2005 년도연구용역보고서 BTL 사업활성화방안에관한연구 2005. 9 책임연구원 : 진주산업대학교송원근 국회예산결산특별위원회
제출문 국회예산결산특별위원회위원장귀하 본보고서를국회가의뢰한 BTL사업활성화방안에관한연구 의최종보고서로제출합니다. 2005. 9 책임연구원 : 진주산업대학교송원근
목차 1장서론 1 1절연구의필요성 1 2절연구의목적과내용 1 1. 연구의목적 1 2. 연구내용및방법 2 3절연구의구성 2 2장민간투자제도와 BTL 3 1절 BTL사업도입의의의 3 1. 사회간접자본의정의 3 2. 사회간접자본시설투자의역할과민간투자제도의필요성 4 3. BTL사업의배경과기대효과 6 2절민간투자사업의개요 11 1. 민간투자사업의연혁 11 2. BTL 사업이외의민간투자사업의현황 20 3. 민간투자사업의방식 26 3절 BTL 사업의개요 29 1. 추진배경 29 2. 정의및특징 30 3. 사업대상범위 32 4. 민간사업자의참여범위와사업구조 34 5. 주무관청의역할 36
3장민간투자제도의외국사례 38 1절민간투자제도로서 PFI 38 2절영국 PFI 사업사례 39 1. PFI의도입과정 39 2. 일반적인 PFI 사업의추진절차및현황 39 3절일본의 PFI 사업사례 46 1. 일본 PFI 사업의개관 46 2. PFI 법령및가이드라인 46 3. 사례 : 류베시베쵸 PFI 사업프로세스 48 4. 일본 PFI의현황및실적그리고특징 52 4절영국과일본의민간투자제도의교훈 53 1. 영국과일본의민간투자제도 53 2. 민간자본의참여근거와필요성 54 3. 민간투자사업의성공요인 55 4장 BTL사업의추진현황및평가 57 1절 BTL사업추진절차및평가 57 1. 1차 BTL 사업계획 (2005-2007년) 57 2. 2005년 BTL 사업추진현황 62 2절 BTL 사업에대한인식조사 75 1. 건설업체 75 2. 교육청 89 5장 BTL 사업활성화방안 97 1절 BTL사업추진과정의문제점과제도개선방안 97 1. 추진절차개요 97 2. 주요추진절차의내용과문제점 99 3. BTL 사업제도개선을위한방안 113
2절자금조달과관련된문제점및개선방안 118 1. BTL 민간투자사업의소요재원과수익구조 118 2. BTL사업의재원조달 124 3. 연기금의 ABS 발행허용 137 3절시설운영사경쟁강화와전문성강화 144 1. BTL사업과운영부문의중요성 144 2. 시설운영전문사의현황과시장규모예측 145 3. 시설운영사의영세성과역량부족으로인한문제점 147 6 장결론 151
< 표목차 > < 표 1> 6조 2천억원투자시전산업에미치는파급효과 9 < 표 2> 2005년 BTL 건설사업의국내총생산효과 10 < 표 3> 우리나라민간투자제도의기간구분및특성 11 < 표 4> 제 1기분야별민자유치사례 12 < 표 5> 민자유치법과민간투자법의비교 13 < 표 6> 민간투자의규모 14 < 표 7> 주체별사회간접자본시설투자비중추이 15 < 표 8> 사회간접자본시설확충추이 16 < 표 9> 04 ~ 08 자원배분추이 16 < 표 10> 제도개선내용 19 < 표 11> 국가관리사업추진현황 22 < 표 12> 자체관리사업추진현황 23 < 표 13> 국가관리사업의총투자비구성 25 < 표 14> 자체관리사업의총투자비구성 (2004년 6월기준 ) 26 < 표 15> 민간투자사업경쟁현황 (2004년 6월기준 ) 26 < 표 16> 연도별사업제안방식에따른민간투자현황 ( 국가관리사업기준 ) 28 < 표 17> 분야별사업방식현황 (2001년기준 ) 29 < 표 18> 중앙정부통합재정분야별지출비중 30 < 표 19> BTL과 BTO 사업방식의비교 32 < 표 20> 민간투자법제 2조에의거한민간투자대상시설 33 < 표 21> 2005년사업별주무관청 36 < 표 22> 정부실행대안과가상입찰안비교 42 < 표 23> 영국 PFI의사업추진현황 44 < 표 24> 류베시베초 PFI사업의위험분류 49 < 표 25> 류베시베초 PFI사업의실시방침내용 50 < 표 26> 시설유형별 주무관청별추진계획 (2005~2007년) 58 < 표 27> 2005년 BTL 사업투자계획 60 < 표 28> 2006년 BTL 사업투자계획 61
< 표 29> 초 중등학교신 개축사업고시현황 (2005년 9월기준 ) 63 < 표 30> 국립대학기숙사사업고시현황 ( 05년 9월기준 ) 64 < 표 31> 부처별사업자모집공고현황및계획 ( 안 ) 66 < 표 32> 사업계획서제출된선도사업의진행현황 (9.6일기준 ) 67 < 표 33> 4개선도사업의경쟁현황 67 < 표 34> 컨소시엄내출자비율 (9.6일기준 ) 68 < 표 35> 재무적투자자종류별입찰현황 (9.6일기준 ) 68 < 표 36> 건설사의입찰회수및평균시공비율 (9.6일기준 ) 70 < 표 37> 하수관거중장기투자목표 71 < 표 38> 2005년도 BTL 하수관거시설추진현황 73 < 표 39> 2005년도권역별 시도별 BTL 하수관거시설추진현황 74 < 표 40> Bundling한 BTL 사업현황 (2005년 9월사업고시기준 ) 100 < 표 41> 부속및부대사업유형및처리 102 < 표 42> 타당성조사대상구분 105 < 표 43> 2단계평가방법및평가내용 111 < 표 44> 정부지급금결정예시 124 < 표 45> 민간투자사업재원조달의원천 125 < 표 46> 국가관리사업의총민간투자비구성분포 (2003년 12월 ) 126 < 표 47> 국가관리사업의출자자별구성형태 127 < 표 48> 타인자본조달현황 (2002년 5월 ) 127 < 표 49> 프로젝트금융참여기관별투자규모 128 < 표 50> SOC투자와국민연금의금융부분투자수익률및위험비교 132 < 표 51> 국민연금의사회간접자본시설투자추진현황 133 < 표 52> 사업유형별위험프리미엄 134 < 표 53> 민간투자사업의수익률 ( 실질, 세후 ) 135 < 표 54> 부동산과금융상품투자수익률현황 136 < 표 55> REITs 상품별수익률현황 136 < 표 56> 자산보유자별유동화가능자산 139 < 표 57> ABS 발행추이 141 < 표 58> 사회기반시설사업관련 ABS1) 발행실적 142
< 표 59> 소요자금및조달계획 142 < 표 60> BTL 민간투자사업별운영관리비추정 147 < 표 61> 주요시설운영전문사의자본금규모와자산총액 149
< 그림차례 > < 그림 1> 04 08 재원배분구조 30 < 그림 2> 민간사업자의참여범위 34 < 그림 3> 민자사업역할분담예시 35 < 그림 4> 주무관청의역할 37 < 그림 5> 1단계주요투자목표 57 < 그림 6> BTL 사업추진절차 98 < 그림 7> 민자사업을선택하는경우 106 < 그림 8> 타당성및민간투자적격성조사체계 106 < 그림 9> 사업계획서평가절차예시 110 < 그림 10> 소요재원과자금조달 119 < 그림 11> 자산유동화의구조 140
8 BTL 사업활성화방안에관한연구 1 장서론 1 절연구의필요성 2005년 1월정부는민간투자법을개정하였다. 이번민간투자법개정안은일부개정에불과하지만, 도로 항만과같은사회간접자본에한정되었던민간투자대상을학교, 복지시설을포함하는생활기반시설로확대하고 BTL이라는새로운사업방식을도입함으로써민간투자제도의새로운전기를마련하였다. 1994년이후꾸준히진행되어온민간투자는사회간접자본을확충하는데상당한기여를하였다. 그러나그동안민간투자방식과대상의한계로인해민간투자는교통을중심으로한경제적인프라 (Economic Infrastructure) 에한정되었다. BTL사업방식은수익이발생하지않는시설에대한민간투자를가능하게하였다. BTL사업방식은소득수준의상승과인구의고령화등으로인해점증하는사회보장및복지시설, 문화시설에대한수요에민간투자제도를적용할수있는계기를마련하였다. BTL사업방식은정부재정부담을완화하면서보다나은수준의공공서비스를제공할뿐만아니라 BTL사업을통해발생하는생산물과서비스수요는침체된경제의활성화에기여할것이다. 정부는이러한기대하에의욕적으로사업을추진하였다. 2005년 5월충주군인아파트가첫사업으로고시된이후 4개월만에착공되고, 9월현재 30개사업의사업자모집공고가완료되고, 30개사업이더공고될예정이다. 하지만 2005년계획된 128개사업중 50% 만이시설사업계획이고시가된상태이며사업의진척도는애초의계획보다부진한상태이다. 따라서 BTL사업의더욱활성화되기위해서는이러한현상이발생하게된원인규명과처방이필요하다. 이연구는 BTL사업이기대와달리부진한성과를보이는이유를밝히고 BTL사업의활성화를위한개선방안을제시하고자한다. 뿐만아니라 BTL사업이더나은공공서비스를적기에제공하다는본연의목적을달성하기위해필요한사항도지적할것이다. 2 절연구의목적과내용
1 장서론 9 1. 연구의목적 이연구는한편으로민간투자제도의발전과정에대한검토를통해 BTL사업의목적과의의를밝히고, 다른한편으로 BTL선도사업의추진과정에대한분석을통해 BTL사업의활성화방안을모색하고자한다. 2. 연구내용및방법 이연구는크게 5부분으로구성되어있다. 첫째민간투자제도의변천및 BTL사업추진방식의도입이가지는의의, 둘째 BTL사업의해외사례, 셋째 BTL사업의추진과정및 BTL사업에대한인식조사, 넷째 BTL사업추진과정의여러문제점을제시하고개선방안을모색하는것이그것이다. 연구방법으로는 BTL사업에대한추진배경과진행과정에대한연구및설문조사를채택하였다. BTL사업의의의를명확히하기위해서는민간투자제도에대한역사적인접근을채택하였다. 또한 BTL선도사업이부진한성과를보이고있는이유를밝히기위해서는사업추진절차, 주무관청, 사업시행자선정등사업의진행과정전반에대한세밀한연구가진행하였다. 뿐만아니라 BTL사업의진행과정에대한설문조사를통해사업주체들이 BTL사업에대해어떠한인식을갖고있는지조사하였다. 설문조사는사업의주요주체인건설사와 1차 BTL사업에서가장큰비중을차지하고있는교육시설사업의주무관청인교육청담당자를대상으로진행하였다. 3 절연구의구성 이연구의 2장은민간투자제도의발전과정에대해서술한다. 민간투자제도에대한역사적인접근은 BTL사업의추진배경과의의를밝히는동시에 BTL사업이근본적으로추진해야할방향을설정하는데도움을준다. 3장해외사례에대한연구는하나의모범사례를제공하는동시에 BTL사업추진과정에서발생할수있는문제점을사전에방지해낼수있는단서를마련할것이다. 4장은 1차 BTL사업계획과 2005년사업추진현황에대해서술한다. 또한 BTL 사업주체의 BTL사업에대한인식조사결과를요약한다. 5장은 BTL사업의추진과정에대한문제점, 재원조달과관련된문제점, 시설운영사와관련된문제점을지적하는동시에 BTL사업의활성화를위한제도개선방안을제시할것이다.
10 BTL 사업활성화방안에관한연구 2 장민간투자제도와 BTL 1 절 BTL 사업도입의의의 1. 사회간접자본의정의 사회간접자본 (Social Overhead Capital: SOC) 은특정한생산주체에속하여사적인생산활동에직접적으로참여하는것이아니라, 국민경제전체의기반이되어모든경제주체의활동에필요한기초적인서비스를제공함으로써생산활동과경제활동을간접적으로지원하는자본또는시설로정의된다. 사회간접자본은다음세가지측면에서바라볼수있다. 첫째사회간접자본은직접적으로생산적인생산자본 (Directly Productive Capital: DPC) 에대비하여간접적으로생산자본의생산력을높이는기능을갖는자본이라는시각을포함한다. 두번째사회간접자본은인간생활에필수불가결한재화이기는하지만, 비경쟁성및비배제성과같은재화의특성으로인해시장기구에의해충분한공급을기대하기어렵다고본다. 이는재화의특성에기반한시각이며, 이론적인성격이강하다. 세번째시각은재화및서비스를공급하는주체를기준으로볼때사회간접자본은공공부분에의해공급되는것이다. 좁은의미에서사회간접자본은사회경제적필요성에따라공공부문이제공하는시설을의미한다. 정부나공기업이제공하는도로, 항만, 토지개량, 환경위생시설및철도, 전기, 지하철등이여기에속한다. 넓은의미에서사회간접자본은민간철도, 사립학교, 사립병원처럼좁은의미의사회간접자본과비슷한기능을가진민간시설까지포함한다. 이는재화와서비스를제공하는주체가아니라기능의관점에사회간접자본을파악한것이다. 넓은의미에서사회간접자본은기능에따라산업및생활기반시설과생활기반시설로구분된다. 1) 산업및생활기반시설은산업부문의생산활동에필요한기반시설이면서일상생활에밀접하게관련되어있는시설로서, 도로, 항만, 공항등의교통관련시설과전기, 가스를비롯한에너지관련시설, 통신시설, 행정및사법시설등이포함된다. 반면, 생활기반시설에는상수도및하수도와같은주거환경시설, 교육시설, 의료복지시설, 문화및여가시설등이 1) 양지청, 사회간접자본론 - 이론과정책, 1994, 22 쪽.
2 장민간투자제도와 BTL 11 포함된다. 이와같은분류와유사하게, 민간투자사업이비교적활성화되어있는영국또는호주의경우, 사회간접자본을경제적인인프라 (economic infrastructure) 시설과사회적인인프라 (social infrastructure) 시설로구분하고있다. 경제적인인프라시설은도로등의네트워크, 통신시설, 공항, 항만, 상수도시설, 철도, 전력생산및배전시설등과같은경제적인행위또는개발을지원하는고정자산인반면, 사회적인인프라시설은병원, 학교, 경찰서, 탁아소및교도소등을의미한다. 우리나라의경우현행 민간투자법 에따르면, 사회간접자본시설 또는 사회기반시설 은 각종생활활동의기반이되는시설, 당해시설의효용을증진시키거나이용자의편의를도모하는시설및국민생활의편익을증진시키는시설 을의미한다. 2005년 3월부터시행된동법은도로, 항만, 철도등산업기반시설중심의민간투자대상사업이외에도학교시설, 아동보육시설, 노인요양시설, 보건의료시설, 군주거시설, 공공임대주택, 자연휴양림, 수목원, 문화시설등의 9개 생활기반시설 을사업대상에포함시키고있다. 개정이전의 민간투자법 이사회간접자본을산업기반시설중심의사회간접자본으로즉, 협의의개념으로주로사용하였다면, 개정이후에는생활기반시설이포함되어사회기반시설에관한개념으로확장하여사용하고있다. 위에서도보았듯이일반적으로사회간접자본은공적자본의개념으로사용되고있으며공급주체도공공부문이담당하는것이통념이었다. 그러나오늘날각국에서는 SOC를조성하는다양한방법들이개발되어민간자본을활용하는사례가늘어가고있어, SOC의조성의담당주체가공공기관으로만한정되어있는것은아니다. 우리나라역시 1994년 민자유치법 이제정된이후사회기반시설에민간자본의참여가꾸준히확대되고있다. 특히최근개정된 민간투자법 은보다넓은사회기반시설에대한정의를채택함으로써민간자본의사회기반시설에대한투자영역과규모를확대할수있는기반을마련하였다. 2. 사회간접자본시설투자의역할과민간투자제도의필요성 (1) 사회간접자본시설투자의경제적역할 사회간접자본의여러기능중에서가장핵심적인기능은생산지원기능, 소비촉진기능,
12 BTL 사업활성화방안에관한연구 공동이용기능등인데, 이로인해사회간접자본은작게는주민의생활편익이나복리증진에기여할수있고, 크게는지방및국가경영능력을제고하는데필수불가결한요소이다. 이를세분하여살펴보면, 국민편익의창출, 생산성향상, 물가조절, 경기조절, 고용증대, 기술진보, 환경보전, 지역균형발전, 잠재적인국가발전의동력으로세할수있다. 따라서사회간접자본은국민과산업전반에제공되는가장중요한간접적인서비스인셈이다. 사회간접자본에대한투자효과는짧게는 3 4년, 길게는 10년이후에야비로소가시화되기때문에장기적인계획을바탕으로적기에, 그리고적소에투자가이루어져야국가경제의경쟁력증대는물론, 삶의질향상에기여할수있게된다. 사회간접자본은기업의생산과정에서사용되는투입요소의효율성을제고함으로써, 기업의생산성을증대시키게된다. 따라서사회간접자본은국가경제의활동을위한기본요건이며, 산업경쟁력과직접적으로연결되는까닭에장래의성장잠재력을결정하는요인이된다. 즉, 사회간접자본이국가경제의활동수준과적정한비율로유지되지못할경우, 실물경제의발전에커다란애로요인으로작용하여국가의산업경쟁력과성장잠재력을크게저해하는결과가초래된다. 또한단기적으로볼때사회기반시설에대한투자는고용에도상당한영향력을미친다. 사회간접자본의공급을직접적으로담당하는건설산업의직 간접고용유발효과는 10억원당 17.9명에이른다. 이는제조업의고용유발효과인 9.7명을현저하게상회할뿐만아니라, 전체산업의평균효과인 12.4명보다지대하여, 경제전체에미치는건설산업의고용파급효과가매우지대한것으로분석된다. 2) 따라서사회간접자본에대한투자는단기적으로경기진작에상당정도기여할수있다. (2) 민간투자제도의필요성 사회간접자본에대한투자는국가경쟁력강화를위해우선적으로추진되어야할국가적과제라할수있다. 그러나사회간접자본투자에소요되는막대한투자재원을모두국가재정으로부담하는것은한계가있다. 이런상황에서민간투자제도는사회간접자본시설투자에민간자본을활용함으로국가재정의부담을줄이는동시에공공서비스를제공하는바에민간의창의와효율을도입하여공공서비스에대한국민의만족도를향상시키는역할을수행하였다. 사회간접자본시설에대한민간투자의활성화는다음과같은다섯가지이유로바람직하다고할수있다. 첫째는투자재원이절대적으로부족하여정부재정을보완할수있는대안 2) 한국은행이발표한 2000 년산업연관표에의한생산유발효과분석을의미한다.
2 장민간투자제도와 BTL 13 이필요한상황에서, 민간자본의참여는부족한재정을보완하는하나의효과적인대안이된다는사실이다. 사회간접자본시설은기본적으로외부효과가큰공공재이다. 따라서최근에이르기까지도사회간접자본시설의건설과운영및관리는공공부문이담당하여야한다는인식이일반적이었다. 이는민간부문이해당시설을공급할경우, 사회간접자본시설의공급에따른외부효과가시장에제대로반영되지못하여공공서비스의과소공급또는공급의질적저하등과같은시장실패를우려하였기때문이다. 그러나최근에는시장실패만큼정부실패또한문제가된다는인식을갖게되었으며, 정부실패에의한공급부족및운영과정의비효율성을보완하기위해민간부문의참여가필요하다는결론에도달하였다. 특히정부실패에의한투자부족및비효율성문제가심각한개발도상국등에서는사회간접자본시설을확충하기위하여민간부문의참여를확대하려는노력이지속적으로행해지고있다. 둘째, 민간투자는세대간투자비의분담과수익자부담의원칙을적용할수있는유용한방법이다. 셋째, 민간투자사업은정부위험을민간부문에분산또는이전시키는효과가있다. 즉프로젝트금융에의한재원조달로, 정부재정의부실을수반하지않을뿐만아니라, 사회간접자본시설의건설및운영, 그리고유지 보수의과정에서정부가부담해야만하는공기초과, 비용초과, 불가항력에의한위험등을민간사업자와금융제공자에게분산시킬수있는장점이있다. 넷째, 사회간접자본시설의건설과운영과정에민간기업의창의성과효율성을도입할수있고, 민간기업의경영방식을접목함으로써투자의효율성을제고할수있다. 다섯째, 금융기법의발전, 자본시장의발전, 타당성분석등용역수행능력의발전과같은긍정적인외부효과와더불어, 공공부문과민간부문의프로젝트수행능력및위험관리능력의제고등긍정적인외부효과를추가적으로발생시킨다. 세계적으로도민간자본에의한사회간접자본시설의건설과운영이크게증가하고있는추세이다. 영국은 1992년부터고유의민간투자제도인 PFI(Private Finance Initiative) 를환경 교통 후생 교육 사회보장등광범위한부문에걸쳐시행해오고있으며최근에도공공투자의 10.0~13.5% 를차지하고있을정도로활발하다. 그외일본, 프랑스, 필리핀등에서도민간투자제도를이용한사회간접자본시설투자가활발하다. 3. BTL 사업의배경과기대효과
14 BTL 사업활성화방안에관한연구 (1) BTL 사업추진의배경 민간투자제도는 2002년이후매년우리나라 SOC투자의 10% 이상을차지하고있으며, 상당수의사회간접자본시설에대한민간투자가민간제안으로이루어질정도로활발히진행되고있다. 기존의사회간접자본에대한투자는교통부문에집중되었다. 교통분야에대한투자는 1993~2004년동안사회간접시설재정투자에서매년 87% 이상차지하고있다. 그결과우리나라교통부문의사회간접자본투자규모는 1994년이후크게증가하여 1998년부터는 10조원을초과하였고, 2003년에는 13.9조원으로지난 5년의기간동안에무려 32.7% 증가한것으로나타났다. 그러나현재에는생산기반시설에대한필요성뿐만아니라사회복지시설의확충에대한요구가증대하고있다. 소득이증가하면서국민들이보다나은공공서비스를요구하게되었으며사회보장제도의확대에대한요구가높다. 다른한편으로고령화의진전으로인한노인복지시설의공급도시급한문제로대두되었다. 이는그동안 OECD국가들에비해상대적으로사회복지시설에대한투자가부족하였던측면에기인할것이다. 2001년을기준으로할때우리나라의 GDP 대비사회복지비지출은 8.7% 였으며이는 OECD회원국중사회복지비지출수준이낮은미국이나일본의 15% 의보다낮은수준이며, 스웨덴과덴마크의 30% 보다는현저히낮은수준이다. 그럼에도불구하고사회보장및복지시설등은사업자체의수익성이없다는점에서민간투자사업으로추진하기에는어려웠다. BTL사업방식을통한민간투자제도는정부가일정수입을보장함으로써시설운영으로부터는수익이발생하지않는생활기반시설에대한민간투자가가능하도록하였다. BTL사업의추진은기존의민간투자제도와마찬가지로재정압박을해소하고장기적관점에가장효율적인자금조달수단을제공한다는측면도중요하지만사회복지시설의조기확충과이를통한국민의만족도향상이라는목표하에진행되었다. BTL사업은기존의도로, 항만중심의투자에서벗어나학교시설, 문화시설, 군주거시설등다양한시설에투자함으로써국민생활에긴요하면서도투자가더딘시설을조기에확충할것으로기대된다. 이는 BTL사업추진의가장근본적인취지이다. (2) BTL 사업의경기진작효과 BTL 사업은다른한편으로건설경기활성화와경기회복이라는목표하에추진되고있다.
2 장민간투자제도와 BTL 15 BTL사업은경기회복을위해추진하는 한국형뉴딜정책 이라고불리는종합투자계획의일환이다. BTL사업은정부가일정수익을보장해줌으로써약 400조원에이를것으로추산되는민간의부동자금을건설부문으로유인하여국민경제의선순환을가져올것으로기대된다. BTL사업의경제적효과는단기및장기효과로구분할수있다. BTL사업건설투자의단기효과는건설관련산업의재화및서비스수요증가를통해서발생하며, 장기효과는시설물의고정자본형성과정을통해서발생한다. 여기서는중단기파급효과만을다루는데장기파급효과를예측하기위해서는많은다양한요인들이고려되어야하기때문이다. 1) 건설투자의단기효과 건설투자가증가할경우, 단기적으로총수요가증가하면서국내총생산증가와가격상승이발생할것이다. 장기적으로는고정자본형성증가로인하여가격이하락할수있다. 건설투자에따른총수요의증가는경기를진작시켜불완전고용하에서는국내총생산을증가시킨다. 국내총생산의증가는소비지출, 해외수입, 조세수입등을증대시키지만동시에총수요증가는임금및수출가격상승을유발할수있으며이는국내총생산을하락시킬수도있다. 특히자본시장에조달가능한투자규모가제한되어있을경우공공부문의투자증가는구축효과를가져올수도있다. 6조 1969억원을건설업에투자할경우국내전산업에걸쳐 12조 8195억원의생산유발효과가발생하고임금및고용규모는각각 2조 6469억원및 11만 1395억원정도늘어날것으로추정된다. 3) 부문별로는건설업이 6조 2182억원으로가장파급효과가클것으로추정되며, 다음으로제1차금속이 1조 3188억원, 부동산및사업서비스 9064억원, 비금속광물 5113억원등으로건설관련부문의파급효과가가장클것으로예상된다. 생산유발효과에따른임금유발은약 2조 6469억원으로추정된다. 건설업에미치는임금유발은 1조 6700 억원으로가장클것으로추정되며, 부동산서비스업과금융및보험분야가각각 1479억원, 1140억원의임금유발효과를가질것으로예상된다. 고용유발효과는건설업이 7만 4292 명으로나타났으며, 부동산및사업서비스부문에서 4465명의고용을유발하는것으로나타났다 (< 표?> 참조 ). 3) 이하는한국은행의 2000년산업연관표를기준으로산업연관효과를분석한김의준 (2005) 에근거하고있다.
16 BTL 사업활성화방안에관한연구 < 표 2> 6 조 2 천억원투자시전산업에미치는파급효과 ( 단위 : 억원, 명 ) 구분 산업부문 생산유발 임금유발 고용유발 1 농림수산품 386 33 166 2 광산품 581 186 553 3 음식료품 469 36 165 4 섬유, 가죽제품 274 46 260 5 목재, 종이제품 1494 171 816 6 인쇄, 출판및복제 462 97 505 7 석유, 석탄제품 2364 58 80 8 화학제품 4495 436 1572 9 비금속광물제품 5113 807 2990 1 0 제1차금속 13188 923 2463 1 1 금속제품 4788 944 4275 1 2 일반기계 3517 548 2326 1 3 전기, 전자기기 4161 376 1585 1 4 정밀기기 270 38 228 1 5 수송장비 326 39 133 1 6 가구및기타제조업제품 369 68 383 1 7 전력가스및수도 1662 129 380 1 8 건설 62182 16700 74292 1 9 도소매 2815 739 4716 2 0 음식점및숙박 1055 25 1526 2 1 운수및보관 1401 343 1548 2 2 통신및방송 1156 244 420 2 3 금융및보험 2901 1140 3174 2 4 부동산및사업서비스 9064 1479 4465 2 5 공공행정및국방 0 0 0 2 6 교육및보건 976 547 1867 2 7 사회및기타서비스 331 92 509 2 8 기타 2118 0 0 자료 : 김의준, BTL 민자사업의국민경제적파급효과, 2005
2 장민간투자제도와 BTL 17 2) 건설투자의중기효과 건설투자는투자개시시점의국내총생산을투자지출규모의 1.17~1.44배정도증가시킬수있는것으로알려져있다. 4) 건설부문에서항만투자의국내총생산유발계수는 1.437로서가장크며, 그다음으로공항 (1.409), 농림수산토목 (1.405), 상하수도 (1.395) 등의순서로나타난다. 2005년 BTL사업추진으로투자개시이후 5년간국내총생산은 7조 1507억원정도증가할것으로추정되고있다. 투자개시 1년차및 2년차의국내총생산은각각 8조 2472억원및 1590억원늘어나지만, 3년차에는 3341억원정도줄어들기시작하여 4년차및 5년차의국내총생산은각각 4729억원및 4486억원정도감소하게된다. 투자개시이후 3차연도부터국내총생산이감소한것은물가상승으로인한실질임금감소와이에따른민간소비지출의감소, 교역조건의악화로인한수출감소, 고정자본형성의감소등에기인한다. 다른한편 BTL사업을재정사업으로전환할경우투자개시이후 5년간국내총생산은 3조 2588억원정도늘어난다. 투자개시 1년차국내총생산은 6조 8745억원늘어나지만, 그이후부터는 2년차 1조 2214억원, 3년차 1조 2239억원, 4년차 7554억원, 5년차 4150억원정도감소할것으로추정된다. 동일한사업을재정투자로진행할경우향후 5년간국내총생산의누적증액분이 3조 2000억원으로예상된다, 이결과로부터 BTL사업이재정사업보다국내총생산에미치는효과가더크며, BTL사업방식의민간투자가재정사업보다경기활성화에더기여할것이다. < 표 3> 2005 년 BTL 건설사업의국내총생산효과 ( 단위 : 조원 ) 1차연도 2차연도 3차연도 4차연도 5차연도 계 BTL건설사업 8.247 0.159-0.334-0.473-0.449 7.151 재정사업 6.875-1.221-1.224-0.755-0.415 3.259 자료 : 김의준, BTL 민자사업의국민경제적파급효과, 2005 4) 한국개발연구원 (2001), 공공투자지출의국민경제적파급효과분석참조
18 BTL 사업활성화방안에관한연구 2 절민간투자사업의개요 1. 민간투자사업의연혁 우리나라민간투자제도의발전과정은크게 4단계로구분할수있다. 개별법에의해서산발적으로추진되었던 1968년이후부터 사회간접자본시설에대한민간자본유치촉진법 ( 이하민자유치법 ) 이제정된 1994년 8월까지를민간투자제도의제 1기로보고있다. 제 2기는민자유치법이제정된 1994년 8월이후부터 사회간접자본시설에대한민간투자법 ( 이하민간투자법 ) 으로전면적인개정이이루어진 1998년말까지며, 1998년-2005년민간투자법으로개정되어민간투자가활성화된시기를제 3기이다. 제 4기는 BTL사업이시행된 2005년민간투자법개정이후이다. < 표 4> 우리나라민간투자제도의기간구분및특성 구분 기간 기간별특성 제 1기 1968 ~ 1994 개별법에의한산발적인민간투자사업의추진 제 2 기 1994 ~ 1998 제 3 기 1999 ~ 2005 제 4 기 2005 ~ 민자유치법제정 제반여건의미성숙및특혜시비를우려한정부역할회피와규제로추진실적부진 민자유치종합대책수립및민간투자법전면개정 개정된민간투자법시행 투자활성화를위한적극적인정부지원과역할분담 민간투자법의일부개정 생활기반시설위주의투자대상확대 새로운민간투자방식 (BTL) 도입 자료 : 왕세종, 인프라민간투자사업의국민경제적역할, 2005 재구성 이전까지는민간투자제도의발전과정을앞의제 4기를따로구분짓지않고주로 3단계로설명하였다. 5) 그러나민간투자사업의지금까지의연혁을살펴보면구분지어왔던매기마다민간투자를적극유치하기위한방법으로새로운법률의제정및전면개정을단행하였고 5) 송병록 (2004), 왕세종 (2005) 참조
2 장민간투자제도와 BTL 19 각종규제의완화등정부의지원을다양화하는특성을보여왔다. 이런측면에서 2005년 1 월새롭게개정된 사회기반시설에대한민간투자법 은민간투자사업의제 4기로구분지을수있을여러특징들을가지고있다. 2005년민간투자법개정안은기존민간투자법에서일부사업대상과사업방식등만을개정한것에불과하지만 SOC에만주로투자되었던민간투자가생활기반시설까지확충되어민간투자에대한새로운인식을갖게되었다새로운투자방식의도입과과감한정부의투자유치계획으로투자의규모가급속도로커질것으로예상되고있어 2005년민간투자법개정안은민간투자제도에대한전환점이될것으로보인다. 이하에서는각시기에대해세부적으로살펴보겠다. (1) 제 1 기 (1968~1994 년 ) 제 1기에는민간투자제도에대한자체법령을갖고있지않았던시기로서도로법, 철도법, 항만법등개별법을통해일부시설에대해제한된투자가이루어졌던시기이다. 당시에는대부분의사회간접자본투자가재정사업으로추진되었기때문에일시적으로투자재원이부족할때이를보완하는수단으로만민간투자사업을인식하였다. 민간투자에대한인식뿐만아니라경험또한미숙하여 SOC의주요핵심사업이라고할수있는도로나항만부문에서의사업등을제외하고는민간투자가매우저조했던시기라고할수있다. 특히나정부의민자유치에대한의지에도불구하고국민에게는민간기업의공공사업참여가여전히특혜로인식될수있는분위기가남아있었기때문에, 정부역시이러한분위기를의식하지않을수없었으며민간투자는더욱제약을받을수밖에없었다. < 표 5> 제 1 기분야별민자유치사례 분 야 민 자 유 치 사 례 도 로 경인고속도로, 울산-언양고속도로, 남산1호터널, 북악터널, 원효대교, 부산구덕터널, 제2만덕터널 민자역사 서울역, 영등포역, 동인천역 항 만 부산 광양컨테이너부두, 인천시멘트부두 종묘광장지하, 세종로미관광장지하, 묵정공원지하, 마포유수지복개, 주차장 동대문운동장지하, 신도림역, 정릉천복개, 영등포영남, 한남유수지 복개, 전농천복개 공 항 김포제2청사터미널 자료 : 한국건설업체연합회 (1995), 서울특별시, 내부자료, 박중권 (2001) 에서재인용
20 BTL 사업활성화방안에관한연구 (2) 제 2 기 (1994~1998 년 ) 제 2기는 민자유치법 하에서본격적으로민간투자사업이추진된시기라고할수있다. 동법이제정되기이전까지는개별법에의해서민간투자사업이추진됨에따라민간투자사업의추진절차, 수익성보장등구체적인제도적장치가마련되어있지못하였고, 개별법하에서한정된시설만이투자대상이될수밖에없는한계가있었다. 민간자본유치를통해 SOC 부분투자재원부족문제를해결하려했던정부입장에서는전체 SOC 사업을아우를수있는기본법의제정이요구되었다. 이러한배경하에서부족한 SOC 투자재원의효율적조달과민간의창의및효율성도입을목적으로 민자유치법 이제정되었다. 민간유치법의제정을통해매년민자유치기본계획이정부에의해서수립됨으로써민간투자사업에대한추진절차가분명해졌으며, 정부의민간투자사업에대한정책의지를명확히할수있게되었다. 또한민자유치사업심의위원회의설치 운영에관한내용과무상사용기간, 시설사용료, 정부지원에관한각종사항과수익성기준을객관적함수형태로명확히하여특혜시비를차단하는등민간투자에대한투명성을제고할수있는기반을마련하였다. < 표 6> 민자유치법과민간투자법의비교 추진방식 사업성검토 재정지원 민자유치촉진법 1종시설 (BTO) 2종시설 (BOO) 에따라투자방식제한사업성사전검토절차없이사업선정 재정지원사유를단편적으로규정 민간투자법 시설구분폐지및투자방식다양화 (BTO, BOO, BOT, ROT 등 ) 사업선정에앞서타당성조사제도신설 재정지원사유확대등정부지원강화 ( 최소운영수입보장및매수청구권신설 ) 전담기관등 민간투자지원센터 (PICKO) 설립 SOC투융자전담인프라펀드설립근거마련신용보증기금일원화 한경택 (2001), 민자투자제도와민간투자사업추진방향, 2001 년인프라민간투자 Workshop( 민간투자지원센터 ). 그러나민간투자에대한정부의의지와기본적인제도적장치가마련되었음에도불구하고민간투자사업의실적은여전히저조하였다. 법제정으로기본적인틀은마련되었지만정부뿐만아니라민간업체들의사업추진에대한경험이부족하여사업에확신을가지고참여하는
2 장민간투자제도와 BTL 21 것을꺼려하였을뿐아니라, 사업을추진할수있는역량이부족하여제도적장치를제대로활용하지못하였다. 또한민간투자를보조해야할금융시장이미성숙하였고 1997년말의외환위기도사업추진을가로막는요인이되었다. 1998년출범한김대중정부는민간투자의확대를통한경기부양과외국인투자유치를통한위기극복수단으로사용하게되었고, 결국정부는민간투자사업을활성화하기위해민자유치법을민간투자법으로전문개정하기에이르렀다. 이때개정된민간투자법은시설구분을폐지하고민간투자방식을다양화하고사업선정에앞서타당성조사를실시하는것을제도화하였으며, SOC 투융자를전담할수있는인프라펀드의설립근거를마련하는등정부의지원을더욱강화하였다. (3) 제 3 기 (1999~2005 년 ) 제 3기는민간투자법으로의전면개정과더불어민간투자가활성화되고양적인성장이이루어졌던시기이다. 민간투자법이개정되기이전인 2004년 9월까지실시협약이체결된국가관리사업만으로도 37개에총사업비규모가 29조원에달한다. 98년에중앙정부의 SOC 투자에서민간투자가차지하는비중이 4.4% 에서 2003년에는 10.4% 로커졌고 2004년에는 12% 를넘어선것으로보고되고있다. < 표 7> 민간투자의규모 ( 단위 : 억원, %) 구분 98년 00년 02년 03년 04년 SOC 재정투자액 12.2 15.2 17.6 20.4 19.8 민간투자액 11.7 14.2 16.0 18.3 17.3( 계획치 ) 민간투자비중 (%) 4.4 6.5 9.4 10.4 12.6 자료 : 기획예산처, 2004-2008 년국가재정운영계획 주체별로 SOC 투자비중추이를살펴보아도, 1998년도민간투자비중이 2.23% 에서 04년도에는 8.55% 로 4배가량증가하였다. 1998년에공기업투자비중에비해매우적은비중만을차지하고있던것이 2004년에는같은비중을차지할만큼 SOC 투자에큰비중을차지하고있게되었다.
22 BTL 사업활성화방안에관한연구 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 < 표 8> 주체별사회간접자본시설투자비중추이 ( 단위 : 억원 ) 중앙정부공기업지방정부민간투자합계 116,454 (51.03) 134,939 (51.88) 142,326 (54.90) 151,817 (57.09) 159,860 (58.25) 182,978 (60.85) 173,008 (58.73) 주 : ( ) 은합계에대한비율을나타냄. 자료 : 기획예산처, 2005 42,425 (18.59) 51,509 (19.80) 54,168 (20.90) 48,838 (18.37) 34,845 (12.70) 31,965 (10.63) 31,524 (10.70) 64,045 (28.06) 65,635 (25.23) 52,874 (20.40) 59,341 (22.32) 63,190 (23.03) 64,590 (21.48) 64,849 (22.02) 5,293 (2.32) 8,031 (3.09) 9,871 (3.80) 5,924 (2.22) 16,532 (6.02) 21,193 (7.04) 25,194 (8.55) 228,217 (100) 260,114 (100) 259,239 (100) 265,920 (100) 274,427 (100) 300,726 (100) 294,575 (100) 이기간동안민간투자의양적성장은제한된국가재정하에서시급한 SOC 시설을조기확충하는데커다란기여를해왔다. 90년대이후 SOC시설확충추이를보면도로연장은 3.6배, 항만하역능력은 2.2배, 철도복선연장은 1.2배, 공항운항능력은 1.6배증가하는등큰폭의확충이있었다. 양적성장이외에도재정사업으로사회간접자본을구축할때기대하기어려웠던민간의창의와효율성이발휘되면서서비스의향상등질적인부문의개선도서서히이루어지고있다. 그리고프로젝트금융의도입과건설업계의사업개발및사업관리능력이향상되는등관련산업의발전에도일익을담당하고있다 (< 표?>). 그러나이러한성장에도불구하고이후재정운영의여건을감안하면민간투자사업의지속적인성장이절실한상황이며, 재정부담의증가와더불어서국가적으로중요한분야에보다많은민간투자를끌어들여질적성장을이루어야한다는지적이있었다. 결국이를위해서는민간투자법의개선 보완이필요하다는결론에이르게되었다.
2 장민간투자제도와 BTL 23 < 표 9> 사회간접자본시설확충추이 구분 '90(A) '03(B) B/A 비고 4 차선이상도로연장 (km) 4,823 17,145 3.6 철도복선연장 (km) 846 1,017 1.2 항만하역능력 ( 백만톤 / 년 ) 224 487 2.2 공항운항능력 1,331 2,149 1.6 주택 ( 천호 ) 7,357 12,669 1.7 자료 : 기획예산처, 2004-2008 년국가재정운용계획 단순연장 ('90) 56,715 ('03) 97,252 단순연장 ('90) 3,091 ('03) 3,135 주택보급률 ('90) 72.4 ('03) 101.2% 정부에서발표한향후 5년의재정계획을살펴보면국민의기본생활과밀접한관련을갖고있는분야의투자가대폭확대될것으로예상된다. 양극화현상, 인구의고령화등사회복지에대한국민의기대감이높아져가고있으며문화에대한관심과욕구가커져감에따라국민의생활수준과관련된분야의재정투자가급속히증가될전망이다. 04 ~ 08 재정운영계획을보면, 복지및삶의질향상에연평균 9.5% 재정투자를증가시켜 2008년까지총지출의 29% 를투자한다는계획이다. < 표 10> 04 ~ 08 자원배분추이 04 05 06 07 08 연평균증가율 경제사업 42.9 43.7 44.5 46.2 48.0 2.9% 복지및삶의질 50.9 56.6 61.2 66.6 73.1 9.5% 교육 24.5 25.9 28.2 30.7 33.3 7.9% 국방 18.1 19.7 21.5 23.6 26.4 9.9% 지방재정지원 18.3 19.5 21.2 23.1 25.2 8.3% 일반행정등기타 41.5 42.6 44.0 44.1 44.9 2.0% 자료 : 기획예산처, 2004-2008 년국가재정운용계획 재정부담이국민의생활과직접적으로관련된시설로확대되고있지만, 지금까지민간투자의대부분은도로, 항만, 철도등대형교통시설에편중되어 SOC 부분의재정적부담을주로해소해왔던것이사실이다. 6) 그동안민간투자의양적성장이우리나라 SOC 시설확충에많 6) 2005년 1월개정되기전민간투자법의대상시설 35개중도서관 생활체육시설 도시공원등 22 개시설에대해서는투자실적이전혀없는상태이다. 이는투자방식이 BTO, BOO 등시설운영으
24 BTL 사업활성화방안에관한연구 은기여를해왔던것처럼국민의기본생활보장등사회보장및복지시설투자를위한재정적부담이커져가는시점에서, 이러한시설들에대한민간투자가보다절실히요구되는시점에이르렀다고할수있다. (4) 제 4 기 (2005 년 ~) 2005년 1월민간투자법의개정은그러한사회변화를반영한결과라고할수있다. 2005 년 1월개정된민간투자법은생활기반시설에보다중점을두어그명칭을 사회간접자본시설에대한민간투자법 에서 사회기반시설에대한민간투자법 으로바꾸었다. 이번개정은민간투자대상의확대와투자방식의변화등일부개정에그치고있지만정부의적극적인지원뿐아니라민간투자를적극유치할수있는새로운방식이도입됨으로써민간투자제도의새로운전환점이될것으로보인다. 민간투자에대한새로운변화를가져올이번개정의특징적인내용들을살펴보면, 첫째민간투자대상이되는시설이확대되었다는점을들수있다. 이번대상확대는종전 35사업에서새롭게 9개의사업이추가되어 44개로확대되었다는단순한수치변화외에, 교육 복지 문화등생활기반과관련된시설이확대됨으로써종전의교통시설위주의사회간접자본시설에서생활기반시설분야까지민간투자가확대되었다는특징을가지고있다. 둘째로사업시행방식에 BTL (Build-Transfer-Lease) 방식이새롭게도입되었다는점이다. 지금까지민간투자는대부분이 BTO(Build-Transfer-Operation) 방식으로추진되어, 투자한사업을운영하여얻어지는수익을통해서투자비를회수하는구조를가지고있었다. 이때문에시설의사용자에게이용료를받기힘든사업에대해서는제약이있었을뿐만아니라시설에대한수요가예상에미치지못하면정부가보조금을지급하게되어오히려재정상태를악화시킬위험이있었다. 그러나이번에새롭게도입되는 BTL은민간사업자가자금투자 건설 운영을모두담당하고, 주무관청이시설운영을임대하여임대료를지급함으로써민간투자자의 로나오는사용료수입으로투자비를회수하는방식으로한정되었기때문이다. < 민간투자사업현황 > ( 단위 : 조원 ) 구분 합계 도로 도시철도 항만 환경 주차장 기타 금액 32.8 17.4 6.1 4.0 1.3 0.1 3.9 (%) (100) (53.0) (18.6) (12.2) (4.0) (0.3) (11.9) 주 : 04년 9월현재협약체결 111건기준, 금액은총사업비기준 자료 : 기획예산처, 2004-2008년도국가재정운용계획
2 장민간투자제도와 BTL 25 투자비를회수할수있게해주는방식이다. 따라서최종사용자로부터이용료를받기힘든시설에도민간투자제도를적용할수있게되었으며, 민간이담당하는건설과시설운영의질적수준이임대료지급과연계되어책임있는건설과운영을유도할수있게되었다. 이를통해민간의창의 효율을최대한활용할수있을뿐만아니라정부는약정한일정수준의임대료만을지급하면되기때문에시설운영수입에제약받지않게되어재정안정성을기대할수있게되었다. 또한장기간 (20-30년) 의임대료지급을통해투자비를보전해주는제도이기때문에先투자- 後지급이보다용이해져일시적재정부담을최소화하면서부족하지만꼭필요한시설들에대한조기확충이가능하게되었다. 셋째로재무적투자자등투자주체를다변화하였고투자를제약하는규제등을완화하였다는점이다. 지금까지불가능했던공모방식의인프라펀드 ( 사회기반시설투융자회사 ) 설립을가능토록하여재무적투자자의민간투자를활성화할수있는제도적장치를마련하였다. 이미도입되어있는일반뮤추얼펀드는단기전매차익을주로목적으로하기때문에장기적투자를목적으로하는사업에는맞지않았다. 7) 이번민간투자법개정에서는인프라펀드설립을활성화하기위해안정적인배당소득을창출할수있도록동일회사에대한주식취득을 10% 로제한했던것과투자대상회사에대한의결제한을폐지하였다. 또한인프라펀드에출자하는개인투자자들의배당소득에대해서도세금감면을추진하였다. 은행등금융기관의투자를끌어들이기위해서 15% 로제한되어있었던은행의출자한도를폐지하였고금융지주회사가자회사를통해 SPC에출자하는것도허용하여금융기관으로하여금민자사업시행법인 (SPC) 의최다출자자로참여하는것을허용하였다. 투자에대한인센티브를부여하여하기위해금융기관에는사업제안서평가시재무투자자의출자비중에대해별도로배점을부여하도록하였고 BTO 방식으로사업을하는경우재무투자자출자비중이 50% 이상일경우자기자본비율 7) < 인프라펀드와뮤추얼펀드비교 > 구분인프라펀드 ( 민간투자법 ) 무추얼펀드 ( 간접투자자산운용업법 ) 투자대상 민자사업의주식 채권 일반회사의주식 채권등 펀드설립 기획예산처장관인가 금융감독위원회등록 자산운용사자본금 30억원 100억원 투자한도 동일회사주식의 100%, 동일회사에펀드자산의 100% 차입금 자본금의 30% 까지허용 차입제한 신주발행 허용 제한 투자대상주식에대한의결권 자료 : 기획예산처, 2004-2008 년국가재정운영계획 동일회사주식의 10%, 동일회사에펀드자산의 10% 부여 ( 경영관여허용 ) 제한 ( 경영관여불허 )
26 BTL 사업활성화방안에관한연구 을완화 (25 20%) 토록하였다. 그리고시설운영전문사의경우는시설운영계획뿐만아니라시설운영전문사의출자등에대해서도별도로배점을부여하도록하였다. < 표 11> 제도개선내용 인프라펀드 금융제도 개정전 개정후 설립불가가능 배당소득 ( 08 까지한시적운영 ) 은행 금융지주회사자회사 3 억원초과 : 14% 종합과세 3 억원이하 : 세제해택없음 SPC 에 15% 이상출자불가최다출자자로참여금지 민간투자사업 SPC 를손자회사로지배불가 3 억원초과 : 14% 분리과세 3 억원이하 : 5% 저율과세 SPC 에 15% 이상출자허용최다출자자로참여허용 민간투자사업 SPC 는지배대상인손자회사로보지않음 부가세체계 SPC 법인세감면해택기준 BTO 사업의자기자본비율 자료 : 기획예산처, 2005 BTO, BOT 방식에대해서만기부채납부가세영세율적용 자기자본기준 50 억원이상 재무적투자자출자비중이 50% 이상이면 25% BTL 방식추가 자기자본기준 10 억원이상 재무적투자자출자비중이 50% 이상이면 20% 넷째로민간투자사업의경쟁촉진을위한제도적장치를보완하였다. 민간사업자가제출하는설계도서수준을기본계획수준으로완화하고단독응찰된민간제안사업은바로사업자를지정하지않고한차례더사업자모집공고를하도록하여경쟁을적극유도할방침이다. 민간제안사업의차순위탈락자에대한사업제안비용을보상할계획이다 (BTL 방식은정부고시사업만추진할수있으므로해당되지않는다 ). 그리고목표수익률은경쟁을최대한유도하여시장에서합리적으로책정되도록할계획이다. 이를위해먼저공공투자관리센터에서시장금리, 사업위험등을미리분석하여적정수익률에대한전망을제시하도록하였다. 운영수입에대한보장은시장상황등을고려하여단계적으로축소하고이를보완하기위해신용보증규모를확대하여민간투자자사업에대한원활한자금유치가이뤄지도록하였다. 8) 다섯째로민간투자사업의운영시스템을강화하였다. 민간제안사업중총사업비가 3천억원이상이되는사업에대해서는지정된기관에게엄격한사전타당성조사를받게하는적격성 8) 정부는산업기반신용보증기금의연간신규보증규모를적정수준 (1조원) 으로유지토록하였다. 현재산업기반신용보증기금의기본재산은 2316억원이고 04년보증실적은 1조 54억원이다.
2 장민간투자제도와 BTL 27 조사를시행토록하여경제성및준비가미흡한민자사업에대해서는추진이차단되도록하였다. BTO 민간제안사업은사업비및장래시설수요량등을정밀검토하여민간투자사업으로적격성이인정되는경우에한해서만대상사업으로지정하기로하였으며 9), BTL 사업의경우는민자사업적격성조사 (Value for Money Test: VMF) 을실시하여재정사업과비교해편익증진및비용을절감할수있는사업만을민간투자사업으로지정하기로하였다. 정부는적격성조사를위해한국개발연구원의부설기관으로공공투자관리센터를설치하였다. 공공투자관리센터는대상사업의검토, 사업타당성의분석, 사업계획의평가등대통령령이정하는지원업무를종합적으로수행하는업무를담당하게된다. 질적인경쟁을유도하기위해사업자선정의평가기준을품질 가격요소위주로개편하고, 개별사업의특성을감안하여평가항목을구성할계획이다. 또한평가기준도가급적계량화하고산정방식을공개하도록할방침이다. 여섯째, 민간투자사업추진절차를간소화하고사업시행절차및기준을보다명확히하였다. 이를위해민자사업지정단계에서사업시행조건에대한정부대안을준비하여사업자와협상에소요되는기간을단축할방침이다. 실시계획승인등의행정절차를신속하게진행하여실시계획승인기간을개정전 6개월소요되었던것을 3개월이내로단축하기로하였다. 또한민간투자심의위원회의심의의결을서면또는동영상및음성을동시에송 수신장치로할수있도록개정하여의결이지체되지않도록하였다. 사업시행절차 기준을명확히하기위해시설사업기본계획작성요령, 민자사업적격성조사요령, 평가요령, 교통량추정요령등을매뉴얼화하여공개하도록하고지속적으로보완하기로하였다. 이밖에기타민간사업에소요되는비용을최소화하기위해도공설계 VE비용사업자부과금지, 산업기반신용보증기금의중소사업자에대한무료금융자문 주선을시행토록하였으며, 공공투자관리센터와산업기반신용보증기금에민자사업자를위한원-스톱서비스창구를운영토록하였다. 2. BTL 사업이외의민간투자사업의현황 민간투자사업은제도적보완과정부지원체계의개선등을거듭하는가운데양적성장을이루어왔다. 2005년현재까지 47개의국가관리사업과 110개의자체관리사업등, 총 157개 9) 05~ 06년지역간통행량전면재조사를통해교통시설통행량추정의기본이되는표준화지침을지속적으로보완하고있다.
28 BTL 사업활성화방안에관한연구 의민간투자사업이활발하게추진되고있다. 10) 현재진행되고있는총 47개의국가관리사업을추진단계별로보면이미완공된사업이 6 개, 사업자가지정되어시공중에있는사업이 12개, 착공준비중인사업이 18개이다. 그리고협약체결을위한협상중인사업이 11개이다. 총사업 47개중 36개사업이완공되었거나이미사업자가지정되어공사가진행중이거나준비중이어서이미많은사업이민간투자로진행된상태이다. 부문별로살펴보면도로및터널이 20개, 항만 10개, 철도 ( 경전철포함 ) 8개, 물류 4개, 환경및기타 3개이다. 이중에서도로및터널이전체의 42.5% 를차지하고있으며, 대형교통시설인도로, 철도, 항만시설을함께집계하면 80.1% 를차지하여전체사업중 2/3 이상을차지하고있는것으로조사되었다. 주무관청별로는건교부가 17개사업 (36.1%), 해수부 10개사업 (21.3%) 으로전체사업의절반이상을차지하고있는것으로조사되었으며, 두개이상의사업을추진한곳으로는부산시 4개, 서울시 3개, 경기도 2개, 용인시 2개등이다. 그리고인천시, 광주시, 대구시, 경남도, 전북도, 부천시, 김포시, 의정부시, 철도청등은각각 1개의사업을추진하였다 (< 표?> 참조 ) 자체관리사업은총 110개의사업이이미준공되었거나추진과정에있다. 추진단계별로보면준공이이루어진사업이 38개사업이며공사중에있는사업이 41개로자체관리사업역시많은사업이추진된상태이다. 부문별로살펴보면, 환경사업이총 48개사업 (43.6%) 으로가장많았으며, 주차장이 22개 (20%) 로두번째로많은것으로조사되고있다. 환경사업중에는하수종말처리장과쓰레기소각장이대부분을차지하고있다. 환경사업과주차장등생활에기반이되는시설이자체관리사업의총사업중 60% 이상을차지하고있어, 국가관리사업의 2/3를교통관련시설이차지했던것과는대조를보이고있다. 자체관리사업에서의교통관련시설이차지하는사업수는 26개 (26.3%) 로 1/3도차지하지않고있다. 추진부처별현황을살펴보면, 총사업의 60% 이상을차지하고있는환경사업과주차장은대부분지방자치단체의자체관리사업인것으로조사되었으며, 도로 철도 항만등의시설은건설교통부, 해양수산부등의주무관청이추진하는사업인것으로조사되었다. 10) 민간투자사업은해당사업의관리주체에따라국가관리사업과자체관리사업으로구분하여추진하고있다. 국가관리사업은기획예산처가관리하는것으로민간투자사업심의위원회 ( 위원장 : 기획예산처장관 ) 의심의를거쳐민간투자대상사업으로지정된사업으로, 총사업비의규모가 2000억원이상인사업이거나총사업비가 2000억원에미달하여도 2개이상의광역시도에걸쳐추진되는사업, 또는기타필요성에의하여국가가직접적으로관리할필요성이있다고인정되는사업등을말한다. 자체관리사업은주무관청과지방자치단체가직접적으로관리하는사업을말한다.
2 장민간투자제도와 BTL 29 < 표 12> 국가관리사업추진현황 구분주무관청사업명 사업자지정사업 (36) 완공 (6) 시공중 (12) 착공준비중 (18) 협약체결협상중 (11) 합 (47) 계 건교부 (3) 광주시 (1) 서울시 (1) 해양부 (1) 건교부 (4) 해양부 (4) 철도청 (1) 경기도 (1) 부산시 (1) 경남도 (1) 건교부 (9) 해수부 (3) 서울시 (1) 부산시 (1) 경기도 (1) 전북도 (1) 용인시 (1) 건교부 (1) 해수부 (2) 서울시 (1) 부산시 (2) 인천시 (1) 대구시 (1) 김포시 (1) 의정부 (1) 부천시 자료 : KDI 공공투자관리센터, http://pimac.kdi.re.kr/ 인천국제공항고속도로, 인천국제공항화물터미널, 천안 ~ 논산고속도로광주제2순환도로 1구간우면산터널목포신외항 1단계 대구~부산고속도로, 일산 ~ 퇴계원서울외곽순환도로, 호남복합화물터미널, 서울춘천고속도로부산신항만, 인천북항 1-1단계, 울산신항, 마산항 1단계인천국제공항철도일산대교부산 ~ 거제연결도로마창대교부산 ~ 김해경전철, 제 2연육교, 서수원 ~ 오산 ~ 평택간고속도로, 중부권복합화물터미널 ~ 군포복합화물터미널, 영덕 ~ 양재간도로, 신분당전철, 영남권내륙화물기지포항영일신항, 인천북항일반부두 (3선석), 평택항다목적부두서울강남순환도시고속도로명지대교인천남동 ~ 도리IC도로전라북도환경기초시설용인경전철, 용인시하수처리시설 서울~하남경전철광양항여천일반부두, 광양항 3-3단계컨테이너부두서울도시철도9호선 1단계부산초읍선경전철, 북항대교용유무의관광단지대구 4차순환상인 ~ 범물간도로고촌 ~ 월곶간도로의정부경전철경인우회도로 건교부 (17), 해수부 (10), 서울시 (3), 부산시 (4), 인천시 (1), 광주시 (1), 대구시 (1), 경기도 (2), 경남도 (1), 전북도 (1), 부천시 (1), 김포시 (1), 의정부시 (1), 용인시 (2), 철도청 (1)
30 BTL 사업활성화방안에관한연구 < 표 13> 자체관리사업추진현황 도로 항만 공항 주차장 문화 관광 환경 준공 (38 개 ) 인천공항급유시설, 열병합발전소, 기내식, 지상조업장비시설, 항공화물창고, 항공기정비시설, 백양터널, 수정산터널, 문학산터널, 이화령터널, 극우터널, 공지천도로, 대구범물안심도로 서울장안동 (2), 신월 3 동, 신월 4 동, 흑석동, 호계동빌딩, 경주제 1 공영, 경주제 2 공영, 구로동, 면목 2 동, 암사 1 동, 거여동, 중곡동, 시흥본동, 부산경기장노외 해운대해저수족관, 일산공원, 아산온천관광지, 각원사관광지 보성소각시설, 상주소각로, 양평군슬러지소각로, 부산음식물쓰레기자원화시설, 남양주진건하수처리장, 이천시단월하수처리장 공사 (41 개 ) 목포신외항부두 1-2, 광주 2 순환도로 3-1 공구, 제 2 팔달로, 만월산, 철마산터널, 대전천변도로 4 공구, 광주제 2 순환 4 구간, 미시령터널, 인천북항 2-1 단계, 군산비응항 1-1 단계 불국사노외, 용산동 중앙초교공원상가, 계룡산민속박물관, 천안온천관광지, 충북칠금관광지, 충북죽도관광지, 경남장목관광지, 나주호관광지 가평군현리하수처리장, 양주군하수처리장, 영도하수처리장, 가은하수처리장, 전주하수처리장, 파주시금촌하수처리장, 화성시하수처리장, 동부반송하수처리장, 고흥도양하수처리장, 평택시하수처리장, 대천하수처리장, 인천송도만수하수처리장, 왜관하수처리장, 충북음식물시설, 유구반포하수처리장, 수도권매립지가스자원화, 서천하수처리장, 파주문산하수처리장, 벌교하수처리장, 벽제하수처리장, 계룡생활폐기물시설, 평창진부대화하수처리장 공사준비중 (10 개 ) 용마터널 개봉동 군포시대야하수처리장, 고양시원능하수처리장, 포항하수처리장, 대구방천리매립가스, 옥과석곡하수처리장, 논산폐기물시설, 검단하수처리장외동? 건천? 양남하수처리장 협상중 (15 개 ) 황령3터널, 평내평간도로 토 부산전시컨벤션센터, 만뢰산관광지 부산건설폐재중간처리시설, 여수음식물쓰레기처리시설, 의왕부곡하수종말처리장, 김천시환경기초시설, 포천시슬러지유동상소각시설, 전라남도광역슬러지처리시설, 여수음식물처리시설, 화순군하수처리장, 부산장림하수처리장, 포항생활폐기물처리시설, 동대문구환경시설, 전남음식물처리시설 사업자모집중 (2 개 ) 인천아쿠아리움 서대문구음식물쓰레기처리시설 기타 (4 개 ) 광장동, 남현동, 독산동, 천호동 합계 (110 개 ) 도로 (17), 항만 (3), 공항 (6) 주차장 (22) 문화, 관광 (14) 환경 (48) 자료 : KDI 공공투자관리센터, http://pimac.kdi.re.kr/
2 장민간투자제도와 BTL 31 국가관리사업의경우사업비의규모는 2004년 8월협약체결된사업을기준으로총사업비 22조 667억원이며, 이중 5조 3361억원 (24.2%) 이재정지원되고있어총사업비의대부분이민간자본에의해서충당되고있다. 민간자본중자기자본의비율은 29.8% 를차지하고있어타인자본은자기자본의약 2.4배정도많이사업에충당되고있다. 이들각사업들에대한평균사업비는대략 6000억정도이다. 인천국제공항철도의경우 3조 1377억원이며제일사업비규모가작은인천공항열병합발전소의경우는 157억원으로각사업별로총사업비의편차가큰편이다.
32 BTL 사업활성화방안에관한연구 < 표 14> 국가관리사업의총투자비구성 (37 개사업 : 협약체결기준, 2004 년 8 월기준 ) 사업명 총사업비 (A) 재정지원 (B) 자기자본 (C) 민간자본 타인자본 (D) 총사업비대비재정지원 (B/A) 총사업비대비자기자본비율 (C/A) ( 단위 : 억원, %) 총사업비대비타인자본비율 (D/A) 자기자본대비타인자본비율 (D/C) 완공 인천국제공항고속도로 13,346-4,342 10,260-32.5 76.9 236 광주제순환도로구간2 1,709-543 1,273-31.8 74.5 234 인천공항화물터미널 1,246-465 1,103 37.3 88.5 237 천안-논산고속도로 14,024 4,082 4,166 7,423 29.1 29.7 52.9 178 인천공항급유시설 853-400 653-46.9 76.6 163 인천공항열병합발전소 1,176-530 916-45.1 77.9 173 인천공항지상조업장비시설 157-77 120-49.0 76.4 156 인천공항항공화물창고 180-223 - - 123.9 -. 인천공항기내식시설 699-296 561-42.3 80.3 190 인천공항항공기정비시설 984-420 812-42.7 82.5 193 우면산터널 1,384-525 1,310-37.9 94.7 250 목포신외항1-1단계 843 370 238 344 43.9 28.2 40.8 145 목포신외항1-2단계다목적부두 226 100 60 90 44.2 26.5 39.8 150 시공중 대구-부산고속도로 19,621 5,837 6,000 12,415 29.7 30.6 63.3 207 서울외곽순환도로 14,625 4,332 4,191 9,825 29.6 28.7 67.2 234 부산신항만단계1 16,480 4,992 4,777 13,022 30.3 29.0 79.0 273 인천국제공항철도 31,377 7,663 9,313 21,730 24.4 29.7 69.3 233 호남복합화물터미널1) 1,988-578 1,477 29.1 74.3 256 인천북항 1,268 335 409 805 26.4 32.3 63.5 197 군산비응항1-단계 987 481 388 256 48.7 39.3 25.9 66 일산대교2) 1,378-479 1,263-34.8 91.7 264 인천북항2-1단계 1,896 571 550 1,284 30.1 29.0 67.7 233 착공준비중 경인운하 14,047-6,300 13,297-21.8 44.8 33.8 94 강남순환도시고속도로3) 7,265 1,582 2,453 5,724 부산김해경전철 7,742 1,923 1,832 4,929 24.8 23.7 63.7 269 부산거제연결도로 14,469 4,473 4,300 12,107 30.9 29.7 83.7 282 수도권매립지매립가스자원화 773-225 676-29.1 87.5 300 인천공항제연육교2 9,094 4,038 1,654 4,962 44.4 18.2 54.6 300 마창대교4) 2,528 634 568 2,273 25.1 전북환경기초시설 2,026 1,418 243 567 70.0 12.0 28.0 233 인천남동도리도로 ~ IC 4,809-1,541 4,621-32.0 96.1 300 서울 ~ 춘천고속도로 14,296 4,284 3,238 9,714 30.0 22.6 67.9 300 울산신항1단계 1,894 267 558 1,675 14.1 29.5 88.4 300 용인경전철 6,970 2,997 1,488 4,462 43.0 21.3 64.0 300 명지대교 3,596 1,079 1,032 2,407 30.0 28.7 66.9 233 마산항단계1 2,246 883 588 1,373 39.3 26.2 61.1 234 포항영일신항 2,465 1,020 689 1,279 41.4 28.0 51.9 186 합계 220,667 53,361 65,679 157,008 24.2 29.8 71.2 239 주 :1) 재정융자방식. 2) 경기도부담. 3) 서울시부담. 4) 경상남도부담. 5) 총사업비에는건설이자비용이제외되 었으나타인자본에는건설이자비용포함. 6) 총사업비와재정지원비는불변가격이고자기자본과타인자본은 경상가임. 자료 : 기획예산처, 2004.
2 장민간투자제도와 BTL 33 자체관리사업의경우 (2004년 6일기준 ) 는총투자비 5조 6184억원에재정지원비및지방비가 8322억원으로총투자비의 25% 를차지하고있다. 국가관리사업과마찬가지로대부분이민간자본에의해서사업비가충당되고있어민간투자사업이자리를잡아가고있다고하겠다. < 표 15> 자체관리사업의총투자비구성 (2004 년 6 월기준 ) ( 단위 : 억원, %) 구분 건수 총사업비 민간투자비 건설보조금 합계 100 70,375 55,790 14,585 (100%) (79.3%) (20.7%) 자료 : 국토연구원, 민간투자사업의기준및절차개선 : PSC 도입을중심으로, 2004 민간투자사업에대한민간사업자간경쟁현황을살펴보면, 2004년 6월기준으로국가관리사업은총 44개의사업중에서 8개사업에경쟁이있었으며, 자체관리사업은총 100개사업중 29개사업에경쟁이벌어져, 각각 18.2% 와 29.0% 의사업만이경쟁이있었다. 그리고상대적으로규모가작은자체관리사업이더많은경쟁이있었던것으로보아아직까지는대형사업을감당할수있는민간업체가많지않은것으로보인다. 실제로경쟁대상사업들을조사해본결과, 투자규모가상대적으로적은환경사업과주자창시설의경쟁이많았다. 또한민간투자사업의위험을회피하고자경향이심해단일컨소시엄을구성하여입찰하는경우가많았다. 이는복수경쟁에대한위험과사업자체에대한위험을회피하고자하는방법으로사용되었다. 실제로컨소시엄에참여한대부분업체들의지분율이 30% 를넘지않았다. < 표 16> 민간투자사업경쟁현황 (2004년 6월기준 ) 구 분 전체사업수 경쟁사업수 경쟁사업비중 국가관리사업 44개 8개 18.2% 자체관리사업 100개 29개 29.0% 자료 : 국토연구원, 민간투자사업의기준및절차개선 : PSC 도입을중심으로, 2004 3. 민간투자사업의방식 사회기반시설에대한민간투자법제 4 조는민간투자사업의방식에대해제시하고있다. 민간투자사업의방식은시설의건설 (Build)- 운영 (Operate)- 소유 (Ownership)- 정부이양 (Transfer)
34 BTL 사업활성화방안에관한연구 의순서와방법등에따라다양한방식이있다. 먼저사업시행방식에따른유형을살펴보면 1 BTO(Build-Transfer-Operate) 방식 : 사회기반시설의준공과동시에당해시설의소유권이국가또는지방자치단체에귀속되며사업시행자에게일정기간의시설관리운영권을인정하는방식으로정부의재정부담을늘리지않고민간자본및외국자본을유치하여형태로지금까지추진된우리나라 SOC 민간투자사업대부분에적용된방식이다. ( 민투법제 4조 1항, 2 호에해당하는경우를제외 ) 2 BTL(Build-Transfer-Lease) 방식 : 사회기반시설의준공과동시에당해시설의소유권이국가또는지방자치단체에귀속되며사업시행자에게일정기간의시설관리운영권을인정하되, 그시설을국가또는지방자치단체등이협약에서정한기간동안임차하여사용 수익하는방식이다. 이방식은 2005년 1월민간투자법개정으로새롭게도입된방식으로영국과일본에서도입하여주로사용하고있는 PFI와유사한방식이다. ( 민투법제 4조 2호 ) 3 BOT(Build-Own-Transfer) 방식 : 사회기반시설의준공후일정기간동안사업시행자에게당해시설의소유권이인정되며그기간의만료시시설소유권이국가또는지방자치단체에귀속되는방식이다. 이는프로젝트파이낸싱의한형태로외국의사례는대부분이이형태에속한다.( 민투법제 4조 3호 ) 4 BOO(Build-Own-Operate) 방식 : 사회기반시설의준공과동시에사업시행자에게당해시설의소유권이인정되는방식이다. 다만정부는타당성검토등기본적인사항을조사한후기본계획을고시하여민간사업자를선정하고건설을감독하는역할만한다. ( 민투법제 4조 4호 ) 5 기타방식 : 주무관청이민간투자법제 10조의규정에의하여수립한민간투자시설사업기본계획에제시한방식으로다음과같은방식들이있다. BLT(Build-Lease-Transfer) 방식 : 사업시행자가사회기반시설을준공한후일정기간동안타인에게임대하고임대기간종료후시설물을국가또는지방자치단체에이전 ROT(Rehabilitate-Operate-Transfer) 방식 : 국가또는지방자치단체소유의기존시설을정비한사업시행자에게일정기간동시설에대한운영권을인정 ROO(Rehabilitate-Own-Operate) 방식 : 기존시설을정비한사업시행자에게당해시설
2 장민간투자제도와 BTL 35 의소유권을인정 RTL(Rehabilitate-Transfer-Lease) 방식 : 사회기반시설의개량 보수를시행하여공사의완료와동시에당해시설의소유권이국가또는지방자치단체에귀속되며, 사업시행자는일정기간관리운영권을인정받아당해시설을타인에게사용 수익하도록하는방식 두번째로민간투자사업은사업제안방식에따라정부고시사업과민간제안사업으로구분되어있다. 정부고시사업은주무관청이민간투자대상사업을선정하여사업자를모집하는방식이며민간제안사업은민간이민간투자대상사업을제시하여주무관청에민자사업선정을요청하는방식이다. 현재시행중인민간투자법은 BTL 방식으로추진하는사회기반시설에대한민간투자는민간의제안을불허하고있어정부고시사업만이인정되고있다. 1998년민간투자법으로개정된이후민간제안제도가처음으로도입되었지만 98년과 99년에는민간제안사업이한건도없었다. 그러나 2000년이후부터는민간제안사업이점차늘어가고있으며, 전체국가관리사업중대부분을민간제안사업들이차지하고있을정도로민간제안제도가활발히이루어지고있다. < 표 17> 연도별사업제안방식에따른민간투자현황 ( 국가관리사업기준 ) 구 분 계 `95 `96 `97 `98 `99 `00 `01 `02 `03 `04 계 47 10 6 6 1 6 2 4 2 7 3 정부고시 33 10 6 6 1 6-1 - 3 - 민간제안 14 - - - - - 2 3 2 4 3 자료 : 이재철, 민자유치사업의문제점과개선방안 셋째로민간투자비회수방법에따라독립채산형 (BTO 등 ) 과서비스구매형 (BTL 등 ) 으로나눠볼수있다. 독립채산형은민간사업자가최종이용자로부터사용료를부과하여투자비를회수하는방식이다. 2005년 1월민간투자법개정으로 BTL 방식이도입되기이전까지우리나라대부분의민간투자들이이방식으로추진되었다. 2001년기준으로민간투자사업의 91.4% 가 BTO 방식으로사업을추진하였다. 서비스구매형은정부가지급하는사용료 ( 국고 지방비 ) 로투자비를회수하는방식으로최종사용자의시설이용으로투자비를회수할수없는대상에사용되는방식이다.
36 BTL 사업활성화방안에관한연구 < 표 18> 분야별사업방식현황 (2001 년기준 ) 분 야 계 사업방식 BTO BOT BOO 기타 계 94(100%) 86(91.4%) 2(2%) 5(5%) 1(1%) 도로분야 48 46 1 1 철 도 4 3 1(BLT) 항 만 8 8 공 항 9 9 통 신 1 1 환 경 17 17 유 통 문화관광 4 4 자료 : 박중권, 민자유치활성화방안에관한연구, 2001 3 절 BTL 사업의개요 1. 추진배경 정부 ( 기획예산처 ) 는 BTL 사업의추진배경에대해서부족한시설편익의조기확충, 민간의창의를활용한투자효율증대, 정부재정의탄력적운영, 민간유휴자금의투자처공급, 그리고공공투자확대를통한경제활성화를그배경으로설명하고있다. 추진배경에대해서는이번민간투자법개정의의도를언급하는과정에서살펴보았듯이정부재정의탄력적운영을통해재정건전성을강화하고자하는목적이강하게나타나고있다. 뿐만아니라향후재정압박이빠르게증가할사업에대해민간투자를유치함으로써재정압박을조금이라도분산시키고자하는의도가담겨져있다. 70년대이후우리나라의재정지출비중을살펴보면다른분야의비중은비슷한수준을유지하거나감소하는데비하여복지및삶의질분야는크게증가하고있다. 이는 04 08년도재원배분구조에서도동일하게나타나고있다. 하지만지출의비중이늘어나고있지만재원배분구조상은여전히 OECD 주요국의평균인 51.7% 에는훨씬못미치는수준이다. 이에정부는복지및삶의질과관련된생활기반시설에대해서공급을늘려나갈계획이며, BTL 사업의추진을통해서이와관련된시설들의공급을확대해나갈계획이다.
2 장민간투자제도와 BTL 37 < 표 19> 중앙정부통합재정분야별지출비중 < 그림 1> 04 08 재원배분구조 70 80 90 97 98 00 03 국방 22.6 30.6 20 13.3 12.1 11.4 11.7 경제사업 27.3 26 20.4 24.5 26.9 25.2 23 복지및삶의질 7.9 9.9 20.4 17.9 18.7 22.2 24.7 교육 16.6 14.6 17 16.4 14.9 15.3 16.5 지방재정 25.6 5.3 8.3 13.3 13.2 9.5 12.5 기타 13.6 13.9 14.6 14.2 16.4 11.6 자료 ; 기획예산처, 2004-2008 년국가재정운용계획 이번민간투자법개전전까지의민간투자의연혁과현황에서살펴볼수있었듯이, 그동안민간투자는주요한사업대상이었던교통시설관련 SOC 시설들의확충에많은기여를하였다. 이에정부는생활기반시설에대해서도민간투자제도를적용하여부족한시설의확충을최대한빠른시일에이룰수있기를기대하고있다. 특히나 BTL 추진방식은 20-30년동안임대료형태로투자비를회수해주는구조이기때문에중장기적관점에서단년도예산제약을벗어나필요할때마다탄력적으로시설투자를할수있게되었다. 즉정부의재정운영방식에탄력성을높이기위한배경이깔려있다고하겠다. BTL 제도도입의배경에는민간의창의와효율을최대한끌어내어고품질의시설을적기에공급하는것뿐만아니라경기진작측면도매우강하게나타나고있다. 낮은경제성장률과지속되는실업문제로고심하고있는가운데정부는민간유휴자금을 BTL 사업에끌어들여경제활성화와일자리창출에활용할계획을가지고있다. 뿐만아니라마땅한투자처를찾지못하고있는금융자금과연기금등에게안정적인투자처를제공한다는취지도 BTL 사업의추진배경에깔려있다고하겠다. 2. 정의및특징 2005년 1월민간투자법의개정으로새롭게도입된민간투자방식인 BTL은민간이자금을투자하여사회기반시설을건설 (Build) 한후국가 지자체로소유권을이전 (Transfer) 하고, 국
38 BTL 사업활성화방안에관한연구 가 지자체에게시설을임대 (Lease) 하여투자비를회수하는사업을말한다. 민간은민간투자사업을준공과동시에소유권을정부에이전하지만그시설에대한관리운영권 ( 물권 ) 을획득하게됨으로써정부로하여금임대료를받을수있게된다. 개정이전의민간투자방식들과비교하면다음과같은구별되는특징이있다. 첫째, 민간이건설한시설을정부소유로이전한다는점이다. BOO 방식등은민간이투자한시설에대한소유권을가지고그시설을일정기간운영하고약정한기간이지난다음에야정부소유가되었었다. 두번째구별되는점은정부가시설임대료를지급하여민간업체의투자자금을회수시켜준다는점이다. 이는최종사용자에게서시설이용료를부과하여투자자금을회수하는 BTO방식과는구별되는것으로, BTL은최종사용자에게서사용료를부과하기어려운시설들을대상으로민간투자를유치하기에적합한방식이라할수있다. 11) 세번째는정부가민간투자에대한적정수익률을임대료를통해서지급하기때문에최종사용자의수요에대한위험을배제할수있다는점이다. BTO 방식은최종사용자의이용이적을경우에목표수익을실현하기어렵게되고, 이경우정부재정에서보조금을지급하여사후적으로보장해주는방법을사용하고있다. 이때문에민간업체에게는위험으로인한민간투자를기피하는현상이일어날수있고, 정부에게는향후보조금지급으로인해예상하지못한정부재정의낭비가발생할위험이존재한다. 이러한위험들은민간투자를저해하는큰요인이라고할수있으나, BTL은이에대한위험이없기때문에민간업체뿐만아니라정부의민간투자에대한합리적인계획을가능케하여보다적극적인민간투자를기대할수있다. 네번째특징은시설에대한설계 건설 운영을모두전적으로민간에게맡김으로써민간의창의와효율을최대한활용하고자한점이다. 이는건설 운영에관한위험부담을민간에전가함으로써사업비의경감뿐만아니라최종사용자에대한서비스의질을제고할수있다는장점을가지고있다. 그러나이는 BTL 방식으로투자를하는사업자의위험을크게하는요인이될수있어, 민간투자를저해하는요인으로작용할수있다. 따라서위험을적절히보전해줄수있는임대료수준을제시하는것이 BTL 방식의민간투자사업을활성화시킬수있는주요요인이라고할수있다. 현재제시하고있는임대료수익률은 5년만기국채금리 + α 수준으로시장에서개별사업별로결정하기로되어있다. ( 가산율 (α) 는장기투자에대한프리미엄및건설 운영프리미엄이다. 이에관해서는뒷장에서보다자세히설명하겠다 ) 11) BTL 방식으로건설한시설에대해서최종사용자의사용료가부과되는경우에는민간사업자가아닌주무관청으로사용료가귀속된다. ( 예, 기숙사입실료, 미술관입장료등 )
2 장민간투자제도와 BTL 39 < 표 20> BTL 과 BTO 사업방식의비교 추진방식 BTO (Build-Transfer-Operate) BTL (Build-Transfer-Lease) 대상시설성격 최종수요자에게사용료를부과하여투자비를회수할수있는시설 ( 독립채산형 ) 최종수요자에게사용료를부과하여투자비를회수하기어려운시설 ( 서비스구입형 ) 투자비회수 최종수요자의사용료 ( 수익자부담원칙 ) 정부의시설임대료 ( 정부재정부담 ) 사업위험 민간이수요위험부담 민간의수요위험배제 민간사업자 (SPC) 서비스제공 BTO 이용요금 시설기부채납 사업권부여 이용자 정부 민간사업자 (SPC) BTL 시설기부채납 임대료지급 이용자 서비스제공 정부 ( 필요시 ) 이용요금 자료 : 기획예산처, 2005 3. 사업대상범위 현행민간투자법에서예시하고있는민간투자대상시설은총 44개시설로, 2005년 1월개정에의해서 9개시설이추가되었다. 12) 늘어난 9개대상들을살펴보면, 학교시설 군주거시 12) 민간투자대상은처음민자유치법에제정되었을당시 29개시설을대상으로시작하여 4차례의법개정을통해서현재 (2005년) 44개시설로확대되었다.
40 BTL 사업활성화방안에관한연구 설 공공임대주택 아동보육시설 노인요양시설 보건의료시설 문화시설 자연휴양림 수목원등기존의민간투자대상의대부분을이루었던사회간접자본 (Social Overhead Capital : SOC) 의개념에는조금거리가있는시설물이라고할수있다. 이는과거에는산업중심의공공투자가매우중요했던시기였다고한다면그중요성과관심이생활기반에대한투자로확대되어가고있음을보여주는것이라고할수있다. < 표 21> 민간투자법제 2 조에의거한민간투자대상시설 구분민간투자대상시설 종전시설 (35 개 ) 2005 년 1 월개정시추가된시설 (9 개 ) 도로, 철도, 도시철도, 항만 ( 신항만건설촉진법상시설포함 ), 공항, 다목적댐, 수도, 하수종말처리시설, 하천부속물, 어항시설, 폐기물처리시설, 전기통신설비, 전원설비, 가스공급시설, 집단에너지시설, 정보통신망, 유통단지, 화물터미널, 여객자동차터미널, 관광단지, 노외주차장, 도시공원, 폐수종말처리시설, 분뇨처리시설 축산폐수공공처리시설, 재활용시설, 생활체육시설, 청소년수련시설, 도서관, 박물관 미술관, 국제회의시설, 지능형교통체계, 지리정보체계, 초고속통신망, 과학관, 철도시설초 중등교육법제2조및고등교육법제2조제1호내지제5호의규정에의한학교군사시설보호법제2조의규정에의한군사시설중군영내 외에건립하는관사등군인또는그자녀의주거시설및그부속시설임대주택법제2조의규정에의한건설임대주택및공공임대주택영유아보육법제2조의규정에의한보육시설노인복지법제32조 제34조및제38조의규정에의한노인주거복지시설 노인의료복지시설및재가노인복지시설공공보건의료에관한법률제2조의규정에의한공공보건의료시설문화예술진흥법제2조제3호의규정에의한문화시설산림법제31조의규정에의한자연휴양림수목원조성및진흥에관한법률제2조제1호의규정에의한수목원 2005 년개정된민간투자법의정식명칭이 사회간접자본시설에대한민간투자법 에서 연도 내용 1994년 8월 민자유치촉진법제정시 29개시설 1997년 8월 국제회의시설오수처리폐기물처리시설추가 1999년 8월 지능형교통체계추가 2002년 12월 초고속통신망 GIS 과학관추가 2005년 1월 교육 복지시설등 9개시설추가 자료 : 송병록, 특집 SOC 와민간투자사업 : 민간투자제도의변화와향후전망, 2005
2 장민간투자제도와 BTL 41 사회기반시설에대한민간투자법 으로변경된것도이러한생활기반시설들이민간투자대상에편입되는과정의한측면을보여준다. 또한개정이전의대상시설들은대부분자체수익창출이가능한사업들이었다면개정이후추가된 9개시설은자체수익이불가능한사업들도대상으로추가하였다는데특징이있다. 이는 BTL 방식의민간투자가도입됨으로인해가능해진것으로이들대상들이 BTL 사업의주요대상이될것으로보인다. 정부는 BTL 사업의선정대상으로민간의창의 효율을활용함으로써재정사업으로추진시에비해사업편익증진과사업비용경감을기대할수있는사업으로최종이용자로부터사용료부과가어렵거나, 사용료부과만으로투자비회수가구조적으로어려운사업을그대상으로보고있다 ( 단 05년시행사업은년도중착공가능한사업위주로선정하였음을밝히고있다 ). 4. 민간사업자의참여범위와사업구조 BTL사업에서의민간은건설사 시설운영사, 그리고재무적투자자로참여할수있다. 이들각각의민간사업자들은특수목적회사 (SPC) 를설립하여하나의사업대상에참여하게된다. 정부는민간투자자들로하여금특수목적회사를설립하도록하여설계, 자금, 조달, 건설, 운영 ( 유지보수 ) 을일괄적으로담당하는것을권장하고있다. 원칙적으로설계에서부터자금조달, 건설, 운영까지사업전반에관한모든일을민간이담당하게되는것이다. 사업의통합관리를유도하는정부방침은투자의효율성을극대화하고사업에대한책임있는관리를유도하기위한방책이라할수있다. 정부는핵심기능 ( 학교시설의경우, 교육 학사관리 ) 만을집중하여담당하고민간의효율발휘를기대할수있는시설물의유지 보수등은민간이담당하도록역할을분담하여보다효율적인운영을하고자하는것이다. 그러나예외적으로효율적인사업추진을위해일부기능을주무관청이분담하는방식도가능하다. 재정사업으로시공중인사업을민자사업으로전환하는경우나민간이시설을운영하기어렵거나비효율적인사업의경우는예외적으로주무관청이일부업무를담당하게된다. < 그림 2> 민간사업자의참여범위 설계 자금조달
42 BTL 사업활성화방안에관한연구 민간사업자 (SPC) 운영 건설 민간투자사업을구성하고있는사업자들의역할분담체계를살펴보면 < 그림 > 과같다. 각각의민간사업자는 SPC에출자를하고이에해당하는배당수익을얻게된다. 이와함께건설사는설계및시공을맡게되고시공이윤을얻게된다. 운영사는운영권을부여받아건설된시설을해당기간동안운영하여운영수익을얻게된다. 재무적투자자는출자에대해서배당을, 대출에대해서는원리금을받게된다. < 그림 3> 민자사업역할분담예시 운영전문사 ( 시설유지보수등 ) 출자 운영권부여 건설사 ( 설계 + 시공 ) 출자 SPC ( 건설사 + 운영전문사 + 금융기관 ) 배당수익 / 대출원리금 재무투자자 시공 출자 / 대출 시설기부채납 + 운영서비스제공 리스료 + 운영비용 주무관청 자료 : 기획예산처, 2005
2 장민간투자제도와 BTL 43 5. 주무관청의역할 주무관청의정의는관계법령에의하여사회기반시설사업의업무를관장하는행정기관의장을말한다 ( 동법 2조 4호 ). 국가고유의사업인경우는해당중앙행정부처가주무관청이되고, 지방고유사업, 국가보조사업인경우에는해당지방자치단체가주무관청이된다. 그리고복수주무관청의위탁을받은제3의기관이주무관청의업무를대행할수있다 ( 예시 : 환경사업의경우공동으로사업에참여하는복수시 군 구에서환경부또는광역자치단체에업무위탁하는경우 ). < 표 22> 2005 년사업별주무관청 대상시설군인아파트신축, 사병내무반신축기능대학시설신축일반철도건설국립대기숙사신축노후하수관거정비, 문예회관신축, 도서관신축, 박물관 미술관신축, 노인의료복지시설, 재가노인복지시설, 지방의료원이전신축, 복합시설초중등노후학교개축, 초중등학교신축, 초중등학교체육관 강당, 특수학교신축 주무관청국방부노동부건설교통부국립대학총장시 도, 시 군 구시 도교육청 주무관청은 BTL 사업전과정에걸쳐중요한역할을담당한다. 주무관청이수행하게되는절차들을단계별로설명하면, 먼저 BTL 사업에적합한사업을발굴하여이에대한타당성을조사하게된다. 이후주무관청은시설사업기본계획을수립하고민간투자대상사업을지정 고시하게되며, 시설사업기본계획고시를통해접수된사업계획서를평가하게된다. 주무관청은평가결과에따라우선협상대상자를선정하고최종협상대상자와실시협약에대한협상을진행하며, 협약체결이되면사업시행자를지정고시하고실시계획을승인하게된다. 이후민간사업자를평가하고정부지급금을지급하는등사업관리와감독의역할또한주무관청이맡게된다. 주무관청이담당해야하는절차중에서사업계획서평가와실시협약협상은공공투자관리센터등전문기관에위탁하거나협조를구할수있다. 또한사업과관련된다른행정기관의사업승인 협의가필요한경우와개별법상상위계획등의반영이필요한경우등에는사전에긴밀한협의 조치를할수있도록하였다.
44 BTL 사업활성화방안에관한연구 < 그림 4> 주무관청의역할 사업발굴, 타당성조사 시설사업기본계획수립민간투자대상사업지정 고시 정부고시사업에한정 ( 법제 9 조 ) 시설사업기본계획고시 사업계획서평가 공공투자관리센터등전문기관에위탁가능 우선협상대상자선정 실시협약협상 공공투자관리센터등전문기관에위탁가능 협약체결및사업시행자지정고시 실시계획승인 사후사업관리 감독운영비용지급액산정을위한운영실적평가정부지급금 ( 시설임대료 + 운영비용 ) 지급
3 장민간투자제도의외국사례 45 3 장민간투자제도의외국사례 : 영국과일본의 PFI 를중심으로 1 절민간투자제도로서 PFI(Private Financial Initiative) 민자사업은무엇보다도사회간접자본시설에사용되는재정자원을민간자본으로보충하는데중요한의의가있다. 이를통해정부의예산부족으로시행하지못했던사업들을추가로시행할수있을뿐만아니라정부예산의절약을통해추가사업도가능하게된다. 그런데민자유치로인하여현재의재정부담을줄일수도있지만, 다른한편으로는미래의재정수입을상실하게되는측면도있다. 그러나전반적으로는민자유치를통해정부의예산을장기간에걸쳐보다탄력성있게사용할수있다. 최근영국, 일본, 그리고호주등에서민자사업의새로운영역으로서 PFI(Private Financial Initiative) 가부각되고있다. 이러한배경에는경제적, 사회적환경의변화에따라국가의역할에서나타나는변화가중요한역할을한다. 특히공공분야와민간분야라는단순한이분법도식에따라정의되지않는영역들이나타나고있는데, 그대표적인예가바로 PFI(Private Finance Initiative) 인것이다. PFI는종래공공사업으로써행해져온사회자본의정비 운영등의분야에민간사업자의자금 경영노하우를도입하고, 민간주도의효율적 효과적인실행등을행하기위한제도이다. PFI는영국에서유래하였는데, 1980년대공공사업의민영화를통한효율성제고를위한정책이시행되었다면, 그연장으로일부민영화폐해에대한반성을통해 1992년 11월공공사업의개선방안으로 PFI가고안된것이다. PFI는민간부분이사업실행자이다. 그에비해공공분야는서비스의구입자또는사업의추진자로서중요한역할을담당한다. 이점에서공공분야와민간분야라는단순한이분법적도식으로구분되지않는다. 일본에서는 1997년경부터새로운사회자본정비의방안으로주목받기시작하였다. 결국 PFI란비용에비해높은수준의공공서비스의제공을위한방안의하나이며, 또한민간부분의고정자산을활용한서비스의설계 운영에서혁신성과적절한수준으로위험을관리하고, 고정자산을장기에걸쳐완전하게유지하는등에서경쟁을요구하는것으로, VFM의향상을가능하게하는것이다. PFI는지금까지공공부문이제공해온공공서비스를민간이주도적으로 설계 (design), 건설 (build), 유지관리운영 (operate) 을실시하고, 민간의자금과노하우를활용하여효율적이고보다효과적인공공서비스를제공하기위한방법으로, 민간의
46 BTL 사업활성화방안에관한연구 노하우를활용하여 ' 시장원리에의한사업의효율화와 VE(Value Engineering) 을그목적으로하고있다. 따라서공공부문은시설의소유및운영주체에서서비스의구입주체로변화하고, 민간부문은서비스의제공자로바뀌는새로운 PPP(Public Private Partnership) 을구축하게되는것이다. 2 절영국 PFI 사업사례 1. PFI 의도입과정 영국의 PFI는대처정부의민영화추진과밀접한관련이있다. 영국정부의공공사업은 1981년개정된 Ryrie Rules 제도에의거하여극히정부재정사업중심으로편중되어있었다. 이로인한정부재정부담및재정의효율성을개선하고정부민간의사업동참을촉진하기위하여 Ryrie Rules 을폐지하고 1992년새로이 PFI 제도를개정하게되었다. PFI 제도는민간의창의성과효율성의극대화라는적극적인목표가성취될수있도록, 해당 PFI 사업의추진에있어서정부의개입을최소화한다는특징이있다. 이에따라 DBFO(Design-Build-Finance-Operate) 방식이영국 PFI 사업의일반적인방식으로자리매김하고있다. 영국의 PFI 제도는무엇보다도특정사업에내포되어있는일부혹은대부분의위험요소를민간에게이전시킴으로써정부의사업실패위험을감소시키고정부가지불하는화폐가치 (VFM) 를극대화하려는것을가장큰목표로하고있다. 이러한맥락에서영국 PFI 사업입찰과정은해당사업의위험요소를가장효율적으로대처하고관리할수있는민간사업자를선정하는과정으로이해될수있다. 이하에서는이러한과정을중심으로추진절차와제도적기반을살펴보고자한다. 2. 일반적인 PFI 사업의추진절차및현황 (1) 민간투자사업의추진절차및내용 민자사업의효과를극대화하기위해서는무엇보다도정부가민간기업이참여할수있을정
3 장민간투자제도의외국사례 47 도로적정한규모의재정을투명하고도공정하게제공할수있어야한다. 이와더불어재정지원이민간기업의창의성을제고할수있도록계약서의유인구조가적절하게형성되어있어야한다. 민자사업의시행절차는크게예비단계, 준비단계, 경쟁단계, 계약및관리단계의네가지로구분될수있는데, 정부지원의규모와방법을판단하기위해각단계내에서추진되어야할주요내용을살펴보면다음과같다. 1) 예비단계 : 정부준거사업 이단계에서는개별사업의민자유치여부를판단하고민자유치시정부의지원규모를판단해야한다. 민자유치의여부판단을위해서는 20-30년간지속되는민자사업의거래비용을감안해야한다. 정부의지원규모를판단하기위해서는정부준거사업 (public sector reference project) 을평가하여야하는데, 여기서준거사업이란정부가당해사업을기존의전통방법으로수행하는경우를일컫는다. 이를통해정부가부담해야할재정지원의크기를판단할수있다. 이단계에서의거래비용을절감하는방안도함께고려되어야할필요가있다. 유사한사업을수행하였거나수행할수있는민간기업들이다수존재하여경쟁여건이조성되어있는경우거래비용을절감할수있는그조건이조성된다. 이를위해서는대상사업의규모가적절하여야하는데, 사업의규모가너무큰경우에는민간기업이당해사업을감당할수있는여력과신뢰성을확보하기가어려우며, 너무작은경우에는효율성제고의효과가크지않을것이다. 시설물서비스의규격작성도용이하여야할것이다. 대상사업의내용이극도로다양하고복잡한경우에는사업의서비스에대한규격서를작성하는것이대단히어려울것이며, 이와같은서비스에대해서는민자유치를활용하기보다기존의공공기관을활용하는것이거래비용을줄이는적절한방법이될것이다. 그리고재정지원의상한금액을산정하는과정으로서정부실행대안 (Public Sector Comparator) 및정부실행대안이라는재정지원의상한금액을이단계에서설정해야한다. 기존의전통적방법으로수행되는정부사업을정부실행대안또는준거사업이라고하는데, 실제의민자사업에서정부가제공하는재정지원을정부실행대안의재정부담과비교하여, 후자가더큰경우 VFM가향상되었다고한다. 재정지원의상한금액은 ' 정부가당해사업을기존의전통적방법으로수행할때정부가부담해야만하는순현금지출의현재가치 ' 라고정의된다. 재정지원의상한금액을산정할때유의할점은다음과같다.
48 BTL 사업활성화방안에관한연구 첫째, 평가의대상기간은민간사업자에게허용할수있는사업시간 ( 시공기간과무상사용기간의합 ) 과같다. 따라서정부가공공사업을전통적인방식으로수행할때소요되는시설물의완공비뿐만아니라운영기간중의운영비용과운영수입을모두감안하여야한다. 둘째, 정부실행대안은민자유치의대체안으로생각되기때문에, 민자사업에적용되는서비스와동일한기준과내용으로평가되어야한다. 민자사업에요구되는서비스또는성과시방서 (output specification) 에따라정부실행대안이평가되어야한다. 셋째, 각종비용과수입은정부가당해사업을수행할때실제로실현될수있을일체의비용과수입을기준으로산정되어야한다. 정부 ( 또는공공부문 ) 가부담하는일체의위험비용이감안되어야하기때문에정부실행대안은 ' 가상적인위험조정비용 (hypothetical risk-adjusted costing)' 이라고정의될수있다. 넷째, 시설물완공비, 운영비용, 운영수입을현재가치로전환할때사용되는할인율은우리사회의정상적수익률을반영해야한다. 이는총자본비용의개념으로이해될수있을것이다. 마지막으로비용은공공부문전체의기회비용으로파악되어야한다. 정부투자기관, 정부산하기관등이부담하는비용도결국은정부가부담하는것이라할수있기때문에재정지원의상환금액은공공부문전체를기준으로판단되어야할것이다. 2) 준비단계 : 가상입찰안 준비단계에서는민간투자를위한사업계획서의작성과가상입찰안에대한연구가필요하다. 민자유치가결정되면이를위한준비단계로서먼저사업계획서를작성해야한다. 가상입찰안 (shadow bid) 은정부가현재의경제여건과시장조사를토대로가상적으로작성한입찰제안서를의미한다. 가상입찰안과정부실행대안은모두재무분석에기초하지만분석의관점은서로다르다. 정부의실행대안은당해사업을정부가기존의전통적방법에따라수행한다는관점에서평가되지만, 가상입찰안은정부가민간사업자의관점에서당해사업을수행할때예상되는재무분석을말한다 (< 표?> 참조 ). 3) 경쟁단계 다음으로경쟁단계에서는사업자의적격성확인및제안서내용을비교 평가하게된다. 적격심사의목표는당해사업의수행능력을확인하는것이고, 입찰평가의과정에서평가대상항
3 장민간투자제도의외국사례 49 목은가격요소와품질요소 ( 비가격요소 ) 로구분될수있다. < 표 23> 정부실행대안과가상입찰안비교 구분정부실행대안가상입찰안 목적 투입요소 산출물 - 당해사업을수행하기위해정부가부담해야하는비용을가늠함 시설물준공비용 운영비용 예상수요량 예상요금 물가변동 순현금유입의현재가치 -민간사업자가 어떻게 입찰할 것인 가를가늠함 - 정부실행대안의투입요소에추가 사업법인의자기자본비율목표 사업법인의타인자본조달계획 사업법인의조달계약체계 부대사업 조세부담 환율변동 - 순현금유입의현재가치에추가 총자본및자기자본의수익률 사업자유인에필요한사업여건 재정지원을포함하여다양한정부민감도분석 위험분석을통한위험가치조정지원 ( 유형, 금액, 시기, 지원방법 ) 자료 : 옥동석, 배근호 (2002), 민자사업의제도적기반연구 : 영국 PFI를중심으로 에서재인용. 가격요소에대한평가는재무평가라고하는데, 이는정부에대해요구하는지원금액과이용객에징수하는이용료수준을중심으로제안서를상호비교하는것이다. 각제안서들의위험분담방법및정부의지원형태가다를수있기때문에, 이들을모두공정하게비교하기위해서는재무적사항또는가격과관련된제반항목들을단일척도로환산해야한다. 단일의계량적척도는 ' 위험가치가감안된정부의총원가현재가치 ' 로표현될수있는데, 정부가사업자에게명시적 암묵적으로지불하는일체의현금흐름을현재가치로전환하고, 여기에정부가부담하는위험의가치를평가하여합하여공공부문의총원가를계산하게된다. 위험부담의가치를평가하기위해서는사업과관련된일체의위험유형을정리하고, 개별위험이사업비에미치는영향과발생확률을정부의측면에서평가하여그기대치를계산하여하는데, 각종위험을사전에 ' 사업자부담 ', ' 정부부담 ', ' 협상가능 ' 의유형으로분류할필요가있다. 4) 계약및관리단계입찰평가를통해우선협상대상자가선전되면제안서의내용을중심으로협상이이루어지고, 또구체적인계약서가작성된다. 협상과정에서의주된논의는크게두가지로나뉜다. 먼저정부지원금액을지급하는방법과기준을구체적으로확정해야한다. 다음으로향후발생가능한여러가지상황을미리예측하여이들의해결방법또는분쟁해결방법을사전에정리
50 BTL 사업활성화방안에관한연구 해야한다. 정부가민자사업에지급하는재정지원은그성격상 ' 기본분담금 ' 과 ' 위험분담금 ' 의두가지유형으로구분된다. 기본분담금은사업자가사회간접자본의설계 시공, 자금조달, 운영상의의무와일정한유형의위험을부담하는데대한대가로서정부가지급하는금액인데, 여기서설계 시공, 자금조달, 운영상의의무란사업자가자신의책임으로자금을조달하여설계 시공, 운영서비스를제공하는것이다. 또기본분담금에포함되는위험의일반적인예로는, 사업자과실의설계변경, 시공및운영상의오류, 조달자금의이자율변경등을들수있다. 기본분담금을시공기간과운영기간사이에어떻게지급할것인지에대한다양한방법이존재한다. 결국정부는사업유형에따라탄력적으로그지급시기를조절할수있는여지를열어두는것이바람직할것이며, 지급시기와함께지급기준에대해서도검토되어야한다. 그중에서운영기간중의지급기준으로운영기간과서비스의성과를고려할수있을것이다. 운영기간이지급기준으로선정되었다는것은곧서비스의사용가능성에따라지급이이루어지는것을의미한다. 성과를기준으로지급하는방법은사업자가제공하는서비스의내용과품질이규정된수준을초과하거나미달할경우이들을감안하여지급금액을변동시키는것을의미한다. 서비스의성과는기본적으로시장수요량으로판단될수있지만실질적인경쟁이제한되는경우에는성과를측정하여이와연계된지급으로사업자를유인할필요가있으며, 정부가민간사업에대한재정지원을안정적으로집행하기위해서는무엇보다도기본분담금에대한연도별예산을안정적으로확보할수있어야할것이다. (2) 영국 PFI 의현황및평가 1) 현황및실적 70년대이후감소하던영국의공공부문투자가 1990년대후반부터증가하기시작하는데있어 PFI사업이일조하였다. 90년대초반에도입된영국의 PFI는공공부문총투자의 11% 를차지하는매우중요한투자방식으로, 최근 5년간 10~13.5% 에서안정적으로유지되고있다. 2005년 8월 1일현재까지 1500만파운드이상의사업이 300건이상완료되었으며운영중에있다. 각부처별로보면사업건수는교육부 (Department for Education and Skills) 에서
3 장민간투자제도의외국사례 51 사업비용은교통부 (Department for Transport) 에서가장큰비중을가지며활발하게진행되고있음이나타난다. 그외에도국방부 (Ministry of Defence) 와보건부 (Department of Health) 등에서활발하게진행되고있다. < 표 24> 영국 PFI 의사업추진현황 부처사업건수비율비용 / 백만파운드비율 Cabinet Office 1 0.23 330 0.74 Department for Constitutional Affairs 12 2.72 435.3 0.97 Department for Culture Media and Sport 1 0.23 42 0.09 Department for Environment Food and Rural Affairs 14 3.17 1049.5 2.35 Department for Education and Skills 80 18.14 3195 7.14 Department of Health 103 23.36 6251.4 13.97 Department of Trade and Industry 5 1.13 167 0.37 Department for Transport 43 9.75 20557 45.94 Department for Work and Pensions 7 1.59 1185 2.65 Foreign and Commonwealth Office 2 0.45 56.1 0.13 HM Revenue & Customs 8 1.81 700.8 1.57 HM Treasury 1 0.23 141 0.32 Home Office 29 6.58 1671.6 3.74 Ministry of Defence 43 9.75 3758.4 8.40 Northern Ireland Office 9 2.04 320.1 0.72 Office of the Deputy Prime Minister 25 5.67 1747.4 3.90 Scottish Executive 43 9.75 2498.3 5.58 Welsh Assembly 14 3.17 608.3 1.36 Miscellaneous 1 0.23 37 0.08 TOTAL 441 100.00 44751.2 100.00 주 : 계약완료된사업, 자료 :www.pppforum.or.uk 영국의감사원이 2002년까지완공된 PFI 사업을대상으로조사한결과, PFI 사업의 88% 가계약당시의가격을준수하였고 86% 의사업이계약상의공기를준수한것으로나타난반면, 비PFI 사업은가격준수율이 27%, 공기준수율이 30% 수준에머무르는것으로나타났다. 그리고영국 PFI 사업의평균조달기간은재정사업보다긴 22개월이소요되었고, 명목세
52 BTL 사업활성화방안에관한연구 전내부수익율은최근 10% 으로조사되었다. 그리고향후추진될사업을포함하여, 2005 년 8 월 1 일현재 1500 만파운드이상의계약완료된사업이 400 건이상으로보고되고있다. 2) 특징및평가 정부의사업위험요소가대부분이를효율적으로관리할수있는민간에게이전됨으로서정부측사업위험부담을최소화시킴과더불어사업의성공정도가증대되었다고평가받고있다. 특히정부시설의사업에있어정부는특정시설이필요로하는주요기능그리고서비스성과목표만지정하여이를토대로목표성과를가장효율적으로충족할수있는민간사업자가건설및사업진행을추진하도록하였다. 때문에민간의창의성과효율성을통하여시설운영유지및보수기간중필요한여러서비스가지속적으로고품질로유지되었다. 뿐만아니라 VFM을통하여한정된정부예산을효과적으로활용하고장기적인정부의예산절감효과를가져왔다고평가된다. 성공적인 PFI 사업을위해서정부사업검토시고려해야할사항으로, 먼저민간의창의성과효율성을필요로하는대규모재정사업인가여부와시설물을통하여정부가얻고자하는여러건설운영및유지보수의성과들이명확화될수있는가가고려되어야할것이다. 더불어사업에대한대부분의위험이정부로부터민간으로의이전이가능한것들인지그리고사업기간상의제약은있는지도함께고려되어야할것이다. 마지막으로사업에필요한기술의변화가빠른사업인지그리고사업에필요한여러자산들이장기적으로이용가능한가도중요한문제이다. 영국재무성이 2002년에시행한사업자에대한설문조사에따르면, 사업자들도 PFI 사업구도의큰틀에서는긍정적인평가와함께국가적인사업에참여한다는자부심을보여주고있으나일부우려도제기되었다. 대표적으로높은입찰비용과긴조달기간이지적되었는데, 이는경쟁과창의를촉진해야하는정부입자에서도해소해야하는문제이다. 그리고협상과정에서정부가지나치게사업관련위험을사업자에게전가하려한다는불만도제기되었다. 이에대해정부는제도를표준화, 투명화, 지침화하는한편담당공무원에대한교육을강화하여문제를최소화하려고노력중이다.
3 장민간투자제도의외국사례 53 3 절일본의 PFI 사업사례 1. 일본 PFI 사업의개관 일본에서 PFI 사업은 1999년 7월 " 민간자금등의활용에의한공공시설등의정비등의촉진에관한법률 " 이의원입법에의해제정되었고같은해 9월부터시행되었다. 일본에서는재정문제, 공공서비스효율화의요구등을배경으로지방자치단체의 PFI 상업에대한기대가높아지고있다. 일본은이미재정개혁을하지않으면채무에대한부담이상당한위험수준으로쌓이게되는지방자치단체가많이존재한다. 또한전후정비된사회자본들이이미노후화가진행되어왔고, 그의효율적인유지관리, 운영수법의도입, 더나아가개축을위한투자의올바른존재방식이시급한과제가되고있다. 이러한배경에서시작된국가의구조개혁의기본적인관점은 " 민간이가능한것은민간에게 " 라는방침을채용하고있다. 우선이러한방침의법령과가이드라인을먼저살펴보는것이일본 PFI 사업을이해하는데도움이될것이다. 2. PFI 법령및가이드라인 (1) PFI 촉진에관한법률 (1999 년법률제 117 호 ) 의기본취지 " 민간자금등의활용에의한공공시설등의정비등의촉진에관한법률 (1999년법률제 117호 )" 은민간의자금, 경영능력및기술적능력을활용한공공시설등의건설, 유지관리및운영의촉진을기도하기위한조치를강구하는것에의해, 효율적이고효과적으로사회자본을정비하고, 이에국민경제의건전한발전에기여하는것을목적으로한다. 이법률에서 공공시설등 이라는것은 " 도로, 철도, 항만, 공항, 하천, 공원, 수도, 하수도, 공업용수도등의공공시설 ", " 청사, 숙사등의공용시설 ", " 공영주택및교육문화시설, 폐기물처리시설, 의료시설, 사회복지시설, 갱생보호시설, 주차장, 지하도등의공익적시설 ", " 정보통신시설, 열공급시설, 새로운에너지시설, 리사이클시설 ( 폐기물처리시설은제외 ), 관광시설및연구시설 " 및 " 앞각호에내세우는시설에준하는시설로서법령으로정하는것 " 을말한다. 공공시설등의정비등에관한사업은, 국가및지방공공단체와민간사업자와의적절
54 BTL 사업활성화방안에관한연구 한역할분담및재정자금의효율적사용의관점을근거로하면서, 해당사업에의해발생하는수익등으로이것에필요로하는비용을지변하는것이가능하다는이유로민간사업자에게행하게하는것이적절한것에대해서는, 가능한한그실시를민간사업자에게맡기는것으로한다. 기본방침으로명시하고있는사항으로첫째, 민간사업자의발안에의한특정사업의선정, 기타특정사업의선정에관한기본적인사항, 둘째, 민간사업자의모집및선정에관한기본적인사항, 셋째, 민간사업자의책임명확화등적정하고확실한실시의확보에관한기본적인사항, 넷째, 법제상및세제상의조치, 재정상및금융상의지원에관한기본적인사항, 그리고마지막으로기타특정사업의실시에관한기본적인사항등이있다. 다음으로기본방침에서고려되어야할사항으로다음과같은것을명시하고있다. 먼저특정사업의선정에대해서는, 공공성을확보하면서사업에필요로하는비용의감축등자금의효율적사용을꾀하는동시에, 민간사업자의자주성을존중할것, 그리고민간사업자의선정에대해서는, 공개경쟁에의해선정을행하는등그과정의투명성을유지하는동시에, 민간사업자의창의를존중할것, 마지막으로재정상의지원에대해서는, 현행의제도에따른방책을기본으로하여또는이것에준하는것으로할것등이명시되어있다. (2) PFI 실시에관한기본방침 PFI 실시에관한기본방침은우선기본원칙으로서공공성원칙, 민간경영자원활용원칙, 효율성원칙, 공평성원칙, 투명성원칙, 객관주의, 계약주의, 독립주의를바탕으로한다. 이러한원칙을통해다음과같은성과를기대하고있다. 먼저저렴하고양질의공공서비스제공하고, 다음으로재정자금의효율적사용및관민의적절한역할분담에근거하는새로운관민파트너쉽을형성하며, 마지막으로민간의사업기회를창출함으로써경제의활성화에기여할수있다. 이를위해기본적인사항으로서 ' 민간사업자의발안에의한특정사업의선정, 기타특정사업의선정에관한기본적인사항 ', ' 민간사업자의모집및선정에관한기본적인사항 ', ' 민간사업자의책임의명확화등사업의적정또는확실한실시의확보와관련된기본적사항 ', ' 법제상및세제상의조치또는재정상및금융상의지원에관한기본적인사항 ', ' 민간자금등활용사업추진위원회에관한기본적인사항 ', ' 지방공공단체에있어서의특수사업의실시에관한기본적인사항 ', ' 기타특정사업의실시에관한기본적인사항 ' 등을설정해두고있다.
3 장민간투자제도의외국사례 55 3. 사례 : 류베시베쵸 PFI 사업프로세스 북해도 3개소의 ' 일반폐기물최종처분장정비및운영사업 ' 에대해 PFI법을근거한사업실시를위해 2001년 10월 12일실시방침이공표되었고, 2001년 10월 19일당해사업을 ' 특정사업 ' 으로공표하였다. 이 PFI 사업이진행되는과정을하나의사례로살펴볼것이다. (1) 사업실시및도입가능성검토 이사업을위해우선공공서비스의필요성, 긴급성등을통해실시여부를평가및검토하고, 결정된후효율성및효과적인사업진행을위한적용방법을알아본다. PFI를통한사업실시가결정되었다면이에따른자금조달과사업관리등의재무적측면이나장기간에걸친위험등을민간사업자와교섭하여구체적인계약으로이끌어내기위해서, 법, 건설, 설계, 기술적인면을통틀어기존의사업방법보다더높은전문적인노하우가요구된다. 먼저 VFM을검증하여재정부담의경감과공공서비스수준의향상여부를확인하고, 시장조사등의실시에따라민간참가의욕을파악한다. 그리고위험을각사업단계인설계, 건설, 운영, 유지관리, 완료후양도단계에따른분류와공통적인위험으로분류하였다. 감사방법과내용은사업계약시정하고, 사업자가제공하는시설의정비및유지관리등의서비스가충분히달성되지못하는경우에공공은서비스에대한지불액의감액등을행하며, 사업자에대책안의마련및제출을요구할수있도록하였다.
56 BTL 사업활성화방안에관한연구 < 표 25> 류베시베초 PFI 사업의위험분류 단계 위험종류 위험내용 부담자공공사업자 입찰설명서위험 입찰설명서의오기, 내용변경에관한사항등 계약체결위험 선정사업자가계약을체결하지않거나, 계약수속에시간이걸리는경우 내용변경위험 사업의업무범위의축소, 확충등 법규정등의변경위험 본사업에직접관련한법규정등의변경 기타사항 세제변경위험 사업자에게영향을끼치는세제변경 ( 법인세등 ) 사업자전반에영향을끼치는세제변경 ( 소비세등 ) 인허가연장위험 사업자가취득하는인허가연장및보조금교부에관한것 제3자배상위험 사업과정에서발생하는소음 오염 진동 지반침하 악취 주민대응위험 시설설치에대한주민반대운동 소송등에관한대응 상기이외의것 ( 사업실시후발생되는주민반대운동등 ) 공통 용지확보위험 당해사업용지확보에관한것 사고발생위험 각사업단계에서의사고발생 환경보전위험 각사업단계에서환경에영향을끼칠경우 측량 지질조사오류 공공이실시한조사부분 사업자가실시한조사부분 사업중지및연장위험 공공의지시, 의회의불승인에따른것 공공의채무불이행에따른것 시설건설에필요한인허가등의지연에따른것 사업자의사업방기, 파산에의한것 물가변동위험 사용개시전물가변동 ( 시설정비비용에해당하는것 ) 금리변동위험 금리변동 불가항력위험 천재지변, 폭동에따른설계변경및중지, 연기 계획 응모위험 응모비용등 자금조달위험 필요한자금확보등 설계 설계위험 설계에따른것 ( 공공제시조건 지시의불변, 변경에따른것제외 ) 공사지연위험 공사지연 미완공에따른사용개시의지연 공사비증액위험 공공의지시에따른공사비증액 건설 상기사항이회의공사비증액 성능위험 요구사양의부적합 ( 시공불량포함 ) 일반적손해위험 공사목적물 재료 기타관련공사에관해발생한손해 계획변경위험 공공의책임에의한사업내용 용도변경 운영비상승위험 공공의책임에의한사업내용 용도변경에기인한운엽비증가 상기및불가이외의요인에의한운영비증가 운영 시설손상위험 불가항력을제외한사고 재해에의한시설손상 ( 동결등 ) 유입폐기물품질위험 유입폐기물의질에기인하는사고등 유입폐기물수량변동위험 유입폐기물수량의변동에따른위험 시설의성능확보위험사업종료시시설성능확보에관한것 ( 수처리시설포함 ) 시설이시설양도후하자가발견되었을경우하자담보책임 ( 수처리시설포전시설하자위험 함 ) 자료 : 강정규, 조성배 (2004), 공공사업의문제점해결을위한 PFI 도입에관한연구 에서재인용