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1 ISSN Volume 11 Number 3 December 2016 Journal of Governance Studies 국정관리연구 제 11 권제 3 호 ( 통권 23 호 ) 국정관리연구 Journal of Governance Studies ARTICLES 제 11 권 일반논문 Governance: A Syndrome or A New Public Administration Theory? A Study on Improvement of National Disaster Management System through the MERS Outbreak in Korea Myungsuk Lee Jaehyon Bae The Determinant Analysis on the Public Acceptance of the Korean Nuclear Power Policy Kitae Lee & Jinwhyu Mok Case Study of Korean Alternative Military Service Policy Change Sinsook Kim & Hyung Jun Park A Review of Korean Public Administration Research : State Theory Keunsei Kim A social exchange perspective on trust in supervisor, person-organization fit, and organizational commitment Hwayeon Kim, Hyungyu Oh, Sookjong Lee & Sungmin Park Shut-down policy evaluation Mikyung Park, Mingil Kim, Juho Jung & Rosa Minhyo Cho Voters Perceptions on Citizen Activists Entry to the National Assembly Seongmin Han & Sookjong Lee Study on Copyright Policy on Minor Copyright Infringements Dongki Lee The factors affecting the change in the intention of moving into public rental housing: A Case of the Newlyweds Juhyun Kim & Yongjin Ahn Analysis of Differences in Perceptions of Junior College Students: Focusing on National Competency Standards (NCS) Wonhee Chung & Jieun Kim 제 3 호 거버넌스 : 신드롬또는새로운행정학이론? 메르스사태로본국가재난대응체계의문제점및개선방안 : 중대본 중수본운영체계를중심으로 원자력수용성에대한영향요인분석 : 심리측정패러다임과정책소통의요소를중심으로 병역대체복무제도의변동과정고찰과변화요인분석 한국행정연구의개관 : 국가이론 이명석 배재현 이기태 목진휴 김신숙 박형준 김근세 사회교환이론을통한공공기관상사신뢰의영향력탐색 : 개인-조직적합성및조직몰입과의관계를중심으로김화연 오현규 이숙종 박성민 셧다운제의효과성평가 시민활동가의정치참여에대한유권자인식영향요인분석 경미한저작권침해에대한저작권정책연구 공공임대주택입주의향인식변화에영향을미친요인 : 신혼가구를대상으로 전문대생의정부정책인식차이분석 : 국가직무능력표준 (NCS) 을중심으로 박미경 김민길 정주호 조민효 한성민 이숙종 이동기 김주현 안용진 정원희 김지은 Graduate School of Governance Sungkyunkwan University 성균관대학교국정전문대학원

2 성균관대학교국정전문대학원이중심이되어연4회 (3월말, 6월말, 9월말, 12월말 ) 발간하는 국정관리연구 (Journal of Governance Studies) 는범사회과학적거버넌스 (governance) 연구를다루는전문학술지이다. 본지는거버넌스에관한다양한시각의이론적 경험적연구와정책사례연구를통해이분야의학문발전에창조적으로기여하고공공문제의해결에실천적대안을제시하고자한다. 그리고실사구시의차원에서정책실무자와시민활동가의참여를적극권장한다. 편집위원회의구성 < 편집위원장 > 문상호 ( 성균관대, 행정학 ) < 편집위원 > 권혁주 ( 서울대, 행정학 ) 김근세 ( 성균관대, 행정학 ) 김의영 ( 서울대, 정치학 ) 손희준 ( 청주대, 행정학 ) 오철호 ( 숭실대, 행정학 ) 이숙종 ( 성균관대, 행정학 ) 이재열 ( 서울대, 사회학 ) 이환범 ( 영남대, 행정학 ) 정충식 ( 경성대, 행정학 ) 조선일 ( 순천대, 행정학 ) 하태수 ( 경기대, 행정학 ) 허만형 ( 중앙대, 행정학 ) 홍형득 ( 강원대, 행정학 ) < 편집간사 > 김은경 ( 성균관대국정전문대학원 ) < 홍보간사 > 이혜림 ( 성균관대국정전문대학원 )

3 국정관리연구 Journal of Governance Studies 제11권제3호 ( 통권23호 ) 2016년 12월 성균관대학교국정전문대학원

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5 목 차 < 일반논문 > 거버넌스 : 신드롬또는새로운행정학이론? / 이명석 1 메르스사태로본국가재난대응체계의문제점및개선방안 : 중대본 중수본운영체계를중심으로 / 배재현 27 원자력수용성에대한영향요인분석 : 심리측정패러다임과정책소통의요소를중심으로 / 이기태 목진휴 55 병역대체복무제도의변동과정고찰과변화요인분석 / 김신숙 박형준 85 한국행정연구의개관 : 국가이론 / 김근세 117 사회교환이론을통한공공기관상사신뢰의영향력탐색 : 개인 - 조직적합성및조직몰입과의관계를중심으로 / 김화연 오현규 이숙종 박성민 143 셧다운제의효과성평가 / 박미경 김민길 정주호 조민효 171 시민활동가의정치참여에대한유권자인식영향요인분석 / 한성민 이숙종 197 경미한저작권침해에대한저작권정책연구 / 이동기 221

6 공공임대주택입주의향인식변화에영향을미친요인 : 신혼가구를대상으로 / 김주현 안용진 241 전문대생의정부정책인식차이분석 : 국가직무능력표준 (NCS) 을중심으로 / 정원희 김지은 259 영문초록 277 논문기고지침 291

7 1) 국정관리연구 제 11 권제 3 호 ( ): 1-25 거버넌스 : 신드롬또는새로운행정학이론? * 이명석 정부에대한뿌리깊은불신으로거버넌스라는개념이유행하게되었음에도불구하고, 관료제패러다임이여전히행정학주류이론의위치를지키고있다. 이것이바로거버넌스신드롬이다. 거버넌스신드롬의가장큰부작용은충분하지못한공공부문의개혁과이로인한사회문제의악화이다. 만일거버넌스가관료제패러다임과차별화되지못하고관료제패러다임의단점을보완하는수단으로만이해된다면거버넌스는기각된또하나의대안이될수밖에없다. 거버넌스신드롬을극복하기위해서거버넌스는계층제적통제와는본질적으로차별화되는새로운사회문제해결양식으로이해되어야한다. 사회적조정양식으로서의네트워크의논리에근거하는거버넌스는집합행동의문제에취약할수밖에없다. 그러므로거버넌스의출현과성공의조건을설명할수있는제2세대거버넌스이론이요구된다. 계층제중독극복방안과다양한사회문제해결방식의적용조건을다루는제2세대거버넌스이론의구축이새로운행정학이론으로서의거버넌스이론의핵심과제이다. [ 주제어 : 제 2세대거버넌스이론, 관료제패러다임, 거버넌스신드롬, 행정학의지적위기, 계층제중독 ] Ⅰ. 서론 증후군 ( 症候群 ) 으로변역되는신드롬 (syndrome) 의사전적인의미는 몇가지증후가함께나타나지만그원인이불명이거나, 또는단일하지않은것에대하여병명에준하여붙이는명칭 이다. 그러나우리사회에서는언제부터인지신드롬이라는단어가병리적인집단현상이나부정적인경향이아니라, 열렬한집단적지지나긍정적인경향등을의미하는단어로사용되고있다. 이러한표현은적절하지못하다. 긍정적인의미의바람직한열풍이나또는열렬한지지의경우신드롬대신 열풍 또는 현상 이라고해야할것이며, 영어로는 mania, craze, 또는 phenomenon * 본논문은교육부및한국연구재단의 BK21PLUS 사업에서지원을받아수행된연구임 ( 관리번호 21B ). 논문접수일 : , 심사기간 (1 차 ): ~12.20, 게재확정일 :

8 2 국정관리연구 라고써야할것이다. 어떤이유에서인지한국에서는신드롬이라는단어가열풍과같은의미로널리사용되고있다. 이러한현상을한신문칼럼에서는 신드롬신드롬 이라고꼬집고있다 ( 한국일보, 2011). 그러나오늘도각종매체와국민들은부정적인의미에대한아무런인식없이신드롬이라는말을열풍정도를의미하는중립적인의미의용어로사용하고있다. 거버넌스 (governance) 는현재사회과학, 특히행정학이나국제정치학등에서가장인기있는용어인지모른다 ( 이명석, 2002). 거버넌스는어떤특정한사회현상을묘사하거나설명하기위하여누군가에의해만들어진학술적인용어나신조어 ( 新造語 ) 가아니다. 거버넌스는오래전부터사용되어오던단어이다. 거버넌스는 다스리다, 또는 통치하다 라는의미를갖는잘알려진영어단어인 govern의명사형으로, 사전적으로는 다스리거나권위를행사하는행위 를의미한다. govern의또하나의명사형은정부 (government) 이다. 정부의일반적인사전적정의는 국가의사무를통제하는권력을가진사람들의집합체 이다. 그렇다면정부는다스리는주체를나타내는말이고, 거버넌스는통치하거나다스리는행위, 즉정부의행동을나타내는말이라고할수있다. 이렇게사전적인의미로만본다면, 거버넌스는정부와크게차별화되지않고새로울것도없는용어라고할수있다. 그러나현재거버넌스라는말은사전적인의미와는사뭇다른의미로광범위하게사용되고있다. 이전에는정부, 행정, 또는정책이라는말이사용되었을경우에도현재에는거버넌스라는말이사용되고있다. 지방정부또는지방행정대신지방거버넌스라는말이사용되고, 환경정책, 교육정책, 인터넷정책이라는말대신환경거버넌스, 교육거버넌스, 그리고인터넷거버넌스라는말이사용된다. 이러한현상을거버넌스에대한긍정적인의미의바람직한열풍이나또는열렬한지지를의미하는 거버넌스열풍 (governance mania) 이라고할수있을것이다. 그렇다면도대체왜거버넌스라는말이최근들어이렇게자주그리고광범위하게사용되는것인가하는의문이든다. 그것은아마도정부의비효율성, 부정부패등지속되는정부실패로야기된정부나행정등전통적인개념또는용어에대한뿌리깊은불신과부정적인이미지때문일것이다. 다양한의미로사용되기는하지만거버넌스라는용어는일반적으로전통적인개념의부정적인이미지를대체하는 뭔가새롭거나개혁적인것 이라는뉘앙스를갖고있다. 이렇게본다면, 거버넌스열풍은 정부또는공공부문에대한뿌리깊은불신에서출발한새롭고개혁적인무엇인가에대한열렬한지지 라고할수있을것이다. 이러한대중적인인기에도불구하고거버넌스가구체적으로무엇을의미하는지

9 거버넌스 : 신드롬또는새로운행정학이론? 3 는여전히확실하지않다. 가장일반적으로거버넌스는 다스려지는방식 또는 지배질서 를의미하는개념으로이해된다. 기업지배구조라고변역되는 corporate governance가아마도이러한거버넌스의미의가장대표적인사례일것이다. 동시에거버넌스는 정부가조직되고일하는방식의변화, 또는더나아가서정부와민간부문사이의협력을나타내는 협치 ( 協治 ) 를의미하는것으로이해되고사용되기도한다. 하지만그실체는여전히모호한실정이다. 이러한관점에서, 거버넌스또한신드롬이라는용어와마찬가지로그저개혁적인무엇인가를의미하는좀더고상한용어 (?) 로사용되었다고할수있다. 이러한문제의식에서출발하여, 이글은거버넌스신드롬의원인과실체를파악한후, 거버넌스신드롬의행정학적의미와새로운행정학이론으로서의거버넌스이론의본질과과제를논하는것을목표로한다. II. 행정학의지적위기와거버넌스신드롬 만일거버넌스라는개념이의도적으로실체가모호한채로다양한의미로사용되는것이사실이라면, 거버넌스에대한폭발적인관심이나인기는바람직한것이아닐수도있다. 여기저기에서거버넌스라는용어가사용되는현상이발견되지만그원인은뚜렷하지않고, 또한다양한원인이작용하고있는것으로보인다. 이경우, 거버넌스에대한인기는 열풍 이라기보다 신드롬 에더가까운것이된다. 즉, 거버넌스에대한관심과인기는 종래에는사용되지않던거버넌스라는용어가여러가지다양한경우에사용되는증후가함께나타나지만그원인이불명이거나, 또는단일하지않은것 을일컫는말인 거버넌스신드롬 에해당하게되는것이다. 만일이러한현상이바람직하지못한사회적인결과를초래하게되는경우, 거버넌스신드롬은병명또는병리적현상을의미하는것이된다. 한가지흥미로운사실은이러한소위 거버넌스열풍 또는 거버넌스신드롬 이비교적최근에나타난현상이라는것이다. 한국의경우 1990년중반이전에는학술적인연구와언론매체등에서거버넌스라는용어가거의사용되지않았다. 거버넌스라는용어가학계에서광범위하게사용되기시작한것은 1990년대후반의일이다. 그러나이러한현상은한국에만국한된것은아니다. 외국의경우한국에서보다거버넌스의유행이훨씬빨리진행되었고거버넌스에대한정의가한국보다는상대적으로덜모호하고거버넌스가수사적으로사용되는경우도상대적으로적은

10 4 국정관리연구 것은사실이지만, 외국에서도거버넌스가 1980년대중반이후로갑자기많이사용되는경향을발견할수있다. 외국의경우에도거버넌스에대한인기의이유는뚜렷하지않은실정이다. 예를들어, 1988년미국에서 Governance 라는이름을가진학술지가출간되었다. Governance 지의정식명칭은 거버넌스: 정책, 행정, 및제도국제학술지 (Governance: International Journal of Policy, Administration and Institutions) 로, 학술지의목적과범위를행정부의정치, 공공정책, 행정관리, 그리고국가의조직에관한이론적이고실제적인논의의장을제공하는것이라고밝히고있다. 1) 이러한연구목적과범위는행정학에서전혀새로운것이아니다. 전통적으로사용되던행정이나정부등의용어나개념으로도얼마든지다룰수있는일반적인연구목적과연구범위인것이다. 거버넌스라는개념의갑작스러운등장과높은인기는정부에대한불신과거부감에서비롯된것이라고할수있다 (Stoker, 1998). 네트워크사회의출현으로나타나는사회문제의복잡화는정부에의해서쉽게해결될수없는소위 사악한문제 (wicked problems) 를양산하게된다 (Rittel and Webber, 1973). 사악한문제는문제를정의하기가어렵고문제의범위가넓어서한기관또는개인의능력이나자원에의해해결되기가매우어렵거나심지어불가능한문제를말한다. 이러한사악한문제들은정부의전통적인사회문제해결방법으로는더이상성공적으로해결될수없다. 이처럼네트워크사회의도래로사악한문제가빠른속도로증가하고, 그결과정부의사회문제해결능력이급감하게됨에따라정부에대한불신과실망은점점더증가하게된것이다 ( 이명석, 2002). 거버넌스의등장과인기에관련된또하나의중요한변화는정부와시민사회의관계에서나타났다. 이러한변화는정부에대한신뢰감소와시민사회의사회문제해결역량급성장으로요약된다. 정부의낭비와비효율성, 그리고부정부패등이심각해지면서사회문제를해결할수있는공식적인권한과역량을가진유일한존재로인식되어왔던정부에대한사회의불신이심화되고, 그결과정부가더이상 사회문제를해결하는존재 가아니라사회문제를악화시키거나심지어새로운사회문제를만들어내는 사회문제자체 로전락하였다. 한편경제 사회적발전, 특히민주주의의진보로시민사회는놀라운속도로발전하여사회문제해결에서중요한역할을담당하게되고, 나아가정부와필적할정도의전문성과역량을갖추게된 1) ForAuthors.html 년 9 월 20 일접속.

11 거버넌스 : 신드롬또는새로운행정학이론? 5 다. 특히, 빠른속도로증가하는다양한사악한문제에효과적으로대처하기위해서정부는민간부문의사회문제해결역량과자원을필요로하게되었다. 이와같은정부에대한거부감과불신, 그리고전통적인행정학이론의효용성과정당성에대한근본적인회의가행정학의 지적위기 (intellectual crisis) 를초래하였다 (Ostrom, 1974). 전통적인행정학은계층제조직을갖춘정부에의한중앙집권적사회문제해결을최선의방법으로가정하고, 정부관료제조직의효과적인관리방안과중앙집권적사회문제해결을위한정책대안연구에집중하여왔다. 이러한행정학의전통적인 윌슨패러다임 또는 관료제패러다임 에서 좋은행정 (good public administration) 은계층제적통제, 전문화, 명령계통의통일, 명확하게정의된규정과절차등을의미한다 (Ostrom, 1974). 그런데이와같은전통적인이론의처방에근거한행정이사회문제를해결하기보다는더많은사회문제를야기하는심각한부작용을갖는다는생각, 즉행정학이론자체에대한불신이널리퍼지게된것이다 (Denhardt and Denhardt, 2000). 좋은행정을구현하기위해서는관료제패러다임으로대표되는전통행정학이론의획기적인변화가요구된다는것이행정학의지적위기론의핵심이다. 이러한문제의식에서출발하여전통적인행정학이론을부정하는급진적인이론들이등장하고, 전통적인행정학이론을배격하는새로운이론에근거한급진적인행정개혁이전세계적으로추진되고있다 ( 이명석, 2006b). 전통적인행정학이론의처방에따라조직되고관리되는정부가사회문제를해결하는존재가아니라어쩌면가장심각하고해결하기어려운 사회문제자체 가될수있다는문제의식은오랜역사를지니고있다. 1970년대초반미국의행정학자 Vincent Ostrom은그의저서인 미국행정학의지적위기 (Intellectual Crisis in American Public Administration) 에서전통적인행정학이인류복지증진에기여하지못하고오히려인류의복지증진에심각한장애가될수있다고지적하였다. 그는심지어전통적인행정학교육을받지않은관료들보다전통적인행정학교육을받은관료가훨씬더사회문제를효율적으로해결하지못할가능성이높다는사실을경고하고, 전통적인행정학이론과는대조적으로다중심성 (polycentricity) 을강조하는민주행정이론을전통적인행정학에대한대안으로제시하였다 ( 이명석, 2006b). 그러나 Ostrom의주장과이론은대부분의행정학자들로부터큰주목을받지못하였으며, Ostrom은자신의이론을주류행정학에의해서 기각된대안 이라고스스로평가하였다 (Ostrom, 1974). 그러나점차주류행정학자들조차전통적인행정학이제시하는처방의적절성에

12 6 국정관리연구 대한의문을갖게되었다. 지속적으로심화되는정부실패로인하여전통적인사회문제해결방식인 계층제에의한통제 는 시장원리에의한통제 와 수평적이고자발적인협력네트워크 등으로대표되는새로운사회문제해결방법의도전을받아왔다 ( 이명석, 2001; 2002). 이러한도전은사회문제를효율적으로해결하여궁극적으로인간의 삶의질 을향상시키기위해서는국가와시민사회의역할과역량에대한획기적인사고의대전환이필요하다는문제의식에기인한다. 사회문제해결방식이근본적으로변화화지않는한, 인간의삶의질의향상은기대하기어렵다는것이다. 지금까지추진된행정개혁의경험에비추어볼때, 기존의관료제적인정부조직운영방식과정부주도적인사회문제해결방식을유지하면서성취할수있는행정개혁의수준에는분명한한계가존재한다. 요컨대, 현대행정학이당면한심각한지적위기가거버넌스라는개념의학술적 대중적인기의원인이라할수있다 ( 이명석, 2002). 영어권국가의경우거버넌스라는용어자체가이전부터이미사용되어왔던터라일반적으로거버넌스는특별히새로운의미를갖는용어라기보다는사전적의미에가까운용어로이해되어왔다. 예를들어, 세계은행은거버넌스를 사회문제를해결하기위한제도적자원의활용과정치적권위의행사 (World Bank, 1991), 또는 한국가의권위가행사되는전통과제도 로정의한다 (World Bank, 2006b). 또한, Lynn et al.(2001) 은거버넌스를 공공재원으로제공되는재화나용역의공급을제한하고처방하는법률, 규칙, 사법적판단및행정체제 라고정의한다. 이렇게정의되는거버넌스의대표적인특징은사회문제를해결하는주체를더이상정부로만국한하지않는다는것이다. 이러한맥락에서, 일반적으로거버넌스는정부보다넓은범위를갖는개념으로이해된다. 앞서이야기한바와마찬가지로외국의경우도한국처럼거버넌스라는용어의사용이급증하는뚜렷한경향을보이고있다. 거버넌스열풍또는거버넌스신드롬은전세계적인추세인것이다. 정부의활동에만관심을기울이던전통적인연구에서탈피하여, 정부에대한외부적통제등의문제에관심을갖게되었다는점에서거버넌스라는용어의사용이증가한이유를찾을수있다. 그러나만일거버넌스열풍의핵심이전통적인정부또는전통적인사회문제해결방법, 나아가전통적인행정학이론자체에대한근본적인회의와불신이라면, 근본적인새로운사회문제해결방법에대한고려나관심없이거버넌스라는용어를정부의부정적인이미지를대체하는수사적수단으로만사용하는것은바람직하지못한병리현상이라할수있다. 이경우거버넌스에대한다분히감정적이고

13 거버넌스 : 신드롬또는새로운행정학이론? 7 정치적이며수사적인관심과활용은거버넌스열풍이아니라거버넌스신드롬이된다. 이러한관점에서, 거버넌스신드롬은새로운이미지로위장한허상을쫒는사회적병리현상인것이다. 실체가불분명한거버넌스의새로운이미지를쫒는거버넌스신드롬의부작용은매우심각할수있다. 아마도거버넌스신드롬으로나타날수있는가장큰사회적병리현상은 충분하지못한공공부문의개혁, 또는여전히부적절한이론에근거한공공부문의개혁과이로인한사회문제의악화 일것이다. 문제는이러한부작용또는병리현상이현대사회의특징과맞물려점점더악화될수있다는것이다. 전통적인사회문제해결방식과이론의근본적인한계에대한문제의식에도불구하고, 새로운사회문제해결방식에대한실질적인이론적논의나관심은부족한실정이다. 거버넌스는주로개념적인정의에대한뚜렷한언급없이단순히 정치 행정과관련된바람직한모든변화나개혁 을포괄적으로의미하는것으로사용되고있다. 이러한접근은전혀바람직하지않다. 단순히 새로운행정, 또는 좋은행정 을추구한다는것은의미가없기때문이다. 한국의경우, 거버넌스에대한학문적인관심이증가하면서 2000년대초반행정학회는학회차원에서거버넌스에대한개념정의를시도하였다 ( 이명석, 2000). Rhodes(2000) 는거버넌스라는개념이사용되는다양한용례를정리하여설명하고있는데, 한국의경우에도거버넌스는다양한의미로사용되고있다 ( 이명석, 2002). 특히주목할점은거버넌스라는개념이일반적인예상보다훨씬다양한의미로사용되고있었으며, 많은경우관료제패러다임과본질적으로차별화되지않고사용되고있다는사실이다. 이러한개념상의다양성과거버넌스신드롬은거버넌스에대한학문적논의의발전을심각하게저해할우려가존재한다. 거버넌스의본질에대한이해의부족으로거버넌스를단순히전통적인사회적조정양식의단점을보완하는정책수단정도로이해할가능성이존재하기때문이다. 실제로거버넌스를정부가시민사회의목소리를정책과정에반영하거나시민단체를활용하여정책에대한반발을줄이는수단정도로인식하는경우를흔히발견할수있다. 요컨대, 현대행정학의심각한지적위기와정부에대한불신과거부감으로거버넌스라는개념이유행하게되었다고할수있다. 그러나거버넌스의유행에도불구하고전통적인행정학의관료제패러다임이여전히행정학의주류이론의위치를지키고있는것이거버넌스신드롬의핵심인것이다. 만일거버넌스가관료제패러다임과차별화되지못하고관료제패러다임의단점을보완하는수단으로만이해된다면거버넌스는민주행정이론과마찬가지로 기각된또하나의대안 이될수밖에

14 8 국정관리연구 없다. Ⅲ. 새로운사회적조정양식으로서의거버넌스 효율적이고, 민주적이고, 책임성있고, 대응적이며, 투명한정부는새로운행정학이론뿐만아니라전통적인행정학의관료제패러다임의궁극적인목표이기도하다 (John et al., 1994; Kickert, 1997). 전통적인행정학의관료제패러다임과새로운행정학이론을차별화하는것은이론이추구하는목표가아니라목표를달성하기위한구체적이고새로운방법과수단이다 (Stoker, 1998; 이명석, 2001). 이러한의미에서, 거버넌스는전통적인행정학의관료제패러다임과는다른방법으로효율적이고, 민주적이고, 책임성있고, 대응적이며, 투명한행정즉사회문제해결을구현하기위한 새로운방법 이라고할수있다. 즉, 거버넌스는새로운사회문제해결방법또는 새로운사회적조정양식 으로정의될수있으며, 전통적인행정학이론인관료제패러다임을대체하는대안적인행정학이론으로서의의미를갖는다고할수있다 ( 이명석, 2007). 현대사회에서행정은 사회문제를해결하기위한정부와시민사회를포함한다양한사회구성원들간의집합행동 (collective action) 으로정의될수있다. 사회문제의본질은자신들의이익을추구하는개안들에의해서는공공의이익을달성하기위한집합행동이불가능하다는것이다. 개인적합리성과사회적합리성이일치하지않는경우를사회적딜레마 (social dilemmas) 라고하는데 (Messick and Brewer, 1983), 일반적으로정부에의한강제적인해결책을통해서사회적딜레마를해결하는것이가장최선의정책대안으로인식된다 (Ophuls, 1973). 사회문제의경우상이한이해관계의충돌이불가피하여집합행동이자발적으로나타날수없으므로, 정부가법적인강제력을동원하여이해관계를조정하는역할을독점적으로담당해야한다는것이다. 일반적으로조정 (coordination) 은 주어진목적이나효과를달성하기위하여상충되는다양한이해관계를가진사람이나조직들이함께일할수있도록하는행위 이라고정의될수있다. 또한, 사회적조정은사회문제를해결하기위하여상충되는다양한이해관계를가진개인이나조직을함께일할수있도록하는행위라고할수있다. 사회적딜레마의경우, 법적권한을독점적으로보유하는정부에의한중앙집권적또는계층제적통제를통한사회적조정이불가피한것으로받아들여

15 거버넌스 : 신드롬또는새로운행정학이론? 9 져왔다. 계층제적통제만이사회적딜레마를해결할수있는유일한사회적조정양식이라는것이전통적인행정학의핵심인것이다. Ostrom(1974) 은전통적인행정학의관료제패러다임이, (i) 어떤정부체제에서나단일권력중추가존재하고, (ii) 권력은분산될수록무책임해지고, (iii) 모든국가는강한구조적유사성을갖고, (iv) 전문지식을갖춘관료들로구성된계층제의완성이 좋은 행정의구조적인필요조건이고, (v) 계층제적조직의완성은조직의효율성을극대화하고, 결론적으로 (vi) 완벽한계층제조직을갖춘 좋은 행정의완성이인류문명과인류복지증진의필요조건이다라는등의가정에근거한다고설명한다 (pp ). 전통적인행정학의관료제패러다임은단일권력중추를갖는계층제적구조의관료제적행정을통한중앙집권적사회적조정의불가피성과우월성을당연한것으로받아들인다. 전통적인행정학의관료제패러다임은그동안조직인본주의, 정책학, 신행정학등으로부터많은이론적도전을받아왔으나, 전통적인행정학의핵심가정인 단일중심성 (monocentricity) 의불가피성과우월성에대한이론적인도전은최근까지도거의전무한상태였다고할수있다는것이 Ostrom의주장이다 ( 이명석, 2006b). 계층제구조를갖추지못한정부조직은무질서하고혼란스럽기때문에조직에는반드시계층제구조가필요하고 (Fairtlough, 2005), 중앙정부에의한계층제적통제가이루어지지못하는사회역시무질서하고혼란스럽기때문에중앙집권적계획과통제가필요하다 (Kickert and Koppenjan, 1997) 는믿음또는가정이최근까지도학계에서일반적으로인정되고있다. 2) 거버넌스신드롬을극복하고거버넌스가새로운행정학이론으로자리잡기위해서거버넌스는 계층제적통제 (hierarchical control) 라는전통적인사회문제해결방식과는본질적으로차별화되는새로운사회문제해결양식으로이해되어야한다. 또한거버넌스는자발적인교환을기본으로하는 ' 시장 (market)' 에의한사회문제의해결과도분명하게구별되어야한다. 거버넌스의핵심은사회구성원들간의협력을통한사회문제해결을의미한다는점에서계층제나시장등의전통적인 사회적조정양식 의중간적형태나이들을보완하기위한수단이아니라, 두사회적조정양식과뚜렷하게차별화되는새로운사회적조정양식인것이다 (Rhodes, 2000; 이명석, 2002). 3) 2) 이러한현상을 Fairtlough(2005) 와 Kickert and Koppenjan(1997) 은각각 계층제헤게모니 (hegemony of hierarchy) 또는 계층제중독 (addiction to hierarchy) 과 [ 중앙집권적 ] 계획도취 (planning euphoria) 라고불렀다.

16 10 국정관리연구 사회적조정은계층제적통제에의해서만가능한것이아니다. Jessop(1997) 은세가지사회적조정유형을제시한다. 먼저, 시장에서이루어지는 교환을통한사후적조정 (ex-post coordination through exchange) 은자발적이고수평적인교환을통하여희소한자원을효율적으로배분하는데탁월한역할을담당한다. 그러나사회적딜레마의경우그기능을적절하게수행하지못하게되며, 환경문제등과같은외부효과의문제를발생시킨다. 다음으로, 정부또는계층제를통하여이루어지는 하향식계획을통한사전적조정 (ex-ante coordination through imperative top-down planning) 은이해관계의갈등이존재하는경우강제적인통제력을활용할수있는공식적권한을보유한개인또는조직에의해집합행동을강제할수있다는장점을갖는다. 그러나계획에필요한정확한사전적지식을필요로하고, 과도한통제로인하여의도하지못한부작용이발생할수있다는등의한계를갖는다. 마지막으로, 성찰적자기조직화를통한조정 (coordination based on reflexive self-organization) 은다양한개인이나조직간의지속적인협의와협상을통하여이루어지며, 제한된합리성과기회주의적행동의문제를극복할수있다는장점을갖는다. 그러나자발적인협력에근거하는사회적조정이항상가능한것은아니라는한계를갖는다. 세가지사회적조정양식중가장이질적인것은시장이라고할수있다. 시장의경우, 개인적합리성과사회적합리성의괴리, 즉사회적달레마가존재하지않기때문이다. 그러나시장이작동하도록제도적장치를제공하는것은여전히사회적딜레마에해당하게되며, 또한완벽하게작동하지못하는시장의실패를보완하는것또한사회적딜레마에해당된다. 즉, 사회적딜레마가아닌사회문제를해결하는장치인시장또한계층제나네트워크의도움을필요로하게된다. 시장과마찬가지로, 계층제와네트워크도완벽한존재가아니어서항상실패할수있는가능성이존재한다. 이러한맥락에서, 정부에의한계층제적통제만을행정으로간주하던전통적인행정학의관료제패러다임의주장 ( 또는암묵적가정 ) 과는달리, 행정은집합행동을 3) 거버넌스는다양한의미를갖는다. 광의의거버넌스는일반적으로공통의공공문제를해결하는기제 (mechanism) 로정의된다. 한편협의의거버넌스는공공문제를해결하는특정한유형으로정의된다. 이경우거버넌스는시장과계층제의대안이라고할수있는제 3 의사회적조정양식인네트워크에의한사회문제해결이라할수있다 ( 이명석, 2002). 일반적으로거버넌스는이와같은협의의거버넌스를의미하는용어로사용된다 (Stoker, 2000). 개념상의혼란을방지하기위하여거버넌스보다는네트워크, 또는네트워크거버넌스라는용어를사용하는것이적절할지모른다. 그러나이글에서는거버넌스이론을강조하는의미에서거버넌스라는용어를사용하기로한다.

17 거버넌스 : 신드롬또는새로운행정학이론? 11 가능하게하는다양한사회적조정양식의혼합 (mix) 으로이해될수있다. 특히, 계층제적통제가사회적딜레마와관련된집합행동의문제를해결하는유일한대안이아니라는사실이중요하다. 수많은정부실패의사례에서볼수있는바와같이, 계층제적통제를통한사회적조정은장점과단점을동시에갖는다양한대안중하나일뿐이다. 이미언급된바와같이, 거버넌스는계층제나시장과뚜렷하게차별화되는새로운사회적조정양식, 즉네트워크를의미한다. 거버넌스는신뢰를통하여형성되는정치적권위에의해서작동되는네트워크에의한사회문제해결을의미한다. 거버넌스논리의핵심은계층제의역할이급속하게감소하고, 그자리를네트워크를주요작동원리로하는새로운사회문제해결양식인거버넌스가성공적으로대체하고있다는것이다 (Harmon and Mayer, 1986; Stoker, 1998). 4) 또한, 법적인근거를갖는공식적인권한에의해이루어지는정부에의한사회문제해결과는달리, 거버넌스는공유된목적에의해이루어지는사회문제해결을의미한다 (Rosenau, 2000). 5) Ⅳ. 새로운행정학이론으로서의거버넌스이론 6) 거버넌스는정부의계층제적통제권한이나정부의간섭에의존하지않고사회구성단위스스로협력을통하여사회문제를해결할수있는능력을의미한다. Stoker(1998) 는거버넌스의특징으로, (i) 정부와민간의행위자와조직이공공문제의해결에함께참여하고, (ii) 사회 경제적문제해결의주체와책임의경계가모호 4) 거버넌스는시민, NGO, 중앙정부, 지방정부등의다양한구성원으로이루어지는네트워크형태의관계를강조한다. 이러한의미에서거버넌스의초점은 조직간관계 에있다고할수있다. 5) Rosneau(1992) 는거버넌스의특징을 정부없는거버넌스 의가능성 공식적인권한이부여되지않더라도효과적으로작동할수있는활동영역에서의규제장치의가능성 이라고설명한다 (p. 5). 6) 참고로, Ostrom(1974) 은자신이제시하는관료제패러다임의대안인민주행정이론의경우 패러다임 이라는표현대신에 이론 이라는표현을사용하고있다. 이러한표현은이미광범위하게받아들여지고있는관료제패러다임과는달리, 민주행정이론은새로운대안이기는하나광범위하게받아들여지지않았으며심지어주류행정학에의해기각된대안이라는점을나타낸다고할수있다. 거버넌스이론또한전통행정학의관료제패러다임 (Ostrom, 1974) 과구분되는행정학의새로운패러다임으로차별화할수도있으나 ( 이명석, 2007), 같은맥락에서여기서는행정학의새로운이론으로차별화하기로한다.

18 12 국정관리연구 해지고, (iii) 사회 경제적문제해결을위한집합적행동에참여하는주체사이의권력의존관계가중요하고, (iv) 문제해결주체사이의자율적네트워크가존재하며, 그리고 (v) 정부의공식적인권위와강제력에의존하지않고사회문제를해결할수있는역량이존재하는점등을제시한다. 또한, Sorensne and Torfing(2005) 은거버넌스의특징으로, (i) 상호의존적이지만독자적으로행동하는조직과행위자로구성된상대적으로안정적이고수평적인네트워크, (ii) 협상에의한상호작용, (iii) 자기규제적인규제 규범체계, (iv) 공익달성에의기여등을제시한다. 요컨대, 새로운사회적조정양식인거버넌스는신뢰, 상호이해, 호혜성, 비공식성, 협력, 상호조정, 공유된윤리적 도덕적헌신, 공유된목적, 의사소통등의특징을갖는다 (Scharpf, 1997; Lowdness and Skelcher, 1998; Rhodes, 2000; Newman, 2001). 특히, 거버넌스에서의네트워크의중요성에주목할필요가있다.(Kickert, 1997; Jessop, 1997; Pierre, 2000). 네트워크는다양한구성원으로이루어지는비공식적이고유동적이며수평적인사회적조정양식을의미하며, 구성원들의관계나책임이모호하다는특징을갖는다 (Rhodes, 1997). 거버넌스는정부와시민사회사이의협력을의미하는개념으로사용되기도한다. 그러나사회적조정양식으로서의네트워크를의미하는거버넌스에서중요한것은행위자가아니라는사실에주목할필요가있다. 정부에의존하지않는다 는것은공식적인권위에의한강제력에의존하지않는다는것을의미하는것이지, 정부조직이나부처가아닌행위자들만의협력을의미하는것은아니다. 그러므로상위부처나중앙정부의계층제적인통제없이이루어지는다양한정부부처나다양한수준의지방정부간의협력도거버넌스라고할수있다. 실제로계층제적인명령과통제의관계가존재하는정부부처간의공동작업의경우에도, 계층제적인명령이나통제에앞서자발적이고수평적인협력이이루어지는경우가많으며, 이러한현상을 계층제영향하의네트워크 (network in the shadow of hierarchy) 라고한다 (Scharpf, 1997). 관료제패러다임의특징을통하여독자적인이론으로서의거버넌스이론의정체성을구체적으로파악할수있다. 관료제패러다임의특징을간단하게요약하면, 계층제를통한정부조직구성과중앙집권적인행정체제를통한사회문제해결을강조하는것이라고할수있다 (Lynn 2001). King(1999) 은복잡하고어려운공공문제를해결할능력이부족한일반시민을대신하여유능한지도자가공공문제를해결하는것이불가피하고, 따라서민주적이고참여적인행정은현실에서는불가능한환상에불과하다는것이전통적인행정학의기본적인가정이라고설명한다. 이러한

19 거버넌스 : 신드롬또는새로운행정학이론? 13 기본가정에근거하는관료제패러다임은전문지식을가진직업관료들로구성된효율적인관료제에의한중앙집권적인사회문제해결의필요성을강조한다. 또한관료제패러다임은일반국민의실질적인참여가어려운관료제를통한사회문제해결의정당성을확보하기위하여관료제에대한민주적인통제의필요성을강조한다 ( 이명석, 2007). 전통적인행정학의기초가되는관료제패러다임의핵심연구과제는관료제의역량강화방안과관료제에대한민주적통제가능성제고방안을마련하는것이다 (Lynn, 2001). 이러한관점에서관료제패러다임의핵심은 조직구성원리로서의관료제 가아니라 제3자에의한집권적인사회적조정양식으로서의관료제 라고할수있다 ( 이명석, 2002). 거버넌스이론은계층제를갖춘행정체제에의한중앙집권적인사회문제해결을주장하는관료제패러다임과상반되는기본가정에근거한다. 사회가복잡해지면서중앙정부를포함한어느행위자도독자적으로는해결할수없는사회문제가증가하고, 이러한사회문제를해결하기위해서다양한사회구성원들간의 복잡한협력네트워크 가필요하다 ( 이명석, 2006b). 따라서거버넌스이론의핵심연구과제는다양한사회구성원들의수평적이고자발적협력을통한사회문제해결가능성이다. 이러한관점에서볼때, 대부분의행정학이론들은관료제패러다임의근본가정을암묵적으로인정하고전통적인행정학의행정체제의한계를보완하기위한대안을제시하는것에불과하다고할수있다 ( 이명석, 2007). 전통적이론의거버넌스이론에대한가장큰비판은중심적인존재의부재로책임성확보가불가능하다는것이다 ( 이명석, 2010). 전통적인행정학의관료제패러다임은정부관료제의내부조직관리책임성과사회문제해결책임성을확보하기위하여계층제적통제가필수적이라고가정한다. 그러나정부의계층제적통제에의존하지않는사회문제해결가능성을강조하는거버넌스이론에서공식적인책임성확보는전혀중요한문제가아니다. 계층제적통제없이도사회문제해결의책임성을확보할수있는다양한방법이존재한다 ( 이명석, 2010). 따라서다양한사회구성원들사이의수평적이고자발적인협력을강조하는거버넌스이론에서책임성확보를위한계층제적통제는중요하지않다. 그러나관료제패러다임은계층제적통제를책임성확보의최선의방법으로간주한다. 7) 7) 그러나조건이충족되지않으면계층제적통제역시성공적으로작동할수없다. 계층제적통제가성공적으로작동하기위해서는 정보문제 ( 문제해결에필요한정보를계층제상위자가모두확보하지못하는문제 ) 와 동기문제 ( 계층제상위자가사익에의해행동하는문제 ) 가해결될필요가있다 (Scharpf, 1997).

20 14 국정관리연구 이러한점에서관료제패러다임과거버넌스이론은통약불가능성을갖는다 ( 이명석, 2006b). 거버넌스이론은정부에의존하지않는새로운사회문제해결방식을제시하고있다는점에서 Ostrom이말하는코페르니쿠스적인사고의대전환이라고할수있다. 그러나거버넌스이론을관료제패러다임이전혀유용하지않으므로완전히용도폐기되어야한다는주장으로이해하는것은적절하지않다. 전통적인관료제패러다임을비판적으로분석하고관료제패러다임의대안으로민주행정이론을제시한 Ostrom(1974) 은전통적인행정학이저지른실수는관료제패러다임이모든정부에언제나적용될수있는좋은행정을구현하기위한 유일무이한최선의대안 이라고주장한것이라고강조한다 ( 이명석, 2006b). 즉, 관료제패러다임이주장하는계층제적이고중앙집권적인통제는최선의대안은아니지만사회문제를효율적으로해결할수있는훌륭한사회적조정양식인것은사실이나, 언제나그리고어떤조건에서도모든사회문제를성공적으로해결할수있는 만병통치약 (panacea) 은결코아니라는것이다. Ostrom의민주행정이론에의하면모든사회문제를언제나성공적으로해결할수있는만병통치약과같은해결책은존재하지않는다. 관료제구조를갖춘크고작은조직까지를포함하는다양한제도적장치의혼합물로이루어지는 다양한유형 의다중심적인권한체계를통하여사회문제가효율적으로해결될수있다. 이와같은맥락에서거버넌스이론또한제3의사회적조정양식인네트워크만을강조하는것이아니라, 3가지사회적조정양식의혼합 (mix) 으로이루어지는다양한유형의사회적조정양식의가능성에주목한다 (Rhodes, 1997). 거버넌스이론은계층제적인통제에의존하지않는수평적인협력에의한사회적조정의가능성을강조한다. Ⅳ. 거버넌스이론의과제 거버넌스는규범적인처방이나이론이아니라경험적으로관찰되는현상이다 (Kickert, 1997). Frederickson and Smith(2003) 는거버넌스이론의강점은경험적인관찰에근거하는것이라고설명한다. 미국을포함한많은나라에서이미공공문제가국가, 중앙정부, 지방정부, NGO, 네트워크, 파트너십등으로구성된복잡한망상조직 (web) 을통하여해결된다 (Lynn et al., 2001). 유럽의경우에도정부는더이상자신의정책적의지를일방적으로강제할수있는지배적인존재가아니다

21 거버넌스 : 신드롬또는새로운행정학이론? 15 (Harmon and Mayer, 1986). 시민사회는더이상정부의중앙집권적인계획을통한사회문제해결을용인하지않는다. 유럽의경제위기는정부의효율성제고방안에대한논의뿐만아니라, 정부가주도하는중앙집권적이고하향적인사회문제해결방법의근본적인한계에대한논의와함께전혀새로운사회문제해결방법에대한논의와탐색을촉발하는계기가되었다. 사회문제를성공적으로해결하기위해서는사회구성원의수평적이고자율적인조정이필요하고, 이러한새로운상황에적합한정부의사회문제해결역할과역량을설명할수있는새로운이론이필요하다. 이러한의미에서거버넌스는이론적인가설이나주장이아니라변화하는상황에서발견된경험적인사실의기록이라고할수있다 (Frederickson and Smith, 2003). 그러나거버넌스는이질적인이해관계를갖는다양한사회구성원들의공동작업을요구하고, 따라서집합행동의문제에취약할수밖에없다 (Kickert and Koppenjan, 1997). 비록거버넌스가사회문제해결의집합행동이성공적으로이루어지는새로운경험적사실이라고는하지만, 거버넌스가항상사회문제를성공적으로해결할수있는것은아니다. 그러므로거버넌스의출현및성공의조건을설명할수있는 제2세대거버넌스이론 (second generation governance theory) 이요구된다 (Sorensen and Torfing, 2005). Sorensen and Torfing(2005) 에의하면, 제1세대거버넌스이론은, (i) 다양하게활용되고있는거버넌스의실체및현황을보여주고, (ii) 사회적조정기제로서의특징을보여주고, (iii) 계층제나시장과차별화되는거버넌스의장점을부각시키는데초점을두어왔다고할수있다. 또한이들은제2세대거버넌스이론의주요연구과제로, (i) 거버넌스가실패하는원인과메카니즘, 그리고성공의조건, (ii) 자기규제적인성격을갖는거버넌스에대한정부의조정방법, 그리고 (iii) 거버넌스의잠재력과민주적한계등을제시한다. 거버넌스연구에서무엇보다중요한것은거버넌스의성공과실패를좌우하는조건을탐구하는것이다. 공공부문의경우계층제적인사회문제해결방식의오랜전통또는관행과거버넌스적인사회문제해결의현실적인가능성에대한의구심등다양한요인에의해, 거버넌스, 또는네트워크적인사회문제해결이효율적인경우에도소위 정부에서거버넌스로 의변화는자동적으로나타나지않을가능성이존재한다 (Teisman and Klijn, 2002; 이명석, 2006a). 따라서사회문제가거버넌스에의해해결될수있는조건, 거버넌스로의전환을저해하는요인, 그리고거버넌스의한계와실패등에대한심층적이고체계적인연구가요구된다.

22 16 국정관리연구 특히, 거버넌스의성공조건에대한보다체계적인연구가거버넌스이론의핵심과제라고할수있다 ( 이명석, 2007). 새로운사회문제해결방식인거버넌스를명확하게정의하고그가능성을인정하는것은중요하다. 그러나거버넌스가언제, 어디서, 그리고어떤조건에서잘작동할수있는지, 특히정부는어떤역할을담당해야하는지를분석하여일반적인이론을도출하기위한노력이필요하다. 일반적으로 (i) 자치적인협동에대한시민들의가치관의변화와, (ii) 새로운사회문제해결방식을탐색하여실행에옮기는공공기업가 (public entrepreneur) 의존재가거버넌스성공의가장중요한조건으로언급된다 ( 이명석, 2007). 특히, 공식적인권위나강제력을필요로하지않는거버넌스의특성상민간조직이나일반국민들의공공기업가로서의활동이강조된다. 그러나정부역시공공기업가역할을담당할수있고, 또담당해야한다. 8) 정부를포함한다양한사회구성원들의공공기업가로서의역할에대한연구가거버넌스이론의또하나의중요한과제라고할수있다. 이와같이거버넌스의장점과단점, 그리고조건을분석하는제2세대거버넌스이론을통하여전통적인행정학의강력한 기술적이고관리공학적인지향 (technical or administrative engineering orientation) (Rhodes, 2000; p.85) 과 계층제적사고방식 (hierarchical modes of thinking (Stoker, 1998; p.24) 을극복하고국가또는사회전체차원의사회문제해결효율성을제고할수있을것이다. 그러나거버넌스이론의가장중요한과제는전통적인사회문제해결방식인 계층제적인사회문제해결방식에대한의존의극복 이라고할수있다. 네트워크를통한사회문제해결이다수보고되고있음에도불구하고, 아직까지사회문제를해결하는 최종수단 은법적인권한을갖는정부에의한계층제적인통제라는것이많은학자들과일반국민들의생각인실정이다. 설령네트워크를통한사회문제가이루어지고있다고하더라도, 이러한방식은어디까지나임시방편적인또는제한적인수단일뿐, 장기적으로는정부의계층제적인통제가법제화되는것이필요하다는것이다. 8) 정부가공공기업가의역할을담당한대표적인사례로미국의 크리시필드 (Crissy Field) 사례를들수있다 ( 이명석, 2011). 군사기지로사용되던크리시필드가 금문교국립휴양지역 (Golden Gate National Recreational Area: GGNRA) 에편입된후, 크리시필드의환경오염을제거하고공원으로전환하고관리하는과정에서정부의예산이나인력을동원하지않는새로운방법이활용되었다. 연방정부의예산지원없이, 다양한민간단체, 시민, 그리고민간기업등이크리시필드를정화에필요한인적 물적자원을제공하였던것이다. 특히이과정에서국립공원관리청의오닐소장은정부의공권력에의존하는대신에설득을통하여다양한사회구성원들의자발적인협조를이끌어내는데성공하였다는점에서큰의미를갖는다고할수있다.

23 거버넌스 : 신드롬또는새로운행정학이론? 17 이와유사한현상이현대조직에서도발견된다. Fairtlough(2005) 는이러한현상을 계층제중독 (addiction to hierarchy) 이라고부른다. 그는사회문제를해결하고조직을관리하는방법에는계층제뿐만이아니라, 복합조직등다양한방법이있다고설명하면서, 현대사회는자기도모르는사이에계층제에중독되어있어조직의비효율이초래된다고주장한다. Fairtlough는계층제가당연한것으로받아들여지는계층제중독현상이민간기업에서도심각하게나타나고있으며, 이러한계층제헤게모니로인하여계층제적질서이외의다른조직관리방식은무질서한것으로받아들여져왔다고설명한다. 그결과, 조직의비효율을근본적으로치유할수있는대안에대한탐색의가능성이원천적으로봉쇄되어왔다. 그에의하면, 조직이필요로하는것은 계층제자체 가아니라수단과목적을적절하게조정하는것이며이를위하여, (i) 일을할수있게하는체계구축및유지, (ii) 신뢰를구축하는조직문화, (iii) 봉사하는리더십, 그리고 (iv) 책임있는권력등이필요하다. 계층제는이러한필요를충족시키기위해가장일반적으로사용되어온방법이라고할수있다. 그러나계층제가조직이필요로하는것을제공하는유일무이한방법은아니다. 조직구성및관리방식으로계층제가많은장점을갖고있는것은사실이나, 계층제는권력남용방지, 자발적협력, 공동목적추구, 공진화 (co-evolution), 학습과혁신, 팀워크, 다양성의활용등다층조직이나이서제 ( 異序制 ; heterarchy) 9) 의장점을갖지못하므로복잡한현대사회의조직방식으로는한계를갖는다. 그럼에도불구하고계층제의헤게모니또는계층제중독으로인하여현대사회는다른대안의존재자체를부정한다. 이러한문제는사회문제해결과정에서더심각하게나타난다. 거버넌스에서의집합행동문제는 Hardin(1968) 이말하는 기술적인해결책이존재하지않는문제 라고할수있다. Hardin에의하면기술적인해결책이란 인간이가치나도덕성의변화없이자연과학적인기술의변화만으로문제를해결하는방법 을의미한다 (1986; p. 1243). 그러나전통적인행정학의관료제패러다임은관료나시민의가치나도덕성의변화없이정부의총체적인계획과계층제적통제를통하여 완벽한행정 을구현할수있는방법을추구해왔으며, 계층제적통제가사회문제를해결하는최선의방식이라고간주해왔다 ( 이명석, 2006b). 이러한관점에서볼때, 정부의직접적통제가불가능한새로운방식으로사회문제를해결하는것은상상할수없 9) 단일명령체계또는단일규칙을갖춘계층제 (hierarchy) 와는달리, 이서제는다수의명령체제또는규칙의존재와이들사이의힘의균형을특징으로하는조직방식을의미한다. 자세한내용은, Fairtlough(2005) 참조할것.

24 18 국정관리연구 게된다 (Stoker, 1998; Rhodes, 2000). 이러한믿음, 또는선입관이 또하나의심각한계층제중독 이다. 개혁이나효율성제고에대한외부의압력이민간부문에비하여상대적으로훨씬적은공공부문의경우이러한중독현상은더욱심각하게나타나게된다. 관점을바꾸어분석단위를정부가아니라 사회문제해결 로정의하고, 다양한사회구성원들과단체가정부와함께사회문제를해결하는역할을담당한다고가정한다면문제는크게달라진다. 이렇게정의할경우, 정부뿐만아니라사회문제해결에참여하는모든사회구성원과단체가분석대상에포함되게된다. 거버넌스의영역또는범위에는이렇게정의된모든구성요소가포함된다. 사회문제를해결하기위한새로운방식인거버넌스는정부는물론주어진사회문제와관계되는모든행위자들의자발적이고수평적인협력을통하여사회문제를해결하는체계인것이다. 거버넌스는전통적인사회문제해결양식, 즉 정부의총체적인계획과계층제적통제 를대체할수있는새로운사회문제해결양식이라고할수있다. 전통적으로정부의총체적인계획과계층제적통제가사회문제를해결하는최선의방식으로간주되어왔다. 그러나정부의능력으로는더이상해결할수없는사악한문제들이급증하였고, 결과적으로총체적인수준의계획과계층제적통제에의존하지않는사회적조정양식인거버넌스가새로운대안으로부각되고있다 (Sorensen and Toffing, 2009). 어느행위자도사회문제해결에필요한지식과역량을독점적으로갖고있지못한사회문제, 즉사악한문제의경우, 사회문제해결에필요한사회적조정방법을사전에완벽하게인지하고구체적으로설계하는것은불가능하다 (Rittel and Webber, 1973). 현대사회의경우, 아무리사회문제해결에필요한총체적인수준의정보를확보하기위하여노력한다하더라도정부는국지적인수준의정보이상의정보를확보할수없다. 국지적인수준의정보만갖고있는정부는사회문제를해결하기위해서는다른행위자들과상호작용을할수밖에없다. 그러므로거버넌스는국지적인수준의정보와지식에의해서행동할수밖에없는행위자들의상호작용의결과로나타나는반직관적이고예측하기어려운복잡계 (complex adaptive system: CAS) 의창발성으로나타나게된다 ( 이명석, 2011). 이러한관점에서거버넌스는 CAS로서의특징을갖는다고할수있다. 거버넌스는, (i) 공공기관뿐만아니라사회문제해결과관련된민간부문의다양한조직과개인들을포함하는모든행위자들사이의상호작용으로이루어지고, (ii) 정부의공식

25 거버넌스 : 신드롬또는새로운행정학이론? 19 적인권위에의존하지않는비공식적인협력으로이루어지며, (iii) 행위자들이추구하는목적이다양하지만, 결과적으로 (iv) 사회문제에대한효과적인해결을가능하게한다는점에서 CAS에해당된다고할수있다 ( 이명석, 2011). 거버넌스가 CAS라는것은총체적인통제나설계가불가능하다는것과계층제헤게모니의붕괴를의미하며, 이경우정부또한총체적인통제나설계능력을갖지못한 CAS 구성원의하나일뿐이다 ( 이명석, 2011). 전통사회과학이론은단일중추에의한중앙집권적인계획이나통제없이자율적인행위자들간의자발적이고수평적인협력을통한사회문제해결의가능성에대하여매우회의적이다. 전체적인차원에서계획이나통제를담당하는존재가없고, 그결과아무도전체적인차원의책임을지지않는것은부적절하다는것이다. 그러나복잡계이론은중앙집권적인통제없이도자율적인행위자들사이의자발적이고수평적인협력만을통하여규칙성이출현하고지속되는것이가능하다고설명한다. 또한, 거버넌스가바람직한창발성을갖는 CAS라는것은학자들이 CAS로서의거버넌스의조건과특성을알지못한다는것을의미한다 ( 이명석, 2011). 창발성으로설명되는거버넌스의특성인 중앙집권적인설계나통제없이자발적이고수평적인협력을통한사회문제의해결 은신비스러운현상이아니라이론의부재로설명할수없는현상이라고할수있다. 이러한설명을제공하는것이제2세대거버넌스이론의핵심과제이다. 거버넌스의불가피성과효용성은앞으로크게증가할것이다. 자발적이고수평적인협력을통한사회문제의해결을위하여거버넌스의조건과 CAS로서의거버넌스를체계적으로설명할수있는 제2세대거버넌스이론 이필요하다. 제2세대거버넌스이론은상황이론의성격을가질것이다. 계층제, 이서제및책임있는자치등 Fairtlough(2005) 가말하는문제해결방식, 그리고계층제, 시장, 네트워크등의사회적조정양식의특징은모두현실에서순수한형태로존재하지않는이념형 (ideal type) 이라는점이다 (Rhodes, 2000; 이명석, 2002). 현실에서이들이념형은순수한형태로활용되지않고혼합 (mix) 의형태로존재할것이므로, 10) 이들을상황에맞도록혼합하기위한노력이필요하다. 제2세대거버넌스이론은이러한혼합의기준을제공하는일종의상황이론이되어야할것이다. 여기에서특히주의해야할것은역시계층제의헤게모니이다. 비록현실에서는 10) 참고로, Fairtlough(2005) 는조직을관료제적조직, 기계적조직, 유기적조직, 그리고단순조직등으로분류하면서, 계층제적통제의성격이가장강한기계적조직의경우조차조직구성및운영방식의혼합은계층제 75% 와이서제 25% 로이루어진다고설명한다.

26 20 국정관리연구 이미계층제적통제이외의방식이일반인들이나학자의고정관념보다훨씬광범위하게사용되고있지만, 계층제적통제의효용성과불가피성에대한고정관념을극복하는것은어려운과제이다. 이러한한계를극복하지못할경우, 거버넌스이론은계층제적통제를핵심으로하는전통적인행정학이론을보완하는정도의이론에머물수밖에없게된다. 계층제중독을극복하고새로운사회적조정양식의가능성과조건을명확하게설명할수있는근본적인사고의대전환없이는다양한사회적조정양식의혼합기준과비율을처방할수있는제2세대거버넌스이론의구축은불가능하다. 11) 정부 라는개념은전통적으로계층제적통제와동의어로사용되어왔는지모르나, 거버넌스는계층제적통제이상의의미를갖는다. 거버넌스는일반적으로사회가전체적인차원에서정치적, 경제적, 사회적문제를관리 해결하는것을의미한다. McGinnis(2011) 는 Laswell의표현을차용하여거버넌스를 누가어떤권위에근거하여누구에게무엇을할수있는가를결정하는것 이라고정의한다. 이러한일반적인또는광의의거버넌스정의는계층제적통제이외의다양한사회문제해결양식을포함하고있다는점에서의미를갖는다. 제2세대거버넌스이론은계층제적인통제를당연한것으로받아들이고규제나정책의질을제고하거나규제나정책이만들어지는과정의투명성과국민의참여가능성을제고하기위한처방을탐색하는수준에머물러서는안된다. 기본적으로계층제적인통제를근간으로하는정부주도적인규제나정책이외의새로운사회문제해결방식을탐색하고새로운사회문제해결방식의기준과조건을제시할수있어야한다. 사회문제의성격, 사회적자본의수준, 정부및민간부문의역량등에따라사회문제를해결하기위한사회적조정양식의최적의조합은달라질것이다. 이러한최적조합의탐색을위하여 계층제헤게모니 또는 계층제중독 은반드시극복될필요가있다. 11) 계층제적통제에대한고정관념이나중독을극복하지못한사례로한국의 KONOS 사례를들수있다 ( 이명석, 2006a). KONOS 설립이전한국의장기이식은다양한행위자들의자발적인협력을통해비교적성공적으로이루어졌으나, 정부의중앙집권적통제를핵심으로하는법률개정이후많은문제가발생하고있다. 물론 KONOS 이전에도전혀문제가없었던것은아니지만, 네트워크를통한사회문제해결가능성을지나치게부정적으로인식한정부의정책으로문제가오히려악화된것이다. 이러한문제를해결하기위하여몇차례의정책변화가있었는데, 이러한정책변화의주된내용은네트워크와시장적인요소의추가라고할수있다. 그러나여전히계층제적인통제를근간으로하고이를보완하기위한보조적수단으로만활동되고있다. 이러한사례가계층제적통제에대한중독의전형적인사례라하겠다.

27 거버넌스 : 신드롬또는새로운행정학이론? 21 V. 결론 거버넌스는경험적으로발견되는새로운사회적조정양식이다. 전세계적으로민주화가진행되고그결과시민사회의사회문제해결역량이크게증가함에따라거버넌스는보편적인사회문제해결방법으로자리잡게되었다. 거버넌스편재화 ( 偏在化 ) 현상은행정학의대표적인과제인단일중심성과다중심성, 또는집권과분권의상대적우월성문제에대한경험적인증거를제시한다는점에서행정학적으로중요한의미를갖는다 ( 이명석, 2007). Ostrom 의민주행정이론의핵심적인주장은다중심체제의우월성과제도적다양성의불가피성이다. 이러한관점에서거버넌스는민주행정이론의경험적인증거라할수있다 ( 이명석, 2007). 그러나다양하게발견되는경험적인증거에도불구하고계층제적통제의제도화가사회문제를해결하는유일한방식이라는고정관념이여전히존재한다. 그리고전통적인정부의부작용과부정적인이미지를회피하기위하여거버넌스를수사적의미로남용하는이른바 거버넌스신드롬 이나타나고있다. 시장, 계층제, 거버넌스등모든유형의사회적조정양식은완벽할수없으며, 실패하기마련이다 (Stoker, 2000). 따라서현실세계의거버넌스는다양한수준과유형의거버넌스의혼합물이다 (Kooiman, 2000). 거버넌스가행정학의새로운대안으로급부상하고있는것은전통적인행정학의관료제패러다임과이에근거한행정에근본적인문제가있다는것을의미한다. 현대사회에서사회문제의복잡성이증가하여정부를포함한어떤행위자도단독으로사회문제를해결하기가불가능해지면서다양한사회구성원간의자발적이고수평적인협동이필요하게된다. 이러한관점에서볼때거버넌스는이미전통적인행정학이주장하는계층제적통제에대한효율적이고현실적인대안이되었다고할수있으며, 앞으로는현재보다도훨씬더지배적이고효율적인사회적조정양식이될가능성이크다 ( 이명석, 2006b). 그러므로거버넌스의성공과실패의조건을연구하는제2세대거버넌스이론이절실히요구된다. 거버넌스의유용성에도불구하고, 강력한중앙집권적인조정과통제가여전히필요하다는주장이존재한다 (Peters, 2000). 또한거버넌스의복잡성과이로인한거버넌스실패의가능성과위험을간과해서는안된다는비판도존재한다 (Jessop, 2000). 거버넌스는신뢰와같은사회적자본과성숙한시민사회의존재를전제로한다. 만일이러한조건이갖추어지지않는다면거버넌스에의한사회문제해결은불가능한것이사실이다. 그러나거버넌스에의한사회문제의성공적인해결사례가

28 22 국정관리연구 다수보고되고있다. 거버넌스에대한회의적인시각, 특히거버넌스의책임성확보문제에대한우려는단일중심체제의우월성이라는전통적인행정학의전제가여전히당연한것으로받아들여지고있기때문인지모른다. 이경우, 거버넌스는정부또는행정의부정적인이미지를대체하기위한수사적인용도로만활용될뿐, 거버넌스이론의핵심인자발적이고수평적인협력을통한사회문제해결을위한실질적인노력은미흡하게될것이고, 거버넌스이론은 Ostrom의민주행정이론과마찬가지로주류행정학에의해 기각된또하나의대안 이될가능성이크다. 이러한관점에서본다면계층제중독을극복하고다양한사회문제해결방식의적용조건을다루는제2세대거버넌스이론의구축이새로운행정학이론으로서의거버넌스이론의핵심과제인것이다. 참고문헌 이명석. (2000). 거버넌스의개념정의. 행정학회하계학술대회발표논문. 이명석. (2001). 신자유주의, 신공공관리론, 그리고행정개혁. 사회과학, 성균관대학교사회과학연구소. 40(1): 이명석. (2002). 거버넌스의개념화 : 사회적조정으로서의거버넌스. 한국행정학보, 36(4): 이명석. (2003). 국가발전과거버넌스. 국가경영전략연구, 3(1): 이명석. (2006a). 거버넌스에서정부로?: 한국장기이식거버넌스사례를중심으로. 한국정책분석평가학회보, 16(3): 이명석. (2006b). 거버넌스이론의모색. 국정관리연구, 1(1): 이명석. (2007). 행정학의패러다임과거버넌스. 국정관리연구, 2(2): 이명석. (2010). 협력적거버넌스와공공성. 현대사회와행정, 20(2): 이명석. (2011). 네트워크거버넌스와정부의역할 : 복잡계이론을중심으로. 국정관리연구, 6(1): 한국일보, 2011년 9월 30일, 지평선: 신드롬남용. Beetham, D. (1996). Bureaucracy. 2nd edition. Buckingham: Open University Press. Dehardt, R. and J. Dehardt. (2000). The New Public Service: Serving rather than Steering. Public Administration Review. 60(6): Dunsire, A. (2003). Mode of Social Coordination. in J. Kooiman. (ed.). Modern

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30 24 국정관리연구 Oxford University Press. Lynn, Jr., L., C. Heinrich and C. Hill. (2001). Improving Governance: A New Logic for Empirical Research. Washington. D.C.: Georgetown University Press. Lyon, S. and D. Lowery. (1989). Governmental Fragmentation and Consolidation: Five Public Choice Myths about How to Create Informed, Involved and Happy Citizens. Public Administration Review. 49(6): McGinnis, M. (2011). An Introduction to IAD and the Language of the Ostrom Workshop: A Simple Guide to a Complex Framework. Policy Studies Journal. 39(1): Newman, J. (2001). Modernising Governance: New Labour, Policy And Society. Sage. Ostrom, E. (1986). An Agenda for the Study of Institutions. Public Choice. 48(1): Ostrom, E. (1990). Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge University Press. Ostrom, V. (1974). Intellectual Crisis in American Public Administration. Tuscaloosa: University of Alabama Press. Ostrom, V. (1996). Faustian Bargains. Constitutional Political Economy. 7: Peters, G. (2000). Globalization, Institutions, Governance. in G. Peters and D. Savoie. (eds.). Governance in the Twenty-first Century: Revitalizing the Public Service. London: McGill-Queen's University Press: Pierre, J. (1999). Models of Urban Governance: The Institutional Dimension of Urban Politics. Williams, D. (2001). Urban Affairs Review. 34(3): Williams, D. (2000). Debating Governance. Oxford University Press. Rhodes, R. (1997). Understanding Governance: Policy Networks, Governance, Reflexity and Accountability. Bristrol, PA: Open University Press. Rhodes, R. (2000). Governance and Public Administration. in Pierre, J. (ed.). Debating Governance: Authority, Steering and Democracy. Oxford: Oxford University Press: Rittel, H. and M. Webber. (1973). Dilemmas in a General Theory of Planning. Policy

31 거버넌스 : 신드롬또는새로운행정학이론? 25 Sciences. 4: Rosenau, J. (1992). Governance, Order, and Changes in World Politics. in Rosenau, J. and E. Czempiel. Governance without Government: Order and Change in World Politics. Cambridge University Press: Scharpf, F. (1997). Game Real Actors Play: Actor-Centered Institutionalism in Policy Research. Boulder, Colorado: Westview. Stoker, G. (1998). Governance as Theory: Five Propositions. International Social Science Journal. 50(1): Stoker, G. (2000). Urban Political Science and the Challenge of Urban Governance. in J. Pierre. Debating Governance. Oxford University Press. Teisman, G. and E. Klijn. (2002). Partnership Arrangements: Governmental Rhetoric or Governance Scheme? Public Administration Review. 62(2): 이명석 ( 李明奭 ): 미국인디애나대학교 (Indiana University) 에서정치학박사학위를취득하고, 현재성균관대학교행정학과 국정전문대학원교수로재직중이다. 주요관심분야는거버넌스이론, 제도주의, 공공선택론등이다. 최근논문으로는 휴먼서비스관점에서본고령화정책프레임, 네트워크거버넌스와정부의역할 (2012), 대안적사회조정양식으로서의네트워크거버넌스 : 홍도유람선좌초사고민간자율구조사례를중심으로 (2015), 치매관리정책의전략적우선순위분석 (2016) 등이있다 (mslee@skku.edu).

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33 12) 국정관리연구 제 11 권제 3 호 ( ): 메르스사태로본국가재난대응체계의문제점및개선방안 : 중대본 중수본운영체계를중심으로 배재현 세월호사고의충격과피해가아직채가시기도전에메르스사태로인하여전국민이또다시불안과불편을겪게되었다. 이와같은대규모재난사고는큰피해와함께우리나라국가재난대응체제의문제점을명확히보여주었다. 세월호사고시에는현장재난대응체제의문제점을드러내며그개선을필요로하였다면, 이번메르스사태에서는중대본과중수본의 2원적지휘체계가가져다주는문제점들을여실히보여준것이라할수있다. 따라서본논문에서는메르스사태시우리나라국가재난대응체제의대응과정을분석하고, 국가재난대응체계의주요문제점으로중대본-중수본 2원적재난대응체제와재난규모에따른중대본부장의권한이양문제를지적하고이의해결을위한국가재난대응체제개선방안을제시하였다. [ 주제어 : 메르스, 중대본, 중수본, 국가재난대응체제, 감염병 ] Ⅰ. 서론 2015년 12월 23일보건복지부는첫환자가발생한후 218일만에한국메르스사태의상황종료를선언하였다. 1) 이번메르스사태는 2015년 5월 20일질병관리본부에의해 MERS 환자의국내유입이확인된이후어쩌면쉽게통제될수있을것이라생각한 MERS는수도권을중심으로급격하게확산되었다. 이후 2달여간정부와보건당국, 국민모두메르스와의사투끝에 69일만인 2015년 7월 28일더이상의신규확진환자가발생하지않았고보건당국은메르스사태의 사실상종식 을선언하였다. 그리고 12월 1일자로위기단계를 관심 으로낮춘바있으며마지막으로메르스양성반응을보였던 80번째환자김모 (35) 씨가숨지고 28일이지난 12월 본논문은 2015 한국정책학회 한국지방정부학회공동추계학술대회에서발표하였으며, 이후수정 보완하여국정관리연구에투고한논문임논문접수일 : , 심사기간 (1 차 ): ~12.16, 게재확정일 : ) 연합뉴스, 첫환자부터상황종료까지 218 일 국내메르스일지 ( )

34 28 국정관리연구 23일세계보건기구 (WHO) 의감염종료판단기준 2) 에따라메르스사태의종료를선언한것이다. 이를수치로살펴보면메르스확진환자수 186명, 완치자수 148명, 사망자수 38 명 ( 치사율 20.43%), 격리해제수 16,752명 ( 최대격리자수 6,729명 ) 으로집계되었다 ( 대한의사협회, 2016; 메르스포털 ( 메르스발생지역으로는경기도 ( 평택, 화성, 용인 ), 서울 ( 송파구, 영등포구, 강동구, 강남구, 광진구 ), 부산 ( 수영구 ), 대전 ( 서구 ), 충남 ( 아산시 ) 지역에서확진환자가발생하였고, 그외경유지역까지포함한다면강원, 충북, 충남, 전북, 경남, 경북, 제주지역까지확산될가능성이있었다. 3) 이처럼이번메르스사태는전국적으로확산되어감으로써전국민을불안과공포에떨게만들었다. 이에따라외국인관광객이크게감소하였고한국은행의발표에따르면이는국내총생산성장률을 0.1% 낮추는효과가있는것으로나타났다고하였다. 4) 뿐만아니라메르스불안심리때문에회복세를보이던국내소비, 관광, 여가등서비스업활동이둔화되었으며, 메르스로인해휴교한유치원과학교도 2,903곳이나되었다. 결국정부는메르스로인한피해극복과경기회복을위하여 11조 6천억원규모의추가경정예산을편성하였다. 5) 이러한상황에서보건당국의미흡한초기대응에더불어재난안전총괄기구인국민안전처는메르스예방수칙만담은미숙하고뒤늦은긴급재난문자를발송하였고, 특히국가적재난대응총괄조정기구인중앙재난안전대책본부 ( 이하 중대본 ) 대신비공식조직인 범정부메르스대책지원본부 를통하여대응해나감으로써중대본의역할과총괄조정기구로서의국민안전처의대응에대한비판이제기되었다. 하지만정부의메르스대응과정을면밀히확인해보면메르스대응에대한주관기관인보건복지부도중앙사고수습본부 ( 이하 중수본 ) 조차구성하지않고그이전단계의기구 ( 중앙방역대책본부및중앙메르스관리대책본부 ) 로만대응하였다. 이는재난대응조직구성의차원에서볼때국가가재난대응을한것이아니라사고대응정도의수준에서대응한것이라할수있다. 이처럼메르스사태는지난세월호사고에맞먹는국가적인대형재난임에도불구하고정부의재난대응은중대본과중수본을중심으로한공식적인재난대응시스 2) 세계보건기구의감염종료판단기준은특정바이러스에감염된환자가 '0 명 ' 이된뒤해당바이러스의최장잠복기의 2 배가지난시점이며, 메르스바이러스의최장잠복기는 14 일이다. 3) 메르스 (MERS) 포털 ( 환자발생및경유의료기관 ( 검색일 : ) 4) 연합뉴스, 이주열 메르스로관광업타격 국내서휴가보내자, ) 머니투데이, 메르스 218 일, 유기체 한국에남긴것들 ( )

35 메르스사태로본국가재난대응체계의문제점및개선방안 : 중대본 중수본운영체계를중심으로 29 템을통하여체계적으로움직이는모습을보여주지못함과동시에사고수습과사고수습지원에있어서제역할을찾지못한듯보였다. '2015 메르스백서 ' 에서도, 중앙메르스관리대책본부관계자 245명을상대로실시한설문에서응답자의 76.4% 가 ' 지휘관리체계의변화가필요하다 ' 고답했다. 이는메르스대응컨트롤타워가정상적으로가동되지못했음을보여주고있는것이다. 따라서본논문에서는세월호사고이후 재난및안전관리기본법 개정으로인하여변화된최근의우리나라국가재난대응체계를바탕으로, 이번메르스사태에서국가재난대응체계가어떻게작동하였는지를살펴본후, 중대본-중수본을중심으로한국가재난대응체계의문제점과개선방안을제시해보고자한다. Ⅱ. 이론적 제도적논의 1. 우리나라국가재난관리체계 우리나라의국가재난대응체제는중대본을중심으로한재난대응시스템으로국가적재난이발생하면중앙정부차원에서는중대본 6) 과중수본 7) 을가동하여중수본은사고수습을담당하고중대본은해당재난에대한총괄조정기능을수행하는형태로이루어지고있다. 대규모재난발생시효과적인재난수습을위하여필요한경우에는국무총리가중앙대책본부장의권한을행사할수있도록하였다. 그리고중대본의지휘권강화를위하여중앙재난안전대책본부장 ( 국민안전처장관 ) 이중앙사고수습본부 ( 재난관리주관기관의장 ) 를지휘할수있도록하였다. 특히국가적재난발생시중대본이가동되지않더라도주관부처에서중앙사고수습본부를운영하여신속한사고수습을하도록하고있다. 8) 그리고효과적인재난수습을위하여중앙사고수습본부의장은시 군 구재난안전대책본부 ( 시장 군수 구청장 ) 를직접지휘할수있게하였다. 재난발생시지자체에서는지역재난안전대책본부 ( 시 도및시 군 구 ) 를설치하여 6) 중대본의본부장은국민안전처장관 ( 대형재난의경우국무총리 ) 이며중대본의주요기능은대규모재난의대응 복구등에관한사항에대한총괄 조정기능을수행한다. 7) 중수본의본부장은재난관리주관기관의장이며, 주요기능으로는재난의발생또는발생우려시재난상황의효율적관리및수습을총괄한다. 8) 이전에는중대본운영시에만가동되던중수본을중대본이가동되지않더라도주관부처에서중수본을운영하도록개정하였다 ( 재난및안전관리기본법 개정 )

36 30 국정관리연구 해당관할구역의재난수습등에관한사항을총괄 조정하고필요한조치를한다. 그리고지역재난안전대책본부의본부장은시 도지사또는시장 군수 구청장이맡는다. 재난현장에서는긴급구조통제단 ( 중앙, 시 도, 시 군 구 ) 이긴급구조활동을수행하게되는데, 재난현장에서는원칙적으로시 군 구긴급구조통제단장이긴급구조활동을지휘하게되지만, 재난의규모나상황에따라시 도긴급구조통제단장혹은중앙통제단장이직접현장지휘를할수있다. 따라서재난현장에서긴급구조활동을하는긴급구조요원또는긴급구조지원기관의인력 장비또는물자운용에있어서는긴급구조통제단장 ( 소방 ) 의지휘 통제를따라야한다. 이에따라시장 군수 구청장이운영하는 재난현장통합지원본부 에긴급구조통제단장이인력이나물자등의지원을요청하는경우최대한협조하여야한다. 또한지난세월호사고시수차례발생하였던언론발표의혼선문제를해결하기위하여재난현장의언론발표등은긴급구조통제단장이지명하는자로일원화하여언론대응의혼선을방지하도록하고있다. 그리고정책심의기구로국무총리소속으로중앙안전관리위원회와안전정책조정회의를두고있다. 중앙안전관리위원회는국가안전관리기본계획, 재난안전사업예산심의등안전관리에관한중요정책을심의하며관계부처와안전관련업무를협의 조정하는기능을한다. 안전정책조정위원회는국가안전관리집행계획, 국가기반시설지정등재난안전관련주요사항에대한심의, 중앙위원회에상정될안건의검토 조정등의기능을한다. 위내용을그림으로나타내면다음 (< 그림 1>) 과같다.

37 메르스사태로본국가재난대응체계의문제점및개선방안 : 중대본 중수본운영체계를중심으로 31 < 그림 1> 국가재난안전관리체계 자료 : 국민안전처내부자료참고, 박근혜정부국가재난안전관리체계의변화과정및주요내용 1) 박근혜정부출범과국가재난안전관리체계개편 박근혜정부가출범하면서국정목표의하나로국민안전을강조하였다. 그리고정부조직개편의핵심중하나로행정안전부를안전행정부로개편하여국민안전을최우선으로하는총괄부처로서의역할을수행하도록하였다. 단지명칭만바꾼것이아니라조직의측면에서도재난안전관리를총괄할 안전관리본부 를제2차관직속으로신설하여, 행정안전부시절재난안전실 (1실 6과 ) 을안전관리본부 (1본부 3국 9과 ) 로확대개편하였다. 9) 그리고조직개편에이어기능적인측면에서도국가재난 9) 안전관리본부는재난안전 비상대비정책수립시참모기능을했던 2 개국규모의재난안전실에지역발전정책국소속일부인력을흡수, 정부의재난안전관리를총괄하는조직으

38 32 국정관리연구 대응시스템을체계화하고, 재난관리총괄 조정기능강화를제도적으로뒷받침하기위하여 재난및안전관리기본법 의대폭적인개정 ( ) 이이루어졌다. 주요내용을살펴보면, 첫째, 중앙재난안전대책본부중심의통합재난대응시스템을구축하였다. 우선중앙재난안전대책본부장 ( 안전행정부장관 ) 이중앙사고수습본부 ( 재난관리주관기관의장 ) 를지휘할수있도록법률에명확히규정하여지휘권을강화하였다. 이와함께, 기존의불분명했던중앙사고수습본부운영체계를보다명확히하기위하여, 중대본운영시에만가동되던중앙사고수습본부를중대본이가동되지않더라도주관부처에서중앙사고수습본부를운영하도록법률을개정하였다, 그리고재난현장의지휘체계를강화하기위하여재난현장에현장통합지휘소를설치 운영하기위한조항을신설함으로써일사불란한지휘체계를구축하도록하였다. 둘째, 역할이미미했던 조정위원회 10) 를 안전정책조정위원회 로개편하여재난관련주요사항에대한총괄 조정권을강화하였다. 셋째, 효과적인재난수습을위하여중앙사고수습본부의장이시 군 구재난안전대책본부 ( 시장 군수 구청장 ) 를직접지휘할수있도록하였다. 11) 넷째, 대통령훈령인 국가위기관리기본지침 에따라운용되던재난분야별위기관리매뉴얼의작성 운용근거를법률에규정함으로써체계적인관리가이루어지도록하였다. 다섯째, 재난발생시초기대응에대한혼선을막기위하여재난유형별 재난관리주관기관 ( 중앙행정기관의장 ) 12) 을명확히지정하도록근거규정을마련하였다 ( 배재현 박영원, 2014: 6~7). 13) 2) 세월호사고이후국가재난안전관리체계변화 ( 국민안전처신설과 재난및안전관리기본법 ( ) 개정 ) 박근혜정부의국가재난대응체계는새롭게개편된조직과재난관리체계가제대로움직여보기도전에세월호사고 (2014년 4월 16일 ) 가발생하면서우리나라재난대 로위상을강화하였다. 산하에는안전정책국을신설하였고, 기존재난안전관리관과비상대비기획관은재난관리국과비상대비기획국으로각각격상하였다. 10) 기존의 조정위원회 는경미한사항만협의 조정하기위한것으로, 중요정책의심의나부처간협의 조정은국무총리를위원장으로하는 중앙안전관리위원회 가담당하였다. 11) 동법제 15 조의 2 제 5 항 12) 재난관리주관기관 이란재난이나그밖의각종사고에대하여그유형별로예방 대비 대응및복구등의업무를주관하여수행하도록대통령령으로정하는관계중앙행정기관을말한다 ( 재난및안전관리기본법 제 3 조 5 의 2) 13) 이전에는재난관리주관기관을법률이아닌 국가안전관리기본지침 ( 대통령훈령 ) 에지정해놓음으로써실제사고발생시책임의혼선을초래하였다.

39 메르스사태로본국가재난대응체계의문제점및개선방안 : 중대본 중수본운영체계를중심으로 33 응체제는또다시큰변화를겪게되었다. 세월호사고시해경의미흡한현장대응, 안전행정부의재난관리컨트롤타워역량부족등의문제점들이대두되면서정부는국가재난안전관리총괄조직으로총리실산하에 국민안전처 를신설하는조직개편을하였다. 그리고재난안전컨트롤타워의구축을위하여안전행정부, 소방방재청및해양경찰청등에분산되어있는재난안전기능을국민안전처로통합ㆍ개편함으로써국민안전처는재난관리의머리에해당하는국가재난안전관리총괄정책기능과손발에해당되는육상과해상재난에대한긴급구조 긴급재난대응기능을한데묶어하나의기관으로통합하였다. 따라서국민안전처가신설됨에따라재난과관련하여조직적측면에서가장크게변화된것은소방방재청과해양경찰청이해체되어국민안전처소속본부로통합된것이라할수있다. 그리고국민안전처를중심으로국가재난대응기능과역할을강화하기위한내용을담은 재난및안전관리기본법 을개정 ( ) 하였다. 주요내용으로는대규모재난발생시효과적인재난수습을위하여필요한경우에는국무총리가중앙대책본부장의권한을행사 14) 할수있도록하며, 신속한긴급구조를위하여재난현장에특수기동구조대의투입과긴급구조기관의통합지휘권행사등에관한사항을정하고, 국민안전처장관이재난및안전관리사업예산의사전협의를하도록하는등재난및안전관리체계를강화하고자하였다. 특히이번법개정에서중요한부분은현장의재난대응역량을강화할수있도록지휘권을보장하고중대본, 지역재난대책본부등은현장에대해 지휘 하는것이아니라 지원 하는것임을보다분명히하였다. 해당내용을살펴보면, 2013년 8월 6일 재난및안전관리기본법 개정시재난현장의지휘체계를강화하기위한방안으로지역재난안전대책본부 ( 이하지대본 ) 가재난현장에 재난현장통합지휘소 를설치하고부단체장으로하여금이를지휘하도록함으로써현장을지원해야할지대본이오히려긴급구조를지휘하는현장지휘관을다시지휘하도록해놓았다. 하지만세월호사고이후개정한법에서는긴급구조기관의통합지휘권행사를보장하고이전지대본이설치하였던 재난현장통합지휘소 를 재난현장통합지원본부 로바꾸어해당기구가 지휘 기구가아닌 지원및협력 기구임을명확히하였다. 14) 재난및안전관리기본법 제 14 조제 3 항에서는중앙대책본부장을국가안전처장관이하도록규정해놓고, 동법제 14 조제 4 항에 1. 국무총리가범정부적차원의통합대응이필요하다고인정하는경우, 2. 국민안전처장관이국무총리에게건의하거나제 15 조의 2 제 2 항에따른수습본부장의요청을받아국민안전처장관이국무총리에게건의하는경우에는중앙재난대책본부장을국무총리가수행할수있도록추가적인규정을두고있음

40 34 국정관리연구 3. 선행연구검토 본연구와관련한선행연구들로국가재난관리체계와관련한연구와메르스, 구제역등감염병관련한재난대응연구들을검토해보았다. 먼저국가재난관리체계개선에대한연구들로는대형재난에다수기관이효율적으로대응하기위한통합적재난관리체계구축과관련한연구들 ( 위금숙, 2009; 이영재, 2010; 고창석, 2012 등 ) 이다수존재하고있다. 이들연구는재난대응을위한협력적거버넌스체계구축과같은형태로도연구되고있는데, 이러한연구들은대부분재난대응시중대본-중수본의역할은그대로두고단일부처조정하에다수기관간연계를어떻게강화할수있는지, 모든재난에대한종합적관리는가능한지, 총괄적자원동원및통합훈련은어떻게수행해나갈지등에대해연구하고있다. 그러므로본연구에서는국가재난대응체계의핵심부분인중대본-중수본의관계와역할에대해논의하고자하는부분에서그차이가있다. 그리고국가재난대응체계에관한연구들중중대본과중수본의역할정립에관한연구들 ( 안철현, 2011; 양기근 ; 2012 등 ) 도있다. 해당연구들은재난대응체계에있어서중대본과중수본의역할에초점을맞추었다는점에서본연구와유사하나중대본-중수본의분리운영을기본으로하여이들이제역할을하기위해서는어떻게해야하는지에대하여연구한것으로, 본연구에서는중대본과중수본의통합을포함한역할및관계정립에관해논의하고있는점에서차이가있으며, 또한최근개정된 재난및안전관리기본법 에따른중대본부장의변화된지위에따른문제를함께다루고있다는점에서본연구의의의를찾을수있다. 메르스관련연구들로는메르스사태가미쳤던여러사회적파장의영향으로재난대응의차원뿐만아니라보건의료적측면, 지리역학적측면, 법적측면, 언론보도행태, SNS 이슈분석등다양한분야에서관련연구가진행되었다. 이중메르스와같은감염병재난대응과관련한연구로는메르스사태에따른보건의료체계의문제점을중심으로정부및병원의대응과관련한전반적인문제점을지적하고개선방안을제시한연구들 ( 이재갑, 2015; 강기흥, 2015 등 ) 이대부분을차지하고있다. 선행연구를종합해봤을때, 본연구는첫째, 국가재난대응체계와관련한법 제도적측면과실제정부의대응을비교분석함으로써메르스사태에있어서정부재난대응의문제점을도출하고자한점, 둘째, 재난및안전관리기본법 에규정된국가재난대응체계에따른메르스사태에대한중앙정부차원의대응, 그중에서도재난대응에있어가장중심이되는중대본-중수본운영체계와관련한부분을보다

41 메르스사태로본국가재난대응체계의문제점및개선방안 : 중대본 중수본운영체계를중심으로 35 심층적으로다루고있다는측면에서그차이가있다. 특히최근개정된 재난및안전관리기본법 에따른중대본부장의변화된지위에따른문제를포함하여, 중대본과중수본의통합논의및역할관계정립에관해논의하고있는점에서그의의가있다. 4. 분석의틀 본연구는메르스사태시이루어진정부의재난대응체계가법적인절차와규정에따라제대로작동하였는지를분석하여문제점과개선방안을도출하고자하는논문이다. 그러므로메르스사태에따른우리나라국가재난대응체제의대응과정을분석하기위하여메르스사태의진행과정에따른국가재난대응체계구성및대응현황을분석한후, 이를 재난및안전관리기본법 에서규정하고있는국가재난대응체계에대비하여각각의재난대응조직들의역할, 법적지위등을분석함으로써정부대응조직들의적절성여부를파악하였다. 그리고이를바탕으로메르스사태의정부대응에있어공식적인재난대응조직인중대본-중수본이운영되지못한이유와문제점을관련법제도와매뉴얼등을통해분석하였다. 이를그림으로나타내면다음과같다. < 그림 2> 분석의틀

42 36 국정관리연구 Ⅲ. MERS 사태와우리나라국가재난대응체제운용현황분석 1. MERS 사고상황에따른국가재난대응체제운영현황분석 MERS와같은감염병재난의소관부처는보건복지부이다. 2015년 5월 20일질병관리본부는 MERS 환자의국내유입을확인하였고, 이와함께질병관리본부는감염병위기대응상황을 관심 에서 주의 단계로격상하고중앙방역대책본부를설치하였으며질병관리본부장이이를지휘하였다. 메르스감염사태가점점확산되자 5월 28일보건복지부는복지부내보건복지부차관이총괄하는 중앙 MERS 관리대책본부 를구성 운영하였다. 6월 2일메르스격리자가 1,364명으로 1,000명을넘어서는등사태가심각해지자보건복지부는 중앙 MERS 관리대책본부 본부장을복지부차관에서복지부장관으로격상하여메르스확산방지대책을추진하였다. 15) 그리고 6월 4일에는 메르스민 관종합대응 TF 도구성하였다. 중대본의역할을해야하는국민안전처는보건복지부장관이 중앙 MERS 관리대책본부 를지휘하게된다음날인 6월 3일보건복지부의사고수습을지원하기위하여 범정부 MERS 대책지원본부 (7개부처 ) 를운영하였다. 16) 그리고보건복지부의방역업무지원을위하여 중앙 MERS 관리대책본부 와지원본부간영상회의체계를구축 (6월 5일 ) 하고실시간정보를공유하도록하였다. 지자체에서도각시 도및시 군 구별로 MERS 지원대책본부를구성하였다. 서울시의경우 5월 20일보건기획관을본부장으로한 서울시 MERS 지원대책본부 를운영하여, 5월 27일부시장으로격상한후, 6월 4일서울시장이서울시 MERS 지원대책본부장이되어운영하였다. 15) 보건복지부가보건복지부장관을본부장으로하여구성한 중앙 MERS 관리대책본부 는 재난및안전관리기본법 에따라국가재난시재난관리주관기관이구성하도록되어있는중앙사고수습본부가아니며, 그전단계의사고대응을하는기관이라할수있다. 보건복지부는이조직의운영을위하여 중앙메르스관리대책본부설치및운영에관한규정 을보건복지부훈령으로마련하였다. 16) 국민안전처가국민안전처장관을본부장으로하여구성한 범정부 MERS 대책지원본부 또한 재난및안전관리기본법 에따라국가재난시국민안전처가구성하도록하고있는중앙재난안전대책본부가아니며, 지난세월호사고시국무총리를본부장으로구성하였던 범정부사고대책본부 와유사한비상적기구라할수있다.

43 메르스사태로본국가재난대응체계의문제점및개선방안 : 중대본 중수본운영체계를중심으로 국가재난안전관리체제와 MERS 대응기관분석 국가적재난시재난대응을위한주요기구로는중앙재난안전대책본부, 중앙사고수습본부, 지역재난안전대책본부, 긴급구조통제단등이있다. 여기서긴급구조통제단의경우는건물붕괴, 화재, 선박침몰등의경우인명구조를위하여소방이나해경에서구성하는것으로이번 MERS사태에서는상황판단회의를통하여 119구급대를중심으로비상대응반을운영하였다. 이번 MERS 사태시중앙재난안전대책본부는공식적으로구성되지않았지만, 국민안전처장관을본부장으로하고있는 범정부 MERS 대책지원본부 가중앙재난안전대책본부의역할을수행하였던것으로여겨진다. 현상황은국가적재난상황으로볼수있으나중앙정부의정무적판단에따라보건복지부에서재난대응상황을 주의 단계로유지하고있었으며, 이에맞추어국민안전처는중대본의역할은수행하되공식적인기구형태는중대본이아닌범정부지원기구의형태로운영하였던것이다. 황교안국무총리또한취임 ( ) 과동시에메르스사태에선봉에서여러부처를총괄하며지휘 조정하였으나이또한중앙재난안전대책본부장으로서의역할을수행하였던것이아니라국무총리로서역할을수행하였던것이다. 17) 만약국민안전처가중대본을구성하여메르스사태에대응해나가고있었더라면아마도국무총리가 재난및안전관리기본법 개정에따라처음으로중대본부장으로서역할을수행하였을것이라여겨지지만, 국민안전처가중대본을구성하지않고있었으므로황교안국무총리도얼마전세월호사고당시정홍원국무총리가했던것처럼단지총리의자격으로메르스대응을위한법정부적지원과조정역할을수행하게되었던것이다. 하지만보다중요한부분은 MERS사고에대응한보건복지부 중앙 MERS 관리대책본부 또한중앙사고수습본부가아니었다는것이다. 앞서살펴본바와같이국가적재난이발생하게되면재난관리주관기관은중대본이구성되지않더라도중앙사고수습본부를구성하여재난상황에신속히대응하도록하고있다. 그러나 중앙 MERS 관리대책본부 가보건복지부장관을본부장으로하여중수본의역할을수행하고있었다고는하지만공식적으로중수본은아니며, 중수본가동전단계의기구 17) 앞서논의한바와같이 재난및안전관리기본법 제 14 조제 4 항에서는범정부적차원의통합대응이필요한경우등에있어서는국무총리가중앙대책본부장의권한을행사할수있도록하고있다

44 38 국정관리연구 라고할수있다. 18) 그리고질병관리본부는 중앙 MERS 관리대책본부 에포함되어협력하고있었으며, MERS 사고대응을위한지역재난안전대책본부로는서울시의 서울시 MERS 지원대책본부 등지자체별로시 도및시 군 구메르스대책본부를구성하여운영하였다. 종합해보면현 MERS 상황에있어서국가의재난대응체제운영상황은국가적재난시중앙정부차원에서구성하도록되어있는중수본및중대본은아직가동되지않은상황에서그전단계수준의사고대응체제로대응해나간것으로볼수있다. 아무리정부가메르스사태로인한사회적, 경제적파급효과를고려한정무적판단에따라이루어진조치라할지라도, 이번메르스사태에서정부가국가재난대응의양대축이자가장강력한권한과권위를가진중대본과중수본을구성하여공식적으로대응하지않고비공식적인기구를구성하여대응한것은분명바람직하지못한형태일뿐만아니라많은논란을야기하게될부분이라할수있다. 정부의주장에따르면대외적인이미지문제외에특별한이유가없었으며, 중앙 MERS 관리대책본부 나 범정부 MERS 대책지원본부 가했던역할또한중수본과중대본의이름으로수행할수있었던것과동일한일을수행하였기때문이다. 이는국민들이볼때책임을회피하기위한것으로비칠수있다. 따라서불필요하게비공식적인기구를내세우기보다는공식적인기구를구성하여대응했어야했다. 3. 메르스위기경보수준과중대본 중수본의운영시점분석 정부의메르스대응에있어서가장논란이되었던부분은보건복지부가메르스사태의심각성은인식하면서도국제적신임도하락, 외국인관광객감소, 국내경제위축등국내 외제반상황을고려하여메르스위기경보수준을 주의 단계로유지하면서재난대응은 심각 단계에준하여대응하였다는부분으로과연이것이타당하다고볼수있느냐는것이다. 이로인하여메르스사태에대한국가재난대응체제가중대본-중수본체제가아닌비공식적인기구들을구성하여대응하게되는형태를만들었기때문이다. 19) 18) 매뉴얼상에서보더라도보건복지부는감염병발생시우선중앙방역대책본부을구성하여대응하다가상황이심각해지면중앙사고대책본부를구성하여대응해나가도록되어있으며, 중앙 MERS 관리대책본부 와같은기구는매뉴얼상에도없는조직이다 ( 보건복지부, 감염병 위기관리표준매뉴얼 p.14 등참조 ). 19) 앞서논의한바와같이보건복지부가보건복지부장관을본부장으로구성한 중앙메르

45 메르스사태로본국가재난대응체계의문제점및개선방안 : 중대본 중수본운영체계를중심으로 39 위와같은정부대응의타당성여부를파악하기위하여먼저보건복지부의 감염병 위기관리표준매뉴얼 에서규정하고있는위기경보단계들과그구분의적절성을검토한후, 법률과규정의일치성여부를살펴보기위하여중대본 중수본운영에있어서상위법률인 재난및안전관리기본법 의내용과그집행규정인 매뉴얼 의내용을비교분석하였다. 그리고중대본지침과중수본매뉴얼의관련규정을분석하여실무수준에서의중대본과중수본의구성 운영의연계성을살펴보았다. 1) 매뉴얼위기경보단계의적절성 보건복지부의 감염병 위기관리표준매뉴얼 을살펴보면위기경보수준은 관심, 주의, 경계, 심각 의 4단계로되어있으며, 각단계별보건복지부의임무 / 역할을살펴보면감염병이발생한경우위기경보단계 심각 수준이되어서야중수본을운영하도록되어있다 ( 아래 < 표 1> 참고 ). 여기서각각의위기상황과단계를살펴보면, 관심, 주의, 경계 단계의내용은쉽게구분이가는반면, 경계 단계과 심각 단계의구분이모호해보인다. 경계 단계에해당하는상황을살펴보면, 해외신종감염병의국내유입후타지역으로전파되었거나국내신종 재출현감염병이타지역으로전파된경우이며, 심각 단계에해당하는상황은해외신종감염병의전국적확산징후, 국내신종감염병의전국적확산징후, 재출현감염병의전국적확산징후등이있을때이다. 여기서이번메르스사태에서나타난상황에비추어볼때, 경계 단계에해당하는 해외신종감염병의국내유입후타지역으로전파되는경우 와 심각 단계에해당하는 해외신종감염병의전국적확산징후 는서로다른단계로구분하기매우어렵다고볼수있다. 따라서보다신속하고실질적인재난대응을위해서는위기경보수준을보다명확히하거나유사하고불명확한 경계 단계와 심각 단계를하나로합쳐 3단계의체제로바꾸는것이보다효과적일것이다. 스관리대책본부 와국민안전처가국민안전처장관을본부장으로구성한 범정부메르스대책지원본부 는모두중수본도중대본도아닌사고대응기구이며, 이는정부가메르스사태에있어서대형재난대응체제가아닌사고대응수준의대응기구의형태로대응한것이다.

46 40 국정관리연구 < 표 1> 위기경보수준과보건복지부의임무 / 역할 수준내용보건복지부의임무 / 역할 관심 (Blue) 주의 (Yellow) 경계 (Orange) 심각 (Red) 해외의신종감염병발생 국내의원인불명감염환자발생 해외신종감염병의국내유입 세계보건기구의감염병주의보발령 국내에서신종 재출현감염병발생 해외신종감염병의국내유입후타지역으로전파 국내신종 재출현감염병타지역으로전파 해외신종감염병의전국적확산징후 국내신종감염병의전국적확산징후 재출현감염병의전국적확산징후 징후활동감시 대비계획점검 - 상황신속파악 평가, 위기경보발령및대응방안강구 협조체제가동 - 위기상황평가및위기경보발령 - 각기관별비상방역체계점검 - 유관기관과의업무협의체구성및협조요청 대응체제가동 - 위기상황평가및위기경보발령 - 각기관별비상방역가동협조체계준비 - 중앙사고수습본부운영준비 대응역량총동원 - 중앙사고수습본부운영 ( 중앙방역대책본부포함 ) - 상황모니터링및위기경보발령 - 범정부적대응체계구축 운영강화지속 - 국가모든가용자원파악및동원방안마련 - 대국민홍보강화 - 지속적언론모니터링으로국민및언론등여론파악 자료 : 보건복지부, 감염병 위기관리표준매뉴얼, 2014, p.6. 을바탕으로재구성 2) 재난및안전관리기본법 과매뉴얼상중대본 / 중수분구성 운영기준의모호성 중대본 / 중수본구성 운영에관한내용은 재난및안전관리기본법 과이를구체적으로집행하기위한관련매뉴얼에모두규정되어있으며, 그내용은반드시일치하여야한다. 따라서매뉴얼과 재난및안전관리기본법 에서의중대본 중수본운영기준의내용을살펴봄으로써, 정부대응의적절성과매뉴얼과법률에서규정하고있는중대본 중수본운영기준의일치여부를파악할수있을것이다. 위에서살펴본바과같이보건복지부는현재위기단계수준이 주의 단계이기때문에매뉴얼에따라서중수본을설치하지않았다고하였다. 우선당시의위기수준은누가보더라도 경계 혹은 심각 단계에있었으며매뉴얼의내용을보더라도최소한 경계 혹은 심각 단계가되어야했음을알수있다. 또한정부의얘기처럼여러제반여건을고려하여위기단계만 주의 수준으로유지하고대응은 심각 단계의수준에서하고자하였다면 심각 단계에서구성해야하는중수본을구성한다음그에따른조치들을실시했어야했다. 이미국민들뿐만아니라국제적인우려와불안이매우커진상황에서정부가보다적극적이고체계적인대응시스템을보여주지못하고, 낮은위기단계로국민들을안심시키려한것은미숙하고순진한대응

47 메르스사태로본국가재난대응체계의문제점및개선방안 : 중대본 중수본운영체계를중심으로 41 으로여겨지며, 이는오히려국민들의불안만증가시킬따름이다. 그리고 재난및안전관리기본법 제15조의2 제1항에서는중앙사고수습본부의설치 운영기준으로 재난관리주관기관의장은재난이발생하거나발생할우려가있는경우에는재난상황을효율적으로관리하고재난을수습하기위한중앙사고수습본부를신속하게설치 운영하여야한다 고되어있다. 매뉴얼이란것은법률을집행하기위해만들어진규정이나지침인것이며법의집행은법률의목적과취지에따라이루어져야한다. 그러므로위법률의규정에따라보건복지부는메르스사태발생시신속하게중수본을설치 운영하였어야했다. 여기에는세월호사고이후신설된지얼마지나지않아또다시대형재난을맞이하게된국민안전처의움직임등을고려해볼때, 정부의중수본미구성은이후중대본구성에대한부담과도연결되어있었다고여겨진다. 20) 하지만지난법개정 ( ) 에따라대형재난발생시중대본이구성되지않더라도주무부처가중수본부터구성하여신속히사고대응을하는것이순서이다. 그리고중수본의신속한사고대응으로사고수습이조기에마무리되면중대본은구성하지않아도상관없는것이다. 21) 3) 중대본지침과중수본매뉴얼의불일치 중대본과중수본의구성시기에대한혼란의원인을실무수준에서검토해보기위하여각기구에대한구성 운영시기등을규정하고있는매뉴얼과관련규정을살펴보고비교해보았다. 메르스사태에대한중대본 중수본의구성 운영과관련하여감염병에대한중수본운영관련내용이 감염병 위기관리표준매뉴얼에규정되어있는것처럼감염병과같은사회재난과관련한중대본구성 운영에대한내용은 사회재난관련중앙재난안전대책본부의구성및운영에관한규정 ( 대통령훈령 ) 에 20) 아마도신설된국민안전처는감염병재난주무부처는보건복지부이므로사고에대한대응및수습은보건복지부가하는것이맞음에도불구하고중대본을구성하게될경우, 세월호때와같이사고대응에대한모든책임이중대본으로집중될것을우려하여중대본구성을미루고또보건복지부의중수본미구성도용인한것이아닌가하는추측도가능하다고본다. 하지만이와같은경우국민안전처는보건복지부의중수본구성을우선요구하거나, 중대본구성을통하여중수본구성이함께이루어질수있도록국가재난대응체계를가동하는것이바람직한대응이라볼수있을것이다. 21) 중앙메르스관리대책본부의한담당자와의전화통화시중대본이구성되어야중수본이구성되는거아니냐며지난법개정내용을아직모르고있는사람도있었다 ( 중앙메르스관리대책본부관련담당자전화인터뷰, ).

48 42 국정관리연구 규정되어있다. 22) 보건복지부의감염병에대한매뉴얼에서는위기경보수준을 4단계로하고있으며이중최고단계인 심각 단계에서중수본을구성 운영하도록되어있지만, 국민안전처의사회재난과관련한중대본구성 운영에대한규정에서는위기단계를 준비 단계와 비상 단계의 2단계로하고있다. 준비 단계는사회재난발생에대비하는단계로서비상단계의중대본운영을위해준비하는체계를갖추는것을말하며, 비상 단계가우리가일반적으로알고있는정부의중대본구성 운영단계라할수있다. 이러한 비상 단계의중대본운영시기란사회재난의발생위험이상당한수준에이르렀거나사회재난이발생한단계또는중앙재난안전대책본부의본부장이이에준하다고인정하는단계로규정하고있으며, 상황판단회의를통하여이를결정하게된다 ( 사회재난관련중앙재난안전대책본부의구성및운영에관한규정 제 6조제1항1호 ). 따라서이번메르스사태는 비상 단계에해당된다고볼수있으므로중앙대책본부장은상황판단회의를통하여중대본을구성하고, 보건복지부로하여금중수본을구성하도록하는것이바람직하였을것이다. 중대본과중수본은국가재난대응체계의양대축으로상호협력의기반안에서신속하고효과적인재난관리를위하여중수본은재난대응 수습임무를담당하고중대본은사고수습을위한지원 조정역할을담당한다. 그리고이에따라각기관의구성 운영의시기 방법을법률에규정해놓은것이다. 그럼에도불구하고위규정들에서는서로에대한연계와협력에대한내용은거의없이각자의기구구성및운영에대해서만규정해놓음으로서상호유기적인협력 지원이이루어지기어렵고각자의역할분담마저명확치않게된것이다. 결과적으로재난발생시중대본과중수본의구성 운영에있어서도동일한틀에의해유기적으로움직이는것이아니라각자의기준에따라제각기설치 운영하도록되어있는것이다. 22) 이규정은 2014 년 4. 월 25 일전면개정하여시행되고있는것으로 2014 년 11 월 19 일정부조직개편으로국민안전처가신설되고, 2014 년 12 월 30 일 재난및안전관리기본법 이개정되어시 군 구에설치운영하는재난현장통합지휘소가재난현장통합지원본부로그역할과명칭이변경되었음에도불구하고아직이러한부분들이반영되지않은채예전의규정을그대로유지하고있다. 별표 1,2 등에있는부처의명칭도안전행정부장관, 소방방재청등이전명칭그대로이다. 이와같이행정부공무원들이업무를수행함에있어서법률의변화를반영하지않은채법률의내용보다도그하위법규인규정만보며이에집착하는행태를보이는것은큰문제이며, 이러한행태가결국메르스사태에서법률보다 심각 단계에서중수본을구성한다는매뉴얼만을고집하게되는결과를야기하였다.

49 메르스사태로본국가재난대응체계의문제점및개선방안 : 중대본 중수본운영체계를중심으로 43 < 표 2> 중앙재난안전대책본부운영체계 구분 준비단계 비상단계 내용 특별한사회재난발생의징후는없으나사회재난이발생하는경우에신속한대응을위하여상시대비하는단계 사회재난의발생위험이상당한수준에이르렀거나사회재난이발생한단계또는중앙재난안전대책본부의본부장이이에준하다고인정하는단계 Ⅳ. 메르스사태에대한국가재난대응체계의문제점 정부의메르스대응과정분석결과여러가지법 제도적인모호함과혼선이있음을알수있었다. 이러한문제를야기하게된가장근본적인부분으로우리나라의국가재난대응체제에있어서중대본과중수본의 2원적지휘체제및역할관계에대하여검토해볼필요가있을것이다. 위에서살펴본바와같이중대본과중수본관련규정들이상호유기적이지않고완전히독립적으로자신들의역할에대해서만규정하고있는부분도이러한 2원적지휘체계를반영하고있다고볼수있다. 그리고이를논의함에있어서는중대본운영에있어서중대본부장을국민안전처장관에서국무총리로격상 ( 혹은지휘교대 ) 시키는문제도함께고려해보아야할것이다. 1. 중대본과중수본의 2 원적지휘체계문제 먼저우리나라국가재난대응체제에있어서중대본과중수본의관계와역할을살펴보면다음과같다. 현재중대본과중수본은대부분장관급기관으로양기관이함께운영되는경우실제재난현장에있어서는일원화된명령및보고체계가아니라두개의명령기관과보고체계가존재하게된다. 그리고이로인한비효율성과혼선이발생할가능성이매우크다. 사실이문제점은이전의재난대응사례에서도지속적으로지적되어온부분이다. 정부도이와같은문제를해결하기위하여법적으로는중대본이중수본을지휘 23) 할수있도록하고있으나동일한장관급기관이 ( 또한중수본보다해당재난대응에대한전문성이떨어지는기관이 ) 다른장관급 23) 정부는 2013 년 8 월 6 일 재난및안전관리기본법 개정을통하여동법제 15 조 ( 중앙대책본부장의권한등 ) 제 3 항에중앙재난안전대책본부장이중앙사고수습본부를지휘할수있도록법률에규정하였다.

50 44 국정관리연구 기관을실질적으로지휘하기에는현실적인어려움이분명히존재한다. 24) 오히려권한과책임관계등이모호하게되어반응속도가느리고필연적으로책임회피위주의소극적대응과혼란이발생하게된다. 25) 이번메르스사태에서도국민안전처는중대본부로서의본질적인기능에대해서는제대로인식하지못하고국민안전처의역할에대한국민들의여론을의식하고최소한의책임을다하기위해긴급재난문자를발송하였다가오히려여론의역풍을맞게되었다. 26) 중대본의주요기능은재난에대한총괄조정및지원으로재난대응을위한관련부처들의협력적대응을촉진하고조정하는역할을수행하여야한다. 하지만이또한국민안전처장관의위상으로는부총리급인기재부, 교육부를비롯한각부처장관들을컨트롤하기에는버거운실정이라할수있다. 이번메르스대응에서도국민안전처장관이메르스사태로인한경제적 문화적 사회적여파를최소화하기위하여각부처를총괄 조정하는모습은보기어려웠으며, 총리가이를주재하였거나황교안총리가선임되기이전에는최경환경제부총리가총리권한대행으로국무회의형태의부처별대응및역할을조정하는역할을수행하였다. 27) 물론상황에따라서총리가선제적으로나서서신속한대응을위해각부처를지휘해나갈수있다. 하지만재난발생시중대본을구성하여관련부처의지원과협력을요청하고총괄 조정하는역할은기본적으로국민안전처장관이수행해야할역할이다. 2. 국민안전처장관과국무총리의중대본부장권한이양문제 중대본부운영에있어서국민안전처장관과국무총리로의중대본부장격상 ( 혹은지휘교대 ) 과관련한부분을검토해보면다음과같다. 해당규정은세월호여객선침몰사고수습과정에서안전행정부장관이중앙대책본부장직을수행하면서지적된재난관리및대응에있어서의총괄 조정역량부족문제와같은장관급부처들과의업무협조미흡등의문제점을개선하려는것으로그취지와필요성이인정된다고 24) 사실중대본의기능은중수본을지휘하는것이라기보다는중수본이재난대응및관리를잘할수있도록지원하는기능을해야하며, 중대본의지휘권은중수본지원을위한인적 물적자원을동원할때행사하여야하는것임 25) 류층 (2015), 도심대형재난에있어현위기대응시스템의진단과개선대책, 삼풍백화점사고 20 주년우리사회의재난안전진단과과제자료집, p ) 경향신문, 국민안전처긴급뒷북문자 손씻기 등예방수칙 17 일만에긴급재난문자로발송빈축, ( ) 27) 머니투데이, 최경환, 메르스 임시등판 성공적?, 경제부총리, 총리대행, 메르스컨트롤타워 등 1 인 3 역,

51 메르스사태로본국가재난대응체계의문제점및개선방안 : 중대본 중수본운영체계를중심으로 45 할수있다. 28) 하지만재난의규모등필요에따라권한을직속상관에게이양할수있도록한해당조항에대해서는다음과같은논란의여지가존재한다. 이와같은조직형태의장점으로는대규모재난의효과적인수습을위하여필요한경우중앙대책본부장의권한을국무총리가수행토록하여재난수습의총괄 조정역량을강화할수있다. 의도하는대로역할분담이잘이루어진다면, 국무총리가직접지원을지휘함으로써대규모재난시매우중요한부처간협력및지원을보다효과적으로이끌어낼수있을것이다. 하지만이로인하여지휘체계와사고대응에있어서혼란을야기할수있다. 29) 우선, 첫번째권한이양사유인 국무총리가범정부적차원의통합대응이필요하다고인정하는경우 라는기준자체가추상적이며모호한기준 30) 이라할수있다. 뿐만아니라중앙대책본부가구성되는재난의경우, 재난의대응및수습을위해서는대부분범정부적차원의통합대응이필요하다. 다시말해범정부적차원의통합대응이필요한경우자체가바로중대본이필요한경우로국민안전처장관이중대본을운영하는것과동일한기준이라할수있다. 따라서만약적극적인총리가존재할경우, 재난발생시총리가적극적으로나서중앙대책본부장의권한을행사할가능성이존재한다. 둘째, 국민안전처장관이국무총리에게건의하거나수습본부장의요청을받아국민안전처장관이국무총리에게건의하는경우 이다. 이때만약소극적인국민안전처장관이존재할경우, 조금만상황이확대되면국무총리에게중앙대책본부장의권한을이양하고자할수있을것이다. 위와같은상황들은국민안전처장관의책임과역할을약화시키며, 조직운영상혼란을야기할가능성이있다. 또한위와같은모호한기준을가지고상황에따라직속상관과지위를교대해야한다면지휘체계및재난대응과정에있어서혼란을야기할수있을것이다. 28) 안전행정위원회, 재난및안전관리기본법 일부개정법률 ( 안 ) 검토보고서, ) 재난및안전관리기본법 제 14 조제 4 항에서규정하고있는국무총리가중대본부장의권한을행사하기위한범위나기준을구체화하기어려움. 사실국무총리가중앙대책본부장의권한을행사할수있는기준으로제시된 2 개의규정은 대형재난 이발생한경우에해당한다고볼수있으며, 대형재난 의발생이란것은그기준이모호함 30) 폭설, 집중호우등과같은자연재난의경우강설량이나강우량등객관적인기준을바탕으로재난의규모를가늠할수있으며중대본의구성기준또한명확히규정되어있지만, 세월호침몰사고, 경주리조트붕괴사고, MERS 등사회재난의경우에는인명피해혹은재난피해만으로재난의크기를구분하기어려우며그사고가미치는사회적파장등을고려한주관적인기준에의해판단하게됨

52 46 국정관리연구 3. 법률적근거없는재난대응조직구성 재난및안전관리기본법 제14조에서규정 31) 하고있는중앙재난안전대책본부와동법제15조2에서규정 32) 하고있는중앙사고수습본부의구성요건을살펴볼때, 메르스사태와같은사회적피해와영향력이큰사고는재난상황이라고보아야하며, 메르스와같은재난이발생한경우에는위법률에따라중앙사고수습본부 ( 본부장 : 보건복지부장관 ) 와중앙재난안전대책본부 ( 본부장 : 국민안전처장관 ) 를구성하여신속한재난대응을수행해야한다. 33) 하지만정부는메르스사태에대해심각한재난상황은아니지만심각단계와유사한대응을하겠다고하며, 공식적인재난대응조직대신이에준하는기능을하는새로운조직을구성 운영하였다. 이에보건복지부는중앙사고수습본부가아닌 중앙 MERS 관리대책본부 ( 본부장 : 보건복지부장관 ) 를구성하였고, 국민안전처또한중앙재난안전대책본부가아닌 범정부 MERS 대책지원본부 ( 본부장 : 국민안전처장관 ) 를구성 운영하였다. 따라서이는 재난및안전관리기본법 에따라국가재난시중앙정부차원에서구성하도록하고있는중앙재난안전대책본부나중앙사고대책본부가아니며, 지난세월호사고시국무총리를본부장으로구성하였던 범정부사고대책본부 와유사한비상적기구라할수있다. 메르스사태와같은대형감염병사고에대응함에있어서신속한사고대응과수습으로국민의안전을책임지는중요한역할을해야하는중앙정부의대응조직을공식적인재난대응조직이아닌비상적조직을활용한것은바람직한대응으로보기어렵다. 특히, 이러한조직들은법적인근거가미흡한조직들이다. 특히 범정부 MERS 대책지원본부 는법적인근거도없는조직이며, 중앙 MERS 관리대책본부 의경우 중앙메르스관리대책본부설치및운영에관한규정 을보건복지부훈령으로제정하긴하였으나. 국민의생명과안전을다루는중요한조직의근거규정을법률이아닌부처의행정규칙으로규정하는것은미흡한부분이라할수있다. 이와같 31) 제 14 조 ( 중앙재난안전대책본부등 ) 1 대통령령으로정하는대규모재난 ( 이하 대규모재난 이라한다 ) 의대응 복구 ( 이하 수습 이라한다 ) 등에관한사항을총괄 조정하고필요한조치를하기위하여국민안전처에중앙재난안전대책본부 ( 이하 중앙대책본부 라한다 ) 를둔다. 32) 제 15 조의 2( 중앙및지역사고수습본부 ) 1 재난관리주관기관의장은재난이발생하거나발생할우려가있는경우에는재난상황을효율적으로관리하고재난을수습하기위한중앙사고수습본부 ( 이하 수습본부 라한다 ) 를신속하게설치 운영하여야한다. 33) 강기흥 (2015, p.31) 또한이와관련하여 메르스와같은감염병에대해서도국민안전처가관심을가지고관여하였어야할 재난 에해당된다 고주장하였다.

53 메르스사태로본국가재난대응체계의문제점및개선방안 : 중대본 중수본운영체계를중심으로 47 은조직들은문제가발생하였을경우법적인책임을담보하기어려울수있으며, 공식적인정부의재난대응조직이있음에도불구하고법적인근거도미흡한별도의비상적기구를구성하여대응한것은정부의재난대응에대한국민들의신뢰를얻기어려울것이다. 4. 매뉴얼의모호성과법 제도적불일치 정부가메르스사태를심각한재난상황이아니라고보고 중대본-중수본 을구성하지않은근거중하나로 감염병 위기관리표준매뉴얼의위기경보수준이중수본을운영하도록규정하고있는 심각 단계가아니었기때문이라고하였다. 이는위에서살펴본 재난및안전관리기본법 의재난상황에대한규정과이의실무집행규정인 매뉴얼 의규정이실제사건을통해볼때일치하지않을수있다는것을보여준다. 이문제는앞의분석에서논의한바와같이재난관리매뉴얼의위기경보단계구분의모호성에도그원인이있을것이다. 하지만그렇다하더라도여기서보다중요하게생각할부분은정부가업무를수행할때상위규정인법률에무게를두기보다는실무단계에서적용하는하위규정 ( 훈령, 매뉴얼, 지침등 ) 을더중시하였다는것이다. 메르스발생당시메르스환자와격리자가급속도로늘어나많은국민들이불안해하였고정부의적극적인재난대응을요구하고있었다. 이럴경우정부는단지매뉴얼의내용만을엄격히적용할것이아니라국민들의불안감을감소시키고안전을확보하기위하여상위법우선원칙에따라법률규정에대한폭넓은해석을적용할필요가있었다. Ⅴ. 국가재난대응체계개선방안 이번 MERS 사태에비추어볼때, 우리나라의국가재난대응체계에있어서중대본과중수본의 2원적재난대응체제의효율성및효과성에대한보다구체적인연구가필요해보인다. 중대본-중수본의 2원적재난대응체제와중대본부장운영에있어서국민안전처장관과국무총리의중대본부장권한행사에대한부분들을종합적으로고려해볼때, 우리나라의국가재난대응체제의효과성과효율성을높이기위하여다음과같은개선방안을고려해볼필요가있다.

54 48 국정관리연구 1. 중대본 - 중수본지휘체계의통합및단일지휘체계구축 현재중대본-중수본으로나뉘어진재난대응지휘체제를통합하여하나의기구로운영할필요가있다. 34) 이를통하여재난대응지휘체계를단일화함으로써재난대응지휘체계를보다단순화하여신속하고효율적인재난대응체계의틀을갖추도록할필요가있다. 그리고중대본부장은국민안전처장관으로하며, 대책본부위원으로각재난관련중앙부처장관을두고, 재난관리주관기관의장은사고대응및수습을책임지는체제로하는것이다. 다만여기서현재의중대본부장운영체계를고려해볼때중대본부장을국무총리로하는방안도대안으로고려해볼수있을것이다. 우리나라의경우, 중대본의역할에비추어볼때, 현실적으로총리정도의권한을가져야각부처를통합조정하고지휘할수있으므로국가적재난이발생하여중대본이구성되어야할경우에는총리가본부장이되어각부처의역할을총괄 조정하여사고수습을지원하도록할수있을것이다. 이경우국민안전처장관은중대본의간사역할을수행함으로써총리를뒷받침하도록하면된다. 일본의경우에도국가적재난에있어서는내각을책임지고있는총리가모든책임을지고재난대응에앞장서고있다. 이러한지휘체계개선에있어서한가지더고려해야하는부분이있다. 국민안전처장관과국무총리의중대본부장권한이양문제이다. 신속하고효과적인재난관리를위해서는재난대응체제가단순화되어야할것인데, 우리나라는재난대응지휘체계도 2원화 ( 중대본-중수본 ) 되어있을뿐만아니라총괄기관인중대본의장도국민안전처장관과국무총리가그권한을다투도록되어있다. 만약중대본-중수본을통합하지않고현재의 2원화체계를유지한다하더라도재난관리를총괄조정하는중대본부의지휘관은총리든국민안전처장관이든한사람으로일원화해야할것이다. 다만원칙적인측면에서보다바람직한방향은국민안전처장관에게재난안전에관한모든권한을일임하는방안이라여겨진다. 현재의법률체제에따라모호한기준을가지고상황에따라직속상관과지위를교대해야한다면국민안전처장관이긴급한재난상황에서소신껏일하기어렵다. 국민안전처 34) 중대본 - 중수본통합방안에대한연구는찾기어려웠으나이러한부분을지적한사례연구가있었다. 윤혁수전해양경찰청차장은 태안기름유출사고현황과효율적인해양오염방제를위한개선방안 이라는논문에서 2007 년충남태안유류오염사고시지휘체계가재난관리와오염방제로이원화되어중앙재난안전대책본부 ( 행정자치부장관 ) 과중앙사고수습본부 ( 해양수산부장관 ) 의이중적지휘체계가존재하였다. 이중적지휘체계는혼란만가중시킬뿐이며사고처리의신속성을위해서는단순한지휘체계가필요하다고하였다 ( 윤혁수, 2008: 29).

55 메르스사태로본국가재난대응체계의문제점및개선방안 : 중대본 중수본운영체계를중심으로 49 가국무총리실소속이긴하나재난및안전관리업무의총괄 조정자는국민안전처장관이다. 국민안전처가재난안전에관한총괄기구로자리잡기위해서는재난의규모가크던작던국가재난담당수장인국민안전처장관이지속적으로관리및대응을해나가는것이바람직하다고볼수있다. 이번 MERS 사태에서와같이대형재난이발생한경우국무총리는국민안전처장관과자리를바꾸어국민안전처장관의보좌를받으며중대본부장을맡아운영할것이아니라총리의위치에서인적 물적자원을동원하고다양한민관의협력을이끌어내어국민안전처장관이재난에효과적으로대응할수있도록지원하는역할을하는것이원칙적인재난대응조직운영의측면에있어서바람직한방향이라볼수있을것이다. 2. 재난및안전관리기본법 체계에입각한재난대응체계확립 국가가공무를수행하기위해서는명확한법적인근거에입각하여일을해야한다. 이를바탕으로업무수행에따른법적인책임을지게되는것이다. 이번메르스사태대응에있어서보건복지부는 재난및안전관리기본법 에규정되어있는중앙사고수습본부가아닌 중앙 MERS 관리대책본부 를구성하였고, 국민안전처또한중앙재난안전대책본부가아닌 범정부 MERS 대책지원본부를구성하여대응하였다. 이와유사한형태의대응이바로이전의대형재난인세월호사고시나타났었다. 정부는세월호사고시발생했던총체적혼란상황을수습하기위하여국무총리를본부장으로 범정부사고대책본부 라는비상기구를구성하였다. 메르스사태에대한정부의소극적인대응이유를유추해보면, 세월호사태이후연이은재난사고발생에따른국민적불안감의확산방지, 정부의재난대응에대한자신감결어, 세월호사고당시 범정부사고대책본부 를통한재난대응경험 35) 등이복합적으로작용하였을것으로여겨진다. 이처럼정부는공식적인정부의재난대응조직이있음에도불구하고법적인근거도미흡한별도의비상적기구를구성하여대응하였다. 국민의생명과안전이걸려 35) 세월호사고시정부는세월호사태의대응을위하여국무총리를본부장으로 범정부사고대책본부 를구성하였었다. 하지만당시상황은세월호실종자 사망자수등사고관련각종현황집계오류, 실종자수색및구조미흡, 유가족등에대한구호체계미비등전반적인재난대응에있어중대본, 중수본모두국민들의신뢰를잃고있었고, 당시중대본부장을중심으로일사분란한재난관리가거의불가능한상황에있었으므로국무총리가전부처를총괄하는비상적기구인 범정부사고대책본부 를구성하여대응한것이다.

56 50 국정관리연구 있는매우중요한업무를수행하는재난대응조직을이와같은형태로운영한것은정부의재난대응에대한국민들의신뢰를얻기어려울뿐만아니라, 이후법적인책임성에문제가제기될우려도있다. 따라서향후재난대응에있어서도또다시이러한상황이발생해서는안될것이며, 재난발생시 재난및안전관리기본법 의규정에따라관련조직들을단계별로구성하여유기적으로운영함으로써체계적인재난대응체제를확고히해나가야할것이다. 3. 재난관련매뉴얼및지침개선 현재각각의조직운영에중점을두고마련되어있는중대본운영지침과중수본운영매뉴얼을상호유기적대응이가능하도록개선함으로써재난에대한두기관의협력적대응을강화할필요가있을것이다. 이를위해서는재난관련매뉴얼에대한전반적인개선이필요해보인다. 우리나라의모든재난대응매뉴얼의위기경보수준은 4단계로구분되어있다. 통일성있는틀에입각한제도마련도중요하겠지만재난대응을위한틀은현실을잘반영하는것이보다중요할것이다. 따라서모든위기경보단계를획일적으로 4단계로나누기보다는재난의유형에따라 3~4단계로유연하게구분하는것이보다바람직할것이다. 그리고매뉴얼의위기경보수준과대응관련내용은실제상황에맞게현실적으로작성하도록하고 재난및안전관리기본법 의취지에부합하도록재난대응매뉴얼개선하여야할필요가있다. 또한정부는제도의적용에있어서이번과같이법률의규정 ( 중대본및중수본운영시점에대해규정한 ) 을넘어선하위제도가있다고한다면, 하위규정인매뉴얼을근거로적용할것이아니라상위규정인법률에기반하여적용하는것이바람직할것이다. 또한전체적인매뉴얼작성 운용방식에있어서도개선도필요하다. 우리나라재난대응매뉴얼현황을살펴보면재난및국가기반분야 25개유형에따른표준매뉴얼 25개, 실무매뉴얼 200개, 행동매뉴얼 3,269개로세분화되어각기관별로작성하고있다. 모든기관이모든재난에대한매뉴얼을일률적으로만들도록하고있는행태에서벗어나야할것이다. 예를들어, 지역내에공항이없는곳에서는공항에서발생할수있는테러나재난상황에대한매뉴얼을만들필요가없을것이다. 그러므로다양한사고유형별로각각의매뉴얼을만들기보다는사고에대한대응형태를기준으로유사한대응을하게되는사고대응매뉴얼들은통합하는것이바람

57 메르스사태로본국가재난대응체계의문제점및개선방안 : 중대본 중수본운영체계를중심으로 51 직할것이다. Ⅵ. 결론 세월호사고의충격과피해가아직복구되기도전에, 메르스사태로인하여전국민이불안과불편을크게겪었으며, 간신히회복세에접어들었던국내경기도다시위축되었다. 정부의메르스대응과정을되짚어보면, 지난세월호사고에서와같이이번메르스사태또한방역실무자들이초기대응에실패함으로써발단이되었다. 그러나문제는초동대응실패이후이를수습하는과정에서우왕좌왕하며결단의시기를놓치거나대응역량의혼선을초래하고재난을키우며사태를악화시킨데있다. 실무선에서초동대응에실패했어도수습과정에서국가위기관리시스템이제대로작동했다면국가적규모의재난으로확대되지는않았을것이다 ( 평화연구원, 2015: 1~2). 메르스와같은국가적재난사태발생시정부는해당재난에대한관리능력과책임이있는재난관리주관기관이중앙사고수습본부를구성하여신속한사고대응과수습을하여야하며, 국민안전처는중앙안전대책본부를구성하여중수본의재난대응및수습활동을지원하고조정하는역할을수행하여야한다. 이때중대본의역할은정부부처는물론, 공공기관, 민간기관, 시민사회등과의연계, 협력, 조정을통하여중수본의사고대응과수습활동에범정부적지원이이루어질수있도록하여야할것이며, 해당사고와관련된사회적, 경제적, 문화적파급효과를최소화시키기위해노력하여야할것이다. 36) 이러한문제들을잘조정하고해결하기위하여국민안전처 ( 중대본 ) 를중심으로각부처들이함께협력하여종합적인대책을강구하여야한다. 또한이번메르스사태에서도국민안전처, 보건복지부는물론행정자치부까지모두지자체의메르스대응상황을각기다른양식에따라보고하도록한부분은하루빨리고쳐져야하는관료문화의병페이다. 대규모재난시구성되는중대본, 중수본등국가차원의재난대응조직들은권한과지휘권을행사하기위해서가아니라지역의현장재난대응을지원하기위해서참여하는것임을명심해야할것이다. 36) 이번메르스사태에있어서경제적 문화적인측면에서는메르스확산으로인한국내경기침체, 외국인관광객감소, 문화예술공연및각종행사취소등이며, 교육적인측면에서는학교휴업으로인한학업일수문제및수학여행등각종외부활동등을들수있다.

58 52 국정관리연구 그리고무엇보다도이번메르스사태를통해분명히드러난중대본-중수본의 2 원적지휘체계의문제점과국민안전처장관과국무총리의중대본부장지휘교체로인한재난대응체계의비효율성을해소할필요가있으며, 이를위해서는기관통합및권한재조정이이루어져야할것이다. 이를통하여보다단순하고신속한기본에충실한재난대응시스템을구축하고지속적인연습과훈련을통하여국가의재난대응역량을강화하여야할것이다. 참고문헌 강기흥. (2015), 메르스사태와중앙 지방간법적거버넌스, < 인권과정의 > 452호 20~35, 대한변호사협회. 고창석. (2012), 한국의재난관리체제개선을위한연구 : 재난관리체제의구조적속성을중심으로, 경희대학교행정학과박사학위논문. 국회안전행정위원회. ( ), < 재난및안전관리기본법 일부개정법률 ( 안 ) 검토보고서 > 국회도서관. (2011). < 재난관리체계 >. 류층. (2015). 도심대형재난에있어현위기대응시스템의진단과개선대책, < 삼풍백화점사고 20주년우리사회의재난안전진단과과제자료집 >. 머니투데이. ( ). 최경환, 메르스 임시등판 성공적?, 경제부총리, 총리대행, 메르스컨트롤타워 등 1인 3역 보건복지부. (2016) 메르스백서 : 메르스로부터교훈을얻다. 보건복지부. ( ). < 감염병 위기관리표준매뉴얼 > 보건복지부 질병관리본부. ( ). < 메르스 [MERS] 대응지침 > 사회재난관련중앙재난안전대책본부의구성및운영에관한규정, ( 전부개정, , 대통령훈령제330호 ) 송윤석. (2009), 서울재난관리조직에대한재난관리공무원간의인식비교분석, < 한국화재소방학회논문지 > 23(4), 154~164, 한국화재소방학회. 연합뉴스. ( ). 이주열, 메르스로관광업타격 국내서휴가보내자 위금숙. (2009) 우리나라통합적재난관리체계구축방안기획연구 : 재난대응을중심으로, 국립방재교육연구원. 위금숙. (2009), 우리나라통합적재난관리체계구축방안기획연구 : 재난대응을중심

59 메르스사태로본국가재난대응체계의문제점및개선방안 : 중대본 중수본운영체계를중심으로 53 으로, 국립방재연구소. 윤혁수. (2008). 태안기름유출사고현황과효율적인해양오염방제를위한개선방안, < 한국재난관리표준학회지 >, 1(1), 한국방재학회. 이영재. (2010), 국가재난대응체계정립에관한연구, 행정안전부. 이재갑. (2015), 메르스사태로본병원의감염병관리체계개선, < 국회보 >, 대한민국국회. 장시성. (2008), 한국의재난관리체제구축방향에관한연구 : 재난관리담당공무원인식을중심으로, 명지대학교대학원행정학과박사학위논문. 대한의사협회. (2016), 메르스백서. 재난및안전관리기본법, ( 일부개정, , 법률제11994호 ) 재난및안전관리기본법, ( 일부개정, , 법률제12943호 ) 평화연구원. (2015). 메르스와정치, 그리고한반도위기관리, < 현안진단 >, 제123호, 평화재단. 행정안전부. (2011), 중앙대책본부운영및역할체계정립에관한연구. 중앙메르스관리대책본부관련담당자전화인터뷰, 서울시 MERS 지원대책본부관계자전화인터뷰, 2015, 국민안전처사회재난대응관련관계자전화인터뷰, 메르스 (MERS) 포털 ( 최종검색일 : 국민안전처홈페이지 ( 최종검색일 : 질병관리본부홈페이지 ( 최종검색일 : 서울특별시메르스포털 ( 최종검색일 : 배재현 ( 裵宰賢 ): 성균관대학교에서행정학박사학위를취득하고, 현재국회입법조사처에서소방방재 재난안전분야입법조사연구관으로근무하고있다. 주요관심연구분야는네트워크거버넌스, 신제도주의, 공공선택론등이며, 주요연구서적로는 국가거버넌스연구 ( 편저 ) ( 법문사, 2009), 번역본으로네트워크정부 ( 공동번역 ) ( 한울아카데미, 2014) 가있으며, 최근논문으로는 국제사회의취약국지원원칙과한국의취약국지원방안마련을위한탐색적연구 (2012), 소방안전관리자제도의문제점과발전방안 (2013), 국가재난안전관리체계의재설계에대한탐색적논의 (2014) 등이있다. (baejh@assembly.go.kr)

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61 37) 국정관리연구 제 11 권제 3 호 ( ): 원자력수용성에대한영향요인분석 : 심리측정패러다임과정책소통의요소를중심으로 이기태 목진휴 후쿠시마원전사고원자력수용성이낮아졌다는연구들이발표되고있다. 원자력에대한갈증과논쟁을낮추고원자력이가지는장점을활용하기위해서는원자력에대한국민들의수용성을높이는것은대단히중요하며수용성을높이기위한노력이필요하다. 기존의원자력에대한많은연구들이이루어져왔으나수용성을단일차원으로구성하였다는점, 중요한영향요인으로제시된정책소통의영향을실증적으로분석한연구가미흡하다는한계를보인다. 따라서본연구에서는원자력수용성을필요-확장수용성으로세분화하였으며정책소통을영향요인과원자력수용성사이에서영향을미치는조절변수로고려하여위계적회귀분석방식으로연구를수행하였다. 분석결과필요수용성에는지각된편익과위험, 신뢰, 낙인이모두유의미한것으로나타났으며, 확장수용성에는지각된편익과위험, 신뢰만이유의미한요소로나타났다. 또한필요수용성에서는신뢰와정책소통효과성간의관계에서조절효과가나타났으며, 확장수용성에는지각된위험과정책소통효과성간의관계에서조절효과가나타났다. 이러한분석결과는수용성의유형에따라영향요인을다르게관리할필요가있으며, 원자력정책에서효과적인정책소통이필요하다는점을제시한다. [ 주제어 : 원자력, 정책수용, 정책소통, 심리요인, 조절효과 ] Ⅰ. 서론 원자력에대한갈등과논쟁들은원자력이처음지어진 1978년부터현재 2016년에이르기까지끊이지않았다. 게다가 2011년이후후쿠시마원전사고, 원전비리, 원전운행중단등다양한사건 사고로인하여원자력에대한논쟁은더욱증폭되었으며, 특히후쿠시마원전사고이후로는원자력에대한위험인식이높아지고원자력수용성이낮아졌다는연구들이발표되고있다 ( 김서용 김근식, 2014, 2015; 김영 이논문은 2015 년한국연구재단의지원을통해수집된데이터를활용한연구이며 (NRF-2014M2B2A8A ), 2016 년도국민대학교교내연구비의지원을받아수행된연구임논문접수일 : , 심사기간 (1 차 ~2 차 ): ~12.31, 게재확정일 :

62 56 국정관리연구 곤외, 2015; 임채홍 김서용, 2014; 정주용 김서용, 2014). 에너지원이부족한우리나라에서의원자력은필수불가결한에너지원이며원자력의경제성 친환경성 활용성으로인하여활용가치가높은에너지로받아들여지고있으며원자력에대한중요성도높아져가고있다 ( 김영곤외, 2016; 이태준외, 2015; 최용선, 2015). 따라서원자력에대한갈증과논쟁을낮추고원자력이가지는장점을활용하기위해서는원자력에대한국민들의수용성을높이는것은대단히중요하며수용성을높이기위한노력이이루어져야할것이다 ( 김영곤외, 2016; 송하중, 2012; 이태준외, 2015). 원자력정책에있어원자력수용성이중요한만큼, 이에대한연구도많이이루어져왔으며, 특히원자력수용성에영향을미치는영향요인에대한연구가많이이루어졌다 ( 김서용외, 2006; 김서용 김근식, 2015; 심준섭, 2009; 왕재선, 2013; 임채홍 김서용, 2014). 기존에이루어졌던연구들중다수의연구들이사람들이위험을객관적이아닌주관적 다차원적으로인식한다는심리측정패러다임에기반하여연구를수행하였으며, 이러한연구들은원자력수용성에대한영향요인으로지각된편익, 지각된위험, 신뢰, 낙인 ( 부정적이미지 ), 지식등을선정하여수용성과영향요인간의관계를분석하였다 ( 김서용외, 2006, 2014; 김서용 김근식, 2015; 임채홍 김서용, 2014). 심리측정패러다임을적용한연구와함께많이연구된분야는신뢰와원자력수용성간의관계를분석한연구가많이이루어졌다 ( 김지수 심준섭, 2011; 심준섭, 2009; 왕재선, 2013; 정주용 김서용, 2014). 이렇게원자력수용성과관련한다양한연구들에서원자력의수용성을높이기위해서는정부와국민, 공중간의소통을강조하고있다 ( 목진휴외, 2015; 송해룡외, 2013; 이태준외, 2015). 원자력수용성과관련하여다양한연구가수행되었음에도불구하고기존의연구는몇가지한계가있다. 첫번째로는원자력수용성을단일차원에서바라보고있다. 원자력수용성이라는개념은다양한차원에서이해될수있는개념임에도불구하고기존의많은연구들이이를단일차원에서측정하고있다. 두번째로는다양한연구에서정부와국민간의소통을강조하고있음에도불구하고기존의많은연구들은정책적소통과관련한영향요인을고려한연구가부족하다. 본연구에서는기존연구의한계점에기인하여, 수용성을필요수용성과확장수용성으로구분하여다차원적으로분석하며, 정책소통과관련한영향요인을선정하여연구를수행하고자한다. 본연구는수용성을다차원적으로고려하고, 정책소통을중요한영향요인으로고려하여원자력수용성을높이기위한새로운방향을제시

63 원자력수용성에대한영향요인분석 : 심리측정패러다임과정책소통의요소를중심으로 57 할수있다는점에서연구의의의를가진다. Ⅱ. 선행연구분석 기존의많은국내연구에서원자력수용성에영향을미치는영향요인에대한연구를수행하였다 ( 김서용외, 2006; 김서용 김근식, 2007, 2014, 2015; 김서용외, 2014; 김지수 심준섭, 2011; 심준섭, 2009; 왕재선, 2013; 왕재선 김서용, 2013; 임채홍 김서용, 2014; 정주용 김서용외, 2014). 원자력수용성의영향요인에대한다수의연구들이심리측정패러다임 (Psychometric paradigm) 위험지각패러다임을적용하여지각된편익, 지각된위험, 낙인 ( 부정적이미지 ), 지식등을원자력수용성에영향을미치는영향요인으로설정하여연구를수행하였다 ( 김근식 김서용, 2015; 김서용외 2014; 김서용 김근식, 2007; 박천희 김서용, 2015; 임채홍 김서용, 2014; Slovic, 1987). 심리측정패러다임을적용한연구들에서는약간의차이가있으나지각된편익과위험, 신뢰, 낙인등의영향요인이원자력수용성에통계학적으로유의미한영향을미치는것으로나타났다. 심리측정패러다임을적용하여다양한변수를영향요인으로고려한연구와함께신뢰부분의초점을맞춰신뢰와수용성간의연구를분석한연구도다수존재하고있다 ( 김영곤외, 2016; 김지수외, 2011; 송해룡외 2015; 심준섭, 2009; 왕재선, 2013; 이현주외, 2011; Flynn et al, 1992; Sjoberg, 2009; 정주용외, 2014; Tanaka, 2004). 신뢰에초점을맞춘연구들은신뢰가원자력수용성에긍정적인영향을미치고있음을주장하고있다. 때문에원자력에대한수용성을높이기위해서신뢰를높일수있는다양한수단을활용해야하며, 이를통해신뢰를증대시키고동시에수용성을높여야한다고주장한다 ( 심준섭, 2009; 왕재선, 2013). 또한원자력수용성과관련한연구들중에서원자력수용성을높이기위해서는정책소통의개념을제시하면서정부로부터나오는정보에대한신뢰와국민과정부간의쌍방향적소통의중요성을강조하고있다 ( 김영곤외, 2016; 김태훈외, 2013; 목진휴외, 2015; 손호중, 2009; 송해룡외, 2013; 이태준외, 2015). 이러한연구들에서는쌍방향적소통과정보에대한신뢰를높여원자력에대한갈등을낮추고이해를높여원자력에대한수용성을높일수있다고주장한다. 심리측정패러다임, 신뢰, 소통에초점을맞춘연구와함께원자력지식에초점을맞춘연구가 ( 김서용 김근식, 2014; 박천희 김서용, 2015; 왕재선 김서용, 2013) 이

64 58 국정관리연구 루어져왔다. 박천희외 (2015) 의연구에서는원자력수용성에대한결정에서지식을객관적지식과주관적지식으로구분하여지식의효과와기능을분석하였다. 연구분석결과주관적지식과객관적지식은독립적인기능을하는것으로나타났으며개인적수용성에는주관적지식이, 사회적수용성에는객관적지식이유의한역할을보이는것으로분석하였다. 또한지식이위험지각변수들과수용성간의조절효과를보이는것으로분석하였다. 김서용외 (2014) 의연구에서는후쿠시마원전사고이후의원자력수용성변화를분석하였는데, 소득, 지역등의요소와함께지식이원자력수용성에긍정적인영향을미치는것으로분석하였다. 지식과관련한연구에서는원자력지식이수용성을높이는긍정적요인으로작용하는것으로분석하고있으며원자력에대한지식을단일차원이아닌다차원적으로구성하여분석할필요가있다는점을주장하고있다. 이외에도미디어의역할에초점을맞춘연구 ( 송해룡외, 2013; 오미영외, 2008; 최진식외, 2012; Kim et al, 2014; Kim, 2015) 등원자력수용성과관련해서는다양한연구들이수행되었다. 원자력과관련한선행연구를정리하면다음의 < 표 1> 와같다. < 표 1> 원자력수용성과관련한주요선행연구 연구주제선행연구연구내용한계점 심리측정 / 위험측정패러다임적용한수용성연구 김근식 김서용 (2015) 김서용외 (2014) 김서용 김근식 (2007) 박천희 김서용 (2015) 임채홍 김서용 (2014) 위험지각패러다임을적용하여원전의연장운행에대한영향요인분석하였으며, 경제적 정치적차별지각의영향을함께분석함. 분석결과연장운행의수용성에는지각된위험, 낙인, 경제적차별지각이수용성을낮추는요인으로나타남 위험지각모형을적용하여후쿠시마원전사고이후의위험판단을분석하였음. 위험지각에는인구속성변수보다는지각된위험, 낙인, 신뢰가영향을미치고있음을검증함 위험측정패러다임으로원자력수용성결정에대한연구수행하였으며, 원자력에대한지식과수용성간의관계분석. 분석결과지식이수용성에중요한영향을미치며위험측정패러다임과수용성간의관계를조절한다는것을규명함 원전비리사건이후, 원자력수용성에대한연구를진행. 심리측정패러다임의편익, 위험, 신뢰, 낙인이수용성과신뢰에영향을미치는것을규명. 수용성을원자력연장운행에대한수용성으로설정하였음. 즉, 단일차원에서수용성을고려함. 원전에대한위험지각에대해영향을미칠수있는다양한요인에대한고려가부족하였음. 또한위험인식에대한복잡한프로세스를단순화하였다는한계를가짐 원자력지식을측정하는과정에서문항간연계성확보가어려움. 문항구성이원자력기관의자료로구성되어일반적이지않음 수용성을단일차원으로고려하여연구를수행하였다는한계를가짐

65 원자력수용성에대한영향요인분석 : 심리측정패러다임과정책소통의요소를중심으로 59 연구주제선행연구연구내용한계점 신뢰에초점을맞추어신뢰와수용성간의관계를분석한연구 원자력수용성증대를위해정책소통을제시한연구 김지수외 (2011) 심준섭 (2009) 왕재선 (2013) Flynn et al. (1992) Sjoberg (2009) 정주용외 (2014) 김영곤외 (2016) 김태훈외 (2013) 목진휴외 (2015) 투명성이신뢰를매개로하여정책수용성에미치는영향을분석함. 분석결과투명성은신뢰를통해수용성에영향을미치고있음. 원자력수용성에대한신뢰의영향을분석하였음. 분석결과신뢰는직접적으로수용성에영향을미치기도하며인식된혜택과, 인식된위험에영향을주어간접적으로도수용성에영향을미친다는것을검증 신뢰와원자력수용성간의관계를분석함. 분석결과신뢰는원자력수용성에매우중요한요소로분석됨. 특히인지신뢰와정서적신뢰가중요한요소로나타남 고준위방사성폐기물처리장의수용성에대한영향요인분석. 분석결과위험관리에대한신뢰가수용성에결정적인영향을미치지는못하는것으로나타났으며, 신뢰는위험과낙인에대한간접효과를통해수용성에영향을미치는것으로나타남. 사용후핵연료저장소에대한수용성영향요인을분석한결과시회적신뢰가수용성에영향을미치고있음을검증함 원자력신뢰와원자력수용성간의관계를분석하였음. 특히원자력신뢰를다차원적으로구성하여분석을시행하였으며, 분석결과신뢰요인중규제신뢰가수용성에가장중요한영향을미치는것으로나타남 메타분석을이용하여원자력의사회적수용성을향상시키기위한전략을분석하였음. 분석결과사회적수용성을향상시키기위해서는원자력정책에대한소통을활발히수행할필요가있으며이를위해위험커뮤니케이션전략을수립할필요가있음 원자력의사회수용성을위해서는정책 PR 이필요하며, 정책 PR 의우선순위를분석하는연구를수행하였음. 원자력에너지에대한수용성을비보상형 비선형모델을적용하여수용성에대한영향요인을분석함. 원자력에대한수용은비선형으로나타나기때문에원자력에대한수용성을높이기위해서는적극적정책소통이필요하다는점을제시 수용성에영향을미칠수있는다양한요인을고려하지못하고, 투명성과신뢰, 수용성간의관계만을분석하였다는한계를가짐 원자력수용성을단일차원으로구성하여연구를수행하였다는연구의한계를가짐 자료가오래된자료를사용하여, 현실을정확히담아내는것에한계가존재함. 또한신뢰와수용성이라는단일관계를분석함 정책수용성을단일차원으로구성하여연구를수행하였다는한계를가짐 종속변수로주민들의태도와, 투표의사를선정하였으나이것이원자력수용으로다루어질수있는가에대한한계가존재 신뢰와수용성간의관계를분석하는과정에서항목의적절성과동질성에대한검증이필요함. 또한신뢰와수용성간의관계를분석하는과정에서이론적모형개발및논리적검증작업이필요함 메타분석에서연구분석대상이국내연구로한정되어있음 원자력에대한수용성을사회적수용성의단일차원에서분석하였다는한계를가짐 연구의측정문항이단일척도로이루어져있기때문에해석이단편적으로이루어질가능성이존재함

66 60 국정관리연구 연구주제선행연구연구내용한계점 원자력수용성증대를위해정책소통을제시한연구 원자력지식과수용성의관계를분석한연구 원자력수용성증대를위한미디어의역할을분석한연구 손호중 (2009) 이태준외 (2015) 김서용 김근식 (2014) 박천희 김서용 (2015) 왕재선 김서용 (2013) 송해룡외 (2013) Kim et al. (2014) 원전수거물처리장에대한행정 PR 의행태를분석하고, 행정 PR 과정책순응간의관계를분석함. 분석결과행정 PR 이원전수거물처리장의순응에중요한역할을수용하였다는점을규명함 원자력에대한정책인식구조를파악하여정책소통방식을제시하는연구를수행함. 분석결과정책인식이집단에따라다르게일어나기때문에정책소통또한 세분화 를통해이루어질필요가있다는점을검증 후쿠시마원전사고이후원자력에대한태도변화에영향을미치는요인을분석함. 분석결과지식, 매스미디어가결정적인영향을미치는것으로나타남. 위험측정패러다임으로원자력수용성결정에대한연구수행하였으며, 원자력에대한지식과수용성간의관계분석. 분석결과지식이수용성에중요한영향을미치며위험측정패러다임과수용성간의관계를조절한다는것을규명함 후쿠시마사고이후의수용성과인식구조의변화에대한연구를수행하였음. 분석결과수용성에유형에따라인식구조및수용이다르게변화되었으며, 그과정에서지식이유의미한영향을미치고있음을검증 후쿠시마원전사고이후원자력에대한공중미디어와보도의영향을분석하였음. 분석결과미디어와보도는위험인식및신뢰에결정적영향을미친다는점을규명하였음. 원자력수용에대해미디어, 신뢰, 위험인식, 커뮤니케이션이영향을미치는지분석함. 분석결과미디어를많이이용할수록원자력수용이높아진다는점을검증함. 또한커뮤니케이션이긍정적이라고인식할수록수용이높아짐 정책순응이라는것은다차원적으로구성될수있는부분인데, 단일차원으로바라보고연구를수행함 정책소통방식을제시하였으나, 실제정책소통과수용성간의관계를검증해내지못하고, 정책적대안을제시하였다는한계를가짐 수용성을단일차원으로사용함 원자력지식을측정하는과정에서문항간연계성확보가어려움. 문항구성이원자력기관의자료로구성되어일반적이지않음 인식변화및태도변화를보기위해서는패널자료가필요하지만, 횡단면자료를이용하였다는한계를가짐. 연구의기본가설인위험인식의증폭을설명하기위해서는후쿠시마사고이전과이후를비교하여야하는데이를수행하지못하고, 기본가정으로설정하여오차가존재할수있음 원자력수용을단일차원에서측정함. 원자력수용성과관련한영향요인을분석한연구들은다양한학문적 정책적함의를제공하고있으나몇가지한계를가지고있다. 우선기존의원자력수용성과관련한연구에서일부의연구 ( 왕재선외, 2013; 정주용외, 2014; 최용선, 2015) 만이원자력수용성을다차원적으로고려하고있으며기존의많은연구에서수용성을단일차원으로고려하고있어다차원적인수용성에대한연구가미진하다는한계를가진다. 두번째한계로는다양한연구들에서원자력정책과정에서의정부와의쌍방향적소통과정부정보신뢰가중요하다고주장하고있음에도불구하고일부

67 원자력수용성에대한영향요인분석 : 심리측정패러다임과정책소통의요소를중심으로 61 의연구에서만원자력정책에있어정부불신을해소하는방안으로정부와의쌍방향소통을강조하고있으며 ( 김영곤외, 2016; 김준홍, 2011; 유승엽, 2013), 이러한정책소통요인들이수용성에어떻게영향을미치는지를실증분석한연구들이미비하다. 또한소통에초점을맞추어실증분석한연구들은대부분대중미디어 ( 언론 ) 혹은 SNS에초점을두고연구를수행하였을뿐 ( 송해룡외, 2013; 오미영외, 2008; 한동섭외, 2011), 원자력수용성에대한정부와국민들간의소통의영향을분석한연구는미흡하였다. 선행연구의한계점에기반하여본연구에서는종속변수로사용되는원자력수용성을필요수용성과확장수용성으로나누어수용성을다차원적으로구성하여연구를수행하고자한다. 또한다양한연구들에서중요성이부각되고있는국민과정부의쌍방향적인소통과원자력관련정부정보신뢰를기반으로한정책소통의효과성을조절변수로설정하여연구를수행하고자한다. Ⅲ. 이론적배경및연구분석모형 본연구의분석모형은아래에서다룰심리측정패러다임의중요한영향요인인지각된편익, 지각된위험, 신뢰, 낙인을독립변수로설정하였으며정책소통의효과성변수를독립변수와종속변수사이에서상호작용을통해인과관계에영향을미칠수있는조절변수로설정하였고원자력수용성을종속변수로설정하였다. 기존의수용성과관련한다양한연구에서수용성을단일차원으로측정한것과달리본연구에서는원자력수용성을원자력필요수용성과원자력확장수용성으로나누어측정하였다. < 그림 1> 연구모형

68 62 국정관리연구 본연구의연구모형은 < 그림 1> 에종합하여제시되어있다. 우선, 필요수용성은원자력에다양한위험이존재함에도불구하고원자력이우리나라의현실에비추어보았을때필요하다고인지하여원자력을수용하는것이다. 확장수용성은원자력관련시설들이현재의개수에머무르지않고앞으로도계속건설되어지는상황을수용하는것을의미한다. 기존의연구에서다루는수용성은수용성을단일차원으로구성하였으며, 필요수용성에가까운수용성을많이다루었는데본연구에서는원자력확장수용성을추가하였다. 이는우리나라의원자력발전소에서나오는폐기물들이이미처치불가능한포화상태에이르렀으며앞으로도원자력을활용하기위한다양한정책들이추진되고있는과정이기때문에원자력관련시설이추가적으로들어설가능성이높다는것에기인하여종속변수를설정하였다. 이처럼필요수용성과함께확장수용성을종속변수에추가하여분석하는것은새로운정책적인함의를가져올수있을것이다. 1. 심리측정패러다임 ( 위험지각모형 ) 과원자력수용성 심리측정패러다임은원자력뿐만이아닌위험과관련한다양한연구들에서사용되고있는패러다임이다 ( 김근식 김서용, 2015; 김서용 김근식, 2007; 박천희 김서용, 2015; 이현주외, 2011; 임채홍 김서용,2014; 최진식 강영철, 2012; Slovic, 1987). 이심리측정패러다임은위험이라는것은객관적이고단일차원에서인지되는것이아니라주관적이며다차원적인영향에따라인지된다는것을강조한다 ( 김서용외, 2014; 임채홍 김서용, 2014; 차용진, 2012). 이러한심리측정패러다임에서는지각된편익, 지각된위험, 신뢰, 낙인의변수를중요한영향요인으로고려하고있으며, 이를사용하여원자력수용성과의관계를분석한연구가이루어지고있다. 따라서본연구에서도심리측정패러다임의중요변수인지각된편익과위험, 신뢰, 낙인의변수를사용하여원자력수용성과의관계를분석하고자한다. 1) 지각된편익과위험 원자력과관련하여지각된편익과위험은국민들의수용에영향을미칠수있는중요한변수이다 ( 김서용외, 2014). 원자력과관련한기존의많은연구에서도원자력에대한지각된편익은수용성을증대시키며지각된위험은수용성을감소시킨다는것을보여주었다 ( 김근식외, 2015; 김서용외, 2014; 김서용 조성은 김선희,

69 원자력수용성에대한영향요인분석 : 심리측정패러다임과정책소통의요소를중심으로 ; 박천희외, 2015; 신윤창 안치순, 2009; 임채홍외, 2014; 최용선, 2015; Huang et al, 2013; Slovic et al, 2000; Sjoberg, 2004; Tanaka, 2004). 사람들은원자력에대한편익을많이인식할수록원자력이필요하다고생각하고, 편익을얻기위해서원자력관련시설이확장되더라도이를수용할것이다 ( 김근식 김서용, 2015). 하지만원자력에대한위험을높게지각하고있다면원자력에대한반대행동이증가할것이며필요수용성과확장수용성도감소할것이다 ( 김근식 김서용, 2015; 임채홍 김서용, 2014). 한편지각된편익과위험과관련한일부에서연구에서는일반적인상황에서는지각된편익과위험이동등하게수용성에영향을미치나, 자신의지역과관련한상황에서는지각된편익보다위험이수용성에더욱강하게영향을미친다고주장한다 (Tanaka, 2004). 또한지각된편익과위험중편익은과거에는원자력활용으로부터얻을수있는직접적인부분만을편익으로고려하였으나최근들어서는기후변화, 에너지안보와같은직간접적편익을모두편익으로고려하고있다 ( 김근식 김서용, 2015; Demski et al, 2014; Poortinga et al, 2013; Pidgeon et al, 2008). 이처럼원자력수용에서편익과위험은대단히중요한요소이며각각원자력수용에영향을미칠수있는변수로서고려되어야할것이다. 이러한논의를종합하여지각된편익과위험, 원자력수용성간의가설은다음과같다. H1-1: 원자력에대한지각된편익이높을수록원자력필요수용성은높아질것이다. H1-2: 원자력에대한지각된편익이높을수록원자력확장수용성은높아질것이다. H2-1: 원자력에대한지각된위험이높을수록원자력필요수용성은낮아질것이다. H2-2: 원자력에대한지각된위험이높을수록원자력확장수용성은낮아질것이다. 2) 원자력에대한신뢰 원자력에대한신뢰는지각된편익, 위험과함께원자력수용성과관련한연구에서중요한변수로사용되었는데, 신뢰와원자력수용과관련한대부분의연구에서신뢰가원자력수용성을높이는결과를보여주었다 ( 김근식 김서용, 2015; 김서용외, 2014; 김지수 심준섭, 2011; 왕재선, 2013; 임채홍 김서용, 2014; 정주용 김서용, 2014; 최용선, 2015; Flynn et al, 1994; Huang et al, 2013; Jenkins-smith et al, 2011). 여기서의원자력에대한신뢰는원자력사업을집행하는집행기관, 원자력활용과사용을규제하는규제기관, 사업을실제추진하는사업자들의능력과원

70 64 국정관리연구 자력과관련한제도의신뢰등을포함한다 ( 김근식 김서용, 2015; Siegrist, 2000). 이와같이원자력수용성에있어서신뢰는상호작용을높이고불확실성을낮추어수용성을증진시킬수있는핵심적인변수이며수용성을증대시키기위해서는신뢰를관리할필요가있다 ( 송해룡 김원제, 2015; 왕재선, 2013). 원자력에대한신뢰가높다면원자력의필요성에대한수용성은자연스레높아지게될것이며, 높은신뢰는원자력시설이추가적으로건설되거나활용이활발히진행되더라도안전할것이라는생각을가지도록만들기때문에확장수용성역시도높아질것이다. 신뢰라는것은단기간에형성되는것이아닌장기간에걸쳐형성되는것이기때문에신뢰를증대시키기위해서는장기적인노력이이루어질필요가있다. 한편과거의신뢰와관련한연구들은신뢰를단일차원으로구성하여연구를많이수행하였으나, 최근의연구들은신뢰를다차원적으로구성하여다양한측면에서신뢰와수용성의관계를바라보고있다 ( 정주용 김서용, 2014). 왕재선 (2013) 의연구에서는신뢰를정서적신뢰와인지적신뢰로나누어연구를수행하였으며, 정주용 김서용 (2014) 의연구에서는신뢰를정보신뢰요인, 행위자신뢰요인, 규제신뢰요인으로다차원적인구성을통해연구를수행하였다. 응답자의원자력에대한신뢰와원자력수용성간의논의를가설로정리하면다음과같다. H3-1: 원자력에대한신뢰가높아지면원자력필요수용성은높아질것이다. H3-2: 원자력에대한신뢰가높아지면원자력확장수용성은높아질것이다. 3) 낙인 ( 부정적이미지 ) 낙인은불명예를나타내는표식으로서, 낙인은원자력에대해감정적으로부정적인이미지를가지도록한다 ( 김근식 김서용, 2015; 임채홍 김서용, 2014;). 낙인은원자력수용성에중요한영향을미칠수있는변수로서고려되고있으며기존의낙인과원자력수용성간의관계를분석한연구에서는, 낙인으로인한원자력에대한부정적이미지는원자력수용성을감소시키는영향을미쳤다고주장하였다 ( 김근식 김서용, 2015; 김서용외, 2014; 김서용 조성은 김선희, 2006; 박천희외, 2015; 이나경 이영애, 2005; 임채홍 김서용, 2014; Alhakami & Slovic, 1994; Peters & Slovic, 1996, 2000; Sjoberg, 2003). 원자력에대한낙인은사람들이객관적인정보만으로위험을판단하는것이아니고, 감정적이고주관적인요인이개입되어위험을판단하기때문에수용성에영향을미치게된다 (Sjoberg, 2003). 또한 2011년후

71 원자력수용성에대한영향요인분석 : 심리측정패러다임과정책소통의요소를중심으로 65 쿠시마원전사고와원전비리사건이후원자력에대한부정적이미지와낙인은원자력수용성에더욱강하게영향을미치게되었다 ( 김서용외, 2014). 따라서원자력에대한 낙인은기존의연구와마찬가지로원자력의필요수용성과확장수용성을모두낮출것이다 라는가설을설정할수있다. H4-1: 원자력에대한낙인 ( 부정적이미지 ) 이높을수록원자력필요수용성은낮아질것이다. H4-2: 원자력에대한낙인 ( 부정적이미지 ) 이높을수록원자력확장수용성은낮아질것이다. 2. 정책소통과원자력수용성 선행연구분석에서설명한것과같이원자력수용과관련한기존의연구들에서원자력정책과정에서의국민과의정책소통은원자력수용을높일수있는중요한요소가되는데이러한정책소통은정책PR, 정책소통, 행정 PR, 정부 PR 등다양한개념으로활용되어연구되어왔다 ( 김영곤외, 2016; 김태훈외, 2013; 목진휴외, 2015; 손호중, 2009; 송해룡외, 2013; 이유나외 2013; 이인원, 2016; 이태준외, 2015; Kim, 2015). 정책소통은단순히정책을알리고정보를전달하는것이아닌정확한정보를이용하여정부와국민간의쌍방향소통이이루어지는것을말하며, 정책집행의이전단계부터국민과의소통과교감, 접촉을통해정책의실효성을높이고지지와협력을구하는행위라고정의할수있다 ( 김태훈외, 2013; 손호중, 2009; 이태준외, 2015). 원자력정책은사고발생시국가와다수의국민에게치명적인손상을입힐수있다는특성상정부에서정책을집행 관리한다. 따라서원자력정책에서정책소통의행위자는국민과정책적소통, 정보제공의주체인정부가정책소통의행위자가될것이다. 정책소통에서가장핵심이되는부분은쌍방향소통 ( 커뮤니케이션 ) 이다 ( 김태훈외, 2013; 손호중, 2009; 이인원, 2016; 이태준외, 2015). 정책소통에있어쌍방향커뮤니케이션은 일방적으로메시지만을전달하는것이아니라정부와국민들간의소통과정에서발생하는반응에대한피드백을통해상호간의정보와상황을교류하고이해하는것 이라할수있다 ( 박건희외, 2013; 오경수외, 2013; 이유나외, 2013; Huang, 2001). 정책의쌍방향소통이활발하면정부와주민간의상호작용이증대되고상호간긍정적관계가형성된다 ( 이유나외, 2013). 이러한쌍방향소통과

72 66 국정관리연구 긍정적관계속에서정부와주민의상호존중및협의를통한의사결정이이루어지게됨으로써정책에대한주민의수용과긍정적지지가발생한다 ( 오경수외, 2013; 이유나외, 2013; 주현정외, 2015). 하지만그동안의원자력정책에서의정책소통을보면일방적으로원자력과관련한정보를전달하는것에집중했을뿐국민들의의견을경청하고, 대화의상대로인정하여민주적 숙의적인의사결정을하고자하는노력이부족했다 ( 김영곤외, 2016; 목진휴, 2013; 목진휴외, 2015; 이태준외, 2015; Kim et al, 2014). 원자력정책에서쌍방향소통이이루어지지않는다면정부로부터제공된정보에대한신뢰가부족하고, 정책의실제내용과상반되어국민들에게정보가전달되었을경우위험을둘러싼갈등이증폭되고정책과반대되는행동을보이게될가능성이높으며이로인해원자력에대한수용성은감소될것이다 (Kim et al, 2014). 원자력에대한수용성을높이기위해서는정부와국민간의쌍방향소통이원활하게그리고효과적으로이루어져야할것이다 ( 김태훈외, 2013; 목진휴외, 2015; 이태준외, 2015). 쌍방향소통과함께원자력정책소통에있어서정부와국민간의쌍방향소통과함께정보제공기관으로부터나오는정보에대한신뢰가함께고려되어야하는데, 이는사람들이쌍방향소통으로부터얻어지는지식 정보만으로위험을판단하는것이아닌지식 정보와함께정보에대한신뢰를결합하여위험성을판단하는경향이있기때문이다 ( 송해룡외, 2013; 이인원, 2016; 이현주외, 2011; Kim et al, 2014; Sigerist et al, 2000). 또한원자력정책같은위험과관련한소통에서는신뢰라는개념자체가매우중요한개념이기때문에정보에대한신뢰가쌍방향소통과함께고려되어야할것이다 ( 송해룡외, 2015). 따라서정책소통과정에서는활발한쌍방향소통과함께정확한정보제공을통해정보에대한신뢰도가확보되어야할것이다 ( 박건희외, 2013; Kim et al, 2014). 정부와국민간의쌍방향소통과정보에대한신뢰를기반으로한정책소통은국민들의원자력수용성에영향을미칠수있다. 정책에대한수용성을높이기위해서정부는효과적인정책소통을위한정책적노력을기울여야할것이다. 정책소통 정책커뮤니케이션이정책의지지와협력을높일수있다는선행연구의논의에기반하여보면기존의연구에서변수로사용되었던심리측정패러다임요소인지각된편익, 지각된위험, 원자력에대한신뢰, 낙인의변수와원자력수용성간의인과관계에영향을미치는조절변수로사용될수있을것이다. 따라서본연구에서도정책소통요인을조절변수로사용하고이를반영한가설은다음과같다. 1) 1) 설명의간결함을위해가설에는원자력수용성을필요성, 확장성등으로구분하여제시하

73 원자력수용성에대한영향요인분석 : 심리측정패러다임과정책소통의요소를중심으로 67 H5-1: 정책소통의효과성이높을수록지각된편익과원자력수용성간의관계에서긍정적인조절효과를미칠수있을것이다. H5-2: 정책소통의효과성이높을수록지각된위험과원자력수용성간의관계에서긍정적인조절효과를미칠수있을것이다. H5-3: 정책소통의효과성이높을수록원자력에대한신뢰와원자력수용성간의관계에서긍정적인조절효과를미칠수있을것이다. H5-4: 정책소통의효과성이높을수록낙인과원자력수용성간의관계에서긍정적인조절효과를미칠수있을것이다. Ⅳ. 자료수집과변수의도출 본연구에활용된자료는한국연구재단의지원으로시행된 2015년도 일반국민원자력인식조사 의결과이다 ( 목진휴외, 2015). 자료수집은 2015년 7월에여론조사전문기관인 Research&Trend에의해사전에구축된온라인패널을대상으로시행되었다. 목표표본 1000명을위하여온라인패널은지역, 성별등으로층화되었고약 6000명의대상에게순차적으로설문이제공된후 1056명의표본을얻을수있었다. < 표 2> 에제시된바와같이, 본연구는 4개의독립변수와 1개의조절변수그리고종속변수간의인과관계및조절효과를다중회귀분석을통하여연구를실시하였다. 또한다중회귀분석에필요한통제변수로써나이, 소득, 학력, 정치성향을본연구에활용한다. 지않았다. 분석에는수용성을필요성, 확장성의두가지측면으로구분된다. 가설에서사용된 긍정적 은기존의관계를더강하게한다는의미이며반면에 부정적 은기존관계의강도를줄여준다는것으로해석된다.

74 68 국정관리연구 < 표 2> 변수구성및신뢰도 변수종류변수설문문항 Cronbach-α 독립변수 조절변수 종속변수 위험지각모형 정책소통 원자력수용성 지각된편익 지각된위험 원자력의필요성 원자력의경제성원자력의활용성 원자력의미래위험성 원자력의현재위험성 원자력신뢰 원자력기술의신뢰성원자력정책의신뢰성.761 원자력낙인 사건, 사고의부정적보도 - 정부소통효과성 필요수용성 확장수용성 국민의견의수동적청취 이행당사자들과의의견교환국민의견의적극적청취 원자력발전의필요성 전력생산방식으로원자력 추가원자력발전소건설 거주지역에원자력발전소건설 본연구의실증분석은몇단계로구분할수있다. 기본적으로독립변수와, 종속변수간의관계를다중회귀분석으로분석한뒤, 다음단계에서독립변수와종속변수의관계를정책소통변수가어떻게조절하고있는지를분석하였다. 조절효과를분석하는단계에서는분석모델을종속변수-조절변수의관계의이름을기반으로 필요-소통효과 모델, 확장-소통효과 모델 2개로설정하였다. 조절효과를분석함에있어기존의연구에서는다중공선성의발생의여부를고려해야한다고주장한다 ( 김이수, 2015; 김정인, 2014; 박관규외, 2015; 박은주, 2015; 장현주외, 2015). 따라서본연구에서도독립변수와조절변수를곱해서사용하는상호작용변수의다중공선성문제를방지하기위해이를평균중심화 (Mean Centering) 의방식을이용하여변수를변환하고조절효과분석을실시하였다. 본연구에사용된변수중낙인변수를제외한모든변수가요인분석을통한요인점수를변수로활용하였으며모든요인분석의값이 0.7이상의값을보였다. 낙인변수는단일척도를사용한변수이기때문에다중회귀분석과조절효과를분석함에있어서다중공선성의문제가발생할수있기때문에값을표준화하여변수로사용하였다. < 표 2> 과같이신뢰도분석결과모든변수들의신뢰도가 0.7이상의 Cronbach-α 값을보이고있어충분히신뢰할만한변수들로연구가구성되었다고

75 원자력수용성에대한영향요인분석 : 심리측정패러다임과정책소통의요소를중심으로 69 할수있다. Ⅴ. 분석결과 1. 기술통계분석 본연구에포함된주요지표의기술통계분석결과는 < 표 3> 에제시되어있다. 지각된편익의 3개의문항모두평균이 3점이상의값을가지고있는것으로나타났다. 이는응답자들이원자력의편익에대해서는긍정적인생각을가지고있는것으로판단할수있다. 지각된위험의 2가지문항에서도모두평균이 3점이상의값을가지는것으로나타났는데, 이는편익과함께고려하여보았을때응답자들이편익을높게생각하고있는것과동시에원자력의위험에대해서도높게판단하고있는것으로생각된다. 특히원자력의미래문제유발가능성의문항은평균이 4점에가깝게나올정도로높은점수를보였는데원자력이발생시킬수있는미래문제에대해서특히높은위험성을느끼고있는것으로판단된다. < 표 2> 에제시된원자력신뢰에대한변수의문항에대한평균점수를보면원자력기술의안전신뢰성과, 정책신뢰성모두 3점이하의값을가지는것으로나타났다. 이는응답자들이원자력을다루는기술에대한신뢰감이나, 원자력정책에대해다소신뢰하지못하고있는것으로판단된다. 기술과정책의신뢰성중에서는원자력정책의신뢰성에대해보다더부정적으로인식하고있는것으로나타났다. 낙인변수의문항인언론의원자력과관련된사건혹은사고보도가제한적일것이라는점에대해서는 3.45의값을보이고있음으로원자력에대한언론의보도형태가사건과사고에국한되어있다는점에응답자들이다소동의하고있는것으로판단된다. 정책소통효과성변수의문항을보면 3문항모두 3점이하의점수를보이고있는것으로나타났다. 원자력정책에서정부가국민의의견을청취를통한정책개선, 정책과정에서의의견교환, 국민의의견경청에대해다소부정적인의견을가지고있다는점을지적한다. 정부정보신뢰의문항에서도모두다소부정적인입장을보이고있다. 예를들면, 정확한정보제공이나정책이유와근거의정확한전달항목에서각각 2.50과 2.51의평균값이제시된다. 결국, 응답자들이정부가국민들에게전달하는정보에대해다소낮은신뢰감을가지고있는것을지적하고있다.

76 70 국정관리연구 < 표 3> 기술통계분석결과 요인 문항 평균 표준편차 원자력의필요성 지각된편익 원자력의경제성 원자력의활용성 지각된위험 원자력의미래위험성 원자력의현재위험성 원자력신뢰 원자력기술의신뢰성 원자력정책의신뢰성 낙인 사건, 사고의부정적보도 국민의견의수동적청취 정책소통효과성 이행당사자들과의의견교환 국민의견의적극적청취 필요수용성 원자력발전의필요성 전력생산방식으로원자력 확장수용성 추가원자력발전소건설 거주지역에원자력발전소건설 종속변수인필요수용성변수의문항에서는모두 3.51과, 3.33의값이나와다소긍정적인입장을보이고있는것으로나타났다. 우리실정과여건에비추어보았을때원자력발전이필요하며, 원자력발전을통한전기생산방식이필요하다는점을인식하고있다고판단된다. 반면또다른종속변수인확장수용성의변수의문항은 2.91과 2.52의값으로다소부정적인입장을가지고있는것으로나타났다. 필요성에대해서는응답자들이긍정적으로생각하나, 원자력발전소를더욱확장해나가는점에대해서는다소부정적인의견을보이는것을알수있다. 2. 다중회귀분석 정책소통의조절효과분석에앞서독립변수와종속변수사이의다중회귀분석을실시한결과는 < 표 4> 과같다. 우선종속변수를필요수용성으로설정한다중회귀분석결과를보면모형의 F값이 로나타났으며통계적으로도유의미하였다. 또한모형의설명력을말해주는조정된 R-square의값을보면 0.505로높은설명력을보인다. 본연구의주요변수가종속변수에어떤연향을초래하는지를보기위한응답자들의전반적인배경변수의영향력은통계적의미를보이지못하고있다.

77 원자력수용성에대한영향요인분석 : 심리측정패러다임과정책소통의요소를중심으로 71 이러한결과는원자력과관련된수용성의논의에서연령, 학력, 소득혹은정치적성향은응답자들을집단으로구분하는의미를보여주지못할뿐만아니라원자력관련정책의정책적특성인과학성을반영하는것이라고도볼수있다. < 표 4> 원자력수용성영향요인다중회귀분석결과 독립변수 종속변수필요수용성확장수용성 지각된편익.476***.191*** 지각된위험 -.105*** -.215*** 원자력신뢰.240***.491*** 낙인.056** 나이 소득 학력 정치성향 F(prob>F) *** *** R-square Adj R-square 주 : *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1, 회귀계수는표준화 β 값임 독립변수로포함된지각된편익, 지각된위험, 원자력신뢰, 그리고낙인변수모두통계적으로유의미한결과를보이는것으로나타났다. 지각된편익이높을수록필요수용성은높아지며, 지각된위험이높을수록필요수용성은낮아지고, 원자력에대한신뢰가높으면필요수요성이높아지는결과가나타났다. 이러한결과는앞에서설정된가설과일치하는결과이다. 반면에낙인변수는통계적으로유의미하나, 낙인효과가높아질수록필요수용성이높아지는관계를가지는것으로나타나본연구에서설정한가설과반대되는결과이다. 이렇게상반된관계의설명은다양할있으나우선원자력이위험한시설이라는부정적인낙인효과가존재하더라도원자력의필요성에대해서는응답자들이수용한다고도볼수있다. 2) 변수간영향력의크기를보면지각된편익 > 원자력신뢰 > 지각된위험 > 낙인의순으로필요수용성에강한영향력을보이고있는것으로나타났다. 2) 낙인과수용의관계가다른경우에는다르게확인되는지도보다심도있는연구가필요하다. 즉, 싫어한다고해서반드시수용하지못한다는것은아닐것이라는가설의타당성을확인하기위해선필요성에대한수용인지필요성을담당해야하는역할에대한수용인지를구분하는것이필요하기때문이다.

78 72 국정관리연구 독립변수와확장수용성간의다중회귀분석을보면 F값이 로나타났으며통계적으로도유의미한값으로나타났다. 조정된 R-Square 값도 0.546으로나타나높은설명력을보여확장수용성을설명하는적합한모형임을반증하고있다. 필요수용성의경우와같이지각된편익, 지각된위험, 원자력신뢰의변수가통계적으로유의미한것으로나타났으나, 낙인변수는통계적으로유의미하지않게나타났다. 지각된편익과원자력에대한신뢰가높아질수록확장수용성은높아지는정 (+) 의관계를가지며, 지각된위험이높아질수록확장수용성은낮아지는부 (-) 의관계를가진다. 반면앞서설명한것과같이낙인변수는확장수용성에는영향을미치지못하는것으로나타났다. 그러나낙인변수가원자력의확장수용성에는부정적인관계를보여줌으로써필요수용성과는달리원자력확장에는낙인효과가부정적인역할을할수있다는가능성을지적하고있다. 변수의영향력의크기를보면원자력신뢰 > 지각된위험 > 지각된편익의순으로나타났으며, 원자력에대한신뢰가원자력시설의확장수용성에가장큰영향을미치는것으로나타났다. 3. 조절회귀분석 본연구의연구모형은정책소통요인이편익, 위험, 신뢰, 낙인등의변수가설정하는수용성과의관계를조절하는지의여부를검증하도록설정되어있다. 즉, 정책소통요인이기존의관계를변화시킬가능성이존재하는지또는조절효과가존재한다는그러한효과가수용성의증가에도움을주는것인지아닌지를확인하는것이다. 이러한시도는원자력정책의수립과운영의과정에서정책소통의필요성과중요성을검증하는기회를제공하고정책수용성의제고에필요한정책소통의의미를도출하는중요한기회를제공한다. 정책소통요인을조절변수로설정하고독립변수와종속변수사이에서의조절효과를분석한결과는다음의 < 표 5> 와같이나타났다. 3) 3) 인과관계의검증에서변수의조절효과를검증하기위해선위계적다중회귀분석을실시해야한다. 위계적회귀분석은독립변수와조절변수를단계적으로투입하여추가되는변수가기존의관계에통계적의미가존재하는지그리고그정도는어떠한지를알아보는것이다 ( 노경섭, 2014). 조절효과검증을위한위계적다중회귀분석은 3 단계로진행되며 1 단계에서는독립변수의통계적의미를확인하고 2 단계에서는조절변수의추가로인한모형설명력의통계적의미를검증한다. 3 단계모형에는조절변수의조절효과를독립변수와의상호작용변수를포함하여확인하게된다. 이때, 상호작용변수가통계적으로의미를보여주게되면조절변수가기존의인과관계에조절적의미를부여한다고해석된다 ( 노경섭, 2014). 또한유의확률 F 값의변화량이유의미하여야한다. 본연구에서도상호작용변수의통계적유의미함과유의확률 F 변화량의유의미함으로조절효과를판단하였으며, 유의확률 F 변화량은 R-Square 변화량과함께제시하였다. 그리고 R-Square 변화량과유의

79 원자력수용성에대한영향요인분석 : 심리측정패러다임과정책소통의요소를중심으로 73 < 표 5> 원자력수용성 - 정책소통요인조절효과검증 독립변수 종속변수필요-소통효과성모델확장-소통효과성모델 지각된편익.461***.179*** 지각된위험 -.085*** -.204*** 원자력신뢰.187***.408*** 낙인.072*** 정책소통효과성.113***.154*** 지각된편익 * 정책소통효과성 지각된위험 * 정책소통효과성 * 원자력신뢰 * 정책소통효과성 -.071**.040 낙인 * 정책소통효과성 나이 소득.047** 학력 ( 역코딩 ) 정치성향 F(prob>F) *** *** R-square Adj R-square R-square ( 유의확률 F 변화량 ) 0.015(0.01) 0.020(0.01) 주 : *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1, 회귀계수는표준화 β 값임 원자력필요수용성모형에서의정책소통조절효과를검증한 < 표 5> 의 필요-소통효과성모델 의분석결과를보면모델의 F값이 로모델의통계적유의성이확인된다. 독립변수의설명력을나타내는조정된 R-Square 값은 0.518로나타나설계한모델이종속변수를충분하게설명하고있다. 앞에서와같이독립변수로포함된지각된편익, 지각된위험, 원자력에대한신뢰, 낙인변수모두통계적으로유의미한것으로나타났다. 지각된편익과원자력신뢰, 낙인이높아질수록필요수용성이높아지는정 (+) 의관계를가지는것으로나타났으며, 지각된위험은위험이높아질수록필요수용성이낮아지는부 (-) 의관계를가지는것으로나타났다. 이러한결과를보면지각된편익, 지각된위험, 원자력신뢰와필요수용성간의관계는가설과일치하는결과로나타났으나, 낙인과필요수용성간의관계는기존의가설과반 확률 F 변화량은 1 단계에서 3 단계의값을모두합한값을제시하였다. < 표 -4> 에서는 3 단계분석의결과만을제시하고있으며, 1 단계와 2 단계분석에서요구한통계적기준은모두충족되었다.

80 74 국정관리연구 대되는결과가나타났다. 조절효과분석을위해투입된정책소통효과성변수도독립변수로분석되었을때는, 정책소통효과성이증가할수록필요수용성이높아지는정 (+) 의관계를가지는것으로나타났다. 통제변수중에서는소득이높아질수록원자력의필요수용성이높아지는것으로나타났다. 조절효과분석을위한상호작용변수를보면원자력신뢰 * 정책소통효과성의변수가통계적으로유의미한것으로나타났다. 또한유의확률 F 변화량도 0.01로나타나면서통계적기준인 0.05이하로나타나조절효과가존재하는것으로나타났다. 상호작용변수인원자력신뢰 * 정책소통효과성변수의표준화계수 (β) 값의방향은음 (-) 의방향으로나타났으며이는가설과는반대의관계를가지는것을알수있다. 변수들간의영향력크기를보면지각된편익 > 원자력신뢰 > 정책소통효과성 > 지각된위험 > 낙인 > 원자력신뢰 * 정책소통효과성 ( 상호작용변수 ) 의순으로나타났으며, 지각된편익이원자력필요수용성에가장큰영향력을미치고있는것으로나타났다. 두번째모델인확장-소통효과성모델의 F값은 로나타났으며모델의설명력을알수있는조정된 R-Square값은 0.563으로나타나확장-소통효과성모델은 56.3% 의설명력을보이는것으로나타났다. 독립변수와종속변수의관계를보면지각된편익, 원자력신뢰는확장수용성과정 (+) 의관계를가지는것으로나타났으며지각된위험과확장수용성은부 (-) 의관계를가지는것으로나타났다. 이렇게나타난결과는모두본연구에서설정한가설과일치하는것으로나타났다. 반면필요수용성의모델에서는통계학적으로유의미하게나타나던낙인변수는통계학적으로유의미하게나타나지않았으며, 모든통제변수도통계학적으로유의미하지않게나타났다. 조절효과분석을위한정책소통효과성변수는확장수용성과정 (+) 의관계를가지는것으로나타났다. 또한유의확률 F 변화량도 0.01로나타나통계적기준인 0.05 보다작음으로조절효과가존재하는것으로나타났다. 확장-소통효과성모델에서의정책소통효과성의조절효과를분석하여보면상호작용변수중지각된위험 * 정책소통효과성변수가통계적으로유의미한것으로나타났으며, 표준화회귀계수 (β) 값이 0.048로정 (+) 의조절효과가있는것으로나타났다. 변수간의영향력크기를비교하여보면원자력신뢰 > 지각된위험 > 지각된편익 > 정책소통효과성 > 지각된위험 * 정책소통효과성 ( 상호작용변수 ) 의순서로나타났으며, 원자력신뢰가확장수용성에가장큰영향력을보이고있는것으로나타났다.

81 원자력수용성에대한영향요인분석 : 심리측정패러다임과정책소통의요소를중심으로 다중회귀분석및조절효과분석결과의해석 우선다중회귀분석의결과를해석해보면필요수용성을종속변수로설정한다중회귀분석에서는지각된편익과위험, 원자력신뢰, 낙인의변수모두가통계적으로유의미한것으로나타났다. 그중에서지각된편익과위험, 원자력신뢰는기존의위험지각모형을활용한연구들의결과와일치하며, 본연구에서설정한가설과일치하는결과가도출되었으나, 낙인의변수는기존의연구및가설과반대되는결과가도출되었다. 필요수용성에있어서낙인효과가긍정적인효과를미치는것으로나오는것에대해서는조심스러운해석이필요하다. 이러한결과는두가지로해석될수있는데우선원자력에너지에대해서는낙인이나부정적이미지가기존에존재하더라도우리나라의에너지실정에미루어보았을때원자력의필요성에는동의하고있는결과로해석된다. 또다른해석은부정적사건이오히려신뢰를높일수있다는점에기반하여해석할수있다 ( 심준섭, 2009; Slovic, 1993). 원자력과같이사람들이이미부정적으로인식하고있는시설들에대한부정적사건은긍정적인내용에비해보다신뢰할만한것으로여겨진다 ( 심준섭, 2009; Slovic, 1993). 따라서원자력시설에대한부정적보도로인해원자력시설이부정적시설로낙인화되더라도, 오히려원자력시설에대한신뢰가높아지면서필요수용성이높아지게되는것이라해석할수있을것이다. 또한필요수용성에대해서는독립변수들중지각된편익이가장큰영향력을가지고있는것으로나타났는데응답자들이원자력의필요성을수용하는것에대해원자력이주는편익을가장중요한요소로써고려하고있는것으로분석할수있다. 확장수용성을종속변수로설정한다중회귀분석에서는지각된편익, 지각된위험, 원자력신뢰는통계적으로도유의미하고기존의연구및가설과도일치하는결과가도출되었지만낙인변수는통계적으로유의미하지않은결과가나타났다 4). 종속변수에대한독립변수의영향력을보면필요수용성에서는지각된편익이가장큰영향력을가진반면, 확장수용성에서는원자력신뢰가가장큰영향력을미치고있는것으로나타났다. 이는응답자들이원자력과관련한시설및활용을확장해나아감에있어서원자력에대한신뢰를가장중요한요소로써고려하고있는것으로해석할수있다. 4) 분석결과중낙인이필요수용성과달리유의미하지않게나타난부분에대해서는조심스러운해석이필요할것이며, 이에대한추가적연구가필요할것으로판단된다. 그러나회귀계수가음 (-) 으로나타나확장수용성에대해낙인변수가부정적인영향을미칠수있다는가능성을보여주고있다.

82 76 국정관리연구 조절회귀분석의결과를분석해보면, 우선필요수용성을종속변수로설정한필요-소통효과성모형에서는지각된편익, 위험, 원자력신뢰, 낙인이모두통계적으로유의미하게나타났으며앞서시행한다중회귀분석과마찬가지로지각된편익, 위험, 원자력신뢰는기존의연구및가설과일치하는결과가나타났고, 낙인은가설과반대되는결과가나타났다. 또한필요수용성에대해서지각된편익이가장중요한요소로써고려되고있으며가장큰영향력을가지고있었다. 때문에원자력의필요성에대해서는기존에원자력에대한부정적이미지가존재하더라도응답자들이동의하는모습을보이고있으며, 필요성에대해서수용할때는원자력의편익을가장중요한요소로서고려하고있는것으로해석할수있다. 필요-소통효과성모델에서는조절효과가존재하는것으로나타났는데정책소통효과성이원자력신뢰와상호작용하여음의조절효과가발생하는것으로나타났다. 이러한결과는정책소통효과성이원자력의신뢰를증대시켜원자력의필요수용성을높이는양의조절효과를만들어낼것이라는가설과반대되는결과이다. 이렇게가설과반대로음 (-) 의조절효과가나타나게된것은원자력의필요수용성을높이기위해시행되어온정부의소통이오히려원자력신뢰를감소시켜수용성을낮추는방향으로시행되어왔기때문으로판단된다. 또한통제변수중에서는유일하게소득이유의미한영향을미치며정 (+) 의관계를가지는것으로나타났는데, 이는소득이높을수록원자력의필요성을크게느끼고있는것으로해석할수있다. 확장수용성을종속변수로설정한조절회귀분석의결과, 다중회귀분석의결과와마찬가지로지각된편익, 위험, 원자력신뢰는통계적으로유의하여본연구의가설의타당성을입증하나낙인변수는여전히통계적으로유의미하지않은것으로나타났다. 또한확장수용성에대해서는원자력신뢰가가장큰영향력을미치는변수로나타났는데, 이는응답자들이원자력설비및활용을확장하는것에있어서는다른어떤요인보다도원자력의신뢰를중요하게판단하는것으로볼수있다. 조절회귀분석을보면확장-소통효과모형에서는지각된위험과확장수용성사이에서정책소통효과가정 (+) 의조절효과를하는것으로나타났다. 이러한분석결과는확장수용성에대해서는정책소통이효과적으로이루어진다면위험이존재하더라도확장수용성을높일수있는것으로판단할수있다. 한편확장수용성을종속변수로설정한연구에서는통제변수는어떠한영향도미치지못하는것으로나타났다. 이러한다중회귀분석및조절회귀분석의결과를종속변수를기준으로하여비교 분석하면몇가지특징이나타난다. 우선, 필요수용성과확장수용성에영향을미치는영향요인은다르게나타난다. 필요수용성에대해서는다중회귀분석과, 조절

83 원자력수용성에대한영향요인분석 : 심리측정패러다임과정책소통의요소를중심으로 77 회귀분석에서지각된편익, 지각된위험, 원자력신뢰, 낙인이유의미하게나타났으나, 확장수용성에있어서는지각된편익, 지각된위험, 원자력신뢰만이유의미하게영향을미쳤을뿐낙인은유의미한영향을미치지못하는것으로나탔다. 두번째특징으로는, 공통적으로영향을미치는영향요인이있다고할지라도그영향력의크기가다르게나타났다. 필요수용성에대해서는지각된편익이가장큰영향력을보이고있는반면에확장수용성에대해서는원자력신뢰가가장큰영향력을보이고있었다. 세번째특징으로는종속변수들에따라조절효과가다르게나타나는특징이있었다. 필요-소통효과성모델에서는정책소통효과성이원자력신뢰변수와상호작용하여조절효과를보이고있다. 하지만확장-소통효과성모델에서는소통효과성이지각된위험요인과상호작용하여조절효과를보이고있다. 넷째, 주요독립변수의표준화계수값을비교하면, 필요성의논의에서는편익이가장중요한요인이나확장성의경우에는신뢰가가장중요해진다. 예를들어원자력의사회적필요성을논의하는경우에는편익의중요성이신뢰보다약 2배이상이되지만과연그러한필요성을뒷받침하기위해원자력을확장해야할것인가에대해고민을하기될경우에는원자력을신뢰할수있는가라는점이원자력이제공할수있는편익보다약 2배정도로중요해진다는것이다. 뿐만아니라, 원자력의필요성의논의가원자력의확장성의논의로전환될경우에는원자력의위험에대한지각의중요성이 2배이상으로증가한다는점도분석의결과는제시하고있다. 이러한점을종합하면, 원자력이필요한가에대한논의에서는정책의사회적이익, 즉도움이될까라는측면이강조되지만, 현실적으로원자력과같이잠재적위험을수반하는경우에는과연원자력의과학적측면이나이를운영하는주체를어는정도나믿을수있는지가인식의결정에중요한요소가된다는것이다. 이와같은분석결과는정책의필요성과확장성에대한응답자들의심리적거리감이어떤의미를부여하는지를보여주는것으로위험정책에인식과심리적거리의의미에대한기존의연구결과와유사한결과가한국의원자력정책에서도확인된다고본다 ( 이태준 김병준 김인수, 2015).

84 78 국정관리연구 Ⅵ. 결론및정책적함의 본연구는원자력수용성에대한심리요인의영향과정책소통의조절효과에대해연구를수행하였다. 원자력수용성을필요수용성과확장수용성으로, 심리요인은위험지각모형을활용하여정책수용성과위험지각모형간의관계에서정책소통의효과성이조절효과를보이고있는지분석하였다. 자료의분석결과, 필요수용성에대해서는지각된편익과위험, 원자력신뢰, 원자력낙인, 정책소통효과성이모두통계적으로유의미한영향을미치는것으로나타났다. 지각된편익, 원자력신뢰, 낙인, 정책소통효과성요인과필요수용성은정 (+) 의관계를가지는것으로나타났으며, 지각된위험과필요수용성은부 (-) 의관계를가지는것으로나타났다. 정책소통효과성이원자력신뢰와상호작용하여조절효과를보이는것으로나타났다. 또한소득이필요수용성에대해통계적으로유의미하며, 정 (+) 의관계를가지는것으로분석되었다. 확장수용성에대한영향요인분석을보면, 지각된편익과위험, 원자력신뢰, 정책소통효과성이통계적으로유의미한것으로나타났으며, 지각된편익과, 원자력신뢰, 정책소통효과성과확장수용성은정 (+) 의관계를, 지각된위험과확장수용성은부 (-) 의관계를가지는것으로나타났다. 확장수용성에대한분석에서정책소통효과성요인은원자력위험과상호작용하여확장수용성에대해긍정적조절효과를보이는것으로나타났다. 본연구에서확인한원자력정책에대한수용성분석의결론을기반으로정책적함의를제시한다. 우선원자력수용성과관련한연구및관련정책과정에서수용성을다차원적으로구성할필요가있다. 본연구에서필요수용성과확장수용성으로구분하여분석한결과수용성의유형에따라수용성에미치는영향요인이다르게나타났다. 때문에정책의추진과정에서어떠한수용성에초점을맞추고정책을추진하고자하는가에따라관련된영향요인을다르게관리할필요가있다. 필요수용성을증대시키기위해서는편익과위험, 원자력신뢰와낙인을모두관리해야하지만, 확장수용성을높이기위해서는낙인을제외한편익과위험, 원자력신뢰에초점을두고정책을추진하는것이보다효과적일것이다. 두번째함의는통계적으로유의미한영향요인의중요성을고려한정책을추진할필요가있다. 수용성의유형에따라영향요인의영향력크기가다르게분석되었는데, 필요수용성에서는지각된편익이가장큰영향력을보이고있는것으로나타났으며, 확장수용성에대해서는원자력에대한신뢰가가장중요한요인으로나타났다. 이와같은연구결과를기반으로하여, 필요수용성을높이기위해서는원자

85 원자력수용성에대한영향요인분석 : 심리측정패러다임과정책소통의요소를중심으로 79 력의편익을국민들이인지하도록하는정책이이루어져야하며, 원자력시설을증대하고자하는확장수용성을높이기위해서는원자력이안전한시설이며, 관련정책이잘추진되고있다는점을알려원자력에대한신뢰를높이는정책이이루어져야할것이다. 세번째함의는원자력수용성을높이기위해서는원자력정책소통을효과적으로시행할필요가있다는점이다. 필요수용성과확장수용성모두에서정책소통효과성은통계적으로유의미하며, 수용성을증대시키는중요한요소로나타났다. 특히, 원자력정책소통은원자력의위험과확장수용성사이에서원자력의위험을감소시켜확장수용성을높이는긍정적조절효과를보인다. 따라서원자력에대한수용성을높이기위해서는편익, 위험, 신뢰, 낙인을관리함과동시에원자력정책과정에서정책소통을효과적으로시행하여원자력의수용성을높이는정책이이루어질필요가있다. 본연구는원자력과관련한기존의연구에서단일차원으로고려되었던원자력수용성을다차원적으로구성하여수용성의유형에따라영향요인이다르게작용함을실증적으로분석하였다는점과원자력정책의수용성을높일수있는요인으로고려되어왔으나실증적으로분석되지못하였던정책소통의효과를실증적으로분석하였다는점에서연구의의의가있다고할것이다. 하지만, 본연구는기존의연구에서한계로지적하였던신뢰를단일차원으로분석하였다는점, 원자력수용성에중요한영향을미칠수있는요인인지식요인을연구에포함시키지못하였다는점, 그리고낙인효과를단일척도로고려하였다는점에대해연구의한계를가진다. 추후의연구에서는이를보완한연구가이루어지길바란다. 참고문헌 김근식 김서용. (2015). 원자력발전소연장운행의정치경제학 : 원전주변지역주민들의경제적, 정치적차별지각을중심으로. 지방행정연구, 29(4): 김서용 조성은 김선희. (2006). 위험과편익사이에서 : 방폐장수용성의결정요인에대한분석. 한국행정연구, 15(3): 김서용 김근식. (2007). 위험과편익을넘어서 : 원자력발전소수용성에대한경험적감정의휴리스틱효과. 한국행정학보, 41(3): 김서용 김근식. (2014). 후쿠시마원전사고이후세계인의원자력수용성태도변화분

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87 원자력수용성에대한영향요인분석 : 심리측정패러다임과정책소통의요소를중심으로 81 주관적지식을중심으로. 행정논총, 53(3): 손호중. (2009). 행정 PR의행태와혐오시설입지 : 경주원전수거물처리장입지사례를중심으로. 한국정책과학학회보, 13(3): 송하중. (2012). 원자력을어떻게할것인가. 과학과기술, 528: 송해룡 김원제. (2015). 다차원적접근을통한원자력발전소에대한신뢰가위험인식및위험수용에미치는효과. 정치커뮤니케이션연구, 36: 송해룡 김찬원 김원제. (2013). 미디어의존과미디어보도태도에대한수용자의신뢰성연구 : 원자력기술 ( 발전소포함 ) 을중심으로. 정치커뮤니케이션연구, 29: 신윤창 안치순. (2009). 원전의사회적수용성에관한연구 : 지방정부정책역량의매개효과를중심으로. 한국정책과학학회보, 13(3): 심준섭. (2009). 원자력발전소에대한신뢰. 인식된위험과혜택, 그리고수용성. 한국정책학회보, 18(4): 왕재선. (2013). 신뢰와원자력수용성. 한국정책학회보, 22(3): 왕재선 김서용. (2013). 후쿠시마원전사고이후원자력수용성및인식구조변화에대한탐색적분석. 한국행정학보, 47(2): 오경수 천명재 김희경. (2013). 정책PR이정책지지, 정부신뢰에미치는영향연구. 한국콘텐츠학회논문지, 13(7): 오미영 최진명 김학수. (2008). 위험을수반한과학기술의낙인효과 : 원자력에대한위험인식이방사선기술이용생산물에대한위험인식과수용에미치는영향. 한국언론학보, 52(1): 유승엽. (2013). 원자력발전에대한국민신뢰감회복 PR 정책방안. 디지털정책연구, 11(10): 이나경 이영애. (2005). 관찰 : 방폐장입지에관한의사결정에영향을미치는변수. 한국심리학회지: 인지및생물, 17(4): 이유나 김유신 이진용. (2013). 수용자중심의정책수용및확산모델에관한연구 : 정책의속성과집행기관의커뮤니케이션특성을중심으로. 광고학연구, 24(4): 이인원. (2016). 정책PR의관점에서본위기관리커뮤니케이션에대한연구 : 서울시의메르스대응과정을중심으로. 사회과학연구, 42(1): 이태준 김병준 김인수. (2015). 효과적인원자력정책소통을위한커뮤니케이션전략연구. 광고학연구, 26(1):

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89 원자력수용성에대한영향요인분석 : 심리측정패러다임과정책소통의요소를중심으로 83 nuclear power plant in china. Proceeding of Natational Academy Science, 110(49): Huang, Y. (2001). Values of Public Relations: Effects on Organization-Public Relationships Mediating Conflict Resolution. Journal of Public Relations Research, 13(4): Jenkins-Smith,. Hank C., Carol L. Silva, Matthew C. Nowlin, and Grant delozier. (2011). Reversing Nuclear Opposition: Evolving Public Acceptance of a Permanent Nuclear Waste Disposal Facility. Risk Analysis, 31(4): Kim, Young-Dae. (2015). 수정한 SARF를적용한위험의사회적증폭메커니즘분석 : 중동호흡기증후군사례를중심으로. 한국위기관리논집, 11(10): Kim, Young Wook, Lee, Hyun Seung. (2014). 미디어레퍼토리, 위험특성과위험커뮤니케이션인식이원자력수용에미치는영향 : 신뢰의조절효과를중심으로. 한국위기관리논집, 10(4): Pidgeon, N. F., Lorenzoni, I. and Poortinga, W. (2008). Climate change or nuclear power - No thanks! A quantitative study of public perceptions and risk framing in Britain, Global Environmental Change, 18: Poortinga, W., Pidgeon, N., & Lorenzoni, I. (2013). Public Perceptions of Nuclear Power, Climate Change and Energy Options in Britain: Summary Findings of a Survey Conducted during October and November Understanding risk Working Paper School of Environmental Sciences University of East Anglia. Siegrist, M. and Cvetkovich, G.(2000). Perception of hazards: The role of social trust and knowledge. Risk Analysis, 20(5): Sjöberg, L. (2003). Attitude and Risk Perceptions of Stakeholders in a Nuclear Waste Siting Issue. Risk Analysis, 23(4): Sjöberg, L. (2004). Local Acceptance of a High-Level Waste Repository. Risk Analysis, 24(3): Sjoberg, L.(2009). Precautionary attitudes and the acceptance of a local nuclear waste repository. Safety Science, 47: Slovic(1987). Perception of Risk. Science, 236: Slovic, P., Fischhoff, B., & Lichtenstein, S. (2000). Cognitive processes and societal risk taking. In Slovic, P.(eds), The Perception of Risk. London: Earthcan.

90 84 국정관리연구 Tanaka, Y.(2004). Major Psychological Factors Determining Public Acceptance of the Siting of Nuclear Facilities. Journal of Applied Social Psychology, 34(6): 이기태 ( 李基泰 ): 국민대학교일반대학원석사과정에재학중이다. 관심분야는지속가능한발전, 마을공동체활성화, 환경회복력등이다. 최근논문으로는 마을공동체활성화를위한중간지원조직의역할 : 거래비용이론관점에서 ( 한국정책학회, 2016) 가있다 (leekt9016@kookmin.ac.kr). 목진휴 ( 睦鎭烋 ): 교신저자. 미국의 West Virginia 주립대학에서정책학박사학위를취득하고, 현재국민대학교행정정책학부교수로재직중이다. 정책학의이론과방법론에대한연구및강의를하고있다. 최근에는원자력의사회과학적측면에서다수의논문을집필하였다 (mok@kookmin.ac.kr).

91 5) 국정관리연구 제 11 권제 3 호 ( ): 병역대체복무제도의변동과정고찰과변화요인분석 김신숙 박형준 본연구는한국의병역제도와대체복무제도라는단일사례를대상으로세부제도들의연혁적변동과정을유형화하고, 변동요인을분석함을목적으로한다. 병역제도는병역자원 ( 공급 ) 과군병력 ( 수요 ) 을연결하는매개제도로서징병제국가에서는병역자원의수급불균형현상이일반적이다. 한국에서는잉여자원해소를목적으로다양한대체복무정책을활용해왔다. 본연구에서는먼저다양한제도변동을체계적으로파악하기위해대체복무제도를전환복무, 사회복무, 산업지원, 전문자격네가지로유형화하였다. 유형별변동과정분석결과, 대체복무제도의본질적내용이유지되는 경로의존성 을발견하였고그원인을인구환경요인, 경제사회적요인, 행위자요인세가지차원에서분석하였다. 변동요인분석결과, 인구요인측면에서는대체복무가잉여병역자원해소에기여했으나완전히해소하지는못하였고, 경제사회적정책목적달성에일부기여했으나효과평가는상반되며, 의사결정절차상행위자와이해관계자의복잡성으로인해제도변동보다제도가유지되는쪽으로진행되어왔음을확인하였다. [ 주제어 : 병역제도, 대체복무제도, 제도변화, 병역특례, 전환복무, 경로의존성 ] Ⅰ. 서론 최근현역병입영대상인구가군소요보다 3만 ~5만명정도더많아적기에입영하지못하는입영적체문제가사회문제가되고있다. 이는 1990년대초중반의높은출산률에기인한것이다 ( 뉴스원, ). 그런가하면, 불과몇년뒤인 2021 년이후에는대학입학학령인구 (19세) 가급감하고이후에도인구하향추세가지속되면서군에입대할수있는병역 ( 兵役 ) 자원의부족현상이만성화될전망이다 (KBS 뉴스, ). 상반되어보이는이두가지현상은모두 병역자원의수급 ( 需給 ) 불균형 에서발생하는문제로징병제국가에서는불가피한현상이며, 한국에서도이를해결하기위해지금까지병역제도에다양한변화를모색해왔다. 이논문은 2016년정부 ( 교육부 ) 의재원으로한국연구재단의지원을받아수행된연구임 (NRF 2016S1A3A ). 논문접수일 : , 심사기간 (1차): ~12.14, 게재확정일 :

92 86 국정관리연구 병역제도는병역자원 ( 공급측면 ) 과군병력운용 ( 수요측면 ) 을연결하는매개제도로서병력충원을국가가강제로시행하면징병제, 개인의지원에의하면모병제라고할수있다. 그런데징병 (conscript) 용어가 시민을병적 ( 兵籍 ) 명단에등록한다. 라는어원에서비롯되었듯이징병제국가에서는병적에등록된시민의숫자와군대규모간에는근본적인불일치가발생하는것이일반적이다 ( 김주찬 선종렬, 2008: 4). 이를 병역자원의수급불균형 이라고하며, 주로군소요보다병역대상인구가많은잉여자원현상이문제가된다. 징병제국가에서는국가별로이를해결하기위해복무기간조정, 병역면제, 대체복무등의정책대안을활용해왔다. 외국에서는주로복무기간을단축하거나징병인원자체를한정하여나머지잉여자원은광범위하게면제하는방법을활용해왔다. 그러나한국은지난 60여년간특수한안보환경으로인해군병력을안정적으로유지해오고있으며급격한복무기간의조정도제한되어잉여자원해소를목적으로주로대체복무제도를주로활용해왔다. 병역대체복무제도는개인으로하여금군복무외에다른형태로병역의무를이행할수있도록하는제도로정의할수있다. 1) 그러나한국에서대체복무제도는징병제의부수적제도로인식되어이에대한집중적연구가부족했다. 우선병역제도에대한종합적연구로는김두성 (2002) 과나태종 (2011) 이정부수립이후최근까지각시기별병역제도의변화과정과변화요인을종합적으로분석하였고, 정주성 정원영 안석기 (2003) 는기존분석에군사적차원의요인분석을추가하여유럽과한국의병역제도변동사례를비교하였다. 병역제도에대한 Haltiner(1998) 의계량분석을토대로김병조 (2002) 가징집병비율, 군복무율, 복무기간을주요지표로징병제국가들의병역제도를비교분석한연구도유용한분석틀이된다. 대체복무에대해서는이상목 (2007) 이병역자원의수급문제에초점을맞춰한국의대체복무인력을시장의중립성과사회적효용성관점에서분석한바있다. 이외에산업기능요원및전문연구요원의효과에대한연구가있으나, 이들연구는대체복무중일부제도에만한정하고제도의수혜자라할수있는기업이나특정집단의이익을옹호하는측면이크다. 2) 1) 선행연구나언론에서 대체복무 를 양심적병역거부 와연계해다루는사례가많은바, 이는양심적병역거부자 ( 양심또는종교적사유에의한입영및집총거부자 ) 에대해다른형태의복무를인정할것인가가주요쟁점이기때문이다. 그러나 병역대체복무 는일반적으로군복무외다른형태의복무를모두포함하는개념이다. 2) 산업기능요원등기업에지원하는병역대체복무제도의관련한선행연구는최성우등 (2003), 한국중소기업학회 (2009), 노민선 백철우 (2015 : 중소기업연구원기본과제로수행 ) 참조.

93 병역대체복무제도의변동과정고찰과변화요인분석 87 따라서상기선행연구에도불구하고대체복무전반에걸친연구나실제군복무및대체복무인력현황자료를기초로한통시적연구는부족한실정이다. 반면한국에서군복무와관련한병역제도는근본적변동이없는상황에서대체복무정책은많은정책변동을거쳐왔다. 동시에외형상대체복무의변동에도불구하고본질적인내용이유지되어오고있는바, 이러한측면에서병역대체복무정책의변동에집중한연구는중요한의의가있다. 본연구에서는 1969년방위병제도신설이래최근까지병역대체복무정책을주제로하위세부제도들의생성, 확대, 폐지등변동과정을유형화하고, 변동 유지요인을분석하고자한다. Ⅱ. 병역제도와대체복무제도 1. 병역제도의의의와구분 근대적의미의병역제도는프랑스혁명직후선포된국민총동원령을시초로본다. 18세기말부터 19세기를거쳐유럽을중심으로각국은절대왕정에서탈피해상비군을체계화함과동시에국민개병주의에근간을둔징병제를제도화하였다. 이후각국은안보상황과여타경제사회적변화에대응하여병역제도를변동시켜왔고, 냉전기간중영국 (1960년), 미국 (1973년) 이징병제에서모병제로전환하였다. 냉전종식이후유럽을중심으로재정적압박과인구고령화로인한노동인구감소, 기술집약형군대로의전환과맞물려대부분의국가가모병제중심으로병역제도를전환하고있다 (Poutvaara & Wagener, 2011: 36). 특히통일이후에도징병제를유지하던독일은 2000년대초부터병역제도를단계적으로개선하여 2011년모병제전환을완료하였다. 아시아에서는대만이 2005년부터모병제전환과정중에있다. 3) 반면, 이스라엘, 터키, 북한, 미얀마, 베트남등은징병제를유지하고있다. 그러나위와같은전통적병역제도분류는한국가에서병역제도의동태적변화를설명하기어렵고, 국가별계량적비교분석이어려운한계가있었다. 이에 Haltiner(1998, 2006) 는징집병비율과군복무율을주요지표로새로운병역제도분 3) 대만국방부는 2005 년 9 월, 국회에제출한 병력정비 5 개년계획 에서중국의무력위협이더욱심각해질것이예상됨에따라향후병력감축과모병제로의전환을추진하고절감된인건비로핵심무기에투자한다는기본방침을발표하였다. 모병제전환은계획 / 정비단계 ( 09.7~ 10.12), 집행 / 검증단계 ( 11.1~ 14.12) 를거쳐현재최종시행단계 ( 14.1~ 17) 이고, 모병제하지원병의의무복무기간은 4 년이다. 이와관련해서는조한승 (2013) 등참조

94 88 국정관리연구 류방법을제안하였다. 각국의병역제도는징집병비율 ( 현역군인중징병제로충원되는병사의비율 ) 이낮은정도에따라완전모병제 (0%), 의사징병제 (50% 미만 ), 연성징병제 (50~66%), 경성징병제 (66% 이상 ) 로구분할수있다. 4) 현재모병제로전환을완료한영국, 프랑스, 독일등대부분의유럽국가는완전모병제로분류된다. 러시아 오스트리아는의사징병제이고, 폴란드등구동구권국가들은징집병비율을점차줄여가는연성징병제단계이다. 터키 그리스 핀란드는징집병비율이높은경성징병제 (66% 이상 ) 단계에있다. 동분류방법에의하면, 한국과북한은징집병비율이상당히높은경성징병제에해당된다. 한편, 군복무율 ( 동일연령병역의무대상자중군복무비율 ) 은병역의무부담의형평성을알수있는지표로서군복무율이높을수록병역의무의형평성이높고동시에국민과사회의병역부담도높아진다고해석할수있다. Haltiner 의연구는병역제도를징병제와모병제라는양자택일적구분에서벗어나하나의연속된스펙트럼위에서볼수있도록새로운분석틀을제공하고, 국가별병역제도의역동적변화를분석하는데유용하다. 대체복무는기본적으로징병제국가에서운영하는예외적제도로서세계적으로한국의대체복무와유사한사례는찾기어렵다. 독일의경우모병제전환전징병제를운용하는동안대체복무 (Zivildiens, 민사복무 ) 도운용해왔다. 종교및신념에의한대체복무신청을폭넓게허용하고, 심사를거치지만인정율이매우높은것이특징이다. 대체복무자가복무할민간기관은이윤추구를하지않는공익목적의사회봉사또는환경보호기관으로엄격히한정했다 ( 이상목, 2007: 26-30). 이는국가의대체복무인력지원이노동시장과기업경쟁을왜곡하는것을방지하기위해서이다. 대만은징병제유지당시에는대체복무를운용하지않다가 2000년대군감축과모병제로의전환과정에서잉여자원이발생하면서이들의활용을위해 체대역 ( 替代役 ) 이라는대체복무제도를도입하였다. 5) 대만의대체복무는한국의대체복무제도와흡사하고잉여인력의활용을위해임시로도입한제도라는점에서연혁상한국의대체복무제도를참고해만든것으로추정된다. 6) 반면, 이스라엘은한국과같은경성징병제국가이지만대체복무제도를운용하고있지않다. 미국또한 1960년대 4) Haltiner, Karl W. (1998 : 7~36) : Haltiner 가제안한제도명칭은완전모병제 (Zero-Draft : Type 0), 의사징병제 (Pseudo Conscript Forces : Type I), 연성징병제 (Soft Core Conscript Forces : Type II), 경성징병제 (Hard Core Conscript Forces : Type III) 이다. 5) 2000 년 1 월입법원 ( 국회 ) 에서 체대역실시조례 를제정하고 2001 년부터시행중이다. 6) 대체복무유형이크게행정관서근무 ( 경찰, 행정관서 ) 와산업지원인력 ( 산업기능요원, 전문연구요원 ) 으로구분되며, 특히사기업에대한산업인력지원제도는세계적으로유사사례를찾기어려운제도로서선발절차및복무기간 (3 년 ) 까지유사하여한국의제도를벤치마킹한것이라고추정하는근거가된다.

95 병역대체복무제도의변동과정고찰과변화요인분석 89 징병제하에서베트남전쟁을수행하던당시에도군소요만큼만현역병으로선발하고나머지병역대상자들에게는별도의의무를부과하지않았다. 2. 한국의병역제도와대체복무제도 1) 병역제도와병역자원수급연혁 한국은 1949년 8월제정된병역법에서징병제를기본병역제도로규정한이래 6.25 전쟁과북한의위협이계속되는특수한안보환경속에서적정군규모와전투력보장을위해징병제를유지해오고있다. 현병역법상대한민국국민인남자는 19세에징병검사를받고검사결과총 7개의신체등급에따라병역의무를이행한다. 7) 1급 ~4급은합격 ( 군복무적격자 ), 5급은불합격 ( 平時군복무부적합, 戰時근로소집 ), 6급은戰時 平時공히병역면제, 7급은재검사대상이다. 군복무적합자들 (1 급 ~4급 ) 은원칙적으로모두군복무에적합하지만병역자원수급상황에따라대개 1급 ~3급까지를현역병으로입영시킨다. 따라서 1~3급을 현역대상, 4급을 보충역대상 으로판정한다. 병역의무대상자들은개인별학업, 취업등일정을고려하여대략 20세 ~22세경에현역병으로입영한다. 현재병복무기간은육군 해병 21개월, 해군 23개월, 공군 24개월이다. 우리군의병력규모는 2014년기준군정원 63.5만여명중병역의무를이행하는병사가약 45.5만여명이다. 구조적측면에서현역군인의구성비는장교 10%, 부사관 18%, 병사 72% 이다. 따라서 Haltiner 의분류에따른징집병비율은 72% 이며징집병비율은 60여년간 70% 이상수준을유지하고있다. 8) < 그림 1> 에서는 1970 년이래매년징병검사자중현역병으로입영하는규모를연혁별로분석하였다. 7) 최근병역법이개정됨에따라 징병검사 용어는 병역판정검사 로바뀌었다.(JTBC, ) 8) 군병력규모는이은정외 (2014, p.18~34) 를참조하였으며, 보안상의이유로정확한수치대신대략치를사용하였음을밝혀둔다. 또한병무청에서사용하는 모집 도모병제의모집이아니라징집의한유형에해당한다는점에서 징집병비율 을계산할때는병무청에서사용하는 징집 과 모집 을모두포함하였다.

96 90 국정관리연구 < 그림 1> 연도별징병검사자중현역병입영규모 출처 : 병무청통계자료, 병무행정사및각군에서수집한 1 차자료를토대로인원규모분석 < 그림 1> 에의하면, 공급측면에서연도별징병검사대상자 (C) 의등락폭이 30 만 ~60만여명까지매우컸음을알수있다. 반면, 수요측면의현역병입영규모 (A) 는비교적안정적증가추세를보이고있다. 현역병입영규모 (A) 는일반적으로군병력, 징집병규모, 복무기간세가지요소에의해결정된다. 우리군은 6.25 전쟁이후군규모와징집병비율이일정수준을유지했기때문에현역병수요는복무기간과반비례관계를보여왔다. 9) 병복무기간은연중운용해야하는군규모를유지하기위해병역자원을얼마나자주충원해야하는가하는순환율에직접적영향을미친다. 복무기간이길어질수록순환율이단축되므로연간병획득수요는감소하며, 복무기간이짧아질수록순환율이커져연간병획득수요도증가한다. 70년대이래군복무인원 (A) 이점증적증가형태를보이는이유는병규모가일정한상태에서복무기간이점증적으로단축되었기때문이다. 1970년대부터 1990년대초반까지는군규모가 65만여명수준에서일정했고복무기간이 3년정도로길었기때문에연간현역병소요도 17만명 ~20만명수준을유지했다. 1990년대이래복무기간이단축되기시작하면서매년현역병입영규모가증가하여 25만 ~26만여명수준을유지하고있다. 먼저연도별병역대상자중순수한현역병입영비중 ( 군복무율 ) 10) 을분석한결과, 군복무율은 70년대부터 90년대 9) 복무기간과한해입영할현역병의상관관계는다음과같다. 즉, 병복무기간이 21 개월일때 2015 년한해동안병사 45 만여명을유지하기위한현역병수요는 450, (21 개월 /12 개월 ) 로서 25 만여명이된다. 10) 엄밀히말하면징병제하군복무율에는현역병과간부를다포함해야하나본연구에서는

97 병역대체복무제도의변동과정고찰과변화요인분석 91 초반까지 30~40% 의낮은수준을유지하다가 1994년이후 64%, 2002년 74%, 2005 년 89% 까지상승하였다. 군복무율 89% 의의미는동일연령병역자원 10명중 9명이현역병으로복무한다는의미이다. 다만, 최근 2012년이후일시적으로병역자원인구가많아져군복무율은 71% 수준을유지하고있다. 한편 < 그림 1> 에서색이진한영역이병역자원중순수한현역병소요를제외하고남는잉여자원 (C-A) 에해당한다. 이를통해군복무를하지않는잉여자원의규모가상당하였고시기에따라서는군복무인원보다군에복무하지않는잉여자원의규모가더컸음을확인할수있다. 2) 병역대체복무제도 한국의병역대체복무제도는잉여자원이누적되면서도입한제도로서최초병역법에는대체복무가없었다. 정부는 1960년대까지도현역병소요만큼만자원을징집하고, 남는사람들은예비자원형태로만관리하고평상시에는정상적인사회생활을하도록하였다. 그러나잉여자원이계속누적되고, 1968년 1.21 사태 ( 김신조일당의청와대습격사건 ) 가발발하자향토방위강화의필요성에따라방위병소집제도를실시하였으며이것을대체복무제도의시초로본다. 법체계적으로는기본법인병역법이유지되어오다가 1973년 병역의무의특례규제에관한법률 ( 소위 병역특례법 ) 을신설하면서병역제도의기본법과병역특례에관한법으로이원화되었다. 이후 1983년병역특례법을병역법으로통합 일원화, 1989년병역법과특례법이원화, 1993년말병역법으로다시일원화하는등부침을반복하였고, 현재는병역법단일체계를유지하고있다. 이과정에서특례보충역, 귀휴특례, 자연계연구요원등다양한명칭의대체복무가신설되었으나, 대체복무제도에대한일관된정의는없었다. 현재도병역법제2조에서의무경찰, 사회복무요원, 산업기능요원등총 14개의개별대체복무제도에대한정의가나열되어있을뿐이들을통할하는하나의정의는부족한실정이다. 그이유는병역대체복무가현역병징집처럼일관된기준과법체계를근거로운용된것이라기보다사회경제적상황, 정부정책방향, 관련이해관계집단의요청등에따라 발생 한측면이더컸기때문으로분석된다. 현역병과대체복무라는비교의간결성을위해현역병만포함하였음을밝혀둔다. 한국에서매년장교와부사관임관인원은대략 1.2 만 ~1.7 만여명수준이고이를군복무율에포함시비율이소폭상승한다.

98 92 국정관리연구 따라서본연구에서는개별제도의명칭에상관없이복무형태측면에서병역의무자가군이외의기관에서국방이외의목적으로병역의무를이행하는것을 대체복무 로정의하고연구대상에모두포함하고자한다. 또한대체복무제도의변동과정을체계적으로파악하기위해서는개별제도의나열이아닌설립목적, 연혁, 복무내용등을종합적으로고려한유형화가필요하다. 이에필자는대체복무제도를사회복무, 전환복무, 산업지원, 전문자격공공복무네가지유형으로분류하는방안을제안하고자한다. 이하 < 표 1> 에서는현병역법상 14개의개별대체복무제도와총복무인원을정리하였다. 2014년한해동안대체복무에배정하는인원은 55,390명이며, 2014년말현재대체복무를하고있는총복무인원은약 105,000여명이다. 또한개별대체복무제도를대상자선별과정, 복무유형및처우를종합적으로고려하여네개의유형으로분류하였다. 2014년기준각유형별인원비중은사회복무 45%, 전환복무 30%, 산업지원 22%, 전문자격 3% 순이다. 네개의유형별구분이유와특징은다음과같다. 첫째, 사회복무는보충역의대체복무로서과거방위병및공익근무요원 사회복무요원이이에해당한다. 이들은최초신체등급상보충역 (4급) 으로판정되어현역병복무를하지않는자에대해행정관서나복지시설등에서대체복무를하게하는것으로보수는현역병의보수를따른다. 이중예술체육요원은병역법령상국제경기등에서수상한사람 ( 현역 ) 에대해지정해주며, 별도의공공기관에서복무하지않고본인의직업을유지한다는점에서사실상병역면제에가깝다. 둘째, 전환복무는현역 (1~3급) 판정자가전경 의경등의형태로제복을입고경찰관서나소방관서에복무하는유형이다. 집단생활을하고현역병에준하는보수와처우를받는것이특징이다. 셋째, 산업지원은개인이병역특례지정민간기업이나연구소에서복무하면병역의무를이행한것으로갈음하는유형이다. 이들은민간인신분으로서채용조건에따른정상적인임금을받는다. 넷째, 전문자격공공복무는의사, 변호사, 수의사등전문자격소지자가보건소, 법률공단등공공기관에서계약직공무원신분으로복무하는유형이다.

99 병역대체복무제도의변동과정고찰과변화요인분석 93 < 표 1> 현대체복무제도의유형분류 (2014 년기준 ) 11) 개별제도 배정인원 ( 명 ) 복무기간 처우등세부내용 유형화 사회복무요원 24,629 24개월 보충역대상자로서현역병처우 출퇴근복무 사회복무 예술 체육요원 개월 올림픽등종목수상자, 기초훈련후예비역편입 ( 舊 국제협력요원 78 30개월 계약직공무원, 외국에서복무 공익근무 ) 의무경찰 14,806 21개월 해양경찰 1,300 23개월 경찰관서, 해양경찰, 소방관서에근무현역병과복무기간 처우동일 전환복무 의무소방대 개월 전문연구요원 2, 개월 민간인으로연구소근무또는이공계박사과정학업 산업기능요원 8,500 34개월 민간인으로기업에서근무하며, 민간인보수 처우 승선근무예비역 1,000 36개월 산업기능요원의한분야였다가 07년신설 공중보건의사 1,396 공익법무관 232 징병전담의사 42 국제협력의사 - 공중방역수의사 년기준 ( 명 ) 55, 개월 의사, 변호사, 수의사등전문자격증을갖고공무원신분으로현역중위보수를받음. 국제협력의사 국제협력요원제도는 2016 년폐지 현역판정자 26,261 명, 보충역판정자 29,129 명 * 산업기능요원중 4500 명은보충역대상자 산업지원 전문자격공공복무 대체복무제도의유형화를통해현시점에서다양한개별제도의특징을체계화하고, 연혁적변동과정분석에있어명칭의변화및제도통폐합에도불구하고일관된정책속성을발견하고분석할수있을것으로기대된다. Ⅲ. 연구설계 1. 제도변화과정에관한이론적논의 제도변화에관한연구는정부의제도가어떤환경과조건하에서형성되고변동하는지에대한기본문제의식에서출발하며, 그변동원인을설명함에있어정책수요를반영하고사회적거래비용감소를위한합리적제도설계이론 (Weimer 1995, Ostrom 1986), 급작스런변동과회귀요인으로서의단절적균형이론 11) 배정인원규모는이은정외. (2014) 국방인력운영분석과전망 I, p.33 참조

100 94 국정관리연구 (Punctuated-Equilibrium Theory : PCE)(Baumgartner 2007), 사회적맥락과수확체증의법칙에의한경로의존성을강조하는역사적신제도주의 (Ikenberry 1988, Thelen 1999), 외부요인외에도정책하위그룹내행위자집단의연합변경에따른정책변화를설명하는정책옹호연합이론 (Advocacy Coalition Framework)(Sabatier 2007) 등다양한모형이있다. 특히장기적관점에서의정책변동은점증주의 (Incrementalism) 이론이주를이루다가단절적균형이론의등장으로연구가다양해지고있다. 단절적균형이론은정책이안정된상태에서오랫동안지속되다가어떤사건이일어나면서갑작스럽게문제제기를만나게되고, 이것이정책변화를촉발한다고설명한다. 12) 단절적균형상태 (Punctuated Equilibrium) 는 Krasner 가명명한것으로, 오랫동안지속되던정책도위기상황이나강한외부충격이나위기상황에의해장기간의균형과지속성위에있던제도가단기간에급격한파열로변화하는상태를말한다 (Krasner, 1984 : 242). 이중한나라에서장기간지속된제도변동과정을연구하는데는역사적신제도주의가유용하다. 역사적신제도주의에서는제도가역사적맥락과국가구조, 사회제도의자기결정력에의해형성되며행위가제도에의해제약받는다고본다. 또한정책결정과정에서제도가특정이해관계집단에게불공평한권력을주고그결과기존제도가계속유지되기쉽다고설명한다. 특히 Krasner(1988 : 72-84) 는어떤제도가왜지속하는지에대해 경로의존성 개념으로설명하였는바, 특정시점에형성된특정정책이역으로제도적관계를고착시켜관련행위자들의권력, 이익, 선호등을제약하고시간이지나면서다른정책대안들이동결됨으로써그후에도정책선택을제약한다고하였다. 한국에서는임완재 (2013) 가역사적신제도주의접근을기초로한국의군 ( 軍 ) 구조정책연구를시도하였고, 분석수준을안보 정치등구조적수준, 제도적수준, 의회 대통령등행위자수준세가지로구분하여분석한바있다. 이러한분석수준은 Mahoney&Snyder(1999) 가역사적신제도주의접근을기초로구조 ( 세계체제, 문화등외부환경요인 ), 제도 ( 정당체계, 관료제, 법령등 ), 행위자 ( 대통령, 파벌, 이익집단등 ) 세가지로구성한것을활용한것이다. 12) 단절적균형이론에대해서는 True, J., Jones, B. and Baumgartner, F., (2007). 참조.

101 병역대체복무제도의변동과정고찰과변화요인분석 연구분석틀 본연구는한국에서병역대체복무제도변동과정의역사적변동내용과변동요인을파악하기위해실증자료를바탕으로단일사례종단면추세분석을하였다. 13) 대체복무제도의신설 변동을설명하기위한요인은선행연구에서다뤄진변동요인들을참고로대체복무변동에유의미한요인을선별하되, 역사적신제도주의를활용한선행연구를기초로세가지수준으로구성하였다. 14) 먼저한국의병역대체복무는인구변화가기본배경이므로인구요인이중요한요인으로제기되며이는구조적수준에해당된다. 또한역사적신제도주의에서는한번제도가형성되면이를기반으로관련행위자들의정책적이해관계가형성되어제도를유지하는방향으로작용하게된다고한다. 이에따라경제사회적정책요인과행위자요인을선별하였다. < 그림 2> 연구분석틀 인구요인측면에서는병역자원의수급불균형에따른잉여자원문제를해결하기위해대체복무제도를도입하게된과정을분석할것이다. 실증자료를토대로병역자원수요공급규모의실제변화추세및군복무율의변화도함께분석하고자한다. 이를통해인구변화가대체복무의변동에어느정도의영향을미쳤는지논증할 13) 사례연구방법의특징과유의점으로김병섭 (2010 : ) 참조 14) 기존일반적병역제도연구의설명요인은안보위협, 군병력, 국방개혁, 병역자원수급, 예산등경제적요인, 국민들의병역관, 정치집단, 병역이념, 병무조직등으로다양하다.: Haltiner(1998), 김두성 (2002), 김병조 (2002), 정주성등 (2003), 김주찬등 (2008), 나태종 (2011) 등참조

102 96 국정관리연구 것이다. 경제사회적요인측면에서는병역대체복무정책에부가된다른정책목적을검토하고그효과를평가할것이다. 대체복무는군사적목적이외에국내치안, 산업인력난해소, 고급두뇌인력에대한특혜, 비용절감등다른정책목적의달성수단으로이용되어온것이사실이다. 따라서다른정책목적달성에의기여도와비용절감효과를분석할필요가있다. 행위자요인측면에서는정권리더쉽및정부차원에서대체복무를정책대안으로선택하게된과정을분석할것이다. 다양한병역대체복무제도에각기다른정책목적이부가되어오면서대체복무제도의유지를찬성하는이해관계집단이형성되어왔다. 특히병역특례인력지원및특례업체를선정하는의사결정구조의복잡성이제도의변화를어렵게하고궁극적으로병역제도의경로의존성을강화시킨측면은없는지분석할필요가있다. 3. 자료수집 1960년대이래병역자원, 현역병및대체복무인원자료는군과병무청으로부터 1차자료를직접수집하였다. 현역병의경우징집과모집 15) 으로구분되고과거자료획득의한계로일부선행연구에서는징집인원만현역병통계로사용한경우도있었다. 그러나본연구에서는징집과모집인원을모두조사함으로써연도별현역병입영규모에정확성을기하였다. 다만연도별로통계수치가일부누락되거나자료간불일치가발견되는경우도있는바, 병무청의 병무행정사, 병무통계와국회제출자료등을종합적으로참조하여수치를보완하였음을밝혀둔다. 병역자원의수요-공급현황분석시분모에해당하는 병역자원 은이론적으로병역의무가있는일정연령대의인구로서한국에서는병역법상 18~35세사이의남자가모두해당된다. 그러나실제측정을위한 병역자원 의규모에대해서는학자마다정의와측정방법이약간씩다르고, 병역자원 과 병역가용자원 을구분하거나혼용하기도하는등통일된방법론이부족한실정이다. 김창주 (2004: 23) 는 18세에서 32세까지의나이에있는남자로병역가용자원을정의하였고, 이상목 (2007: 25) 은징병검사연령인 19세남자를기준으로하여 19년전의출생인구수에생존율과징병검사시불합격률을적용하여병역가용자원을계산하였다. 이러한방법론은모두나름의타당성이있으며, 실제군복무및대체복무인력의실증자료가없거나미 15) 현재우리군과병무청에서사용하는 모집 혹은 지원 이란용어는모병제하자기의사에의한 지원 이아니라, 징집대상자가해군, 해병대, 공군으로갈경우본인이군과특기분야를지원하고입영일시를정한다는의미로서병역제도상모병제와는무관하다. 최근에는육군도모집병규모를확대하고있다.

103 병역대체복무제도의변동과정고찰과변화요인분석 97 래병역자원의수급전망을예측할때유용하다. 본연구에서는연구목적상 1970년이래매년병역자원과군복무 대체복무의실제데이터를중심으로분석할것이다. 여기서 병역자원 은연도별비교분석과 40 여년간의시계열분석을동시에하기위한방법론적편의성을종합적으로고려하여매년징병검사인구 ( 대개 19세 ) 자료를사용하고자한다. 16) 연도별징병검사자통계는 19세자원을대부분포함하고이들이대개 20세에입영하기때문에분석이용이하며, 연도별로자료값이중복되지않고구분된다는점에서유용하다. 또한연도별징병검사자중현역병입영비율분석시에는입영 (20세) 시점이 14년일경우, 징병검사자는 13년통계 ( 당시 19세로 14년에 20세가됨 ) 를사용함으로써병역자원수급비교의정합성을확보하고자노력하였다. Ⅳ. 대체복무제도변화요인분석 1. 대체복무제도변동과정의연혁적특징 1) 유형별제도의신설 변동유형 본절에서는앞서제시한대체복무제도의네가지유형구분을토대로변동연혁과특징을분석하고자한다. 대체복무정책의주요변화의계기는 1970년대부터 80 년대초도입기, 1989년 ( 노태우정부 ) 특례통폐합, 1994년 ( 김영삼정부 ) 방위병폐지및공익근무요원신설, 2007년 ( 노무현정부 ) 사회복무로의전환및대체복무감축폐지계획수립으로요약할수있다. 세부제도의수는대략 70~80년대 18개, 89 년 8개, 94년이후 14개정도로 80년대까지병역특례의개수가많았고, 반면 90년대이후통폐합되면서개별제도가감소한것으로나타난다. 16) 조관호 (2016: 9) 의발표자료에의하면, 매년각연령별로입대하는비율을적용하여향후연도별병역자원을판단한내용과매년그해의 20 세자원이전부입영함을가정하여향후연도별병역자원을판단한내용에큰차이가없다. 다만인구변동이큰시기에는 1 만여명정도차이가발생할수있다.( , 김종대의원실주관병역제도토론회, 조관호 )

104 98 국정관리연구 < 표 2> 유형별대체복무제도변동연혁 17) 유형 사회복무 전환복무 산업지원 전문자격공공복무 최초제도도입 (70~80 년대초 ) 1989 년 1994 년 2007 년 2015 년 ( 총 14 개 ) 방위병 1969 방위병 상근예비역 ( 94) 상근예비역상근예비역 ( 현역 ) 공익근무요원 ( 94) 사회복무요원사회복무요원 예술 체육특기 1973 ( 폐지 ) 예술체육요원 ( 94) 예술체육요원 예술체육요원 국제협력요원 ( 94) 국제협력요원 국제협력요원 전투경찰 ( 전경 ) 1970 전경 전경 전경 의경 의무경찰 ( 의경 ) 1982 의경 의경 의경 ( 12년통합 ) 해양경찰 ( 해경 ) 1970 해경 해경 해경 해경 교정경비교도 1981 교정 교정 교정 ( 12년폐지 ) 의무소방원 ( 01) 의무소방원 의무소방원 과학기술원학생 1970 연구 자연계연구요원 1981 요원 전문연구요원 전문연구요원 전문연구요원 학술특기자 1973 특례 자연계교원요원 1979 특수전문요원 1981 ( 폐지 ) 기간산업체 1973 기능 방위산업체 1973 요원 산업기능요원 산업기능요원 산업기능요원 기술기능특기자 1983 특례 해군특례예비역 1958 승선근무예비역 ( 07) 승선근무예비역 농촌지도요원 1981 해경경비함정승선 1981 ( 폐지 ) * 농촌지도요원은산업기능요원의분야로포함 공중보건의사 1979 공보의 공중보건의 공중보건의 공중보건의 공익법무관 ( 94) 공익법무관 공익법무관 국제협력의사 ( 94) 국제협력의사 국제협력의사 징병검사의사 ( 99) 징병검사의사 징병검사의사 공중방역수의사 ( 09) 공중방역수의사 첫번째유형인사회복무, 즉보충역의대체복무는 1960년대누적된잉여병역자원을해소하고 1.21 사태이후향토방위를강화하기위해도입한방위병제도가시초이다. 방위병제도도입이전까지현역병소요를충당한나머지자원에대해서는별도의의무를부과하지않아병역의무의형평성문제가제기되고있었다. 1968년발발한 1.21 사태를계기로병복무기간도 6개월연장 (36개월) 하는등전국적으로 17) 제도변동연혁은 병무행정사 (2010) 및병역제도운용현황을종합적으로참조하여재작성.

105 병역대체복무제도의변동과정고찰과변화요인분석 99 방위태세강화필요성이커졌다. 방위병소집제도는현역소요를충족한나머지잉여자원 ( 보충역으로전환 ) 을해소하되목적상향토방위및군부대경계강화로활용처를한정하였다. 방위병은소집후 6주간의기초훈련을받은후거주지에서인근부대에출퇴근복무하였다. 복무기간은 12개월 ( 73년), 14개월 ( 82년), 18개월 ( 86년) 로늘어나는추세였지만현역병에비해짧은것이특징이다. 그러나방위병제도는출퇴근근무와짧은복무기간으로인해방위병이되기위한병역비리가적지않았다. 이에정부는 1993년말병역법개정을통해방위병제도를폐지하고, 잉여자원에대해서는예외없는병역의무부과를위해공익근무요원제도 ( 보충역 ) 와상근예비역제도 ( 현역 ) 를신설하였다. 공익근무요원은국가기관, 지방행정관서, 공공단체, 사회복지시설에서복무하고현역병에준하는보수를받았다. 복무기간은현역병 ( 94 년당시육군 26개월 ) 보다긴 28개월로정했다. 이후 2007년노무현정부에서국방개혁의일환으로병역제도개선안검토결과, 예외없는병역이행을위해군입대를하지않는병역의무자는원칙적으로모두사회복무요원으로복무하는것을골자로하는 사회복무제도추진계획 이확정되었다. 18) 이들은사회복지시설, 보건 의료, 환경 안전분야를중심으로복무하되, 잉여자원의면제방지를위해행정기관복무를최소한으로존속하도록하였다. 사회복무제도는일부조정을거쳐 2013 년공익근무요원명칭을 사회복무요원 으로변경하고현재에이르고있다. 두번째유형인전환복무는 1970년전투경찰 해양경찰의 귀휴특례 ( 歸休特例 ) 제도를시초로교정경비교도 ( 81), 의무경찰 ( 82), 의무소방원 ( 01) 으로확대되었다. 19) 복무형태면에서전경과의경은대간첩작전지원및국내치안보조목적으로경찰에근무하며충원방법, 급여등처우는현역병과동일하다. 그러나전투경찰은본인의의사와관계없이강제배정하고, 그임무도대간첩활동과무관한시위진압활동에차출되는경우가많아현역병으로입영한자의자기결정권등을침해한다는문제가계속제기되었다. 20) 이에 2012년국방부는경찰과협의를거쳐전경강제차출을폐지하고전경임무를의경에통합하여지원에의해선발하고있다. 또한 2012년교정경비교도임무도직업공무원이수행하게하여현재전환복무는의경, 18) 국회사무처. ( ). 제 268 회국회국방위원회회의록. : ) 의무소방원제도는 2001 년서울홍제동대형화재로소방관 6 명이숨지는참사가발생한후소방서에서장비점검및화재진압보조를위해한시적으로신설했으나현재까지운영중이다. 20) 1991 년전경신분의박석진씨가전투경찰대설치법의위헌성을지적하며헌법소원을제기하였고, 1995 년 12 월 28 일 5 대 4 로합헌결정이내려졌지만현역병의강제전경차출에대해서는계속논란이있었다. : 전투경찰대설치법등에대한헌법소원 (91 헌마 80) 참고 ( 이광원, 2011: 53)

106 100 국정관리연구 해경, 의무소방원세가지가운영되고있다. 세번째유형인산업지원대체복무는 1970년한국과학원 ( 현재의 KAIST에해당 ) 학생과방위산업체종사자에대한 특례보충역 제도가시초이다. 이중연구분야특례는 81년과학기술처의요구로자연계연구요원및특수전문요원이추가되고, 개별제도들이 89년연구요원특례, 94년전문연구요원으로통합되었다. 전문연구요원중에는이공계대학원박사과정수료후논문을작성하는학생도포함하고있어특혜논란이있다. 민간기업에근무하는산업분야병역특례는시대적상황, 정책적필요에따라지원분야가방산 공업 광업 제조업 농어업등으로확대되었고, 개별제도들이 89년기능요원특례, 94년산업기능요원으로통합되었다. 한편해운승선분야는산업기능요원의한분야였다가 2007년 대체복무감축폐지계획 이확정됨과동시에국회를중심으로해운승선분야근무자확보및전시 ( 戰時 ) 물자의안정적수송을위한제도유지필요성이제기되어승선근무예비역제도가신설되었다. 요약하면, 산업지원대체복무는 70~80년대다양한명목으로신설된후통폐합과정을거쳐현재 3개의개별제도로남아있으나본질적내용은대부분유지되고있는것이특징이다. 산업지원병역특례로 80년대에일시적으로운용되었다가폐지된제도로자연계교원요원제도와특수전문요원제도가있다. 자연계교원요원제도는초 중 고등학교에서부족한교원을확보하기위하여자연계대학졸업자에게단기간복무후교사로근무하도록신설한제도이다. 소위 석사장교 라불리우는특수전문요원제도는국내외대학원에서석사학위를취득한자중우수한자에대하여자율적인학술연구기회를부여하기위해신설한제도로 6개월군사훈련후병역을면제해주었다. 21) 두제도모두 1981년 고급두뇌요원 에대한병역특례로도입되었다가 1989 년과도한특혜논란으로폐지되었다. 다만특수전문요원제도는이후박사과정수료후학업을보장하는전문연구요원제도에일부흡수되었다. 네번째유형인전문자격공공복무는의사, 변호사등특수한전문자격을가진병역의무자로하여금공공기관에공익목적으로복무하게하는제도이다. 79년무의촌 ( 無醫村 ) 해소를위해군에배치하고남는의사인력을공중보건의사로활용한것이시초이다. 22) 이후법률공단등에근무하는공익법무관 ( 94), 해외개발도상국 21) 특수전문요원은 대학원생등의병역특례에관한특별조치법 ( 법률제 3450 호 ) 을근거로하여, 선발인원은문교부장관이국방부장관과협의하여대학원석사과정정원의 20% 이내에서선발하되연간 2,000 명을초과할수없으며자연계와인문계의비율은 6:4 로하였다. 22) 공중보건의사는최초 국민보건의료를위한특별조치법 (1979) 을근거로설치되었으나

107 병역대체복무제도의변동과정고찰과변화요인분석 101 에파견하는국제협력의사 ( 94), 병무청징병검사전담의사 ( 99) 가신설되었다. 특히 09년축산검역활동을강화할필요성에따라공중방역수의사가신설되는등전문자격공공복무는 90년대중반이후확대된것이특징이다. 다만 94년신설된국제협력의사와국제협력요원제도는극소수인원 (100명) 에대한제도의필요성논란과자발적해외봉사증가추세로 2016년 1월 1일부로폐지되었다. 23) 대체복무의유형별변동과정분석결과, 제도명칭의통폐합과상관없이개별대체복무제도의내용은대부분유지되고있음을발견하였다. 89년과 94년병역특례가통폐합되었으나제도의형식적통합에가깝고, 70년대부터 80년대초까지확대된개별특례들은대부분현재의대체복무 4개유형에포함되어유지되고있다. 전투경찰제도는폐지되었으나그임무와인원이의무경찰에포함되었다. 자연계연구요원, 과학기술원생등연구자에대한특례는전문연구요원으로통합되었다. 산업분야별병역특례도산업기능요원으로통합되면서방산, 농어업, 건설등대부분의분야가흡수되었다. 지원분야와복무내용면에서각대체복무의본질적내용들이계속유지되고있다는것은대체복무제도전반에걸쳐역사적신제도주의모형의 경로의존성 (path dependency) 이작용하고있다는것이다. 다음절에서는이러한경로의존성이나타나는요인을분석할것이다. 2) 유형별인력규모의변동 이하에서는대체복무의네가지유형별로인력규모의변동추세를분석하였다. 분석결과, 대체복무유형별인력규모및비중측면에서 94년방위병제도폐지시점을전후로뚜렷한차이점을발견할수있다. < 그림 3> 에의하면, 대체복무인력규모면에서총규모는 1970년대초반부터방위병이급격히증가한후 70년대후반부터방위병을폐지한 94년까지매년 13~15만명수준을유지하였다. 반면, 95년이후에는대체복무자가최초 6만명규모에서 2000년대초중반 10만여명까지증가하는등등락폭이컸고, 2000년대후반부터 5만 ~6만명수준을유지하고있다. 이후지원지역이농어촌취약지역으로확대되면서근거법이 농어촌등보건의료를위한특별조치법 (1980) 으로변경된다. 23) 2014 년 1 월 21 일 국제협력요원에관한법률 폐지안확정 공포, 2016 년 1 월 1 일부로폐지시행

108 102 국정관리연구 < 그림 3> 대체복무인력의연혁별, 유형별변동추세 출처 : 대체복무인력현황은병무청. (2010). 병무행정사 및내부자료를종합참조하여작성 대체복무유형별비중면에서 94년이전에는 4개유형의대체복무중방위병이대부분을차지하였고, 나머지산업지원, 전환복무, 공중보건의등은총 10% 수준에도미치지못하였다. 방위병은 76년 12만명규모로확대된후 94년폐지될때까지연간 12~14만명규모를유지하였다. 반면, 95년공익근무요원제도로전환하면서산업지원과전환복무요원의비중이증가하여 4개유형별비중은점차비슷한규모로수렴됨을알수있다. 특히 02년을전후로공익근무 30%, 전환복무 29%, 산업지원 38% 로세가지유형의비중이크게증가하였다. 이는 94년이전까지의방위병중심대체복무운영구조와큰차이점이다. 시기적으로 90년대초반을전후로대체복무지원인력과대체복무유형간비중면에서큰차이가있음을주목할필요가있다. 94년이전까지는전체대체복무인력규모가컸지만방위병이폐지된이후에는총인력규모가상당부분감소하였다. 방위병을제외한전환복무, 산업지원, 전문자격자들의대체복무규모는 94년이후더증가하였다. 특히산업지원대체복무유형의경우 70~80년대에개별제도수가많아진것은사실이지만, 인력규모면에서는방위병을제외하면실제특례인원은많지않았다. 실제 70~80년대산업지원병역특례자의규모는전체대체복무자의 4~6% 에불과한수준이고, 인원수도 70년대 1천 ~2천여명, 79년 8,600여명으로증가한후 80년대소폭의등락을유지하였다. 반면, 93년산업지원특례자가 2만여명으로대폭확대된뒤 2003년까지 10여년간연 2.5만 ~3.5만명수준으로지원인력이크게증가하였다.

109 병역대체복무제도의변동과정고찰과변화요인분석 103 이러한결과는 70~80년대에는효율성을중시하여각종병역특례를양산한반면, 90년대부터는형평성을중시하여병역특례통폐합등제도개편을하였다는기존평가 ( 김두성, 2002: 235) 와다른결과로주목할만하다. 외형상으로는개별제도의신설 확대면에서 70~80년대제도의개수가증가하고, 노태우, 김영삼정부에서제도통폐합을단행하였기때문에이러한평가가틀리지않다. 그러나인력규모측면에서는 90년대이후효율성을목적으로산업지원과전환복무지원이더증가하였다. 이러한결과가나타나는이유에대해다음요인분석부분에서설명하고자한다. 2. 대체복무정책변동요인분석 1) 인구요인 한국의대체복무제도는기본적으로징병제국가에서병역자원이군소요를초과할때잉여자원을어떻게처리할것인가하는문제에대한정책대안으로도입되었다. 병역법에서도전환 대체복무는군에서필요로하는인원의충원에지장이없는범위에서지원할수있도록규정하고있다. 24) 본절에서는인구요인측면에서병역자원수급불균형에따른잉여자원을해소하기위한목적으로대체복무정책이효과적이었는지분석하고자한다. < 그림 4> 는 1970년이래매년병역대상자 (C) 중군복무인원 (A) 과대체복무인원 (B) 을모두포함하여분석한결과이다. 병역대상자와군복무인원은앞서 < 그림 1> 의통계와같은값이다. 먼저군복무에대해설명하면, 현역병군복무인원은총병력중병사의규모에비례하고복무기간에반비례한다. 70년대이래군복무인원 (A) 이점증적증가형태를보이는이유는병규모가일정한상태에서복무기간이점증적으로단축되었기때문이다. 총병역자원 (C) 중현역병군복무 (A) 를제외한잉여자원 (C-A) 은 70년대부터매년최소 20만 ~30만여명의잉여인력이발생하였다. 인구가많았던 80년대초반에는 40만여명까지증가하였고, 잉여인력은매년누적되었다. 총병역자원중잉여자원의비중은 1971년 44% 수준에서점증하다가 80년대초반부터 90년대초반기간동안 60~65% 수준을유지하였다. 1994년이후인구감소로잉여자원도감소하여 2002년 26%, 2014년현재약 29% 수준이다. 24) 병역법제 36 조및병역법시행령제 41 조등

110 104 국정관리연구 < 그림 4> 연도별징병검사자, 현역복무, 대체복무인원추세 출처 : 인력규모는병무청내부관련통계자료, 병무행정사및각군에서 1 차자료수집하여분석 B는대체복무인력규모로서 70년대이래전환및대체복무규모는잉여자원 (C-A) 의규모와상관관계를보이고있으며, 특히잉여자원이급증한 70년대중후반부터 80년대중반까지대체복무규모도큰폭으로증가하였음을확인할수있다. 이는인구변화가대체복무의변동에직접적요인으로작용해왔음을증명해준다. 그러나잉여자원의변동은연도별로등락폭이큰반면, 대체복무인원은변동폭이상대적으로완만한추세를보여주고있다는점을주목할만하다. 이는대체복무제도의속성상군및공공기관, 사기업에지원되는인원을갑자기확대하거나축소하기어렵고, 따라서인구변화요인에탄력적으로대응하는데는한계가있음을반증한다. < 그림 4> 에서군복무 (A) 와대체복무 (B) 를모두광의의병역의무이행 (A+B) 으로간주할때, 1970년대부터매년병역대상자 (C) 중병역의무이행율은대략 65~70% 수준을유지하였고, 인구가급증한 1982년 ~84년간병역의무이행율은 58% 까지하락하였다. 이후병역자원의감소에따라병역의무이행율은점차증가하여 1994년부터 2000년대초반까지 75~80% 수준을유지한다. 2000년대초중반일시적으로병역자원의급감에따라병역의무이행율이병역자원총규모까지상승했다가 2014년현재 88% 수준을유지하고있다. 한편군복무 (A) 와대체복무 (B) 를광의의병역의무이행이라고할때, 이들을제외한부분 (C-(A+B)) 이최종적잉여인력이된다. 최종적잉여인력에는신체등급상불합격자와사후적으로병역면제처리된자원이모두포함된다. 70년대부터 90년대초반까지 20여년이상기간동안잉여자원의장기대기및고령등으로인한면제율

111 병역대체복무제도의변동과정고찰과변화요인분석 105 은병역자원의 30~35% 수준이었다. 그러나 1994년장기대기면제제도폐지및예외없는병역이행을강조하면서잉여자원규모가하락하기시작하여 20% 수준을유지하다가현재는 10% 안팎수준이다. 이는대체복무를통해서도잉여자원이완전히해소되지못하고최종적인면제자가항상발생하고있음을의미한다. 병역자원수급구조분석결과, 인구요인이대체복무제도의신설요인이자인력규모변동에주요요인으로작용하였음을확인하였다. 그러나대체복무가잉여자원해소에일정부분기여하였으나어느시기에도완전히해소하지못하였다. 즉 1970 년이래잉여자원해소를목적으로방위병, 전환복무, 산업지원병역특례등각종대체복무를광범위하게운용하였음에도불구하고, 최종적잉여인원이적지않았다는것은정책적측면에서대체복무제도를통해잉여자원을완전히해소하는것은어려움을보여준다. 이는징병제하에서병역자원수급불균형현상이불가피한데따른근본적한계로볼수있다. 2) 경제사회적요인 대체복무제도의도입과변동과정에는잉여자원해소라는목적과함께경제, 산업, 교육, 치안등다른경제사회적정책목적이부가되어져왔다. 또한경찰관서나보건소등에지원하는대체복무인력은공공분야에서의비용절감목적도중요하게작용하였다. 먼저보충역의대체복무에부가된정책목적은방위병과공익및사회복무요원간차이가있다. 방위병은군부대경계, 탄약고관리, 향토예비군지원임무를수행하였기때문에정책목적상국방의의무에가장가깝다. 반면, 공익근무요원은방위병폐지로발생한잉여자원해소목적으로신설하고행정기관등에배치한것이기때문에자생적수요로보기어렵다. 사회복무요원은기존공익근무요원에적극행정의개념을도입하여사회복지시설의인력난해소와비용절감목적을추가하고있다. 그러나사회복무제도도입취지와달리, 2014년총복무인원 45,000여명중실제복지시설복무자는 11,200여명으로 25% 에불과하고상당수는행정기관에서업무보조를하고있다. 25) 복지시설인원이계획대로확대되지않는이유는민간시설인복지요양시설종사자의자격요건이강화되었고, 노동시장의원리가작동하고있기때문이다. 즉제도도입시에는복지요양시설에저렴한인건비의사회복무요원을투입하면복지시설의인력난을해소하고저소득층의복지증진에기여할수있을 25) 병무청내부자료 (2015년)

112 106 국정관리연구 것으로보았다. 그러나정책목적과달리복지시설현장에서는인력의전문성을요구하고있었다. 따라서단순노무형사회복무요원은필요한임무를수행하기에도한계가있을뿐만아니라민간시장을잠식하는결과를초래할수있다. 전환복무의경우, 70년대초치안시스템이체계적으로확립되지않은시기에치안력보조및일부대간첩작전지원을목적으로전투경찰특례를신설하였다. 그러나 < 그림 3> 에의하면 90년대중반부터 2000년대에전환복무요원의규모와비중이 1.5~2.5만명규모로크게증가하였다. 시기적으로치안력이강화된 90년대이후전환복무규모가더증가한것은본래의정책목적적필요성외에도인력활용의용이성이작용하였기때문으로판단된다. 즉 90년대에공익근무요원을신설하였지만이들의확대에는한계가있는가운데, 현역병은상대적으로저렴한비용으로인력확보가용이하였기때문에경찰관서, 교도소등에서전환복무요원으로활용하였다. 다만이들인력규모가치안정책목적측면에서도적정규모인지는재고의여지가있다. 대표적으로 2007년정부의대체복무감축폐지계획발표당시, 전 의경정원 (47,000명) 의보충방안에대해경찰에서는 60~70% 이상의신규채용을주장했으나, 예산당국에서는 30%(14,100 여명 ) 만직업경찰관으로대체하기로한바있다. 26) 이는의경이 2년단기근무자임에반해직업경찰관은장기간근무하는직업인이라는점에서활용기간과전문성등을고려한결과이다. 산업지원대체복무의경우, 박정희정부에서중화학공업육성을목적으로기간산업및방위산업특례를도입하였고, 과학기술인력확보목적으로과학기술원생에대한병역특례를보장하였다. 이후산업지원특례는각정부에서정책중점에따라다른정책목적의달성수단으로변화해왔다. 전두환정부에서농어업육성을목적으로기능요원특례에농어업분야를추가하고, 고급두뇌인력에대한학업 연구여건보장을목적으로자연계연구요원제도와특수전문요원제도를신설하였다. 김영삼정부와김대중정부에서는부족한산업체의인력난해소와벤쳐기업등특정산업육성을목적으로산업지원대체복무정책을활용하였다. 그결과, 산업지원특례업체는 1991년 3,000여개에서 2000년 17,110 여개로, 산업지원병역특례자는 1991 년 2,500여명에서 2000년 29,000여명으로현저히증가한다. 10년도안되는기간동안병역특례지정업체가 5.7배, 산업지원병역특례복무자는 11배증가한것이다. 27) 그러나산업기능요원은민간기업중극히일부에만국가가일종의보조금형태로노동인력을제공하는것이기때문에민간기업간경쟁을왜곡시킬우려가있 26) 국회사무처, 제 268 회국회국방위원회회의록, , p ) 병무청 (2010), 병무행정사 III 권 ( ) 과 IV 권 ( ) 참조

113 병역대체복무제도의변동과정고찰과변화요인분석 107 다. 28) 한편, 1980년초에신설하여단기간운용했던특수전문요원제도 ( 소위 석사장교 ) 는경제산업적효과보다는소수의 고급두뇌요원 들에게병역혜택을부여하기위한목적이더크다고할수있다. 이는제도신설국회논의과정에서도확인할수있다. 29) 인력규모면에서도특수전문요원이 82년부터 91년까지 10년동안연평균 790여명으로극소수였다. 이는동제도가잉여자원해소나경제산업적효과제고목적에는부합하지않음을반증한다. 이후특수전문요원제도는박사과정전문연구요원제도로일부흡수되었는바, 이에대해서는개인의학업을계속하면서 3년기간중학위취득이나논문작성등다른의무가없어특혜논란이적지않다. 현재전문연구요원에는연간총배정인원 2,500명중연구기관에 1,500여명, 박사과정에 1,000여명의자리를배정하고있다. 그러나박사과정특례가있음으로해서의무자들은중소기업으로의편입보다박사과정을선호하게되는측면이있다. 30) 마지막으로공중보건의사, 공익법무관, 공중방역수의사등공공분야에서전문자격자를병역의무자로활용하는것은해당분야의비용절감목적이크다. 공보의등전문자격복무자들은 3년간해당분야에서일하면서현역중위또는대위에준하는보수를받기때문에공공기관으로서는민간인을채용할때보다비용을절감하는효과가크다. 31) 뿐만아니라농어촌이나도서지역에서는열악한근무환경때문에상당한보수를지급해도채용하기가어렵다는것이현실이다. 이와같이 1970년대이래 40여년이상한국의병역대체복무의변동과정에는경제사회적요인및비용절감목적이주요한요인중하나로작용해왔음을확인하였 28) 현재중소기업이약 340 만개, 10 인이상중소기업이약 21 만개 ( 13 년중소기업중앙회 ) 이다. 반면, 병역특례지정업체는약 6,000 여개로서 10 인이상기업중 2.73% 에불과하다. 이는 10 인이상기업 21 만개업체중 2.7% 에해당하는 6,000 여업체만이산업지원병역특례자를받고있는셈이다. 29) 1980 년대에는대학생및대학원생에대한병역특례확대가문교부의주도로진행되었는데, 병역특례제도 를 특혜 로설명하기도하였다. 특수전문요원제도신설당시문교부장관은 서울대학원자연계학생들에게만병역특혜를주다보니까다른대학에서병역특혜요청이많다 면서특혜의형평한확대를제안배경으로설명하였다. 최창규의원도 여기특혜라는용어가나와있지만이는국가로부터국민에게주는혜택의범위를그만큼넓힌다는뜻으로... 라고부언하였다. ( 국회사무처, , 제 107 회국회문교공보위원회회의록. p.106~115 참조 ) 30) 2015 년현재박사과정전문연구요원으로는 972 명이편입 ( 계획대비편입률 106%) 된반면, 중소 중견기업부설연구소에는 561 명이편입 ( 계획대비편입률 41%) 되어중소기업지원자가저조한상황이다. 31) 15 년기준, 중위 1 호봉은약 1,310,000 원, 대위 1 호봉은 1,890,000 원으로서예를들어공중보건의사의경우인턴은중위, 레지던트는대위의보수를받는다.

114 108 국정관리연구 다. 그러나오늘날한국은경찰조직과인력, 공공행정이고도로체계화되었고, 크고작은민간기업들이활성화되어있으며, 사회는전문화 고도화되고있다. 따라서현시점에서도과거처럼다른정책목적달성의수단으로병역자원을지원하는것이타당한지재고할필요가있다. 3) 행위자요인 역사적신제도주의에서는제도가역사적맥락과국가구조, 사회제도의자기결정력에의해형성되며, 한번형성된제도는특정집단에게정책결정과정에서불공평한권력을줄수있다고보았다 ( 하연섭, 1999: 29). 이런점에서본절에서는대체복무제도를운용하면서형성된행위자들의이해관계가제도의변동을어렵게하고, 기존제도를유지하도록하는요인으로작용한것은아닌지분석하고자한다. 대체복무제도의신설 변동과정에서국방이외다른정책목적이부가되면서기업, 관련단체, 정부부처의이해관계자집단이형성되었다. 주요행위자는대통령, 정부, 국회, 그리고민간업체및민간교육기관등이광범위하게포함된다. 이중정부는하나의행위자라기보다국방부 병무청등국방당국과산업, 과학, 교육등개별유관부서및경찰, 지방자치단체등다른정부기관으로대별된다. 행위자들은개별적인관계라기보다대체복무유형에따라제도의이익을공유하는정책옹호연합으로서의성격이강하다. 32) 특히기업에지원하는산업지원대체복무유형의경우최종결정단계에서담당정부부처가병역특례지정업체추천권한을갖는다. 이러한의사결정구조는한편으로는중앙정부부처로하여금정책목적달성에효과가있는민간기관을선정하게하고, 다른한편으로는민간기관이나업체를통제하는기능도수행했을것으로추정된다. 시기적으로대부분의병역특례제도는 70~80년대에집중적으로신설 확대되었고이해관계자집단도이시기에형성되었다고볼수있다. 박정희정부와전두환정부에서는대통령과정부를중심으로병역대체복무를유용한정책수단으로활용해왔다. < 그림 3> 에서알수있듯이이시기에방위병을제외한대체복무인원이적었음에도불구하고행위자집단이집중적으로형성된이유는개별제도자체의종류가많았기때문으로분석된다. 즉, 특례인원이소수여도개별특례제도의수가 32) Sabatier(2007) 에의하면, 정책옹호연합 은장기간신념체계를공유하고행동화하려는행위자들의연합을말한다. 정책옹호연합모형 (Advocacy Coalition Framework) 과한국적적용에대해서는 Sabatier(2007), 김순양 (2010) 참조.

115 병역대체복무제도의변동과정고찰과변화요인분석 109 많아질수록관련정부부처및편익을공유하는행위자의수가많아지게된다. < 그림 3> 산업지원인력과전환복무인력변동추세를통해한번개별제도가형성되면인원규모는어렵지않게확대할수있음을알수있다. 아울러대체복무인력을활용하는당사자인기업뿐만아니라정부부처가반드시개입하도록되어있는의사결정구조의복잡성도제도의경로의존성을강화하였다. 사회복무 ( 구공익근무요원 ) 인력지원의사결정절차는행정관서및지방자치단체등의소요제기를받아병무청장이한해보충역자원의배정인원을결정한다. 사회복무요원은행정관서뿐만아니라복지시설, 요양병원, 산림시설등다양한복지기관으로부터수요를접수받고있다. 전환복무요원은경찰청, 소방기관등으로부터소요제기를받아국방부장관이배정인원을결정한다. 33) 한편 12년전투경찰제도를폐지하였음에도불구하고의경지원인력규모는이전전경과의경을합한수준을유지하고있다. 전경에지원하던규모를의경으로통합하여경찰에배정하였기때문이다. 이를통해세부제도의통폐합에도불구하고동일한행위자인경찰에서운용해오던제도 ( 전경, 의경 ) 에는기존규모를유지하는관성이작용하고있다고분석할수있다. 산업지원인력의경우, 병역자원의사용을희망하는기관의소요제기 지정업체신청 정부부처 ( 지정업체추천 ) 병무청 ( 결정, 인원배정 ) 순으로진행된다. 제도변동이나인력규모조정시에는관계기관과협의하도록하고있다. 현재의대체복무의사결정구조는국방부나병무당국이현역병부족시기에필요한대체복무조정을적기에시행하기어렵게할우려가크다. 행위자에의한정책변동의대표적사례가 02년과 04년의대체복무감축계획변동사례이다. 김대중정부말기인 02 년정부는 2000년대중반예상되는병역자원의급격한감소에대비하여대체복무감축 폐지계획을발표하였다 ( 세계일보, ). 이러한방침에산업계와기업측에서강하게반발하였고 04년노무현대통령은대체복무감축계획의재검토를지시하였다. 그결과산업기능요원은 12년까지 04년인력수준을계속지원하되 13년에폐지하기로하였다. < 그림 4> 의실제병역자원수급추세에따르면 03 년 ~ 06년경군복무와대체복무를합산한총규모 ( 수요 ) 가병역자원총규모 ( 공급 ) 에육박함을알수있다. 이는 02년국방부가판단한향후병역자원의부족우려가사 33) 사회복무와달리전환복무요원을비롯한산업지원인력, 공보의등전문자격자 3 개유형의배정인원을국방부장관이정하는이유는이들 3 개유형은현역병자원을지원하는것이기때문이다. 대체복무기관에지원하는현역자원은매년군소요에지장이없는범위에서지원할수있는것이기때문에국방부에서종합적인군소요를먼저판단하고적절한대체복무지원규모를결정한다.

116 110 국정관리연구 실이었음을보여준다. 대체복무감축 폐지계획은 02년발표 ( 05년폐지 ) 04년발표 ( 12년까지지원, 13년폐지 ) 07년발표 ( 12년폐지 ) 11년발표 ( 15년까지지원, 20년이후폐지 ) 까지수차례발표와중단을번복해왔다. 07년대체복무감축과 11년의감축중단결정은각각 07년복무기간의단축결정과 11년의복무기간단축중단결정에따른것이었다. 07년정부는병복무기간단축 (24개월 18개월) 을결정하고, 이에따라부족해진현역병을확보하기위하여대체복무감축 조정계획을다시확정 발표한것이다. 그러나 병복무기간재조정계획 ( 발표 ) 34) 에따라 11년부터복무기간단축이 21개월에서중단되면서병역자원공급측면에서잉여자원이발생하게되었다. 이에따라 2011년 3월, 정부는당초감축 폐지하기로한대체복무감축을잠정중단하고현수준을유지하되병역자원부족이만성화되는시기인 20년이후에는폐지하기로하였다. Ⅴ. 결론 본연구에서는 1970년대이래개별대체복무제도들을사회복무, 전환복무, 산업지원, 전문자격공공복무네가지로유형화하고, 유형별제도및인력규모에대한시계열추세분석결과제도통폐합과상관없이대체복무의본질적내용들이유지되고있음을확인하였다. 제도의경로의존성이나타나는요인분석결과, 인구요인측면에서대체복무는병역자원수급불균형에따른잉여자원해소목적에일정부분기여하였으나어느시기에도잉여자원을완전히해소하지는못하였다. 이는징병제하에서병역자원수급불균형현상이불가피한데따른근본적한계로볼수있다. 경제사회적요인측면에서는대체복무가국방이외다른정책목적달성의수단으로활용되어져왔음을확인하였다. 따라서정부정책방향에따라대체복무지원인력에도변동이있었다. 행위자요인측면에서장기간국방이외다른정책목적달성의수단으로대체복무가확대되는과정에서민간기업, 대학뿐만아니라정부내에서도산업 과학 교육부등다양한이해관계자집단이형성되었다. 다양한이해관 34) 국방부보도자료, 2011 년부터달라지는국방업무, 참조 : 육군, 해병대, 전투경찰, 의무경찰, 경비교도, 상근예비역의복무기간은 21 개월, 해군, 해양경찰, 의무소방원은 23 개월, 공군과공익근무요원 ( 현사회복무요원 ) 중사회서비스행정업무를지원하는자는 24 개월로조정하였다. 새로운복무기간조정안은 2011 년 2.27 일입대자부터적용하였다.

117 병역대체복무제도의변동과정고찰과변화요인분석 111 계자로구성된의사결정구조는정부전체적으로다른정책대안의선택을제한하고기존의대체복무정책을계속유지하게함으로써제도의 경로의존성 을강화하는데기여하였다고해석된다. 최근의인구전망에의하면, 2020년대초반이후부터는출산율저하에따라병역자원이급격히부족해짐에따라이에대비한대체복무의조정이불가피한상황이다. 이울러향후병역자원의수급이어려워지고군의인력획득환경도급격히변화할것으로예측되는상황에서병역제도의근본적재설계가필요하다. 제도개선논의시대다수의병역의무자가현역병으로복무하는현실을감안하여병역제도의공정성을중요하게고려해야할것이다. 현역병들은상당히낮은보수에장기간집단생활을해야하는반면, 대체복무는 14개의유형별로보수, 처우, 복무형태가다양하고산업지원인력의경우민간인신분으로보수를그대로받고있다. 35) 이처럼현역병의열악한처우에비해민간에서생활하는대체복무자는높은보수와유리한근무여건으로인해병역의무이행의형평성을악화시킨다는비판이적지않다. 이러한환경변화에직면하여본연구의분석결과를바탕으로대체복무제도의개선방향을제언하면다음과같다. 우선인구환경적측면에서병역자원의수급불균형문제에대한새로운접근이요구된다. 1960년대이래누적된잉여인력해소를위해대체복무정책을활용해왔지만어느시기에도잉여인력을완전히해소하지못하였음을확인하였다. 향후인구감소에따라이러한필요성은자연스럽게감소할것으로예상되지만, 정책적차원에서잉여인력을해소하기위해대체복무를활용해왔던시각은지양할필요가있다. 이는정책적차원의함의와도연결된다. 즉, 정책적필요성이나제도적타당성자체가크지않은상황에서잉여인력을배경으로계속제도를활용하는것은합리적인정책설계로평가하기어렵다. 아울러행위자요인분석결과에서보듯이, 한번형성된제도는개별이해관계자를형성하고이들은제도유지의편익을공유한다. 이로인해인구환경등외부요인이변화해도행위자들은기존제도를유지하기위해정책변화에저항하기쉽다. 특히대체복무인력규모에상관없이각제도는특정한이해관계집단을행위자로양산하며이들은의사결정구조에참여하도록되어있다. 따라서향후에는개별제도의개수를줄이고의사결정구조를단순화할필요가있다. 이러한기본방향을토대로구체적제도개선안에대 35) 2015 년기준보수는현역상병의경우월 154,800 원으로전환복무요원, 사회복무요원은현역병의보수기준을따르는반면, 산업기능요원 전문연구요원 승선근무예비역은각업체나회사에채용된민간인으로서채용계약시보수 ( 연봉 2000~5000 만원수준 ) 를받으며근무내용면에서다른민간인과큰차이가없다.( 병무청내부자료 )

118 112 국정관리연구 해관련기관과지속적인의견수렴이필요하다. 개선방안은향후병역자원의수급현황뿐만아니라사용기관및병역의무대상자의준비기간등을종합적으로고려하여단계적으로시행할필요가있다. 대체복무제도의개선을통해치안기관과공공기관에지원하는인력을감축하고이중필수인원을민간인력으로채용할경우양질의일자리창출효과를기대할수있다. 특히치안서비스는국민의생명과재산을보호하는임무임에도불구하고전문성과연속성이떨어지는대체복무자를계속활용하는것은치안서비스의질을저하시킬우려가있다. 또한산업지원대체복무제도의경우필요성부터점검하고, 필요하다면최소한의인력에대해합리적선발방식과엄격한복무관리를통해병역제도의공정성이훼손되지않는범위내에서운용하는것이바람직하다. 과거대체복무를운용했던독일에서조차영리를추구하는민간기관에의지원은엄격히제한한사례를참고할필요가있다. 이를통해기업이나대학등민간시장에서의경쟁왜곡효과를줄이고꼭필요한부문을지원하는효율성제고를기대할수있다. 마지막으로정부부처에서도 1970년대이래각종대체복무를개별정책목적달성의수단으로활용해오던관행에서벗어나각정책목적에부합하는대안개발에근본적인노력을더기울일필요가있다. 참고문헌 국방부보도자료. ( ). 2011년부터달라지는국방업무. 국회사무처. ( ). 제107회국회문교공보위원회회의록. 국회사무처. ( ). 제268회국회국방위원회회의록. 김두성. (2002). 한국병역제도의결정요인에관한역사적고찰. 박사학위논문, 한남대학교. 김병섭. (2010). 편견과오류줄이기- 조사연구의논리와기법, 법문사 : 김병조. (2002). 한국병역제도의특성 : 비교사회학적분석. 교수논총 ( 국방대학교 ), 24: 김순양. (2010). 정책과정분석과옹호연합모형 : 이론적 실천적적실성검토. 한국정책학회보, 19(1): 김주찬 선종렬. (2008). 병역제도변화요인분석 : 미국사례를중심으로. 한국행정학회동계학술발표논문집.

119 병역대체복무제도의변동과정고찰과변화요인분석 113 김창주. (2004). 통일한국의병역제도결정요인에관한연구. 박사학위논문, 경원대학교. 나태종. (2011). 21세기한국의병역제도발전방안연구 안보환경변화와외국사례비교분석을중심으로. 박사학위논문, 충남대학교. 노민선 백철우. (2015). 중소기업병역대체복무제도의경제적파급효과및시사점. 국방연구, 58(1): 병무청. (2010) 병무행정사 I권 ( ), II권 ( ), III권 ( ), IV 권 ( ). 병무청기획조정관실발행이광원. (2011). 전투경찰제도의문제점과개선방안. 서울법학, 19(1): 이상목. (2007). 시장중립성과사회적효용의제고를위한잉여병역자원의활용에대한소고. 규제연구, 16(2): 이은정외. (2014) 국방인력운영분석과전망 (I). 한국국방연구원 : 정주성 정원영 안석기. (2003). 한국병역정책의바람직한진로. 한국국방연구원. 조관호. (2016). 인구절벽과미래병역자원확보방안. 김종대의원실주관군입대예약제도입필요성과법적타당성모색토론회 ( ) 발제자료.: 조한승. (2013). 21세기국가와군의관계변화연구 : 군인모델의비교검토. 국제관계연구, 18(2): 최성우등. (2003). 이공계대체복무제도의개선방안에관한연구. 정책연구. 하연섭 (1999). 역사적제도주의, 정용덕외. 신제도주의연구, 대영문화사 : 29. 한국중소기업학회. (2009). 대체복무제도활용의문제점과바람직한개선방안.( 중소기업청연구용역과제 ). 뉴스원. ( ). 2년간 2만명추가군입대 ( 검색일 : ) 출처 : 세계일보. ( ). 병역대체산업체근무축소. ( 검색일 : ) 출처 : pup.jsp?newsid=01... JTBC 징병검사 용어 병역판정검사 로변경. 출처 : KBS NEWS. ( ). 학령인구급감위기. ( 검색일 : ) 출처 : Haltiner, K. W. (1998). The Definite End of the Mass Army in Western Europe?.

120 114 국정관리연구 Armed Forces & Sociology, 25(1): Ikenberry, G. John; Lake, David A.; Mastanduno, Michael (1988) Introduction: approaches to explaining American foreign economic policy 88(42): Ikenberry, G. John (1988). Conclusion: An Institutional Approach to American Foreign Economic Policy. International Organization, 42(1): Krasner, S. D. (1984) Approach to the State : Alternative Conceptions and Historical Dynamics., Comparative Politics, 16(2): 242. Krasner, S. D. (1988). Sovereignty : An Institutional Perspective. Comparative Political Studies, 21(1): Mahoney, J. & Snyder, R. (1999). Rethinking agency and structure in the study of regime change. in Comparative International Development(New Brunswick).: Poutvaara, P. & Wagener, A. (2011). Ending Military Conscription. CESifo DICE: Ostrom, E. (1986) An Agenda for the Study of Institution. Public Choice, 48: Peters, B. Guy, Jon Pierre, Desmond S. King (2005) The Politics of Path Dependency: Political Conflict in Historical Institutionalism. The Journal of Politics, 67(4): Pierson, Paul (2000). Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics. American Political Science Review, 94(2): Sabatier, P. A.(2007). Theories of the Policy Process. 2nd Edition. Boulder: Westview Press. Thelen, Kathleen.(1999). Historical Institutionalism in Comparative Politics. Annual Review of Political Science, 2: Thies, Cameron G.(2001). A Historical Institutionalist Approach to the Uruguay Round Agricultural Negotiations. Comparative Political Studies, 34(4): True, J., Jones, B. & Baumgartner, F., (2007). Punctuated-Equilibrium Theory : Explaining Stability and Change in American Policy Making. Chapter 6 in Sabatier Theories of the Policy Process.(2nd Edition. Boulder: Westview Press):

121 병역대체복무제도의변동과정고찰과변화요인분석 115 김신숙 ( 金信淑 ): 성균관대학교국정전문대학원에서행정학박사과정을수료하였으며, 주요관심분야는안보정책, 국방정책, 병역제도, 군 ( 軍 ) 인력정책및인사제도등이다 (sinsook_kim@hotmail.com). 박형준 ( 朴亨峻 ): 교신저자. 미국 Florida State University에서행정학박사학위를받고현재 성균관대학교행정학과 / 국정관리대학원부교수로재직중이다. 주요관심분야는협력적거 버넌스, 정책과정분석, 정책수단과제도설계, 지방자치제도, 정부규제, 과학기술정책등이 다. 2009년미국행정학회에서최우수미국행정학회보학술논문상인 Mosher Award 를수상 했다. 그외 Administrators and Elected Officials Collaboration Networks:Selecting Partners to Reduce Risk in Economic Development (Public Administration Review, 2012) 등 Public Administrative Review, Urban Affairs Review, American Review of Public Administration, Public Management Review, International Journal of Emergency Management, International Review of Public Administration,, 행정학 회보, 정책학회보, 행정연구, 한국정책분석평가학회보, 한국정책과학학회보, 한 국지방자치학회보 등 국내외 학술저널에 다수의 연구 업적물을 게재하고 있다 (hjpark72@skku.edu).

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123 36) 국정관리연구 제 11 권제 3 호 ( ): 한국행정연구의개관 : 국가이론 김근세 국가이론은정부, 사회, 경제의관계를설명하는이론으로, 궁극적으로정부의성격에대해탐구하는연구영역이다. 따라서정부의성격을탐구하는행정이론은기본적으로국가에관한연구로이해할수있다. 한국행정연구에있어국가이론의연구경향을분석하기위하여, 한국행정학보의전체논문 1,715편중전술한 5가지국가이론의유형으로분류될수있는 339개 (20%) 를표본으로선택하여그성격을분석하였다. 전체표본중각국가이론의구성은다원주의국가이론 (29%), 신다원주의국가이론 (24%), 엘리트주의국가이론 (23%), 신보수주의국가이론 (17%), 신마르크스주의국가이론 (7%) 의순으로구성된다. 한국행정연구초기에는 년대박정희행정부의국가주도의성장시대에부응하는발전관료제와발전엘리트, 집행부중심행정체제의구축에관련된엘리트주의국가이론연구가지배적이었다. 1980년이후정치민주화과정에서다양한국가이론이본격적으로소개되었고, 다원주의와신마르크스국가이론의확산이크게확산되었다. 1990년대이후한국사회의민주화, 시장화과정에서신보수주의국가이론과신다원주의국가이론에기초한행정연구가양적으로크게성장하였다. 이러한국가이론에기초한행정연구의양적성장에비해, 최근연구의경향은초기연구에비해국가이론과행정이론의관계성에대한고리가약해졌다. 이러한경향성은서구의새로운행정이론과제도를소개하는데치중하면서, 이것이한국국가의제도적맥락성과국가성에적절하고, 정합적인지에대한고려를간과하게되었다. 학문적으로, 한국 행정연구의정체성에의문을가지게되었고, 한국행정의이론축적에크게기여하지못하는부작용을낳았다고비판된다. 한국행정연구에서국가이론에기반한연구의대다수는기능주의관점과보수주의이념의성격이지배적이다. 그런데발전국가의경제성장중심의국가발전과정에서노정된파워엘리트의지배, 경제적불평등의심화, 사회적약자의불평등문제, 환경문제를접근하는데기능론의관점보다는갈등론의관점이설명력이크다. 이러한맥락에서보다진보적인관점의국가이론연구의균형이바람직하다고생각한다. 그리고각국가이론의설명력의본고장을찾는상황적합접근법이요구된다. [ 주제어 : 국가론, 한국행정연구 ] 이논문의자료수집과분석을도와준성균관대학교국정전문대학원김윤정박사후보에게감사한다. 논문접수일 : , 심사기간 (1 차 ): ~12.14, 게재확정일 :

124 118 국정관리연구 Ⅰ. 서론 행정이론은한사회의국가-사회의맥락에의존적이다. 1970년대경제위기에따른신자유주의이념의작은정부론은신공공관리론 (New Public Management) 등장의배경이되었고, 미국발 2008년금융위기는작은정부론의지적토대를이룬신자유주의국가이론의정당성에위기를초래하였고, 정부의기능과역할에대한새로운인식을가져오면서민주행정론 (Democratic Public Administration) 등대안적행정이론의등장이요청되고있다. 즉, 한국가의정치경제체제의변동은행정이론의발달의토대가된다고불수있다 (Schulz, 2011). 행정학을국가이론의관점에서접근한초기연구는우리나라에행정학을본격적으로소개한 1960년정인흥의行政學교과서에서확인할수있다. 그는기본적으로행정학은 국가행동의이론 으로서규정하면서, 국가의정치적, 경제적, 사회적, 그리고기타의조건에따라행정에대한문제의식과그문제제기의방향을달리한다 고이해한다 ( 정인흥, 1960: 19). 행정학의역사적전개과정을고대와중세의행정, 국가-사회가일원적인절대군주제국가, 국가-사회가이원적대립하는현대민주주의국가로구별하면서행정권의확대와강화로현대국가의행정학의성립과정을정치경제체제의사회변동의맥락에서법제도주의접근법에서기술하고있다. 1960년대이후양적, 질적으로성장되고있는한국행정연구는기본적으로명시적, 또는묵시적으로국가이론의가정에기반하여수행되고있다. 이러한맥락에서본논문은지난 60년한국행정학회에발표되어축적된한국행정연구를국가이론의차원에서개관하고, 그성격을비평하려고한다. Ⅱ. 국가이론의유형 국가이론은정부, 사회, 경제의관계를설명하는이론으로, 궁극적으로정부의성격에대해탐구하는연구영역이다. 따라서정부의성격을탐구하는행정이론은기본적으로국가에관한연구로이해할수있다 (Schultz, 2011: 454). 즉정부가사회, 경제와어떻게관계하는지탐구하는행정이론을국가이론의맥락에서접근하는것은필수적이다. 국가이론의관점에서행정이론의중요한연구질문은다음과같은차원으로구체화될수있다 (Schultz, 2011: 455). 첫째, 정부는왜필요한가? (why government?)

125 한국행정연구의개관 : 국가이론 119 둘째, 정부는무엇을해야하는가? (what should governments do?) 셋째, 정부는어떤가치와이해를추구해야하는가? (what values or interests should a government promote?) 넷째, 공무원은무엇을해야하는가? (what public administrators should do?) 다섯째, 정부조직과정책을어떻게보다효율적으로수행할수있는가? (how can public organizations or policies perform more efficiently?) 이상의다섯가지연구질문이다양한국가이론들을총괄적으로대표하지는못하지만, 다양한국가이론을관통하는기본적인질문들로구성되어있다고생각된다. 그런데우리나라와같이자유민주주의 (liberal democracy) 정체를표방하는국가를기술, 설명, 처방하는국가이론은역사적으로다양한학파가경쟁하면서발전되어왔다 (Dryzek & Dunleavy, 2009). 유럽의국가주의전통에기반한엘리트주의국가이론, 미국사회의특성에기반하여발전한다원주의국가이론이고전이론으로그기초를이루었다. 이후다원주의국가이론을비판하면서, 공공선택이론에기초한신보수주의국가이론, 자본주의체제와갈등이론에기초한신마르크스국가이론이대안적패러다임으로등장하였다. 동시에, 이러한비판에대응하면서다원주의의한계를인정하고수정한신다원주의국가이론으로발전되고있다. 1. 다원주의국가이론 다윈주의국가이론은 18세기유럽절대군주제의중앙집권제에대한대응으로서, 한사람또는단일집단에의한통치를반대하는자유주의관점에기초를두고있다. 고전적다원주의이론가들에게개인의번영과발전은가장중요한가치로, 국가에대한개인의권리를정당화하는점에중점을두었다. 미국에서다원주의국가이론은정치학과결합하면서더욱강력해졌다. Bentley(1908) 에의해정치과정에서집단의중요성이주목받게되었고, Catlin(1927) 은공공정책생산의원동력을다양한이익집단간경쟁으로이해하였다. 대표적다원주의이론가인 Truman(1951) 은집단이공통된이익 ( 특히, 경제적이익 ) 을가진다고정의하였고, 집단간권력의평등과잠재적집단의존재를가정한다 (Dryzek & Dunleavy, 2009: 35-45). 다원주의국가이론의가정을정리하면다음과같다 (Dunleavy & O Leary, 1987: 13-19; Dryzek & Dunleavy, 2009: 35). 첫째, 사회는다양한집단 ( 개인의집합 ) 으로구성되어있으며, 이들은자발적으로구성된다. 둘째, 사회내권력은의사결정을하는집단현상에의해발현된다. 셋째, 집단간상호작용에의한결정은정치 행정과정에영향을미치며, 정책은다양한집단간협상과경쟁을통한정치적산물로

126 120 국정관리연구 이해된다. 다원주의국가이론에서분석단위는이익집단에초점을두며, 국가정책 / 기구를둘러싼사회내다양한이익집단간의갈등, 타협, 협상의권력현상에주목한다. 여기서정부는규범적으로는공공정책문제에관한서로다른이익집단들의시각들을수용할것을선호하고, 기술적으로는정부의기능을수동적인풍향계, 중립적인공익심판관, 적극적인관료정치를수행하는또하나의이익집단으로가정한다 (Dunleavy & O Leary, 1987; Dryzek & Dunleavy, 2009). 2. 신다원주의국가이론 년대전성기를누리던다원주의국가이론은일원주의의쇠퇴, 공공선택이론의부상, 세계대전이후강력한다국적기업의등장, 대량실업의사회문제, 반전운동과민권운동등일련의사회변동에정부가효과적으로대응하지못하면서그이론적설명력과신념이약화되었다 (Dryzek & Dunleavy, 2009: 52-56). 이에다원주의의내재적한계로자유민주주의국가에서집단간권력배분의불평등과정책결정과정에서의비조직화된집단의배제등은신다원주의국가이론등장의주요한배경이되었다. 다원주의국가이론의비판에대하여, Dahl과 Lindblom에의해주도된신다원주의국가이론은단체설립과가입의자유, 정부로의영향력행사, 개인의권리와자유를강조한다는점에서다원주의와유사한반면, 집단의영향력이동일할수없다고인정하며, 신보수주의, 엘리트주의, 마르크스주의의비판을부분적으로수용하는입장을취한다. 또한대기업의시장영향력증대, 혼합경제확산, 사회복지정책등에주목하면서, 미국에서신다원주의는기업의특권적지위에주목하고, 상충하는이익들간갈등에관심을가진다. 신다원주의국가이론의가정을정리하면다음과같다 (Dunleavy & O Leary, 1987: ; Dryzek & Dunleavy, 2009: 131). 첫째, 집단에분산되어있는권력의불평등을인정하다. 즉대기업이지배적인위치에있으며, 영향력과접근성에대한평등의문제를포함한다. 둘째, 정부와집단의관계는협력적이거나갈등적으로, 정책이슈에따라네트워크나옹호집단이형성된다. 셋째, 집단이가지는권력은국가의공식적제도에기반하며, 그권력은비공식적네트워크에분산되어있다. 신다원주의국가이론은이후참여민주주의, 신거버넌스이론등으로발달되고있다 (Dryzek & Dunleavy, 2009). 대의제민주주의한계에대하여시민의직접적참

127 한국행정연구의개관 : 국가이론 121 여기제를통한민주주의의심화, 정책네트워크이론, 정부-기업-시민사회의협치를강조하는신거버넌스이론등으로그외연이확산되고있다. 3. 엘리트주의국가이론 엘리트주의국가이론은서구자유민주주의국가의역사적발전과정에서불완전한민주화를경험한유럽 ( 독일, 이탈리아등 ) 에서기원을찾을수있으며, 국가사회의소규모지도자집단 ( 엘리트 ) 과대다수일반대중간수직적권력관계에초점을두고있다 (Dryzek & Dunleavy, 2009: 57). 엘리트주의국가이론은고전적엘리트이론 (Pareto, Mosca, Michels 등 ), 민주적엘리트이론 (Weber, Schumpeter 등 ), 급진적엘리트이론 (Burnham, Hunter, Mills 등 ) 으로발전되었다. 미국에서엘리트주의국가이론은 Mills(1956) 의파워엘리트개념등으로설명되는급진적성향을갖게되었다 (Dryzek & Dunleavy, 2009: 66-67). 엘리트주의국가이론의가정을정리하면다음과같다 (Dryzek & Dunleavy, 2009: 57). 첫째, 사회는그체제와관계없이엘리트와대중으로구성된다. 둘째, 통치는항상소수지배집단에의해이루어진다. 그러므로엘리트에의한통치 / 지배는자연스럽거나, 불가피하다. 셋째, 일반대중이엘리트로진입되는가능성에따라민주엘리트또는파워엘리트구조로차이를가진다. 엘리트주의국가이론에서국가행정기구는 ( 파워 ) 엘리트의무대로이해되며, 중앙집권적이고계층제적조정의성격이강하다. 이러한국가이론의관점에서행정연구에있어국가의자율성, 관료엘리트등에관심을가진다. 4. 신보수주의국가이론 영국의철학자 Burke에의해체계화된보수주의는정치에대하여도덕주의적접근을지지하고, 공동체, 도덕, 전통, 사회적연결망등과같은공동체에대한의무를중시한다 (Dryzek & Dunleavy, 2009: ). 그러나구체적설명이론또는일반이론의부재와거대공동체에대한부정적인식이현실에서한계로작용하였다. 신보수주의는보수주의의이러한핵심가정 1) 을거부하는대신에, 개인을합리적 1) 보수주의국가이론은개인의권리, 이익, 행복을강조하는시장지향적신자유주의에대응하는맥락에서사회의존재를명시하고, 특정사회전통과정치관행이개인을만들며, 이들은사회적책임의연결망을공유한다고가정한다. 그러므로개인은합리적이고이기적이지않으며, 그들이속한사회에따라구체적인공유의식과도덕적헌신은차이가있다

128 122 국정관리연구 행위자로가정하며, 불완전한정치시장시스템은정부실패 (government failure) 를야기한다고설명한다. 그러므로불완전한정부는최소화되어야한다는논리하에분권화, 전문화, 민영화를강조하고, 작은정부, 최소국가등정부개혁의화두가 1980년대이후글로벌패러다임으로확산되었다. 공공선택이론에기초한신보수주의국가이론의가정을정리하면다음과같다 (Dryzek & Dunleavy, 2009: ). 첫째, 개인을분석단위로개인의효용극대화가정에따라, 관료는예산극대화, 정치인은투표극대화, 시민은효용극대화를추구한다. 둘째, 불완전한시장기제가작동하는공공부문은과잉공급과과잉수요를가져와비효율적이다. 신보수주의국가이론은행정연구에있어공공선택이론, 그리고신공공관리론 (New Public Management) 이론으로발전되었고, 감축관리, 민간위탁, 공기업민영화, 정부규제완화, 책임운영기관화등의연구주제가발전되었다. 5. 신마르크스주의국가이론 신마르크스주의국가이론은국가를지배계급의도구로이해하고생산관계의상부구조로파악하는 Karl Marx의고전이론에기초를두고있지만, ( 고전적 ) 마르크스주의가경제결정론에근거하여사회에접근한다는점을한계로지적하고, 인간소외, 비인간적문화에관심을가지며, 다양한학파가경쟁하면서발전되어왔다 (Dunleavy & O Leary, 1987: ; Dryzek & Dunleavy, 2009: 79-88). 첫째, 도구주의학파 (Miliband 등 ) 는지배계급과국가간연관성에집중한다. 지배계급의구성원간에공통적인사회경제적배경에기초한이해관계와관점의공유를기초로, 자본주의국가를지배계급의이익을보호 유지하기위한수단으로이해하기때문에정부정책역시자율적활동이아닌지배계급의이익이반영된것으로본다. 둘째, 구조주의학파 (Althusser, Poulantzas 등 ) 는자본주의체제내구조적인계급갈등과내재적모순에관심을갖는데, 내재적모순이란자본주의국가가자본축적과분배의상호모순적기능을수행하고, 체제유지를위한세수확보의차원에서자본가를보호한다고이해한다. 셋째, 기능주의학파 (Offe, O Connor 등 ) 은자본주의체제가요구하는국가기능을크게자본축적 (accumulation) 기능과정당성 (legitimation) 기능으로구분하고, 계급투쟁의관계에서국가기능및기구의성격을강조한다. 신마르크스주의국가이론의가정은다음과같다. 첫째, 사회구성체는생산양식에 고가정한다 (Dryzek & Dunleavy, 2009: 270).

129 한국행정연구의개관 : 국가이론 123 기초한계급갈등이사회변동의기반이다. 둘째, 자본주의생산양식에서자본가-노동자계급간갈등의관점에서국가정책 / 기구를접근한다. 셋째, 국가는경제의상부구조로, 자본가계급의도구로기능한다. 즉정치-경제영역은분리되지않는다. 신마르크스주의국가이론은자본주의국가의자본가-노동자계급을분석단위로하며, 국가기능과행정기구의이해에있어자본주의생산양식이요구하는자본축적과정당성의국가기능, 계급갈등에따른국가기능의변화등에주목한다. 소련및동구사회주의국가몰락이후, 신마르크스국가이론은환경, 반핵및평화, 여성, 평등등의연구주제로외연을확대하며발전되고있다. Ⅲ. 한국행정연구에서국가이론의역사적발전 1. 역사적개관 한국행정연구에있어국가이론의연구경향을분석하기위하여한국행정학보의전체논문 1,715편 2) 중전술한 5가지국가이론의유형으로분류될수있는 339개 (20%) 를표본으로선택하여그성격을분석하였다. 전체표본중각국가이론의구성은다원주의국가이론 (29%), 신다원주의국가이론 (24%), 엘리트주의국가이론 (23%), 신보수주의국가이론 (17%), 신마르크스주의국가이론 (7%) 의순으로구성된다. (< 그림1> 참조 ) 이는한국행정학계의기능주의적관점과보수주의적정치이념에기반한연구경향이지배적인위상을차지하고있음을반영한것으로보인다. 2) 조사대상기간은한국행정학회보 1 권이발간된 1967 년에서최근발간된 49 호 (2015 년 ) 까지이다. 조사대상의선정에있어초기행정학보의경우, 논문, 기고논문, 월례학술세미나발표논문, 서평, 정책논단등이혼합되어구성되어있는데, 학술세미나발표논문, 서평, 정책논단등은분석에서제외하였다.

130 124 국정관리연구 < 그림 1> 한국행정학보의국가이론성격 시대별국가이론의변화는 < 그림2> 에정리되었다. 개괄적으로, 연도별빈도수를살펴보면, 년대국가이론연구의양적인수가낮았고, 주로엘리트주의국가이론에편중된분포를보이고있다. 그런데 1980년대중반이후상당한양적성장이나타난다. 이는정치민주화과정에서권위주의군사정부에대한대안적국가이론에대한본격적인관심증가로보이고, 동시에학회지의연간발행횟수가증가한점도부분적으로기여한것으로분석된다. 그리고 1990년대중반이후국가이론에대한연구가지속적인양적성장을보이고, 동시에다양한국가이론으로구성되어있다. < 그림 2> 연도별각국가이론연구의빈도

131 한국행정연구의개관 : 국가이론 125 이러한특징은연대별각국가이론이차지하는비율을나타낸 < 그림3> 을통해더욱명확하게확인할수있다. 초기지배적으로나타나는국가이론은엘리트주의국가이론으로압도적인비율, 즉 1960년대 92%, 1970년대 96% 을차지하고있다. 그러나 1980년대그비율 (63%) 이낮아지는동시에다원주의국가이론이급증 (21%) 하였으며, 신다원주의국가이론 (9%) 과신마르크스주의국가이론 (5%), 신보수주의국가이론 (3%) 이일부나타나기시작하였다. 1990년대에는연구의양적성장이특징적임과동시에다원주의, 신보수주의, 신마르크스주의국가이론이각각 46%, 16%, 6% 로다양하게발전하였다. 마지막으로 2000년대이후신다원주의국가이론 (40%) 의성장이특징적이다. < 그림 3> 연대별국가이론연구경향 대발전행정의도입 1960년대에수록된연구논문의수는적지만, 당시연구들이가지고있는국가이론에기반한연구의비중은전체논문의 27% 를차지하고있다. 구체적으로연도별국가이론추이를살펴보면앞서설명한바와같이, 발전행정의맥락에서엘리트주의국가이론이지배적이라고할수있다. 3) 3) 1967 년다원주의국가이론에기반한연구가있고, 신종순 (1967) 은시민단체가사회근대화에중요한역할을가지고있으며, 이들은정치행정의독재를방지하고의사결정에공식

132 126 국정관리연구 1960년대의주요연구관심은 기획, 관리 에집중되어있는것으로나타난다. ( 예. 이한빈, 1967; 권영찬, 1967; 유상근, 1967; 윤재풍, 1969 등 ). 대표적으로이한빈 (1967) 의연구는 Gulick과 Urwick(1937) 의 POSDCoRB의의의를검토하고, 우리나라에집행부중심의행정체계를강화하는이론적근거를제시하고있다. 그는행정학의 3대조류를관리론, 인간관계론, 정책론으로구분하고, 각이론이행정학에이식된역사적흐름을개관하였다. 특히발전행정론의기원은 1963년미국행정학회비교행정연구회에서개최한세미나논의에서찾고, 발전은개념적으로 한체제내에계속적으로나타나는새로운변화를흡수하는능력 으로정의하며, 구체적으로이러한능력은창의와혁신 ( 쇄신 ) 의원천이되므로자연스럽게행정과정치엘리트에관심이집중된다고주장한다. 그러므로사회변동의원천을갖는집단또는개인이어떻게중요한세력으로등장하는가에관심을갖고, 발전엘리트에주목한다. 그는시대의변화에따라행정학의조류가변화해온것과같이, 발전행정론역시당시한국사회변동의대응으로서행정개혁과기관형성을고도화하는데기여할것이라고기대하였다. 이들의연구경향은국가의경제개발을견인하기위한행정시스템의개혁을주창하는규범적인연구경향이강하다. 즉, 근대화된서구의행정시스템을발전도상국인한국의전통적행정시스템의대안으로판단하여이를적극적으로도입하여국가사회를근대화하려는발전주의이데올로기성향이강하였다. 그런데여기서한국발전국가의엘리트주의국가성격은앞에서검토한서구자유민주주의국가의엘리트주의와는차별적으로이해될수있다. 서구국가의경우엘리트의생성과이동의공정성과개방성을기준으로민주엘리트주의 (democratic elitism) 와파워엘리트주의 (power elitism) 로구분하는데, 우리나라의경우는군부와기술관료연합에의해후발자본주의국가로서경제성장을주도한발전엘리트주의 (development elitism) 의새로운유형으로구별하는것이타당해보인다. 이러한엘리트주의국가이론에기반한발전행정의패러다임이한국행정연구의전통적인패러다임을이루게되었고, 박정희행정시스템의구축에크게기여하게된다. 이러한한국행정연구의전통은이후전개되는한국행정학의기능주의적성격을강하게틀지우는데크게기여하게되었다. 적참여자로인식할필요성을주장하였다.

133 한국행정연구의개관 : 국가이론 127 < 표 1> 1960년대국가이론기반의연구예시 연구자 ( 연도 ) 연구문제 핵심어 이한빈 (1967) 국가발전 관료엘리트, 기획 권영찬 (1967) 기획 기획시대, 도시기획, 기획의기원 유상근 (1967) 계획 계획, 계획의무결성 윤재풍 (1969) 관료제 계획발전, 관료제이론 년대발전행정의확산 1970년대국가이론을기반으로하는연구는전체연구중 25% 의비중을차지하여다소감소하였으며, 1960년대와마찬가지로엘리트주의국가이론이압도적으로나타나고있다. 4) 1970년대의주요연구관심은엘리트주의국가이론에기반한발전행정에대한관심은전시기와유사하지만 ( 예. 김광웅, 1972; 유종해, 1972; 정기섭, 1976 등 ), 연구주제의관심범위가보다구체화, 다양화되었다. 예를들어, 전문가의권력획득방식에관한연구 ( 김만기, 1975), 민주적엘리트의발생가능성에관한연구 (Bun Woong Kim, 1976), 권력의개념에관한연구 ( 김완식, 1978), 엘리트의유형과양성에관한연구 ( 노정현, 1979) 등이있다. 또한급격한경제성장으로인해발생하는사회문제 ( 예. 복지, 균형발전 ) 에관한관심이나타났다 ( 예. 이종익, 1971; 김안제, 1972; 황명찬, 1973 등 ). 예를들어, 김번웅 (1976) 은서구의민주적다원주의가권위적엘리트주의로특징지어지는한국의정치 / 행정엘리트에대한공공정책모형으로의적용가능성, 또는민주적엘리트주의가한국에동화될가능성에대한질문을던진다. 그는한국의엘리트정치문화를분석하면서, 한국엘리트는관료엘리트에집중적인권위주의가남아있기때문에아직까지민주적-다원적정책결정모형을적용하기어려운상태라고지적하였다. 노정현 (1979) 은한국의관료, 군, 기업엘리트가근대화의 3대엘리트이며, 특히관료엘리트들의역할이지대함을주장하고, 그들의출신배경이가치체계에미치는영향을논의하였다. 그는먼저, 고급공무원 (1-3급) 을대상으로하여그들의출신배 4) 1972 년다원주의국가이론에기반한연구가있고, 김안제 (1972) 는지역경제의균형발전이이상적으로실현되는것이어렵다는것을인지하는반면, 지역내, 지역간불균형을발생시키는요소들의차이가지나치게크다는점에문제의식을가진다. 그는이러한차이를줄이고균형잡힌성장과발전을위해서지역정책에대한관심을주문하고있다.

134 128 국정관리연구 경 ( 부친직업, 출신지역, 학력등 ) 을조사하고, 그결과를영국, 미국, 프랑스등과비교하였다. 선진국들과비교하여우리나라는부친의직업과관련없이고급공무원이되는경우가많다는점에서대표성이어느정도확보되어있는상태라고분석하였다. 또한, 대부분의서구사회는이른바명문대학이고급엘리트를양성하고있으나, 우리나라의사학은그역할을충분히하지못하고있으며, 오히려국립대학 ( 서울대 ) 이지배적으로배출하고있다는점을지적하였다. 그는국가수립과근대화의추진세력으로서엘리트양성에대한동기부여를강조하였고, 관료엘리트는국가이익에초점을맞추어지속적인근대화를추진할필요가있다고주장하였다. < 표 2> 1970년대국가이론기반의연구예시 연구자 ( 연도 ) 연구문제 핵심어 강민 (1974) 공공정책 갈등모형, 정치적리더십-관료제간갈등 김만기 (1975) 계획과정 계획과정, 전문가, 권력획득방식 Bun Woong Kim(1976) 민주적엘리트 민주적엘리트의적절성, 가능성 정기섭 (1976) 국가발전 발전도상국가, 관료제 김완식 (1978) 권력 정부형태, 권력관계, 계층간관계 노정현 (1979) 근대화 근대화, 관료엘리트, 추진세력 이시기에주목할한가지연구로, 국가이론에관한일반이론을소개한연구가흥미롭다. 이강은 (1974) 의연구는국가이론의주요모형으로계급모형, 관료제모형, 다원론모형을제시하고, 각모형의등장배경을파시즘 ( 계급론 ), 전체주의 ( 관료제론 ), 대중사회와집단에대한통제붕괴 ( 다원론 ) 로설명한다. 또한각모형이상정하는기본가정, 연구단위, 독립변수등을소개하였으며, 각모형의한계와상호비판에대하여정리하였다. (< 표3> 참조 ) 그는이러한접근을통하여국가에대한보다포괄적분석도구를발견할수있다고주장하였다. 5) 5) 그는결론에서각모형의관점을활용한분석도구를제안할뿐만아니라, 세가지모형을혼합하여사회를설명할수있는가능성에대하여구체적으로제시하고있다. 그는이러한접근들을통하여사회현상의다양한차이를분석할필요가있다고주장한다.

135 한국행정연구의개관 : 국가이론 129 구분 계급모형 유토피아적이상 공산주의 < 표 3> 국가모형의비교 기본가정독립변수사회과정연구단위 국가의권력기구가자본주의사회내계급관계와재산관계를강화 / 유지소유권의법적제도화 계급론의가정을인정관료제모형무정부주의관료제의자율권확대로생산과분배, 정치적질서를통제하는도구 다원적모형 다원주의적민주사회 출처 : 이강은 (1974; 220) 의표를수정, 보완. 개인은하나이상의집단을구성집단은집단이익또는가치를추구 생산특성과사적생산수탈의모순 대규모조직 집단의다양성 계급, 계급투쟁 권위 합의 - 조직 집단 년대국가이론의확산 1980년대에는여전히엘리트주의국가이론이강세를보이기는하지만, 이전과비교하여상대적으로다양한국가이론의접근이나타나기시작하였다. 구체적으로, 다원주의, 신다원주의, 신마르크스주의국가이론이가시적으로크게연구되기시작하였다. 1980년대한국사회는정치민주화가요동치는시대적사조를반영하여진보적국가이론을포함한국가이론이본격적으로소개되었고, 이를한국행정사례에적용하려는연구가크게성장하였다. 예를들어, 정용덕 (1988) 은재무행정의이해를기존의다원주의국가이론을넘어, 다양한국가이론의관점에서조망할수있는재무행정의다양한주제를소개하였다. 그는자본민주주의국가에서의국가성격을크게다원주의, 신우익론, 마르크스주의로구분하여물적자원동원에있어예산결정과정을설명하였다. 첫째, 다원주의의관점에서물적자원동원배분의결정양식을통제주의예산원칙, 분권화된예산과정, 점증적의사결정등으로설명하였고, 신다원주의적관점에서공공-사적부문간, 정부기능 ( 또는사업 ) 간, 특정정책기능수행을위한최적자원배분등으로설명하였다. 둘째, 신우익론의관점에서물적자원동원배분의결정양식을이익집단의투표교환행위, 국회의원들의나누어먹기식정치행위, 집권정부와선거경제동기, 관청의예산극대화행위등으로설명하였다. 셋째, 신마르크스주의접근을통해국민경제활동을세가지 ( 경쟁부문, 독점부문, 국가부문 ) 로구분하고, 국가부문에서의기능간자원배분은질서유지, 자본축적의촉진, 정당성의제조의맥락에서국가기능을필요로한다고설명하였다.

136 130 국정관리연구 김석준 (1988) 은기존한국행정학의패러다임의한계를지적하고, 한국행정의전환기적상황속에서나타나는다양한행정현상들을국가론의맥락에서재해석하였다. 그는미국의행정이론으로한국의행정현상을설명하는것에서기인하는괴리에주목하면서, 관리이론인미국의행정이론이정치적성격이강한한국행정현상을설명하는데무리가있으며, 한국행정이가지는특수성은세계체제나국가중심적전통을가진다고분석한다. 한국행정현상의이론화및체계화를위하여국가기구, 행정제도, 국가맥락을포함하는국가론을새로운패러다임으로제시하는데, 기존의체제론, 행태론, 관리론등과비교하여전통적권위주의, 구조적권위주의, 국가관료-사회관계, 국가-세계관계등에대하여보다거시적, 포괄적, 체계적으로설명할수있는장점이있기때문이다. 그는국가론의전통을신마르크스주의국가이론과신베버리안국가이론으로구분하고, 국가의자율성과관련한국가능력 (state capacity) 의맥락에서한국행정현상을보다적절하게설명할수있는가능성에주목하였다. 이시기한국행정연구의주요관심사는특정국가이론이지배적이지는않았고, 다양한국가이론들이소개되었다. 대표적으로, 다원주의맥락에서집단간갈등및협력에대한관심 ( 예. 박우순, 1986 등 ), 엘리트주의맥락에서정부의역할 ( 예. 박기영, 1982; 이대희, 1984 등 ) 등이연구되었다. 또한, 다원주의의한계를극복하려는신다원주의, 또는신마르크스주의에대한관심이점차확산되었는데, 이들은대부분복지정책 ( 예. 정용덕, 1982; 이종익, 1987 등 ), 계층갈등 ( 예. 김영종, 1989), 사회운동 ( 예. 구광모, 1986) 등에관한연구를포함한다. < 표 14> 1980년대국가이론기반의연구예시 연구자 ( 연도 ) 연구문제 핵심어 박기영 (1982) 신도시개발전략 도시개발, 개발전략, 합리적 생산적모형 정용덕 (1982) 소득재분배 분배의문제, 분배방법, 합리적공공정책 김영평 (1983) 정책결정과정 조합주의, 중앙-지방정부, 영국사례 이대희 (1984) 민주자본주의 정부주도경제발전, 경제자유화 구광모 (1986) 학생시위 학생시위, 대학대응 박우순 (1986) 환경정책 국민관심, 국민-기업-국가 이종익 (1987) 지역개발 복지국가, 지역화, 지역개발 김영종 (1989) 갈등해소 지역 계층간갈등, 해소방안,

137 한국행정연구의개관 : 국가이론 131 예를들어, 이대희 (1984) 는민주자본주의에있어서규범적인정부의역할이무엇인가를살펴보고자하였다. 구체적으로 년대경제성장기에성장위주의정책을추진해오는과정속에생겨났을지도모르는정부역할의모순을확인하고, 1980년대이후새로운정치, 경제적여건에맞는정부의역할을제시하고자하였다. 그는우리나라는민주자본주의를지향하고있음에도불구하고정부의역할에대하여몇가지문제점을지적하면서, 6) 국민개인의경제활동자유보장, 시장경제활성화, 공공재생산의균형, 소득재분배문제에관심을갖는등바람직한정부의역할을제안하고있다 년대신보수주의국가이론의성장 1990년대는 1980년대다양한국가이론의등장이후, 각이론들이보다다양하게연구되는경향이두드러지게나타나고있으며, 특히신보수주의국가이론이지속적으로발표되는점이주목할만하다. 한국행정연구에서국가이론의양적성장이특징적인 1990년대의주요연구관심은 1980년대와마찬가지로다양한국가이론의연구가수행되었다. 다원주의맥락에서의연구관심은 1990년대초반까지강세를보이고있지만, 1990년대중반이후에는대안적국가이론들이비슷한분포를나타낸다. 신마르크스국가이론의맥락에서, 정용덕 (1993) 은국가기구에대한보다거시적차원의이해가필요함을강조하였고, 국가의성격을경험적수준에서규명하기위한노력이부족함을지적하였다. 이러한맥락에서자본주의국가론에기초하여한국중앙국가기구를 Clark & Dear(1984) 의국가유형론을적용하여경험적으로분석하였다. 이를통해한국의국가기구의주변부개입주의국가이자, 예외국가의특성을가진것으로분석하였다. 특징적인것은 1980년대서구에서새롭게등장한신보수주의국가이론이 1990 년대초반급격하게증가하고있다는점이다. 주요연구주제로행정개혁 ( 예. 박동서외, 1992; 김광웅, 1998 등 ), 민영화 ( 예. 최병선, 1991; 손희준, 1992 등 ), 분권 6) 이대희 (1984:638) 는민주자본주의의확립을지향하는우리나라의정부의역할이가지는모순점을크게네가지로지적하고있다. 첫째, 성장 개발위주의계획경제를지향하고있다. 둘째, 공공재의대부분은국방이차지하고있어상대적으로보건, 복지분야는미미하다. 셋째, 경제영역전반에대한정부의큰관여로성장과발전에있어강력한동인이될수있는반면, 상당한부정부패로부터자유롭지못하다. 넷째, 경제성장제일주의는환경문제나소득불평등의문제에소원하여그문제가심각해졌다.

138 132 국정관리연구 화 ( 예. 하미승, 1992; 김태룡, 1994 등 ) 의사례를들수있다. 특히정용덕 김근세 (1998) 는한국중앙재정기구에대하여그간의발전국가적특징과관료주의를극복할것을주문하며, 그구체적인방향으로통제기능보다성과기능을강조해야한다고제안하였다. 예를들어, 최병선 (1991) 은민영화에대한단순한이해를지적하고, 보다균형잡힌개념으로이해할필요성을강조하였다. 즉, 그동안민영화는경제학적관점에서이해되어왔기때문에비효율성의극복, 유행또는기술적문제등으로축소되어왔지만, 실제이것은국가역할구조의변화, 국가권력행사의정당성등의문제와깊은관련이있음을지적한다. 우리나라는정책목표를실현하기위하여공기업에대한의존성향이강하게보여왔고, 대부분의민영화대상이공기업에국한되어왔음을확인하였으며, 공기업을대상으로하는제한적인민영화는공익성과기업성간의갈등상황에서여전히공익실현의역할을강조하는인식에서기인함을지적하였다. 그러나민영화에대한보다정확한이해는민영화가국가의궁극적인역할을정당하게수행하는것인지, 민영화를통한국가권한의행사방식이적법한것인지에대한검토가부재함을비판하였다. 다원주의국가이론의맥락에서, 이익집단으로서의공무원집단과노동조합에대한이해 ( 예. 서원석, 1991 등 ), 관료의중립적역할로중재하는갈등관리, 분쟁해결 ( 예. 안광일, 1990; 박종민, 1994; 김준한, 1996; 박기묵, 1997 등 ), 시민 민간사회의협조 ( 예. 이시경, 1990; 박상필, 1999 등 ), 대표성의맥락 ( 예. 윤성채, 1993; 양형일 이태영, 1993 등 ) 등으로요약할수있다. 예를들어, 박종민 (1994) 은민주화과정에서한국정부관료제는권위주의적통치와관행을보장받을수없을뿐만아니라, 개인과집단의시민적자유와권리보호로인해다양한이익집단의증가라는현실에직면했음을지적하였다. 그리고정부관료의민주적통제와이익집단들간갈등상황에서이익중재의역할을기대하고있음을강조하였다. 이러한변화는궁극적으로관료의인식변화를요구한다는점에서관료들의민주주의, 공익, 시민참여에대한인식등을분석하였는데, 관료들은여전히권위주의적이며, 단원적이고소극적인의미로이해하고있음을지적하였다. 신다원주의적맥락에서는, 공공서비스의협력적생산 ( 예. 김정훈, 1993) 등에관한관심이있다. 엘리트주의적맥락에서는국가성과국가능력의관점 ( 예. 김석준, 1990; 정무권, 1993 등 ) 에관한연구가수행되었다.

139 한국행정연구의개관 : 국가이론 133 < 표 15> 1990년대국가이론기반의연구예시 연구자 ( 연도 ) 연구문제 핵심어 김석준 (1990) 국가발전 국가능력, 국가주도산업화 안광일 (1990) 갈등관리 노사갈등, 정부중재 최병선 (1991) 민영화 민영화, 국가역할구조변화, 공공부문의비효율성 박동서외 (1992) 작은정부 작은정부개념, 도입과정, 평가 손희준 (1992) 민영화 공공서비스, 서비스공급유형, 능률성분석 하미승 (1992) 업무배분 지방자치, 권한이양, 업무배분효율성 김태룡 (1994) 권한배분 지방정부, 권한배분유형, 기초자치단체 배용수 (1994) 조합주의복지국가 사회적합의, 사회조합주의 박종민 (1994) 정부관료 다원화사회, 이익갈등, 관료의중재역할 박기묵 (1997) 환경분쟁 물분쟁, 이해관계, 대안적분쟁해결기법 김광웅 (1998) 정부조직개편 민영화, 민간위탁 박상필 (1999) 정부와시민사회 정부-시민단체유형화, 지원체제 예를들어, 배병룡 (1995) 은우리나라가권위주의체제에서정책이집행되어왔기때문에다원주의에기초하여그과정을분석하기에는부적절함을지적하고, 보다적절한분석틀로써엘리트주의와신마르크스주의결합으로이해할수있는국가조합주의이론을적용하였다. 구체적으로, 농업정책의집행구조와집행상황에대한분석결과, 농협은국가에의한통제지향적집행구조에놓여있었기때문에대부분의정책은자원조달및배분, 생산시설확대등이었으며, 국가의권위주의적환경에배태된결과로고압적인자세와조합원들의실질적인이익에관심을두지않게됨을확인하였다. 이로인해농협은이익대표기능을충실히수행하지못하였다. 또한, 역사적으로농협의집행구조는대동소이한맥락을유지하고있기때문에대부분의정권하에서국가조합주의로이들을설명 분석하고있다 년대이후신다원주의국가이론의성장 2000년대이후국가이론연구는전체연구의약 17%(2000년-2015년 ) 를차지하고있으나, 2010년대에는그비중이급격히줄어들어평균약 10% 를차지하고있다 7). 이시기에는신다원주의국가이론의성장이특징적이다. 특히, 2006년부터 2010년 7) 2000 년대이후연구를모두포함한경우국가이론연구는전체연구의약 17% 를차지하고있다 년대의경우약 22% 를차지하고있고, 2010 년대에는약 10% 로, 2000 년대비약 53% 의감소율을보이고있다.

140 134 국정관리연구 까지는국가이론연구의평균 62%, 2012년부터 2015년까지는평균 60% 로상당히큰비중을차지하고있다. 2000년대이르러엘리트주의에대한관심은급격히하락한반면, 신다원주의의성장이특징적이다. 이시기국가이론의연구경향은크게두가지의특징을가지고있다. 첫째, 가장지배적인관심으로시민에대한관심, 참여방법과제도개선등신다원주의국가이론의맥락이다. 예를들어, 김석준 (2000) 의연구는발전국가, 신중상주의국가, 동아시아발전모델에서벗어나정보화사회에경쟁력있는뉴거버넌스패러다임을활용한공공부문개혁을주장하였다. 또한당시행정학계와실무계에혼란스러웠던거버넌스의개념과의의를체계적으로소개하였고 ( 이명석, 2002), 이시기의신다원주의적관점을가진연구들대부분은뉴거버넌스 ( 예. 박영주, 2000; 김석준, 2000 등 ), 시민단체와주민참여 ( 예. 박희봉 김명환, 2000; 이시원 민병익, 2002; 조화순 송경재, 2004; 임준형, 2006 등 ), 거버넌스구축, 네트워크거버넌스와연결망 ( 예. 배응환, 2003; 박치성, 2006; 이창길, 2007 등 ), 심의민주주의 ( 예. 윤경준 안형기, 2004; 임승후 김병섭, 2010 등 ) 주제로연구하였다. 둘째, 1970년대신자유주의의조류에영향을받아등장한신공공관리론의맥락이다. 이미 1990년대에부상한신보수주의연장선에서, 공공관리개선을위한방법으로신관리주의개념의도입을제안하였고 ( 배용수, 2000), 주요연구주제로는민영화, 규제완화 ( 예. 김태윤, 2000; 황혜신, 2005 등 ) 등이있다. 그외에도젠더 ( 예. 조연숙, 2001; 원숙연, 2003 등 ), 포스트모더니즘 ( 예. 한인숙, 2000; 원숙연, 2002; 김동원, 2005 등 ) 등국가이론에기반한행정연구의외연이확산되었다. 이시기한국행정의연구에서국가이론의관점에서행정학개론이아니라원론에해당되는교과서가발간되었다. 정용덕 (2001) 의현대국가의행정학은다원주의, 개인주의, 엘리트주의, 신마르크스주의국가이론에기반한행정이론과제도를체계적, 본격적으로소개하였다. 동시에각국가이론의주요한이론적가설을한국행정실제에경험적으로검증하여그한국행정에의이론적적실성을탐구하는국가이론의종합적인연구업적을축적하였다고평가할수있다.

141 한국행정연구의개관 : 국가이론 135 < 표 16> 2000년대국가이론기반의연구예시 연구자 ( 연도 ) 연구문제 핵심어 김석준 (2000) 공공부문개혁 뉴거버넌스, 국가-정부-행정관리혁신 박영주 (2000) 국정운영 뉴거버넌스, 시장-정부-시민관계, 사회계약 박희봉 (2000) 지역사회거버넌스능력 사회자본, 거버넌스, 시민사회역량 윤경준, 안형기 (2004) 의사결정과정 심의민주주의, 의사결정의효과성, 지방의제21 박치성 (2006) 협력패턴 비영리조직, 협력연결망, 사회서비스 이창길 (2007) 정책네트워크구조 네트워크, 정책조정, 조직구조 배응환 (2010) 협력거버넌스 신지역주의, 지역거버넌스, 협력거버넌스 Ⅳ. 비평 한국행정연구의국가이론연구의경향성을역사적으로개관하면서, 몇가지단상을정리하면다음과같다. 첫째, 한국행정연구초기에는 년대박정희행정부의국가주도의성장시대에부응하는발전관료제와엘리트, 집행부중심행정체제의구축에관련된엘리트주의국가이론연구가지배적이었다. 1980년후반이후민주화과정에서다양한국가이론이본격적으로소개되었고, 다원주의국가이론, 신마르크스국가이론의확산이이루어졌다. 1990년대이후한국사회의민주화, 시장화과정에서신보수주의국가이론, 신다원주의국가이론에기반한행정연구가양적으로확산되었다. 이러한국가이론들의전개과정은그당시시대적배경에서유행하는행정연구가등장하고사라지는현상이주기적으로반복되는지적소비현상으로보인다. 즉발전국가론, 신행정학, 신공공관리론, 신거버넌스이론이한국국가행정에가지는설명력과처방력에관한미니패러다임간의경쟁과공진화라고보기는어렵다. 그런데초기의발전엘리트주의를넘어서면서다양하게소개된국가행정이론들의전개과정을주체적인입장에서자생적으로성장하였다기보다는외생적으로외국이론이보다지배적인영향을미치며발전된것이아닌가생각한다.. 물론시차를두고그설명력을확보하지만, 한국행정제도의맥락에서정합성을갖기못하고제도갈등의측면이강하게노정되는과정이불가피하였다. 소위, 한국적신공공관리론, 한국적신거버넌론의경향성이있음을부정하기어렵다. 향후, 새로운행정이론이기존행정이론을대체하기보다는, 기존행정이론과차별적인설명력을경쟁하면서공생하는과정으로이해하는것이필요할것이다.

142 136 국정관리연구 둘째, 지난 60년한국행정학회의국가이론에기초한행정연구의양적성장을가져왔으나, 초기연구에비해최근연구는국가이론과행정이론의관계성에대한고리가점점약해지고있다고생각된다. 이러한경향성은서구의새로운행정이론과제도를소개하는데지적에너지를치중하면서, 이것이한국국가의제도적맥락성과국가성에적절하고, 정합적인지에대한고려를간과하게되었다. 즉행정이론의국가-사회맥락적의의를간과하면서, 학문적으로 한국 행정연구의정체성에의문을낳게되었고, 한국행정의이론축적에는크게기여하지못하며외국이론을지속적으로이식하려는부작용을가져오게되었다고비판된다. 예를들어, 정승건 (2000) 은최근행정 ( 학 ) 의위기의원인을발전주의국가행정논리와신자유주의국가행정논리사이에서균형점을찾지못하고있는점에서찾고있다. 동시에, 실무적으로, 행정개혁과정에서상이한국가-사회적맥락에서배태된새로운제도의도입에따른과도한전환비용과부작용을초래하는현상도종종발견된다. 따라서향후한국행정연구에있어연구의적실성과의의를확보하기위해서는한국의국가성에대한이해가더욱관심을가질필요가있다. 셋째, 한국국가의제도적지속성에대한연구가미흡하였다. 새로운행정제도는과거의제도적유산이라는역사적맥락에서수행된다. 이러한관점에서 1970년대구축된소위 박정희행정시스템 이한국행정에갖는제도적지속성과변화가능성에더욱주목할필요가있다. 2000년이후발전관료제, 발전국가의제도적지속성에도불구하고, 엘리트주의국가이론에대한연구가많지않았다. 예외적으로, 양재진 (2005) 은발전국가론의위기가도래하였음을지적하면서, 발전이후의발전 에대하여대안적국가역할모형들을제안하였다. 유현종 (2011) 은 1987년민주화이후발전국가의해체가시작되었고, 1997년외환위기를겪으며신자유주의적개혁프로그램이일방적으로도입되면서국가성격의단절및변화가일어났다고설명한다. 그는국가 ( 성 ) 에대한정확한이해가우선되어야할것을주장하면서, 다양한국가이론을통해접근할수있다고주장한다. 향후새로운행정환경변화로요구되는새로운국가행정이론을탐구하는제도적토대로한국사회에공고한박정희행정시스템의구조적제약성을간과하지말아야할것이다. 넷째, 한국행정연구에서국가이론에기반한연구의대다수는다원주의, 신다원주의, 발전엘리트주의, 신보수주의국가이론에기반하고있다. 즉기능주의관점과보수주의정치이념의성격이지배적이다. 그런데발전국가의경제성장중심의국가발전과정에서노정된파워엘리트의지배, 경제적불평등의심화, 사회적약자의불평등문제, 환경문제를접근하는데기능론의관점보다는갈등론의관점이설명력이

143 한국행정연구의개관 : 국가이론 137 더크다. 이러한맥락에서보다진보적인관점의국가이론연구의균형이바람직하다고생각한다. 나아가각국가이론은자유민주주의국가의다양한성격을바라볼수있는프레임으로서각기다른설명력의본고장 (home ground) 을갖고있다. 따라서특정한국가행정현상을보다적실하게설명할수있는국가이론을찾는상황적합접근법 (contingency approach) 이더욱요구된다고생각된다. 참고문헌 강민. (1974). 한국공공정책결정의갈등모형시론. 한국행정학보. 8: 강민외. (1991). 국가와공공정책 : 한국국가이론의재조명. 서울 : 법문사. 구광모. (1986). 정책정보분석의기능과한계. 한국행정학보. 20(2): 권영찬. (1967). 기획에관한몇가지사적고찰. 한국행정학보. 1: 김광웅. (1972). 발전행정과체제이론. 한국행정학보. 6: 김광웅. (1998). 김대중정부초기정부조직개편에관한비판적성찰. 한국행정학보. 32(2): 김동원. (2005). 행정학의규범이론을위한포스트모더니즘의인식론적함의. 한국행정학보. 39(3): 김만기. (1975). 계획과정에있어서전문인의권력획득방식에관한검토. 한국행정학보. 9: 김석준. (1990). 경제민주화정책과국가능력 : 한국국가발전전략의재조명. 한국행정학보. 24(3): 김석준. (1992). 한국산업화국가론. 서울 : 나남. 김석준. (1988). 전환기한국행정의새로운패러다임의모색 : 국가론을통한연구문제의제기. 한국행정학보. 22(2): 김석준. (2000). 국가재창조와뉴거버넌스 : 새로운패러다임모색. 한국행정학보. 32(2): 김안제. (1972). 지역경제의균형성장에관한소고. 한국행정학보. 6: 김영종. (1989). 한국사회의지역및계층간의갈등해소방안에관한연구 : 대학생들의태도조사를중심으로. 한국행정학보. 23(1): 김영평. (1983). 조합주의국가에서의지방정부의정책결정과정 : 영국의사례를중심으로. 한국행정학보. 17:

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146 140 국정관리연구 이시원 민병익. (2002). 지방자치단체온라인주민참여실명제도입의영향분석. 한국행정학보. 36(2): 이종익. (1971). 최근미국의도시문제를중심으로한사회정책. 한국행정학보. 5: 이종익. (1987). 민주발전과지역개발. 한국행정학보. 21(1): 이창길. (2007). 중앙부처의수평적정책네트워크구조분석 : 협력과경쟁그리고권위의관계를중심으로. 한국행정학보. 41(1): 이한빈. (1967). POSDCORB의재음미 : 발전행정의입장에서. 한국행정학보. 1: 임승후 김병섭. (2010). 주민참여통로의효과성연구 : 광주광역시북구청의주민참여예산제도를중심으로. 한국행정학보. 44(3): 임준형. (2006). 도시전자정부가시민참여에미치는영향 : 환경의제를중심으로. 한국행정학보. 40(3): 정기섭. (1976). 발전도상국가에있어서국가발전과관료제. 한국행정학보. 10: 정무권. (1993). 국가자율성, 국가능력, 사회보장정책 : 유신체제의연금제도와의료보험정책을중심으로. 한국행정학보. 27(2): 정승건. (2000). 발전주의와신자유주의를넘어서 : 한국행정개혁이론의모색. 한국행정학보. 34(2): 정용덕. (1982). 복지및소득재분배정책과행정학. 한국행정학보. 16: 정용덕. (1988). 물적자원의동원과배분. 행정학개론. 성균관대학교사회과학연구소 쪽. 정용덕. (1993). 자본주의국가론 에의한한국중앙국가기구의유형별분석. 한국행정학보. 27(3): 정용덕. (2001). 현대국가의행정학. 서울 : 법문사. 정용덕 김근세. (1998). 한국중앙재정기구의개혁방향. 한국행정학보. 32(1): 정인흥. (1960). 행정학. 서울 : 박영사. 조연숙. (2001). 복지서비스기관운영형태다양화의성과분석 : 서울특별시여성발전센터를중심으로. 한국행정학보. 35(4): 조화순 송경재. (2004). 인터넷을통한시민정책참여 : 단일이슈네트운동의정책결정과정. 한국행정학보. 38(5):

147 한국행정연구의개관 : 국가이론 141 최병선. (1991). 민영화의정치경제. 한국행정학보. 25(2): 하미승. (1992). 중앙-지방간기능배분업무의효율화를위한전문가지원체계 (ESS) 사례연구. 한국행정학보. 26(2): 한인숙. (2000). 포스트모더니즘, 복지정책그리고여성. 한국행정학보. 34(4): 황명찬. (1973). 한국의지역간소득격차분석 (1960 및 1966): 정태적변수의격차효과측정. 한국행정학보. 7: 황혜신. (2005). 공공의료서비스민간위탁의성과에관한연구. 한국행정학보. 39(1): Bentley, A. F. (1908). The Process of Government. Chicago: University of Chicago Press. Bun Woong, K. (1976). Democratic Elitism as a Korean Possibility Model. Korean Public Administration Review. 10: Burnham, J. (1941). The Managerial Revolution. Bloomington. IN: Indianan University Press. Catlin, G. E. G. (1927). The Science and Method of Politics. New York: Knopf. Clark, G. & M. Dear. (1984). State Apparatus: Structures and Language of Legitimacy. Boston: Allen & Unwin. Dryzek, J. & P. Dunleavy. (2009). Theories of the Democratic State. Palgrave Macmillan. Dunleavy, P. & B. O Leary. (1987). Theories of the Democratic State.: The Politics of Liberal Democracy. New York: New Amsterdam. Gulick, L. & L. Urwick. (1937). Papers on the Science of Administration. New York: Institute of Public Administration, Colombia University. Mills, C. (1956). The Power Elite. New York: Oxford University Press. Schultz, D. (2011). The Crisis of Public Administration Theory in a Postglobal World, in D. Menzel and H. White eds. The State of Public Administration: Issues, Challenges, and Opportunities. M. E. Sharpe: Aemonk, NY, pp Truman, D. (1951). The Governmental Process. New York: Knopf.

148 142 국정관리연구 김근세 ( 金根世 ): 미국시라큐스행정대학원에서행정학박사를취득하고, 현재성균관대학교국정전문대학원 / 행정학과교수로재직하고있다. 주요연구관심분야는국가이론, 행정이론, 조직이론등이다. 국가기능과정부규모의변화, 정부조직개편, 책임운영기관제도, 휴먼서비스통합등우리나라공공조직의기능과구조에관한연구논문을지속적으로발표하였다 (seogam@skku.edu).

149 8) 국정관리연구 제 11 권제 3 호 ( ): 사회교환이론을통한공공기관상사신뢰의영향력탐색 : 개인 - 조직적합성및조직몰입과의관계를중심으로 김화연 오현규 이숙종 박성민 본연구는 2015년도에실시된 공공부문기업가정신에관한설문조사 데이터를활용하여, 한국공공기관구성원들의상사신뢰, 개인-조직적합성, 조직몰입간의관계를실증적으로분석하였다. 분석결과, 공공기관구성원들의높은상사신뢰는개인-조직적합성에, 그리고조직몰입의 3가지차원중에규범적몰입에직접적이면서긍정적인영향을미치는것으로나타났다. 또한, 공공기관구성원들의높은개인-조직적합성은정서적, 유지적, 규범적몰입모두에게유의미하고긍정적인영향을미치는것으로나타났다. 마지막으로개인-조직적합성은상사신뢰와조직몰입에간의관계를매개하는것으로나타났다. 이와같은실증분석의결과를바탕으로한국공공기관내에발생하는관리적현상들을해석하고, 다양한이론적 실무적함의들을도출하고자하였다. [ 주제어 : 사회교환이론, 상사신뢰, 개인-조직적합성, 조직몰입 ] Ⅰ. 서론 최근조직을둘러싼급변하는환경속에서새로운성장의원천, 사회를움직이게하는원동력으로신뢰가빈번하게언급되며 (Fukuyama, 1995), 이에대한연구도지금까지활발히진행되어왔다. 특히나신뢰는개인과개인이만나는모든영역에서일어날수있기때문에작게는가족구성원간의신뢰부터조직내, 조직간그리고정부, 사회에대한신뢰까지그범위와영역이다양하다. 때문에학계에서는신뢰에대한중요성을크게인식하고사회학, 경제학, 심리학, 행정학등많은영역에서신 이논문은 2016 년대한민국교육부와한국연구재단의지원을받아수행된연구임 (NRF-2016S1A3A ). 논문접수일 : , 심사기간 (1 차 ): ~12.16, 게재확정일 :

150 144 국정관리연구 뢰에대하여관심을갖고연구를진행하고있다 ( 임효창외, 2006; Gambetta, 1988). 이렇듯신뢰가많은연구에서중요하게다루어지는이유는높은수준의신뢰가사회에서의불필요한감시와통제에대한비용을낮추고, 불확실한변화나복잡한상황에대해서도조직의적응력을높여주는중요한기제로작용하기때문이다 (Marshall, 1999; Reina & Reina, 2006). 뿐만아니라신뢰는조직내에서긍정적인사회자본으로여겨진다. 조직에서개인간의신뢰는결국구성원들간상호소통의양을증가시키고직무성과를높이며, 부하의 자발적인역할외행동 인조직시민행동을유발하는것으로나타나고있다 (Muchinsky, 1977; Roberts & O'Reilly, 1974; Earley, 1986; Konovsky & Pugh, 1994; Mc Allister, 1995). 특히, Putnam(1993) 은신뢰를사회자본의가장중요한속성중하나로보았으며, 구성원들간의협력적행위를촉진시킨다고설명하였다. 오늘날조직에서신뢰의역할이더욱강조되는이유로조직내갈등해소의기능을주목할필요가있다. 오늘날조직에서발생하는다양한문제의원인이조직구성원들간의갈등에서시작된다고해도과언이아니다. 신뢰는이러한갈등문제를근본적으로해결하기위한필수적요소로작용하며, 여러갈등상황에서신뢰의수준을높이는것이갈등해소의가능성을높일수있다고볼수있다 ( 이재훈 최익봉, 2004; Stimec & Poitras, 2009; Putnam et al., 1994). 특히, 공공기관내에서발생하는부정적인갈등상황들이행정서비스의질을낮추고, 나아가국민만족도에직접적인영향을끼칠수있음을감안하면, 한국공공기관에서의구성원간신뢰는매우중요한기제이다 1). 이에본연구에서는조직내신뢰에관한연구흐름들을토대로, 다음과같은연구질문을제시해보았다. 한국의공공기관구성원들이상사에대한높은신뢰를가지고있다면, 개인은해당조직과의상호긍정적유대감, 그리고나아가조직에대한강한몰입및헌신의태도로연결될수있을까? 특히, 사람과사람사이의관계를중시하는한국인의고유한정서를고려하면, 상사신뢰에대한영향력분석은한국공공기관의관리적관점에서중요한함의를제공해줄것으로기대할수있다. 본연구는앞선질문에대한해답을얻고자, 2015년도에실시된 공공부문기업가정신에관한설문조사 데이터를활용하여실증연구를진행하였다. 실제공공 1) 공공과민간의조직에서신뢰의역할이중요하게고려되고있음에도 ( 노승용, 2005), 민간기관과공공기관구성원들이가지고있는동기체계는확연히다르며, 조직운영및관리적측면에서도서로다른함의를요구하고있다 (Rainey, 2009). 본연구는한국공공기관에종사하는구성원들만을대상으로함으로써신뢰의영향력을분석함에있어공공부문의특수성을강하게고려하였다.

151 사회교환이론을통한공공기관상사신뢰의영향력탐색 : 개인 - 조직적합성및조직몰입과의관계를중심으로 145 기관구성원들의관계속에서부하가상사에대하여느끼는신뢰가조직에대한적합성을높이고, 나아가조직에대한강한몰입의태도를유발하는지에대해개인의인지적차원에서살펴보았다. 이에본연구는상사신뢰, 개인-조직적합성, 조직몰입간의관계를중심으로가설을세우고이들간의영향력관계를실증적으로분석하였다. 구체적인연구진행을위해제2장에서는상사신뢰, 개인-조직적합성, 조직몰입에대한선행연구검토와이론적논의를구성함으로써변수들간의영향관계를이야기할것이며, 궁극적으로는본연구의가설들을도출할것이다. 또한제3장에서는분석에활용될연구방법과데이터에대해서구체적으로논의할것이며, 제4장에서는변수들의인과관계를실증적으로살펴보고이에대한결과들을토대로가설을검증할것이다. 마지막으로제5장인결론에서는연구결과로부터도출된이론적 실무적함의를제시하고본연구가지닌한계와차후연구의방향에대해서다룰것이다. 1. 상사신뢰 Ⅱ. 이론적배경 신뢰는사회적구성원들사이의관계에서나타나는사회적속성이며지속적인교환관계를바탕으로한다 (Lewis & Weigert, 1985). 신뢰는여러학문분야에서폭넓게다루어지고있으며그만큼신뢰에대한정의도다양하게정의되어지고있다. Cook & Wall(1980) 은상대방이선의를가지고어떤행위를수행할능력과의지가있다고생각하는확신으로신뢰를정의하였다. Robinson(1996) 은상대방이앞으로취할행동이나태도가자신에게호의적일것이라고보는믿음으로신뢰를정의하였다. Matthai(1989) 는상대방에게믿음을가지고기꺼이의지할수있는것이라고정의하였다. 이처럼신뢰는상대방의행동을기대함으로써상호협력적관계를형성해나가는중요한개념이다. 특히, 강래우 (2014) 의연구는신뢰에대한다양한선행연구를검토함으로써, 신뢰에대한정의가일반적으로 3가지차원으로구분되고있다고설명하였다. 먼저첫번째는 기대 와관련된개념이며, 상대방이호의적인행동을취할것이라는긍정적인기대라고설명하였다. 두번째는 위험 과관련된개념이며, 상대방으로인해손해를입을수있는가능성을감수하는위험이라고하였다. 마지막세번째는 믿음 과관련된개념이며, 상대방의행동에따른결과에의해서형성되는믿음이라고설명하였다.

152 146 국정관리연구 한편, 인사 조직연구에서다루어지는신뢰는조직구성원들사이에서특정한장치가없이도서로협력을증대시켜조직에긍정적인결과를가져다주는중요한요소로다루어져왔다 ( 신광철외, 2008; 최준원 이병주, 2014; Jones & George, 1998). 인사 조직연구에서는상사또는최고관리자에대한신뢰인 수직적신뢰 와동료와의관계에서이루어지는 수평적신뢰, 그리고조직과해당조직의구성원사이에서나타나는 조직적신뢰 로크게구분하여살펴볼수있다 ( 전수진 김인자, 2006; 전수진, 2010; Fox, 1974; Cook & Wall, 1980). 특히, 상사신뢰는조직구성원들로하여금긍정적인직무태도를유도하고조직의발전을혁신적으로이끌수있는강력한역할을한다 (Holmes, 1981). 조직내위계질서가강한한국의조직문화를고려하면, 상사신뢰는다른대인신뢰보다도부하들의원활한조직활동을결정하는중요한자원이될수있다. 또한, 반대로상사의행동과태도에결정적인영향을주며, 긍정적인리더십을발휘할수있는필수요소이기도하다 ( 최준원 이병주, 2014; Dirks & Ferrin, 2002). 이처럼본연구에서중점을두고자하는상사신뢰는상사와부하간의상호믿음과확신에기반을둔인간관계로부터발전하게된다 (Rotter, 1967). 앞에서다룬신뢰에대한다양한정의들을토대로살펴본다면, 본연구에서는상사신뢰를 상사가나에게호의적인행동을할것이라는기대와미래행동에대한긍정적인확신으로부터형성되는부하의심리적믿음 으로정의할수있겠다. 다수의선행연구에따르면, 조직내상사신뢰가조직구성원들의태도와행동에긍정적인결과를가져다준다는다수의연구결과가입증되고있으며, 상사에대한신뢰가부하로하여금조직내긍정적이고적극적인태도를유발시키기때문에상사와부하간의신뢰를구축하기위한조직차원의관리가필요하다는점을시사하고있다 ( 김호균, 2008; 황종문 김성종, 2016; 전수진, 2009; Robinson & Morrison, 1995; Aryee et al., 2002; Konovsky & Pugh, 1994; Deluga, 1994). 뿐만아니라, 상사에대한부하의신뢰는부정적인직무태도인구성원들의이직의도를낮춰주는선행요인으로밝혀지고있어 ( 임효창외, 2006; 서태양 지명원. 2009; Butler, 1991), 오늘날조직내상사신뢰의중요성은더욱부각되고있다. 앞선선행연구들을토대로본연구는상사신뢰를실증분석을위한독립변수로설정하였다. 2. 개인 - 조직적합성 조직내에서다루어지는 적합성 연구는조직구성원과환경적요인들이서로얼마나일치하는지, 유사한지, 그리고조화를이루는지를통해조직에긍정적인결과

153 사회교환이론을통한공공기관상사신뢰의영향력탐색 : 개인 - 조직적합성및조직몰입과의관계를중심으로 147 를가져다줄수있다는관점에서다루어지고있다 ( 고영심 강영순, 2015; 성지영외, 2008; Edward & Shipp, 2007). 이러한관점에서조직내구성원들과이들을둘러싼환경과의상호작용을강조한개념이개인-환경적합성 (Person-environment Fit) 이다 ( 고영심 강영순, 2015). 개인-환경적합성은개인-직무적합성 (Person-job Fit), 개인-조직적합성 (Person-organization Fit), 개인-직업적합성 (Person-vocation Fit), 개인-집단적합성 (Person-group Fit), 개인-상사적합성 (Person-supervisor fit) 등과같이다양한적합성으로나뉠수있다 (Kristof-Brown et al., 2005). 본연구에서살펴보고자하는환경은 조직 에대한것이다. 개인-조직적합성은조직구성원과조직사이에서가치, 목표, 성격, 분위기등이얼마나일치되거나조화를이루는지에관한것을의미한다 (Kristof-Brown, 1996; Lauver & Kristof-Brown, 2001; Bowen et al., 1991; Burke & Deszca, 1982). 이와같은개인과조직과의상호작용은조직의사회화과정을원활하게해줄뿐아니라, 조직의규범을적극적으로따를수있도록이끄는중요한기제가된다 (Chatman, 1991). Saks & Ashforth(1997) 의연구에서도조직의구성원들은자신들의가치와조직이추구하는가치와부합하다고느낄수록조직에강한소속감을느끼게된다고설명하였다. 개인-조직적합성에대한연구는한개인이직장을선택할때자신의성격과인성을함께공유할수있는조직을선호한다는개념에서부터시작되었다 (Tom, 1971). 이러한개인-조직적합성은상호보완적인적합성과상호일치적인적합성으로나누어살펴볼수있다 (Kristof-Brown, 1996; Muchinsky & Monahan, 1987; Cable & Edwards, 2004). 먼저상호보완적인적합성은개인과조직이서로가지지못한부분을보완해주거나, 서로가제공하는업무나자원에충분히만족해주는것으로이해할수있으며, 상호일치적인적합성은개인과조직이가진특성이서로유사하거나서로추구하고자하는가치와목표가일치되는것으로이해할수있다. Kristof-Brown(1996) 은개인-조직적합성을상호일치적인적합성과상호보완적인적합성이충족되어질때나타나는조직구성원과해당조직간의상응으로바라보며두가지의세부개념을통합하여설명하였다. 오늘날조직의환경이급속도로변해가고있음에따라개인-조직적합성에대한관심은계속해서증가하고있다 ( 정진철외, 2008). 그동안의개인-조직적합성과관련된선행연구들을살펴보면, 개인-조직적합성은자발적인이직의도, 조직몰입, 직무만족, 조직시민행동등의태도들과도매우밀접한관련성을가지는것을알수있다 ( 최명옥 유태용, 2005; 양지혜 김종인, 2013; 김영순, 2012; Kristof-Brown et al., 2005; Cable & Judge, 1996; Verquer et al., 2003). 이처럼개인-조직적합성

154 148 국정관리연구 은조직내에서발생하는개인의행위를이해하기위한중요한요인이된다 (Chatman, 1991). 앞선선행연구들을토대로본연구는개인-조직적합성을실증분석을위한매개변수로설정하였다. 3. 조직몰입 조직몰입은조직내구성원들의태도를예측하고이해하기위한유용한변수로여겨져왔기때문에오랫동안조직효과성을측정하는대표변수로많이사용되고있다 ( 고영심 강영순, 2015; Angle & Perry, 1981). 조직몰입이란조직의구성원이자신의조직에대해가지는심리적애착이며, 자신이소속된조직과자신을동일시할뿐만아니라자발적으로조직에기꺼이남아있으려는의지까지포함하는개념으로볼수있다 ( 오현규 박성민, 2014; Meyer & Allen, 1991). 그동안조직몰입에관한연구가활발히진행되어왔던이유는조직에서조직몰입이높게나타나는구성원들은상대적으로조직몰입이낮게나타나는다른구성원들에비하여업무성과가높을뿐아니라결근률도낮은것으로입증되고있기때문이며, 조직내구성원들의행동을미리예측할수있는하나의지표로활용되기때문이다 ( 이황우 주재진, 2007; 전희원 김한주, 2010). 한편, 조직몰입에대한최근의연구들을살펴보면조직몰입의하위요소를구분하여살펴보는연구들이많다 ( 문광수외, 2014; 이재혁, 2011; 오현규 박성민, 2014; Meyer et al., 2002; Somers, 2009; Shore, L. M., & Wayne, 1993). 조직몰입의하위차원은 Meyer & Allen(1991) 에의한 3가지유형의구분이가장대표적인데, 해당연구에서는조직몰입을정서적몰입, 유지적몰입, 규범적몰입으로구분하였다 2). 먼저, 정서적몰입은조직에대한개인의감정적애착과조직에대한심리적일체감으로이해할수있으며, 규범적몰입은조직의구성원으로서조직에계속머물러야한다는의무감으로바라볼수있으며, 유지적몰입은이직으로인해발생하는손해나비용을고려하여조직에머무르게되는형태로해석할수있다. 2) 국내에서진행된조직몰입연구의현황을구체적으로다룬이목화 문형구 (2014) 의연구에따르면, Affective Commitment 가국내연구에서는정서적몰입, 감정적몰입, 애착적몰입등으로번역되고있는데정서적몰입으로사용하는연구가가장많은것으로나타났다. 또한, Continuance Commitment 역시국내연구에서는유지적몰입, 지속적몰입, 근속적몰입등으로번역되고있는데유지적몰입으로사용하는연구가가장많은것으로나타났다. 하지만, 앞의두요인과는다르게 Normative Commitment 는국내연구에서규범적몰입으로비교적통일하여사용하는것으로나타났다. 본연구도이를따라각각정서적몰입, 유지적몰입, 규범적몰입의용어를사용하였다.

155 사회교환이론을통한공공기관상사신뢰의영향력탐색 : 개인 - 조직적합성및조직몰입과의관계를중심으로 149 본연구에서도이러한구분에따라조직몰입을 3가지하위의차원으로나누어상사신뢰및개인-조직적합성과의관계를살펴보고자하였다. 조직몰입은구성원들로하여금조직을위해서노력하려는의지와조직에남아있으려는의도를강하게만들어주기때문에조직의성과를좌우하는중요한변수임이이미많은선행연구에입증되었다 ( 주효진 권이주, 2015; 이목화 문형구, 2014; Porter et al., 1974; Steers, 1977; Balfour & Wechsler, 1996; Lee & Olshfski, 2002; Lee, 2004; Williams & Anderson, 1991). 높은조직몰입은조직내구성원들로하여금목표를효과적으로이룰수있도록이끄는중요한기제가될수있기때문에 ( 주효진 권이주, 2015), 조직구성원들의행동과태도를연구할때빠질수없는중요변수이다. 앞선선행연구들을토대로본연구는조직몰입을실증분석을위한종속변수로설정하였다. 4. 상사신뢰, 개인 - 조직적합성, 조직몰입간의관계 상사에대한조직구성원들의신뢰가중요한이유는얼마만큼높은신뢰를가지고있느냐에따라서그것이조직내구성원들의태도에강한영향을미치기때문이다 ( 정원호 김상훈, 2016; 박계홍 김학준, 2010; 박준철 홍순복, 2007; Dirks & Ferrin, 2002; Konovsky & Pugh, 1994; Robinson & Morrison, 1995; Hackman & Oldman, 1980). Fukuyama(1995) 는신뢰가조직의다양한기능들을서로원활하게연결시켜주어조직의번영을가져다주는주요한개념이라고설명하면서, 상사에대한조직구성원들의신뢰야말로구성원들의긍정적태도형성에아주큰기여를가져다주는요소라고강조하였다. Mishra & Morrissey(1990) 의연구를살펴보면, 상사에대한신뢰가높은조직구성원들에게공통적으로높은조직몰입을가지고있는것으로나타났다. Kramer & Tyler(1995) 도높은상사신뢰가조직몰입에긍정적인영향을미치고있음을제시하고있다. 국내연구에서도부하직원의높은상사신뢰수준이그들의조직몰입에긍정적인영향을미친다는결과를찾아볼수있다 ( 박철민 김대원, 2003; 전수진 김인자, 2006; 전희원 김한주, 2010). 상사신뢰와개인-조직적합성과의직접적인관계를다룬선행연구는찾기어렵지만, 상사에대한신뢰가조직구성원들이조직생활을원활하게수행하도록이끄는중요한역할을하고있음을확인할수있었다 (Roberts & O'Reilly, 1974; Konovsky & Pugh, 1994). 정용석 (2006) 의연구는조직구성원들의개인-조직적합성이조직내구성원과의사회적관계를통해서향상된다고주장하면서상사의역

156 150 국정관리연구 할을강조하였다. 특히, 상사의감성역량을어떻게지각하느냐에따라구성원이조직에잘적응할수있음을밝히고, 이러한구성원일수록조직에대한몰입도가높으며직무에도만족하고있음을실증적으로검증하였다. 최상수 조주은 (2013) 의연구에서도상사의멘토링이조직내구성원들의조직적응에미치는영향관계를실증적으로분석하였다. 이들의연구는분석결과를토대로구성원들이조직에잘적응하여조직에몰입할수있는다양한노력을제안하였는데, 상사에대한신뢰를중점으로하는인간적인관계에대해서강조하였다. 사회교환이론 (Social Exchange Theory) 을통하여개인-조직적합성과조직몰입에대한상사신뢰의영향관계를논의해볼수있다. 신뢰는사회적교환관계의핵심이되며상호교환당사자간의신뢰가높으면교환의대상과범위가확대된다 (Blau, 1964). 사회교환이론에따르면, 조직구성원들의관계는상호관계유지를위해노력한것들이얼마만큼의보상으로돌아오는지에따라계속유지되거나중단될수있다 ( 최수정, 2014). 이러한교환관계는상호간의신뢰를토대로하여혜택을받은당사자가언젠가그혜택에상응하는대가를다시지불할것이라는기대감을형성하게하는호혜적관계로이해할수있다 ( 마은경 김명숙. 2005). 이는부하가상사에게갖는높은신뢰가서로에게긍정적인행동을기대하게할뿐만아니라긍정적인교환관계를유지하도록돕는원천이된다. 이러한신뢰를기반으로하는상호교환관계는서로보완적으로자원을제공하고서로유기적으로교류함으로써조직의다양한환경에대한개인의적합성을높이게되고, 결과적으로긍정적인직무태도를이끌어낼것이라추론해볼수있다. Van Knippenberg & Sleebos(2006) 의연구에서도조직내교환관계에의해서긍정적직무태도인조직몰입이강하게나타난다고밝혀냈다. 그외의많은문헌들에서도조직과조직구성원간의사회적교환의질이조직몰입과깊은관련이있음을이야기하였다 (Mowday et al., 1982; Shore et al., 2006; Meyer & Allen, 1997). 또한, 개인-조직적합성과조직몰입간의관계를밝힌연구도다수존재한다. Kristof-Brown et al.(2005) 과 Lauver & Kristof -Brown(2001) 의연구들은개인과조직간의높은적합성이조직에대한몰입을높여준다는결과를보여준다. Silverthorne(2004) 의연구에서도개인-조직적합성은조직구성원들의조직몰입과직무만족에긍정적인영향을미치는선행변수로확인되었다. 이인석외 (2010) 의연구에서개인-조직적합성은조직몰입과직무만족에긍정적인영향을, 이직의도에는부정적인영향을미치는것으로나타났다. 오태곤 (2013) 은개인-환경적합성과조직몰입, 이직의도의영향관계를밝히는연구를진행하였는데, 개인과상사, 개인과동료,

157 사회교환이론을통한공공기관상사신뢰의영향력탐색 : 개인 - 조직적합성및조직몰입과의관계를중심으로 151 개인과직무, 개인과조직의적합성이높을수록조직몰입은높게나타나며이직의도는낮게나타나는것을확인하였다. 이와같은결과들은조직에서교육훈련이나멘토링과같은조직사회화과정을겪게되는구성원들이조직의가치와목적을자신의것과동일시하게되면서, 조직에몰두하는긍정적인자세를갖게되는것으로이해할수있다 ( 최상수 조주은, 2013; Chao et al., 1992). 구성원들은조직내자신의역량을계발하는것에그치지않고조직에서요구하는다양한지식, 능력, 기술과같은것들을학습하는과정에서자신이속한조직에애착을갖게되기때문이다. Park & Rainey(2012) 의연구를통해서도조직내구성원들과의적극적의사소통또는활발한멘토링활동이개인에게주체적이고자율적인동기를만들어줄수있으며이것이긍정적인조직내태도로연결됨을인지할수있었다. 한편, Kristof-Brown(1996) 은개인-조직적합성은조직과관련된태도이므로조직몰입변수와크게연관성을갖고, 개인-직무적합성은직무에대한태도와관련된태도이므로직무만족변수와크게연관성을갖는다고언급하였다. 이러한선행연구들을토대로상사신뢰, 개인-조직적합성, 조직몰입간의서로긍정적인영향관계를추론해볼수있다. 본연구는상사신뢰, 개인-조직적합성, 조직몰입간의영향관계를중심으로관련선행연구들을살펴보았다. 검토한내용들을토대로본연구는다음과같은연구가설을도출하였다. 각변수간의관계를설명하기위한 4가지의주가설들을구성하였고, 조직몰입의정서적 유지적 규범적몰입차원에따라총 10가지의세부가설을구성하였다. < 가설 1> 상사신뢰는조직몰입에유의미한정 (+) 의영향을미칠것이다. H1-1 공공기관구성원들에게있어서, 상사신뢰는정서적몰입에유의미한정 (+) 의영향을미칠것이다. H1-2 공공기관구성원들에게있어서, 상사신뢰는규범적몰입에유의미한정 (+) 의영향을미칠것이다. H1-3 공공기관구성원들에게있어서, 상사신뢰는유지적몰입에유의미한정 (+) 의영향을미칠것이다. H2-1 H2-2 H2-3 H3-1 < 가설 2> 개인 - 조직적합성은조직몰입에유의미한정 (+) 의영향을미칠것이다. 공공기관구성원들에게있어서, 개인 - 조직적합성은정서적몰입에유의미한정 (+) 의영향을미칠것이다. 공공기관구성원들에게있어서, 개인 - 조직적합성은규범적몰입에유의미한정 (+) 의영향을미칠것이다. 공공기관구성원들에게있어서, 개인 - 조직적합성은유직적몰입에유의미한정 (+) 의영향을미칠것이다. < 가설 3> 상사신뢰는개인-조직적합성에유의미한정 (+) 의영향을미칠것이다. 공공기관구성원들에게있어서, 상사신뢰는개인-조직적합성에유의미한정 (+) 의영향을미칠것이다.

158 152 국정관리연구 H4-1 H4-2 H4-3 < 가설 4> 개인 - 조직적합성은상사신뢰와조직몰입간의관계사이에부분매개역할을할것이다. 공공기관구성원들에게있어서, 개인 - 조직적합성은상사신뢰와정서적몰입간의관계사이에서매개역할을할것이다. 공공기관구성원들에게있어서, 개인 - 조직적합성은상사신뢰와규범적몰입간의관계사이에서매개역할을할것이다. 공공기관구성원들에게있어서, 개인 - 조직적합성은상사신뢰와유지적몰입간의관계사이에서매개역할을할것이다. Ⅲ. 연구설계 1. 분석의틀 앞서도출된연구가설들을검증하기위하여 < 그림 1> 와같은연구모형을설정하였다. 독립변수로는상사신뢰를, 매개변수로는개인-조직적합성을, 종속변수로는조직몰입을설정하였다. 최종결과변수인조직몰입은정서적몰입, 유지적몰입, 규범적몰입의하위변수들로구분하여분석하였다. 인과관계분석의타당도를높이고, 보다명확한측정을위하여공공기관구성원들의성별, 연령, 최종학력, 근무기간을통제변수로활용하였다. < 그림 1> 연구모형 2. 조사대상및분석방법 본연구는국내의성균관대학교, 연세대학교, 그리고중국의절강대학교가공동으로참여하고있는 Global Research Network 연구팀에서실시한 공공부문기