2010. 9
여차민 사업평가국행정사업평가팀사업평가관 02-788-4751 yuhcm@nabo.go.kr 이보고서는국회예산정책처법제3조의규정에의거작성되었으며, 국회예산정책처홈페이지 (www.nabo.go.kr) 를통해보실수있습니다.
정부규제영향분석실태및제도 개선과제 여차민 2010. 9.
발간사 우리나라는규제개혁의차원에서질낮은규제의양산을막고품질좋은규제를만들기위해규제를신설하거나강화하기전에규제가사회전반에미칠효과나영향을분석하는규제영향분석제도를 1998년에도입하여운영하고있습니다. 규제개혁이국가경쟁력을강화하고민간자율과창의성을극대화하여국민의삶의질을향상시키는데중요한동력을제공한다면규제영향분석은규제개혁을수행하는전초이자핵심적인수단이라할수있습니다. 규제영향분석제도의성공은수준높은규제영향분석서를작성하는데달려있습니다. 그러나국회예산정책처가지난 3년간정부규제영향분석서를평가한결과, 그수준이상당히낮은것으로나타났습니다. 따라서본보고서는지금까지국회예산정책처가정부규제영향분석서를평가한결과를중심으로정부규제영향분석의실태와문제점을확인하고개선과제를제시하였습니다. 첫째, 규제영향분석서작성과관련하여규제영향분석서의요약문을작성하고규제의예상준수율을명기하도록규제영향분석서작성지침을보완할필요가있습니다. 둘째, 규제영향분석제도운영과관련하여규제 비규제법령안여부에대한심사가반드시규제개혁위원회를거칠수있도록하고, 신설 강화규제심사시규제일몰제가적극적용될수있도록 행정규제기본법 의관련조항의개정이요구됩니다. 그리고정부입법에대한규제심사만으로는규제의무분별한양산을억제하는데한계가있으므로의원입법에대해서도규제영향분석이실시될수있도록관련법을개정할필요가있습니다. 셋째, 규제영향분석서검토및평가와관련하여중요한규제에대해서는규제입안단계에서부터충분하고신중한검토가이루어질수있도록사전검토제를도입하는한편, 규제영향분석서의질적수준을제고할수있도록규제영향분석서에대한외부평가제의도입을적극적으로검토할필요가있습니다. 아무쪼록본보고서가규제개혁에관심을가지고계시는의원님들의의정활동에도움이되기를바랍니다. 2010년 9월국회예산정책처장신해룡
요약 Ⅰ. 서론 규제영향분석은규제가무분별하게양산되는것을막기위해과학적이고객관적인방법으로규제의도입이가져올영향또는효과를분석하는의사결정수단으로정의할수있음. 정부는행정규제기본법에따라신설 강화규제에대해규제영향분석 (Regulatory Impact Analysis) 을실시하고있음. 그러나 1998년정부가규제영향분석을도입하여운영한지 10여년이되었음에도불구하고규제영향분석의질적수준이여전히향상되지않고있는것으로평가되고있음. 이러한결과는규제영향분석제도의실제운영과정에서의문제에서비롯된것으로이는규제영향분석의수준을제고하기위해서는다각적인기술적 제도적개선방안을강구할필요가있음을보여주는것임. 이에본보고서에서는지금까지국회예산정책처가수행한정부규제영향분 석서의평가내용을중심으로그간의규제영향분석실태와문제점을확인 하고개선과제를종합적으로제시함. Ⅱ. 정부규제영향분석제도의개요 우리나라는 1998 년 행정규제기본법 의제정으로규제영향분석제도를도입함. 요약 v
동법과동법시행령, 그리고 규제영향분석서작성지침 에서규제영향분석과관련된사항에대해규정하고있음. - 동법제2조는규제영향분석을 규제로인하여국민의일상생활과사회 경제 행정등에미치는제반영향을객관적이고과학적인방법을사용하여미리예측 분석함으로써규제의타당성을판단하는기준을제시하는것 으로정의하고있음. 규제영향분석서의작성대상 규제영향분석서는원칙적으로신설 강화되는규제를대상으로작성하는데규제의범위에대해서는 행정규제기본법 에서정하고있음. - 동법제2조는행정규제를 국가또는지방자치단체가특정한행정목적을실현하기위하여국민의권리를제한하거나의무를부과하는것으로서법령등또는조례 규칙에규정되는사항 으로정의하고있음. - 같은조제1항 2호는 법령등 을 법률 대통령령 총리령 부령과그위임에의하여정하여진고시등 으로정의하고있음. 규제영향분석서작성방법과절차 중앙행정기관은 규제영향분석서작성지침 에따라평가항목및평가요소에대해규제영향분석서를작성함. - 평가항목및평가요소는규제의필요성, 규제대안검토및비용 편익분석과비교, 규제내용의적정성및실효성등 3개평가항목과 7개평가요소로이루어짐. 중앙행정기관의장은작성된규제영향분석서를입법예고기간에국민에게공표하고제출된의견을검토하여규제영향분석서를보완하고의견을제출한자에게그의견의처리결과를통지함. 중앙행정기관의장은규제영향분석의결과를기초로관계전문가의의 vi 요약
견을충분히수렴하여규제의타당성에대하여자체심사를함. 자체심사를거친규제는규제개혁위원회의심사를받음. - 중요규제의경우, 규제개혁위원회의심사를거치도록하고비중요규제의경우, 규제개혁위원회의심사를받은것으로처리함. Ⅲ. 정부규제영향분석의실태 국회예산정책처는 2007년 ~2009년까지 3년간정부규제영향분석서의수준을평가함. 2007년의평가에서는 2001년 4월 ~2006년 12월까지정부에서생산된규제중중요규제 287건, 2008년 ~2009년의평가에서는각각 2007년과 2008년에만들어진규제중중요규제 328건과 159건에대한규제영향분석서를평가함. - 2007년의평가는규제의필요성, 규제대안, 사회적비용, 사회적편익, 할인율등 11개평가항목에대해, 2008년 ~2009년의평가는규제의필요성, 규제대안의검토, 비용항목의확인, 규제비용의측정, 규제편익의측정등 9개평가항목에대해이루어짐. 평가결과, 규제의필요성을제외한대부분의항목에대해규제영향분석서가적절하게작성되지못하고있는것으로나타남. 특히, 규제대안의검토, 비용과편익의측정, 집행및준수가능성항목의경우, 대다수의규제영향분석서에서적절한분석이이루어지지않고있는것으로평가됨. - 규제대안검토의경우, 83%~90% 의규제영향분석서에서분석이제대로이루어지지않은것으로평가됨. - 비용측정의경우, 68.3%~84.9% 의규제영향분석서에서분석이적절 요약 vii
하게이루어지지않은것으로평가됨. - 편익측정의경우, 72.8%~88.7% 의규제영향분석서에서분석이적절하게이루어지지않은것으로평가됨. - 집행및준수가능성의경우, 82.6%~98.7% 의규제영향분석서에서분석이미흡하게이루어진것으로평가됨. Ⅳ. 정부규제영향분석제도의문제점및개선과제 1. 규제영향분석서작성의문제점및개선과제 준수율에대한명확한고려필요 현행 규제영향분석서작성지침 은실제피규제자들이규제를어느정도준수할것인가에대한고려즉, 예상준수율에대한심도있는분석을요구하고있지않음. - 규제당국이피규제자의준수율에대해심도있게고려하지않으면규제영향분석의실증성과객관성을담보하기어려움. 따라서규제당국이규제의예상준수율을명기할수있도록현행 규제영향분석서작성지침 을보완할필요가있음. 투명하고일관성있는분석방법의적용 비용 편익분석의다양한기법을인정할경우, 다른많은변수와요인을고려해야하는상황에서도규제영향분석이적절한기능을수행할수있으므로규제영향분석의유연성과융통성을제고할수있음. 그러나각부처별로비용 편익분석기법의다양성은폭넓게인정하더라도특정한분석에적용되는분석기법의일관성및투명성을확보할수 viii 요약
있어야함. - 이를위해서는원칙적으로각부처별로통일된분석기법과기준을확립할필요가있음. 쉽고명료한표현사용과요약문작성의무화 현재규제영향분석서개요를작성하고있으나여기에는규제의필요성, 비용편익분석과같은규제영향분석의주요내용이포함되어있지않음. 그러므로입법예고시규제영향분석서가함께공개되고있는만큼규제영향분석요약문을별도로작성하고규제영향분석서를좀더쉬운용어로작성함으로써일반국민의관심과이해도를높일필요가있음. 2. 규제영향분석제도운영의문제점및개선과제 규제대상여부심사절차관련규정의개정 행정규제기본법 제16조는중앙행정기관의장이법제처장에게신설 강화하는규제를포함하는법령안의심사를요청할때는당해규제에대한규제개혁위원회의심사의견을첨부하도록규정하고있음. - 비규제법안의경우, 규제개혁위원회의심사의견을첨부할필요가없기때문에각부처는규제개혁위원회로부터비규제법안에대해규제개혁위원회의심사대상이아니라는확인을거치지않고바로법제처에심사의뢰하는사례가있는것으로조사됨. 그러므로규제개혁위원회의확인없이자체적으로규제여부를판단하는것을방지하기위해서는현재의 행정규제기본법 에서비규제법령안의경우라도규제개혁위원회의심사대상이아니라는사실을확인한심사의견서를첨부하여법제처에법령안심사를의뢰하도록규제 비규제여부에대한심사절차규정을명확하게할필요가있음. 요약 ix
폐지 완화규제에대한규제영향분석실시검토 규제를폐지하거나완화하는경우에도사회적비용이나편익이유발될수있으므로이때에도신중한접근이필요함. - 일례로카드발행규제완화나공산품안전규제의완화는사회적편익보다더큰사회적비용을초래하였다는평가를받고있음. 그러므로규제를폐지또는완화하는경우에대해서도규제영향분석을확대적용하는방안을적극적으로검토할필요가있음. 신설 강화규제심사시일몰제적용활성화방안강구 행정규제기본법 에서규제를신설 강화하고자할때규제의존속기간을설정하도록규정하고있음에도불구하고규제심사과정에서규제일몰제가제대로운영되어오고있지않음. - 이에 2009년 1월국가경쟁력강화위원회의규제일몰제활성화방안발표이후규제개혁위원회를중심으로이를추진하고있음. 그러나본래의규제일몰제운영취지를구현하기위해서는기존규제에대해일몰제를적용하는것보다는규제심사단계에서신설 강화규제에대해적극적으로일몰제를적용할수있어야함. - 이를위해서는당초규제일몰제확대도입방안에서논의된바와같이, 현행 행정규제기본법 의개정을적극검토할필요가있음. 입법예고시규제영향분석서공표관련준수여부확인 규제영향분석과정에이해관계자는물론일반대중을참여시키기위해입법예고시규제영향분석서를함께공표하도록하고있음에도불구하고 2009년국회예산처의조사에따르면입법예고기간동안규제영향분석서를공표하지않는중앙행정기관의수가상당한정도에이를것으로추정됨. 그러므로입법예고시규제영향분석서의공표를규정하고있는 행정 x 요약
규제기본법 의취지에부합할수있도록각부처는입법예고시관보 나홈페이지에비용편익분석등규제영향분석서의주요내용을공표하고 규제개혁위원회는각부처의이행여부를지속적으로점검하여야함. 의원입법에대한규제영향분석제도도입검토 의원발의법안의수가최근급속히증가하고있다는점을고려할때정부입법규제에대한규제심사만으로는규제가무분별하게양산되는것을억제하는데한계가있음. 그러므로우리나라규제영향분석제도가실효를거두기위해서는정부입법뿐만아니라의원입법에대해서도규제영향분석이적용될수있도록관련법의개정을적극검토할필요가있음. 3. 정부규제영향분석서작성관련교육 프로그램 자료의문제점및개선과제 규제영향분석에필요한자료및노하우축적필요 현재규제영향분석과정에서규제영향분석에필요한자료의축적이나분석과관련된노하우의축적이거의이루어지지않고있음. 그러므로규제영향분석서가하나의요식적절차에의해생성된행정문서로인식되지않도록규제영향분석서의품질에대한지속적인평가와함께인적 예산요인의제약을개선함으로써규제영향분석서의품질을향상시킬필요가있음. 규제영향분석관련교육 훈련프로그램의적극적개발보급 규제영향분석관련교육 훈련프로그램이충분히운영되지않고있는 것으로판단되는바, 이는규제개혁위원회가본연의기능을충분히수행 요약 xi
하지않고있는데서비롯된결과라할수있음. - 규제영향분석서작성을위한교육시간이부족하고규제영향분석서작성과정에서활용할수있는매뉴얼과사례집의보급역시충분히이루어지지않고있음. 그러므로규제개혁위원회는규제영향분석서의품질을향상시킬수있도록공무원에대한교육 훈련관련프로그램을개발 보급하는데적극적으로노력해야할것임. 비용 편익분석이론및기법의개발보급 보편적인이론과적실성있는기법의적용은규제영향분석의체계성과객관성을확보하는데필수적인요건으로판단됨에도불구하고이론과기법의개발및보급이적절하게이루어지지않고있음. 그러므로각부처와연계하여규제영향분석에필요한이론및기법을적극적으로개발하고보급할필요가있음. - 규제영향분석시참고할수있는가중치와할인율을산정하여운영하고비용 편익분석기법중비사용가치측정기법들을한국적상황에적합하도록수정, 보완할필요가있음. 4. 규제영향분석서의검토와평가의문제점및개선과제 규제개혁위원회의규제영향분석서검토 보완기능강화 규제영향분석서가부실하게작성되고있는것은규제영향분석서의질적수준을검토하고보완을요구할수있는권한을가진규제개혁위원회가제기능을충분히수행하지않고있기때문인것으로판단됨. 그러므로규제개혁위원회는규제영향분석서의수준을엄격하게검토하고내용이부실하거나미흡한경우중앙행정기관에게규제영향분석서의보완을요구할필요가있음. xii 요약
사전검토제도입의검토 현행규제영향분석의심사체계는중요규제의경우위원회가일정기간 (45일) 내에심사결과를결정하도록되어있으나발견된문제점을수정, 보완하고개선사항을검토하자면 45일이라는법정심사기간은상당히부족한것으로보임. 이문제를해결하기위해 규제영향분석사전검토제 의도입을적극적으로검토할필요가있음. - 즉, 사전검토대상규제에해당하는규제에대해서는각부처가규제개혁위원회와협의하여규제입안단계부터충분하고신중한검토가이루어지도록하여야함. 외부평가제도입의검토 OECD는규제영향분석제도의성공을위해외부비정부기관이규제영향분석서를심사하고성과를평가하여공개하도록권고하고있음. - 외부평가를통해심사의공정성과객관성을확보하게되면규제영향분석제도를지지하는세력을확산시키고관료들을포함한이해관계자들의저항을극복할수있기때문임. 그러므로규제영향분석의성공을위해규제영향분석서에대한외부평가제도의도입을검토할필요가있음. 규제개혁평가시규제영향분석서평가항목의가중치상향조정필요성검토 정부는 2005년부터규제개혁평가지표의하나로정부규제영향분석서평가를포함시키고있으나규제영향분석서평가항목의가중치가너무낮아규제영향분석서의질적수준을제고할수있는유인을제공하지못함. - 상대적으로작성하기까다로운규제영향분석서의수준향상을위해시간과노력을들이는것보다가중치가높은다른평가항목의개선 요약 xiii
에노력을기울이는것이더효율적이기때문임. 그러므로규제영향분석이규제개혁에있어신설 강화규제의양산을억제할수있는핵심적수단이라는점을감안하여규제영향분석서평가항목의가중치를상향조정하는방안을검토할필요가있음. xiv 요약
차례 요약 / ⅴ I. 서론 / 1 II. 정부규제영향분석제도의개요 / 2 1. 규제영향분석의개념 2 2. 정부규제영향분석제도의현황 3 가. 규제영향분석서작성대상 3 나. 규제영향분석서작성방법과절차 4 다. 규제개혁위원회의구성과기능 6 Ⅲ. 정부규제영향분석의실태 / 8 Ⅳ. 정부규제영향분석제도의문제점및개선과제 / 10 1. 규제영향분석서작성의문제점및개선과제 10 가. 준수율에대한명확한고려필요 10 나. 투명하고일관성있는분석방법의적용 11 다. 쉽고명료한표현사용과요약문작성의무화 12 2. 규제영향분석제도운영의문제점및개선과제 14 가. 규제대상여부심사절차관련규정의개정 14 나. 폐지 완화규제에대한규제영향분석실시검토 16 다. 신설 강화규제심사시일몰제적용활성화방안강구 17 차례 xv
라. 입법예고시규제영향분석서공표준수여부확인 20 마. 의원입법에대한규제영향분석제도도입검토 24 3. 정부규제영향분석서작성관련교육 프로그램 자료의문제점및개선과제 26 가. 규제영향분석에필요한자료및노하우축적필요 26 나. 규제영향분석관련교육 훈련프로그램의적극적개발보급 27 다. 비용 편익분석이론및기법의개발보급 29 4. 규제영향분석서의검토와평가의문제점및개선과제 30 가. 규제개혁위원회의규제영향분석서검토 보완기능강화 30 나. 사전검토제도입의검토 32 다. 외부평가제도입의검토 32 라. 규제개혁평가시규제영향분석서평가항목의가중치상향조정필요성검토 33 V. 요약및결론 / 36 참고문헌 / 39 xvi 차례
표차례 [ 표 1] 규제영향분석서작성지침 개정전 후평가항목및요소 5 [ 표 2] 국회예산정책처정부규제영향분석서평가결과 9 [ 표 3] 규제개요의내용및작성방법 12 [ 표 4] 연도별규제일몰제적용현황 18 [ 표 5] 2008년입법예고규제법령안의규제영향분석서공표현황 21 [ 표 6] 3개중앙행정기관홈페이지입법예고시규제영향분석서공표여부 24 [ 표 7] 회기별법안제출건수및가결건수현황 25 [ 표 8] 규제개혁위원회발간규제영향분석관련지침또는매뉴얼 28 [ 표 9] 연도별규제개혁평가항목및배점 35 차례 xvii
I. 서론 정부는행정규제기본법에따라신설 강화규제에대해규제영향분석 (Regulatory Impact Analysis) 을실시하고있음 규제영향분석은규제가무분별하게양산되는것을막기위해과학적이고객관적인방법으로규제의도입이가져올영향또는효과를분석하는의사결정수단으로정의할수있음 그러나 1998년정부가규제영향분석을도입하여운영한지 10여년이되었음에도불구하고규제영향분석의질적수준이여전히향상되지않고있는것으로평가되고있음 국회예산정책처는 2007년 ~2009년까지 3년간정부규제영향분석서를평가하고개선방안을제시한바있음 평가결과에따르면규제의필요성항목을제외한대부분의항목의작성수준이낮은것으로나타남 이에본보고서는지금까지국회예산정책처가수행한정부규제영향분석서의평가내용을중심으로정부규제영향분석의실태와문제점을점검하고개선과제를종합적으로제시함 1) 1) 따라서본보고서는국회예산정책처, 정부의규제영향분석에대한실태평가, 2007. 9, 국회예산정책처, 2007 년도정부규제영향분석서평가, 2008. 7, 국회예산정책처, 2008 년도정부규제영향분석서평가, 2009. 12 의내용을요약 정리 인용한내용으로구성됨. 서론 1
II. 정부규제영향분석제도의개요 1. 규제영향분석의개념 규제영향분석은규제의도입으로기업과국민이부담해야하는비용을줄이고경제활동의효율성을증가시키기위한규제합리화의수단으로이해할수있음 2) OECD는규제영향분석을 제안된규제나존재하고있는규제의긍정적 부정적영향을체계적으로평가함으로써좀더바람직한의사결정을위한도구 로정의하고있음 3) 정부가시장상황을고려하지않고균형을상실한규제를도입할경우, 오히려자원배분을왜곡시키거나민간부문의자율성을위축시켜더큰사회적비용을초래할수있음 그러므로정부는규제를도입하기전에규제가가져올영향또는효과를분석할필요가있는데규제영향분석이이를위한유용한수단임 규제영향분석은효율적자원배분의달성, 합리적의사결정에의기여, 규제비용에대한규제당국의관심과정부의책임성제고, 정치적이해관계의조정및의견수렴기회의제공등의수단으로써의의를가짐 4) 규제영향분석제도는미국, 캐나다, 호주를중심으로일찍부터도입되었으며 1980년과 1990년대를거쳐 OECD 회원국을중심으로확산되었음 2) 이종한, 금융분야규제영향분석활성화방안에관한연구, 한국행정학회 50 주년기념국제학술대회겸 2006 년추계학술대회발표논문집, 2006, p.34. 3) OECD, Best Practices on Regulatory Impact Analysis in OECD Countries, 2003 을이혜영 김정해, 규제영향분석의효과적시행을위한역량연구 : 공무원인식조사를중심으로, 한국정책학회보, 제 16 권 2 호, 2007, p.182 에서재인용. 4) 자세한논의는여차민 김태윤, 위험및안전규제비용편익분석의현실적요건의모색, 규제연구, 제 18 권제 1 호, 2009, pp.220-225 를참조. 2 정부규제영향분석실태및제도개선과제
우리나라역시 1998 년 행정규제기본법 을제정하여규제영향분석제 도를도입함 2. 정부규제영향분석제도의현황 우리나라는 1998년 행정규제기본법 의제정으로규제영향분석제도를도입하였는데동법과동법시행령, 그리고 규제영향분석서작성지침 에서규제영향분석과관련된사항에대해규정하고있음 동법제2조는규제영향분석을 규제로인하여국민의일상생활과사회 경제 행정등에미치는제반영향을객관적이고과학적인방법을사용하여미리예측 분석함으로써규제의타당성을판단하는기준을제시하는것 으로정의하고있음 그리고동법제7조는중앙행정기관이규제를신설또는강화하고자할때규제영향분석서를작성하도록규정하고있음 규제개혁위원회는규제영향분석서와부처의자체심사의견서를참고하여신설 강화규제에대한심사를진행함 다음에서는규제영향분석의대상, 작성방법및절차, 그리고규제개혁위원회의기능을간략하게검토하도록함 가. 규제영향분석서작성대상 규제영향분석서는원칙적으로신설 강화되는규제를대상으로작성하는데규제의범위에대해서는 행정규제기본법 에서정하고있음 5) 동법제2조는행정규제를 국가또는지방자치단체가특정한행정목적 5) 행정규제개념및판단기준 은행정규제의해당여부를판단할수있는좀더구체적인기준을적시하고있음.. 정부규제영향분석제도의개요 3
을실현하기위하여국민 ( 국내법을적용받는외국인을포함한다 ) 의권리를제한하거나의무를부과하는것으로서법령등또는조례 규칙에규정되는사항 으로정의하고있음 또같은조제1항 2호는 법령등 을 법률 대통령령 총리령 부령과그위임에의하여정하여진고시등 으로정의하고있음 한편, 동법제3조 2항은신설 강화규제라할지라도동법이적용되지않는경우를적시하고있는데다음은법에서정하고있는규제영향분석서작성및규제심사의예외가되는사무임 국회 법원 헌법재판소 선거관리위원회및감사원이행하는사무 형사 행형및보안처분에관한사무 국가정보원법 에의한정보 보안업무에관한사항 병역법 통합방위법 향토예비군설치법 민방위기본법 비상대비자원관리법 및 재난및안전관리기본법 의규정에의한징집 소집 동원 훈련에관한사항 군사시설 군사기밀보호및방위사업에관한사항 조세의종목 세율 부과및징수에관한사항 나. 규제영향분석서작성방법과절차 중앙행정기관은 규제영향분석서작성지침 에따라평가항목및평가요소에대해규제영향분석서를작성함 행정규제기본법시행령 제6조는규제개혁위원회가 규제영향분석서작성지침 을수립하여중앙행정기관에통보하도록규정하고있음 - 각부처는 규제영향분석서작성지침 에따라규제의필요성, 규제대안검토및비용 편익분석과비교, 규제내용의적정성및실효성등 3개평가항목과 7개평가요소에대해규제영향분석서를작성함 4 정부규제영향분석실태및제도개선과제
[ 표 1] 규제영향분석서작성지침 개정전 후평가항목및요소 개정전평가항목및요소 ( 이전 ) 개정후평가항목및요소 ( 현행 ) 1. 규제의필요성및목표 1- 가. 규제의신설또는강화의필요성 1- 나. 규제의목표및기대효과 1- 다. 규제외대체수단의존재및기존규제와의관계 2. 규제의비용편익 분석및비교 3. 규제내용의적정성및실효성 3- 가. 경쟁에미치는영향 3- 나. 규제의명료성 3- 다. 이해관계자협의 3- 라. 집행상예상문제점 자료 : 국무총리실, 규제영향분석서작성지침, 2008. 12, p.11. 1. 규제의필요성 1-1. 문제정의 ( 배경과원인 ) 1-2. 규제신설 강화의필요성 2. 규제대안검토및비용 편익분석과비교 2-1. 규제대안의검토 2-2. 비용 편익분석과비교 3. 규제내용의적정성및실효성 3-1. 규제의적정성 3-2. 이해관계자협의 3-3. 규제집행의실효성 ( 집행자원과능력 ) - 규제영향분석의평가항목및평가요소의내용은 2006 년 7 월과 2008 년 12 월두번에걸쳐개정되었음 - 2006 년 7 월, 종전의 8 개항목 20 개요소를 3 개항목 8 개요소로 통합하여단순화하였음 6) - 2008 년 12 월, 기존의 규제의필요성및목표 평가항목과 규제의 비용편익분석및비교 항목을각각 규제의필요성 과 규제대 안검토및비용 편익분석과비교 항목으로변경하는등기존의 3 개평가항목 8 개평가요소를 3 개평가항목 7 개평가요소로변경 하였음 중앙행정기관의장은작성된규제영향분석서를입법예고기간에국민에게 공표하고제출된의견을검토하여규제영향분석서를보완하고의견을제출 6) 이때에는중요규제에대해서는 8 개항목 20 개요소, 비중요규제에대해서는 5 개평가항목별로분석하도록함.. 정부규제영향분석제도의개요 5
한자에게그의견의처리결과를통지함 7) 중앙행정기관의장은규제영향분석의결과를기초로규제의타당성에대하여자체심사를함 이때관계전문가의의견을충분히수렴하여심사에반영함 자체심사를거친규제는규제개혁위원회의심사를받음 규제개혁위원회는규제개혁위원회심사에앞서부처의자체심사를거친규제를중요규제와비중요규제로구분함 중요규제의경우, 규제개혁위원회의심사를거치도록하고비중요규제의경우, 규제개혁위원회의심사를받은것으로처리함 다. 규제개혁위원회의구성과기능 8) 행정규제기본법 제23조에따라정부의규제정책을심의 조정하고규제의심사 정비등에관한사항을종합적으로추진하기위하여대통령직속으로규제개혁위원회를설치하여운영하고있음 동위원회는규제의신설 강화등에대한심사, 기존규제의심사, 규제정비종합계획의수립 시행, 규제정책의기본방향과규제제도의연구및발전등의기능을수행하고있으며다음은규제개혁위원회의기능을정리한것임 - 규제정책의기본방향과규제제도의연구및발전 - 규제의신설 강화등에대한심사 - 기존규제의심사, 규제정비종합계획의수립 시행 - 규제의등록 공표 - 규제개선에관한의견수렴및처리 7) 2006 년 7 월 행정규제기본법 개정시, 각부처로하여금입법예고시규제영향분석서를관보또는부처홈페이지에게시하도록하였음. 8) 규제개혁위원회, 2008 규제개혁백서, pp.26-30 을인용 정리. 6 정부규제영향분석실태및제도개선과제
- 각급행정기관의규제개선실태에관한점검 평가등 규제개혁위원회는국무총리, 민간공동위원장, 민간위원 17인, 정부위원 6 인등총 25인으로구성되며위원회의업무를효율적으로수행하기위하여위원회에분야별로분과위원회를구성하여운영하고있음 - 분과위원회는위원회가위임한사항을심의 의결하며위원회에상정할안건의사전검토 조정, 위원회에상정할안건의전문적인조사 연구및기타위원회가위임한사항을처리함 - 행정규제기본법시행령 은분야별로 5개이내의분과위원회를둘수있도록하고있으며 2008년정부조직개편내용을반영하여 2008년 4월부터경제분과, 행정사회분과등 2개분과위원회를구성 운영하고있음. 정부규제영향분석제도의개요 7
Ⅲ. 정부규제영향분석의실태 국회예산정책처는 2007년 ~2009년까지 3년간정부의규제영향분석서의수준을평가함 2007년평가에서는 2001년 4월 ~2006년 12월까지정부에서생산된규제중중요규제 287건의규제영향분석서를평가함 - 평가는규제의필요성, 규제대안, 사회적비용, 사회적편익, 할인율등 11개평가항목에대해이루어짐 2008년과 2009년평가에서는각각 2007년과 2008년에만들어진규제중중요규제 328건과 159건에대한규제영향분석서를평가함 - 평가는규제의필요성, 규제대안의검토, 비용항목의확인, 규제비용의측정, 규제편익의측정등 9개평가항목에대해이루어짐 평가결과, 규제의필요성을제외한대부분의항목에대해규제영향분석서가적절하게작성되지않은것으로나타남 특히, 규제대안의검토, 비용과편익의측정, 집행및준수가능성항목의경우, 대다수의규제영향분석서에서적절한분석이이루어지지않은것으로평가됨 - 규제대안검토의경우, 83%~90% 의규제영향분석서에서분석이제대로이루어지지않은것으로평가됨 - 비용측정의경우, 68.3%~84.9% 의규제영향분석서에서분석이적절하게이루어지지않은것으로평가됨 - 편익측정의경우, 72.8%~88.7% 의규제영향분석서에서분석이적절하게이루어지지않은것으로평가됨 - 집행및준수가능성의경우, 82.6%~98.7% 의규제영향분석서에서분석이미흡하게이루어진것으로평가됨 8 정부규제영향분석실태및제도개선과제
[ 표 2] 국회예산정책처정부규제영향분석서평가결과 ( 단위 : %) 평가척도 평가대상연도 평가항목 2007년 2008 2009년평가척도평가척도 2007 2008 2009 잘함 명료 38.3 5.5 5.0 규제필요성 보통 보통 60.6 61.9 42.1 못함 미흡 1.0 32.6 52.8 잘함 - 2.1 - - 시장실패 보통 - 41.1 - - 못함 - 31.4 - - 해당없음 - 25.4 - - 잘함 모두검토 1.4 1.8 3.1 규제대안검토 보통 일부검토 12.9 7.9 13.8 못함 검토안함 85.7 90.2 83.0 비용항목확인 - 적절 11.9 18.2 - 미흡 88.1 81.8 잘함 적절 ( 계랑적 ) 9.8 7.9 12.6 규제비용측정 보통적절 ( 정성적 ) 12.9 7.9 2.5 못함미흡 68.3 84.2 84.9 해당없음 - 9.1 - - 잘함 적절 ( 계랑적 ) 8.0 5.5 8.8 규제편익측정 보통적절 ( 정성적 ) 10.5 12.5 2.5 못함미흡 72.8 82.0 88.7 해당없음 - 8.7 - - 잘함 적절 0.0 1.8 1.9 할인율 보통미흡 4.5 39.9 1.9 못함 - 20.2 - - 해당없음 해당없음 75.3 58.2 96.2 잘함 적절 0.3 1.5 0.0 불확실성 보통미흡 14.3 24.4 12.6 못함 - 60.3 - - 해당없음 해당없음 25.1 74.1 87.4 잘함 적절 0.0 0.9 1.3 배분적정의 보통 미흡 10.1 39.0 18.2 ( 분배적함의 ) 못함 - 57.1 - - 해당없음 해당없음 32.8 60.1 80.5 잘함적절 8.0 10.4 1.3 집행및점검보통미흡 9.4 89.6 98.7 ( 집행및준수가능성 ) 못함 - 82.6 - - 잘함 - 33.1 - - 외부자문 보통 - 44.9 - - 못함 - 22.0 - - 잘함 - 0.0 - - 규제의경쟁제한성 보통 - 8.4 - - 못함 - 4.9 - - 해당없음 - 86.8 - - 자료 : 국회예산정책처, 정부의규제영향분석에대한실태평가, 2007. 9, 국회예산 정책처, 2007년도정부규제영향분석서평가, 2008. 7, 국회예산정책처, 2008년도정부규제영향분석서평가, 2009. 12를재구성. Ⅲ. 정부규제영향분석의실태 9
Ⅳ. 정부규제영향분석제도의문제점및개선과제 1. 규제영향분석서작성의문제점및개선과제 가. 준수율에대한명확한고려필요 현행 규제영향분석서작성지침 은기술적 행정적차원에서집행의실효성을분석하도록하고있으나실제피규제자들이규제를어느정도준수할것인가에대한고려즉, 예상준수율에대한심도있는분석은이루어지지않고있음 규제당국이피규제자의준수율에대해심도있게고려하지않으면규제영향분석의실증성과객관성을담보하기어려움 따라서규제당국이규제의예상준수율을명기할수있도록현행 규제영향분석서작성지침 에대한보완이필요함 규제의예상준수율을제시함으로써규제당국자는규제의실효성에대한균형있는시각을갖게되고피규제자 ( 일반국민 ) 의준수비용을규제당국자신의비용으로느낄수있게됨으로써 준수비용의내면화 (internalization) 효과를가져오게됨 - 규제당국에의한준수비용의내면화가촉진될수록불필요한규제양산을방지할수있어규제영향분석의본래취지를구현할수있을것임 - 현행 규제영향분석서작성지침 의규제집행의실효성항목에대한작성지침을보완하여규제당국이규제의준수율을명확하게제시하도록하는것을의무화할필요가있음 10 정부규제영향분석실태및제도개선과제
나. 투명하고일관성있는분석방법의적용 비용 편익분석의다양한기법을인정함으로써규제영향분석의유연성과융통성을제고할필요가있음 다양한분석기법을인정할경우, 다른많은변수와요인을고려해야하는상황에서도규제영향분석이적절한기능을수행할수있기때문임 - 일례로생명의가치또는특정한위험에대한가치는다양한측정방법에따라그가치가서로다르게측정되고있는것이사실임 - 미국의 GAO에따르면, 미국의경우, 규제영향분석을실시하는각행정부처별로인간의생명의가치가적게는 160만달러 ( 특정재난의경우 ) 에서많게는 550만달러 ( 토지및아동관련설비 ) 까지다양하게측정되고있으나 9) GAO는각부처의분석이투명하고일관성있게이루어졌는가에관심을가질뿐, 수치자체의타당성과관련하여서는문제를제기하지않음 그러므로비용 편익분석의핵심이라할수있는인간생명의가치측정, 할인율 (discount rate) 선정, 다양한비사용가치 (passive use value) 의측정방법등과관련하여실제분석을담당하는각부처의판단과재량의범위를폭넓게인정할필요가있음 그러나각부처별로비용 편익분석기법의다양성은폭넓게인정하더라도특정한분석에적용되는분석기법의일관성및투명성을확보하여야함 분석기법의일관성을확보하고지나치게자의적인기법의적용을통제하기위해서는원칙적으로각부처별로통일된분석기법과기준을확립할필요가있음 동일한부처내에서서로다른생명가치나할인율을적용한다면규제입안자가재량권을남용하여왜곡된비용편익결과를도출할수있기때문임 9) GAO, Regulatory Reform: Agencies Could Improve Development, Documentation, and Clarity of Regulatory Economic Analyses, GAO/Rced-98-142, 1998, p.26.. 정부규제영향분석제도의문제점및개선과제 11
다. 쉽고명료한표현사용과요약문작성의무화 입법예고시규제영향분석서가함께공개되고있는만큼일반국민이면누구나쉽게읽고이해할수있도록규제영향분석서가좀더쉬운용어로작성되어야함 10) 그리고같은맥락에서규제영향분석서의주요내용을규제영향분석서의첫머리에간략하게요약하여작성할필요가있음 현재규제영향분석서개요를작성하고있으나여기에는규제의필요성, 비용편익분석과같은규제영향분석의주요내용이포함되어있지않음 다음 [ 표 3] 은규제개요의내용및작성방법을기술한것으로여기에는규제영향분석의주요내용이포함되어있지않음 [ 표 3] 규제개요의내용및작성방법 1. 규제사무명등 2. 규제의구분 신설강화하는규제의내용을잘나타낼수있는사무명을부여 - 신설규제는새로운사무명을부여하고강화규제는규제등록시스템상의규제사무명과연계 - 유사한관련규제를함께영향분석하는경우, 하나의규제사무명부여 신설규제, 기존규제강화, 내용심사, 존속기한연장인지를구분 경제적규제, 사회적규제, 행정적규제로구분 - 경제적규제는진입규제, 가격규제, 거래규제등으로구분 - 사회적규제는보건 위생규제, 안전규제, 환경규제등으로구분 10) 미국의경우고어부통령을위원장으로하는 NPR 은 1998 년 3 월현재연방규제중약 31,000 페이지를쉬운용어로재작성하였음. 규제를쉬운용어와서술방식으로표현한다는것은행정의민주성과책임성을증진시키는데실질적인기여를한것으로판단됨. 따라서규제영향분석을쉬운용어와서술방식으로작성한다는것은이해관계자에대한성공적인자문 (consultation) 뿐만아니라, 고객지향적인행정의민주화차원에서도매우중요하다고할수있음 (NPR, A brief history of NPR, <http://www.npr.gov>). 12 정부규제영향분석실태및제도개선과제
3. 소관부처및작성자인적사항 4. 피규제집단및이해관계자 5. 규제존속기한 6. 종전규제및신설 ( 강화 ) 규제의내용 규제를신설강화하려는부처 부서명과규제영향분석서를작성한실 국장및과장급의직책및인적사항을기재 외부용역이있는경우외부용역관련자인적사항을함께기재 규제의직접적대상이되는피규제자, 이해관계인및관련기관등을확인하고그현황을규모 특성에따라구분하여기술 - 피규제자의수, 규모등명기 5 년범위내에서설정 ( 행정규제기본법제 8 조 ) 규제존속기한미설정시에는설정이곤란한사유를기술 기존규제의강화, 존속기한연장의경우, 현행규제의내용중변경하려는 ( 심사요청하는 ) 규제와대비될수있도록간략히기재 신설규제 내용심사의경우심사요청한규제의주요내용을간략히기재 - 관련신구조문대비표등은별지로첨부 7. 규제체계도 당해규제와관련있는규제체계, 주된규제및근거법령등을알기쉽게도표또는그림으로작성 자료 : 국무총리실, 규제영향분석서작성지침, 2008. 12. 그러므로규제영향분석요약문을별도로작성하여규제의필요성, 비용편익분석과같은규제영향분석의주요내용을간략하게기술함으로써규제영향분석에대한일반국민의관심과이해도를높일필요가있음 국회예산정책처는 2007년보고서에서요약문작성방법을예시한바 있음 11) 11) 요약문예시는국회예산정책처, 정부의규제영향분석에대한실태평가, 2007. 9 를참조.. 정부규제영향분석제도의문제점및개선과제 13
2. 규제영향분석제도운영의문제점및개선과제 가. 규제대상여부심사절차관련규정의개정 행정규제기본법 제16조는중앙행정기관의장이법제처장에게신설 강화하는규제를포함하는법령안의심사를요청할때는당해규제에대한규제개혁위원회의심사의견을첨부하도록규정하고있음 이를위해중앙행정기관은먼저해당법령안의내용이규제에해당하는가의여부를규제개혁위원회와협의하여결정하여야하며규제개혁위원회와의협의결과, 법령안의내용이규제를포함하고있는것으로결정되면규제개혁위원회의규제심사를거치고그렇지않으면바로법제처에심사를의뢰할수있음 그러나각부처의경우, 법령안내용의규제해당여부를자체적으로판단한후, 곧바로법제처에법령안심사를의뢰하는사례가있는것으로나타남 국회예산정책처는 2008년한해동안법제처심사를거친법령안중법제처심사접수시규제개혁위원회의심사의견을첨부하지않은법령안현황을파악한바있음 12) 그결과 2008년한해동안법제처에의뢰된법령안 2,017건중 848건의법령안이법제처심사시규제심사문서를첨부하지않은것으로조사됨 물론법제처에서규제개혁위원회의심사여부를확인하고있다고는하나법제처가모든법안에대해서규제개혁위원회의심사여부를완벽하게확인하지는못하고있는것으로판단됨 법제업무운영규정 제21조 1항 3호 13) 는각부처가법제처에법령안심 12) 조사는법제처의전산시스템에접수된법령안중 2008 년한해동안심사의뢰된법안들의규제심사문서첨부여부를파악하는방법으로이루어짐. 13) 제 21 조 ( 법령안등의심사요청 ) 1 각부장관및대통령또는국무총리소속의법령안주관기관의장은법령안에관하여다음각호에따른입법절차를거친후법제처 14 정부규제영향분석실태및제도개선과제
사를요청할때 행정규제기본법 제10조 1항 14) 에따라반드시규제심사를거칠것을규정하고있고 법제업무운영규정시행규칙 제11조 1항 5호에서규제심사여부및규제심사와관련된사항을첨부하도록규정하고있어 15) 법제처의심사과정에서규제변경안의규제개혁위원회심사여부를확인할수있음 법제처심사시법제처는규제개혁위원회의심사를거치지않은법안이있으면해당기관에법안을반려할수있음 그러나규제심사문서를첨부하지않은법안이상당한수였음에도불구하고법제처가반려한법령안에대한반려사유를조사한결과, 규제개혁위원회심사미통과 를이유로반려된법령안의사례는거의없었음 고시등의경우, 법령과달리법제처의사후심사절차를거치지않고있어규제를포함하고있음에도불구하고규제개혁위원회의심사를거치지않을개연성이더큼 장에게그법령안심사를요청하여야한다. 1. 제 11 조제 1 항에따른관계기관의장과의협의 2. 행정절차법 제 41 조에따른입법예고 3. 행정규제기본법 제 10 조제 1 항에따른규제심사 14) 제 10 조 ( 심사요청 ) 1 중앙행정기관의장은규제를신설하거나강화하려면위원회에심사를요청하여야한다. 이경우법령안에대하여는법제처장에게법령안심사를요청하기전에하여야한다. 15) 제 11 조 ( 법령안의심사 ) 1 법령안주관기관의장은법제처장에게법령안의심사를요청하는때에는다음각호의사항을첨부하여야한다. 1. 정부입법계획과의합치여부에관한사항 2. 관계기관과의협의결과공문사본 1 부 2 의 2. 부패영향평가및정책통계기반평가에관한사항 3. 입법예고결과제출된의견중중요한사항의처리결과및처리이유등에관한사항 4. 재정소요추계서 ( 제 5 조의규정에의하여재정소요추계서를작성하여야하는법령안을심사요청하는경우에한한다 ) 5. 법령안에대한규제심사여부와규제의신설 강화및폐지건수등행정규제기본법에의한규제심사와관련된사항 6. 조문별법령제 개정이유서 7. 그밖에법령안과관련된설명자료등법령안심사에필요한사항. 정부규제영향분석제도의문제점및개선과제 15
규제개혁위원회가 2009년고시등의미등록규제의확인및등록작업을대대적으로추진한사실이고시등의규제가규제개혁위원회의엄격한심사를받지않고있음을방증하는것이라할수있음 그러므로규제개혁위원회의확인없이자체적으로규제여부를판단하는것을방지하기위해서는현재의 행정규제기본법 에서규제 비규제여부에대한심사관련사항을명확하게규정할필요가있음 행정규제기본법 제16조는 신설 강화되는규제를포함하는법령안의심사를요청할때에는당해규제에대한규제개혁위원회의심사의견을첨부하도록 규정하고있음 그러나비규제법령안의경우, 규제개혁위원회의심사대상이아니라는것을확인하기위해규제개혁위원회의심사의견을첨부해야한다는명확한규정이없음 그러므로 행정규제기본법 제16조에 비규제법령안의경우, 규제개혁위원회의심사대상이아니라는사실을확인한심사의견서를첨부하여법제처에법령안심사를의뢰하도록 관련규정을개정할필요가있음 나. 폐지 완화규제에대한규제영향분석실시검토 현행 행정규제기본법 은신설 강화되는규제에대해서만규제영향분석을실시하도록규정하고있으며폐지또는완화되는규제에대해서는별도의규정이없음 미국의경우, 규제를도입할때는물론이고규제를 수정하거나 (modifying) 폐지할 (rescinding) 때에도규제영향분석을실시하도록규정하고있음 16) 규제를폐지하거나완화하는경우에도사회적비용이나편익이유발될수있으므로이때에도신중한접근이필요함 16) OMB Circular A-4, 1992, p.1. 16 정부규제영향분석실태및제도개선과제
일례로카드발행규제완화나공산품안전규제의완화는사회적편익보다더큰사회적비용을초래하였다는평가를받고있음 그러므로규제를폐지또는완화하는경우에대해서도규제영향분석을확대적용하는방안을적극적으로검토할필요가있음 다만이경우, 규제개혁의속도를더디게할요인으로작용할수있으므로규제완화나폐지에따른사회적논란등의비용이클것으로판단되는규제에한해규제영향분석을적용하는방안을검토할수있음 다. 신설 강화규제심사시일몰제적용활성화방안강구 규제일몰제의필요성과중요성이누차강조되어왔음에도불구하고 17) 규제심사과정에서규제일몰제가제대로운영되어오지않고있음 행정규제기본법 제8 조는규제를신설또는강화하고자할때규제의존속기간을설정하여당해법령등에명시하도록규정하고있음 18) 규제개혁위원회가적극적으로일몰제적용을권고하지않고있는것은현 17) 한국경제연구원 전국경제인연합회, 규제개혁종합연구 : 제 1 권총론및요약, 2007, 이주선, 규제개혁추진체계개선방안, 한국경제연구원, 2007, 임상준, 규제개혁의정책과제와발전방향, 한국경제연구원, 2005. 18) 그밖에제 8 조는규제일몰제에대한사항을자세하게규정하고있음. 제 8 조 ( 규제의존속기한명시 ) 1 중앙행정기관의장은규제를신설또는강화하고자할때에계속하여존속시켜야할명백한사유가없는규제에대하여는존속기한을설정하여당해법령등에명시하여야한다. 2 규제의존속기한은규제의목적을달성하기위하여필요한최소한의기간내에서설정되어야하며, 그기간은원칙적으로 5 년을초과할수없다. 3 중앙행정기관의장은규제의존속기한을연장할필요가있는때에는당해규제의존속기한이도래하기 6 월전까지제 10 조의규정에의하여위원회에심사를요청하여야한다. 4 위원회는제 12 조및제 13 조의규정에의한심사시필요하다고인정하는경우에는관계중앙행정기관의장에게당해규제의존속기한을설정할것을권고할수있다. 5 중앙행정기관의장은법률에규정된규제의존속기한을연장할필요가있는때에는당해규제의존속기한이도래하기 3 월전까지규제의존속기한연장을내용으로하는개정안을국회에제출하여야한다.. 정부규제영향분석제도의문제점및개선과제 17
행의일몰제방식을그대로적용할때법적안정성의문제가발생할수있다는우려때문인것으로판단할수있음 19) 2003년이후규제개혁위원회의심사규제건수는매년 1,000여건내외에이르고있으나전체심사규제건수중일몰제가적용된규제는 2003 년이후총 64건으로전체심사규제건수의 1% 에도못미치고있음 행정규제기본법 에서규제일몰제를도입한 1998년이후부터의현황을살펴보더라도 2009년 1월현재일몰제가적용된규제는총 101건에불과한것으로조사되었음 20) 2007~2008년까지규제개혁위원회의심사를받은규제중일몰제가적용된규제는모두 23건이었는데이중규제개혁위원회가존속기한설정을권고한규제는 4건에불과하였음 21) [ 표 4] 연도별규제일몰제적용현황 계 2003 2004 2005 2006 2007 2008 심사규제건수 6,694 947 1,054 1,423 1,076 1,259 975 일몰제적용건수 64 13 14 10 4 8 15 비율 (%) 0.96 1.38 1.33 0.71 0.38 0.64 1.6 자료 : 국가경쟁력강화위원회. 19) 현행 행정규제기본법 에서규정하고있는일몰제는규제의존속기간이경과되면해당규제를자동폐지하는방식을취하고있음. 이때문에규제를존속시킬필요는있으나기술이나환경변화에따라주기적인재검토가필요한규제의경우, 현행 행정규제기본법 에따라규제일몰제를적용하게되면, 재입법절차의번거로움등법적용에무리가따를수있다는지적이있음. 20) 국무총리실 법제처 국민권익위원회 국가경쟁력강화위원회, 선진규제시스템구축을위한규제일몰제도확대도입방안, 국가경쟁력강화위원회제 10 차회의자료, 2009. 1. 29. 21) 감사원, 감사결과처분요구서 : 규제개혁추진실태 ( 교육 의료 관광분야중심 ), 2009, p.20. 18 정부규제영향분석실태및제도개선과제
이에 2009년 1월국가경쟁력강화위원회는일몰제를보다적극적으로적용하기위해 행정규제기본법시행령 의개정및일몰제운영지침마련을주요내용으로하는규제일몰제활성화방안을발표한바있음 22) 이후일몰제활성화방안은규제개혁위원회를중심으로추진되어왔으며규제개혁위원회는 2단계에걸쳐기존규제중약 1,044건의일몰제적용법령을선정하였음 일몰제적용대상규제선정은 2단계에걸쳐이루어졌는데 1단계에서는경제적규제를대상으로, 2단계에서는사회적규제를대상으로진행됨 - 1단계 : 경제적규제 558건 - 2단계 : 사회적규제 486건 일몰제적용대상규제는재검토형또는효력상실형으로구분됨 - 효력상실형은현행 행정규제기본법 에서규정하고있는일몰제유형으로일몰시한경과시자동폐지되는유형임 - 재검토형은효력상실형과달리일몰시한을법에명시하지않고일몰주기를설정한후일몰주기도래시규제의적정성및존속여부를재점검하는유형임 한편, 일몰제운영지침은일몰제활성화방안이발표된지 1년 6개월이경과하고있음에도불구하고아직마련되지않고있음 그러나이러한성과에도불구하고본래규제일몰제운영의취지를구현하기위해서는기존규제에대한일몰제적용못지않게규제심사단계에서신설 강화규제에대한일몰제적용이적극적으로이루어져야함 그러나효력상실형일몰제를규정하고있는현행 행정규제기본법 의개정이이루어지지않은한, 규제심사단계에서신설 강화규제에대한일몰제적용은여전히어려울것으로판단됨 그러므로규제심사단계에서규제일몰제적용을활성화하려면현재기 22) 국무총리실 법제처 국민권익위원회 국가경쟁력강화위원회, 선진규제시스템구축을위한규제일몰제도확대도입방안, 국가경쟁력강화위원회제 10 차회의자료, 2009. 1. 29.. 정부규제영향분석제도의문제점및개선과제 19
존규제에대해적용하고있는재검토형일몰제를신설 강화규제에적용할수있도록현행 행정규제기본법 의개정을적극검토할필요가있음 - 즉, 신설 강화규제에대해서도일몰시한을법령에명시하지않는대신일몰주기를설정한후일몰주기가도래할때규제의적정성및존속여부를재검토하는방법을적용할수있도록관련규정을개정할필요가있음 라. 입법예고시규제영향분석서공표준수여부확인 규제의품질을높이고양질의규제영향분석서를작성하기위해서는규제영 향분석과정에서피규제집단이나전문가로부터충분한의견을수렴하는것 이중요함 그러나실제정부의규제영향분석과정에서이와같은의견수렴이충분 하게이루어지지않고있는것으로판단됨 우리나라는규제영향분석과정에이해관계자는물론일반대중을참여시키기 위해입법예고시규제영향분석서를함께공표하도록하고있음 23) 그러나법적규정에도불구하고입법예고기간동안규제영향분석서를공 표하지않는중앙행정기관의수가많은것으로나타남 2009 년국회예산처는 2008 년입법예고된법령안중규제사무를포함하 고있는법령안을대상으로입법예고시규제영향분석서공표여부를조 사한바있음 24) 23) 행정규제기본법 제 7 조는중앙행정기관의장은 규제영향분석서를입법예고기간동안국민에게공표하여야하고, 제출된의견을검토하여규제영향분석서를보완하며, 의견을제출한자에게제출된의견의처리결과를통지하여야한다. 고규정하고있음. 2008 년 12 월개정된 규제영향분석서작성지침 역시입법예고시규제영향분석서를관보또는부처홈페이지에함께게재하도록규정하고있음. 24) 조사는 2008. 1. 1 ~ 2008. 12. 31 까지의기간동안전자관보에공고된입법예고법령안을대상으로온라인전자관보의상세검색란의검색창에 규제영향 이란주제어를입력한후, 검색결과나타난법령안의내용을조사하는방법으로이루어짐. 20 정부규제영향분석실태및제도개선과제
- 온라인전자관보 (http://gwanbo.korea.go.kr) 에서 2008년입법예고된규제법령안을대상으로규제영향분석서공표여부를확인한결과, 대부분의규제법령안이규제영향분석서의내용이나이를확인할수있는방법에대해어떠한기술도하지않고있는것으로나타남 ([ 표 5] 참조 ) - 또한각부처가관보가아닌부처홈페이지에도규제영향분석서를공표할수있으므로 3개의부처를선정한후, 인터넷입법예고사이트를통해 2008년규제법령안의규제영향분석공표여부를추가적으로확인한결과, 각부처는대부분입법예고시규제영향분석서를공표하지않고있는것으로나타남 ([ 표 6] 참조 ) 그러므로입법예고시규제영향분석서의공표를규정하고있는 행정규제기본법 의취지에부합할수있도록각부처는입법예고시관보나홈페이지에비용편익분석등규제영향분석서의주요내용을공표하고규제개혁위원회는각부처의이행여부를지속적으로점검하여야함 부서공고번호법률명부처의뢰문서관보 교육과학기술부 교육과학기술부 노동부 노동부 노동부 [ 표 5] 2008 년입법예고규제법령안의규제영향분석서공표현황 학술진흥및학자금대출신용보증등에 2008-86호관한법률전부개정법률안 2008-89호기초과학연구진흥법전부개정법률안 2008-47 호 2008-48 호 2008-50 호 산업재해보상보험법시행령전부개정령안 산업재해보상보험법시행규칙전부개정령안 고용보험및산업재해보상의보험료징수등에관한법률시행규칙일부개정령안 규제영향분석서첨부 규제영향분석서첨부 규제영향분석내용간략기술 ( 규제명 ) 규제영향분석내용간략기술 ( 규제명 ) 규제영향분석내용간략기술 ( 규제명 ) 규제영향분석서미공표 규제영향분석서미공표 규제영향분석내용간략기술 ( 규제명 ) 규제영향분석내용간략기술 ( 규제명 ) 규제영향분석내용간략기술 ( 규제명 ). 정부규제영향분석제도의문제점및개선과제 21
부서공고번호법률명부처의뢰문서관보 노동부 2008-177 호산업재해보상보험법일부개정법률안 농림수산식품부 2008-244 호농산물품질관리법전부개정법률안 법무부 2008-39 호법교육지원법시행령제정안 지식경제부 2008-68 호산업기술혁신촉진법일부개정법률안 지식경제부 지식경제부 지식경제부 지식경제부 2008-114 호 2008-115 호 2008-246 호 2008-264 호 환경친화적산업구조로의전환촉진에관한법률시행령일부개정령안 환경친화적산업구조로의전환촉진에관한법률시행규칙일부개정령안 어린이놀이시설안전관리법시행령시행규칙일부개정령안 품질경영및공산품안전관리법시행규칙일부개정령안 환경부 2008-33 호악취방지법일부개정법률안재입법 환경부 2008-34 호 환경부 환경부 2008-40 호 2008-41 호 취급제한 금지물질일부개정안입안 유해화학물질관리법시행령일부개정령안 유해화학물질관리법시행규칙일부개정령안 환경부 2008-196 호환경교육진흥법시행령안 규제영향분석내용간략기술 ( 규제명, 규제의필요성및효과 ) 규제영향분석서미공표 ( 부처홈페이지참조기술 ) 규제영향분석서미공표 ( 부처홈페이지참조기술 ) 규제영향분석서첨부 규제영향분석서첨부 규제영향분석서첨부 규제영향분석내용간략기술 ( 규제사항없음 ) 규제영향분석내용간략기술 ( 규제사항없음 ) 규제영향분석서개요첨부 규제영향분석서미공표 ( 부처홈페이지참조기술 ) 규제영향분석서첨부 규제영향분석서개요첨부 규제영향분석서개요첨부 규제영향분석내용간략기술 ( 규제명, 규제의필요성및효과 ) 규제영향분석서미공표 ( 부처홈페이지참조기술 ) 규제영향분석서미공표 ( 부처홈페이지참조기술 ) 규제영향분석서미공표 규제영향분석서미공표 규제영향분석서미공표 규제영향분석내용간략기술 ( 규제사항없음 ) 규제영향분석내용간략기술 ( 규제사항없음 ) 규제영향분석서미공표 규제영향분석서미공표 ( 부처홈페이지참조기술 ) 규제영향분석서미공표 규제영향분석서미공표 규제영향분석서미공표 22 정부규제영향분석실태및제도개선과제
부서공고번호법률명부처의뢰문서관보 환경부 2008-201 호 환경교통재해등에관한영향평가법시행령전부개정령안 규제영향분석서개요첨부 환경부 2008-275 호환경보건법시행령안규제영향분석서개요첨부 규제영향분석서미공표 규제영향분석서미공표 주 : 관보게재의뢰시각부처가송부하는문서의첨부문서는관보에그내용이게재되지않고있음. 자료 : 인터넷전자관보 (http://gwanbo.korea.go.kr) 를정리.. 정부규제영향분석제도의문제점및개선과제 23
[ 표 6] 3 개중앙행정기관홈페이지입법예고시규제영향분석서공표여부 부처 평가대상중요규제수 문화체육관광부 7 방송통신위원회 23 소방방재청 4 입법예고여부 베팅 배당을주제로하는게임제공업소용청소년이용불가비경품게임물등급분류심의규정 규제 1 건의법령자체미게재 관광진흥법및동법시행규칙 의중요규제 3 건규제영향분석서미공표또는다른내용의규제영향분석서첨부 저작권법 의중요규제 3 건중 2 건규제영향분석서미공표 인터넷멀티미디어방송사업법시행령 의중요규제 10 건규제영향분석서미공표 인터넷멀티미디어방송사업의허가 신고 등록 승인절차및기준제정안 규제 2 건의법령자체미게재 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률 중 < 인터넷제공서비스의신뢰확보 > 규제 1 건의규제영향분석서누락. 전기통신사업법일부개정법률안 의 < 선불통화권발행시보증보험가입대상확대 > 규제 1 건의규제영향분석서미공표 급경사지재해예방에관한법률시행령및시행규칙 의중요규제 2 건규제영향분석서미공표 소방시설설치유지및안전관리에관한법률시행규칙 의중요규제 1 건규제영향분석서미공표 소방시설공사업법 의중요규제 1 건규제영향분석서미공표 마. 의원입법에대한규제영향분석제도도입검토 우리나라규제영향분석제도가실효를거두기위해서는정부입법뿐만아니라 의원입법에대해서도규제영향분석제도를도입하는방안을적극검토할필요가있음 24 정부규제영향분석실태및제도개선과제
의원발의법안의수가최근급속히증가하고있는점을고려할때정부입법규제에대한규제심사만으로는규제가무분별하게양산되는것을억제하는데한계가따를수밖에없기때문임 - 다음 [ 표 7] 은회기별의원발의법률안의국회제출건수와처리건수를정리한것임 [ 표 7] 회기별법안제출건수및가결건수현황 ( 단위 : 건 ) 14대 15대 16대 17대 제출건수 의원발의 321 1,144 1,912 6,387 정부제출 581 807 595 1,102 가결건수 의원발의 119 461 514 1,350 정부제출 537 659 431 563 자료 : 국회의안정보시스템, http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp/statfinishbill.jsp 의원발의법률안에대해규제영향분석을실시해야하는또다른이유는 의원입법이규제심사의우회수단으로이용될수있다는점때문임 - 현행제도상의원입법에대해서는규제영향분석을실시할필요가 없기때문에정부가의원입법의형태로법안을제출하는편법을사 용할수있음 그러므로현재정부입법에만적용되는규제영향분석이의원입법에대해서도 적용될수있도록관련법을개정할필요가있음 관련법이개정되어의원입법에대한규제영향분석을수행하기위해서는 이를전담할수있는조직의신설이뒤따라야할것임 25) 25) 의원발의법률안에대해서도규제영향분석을실시하도록하는내용의 국회법일부개정법률안 과이와연계하여의원입법에대한규제영향분석을국회예산정책처에의뢰할수있도록하는내용의 국회예산정책처법일부개정법률안 이권경석의원대표발의 (2008.9.5) 와권택기의원대표발의 (2008.10.16) 로국회운영위원회에계류중임.. 정부규제영향분석제도의문제점및개선과제 25
3. 정부규제영향분석서작성관련교육 프로그램 자료의문제점 및개선과제 가. 규제영향분석에필요한자료및노하우축적필요 품질높은규제영향분석서를작성하기위해서는무엇보다분석에사용되는기초자료및분석노하우의축적이요구됨 현재규제영향분석과정에서규제영향분석에필요한자료가축적되거나분석과관련된노하우의축적이거의이루어지지않고있는데이는다음과같은요인들에서비롯된것으로판단됨 26) - 가장큰요인은대부분의부처가규제영향분석서를의사결정을위한유용한수단으로인식하지않고요식적인행정문서로인식하는경향때문임 - 둘째, 상황적요인으로정부부처의촉박한입법계획일정을들수있는바, 촉박한일정으로규제영향분석수행에필요한절대적시간이부족하게되어결과적으로양질의규제영향분석서작성에어려움이따르게됨 - 셋째, 인적자원의요인으로이는정부내잦은순환보직과관련이있는바, 이때문에규제영향분석서작성과관련하여다년간의실무경험을보유한인력양성에어려움을겪고있음 - 마지막으로예산제약요인을들수있는데고품질의규제영향분석서작성을위해외부전문가의자문과협조가필요함에도불구하고예산의제약으로이러한기회가차단되고있음 그러므로규제영향분석서가하나의요식적절차에의해생성된행정문서로인식되지않도록규제영향분석서의품질에대한지속적인평가와함께인 26) OECD, OECD Reviews of Regulatory Reform Korea: Progress in Implementing Regulatory Reform, 2007c. 26 정부규제영향분석실태및제도개선과제
적 예산요인의제약을개선함으로써규제영향분석서의품질을제고할수 있어야함 나. 규제영향분석관련교육 훈련프로그램의적극적개발보급 규제영향분석서의질은규제영향분석서를작성하는각부처공무원들의규 제영향분석제도에대한이해와규제영향분석을수행하는숙련의정도에 의해좌우됨 국회예산정책처의평가를포함하여지금까지의많은연구들이규제영향 분석서작성을위한교육 훈련프로그램의중요성을지적하고있는것 도이때문임 27) - 이러한교육과훈련은단순히비용 편익분석기법의습득만을위한 것이어서는안되며먼저관련공무원이규제영향분석제도의근본 목적과의도한결과에대해사명감을가질수있도록설계되어야함 - 특히, OECD가강조하는것처럼비규제대안 ( 규제이외의정책대안 ) 의확인과평가등에대한교육을병행함으로써규제영향분석제도 의실질적 형식적의도모두를충족시킬수있어야함 하지만규제영향분석제도가정착된지 10 여년이지나고있지만공무원들 에대한규제영향분석관련교육 훈련프로그램이충분히운영되지않고 있는것으로판단됨 중앙공무원교육원의전문과정에 2004 년부터규제개혁과정이설치되어 운영되고있는데 2009 년의경우총 2 회교육과정이설치되었으며총 14 시간의교육중규제영향분석서작성교육은 3 시간으로구성되어있음 그리고실제규제영향분석서작성과정에서활용할수있는매뉴얼과사례 집의보급역시충분히이루어지지않고있는것으로판단됨 27) 2008 년국회예산정책처는규제영향분석서가제대로작성되기위해서는관련공무원에대한체계적인교육과훈련이중요하다는점을지적하면서각급공무원교육원등에 규제영향분석과정 을신설하여운영하는방안을제시한바있음 ( 국회예산정책처, 2007 년도정부규제영향분석서평가, 2008. 7, p.53).. 정부규제영향분석제도의문제점및개선과제 27
[ 표 8] 은지금까지규제개혁위원회가개발 보급한규제영향분석관련지침또는매뉴얼현황을보여주고있음 - [ 표 ] 에서알수있듯이 규제영향분석서작성지침 이개발 보급된것은 2004년으로이는 1998년규제영향분석제도가도입된지 6년이지난시점임 특히, 비용과편익분석, 할인율등에대해좀더자세한내용을수록한매뉴얼을개발하여실무자들에게제공하여야함 - 규제영향분석서평가결과, 비용과편익분석, 할인율적용이제대로이루어지지않고있는것도참고할수있는매뉴얼의부족에서비롯된결과로볼수있기때문임 구분지침또는매뉴얼발간일비고 규제영향분석관련매뉴얼 기타 [ 표 8] 규제개혁위원회발간규제영향분석관련지침또는매뉴얼 2009.12 2008.12 규제영향분석서작성지침 2006. 7 2004. 4 규제영향분석서작성매뉴얼 2005.12 규제대안개발을위한매뉴얼 2005.12 2005 년규제영향분석전문교육과정교재 2007.11 2006.11 2005. 7 2006 년, 2004 년은 규제영향분석및자체심사업무지침 으로발간 국무총리실 / 한국행정연구원공동주관 전문가가검토한규제영향분석서 8개사례 - 인터넷게시판게재 규제영향분석및작성사례 1999. 4 규제영향분석서사례연구 1999. 5 연구용역보고서 규제절차매뉴얼 2008. 8 규제심사업무매뉴얼 2005. 8 제 3 장에규제영향분석서작성지침소개 28 정부규제영향분석실태및제도개선과제
이는규제개혁위원회가본연의기능을충분히수행하지않고있는데서비롯된결과라할수있음 국무총리규제개혁실은규제개혁위원회의사무국의기능을수행하고있는바, 그업무중하나는규제개혁을위한종합적인시책을수립 추진하는데있음 28) 그러므로총리실규제개혁실은규제영향분석서의품질을향상시키는데필수불가결한조건의하나인공무원에대한교육 훈련이충분히이루어질수있도록관련프로그램을개발 보급하는데적극적으로노력해야할책임이있음 다. 비용 편익분석이론및기법의개발보급 보편적인이론과적실성있는기법의적용은규제영향분석의체계성과객 관성을확보하는데필수적인요건임 예를들어비용 편익분석에서미래의비용과편익을순현재가치로평가 하기위해서는할인율을적용하여야하는데, 현행규제영향분석체계에 서는우리나라현실에적합한기준할인율을결정하지못하고있음 - 미국의기획예산국 (OMB) 은공공사업및규제평가를위한비용 편 익분석지침에서민간부문투자의세전한계수익률에근거하여연 7% 의기준할인율을제시하면서이와다른할인율을적용하려는 부처는그이유를명시하라고권고하고있음 29) 또한현행 규제영향분석서작성지침 에서는언급하지않고있으나분배 적가중치 (distributive weights) 를구체적으로산정해잠정적으로운영하는 방안역시검토할필요가있음 30) 28) 국무총리실과그소속기관직제 제 9 조 ( 규제개혁실장 ) 1 규제개혁실장은고위공무원단에속하는일반직공무원으로보한다. 2 실장은다음사항에관하여국무차장을보좌한다. 1. 규제개혁을위한종합적인시책의수립 추진 29) OMB, A-94, 1992, p.6.. 정부규제영향분석제도의문제점및개선과제 29
이밖에도비용 편익분석기법중비사용가치측정기법들은한국적상황에적합하도록수정, 보완할필요가있음 비사용가치측정법의신뢰성과타당성은설문응답자의사회문화적특성에영향을받기때문임 31) 또한각부처와연계하여규제영향분석에필요한이론및분석기법을개발할필요가있음 각부처의특성에따라비용편익분석기법의다양성이인정된다고는하나일반적수준에서규제개혁위원회가할인율, 분배적가중치, 비사용가치의측정방법에대한분석기법및기준을제시할필요가있음 4. 규제영향분석서의검토와평가의문제점및개선과제 가. 규제개혁위원회의규제영향분석서검토 보완기능강화 규제영향분석서가부실하게작성되고있는것은규제영향분석서의질적수 준을검토하고보완을요구할수있는권한을가진규제개혁위원회가제 기능을충분히수행하지않고있기때문인것으로판단됨 행정규제기본법 제 12 조는규제영향분석서의내용이부실하거나미흡 하다고판단되는경우, 규제개혁위원회가각중앙행정기관에게규제영향 분석서의내용을보완할것을요구할수있도록규정하고있음 30) 분배적가중치에대한자세한논의는김태윤, 규제영향분석을위한비용 편익분석이론의고찰, 한국행정연구, 7(1), 1998 과 Kopp, Krupnick & Toman, Cost Benefit Analysis and Regulatory Refrom: An Assessment of the Service and the Art," Discussion Paper 97-19, Resource for the Future, 1997 을참조. 31) 미국의환경문제에대한권위있는연구소인 미래를위한자원 (Resources for the Future) 에서는일본의후지연구소와공동으로일본인의생명에대한가치를조건부가치측정법 (CVM; contingent valuation method) 으로측정하는프로젝트를진행하면서서베이의구축에있어미국인과일본인간의문화적차이를적극적으로고려함 <http://www.rff.org/proj -summaries/files/krupnick_motal_risk.htm>. 30 정부규제영향분석실태및제도개선과제
그리고 행정규제기본법시행령 제12조는이경우, 규제개혁위원회가보완하여야할사항과기한을명시하도록규정하고있음 32) 국회예산정책처는규제개혁위원회가규제영향분석서의보완을요청한규제사무의통계를확인함으로써규제개혁위원회가법에서위임한기능또는역할을적절히수행하고있는지의여부를확인하려하였으나규제개혁위원회는이와관련하여공식적인자료를집계하지않고있다고함 다만규제개혁위원회는규제개혁위원회안건상정전, 규제영향분석서에대한검토를충분히하고있다고답변함 그러나규제영향분석서의수준이여전히향상되지않고있는것으로미루어볼때 33) 규제개혁위원회가규제영향분석서의내용을엄격하게검토하고있는지에대해서는의문임 규제개혁위원회가규제영향분석서의수준을향상시키기위해규제심사시규제영향분석서의내용을면밀히검토하고내용이부실한규제영향분석서에대해적절한보완조치를요구했다면적어도규제영향분석서의수준이국회예산정책처의평가에서처럼낮게평가되지는않았을것으로판단할수있기때문임 그러므로규제개혁위원회는규제심사시규제영향분석서의수준을엄격하게검토하고내용이부실하거나미흡한경우중앙행정기관이규제영향분석서를보완할수있도록함으로써품질높은규제영향분석서가작성될수있도록하여야함 32) 법제 10 조 ( 심사요청 ) 2 중앙행정기관의장은제 1 항의규정에의하여심사를요청하는때에는규제안에다음각호의사항을첨부하여위원회에제출하여야한다. 1. 제 7 조제 1 항의규정에의한규제영향분석서 2. 제 7 조제 2 항의규정에의한자체심사의견 3. 제 9 조의규정에의한행정기관 이해관계인등의제출의견요지법제 12 조 ( 심사 ) 3 위원회는제 10 조제 2 항각호의첨부서류중보완이필요한사항에대하여는관계중앙행정기관의장에게그보완을요구할수있다. 이경우보완에소요되는기간은제 1 항의규정에의한심사기간에산입하지아니한다. 시행령제 9 조 ( 첨부서류의보완 ) 1 위원회가법제 12 조제 3 항의규정에의하여첨부서류의보완을요구하는경우에는보완하여야할사항과기한을명시하여야한다. 33) 국회예산정책처는 2007 년과 2008 년규제영향분석서를평가한바있고정부는 2005 년부터해마다규제개혁평가지표의하나로규제영향분석서를평가해오고있음.. 정부규제영향분석제도의문제점및개선과제 31
나. 사전검토제도입의검토 현행규제영향분석의심사체계는각부처로부터규제영향분석서가규제개혁위원회에제출되면, 중요규제의경우위원회가일정기간 (45일) 내에심사결과를결정하도록되어있음 그러나발견된문제점을수정, 보완하고개선사항을개발하자면 45일이라는법정심사기간은상당히부족한것으로보임 34) 이러한문제를해결하기위해서는규제영향분석과정에서규제개혁위원회와규제입안행정기관간에긴밀한협조체계가마련되어야하는바, 규제영향분석사전검토제 의도입을적극적으로검토할필요가있음 즉규제개혁위원회가사전검토대상규제의기준을설정하여각부처가해당범주에드는규제를신설 강화할경우규제영향분석의구조와과정등상세한내용을규제개혁위원회와협의하도록함으로써, 규제입안단계에서부터충분하고신중한검토가이루어지도록하여야함 - OECD의일곱번째실행전략인 통합 이라는관점에서도이러한사전검토제의도입을검토할필요가있음 35) 다. 외부평가제도입의검토 OECD 는규제영향분석제도의성공을위해외부비정부기관에의한규제영 향분석서심사제도를도입하고성과를평가하여공개하도록권고하고있음 34) 이러한문제를보완하기위하여 행정규제기본법 은심사기간의연장이불가피할경우에는위원회의결정으로 1 차에한하여 15 일을넘지아니하는범위내에서연장할수있다고규정하고있음 ( 제 12 조 1 항 ). 그러나중요규제의경우그규제가미칠파급효과는상당하며, 이해관계자역시광범위함. 따라서중요규제에대한사전검토에있어서신중함은아무리강조해도지나치지않음. 실제규제의입안과집행에책임을담당하고있는행정기관에서는중요규제에대한충분한 ( 신중한 ) 심사가규제집행의시의성과상충된다고주장할수도있을것임. 그러나규제집행의시의성과관련하여 행정규제기본법 에서는긴급한규제에대한심사를별도의조항 ( 동법제 13 조 ) 으로규정하고있음. 35) OECD, Regulatory Impacts Analysis: Best Practices in OECD Countries, Paris, 1997. 32 정부규제영향분석실태및제도개선과제
규제영향분석제도에대한외부평가과정은규제영향분석제도의공정성, 객관성, 대응성, 책임성, 명백성등을확보할수있다는측면에서매우중요함 또한외부평가를통해심사의공정성과객관성을확보하게되면규제영향분석제도에대한지지세력을확산시키고관료들을포함한이해관계자들의저항을극복하는데실질적효과를가져올것으로기대됨 규제영향분석에대한외부평가체계확립과이를통한민주적이고효율적인시스템구축은규제영향분석의성공적정착에중요한관건이라할수있는바, 제3자적기구를통한외부평가가이루어질수있는방안을검토할필요가있음 라. 규제개혁평가시규제영향분석서평가항목의가중치상향조정필요성검토 국무총리규제개혁실은 2005년부터규제개혁평가지표의하나로정부규제영향분석서평가를포함시키고있음 매년평가대상과평가기준에조금씩차이가있어그결과를일률적으로비교하는것이어려운것은사실이나수치상으로는 2006년 47점, 2007 년 60.5점, 2008년 61.6점으로매년규제영향분석서의수준이조금씩향상되고있는것으로나타나고있음 36) 정부가규제영향분석서를평가하고있음에도불구하고규제영향분석서의수준이좀처럼개선되지않고있는이유는규제영향분석서평가항목의가중치가너무낮게설정되어있는현재의평가방식의문제에서찾을수있음 지금처럼전체평가점수에서규제영향분석에대한평가항목의가중치가낮으면부처의입장에서볼때상대적으로작성하기까다로운규제영향 36) 정부업무평가위원회, 2006 년도정부업무평가결과 : 종합보고서, 2007. 2, 정부업무평가위원회 국무총리실, 2007 년도정부업무평가결과 : 특정평가분야, 2008. 6, 국무총리실 정책분석평가실, 2008 년도규제개혁평가결과, 2009. 2.. 정부규제영향분석제도의문제점및개선과제 33
분석서의수준을향상시키기위해시간과노력을들이는것보다다른평가항목의개선에노력을기울이는것이더효율적일수밖에없기때문임 - 2006년, 2007년, 2008년, 2009년 4년간의규제개혁평가항목별점수를보면, 규제영향분석서의충실성을평가하는항목의가중치는전체 100점중 10점으로설정되어있음 37) ([ 표9] 참조 ) 그러므로규제영향분석서평가항목의가중치를지금보다상향조정하는방안을검토할필요가있음 규제영향분석이규제개혁에있어신설 강화규제의양산을억제할수있는핵심적수단이라는점을이해한다면규제영향분석서평가항목의가중치를상향조정하는것이더욱필요함 37) 2009 년의경우, 신설 강화규제의적절성항목안에규제영향분석적절성이 10 점배점으로포함되어있음. 규제신설에대한평가가 20 점배점인데비해기존규제정비와관련된배점은 40~60 점으로상대적으로높은가중치가부여되어있음. 34 정부규제영향분석실태및제도개선과제
연도단계 ( 배점 ) 평가항목 ( 배점 ) 평가지표 ( 배점 ) 계획규제개혁추진역량 (5) 추진기반의적실성 (15) (15) 규제개혁과제발굴의적극성 (10) 집행신설 강화규제의적절성 (20) 시행의적정성 (30) 2009 (30) 홍보와의견수렴의적극성 (10) 규제개혁이행실적 (20) 산출 결과규제개혁성과 (35) 규제개혁효과 (15) (55) 규제개혁만족도 (20) 규제개혁고객만족도 (20) 계획추진기반의적실성 (15) 규제개혁과제발굴의적극성 (15) (15) 집행신설 강화규제의적절성 (10) 시행의적정성 (20) (20) 규제영향분석의적절성 (10) 2008 2007 2006 산출 결과 (65) 계획 (15) 집행 (25) 산출 결과 (60) 계획 (30) 집행 (20) 산출 결과 (50) [ 표 9] 연도별규제개혁평가항목및배점 규제개혁과제이행실적 (15) 규제개혁성과 (45) 행정조사정비실적 (15) 규제개혁효과 (15) 규제개혁만족도 (20) 규제개혁고객만족도 (20) 추진기반의적실성 (15) 개별규제정비계획의적절성 (10) 규제개혁추진역량 (5) 시행의적정성 (25) 신설 강화규제의적절성 (15) 규제영향분석의충실성 (10) 규제개혁성과 (40) 기존규제정비실적 (35) 규제개혁우수성과사례 (5) 규제개혁만족도 (20) 규제개혁고객만족도 (20) 규제정비계획적절성 (10) 추진체계의적절성 (8) 규제개혁추진의지 (12) 추진체계실행정도 (20) 목표달성도 (30) 개별규제정비계획목표율 (7) 계획규제정비계획충실성 (3) 자체규제심사위구성 (2) 자체규제심사위운영 (6) 기관장추진의지 (4) 소속공무원추진의지 (4) 규제개혁인센티브부여 (2) 규제개혁교육 (2) 신설 강화규제의타당성 (4) 규제영향분석의충실성 (10) 신설 강화규제억제노력 (6) 개별규제정비이행실적 (8) 전략과제정비이행실적 (18) 규제개혁관리 (4) 변화정도 (20) 규제개혁고객만족도 (20) 자료 : 정부업무평가위원회, 2006 년도정부업무평가결과 : 종합보고서, 2007. 2, 정부업무평가위원회 국무총리실, 2007 년도정부업무평가결과 : 특정평가분야, 2008. 6, 국무총리실 정책분석평가실, 2008 년도규제개혁평가결과, 2009. 2 를정리.. 정부규제영향분석제도의문제점및개선과제 35
V. 요약및결론 우리나라는 행정규제기본법 을제정하여 1998년부터규제영향분석제도를도입 운영하고있음 규제영향분석제도의취지는규제가사회에미치는영향을과학적 객관적으로분석하여불량규제, 질낮은규제의양산을억제하는데있음 규제영향분석제도의성공은품질높은규제영향분석서를작성하는데달려있음 그러나지난 3년간국회예산정책처의정부규제영향분석서평가결과에따르면정부규제영향분석서의질적수준은상당히미흡한것으로나타남 이러한결과는규제영향분석제도의실제운영과정에서노정되는문제에서비롯된것으로이는규제영향분석의수준을제고할수있는기술적 제도적방안에대한강구의필요성을제기하는것임 본연구는규제영향분석의문제점을규제영향분석서작성, 규제영향분석제도운영, 규제영향분석서작성관련교육 프로그램, 규제영향분석서검토 평가의부분으로나누어문제점을검토하고개선과제를제시함 먼저규제영향분석서작성과관련하여다음과같은개선과제를제시함 규제의실효성을확보하기위해규제영향분석서작성시예상준수율을명기할수있도록 규제영향분석서작성지침 을보완할필요가있음 비용 편익분석, 할인율및생명가치적용에있어각부처별로다양한분석기법을인정하되특정분석에적용되는분석기법의일관성및투명성을확보할수있도록통일된분석기법과기준의확립이필요함 규제영향분석서를좀더쉬운용어로작성하고특히, 규제영향분석의결과를쉽게이해할수있도록규제의필요성, 비용편익분석, 규제대안비교등, 규제영향분석서의주요내용을간략하게정리한요약문을규제영향분석서첫머리에작성할필요가있음 36 정부규제영향분석실태및제도개선과제
규제영향분석제도운영과관련하여다음과같은개선과제를제시함 법제처심사전규제개혁위원회의심사를반드시거치도록되어있으나규제개혁위원회심사문서의첨부없이법제처에심사의뢰하는사례가확인된바, 규제법령안에대한심사는물론규제 비규제법령안여부에대한심사역시반드시규제개혁위원회를거칠수있도록 행정규제기본법 의관련조항을명확하게개정할필요가있음 현재신설 강화되는규제에대해서만규제영향분석을실시하고있으나규제를폐지하거나완화하는경우에도사회적비용이나편익이발생될수있으므로폐지 완화규제라하더라도사회적논란의여지가있는규제에대해서는규제영향분석을적용하는방안을검토할필요가있음 기존규제에대해일몰제의적용을강화하는조치를취하고는있으나현행 행정규제기본법 하에서는여전히신설 강화규제심사시규제일몰제가적극적으로적용될수없는한계가있으므로 행정규제기본법 의일몰제조항을개정할필요가있음 의원발의법안수가급격히증가하고있어정부입법규제에대한규제심사만으로는규제의무분별한양산을억제하는데한계가따를수밖에없으므로의원입법에대해서도규제영향분석이적용될수있도록관련법을개정할필요가있음 그리고규제영향분석서수준제고에필수적인교육 프로그램 자료등의운영과관련하여다음과같은개선과제를제시함 규제영향분석을하나의요식적절차로만들지않기위해각부처별로규제영향분석에필요한기초자료를수집 구축하는노하우축적이필요함 규제영향분석서의질이규제영향분석서를작성하는각부처공무원들의제도에대한이해와숙련의정도에의해좌우됨에도불구하고지금까지이와관련한충분한교육 프로그램이운영되지않은것으로판단되는바, 교육 프로그램이충분히개발 운영될수있도록적극적인노력이요구됨 보편적인이론과적실성있는기법의적용은규제영향분석의체계성과. 요약및결론 37
객관성을확보하는필수요건이므로할인율, 분배적가중치, 비사용가치측정방법에대한분석기법및기준을제시하고이를매뉴얼로작성하여행정기관에보급할필요가있음 마지막으로규제영향분석서검토및평가와관련하여다음과같은개선방안에대한검토가필요함 양질의규제영향분석서를작성하기위해서는규제영향분석작성과정에서피규제집단이나전문가로부터충분한의견을수렴하는것이중요한바, 이의방안으로현재각부처로하여금입법예고시규제영향분석서를함께공표하도록하고있으나잘준수하지않고있으므로규제개혁위원회의책임있는관리감독이요구됨 규제개혁위원회가규제영향분석서의작성수준을검토한후각부처로하여금규제영향분석서를보완하도록요구하여야하나그기능을충분히수행하지않고있는것으로판단되는바, 규제개혁위원회가규제영향분석서를더욱엄격하게검토하고이의보완을요구하여야함 현행 45일 ( 연장15일 ) 로규정된규제개혁위원회의규제심사기한내에는심사과정에서발견된문제점을수정 보완하고개선사항을개발하는데필요한시간이부족할수밖에없는바, 사전검토제를도입하여사전검토가필요한규제에대해서는규제입안단계에서부터충분하고신중한검토가이루어지도록할필요가있음 OECD는규제영향분석제도의성공을위해외부비정부기관에의한규제영향분석서심사와성과평가결과의공개를권고하고있는바, 제3자적기구를통한외부평가가이루어질수있는방안을검토할필요가있음 규제개혁평가시규제영향분석서평가항목의가중치가낮아각부처가규제영향분석서의수준을향상시키기위해노력을기울일수있는인센티브를제공하지못하고있는바, 규제영향분석서평가항목의가중치를상향조정하는방안을검토할필요가있음 38 정부규제영향분석실태및제도개선과제
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사업평가현안분석목록 제목집필진발간일 1 국내산업클러스터경쟁력평가및경쟁전략수립 구상욱 2004.11 2 외국인고용허가제정책 사업평가와개선방안최미희 2005. 2 3 4 성과지표측정을통한지방중소기업육성자금의사업평가 과학기술부문경쟁력평가 : 한 중 일지식기반기술경쟁력평가를중심으로 신동진 2005. 4 권용수 박추환 2005. 4 5 두뇌한국 21 사업의평가및시사점 이용준 이선주 김혜영 2005. 4 6 동북아물류중심지화를위한항만개발의발전방안 남광현 2005. 5 7 민자유치사업의문제점과개선방안 이재철 2005. 5 8 IT839 전략평가와향후정책방향 박추환 2005. 5 9 현금영수증제도평가및향후개선과제 배종학 2005. 8 10 간접투자자산운용정책평가및향후개선과제 구상욱 2005. 8 11 공적자금투입을통한은행구조조정의성과평가 신동진 2005. 8 12 13 14 교통시설 SOC 재정사업에대한민간자본유치필요성고찰 부동산유동화를통한재원조달의실태분석과개선방안 유기성폐기물자원화사업별환경성 경제성분석 안태훈 2006. 5 이은경 2006. 6 최미희 서세욱 2006. 6 15 경제자유구역추진현황평가와개선방안박추환 2006. 7
제 목 집필진 발간일 16 자연재해보험제도의운영현황및개선방안 김병진 2006. 9 17 해외진출중소기업지원정책과개선방안 최미희 2007. 9 18 성과관리시행계획 ( 성과계획 ) 수립및평가방법 이인섭 금재덕 2007.12 19 국내신교통시스템도입절차의문제점및개선방안 안태훈 2008. 9 20 공기업여유자금관리의실효성제고방안 21 공기업서비스의교차보조현황및문제점 최미희 이은경 김현중 서세욱 2008.10 허가형 안태훈 이은경 이화실 2008.10 22 공기업택지개발이익활용의문제점및개선과제 - 한국토지공사를중심으로 안태훈 2008.10 23 환변동보험제도의문제점과개선과제 이은경 2009.10 24 재정사업자율평가현황과정책과제 박홍엽 2009.12 25 해외자원개발사업의현황및과제 제민 허가형 2010. 4 26 산업단지공급관련사업의문제점및개선과제 최미희 임도진 2010. 4
사업평가현안분석제 27 호 정부규제영향분석실태및제도개선과제 발간일 2010년 9월 28일 편 집 사업평가국행정사업평가팀 발행인 신해룡 발행처 국회예산정책처 서울특별시영등포구의사당로 1 TEL 02 788 4751 인쇄처 커뮤니케이션인맥 02 2269 0932 1. 이보고서의무단복제및전재는삼가주시기바랍니다. 2. 보고서의내용에관한자세한사항은국회예산정책처사업평가국행정사업평가팀 (TEL 02 788 4749) 으로문의해주시기바랍니다. ISBN 978-89-6073-366-4 93350 C 국회예산정책처, 2010