동북아평화협력구상민관네트워크구축전략회의발표문 [ 동북아평화협력구상민관협력네트워크확대를위한전략 ] 세종연구소연구기획본부장 / 동북아평화협력연구센터장이상현 1. 박근혜정부 4 년차의동북아평화협력구상평가 첫째, 동북아평화협력구상에대한국제사회의지지를확보 - 정부차원에서는지난 3년간주요국및국제기구현지설명회등을통해 29개국 8 개다자협의체의지지를확보 - 한미정상회담을비롯한다수의정상회담에서동구상에대해설명했고, 지지표명확보 - 특히 2015년 11월한중일정상회의에서 동북아평화협력을위한공동선언 이발표되어동구상에큰동력을제공 둘째, 정부간협의에상당한진전을이룩 - 2014년 10월제1차동북아평화협력회의가개최된이후한국을비롯, 미국, 일본, 중국, 러시아, 몽골등참여국모두전담자 (focal point) 를지정함으로써국가들간에상시적으로협력할수있는기반을확보 - 2015년 10월제2차동북아평화협력회의는국가별참가수준을차관보급으로격상하고의장요약문을최초로채택 - 2016년에도제3차회의를개최하기로합의함으로써정부간회의정례화를통한협력의제도화에중요한진전을이룩 - 제2차동북아평화협력회의의장요약문 (Chairman s Summary) 은동북아평화협력구상이동북아지역에서협력을촉진하고신뢰를축적하는데기여할수있다는점을인정하면서, 역내다자대화와협력을위한적극적인참여의지를재확인 셋째, 기능별협력지속및강화 - 원자력안전, 재난관리, 에너지안보, 보건, 사이버스페이스, 환경, 마약퇴치등이동북아평화협력구상의틀안에서논의된주요분야의제들 - 이들각분야에서의성과는다음표와같이요약
의제주요협력사업 ( 14 년 ~ 15 년상반기 ) 원자력안전제 2 차 TRM+( 고위규제자회의 ) 개최 ( 14.11.26, 서울 ) 에너지안보제 2 차동북아에너지안보포럼개최 ( 14.12.12, 서울 ) 환경 재난관리 사이버스페이스 제19차동북아환경협력계획 (NEASPEC) 고위급회의개최 ( 14.9.22~23, 모스크바 ) 제3차한중일재난구호도상훈련 (TTX) 에미, 러, 몽참관 ( 15.4.28, 베이징 ) 헤이그사이버스페이스총회계기동북아 4개국 ( 한, 미, 일, 러 ) 조찬협의 ( 15.4.17) 보건한중일보건장관회의개최 ( 14.11.22~23, 북경 ) 마약 제 24 차마약류퇴치국제협력회의 (ADLOMICO) 계기동북아국가간회동 ( 14.10.1~2, 부산 ) 2. 동평구민관네트워크발전방향 2015 년동북아평화협력구상증진을위한정책제언보고에서는다음의사항들이 제시됨 1 기존다자협력사례에서교훈도출및발전적적용 - 동평구는향후협력심화 확대의잠재력이크다고할수있으나, 궁극적으로추구하는최종상태 (end state) 가아직불명확하다는점에서지향점과방향성, 그리고이에적합한다자협력모델을고려하면서협력을진행시켜야할것임. - 유럽 (EU, OSCE, Helsinki Process 등 ) 과아시아 (ASEAN, NEACD, EAS, TCS) 등기존의여러다자협력의사례들을비교 분석하여교훈을도출해야하며, 또한이를동평구에발전적으로적용시킴으로써관련국의참여및동평구의지속가능성을확보해야함. 2 양자협력위주로부터양자 다자협력의동반추진모색 - 동아시아는다자협력의문화가정착되어있지않으며, 특히동북아는정치 안보 경제 2
를막론하고양자관계위주로협력이이루어져왔는데그배경에는미국중심의이른바 허브앤스포크 (hub-and-spoke) 의구조가자리잡고있음. - 역내다자협력을활성화하기위해서는물론양자적발상과접근방식에서벗어날필요가있지만, 이러한양자협력의틀이이미공고하게구축되어있는현상 (status quo) 을무리하게변경하려시도하는것은위험할수도있음. - 따라서동평구는기존의메커니즘을대체하려는것이아님을분명히하는동시에양자관계의변화를기다리지말고다자간협력을함께만들어나감으로써양자 다자가복합된중층적인협력방식이자리잡을수있도록추진하는것이바람직함. 3 공동목표와행동계획작성 - 동평구는신뢰와평화의기반을구축하기위한프로세스로서동취지자체에대해서는관련국모두공감대를표시하고있으므로앞으로는보다구체적인공동협력목표 (common objectives) 와행동계획 (action/ working plan) 을작성해나가는데초점을맞춰야함. - 특히행동계획은가능한공식문서로작성 채택하는방안을추진하되, 내용면에서는동평구의최종단계에대한복안과함께그로부터역산된단계별조치 행동의마일스톤 (milestone) 을포함시켜야할것임. 4 민관합동네트워크구축 - 지금까지동평구는최고위층의관심과의지에따른하향식 (top down) 정부주도추진방식에크게힘입어성공적으로출범 추진될수있었으나, 향후협력확대및지속을위해서는보다교차적인대화와참여가요구됨. - 특히민간영역의다양한행위자들이자발적으로동평구에참여하고협력증진에기여할수있도록여건을조성해야한다는점에서가칭 민관합동협력네트워크 를만들어 Track 1, 2의통합을추진하고, 이를바탕으로한 상향식 (bottom up) 접근법도적용할필요가있음. 5 동평구의제도화수준심화 - 현재동평구는대화위주로진행되는프로세스성격을갖고있지만, 지금부터조직적인제도화 (institutionalization) 를꾀해야만추후국내외상황변화와무관하게동평구의지속성이보장될수있을것임. - 동평구가제도화의매개체이자일종의 우산 (umbrella) 역할을담당하여기존의역 3
내다자대화채널과메커니즘과의종적 횡적연계성을강화하면서궁극적인제도적통합을모색해야함. - 예컨대, 동평구사무국을신설하고협력의제별실무그룹 (working group) 을가동하는방안, 한 중 일협력사무국 (TCS) 활동을확장하는방안, 사무국체제가없는동아시아정상회의 (EAS) 와통합해동평구가일종의 연락사무국 (liaison) 기능을수행하는방안등을검토할수있을것임. 6 동평구아웃리치활동확대 - 2015 동평구포럼에서논의된각종의제와제안들이여하히실행 진전될수있게하려면우선관련국정부인사, 전문가, 시민사회를대상으로동평구에대한이해의저변과참여의문호를보다넓히는것이우선적인과제가될것임. - 따라서 2015 동평구포럼결과에대한적극적홍보차원에서내년도 3차포럼이전까지어떤폭과수준에서다양한아웃리치 (outreach) 활동을전개할것인지계획을수립 추진해야함. 7 의제별협력수준편차문제극복필요 - 동평구는신뢰와평화의기반을구축하기위한프로세스로서동취지자체에대해서는관련국모두공감대를표시하고있지만, 구체적으로의제별협력에있어서는각국마다참여관심, 의지, 역량등의면에서상당한격차가존재함. - 특정협력의제에대한당사국의관심이없으면협력의추동력을살리기어렵다는점에서참여국간공동이익을극대화할수있는분야를파악하는것이무엇보다중요함. 8 북한의동평구참여유도 - 동북아평화협력구상의원활한진전을위해서는북한의동참이바람직하다는공감대에도불구하고, 동평구차원의협력사업은북한변수에의해지장을받지않고계속실행 추진될필요가있음. - 북한의참여가불투명해서결국실패하고말았던기존역내다자협력구상들의전철을밟아서는안된다는점에서북한에의해 인질화 되는상황을피해야하며, 북한에게비토권 (veto power) 또는지렛대 (leverage) 를허용해서는안됨. 4
9 개방된참여문호를유지하는가운데동평구의유용성을지속설득 - 동평구의 7개기능적협력영역은모두북한에게도이로운것들임에틀림이없지만, 기본적으로북한의참여여부는스스로의결정 선택에달린문제임. - 동평구는북한에게계속참여의문호를개방하는가운데, 이와관련해원칙적으로 (principle), 지속적으로 (persistent), 그리고인내심있게 (patient) 접근한다는세가지원칙 (3 P s) 을견지해야할것임. - 한편, 동평구차원의논의진행경과와협력추진실적을지속적으로알려줌으로써북한이동평구의유용성을체감할수있도록유도할필요가있음. - 특히중국과러시아가이러한역할을담당하여대북설득작업노력을경주하는것이바람직함. 10 신중한의제선정및접근필요성 - 북한의참여 협력을이끌어내기위해서는비정치적인이슈발굴이중요하며, 북한도주요이해당사자로서스스로의입장을반영할필요가있는이슈들을부각시키고, 또북한과여타참여국들의공동이익의접점이가장큰영역부터협력참여를타진해나가야할것임. - 특히인권문제는아주민감하기때문에동평구관련거버넌스의규범 절차논의과정에서매우신중하게정의하고다뤄야하며, 북한등특정국가의입장을고려해우선순위의제로다루기보다는전체논의의부분적구성요소로취급하는것이바람직함. - 다만한반도와동북아의평화와번영을위해북한의비핵화가필요하다는점은논쟁의여지가없으므로, 여타참여국모두 북핵불용 의원칙적입장을견지하면서이와연관성이높은원자력안전 (nuclear safety) 이슈를앞세워북한과의협력가능성을모색할필요가있음. - 아울러연성이슈중심의협력을넘어서군사훈련사전통보등신뢰구축조치 (CBM) 와같은경성안보 (hard security) 이슈이면서도상대적으로덜민감하고실질적인협력이가능한이슈들을우선진전시켜보는방안을추진해볼수도있음. 3. 국내외네트워크확산을위한정책적고려사항 (1) 국내외민관네트워크확대전략개발및추진을위해다음과같은중점을갖고금 년사업을시행 5
1 구체적목표설정및행동계획작성 - 동평구기획팀을중심으로민관네트워크구축및강화전략개발수시회의 - 동북아평화협력구상추진 3년간의성과및보완점을분석하고, 다음단계로서의동북아평화협력구상에대한고민, 2016년도동북아평화협력구상의실질적인효과를달성하기위한구체적인목표와세분화된행동계획작성 2 국내외연계기관과의 MOU체결 - 민 ( 民 ) 에서추진하는동평구는원자력안전, 에너지안보, 재난관리, 환경, 사이버스페이스등 5개중점협력분야를기준으로국내외 대화의장 ( 場 ) 을마련하고, 역내공동안보문제에대한협력의습관을만들어나간다는점에서보다체계적인시행을위해국내외연계기관과 MOU 체결 - 선정된기관과의지속적인협력의습관은동기관의책임감과주인의식을기반으로보다자율적인네트워크확산효과가있을것으로기대 3 중점협력 5개분야와국내외민관네트워크협력체계구축 - 중점협력분야별논의활성화를위한지원및상호연계체제강화 - MOU를체결한 5개협력기관과함께국내외네트워크협력체계구축노력및지속적인협력의틀안에서역내다양한문제들에대한합의도출 - 각기관별민관네트워크구축현황 / 목표 / 성과보고서작성및제출 ( 세종연구소는총괄및관리방안등민관네트워크구축성과보고서작성 ) 6
[ 그림 1: 국내연구기관네트워크형성 ] [ 그림 2: 해외연구기관네트워크확산 ] 7
(2) 국내외아웃리치강화 1) 국내부문 1 동평구기획팀전략회의 ( 수시 ) - 동평구의 Top-down/Bottom-up 방식의접근방식을현실화및활성화, 동평구발전방안, 민관네트워크구축및강화전략등전문가중심의회의개최 - 동평구기획팀-세종연구소-각중점협력기관회의 : 수회개최 2 참여기관월례합동회의 ( 총 6회 ) - 2015 동북아평화협력포럼결과를반영하고, 2016 동북아평화협력포럼의분과별토의활성화를위한방안연구필요 - 국내기능별협력기관과월례회의조직및개최 - 7개기능분야별협력현황파악을위해분야별전문가발표및참석자들간자유토론및의견교환정례화 - 참여기관합동회의 : 매월개최 (5월, 7월은제주포럼, 용평포럼으로대체 ) 3 국내관련학회 (ex. 한국정치학회, 국제정치학회등 ) 와공동워크샵추진 - 관련사업발굴및공모전개최, 참여연구기관과공동연구프로젝트추진 - 기능별협력분야중심의네트워크구축및동평구사업과의연계강화 : 연계시, 이점설명및홍보 - 정부기관, 동평구참여기관협력하에 ASEAN, EU, NATO, OSCE, TCS 등관련기관과의협력관계구축 2) 국외부문 1 해외민간연구기관과의연계강화 - 미국, 중국, 일본, 러시아, 몽골등동평구참여국들의정책담당자, 학자, 전문가들과의의견교환과토론을통해동북아평화협력구상에대한국제사회의이해를증진시키고국제사회에한국정부의통일과평화정착의노력을설명 - 국외행사의결과를바탕으로한국정부에동북아평화협력구상관련정책제안 - 관련국들의동평구전담기관간연계라인형성을통해민간차원의협력및논의활성화 8
2 협력분야별해외설명회및포럼개최추진 - 동북아평화협력구상협력주요대상국인미국, 중국, 일본, 러시아, 몽골을대상으로실시 ( 단, 추가예산확보에따라해외아웃리치범위와규모확정 ) - 미국, 중국, 일본, 러시아, 몽골등동평구참여국들을대상으로민간연구기관, 정부관련부처등을엮는동평구코어그룹 (core group) 을구성 - 일본, 중국, 몽골을대상으로아웃리치활동을시행하여동평구에대한개념확산과더불어실질적인협의네트워크구축을가시화 몽골 (6.1-4), 일본 (6.16-18), 중국 (7.6-8) (3) 중점협력분야국내외민관네트워크연계강화 1 국가간민관 Working Group 연계체제강화 : 단계별확장 - ( 예시 ) 환경분야 : 한국환경정책평가연구원 + 몽고전략연구소 (ISS) 혹은환경연구국책기관 + 한국환경부, 몽고환경부등해당정부부처 - 동북아에너지협력, 재해재난대응 4대분야별국내외민관협력네트워크구축 2 국내외협력기관 MOU체결지원 - 국내참여연구기관과해외기관, ASEAN, EAS, TCS 및정부기관과의협력 MOU체결지원 ( 외교부협조 ) - 5개중점협력분야관련국내외민간연구소간협력강화 - 2015년제2회동북아평화협력포럼에참여하였던국외연구자들의소속기관 (ex. 카네기국제평화연구원 ( 美 ), 원자력연구개발기구 ( 日 ), 남경환경연구소 ( 中 ) 등 ) 등을우선연계추진 - 연구기간내국외연구기관과의협력네트워크구축 [ 표 1: 국내민관협력기관 ] 협력분야 외교부내담당부서 정부내관련조직 허브민간연구기관 원자력안전원자력안전위원회원자력안전기술원국제에너지안보과에너지안보산업통상자원부에너지경제연구원 환경 기후변화환경과 환경부 환경정책평가연구원 재난관리 다자협력 인도지원과 국민안전처 국립재난안전연구원 사이버스페이스 국제안보과 미래창조과학부 한국인터넷진흥원 9
[ 그림 3: 동평구민관네트워크구축체계 ] 정부 동북아평화협력구상 기획팀 세종연구소 원자력안전에너지안보환경재난관리사이버스페이스 [ 그림 4: 기능별협력민관네트워크 ( 안 )] 10
[ 그림 5: 2016 동북아평화협력포럼과분야별민관네트워크연계 ] (4) 동북아평화협력구상제도화 1 협력이행 과 신뢰구축 을위한제도적기반마련 - 동평구의 실천 중심적협력이행및지속가능성강화를위해 제도적플랫폼 (institutional platform) 개발 - 한국은동평구주도국은아니지만, 제안국이라는점에서동북아의평화와번영을위해다양한방면에서노력하고있음을주변국에게알림으로써신뢰구축의기반마련 - 정권이바뀔때마다정책이달라지는한국정치의현실을비판하는해외기관 / 전문가들의목소리가높은바, 제도적지정를통해주변국 / 관련국들에게동구상에대한견고한신뢰감을먼저주는것이필요 2 동평구전담기관 / 사무국제도적지정및지원강화 - 동평구를전담하는기관 ( 사무국 ) 을신설및제도적 재정적지원을강화함으로써정책 의일관성및지속성추구 11
- 가상의구상을넘어선구체적인실체를가지기위해가시적성과도출필요 - 유럽의다자안보협력의경험으로부터 CSCE가형성되고, OSCE가창설되기까지오랜시간이걸렸다는점에비추어볼때, 현시점에서동평구는단시간내세계많은국가로부터지지와환영을얻고있다는데큰성과를거두었음 - 그러나동평구의다음단계로의진전과구상의실체화를가속화시키기위해이를전담하는기관 / 사무국을신설하는것이필요 3 동평구분야별기관-관계부처간연계성강화 - 중점협력분야별로논의를시작하여동북아지역내협력의범위를확산시켜가는동평구의실천과정을내실있게전개해나가기위하여협력분야별정부부처와민간연구소의연계강화 - 예를들어, 환경분야의경우, 외교부내담당부서인기후변화환경과-세종연구소-환경정책평가연구원-환경부간연계강화및실질적지원체제구축 (5) 2016 동북아평화협력국제포럼연계및지원 1 협력분야별민관네트워크의지속성강화및포럼연계 - 2016 민관네트워트구축성과를통해성공적개최추진협조 - 협력분야별민관네트워크 / 해외네트워크연계성강화로미국에서개최될 2016 동북아평화협력포럼까지연계하여성공적개최지원 2 2015 동북아평화협력포럼개최경험기반지원강화 - 세종연구소는 2015 동북아평화협력포럼을개최한기관으로서지난해보완사항과 미비점점검및진행관련제반사항지원 3 국내외민관네트워크견고화를통한지속적협력추구 - 연중 1회개최되는단발성이벤트목적이아닌역내유일무이한협력의장을구축해나간다는목적으로역내다자협력제도화의진전을위한노력및방안강구 - 지속적인민관네트워크를통해연중기능별협력노력및동북아평화협력포럼을역내연례행사로정례화노력 12