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스칸디나비아국가의거버넌스와개혁 남궁근 B. Guy Peters 김상묵김승현 윤홍근 이혁주정익재 조현석지음

국립중앙도서관출판시도서목록 (CIP) 스칸디나비아국가의거버넌스와개혁 / 남궁근엮음 ; 남궁근, B. Guy Peters, 김상묵, 김승현, 윤홍근, 이혁주, 정익재, 조현석 [ 공 ] 지음. -- 파주 : 한울, 2006 p. ; cm. -- ( 한울아카데미 ; 855) ISBN 89-460-3535-8 93350 340.923-KDC4 320.948-DDC21 CIP2006001104

서문 이책은스칸디나비아국가를중심으로지난 20여년간진행되어온거버넌스개혁사례를소개한것이다. 스칸디나비아 (Scandinavia) 국가는노르웨이, 덴마크, 스웨덴 3국을일컫는말로서, 일반적으로핀란드는제외된다. 여기에핀란드를포함한 4개국을함께묶어북유럽국가 (Nordic Countries) 로부르기도한다. 여기에서는이들 4개국을국내에널리알려진대로스칸디나비아국가라고부르기로하겠다. 스웨덴, 노르웨이, 덴마크, 핀란드로이루어진스칸디나비아국가들은발트해 (Baltic Sea) 와북해 (North Sea) 주변국가들로서나름대로독자적인문화와역사를공유하고있다. 1980년대이후전세계적으로거버넌스개혁이추진되어왔는데, 세계각국에서개혁을추진하게된배경즉경제위기, 세계화추세, 정보화등의배경요인이유사하기때문에개혁의방향에서도유사한측면이많다. 그러나스칸디나비아국가들은세계적인추세에따르면서도나름대로의독자적인개혁방식을채택해왔다. 이들국가의개혁방식은영미식의신자유주의적인이데올로기를반영한 작은정부 론과는상당한거리가있다. 이들국가들은정부가교육, 사회복지, 보건의료서비스등의분야에적극적으로관여하여일자리를제공해왔다. 한편공공부문에서의고용과서비스는중앙정부가아닌지방정부가중심이되어시행하고있다. 이들국가의거버넌스특징은시민참여형거버넌스, 그리고지방분권형거버넌스라고할수있을것이다. 한편우리나라에서는참여정부출범이후국정운영의방향은과거문민정부와국민의정부에이르기까지이상형으로추구해온신자유주의적방식과는차별성이나타나고있다. 최근참여정부는심화되고있는양극화를해소하는방법으로일자리창출이최우선과제라고밝히고 서문 3

있다. 그런일자리의상당부분은공공부문에서제공해야할것으로생각된다. 이같이정부가민간부문의중소기업을중심으로하는일자리를창출하기위하여적극적으로노력하고, 공공부문에서도상당수의일자리를창출하는국정운영방식의원형은스칸디나비아국가에서찾을수있을것이다. 우리는오랫동안영 미식의신자유주의적개혁만이국가경쟁력을강화시킬수있을것이라는잘못된믿음을가지고있었다. 그러나스위스제네바소재비영리연구기관인세계경제포럼 (WEF) 이발표한 2005년국가별경쟁력평가보고서에따르면 117개조사대상국가운데스칸디나비아국가들중핀란드는 3년연속 1위를차지했고, 스웨덴은 3위 (2년연속 ), 덴마크는전년도 5위에서 4위로순위가상승하였다. 한편영 미계국가들의경우미국이 2위, 호주 10위 ( 지난해 14위 ), 영국 13위 ( 지난해 11위 ), 뉴질랜드 16위 ( 지난해 18위 ) 를기록하였다. 그러므로국가경쟁력의순위에서스칸디나비아국가들이영연방국가들보다순위가높다는것을알수있다. 이책에서는북유럽국가의인문사회, 지리적환경, 정치행정체제전반을소개한후각분야별로진행되어온거버넌스개혁사례를소개하고자했다. 이책은 2003년한국학술진흥재단의연구비지원 (KRF-2003-072-BS2062) 으로이루어진 참여형개혁에대한실태조사 : 스칸디나비아국가들에대한비교연구 의연구결과를토대로한것이다. 이책은 4부 11개장으로구성되었다. 제1장서론 : 북유럽국가의거버넌스와개혁 에서는본서의내용을간략하게요약하여소개했다. 제1부는 2개의장으로구성되었는데북유럽국가들의인문사회, 지리적환경, 정치행정체제전반을소개 (2장) 하고, 정책협의제의변화 (3장) 를다루었다. 제2 부정부부문의개혁은 4개장으로구성되었는데, 참여형정부의구축 (4장), 정부혁신의전략과결과 (5장), 인사개혁전략의특징과결과 (6 장 ), 전자정부개혁 (7장) 을다루고있다. 제3부복지제도의개혁은 2개장으로구성되어있으며, 사회서비스부분의개혁 (8장) 과사회보장제도개혁 (9장) 을다루고있다. 제4부는산업정책과공기업개혁으로산업정책의변화 (10장) 와전력산업의구조개편 (11장) 을다루고있다. 4

이책은공공부문에서의정부혁신, 거버넌스개혁, 사회복지개혁등에관심있는학자와연구자, 공무원, 그리고개혁에관심을가진일반독자들이반드시읽어야할것이다. 영 미식의신자유주의적개혁만이국가경쟁력을제고하는유일한방식이라는편견을가진독자들은반드시읽어보고균형감각을찾아야할것이다. 그러므로이책은행정학, 사회복지학, 정치학분야에서정부와기업관계, 거버넌스, 사회복지개혁, 규제개혁등관련강의에서참고교재로사용할수있을것이다. 이책의제5장은 한국행정학회보 (39권 3호 ) 에 북유럽국가정부인사개혁전략의특징과결과 라는제목으로, 제8장은 한국행정학회보 (39권 4호 ) 에 사회적서비스부문의신공공관리개혁 : 스칸디나비아사례연구 라는제목의논문을토대로하였다. 한편학술진흥재단의연구비지원과는별도로 2개관련논문이추가되었다. 제4장은피츠버그대학교석좌교수인피터스 (B. Guy Peters) 가 2003년 7월 24일서울세종문화회관에서개최된서울산업대학교 IT정책대학원세미나에서발표한논문이다. 제8 장은 정책분석평가학회보 (9권 1호 ) 에 후기산업사회에서의복지정책의다양성 이라는제목으로발표되었다. 두편의논문은이연구프로젝트와관련성이높아이책에수록하였다. 이기회에연구비를지원해준한국학술진흥재단에감사드린다. 또한 2003 년 7월에서울을방문하여참여형국정개혁에관하여발표하고동아일보의인터뷰에도참여해준피츠버그대학피터스교수에게도감사드린다. 같은대학에재직중인동료교수들과함께한연구는그성과는물론이고연구과정자체가즐거움이었다. 본연구에참여하지는않았지만 2004년 6월말부터자료수집차 2주에걸쳐북유럽국가현장조사에동행하였던본교행정학과하태권교수와김재훈교수께도감사드린다. 연구과정에서공동연구원으로참여하여자료수집을맡아준한국외대의이교헌박사와김상철박사에게도감사드린다. 북유럽 4개국의현황에대한자료수집과원고교정에애써준서울산업대학교 IT정책전문대학원석사과정우하린에게도고마움을전한 서문 5

다. 나날이어려워지는여건하에서출판을맡아주신도서출판한울김종수 사장님과꼼꼼하게편집하고교정을보느라수고하신편집부에심심한감사의말씀을드린다. 2006 년 2 월집필진을대표하여 남궁근 6

차례 서문 3 제 1 장서론 : 스칸디나비아국가의거버넌스와개혁 남궁근 9 제 1 부 북유럽국가개관및정책협의제변화 33 제 2 장북유럽국가개관 남궁근 김상묵 35 제 3 장정책협의제변화 : 스웨덴과덴마크의사례비교 윤홍근 65 제2 부 정부부문의혁신 109 제4 장참여형정부의구축 : 스칸디나비아및북미국가의교훈 B. Guy Peters 111 제5 장정부혁신의전략과결과 : 북유럽국가와영연방국가비교 남궁근 김상묵 135 제6 장인사개혁전략의특징과결과 : 스웨덴, 핀란드, 덴마크사례분석 김상묵 남궁근 176 제7 장전자정부개혁 : 스웨덴, 노르웨이, 핀란드, 덴마크사례비교분석 정익재 208 제3 부 복지제도의개혁 235 제8장사회서비스부문개혁 : 덴마크, 핀란드, 노르웨이, 스웨덴사례비교분석 김승현 237 제9장사회보장제도개혁 : 스웨덴과영국및미국사례비교분석 남궁근 268 제 4 부 산업정책과공기업개혁 317 제10장경제위기와산업정책의변화 : 핀란드사례 조현석 319 제11장전력산업의구조개편 : 덴마크사례 이혁주 357 차례 7

제 1 장 서론 : 스칸디나비아국가의거버넌스와개혁 남궁근 1. 스칸디나비아국가거버넌스의특징 일반적으로거버넌스란정부, 시민사회, 시장이상호협력하는국정운영방식을말한다 (Pierre & Peters, 2000). 거버넌스형성의세주체는정부, 시장, 그리고시민사회다. 즉정부를구성하는정부부처와기관, 시장에서영리를추구하는행위자인기업체와자영업자들, 시민사회에서공공의이익을위하여일하는비영리기관과자원봉사단체가주체가된다. 거버넌스는국제수준, 국가수준, 지방수준에서이루어지고있다. 1970년대와 1980년대서구선진국에서의국가경쟁력의위기는국가수준의거버넌스가변화하는환경에취약하다는것을나타낸것이다. 이에따라오늘날국가수준의거버넌스가약화되고, 그대신국제수준및지방수준의거버넌스가강화되고있다 (Nye, 2002: 3-4). 1) 그런데국가수준의거버넌스에서다루어야할과제를지방수준의거버넌스에어느정도까지위임할것인지는선택의문제이기도하다. 각국가별거버넌스의특징은거버넌스형성의세주체인정부조직, 시민사 1) 유럽국가의경우유럽연합이초국가적기구로성장하면서국제수준의거버넌스가국가거버넌스에미치는영향과간섭이강화되고있는추세다. 제 1 장서론 : 스칸디나비아국가의거버넌스와개혁 9

회단체, 시장조직자체의특징, 그리고이들사이의상대적역학관계나기능등의요소가종합적으로고려되어나타난다. 여러가지요소를종합적으로고려할때북유럽국가들은영 미앵글로색슨계국가들과는뚜렷하게구분되는독자적인거버넌스모형을발전시켜왔다. 여기에서는북유럽국가에서발전시켜온거버넌스의특징을 조합주의와정책협의제 의전통, 적극적정부와분권형정부, 사회민주주의복지모형, 시민참여와시민권리구제의전통으로구분하여간략하게살펴보겠다. 1) 조합주의와정책협의제의전통 북유럽국가들은 20세기이후오랫동안이해관계를가진조직들과정부사이의정치적타협을통해시장력의작용을제어하는정치제도및관행을발달시켜왔다. 즉북유럽국가들은전통적으로노동자단체와사용자조직, 그리고정부가합의 (consensus) 를도출하는비시장적조정기제를활용하여왔다. 이는영 미계국가들이주로시장에서해결방안을찾았던것과대조된다. 정치제도에서도북유럽국가들은모두비례대표선거제도를채택하고있으며, 그결과다당제도가유지되고있다. 반면영 미계국가들은다수대표제도와소선거구제도를채택하고있고, 따라서양당체제적성격이강하게나타나고있다. 북유럽국가에서전통적으로유지되어온노사정합의는전국단위로이루어지므로, 이를전국단위조합주의 (national corporatism) 전통으로부른다. 한편독일, 프랑스, 네덜란드, 벨기에등유럽대륙국가들은산업별노사정합의제도의전통을가지고있으며, 영 미계국가에서는그러한전통이약하거나없다. 제3 장에서는북유럽국가에서의전통적인전국단위조합주의와정책협의제가지난 20여년간개혁과정에서어떻게변모되었는지분석하고있다. 10 스칸디나비아국가의거버넌스와개혁

2) 적극적정부와분권형정부 북유럽국가들은전통적으로큰정부를유지해왔고정부가항상적극적인역할을수행하여왔다. 작은정부와큰정부는정부의역할및규모에대한논의와함께정부가국민의사회 경제활동에어느정도개입하는가에따라구분된다. 그런데공무원수, 국내총생산액 (GDP) 대비국민조세부담및정부재정지출수준, 정부가민간부문에개입하는정도, 그리고정부가제공하는공공서비스의양과질등어떤지표를적용하더라도북유럽국가들은큰정부이며, 국가가적극적인역할을수행하고있다. 중앙정부와지방정부 (county 및지방자치단체포함 ) 사이의역할분담에서도지방정부가압도적으로많은역할을수행해온분권형정부의전통을가지고있다. 지방정부는주로사회복지, 초 중 고등학교교육, 문화와여가활동등주민생활과직결된분야에서서비스를제공해왔다. 이러한정부운영방식은 1970년대서구선진국의재정적자와국가경쟁력의위기에대응하여 1980년대에본격적으로추진된정부혁신의물결앞에서거센도전을받았다. 이책의 4장부터 7장까지는정부부문의혁신을다루고있는데 1980년대의이러한도전에북유럽국가들이어떻게대응했는지에관한것이다. 10장핀란드의산업정책과 11장전력산업의구조조정에서는중앙정부와지방정부가그과정에서수행한적극적인역할을분석하고있다. 3) 사회민주주의복지모형 북유럽국가들은사회민주주의복지체제를발전시켜왔다 (Esping-Anderson, 1990). 사회민주주의복지국가는사회보험, 사회복지서비스, 공적부조가상호유기적으로결합되어있다. 사회보장제도를통한재분배효과도매우크다. 특히사회복지서비스의강화로여성과노인들의경제활동참여가확대되었다. 사회민주주의복지국가는그크기가상대적으로크며이전지출뿐만아니라 제 1 장서론 : 스칸디나비아국가의거버넌스와개혁 11

사회복지서비스와같은비이전지출분야에많은노력을기울이는체제다. 안상훈 (2005) 은사민주의적생산 복지체제는복지의확대가생산적일수있는부문에상당히집중되며이를통해양질의인적자원을확보함으로써생산성높은첨단산업의지속적혁신이가능하고, 결국복지와생산양자의성공으로이어지는체제라고평가하고있다. 북유럽국가가유지해온큰정부는상당부분복지분야에종사하는인력이많고, 그지출이매우크기때문이다. 이책의 8장과 9장에서는북유럽국가에서 1980년대이후진행되어온사회서비스와사회보장제도의개혁에관하여분석하고있다. 4) 시민참여와시민권리구제의전통 북유럽국가들은일찍부터정부의정책결정에시민의참여를확대하는한편정부와공무원의권력남용으로부터시민을보호하는옴부즈만제도를발전시켜왔다. 북유럽국가의시민참여형거버넌스에관하여는 4장에서다루고있다. 그런데시민권리구제를위한전형적인제도인옴부즈만제도는이책에서다루지않고있으므로여기에서간략하게살펴보겠다. 옴부즈만제도의발상지는스웨덴으로, 1809년헌법에서사법옴부즈만제도가창설되었고, 1915년에는군사옴부즈만제도를두어 200년가까운전통을가지고있다. 핀란드가 1919년에, 덴마크는 1953년에이를채택했고, 노르웨이가 1952년에군사옴부즈만을, 1962년에민간옴부즈만을둠으로써북유럽국가들은모두옴부즈만제도를도입하게되었다. 옴부즈만의기능은다음과같다. 첫째, 개인적인권리구제나불만을해결하는데기여한다. 둘째, 행정의통제를통한행정의질적수준을높이는데기여한다. 셋째, 행정과시민을연결하는통로로서의역할을함으로써행정의인간화에기여한다. 오늘날옴부즈만의기능은 시민보호 로부터차차 보다나은공공행정의촉진 으로중점이옮겨지고있다. 노르웨이에서는노르웨이의회가총선이치러진다음해 1월 1일부터 4년 12 스칸디나비아국가의거버넌스와개혁

임기로의회옴부즈맨 (Parliamentary Ombudsman) 을임명하여운영하고있다. 임명된옴부즈맨은시민이국가나주정부, 시정부등으로부터부당한행위로고통받지않도록보장하기위해활동하는데, 옴부즈맨은정부와시민사이에서독립적이고공정한중재인으로역할을하도록되어있다. 이들의판정은명령이아닌권고사항이다. 또 1962년부터옴부즈맨법을제정하여옴부즈맨이매년보고서를의회에제출하도록되어있는데, 이는옴부즈맨에게의회감시기능을보조하는역할을수행하도록한것이다. 현재노르웨이에서운영되고있는옴부즈맨의종류에는크게소비자보호를위한옴부즈맨 ( 시민인권을위한공무원 ), 아동을위한옴부즈맨, 평등과시민인권을위한옴부즈맨등이있다 ( 외교통상부, 2005a). 옴부즈맨 (Ombudsman) 제도는덴마크에서도활발하게이용되고있는데, 이제도는법률및행정등국정에관한민원을조사하여시정이필요한사항에대해서는조치나권고를할수있는권한을보유하는것이다. 옴부즈맨제도는 1753년에개정된헌법제55조에따라그임명의법적근거가마련되었으며, 그이후지속적으로활발하게이용되고있다. 옴부즈맨의조사대상은모든정부부처와지방자치단체및소속공무원이지만, 사법부와사법부의관리및판사는조사대상에서제외된다. 또개인은누구든지옴부즈맨에직접소원을제기할수있다. 이처럼의회에의해임명되는옴부즈맨 (Parliamentary Ombudsman 또는 Legislative Ombudsman) 이외에도소비자옴부즈맨 (Ombudsman for Consumer Affairs) 이있다. 소비자옴부즈맨은소비자가민간기업또는정부기관이선량한시장관행에위배되는행위를했다고판단하는경우제소하도록되어있는데, 강제처분권한은없고타협을통한해결책권고를모색하는것이그특징이다 ( 외교통상부, 2002). 한편옴부즈맨 (Ombudsman) 제도의발상지인스웨덴의행정감찰관제도는세계여러나라에서채택하고있는데, 그결과오늘날국민들은관료나정부가권력을남용하는지여부를과거에비해손쉽게감시할수있게되었다. 이는국민이국가기관의업무처리가부당하다고생각하여이에대해민원을제기 제 1 장서론 : 스칸디나비아국가의거버넌스와개혁 13

하면해당옴부즈맨이조사를하는방식으로이루어지는데, 그종류는매우다양하다. 현재스웨덴에서운영되고있는옴부즈맨에는 사법체계에대한불만을다루는옴부즈맨 (JO), 인종차별을다루는옴부즈맨 (DO) 과 어린이의권리를다루는옴부즈맨 (BO) 등이있다. 또한스웨덴에서는국가안보와관련된서류외에모든서류는국민의요청이있을경우에공개하도록되어있다. 국민개인의경우자신과관련된모든서류는요청만한다면어떤것이든열람이가능하다 ( 외교통상부, 2004). 2. 스칸디나비아거버넌스개혁과이책의주요내용 이책에서는북유럽국가 (Nordic Countries) 를중심으로지난 20여년간진행되어온거버넌스개혁사례를분야별로소개하였다. 1980년대이후전세계적으로거버넌스개혁이추진되어왔는데, 세계각국에서개혁을추진하게된배경즉경제위기, 세계화추세, 정보화등의배경요인이유사하기때문에개혁의방향에서도유사한측면이많다. 그러나북유럽국가들은세계적인추세에따르면서도독자적인개혁방식을채택해왔다. 이책에서는북유럽국가의인문사회, 지리적환경, 정치행정체제전반을소개한후각분야별로진행되어온거버넌스개혁사례를소개하고자하였다. 이책은 4부 11개장으로구성되어있다. 제1 장서론에이어, 제1 부에서는북유럽국가들의인문사회, 지리적환경, 정치행정체제전반을소개 (2장) 하고, 정책협의제의변화 (3장) 를다루었다. 제2부정부부문의개혁은 4개장으로구성되어있는데, 참여형정부의구축 (4장), 정부혁신의전략과결과 (5장), 인사개혁전략의특징과결과 (6장), 전자정부개혁 (7장) 을다루고있다. 제3 부복지제도의개혁은 2개장으로구성되어있으며, 사회서비스부분의개혁 (8장) 과사회보장제도개혁 (9장) 을다루고있다. 제4 부는산업정책과공기업개혁으로산업정책의변화 (10장) 와전력산업의구조개편 (11장) 을다루고있다. 14 스칸디나비아국가의거버넌스와개혁

1) 제 1 부북유럽개관및정책협의제변화 3장은윤홍근교수의논문으로스웨덴과덴마크에서의 정책협의제의변화 를비교분석했다. 북유럽국가들은 20세기이후오랫동안이해관계를가진조직들과정부간정치적타협을통해시장력의작용을제어하는정치제도및관행을발달시켜왔다. 스웨덴이나덴마크는스칸디나비아국가들의고유한정치적전통이되어온정책협의제 (policy concertation) 를거의 1세기동안유지해왔다. 북유럽의국가에서전형이발견되는정책협의제는다음과같은특징을갖는것으로설명된다. 첫째, 사용자단체와노동조합의정상조직 (peak organization) 이중앙수준에서협상을통해시장에영향을미치는공공정책의주요내용을결정하며, 정부관료와의원들이이협상과정에참여하여주로조정자로서의역할을담당한다. 둘째, 정상조직산하각이익조직은산업별, 부문별로위계구조로조직화되어있으며, 중앙에서의협상과정에서부문간이해관계조정을위한협의가동시에진행된다. 셋째, 정책협의의주대상이되는정책은고용, 가격, 성장, 무역, 복지등경제정책과사회정책에관한것이다. 노동정책에관한한중앙협상의결과는산업별협상또는개별기업차원에서노조와사용자의협상을제약하는구속력을갖는다. 1950년대부터 1970년대까지스웨덴모델및덴마크모델은정치적안정과경제성장을가져온모범적사례로광범위한찬양의대상이되어왔다. 그러나 1970년대초반국제오일쇼크이후, 스칸디나비아복지국가체계에도세계경제의충격이미치기시작했고, 1980년대이후세계화의여파가밀려들면서스칸디나비아국가모델에도새로운차원의변화가찾아들기시작했다. 1980 년대이후일기시작한신자유주의와유럽경제통합물결이스웨덴이나덴마크등북유럽국가에까지스며들면서이국가의오랜정치제도와관행은적지않은변화압력에직면하지않을수없었다. 윤교수는스웨덴과덴마크에서의정책협의제는 1970년대이후서서히정점 제 1 장서론 : 스칸디나비아국가의거버넌스와개혁 15

에서내려와변화를모색하기시작한다고본다. 이들국가에서정책협의제의변화는 1970~1980년대양국에서의보수우익정부와밀접하게연계되어있다. 스웨덴에서는 1976~1982년, 그리고 1991년말 ~1993년까지보수우익정부 (Buildt 정부 ) 가들어섰고, 덴마크에서는 1973~1976년, 그리고 1982~1993년우익연합정부 (Poul Schluter) 가집권하였다. 스웨덴과덴마크에서는 1970년대중반이후 1990년대초반까지사민당정부와보수우익정부가정권을교체해가며, 똑같이신자유주의경제사회정책을시행해나갔다는점에서공통점이발견된다. 양국에서정책협의제변화는임금동결, 실업급여삭감, 대대적인디플레이션정책, 탈규제와민영화등신자유주의적정책추진을배경으로하고있다. 윤교수는스웨덴의 SAF는정책협의제유지에서오는비용이기대편익을능가한다고믿어정책협의제로부터의이탈을감행한반면덴마크의 DA는정책협의제및중앙단체교섭체제유지비용이기대편익을능가한것은아니지만, 유지비용을더감축하기위해서분권화된체제로변모시킴으로써절묘한절충점을모색하였다고본다. 1980년대이후스웨덴과덴마크에서의정책협의제는서로다른방향에서변화를경험하였다. 스웨덴의정책협의제는명백하게퇴조의길로접어들었고, 덴마크에서는새로운형태로변모하여여전히협의제의강력한전통을지키고있다. 하지만윤교수는새로운변화가운데에서도탈집중화, 분권화, 지방화라는면에서공통된변화를읽을수있다고본다. 정책협의제이탈이후스웨덴사용자단체연합은 SAF 회원사에게정보등서비스제공과로비활동에주력하는단체로스스로를탈바꿈시켜나갔다. SAF는 1992~1994년의내부조직개편을단행하여, 협상담당부서를폐지하였으며, 정보생산및홍보활동부서를크게확충하는등철저한시장주의집단으로변모를본격화해나갔다. 1980년대까지만하더라도스웨덴정책협의제의사용자측대표로서정부및노조와함께공공정책을입안하고집행하는데참여했던당사자집단으로 SAF는이제예외적으로만정부나노조의 16 스칸디나비아국가의거버넌스와개혁

간헐적요구에부응하여이들과의부수적인협상에참여할뿐이다. 덴마크의 DA는회원단체의단체교섭에대한조정 승인권을유지하고있고, 중앙및지방의정책협의제의공식대표가됨으로써여전히정상조직으로서의권위를잃어버리지않고있다. 하지만최근덴마크의 DA도스웨덴의 SAF와마찬가지로새롭게활동방향을재정립해나가고있음을알수있다. 덴마크의 DA는단체협상의일선에서물러나는대신, 회원단체들의활동에필요한정보제공등의서비스를제공해주는단체로전환을도모하고있다. 윤교수는 SAF와 DA의이러한서비스기구화는세계화와탈규제라는경제적, 정치적환경변화에적응하기위한전략적선택으로보고있다. 2) 제 2 부정부부문의개혁 4장은미국피츠버그대학교석좌교수인피터스 (B. Guy Peters) 교수의글로스칸디나비아및북미국가에서의참여형정부구축의교훈을제시하고있다. 피터스교수는 1970년대말부터지금까지거의모든나라의정부가공공부문의개혁을주요활동으로추진해왔다고본다. 여기에서정부에대한가장중요한비판은정부조직의계층제적성격과공식적권위에의존한다는것이다. 이러한관점에서먼저계층제의문제점을지적하고, 고객과시민의역할을고찰한다. 행정과정책에의참여를위한제도적장치와함께숙의 (deliberation) 와시민참여를고찰하면서참여정부의위험성도지적하고있다. 피터스교수는민주주의성격이변화하고있다고주장하면서논의결과를요약하고있다. 피터스교수는계층제적구조가조직내효과적인의사소통을방해하고, 조직구성원의역량을제대로발휘하지못하도록만들며, 변화하는환경여건에대한반응을둔화시킨다고본다. 계층제문제에대한일반적처방은참여의형태를진작하는것인데, 구조적으로는 수평조직화 (flattened) 또는계층축소가필요하고, 관리의측면에서는정부조직구성원과시민의정책결정단계에서의참여를진작시키는것이다. 참여의촉진은규범적인측면에서도정부에 제 1 장서론 : 스칸디나비아국가의거버넌스와개혁 17

대한민주적참여의식의증대를위해서도중요하다고본다. 피터스교수는통치과정에서시민과직접접촉하는일선관료의역할이중요하다는점을지적하고있으며, 일선관료와고객이상호협조 (mutual co-optation) 관계를통하여서비스제공의능률을증진할수있으나, 효과적 대응적정부의핵심인통제와책무성을약화시킬수있다는점도동시에지적하고있다. 피터스교수논문의핵심은참여를위한제도에관한것인데, 스칸디나비아와북미국가에서광범위하게활용되고있는조합적다원주의 (corporate pluralism), 공청회 (open hearing), 통치의네트워크모형 (network models of governing), 고객에의한관리 (client management) 를기술하고있다. 뒤이어시민참여와숙의민주주의 (deliberative democracy) 의주요가정을문제점과함께소개하고있다. 피터스교수는참여형정부의장점과함께위험성에관하여도지적하고있다. 즉참여적인거버넌스모형의몇가지잠재적난점으로, 참여하는복수집단간갈등가능성, 고객을정의하는과정에서나타나는문제점, 고객 을중시하면서경제적인관점이부각되고통치의정치적성격이경시될수있는문제를지적하고있다. 그러므로만약참여가조심스럽게설계되지못한다면참여의혜택은상실될것이고그결과는부정적일수도있다고본다. 피터스교수는역사적으로참여의확대과정을살펴보면서, 민주주의의성격이변화되고있다고주장한다. 즉전통적인민주주의의모형인자유주의적 투입민주주의 (input democracy) 에서성과관리를강조하는 산출민주주의 (output democracy) 를거쳐, 대중이직접정책결정과서비스생산에관여하는 과정민주주의 (throughput democracy) 의방향으로나가고있다는것이다. 결론적으로 Peters 교수는계층적모형과마찬가지로참여형모형도또한강점과약점이있다고본다. 그러므로참여형제도를설계하는과정에서비결은균형을찾는것으로, 예측가능성과대응성사이의균형, 대응성과책무성사이의균형을강조한다. 그러나균형의적절성을평가하는분명한기준은없으며, 결국은판단의문제로남게된다고본다. 4장의부록으로 2003년 7월 28일자동아일보에게재된 ( 참여형행정개혁 18 스칸디나비아국가의거버넌스와개혁

어떻게 ) 를주제로한가이피터스와남궁근교수의대담내용을담았다. 대담에서는한국에서추진하고자하는참여형행정개혁에관하여교훈이될수있는사례등이논의되었다. 5장은남궁근교수와김상묵교수가집필한논문으로, 시장지향적개혁으로대변되는영연방국가의정부혁신전략과분권- 참여형개혁으로대변되는북유럽국가의정부혁신전략의내용과결과를분석하고있다. 이연구에서는먼저 1970년대서구선진국의재정정자와국가경쟁력의위기에대응하여 1980년대에본격적으로추진된정부혁신의이데올로기와이론적기초를살펴보고있다. 신보수주의이데올로기에따르면정부기능을축소조정하는방향으로나가지만, 사회민주주의이데올로기에따르면국가기능의지방이양이추진되게된다. 새로운거버넌스와정부개혁의방향으로시장지향적거버넌스모형과참여- 분권형모형이구분되며, 이러한모형은각각다른이론적기반에기초하고있다. 영연방국가들은정부혁신에서공공부문의규모를감축하고, 경쟁과성과관리메커니즘을도입했지만, 지방분권화와탈집중화등지방으로의권한위임에는진전이없었다. 지방정부에도중앙정부와같이능률성, 효과성과비용의가치를강조하는방향으로개혁이진행되었다. 이러한방향의정부혁신은 1979년부터영국의대처정부에서시작되어뉴질랜드와호주의노동당정부에서 1984년이후유사한방향의개혁이추진되었는데, 뉴질랜드는급진적인개혁모델을채택한반면, 호주에서는점진적인개혁모델을채택하였다. 북유럽국가들은영연방국가와는달리정부규모축소전략은크게활용되지않았다. 그러나경쟁과성과를강조하는민간관리기법은정도의차이는있지만활용하는것으로나타났다. 정부혁신과정에서특징적인것은중앙정부권한과책임의분권화가상당히진전되었다는것이다. 북유럽국가에서는 1980년대의개혁을통하여중앙정부의업무가지방자치단체에이관되는분권화가추진되었고, 중앙부처일선기관의자율성이증가하는탈집중화도추진되어왔다. 북유럽국가들은전통적으로시민의필요를충족시키는데더큰 제 1 장서론 : 스칸디나비아국가의거버넌스와개혁 19

관심을두고있다. 중앙정부의규제는전반적으로완화되어지방정부수준에서지방의우선순위에따른서비스제공이가능하도록하였다. 지방정부가상당한권한을행사하면서도시민들이지방정부의의사결정에중요한역할을담당하게되었다. 이들국가의정부혁신전략을비교해보면, 영연방국가들은민영화, 시장기제의활용, 결과지향성과성과관리등시장지향적거버넌스모형의관점에서강력한개혁을추진한반면, 북유럽국가들은지방분권화전략과전통적인관리개선에치중하는분권 -참여형정부모형의관점에서개혁을추진하였다고정리할수있다. 남궁교수와김교수가 1985년부터 2000년까지이들국가의정부부문변화를비교한결과, 정부총지출이 GDP에서차지하는비율과공무원수의변화추이를보면, 영연방국가들의경우에는북유럽국가들에비하여정부부문의축소조정에더욱더많은노력을기울였으며가시적성과가나타났다. 즉시장지향적개혁에상당한정도성공한것으로평가할수있다. 그러나중앙정부와지방정부의비중에는큰변화가없었다. 한편, 북유럽국가의경우정부지출과공무원규모의축소정도는미미한것으로나타났다. 반면에지방정부의규모가상대적으로증가했고중앙정부의규모는상당히축소되어지방분권화의성과가매우큰것으로확인되었다. 결과적으로영연방국가와북유럽국가들은지난 20여년간의개혁과정에서상당히다른경로를걸어왔고, 그결과정부부문의규모와중앙정부와지방정부의비중은더욱차이가커진것을알수있다. 따라서개혁의출발점이되었던 1970년대의재정위기, 국가경쟁력의위기는북유럽국가와영연방국가모두에서효율적으로극복되었으나위기극복을위하여채택한개혁방향과전략은매우상이했다고볼수있다. 남궁교수와김교수는이러한결과를경로의존성 (path-dependency) 관점에서해석하고있다. 한국가의역사적전통, 문화적규범및확립된관행등이정부개혁의성공여부에영향을미친다는것이다. 영연방국가들은다원주의적전통이두드러지고, 북유럽국가들은강한참여윤리를바탕으로긴밀한조정과 20 스칸디나비아국가의거버넌스와개혁

합의, 신뢰와상호조정에기반을두는합의민주주의적전통이강하다고할수있다. 국가와시민사회와의관계에대해서도, 영연방국가들은폐쇄적인네트워크와소비자로서의시민이라는믿음이강한반면, 북유럽국가들은포용적인네트워크와능동적인시민의정책과정참여를중시하는경향을지니고있다. 재정위기해결을위한핵심과제도영연방국가들은중앙정부의국정수행역량의증진으로, 북유럽국가들은민주적책무성의확보로판단하였다. 따라서이러한전통과문화및정치행정체제의특성으로인해영연방국가들은정부개혁의대안으로시장지향적모형을, 북유럽국가들은참여 -분권형모형을선택한것으로이해할수있다. 6장은김상묵교수와남궁근교수가집필한논문으로핀란드, 덴마크, 스웨덴등북유럽국가의정부인사개혁전략의특징을분석하고있다. 이들북유럽국가들이 1980년대이후추진해온인적자원관리개혁의전반적인경향은상당한유사성을지니고있다. 공통적인방향은 1 인적자원관리의권한과책임을각부처, 책임기관및정부기관의관리자에게로위임하는분권화경향, 2 관리자와공무원의능력개발을통하여정부의경쟁력을강화하려는역량개발경향, 3 성과계약, 성과에대한평가와보상을중시하는성과관리경향이라고볼수있다. 아울러김상묵교수와남궁근교수는이들북유럽국가들이국가마다조금씩차이는있으나정부부문의인적자원관리에서상당한유사성을지니고있다고분석하고있다. 첫째, 인적자원관리의책임이개별부처와집행기관으로위임되고중앙인사기관의역할과권한이축소되고있으며, 총액인건비제도를도입하고있다. 둘째, 공무원의법적지위와신분보장은점차약화되어민간부문과유사해지고있다. 셋째, 각정부기관은필요한직위에필요한인력을적시에충원할수있으며공직체제도전통적인직업공무원제에서탈피하여직위중심의공직체제로전환하고있으며, 인사관리의신축성을제고하고있다. 넷째, 공무원에대한평가체제가점차분권화되고있으며, 성과평가또한더욱중요하게간주되고있는데, 평가에서면담방식의활용이중요한요소로부각되고 제 1 장서론 : 스칸디나비아국가의거버넌스와개혁 21

있고, 평가결과는금전적인보상과직접적으로연계되고있다. 다섯째, 보수수준결정등공무원에게영향을미치는사안에대하여노동조합의참여와영향력이크며, 정부측과공무원노동조합과의단체교섭은중앙차원과개별기관또는직능별차원의두개계층에서이루어지며공무원에게파업권을부여하고있다. 이연구를통하여김교수와남궁교수는북유럽국가들의인적자원관리개혁전략은상호보완적특성을가진다는점을유념할필요가있다고강조한다. 첫째, 북유럽국가가추진한공무원의직업안정성약화, 인사관리의신축성제고, 개방형충원방식은북유럽국가의오랜조합주의적문화를바탕으로한상호협력적노사관계와상호보완적관계라고할수있다. 둘째, 공무원에대한성과평가, 성과급제의도입, 책무성강화등의개혁전략은관리자와공무원간의쌍방향적의사소통과면담의중시, 공무원의역량강화와자기계발강조등과상호보완적이다. 셋째, 인사행정기능의분권화및중앙인사기관의역할축소는성과중심적관리및성과에기반을둔보상과상호보완적관계를형성한다. 넷째, 개방형임용제도, 직위중심의공직체제, 인사교류활성화등의전략은공무원의자기계발과능력향상, 헌신과몰입에대한강조와상호보완적이다. 다섯째, 행정서비스의질향상및성과관리의강조는지방정부로의권한과책임이양, 지방정부의인력비율증가와상호보완적이다. 따라서인사개혁이성공하기위해서는여러개혁전략들이상호보완적관계를형성하면서전반적인변화의흐름을만들어갈수있도록개혁전략상호간의관계및영향을주기적으로점검하고더욱장기적인관점에서인적자원관리개혁을꾸준히추진해야한다고충고하고있다. 또한김교수와남궁교수는북유럽국가의인적자원관리개혁의중심에는공무원이있다는점을유념해야한다고강조하고있다. 북유럽국가들이인적자원관리개혁을통해달성하고자하는비전은바로공무원의발전을통한정부의역량강화인것이다. 공무원에게뚜렷한목표의식을심어주고목표- 활동- 성과- 보상의연계를통하여업무수행결과에대한예측가능성을제고하며, 22 스칸디나비아국가의거버넌스와개혁

정기적인상담과평가를통해환류를제공할뿐만아니라분권화를통하여업무수행에대한권한과책임의일치를도모하며, 역량개발을강조함으로써공무원의 자기계발 업무수행역량증진 성과향상 더욱많은보상 의선순환을유도하고있다는것이다. 7장은정익재교수의논문으로스칸디나비아 4개국의전자정부내용과구축배경을비교분석하였다. 전자정부는단순한비용절감이나정부규모의축소와같은외형적변화를위한정보통신기술의활용이아니라공공서비스에대한국민의만족도를높이고민주주의의심화라는좀더상위의목표를추구하는정부혁신이라는시각을통해서대상국가에접근하였다. 전자정부의내용은추진배경, 목표와추진체계, 기능적기반, 그리고주요온라인서비스로구분하여개별국가의정책경험을정리하였다. 상이한추진배경에서시작된각국의전자정부는차별성보다는시민위주의온라인서비스제공이라는목표, 다수의정부기관과협의체가참여하는추진체계, 중앙정부와지방정부의지리적분절을극복할수있는네트워크환경과인터넷포털사이트, 그리고전자주민카드와전자인증제도와같은적극적인온라인환경도입등과같은공통성을발견할수있다. 유럽연합이조사한 24개주요온라인서비스의수준을비교한결과에따르면, 지역내국가간의지엽적인차이에도불구하고공공서비스의 90% 이상이온라인을통해서제공되고있으며이가운데 60% 이상이문서나직접방문이필요치않는것으로나타났다는점에서여타유럽국가와는구분되는성과를보였다. 다양한정보화지표에서스칸디나비아 4개국은예외없이높게평가되고있다. 전자정부의성과수준과정보사회지표 (ISI) 를분석하여유럽의 15개주요국가의전자정부수준을리더국가, 진입국가그리고추진국가로유형화하고, 이를배경으로지역내 4개국의특성을비교정리하였다. 전자정부의높은성과를설명하기위해서정보사회지표를구성하는컴퓨터, 통신, 인터넷, 사회영역지수를분석한결과, 모든지수가전자정부성과에의미있는연관성을갖는것으로나타났다. 이가운데사회영역과인터넷영역이다른영역보다 제 1 장서론 : 스칸디나비아국가의거버넌스와개혁 23

상당히높은설명력을갖는것으로평가되었는데, 이는정보통신기술과관련된하드웨어차원의기반과네트워크접근성및 IT 투자비율보다는인터넷사용, 정보화교육수준, 그리고사회문화적성숙도가전자정부성과에더많은영향력을갖는다고해석할수있다. 사회문화적배경변수가갖는의미를재확인하기위해서부패인지지수 (CPI: Corruption Perception Index) 와전자정부성과수준의상관관계를분석한결과매우높은연계성이있는것으로나타났다. 분석결과는전자정부가성공적으로구축되어시민위주의공공서비스제공과더불어정부활동이공개되었기때문에부패수준이낮을것으로해석할수있고, 반대로투명성이높은정치행정문화와사회경제적환경이전자정부의기능성을높였다는의미로볼수도있다. 정익재교수는후자의논리에따르면첨단정보통신기술은전자정부구축을위한충분조건이아닌필요조건이며, 성공적인전자정부는사회문화적성숙도와행정의선진화를통하여완성된다고추론할수있으며, 한편전자의논리는정부혁신과사회변화를위한수단으로서전자정부가갖는전략적의미가강조되는근거라고설명한다. 부패지수에서상대적으로낮은수준을보이고있지만정보통신기술개발과전자정부준비수준에서는세계의주목을받고있는한국의전자정부구축노력과이를통해국가혁신을도모하려는과정이소기의목적에도달하기위해서는정책자원의배분과우선순위를어디에집중할것인가에대한시사점을제시하고있다. 3. 제 3 부 : 복지제도개혁 8장은김승현교수의논문으로사회적서비스부문에서의시장형개혁과참여형개혁을비교하고이러한개혁이확대되는요인을알아보기위하여북유럽국가 4개국의경험을비교하였다. 개혁에대한태도, 전략, 결과등의측면에서각국가별로상당한변이를보인다는 구조적다원주의 의입장에서 24 스칸디나비아국가의거버넌스와개혁

네가지가설을검증하였다. 즉경제문제의심각성이나위기의시기, 집권정당의이념, 이들국가의참여적행정문화, 중앙정부와지방정부의관계를주요요인으로보는설명들이다. 이를기반으로급속한변화를겪은 1990년이후의시기를중심으로탁아와노인서비스의변화과정을분석한결과, 시장형개혁도더딘편이지만, 가장참여적이라는이들국가에서도소비자의참여를강조하는사용자위원회같은참여형개혁도결코성공적이지못했다. 김교수에따르면다른나라의개혁의흐름과동떨어져있는노르웨이를제외하고비교해보면공통적으로진행되는것은강도높은분권화경향이지만, 나머지수단의적용에서차이를보인다. 먼저참여적수단의도입은어느국가에서나적극적으로집행되지못하고있다. 덴마크는중앙정부의입법화노력에도불구하고지방정부들은이를성공적으로거부하고있다. 가장차이를보이는수단은시장형개혁의정도이다. 가장강도높게계약공급과소비자선택의수단들을도입하는국가는스웨덴이다. 이에미치지는못하지만핀란드도탁아의영역에서는계약공급과소비자선택을보장하려는노력을계속하고있다. 낙후된노인서비스의영역에서도소비자선택의여지를확대시키고있다. 이에비해덴마크는개혁에대한논의와도입노력이가장오래되었음에도불구하고집행의측면에서는이들두국가에미치지못하고있다. 탁아와노인서비스에서계약공급을확대하고사용자위원회를구성하려는노력이성공적이지못했다. 그리고이러한결과를네가지가설에비춰보면경제적요인, 집권정당의이념적성격이나문화적요인보다는지방정부의자율성과같은제도적분화의정도가개혁과정에가장큰영향을미치고있다. 뿐만아니라이러한지방정부의자율성의정도에따라사회적서비스의전달체계도달라지는것을알수있다. 노르웨이의경우다양한자발적조직들이오랫동안주요한서비스제공자였으며덴마크에서도자발적조직의역할은전통적으로상당히크다고알려져있다. 이에비해스웨덴과핀란드에서는공공조직이주된서비스제공자였다. 4개국가에서개혁의정도를서열화한다면스웨덴, 핀란드, 덴마크, 노르웨이의순이될것이고, 이는서비스전달체계를포함하는 제 1 장서론 : 스칸디나비아국가의거버넌스와개혁 25

제도적분화의정도에대한설명과일치하는것이다. 즉지방정부의자율성또는제도적분화의정도도이러한순서로커지고있다. 김교수는복지국가의개혁과재조정에관한논의의관점에서보면, 확대발전과정의설명을주도하던정치적, 경제적요인으로개혁이나재조정을설명하기는어렵다는점을확인한다. 마찬가지로성장과정을기반으로하는복지국가의분류에따라재조정과정을설명하려는노력도큰설득력을갖지못한다. 적어도북유럽국가에서는재조정과정을제도적으로설명하는논리가작용하고있다고볼수있으므로, 기존의정책구조가개혁과정을결정한다고보는경로의존성을지적할수있다. 즉제도적분권화 ( 지방정부의자율성과기존의서비스전달체계 ) 는많은비토점 (veto points) 을의미하므로복지의성장과재조정에서중요한억제요인으로작용한다. 9장은남궁근교수의글로스웨덴과미국, 영국의복지국가구조조정결과를비교한것이다. 이연구에서는다음두가지연구문제를제기하였다. 첫째, 1980년대이후서구복지국가에서전개된핵심적인복지정책영역에서의재편시도와축소조정결과는국가별, 프로그램별로어떤차이가나타나는가? 즉후기산업사회에접어들면서진행된서구복지국가의축소조정결과를비교할때 새로운수렴 (new convergence) 현상이나타나는지, 아니면 다양성 (divergence) 이나타나는지를살펴보고자하였다. 둘째, 국가별또는프로그램별축소조정결과에차이가나타난다면, 이를설명할수있는적절한이론은무엇인가? 이연구에서는국가복지의성장을설명하는이론의연장선상에서후기산업사회론 ( 특히포스트포디즘이론 ) 및권력자원론과함께역사적제도론의관점을, 축소재편의차이를설명하는유력한이론으로고려하였다. 이연구의분석대상은미국, 영국과스웨덴이다. 복지국가의유형을자유주의, 권위주의, 사회민주주의로구분한에스핑-앤더슨 (Esping-Andersen) 에따르면미국과영국은자유주의복지국가, 스웨덴은전형적인사회민주주의복지국가로분류된다. 이연구에서는연구범위를핵심프로그램인노령연금, 보건의료 ( 의료서비스와상병수당 ), 실업 ( 고용 ) 보험등세가지영역에한정하여고찰하 26 스칸디나비아국가의거버넌스와개혁

였다. 노령연금과보건의료서비스는전국민이혜택을받는보편적프로그램이며지출액수가큰핵심적프로그램인반면, 상병수당과고용 ( 실업 ) 보험은보편적프로그램이면서도취약한일부계층만이실제급여를제공받는프로그램이다. 연구의시간적범위는국가복지의축소조정이본격화된 1981년부터 1995년까지다. 남궁교수는연구결과를토대로다음과같이주장한다. 첫째, 후기산업사회의국가복지프로그램축소조정결과에서새로운수렴경향이나타나는가또는다양성이나타나는가? 이연구에서고찰한미국, 영국, 스웨덴에서는프로그램별축소조정의정도가국가별로는물론특정국가내에서도상당히다르다. 예를들면같은자유주의복지국가인미국과영국을비교하여볼때노령연금의경우미국은지출의축소에실패한반면, 영국은대폭축소 재편하였고, 보건의료서비스의경우미국은의료보험제도 (Medicare) 지출억제에성공한반면영국은국가보건서비스 (NHS) 의민영화및지출억제에실패하였다. 자유주의복지국가와사회민주주의복지국가라는차이에도불구하고상병수당은영국과스웨덴에서공통적으로대폭축소되었다. 한편영국은 1980년실업급여에서황금기복지국가보험급여의특징인소득비례급여를폐지한반면미국과스웨덴은여전히이를유지하고있다. 이러한축소재편결과를프로그램단위로비교하면국가간, 프로그램영역간에수렴성향보다는다양성을확인할수있다는것이다. 둘째, 이러한축소재편의차이를설명하는이론을고찰한결과국가복지프로그램의채택과성장을설명하는유력한이론의연장선상에있는후기산업사회론, 그리고권력자원론으로는축소조정의차이를설명하는데일정한한계가있었다고본다. 반면에복지국가의성장기에제도화된복지프로그램의특성, 즉프로그램의성숙도와포괄성, 관리체제의특성이프로그램별축소조정의차이를설명하는강력한변수였다. 일반적으로말하면역사가길고수혜자가많은프로그램과독자적인관리방식을발전시킨프로그램은축소되지않았다. 이런점에서볼때후기산업사회에서국가복지프로그램의다양성이 제 1 장서론 : 스칸디나비아국가의거버넌스와개혁 27

나타나는원인은바로국가복지프로그램의제도적유산과특성, 그리고이를둘러싼이해관계의차이때문이라는주장이확인되었다고보았다. 복지국가의위기에대응하는해결방식은각프로그램의특징을토대로결정되며, 바로그때문에수렴적경향보다는다원적경로 (multiple paths) 가존재한다고볼수있다는것이다. 그러므로경로종속성또는정책이정치를결정한다는역사적제도론자들의주장이어느정도타당한것으로보았다. 4. 제 4 부 : 산업정책과공기업개혁 10장은조현석교수의글로경제위기와핀란드의신산업정책에서지방정부의역할을다룬것이다. 핀란드는 1990년대초경제위기의충격속에서위기를기회로활용하여산업구조고도화에성공함으로써정보통신강국의위상을확보하고혁신주도경제를이룩하는데성공했다. 경제위기를계기로주력산업이산림산업에서정보통신산업으로구조적전환을이룬것이다. 조교수는이러한성공이국내외환경변화에대응하여추진된핀란드의새로운산업정책과밀접한관계를가지고있다고주장한다. 금융의국제화와자유화, 국제무역규범의제약속에서주도자에서촉진자로국가의역할을정립하여혁신주도경제로발전하게되었다는것이다. 조교수는촉진자로서의국가의역할은구체적으로미시적인산업정책수단을통해서구현된다고본다. 첫째, 기술발전과혁신의중요성을인식하고장기적이고전략적인관점에서연구개발투자를대폭증액하는정책을일관되게추진하는등적극적인기술정책을시행하였다는점이다. 둘째, 산업정책과기술정책에대해혁신체제의개념을일찍도입하여기술혁신체제를구축함으로써산업정책의변화를모색하였다. 이러한기술혁신체제를통해서중앙정부및지방정부의정책조정과집행조직, 대학, 연구기관, 대기업, 중소기업등다양한혁신주체간에협력을촉진하는네트워크를형성함으로써기술혁신이 28 스칸디나비아국가의거버넌스와개혁

효율적으로이루어질수있는체제를구축하였다. 이러한기술혁신체제는 1990년대말 OECD의정책권장제도가되었고최근우리나라도중요한산업정책으로기술혁신체제의구축을채택한것을감안하면기술혁신체계를중심으로추진된핀란드의산업정책변화는의미가매우크다고볼수있다. 셋째, 중앙정부주도의산업정책을지양하고산업정책구조를분권화시키는것과함께각지역이지역혁신체제를구축하는것을지원함으로써기술혁신능력을극대화하는데노력했다. 우리나라의경우최근몇년사이에지역혁신정책과혁신클러스터조성이산업정책의주요한부분이되고있다. 이런점에서조교수는핀란드의지역혁신정책과클러스터정책이아주빠른시기에이루어진정책변화라고보았다. 조교수는이러한정책변화가 1990년대에찾아든경제위기에대응하는과정에서모색된새로운정책이념의대두와정책조정제도및정책조직체계의조정과밀접한관계를가지고있다는점을보여주었다. 새로운정책이념의경우규범적인차원에서는핀란드의특유한기술민족주의이념을들수있고이론적으로는포터의경제발전단계론, 클러스터접근법, 산업정책에대한체제론적접근법, 기술부문시장실패론등을들수있다. 이러한정책이념은연구개발투자의증대등기술정책의중요성을정부및기업엘리트들에게인식시켰고기술혁신체제의구축에대한주요한규범적, 이론적근거로작용했다고보았다. 또한제도적변수로는사회적합의기제와정책조정기제로작용한과학기술정책위원회의설립과역할강화를들수있으며이와함께 1990년대에들어와서이루어진정책집행체계의강화와분권화를지적하고있다. 조교수는이중에서중요한부분을다음처럼요약한다. 1990년대에들어전통적집행조직인기술개발청의역할이확대되어 1997년지역고용및경제발전센터를각지역에설립하고통상산업부, 농림부, 노동부의정책및지원업무를통합적으로운영하였다. 또기술개발청, 학술원, 국가연구개발기금 (Sitra), 그리고연구개발센터 (VTT) 간협력을강화하기위해네기관협의회를정기적으로 제 1 장서론 : 스칸디나비아국가의거버넌스와개혁 29

개최하도록했다. 또 1994년지역발전법을제정하고조정제도로지역위원회 (Regional Council) 를설립하여지역발전과지역혁신이체계적으로이루어지는데기여했다. 요약하면 1990년대초경제위기에대응하여모색된핀란드의산업정책의변화는정부의연구개발예산의대폭적인증액을포함하는기술정책의강화, 기술혁신체제의구축, 그리고지역혁신체계와산업클러스터의활성화를포함하는산업정책의분권화의맥락에서적절히이해될수있다고본다. 11장은이혁주교수의글로서덴마크전력산업개편에관한사례연구다. 이교수는덴마크전력산업의개편이시장형개혁을표방하고있지만그내용은참여형개혁에해당된다고주장한다. 덴마크의전력산업은생산단계간수직분리와더불어동일생산단계내수평분리를통해시장형산업구조로개편되었다. 그러나전력산업에대한지배구조는기존의이해관계를그대로보존하면서지방정부와소비조합의강한통제하에운영되는모습을띠게된다. 그결과산업구조적측면에서 EU의행정지침에따라시장형개혁모형의모습을하고있지만산업지배구조의실질면에서는참여형개혁모형을선택하게됨으로써전체적으로 혼합형 개혁으로귀착되었다. 이러한개혁방식은다른 OECD 국가뿐아니라덴마크내다른망형산업의개혁유형과도구분되는독특한사례다. 이장에서이교수는덴마크전력산업이왜이런개혁유형을채택하게되었으며그결과이러한거버넌스의채택으로인해규제완화의양태와성과가어떤영향을받았는지에대해다른북유럽국가및 OECD 국가와비교연구를통해규명하고자하였다. 우선혼합형개혁유형을선택하게된덴마크전력산업과는달리, 다른산업혹은국가에서는국가가국유기업의주인으로서혹은순수민간회사를정책적으로통제할수있는권력으로서자신의의지대로해당산업의구조를비교적자유롭게재설계할수있었다. 이를테면덴마크, 노르웨이, 핀란드의통신산업, 한국의전력산업등에서는해당산업이국가의강한통제하에한국을제외하고개혁이중앙정부의의사대로이루어졌고그개혁은철저히시장지향적이었 30 스칸디나비아국가의거버넌스와개혁

다. 이에반해덴마크의전력산업은통신서비스에비해필수재적성격이더욱강했을뿐만아니라지역내에기반을둔다수이익단체의강한통제하에있었기때문에, 기본적으로 EU의행정지침에따라중앙정부주도로추진되었던규제완화및시장자유화조치에대해지역의반응은미온적이었던것으로추정된다. 이교수는그결과중앙정부의정책의제에따라시장자유화의모양을 산업구조적 으로는갖추면서, 실질면에서는기존의이해관계와의사결정방식을변형된모습으로보전한혼합형개혁모형을채택했던것으로보았다. 이교수는북유럽국가나 OECD 국가망형산업에서개혁유형의선택은개혁조치단행당시누가해당산업을통제하고있었으며누가개혁을실질적으로주도했느냐에따라좌우되었다고본다. 이를테면중앙정부의통제하에있던산업으로서중앙정부가개혁의추진자로나섰던북유럽국가의여타망형산업의경우거의예외없이시장형개혁을추구했다. 이에반해개혁의실질적추진자이자해당산업에강한통제력을가진주체가지방단체였던덴마크전력산업의경우에는형식적추진자였던중앙정부의의지가지방정부를통해혼합형이라는개혁유형으로타협을보게되었다. 이러한개혁초기의사회적여건은당시각사회가달성한일종의정치적균형을반영한것으로서, 개혁이갖는정치경제적특성상개혁노선을선택할때정치적균형의영향을받지않을수없었을것이다. 이교수는개혁유형의선택은이후개혁과정에서보게될규제완화의정도뿐아니라개혁의성과에도직접영향을준것으로보았다. 이를테면덴마크전력산업의실질적구조개편주체는지방정부였기때문에규제완화의정도가덴마크의다른망형산업, 이를테면통신산업과비교해도덜했다는분석이가능하다는것이다. 이런점은시장개혁의성과에도일정부분영향을미친것으로보인다. 즉개혁조치이후전력공급의안정성면에서덴마크의전력산업은매우신뢰할만하다는평가를받고있다. 그발생원인에대해이견이있기는하지만덴마크전력산업의공급안정성은캘리포니아전력난사태에서보았던미국전력산업의안정성과분명히구분되는것이사실이다. 그러나 제 1 장서론 : 스칸디나비아국가의거버넌스와개혁 31

요금측면에서보면덴마크의전력요금이다른나라와비교해종별로그인하효과가불분명하게나타나고있다. 이점에대해이교수는덴마크전력산업이시장형개혁을철저히추구하지않고혼합형개혁을선택했기때문에발생했다는설명이가능하다고본다. 참고문헌 안상훈. 2005. 생산과복지의제도적상보성에관한연구 : 선진자본주의국가를중심으로. 한국사회복지학, 57(2) 외교통상부. 2002. 덴마크개황.. 2004. 스웨덴개황.. 2005a. 노르웨이개황.. 2005b. 핀란드개황. Esping-Anderson, G. 1990. The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge: Polity Press. Nye, J. S., Jr. 2002. Information Technology and Democratic Governance. In E. C. Kamarck & J. S. Nye Jr.(eds). Governance.com: Democracy in the Information Age, pp.1-16. Washington DC: Brookings. Pierre, J., and Peters, B. G. 2000. Governance, Politics and the State. London: Macmillan Press. 32 스칸디나비아국가의거버넌스와개혁

제 1 부 북유럽국가개관및정책협의제변화

제 2 장 북유럽국가개관 남궁근 김상묵 1. 북유럽개관 흔히뛰어난자연경관과안정된복지기반의이미지로그려지는북유럽국가는발트해 (Baltic Sea) 와북해 (North Sea) 주변국가들로서노르웨이와덴마크, 스웨덴, 핀란드를일컫는다. 이들국가를일컫는말로스칸디나비아 (Scandinavia) 반도국이있으나스칸디나비아반도국은노르웨이, 덴마크, 스웨덴 3국을가리키는말로서, 일반적으로는핀란드는제외된다. 한편핀란드를포함한북유럽 4개국을함께묶어노르딕국가 (Nordic Countries) 로부른다. 1) 이들북유럽국가는북유럽신화를공유하고있고오늘날인구대부분이바이킹의후손이다. 그결과비교적단일공동체를구성해왔지만, 그들내부적으로는독립과분리의경험을갖고있다. 종교적으로는인구의대부분이복음주의루터교 (Evangelical Lutheran Church) 를믿는다. 또한이들은 얀테의법 이라고도불리는얀넬러겐 (Jantelagen) 정신을공유하고있는데, 이는 스스로를대단한사람이나혹은다른사람보다더나은사람 이라고생각하지않는것이다. 이는북유럽국가의국민들이다른사람들에비해혹은다른국가에 1) 이장의내용은서울산업대학교석사과정우하린이수집한자료를기초로작성하였다. 제 2 장북유럽국가개관 35

비해지나치게경제적으로부유하거나성공하는것에대해경계하도록하였다. 그결과이는북유럽국가들이중도를지향하도록하여, 사회주의사상이자리잡을수있게하는데영향을미쳤다. 이러한인문 역사적인공통점뿐만아니라이들국가는사회복지제도의구비와시장체제, 여성의활발한사회진출, 입헌군주제 ( 핀란드제외 ), 행정의옴부즈맨 (Ombudsman) 제도등정치 사회적유사점을공유하고있다. 뿐만아니라이제는유럽연합 (EU) 를기반으로한경제를공유하고있으며, 환경문제에대한공동의노력을기울이고있다. 이들국가는지난 1952년부터북구협력 (Nordic Cooperation) 을창설하여북유럽국가간협력과이해를도모하고있다. 북구협력은북구지역국가간정치, 경제, 통상, 문화, 환경등제반영역의협력증진을위해 1952년창설된지역협력체다. 회원국은스웨덴, 덴마크, 핀란드, 노르웨이및아이슬란드 5개국이며, 주요기구로는북구이사회 (Nordic Council) 와북구각료이사회 (Nordic Council of Ministers) 가있다. 북구이사회는각국의회에서 1년단위로선출되는 87명의대표와투표권이없는약 80명의정부대표로구성된다. 이이사회에서는북구각료이사회에각종협력에관한권고를행하는데이권고는회원국의회와정부에상당한영향력을끼친다. 북구이사회의주요기구로서는최고결정기관인총회 (Plenary Assembly) 와의장단 (Presidium), 경제, 법사, 통신, 문화및사회 환경분야등 5개상임위원회 (Permannent Commitee), 예산통제위원회및사무국이있다. 한편북구이사회의외교및국방문제를제외한비정치분야의제반결정사항및권고사항을집행하기위한정부간협력기구로서북구각료이사회가있다. 이각료이사회의주요산하기구로교육, 문화, 에너지, 환경, 법률등각분야별각료이사회 (Council of Ministers), 고위급위원회 (Committees of Senior Officials) 및사무국이있다. 이외에도이들국가들은연 2회의정상회의와수시외교장관회의및국방장관회의등을통하여외교, 안보및국방분야에서도긴밀히협력하고있다 (www.norden.org; 2005년접근 ). 이장에서는북유럽 4개국가의인문사회환경, 자연환경, 정치 행정체제, 경제체제를노르웨이, 덴마크, 스웨덴, 그리고핀란드순서로살펴보기로한다. 36 제 1 부북유럽국가개관및정책협의제변화

< 그림 2-1> 북유럽지도 자료 : http://www.lib.utexas.edu 제 2 장북유럽국가개관 37

1) 노르웨이 (1) 인문사회환경 유럽의최북단, 북유럽국가중가장서쪽에자리한노르웨이는 323,878km2에달하는본토와넓이 62,700km2의스발바르 (Svalbard) 군도, 그리고면적 380km2의섬얀마옌 (Jan Mayen) 까지포함한다. 총면적은 386,958km2로이는남한의약 4배에이른다. 정식국명은노르웨이왕국 (The Kingdom of Norway) 이며, 명칭에서알수있듯이하랄 5세국왕 (King Harald V) 을국가원수로하는입헌군주제국가다. 인구 50만명이거주하고있는오슬로 (Oslo) 는노르웨이의수도다. 2004년현재 4,574,560명의인구가살고있는데, 인구밀도는유럽에서아이슬란드다음으로낮다. 노르웨이의인종은북유럽인, 유럽중부인, 발트해연안인등의게르만계인데, 이들의구성비율이 98% 에달한다. 공식언어로서덴마크어의영향을받은보크몰 (Bokmal) 어와노르웨이지방고유어인뉘노시크 (Nynorsk) 어를지정하고있다. 다른북유럽국가와마찬가지로인구의 94% 가복음주의루터교를믿고있으며, 이는헌법상국교로지정되어있다. 공식화폐로는크로네 (Norwegian kroner: NOK) 를사용한다 ( 외교통상부, 2005a). (2) 자연환경 국토의대부분이산으로이루어져있고, 빙하의영향을받아형성된 U자모양의피오르드해안으로유명한노르웨이는북위 58~72 에걸쳐길게뻗어있다. 노르웨이는북쪽으로는바렌츠해를, 서쪽으로는노르웨이해와북해를, 남쪽으로는스카게라크해협으로둘러싸여있다. 동쪽으로는스웨덴, 핀란드, 러시아연방과도접하고있다. 미국의알래스카와거의같은위도상에위치하고있지만서해안의멕시코난류의영향을받아평균기온이더높다. 겨울은평균기온 -1~-2 로온화하며, 여름은평균기온 9~17 이다. 38 제 1 부북유럽국가개관및정책협의제변화

비교적선선한기후를가지고있지만자주돌풍이발생하고날씨변화가매우심하다. 내륙산악지역과북부는대체로서해안보다한랭하고바람이더강하다. 다른북유럽국가와마찬가지로겨울이긴반면여름은짧으며, 겨울에는북부지역의경우해가뜨지않고여름에는해가지지않는백야현상이나타난다 ( 브래태니커사전 : www.daum.net에서인용 ). (3) 정치 행정체제 1 헌법나폴레옹전쟁후 1814년 5월 17일제정된노르웨이헌법은그후에스웨덴과의연합을형성된후에도헌법상독립을유지하게되었다. 그러나 1905년스웨덴과의연합에서벗어나분리 독립한이후덴마크의왕자였던칼 (Carl) 을국왕호콘 (Haakon Ⅶ) 으로추대하고입헌군주제를근간으로하는헌법체제를유지해오고있다. 헌법제1장에는노르웨이를 제한적세습군주 가있는 왕국 으로규정하고있다 ( 엘리자베스수데일, 2005). 제정된이후수차례개정절차를통해현재의수정된단원제의회에입법권을부여하는내용이추가되었다. 현행제도적관행은영국과유사한형태다 ( 외교통상부, 2005a). 2 국왕긴역사를가지고있음에도덴마크의오랜지배와스웨덴과의연합, 전쟁등으로통합을이루지못했던노르웨이는덴마크의칼왕자를국왕으로추대한이래로입헌군주제를유지하고있다. 현재의국왕은지난 1991년 1월 21일에즉위한하랄 5세 (King Harald V) 이며, 노르웨이왕실은국가통합의상징으로자리잡았다. 헌법상국왕은교회의수장이고, 총리및각료임명권과법률거부권, 국군통수권을보유하지만이는형식적일뿐이다 ( 외교통상부, 2005a). 제 2 장북유럽국가개관 39

3 의회노르웨이의의회는 18세이상국민의투표를통하여선출된 165명의의원으로구성되어있다. 노르웨이는헌법상입헌군주제를정체로인정하고, 변형된단원제인스토르팅 (Storting) 제도를대의기구로하고있다. 임기는 4년인데, 노르웨이의회의특이한점은다른여러나라에서와는달리해산되거나재선거가실시될수없다는것이다. 스토르팅은전체의원의 1/4인상원오델스팅 (Odelsting) 과전체의원의 3/4인하원락팅 (Lagting) 의양원으로나뉘어있고, 법안은양원모두에서통과되어국왕의비준을받아야법적효력이발생한다. 또스토르팅은다양한분야를담당하는 13개의상임위원회를두고있다 ( 엘리자베스수데일, 2005). 노르웨이에서는 3년이상거주한외국인도지방선거에서투표권을갖는데, 각주마다의회로진출할수있는의원의수가다르다. 자치주가작을수록비례대표의수가커지는데, 예를들어인구 2만명이거주하는핀마르크에는 4명의의회의원이있다. 반면인구 50만명이거주하는오슬로는 15명이다. 따라서오슬로에서는의원 1명이주민 3만명을대표하지만, 그보다더작은도시인핀마르크에서는정상적인비례대표자보다많은수의의원이선출된다 ( 엘리자베스수데일, 2005). 노르웨이의의회는비례대표제 ( 정당명부식선거제도 ) 때문에군소정당이많은편이지만, 의회는사회주의계와비사회주의계 ( 보수계 ) 로양분되어타협과조정을통해비교적안정된정치를해오고있다. 노르웨이의주요정당으로는노동당, 진보당, 보수당, 중앙당, 기민당, 사회주의좌파당등이있다. 가장역사가오래된자유당, 보수당, 노동당은 1884년의회제도가도입되면서형성되었다. 지난 2005년 10월에있었던총선결과, 전후단독으로정권을수임했던노동당이사상처음으로사회주의좌파당및중앙당과연합 ( 적록연합 : Red-Green Alliance) 을통해중도우파연정을제치고집권당이되었다. 노동당은역사적으로복지국가를옹호해오고있고, 연정은 NATO와 EU와의관계를공히중시하는대외정책기조를유지하는가운데빈곤층타파, 사회복지강화, 40 제 1 부북유럽국가개관및정책협의제변화

교육제도개선, 일자리창출등을주요국내정책목표로설정 추진하고있다 ( 외교통상부, 2005a). 4 행정부행정권은형식적으로는국왕에게있지만, 실제로는총리가이끄는국가평의회가실질적인집행권한을행사한다. 국왕은의회의동의하에총리를임명한다. 현재노르웨이의행정부는지난 2005년 9월 12일에있었던총선결과, 노동당이사회주의좌파당및중앙당과연합 ( 적록연합 : Red-Green Alliance) 한중도좌파연정이이끌고있다. 총리는지난 2005년 10월 17일에취임한노동당출신의옌스스톨텐베르그 (Jens Stoltenberg) 다. 내각은총리실과 16개부의 18명의장관 ( 외무부와보건사회부의경우는 2명의장관을임명 ) 등총리와각료로구성된다. 정부각부는재무및관세, 외무, 수산업, 아동및가족, 국방, 법무및경찰, 교육 연구및교회, 지방정부및지역개발, 문화, 농업, 환경, 무역및산업, 석유및자원, 교통및커뮤니케이션, 사회및보건, 노동및정부행정등으로구성되어있다 ( 엘리자베스수데일, 2005). 노르웨이는그자체가별도의자치주역할을하는수도오슬로를포함해서크게 19개의주 (county) 로구성되어있는데, 자치주행정부는중앙정부와지방정부사이를연계하는역할을한다. 자치주행정부는중등학교이상교육, 교통, 병원, 특별히세분화된의료및정신과치료등을담당한다. 자치주아래에존재하는 435개의지방자치행정기구 ( 자치시위원회 ) 는법률의범위내에서과세, 사회복지정책, 초 중등과정까지의교육, 보건서비스, 교회, 소방서비스, 도시계획등에서자치권을보유하고있다 ( 외교통상부, 2005a). 노르웨이에는도시로분류할수있는자치시가 46개정도있다. 자치시중에는도시주민위원회 (urban neighbourhood commitee) 가구성되어있는곳도있는데, 위원회총원은오슬로의경우 35명에서, 노토덴 (Notodden) 의경우는 4명까지다양하다. 위원회는권력분산의원칙에입각해서현행정치문제에대한주민들의관심을모아지역문제에관한의견을제시할수있도록하고, 제 2 장북유럽국가개관 41

사회문화활동지원금을집행하며기타행정적업무를관할한다 ( 엘리자베스수데일, 2005). 5 사법부노르웨이의사법부는대법원 (Høyesterett) 과고등법원, 지방법원으로구성되어있다. 대법원은대법원장과 17명의대법관으로구성되어있는데, 대법관은종신제이며내각의권고에따라국왕이임명하는형식으로구성된다. 개별사건은 5명의대법관으로구성된법원이심의한다. 1995년 8월에노르웨이사법부는모든형사사건의제1 심을지방법원에서담당하도록하는소송절차를개정하였는데, 이에따라현재고등법원은항소법원으로서의역할만을담당하게되었다. 항소는법률적용이나소송절차, 판결등에하자가있다고판단되는경우에만가능한데, 이경우 3인의법관과 4명의법률비전문가 (lay people) 로구성된법원이심의한다. 그러나징역 6년이상의중대한범죄의항소심인경우에는법관과 10인의법률비전문가로구성된법원이심의하도록되어있다. 제1심법원으로서모든민사사건과형사사건을담당하도록되어있는지방법원의경우는법관 1인과 2인의법률비전문가로구성된법원이심의한다. 그러나사건에따라혹은당사자의요청이있는경우법원의구성을달리할수있도록되어있다 ( 외교통상부, 2005a). (4) 경제체제 그동안노르웨이의경제는어업과농업에기반을두고성장해왔다. 그러나 1967년북해유전개발이후이곳에서생산되는석유를바탕으로점차산업구조를고도화와경제적 사회적안정을취해오고있다. 현재는사우디아라비아와러시아에이어세계 3위의석유수출국이며, 석유와가스의수출입의대부분을석유기금으로적립하여해외에투자하고있다. 이를바탕으로노르웨이의국내경제는안정되었고국민생활수준이향상되었다. 42 제 1 부북유럽국가개관및정책협의제변화

오늘날에는노동인구의절반이상이상업 서비스업 유통 커뮤니케이션 행정등의분야에종사하고있고, 1/3은제조업 광산업 건축업 전력및수자원공급에종사하고있다 ( 엘리자베스수데일, 2005). 한편 20세기초만하더라도국가경제의대부분을차지했던농업 임업 어업의경우오늘날에는인구의 10% 정도가종사하고있다. 2004년현재 GDP는 2,193억달러이며, 1인당국민소득은 42,000달러로부국들인북유럽국가중에서도최고수준이며세계에서도가장높은수준에속한다. 무역의경우는수출이 672억달러, 수입이 401억달러로흑자를기록하고있다. 주요수출품으로는천연가스, 석유, 기계장비, 수산물, 알루미늄, 철, 강철등이있으며주로영국, 독일, 스웨덴, 덴마크등과교역한다. 주요수입품으로는기계류, 화학제품, 식료품등이있고교역대상국으로는영국, 스웨덴, 일본, 미국등이있다. 이가운데 EU는노르웨이수출입의약 2/3를차지하는최대교역상대인데, 주로원유, 천연가스, 해운분야에서의의존도가증대되고있다 ( 외교통상부, 2005). 또노르웨이는철을이용한합금과금속합금분야의세계최대수출국에속하며, 수력발전과마그네슘생산등에서는세계최대생산국에속한다 ( 브리태니커사전 ; www.daum.net에서인용 ). 2) 덴마크 (1) 인문사회환경 수도는코펜하겐 (Copenhagen) 으로덴마크의공식명칭은덴마크왕국 (The Kingdom of Denmark) 이다. 북위 54~57 와동경 8~15 에위치하는유틀란트반도와 406개의섬으로이루어져있다. 이가운데 76개섬이유인도이며, 1,000명이상거주하는섬은 17개뿐이다. 전국민의반에도못미치는인구가유틀란트반도에산다. 면적은자치령인그린란드와페로제도를제외하고 43,093km2이며, 인구는 2004년현재 5,413,392명이다. 인구밀도는 120명 / km2 제 2 장북유럽국가개관 43

이다. 이가운데약 50만의인구가수도코펜하겐에거주하는것으로추정된다. 종족은아리안계의데인족과고트족으로구성되어있으며공식언어로덴마크어 (Danish) 를사용한다. 인구의약 88% 가국교인복음주의루터교 (Evangelical Lutheran Church) 를믿는다. 국가원수는지난 1972년 1월에즉위한마르그레테 2세 (H. M. Queen Margrethe Ⅱ) 이다. 화폐단위로덴마크크로네 (Danish Krone) 를사용한다 ( 외교통상부, 2002). (2) 자연환경 유럽대륙과스칸디나비아반도를잇는 북유럽의관문 인수도코펜하겐이자리잡고있는씨일랜드 (Zealand) 섬과핀 (Fyn) 섬을주요섬으로하는덴마크는 406개의섬과본토로이루어져있다. 이중독일과연결된유틀란트 (Jutland) 반도가덴마크의본토다. 스칸디나비아산맥의빙하에의해운반 퇴적되어형성된평탄한지형의국토와규모가작은하천, 1,008개의호수가그특징이다. 기후는멕시코만난류의영향으로대체로온습하며연중대체로바람이많고특히겨울에는기후변화가매우심하다. 여름 (7월) 에는평균기온이 16.6 이고, 겨울 (2월) 에는평균 -0.4 이다. 연평균강우량은 664mm로연평균약 160일이강우일이다 ( 외교통상부, 2002). (3) 정치 행정체제 1 헌법 1849년 6월자유민주주의헌법채택에따라입헌군주국 (Consitutional Monarchy) 이되었다. 실제로내각책임제는 1901년부터시행되었으나법적으로는현행헌법이채택된 1953년 6월부터시행된것으로본다. 헌법에서 3권분립제를채택하였고입법권은국왕과의회 (Folketing) 가공동으로보유하는것으로명시되어있다. 대부분의내각책임제시행국가와마찬가지로행정 44 제 1 부북유럽국가개관및정책협의제변화

권은국왕에게있으나실질적으로는총리를수반하는내각에의해행사되고 있으며, 사법권은법원에속한다. 또한헌법에서는복음주의루터교 (Evangelical Lutheran Church) 를국교로지정하고있다 ( 외교통상부, 2002). 2 국왕덴마크의국왕또한북유럽국가중입헌군주제를채택하고있는다른나라와마찬가지로상징적인존재다. 헌법상국왕은입법권과행정권을가지지만실제로는입법권은의회에, 행정권은내각에소속된다. 다만국왕은각료를통하여최고통치권 (Supreme Authority) 을행사할수있다. 또한국왕은의회에대한법률안제출권을가지며, 비상시의회의소집이불가능한경우헌법에위배되지않는한임시법을발표할수있는권한을가진다. 왕위는 18세이상의남녀에의해계승되는것을원칙으로하고있는데이는 1953년왕위계승법에의거한것이다. 현재국왕은 1972년 1월에즉위한마르그레테 2세 (H. M. Queen Margrethe Ⅱ) 여왕이다 ( 외교통상부, 2002). 3 의회덴마크의의회는단원제이며총 197명의의원들로구성되어있다. 이중 175명은본토에서선출하고, 나머지 4명은그린란드 (Greenland) 와페로제도 (Faroe) 에서각각 2명씩선출하도록되어있다. 의원의임기는공식적으로는 4년이지만, 임기종료전이라도정부는의회를해산하고총선을실시할수있도록규정되어있다. 실제로지난 2001년 11월 20일에실시된총선은정부가임기종료전에의회를해산하고실시한조기총선이었는데, 이처럼의회가수상불신임안을가결하거나예산안등정부신임을묻는법안을부결시킬경우정부는사퇴하거나총선을실시해야한다. 의회의주요권한으로는입법권과행정부감독권이있다. 의회의구성을보면의회의장 (President of the Folketing) 과다수의석순에의한정당대표 4명으로이루어진부의장으로되어있다. 현재의회의장은자유당의한센 (Ivar Hansen) 이며, 부의장은사민당의 제 2 장북유럽국가개관 45

우거 (Sven Augen), 덴마크인민당의 Poul Nødgaard, 기독인민당의이카스트 (Kaj Ikast), 사회인민당의우거 (Margrethe Augen) 이다. 선거제도에대하여살펴보자. 덴마크는 103개의선거구로구분되며 175개의석중 135석은각지역구별로, 나머지 40석은정당비례대표로선출하도록되어있다. 135명의지역대표는특정선거구에서각정당이획득한투표수에따라선거구단위로배분되고, 정당비례대표의석은전국총유효투표의 2% 이상을획득한정당에비례배분된다. 투표는 18세이상의국민이직접실시하는것을원칙으로한다. 1953년개정헌법에의한비례대표제채택이후덴마크에서는정당설립의용이함과절대다수의의석확보곤란등으로다수정당이난립하고있는상황이다. 이에연립내각또는소수내각이성립되어왔고, 정치성향에따라좌파혹은우파의연정을구성해온것이특징이다. 주요정당으로자유당, 사회민주당, 보수당, 덴마크인민당, 사회인민당, 급진자유당, 기독인민당, 연합당, 중도민주당등이있다. 이중현재집권당은자유무역, 기업에대한최소한의국가권력개입, 근대적이고전반적인사회보장제도의채택을정강으로내세우고있는자유당이다. 자유당은 1870년에창당하였으며, 주로농민층이전통적으로지지해왔다. 그러나친기업적이고친자유시장적인정책을지향함으로써도시의청년층과전문직층에게도높은지지를받고있다. 정부성향은현집권당인자유당의영향에따른중도우파다 ( 모르텐스트랑예, 2005). 4 행정부헌법상국왕은국정전반에걸쳐최고통치권을보유한다고명시되어있으나실질적으로행정권은총리를수반으로하는내각에의해행사된다. 내각구성시국왕은의회내각정당지도자들과협의한후의회에서다수의지지가가능할것으로예측되는인사를총리후보로지명하면, 총리후보는각료명단을작성하여국왕에게제출함으로써새로운내각이구성된다. 이때내각구성에대한의회의동의는필요하지않지만의회는총리나혹은개별각료에 46 제 1 부북유럽국가개관및정책협의제변화

대한불신임을의결할권리를갖는다. 각료는보통의회의원중에서임명되고, 때로는의회의원이아닌사람도임명된다. 현재덴마크의총리는자유당당수인라스무센 (Anders Fogh Rasmussen) 이다. 덴마크의지방행정제도는매우오래된역사를가지고있는데, 1660년코펜하겐시가국왕에게서자치권을인정받은것을시초로보고있다. 그이후 1849년입헌군주제헌법채택이후본격적으로시행되어 1938년코펜하겐시의자치에관한법률이제정되었다. 1950년에는일반주와시, 지방자치체에관한법률이제정되었고, 이로써법적체계가완성되었다. 덴마크는크게수도인코펜하겐시등 14개주와 88개시그리고 187개의군등총 289개의지방자치체로구성되어있다. 각주에는국왕이임명하는주지사가내무부감독하에행정권을보유하고있으나, 실질적으로는각주에서거의완전한자치권을행사한다. 4년마다지방의회선거가실시되고있으며, 주지사를의장으로하고주내각지자체의대표가참가하여열리는주이사회에서공동소관사항을협의한다. 실제로코펜하겐시의경우는 55명으로구성된시의회에서시정전반을결정하고운영한다. 이의원중에서당별의석수에비례하여시장 1명, 부시장 5명, 행정관 5명을선출한다. 그러나시 군자치체의경우는 7~22명으로구성된시 군의회의원을선출하고, 이중에서시장이나군수를다시선출한다 ( 모르텐스트랑예, 2005). 5 사법부덴마크의사법부는 3심제도에기초하여대법원, 고등법원, 하급법원으로구성되어있다. 이외에도특별법원으로서해양, 상업법원 (Maritime and Commercial Court) 과노동법원 (Labor Court) 이있다. 법관은법무장관의추천에의해국왕이임명한다 ( 외교통상부, 2002). 제 2 장북유럽국가개관 47

(4) 경제체제 국제적으로농산물과낙농업그리고그가공품으로유명한덴마크는국토의 70% 가농경지다. 19세기초덴마크는거듭된전쟁으로황폐화된농토대신낙농을주축으로한농업국가의길을선택하여짧은기간안에선진국대열에진입하는데성공하였다. 그러나 1960년대이후로는공업이발달하면서더이상농업이큰비중을차지하지는못하고있다. 실제로농업은 2002년현재 GDP의약 3.3% 를차지하고있고, 1998년현재농업인구는총노동인구중약 3.4% 로구성되어있다. 2000년현재산업별 GDP 구성비를살펴보면, 공공서비스분야가 26.7% 로가장높고, 무역 수송 통신분야가 23.7%, 일반서비스분야가 24.0%, 광업 제조 에너지분야가 21.7% 를구성하고있다. 2003년현재덴마크의 GDP는 2,108억달러이며, 1인당 GDP는 39,179달러로서높은편이다. 덴마크는공업발달에필요한자원이절대적으로부족함에도불구하고공업이크게성장하였다. 주요산업은기계, 금속공업, 식품가공, 의료기기및의약품, 조선공업, 건설업, 화학공업등이다. 전체수출품중공산품이약 2/3를점유하고있는데, 이중독특한디자인의가구, 전자제품, 도자기, 금속제품, 낙농제품, 냉동어 육류등이주요수출품목이다. 주요수출국은독일, 스웨덴, 영국, 미국, 노르웨이, 프랑스등이다. 덴마크의주요수입품으로는석유관련제품, 차량, 식품류, 철강재등이고주요수입국으로는독일, 스웨덴, 영국, 네덜란드, 프랑스, 노르웨이등이다. 한편덴마크는 GDP의수출입의존도가 50% 에달할정도로국가경제의대외의존도가높은편이다. 2003년현재수출액은 579억 1,600만달러이고, 수입액은 573억 3,900만달러다 ( 국가정보원 : www.nis.go.kr; 2005년접근 ). 덴마크기업계의특징으로중소기업이많다는것을꼽을수있다. 등록되어있는 43만개기업중 30만개이상의기업은기업주혼자서일하는회사다. 또중소기업의절반은총거래액이 10만달러를넘지않고, 23개기업만이 48 제 1 부북유럽국가개관및정책협의제변화

유한책임회사다. 이중약 250개기업이연간 1억달러이상의매출을올리는것으로보고되고있다. 500명이상의근로자를고용한기업은전체의 2% 를넘지않으며, 대부분의기업은근로자 100명이하의소규모기업체다 ( 모르텐스트랑예, 2005). 덴마크의국내경제는 EU 회원국중가장견실하게발전하고있는것으로평가받고있다. 실제로 2000년에는무역수지흑자, 물가안정에힘입어약 3% 의원만한경제성장을달성하였다. 이와함께덴마크뿐만아니라북유럽국가의공통된문제점인만성적고실업률도점차감소하여지난 2001년에는 4.2% 를기록하였다. 이는지난 25년을통틀어최저실업률이다. 한편덴마크는유럽경제통화연맹 (EMU) 가입여부와유로 (Euro) 화도입여부를결정하는국민투표가다른 EU 회원국의 Euro화도입이후에도계속연기되어왔다. 그러나지난 2000년 9월 28일 EMU 가입여부를놓고국민투표가실시되었는데, 개표결과찬성 47%, 반대 53% 를기록함으로써 EMU 가입안이부결되었다. 이에따라 EU와의더이상의통합이거부되었다 ( 외교통상부, 2002). 3) 스웨덴 (1) 인문사회환경 스톡홀름 (Stockholm) 을수도로하는스웨덴의정식명칭은스웨덴왕국 (The Kingdom of Sweden) 이다. 명칭에서알수있듯이스웨덴은국왕을국가원수로하는입헌군주제를유지하고있다. 구스타프 16세 (Carl ⅩⅥ Gustaf) 가지난 1973년즉위하여현재까지왕위를지켜오고있다. 1523년덴마크로부터독립하였으며면적은 449,964km2로, 서유럽에서국토면적이 3번째로큰국가로성장하였다. 이는한반도의 2배정도되는크기로, 남북으로길게뻗은지형을하고있다. 인구는 2004년 8월현재 8,986,400명으로인구밀도는약 19명 / km2이다. 출생률은 1000명당 9.91명으로세계최저, 인구의자연증가율은 0.02% 제 2 장북유럽국가개관 49

로세계최저국중하나다. 반면기대수명은남자 78세, 여자 82세로꽤높은편이다. 종족구성은북구게르만족인스웨덴인 ( 人 ) 이 95% 를차지하며핀란드, 노르웨이, 덴마크, 아이슬란드인등북유럽계와서유럽계가 3% 를, 그외아시아계와동유럽이민자들로구성되어있다. 공식언어는스웨덴어 (Swedish) 다. 그러나이외에도사미 (Sami: 영어로는랩 Lapp) 족의언어인사미어와핀란드어가쓰인다. 인구의 80% 이상이여타북유럽국가와마찬가지로복음주의루터교 (the Evangelical Lutheran Church of Sweden) 를믿는다. 화폐단위는크로나 (Krona) 를사용한다 ( 외교통상부, 2004). (2) 자연환경 스칸디나비아산맥과높은산은주로노르웨이와국경을접하고있는북부의산악지대에위치하며중 남부지역과동쪽을향해경사가낮아지는것이지형적특징이다. 북부지역은삼림이무성하고, 중 남부지역은빙하의이동으로형성된비옥하지않은평야로이루어져있다. 동쪽에는발트해가있고, 서쪽에는북해가자리잡고있다. 국토는삼림 53%, 산지 11%, 경작지 8%, 호수와하천 9%, 기타구릉지 13% 로구성되어있으며빙하의이동으로형성된호수가약 96,000여개로강과함께수력발전과목재수송로로이용되고있다. 북위 55.5~69 에이르는긴지형을가진스웨덴은크게 3지역으로구분된다. 노를란드 (Norrland) 지방으로불리는북부지방은겨울이매우길고추우며여름은짧고서늘하다. 1년중약 220여일동안눈이오며 6개월동안눈으로덮여있다. 이지방의가장이색적인특징으로는 6월하순의하지를절정으로 6월과 7월에걸쳐해가지지않고낮이 24시간계속되는백야 ( 白夜 ) 현상이나타나는것이다. 반대로 12월초부터 1월 10일경까지약 50일동안은해가전혀뜨지않는다. 노를란드지역은스웨덴국토의 60% 정도를차지하지만스웨덴인구의 1/9 정도만이이지역에거주한다. 주로스웨덴사람과유목 50 제 1 부북유럽국가개관및정책협의제변화

생활을하는사미족이거주한다 ( 국가정보원 : www.nis.go.kr: 2005년접근 ). 스웨덴의수도인스톡홀름과대학도시로유명한웁살라 (Uppsala) 그리고배름란드 (Vӓrmland) 주등대도시가주로자리잡고있는중부지방은스베알란드 (Svealand) 로불린다. 이지역은북부지역에비해상대적으로겨울이짧고여름이길다. 연중날씨또한따뜻하고쾌적하여이지역에스웨덴인구의대부분이분포한다. 요탈란드 (Gӧtaland) 로불리는스웨덴남부는바이킹시대에덴마크의영토였다. 그래서지금도이곳의억양과풍습은덴마크와매우비슷하다. 이지역은겨울에도바다가얼지않고날씨가연중온화하며풍부한강수량을그특징으로한다. 기후는짧고시원한여름과길고추운겨울을특징으로하는북극권온대성기후다. 수도인스톡홀름의평균기온은여름 (7월) 에는 17.2, 겨울 (1월) 에는 -2.8 이다. 연간강수량은 500~700mm 정도이며, 발트해연안과내륙지방은 300~400mm이나서남부의노르웨이접경고산지대는 2,000mm 정도로연중고르게비와눈이내린다 ( 샬로트로센스벤손, 2005). (3) 정치 행정체제 1 헌법근대적의미의헌법은 1809년 6월에제정되었다. 그뒤 1968년과 1969년에부분적인수정을거치고, 1973년과 1974년에정부조직법과의회법을개정하여 1975년에발효한동헌법이현재까지유효하다. 스웨덴의헌법은크게 4부분으로구성되어있는데, 정부조직법 (Instrument of Gvernment), 의회법 (Riksdag Act), 왕위계승법 (Act of Succession) 및언론자유법 (Freedom of the Press Act) 으로구성되어있다. 헌법은주권재민, 국민의기본권및자유의완전한보장, 대의제민주주의, 의회의우월적지위부여등을주요내용으로밝히고있으며, 특히내각을통한권력의민주적행사를명시하고있다 ( 샬로트로센스벤손, 2005). 제 2 장북유럽국가개관 51

2 국왕국왕은국가를대표하는상징적존재로서국가원수다. 그러나국가원수로서의권력을행사하지않고정치에도참여하지않는다. 국왕의주요권한및기능으로는의회개원, 외교사절의임명및접수, 내각변경시특별각의주재, 의회외교자문위회의주재, 3군최고사령관으로서의대표등의례적인직무만을행하는데그친다. 또한입헌군주제를실시하는다른국가들과는달리스웨덴에서는의회의장이총리임명권을행사한다. 현재스웨덴의국왕은지난 1973년 9월에즉위한칼구스타프 16세 (Carl XⅥ Gustaf) 이고, 왕위계승자는 1980년의회결의에따라장녀인빅토리아 (Victoria) 공주로정해졌다 ( 외교통상부, 2004). 3 의회현재는단원제로서임기는 4년이고, 349명의의원으로구성되어있다. 1816년부터상 하양원제를유지해왔으나 1968년의회법개정이후 1971년부터단원제를채택했다. 또한의원의임기는본래 3년이었으나 1994년 EU 가입에따른헌법개정으로인해 4년으로 1년을연장하였다. 1명의의장과부의장 3명으로구성되어있으며의장은국왕다음인국가제2 위의서열이다. 의장은총리임명권을가지며총리보수에준하는보수를받는다. 이외에본회의, 16개상임위원회, EU문제자문위, 외교자문위등의 10개특별위원회, 의회감사국, 선거검토위원회등의 10개의회기관등이있다. 의회의주요권한및기능은총리에대한불신임권, 입법권, 예산심의권, 조세권, 중앙은행및중앙행정기관에대한감독권이있다. 의원은 18세이상의국민이직접선출하는데, 1909년이래비례대표제를실시하여지역구에서 310명, 전국구에서 39명을선출하도록하고있다. 선거에서전국유권자의 4% 이하를얻은정당은의회의전국구의석배분에참가할자격을상실하게되어있고, 한선거구에서 12% 이상의지지를얻은정당만이동지역구의석을배분받을수있는자격을갖는다. 52 제 1 부북유럽국가개관및정책협의제변화

현재스웨덴의주요정당으로사민당, 보수당, 좌파당, 기민당, 자유당, 중앙당, 환경당등총 7개정당이있다. 이들정당은사민당과좌파당, 환경당의사회주의계와보수당, 자유당, 중앙당, 기민당의보수계로양분되는데, 이들의대부분은 1900년대산업화시기에형성된노동조합에뿌리를두고있다. 최근에는국내산업, 경제체제, 국방, 사회보장제도, 대외정책등여러정책면에서현격한입장차이를발견할수없다. 이는정당간에상호접근및타협현상이두드러지게나타나고있기때문인것으로분석할수있다. 그결과스웨덴의정치정세는중도좌파의성향을띠며북유럽국가들중에서가장안정되어있다. 집권당인사회민주당 (Social Democratic Party) 의경우 1889년산업노동자를지지기반으로하여창당하였다. 사민당은자유민주주의체제유지및시장경제하의경제적평등을주요강령으로채택하고있으며생산과분배에서국민전체의이익을고려하는것을기조로삼고있다. 1932년부터 1976년까지, 1982년부터 1991년까지총 53년동안집권하였으며, 2002년 10월총선에서재집권에성공하여지금까지집권당으로서그역할을충실히해오고있다. 의회법에따라당수인요한페르손 (Gӧran Persson) 이총리직을맡고있다. 현총리인페르손은 2개좌파계정당들과의정책연합을통해대내외정책을추진하고있는데, 대내적으로는높은성장과낮은실업률의달성, 대외적으로는 EU와의협력강화, 인권및국제평화에기여, 인도적원조등의면에서성과를보이는것으로평가받고있다 ( 외교통상부, 2004). 4 행정부스웨덴의정체는입헌군주제이지만, 정부형태는의원내각제이다. 이에따라정치권력은국가행정업무를담당하고있는내각과내각을대표하는정당에있다. 또한내각은의회에대해책임을진다. 현재스웨덴의내각은총리, 부총리각각 1명씩을포함하여 10개부처장관 19명등총 22명의각료로구성되어있다. 내각의규모는총리가결정하는데, 각료는의회의원이나외부인사중에서임명된다. 내각은의회에대해법령제안권, 의회결정에대한시행 제 2 장북유럽국가개관 53

규칙결정권, 의회지정예산에대한배분권, EU 각위원회에서의스웨덴대표권, 외국과의조약체결권, 기타정부활동및산하행정담당기관감독권등을보유하고있다. 스웨덴의지방행정조직은크게 21개의주 (county) 와 289개의군 (commun) 으로구성되어있다. 중앙정부는정부령을통해지방정부에대한지침을시달하고감독한다. 또한중앙정부가임기가 6년인주지사를임명함으로써지방정부에대한관리 감독의목적도동시에달성하고있다. 스웨덴에서는 지방주민투표제도 가잘발달되어있어서특정사안에대해서는주민의의견수렴을위해주민투표를실시한다. 뿐만아니라주민은지방정부의결정사항에대해서국가행정법원에제소가가능하도록되어있다. 지방정부는주로문화와여가활동, 도로 공원 통신 교통 상하수도, 의료, 소방사회보장, 초 중 고등학교교육등의업무를담당한다. 지방정부의주요기관으로주의회또는군의회, 집행위원회, 특별위원회가있다. 집행위원회에서는지방행정업무전반에대해감독하는역할을담당하고, 동시에예산안을편성하며특별위원회의활동을감독한다. 이위원회는주의회나군의회의원중에서선출된 11~17명의의원들로구성된다. 한편주의회및군의회의원선거는의회의원선거와함께 4년마다실시한다. 특별위원회는주의회또는군의회가특정분야의업무를담당할위원회를구성할필요에따라편성된다 ( 샬로트로센스벤손, 2005). 5 사법부스웨덴의사법부는법률사건과행정사건을분리하고, 법률법원과행정법원이각기독립하여고유의관할권을갖는데각각 3심제도를택하고있다. 특별법원으로는부동산, 노동, 환경, 해상, 특허, 시장법원등이있다. 법률사건을처리하는법원은대법원, 고등법원, 지방법원으로구성되어있고, 행정사건을처리하는법원은행정대법원, 행정고등법원, 주행정법원으로구성되어있다. 대법원은 26명의판사로구성되어있고, 재판및심의는 5명의판사로 54 제 1 부북유럽국가개관및정책협의제변화

구성되는합의재판부로운영한다. 그러나사건에따라서는전체회의가소집 되기도한다. 한편행정대법원은 23명의판사로구성되며그운영은대법원과유사하다 ( 외교통상부, 2004). (4) 경제체제 스웨덴은 19세기말부터뒤늦게산업화가시작되었지만 1 2차세계대전시전쟁수요에힘입어공산품위주의수출주도형경제로발전하였다. 그결과평균 6.5% 수준의급격한경제성장률을기록하였으며현재세계최고부국중하나이자안정적인사회복지국가로변화하게되었다. 초기산업화과정에서는풍부한삼림자원을기반으로한제지산업이핵심이었고, 그외북부지역에매장된철등의광물자원을이용한철강산업과기계제작등의중공업분야가발전의원동력이되었다. 1960년대이후산업구조가고도화됨에따라목재와철강을이용한소비재제품의비중이감소하는반면고급기술과고부가가치기계산업이제조업의주종을차지하게되었다. 스웨덴의주요공산품으로는기계류, 사브 (SAAB) 와볼보 (Volvo) 로대표되는차량, 전자제품, 세계최고를자랑하는에릭슨 (Ericsson) 의통신자재및선박등이며이케아 (IKEA) 로유명한가구와도자기, 유리제품등도국제적으로유명하다. 산업구조를살펴보면, 1960년대초부터 2차산업과 3차산업이커다란비중을차지하고 1차산업의비중은점차감소하는고도화된산업구조의전형을보이고있다는것을알수있다. 농업이 GDP에서차지하는비율은 4% 미만이며농업에종사하는인구도전체노동인구의 4% 정도다. 토지면적의 7% 만이경작되고있고고도로기계화된시설이특징이다. 생산된농산물은국내수요의 80% 를충당하는데, 주요작물로밀, 사탕무, 보리, 귀리, 감자등이있다. 또한낙농업이고도로발달한것이특징이다. 현재스웨덴은주로제조업 서비스업 중공업 국제무역등을기초로한선진화된시장경제체를보이고있는데그중제조업과중공업이지배적이다. 특히제조업이다양화되 제 2 장북유럽국가개관 55

고발달되어있는데, 전체노동인구의 20% 이상이제조업에종사하고있고 GDP의 24% 를차지하고있다. 주요수출품으로는전자및통신기기, 기계, 자동차, 종이, 펄프등이있으며주요수출대상국으로미국, 독일, 노르웨이, 영국, 덴마크가있다. 한편스웨덴은화석연료가부족해이를주로수입에의존하는데주요수입품으로는석유, 석유제품, 철강, 식료품등이고주요수입대상국으로독일, 노르웨이, 덴마크, 네덜란드가있다. 한국은수출입대상국중 22위를차지하고있다. 2003년도기준으로무역수출은 928억 3,900만달러이고, 수입 854억 4,800만달러다. 현정부는지속적인경제성장을위한구조개혁과건실한재정유지, 실업감소및고용확대, 국민복지의견실화와건전한환경조성을기본목표로하여경제정책을시행하고있다. 그중스웨덴을대표하는복지정책의경우복지개혁정책을실현하기위해예산을증액하며, 장학금증대와연금생활자에대한주택보조금인상을기본정책방향으로삼고있다. 또한세계전반적인경제부진에따른실업률의증가에도불구하고, 스웨덴정부는노동인구 (20~60세) 의취업률 80% 달성을노동정책의목표로하고있다. 경제전반의성장을위해서도로와철도에대한투자를늘리고, IT 산업에대한세금을인하함으로써정보기술및통신산업의발전이이루어질수있도록지원하고있다. 한편공정한과세및건전한환경을조성하기위해재산세및아파트소유세를인하하고, 전기세및디젤유세를인상하여환경을보호하고자노력하고있다. 2003년현재 GDP는 3,017억달러이고 1인당 GDP는 33,621달러이다. 그러나세계최고부국중하나인스웨덴도최근세계적인경제침체로경제성장률이 1% 대에머무는등경제부진이계속되고있다. 그결과당분간기업의자본지출은감소할것으로예상되고이에따라가계수입의증가세도둔화될것으로예측된다. 스웨덴경제의특이한점중의하나는스웨덴이 EU 가입국임에도유럽경제통화동맹 (EMU) 에가입하지않았고 EURO화도사용하지않는점이다. EMU 56 제 1 부북유럽국가개관및정책협의제변화

가입여부에대해스웨덴정부는 2003년 9월 14일에국민투표를실시하였으나찬성 41.8%, 반대 56.2% 로가입안이부결되었다. 이는유로화출범이후유로화를사용하는유로지역의실업률과성장률, 인플레이션등주요거시경제지표가좋지않다는점과가입시재정정책운용제약으로인해복지정책의유지가어려울것으로전망되었기때문이다. 실제로유로지역의 1999~2002 년동안의 GDP성장률은평균 2.2% 였는데반해스웨덴은평균 3.0% 를기록하였고, 실업률도유로지역은평균 8.5% 였으나스웨덴은평균 5.5% 였다. 그러나 2003년의국민투표에서 EMU 가입안이부결된것은 절대반대 의입장이아니라는점에서향후국민투표의재실시를통해 EMU 가입이가능할것으로예측된다 ( 외교통상부, 2004). 4) 핀란드 (1) 인문사회환경 핀란드는북유럽국가의일원이며발트해연안국가의일원이지만공식적으로스칸디나비아국가의일원은아니다. 덴마크, 노르웨이, 스웨덴등여타북유럽국가와비교적다른점이많은핀란드의정식국명은핀란드공화국 (Republic of Finland) 이다. 입헌군주제를실시하고있는다른북유럽국가와는달리핀란드는대통령제와내각책임제를함께운영하는이원집정제를실시하고있다. 이는오랜기간동안안정된역사를가지고있는다른국가와는달리 1917년 12월 6일러시아로부터독립한경험에서기인한다. 수도는헬싱키 (Helsinki) 이고 56만명이 2005년현재거주하는것으로추정된다. 이외에도주요도시로에스포 (Espoo), 탐페레 (Tampere), 반타 (Vantaa), 투르쿠 (Turku), 오울루 (Oulu) 등이알려져있다. 국토의총면적은 338,000 km2이며이는한반도의약 1.5배에달하는넓이다. 인구는 2004년현재 5,214,512명이며인구밀도는 17명 / km2로서매우낮다. 전체인구의 62% 가도시에거주하고있다. 종족 제 2 장북유럽국가개관 57

구성은핀란드인이 93%, 스웨덴인이 6% 를차지하며나머지는사미족및러시아인등으로구성되어있다. 공식언어는핀란드어 (Finnish) 와스웨덴어 (Swedish) 이나대부분핀란드어를사용한다. 복음주의루터교를대부분의국민들이믿고있고나머지는러시아정교를믿는다. 이외에특이한점은이동전화및인터넷보급률이인구대비세계제일이라는것과여성의사회적진출이대단히활발하게이루어지고있고, 남녀평등이실질적으로가장잘실현된나라라는것이다 1906년부터핀란드는여성에게참정권을부여해왔으며, 여성대통령을비롯하여각료 18명중 8명이여성이고, 여성의회의원이 75명으로 38%, 여성기업주는 33% 에이른다 ( 국가정보원 : www.nis.go.kr; 2005년접근 ). (2) 자연환경 동쪽으로는러시아, 북동쪽으로는노르웨이, 서쪽으로는스웨덴등 3개국과국경을접하고있는핀란드는국토의총면적이 338,000km2로서유럽에서 5번째로크다. 숲과호수의나라로서전국토의 75% 가삼림이고전국토의 10% 가호수 ( 약 19만개 ) 이며, 나머지중 8% 는경작지다. 위도 60~70 에위치하는핀란드는국토전체가세계에서가장북쪽에있고남북으로긴형태의국가다. 그렇기때문에위도에따라그기후와지형이다르다. 북쪽라플란드는나무등식생이거의존재하지않는툰드라지대에속하며, 중동부는숲과호수가주류를이룬다. 남부는빙하의영향을받은복잡한해안선이펼쳐져있고평평하게구릉진농경지가펼쳐져있다. 높은위도때문에연평균기온이 5 로낮지만비교적대서양과가깝고발트해에맞닿아있어기후는대체적으로온난한편이다. 북극권온대성의기후특색을지니며, 수도헬싱키의평균기온은여름 (7월) 에는 16.4, 겨울 (2월) 에는 -3.6 이다. 연평균강수량은 500~600mm 인데그중 30~40% 는강설량이다 ( 외교통상부, 2005b). 58 제 1 부북유럽국가개관및정책협의제변화

(3) 정치 행정체제 핀란드의정부형태는대통령제와의원내각제의혼합체제인이원집정제다. 현재대통령은지난 2000년 3월에취임한할로넨 (Tarja Halonen) 대통령이고, 총리는중도당의반하넨 (Matti Vanhanen) 이다. 대통령은외교, 국방등주로대외정책을주관하고, 총리는내정과 EU업무를주로담당하며외교정책은대통령과협조하여추진한다. 한편핀란드는지난 2000년 3월 1일에있었던헌법개정을통해대통령의권한을축소하는반면국회와내각의기능은강화하였다. 핀란드정치의특징으로는국회의원선거제도에서비례대표제및대선거구제를채택하고있기때문에역사적으로수많은군소정당이난립해왔다는것이다. 그결과 1917년러시아로부터독립한이후 60회이상의정권교체가있었는데, 이처럼단일정당에의한집권이이루어지지못하고연립정부가구성되어오고있다. 한편핀란드의주요정당으로는중도당, 사회민주당, 국민연합 ( 보수당 ), 좌파연합, 스웨덴인당, 녹색당, 기독민주당등이있으며, 최근 2003년 3월에있었던총선을통해중도당이 55석을확보함으로써제1 당으로부상하였다. 중도당은사회민주당, 스웨덴인당과함께연립내각을형성하였다. 2003년 6월 24일에는중도당의반하넨 (Vanhanen) 가총리로취임하였으며, 새로운정부가출범되었다. 정부의성향은중도좌파의성격을띠는데이는공산당이집권했던러시아의지배하에있었기때문으로분석된다 ( 데보라스왈로우, 2005). 1 헌법 1917년러시아로부터독립한이후핀란드는가장기본법인 Constitution Act(1919.7), Parliament Act(1928), Ministerial Responsibility Act(1922), Act on the High Court of Impeachment(1922) 로구성된헌법을제정하였다. 헌법에서핀란드는가장강력한권한을대통령에게부여함으로써국회및내각을 제 2 장북유럽국가개관 59

견제하는이원집정부제가채택될수있는여건을마련하였다. 그러나계속해서대통령의권한을축소하는한편국회의기능은강화하도록하는요구가있었다. 이에따라 1996년부터국회내헌법위원회를구성하여헌법개정문제를논의했으며, 그결과 4개의기존성문헌법을 1개로통일한헌법개정안을마련하였다. 그리하여 2000년 3월 1일에개정된헌법이발효되었다. 국회기능의강화, 대통령의정부구성주도권한축소, 대통령의외교안보정책관련권한축소및내각의권한강화등이개정된헌법의주요내용이다 ( 외교통상부, 2005b). 2 대통령대통령제를채택하고있는대부분의국가에서그렇듯이핀란드에서도대통령은국가원수로서외교정책결정권을가지며, 국군통수권을행사한다. 대통령은직접선거를통해선출되는데임기는 6년이며 1회에한해연임이가능하다. 선출방식은 1차투표에서투표자과반수의지지를받은후보가없을경우, 최고득표자 2인에대해결선투표를실시하여다수득표자를대통령으로선출한다. 또대통령은행정수반으로서총리제청시국회해산권과임시의회소집권, 선거실시권, 의회개 폐회주재권, 총리를포함한각료및법관임명권을가지며국무회의를주재한다. 의회와함께광범위한입법권을행사하여, 법률안제안권및일시적부결권 ( 거부한법률안이차기의회에서채택되면효력발생 ), 법률동의권, 법령공포권을가진다. 그밖에도, 6개주정부에대한주지사를임명하며, 사정감독원장 (Chancellor Of Justice) 을임명하여국무회의결정사항의적법성및각료의법률준수여부등을감독한다. 현재대통령은 2000년 3월에취임한할로넨 (Tarja Halonen) 인데핀란드최초의여성대통령으로역대대통령중가장좌파적성향의대통령으로평가받고있다. 노동자계급이주로주거하는지역에서성장한할로넨은어렸을때언어장애를겪은이후로사회적약자의인권과소수자사안에많은관심을기울여왔다. 여러시민운동단체에서활동해왔으며그후노동조합변호사를 60 제 1 부북유럽국가개관및정책협의제변화

거쳐 1978년사회문화위원회위원장이되었고, 1987년사회복지장관이되었다. 1995년에는외무장관이되었으며, 2000년대통령으로당선되었다. 임기 5년째인 2005년현재할로넨대통령의지지율은 70% 를웃도는것으로나타났다 ( 데보라스왈로우, 2005). 3 국회 (Eduskunta) 핀란드의국회는 1906년이래현재까지단원제를유지해오고있다. 국회는 15개선거구에서선거권을지닌 18세이상모든남녀의보통선거를치러구성되며, 비례대표제에의해선출된다. 1개의의석이할당되어있는올랜드지역이외에는 14개선거구에서 7~32명의의원을선출하는대선거구제다. 국회는총 200명으로구성되며, 의원의임기는 4년이다. 선출된국회의원은입법, 예산승인, 대정부행정감독및질의, 조약승인등의권한을갖는다 ( 외교통상부, 2005b). 4 행정부핀란드의행정부는대통령이임명하는총리와각료로구성되는데, 대통령이총리와각료를임명할때는국회의신임을얻어야하므로총리와각료는국회에대해서책임을지지만대통령은책임을지지않는다. 국무회의가국가의행정전반을관장하며대통령의권한에속한사항 ( 주로외교 국방 ) 에대해서는대통령이국무회의를주재하고, 그밖의사항에대해서는총리가주재 ( 주로내정및 EU를관장 ) 한다. 주요국사는국무회의에서결정되고기타사항은각부처의각료들이결정한다. 따라서총리는행정일반에대하여책임을지며, 17명의각료는소관사항에관해서만책임을진다. 핀란드는 6개주 (Province) 정부와 452개지방자치시 (municipalities) 로이루어져있다. 이들주는대통령이임명하는주지사가통치하며, 주정부는경찰권을포함한지역행정제반사항에대해서책임을진다. 지방자치시 (municipalities) 는중앙정부로부터학교, 병원, 보건센터, 도시계획및사회복지사업등에대해 제 2 장북유럽국가개관 61

독립된시행정을수행하는행정단위다. 지방자치시는지역주민에대한세금징수권을보유하는반면, 중앙정부에서보조금을받기때문에자치권은축소되는경향이있다. 이때문에자유자치시 (free-municipality) 제도를실험적으로도입하고있는데이는자치시의경제적독립성강화를위한것이다. 시의회 (municipal council) 는자치시의최고의사결정기구인데이는직접선거에의해비례대표제로선출되며, 시장및시위원회위원을임명하고, 시장은시의회에대하여책임을지도록되어있다 ( 데보라스왈로우, 2005). (4) 경제체제 오늘날세계 10위권의경제강국인핀란드는사회주의와자유시장경제체제가혼합된형태다. 또북유럽국가중유일하게유로화를사용한다. 2004년현재핀란드의 GDP는 1,497억유로이고, 1인당 GDP는 28,646유로다. 1유로는약 1.2달러의가치를지니므로 (2005년 12월기준 ) 핀란드의 GDP 및 1인당 GDP는여타북유럽국가수준과비슷하다고볼수있다. 교역현황을살펴보면, 수출액은 487억유로이고, 수입액은 402.7억유로에달한다. 핀란드의자연자원에는목재, 구리, 아연, 철광석, 은등이있다. 특히구리의경우, 핀란드는유럽에서가장큰구리광산을보유하고있지만기타지하자원은부족한편이다. 주로아연과니켈을수출하고, 석유와석탄은전량수입하고있다. 한편핀란드전체에서가장풍부한자원인목재는총생산의 66% 가수출되는데, 원목, 가구, 종이, 셀롤로오스등다양한가공제품형태로수출된다. 주요수출품으로는기계장비, 화학제품, 금속등이있으며, 주로러시아, 독일, 스웨덴, 영국, 미국등으로수출한다. 반면주요수입품으로는식료품, 원유, 운송장비등이있으며, 러시아, 독일, 스웨덴등지에서주로이러한품목을수입한다. 1900년대초만하더라도핀란드수출품의 85% 가임업제품이었지만, 1980 년대말부터 1990년대초까지계속된심각한경제불황이후산업구조를고도화하여경제발전을꾀했다. 산업구조를살펴보면, 공업및건설부문 21%, 62 제 1 부북유럽국가개관및정책협의제변화

농림수산업 6%, 서비스 73% 로지식기반산업의비중이크게증가했다는것을알수있다. 오늘날특히핀란드정부는 IT산업의발달을정책적으로장려하고있는데, 세계이동통신단말기시장을주도하고있는노키아 (Nokia) 가대표적이다. 이를바탕으로점차생명공학 (Bio Tech), 환경산업분야에서도발전을꾀하고있다. 핀란드경제에가장큰특징은부패가없다는것이다. 이에대한근거로매년국제투명성기구 (TI) 가발표하는국제투명지수 (CPI) 가 2000, 2001, 2002 년 3년동안세계 1위였고, 월드이코노믹포럼 (World Economic Forum) 이발표하는국제경쟁력지수 (GCI) 도 2001년에세계 1위였다. 핀란드에부패가없는이유로는실업수당, 주택지원등잘정비된사회보장제도로인해부정의필요성및가능성이줄어철저하게법의지배가확립되었다는점, 또인구가 5백만명에불과하기때문에세무당국이국민들의예금계좌를용이하게추적할수있다는점이지적되고있다. 뿐만아니라일반인들도공직자들의재산내역을쉽게확인할수있을정도로공공분야구성원들의부조리가쉽게노출되는구조를갖고있다는점과검찰총장과사정감독원장 (chancellor of justice) 은정권변동에구애받지않고해당정년까지임기를보장함으로써더욱소신있게주어진역할을수행할수있게되었다. 이외에도근면을기본정신으로하는국교인복음주의루터교를국민대부분이믿고있다는점과노점상인들도신용카드를받거나영수증을발급할정도로상거래관행이공개되어있다는점, 무엇보다도주어진규칙이나규정을잘따르는국민성이핀란드의경쟁력을강화하는요인으로여겨진다 ( 데보라스왈로우, 2005). 제 2 장북유럽국가개관 63

참고문헌 데보라스왈로우 (Swallow, Deborah). 2005. 핀란드. 서울 : 휘슬러. 모르텐스트랑예 (Strange, Morten). 2005. 덴마크. 서울 : 휘슬러. 샬로트로센스벤손 (Sevnson, Charlotte Rosen). 2005. 스웨덴. 서울 : 휘슬러. 엘리자베스수데일 (Su-Dale, Elizabeth). 2005. 노르웨이. 서울 : 휘슬러. 외교통상부. 2002. 덴마크개황.. 2004. 스웨덴개황.. 2005a. 노르웨이개황.. 2005b. 핀란드개황. 국가정보원 (www.nis.go.kr) 네이버백과사전 (www.naver.com) 다음백과사전 (www.daum.net) 외교통상부 (www.mofat.go.kr) Nordic Council(www.norden.org) University of Texas Libraries(http://www.lib.utexas.edu) 64 제 1 부북유럽국가개관및정책협의제변화

제 3 장 정책협의제의변화 : 스웨덴과덴마크사례비교 윤홍근 1. 조합주의와정책협의제 북유럽국가들은 20세기이후오랫동안노조나경제단체등이익조직들과정부사이의정치적타협을통해시장력의작용을제어하는정치제도및관행을발달시켜왔다. 하지만 1980년대이후일기시작한신자유주의와유럽경제통합물결이스웨덴이나덴마크등북유럽국가들에까지스며들면서이국가의오랜정치제도와관행은적지않은변화압력에직면하지않을수없었다. 스웨덴이나덴마크는스칸디나비아국가들의고유한정치적전통이되어온정책협의제 (policy concertation) 를거의 1세기동안유지해왔으나, 1990년대이후부터는본격적으로큰변화를경험하고있다. 1) 정책협의는시장과경제에 1) 스칸디나비아국가에서의정책협의제의역사적기원에대해서는서로다른해석이존재한다. 예컨대로드스타인 (Rothstein) 은스웨덴이나덴마크에서조합주의적경향이나타난것은 19세기말까지거슬러올라간다고주장하고있다. 1888년노동자보험위원회에서노동자와사용자대표들을참여시켜산재보험기구를만들려는시도가있었다는것이다. 실질적인조합주의적기구는 1903년지방정부에서노사대표가참여하는직업소개소가구성되었는데이를기원으로보아야한다는해석도있다. 하지만, 정책협의제의 제 3 장정책협의제의변화 : 스웨덴과덴마크사례비교 65

영향을미치는주요한공공정책을정부와노조, 사용자단체가공동결정 (codetermination) 하는정책결정양식을의미한다. 사회적파트너십은정책협의제를지탱하는가치와신념으로칭송되어왔다. 북유럽국가를모델로하여공공정책결정과정에노조와업계대표가참여하는현상은슈미터이래 조합주의 개념을중심으로분석되어왔다. 슈미터에의하면조합주의는국가에서공인받은소수의유력한이익조직들과국가사이에독점적이익표출과정책순응이정치적으로교환되는이익대표체계를의미하는것이었다 (Schmitter, 1979). 슈미터가조합주의를이익대표체계의한양식으로이해하고있었다면, 공저자였던렘브르쉬는조합주의현상을정책결정양식이라는측면에서이해하고있다. 즉 대규모이익조직들상호간그리고이익조직과정부당국사이에서이익표출과정에서뿐아니라, 가치의권위적배분 의정책결정, 정책집행과정에서의상호협력이제도화되어있는정책형성유형 이다 (Lehmbruch, 1979). 이런맥락에서정책협의는조합주의의정책형성측면을특별히부각시키기위해만들어진개념이라할수있다. 정책협의제는북유럽국가뿐아니라, 오스트리아나이탈리아, 스페인, 포르투갈등유럽전역에걸쳐다양한사례를찾아볼수있고이들사례에관한많은연구가축적되어있다. 최근민주화된동유럽국가에서나타난사례에대해서도폭넓은연구가진행되고있다. 북유럽국가에서전형을찾을수있는정책협의제는다음과같은특징을갖는다. 첫째, 사용자단체와노동조합의정상조직 (peak organization) 이중앙수준에서협상을통해시장에영향을미치는공공정책의주요내용을결정하며, 정부관료와의원들이이협상과정에참여하여주로조정자로서의역할을담당한다. 요체가노조와사민당정부와의정치적제휴를배경으로중앙정부차원해서추진된것이라는점을감안한다면그기원은 1930년대사민당집권시기로보아야할것이다. 66 제 1 부북유럽국가개관및정책협의제변화

둘째, 정상조직산하각이익조직들은산업별, 부문별로위계구조로조직화되어있으며, 중앙에서의협상과정에서부문간이해관계조정을위한협의가동시에진행된다. 셋째, 정책협의의주대상이되는정책은고용, 가격, 성장, 무역, 복지등경제정책과사회정책에관한것이다. 2) 노동정책에관한한중앙협상의결과는산업별협상또는개별기업차원에서노조와사용자의협상을제약하는구속력을갖는다. 렘브르쉬 (1984) 에의하면정책협의제는다음두제도적차원을포함한다. 첫째는정상조직과하위조직간의통합, 그리고정상조직들의정책결정및집행과정에의참여양식 (mode of participation) 이다. 둘째는정상조직과정부사이의협의양식 (modes of concertation) 이다. 렘브르쉬에의하면전자는공식화되어야하지만, 후자는비공식적일수있다. 렘브르쉬가말하는참여양식은두가지차원을내포한다. 하나는노조나사용자단체와같은이익조직내의이익집약기제를뜻하는것으로서, 조직내부의다양한이해관계가정상조직을통해수렴집약될수있어야한다는것이다. 정상조직은조직내부의활동을효과적으로조정하기위한권위를부여받는반면, 하위단체들은제한된자율성을갖는다. 또다른차원은정상조직이정부의정책구상에대해공식적으로협의하는절차가마련되어야한다는것이다. 이는이익조직의대표가정책을입안하거나혹은집행기능의책임을맡은정부기구에주요구성원로참여할수있어야함을의미하는것이다. 3) 또한정책협의가이루어지는협의체내부에는참여집단들사이에타협과합의를유도하는공식화된의사결정의기제와절차가마련되어있어야 2) 정책협의의대상이되는공공정책의영역과그범위는국가별로차이가있고, 또한시대별로도차이가있다. 주로근로조건이나임금, 고용수준을결정하는노동시장정책이공통적으로나타나고있으며, 재정금융정책이나산업정책, 통상정책, 일자리창출과직업교육훈련을위한정책등에이르기까지광범위하게다루어지기도한다. 3) 주로정책입안을담당하는정부위원회 (commission) 나정책집행을담당하는집행기구 통상적으로는집행이사회 (executive board) 의주요멤버로초청되는것을의미한다. 제 3 장정책협의제의변화 : 스웨덴과덴마크사례비교 67

한다는것이다. 참여양식의제도적기제는국가별로각각다르다. 어느산업을대표하는인사가협의체에참여할것인가하는문제부터협의체내부의의사결정규칙에이르기까지정책협의제의제도적성격은국가별로차이가있을수있다. 정책협의제의제도적특성에는특히그나라산업구조의차이가반영되어있다. 이익조직내의사결정과정에서는참여단체나기업사이에불균등한영향력관계가존재하는데, 일반적으로는그나라의경제적성과에지대한영향력을행사하는산업부문이소속기업이나단체를통해정상조직내부의의사결정과정에서더큰지배력행사한다. 트랙슬러는경제적성과의축적을주도하는기업과업계단체의영향력이크다는점을인정하면서도, 사용자집단의영향력을대표성 (representativeness) 과통할가능성 (governability) 의함수로설명한다 (Traxler, 1993, 1995). 대표성문제는일차적으로그이익조직에얼마나많은기업이나업계단체를망라하느냐하는것으로, 트랙슬러는이를집적도 (high density) 의개념으로설명하고있다. 고집적도가높은이익조직일수록대표성을인정받을수있다. 하지만고집적도는곧멤버십의이질적구성을의미하는것이기때문에이익집약과정에서취약성을가질수도있다. 따라서조직체계내부의통할가능성의문제가제기된다. 통할가능성은사용자조직의수직적통합의정도를나타내주는지표로서, 조직내부의이익조정메커니즘의중앙집권화의정도, 제재권 ( 制裁權 ) 발동을통한구성원들에대한통제가능성등을포함한다. 스칸디나비아국가에서이익대표성및통할가능성문제는일반적으로사용자단체연합회내의대기업과중소기업간의이익갈등, 노조총연맹내의수출산업부문과보호산업부문, 공공부문과민간부문간의이익갈등이주된문제영역임을알수있다. 대기업과중소기업은이해관계가일치하지않고, 자원동원능력에도차이가있다. 중소기업은빡빡한재정적한계속에서작동되고, 노사분규에의한타격의정도가강한반면, 대기업은정치적활동에필요한자원동원이용이하고노사분규에대응할수있는다양한전략적옵션 68 제 1 부북유럽국가개관및정책협의제변화

의활용이가능하다. 물론규모의차이가큰기업들로구성되어있는산업은조직구조와기술이라는측면에서이질적일수밖에없다. 이와같은조직내부의이질성문제는조직내부의의사결정규칙의정치적중요성을배가시킨다. 사용자단체연합회내에서대기업이나영향력있는기업들은국가경제에서자신들이차지하는비중에걸맞은영향력행사를기대하고, 규모에상응하는투표권을요구한다. 이러한요구는규모나자원의크기와는상관없이 1개기업일표주의를요구하는중소기업의입장과는다르기때문에이익조직내대기업과중소기업사이의양극화현상을초래한다. 정책협의제는어느의미에서정치화된정책결정과정혹은정책결정과정의정치화를뜻하는것이라할수있다. 정책협의는본질적으로타협과협상을내포하는정치적과정이기때문이다. 여기에는정책협의제의제도적취약성을말해주는두가지중요한의미가내포되어있다. 하나는정책결정과정이시장력에상응하여경제적합리성제고를목표로하는것이라기보다는정치적협상을통해서시장력의발현을제어해나간다는점이다. 다른하나는정책협의제하에서조직화된이익사이에서체결되는협약은당사자들간의일시적인힘의균형을반영하고있는잠정적타협책 (modus vivendi) 에불과하다는점이다. 정책협의제는여건변화에큰취약성을가지고있는제도다. 경제조건이나시장력변화에취약하고, 참여그룹의역학관계변화에취약할수밖에없다. 1980년대이후스웨덴과덴마크에서의정책협의제변화는바로이러한관점에서분석될수있다. 이글은스웨덴과덴마크에서의정책협의제변화과정을기술하고, 두나라의정책협의제변화방향에차이를가져온것이무엇인지에관하여그배경과요인을설명하려는목표를갖는다. 제 3 장정책협의제의변화 : 스웨덴과덴마크사례비교 69

2. 스웨덴과덴마크의정책협의제 스웨덴과덴마크는스칸디나비아의다른국가와마찬가지로정책협의제의오랜전통을지켜왔다. 정책협의제의전통은이들국가가공유해오고있는사회경제적, 정치적특성과밀접히연계되어있다. 스웨덴과덴마크는광범위한복지국가체계를발달시켜왔고, 공공부문의급격한팽창을경험하였다. 국민들의결사체참여비율이높고, 사용자집단과노동자계층을대표하는중앙정상조직의고집적성과중앙집권적이익집약구조도공통으로가지고있다. 정치적으로는사회민주당정부가노조와오랜기간동안긴밀한정치적협력관계를공고화해오면서장기간집권해오고있다는점에서도공통점을갖는다. 내수시장이작은수출의존형의작은경제국가라는점에서도마찬가지다. 스웨덴과덴마크의이러한공통성은 20세기초이들국가의초기산업화과정의유사성에서유래한것으로보인다. 20세기초까지만하더라도스웨덴과덴마크는산업화초기단계의농업국가였고, 대다수사람이농업부문을중심으로임금노동자로고용되어있었다. 대규모농업자본을배경으로서로긴밀하게사회적망을이루고있는사용자들과는달리이들임금노동자들은이익을대표할만한단체하나결성하지못한상태에서갈기갈기나뉘어있었다. 스웨덴과덴마크에서는 1900년을전후로하는시기에노동자조직과사용자단체그리고사회민주당이출범함으로써, 20세기로접어든이들국가에서조합주의정치의기본구도가형성되기시작했음을알수있다. 1) 스웨덴의정책협의제형성 스웨덴에서는 1889 년의회에서임금노동자들을대표하기위한사회민주당 이만들어졌고, 9 년후여러갈래로나뉘어있던임금노동자들이스웨덴 노조총연맹 (LO) 을결성, 노동자권리보호를위한정치적단합을이루어나가기 70 제 1 부북유럽국가개관및정책협의제변화

시작하였다. 노조의이러한정치적단합은 20세기초계속되었던강력한파업투쟁을배경으로이루어진것이었다 (Fulcher, 2002). 스웨덴과덴마크에서사용자단체가본격적으로결성되기시작한것은 LO 의출범에대응하기위한것이었다. 스웨덴사용자총연합 (SAF) 이만들어진것은 1902년이었다. SAF는노조총연맹의정치적단합에맞서기위해강력한중앙집권화를추진해나갔다. 스웨덴사용자연합은노동조합에대응하기위한방편으로직장폐쇄를매우공격적으로사용했으며, LO에회원조직에대한통제를강화하라고압박하였고, 1906년에는 사용자권리 를인정하는협정을맺도록강제하기도하였다. 스웨덴에서는두거대단체의대립속에노조의파업투쟁이상당기간지속되었고, 국가는사용자단체와노조의대립을중재하기위해제3 의중재기구로서노동재판소 (labour court) 설치등의법적조치를취해나갔지만성공적일수는없었다. 스웨덴은 1930년대후반부터산업평화가정착한국가로알려졌지만, 1930년대에이르기까지아주심각한수준의노사갈등을경험하였다. 스웨덴에서노사간의대립이줄기시작한배경에는 1930년대후반, 세계경제의극심한불황이있었다. 경제불황은노사서로가결코받아들일수없는요구를자제하는분위기를조성하였고, 더욱진지한상호타협의자세를견지하도록만들었다. 특히 SAF는노사갈등에대한국가규제를노사공동규제로대체하기위하여 LO와의연계를강화해나갔다. 1930년대후반에이르러 SAF는사민당정부하에서국가통제가확대되는것을크게우려하였다. 국가통제의확대가궁극적으로기업활동에대한통제로이어진다고믿었기때문이다 (Fulcher, 2002: 284). 스웨덴에서노사정간의협력기도가처음제도적결실을맺은것은 1938년의일이었다. 1938년살트셰바덴 (Saltsjobaden) 에서노사대표들이모여노사관계를중앙에서노사공동으로규제할수있도록한제도적틀, 즉 기본합의 (Basic Agreement) 에도달하였다. 살트셰바덴 기본합의 는이후 스웨덴모델 (swedish model) 의원형으로서, 노조는파업권과대표권을인정받는대신, 사용 제 3 장정책협의제의변화 : 스웨덴과덴마크사례비교 71

자의권리를또한확고하게인정하는등노사공존, 공영의새로운틀을모색한것이었다. 기본합의는스웨덴국법으로뒷받침되어전국수준으로확대되었으며, 이로써노조와사용자가양자협의를바탕으로임금수준을결정할수있는권리를국가가인정한것이었다. 기본합의안에는노사간합의도달실패로산업평화가위협받을때에 SAF와 LO는정부와협의를거쳐조정하며, 이것도여의치않는경우에는노동재판소의최종결정에구속된다는점도명문화되어있었다. 기본합의의밑바탕에는산업관계문제를노사간대화와협력을통해자율규제 (self-regulation) 로풀어간다는원칙이자리하고있는것이었다. 이러한상호인정과동등지위보장의자율규제정신은노조와사용자단체내급진세력의입지를뒤흔드는것이었으며, 노사대표가정부위원회나집행이사회에서우호적인분위기하에서상호협의를통해합의안을도출할수있는관행을가능하게만든것이었다. 1930년대스웨덴에서정책협의제의기틀이자리잡을수있었던것은두거대이익조직외에도, 사민당정부의능동적역할이있었기때문이다. LO는사민당정부를통로로활용하여, 정부의정책결정에의참여를확대할수있었다. 그렇지만사민당은전적으로노조의편에서지않고사회의주요집단 ( 농민, 기업등 ) 들과실용적관계를구축하고자노력하였다 (Fulcher, 2002: 284-285). 스웨덴사민당은복지국가를달성하기위해산업의수익성에의존할수밖에없었으며, 스웨덴경제의국제경쟁력을유지할수밖에없다는것을인정하였다. 또한사민당은 1930년대이후급진적강령을포기하는이데올로기적변화를거치면서계급갈등보다는계급협력을강조했고, 노동계급만의정당이아닌인민전체의정당임을자처했다. 실용주의노선에힘입어사민당은전후에도확고한정치적기반을다져갈수있었다. 전후한때사민당내일부급진세력들의국유화강령으로선거에서지지기반의이탈을경험하는위기를겪기도했지만, 아직은보수주의정당들이집권할만큼위력적이지못했기때문에 1970년대중반까지사민당정부를유지하는데는큰문제가없었다. 하지만사민당의선거성과에따라정책협의 72 제 1 부북유럽국가개관및정책협의제변화

제는다소부침을겪었음을알수있다. 예컨대 1950년대후반총선에서압승한사민당은정부의위상을강화하였고, 사용자단체들과의정책협의는 1964년까지 1년에한차례수상관저에서진행하는요식행위에그쳤다. 4) 이에대하여풀처는이미이시기에임금억제와경제성장, 합리화라는시장지향적정책노선에대하여노조와사용자단체, 그리고사민당정부가합의를보고있었기때문에정책협의의필요성이거의없었던것으로해석하고있다 (Fulcher: 286). 1950~1960년대스웨덴에서는중앙정부차원의정책입안을위한정책협의는활성화되지못했지만, 이와는별도로의회의입법과정이나행정기관의집행과정에서정책협의가지속적으로이루어졌음을알수있다. 예컨대입법을준비하기위해주요정당과이익조직의대표가참여하는조사위원회 (research committee) 가법안별로설치되었는데, 이들위원회의제안서는표준적인입법검토및자문절차를통하여각이익조직에게공식적으로회람되었고, 이들조직에게서오는회신들은법안을만드는데실질적으로활용되었다. 의회에서법이통과되면, 이를집행하기위한세부적인법규는행정부각기관에서작성되도록되어있다. 정책집행을담당하고있는스웨덴행정부는각료의직접적통제를받지않는준자율적기구들로구성되어있고, 각기구의집행이사회는통상적으로주요이익조직의대표들을참여시킨다. 전후 1970 년대에이르기까지이익조직의대표들이참여할수있는정부기구의비율은 1946년의 28% 에서 1968년에는 64% 로증가했다. 그런가하면, 경제및산업관계의현안에관련된특정정책분야에서는아예이익조직자체에정책집행이위임된경우도있었다. 이들조직에대한정책위임은이해관계자들이스스로타협점을모색하기위한것이었는데, 이는정부가주도하는정책협의에대한기능적대안이기도했다. 4) 이회의는수상관저인하프순트 (Harpsund) 에서열렸다. 이때문에하프순트민주주의 (harpsund Democracy) 라고도명명되었는데, 경영계, 농민, 노조및협동조합주요조직의지도자들이초청되었다. 제 3 장정책협의제의변화 : 스웨덴과덴마크사례비교 73

이익조직과국가는이러한정책협의및정책위임장치를통해서로이익을공유했다. 국가는이익조직들의전문인력과자원을활용할수있었고, 정책에대한이익조직의지지를보장받으며, 정책에대한정당성을제고할수있었다. 그런가하면자율기구와이익조직에게집행에따르는책임을전가할수도있었다. 특히집행단계에서의집행이사회를통한정책협의제운용은내각의정치인에게는편리한장치였다. 왜냐하면각료들은행정기구의인사와예산을여전히통제할수있는위치를그대로유지하면서도정책집행에대한책임을전가할수있었기때문이다 (Fulcher: 287). 다른정책영역에서정책협의제의부침과는무관하게 1950년대와 1960년대스웨덴의소득정책은전적으로 SAF와 LO의수중하에놓여있었다. 1950년대까지중앙단체협상제도가아직도입되지는않았으나, 이미이때정부개입없이임금인상압박에서오는인플레이션충격을성공적으로해소해나가기위해서는중앙단체협상이불가피하다는인식이싹트기시작했다. 사용자집단은중앙단체교섭으로노조의자율적인임금억제를기대했을뿐아니라, 그것이국가의개입을차단하는길이라고생각했다 (Milner, 1990). 단체협상은그것이정부밖에서작동하는별도의임금결정기제라는점에서자율규제체제를의미한다. 완전고용과거시경제성과에대한책임은정부에있지만, 정부는임금인상지침을결정하는노조와사용자단체와의협상과정에서주도적인역할을하지는않는다. 1950~1960년대사용자단체들과협상에서노조가정작관심을가지고있던문제는노조간임금경쟁에의해서노동자집단사이에임금격차가발생하는것이었다. 이시기에노조측이적극도입하고자했던연대임금정책은동일노동 동일임금을보장해야한다는정책으로임금의차이는사용자즉기업의수익성에따라달라져야하는것이아니고, 숙련성과훈련, 일정한사회적기준을반영해야한다는것이었다. 노조는자발적으로노조간경쟁과전투적노동운동을자제해나갔으며, 임금격차를축소시키는방향으로활동하였다. 이에대해사용자단체가수익성과는무관하게중앙에서정한비율에따라임금을지불해야하는동일노동 74 제 1 부북유럽국가개관및정책협의제변화

동일임금원칙을적용하기때문에수익성이큰수출부문의노동자들은임금억제를감수하지않을수없었다. 하지만이러한연대임금원칙은재정적한계선상에서작동되는많은중소기업들에게재정압박을가중시키는것이었기때문에고용불안문제를심화시키는결과를낳기도하였다. 이러한고용불안의문제는정부의 능동적노동시장정책 (active labour market policy) 에의해해소될수밖에없었다. 5) 2) 덴마크의정책협의제형성 19세기덴마크의산업화는아주작은규모의수공업공장을중심으로이루어졌다. 스칸디나비아의다른국가에서와는달리덴마크에서는산업화초기단계부터국가의개입없이시장경제원칙에따라충실하게임금과가격이결정되는기업활동이행해졌다. 길드제의규제시스템혁파와함께노동자들은노조를만들어연대활동을해나갔고, 소규모기업주들은노동자들의이러한연대투쟁에맞서집합적인대응을모색해나갔다 (Due, 1995). 전국단위노조의결성에자극받아사용자단체연합이결성되었던스웨덴의경우와는달리덴마크에서는전국단위의사용자단체연합 (DA) 이먼저결성되었고, 이에자극받아노조총연맹 (LO) 이만들어졌다. DA는설립목적자체가노조연대투쟁에대한사업자들의집합적대응에있었던만큼, 설립초기부터철저하게중앙집권화된방식으로운영되었다. 초기단계부터 (1907) 회원조직들은연합회의승인이있어야만노조단체와의합의안작성이가능했던것이었다. 덴마크사업자단체연합 (DA) 의집권화된활동에대응하기위하여, 노조역시 1898년덴마크노조전국연맹 (LO) 을결성하고, 산하단체의파업을규제 5) 능동적노동시장정책에는고용교환, 노동자고용지속지원, 노동유동성제고, 취약근로자에대한임금보조금지급등이포함되었으며, 고용안정을보장하는최후의수단은공공부문이사용자로서의기능을대대적으로확충하는것이었다. 제 3 장정책협의제의변화 : 스웨덴과덴마크사례비교 75

하거나지지하는활동을전개해나갔다. 덴마크 LO는사용자단체연합과는달리산하단체의모든활동을중앙집권적으로통제할수는없었다. 산하노조단체들이권한을전폭적으로위임하기보다는, 하위조직에도얼마간의재량권을남겨두기를원했기때문이다. 1899년덴마크에서는 DA와 LO가치열한세력대결을벌인끝에 9월대타협안 (September Compromise) 을만들어낼수있었다. 이대타협안은사용자의경영권및작업배치권과노조의단체결성권및노조가입권을서로가인정하고, 기업의임금과근로환경에대해서는노사가단체협상을통해결정한다는내용을포함하고있었다. 덴마크에서는산업화초기단계부터사용자가노동자들의노조결성권과단체협상권을인정해준것이었는데, 이런결과근로자들의노조가입률이더욱크게증가하는계기가되었다 (Carsten, 2002). 9월대타협은노동시장에서발생하는문제에국한되었던것은아니고, 일반공공정책에관한문제를함하여광범위한사회적, 정책적문제가포괄되어있음을알수있다. 이는국가가다양한정책영역의의사결정과정에사회적파트너들이참여하도록보장해주었음을말해주는것이다. 1899년의대타협안은의회가입법으로뒷받침하여 6년의시효를보장해줌으로써사회적합의의법제화가이루어진전형적인사례가되었다. 덴마크의사회적합의를흔히 갈등에기반한합의 (Conflict-based Consensus) 로부르는데, 9월대타협은갈등관계에기초한합의라는 덴마크모델 (Dannish Model) 의원형을기록한것이라고할수있다. 덴마크단체협상에서발견되는특징가운데하나는국가가단체협상에직접적으로개입할수있도록제도화되어있다는점이다. 덴마크에서는노사간의단체협상에관하여의회가입법을통해합의의보증자로서기여했을뿐아니라, 노동재판소 (Labour Court) 나화해위원회 (Conciliation Board) 등과같은국가의공식적기구가설치되어일정절차에따라정부가노사관계에자동적으로개입할수있는장치가마련되어있었다. 1910년처음설치된화해위원회는국가가임명하는중립적조정자가노사간단체협상의중재자로서기능할 76 제 1 부북유럽국가개관및정책협의제변화

수있도록하는장치로서 1934년덴마크국법 (The Conciliation Board Act of 1934) 으로공식화되었다. 20세기초이미덴마크에서는사용자, 노동자, 주요정당사이에임금이나노동시간과같은노동시장기준에관한문제는언제든지노사정 3자협의에서다루어야한다는암묵적합의가형성되어있었다. 하지만노동시장문제에대한국가의개입은매우제한적으로이루어져왔고, 노조와사용자는노사관계의현안을해결하는데원칙적으로노사자율해결을위한상호협력적인태도를지켜왔다. 이와는달리노 사간협상의영역이아닌, 국가나지방정부소관으로규정되는사회정책, 예컨대실업, 의료보험, 육아, 노인복지등의정책의제는법률을통해형성되고집행되었다. 물론이러한사회복지정책영역의문제가노사간협상의이슈가되지는않지만, 노사가이에대한영향을미칠수있는장치는별도로마련되어있다. 덴마크에서노조와사용자단체는입법위원회에사전참여함으로써자신들의이해관계를정부에반영할수있는제도적기회를가져오고있다. 덴마크에서는이미 20세기초부터국가가노동시장의주요당사자들과여타이익집단을정책입안과집행과정에참여시키는전통을축적해왔다. 이해당사자들을관련정책결정과정에참여시켜야한다는원칙과규범은오늘날까지도덴마크의정치, 조직, 행정기관들사이에서본질적인기초를형성하고있다. 6) 덴마크는스웨덴과마찬가지로정부에각종위원회 (committees, commissions, boards) 를두어정책입안및집행단계에이익조직의대표를참여시키고있다. 이익조직의대표들이참여하는이러한정부기구의공공위원회숫자는 1980년대까지지속적으로증가해왔음을알수있다. 예컨대 1914년에는 18개공공위원회에서민간이익조직의대표들이활동했는데, 이수는점차늘어 1946년에는 413개이익단체가 200개이상의공공위원회에참여하였고, 6) Christiansen, P. M. Interesseorganizationer, Centraladministration og Udvikingen af Indflydelsesstrategier. pp.119~154. in K. Ronit Interesseorganitioner I Dansk Politik, Juristog Okonomforbundets Forlag, Copenhagen(1998), p.130; Carten(2002) 에서재인용. 제 3 장정책협의제의변화 : 스웨덴과덴마크사례비교 77

1980년에는이익조직들이참여하는위원회수가 732개로늘어났다 (Carsten, 2002: 78). 3. 정책협의제의제도적위기 1950년대부터 1970년대까지스웨덴모델은정치적안정과경제성장을가져온모범적사례로광범위한찬양의대상이되어왔다. 그러나 1970년대초반국제오일쇼크이후, 스칸디나비아복지국가체계에도세계경제의충격이미치기시작했고, 1980년대이후세계화의여파가밀려들면서스칸디나비아국가의국가모델도새로운차원의변화를경험하기시작하였다. 스웨덴과덴마크에서의정책협의제는 1970년대이후서서히정점에서내려와변화를모색하기시작한다. 이들국가에서정책협의제의변화는 1970~1980년대양국의보수우익정부와밀접하게연계되어있다. 스웨덴에서는 1976~1982년, 그리고 1991년말 ~1993년까지보수우익정부 (Buildt 정부 ) 가들어섰고, 덴마크에서는 1973~1976년, 그리고 1982~1993년에우익연합정부 (Poul Schluter) 가집권하였다. 스웨덴과덴마크에서는 1970년대중반이후 1990년대초반까지사민당정부와보수우익정부가정권을교체해갔는데양정부가똑같이신자유주의경제사회정책을시행해나갔다는점에서공통점이발견된다. 양국에서정책협의제변화는임금동결, 실업급여삭감, 대대적인디플레이션정책, 탈규제와민영화등신자유주의적정책추진을배경으로하고있다. 1) 스웨덴모델 의급격한변화 스웨덴에서정책협의제는 1970 년대이후서서히퇴조하는방향으로일관 되게변화해나갔음을알수있다. 스웨덴정책협의제쇠퇴의가장정점에서 78 제 1 부북유럽국가개관및정책협의제변화

있었던사건은 1991년스웨덴사용자단체연합 (SAF) 이그동안대표를파견하여정부및노조의대표들과주요공공정책의입안과집행을협의해오던 3자협의체기구에서탈퇴한것을선언하고, 중앙정부의거의모든위원회에서 6,000여명의사용자측대표를전면철수시킨사건이다. 7) SAF의이러한일방적조치이후에도노조대표들은여전히정부의위원회나집행이사회에대표를파견하였나, 1992년보수주의연립정부가정부의집행이사회에서모든노조의대표들을축출하는법안을발효시킴으로써스웨덴정책협의회는적어도공식적으로는중앙정부차원에서종말을고한것이었다. 스웨덴에서정책협의제가급격히쇠퇴하기시작한것은 1970년대이후사용자단체와노조사이에중요한공공정책이슈를둘러싸고절충할수없을만큼의대격돌이이루어지면서, 결코협의를통해합의에도달할수없는주요쟁점들이이어졌기때문이다. 1970년대원자력전력문제나 임금노동자투자기금 (Wage Earner Funds), 1990년대 EU 가입을둘러싼격돌등이대표적이다. 이들이슈가운데는 EU 가입건처럼스웨덴모델에서이례적이라할수있는국민투표 (referendum) 로서해결을보아야하는국가적쟁점도있었다. 두이익조직간의확연한노선과입장의차이는더이상협의제의틀속에서합의도출이불가능할정도의이데올로기적대립으로비약되어있었으며, 이로써서로에대한불신은갈수록높아만갔다. 스웨덴 LO 내의급진파들에의해추진된기업과자본에대한정치적, 이념적공세에대하여 SAF 역시극단적인초강수를선택함으로써다시는협의제의틀속으로되돌아올수없을만큼양자는멀어져갔다. 협의제의틀속에서합의가불가능했던굵직한사안들은협의제자체에대한회의적시각을불러일으키는데까지비화한것이다. 7) 스웨덴사용자연합 (SAF) 는 1991년 9월보수우익정부를탄생시킨총선거직후, 정책협의제폐지를홍보하기위한캠페인성격의회의를개최하였다. 이회의의제목이 Farewell Corporatism 이었다. SAF는정책협의제폐지를곧코포라티즘철폐라는말로표현했던것이다. 제 3 장정책협의제의변화 : 스웨덴과덴마크사례비교 79

1970년대중반스웨덴노조는의회의다수당이었던사민당을내세워노조의영향력을강화하는대신, 제도적으로기업과자본에부담을부과하려는입법을추진해나가기시작하였다. 그와중에기업의반발을촉발한것이 1976년의 공동결정 (Codetermination) 법 과 임금노동자투자기금법 이었다. 공동결정법은사용자가작업장의환경에필요한변화조치를취하기위해서는반드시노조의동의를받도록하는등기업의의사결정과정에노조가더많은영향력을행사할수있도록제도적으로뒷받침해주는법이었다. 특히사용자측의거센저항을받은임금노동자기금법은 1976년스웨덴노조총연맹이채택한 마이드너계획 (Meidner Plan) 에따라산업의소유권을노조가통제할수있는투자기금으로이전시키려는급진적기도였다. 노조에의한마이드너플랜의입법화기도는스웨덴정책협의제의쇠퇴를재촉한가장상징적인사건이었다 (Marshall, 1996). 새로설립된스웨덴왕립위원회 (Royal Commission) 에의해법안이추진된마이드너플랜은정책협의를위한기존의제도적틀속에서평온하게다루어질수는없었다. 이법의취지는회사의이윤으로피고용자들을위한투자기금을조성하되, 노조가그운영권을갖도록하자는취지의법안이었기때문에노사간의기본시각에도차이가확연했다. 정치적, 사회적갈등만불러일으킨왕립위원회활동은아무런합의없이작업종료를선언했지만위원회밖에서는여론의양극화가심화되고있었다. 사회민주당이근로자투자기금에대하여, 양론으로나뉘어대립하다가 1983년당초의취지에서크게후퇴한법안을통과시켰으나, 양쪽모두에게비판을받았다. 피고용인투자기금 (Employee Investment Funds) 법은결국산업의소유권에어떠한영향도미치지못했다. 이러한일련의상황이전개되면서기업과사용자집단은더이상정부가중립적이라고보지않았으며, 더이상 LO를믿을만한사회적파트너로볼수없다는확고한인식을가지게되었다. 1970년대중반이후스웨덴노동운동의이념적급진화는기업과사용자단체의강력한반발을불러일으켰다. 그동안정치적중립을표방해오던스웨덴의사용자단체들은극우부르주아 80 제 1 부북유럽국가개관및정책협의제변화

정당인온건당 (Moderate Party) 를공개적으로지지하면서사민당정부를퇴진시키려는정권교체운동까지기도하였다. 그런가하면영국등유럽전역에서붐이일던신자유주의물결을스웨덴으로불러들이기위한여론형성활동에적극나섰다. SAF의적극적인캠페인활동으로정부재정지출삭감, 세금인하, 시장력복원을요구하는새로운정책패러다임이급부상함으로써복지국가모델에대한스웨덴의사회적합의체제는서서히붕괴해나가기시작했다. 스웨덴에서의정책협의제쇠퇴는노사중앙단체교섭의틀이해체되어간데서그전형을찾을수있다. 스웨덴에서노동시장정책인정책협의제실패는노사간의갈등과함께, 노노간의갈등을더욱부채질했음을알수있다. 1960년대후반부터화이트칼라노조가자신들만의중앙집중화된교섭조직을만들었고, 1970년대이후에는공공부문노조가독자적으로움직이기시작했다. 화이트칼라노조상호간의경쟁관계, 화이트칼라노조와스웨덴 LO 간의알력과경쟁관계로인해매년임금협상은정책협상의제도화된틀속에서난항을계속해가며, 합의된기준이상의임금상승 (wage drift) 으로기업과사용자집단의부담이가중되어갔다. LO의중앙집권에대하여산하단체나지역차원의불만도고조되었기때문에중앙연맹의통제력을기대할수도없었다. 1970년대까지스웨덴에서중앙단체협상을위한제도적장치는원래목표인임금억제와산업평화를이루어내지못하고, 파업, 직장폐쇄, 부문간경쟁, 그리고급격한임금상승만을가져왔을뿐이다. 노조간의갈등에대해서사용자단체는일부노조의지원을이끌어내며, 노사협상의분권화를추진해나갔다. 대표적으로스웨덴의수출금속제조업사용자단체 (VF) 는수출금속제조업노동자들로하여금스웨덴 LO에서이탈하도록종용할수있었다. VF는이후지속적으로중앙단체교섭의틀을해체하고, 개별기업단위의노사교섭을통해탈집중화된방식으로문제를해결해나가야한다는강력한입장을견지하였다. 이러한노사갈등에대하여스웨덴정부는행정기관과지방정부에보다많은권한을위임하고, 지방정부차원에서더욱많은이익단체가정책결정과 제 3 장정책협의제의변화 : 스웨덴과덴마크사례비교 81

정에참여하도록하는공공부문개혁을단행해나갔다. 이러한개혁은 탈집중화된정책협의구조 로서사회적통합을이룩하고, 중앙정부에대한불만을줄이는효과가기대되었다. 하지만분권화된정책협의는정책결정에대한통제력상실과함께, 국가차원의정책조정문제를발생시켰다. 한편스웨덴중앙정부는결정권을이양했지만, 노사간의단체교섭실패로발생하는파업등의사회적갈등문제에대해서는더욱지시적이고, 권위주의적인방식으로정부개입의강도를높여나갔다. 많은분권화된교섭의실패사례에직면하여스웨덴정부는과거노사자율교섭에맡긴많은정책이슈에대해중앙정부차원의기준과지침을마련하고, 경우에따라서는입법화를추진하기도하였다. 1983년이후다시정권을인수한사민당정부는변화한세계경제환경속에서스웨덴기업의국제경쟁력강화문제와공공지출감축문제에더큰정책적관심을기울였고, 이러한우경화는스웨덴 LO와갈등을낳기도하였다. 1990년대초반스웨덴정책협의제의급격한쇠퇴는 1991년부터 1993년까지짧은기간동안정권을장악한우익보수빌트 (Bildt) 정부하에서추진되었다. 빌트정부하에서스웨덴은이전 사회적파트너 들사이의협상에맡겼던주요정치적, 사회적문제를시장적해결책에의존하여해결하려는신자유주의해법을조심스럽게모색하기시작했다 (Pestoff, 2002: 296-297). 신자유주의론자들은분권화와탈규제의공공정책을내세우면서정책협의, 사회적파트너십, 코퍼러티즘을위한제도적장치를공격했다. 빌트정부는공행정부문에서정책협의제의핵심적요소라할수있는이익조직의평대표제 (lekmannastyrelser) 8) 를 1992년입법조치로폐지하였다. 모든이익조직의대표들은행정기관의집행이사회에서철수할수밖에없었고, 단지개인자격으로만여기에참여할수있었다. 9) 8) 평대표는정책집행의실무책임을맡고있는공공행정이사회의집행기구에주요이익조직과정부, 의회, 전문가집단등을대표하여파견된사람을의미한다. 9) 1992년이익조직대표제가폐지된이후에도, 여전히이익조직의대표가정책협의를위해잔류하고있는정책집행기구는노동재판소나연금보험기금등매우한정된노동정책분야의기구다. 82 제 1 부북유럽국가개관및정책협의제변화

1960년스웨덴중앙정부에는 34개공공행정이사회가있었으며, 여기에파견된평대표들은 318명이었다. 정책협의제의공식폐지바로전해인 1991 년에는 91개이사회에 825명으로늘어났고, 이가운데노조나사용자단체를대변하는이익조직의대표는약 1/5에이르렀다. 1992년공식폐지로 1997년에는 74개이사회에서 633명의평대표가개인자격으로참여하고있다 (Pestoff, 2002: 300). 전체적으로그수가축소되는추세이지만각이익조직에배당된비율은그대로유지되고있다. SAF의반대와는무관하게, 스웨덴의대표적인노조들은 노조연맹 (LO) 과봉급생활자및공무원단체중앙회 (TCO) 정책협의제의부활에큰관심을보여왔다. 1998년총선이후, 정권을안정적으로유지하게된사민당과노조의노력으로 성장을위한동맹 (Alliance for Growth) 이라는타이틀아래정책협의제를복원하려는움직임이추진되었으나, 이것역시마지막단계에서기업과사용자단체가여기에응하지않음으로써좌절되고말았다 (Stephen, 2000). 2) 덴마크모델 의탈집중화 덴마크에서의정책협의제변화는 1970년대초반이후, 공공부문의축소와세금감축, 사회복지제도의개혁을주장하는우파정당의정치적약진을배경으로하고있다. 덴마크에서는 1982년자유보수연정의슈뤼터 (Poul Schluter) 정부 흔히네잎클로버정부 (four-leaf clover government) 로불린다 가출범하여 11년동안신자유주의정책이추진되면서스웨덴에서와는달리 1970년대에는비교적안정적으로작동되던정책협의제가동요하기시작하였다. 임금동결과복지축소, 인플레이션억제정책, 탈규제와민영화등의신자유주의정책은정책협의제의작동기반을위축시키는결과를가져왔다. 사회적파트너들간의협상에의해서국가경제를운용해나가는 협상경제 (negotiated economy) 전통은신자유주의정책노선과상충할수밖에없었던것이다. 슈뤼터정부는출범과함께정책협의제작동에제동을가하기위한조치를 제 3 장정책협의제의변화 : 스웨덴과덴마크사례비교 83

취했다. 예컨대사민당정부가행해오던노조와의정례적정책협의를거부했고, 사용자단체와도일정한정치적거리감을유지하고자했다 (Compston, 1998: 519). 정부의위원회나정책자문회, 의회입법위원회, 정책집행기구에서이익조직의대표참여제는그대로유지되었으나, 이익조직의정책참여비율은줄어들었다. 이와같은정책협의제의변화는실업수당감축등복지혜택의축소, 공공지출을줄이기위한긴축재정정책과궤를같이하는것이었다. 하지만소수파연립정부였던슈뤼터정부가이러한정책을일관성있게추진하기에는역부족임이곧드러나게되었다. 무엇보다도여전히의회내에서가장많은의석수를차지하고있던사민당의거센저항에부딪혔기때문이다. 사민당의원들은보수정부의이러한조치에대하여사회적약자를짓밟는불공정한정책으로공격함으로써신자유주의정책에의구심을갖던노조와유권자들의지지를재탈환하고자하였다. 1980년대중반의경기호황으로신자유주의추진세력들이정책추진의명분으로내세웠던 위기의식 이대중적설득력을가질수없었다는점도문제였다 (Green-Pedersen, 2001). 1987년총선에서자유보수연정세력이많은의석을상실함으로써신자유주의정책추진은동력을잃어가기시작하였다. 보수정부의신자유주의노선은덴마크의오랜사회적파트너십의전통, 즉덴마크모델 (Dannish Model) 을급격하게해체하지는못했다. 덴마크에서는오랫동안법규정보다는사회적파트너들간의협상에의해서국가경제를운용해나가는 협상경제 (negotiated economy) 를유지해왔다. 덴마크의오랜전통이라할수있는 협상경제 체제하에서는법규정보다는사회적파트너들간의그때그때의협상이더욱중요한의미를갖는다 (Amin and Thomas, 1996). 덴마크에서는사회적파트너들이오랫동안자율주의의전통을지켜왔다. 1930년대이후농업경제에서의근대적산업화가이루어지면서공공정책결정과정에노사곧사회적파트너들이적극적으로참여할수있는제도적장치와관행이축적되어왔고, 사회적파트너들사이의자율합의가가능하지않은예외적상황에서만국가가주도권을가지게되는전통이형성되어왔다. 이러한강력한전통은 84 제 1 부북유럽국가개관및정책협의제변화

정권을장악한보수연립정부로하여금스웨덴의빌트정부처럼정책협의제의기반을위축시키는법적조치를펼쳐나갈수없도록만들었다. 1993년사민당이소규모중도좌익정당의지지를받아정부구성에성공함으로써덴마크정책협의제는다시탄력을갖게되었다. 사민당정부는이전보수주의연립정부보다정책협의제에적극적이었다. 경제정책, 노동시장정책, 사회정책, 근로자안전보건정책영역등에서사민당정부는정책협의제의성과를활용해나가고자하였다. 그러나사민당정부역시소수정권이었기때문에정책협의제의복원을위해일관된원칙을가지고강력한시책을전개해나갈수는없었다. 의회내보수우익정파나덴마크기업및사용자단체와의협력관계도중요했기때문에노조단체와의정치적밀월관계를지속시켜나갈수없었다. 1980년대이후덴마크에서는정당과이익조직의관계, 이익조직내부의산하단체사이의관계에큰변화가초래됨으로써그동안비교적안정화되어있던정책협의제의제도적기반에상당한변화가일기시작하였다. 전통적으로덴마크에서는사민당과노조, 보수주의정당과사용단체간에긴밀한정치적제휴관계를유지해오면서서로의진영에대해서는반목보다는상호협력을모색해왔다. 하지만덴마크노조연맹 (LO) 의내부균열로이러한구도에변화가일기시작하였다. 사민당과덴마크 LO의정치적제휴관계에반발하면서출범한 FTF( 사무관리직노조 ) 10), AC( 전문직노조 ) 11) 등이 1990년대이후영향력을크게확대하면서, 10) 덴마크 LO의사민당과의정치적제휴관계에반발하여, 특정정당과연계되지않는탈정치화된노조를표방하면서 1952년에설립되었다. 화이트칼라와공무원노조원 62,000명이가입하여출범하였으나, 가입노조와노조원수가꾸준히증가하여 1995년당시 13개산하노조단체, 332,256명의노조원이있다. 공공부문의전문직노조, 사무관리직노조가주로여기에참여하고있지만 (FTF 전체 1/4), 민간부문의사무관리직노조가다수를구성하고있다. 대표적인산하단체로는교사노조와간호사노조가있다. LO와대립관계에있는것은아니며, 노사협상과정에국가가개입을늘려가는것에대해서는공동보조를취하고있다. 제 3 장정책협의제의변화 : 스웨덴과덴마크사례비교 85

사민당과덴마크 LO의입지를좁혀갔다. 1990년대중반이후사민당과덴마크 LO와의공식적연계망은두절되었고, 비공식적연계망또한약화되었다 (Mailand, 2002). 이에대한반발로 LO는야당인자유당과제휴를모색하기도하였다. 사민당으로서는야당시절보수연정의신자유주의정책에있는힘을다해반대했지만, 재집권이후인플레이션과고실업사태에직면하여유사한정책을추진할수밖에없었기때문에덴마크 LO와의제휴가지속되기어려운상황이었다. 특히 1990년대초반사상최고의실업사태에직면하여, 기업과사용자단체의협력이중요해졌기때문에정부가노조에게끌려다닌다는인상을주어서는안되었다. 12) 사민당정부는적어도중립성을견지하면서, 정책협의제의틀을살려그속에서이익조직간의정치적합의를통해노동시장문제를풀어가기를원했던것이다. 1990년대이후덴마크의정책협의제는노동시장정책영역에서그동안의새로운변화가전형적으로자리잡아가고있음을알수있다. 노동정책영역에서덴마크정책협의제는임시사전입법위원회와상임 3자노동시장위원회에서국가차원의주요한쟁점을다루며, 정책집행은사안별로개별정책집행위원회에서다룬다. 1990년대이후큰변화는노동시장개혁을위한조치로 14개지역노동시장위원회에상당한권한을위임해준것이다. 이러한분권화조치는노동시장에서이루어진단체협상의분권화추세와함께 1990년대이후노동시장에서의정책협의제의가장주목할만한변화로덴마크모델의변화를단적으로보여주는것이다. 덴마크노동시장정책영역에서의정책협의제분권화는노동시장의양대정상조직인덴마크사용자단체연합 (DA) 과덴마크 LO의산하회원단체통합및협상카르텔구성, 그리고 DA와 LO 사이에서진행되어오던중앙단체협상 11) 1972년출범한 AC는주로공공부문의대학교직원으로구성되어있고, FTF와마찬가지로정치적중립성을표방하고있다. 12) 1980년중반의짧은호황기가지나간후, 덴마크에서는실업률이증가하기시작하여 1990년대초부터실업문제가가장중요한정치적이슈로부상되었다. 1993년실업률은 12.3% 를기록덴마크역사상최대의실업사태를빚었다. 86 제 1 부북유럽국가개관및정책협의제변화

의탈집중화추진으로나타났다. 1980년대이후덴마크에서는 DA, LO 등중앙정상조직의영향이상대적으로줄어들고, 양정상조직간에중앙단체협상의분권화가추진되었는데, 1990년대에는이와같은경향이더욱가속화되어갔다. 그발단은 DA가인위적조직재편을단행, 산하단체를제조업, 출판업, 건설업, 도 소매업등 5개산업부문에서 25개의회원단체로정리하고, 단체협상권을 5대산별회원단체로이양한것이었다. 즉중앙정상조직이나서는대신이들 25개회원단체의대표가해당산별노조의대표들과단체협상을벌이도록한것이다. 단지 DA는산하회원단체의활동을조율하며, 회원조직이체결한단체협약을승인하거나거부하는권한만을행사하고자하였다. 13) 사용자단체의통합추진에상응하여덴마크 LO 내의산하노조단체들도통폐합을추진하여제조업, 건설목재, 무역운송서비스, 지방공공부문, 중앙정부부문의 5개단위의협상카르텔로재편하였고, 노조단체들은자발적으로이협상카르텔에가입하였다. 14) 따라서덴마크에서임금과고용, 근로조건등에관한노 사간협상은통합된산별사용자단체와노조의협상카르텔수준에서분권화된형태로진행된다. 산별단체협약은차츰개괄합의안 (framework agreements) 수준에그치며, 더욱구체적내용은사실상개별기업수준의노사협상에서결정하도록되어있다. 13) 1980년대초 DA는최소한수준의중앙협상과분권화 ( 탈집중화 ) 를추진했으나, 일부산하단체의반대에직면하면서, 개별기업단위의임금협상에서타결된임금인상에대해 DA가개입할수있는것으로중앙협약에명시하기도했다. 14) 덴마크 LO의분권화된협상카르텔결성을주도한것은제조업부문의협상카르텔 (CO-industri) 이었다. 제조업부문사용자단체의합병추세에상응하여, 제조업부문노조단체들이제조업노동자중앙조직 (The Central Organizations of Industrial Employees in Denmark: CO-industri) 으로통합재조직화되는형태로협상카르텔을만들게되었고, 이후나머지 LO 산하단체가 4개의협상카르텔로재조직화되었다. 그후 LO 내에는그래픽산업및미디어부문노조카르텔 (GIMK) 이추가로결성되어모두 6개의카르텔이결성되어있다. 1990년 LO의회원단체가 29개, 총노조원수가 150만인데 CO-industri 단일단체가그 1/5을차지할정도로비중이크다. 제 3 장정책협의제의변화 : 스웨덴과덴마크사례비교 87

외형적으로 DA와 LO가단체협상에관여하지않는것같지만사용자단체총연합은스웨덴의경우와는달리계속적극적으로임금협상에실질적으로관여하고있다는점에서덴마크임금협상제도의탈집중화는스웨덴과구별된다. 초산업별협상카르텔수준에서의협상과산업별협상이이루어지고있으면서, 비공식적으로 DA가이들차원의협상에실질적으로관여하는 집중화된분권화 (centralized decentralization) (Due et al., 1994) 혹은 분권화와집중화의상반된경향이공존 하는것이다. 요약하면단체협상의분권화로덴마크중앙정상조직의영향력이결정적으로줄어든상태는아니라할수있다. 산별협상을조율하고승인하는권한은여전히행사되고있기때문이다. 또한 DA와 LO 등중앙정상조직은단체협상의탈집중화와는무관하게중앙정부차원의정책협의주요참여당사자로서권위와전국적인대표성을여전히부여받고있기때문이다. 이는 1998년노동개혁안의입법조치에서도잘드러나고있다 (Mailand, 2002). 정부에의해주도로마련된노동시장개혁안은 3자협의를거쳐 DA와 LO가최종합의함으로써법제화될수있었다. 요컨대, 덴마크에서는이익조직이참여하는정책협의제는노동정책영역을중심으로분권화된형태로여전히잘기능하고있음을알수있다. 4. 정책협의제변화의원인 : 사용자단체의전략적선택 1980년대이후스웨덴과덴마크에서의정책협의제는서로다른방향으로변화를경험하였다. 스웨덴은정책협의제는명백하게퇴조의길로접어들었고, 덴마크에서는새로운형태로바뀌어여전히협의제의강력한전통이지켜지고있다. 스웨덴과덴마크에서정책협의제의변화에대한기존연구들은다양한관점을취하고있다. 우선대표적인하나의설명은노조의이익분절 (interest segmentation) 모델이 88 제 1 부북유럽국가개관및정책협의제변화

다. 제조업의위축과서비스업성장, 사무관리직및공공부문이성장한결과로형성된노동시장의분화가노조의이익분절과함께상호이해조정의한계를초래하였다는설명이다 (Hernes, 1991; Kjeiiberg, 1998). 스웨덴과덴마크에서는전후산업구조의변화, 공공부문의급격한팽창을경험하면서노동시장및노조세력의파편화현상이나타났고, 이로써노사간의갈등과함께, 노노간의이익갈등문제가급부상하였다. 이설명에의하면노노간의이익갈등이노사정간의정책협의양식에도변화를초래한것이된다. 예컨대 SAF의정책협의제이탈은사무관리직노조, 공공부문노조의급격한성장결과노조세력의균열이생기게되었고, 이로부터연유한스웨덴노조총연맹의약화를틈탄것이라는설명이다. 이러한설명모델로스웨덴과덴마크에서의서로다른정책협의제변화의방향을설명하는데는한계를갖는다. 핀란드, 노르웨이, 덴마크등모든스칸디나비아국가들에서도동일한현상이초래되었지만, 사용자단체들의대응이동일하지않았다는점을생각한다면그리설득력이크지않은것이다. 오스트리아경우는노조의균열현상이전혀나타나지도않았고, 정책협의제가오히려강화되는방향으로나아갔다 (Traxler, 1998). 다른하나의설명은포스트포디즘 (post-fordism) 적생산방식의도래와중앙단체협상의쇠퇴를연계시키고, 그연장선상에서정책협의제의변화를설명하는접근법이다. 이접근법은포스트포디즘적생산방식으로유연한임금체계를요구한사용자단체들과경직된연대임금정책을고집하는노조간대결이협의제변화의원천이라는것이다 (Pontusson and Swenson, 1996; Iversen, 1996). 노조의연대임금정책은두단계로나뉘어발전한다. 하나는동일노동 동일임금 (equal pay for equal work) 원칙이적용되는단계이고, 다른하나는노동유형과는무관하게임금격차가최소화되는무차별임금압축 (wage compression between occupations) 원칙의적용단계다. 덴마크노조는제1 단계연대임금정책에머물렀던반면, 스웨덴노조는제2 단계의연대임금정책을고집함으로써사용자단체의극단적반발을초래하였 제 3 장정책협의제의변화 : 스웨덴과덴마크사례비교 89

다는설명이다. 일견스웨덴과덴마크만을비교하면, 이러한설명이설득력을가질수도있다. 하지만다른국가들의경우까지고려한다면설명력이떨어진다. 스웨덴노조와마찬가지로노르웨이노조도제2단계의연대임금정책을고집했지만, 스웨덴에서와같은변화는없었기때문이다. 노동세력내이익균열이나생산방식의변화와같은구조적설명은스웨덴과덴마크에서의협의제변화를가져온필요조건으로설명될수있지만, 충분조건이라고보기는어렵다 (Stephen, 2000). 스웨덴이나덴마크에서단체협상및정책협의제형성과변화과정을주도한것은사용자단체였고, 노조단체는오히려새로운변화에저항하거나피동적으로만대응했음을알수있다. 이점을고려할때구조적, 상황적변수와함께양국의사용자단체 SAF나 DA 등의단체협상및정책협의제에대한태도변화, 노조에대한인식변화, 노사정간힘의균형변화등이분석에포함되어야한다. 정책협의제가작동되기위한필수조건은사용자단체와노조등조직화된이익단체상호간에, 그리고정부와의협상에기꺼이응하고타협을통해합의에도달하고자하는태도라고할수있다. 이러한태도는사회적파트너들사이의상호신뢰와오랜협력의전통을지켜오고있는국가일수록유리하다. 덴마크는이러한의미에서정책협의제의문화적내구성이강한국가에속한다. 하지만문화적인요인만으로스웨덴과덴마크가걸어온 서로다른길 에대하여모든것이설명될수는없다. 정책협의제의변화는협의에참여하고있는주요행위자들의전략적선택이라는관점에서설명될수있다. 협상에참여하고있는주요행위자들은다음과같은계산식이충족될수있을때협의제에잔류하고자하며, 그렇지못할때정책협의제로부터이탈하여전혀새로운차원의해법을모색한다. 첫째, 정부와사용자단체, 노조가모두협상이득을기대할수있어야한다. 둘째, 정책협의제로기대되는편익이이러한제도를만들고유지하는데드는 비용을초과할수있어야한다. 90 제 1 부북유럽국가개관및정책협의제변화

셋째, 정책협의제로기대되는편익이협상이외의다른선택대안으로기대되는 편익을능가하여야한다. 스칸디나비아국가에서정책협의제가형성되는초기과정을보면정부, 사업자단체, 노조모두이와같은관점에서이해관계를공유하고있었다고할수있다. 협상이득의일치 : 스칸디나비아국가에서는케인지안경제정책기조하에서완전고용과통화안정의경제관리책임이정부에주어져있다. 정부로서는이러한경제관리책임을다하기위해서는무엇보다도노사간임금억제에대한합의가긴요했다. 따라서정부는임금억제합의에대한대가로세금감면, 복지혜택과함께, 정책공동결정이라는정치적영향력을양보해야하는입장이었다. 사용자단체의입장에서는대외경쟁압박에서노조의임금을억제할필요가있었고, 노조는임금자율억제를대가로고용안전과사회보장혜택을기대할수있었다. 낮은제도유지비용 : 정책협의제도는스칸디나비아국가들의문화와정치에친화적인제도였기때문에유지비용이그리높지않아도되었다. 우선문화적으로는스칸디나비아국가의오랜사회적협력의전통과사회적파트너들사이의신뢰문화형성을들수있다. 정치적으로는정치인들이협상과합의를통해갈등을관리해온합의주의 (Consociationalism) 정치의전통, 사민당정부의노조와의정치적제휴, 국가의중립성등을들수있다. 사민당과노조의정치적제휴관계는오히려사용자집단의정부에의한노조의통제가능성에대한기대를높일수있었기때문에이제도를도입하고, 적어도 1950~1960년에는이제도의유지에드는기대비용을낮출수있었다. 국가가기업이나노조에게적이아니라중립적이라고인식되는나라일수록정책협의제가정착되기쉽다 (Hemerijck, 1995). 제 3 장정책협의제의변화 : 스웨덴과덴마크사례비교 91

BATNA(best alternative to a negotiated agreement): 정책협의제는이익조직간대립과경쟁이지속되는상황에서협상과합의를통한문제해결이그외의다른대안 예컨대다원주의적경쟁체제나혹은산업분규의지속등 이가져다줄수있는편익보다는큰것으로기대되었기때문에가능한것이었다. 1970년대이후시작된스웨덴의정책협의제의쇠퇴그리고 1980년대이후덴마크에서의정책협의제변모는이와같은변화를주도한사용자단체의정책협의제에대한기대편익및비용분석식이달라졌음을의미한다. 스웨덴과덴마크에서의사용자단체의입장차이는 SAF와 DA의노조및정부에대한인식의변화, 양국에서의노사정간의힘의균형변화, 궁극적으로는 SAF와 DA의위상변화를반영한다. 이러한인식의변화, 힘의균형변화, 위상변화가주요참여집단의정책협의제에대한태도변화를낳는다는것은궁극적으로정책협의제가각국의국가적특수요인 (country-specific factors) 에의해크게영향을받게된다는점을말해준다 (Crouch, 1993: chapters 9-11). 각국에서의정당정치및선거정치요인, 기업구조및기업환경요인, 사회문화 조직적요인등에따라정책협의의주요참여그룹사이에서로에대한인식과관계가달라진다는것이다. 세계화 자유화라는신자유주의물결이수용되는방식이나, 이와연계된외생적변수의작용이각국에서서로다른현상과결과로나타나는것도이러한국가적특수요인으로설명될수있다. (1) 기업구조및기업환경적요인스웨덴의경우 : 스웨덴은대기업과중소기업간의양극화현상을특징으로한다. 스웨덴은상대적으로상당수의대기업이있고, 이들대기업에근무하고있는근로자가전체노동인구의 1/3 가량이된다. 주로금속산업, 전기전자제조, 의약, 자동차산업부문의상위 20개대기업은수출기업이고스웨덴전체수출의 50% 를차지하고있다. 1980년대중반이후세계금융시장자유화, 유럽단일시장화와함께스웨덴 92 제 1 부북유럽국가개관및정책협의제변화

대기업과대자본은주변 EC 국가와세계각지로활발하게이동해나갔다. 내수시장규모가작기때문에대기업들은일찍이해외시장에눈을돌려해외로공장등을이주시켰고, 1990년대중반까지스웨덴에대한해외직접투자도크게늘어났다. 스웨덴기업들이해외이주라는옵션을이용하여노조및정부와의협상에서유리한입장을가질수있게된것이다. 산업구조의양극화현상이협의제에대한 SAF의결정에영향을미쳤음을알수있다. SAF 는양극화된스위덴의기업구조를그대로반영하고있다. 스웨덴기업은소수의유력한대기업과대다수의중소기업들로구성되어있다. SAF 는 48개의사용자단체와협회로구성된사용자총연합회이고, 여기에소속되어있는기업의수는총 54,200여개다. SAF 회원사가운데 30,000여소속기업이 10인이하의소기업이고, 23,000 여기업이 5인이하의영세기업 (1997년기준 ) 이다. SAF 산하단체소속기업들에고용된전체근로자수는 160만명인데, 이는스웨덴민간부문에고용된노동력의 70% 를차지하는것이다. SAF는중소기업이대다수이지만, 실제운영과정에서는대기업들의영향력에의해좌우된다. 이는회원단체에주어지는투표권이회언사들이내는회비에비례한다는내부의의사결정규칙때문이다. SAF는세계시장에서두각을나타내고있던금속산업부문의영향력이가장크다고할수있다. 대외시장의경쟁압박에노출되어있던수출금속산업사용자단체 (VF) 가협의제작동을노동비용증대의원천으로간주하여이미 1983년부터중앙단체협상체제에서탈퇴를주도한바있다. 반면중소기업은 R&D나설비투자증대에불리하고, 노동력의존도가그만큼높기때문에노사분규의폐해를피하기위해서노조와의산업평화가필요한입장이었다. 따라서노동력의존도가높으면서도, 해외경쟁력압박에덜민감했던상업부문과목재, 제지, 펄프산업의이익단체들은새로운동향에부정적이었다 (Pontusson and Swenson, 1996). 1990년과 1992년 SAF가노사정삼자협의회에서대표를철수시킴으로써공공정책결정과정에의참여를스스로포기하는결정을내린것도수출제조업사업자단체 (VF) 의주도로이루어졌다. 이들은정책협의제의제도적목표, 제 3 장정책협의제의변화 : 스웨덴과덴마크사례비교 93

즉노조의임금자율억제를더이상기대할수없다고판단한것이었다 (Stephen, 2000: 4-6). 세계시장의치열한경쟁상황과 1980년대이후실질임금상승으로재정압박에놓이게된수출기업중심의사용자단체는단체협상의효과가더이상유지될수없다고판단했고, 분권화된협상체제의유연성에대한관심을갖기시작했다. 스웨덴대기업은다국적기업으로성장함으로써해외이전카드를압력수단으로사용하면서노조에대해공격적자세를취하게되고정부에대해서도외환통제, 유럽단일시장가입등을촉구하였다. 또한수출제조기업들로서는치열한국제경쟁환경과첨단기술변화의시대에고급인력을유치할필요가있었는데, 이는노조의연대임금정책과상충하는것이었다. 이들기업의입장을대변하고있는 VF는노조의집합적행동을약화시키고, 중앙단체교섭의틀에서벗어날때이것이가능하다고판단하였다 (Pontusson and Swensen, 1996). 1990~1991년 SAF의정책협의대표의전면철수, 뒤이은빌트정부의평대표제폐지결정도 조합주의적이익대표체계폐지만이살길 이라는확고한방침을굳힌이들강경그룹의영향력행사의결과였다 (Pestoff, 1999). 덴마크의경우 : 덴마크경제는중소기업위주로운영되며, 대기업은극소수인데이러한경향은 1980년대와 1990년대를거치면서도여전하였다 (Scheuer, 1998). 1990년현재민간기업의 80% 이상이 10명미만의피고용인력규모를유지하고있으며, 전체노동력의 1/3 정도만이 100명이상을고용하는중기업이상의기업에서일한다. 덴마크에서는민간서비스부문이급속하게팽창하고있는데, 민간서비스부문은중소기업에의해지배되고있다. 노동력의존도가높은중소기업들이상위조직의조정없이직접노조를상대로협상하는일이어렵기때문에이들중소기업은상위조직에의한중앙단체협상을선호한다. 덴마크정부의전통적인중소기업육성정책은 R&D보조금, 금융시장접근성개선조치 이들중소기업들의정치적영향력강화와함께정부와의친화적 94 제 1 부북유럽국가개관및정책협의제변화

관계를유지하는데기여하고있다. 그런가하면스웨덴에서와는달리덴마크대기업은해외이주인센티브가크지않다. 대기업들은노사관계를유리하게조정해나갈수있다고믿고, 또한정부의산업정책이나사회정책에대해서도영향력을행사할수있다고믿어오고있기때문이다. 1982년정부의금융자유화조치와크라운화의마르크화기준고정환율제추진, 완전고용정책폐기, 임금지표화정책폐지 (wage indexation) 등새로운경제자유화정책으로덴마크국내자본의해외이전 ( 직접투자 ) 이활발해지면서기업에유리한분권화된협상체계가좀더쉽게자리잡을수도있었다. 그러나 DA는스웨덴의 SAF처럼분권화추진을본격화하는대신에개별기업단위임금상승수준에상한선을강요하여이를이행하지않은기업에대해서는벌과금을부과하는등중앙조직으로서회원사와산하회원단체들에대해얼마간의통제권을그대로행사하고자하는입장을취하였다. DA는수적으로절대우세한 DI( 덴마크제조업총연맹 : 제조업부문사용자단체연합의성격을띠고있음 ) 가사실상내부의의사결정과정을주도하고있다. DI는연합회총회나이사회, 집행위원회에서 50% 이상의투표권을행사할수있는거대한영향력을지니고있다. DI는최근덴마크단체협상의탈집중화과정에서결정적역할을한바있다. 그것은 DI가 DA 회원단체로그대로존속하면서분권화된단체협상에임하되, DA의중앙조정권을그대로수용하기로하는입장을견지하였기때문이다. 정당정치및선거정치요인 : 스웨덴사민당은오랜기간동안비교적안정적인정치적기반을유지해오고있다. 스웨덴사민당 (SAP) 은 1976~1982년, 1991~1993년의기간을제외하고, 집권당의지위를지켜오고있다. SAP에대한유권자들의지지는대체로 30~40% 수준을유지하고있어서, 지배정당의위치에서 SAP는단독으로혹은정치적으로큰어려움없이연립정부를구성해오고있다. 스웨덴사민당은노조와오랜정치적제휴관계를유지해오면서노조로부터 제 3 장정책협의제의변화 : 스웨덴과덴마크사례비교 95

얼마간의정책순응을확보할수있었다. 그런가하면스웨덴사민당은스스로노동자계급의정당이아니라국민정당임을내세우고기업이나사용자단체와도실용적관계를구축해나갔다. 1970년대후반스웨덴노조는보수우익정부하에서급진화해갔고, 일부사민당정치인들의적극적인지지를받았다. 1083년사민당은재집권에성공하였지만, 스웨덴의기업과사용자단체는사민당정부의중립성을의심하기시작하였다. 스웨덴에서정책협의제에결정적변화가초래된것은 1990년대초반빌트정부하에서였는데, 스웨덴기업과사용자단체는정치적중립성을포기하고빌트정부및보수우익정당들과정치적제휴관계를추진하였다. 덴마크는다당제국가이고, 대부분소수연립정부로구성된다. 사민당역시단독정부구성보다는다른정당과연립하여정부를구성해오고있다. 덴마크의이러한소수정부전통은정치인들사이의반목보다는상호타협과협력의오랜전통을이어오게만들고있다 (Green-Pederson, 2001). 또한연립정부전통은이익조직들의극단적인정치적당파성을완화시킬수있는것이기도했다. 덴마크의다당제체계와소수정부전통은타협과합의를거치지않은정책프로그램의집행을어렵게만들었다. 1982년부터 11년동안보수우익정부가집권하면서, 신자유주의정책노선을추진해나갔지만극단적인방향으로나가지않은것도이로써설명될수있다. 1997년덴마크사민당은덴마크노조 (LO) 와의정치적제휴의중단을공식적으로선언한바있다. 사회 문화 조직적요인 : 스웨덴은악성노사분규가많은국가로알려져있다. 1950~1960년대정책협의제와단체교섭제도가잘운용되던시기를제외하고, 스웨덴노조는내부급진세력의주도로활발한정치활동과함께강경한노동투쟁을전개해왔다. 스웨덴에서의잦은노사분규는노조의전투적성향과사용자단체의단호한대처가직접적으로맞부딪히며충돌을일으킨결과였다. 1970년대후반부터노조단체의급진적입법투쟁에대해스웨덴사용자단체는노조를더이상신뢰할수없는사회적파트너로간주하기 96 제 1 부북유럽국가개관및정책협의제변화

시작하였다. 덴마크는사회적파트너들사이의사회적협력과자율합의의오랜전통을유지해오고있다. 덴마크에서노사분규는매우드문현상이며, 노사갈등이매우낮은수준을유지해오고있다. 덴마크의낮은수준의노사분규는단지문화적요인때문만은아니다. 이는덴마크노조에서조직화된좌익급진세력이소멸되었다는점과도밀접한관계가있다. 또한덴마크는노사자율협약을입법화한많은강력한노동법규를가지고있다. 덴마크에서는단체협약발효기간 (2년마다재협상 ) 중파업은사실상불법화되어있으나, 아주드물게분규가생기는경우중재자에의한화해절차가시작된다. 공공중재자 (public conciliator) 에의한조정이실패로돌아가는경우에는의회가정치적으로개입하게된다. 정책협의제변화, 그이후 : 스웨덴에서정책협의제의쇠퇴는 1980년대이후대내외적경제변화에대응하는전략적선택의산물로설명될수있다. 스웨덴의정책협의제도입은노조단체들의반대와주저에도불구하고기업과사용자단체의적극적인의지에의해추진되었다. 이제스웨덴의정책협의제는다시기업과사용자단체의일방적결정에의해급격한쇠락의길로접어들게된것이었다. 스웨덴의 SAF는정책협의제유지를위한비용이기대편익을능가한다고판단하여정책협의제로부터의이탈을감행하였다. 반면덴마크 DA는정책협의제및중앙단체교섭체제유지비용이기대편익을능가한것은아니지만분권화된체제로변모시킴으로써유지비용을더욱감축시키는절묘한절충점을모색하였다. 정책협의제이탈이후스웨덴사용자단체연합은 SAF 회원사에게정보등서비스제공하고로비활동에주력하는단체로스스로를탈바꿈시켜나갔다. SAF는 1992~1994년의내부조직개편을단행하여, 협상담당부서를폐지하였으며, 정보생산및홍보활동부서를크게확충하는등철저한시장주의집단으로변모를본격화해나갔다. 1980년대까지만하더라도스웨덴정책협 제 3 장정책협의제의변화 : 스웨덴과덴마크사례비교 97

의제의사용자측대표로서정부및노조와함께공공정책을입안하고집행하는데참여했던당사자집단인 SAF는이제예외적으로만정부나노조의간헐적요구에부응하여이들과의부수적인협상에참여할뿐이다. 15) 덴마크 DA는회원단체의단체교섭에대한조정 승인권을유지하면서, 중앙및지방정책협의제의공식적대표로서정상조직으로서의권위를여전히간직하고있다. 하지만최근덴마크의 DA도스웨덴 SAF와마찬가지로새롭게활동방향을재정립해나가고있음을알수있다. 덴마크 DA는단체협상의일선에서물러나는대신, 회원단체들의활동에필요한정보제공등의서비스를해주는단체로전환을도모하고있다. SAF와 DA의이러한서비스기구화는세계화와탈규제라는경제적, 정치적환경변화에적응하기위한전략적선택으로볼수있다 (Gil, Knudsen and Lind, 1998: 34). 5. 정치적행위자로서기업 : 비제도화된참여와정부 기업관계의변화 최근스웨덴과덴마크의산업관계변화에관한연구는조합주의의쇠퇴, 즉단체협상의탈집중화로노동자와사용자를대표하는전국단위중앙정상조직의귄위쇠퇴와정치적약화 ( 영향력축소 ) 현상이초래된것으로분석하고있다 (Swenson & Pontusson, 2000: 78). 하지만중앙정상조직이단체협상의일선에서물러나있다고하여, 이를정치적영향력과권위의쇠퇴로해석하는것은성급한판단일수있다. 정상조직의정치적후퇴가곧조합주의체제하에서조직화된이익의정치적영향력의감퇴를의미하는것은아니다. 즉임금협 15) SAF가협의제를완전히포기한것은아니다. 연금개혁및의료보장제도의개혁을위한정부위원회에는계속참여하고있다. 일자리안정입법과임금결정을위한노사정삼자이사회혹은노사, 사정양자이사회에개인자격으로대표를보내고있다. 그러나 1970년대에취한입장과는확연한차이를보이고있다. 98 제 1 부북유럽국가개관및정책협의제변화

상체제의탈집중화와이익조직의정치적영향력사이에직접적연계고리가 있는것은아니다 (Öberg & Svensson, 2002). 이와관련해서는다음과같은이유를생각해볼수있다. 첫째, 단체협상의탈중앙화가중앙정상조직의전략적선택의산물이라는점이다. 엄격히말하면중앙정상조직내에서특권적지위를가지고있던그룹이변화하는대내외적환경에전략적으로대응하기위한정치적선택의결과였기때문이다. 이들은공공정책결정과정에서영향력을행사할수있는다른방안을모색했던것이라고할수있다. 둘째, 노조와사용자단체의중앙조직이중앙정부의정책협의회에참여하고있느냐의여부그리고임금결정을위한단체협상이중앙에서이루어지고있느냐아니면분권화되어있느냐의여부와는무관하게여전히의회에서주로다루어지는정책사안 교육, 사회보장정책, 주택정책등 에대해서는정책결정과정의핵심적행위자로참여하여큰영향력을행사하고있기때문이다. 셋째, 중앙조직단위의정책참여는축소되었지만다양한다른경로와수단을활용하여공공정책과정에지속적으로참여하고있기때문이다. 정책협의제의요체는조직화된이익의공공정책결정과정에의참여가공식화, 제도화되어있다는것이다. 이는곧정책결정기구 안에 참여할수있는이익조직의대표성이국가혹은정부기구로부터공식적으로인정되고있음을의미한다. 정책협의제는 조직화된이익 의공공정책형성및집행과정에의제도화된참여 (institutionalized participation) 로특징지어진다. 다원주의적경쟁체제하에서 조직화된이익 의정치참여는이와다르다. 특정의조직화된이익에대해공공정책결정기구안에들어올수있는특권적지위를선별적으로부여하지않는다는점에서구분된다. 또한 조직화된이익 들이 밖으로부터 공공정책결정과정에영향력을침투시키기위해경쟁적으로노력한다는점에서다르다. 다원주의경쟁체제는조직화된이익의 밖으로부터 의영향력침투기도라는 비제도화된참여 (non-institutionalized participations) 를특징으로한 제 3 장정책협의제의변화 : 스웨덴과덴마크사례비교 99

다. 비제도화된참여는정치인이나행정관리들에대한직접적접촉이나유리한여론조성을위한미디어전략등로비활동을통해이루어진다. 최근스웨덴이나덴마크의공공정책결정과정에대한연구는이들국가에서전통적인조합주의의제도화된참여방식이퇴조하는추세에있으며, 대신다원주의적이고비제도화된참여의정치적중요성이점차증대되고있음을보여주고있다 (Lahusen, 2002; Christiansen and Rommetvedt, 1999; Binderkrantz, 2003; Coen, 1997). 이는곧이익조직들이직접접촉을통한로비활동과같은비제도화된참여의비중을늘려가고있고, 이러한활동에투입하는자원을증대시켜가고있음을의미한다. 스웨덴과덴마크의대부분의정부조직에서는적은수의관리들만이일하고있다. 때문에자체역량으로정책을구상하고, 이를구체화할수있는세부계획을수립하는일이어렵다. 따라서많은정부조직에서는정책을입안하고, 집행까지도맡을수있는위원회를두고있다. 정부위원회는적게는 1명에서많게는 10명이상으로, 다양한구성을보여주고있다. 1인위원회의경우정부는대개해당사안에대한전문가를초빙하고, 복수위원회의경우에는전문가뿐아니라정당관계자, 이익조직의대표들로복합구성한다. 이익조직의대표를초빙하는경우는가장영향력있는이익조직, 대부분의경우는전국단위의중앙정상조직을참여시키는것이관행으로되어있다. 지방정부의경우에는그지역전체를총괄대표하고있는단체에이러한참여기회가주어진다. 최근에는스웨덴과덴마크의정부위원회제도에의미있는변화가일어나고있다. 스웨덴의경우, 가장두드러진변화는정책입안을담당하는정부위원회의경우, 1인위원회수가크게늘고있다는것이다 (Svensson and Öberg, 2002: 301). 이는노조나사용자단체의대표가정부위원회의구성멤버로서정책형성과정에참여할수있는기회가그만큼줄어들고있음을의미한다. 1960년노조와사용자조직이정부위원회에서차지하고있는비율이 20% 수준이었던것에비해, 1990년대중반에는그수가 13% 수준으로줄어들었다. 이는정책집행을담당하고있는정부기구의경우도마찬가지다. 스웨덴이익 100 제 1 부북유럽국가개관및정책협의제변화

< 표 3-1> 로비시접촉대상 노 조 사용자단체 의회 정치인 44% 44% 행정관료 56% 42% 정치인 66% 66% 집행부 ( 내각 ) 접촉대상은행정관료 62% 35% 누구인가정치인 43% 21% 지방정부행정관료 46% 16% 유럽의회 정치인 19% 33% 행정관료 12% 22% 자료 : Svensson & Öberg(2002), p.307. 조직들은 1990년대초반까지정책형성과정뿐아니라정책이집행되는행정기구에도참여할수있는제도적기회가보장되어왔다. 조합주의국가에서의이익집단의정책집행과정에대한참여에대해서는행정조합주의 (administrative corporatism) 개념을중심으로분석되기도한다 (Lewin, 1994; Öberg, 2002). 이익조직의정부집행이사회의참여는 1992년의회의결정에의해공식적으로폐지되었다. 그러나주요이익단체의대표들은여전히개인자격으로여기에참여하고있다. 하지만그비율은점차줄어최근 13%(1997~2000년자료 ) 수준으로떨어졌는데, 노조의참여비율은그다지줄지않았지만, 사용자단체의참여는급감한것으로조사되었다. 16) 또한노조나사용자단체할것없이집행이사회에참여하는대표들의소속이익조직과의긴밀한연고관계가갈수록약화되고있는것으로드러나고있다. 노동시장정책영역내의집행이사회의경우도마찬가지여서노조및사용자단체의이사회참여비율이크게줄어들었다. 예컨대 1969년노동시장정책 16) 노동시장정책영역내집행이사회의경우도노조와사용단체의참여비율이갈수록크게줄어들고있는것은마찬가지다. 예컨대 1969년노동시장정책집행에관여하고있는집행이사회의노조및사용자단체참여비율은 69% 인데비해, 2000년에는그수치가 23% 수준으로떨어졌다. 제 3 장정책협의제의변화 : 스웨덴과덴마크사례비교 101

집행에관여하고있는집행이사회구성멤버가운데노조및사용자단체의대표가차지하고있는비율은 69% 였지만, 2000년에는그수치가 23% 수준으로저하되었다. 조직화된이익의참여는줄어들고있는대신에대기업을중심으로한개별기업의참여율은갈수록늘어나고있는추세여서, 기업의대표까지를포함시킨다면그수는 42% 로증대된다. 요컨대 LO와같은중앙노조의참여는크게줄지않고있으나, 사용자측의참여는사업자단체중심에서개별기업단위로바뀌고있다. 1999년스웨덴의 30개의중앙사용자단체와 74개의중앙노조단체를대상으로한경험적조사연구에서는조직화된이익의정책참여양식에의미있는변화가일고있음을보여주고있다 (Svensson & Öberg, 2002). 의미있는변화로는다음을들수있다. 첫째, 노조와사용자단체들도정부위원회나집행이사회등의정책협의과정에참여하는제도화된참여비중을줄이는대신, 정치인이나행정관료와의직접접촉등과같은로비활동의비중을높여가고있다는점이다. 지난 1980년대이후, 사용자단체뿐아니라중앙노조들도정보활동과대정부접촉을담당하는내부조직을크게확충해가고있다. 둘째, 사용자단체의정치활동은전반적으로감소추세지만, 노조의정치적활동은여전히왕성하게이루어지고있다는점이다. 이는기업들이사용자단체를중심으로공공정책결정과정에참여하는비중을줄여가는대신, 특히대기업을중심으로개별기업단위로독자적인영향력행사의경로와수단을다양화해나가고있음을의미한다. 대기업들은선출직정치인보다는중앙정부와지방정부의행정관료를직접접촉대상으로삼고있는것으로조사되었으며, 때로는외부의전문회사에용역을주어대정부로비활동에나서고있는것으로밝혀졌다. 셋째, 직접접촉하는로비활동의경우에도노조와사용자단체가주로접촉하는대상에는차이가있다는점이다. 두이익조직모두, 의회보다는집행부 ( 내각 ) 에대한로비활동에역점을두고있다는점에서는같다. 하지만 < 표 3-1> 102 제 1 부북유럽국가개관및정책협의제변화

에나타나있는바와같이노조의경우에는장관등사민당소속선출직공직자들과행정관료들을골고루접촉하고있는반면, 사용자단체는선출직정치인보다는행정관료와의직접접촉에역점을두고있다는점에서미묘한차이를발견할수있다. 이는사민당정부하에서노조와사민당과의정치적제휴라는오랜전통이여전히존재하고있음을말해준다. 덴마크의경우도마찬가지여서이익조직의대표성을인정하고있는정부위원회수가 1980년을정점으로줄어든것으로조사되었다 (Blom-Hansen, 2001). 이는곧이익조직의정부위원회활동에공식적으로참여하는비율이전반적으로줄어들고있다는말이된다. 대신에이익조직들은정부관료나의원들과의직접접촉을늘려가고있는것으로조사되고있다. 이러한현상은조합주의적대표기구의역할이축소되고있는반면, 관료기구나의회의역할이그만큼증대되어가고있음을의미한다 (Blom-Hansen, 2001: 399). 특히덴마크의경우공공정책결정과정에서의회의역할이중요해짐에따라상임입법위원회가설치되어있기때문에이를겨냥한활동이다양한방식으로이루어지고있음을알수있다 (Binderkrantz, 2003). 이익조직의이러한행태변화의배경으로두가지를생각해볼수있다 (Rechtman, 1998). 첫째, 정책과정의국제화즉정책결정과정을규율하는제도의국제적표준화동향과함께다층적정책결정체계속에서복잡한정치 행정구조가수립되고, 더많은행위자들이여기에참여하고있다. 따라서정책결정과정에영향을미칠수있는새로운경로들이생겨나게되었고, 이러한다단계의정책결정기제의결정에영향을받을수밖에없는기업들로서는전통적인조합주의경로를통하지않고, 이러한새로운다차원의정책결정과정에직접적으로영향력을행사하려는경향이커지고있다. 둘째, 정보통신기술의발달에따라공공정책사안에대한정보의유통이늘어났고이러한정보의유통기제를활용하여낮은비용으로공공정책결정과정에영향력을행사할수있게됨으로써자원여건이불리한조직이나기업들 제 3 장정책협의제의변화 : 스웨덴과덴마크사례비교 103

이정치게임에참여할수있는여지가커지고있다. 인터넷과멀티미디어를활용하여시민들은정보를손쉽게얻을수있고, 의원이나관료를겨냥하여정치적메시지를손쉽게전달할수있게되었다. 정치적영향력행사의자유경쟁이활발하게이루어짐에따라다원주의체제에서와같은기업단위의로비활동의중요성이더해지게된것이다. 6. 결어 1970년대이후본격화되기시작한세계화와경제자유화의흐름은선진산업국가들의정부와기업, 국가와시민사회관계에새로운변화의동인으로작용하였다. 세계화와경제자유화가가져온가장두드러진변화로는국가의경제관리능력감축즉 국가축소 (less state) 혹은 경제적주권의축소 라고분석되어왔다 (Ikenberry, 1988; Friedman, 1991; Pierson and Smith, 1993). 이는공공정책수단을동원하여그나라시장과기업활동에영향을미칠수있는정부의능력이더욱줄어들게되는 정부의경제적역할축소 혹은 정책자율성 의감축을의미한다. 세계화에대한전략적대응으로각국정부는공공부문의효율성증대를위한정부개혁과함께, 시장이나경제문제에서정부가 손을떼는 시장개혁을목표로자국의정부제도와공공정책을재조정해나간다는것이다. 세계화의영향에대한이러한관점의분석은대처리즘이나레이거노믹스로상징되는영국이나미국등다원주의정치모델을기반으로하는국가에서그전형을찾아볼수있다. 스웨덴이나덴마크와같이조합주의국가모델의전형을보여주는국가에서, 세계화가국가의축소나정부의경제적역할감소를초래하고있는가에대해서는좀더다른차원에서분석할필요가있다. 스칸디나비아국가에서의세계화경험은세계화가국가의축소나정부의역할감소를가져오기도하지만, 다른한편으로는역할축소없이국가나체제의 104 제 1 부북유럽국가개관및정책협의제변화

성격변화를가져오기도한다는점을보여주고있다. 스웨덴과덴마크에서의정책협의제변화경험은공공정책결정의제도화된장에서이익조직이차츰물러나고있고, 이자리를채울전문관료나정치인의역할이더욱증대되고있음을보여주고있다. 즉국가기구나정부의역할이그만큼증대되고있음을의미한다. 스웨덴과덴마크의정책협의제변화과정에서알수있듯이변화의필요성에대한대응은국가별로차이가있다. 이는국가별로구조적, 상황적요인이다르고또한변화와개혁을주도하는정치적행위자의전략적대응이다르기때문이다. 개혁추진세력이선택할수있는전략은효율성증대나공공부분축소등과같이바람직한결과를직접적으로얻어내기위한기도로나타날수도있지만, 이와다른차원에서게임의룰을변화시키는전략을선택할수도있다. 높은수준의정치는반대자들에게혜택을주어온게임의룰 ( 제도 ) 을무력화시키고, 자신의이해관계에충실한새로운제도로대치하는것이다. 자신의이익을직접적으로특정의결과로나타나도록노력하기보다는, 자신의이익을제도적장치들에심어놓는것이다 (March and Olson,1984; Moe, 1990). 제도는개개인들을집단으로묶어집합적행동의장애물을뛰어넘을수있게하기도하고, 역으로집단을파편화하여집합행동의장애를더욱높게만들수도있다. 스웨덴과덴마크에서의정책협의제변화경험은노사정간의 제도변화의게임 이라는관점에서좀더깊이있는분석이필요하다. 제 3 장정책협의제의변화 : 스웨덴과덴마크사례비교 105

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제 2 부 정부부문의혁신

제 4 장 참여형정부의구축 : 스칸디나비아및북미국가의교훈 가이피터스 (B. Guy Peters)* 1) 1. 서론 아무리늦게잡아도 1970년대말부터지금까지거의모든나라의정부가공공부문의개혁을주요활동으로추진해왔다. 정치지도자들과시민들은일반적으로는공공부문, 더구체적으로는행정실패에대한여러가지진단과처방을제시해왔다. 정부의문제점으로간주되어온것으로는시장의영향력에서벗어나있는정부활동 (Niskanen, 1971), 공무원의영속성, 행정관리에서개인적인진취성보다는공식적규칙의우월적적용등이그일부이다 (Peters, 2000 참고 ). 이러한요인들도공공부문의성과에실질적인영향을미쳤다고볼수있으나, 정부에대한가장중요한비판은정부조직의계층제적성격과공식적권위에의존한다는것이다. 이러한비판은정부조직과고객간의관계및정부조직의고위층과그외직원들간의관계에모두적용될수있다. 이러한 * 미국피츠버그대학교정치학과석좌교수로 2003년 7월 24일서울산업대학교 IT정책대학원제2차세미나주제발표논문인 Building a Participatory Public Sector: Lessons from Scandinavia and North America 를우리말로옮긴것이다. 제 4 장참여형정부의구축 : 스칸디나비아및북미국가의교훈 111

비판의근거가되는가정은계층제가조직구성원들로하여금정책을형성하고기관의성과를향상시키기위하여그들의전문성을활용할수있는역량을구비하지못하도록만든다는것이다. 1) 관리에대한인간관계론적접근방법은오래전부터모든조직은공조직이든사조직이든지구성원들이조직의현안문제에좀더참여할수있도록허용된다면더나은성과를가져올것이라고주장해왔다 (Walsh and Steward, 1992). 조직상하위계층의참여와마찬가지로, 조직의현안에대한고객 (clients) 의참여또한조직에도움이된다는주장이다. 고객들은조직의업무수행방식에관하여, 그리고정책의결과와고객의행동에대한상당한정보를 ( 보다분명하게 ) 보유하고있는것으로가정되고있다. 이러한수단적인주장과더불어, 기관의운영에대한고객의참여, 더나아가일반시민의참여를옹호하는규범적주장이존재한다. 민주주의적가정은시민들이정당과선거에대한간접적인영향에의존하기보다는자신들에게영향을끼치는정책에대하여직접적으로영향력을행사할기회를가져야만한다는것이다 (Rose, 1974 참고 ). 정부기관의운영에대한고객과시민의참여는정부관료제의성격과관리형태의변화를의미하고있다. 공공부문의전통적인통치형태는어떤정치적실권자 (political master) 에게도효과적 능률적으로봉사할수있는공무원의정치적중립성과역량을강조해왔다. 이러한중립성은분명히관료제의훌륭한요소이며, 부패, 정실임용및엽관제의역사를경험한경우에는특히그러하다. 그러나이러한중립성은정부의정치지도자혹은사회로부터제기되는변화된요구에대응하는정부의능력을제한한다. 그런데정부는정치적중립성 ( 그리고이와관련된계층제의가치 ) 뿐만아니라대응적인능력과정치지도자에게반응하는역량도갖춰야한다 (Aberbach and Rockman, 2000 참조 ). 이러한관료제의형태로나아감에따라정치체제에서의민주주의를개념화하는데도영향을미친다는점을알아둘필요가있다. 고전적모델에서는 1) 이것이정부조직이나공식조직에대한새로운비판이라고보기는어렵다. 112 제 2 부정부부문의혁신

국민들이정부를선출하고정부가의지와역량을가진관료제를지도하는대표민주주의를가정한다. 오늘날민주주의는정부와관료제에대한시민의보다직접적인참여를의미하며, 참여와민주적효능감의 (political efficacy) 의미를강조한다. 따라서체제가성공하기위해서는관료제뿐만아니라시민에대한요구조건또한필요하다. 시민개개인의참여도좀더요구될뿐만아니라공공부문의변화에따라시민사회또한더큰역량을갖출것을요구받는다. 특히정부에대한투입 ( 요구와지지 ) 을지원하고프로그램의집행에참여하는네트워크의형성이개혁에성공한대부분의국가에서볼수있는중요한요소다 (Torfing, 1997; Kickert, Klijn and Koopenjans, 1997 참고 ). 네트워크형태의거버넌스는스칸디나비아국가에서볼수있는가장효과적이고보편적인것이지만대부분의산업화된민주주의국가들에서도나타나고있는형태이다. 아시아의경우에는시민사회구조가상대적으로취약하여이러한네트워크형태의발전에장애가되고있으나, 아시아국가들의경우에도시민사회가점점더영향력을발휘하고있는것으로나타나고있다 (Polidano, 2001). 2. 계층제의문제 앞서지적한바와같이, 계층제는대규모조직특히공공부문의대규모조직에서주요한문제가운데하나로간주되고있다. 계층제적구조의공식성은조직내효과적인의사소통을방해하고, 조직구성원의역량을제대로발휘하지못하게만들며, 변화하는환경여건에대한반응을둔화시킨다고여겨진다. 계층제가조직내통제와책무성의가능성을제공하지만, 비판가들은더욱참여적인구조가어느정도책무성손실은가져오지만그래도장점이훨씬많다고주장한다. 물론비판가들도조금덜공식화된구조에서는상당한책무성문제가초래될수있다고인식한다. 제 4 장참여형정부의구축 : 스칸디나비아및북미국가의교훈 113

정부조직의계층제문제에대한일반적처방은참여의형태를진작하는것이지만어떻게참여를진작할수있을것인지이해하는데도움이되는일련의대응방안이존재한다. 첫째, 구조적으로공공조직들은 수평조직화 (flattened) 또는계층축소가필요하다. 이는하위계층에대한감독정도를줄이고하위계층의의사결정역량을더욱증진시킬것이다. 하위계층의재량범위증대는조직의고객과의관계에긍정적인영향을초래한다. 기관운영에고객을직접적으로참여시키는구조를형성함으로써고객의참여를더증진시킬수있는것이다. 공공부문관리의측면에서볼때참여의증진은정부조직구성원의사기를진작시키고전반적으로국민을위해더민주적인의사결정을할수있는역량을제고하는기술을개발하도록만들것이다. 공 사조직에서이러한유형의의사결정은북부유럽 ( 독일의경우 Mitbestimmung) 에서가장현저하게나타나고있으며, 다른국가들의경우에도점점보편화되고있다. 예를들면미국클린턴행정부의고어위원회 (the National Performance Review) 그리고캐나다의 PS-2000은공공부문에서의조직구성원과시민에대한권한위임 (empowerment) 의필요성을강조하고있다. 이들북미국가의경우통치과정에서의시민의참여와정부와정책에서시민의이익을보다진작시킬수있도록하기위한여러유형의메커니즘을개발하고있다. 아마정부조직의경우시민과구성원의참여에서가장중요한단계는정책결정단계일것이다. 시민과하위계층공무원들이조직이어떻게성과를올리고어떻게보다나은성과를올릴수있는지에대하여충분한정보를보유하고있다고이미지적하였다. 따라서이러한집단을의사결정과정에좀더많이참여시킬것인지여부는조직관리자의의향에달려있다. 이는대부분의정부조직에서계층제적전통과는모순되지만여전히조직의성과를증진하고조직내구성원의사기를진작시키는중요한단계라고할수있다. 마지막으로, 규범적인측면에서참여의촉진은정부에대한민주적참여의식의증대를위해서도중요하다. 계층제는의사표현을억제하고국민들을 114 제 2 부정부부문의혁신

활동적인시민보다는정부활동의객체로만드는경향이있다. 참여는시민들에게제공받는서비스에대한선택권을부여하지만, 이는바우처 (voucher) 와같은시장선택기제와는달리개인적선택이아닌집단적선택유형이다. 시민들이항상정부로부터그들이원하는바를얻을수는없으나의미있는참여의기회를가짐으로써시민의효능감을증진시킬수있다. 그러므로수단적 규범적입장에서시민과구성원의참여증진은정부조직에서상당한의미를가진다. 3. 고객과시민 통치과정에서의시민참여증진방안을모색하는데에는, 통치과정과정부성격에관한여론형성에서정부의최하위계층이담당하는역할에대하여기억하는것이중요하다. 앞서잠깐언급한바와같이, 시민이정부에대해갖는가장즉각적인이미지는일선공무원즉순찰중인경찰관, 사회복지사, 우체국창구담당등과의관계에서도출된다. 일반시민들은선거로뽑은대표자들과대면하기보다는이들공무원들을자주대하게된다. 그러므로이들계층을통해서정부에대해영향력을발휘하는것이시민들에게는중요하다. 일선관료 (street level bureaucrats) 의중요성을생각하게하는또다른이유는정부정책이실제무엇을의미하는가를결정하는데일선관료의역할을고려하는것이다. 국회의원과정무직고위공무원들은공식적인입장에서법을만들지만종종시민들에게문제가되는것은법이어떻게적용되는가하는것이다. 다시말하면, 일선관료들의행동에대하여영향력을행사할수있는능력이시민들에게는중요한것이다. 이처럼일선관료들이자신들의능력을개발할수있도록하면그들로하여금고객에게봉사하는능력을증진시킬수있도록하며, 정부로부터원하는서비스를얻을수있는고객의능력을증진시킬수있도록한다. 물론고객들이정부에게무엇을바라고어떤권리를갖는가하는것은각각다르기때문에조직의하위계층에서이에대한대응능력을 제 4 장참여형정부의구축 : 스칸디나비아및북미국가의교훈 115

증진한다는것이책임있는통치를실현하는데바람직한것만은아니다. 고객과일선관료간의관계는종종일반적으로이해되기보다는좀더통상적인통치유형인상호협조 (mutual co-optation) 의관계라고할수있다. 단순한사실은이관계에서쌍방이모두상대방에게효과적이기를요구한다는점이다. 한편에서공무원들은어느정도권력을가진지위에있으면서도여러가지정치적 정책적목표에대한고객의지원을필요로한다. 또한고객은정부로부터원하는바를얻기위해서일선관료의도움을필요로한다. 이러한협조적관계는일단서비스제공의능률성을증진시킬수있으나, 효과적 대응적정부의핵심인통제와책무성을약화시킬수도있다. 따라서이글에서여러번지적한바와같이행정에서의참여는분할되지않는재화가아니며, 정책과행정과정에서정말민주적인결과를제공하고자한다면참여를위한제도들을세심하게개발하여야한다. 4. 행정과정책에의참여를위한제도 정책결정과집행에국민의참여를진작하기위한제도를설계하는문제를다룰것이지만또한정부내의상충적인세력간의균형도유지해야한다. 어떤의미에서는책임적인정부, 즉법과선거를통해표현된국민의뜻에대하여책임을지는정부도유지해야할필요가또한있는것이다. 이처럼제도의설계는원하는것처럼개발하는것이용이하지는않다. 그러나여러개의흥미있고검증된참여모형이존재하며이모형들은공공부문에서최소한서로상쇄하는권력을형성할수있는역량과균형에관하여어느정도희망을줄수있다. 116 제 2 부정부부문의혁신

1) 조합적다원주의 (Corporate Pluralism) 스칸디나비아국가들은공공부문의참여를구조화할수있는가장분명한모형을제공하고있다. 이들국가들은국민또는최소한조직화된국민에게정책과정에참여할수있는광범위한기회제공이필요한합의적인정치문화를발전시켜왔다. 로칸은이러한통치체제의역동성을 Votes Count but Resources Devide 라고묘사하는바 (Stein Rokkan, 1967), 이는노르웨이의정치체제가두가지참여방안을제공하고있다는의미이다. 한편으로는전통적인대의정치체제가다수결원칙의메커니즘을제공하는반면, 조합적다원주의의구조는다양한관계자들간의조정을포함하는비다수적의사결정을허용하고있다는점이다. 로칸은노르웨이의사례를주로논의하고있으나, 이와유사한형태는다른스칸디나비아국가들과북유럽국가들의경우에서도발견할수있다. 이러한시스템에서개발된메커니즘은다양한모든견해에개방적인정부를만들것을요구한다. 이러한형태의가장중요한메커니즘가운데하나는정부부처와기관에대한자문위원회의활용이다. 정부부처에의하여직 간접적으로영향을받는모든범주의이해관계자들과함께관련있는다른부처들도이에참여하도록한다 (Kvavik, 1980). 또한주요정책에대한제안은왕립위원회 (Statens Offtentliga Utredningar in Sweden: SOU) 를통해이루어지며, 여기에는사회각계각층이참여하고있다. 마지막으로이익집단들은제안단계에서완성단계에이르기까지공식기록을남기는방식으로정책에대해의견을개진하도록청원할수있다. 이러한모든방법들은잘조직화된사회그리고합의가사회적통합을위해중요하다는이해관계자들사이의명시적혹은묵시적동의를기반으로하고있다. 미국에서 1946년에제정된행정절차법은스칸디나비아국가들의청원과정과유사한조항을규정하고있다 (Freeman, 1980). 정부기관이새로운규제 ( 행정입법 ) 를정하고자하는경우, 해당기관은먼저주간연방관보 (Federal Register) 에규제의도를발표하여야한다. 국민 ( 통상조직화된국민을의미 ) 은 90일동안 제 4 장참여형정부의구축 : 스칸디나비아및북미국가의교훈 117

규제의소망성에대한바람과견해를해당기관에제시할수있다. 이기간이끝나면, 해당기관은규제초안을만들수있으나다시규제가시행되기전에국민에게공지 (notice and comment) 하는기간을거쳐야한다. 이는스칸디나비아국가들처럼전향적이지는않으나국민들에게행정입법에대한견해를제시할수있는기회를허용하는방법중하나라고할수있다. 2) 공청회 (Open Hearing) 행정운영에의국민참여를위한덜구조화된형태는공청회를활용하여법률안또는계획안에대해국민들이견해를표출할수있도록하는방법이다. 이러한참여형태는국민스스로가공청회개최사실을입수하고대변자를선출하며공청회에참가해야하는부담을준다. 이는조직화된집단에게는상대적으로용이하지만보다지역적인정부활동에의해영향을받는일반시민들의경우에는어려운일이다. 이방법은활발한언론매체와함께활용하면매우효과적인의사표현수단이될수있다. 이러한형태의좀더드라마틱한사례는캐나다정부에서찾을수있는데캐나다정부는공공정책전반에걸쳐 시민개입 (citizen engagement) 을강조하기시작하였다. 예를들면, 지난수년간재무부 (Minister of Finance) 는정부업무의우선순위설정에대하여국민의의견과개입을유도하기위해여러지역에서공개적인포럼을개최하는전국투어를실시하였다. 일반시민이방대하고복잡한국가예산을분석할수있는실제능력을가지고있는지에의문이들기도하지만, 이사례는정부업무의우선순위에대하여시민의의견을청취하고대화를시도했다는점에의의가있다. 숙의민주주의 (deliberative democracy) 의연구자들이주장하는바와같이참여를위한공청회방법은토의주제가정치 행정지도자에의해선정되고국민은이러한주제의항목에대해단지코멘트만할수있다는분명한약점이있다. 좀더진정한참여란토의주제선정하는데국민들이더많은역할을 118 제 2 부정부부문의혁신

담당하도록함으로써정부의활동영역을어느정도정의할수있게해야한다. 많은경우이러한수준의참여는관리가어렵기때문에그자체가기존정치체제의실제개방성정도를비교하는기준이되기도한다. 3) 통치의네트워크모형 (Network Models of Governing) 스칸디나비아국가 ( 특히덴마크 ) 의경우네트워크거버넌스의형태는정치과정에의시민참여를촉진하는수단으로중요하게대두하고있다. 위에서언급한것처럼네트워크거버넌스의기본적인주장은모든정책영역에서정책과실제이해관계를가진정부관계자들과여러관련집단이존재한다는것이다. 이러한관계자들은정책과정에제공할수있는상당한정보와전문성을보유하고있으며, 따라서이들의관여는의사결정의실제적인질을향상시킬수있다고본다. 정책에대한사전동의는사후의정책집행상어려움을줄일수있는것이다. 이러한개입모형은위에서언급한조합적다원주의모형과는차이가있는데, 그것은네트워크구성원들이정책에대하여더욱직접적인통제를할수있도록허용한다는점이다. 이러한네크워크에서는관련공무원들도장관이나담당자에게단순히자문만제공하는게아니라정책을만드는데일정한역할을하여관계자의일원이되는것이다. 이모형의정책결정은권위적인법령의적용을통해서가아니라관련된집단들간의협상에의해이루어진다. 이러한형태의통치를주창하는사람들이 ( 의사결정이항상계층제의그늘에서이루어진다는점에서 ) 계층제없이의사결정을할수있는능력에대해지나치게낙관적이기는하지만, 이모형은전통적인통치모형에대한흥미있는대안이라고할수있다. 미국과캐나다에서시행되는협상을통한법령제정 (negotiated rule-making) 은매우성공적인네트워크거버넌스의사례다. 미국에서 1991년통과된협상을통한법령제정법 (negotiated rule-making act) 은위에서말한바와같이법령작 제 4 장참여형정부의구축 : 스칸디나비아및북미국가의교훈 119

성을통보받은후코멘트를하는방식 (notice and comment) 이아니라특정법규에영향을받는당사자가각부처에서산업에관한법령을작성하는과정에직접관여하는것을허용한다. 결과적으로작성된법령은입법지침에따른것으로간주하여해당부처는그러한법령을받아들인다. 현재캐나다에서도법령작성과정에유사한절차가존재한다. 민주주의성격변화에서상세하게설명하겠지만이러한거버넌스모형은전통적인민주주의의개념에중대한도전이되고있다. 한편지나치게참여적인이모형은대중들이정책에직접영향력을행사할수있도록한다. 대의민주주의는정책결정에서모든범위의광범위한행위자와이해관계를포괄하지만, 이러한형태의정책결정은정책이결정됨으로써가장영향을크게받는집단과개인에게특혜가될수있다. 그렇게함으로써 공공이익 의관념이사라지거나, 전통적인대의민주주의보다는공공이익의개념에오히려충실하지못할수있다. 그러므로영향을받는당사자들의충분한참여를허용하는동시에공공이익이라는광범위한개념을유지할수있는참여형모델을개발하는것이과제로남게된다. 4) 고객에의한관리 마지막으로시민들은프로그램의집행에도관여할수있다. 앞에서지적한사례는프로그램의형성이나그입법화과정에참여하는대중의역할에초점을맞춘것이다. 대중은집행단계에도깊이관여할수있으며, 그단계에서프로그램의모습에영향을미칠수있다. 사실상위에서말한일선관료제의논리를받아들인다면, 집행단계에서미치는영향은형성단계에서미치는영향보다더욱크다. 만약대중이누가무엇을얻을것인가에관한일상적결정에관여할수있다면국가의정책및거버넌스의실질적인성격을규정하는데엄청난영향력을발휘하는행위자가될것이다. 대중은자신들에관한정책에관련된여러가지관리프로그램에참여하고 120 제 2 부정부부문의혁신

있다. 가장분명한사례가주택과교육분야에서나타나고있다. 주택의경우, 스칸디나비아와미국에서그리고영국에서는어느정도까지공공주택프로그램의임차인을관리구조에참여시키는것을장려하고있다. 이는공공관료조직으로운영되는관리구조와투쟁하기위하여임차인조직이존재하는것과는다르다. 더나아가서임차인이관리구조가되며그러한권한을위임받아서스스로의결정을내리는데, 그러한결정은법률과정책에부합되는범위내에서허용된다 (Sorenson, 1997). 이러한주택단지에거주하는임차인의대다수가 사회적으로소외된계층 으로분류될수있으므로이와같은참여는정치적효능감을높여줄뿐아니라그들의경제적역량도강화시켜준다. 교육분야에서는집권화된교육위원회가개별학교를관리하는것에서개별학교스스로가관리하도록했고, 다시그학교를학부모와교사들로구성된위원회또는학부모들만으로구성된위원회가관리하는방향으로그패턴이변천되어왔다. 이러한관리의분권화는기본적으로학부모가그들자녀들이등교하는학교의운영에깊숙하게관여해야한다는이유에서정당화되었다. 나아가이러한 상품 의소비자로서, 학부모들은그들의자녀가교육이라는형태로무엇을받아야하는지어느정도까지는결정할능력을가져야한다. 미국의경우몇몇거대도시에서학교와학생들이너무나오랫동안방치되어왔던경향을뒤집으려는시도에서이와유사한프로그램이제도화되었다. 이같이교육에서시민통제를강화하고자하는접근방법은교환권 (vouchers) 을사용하는방법과는매우대조적이다. 교환권 (vouchers) 은본질적으로경제적인수단으로서개인들에게시장선택권을허용하여각학부모로하여금자신의자녀가어떤유형의경험을선택하게할지를결정하도록하는것이다. 한편교육관리의참여형모형은더욱집합적인선택을함축하고있으며그들의자녀가받기를원하는교육성과를산출하려면학부모가다른학부모들및다른교육기관들과공동으로참여하여야만한다. 이는시장에기반을두는방법보다는정책에관하여그리분명하지않은통제의형태이지만, 사회의여러구성요소들로하여금정치적참여를제고하는수단이된다. 제 4 장참여형정부의구축 : 스칸디나비아및북미국가의교훈 121

정책을집행하는과정에서시민관여의마지막사례는지역사회지향적치안유지 (community-oriented policing: COPS) 이다. 이러한형태의대중의관여는일반적으로공공서비스의공동생산 (co-production) 이라고기술되고있는데대중이적극적으로관여함으로써서비스가더욱효과적으로전달되는것이다. 이러한관념은범죄예방면에서오랫동안널리알려져있으나, 진짜달라진점은대중의참여폭을더욱넓혀지방실정을더욱효과적으로점검하기위하여이용가능한경찰병력을근본적으로분권화하였다는것이다. 이러한노력에관한입수가능한증거를살펴보면매우긍정적이며, 대중이더욱효과적으로정책과행정에관여할수있는방법을보여준또다른사례로볼수있다. 5. 숙의와시민참여 앞서언급한것처럼정책결정에관한최근사고방식의중요한요소중하나는정책형성에서대중의관여와숙의 (deliberation) 기회를제공할필요성을강조하는것이다. 그기본적인아이디어는민주적인관여가의미있는것이되려면참여기회가주어져야하는데, 단순하게의견을개진할기회만주거나집단구성원으로구성된위원회에공식대표로참여할권리만을주어서는안된다는것이다. 그러므로숙의민주주의 (deliberative democracy) 는대중이정책과프로그램의설계에참여하며, 그러한참여는아젠다와결과가미리정해지지않은상황에서이루어져야한다는점에서본질적으로직접민주주의의한형태다. 더나아가서숙의민주주의의순수한모형은모든참여자가동등한참여자격이있으며또한동등한영향력을가져야한다는것이다. 비교적소수의정책결정과정에서만국정관리주창자들이정한엄격한기준을충족시킬터지만이는중요한규범적인모형이다. 숙의민주주의모형의정책결정은대중이정부정책결정의효과적인참여자가될수있는능력에관하여몇가지긍정적인가정을하고있다. 이모형은 122 제 2 부정부부문의혁신

대중이참여자가되어야할뿐아니라, 그들이또한지식을가지고있어야하고그과정에헌신하여야한다고가정한다. 경험적으로본다면동등성의가정은각개인이대중앞에서논거와증거를제시할수있는능력에서분명한차이를보인다는점에서현실성이부족하다. 물론이러한차이에는분명한계급바이어스가있으며실제로외견상의동등성은충족되지않을수있다. 이러한차이는다른수단으로이미설정된아젠다에대응하는능력에서보다는이슈를확인하고아젠다를설정하는능력에서더욱크게나타날수있다. 그러므로이러한민주주의모형이매우개방적이며민주적으로보이지만, 실제로효과는국정관리에있어서계급바이어스를강화하게될가능성도있다. 6. 참여형정부의위험성 이장에서전반적으로함축하고있는것처럼, 민주주의와정책결정의참여형모형은추상적인수준에서는추천할만하다. 이는대중들이자신들의삶에영향을미치는정책의결정에직접영향력을행사할수있는수단을제공하는것처럼보이며, 또한일반대중의정치적역량을제고시킬수있다. 정책을결정하고그러한정책을집행하는데이러한접근방법의분명한희망에도불구하고, 더욱참여적인국정관리의모형을고려하고집행하는방향으로나아가기위해서는반드시이해해야할몇가지잠재적난점이있다. 1) 갈등 - 상호권한위임 더욱참여적인정부를만들기위한노력에서나타나는분명한문제중 하나는, 그과정에서고려되어야하는복수집단과복수의이해관계가있다는 것이다 (Peters and Pierre, 1999). 그과정에참여하는집단의수를얼마든지 제 4 장참여형정부의구축 : 스칸디나비아및북미국가의교훈 123

허용할수있으며, 그과정에서모두가승자가되어야한다고생각하겠지만, 모두가승자가될수는없다. 권한을부여하는것은중요하지만, 이해당사자는그러한권한이승리할수있는권력이아니라관여할수있는권한임을잊지말아야한다. 그러므로정책이슈를둘러싸고참여를진작시키는것은동시에그러한이슈에대하여갈등을제고하는일이다. 집단에대한권한위임에서나오는이러한수준에서의갈등은강력한정통성의기초가있을경우상당히수용될수있지만, 민주주의와그러한형태의거버넌스에서주고받기 (give and take) 에대한훈련이부족할경우에는문제가더욱커질수있다. 정통성이약할경우, 참여를통하여승리하는데실패하면참여를신뢰할수없다고보게되고결정된정책을비합법적인것으로인식할수있다. 어느사회체제에서도갈등은순기능적일수있지만, 제도적변동의정치적결과가설계자가의도했던바와같이긍정적으로나타나려면, 그시스템의성격과그갈등의정치적의미가철저하게이해되어야한다. 적합한상황에서는참여권한을가지고있는복수의행위자가존재하는것이통제를위한메커니즘으로서서로상쇄하는권력 (countervailing power) 을창출할수있다. 즉핵심적문제는참여적메커니즘의성공가능성을높이는데중요한참여형문화를개발하고제도적설계를하는것이다. 스칸디나비아체제는성공적이었으며높은수준의참여와더불어효율적으로통치되어왔는데그이유중하나는합의를강조하고과정의민주주의를극대화하기위하여지연 (delay) 과분명한비능률을기꺼이수용하는문화를가지고있었기때문이다. 2) 누가고객인가? 참여의증가로일어날수있는갈등의가능성과관련된문제가시민관여프로그램과시스템을설계할때대상이되는고객이누구인지를식별하는것이다. 대부분의공공프로그램은복수의고객에봉사하며, 따라서다수의고객들이효과적으로참여할수있는메커니즘, 또는그러한고객들중에서 124 제 2 부정부부문의혁신

누가 진정한고객 인지를결정할수있는수단이고안되어야한다. 이러한전략이통치를용이하게할수있지만다른한편이런전략은배제된집단에대한명백한문제를야기할수있고, 또한채택된결정의정당성이약화될수있다. 이러한복수고객의문제는몇가지정책영역을검토함으로써쉽게알수있다. 아마도교도소관리가가장분명한사례일것이다. 그프로그램의직접적인고객인죄수들은인간적인대접을받아야하고재활의기회가주어져야한다. 한편전체로서의대중도이프로그램의고객이며위험할수있는죄수로부터보호를받을가치가있다. 또한국민의이름으로부과된형량이공정하게집행되어야한다고생각할필요가있다. 이와유사하게과세도복수의고객을가지고있다. 납세자는공정하고정중하게취급되어야한다. 그러나일반대중도또한공공부문의유지를위해서필요한세금이반드시징수된다는확신을보장받을필요가있다. 교육까지도각각의자녀와사회전체가서비스를받는고객이된다. 프로그램은더욱쉽게확인될수있는고객에의해조금덜식별될수있는고객과일반대중이손해를보는쪽으로결정될수있다. 프로그램에대한정치적지지를위해서일반대중을동원하는것은곤란하며, 프로그램의성공과실패에관하여진정으로관심을갖는이들은전형적으로직접적인고객일뿐이다. 그러므로특정프로그램과관련하여참여를제고시키는것은그프로그램에대하여통제와책임성을행사하는것을의미할수도있는데, 이것은공공부문프로그램에서중요한관심사중의하나이기도하다. 참여가높아질경우프로그램의정당성이증가한것으로볼수있으며, 따라서외부통제의행사가더욱어려워질수도있다. 3) 시민 에서 고객 으로의변화 최근공공부문에서나타나는중요한변화중의하나는대중을 시민 으로 제 4 장참여형정부의구축 : 스칸디나비아및북미국가의교훈 125

간주하던데서 고객 으로고려하게된것이다. 이같은대중에대한개념의변화는공공프로그램과사회구성원간의관계가정치적관계에서경제적관계로변화하는것을함축하고있다. 이러한경제적인언어와개념화는대중에게높은품질의서비스제공이중요함을강조하는동시에통치과정의정치적성격을경시하는경향이나타난다. 그러므로교육에영향력을행사하려는시민의역할에서교환권과다른정치적인수단사이의차이에관하여이미고찰한것처럼국가와사회를연관시키는시장모형은매우제한적이고개별적인접촉만을허용할뿐이다. 4) 요약 더욱참여적인공공부문은매우바람직하고대다수의현대정치체계에서사회적가치의변화를반영한다. 이미살펴본것처럼참여의기회의증가가효과적인민주적방법의집행을전적으로보장하지는않는다. 또한참여가정부프로그램의책임성을반드시증가시키지는않을것이다. 그리고이런정책은이해관계에더관심을가진고객에의해좌우될가능성도있다. 공공이익의개념은조작화하기가매우어렵고실제로확인하기는어렵지만여전히중요한현실이다. 만약참여가조심스럽게설계되지못한다면참여의예정된혜택은상실될것이고그결과는긍정적이기보다는부정적일수도있다. 7. 민주주의성격의변화? 만약우리가참여의형태에관한구체적인토론에서한발짝뒤로물러선다면세계의많은민주주의체제에서민주주의의성격이변화되고있다고주장할수있다. 민주주의에서이러한관찰된변화는부분적으로는가치의변화를반영하고이와더불어어느정도까지는정부에대한요구의변화를반영한다. 126 제 2 부정부부문의혁신

가치의변화는어느정도까지잉글하트 (Inglehart) 에의해서확인되었는데, 그는정책과정에서대중관여의증가는지적하지않았다. 요구의변화는부분적으로공공부문의활동이능동적인 제3섹터 조직들이자신들의정당성을주장하는몇가지영역을포함하도록확장되었기때문이다. 전통적인민주주의의모형은자유주의적 투입민주주의 (input democracy) 로서, 민주주의에대한정의의상당정도가투표할수있는능력의부여여부와관련되어있었다. 그러한공공참여의개념은일단선출되면정당이선거운동기간중공약한프로그램을실천한다는가정에기초하고있는데이러한가정은현실에서는제대로실천되지못했다. 그러므로이러한민주주의의개념에서대중의역할은시간적으로제약되고그영향도미미하였다. 실제로이것이선출된대표가정책선택에주로책임을지고그러한정책의집행을감독하는대의민주주의이다. 마지막으로대중의역할은과거지향적이면서또한미래지향적이다. 대중이정당의강령에대응하여투표할수있지만미래에어떤일이일어날지는알지못하고이를알기위한최선의지침이과거이기때문에대중들은과거를지향한다. 민주주의발전의두번째단계는 산출민주주의 (output democracy) 인데, 이는정책과행정을모니터하고평가하는것의중요성을강조한다. 여기서의주장은정부가너무대규모화하고복잡해졌기때문에대중이영향력을행사하는최선의방법은공공부문의산출에초점을맞추는것이라고보는입장이다. 민주주의에대한이러한접근은분명히과거지향적이며, 문제가되는것은정부가실제로하고있는일이라고가정한다. 그러한관점은위에서언급한거버넌스의경제적모델과연관되고또한신공공관리의몇가지요소와관련되어있다. 특히성과관리는정부활동의측정에초점을맞추고있는데이는공공부문관리에서중심적인요소가되고있다. 마지막으로공공관여의변화경향은정부를 과정민주주의 (throughput democracy) 의방향으로이끌어가는데, 정책에대한대중의직접적관여와서비스생산에초점을맞춘다. 2) 이러한형태의민주주의는앞에서설명한 제 4 장참여형정부의구축 : 스칸디나비아및북미국가의교훈 127

두가지형태보다더욱직접적이며또한더욱미래지향적이다. 대중은정책이시작되는시점부터관여하려고시도하고정책이형성될때부터집행단계까지영향력을발휘하려한다. 이러한유형의민주주의에서통제구조는서비스의생산과직접관련된다. 이는일부에의한정책의포획으로나아갈수있고어떤측면에서는민주주의가악용될수도있다. 그러나이것은최근공공부문의활동에대한매우중요한형태의통제로대두되고있다. 8. 요약 계층적모형의행정과정부는다양한정치체제에서좋은정부를제공하는강력한수단이되어왔다. 통치에대한이러한접근방법의공식성과경직성은정부를예측가능하도록하였다. 또한계층적정부가그기능을수행하면서대부분의경우평등한결과를산출할수있었다. 통치에서계층적스타일은수많은장점이있지만또한많은약점을안고있으며내부적, 외부적인역기능도초래하였다. 개혁가들은계층적조직의경직성과유연성의결여를방지하기위하여조직결정에영향을미칠수있도록대중과조직내평범한직원을위한능력배양이필수적이라고본다. 그대안인통치에서의참여형모형도또한강점과약점이있다. 그모형이고객과직원을참여시킬수있고, 더욱헌신하게할수있으며, 더욱직접적인민주적통제를가능하게하지만, 세심하게구조화되지못할경우참여형모형은포획될수있으며통치에서더욱일반적인공익을희생시킬수있다. 제도적설계를해나가는과정에서비결은균형을찾는것이다. 예측가능성과대응성사이에균형이있어야만하고, 대응성과책무성사이에도균형이있어야한다. 2) 여기에서과정 (throughput) 이라는용어는사회과학의시스템이론에서빌려온것으로, 투입또는산출이아니라정책을형성하는과정에초점이있음을의미한다. 128 제 2 부정부부문의혁신

그러나아직까지어느한정부가선택해야할균형의적절성을평가하는분명한기준은없으며, 실제로다양한정책영역에서이해관계의균형을꾀하는서로다른방식이있을수있다. 통치에서중요한대다수의요소와마찬가지로이는판단의문제로남게된다. 참고문헌 Aberbach, J. D. and B. A. Rockman. 2000. In the Web of Politics(Washington, DC: The Brookings Institution). Freedman, J. O. 1980. Crisis and Legitimacy(Cambridge: Cambridge University Press). Haque, S. 2001. The Diminishing Publicness of Public Service Under the Current Mode of Governance. Public Administration Review 61, pp.65~82. Kickert, W. J. M., E.-H.Klijn and J. Koopenjan. 1997. Managing Complex Networks(London: Sage). Kvavik, R. 1980. Committes in Norwegian Government(Oslo: Universitetsforlaget). Niskanen, W. 1971. Bureaucracy and Representative Government(Chicago: Aldine/Atherton). Peters, B. G. 2000. The Future of Governing, 2nd ed.(lawrence: University Press of Kansas). (Also published in Korean) Peters, B. G. and J. Pierre. 1999. The Problem of Mutual Empowerment. Journal of Public Administration Research and Theory. Rokkan, S. 1967. Votes Count but Resources Decide, in R. A. Dahl, ed., Political Oppositions in Western Democracies(New Haven: Yale University Press). Rose, R. 1974. The Problem of Party Government(London: Macmillan). Sorenson, E. 1997. Democracy and Empowerment. Public Administration 75, pp.553~ 567. Walsh, K. and J. Stewart. 1992. Change in the Management of Public Services. Public Administration, 70, pp.499~518. 제 4 장참여형정부의구축 : 스칸디나비아및북미국가의교훈 129

부록 참여형행정개혁 어떻게 피터스교수와남궁근교수대담 ( 동아일보 2003 년 7 월 28 일자, 14 면 ) 노무현 ( 盧武鉉 ) 대통령은최근 참여형행정개혁 을제창했다. 이는전임김대중 ( 金大中 ) 정부가내세웠던 작고효율적인시장지향적정부 와는맥을달리하는것이다. 정부개혁및관료제도의권위자로, 참여형행정개혁의전도사역할을해온미국피츠버그대가이피터스석좌교수와남궁근 ( 南宮槿 ) 서울산업대 IT 정책대학원장이 24일오전본사회의실에서대담을갖고이에관한의견을교환했다. 피터스교수는이날서울산업대 IT 정책대학원이서울세종문화회관에서주최한 선진국참여형정부개혁의사례와교훈 을주제로한국제세미나에참석하기위해방한했다. 남궁근김대중정부의작고효율적이면서도공공서비스기능을확충한, 시장원리에도맞는행정개혁 (NPM 신공공개혁 ) 방향은대다수국가가채택하고있는것이다. 그러나피터스교수는참여형행정개혁이시장주의적행정개혁을대체할수있다고주장해왔다. 두접근법의차이는무엇인가. 130 제 2 부정부부문의혁신