6) 국정관리연구 제 11 권제 2 호 (2016. 8): 77-108 감염병행정의현상진단과개선방안 : 정보프로세스관점에서 조숙정 행정현상에서정보가넘쳐난다. 하지만정작필요할때유용한행정정보를국민들에게제공하지못하는실정이다. 이로인해행정서비스및가치가저하되고있다. 본연구는정부의정보관리체계가위기상황에서제기능을수행하지못하고있다는문제상황의인식하에감염병행정의한계를지적하고정보프로세스를바탕으로한감염병행정의현상진단을통해개선방안을모색하고자한다. 이를위하여 2003년사스와 2015년메르스의경험적사례를정보프로세스의관점에서정부대응을정보수집및분석, 정보공유및공개의협력체계, 상황관리및대응조치측면에서비교 평가하였다. 그결과, 메르스의경우감염병행정정보의신속 정확한분석으로위험을적시에인식하지못하였다는것을알수있었다. 또한정부와관계부처가정보의공유와협업이이루어지지못함으로인해감염병관리에서성과미흡을드러냈다. 이를바탕으로신속하고원활한정보수집과분석및정보공유를위한감염병행정체계의구축이필요하며, 빅데이터관리로감염병지식정보관리의가치창출을할수있는표준화된매뉴얼을생산하고피드백을통해관리하는리더십이필요하다. [ 주제어 : 감염병행정, 위기상황, 정보관리체계 ] I. 서론 과학기술의발전으로인해현대사회의문명이비약적으로발달하였다. 문명발달과함께다양한원인에의하여위험이발생하고, 그러한위험은종종국가위기상황을야기하기도한다. 위험은자연재해, 전쟁, 테러, 원자력등의에너지, 감염병등의재난에의해유발된다. 특히중동뿐만아니라아프리카, 중남미등전세계에서발생하는특정지역특유의지역병 ( 신종감염병등 ) 이세계여행의보편화로인하여다른지역으로쉽게전염되는현상이나타났다. 이에따라다양한위험성감염병이국민의안전한생활을위협하였다. 앞으로도이와같은국가위기상황이언제든지나타날수있기에위기상황에의대처가중요하다. 이러한국가위기상황을초래하 논문접수일 : 2016.07.30, 심사기간 (1 차 ~2 차 ): 2016.08.13~08.31, 게재확정일 : 2016.08.31
78 국정관리연구 는재난에대해서는대부분의국가에서국가적차원에서관리하는경향이강하다 ( 류상일외, 2012: 106). 우리나라도 1970년대 민방위기본법 을시작으로 재난및안전관리기본법 에이르기까지각종법률을제정하여국가차원에서재난에대한체계적인관리를하고있다 ( 류상일외, 2012: 106). 그럼에도불구하고 2015년에발생한메르스사태시에정보전달체계의미비와불완전으로인한정부당국의초기대응실패와컨트롤타워부재등우리나라보건시스템의취약성을보여준중대한사건이발생하였다. 이는이전 2002년의사스나 2009년의신종플루등의대규모감염병의유행을거쳤음에도유사한위기상황이반복되었다. 특히메르스는중동에서 2012년에처음으로발생 확산된이후 40% 에육박하는치사율을보인고위험성감염병이고, 세계보건기구 (WHO) 에서에볼라, 사스등과함께가장주의해서관찰하고있는질병으로분류하고있다. 그러나각종언론을통하여각전문가및다수국민들에따르면정부의대응은이전의사스나신종플루당시의대응에서후퇴하였다고평가되고있다. 1) 즉정부는메르스에대한전염방식과위험수준에대하여기본적인지식만가지고있었을뿐정확한정보를가지지못함으로인하여효과적으로대응하지못하였다 ( 김호기, 2015: 14). 위기상황에서국가의대처능력은곧정부의정보관리역량에상응한다. 위기관리체계가아무리완벽하더라도정보활용을제대로하지못하면소용이없다. 특히스마트폰과각종 SNS의보편화로정보수집과공유가비교적쉬워진오늘날정보를통한위험에대한진단과인식을바탕으로한정보공유와공개등의정보활용의가치는더높아지고있다. 이글의목적은기존의행정으로는감염병으로인한국가위기상황에대처할수없다는문제의식에기초하여정보프로세스관점에서감염병에관한행정의현상을진단하고개선방안을모색하는데있다. 이를위하여첫째, 정보프로세스관점에서감염병행정과정보프로세스에대한이론적고찰을한다. 둘째, 2003년사스 (SARS, 중증급성호흡기증후군 ) 와 2015년메르스 (MERS, 중동호흡기증후군 ) 의경험적사례를바탕으로감염병행정에서정부대응력을정보프로세스의관점에서비교 분석한다. 셋째, 정보프로세스관점에서감염병행정이나아가야할개선방안을모색하고자한다. 1) 한겨레신문 2015.6.4. A8 면 2 단. http://www.hani.co.kr/arti/society/health/694204.html 등.
감염병행정의현상진단과개선방안 : 정보프로세스관점에서 79 Ⅱ. 이론적고찰및분석틀 1. 선행연구 정보기술의고도화로행정환경의변화는감염병관리부분에있어서도예외는아니다. 명승환외 (2011: 12) 는거시환경메카트렌드에의하면정치분야에있어신종질병및전염병확산, 핵확산, 다량살상무기확산, 경비산업성장등을내용으로하는 안전위험성증대 를메카트렌드로제시하였다. 감염병은미래사회의새로운트랜드로제시될정도로새로운정치행정의영역으로자리잡고있으며, 이러한감염병예방을행정적차원에서관리하고예방해야함을보여주고있다. 사스와메르스등의감염병에관한기존연구들은컨트롤타워의부재와지휘체계를중심으로다루는내용들이주를이루고있다. 이채언 (2012) 은국가위기관리의최근사례를통해국가위기관리조직체제가비효율적인데는위기에대한인식의문제가크다고지적하였으며, 관련부처와기관을조정하고통제할수있는컨트롤타워의미흡또한국가위기관리조직이효율적이지못한원인으로제시하였다. 이선우외 (2014) 는위기관리역량에있어위기시관리자의임무를위기인지, 리더의의사결정임무수행, 위기에대한의미구성과전략적수준에서위기에대한보고및수행이이루어져야하며, 성공적인위기관리를위해포괄적 진보적위기관리, 위기중심의위기관리, 통합된위기관리와협력적위기관리, 조정된위기관리, 유연한위기관리와전문적인위기관리가필요하다고하였다. 배재현 (2015) 또한메르스를통한국가의재난대응에관하여지휘체계와관료제의문제점을지적하였고, 최병대 (2015) 역시정부의대응에있어 현장에서의초기대응과대응 보고체계 를지적하고있다. 서경화외 (2015) 도감염병위기관리체계에대한연구에서법과조직, 활동에관한전반적인사항을검토하였지만정보관리체계측면에서의논의는이루어지지않았다. 그러나손동근외 (2016) 와송태민 (2015) 은감염병에있어정보의정확성과빅데이트의활용을중심으로하는연구를하였으나정보관리체계전반을고찰하지는않았다. 박동균외 (2003) 는중국의사스발생의실패에관한연구에서초기의소극적은폐가사스를전세계로전파하는주요원인임을파악하고정보의공유와공개, 그리고협력체계의필요성을주장하였다. 경기연구원은미국정부도 2015년 5월인디애나와플로리다주에메르스환자가발생하자메르스전반에걸친연구결과를토대로초기대응매뉴얼을완성하고이정보를공개함으로써메르스에성공적으로대응
80 국정관리연구 할수있었다고하였다. 2) 이와같이사스와메르스에관한선행연구들에서정부대응과관련하여서는위기관리체계와컨트롤타워의부재를주된내용으로다루고있고, 아직까지정보프로세스측면에서감염병에대한대응을다루고있는연구를찾기어렵다. 이처럼사스와메르스와같은신종감염병은논의의대상이범정부적인차원에서이루어지고있다. 또한재난이나일반의료에비해전파력과치사율등이높은만큼감염병을독립적인행정영역으로두고논의를할필요성이있으며, 시기적으로사회적문제로대두되고있는감염병에관해정보프로세스적관점에서논의해보는것은의미있는일이라고본다. 2. 감염병행정의개념과특성 1) 감염병의개념 감염병 3) 이란인간이나동물에침입한병원체가그장기에증식하는감염에의하여발현하는감염증을말한다 ( 이평수, 2015: 26). 즉, 어떤특정병원체또는독성물질때문에일어나는질병으로병원체혹은독성물질에감염된사람이나동물또는기타병원소로부터감수성있는사람 ( 숙주 ) 에게전파되는질환이다 ( 박진아, 2011: 9). 감염병과혼동하여사용하는개념으로서전염병이란인간또는동물에게발생하는질병중에서병원체가인간과인간또는인간과동물사이에직 간접적으로전파되는질병을말한다 ( 박진아, 2011: 9). 즉전염병이란감염증중에서그전염력이강하여소수의병원체로도쉽게감염되고많은사람들에게쉽게옮아가는질병을일컬는다. 결국감염병이전염병을포함하는넓은개념이라고할수있다. 감염병은 감염병의예방및관리에관한법률 에서분류하고있는데, 이에따르면감염병을제1군감염병, 제2군감염병, 제3군감염병, 제4군감염병, 제5군감염병, 2) 경기연구원블로그 : 메르스확산에따른경제적손실과향후대응방안 - 해외사례를중심으로 (http://blog.naver.com/gri_blog/220744978503) 참조. 3) 우리나라는이전에는 전염병예방법 에따라전염병이라는용어를사용하였다. 그러나 2009 년 12 월 29 일 전염병예방법 을전부개정 (2010.12.30. 시행 ) 하면서사람들사이에전파되지않는질환이있음에도사람들사이에전파되는질환만을의미하는전염병이라는용어를사용하는것은질병관리에있어문제가있음으로인하여, 종전의전염병이라는용어를전염성질환과비전염성질환을모두포함하는감염병이라는용어로변경하였다. 그에따라법제명도 전염병예방법 에서 감염병의예방및관리에관한법률 로변경하였다 ( 감염병의예방및관리에관한법률 2009.12.29. 의개정이유참조 ).
감염병행정의현상진단과개선방안 : 정보프로세스관점에서 81 지정감염병, 세계보건기구감시대상감염병, 생물테러감염병, 성매개감염병, 인수 ( 人獸 ) 공통감염병및의료관련감염병으로분류하고정의한다 ( 제2조제1호 ). 그중에서법정감염병 4) 은 < 표 1> 과같이분류한다. < 표 1> 법정감염병의종류 5) 구분제 1 군 (6 종 ) 제 2 군 (12 종 ) 제 3 군 (19 종 ) 제 4 군 (19 종 ) 제 5 군 (6 종 ) 지정 (17 종 ) 특성 질환 물 식품매개 발생또는유행즉시방역대책수립 1. 콜레라 2. 장티푸스 3. 파라티푸스 4. 세균성이질 5. 장출혈성대장균감염증 6. A 형간염 예방접종을통한예방및관리가능 국가예방접종사업대상 1. 디프테리아 2. 백일해 3. 파상풍 4. 홍역 5. 유행성이하선염 6. 풍진등 12 종 간헐적유행가능성 계속적감시및방역대책수립필요 1. 말라리아 2. 결핵 3. 한센병 4. 성홍열 5. 수막구균성수막염 6. 레지오넬라증등 19 종 새롭게발생 발생우려, 해외유행감염병, 갑작스러운국내유입또는유행예견되어긴급한예방관리필요 1. 페스트 2. 황열 7. 중증급성호흡기증후군 (SARS) 19. 중동호흡기증후군 (ME RS) 등 19 종 기생충감염 정기적조사 감시, 갑작스러운국내유입또는유행예견 되어긴급한예방관리필요 1. 회충증 2. 편충증 3. 요충증 4. 간흡충증 5. 폐흡충증 6. 장흡충증 유행여부조사를위한감시활동필요 1.C 형간염 2. 수족구병 3. 임질 4. 클라미디아감염증 5. 연성하감 6. 성기단순포진등 17 종 신고 지체없이 지체없이 지체없이 지체없이 7일이내 7일이내 보고 지체없이 지체없이 지체없이 지체없이 매주 1회 매주 1회 2) 감염병행정의개념 이러한감염병의사전예방및사후관리등을하는것을감염병행정이라고할수있을것인데, 재난관리 ( 행정 ) 와보건행정과도밀접한관련을가진다. 그러므로감염병행정의개념을도출하기위해서는재난관리와보건행정을살펴보는것이필요하다. 먼저재난관리 ( 행정 ) 를살펴보면, 재난관리의개념은여러관점에서다양하게정 4) 제 1 군 - 제 5 군감염병과지정감염병은법령으로정하는것이어서법정감염병이라고하고, 세계보건기구감시대상감염병, 생물테러감염병, 성매개감염병, 인수 ( 人獸 ) 공통감염병및의료관련감염병은보건복지부장관의고시에의하는감염병이므로구별된다. 5) 감염병의예방및관리에관한법률제 2 조, 제 11 조 - 제 13 조, 시행규칙제 10 조, 보건복지부고시제 2016-78 호 (2016.5.31.) 참조.
82 국정관리연구 의되고있다. 대표적인개념정의를보면, Godschalk(l991: 134; 장석화, 2002: 9 재인용 ) 는재난관리행정을재난의사전예방과재난이발생한후의인적 물적피해의최소화와신속한복구활동을통하여최소한의생활편의제공과일상생활로복귀하도록하는것이라고정의하고있고, 남궁근 (1995: 3) 은재난관리를재난발생의사전예방과재난이발생한경우의제반위험을효율적으로관리하는행정이라고정의하고있다. 우리나라 재난및안전관리기본법 제3조제3호에서는재난관리를 재난의예방 대비 대응및복구를위하여하는모든활동 이라고정의하고있다. 6) 재난관리의대상이되는재난은시대와사회환경의변화와각국가의행정체제가서로다르기때문에각국가 학자에따라매우다양하게정의되고구분되는상대적인개념이라고할수있다 ( 장석화, 2002: 9 참조 ). 고전적정의는물리적손상, 사회적혼란, 부정적인영향으로서원인과손실에중점을두지만 (Kvaranteli, 1977) 최근에는사회적혼란에중점을두고정의되기도한다 (Dragasevie et. al. 2012: 268; 변상호외, 2014: 114에서재인용 ). 우리나라 재난및안전관리기본법 제3조제1 호에서는재난을 국민의생명 신체 재산과국가에피해를주거나줄수있는것 이라고정의하고, 구체적으로자연재난 7) 과사회재난 8) 으로분류하면서감염병으로인한피해는사회재난에속하는것으로규정하고있다. 따라서감염병의관점에서보면감염병이라는재난에대한사전대비및예방과감염병발생이후에대응하고복구하는모든활동을재난관리라고할수있을것이다. 다음으로보건행정을살펴보면보건행정의개념은학자에따라다양하게정의되는데대표적인것은다음과같다. Smillie(1936) 는행정적인측면보다공중보건의기술적인측면에서보건행정을 공공기관또는사적기관이사회복지를위하여공중보건의원리와기법을응용하는것 이라고하고있으며, 카메야마코이치 ( 龜山孝一 )(1932) 는 보건행정이란공중의보건에관한행정으로써일반공중의건강을유지증진시키기위하여하는행정 이라고하였으며, 하시모토미치오 ( 橋本道夫 ) 는 보 6) 원소연 (2013: 10) 은재난관리를그활동범위에따라협의의재난관리와광의의재난관리로분류하고, 협의의재난관리는재난으로인한피해를최소화하기위한대응및복구과정을의미하고, 넓은의미의재난관리는재난으로인한피해의대응및복구뿐만아니라사전에재난을예방하고대비하는모든활동을포함 하는것으로구분한다. 7) 태풍, 홍수, 호우 ( 豪雨 ), 강풍, 풍랑, 해일 ( 海溢 ), 대설, 낙뢰, 가뭄, 지진, 황사 ( 黃砂 ), 조류 ( 藻類 ) 대발생, 조수 ( 潮水 ), 화산활동, 그밖에이에준하는자연현상으로인하여발생하는재해를말한다. 8) 화재 붕괴 폭발 교통사고 ( 항공사고및해상사고를포함한다 ) 화생방사고 환경오염사고등으로인하여발생하는대통령령으로정하는규모이상의피해와에너지 통신 교통 금융 의료 수도등국가기반체계의마비, 감염병의예방및관리에관한법률 에따른감염병또는 가축전염병예방법 에따른가축전염병의확산등으로인한피해를말한다.
감염병행정의현상진단과개선방안 : 정보프로세스관점에서 83 건행정이란공중보건의기술을행정조직을통하여주민의생활속에도입하는과정 이라고정의하였다 ( 김기훈외, 1998: 145-146 재인용 ). 류황건외 (2015: 158) 는 공중보건의목적을달성하기위하여공중보건의원리를적용하여행정조직을통하여행하는일련의과정 으로서 국민의생명연장, 질병예방, 육체적및정신적안녕및사회적효율을도모할수있도록하기위한공적인행정활동을의미 한다고정의하고있다. 이러한개념의보건행정은조직 예산 인사및법규등에있어서는일반행정과차이가없지만, 의학 공중보건학의제반지식과기술을요구되는기법과원칙에연결시켜적용시키는기술행정이라는점에서일반행정과다르다 ( 류황건외, 2015: 158-159). 보건행정의범위에대하여세계보건기구 (WHO) 는 1 보건관계기록의보존, 2 대중에대한보건교육, 3 환경위생, 4 감염병관리, 5 모자보건, 6 의료, 7 보건간호 / 보건통계등이라고하고있으며, Hanlon(1984) 는 1 음식물관리, 환경오염관리, 구충및구서, 2 감염병관리, 3 연구와평가, 의료인력관리, 자원과시설의효율적운영등이라고하고있다. 이상에따르면보건행정이라는것은감염병등공중보건을위한행정이라고할수있다 ( 김기훈외, 1998: 147-149; 류황건외, 2015: 160 참조 ). 이상에서살펴본바와같이재난관리와보건행정은각각독자적인영역과특성을가지지만, 서로중첩적인영역도존재한다. 그중첩적인영역에는여러가지가있을수있지만이논문에서는 감염병행정 의영역에초점을두고자하는것이다. 그러므로재난관리와보건행정의관계는다음의 < 그림 1> 과같이나타낼수있을것이고, 그중첩되는부분을 감염병행정 이라고하고자한다. < 그림 1> 재난관리와보건행정과감염병행정의관계 재난관리 감염병행정 보건행정 재난관리와보건행정에서도감염병에대해다루고있지만감염병이다른영역과달리단기간에인간의생명에영향을미친다는측면에서감염병의예방과관리를독립적인행정영역으로정의할필요성이있다. 이로써감염병행정이란감염병의발생으로인하여인간에게피해를입힐수있는감염병의발생및발생의가능성을
84 국정관리연구 인지하고통제하며발생후에는국가및지방자치단체의활동으로서, 감염병발생의예방, 대비, 대응및복구 ( 사후대처 ) 를위하여하는모든활동이라고할수있을것이다. 감염병의예방과관리등감염병행정에대해서는국가와지방자치단체의책임을법령특히 감염병의예방및관리에관한법률 에서 1 감염병예방및관리를위한정보시스템의구축및운영, 2 해외신종감염병의국내유입에대비한계획준비, 교육및훈련, 3 해외신종감염병발생동향의지속적파악, 위험성평가및관리대상해외신종감염병의지정, 4 관리대상해외신종감염병에대한병원체등정보수집, 특성분석, 연구를통한예방과대응체계마련, 보고서발간및지침 ( 매뉴얼을포함 ) 고시, 5 감염병의효율적치료및확산방지를위하여질병의정보, 발생및전파상황을공유하고상호협력, 6 의료기관및의료인단체와감염병의발생 예방을위하여관련정보를공유, 7 국민의건강에위해가되는감염병이확산되는경우 9) 환자의이동경로, 이동수단, 진료의료기관및접촉자현황등국민들이감염병예방을위하여알아야하는정보를정보통신망이나보도자료를통하여신속히공개 10) 등을명시하고있다. 그리고최근위험성감염병은사람에게직접적으로전염되는지여부를묻지않고사회, 정치, 경제, 국제사회에이르기까지다양한관점에서크나큰영향을줄뿐만아니라감염병발생의대비 예방과책임이중요시되고있다 ( 유현재외, 2012: 7). 3) 감염병행정의특성 감염병에대처해야하는감염병행정의특성으로는신속성, 관리체계의단순성, 전문성, 연속성, 개방성등을들수있다. 첫째, 호흡이나접촉또는공기에의하여불특정다수에게동시다발적으로감염되는감염병은전파력이강하여급속하게확산된다 ( 송승현, 2015: 234; 이연우, 2015: 38). 따라서감염병행정은더큰감염을방지하기위해일반행정과비교하여신속하게대응함으로써피해의최소화와 2차감염의가능성을감소시키는것이필요하다 ( 서경화외, 2016: 226; 박형욱, 2015: 162). 9) 재난및안전관리기본법 에따른주의이상의예보또는경보가발령된경우를말한다 ( 감염병의예방및관리에관한법률시행규칙제 27 조의 3). 이규정은 2016 년 1 월 7 일보건복지부령 ( 제 391 호 ) 을개정하면서신설되었다. 10) 신종감염병의예방및관리를위한규정과감염병예방및관리를위한정보시스템, 관련정보의공유등에관한규정은 2015 년메르스사태가발생한이후인 2015 년 7 월 6 일법률개정으로신설된것이다.
감염병행정의현상진단과개선방안 : 정보프로세스관점에서 85 둘째, 감염병은신속하게대처하는것이필요하다. 그런데일반행정처럼복잡한계층적구조아래보고와지시의과정을거칠경우이에대한대처가늦어막대한피해를입을수있으므로감염병행정은행정체계의단순성으로유연성있는대처가요구된다 ( 배재현, 2015: 9). 이를통하여감염병에대하여신속하고효과적으로대응할수있을것이다. 셋째, 감염병의병원체는언제어디에서어떻게발생할지추측하는것이쉽지않고, 이미발생한병원체도어떠한형태로변형되는지불확실하다 ( 김은경외, 2013: 71; 이연우, 2015: 38). 이러한감염병의특성상감염병행정은경험과지식을겸비해야하는전문성이강조되는분야이다. 넷째, 감염병은불확실성을기반으로하고있는데특히신종감염병이나바이러스는예방백신이나치료제가없는경우가많다. 그러므로기존의감염병으로부터새로운감염병에대한반응과대처를하는것이매우중요하다 ( 이연우, 2015: 39-42). 이를위해서는지속적인연구와정책을유기적으로관리하고이해해야하는행정의연속성이필요하다. 다섯째, 감염병은사람에게전염되어생명을빼앗는등직접적으로일반국민의건강을해칠뿐만아니라사회, 경제, 정치등다양한측면에서큰영향을주는등외부효과로서국가의사회경제적인영향이크다 ( 유현재 고준석, 2012: 7; 이평수, 2015: 27). 그러므로이에대한예방또는대응하기위하여행정적차원에서정부부처간협력뿐만아니라민 관을포함하는전 ( 全 ) 국가차원의모든분야의협력이절대적으로필요하므로감염병에대한관련정보가관련당사자들사이에공유되어야한다. 특히일반국민개개인의협조가절대적으로필요하므로 ( 이평수, 2015: 28; 최병대, 2015: 11) 관련정보를모두개방하여공개하여야한다. 이는위기상황을신속하고강력하게체계적으로대처하는것도중요하지만문제해결에대한국민들의신뢰가필수적이기때문이다 ( 최병두, 2015: 190). 3. 감염병행정과정보프로세스 1) 행정활동에대한새로운접근 : 정보프로세스의의미와필요성 (1) 정보프로세스의개념행정의개념은시대의변화에따라다르게정의되고있다. 그러나행정 (administration) 의어원 (administer) 을통해기본개념을살펴보면 집행과봉사 의
86 국정관리연구 의미를지닌다. 즉, 행정은사법과입법에대응하는정부의일로서국민을위한집행과봉사라할수있다 ( 김숙희 정윤수, 2011: 31). 즉, 공공행정으로서국민에게행정서비스를제공하기위한일련의과정으로서행정프로세스가요구된다. 작게는각종민원신청의처분과발급에서부터크게는사회, 경제, 의료, 국방등여러측면에서국가의지속적인성장과국민들의삶의질을향상시키기위한행정의흐름으로써행정정보프로세스 ( 行政情報體系, public management information system) 는행정조직의관리 분석과의사결정기능을지원하기위해정보를제공하는인간과컴퓨터의통합시스템이다. 즉, 행정인의업무수행과정책결정을돕기위해인공적으로설계 제작한컴퓨터의하드웨어 (hardware) 소프트웨어 (software) 와자료 (data), 그리고절차 (procedure) 의집합이행정정보프로세스인것이다 ( 안문석, 1999: 274). (2) 행정정보프로세스의의미엑센츄어 (Acceture, 2007) 는 정부기능의연계서비스품질을결정하는것은정부기능및조직간정보공유그자체가아니라이를통한정보의전달체계가어떻게되어있는가 에좌우된다고하였다. 행정부처들간의연계서비스창출은행정프로세스상중요한과정이다. 어떤정보가어떻게생성, 파생, 유지, 관리되어어떤경로를통해전달받아어디로, 어떻게제공되는지에대한모든논의로써접근성, 연속성, 정확성등을요구한다. 먼저, 업무처리과정상요구되는행정정보를원활히조회하고취득, 활용가능한접근성이확보되어야한다. 또한행정프로세스상의연계기관들간에유기적으로정보가전달될수있는연속성과그과정에서정보의원형이유지될수있는정확성이요구된다 ( 김상욱외. 2010: 124-125). 그만큼행정서비스제공에서정보의신뢰성과능률성은정보프로세스의역동성에달려있다고볼수있다. 행정은정부부처별유기적상호작용으로이루어진다는점이다. 행정정보프로세스는행정활동및정보흐름을관리하는것 ( 김숙희 정윤수. 2011: 32) 으로특정목적을달성하기위한구성요소들간의유기적관계를중시한다. 이를바탕으로행정조직은전략적의사결정과정책결정을할수있으며, 행정운영조직단위를효율적으로관리, 통제하여업무의질을향상시킴과동시에정보의가치도고도화할수있다. 김상욱외 (2010: 152) 는행정프로세스측면에서행정조직간정보전달체계는 일방향의관계 가아니라 상호수혜의관계 에있으므로부처내프로세스관리에그칠것이아니라행정서비스대상자들을위한부처간프로세스관리로정보의효용성을확보하는선제행정으로의패러다임전환의필요성을강조하고이것을가능하게하는것이원활한행정정보프로세스에있음을역설하였다.
감염병행정의현상진단과개선방안 : 정보프로세스관점에서 87 2) 정보프로세스의구성요소 정보프로세스 (Process) 에관한정의는학자들마다다양하다. Juran(1988) 은프로세스를목표달성을위한제반활동의체계적인과정으로정의하였으며, Davenport (1993) 는특정한가치생성을위한단위업무들의상호작용과정을프로세스로정의하였다. 또한카네기 멜론대학 소프트웨어엔지니어링연구소 에서는정보기술과인간활동의조합으로기술을이용하여운영, 관리, 의사결정을지원하는일련의과정 11) 으로정보의수집, 분석, 공유, 공개, 관리의단계가환류되는체계를정보프로세스라고하였다. (1) 정보수집정보수집은정보프로세스상가장중요한단계로정보분석을위한필수적인활동이다 ( 김윤덕, 2001: 144). 정보수집은필요한목적을달성하기위하여데이터를직접수집하거나정부기관, 조사기관그리고기업체에서발간하고수집한간행물과자료뿐아니라연구의목적에도움이되는학술지발표논문및여타연구를위해수집한자료등으로 ( 남궁근, 2015: 93) 인간과컴퓨터가수집한자료모두를의미한다. 인터넷의보편화와스마트사회의등장으로정보는대량화되고소비성이두드러지고있다. 따라서목적에부합한정보를수집하기위해서정확성을기반으로한정보의수집이정보프로세스의출발점이다. (2) 정보분석정보분석은조직이보유하고있는정보를확인및가치평가하여정보의특성을확인하는과정이다. 조직내에산재해있는정보자원에대한소재를규명하여조직이확보하고있는정보를정확하게확인하고, 이를바탕으로정보공유의기반을조성하는것으로, 정보를식별, 가치평가 분석및종합화하여정보관리를위한지식베이스 (Kowledge Base) 를구축하는단계를가진다 ( 김성태, 2003: 251-252). 이는현재상황에대한해석만이아니라미래에대한예측을포함하며분석된내용은정책결정에유의미한영향을주게된다 ( 김윤덕, 2001: 135-136). (3) 정보공유정보공유란개인-기업-정부간에업무수행목적상보유하고있는정보를공동으 11) http://web.archive.org/20070903115947
88 국정관리연구 로사용하는것을의미한다 ( 김성태, 2003: 388). 정보는하나의기관이자체적으로생산하는것보다더많은정보가존재한다 ( 김윤덕, 2001: 213). 또한각각이얻을수있는정보의경로가상이하기때문에정보를공유하여종합하는과정이요구된다. 각각이보유한정보의리스크를줄이고정확한정보를통해의사결정과정책결정을하는것이정보를효율적으로이용하는것으로볼수있다. 물론정보공유를통해새로운가치를생산해낼경우정보사용자들은환호하겠지만관료들은소극적인행태를보일수도있다. 정보는그특성상정보자체로끝나지않고가공, 편집, 재가공등의처리과정에서의도하지않은책임여부에휘말릴수도있기때문이다. 정보를공유하고개방할수록의도치않는결과로더많은책임이따르게됨으로일선관료의입장에서는공유와개방에대해미온적인행태를보일가능성이높다 ( 이철주 강영철, 2014: 130, 147). 그러나정보는다방면의공유를통해보다신뢰성있는정보를창출할수있기때문에그중요성이크다. (4) 정보공개정보공개는정보공유를통해생산된정보를필요로하는정보이용자에게제공하는것이다. 정보공개를통해서정보가최종적인목적으로사용되며정보공개의범위와방법등을고려하여야한다. 따라서정보공개는 (1) 적시성 (2) 보안성 (3) 계속성의원칙을따른다 ( 김윤덕, 2001: 63). 정보는정보가필요한시점에즉각적으로제공될때그가치를인정받을수있으며, 정보의공개범위는꼭필요한사용자에게제한되어야한다. 이를통해정보가유출되지않도록해야함과동시에정보를필요로하는모든이해관계자에게차별없이공개되어야한다. 또한정보가변형되거나추가될경우에정보사용자에게계속적으로제공되어정보사용자가올바르고가치있게정보를활용할수있도록해야한다. (5) 정보관리공개된정보도변한다. 상황과환경이변하면정보는새로운정보를낳는다. 정보의관리는이런측면에서공개된정보를사장하는것이아니라실시간으로업데이트를통해의사결정이나정책결정에정확한정보를제공하는데그목적이있다고할수있다. 정보의환류 (feed-dack) 는정보프로세스상중요한의미를갖는다. 고정불변의정보는존재하지않는다. 끊임없이변화하고새로운정보가생산된다. 정보의관리는공개된정보를저장하는것으로마무리되는것이아니라공개된정보를매뉴얼
감염병행정의현상진단과개선방안 : 정보프로세스관점에서 89 화하고변화하는정보를계속적으로보완하고보충하여새로운상황에가치있게사용할수있도록관리를해야한다. 정보의환류는정보수집단계부터단계마다적용되는것으로정보의변화와환경의변화를동시에고려해야하기때문이다. 3) 감염병행정에대한정보프로세스접근의필요성 사스와메르스를통해나타난신종감염병에대한정부의대응은정보를파악하고관리하는데있어문제점이드러났으며이를통해감염병행정에대한정보프로세스적접근의필요성이대두되었다. 신종감염병은의료 보건상의문제뿐아니라국가경제와사회안정에지대한영향을끼친다는것을메르스를통해알수있었다. 이는단순한감염병이관리를제대로하지못했을때국가와국민을위협하는위험요소가될수있다는것을여실히보여주었다. 이와관련하여미국질병통제센터 (CDC) 대변인섀런호스킨스는조선일보와의인터뷰 (2015.6.25) 에서새로운감염병발생과같은위기상황에서는질병통제센터본부장이직접브리핑에나서국민의불안을막기보다아는것과모르는것을정확히알리는것이중요하다고언급했다. 이어서정확한정보를제공하여국민으로부터신뢰를얻고국민의불안을공감하며구체적인행동요령을알리는전문성과개방성을동시에보이는것이기본적인질병관리의원칙이라고했다. 또한각주와지방보건당국, 병원과협력하여환자치료에방해가되지않는범위에서상황별로정보의공개여부와수위를조절하며, 새로운정보가생기거나상황이변할때마다가능한자주브리핑을하며국민들로하여금제대로보고받음으로써보건당국의협조자가되도록할필요성을언급하였다. 이처럼감염병행정정보는일반적인행정정보와달리국민들의안전과생명에직접적인관련이있을뿐아니라감염병의특성상동시다발적이며불확실한성향을지니고있으므로정보를정확하게수집하고분석하여관계부처간긴밀하고유기적인정보공유를통해국민들에게신뢰성있는정보를시의적절하게제공하는것이무엇보다필요하다. 물론각부처는프로세스과정에서부처의이익과안전이중요하다 ( 김성태, 2003: 294). 또한정보를수집하고분석한결과가부정적인결과를낳았을때책임관계때문에정보공유를꺼리는경우가있다 ( 이철주외, 2014: 130, 134). 그러나이것이일반적인행정정보일지라도문제가되겠지만감염병행정과같은시간성과초기대응이중요한경우에는위에서미국질병통제센터 (CDC) 대변인이언급한것처럼정보의변화상황을즉각적으로국민들에게알려국민과정부가협업하여위험상황을극복해나가는것이더효과적인대응이라고할수있다.
90 국정관리연구 4. 분석틀 이연구는이상의논의를바탕으로사스와메르스의경험적사례를바탕으로각각의정부의대응력을비교분석하여감염병행정에서의정보관리체계를비교분석하고자한다. 이를위해감염병의발생과대응의문제를정보수집및분석, 정보공유및공개의협력체계, 상황 ( 정보 ) 관리및대응조치로나누어분석하고, 감염병행정상황에서정보관리의중요성을모색하고자한다. 본연구의분석틀을도시하면 < 그림 2> 와같다. < 그림 2> 분석틀 감염병수요의발생 감염병행정의정보프로세스 시사점 사스메르스 이론적및정책적시사점 Ⅲ. 감염병행정의경험적사례분석 1. 사스의사례 : 정부의대응에따른정보프로세스적분석 국내의사스방역은환자발생이공식적으로확인되기이전부터시작되었다. 국내에서도고열등의심증상신고가들어오자당시고건국무총리는 2003년 4월 23일관계차관대책회의를열었고, 4월 25일직접인천국제공항을찾아방역상황을점검한후, 사태의심각성을인지하고보건복지부를비롯하여국무조정실, 국방부, 행
감염병행정의현상진단과개선방안 : 정보프로세스관점에서 91 정자치부등관련부처 12) 를총동원하여사스의국내유입을막는데총력을기울였다. 4월 28일에범정부차원의종합상황실을설치하고, 보건복지부에중앙사스방역대책본부 ( 본부장 : 보건복지부장관 ), 중앙사스방역대책추진실무단 ( 단장 : 국립보건원장 ) 을두어실질적인방역업무를추진하였다. 그리고각시 도에사스방역대책본부 ( 본부장 : 시 도행정부시장, 주지사 ) 와시 도사스방역긴급대응반 ( 반장 : 시 도보건과장 ) 을두었으며, 시 군 구에도사스방역대책본부 ( 본부장 : 시 군 구부시장, 부군수 ) 와시 군 구사스방역긴급대응반 ( 반장 : 보건소장 ) 을두었다 ( 권준욱, 2003a: 35-37). 또한대한병원협회장, 대한의사협회장, 대한병원감염관리학회장등민간의료단체대표에게협력을요청하였다. 이러한일련의조치를취한후인 4월 29일이되어서야국내에첫사스의심추정환자가발생하였다. 13) 이처럼방역당국은사스의심추정환자가발생하기전부터국립보건원을중심으로세계보건기구 (WHO) 가사스경보령을내린 2003년 3월 16일부터전국 13개의공항과항만검역소를중심으로 24 시간검역체제에돌입하였다. 또한시 군 구보건소에 38도이상의고열과호흡기증상을보인격리자들을철저히관리 감독하도록지시하였으며, 사스위험지역을다녀온사람들의정보를전산화하여주소지보건소에서이들을대상으로열흘간의열감시를실시하도록하였다 ( 이종구, 2003: 81-82). 공식적으로사스종식을선언한 2003년 7월 7일까지 114일동안전국 13개검역소에서 5,400대의항공기탑승객 62만명, 1만척의선박탑승객 28만명에대해사스검역을실시하였다. 그리고사스위험지역에서입국한 23만명에대해전화추적조사를벌였으며, 추정환자및의심환자그리고그들과접촉한 2,200명을열흘씩자택격리하였으며사스방역장비를보급하여사스에대처하였다 ( 황상익, 2003: 240-241). 12) 특히국무조정실을중심으로한관련부처는각부처별기능과역할에따라원활한협조가이루어졌다. 외교부는현지각공관을통해실시간으로정보를수집하였으며, 행자부와국정홍보처는각종홍보자료를배포하고언론보도에협조를구했으며, 환경부, 산자부, 농림부등의기타기관과도협조할사항이있을시종합상황실과원활한협조를하였다. 이러한협조체계를바탕으로한사스방역의성과를보면, 기획예산처의경우신속한조치로예비비 67 억원을확보, 마스크 75,000 개, 방호복 3 만벌, 보호안경 15,000 개의각종장비를보급하였으며, 1339 응급의료정보센터를운영하여총 1,500 건이상의사스관련상담을실시할수있었다. 또한위험지역에서입국한사람들중 12 만명을대상으로고위험군추적전화를실시하던중 3 번째사스추정환자를발견하기도하였다 ( 권준욱, 2003a: 35-37). 13) 중앙일보 (2013.2.28.). 남기고 - 고건의공인 50 년 (13) 사스 (SARS) 대책및그밖의언론보도내용을활용하였다.
92 국정관리연구 1) 정보수집및분석의체계화 정부는사스발생이전부터주변국의사스발생상황에대한정보를수집하고분석하는등국무총리를중심으로하는범정부차원에서사스방역을위한컨트롤타워를설치하였다. 국무조정실에사스종합상황실을설치하고보건복지부장관을본부장으로하는중앙사스방역대책본부와국립보건원장을단장으로중앙사스방역대책추진실무단을두어실질적인방역업무체계를구축하였다. 이처럼국무총리가직접나서단일화된지휘체계를확립하고, 관계부처의협조와정보공유를지시한것은긴급한위기상황에서효율적인감염병행정관리를위한선택이었다. 2) 정보공유및공개의협력체계구축 감염병은일개국가의문제가아니라세계적인문제이므로, 정부는 WHO와지속적으로사스관련정보를공유할뿐만아니라정부각부처와긴밀한업무조정과협력하에사스방역을통제 관리를하였다. 사스당시정부가 WHO의발표에위험을지각하고선제대처방안을마련한것은공공성을우선으로해야하는국가운영의기본에충실했다고할수있다. 또한 WHO가사스주의보를발령한지 2일째정부는자문위원회를구성하여각종지침을검토하고지방자치단체까지지침을보급하였다. 특히이러한감염병의경우정부의힘만으로는역부족이라는상황을인지하고, 민간의료단체를비롯한전문가의의견과협조를구하는등능동적으로대처방안을마련하였다. 또한신속한장비보급과예비비확보, 격리병원지정및운영을서둘렀으며국 공립병원을중심으로사스환자발견및입원격리가효율적이고신속하게이루어졌다 ( 권준욱, 2003b: 72-73). 정부는동시에대국민담화문을통해사스관련모든정보를정확히제공함으로써사스감염예방에적극적인협조를구하고, 언론을통해사스예방법을적극적으로홍보하는등자칫불안을조장할수있는상황을예방하고국민들이할수있는정보를제공함으로써불안감을축소했다고볼수있다. 3) 상황 ( 정보 ) 관리및대응조치 주변국가의사스관련보도자료를접하고심각성을인지한국무총리가직접현장을챙기기시작한점이 WHO로부터사스예방모범국가로인정받게된출발점이라
감염병행정의현상진단과개선방안 : 정보프로세스관점에서 93 고볼수있다. 감염병은국내적인문제가아니라국제사회가공조해야할만큼파급력이막대하다. 이점에대한인식은전세계가공감하고있는부분이다. 또한정보수집과분석을통한사전대응이그어느때보다발빠르게이루어졌지만, 감염병관리체계가미흡한점을인지한후국무조정실중심으로컨트롤타워를설치한것등은감염병으로인한위험에서국민과국가를지켜나가고자한의지가돋보인다고할수있다. 당시노무현대통령은사스방역평가보고회에참석하여사스방역평가보고를받은후, 한국에도미국의질병통제예방센터 (CDC) 와같은조직을만들것을공식적으로발표하였으며, 이후 2004년 1월 19일에국립보건원을질병관리본부로정식출범시켰다. 14) 2. 메르스의사례 : 정부의대응에따른정보프로세스적분석 메르스증상환자발생 (5.11.) 후정부는미온적인태도로일관하였다. 메르스확진환자발생 (5.20.) 후대한의사협의회가기자회견을통해민관협동체계구축을제안 (5.29) 하여보건복지부는 메르스민관종합대응태스크포스 (TF) (5.31.) 를설치하였고보건복지부장관은메르스전파력판단이미흡했다고인정하고사과했다. 그후보건복지부는 메르스민관종합대응태스크포스 (TF) 와첫회의를열고 (6.4.) 평택성모병원방문자전수조사를실시 (6.5.), 국민안전처긴급재난문자발송 (6.6.) 을뒤늦게했다. 또한메르스환자가발생 경유한병원명을일반에공개하고동시에지방자치단체에메르스확진권한을위임 (6.7.) 하였다. 그리고 WHO 메르스합동조사단이국내활동을시작하고보건당국은전국병원폐렴환자전수조사를실시 (6.9.) 하였는데이때는메르스확진환자가 100명에돌파한날이었다. 이런이유로메르스발생 2주후에비로소긴급관계부처장관회의를개최하였으나제대로된대처방안없이질병관리본부에의한대책본부, 보건복지부산하중앙메르스관리대책본부, 국민안전처산하범정부메르스대책지원본부, 청와대내의메르스긴급대책반, 메르스민관종합대응태스크포스 (TF) 15) 등컨터롤타워만난립되면서여전히혼란한상황을이어갔다는지적을받을수밖에없었다. 또한행정 14) http://article.joins.com/news/article/article.asp?total_id=10809025 중앙일보 (2013.2.28.) 고건의공인 50 년 (13) 사스 (SARS) 대책 15) 6 월 4 일문형표보건복지부장관과김우주대한감염학회이사장을공동본부장으로하는민관협업의 메르스민관종합대응태스크포스 (TF) 를구성하였으나중앙메르스대책본부와정책결정방향을논의하는역할에만그쳐권한이제한적이라는비판이있다 ( 서울신문, 2015.6.25.).
94 국정관리연구 관료중심의 TF 구성으로전문인력이부족하여 16) 6월 8일민간전문가중심으로즉각대응할수있는팀을만들라는대통령의지시에의해병원의감염관리지도에관한전권과행정지원요청명령권이부여된 즉각대응 TF 가발족하였다 ( 서울신문, 2015.6.25.). 정부는메르스감염병원의공개에대해당시사회적분위기와경제적여파를고려하여병원명이공개되면병원의수익감소로큰피해를입게될것이고, 병원이환자를거부하거나신고를하지않는등사회적혼란이야기될것이라며오히려정보를공유하면처벌을하겠다는시대착오적인엄포를놓기도하였다. 그결과전세계에서찾아볼수없는 4차감염과 20.4% 의치사율을기록하였다. 17) 이와같이정부는메르스발생초기에정부부처간, 민관의료기관간협력체계구축이원활하지않아정부의대응은국민의안전을확보하지못했다고할수있다. 1) 정보수집및분석미흡 2015년 5월 20일국내에메르스확진환자발생이후그여파가심각해지자질병관리본부에서관리하던것을보건복지부와국민안전처그리고청와대내에대책본부를만드는등상황을제대로분석하기보다조직을만드는데급급하였다. 나아가 6월 9일박근혜대통령은메르스사태에대한전권을도맡아 메르스즉각대응팀 을만들었다. 그동안메르스사태는청와대대변인에서총리대행, 정책조정수석으로책임자가바뀌었다가마침내대통령에이르게되었다. 이러한상황에서지휘보고체계는혼선을낳기도하였으며, 매뉴얼이서로일치하지않아일선에서혼란이가중되기도하였다. 이로인해정보의수집과분석이미비하여위험상황을제대로인지하지못하였다. 감사원감사결과보고서 ( 보도자료 2016.1.14.) 에따르면 질병관리본부는 2012년 9월메르스의국내유입가능성이높아지는상황에서 WHO의 8차례권고와 2차례의국내전문가자문에도사전대비를소홀히하였으며, 최초환자의신고가있었으나검사를지체 (34시간) 하고, 최초환자가병실밖에서다수와접촉한사실을확인하였으나감염병을과소평가하고방역망한정, 의료진격리소홀등추가환자발생가능성을검토하지않고역학조사를종료하였다 고발표하였다. 위험을인식하고위험을관리하는것은신속 정확한정보의수집과분석을통해얻을수있다. 그러나당시메르스의발발이국제사회에서미미하였다는것을감안 16) 이에최경환총리대행이 메르스대응창구를복지부로일원화한다 라며교통정리를하였다. 17) 연합뉴스 2015.6.30. http://www.yonhapnews.co.kr/bulletin/2015/06/03/0200000000akr20150603150700 017.HTML.
감염병행정의현상진단과개선방안 : 정보프로세스관점에서 95 하더라도메르스의특성에대한정보가미흡했을뿐아니라국내발병이후에도그과정에대한정보수집과분석이시의적절하게이루지지않았으며, 이에따라위험인식이늦었다고볼수있다. 2) 정보공유및공개의협력체계미비 감염병과같은질병은일반적인재난에서빚어지는위험요소와달리공간적인제약을받지않고바이러스가유포될수있기때문에세계각국이정보를공유하고위험상황에대비한다. 그러나박근혜정부는메르스에관한정확한정보를환자와의사에게조차공개하지않음으로써감염자들의병원이동으로 2차, 3차감염이확산되는등지속적인감염자의발생으로국민불안을가중시켰으며정부대처에대한불신을가져왔다. 18) 나아가 WHO의한국내메르스정보공개에도응하지않아, WHO에서직접내한하여상황을파악할정도로정보공개및공유에대해미온적인태도를취했다. 일반적으로감염병과같은재난에효과적으로대처하기위해서는민주적인정보공개와공유, 신속한의사결정과적절한통제, 자치단체 의료기관 시민단체와의협력적거버넌스가요구된다. 그럼에도불구하고정부는이러한요구를충족시키지못했기때문에초기대응에완전히실패했다. 19) 이에대해배종면 (2015: 15) 은메르스가국가적인재난위기상황에빠진것은첫감염자를제대로치료하지못한상황에서방역당국이초기에정보공개를투명하게하지못한점을들고있다. 또한 정보공유및홍보체계와감염관리체계부재가고스란히국민혼란을가중시켰다 는지적도있다 ( 강청희, 신종감염병신속한대응위해전문성확보된별도조직절실, 한국경제 2015.7.11.A30면 ). 박근혜정부는민주적정부가갖추어야할정보공유와이에기반한정부-국민간의신뢰가부재했고, 권위적정부가보여줄수있는신속하고강력한중앙통제마저도이루어지지않았다 ( 김호기, 2015: 15). 이와같이정부가메르스관련정보를공개하지않자인터넷과 SNS를통해자치단체와국민들이스스로정보를수집하고정리하며공유하는일련의사태가빚어졌 18) 감사원감사결과보고서 (2016.1.14.) 6 월 1 일부터 3 차감염본격화되고, 정부에병원명공개요구가공식적으로제시되었으나정보공개를검토하지않았으며그후뒤늦게 6 월 5 일평택성모공원을공개하고, 6 월 7 일에야메르스발생과경유병원 24 곳을공개하였다. 19) 감사원감사결과 2016.1.14. 보도자료 초동대응부실 - 충분한준비기간과전문가들의여러차례권고에도메르스위험성을간과하고지침을잘못제정하는등사전대비를소홀히하였고, 최초환자등에대한역학조사를부실하게수행.
96 국정관리연구 다. 20) 일선의의사들조차 SNS를통해정보에접근할수밖에없는처지가되었으며, 정부의정보독점으로인해정확하지않은정보가난립하여사회적불안감이고조되었다. 이로인하여국민들의불안감이증대하였고정부에대한신뢰가떨어졌다. 이와관련하여전병율 (2015: 351) 은커뮤니케이션의실패의원인으로정확한정보제공의부재, 의료인에대한지지결여, 국제협력부재를지적하고있다. 첫째, 정확한정보제공의부재로인하여상황에대해국민과해외보건당국등에게신속하고정확한정보를제공하는단일창구발표에실패하였으며그결과국민의불안감과정부불신이증대되었다고한다. 둘째, 메르스감염위험을무릅쓰고진료에임한의료진에대한국민적불신으로인하여국민에대한범정부적감정호소가결여되었다고한다. 셋째, 국제협력부재로인하여정부의국제협력을통한각종감염병발생정보공유를간과하여투명한선제적소통의실패로인접국들로부터감염병관리에대한불신을초래하게되었다고지적하고있다. 3) 상황 ( 정보 ) 관리및대응조치 박근혜정부는메르스에대한위험을올바르게인식하지못하였다. 감사원의메르스에관한감사결과보도자료 (2016.1.14.) 에의하면, 2012년 9월메르스최초발생후사람간전파의확대와발생국가증가등의국내유입가능성이높아지는상황에서메르스연구및감염방지대책마련의필요성을 WHO의 8차례권고가있었음에도사전대비를소홀히하였다. 2015년 5월 11일첫메르스증상환자가발생하고, 5월 20일첫메르스감염확진자가발생, 6월 1일첫사망자가발생하였지만정부는국민의안전보다국가이미지관리를위해위기대응수준을격상시키지않고 주의 (Yellow) 단계에두었다고할정도로위험상황에대한정보관리가제대로이루어지지않았다. 이에따른상황의장기화로정부에대한국민의불신이높아졌고, 환자사망의직접적피해이외에도경제성장률하락, 내수침체, 관광업계의피해, 사회의불안과불신에대한신뢰비용등간접적인피해도유발되어메르스가우리사회에남긴피해는측정하기어려울정도로컸다 ( 김현주, 2015: 30). 정부는메르스사태가진정세를보이자전반적인국가방역체계개편방안을제시하 20) 대표적으로부천시는감염환자가다녀간업소명등을구체적으로공개하였으며, 성남시는메르스 1 차검사에서양성판정을받은의심환자의직장과거주지, 자녀가다니는학교실명등의개인정보를 SNS 에공개하였다 ( 경향신문 2015.6.5.) http://news.khan.co.kr/kh_news/khan_art_view.html?code =940601&artid =201506072220245.
감염병행정의현상진단과개선방안 : 정보프로세스관점에서 97 였다. 그것은신종감염병국내유입을차단하고, 유입시조기종식이될수있도록초기즉각대응체계를위한 24시간긴급상황실 (EOC), 즉각대응팀및현장방역본부등즉시대응체계의구축, 위기관리소통전담부서의신설, 역학조사관의정규직화와방역직의신설로초기즉각대응체계를구축하는것이다. 또한신종감염병유행확산대비신속진단, 감염병환자격리시설과전문치료체계로중앙및권역별감염병전문치료체제의구축, 격리시설사전확보및격리자관리강화, 신속 정확한진단체계구축, 감염병 R&D를강화하며, 병원감염방지를위해응급실선별진료의무화, 병원감염관리인프라확충, 간병 병문안문화등의료환경개선안을제안하고, 신종감염병에능동적으로대응하고, 방역의특수성을감안하여신종감염병거버넌스개편, 질병관리본부장을차관급으로위상을강화하고본부장에게인사및예산권을일임하여자율성과전문성을획기적으로보장하며질병관리본부가감염병전담기관으로서모든위기단계에서국가방역을책임지고독립적으로권한을행사하도록하며자율성, 전문성을대폭강화하는방향으로조직개편안을제시하였다 ( 보건복지부, 2015.9.1.). 3. 비교분석및평가 1) 정보수집및정보분석에따른위험인식 국가위기상황시감염병행정에서두드러진문제점은컨트롤타워의위기인식과문제해결에대한의지다. 사스사태에서는국무총리가지휘하는비교적일원화되고체계적인지휘보고체계가운영되었다고할수있으나, 메르스발생시에각종기관에서발족한대책위원회의범람 난립으로인하여컨트롤타워에혼란 혼선이발생, 비효율적인지휘보고체계가운영되었다고할수있다. 이로인하여사스가발생하였을때에는비교적수월하게대처할수있었으나메르스가발생하였을때에는초동대응뿐만아니라유행단계에서도제대로대처하지못하여문제를확대시켰다. 특히사스는노무현정부가출범한지한달도되지않은상황에서발발한것으로국정이안정되었다고보기어려운상황이었으나지휘체계를단일화하여위기를벗어난점은문제를극복하겠다는컨트롤타워의강력한의지가있었으며, 이를바탕으로확고한지휘체계를구축했기때문으로볼수있다. 반면에메르스는박근혜정부 3년차의안정적상황에서발생했음에도불구하고초기부터메르스의위험을인식하지못하고정보분석에실패하여그에맞는지휘체계를갖추지못했기때문이라고볼수있다. 감염병관리에대한시스템은이미구축되어있다. 중요한것은위기를인식하고
98 국정관리연구 이시스템을어떻게운용할것인가를결정하는컨트롤타워의대응능력이위험상황을재난상황으로번지지않도록하는것이다. 국내외에서발생하는크고작은사건사고에있어사전대비만큼강력한예방은없다고할수있다. 이는정확한정보수집과분석를통해대책을수립한결과로사스의경우 WHO로부터사스예방모범국으로인정받을수있었다. 그러나메르스발생시, 국내확진환자가발생하였지만정부는정확한예방수칙조차제시하지못하였다. 이는메르스에대한정보수집과분석이미비한것으로볼수있다. 사스와메르스의재난관리환경은단순비교가어려울정도로행정환경이변하였다. 정보화에따른행정환경의변화로시스템상으로는더쉽게메르스사태를관철시킬수있었지만더큰피해를입은것은사스보다메르스인것을보면시스템의부재보다컨트롤타워의대응능력이중요하다고볼수있다. 모든사건사고는사전예방을바탕으로한초동대응만큼강력한대응책은없다고본다. 2) 정보공유및공개의협력체제 사스대응의경우, 중국과홍콩의뉴스를통해괴질의창궐을인식하고, WHO가이를사스로명명하자정부는곧바로사스관련정보와지식을공유하고각부처간협력을바탕으로대비태세에들어갔다. 이에비해메르스의경우는국내에서발병하기이전인 2015년 4월기준으로메르스발생은 23개국 1,126명이확진을받았으며동남아시아에서는말레이시아와필리핀에서발생한상황이었다. 21) 그러나메르스확진환자가국내에발생했음에도불구하고메르스의감염경로조차파악하지못했을뿐아니라메르스확진환자가다녀간병원공개를거부하는등관련정보를공개하지않아사전에막을수있는것을오히려전국적으로확산시키는우를범하였다. 이처럼정부가정보를독점함으로써각종유언비어에국민과국가경제를위기상황에놓이게하였다. 결국서울시의움직임이있고난뒤에서야중앙정부는정보를공개하고민간에협력을요청하기에이르렀다. 국가가위기상황일수록관계부처와전문가중심의자문위원, 민관의협력이신속 정확하게이루어져야한다. 감염병의경우, 이동경로가불확실하며신종바이러스의지속적인창궐로국가간의정보공유와협력도중요하다. 처음부터정보를공개하고국민들과관계부처가협조한사스의경우는메르스발생전까지국민들의관심밖에있을정도로조용히지나갔다. 그러나정보를공개하지않고끝까지쉬쉬하며지낸 21) 감사원보도자료 (1016.1.14.) 메르스예방및대응실태감사결과발표.
감염병행정의현상진단과개선방안 : 정보프로세스관점에서 99 메르스상황으로국민들의불안과경제적위기까지불러왔다. 이에대해국민의 88.6% 가메르스관련정보가신속하고투명하게공개되지못하였다고평가했다. 반면 8.2% 는메르스정보공개에대해긍정적으로응답하였다. 22) 이와같이사스와메르스의상황으로보아정보공개와협조의중요성을분명히알수있다. 정보는곧국력인시대이다. 특히인터넷과 SNS의고도화등과학기술의발달로정부와민간, 부처와부처간정보의상호교환과공유가쉬워졌다. 감염병과같이국가위기상황을초래할수있는재난의경우정부부처간, 민 관사이에정보의공유와일반국민에대한정보의공개가중요하다고할수있다. 3) 대응조치를통한상황 ( 정보 ) 관리 사스당시정부는국립보건원을질병관리본부로개편하여미국질병통제센터 (CDC) 체계로격상시켰다. 이는감염병관리는보건복지부로, 국내에유입된감염병관리는국립보건원이담당하는이원화된구조의단점을보완해야한다는점과감염병예방법과검역법등의법령도수정보완해야한다는것을확인하고한국형질병관리본부를건립하게된것이다. 메르스당시에는국가방역체계개편방안을확정하여질병관리본부장을 1급공무원에서차관급으로승격할것과감염병발생시 컨트롤타워 의역할을하도록하며, 방역직을신설함과함께정규역학조사관을늘리고질병관리본부내 24시간 긴급상황실 (EOC) 운영등여러가지대책을마련했다. 사스당시의사후대책안이감염병으로부터국민과국가의안전을확보하기위한일보전진된대책을수립하였다면, 메르스의경우는메르스사태에대한원인규명, 책임추궁과인적쇄신등은도외시한채질병관리본부장을차관급으로승격안을제시하여보건복지부세불리기에급급하다는비난을면할수없었으며, 사후대책이메르스종식이후에진전이없다는점에서감염병에대한안일한태도를보이는정부를볼수있다. 사스와메르스에서보듯이국민과국가의안전을우선으로두고대책을수립한사스의경우는질병관리본부를내놓을수있었지만, 이전정부가만들어둔질병관리본부조차제대로관리하지못한현정부는메르스사후대책을마련하는데도여전히국민과국가의안전보다는자리나눠가지기에그쳤다. 이처럼국가와국민의안전을담당하는기관은공공의이익을최우선시하는것이정부의지속가능한발전과성장을이끌어국민을재난으로부터보호할수있을것이다. 22) 한국경제 2015.6.16. http://www.hankyung.com/news/app/newsview.php?aid=201506168600g.
100 국정관리연구 4) 정부의사스와메르스대응에대한전반적비교 사스와메르스의발생, 유행, 정부의대응조치등의전반적인차이는 < 표 2> 와같이정리할수있다. < 표 2> 사스와메르스의전반적비교 사스와메르스비교비교항목사스 (2003) 메르스 (2015) 정보수집과분석을통한위험인식정도 감염관리기관 정보공유와공개및협력체계구축으로본정부대응 상황분석을통한컨트롤타워의대응조치 - 노무현정부는주변국가에서사스로인한피해가커지자국무총리의지휘아래국내첫사스환자가발생하기이전부터공항과항만등의사스검역을위한현황을점검하고관계부처차관급회의를개최. - 보건복지부산하국립보건원이중앙사스방역대책추진실무단 ( 단장 : 국립보건원장 ) 으로업무를추진. - 정부는국내에사스가발생하기이전범정부차원의컨트롤타워를구축. 사스종합상황실을국무총리실에설치, 중앙사스방역대책본부와중앙사스방역대책추진실무단을구축하고시 군 구까지시스템구축. - 관계부처회의와전문가자문위원회를열어사스대책을논의함. - 국내에첫사스감염환자가발생 (2003 년 4 월 28 일 ) 하자관계부처회의를장관급회의로격상, 공항과항만의방역체계점검과기획예산처의협조로긴급예산을투입, 검역에필요한물자를확보. - 또한정부는대국민담화문을통해국민들에게사스관련정보를제공하고협조요청과경각심을일깨움. - 보건복지부산하방역과를국립보건원으로편승하여질병관리본부를만듦. - 범정부종합상황실을국무총리실에설치하여단일화된지휘체계를구축. - 노무현당시대통령은실무단의건의사항을받아들여보건복지부산하국립보건원을미국의 DCD 체계로질병관리본부로개편함. - 박근혜정부는국내첫메르스확진환자가발생하고난후 2 주가지나도록정부입장에서의움직임을행하지않음. - 노무현정부때국립보건원을재편성한보건복지부산하질병관리본부가기관업무를담당. - 메르스발생 2 주만인 5 월 29 일긴급관계부처장관회의를개최하여중앙메르스대책본부구축. - 그러나질병관리본부에의한대책본부, 보건복지부산하중앙메르스관리대책본부, 국민안전처산하범정부메르스대책지원본부, 청와대내의메르스긴급대책반, 메르스민관종합대응태스크포스 (TF) 의구성으로체계적인대응미흡. - 병원공개여부와감염병수위조절을두고끝까지국민들과대치하다서울시장의긴급기자회견이있은이후에야병원명공개. -6 월 8 일민간전문가중심으로즉각대응팀을대통령지시에의해병원의감염관리지도에관한전권과행정지원요청명령권이부여된 즉각대응 TF 가비로소발족. - 질병관리본부에의한대책본부, 보건복지부산하중앙메르스대책본부, 국민안전처산하범정부메르스대책지원본부, 청와대비서실내의메르스긴급대책반, 대통령직속메르스즉각대응팀등으로컨트롤타워의난립. - 질병관리본부장을차관급으로격상, 감염병발생시 컨트롤타워 로하고, 신설되는방역직과정규역학조사관을늘리고질병관리본부내 24 시간 긴급상황실 (EOC) 운영.
감염병행정의현상진단과개선방안 : 정보프로세스관점에서 101 Ⅳ. 정책적제언및시사점 1. 신속 원활한정보의수집및분석을위한감염병행정체계구축 사회가발달하면서국가위기와재난도다양하고높아진다. 그런데고도의정보체계가구축되기전인 2003년사스발생시에는가능했던일이, 고도의정보체계가충분히구축된 2015년메르스발생시에오히려더큰문제를불러일으킨것은정보관리를평가절하한데문제가있다고할수있다. 더좋은환경에서오히려더나쁜결과를낳은행위는사회와국민들은스마트해졌지만정부의행정처리는이를따라오지못한결과라할수있다. 즉사스사태에서는국무총리가지휘하는비교적일원화되고체계적인지휘보고체계가운영되어비교적수월하게대처할수있었다. 그러나메르스발생시에각종기관에서발족한대책위원회의범람 난립으로인하여컨트롤타워에혼란 혼선이발생하여비효율적인지휘보고체계가운영되어초동대응뿐만아니라유행단계에서도제대로대처하지못하여문제를확대시켰다. 인터넷을통한쌍방향커뮤니티는스마트폰으로충분하다. 정보를모으고분석하여대응하는것은정부와컨트롤타워의핵심기능이다. 이미충분한인프라가구축되어있는상황에서정보를공유하고제공하는신속하고원활한대응이위기상황을해소할수있다. Prybutok et al. (2008) 은공공부문에서도고위관리자의리더십활용을통해개인과조직의성과를향상시키는데직 간접적영향을미친다는증거를제시하였다 ( 임준형외, 2013: 35). 또한사용자의정보기술역량이높을수록정보시스템의활용도가높아진다 ( 임준형외, 2013: 36) 고가설을설정하고정보화의교육기회를충분히제공함으로써기술에대한사용자의자기효능감과긍정적태도형성을촉진할필요 ( 임준형외, 2013: 49) 를강조하였다. 이처럼감염병은방심하다가국가와국민을위기로몰아넣는위험한상황을낳을수있다. 따라서감염병의확산을막고피해를최소화하기위해서는정치적결정은곤란하다. 질병관리본부를보건복지부로부터독립시켜감염병과같은국가위기상황의발생시컨트롤타워로서역할을수행할수있도록하는독립적인행정체계구축이필요하다.
102 국정관리연구 2. 정보공유를위한감염병행정체계구축 위기상황일수록정부가차분하게국가와국민의안전을확보하는솔루션을제공할수있는신속하고원활한정보공유와제공이필요하다. 사스대응의경우에는중국과홍콩에서사스가발생하자정부는곧바로사스관련정보와지식을공유하고각부처간협력을바탕으로대비태세에들어갔다. 컨트롤타워의지휘아래공공의안전을위해협업하여대비와대응이가능하였다. 그러나메르스의경우는메르스확진환자가국내에발생했음에도불구하고메르스의감염경로조차파악하지못했을뿐아니라정부가정보를독점함으로써각종유언비어에국민과국가경제를위기상황에놓이게하였다. 오히려서울시의움직임이있은후중앙정부는정보를공개하고민간에협력을요청하기에이르렀다. 이러한국가적위기를극복하기위해서는다수가우왕좌왕하는것보다소수의치밀한움직임이위기상황을효율적으로정리할수있다는것을알수있다. 즉감염병은전파양상이다양하다. 골든타임의확보와정부대응능력을감안한탄력적체계의구축을위해서는전문성과경험을보유한주관기관 ( 보건복지부, 질병관리본부 ) 과재난관리전문기관 ( 국민안전처 ) 사이, 중앙정부와지방정부사이의공조체제유지가필수적이다 ( 김현주, 2015: 33). 따라서각기관 ( 부처 ) 사이와중앙정부와지방정부사이에감염병에대한신속하고원활한정보공유를위한감염병행정체계구축이필요하다. 특히지식증가및공유에기여하는것으로나타나는수평적조직구조로전환해야하고, 지식관리시스템이효율적으로운영되기위해서행정조직의각부분이연쇄적으로반응해야하며, 조직자체가끊임없이지식을축적 활용하도록학습조직으로전환되어야한다 ( 한세억, 2015: 142). 또한이렇게구축된행정체계를원활하게운용할수있는공공리더십도필요하다. 결국감염병행정서비스의고도화를위해서는중앙정부부처간의협업뿐아니라지방정부와의정보의개방, 공유, 소통, 협력이필요하다. 이를위해서는지역사회내의일상적인감염관리를할수있는거버넌스의역할이중요하게작용할것이다. 3. 빅데이터를기반으로감염병정보관리의가치창출 기존의체계로변화하는사회흐름에맞는행정서비스를제공하기어렵다. 특히정보화환경의급속한변화에힙입어국민들은발빠르게진화하고있지만조직체계는그에맞춰성장하지못하는것이현실이다. 물론우리정부도 1970년대말부
감염병행정의현상진단과개선방안 : 정보프로세스관점에서 103 터정보화정책을수행해왔다. 행정전산화를비롯한국가기관전산망구축, 정보화와전자정부그리고범국가적지식정보자원활용에이어 2011년 11월정부는 빅데이터를활용한스마트정부구현계획 을발표하기도하였다 ( 김현성, 2012: 281). 특히 2000년대에접어들면서전자정부추진 (1995-2007) 과지식정보화및스마트정부추진 (2008-2012) 으로업무에대한전자화의단계를넘어정보공동이용으로대국민민원서비스혁신을도모하였고, 온라인국민참여포털을통해국민들의국정참여가확대되었다. 나아가빅데이터를활용한스마트정부구현계획을통해데이터가경제적자산이되는시대에대한대응을요구하였으며스마트정부의주요추진과제를제시하기도하였다 ( 김현성, 2012: 281-282). 이와같이지난수년동안정부가꾸준히정보화를바탕으로기반을조성한것은감염병으로인한위험과같은상황에서국민을안전하게보호하기위한대책으로마련한것이분명하다. 행정은국민의안전과편리를우선으로하는공공서비스로공공성이우선시되지않는상황에서행정서비스의의미는미약하다. 특히정보네트워크를통한의사소통의전지구화, 병렬적소통구조, 사용자의위상강화등으로 ( 한세억, 2011: 130) 정보흐름이자유로워야한다. 현재정부및자치단체는정보네트워크의인프라를기반으로트위트, 페이스북, 유튜브등을활용하여적극적으로홍보하고있다. 그러나정작위기상황에서는정보관리에미흡한측면을보여준다면정부를믿고신뢰할국민은없을것이다. 국가와국민이긴장상황에있을때, 성공과실패를장담할수없는불확실성이높을때일수록정부정책결정은정확하고신속해야한다. 수년간쌓아둔데이터베이스가있기에가능하다. 행정조직내경험과노하우, 행정민원의요구와여론, 국회의정책논의, 전문가의견과자문등의유용한지식은행정활동에서행정지식창출과활용에유용성이높다 ( 한세억, 2015: 131). 특히각종감염병에대한데이터베이스는그동안의발병사례를중심으로수집되고분석되어지식과정보를축적하고있다. 기존의위험이재발되는것은이러한데이터관리가미흡하기때문이다. 그러나현재행정조직에서재난관련공무원은고유의업무보다타행정업무와재난업무를동시에수행함으로써재난관리가형식적으로이루어지고있을뿐아니라잦은순환보직으로책임감과전문성이떨어지고있어 ( 한세억, 2016: 105) 동일한위험이반복되는초위험국가로전락하고있다. 이러한지적이뒷받침해주듯이감염병행정을독립적으로구축하여정보기술역량을바탕으로정보를관리하여감염병에민감하게대처해야한다. 신종감염병이끊임없이인류를위협하는상황에서기존의안일한대처로감염병에대응하기는어렵다. 각종데이터베이스는활용하여지식정보로써의가치를지닐때대국민의생명과
104 국정관리연구 안전을지킬수있는의미있는기능이다. 정보관리체계가빚좋은개살구가되지않기위해서는데이터를수집하는것에그칠것이아니라그것이지식정보로써의제역할을할수있도록표준화되고사례마다피드백을통해재정립하여생명이있는지식정보체계를구축하는것이필요하다. Ⅴ. 결론 시대가변하고감염병또한까다롭게진화하고있다. 신속하게예방하고관리하지못한감염병은전지구적으로창궐하게되며인류의위협이되고있다. 감염병은단순한질병이나바이러스수준에머무르는것이아니라위기를넘어재난상황으로인식되면서정부또한감염병행정을독립시켜관리할필요가있다. 사스와메르스의상황을두고봤을때, 정보를신속하게수집, 분석하여사전대책을세워대응할때감염병으로부터국민과국가의안전을보장할수있었다. 또한스마트시대로접어들면서행정체계도이에걸맞게변화하여업무의효율성을높이고있다. 정보의개방과공유, 소통과협력을기반으로축적해놓은데이터를관리하여감염병행정서비스의질적수준을향상시킬필요가있다. 컨트롤타워역시스마트행정체계와구축된인프라를활용하여국가재난상황에서국민들의위기감을낮추고행동수칙을제공할수있도록정보지식에민감성을유지해야한다. 국가가국민의생명과안전을지키고자하여도마음만으로는불가능하다. 빅데이터를기반으로축적된자료를어떻게관리하느냐는실질적으로행정서비스를제공하는데살아있는정보가될수있느냐하는것과관련된다. 주지하다시피이미스마트폰으로정보는모두에게공개될수있다. 그래서정보를은폐, 축소시켜국민을우롱할수는없는일이다. 위기상황일수록정부는국민과국가의이익을먼저생각하고결정하는공공의식이바탕이되어야한다. 이러한것들이단일화된지휘체계를구축하여일사분란하게진행된다면변이되고까다로워지는감염병과같은재난상황도사전에예방할수있을것이다.
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