216 2015. 1. 27. 제주특별자치도의주민참여예산제도와 성인지예산제도연계방안 제주발전연구원고철수책임연구원 정영태전문연구위원 김영주도정연구관
제주발전연구원 제주발전연구원정책이슈브리프 2015년 1월 27일 Vol. 216 발행처 : 제주발전연구원발행인 : 강기춘주소 : 690-162 제주특별자치도제주시아연로 253 TEL. 064-726-0500 FAX. 064-751-2168 제주발전연구원은지역사회가안고있는현안문제에대해해결방안을모색하고자다양한정책방안을선제적으로제시하고있습니다. 본연구를토대로보다합리적이고발전적대안들이도출되어도민의삶의질적향상과제주발전에디딤돌이되기를기원합니다. 제주특별자치도의주민참여예산제도와성인지예산제도연계방안 Contents Ⅰ. 들어가는말 Ⅱ. 주민참여예산제도와운영현황 Ⅲ. 성인지예산제도와운영현황 Ⅳ. 주민참여예산제도와성인지예산제도연계필요성 Ⅴ. 주민참여예산제도와성인지예산제도연계방안
Vol. 216 2015 3 Ⅰ. 들어가는말 주민참여예산제도는브라질에서처음도입된제도로민주화과정에서시민사회단체가도시 민주화를위한첫단계로예산배분과정에시민의참여를제안한것이계기가되었음 주민참여예산제도는예산편성과정에지역주민들이직접참여하여지역에필요한사업을선호와 우선순위에따라예산을배정하고, 반영하는활동으로직접적인참여와자기결정이라는자치이념을반영하는예산과정의참여를의미함 우리나라에서는 2011년지방재정법제39조및시행령제46조에의거의무화되면서지역별로도입운영하던것에서지방자치단체전체로확산되었으며, 관련조례제정등제도적근거가마련되어주민참여예산제도가시행되고있음 제주특별자치도는 2011년 제주특별자치도주민참여예산제운영조례 가제정되면서법적근거를마련하였음 성인지예산제도는중앙정부는 2006년 국가재정법 에서성인지예 결산근거조항을마련 2010년회계연도예산안부터편성실시하고있으며, 지방자치단체는 2011년 지방재정법 개정을통해 2012년시범도입이후 2013년회계연도부터본격적으로시행하고있음 주민참여예산제도는주민참여예산위원, 지역조정협의회, 주민참여예산지역회의등주민이직업예산편성에참여하는제도인반면, 성인지예산제도는사업담당자 ( 행정 ) 가예산편성과집행과정에서성별에미치는영향을사전분석하는보고서임 주민참여예산제도와성인지예산제도는서로다른예산제도로인식될수있으나, 정책추진의체감도를제고하기위해서는두제도의연계방안이마련될필요가있음 이에본글은지방재정법개정으로주민참여예산과성인지예산제도가서로다른부서에서운영되면서서로의공통분모인참여예산제도를어떻게연계할수있는가를살펴보기위하여각각의예산제도가어떻게예산편성과정에서반영되고있으며, 주민의참여와자기결정, 평등한분배등을공유할수있는방안을모색하는데있음
4 Ⅱ. 주민참여예산제도와운영현황 1. 주민참여예산현황 제주특별자치도는 2011 년 8 월주민참여예산조례안모델 21 를토대로지역여건을고려하여 조례를제정함 주민참여예산제도의법적근거는 2011년 제주특별자치도주민참여예산제운영조례 ( 제정 2011. 8. 17 조례제766호 )( 이하주민참여예산조례 ) 제정으로마련하였음 - 주민참여예산조례 는총 6개의장과부칙으로구성되어있으며, 목적을비롯하여재정및실무지원까지총 28개조문으로되어있음 2012년 제주특별자치도주민참여예산연구회구성및운영에관한규정 ( 제정 2012.2.27 훈령제159호, 일부개정 2014.3.12 훈령제215호 ) 을마련함으로써주민참여예산제도를지원할수있는기반을마련함 - 제주특별자치도주민참여예산연구회구성및운영에관한규정 은총 9개조문과부칙으로구성되어있으며, 주민참여예산연구회구성및운영에관한세부사항을정하고있음 제주특별자치도주민참여예산제도운영을통해 2013년부터 2014년까지총 263억원의예산이편성되었음 - 연도별로보면 2013년은 132억원, 2014년은 131억원으로전년대비 0.3% 가감소된주민참여예산이편성되었음 제주특별자치도의 2014년주민참여예산으로편성된예산을보면시설비가전체예산의 91.3% 로높은비중을차지하고있으며, 자본보조는 6.7%, 경상보조 2.0% 수준으로나타남 < 표 1> 연도별주민참여예산추이 (2013~2014) ( 단위 : 백만원, %) 년도별 ( 비중 ) 2013 행정시별 계 시설비 자본보조 경상보조 총계 26,360 24,456.5 1,617.5 286 (100) (92.8) (6.1) (1.1) 소계 13,200 12,442.5 736.5 21 (100) (94.3) (5.6) (0.1) 제주시 8,100 7,835.5 255.5 9 (100) (96.7) (3.2) (0.1) 서귀포시 5,100 4,607 481 12 (100) (90.3) (9.4) (0.3) 1) 주민참여예산제조례모델안 은 2010 년 11 월행정안전부 ( 현행정자치부 ) 가지방자치단체에통보한것임. 공통조항으로목적및용어의정의, 법령준수, 단체장의책무, 주민의권리, 운영계획및수립공고, 의견수렴절차등, 의견제출, 결과공개. 위원회운영등을제시하였으며, 주민참여예산위원회, 연구회운영, 홍보, 교육등유형별로세분화하여제시함 ( 행정안전부. 보도자료 2010.11.03).
Vol. 216 2015 5 년도별 ( 비중 ) 2014 행정시별계시설비자본보조경상보조 총계 소계 제주시 서귀포시 26,360 (100) 13,160 (100) 8,060 (100) 5,100 (100) 출처 : 제주특별자치도주민참여예산위원회 회의자료. 2014. 3. 24,456.5 (92.8) 12,014 (91.3) 7,699 (95.5) 4,315 (84.6) 1,617.5 (6.1) 881 (6.7) 313 (3.9) 568 (11.1) 286 (1.1) 265 (2.0) 48 (0.6) 217 (4.3) 예산편성분야를보면시설비가전체예산편성의 92.8% 로높은비중을차지하고있으나, 2014년예산편성은시설비가다소감소하고, 자본보조와경상보조가상대적으로증가하였음 - 행정시별로보면서귀포시의경우 2013년대비 2014년경상보조부문편성비율이 0.3% 에서 4.3% 로큰폭으로증가함 예산편성결과주민참여예산으로최종선정된사업은주로도로정비, 관광지정비및쉼터조성, 소공원조성, 마을안길및진입로조성, 보행자안전시설설치등지역별현안을중심으로선정되었음주민참여예산재원배분기준을보면, 읍 면지역은 5억원, 동지역은 2억원을배정하였으며, 지역별인구규모를고려하여제주시는인구 3만명이상일경우, 서귀포시는 2만명이상일경우 4억원을배정할수있도록하였음그밖에 2014년부터주민참여예산관련연구를강화하여기존 10명으로구성된연구회를 15명이내로확대운영하고있음 2. 제주특별자치도의주민참여예산제도운영 주민참여예산사업은선정기준을크게파급효과, 지역문제해결및주민요구를우선적으로고려하고, 그밖에사업목표, 타당성, 실현가능성등부합여부를토대로대상사업을선정함 - 대상사업선정을위한기준을토대로지역회의, 조정협의회, 주민참여예산위원회를거처최종사업이선정됨
6 < 그림 1> 제주특별자치도주민참여예산사업선정과정 주민참여예산추진체계가운데가장중요한위원회는읍 면 동, 행정시, 도 ( 본청 ) 으로각각역할을구분하여볼수있음 - 우선, 도 ( 본청 ) 는주민참여예산위원회를운영하며, 당연직과위촉직등 80명이내의위원을위촉하여주민참여예산편성의의견을제출하는역할을담당함 - 행정시는조정협의회를운영하며, 당연직과위촉직등 40명이내의위원을위촉하여해당지역의예산편성의견수렴활동을수행하는역할을담당함 - 읍 면 동은지역회의를운영하며 60명이내위원을위촉하여해당지역예산편성관련의견수렴의실질적인역할을담당함
Vol. 216 2015 7 현재제주특별자치도는주민참여예산과관련하여도본청 80 명, 행정시별각각 40 명이내의 지역조정협의회, 읍면동별주민참여예산지역회의 60 명이내등위원들이위촉되어있음 < 그림 2> 제주특별자치도주민참여예산관련추진체계 제주시의읍면동지역회의참여위원은 1,134명으로읍면동별로평균 43.6명의위원이위촉되어있음 - 제주시는노형동이 56명으로가장많은위원이활동하고있으며, 건입동과도두동은 35명으로가장적음 서귀포시읍면동지역회의참여위원은 623 명으로읍면동별로평균 36.6 명이위촉되어있음 - 서귀포시는동홍동이 45명으로가장많은위원이활동하고있으며, 효돈동이 25명으로가장적음 주민참여예산위원의경우지역별해당거주인구비율을토대로위원위촉규모의차이가나타나고있으나, 당연직등의성별격차로남성과여성의위원위촉비율은 6:4로나타나고있음그결과주민참여예산제도관련사업의경우대부분지역소규모숙원사업에집중되면서성별에따른수혜와격차등에대한분석이함께고려되고있지못한실정임 - 실제소규모숙원사업의경우도로건설이나쉼터, 관광지정비등은대상자별, 이용유형등을고려성별격차등의분석을실시사업의품질을제고할필요가있으나, 사전분석이이루어지지못하고있는실정임
8 Ⅲ. 성인지예산제도와운영현황 1. 성인지예산제도의개념 성인지예산은예산이남성과여성에게미칠영향을미리분석하여이를예산편성에반영함으로써남성과여성이동등하게예산의수혜를받도록하는제도로성평등기대효과, 성과목표, 성별수혜분석등을포함하고있음 2012년도부터지방자치단체는성인지예산제도운영이본격적으로시작되었음 - 중앙정부는 2006년 국가재정법 에성인지예산서, 성인지결산서제출조항이마련되면서 2010년성인지예산서가제출되었음 - 제주특별자치도는 2011년 지방재정법 의개정에따라 2012년성인지예산서시범작성을시작으로 2013년부터본격적으로성인지예산서가제출됨 < 그림 3> 성인지예산추진체계 출처 : 안전행정부. 2015 년도지방자치단체예산편성운영기준및기금운용계획수립기준 (2014.7) 2. 성인지예산대상사업선정기준 성인지예산서는일반회계와기타특별회계에서세부사업을기준으로작성하도록하고있음 - 단, 성별수혜분석이나성평등기대효과, 성과목표등성인지예산서작성이곤란한항목이있는경우세부사업기준이아닌단위사업기준으로작성할수있음
Vol. 216 2015 9 특히, 성별영향분석평가법시행령 (2012.3.16. 시행 ) 에따라당해연도성별영향분석평가를 실시한사업이재정집행을수반할경우성인지예산서를첨부하도록의무화됨에따라 2014년도부터대상과제선정지표에서필수와권장사업이일원화되었음 < 표 2> 성인지예산서대상사업선정기준 (2013~2015 년도 ) 2013 년예산 2014 예산 2015 년예산 필수사업 - 여성정책추진사업 - 성별영향분석평가사업 ( 국고 ) 권장사업 - 성별영향분석평가사업 ( 국고보조외 ) - 자치단체별도추진특화사업 - 여성정책추진사업 : 제 3 차여성정책기본계획 - 성별영향분석평가사업 ( 국고 ) 성별영향분석평가법시행에따른최근 3 년간 ( 09-11) 성별영향분석평가사업 - 지자체특화 지자체자체재원추진사업 필수사업 - 여성정책추진사업 - 성별영향분석평가사업권장사업 - 자치단체별도추진특화사업 - 여성정책추진사업 : 제 4 차여성정책기본계획 - 성별영향분석평가사업 2013 년성별영향분석평가대상예산사업 그밖에성별수혜분석및성불평등개선가능성큰사업 - 지자체특화 지자체자체재원추진사업단체장의공약사업, 주력사업 대상과제선정기준변경 - 여성정책추진사업 - 성별영향분석평가사업 - 자치단체별도추진사업 - 여성정책추진사업 : 제 4 차여성정책기본계획 자치단체별자체여성정책기본계획 그밖에여성을주대상으로여성의돌봄부담등권익증진도모, 가족내성불평등개선사업 - 성별영향분석평가사업 2014 년성별영향분석평가대상예산사업 그밖에성별수혜분석및성불평등개선가능성큰사업 - 지자체특화 자치단체장의공약사업, 주력사업으로성별분석가능및성별격차개선가능성큰사업 대상과제선정기준변경 출처 : 안전행정부 2015 지방자치단체예선편성운영기준및기금운영계획수립기준. 2014. 재구성 3. 제주특별자치도의성인지예산제도운영현황 제주특별자치도는 2013 년부터 2015 년예산까지모두총 572 개의성인지예산서가제출되었음 - 성인지예산서는여성정책추진사업 50 개, 성별영향분석평가사업 392 개, 자치단체특화사업 130 개임 성인지예산편성현황을보면꾸준히증가하고있는추세로 2013년에비하여 57개과제가증가하였음 - 성별영향분석평가법시행 (2012년), 성별영향분석평가와성인지예산제도연계강화 (2014년) 등제도영향으로과제유형가운데성별영향분석평가사업대부분을차지하고있음
10 < 표 > 성인지예산편성현황 (2013~2014 예산 ) ( 단위 : 백만원, %) 구분 2013 년예산 2014 년예산 (a) 2015 년예산 과제수예산액과제수예산액과제수예산액 총계 155 58,324 205 54,562 212 36,972 여성정책추진사업 33 13,715 3 1,359 14 4,263 성별영향분석평가사업 94 37,233 159 51,233 139 29,940 자치단체특화사업 28 7,376 43 1,980 59 2,770 출처 : 제주특별자치도성인지예산서. 각년도. 재구성 제주특별자치도의성인지예산편성방향은전반적으로여성의취업과능력개발, 여성의사회참여확대등을기본목표로하고있음 - 편성방향을토대로세부사업을보면교육, 도로정비, 문화교육프로그램등을대상자와수혜자분석을통해성별격차원인을분석하고, 성과목표를제시함으로써해당사업이어떻게성평등을가져올수있는가를제시하고있음 Ⅳ. 주민참여예산제도와성인지예산제도연계필요성 1. PPB( 주민참여예산제도 ) 와 GB( 성인지예산제도 ) 비교 주민참여예산과성인지예산은사회적욕구와주민의문제를주민이나여성이참여를통해사업을선정하고문제를해결하는데있어직접참여하는제도임두예산제도는예산개혁을위한정책수단으로주민의요구를예산적극에반영함으로써정책적합의를증진시킬수있다는점에서공통점을찾을수있음 주민참여예산은시민과시민운동가, 전문가집단, 행정과의협동과민주적의사결정을보장하는재정거버넌스형태임반면성인지예산은여성과남성에게미칠영향을미리분석하여사전예산편성에분석결과를반영 편성함에따라사업담당자 ( 행정 ) 의고유업무로볼수있어주민의참여가상대적으로제한적임
Vol. 216 2015 11 < 그림 4> 현행주민참여예산제도와성인지예산제도 또한주민참여예산은전년도사업 (a) 을평가하여집행여부만을분석 (b) 하고있으며, 성인지 예산 (a) 역시성인지결산을통해사업집행결과 (b) 를분석하지만차기년도 (c) 의예산편성에반영하고있지못한실정임 ( 그림5) < 그림 5> 주민참여예산과성인지예산운영 2. 주민참여예산제도와성인지예산제도연계필요성 제주특별자치도에서 2013년과 2014년에선정된주민참여예산사업의경우대부분지역주민의숙원사업만제시되고있는실정임 - 전반적으로주민참여예산사업의제안과정및선정과정등에서대상자와수혜자분석등이고려되지않고, 사업선정과정역시포괄의견수렴이이루어지지못하였음
12 이에제도시행초기인주민참여예산제도와성인지예산제도연계방안을모색함으로써주민의정책체감도를제고할필요가있음주민참여와정책효과를높일수있도록연계방안을모색하기위하여다음몇가지사항이우선고려되어야함첫째, 주민참여예산제도는예산부서를중심으로자치단체에서많은관심을두고있는반면, 성인지예산제도는부차적인업무로인식되면서오히려불편한업무로낙인찍혀있으므로해당업무에대한성과제도를도입하여예산편성과정에서제도운영이확산될필요가있음둘째, 주민참여예산은지역회의성격이나운영체계등이행정중심이며, 소규모지역사업및시설보조사업등민원성사업의해결에쏠리고있어민원해소보다지역주민을위한실질적인사업을발굴집행할수있도록사업선정기준을조정할필요가있음셋째, 성인지예산은예산의성차별적운용을개선하고자도입되었으나, 행정일선에서만작성되고있을뿐주민의관심을받고있지못한실정이며, 주민참여예산은직접적인참여를전제로하고있지만한정된범위와사업으로주민의참여역시제한적참여로사업선정등에대한통합이필요함 Ⅳ. 주민참여예산제도와성인지예산제도연계방안 1. 주민참여예산제도와성인지예산제도연계를위한사전고려사항 지금까지주민참여예산과성인지예산제도운영에대한개요와현황등을살펴보았으나, 두제도운영은서로다르게추진되면서두제도의장점이예산편성과정에서가시화되고있지못한실정임이에, 주민참여예산과성인지예산제도를연계하기위하여다음몇가지사항을제언하고자함 첫째, 주민참여예산제도참여위원의경우성인지예산과관련교육등의이수를통해예산의서로다른요구등에대한이해를사전학습할수있도록지원해야함 - 실질적으로예산학교가운영되고있으나, 예산의경우대상자와수혜자에대한분석이절실하게요구되며, 특히성별에대한감수성을높이는것이두제도의실질적인연계로이어질수있음
Vol. 216 2015 13 < 그림 6> 주민참여예산제도와성인지예산제도연계모델 둘째, 주민참여예산과성인지예산제도의연계를위하여지역및마을단위의제발굴과정에서민원성행정중심의사업발굴에서벗어나주민중심의지역별거점별사업, 성별을고려한지역적합사업을발굴할수있도록 1차적으로지역회의를강화할필요가있으며, 지역현안을지역조정협의회를통해반영할수있도록각위원회별연계가필요함셋째, 주민참여예산사업별모니터링을강화하여성평등한주민참여예산제가될수있도록책임성을강화해야할것임 2. 주민참여예산제도와성인지예산제도연계방안 주민참여예산과성인지예산는제도도입의초기이기때문에각예산제도를연계하는방안을다음의 3단계로모색해볼수있음 1단계도입기에는지방예산편성시참여기회를확대하고, 동등한참여기회를보장할수있는제도적기반마련이필요함 - 현재당연직의경우상대적으로남성위원의비중이높은실정으로여성및다문화가족, 장애인등의참여를함께모색하여야함 - 아울러예산관련활동에있어성별, 연령별다양성을사전에검토할수있도록성인지감수성, 예산학교등의교육콘텐츠를다양화할필요가있음 2단계로확장기에는제도운영의투명성, 평등성제고, 성인지적모니터링강화, 주민주도의성별영향분석평가도입, 읍면동주민참여예산확대및자율성확대등을모색해야할것임
14 - 주민참여예산과성인지예산제도의경우예산편성 집행 결산이후계속사업, 개별사업간 통합과확대등전반적인정책개선환류가연계될수있도록모니터링강화등이정례화될필요가있음 3단계성숙기에는주민이나여성이예산편성과정의전반적참여확대, 성인지예산및성과관리예산과의연계, 성평등한주민자치역량강화, 주민참여예산선정시성인지예산우선검토등이수반되어통합추진되어야함 < 그림 7> 주민참여예산과성인지예산단계별연계방안 참고문헌 국미애, 윤진 (2013). 서울시주민참여예산제도의성인지적운영방안. 서울여성가족재단 김경민 (2013). 참여예산의국내외사례와활성화방안. 시민들이만들어가는서울시주민참여예산제성평등관점으로톺아보기토론회 자료집. 여성정치세력민주연대. 7-24. 도정참여지수개발연구팀 (2014). 도정참여지수개발보고서-충청남도주민참여주민참여제도운영현황비교분석. 충청남도안전행정부. 지방자치단체예선편성운영기준및기금운영계획수립기준. 각년도안전행정부. 2015년도지방자치단체예산편성운영기준및기금운용계획수립기준 (2014.7) 이원희 (2014). 주민참여예산위원회의전국네트워크형성과정책방향, 지방자치FOCUS 제 75호 (2014.5). 4-23.
Vol. 216 2015 15 정영태 (2012). 성인지예산분석을위한기초연구. 제주발전연구원제주발전연구원 (2012). 2012년주민참여예산제운영에따른설문조사제주특별자치도 (2012). 주민참여예산실무를위한예산실무의이해제주특별자치도 (2012). 주민참여예산제도의특수성과효과적인운영방안토론회제주특별자치도 (2014). 2014년도주민참여예산제운영계획제주특별자치도 (2014). 2014주민참여예산제운영계획제주특별자치도 (2014). 제주특별자치도주민참여예산위원회 회의자료 제주특별자치도 (2013) 일반 기타특별회계성인지예산서제주특별자치도 (2014) 일반 기타특별회계성인지예산서제주특별자치도 (2015) 일반 기타특별회계성인지예산서 ( 안 ) 행정안전부. 주민참여예산제이렇게만드세요. 보도자료 (2010.11.03) 본내용은연구자의개인적인견해이며제주발전연구원의공식적인견해와는다를수있습니다. 내용문의 : 제주발전연구원고철수책임연구원 (oneway@jdi.re.kr) 정영태전문연구위원 (lucy@jdi.re.kr) 김영주도정연구관 (kyj3412@jdi.re.kr)
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