연구보고서 한국의식품안전관리체계현황과발전방향 정부정책연구팀 이정신연구원 2010. 12. 23. 본연구보고서는한국식품통상연구소의연구활동을위하여양승룡외, 농산식품안전관리선진화방안, 고려대학교, 2004 유화춘, 오송시대식약청미래발전방안연구, 한국보건산업진흥원, 2010 최지현외, 선진국의식품안전관리체계와국내도입방안, 한국농촌경제연구원, 2004 최지현, 이계임, 식품안전체계의현실과비전, 농업전망 2005-식품안전체계의현실과비전, 한국농촌경제연구원, 2005 에서발췌한내용을요약한것임.
목차 정부정책 요약... 3 한국정부정책 1. 식품안전체계의변화전망... 3 2. 21 세기식품안전관리체계의비전... 5 3. 식품위해분석의개념... 6 (1) 식품위해본석의정의... 6 (2) 식품위해본석의구성... 7 4. 한국사회에서의식품분야의현주소와식약청... 9 (1) 식품분야의현주소... 9 (2) 현재상황에서식약청의위치...11 5. 종합평가...13 (1) 식품안전근거법의일관성결여...13 (2) 식품안전관리체계의통합문제...15 (3) 바람직한식품안전관리의방향...17 참고문헌... 20 2
요약 식품안전체계는현재과학의발달과교역량증가로위해요인이대폭증가하고있으며그에따라식품안전의불확실성도커져가고있다. 광우병을대표로하는전세계적인식품안전사고는소비자로하여금식품안전성에대한관심을증대시킴과더불어정부의측면에서는식품안전에대한행정수요를증대시키고있다. 21 세기에들어서식품안전관리체계는소비자와의소통을중점으로다양한포맷을바탕으로소비자들에게 믿고먹을수있는 식품을공급하기위해변화를시도하고있다. 이러한상황에서식품위해분석은사람의건강과안전에대한위해의정도를 측정하고, 관리를위한대책을파악 구축하며, 그대책에대한정보를이해 관계자에게전달하는데활용될수있다는면에서주목할수있다. 현재우리나라에서이러한식품위해분석은식약청중심으로운영되고 있으나식품안전근거법의일관성결여, 관리체계의통합문제등으로인하여 그실행에난항을겪고있다. 3
1. 식품안전체계의변화전망 (1) 과학의발달과교역량증가로위해요인대폭증가 과학의발달로지금보다도많은유전자조작식품 (GMO) 의출현이예상되며, BSE 외에새로운인수공통전염병이발생하고, 산업화에따른환경파괴로인하여유해물질의식품오염가능성이높아질전망이다. (2) 식품안전의불확실성증대 위험평가능력의향상에도불구하고다양한형태의위해요인증가로인해식품안전의불확실성은더욱커지게될것으로전망된다. (3) 소비자의식품안전성확보요구증대 고령화, 고소득시대에접어들면서소비자의안전한식품에대한구매요구는 더욱증대할것이다. 이에따라과학적인위험규명과투명한식품안전추진 정책에대한사회적기대수준은더욱높아질것이다. (4) 식품안전행정수요증대 소비자신뢰구축을위해생산에서부터소비까지 (farm to table) 일관된식품안전관리체계구축이필수적이므로이에따른정책수요와감시기능의강화요구로식품안전행정수요가크게증가할것이다. 따라서규제위주의행정보다는업체자율적으로안전및위생기준을준수하도록가이드라인을제시하고, 교육및훈련을통하여자율적인감시기능을제고시키는방향으로식품안전행정이전개될것으로전망한다. (5) 과학적위험분석요구증가 4
식품위해요인의증가로위해요인의과학적규명과사전예방조치마련에대한사회적요구가크게증가하게될것이다. 1 이를요약하자면밑의그림 1 과같다. 그림 1. 식품안전체계의변화전망 2. 21 세기식품안전관리체계의비전 소비자에게안전하면서믿고구매할수있는식품을장기적으로공급하기 위한기반을구축 모든식품에대하여이력추적관리체도 (Traceability) 가구축되고, 단계별로위해요소가관리되어생산에서소비까지의모든과정을모니터링 GAP 도입으로농가는정해진위생및안전재배지침에따라영농을하게되고모든영농기록은공개되어영농실명제가실시. 안전농산물수요증대로 GAP 나친환경농업실천농가는상대적으로고소득이보장됨 5 1) 최지현, 이계임, 식품안전체계의현실과비전, 농업전망 2005- 식품안전체계의현실과비전, 한국농촌경제연구원, 2005
식품생산및유통업체는위생적인시설을갖추고안전한식품을공급하게되며, 모든식품의생산및거래활동이투명하게공개. 리콜과제조물책임제도 (Product Liability=PL) 이정착되어소비자의안전한식품의선택주권확립 그림 2. 21 세기식품안전체계의비전 3. 식품위해분석의개념 (1) 식품위해분석의정의 식품위해분석은사람의건강과안전에대한위해의정도를측정하고, 관리를위한대책을파악 구축하며, 그대책에대한정보를이해관계자에게전달하는데활용된다. 또한위해분석은더나은식품안전성과와공중보건의개선에기여하는효과적인의사결정에필요한정보와증거를식품안전규제당국에제안한다. 이러한점으로인하여위해분석은식품안전강화를위해활용될수있는중요한도구라할수있다. 6
관계당국은위해분석을통하여식품의공급과유통과정에서다양한관리부분을파악하고, 그부분에대한대책을적용, 타방안과비교하는과정을실시함으로써가장효과적인방침을결정할수있다. 그러므로이는다양한대책들의파급효과를검토하고, 가장문제가되는식품안전위해에집중함으로써공적자원의효율적인활용에기여한다. (2) 식품위해분석의구성 최근세계각국에서는식품안전성에대한소비자보호와신뢰성재고를위해위해분석을활용하여사전적으로과학적증거를바탕으로한식품의위해가능성을밝히고, 위험을줄이기위한다양한정책수단을강구하는한편위험정보를사전에투명하게공개하려노력하고있다. 이러한위해분석은위해평가 (Risk assessment), 위해관리 (Risk management) 및위해정보교환 (Risk com munication) 이라는세가지기본요소로구성된다. 그림 3. 식품위해분석의구성 위험평가 (Risk assessment) 위험평가는과학자가인체의건강이나환경에해를끼칠수있는물질이나활동의위해가능성과그심각성을과학적으로측정하는단계이다. 7
위험관리 (Risk management) 위험관리는정책담당자가위해도평가결과에기초하여정책적대안을비교 검토한후적절한관리대안을선택하고이를집행하는과정이다. 위험정보교환 (Risk communication) 위험정보교환은위험평가자, 위험관리자및소비자와같은이해당사자들사이에식품위험에대한정보및의견을교환하는포괄적인단계이다. 이러한식품안전위해분석은국가, 지역, 국제식품안전당국이수행한다. 하지만어떤곳에서중점적으로행해지냐에따라서차이가일부있다. 국제적인차원에서는식품에대한안전규격을권고하는 Cobex 위원회가위해관리자의역할을한다. 이는회원국의의사결정절차를구성하고지도하며, 위해평가결과와각국간의이해관계를평가하고, 식품무역에있어서공정성을보장하기위한표준을권고한다. 이와달리국가식품안전당국은위해분석의수행전체를책임진다. 일부선진국은자체적인기구를운영하여위해평가를실시하고그에따른관리방안을선택, 집행한다. 반면위해분석업무를실시할역량이부족한국가들은국제차원에서실시한위해분석결과를유용하게활용할수있다. 성공적인식품위해관리가이루어지기위해서는식품안전관리에있어서참여하는구성원들간의활발한의사교류가매우중요하다. 그렇지않은경우에는소비자나사업자의신뢰를얻을수없으며, 이는곧정책의실패로이어진다. 투명성을확보하기위해서는정보공개를요청한경우에만그것을공개하는소극적인접근으로는부족하며, 위험평가가시작되는단계에서부터기준규격이설정되고집행되는단계까지각단계별로관련된모든정보가적극적으로공개되는것이중요하다. 최근기업이보다엄격하게식품관련부과의무를준수하기위해서는통제수단보다는자율관리수단을강화하는것이강화하는것이효과적이라는인식하에정부는국제적으로공인된 GAP, HACCP 등의도입을통하여적극적으로 8
정책적개입을하고있다. 특히선진국에서는축산물에대해농장단계의 GAP, 사료제조과정의 GMP, 가공단계의 HACCP 의도입을의무화할정도로위생및안전관리에기업의자율적이행을장려하고있다. 4. 한국사회에서의식품분야의현주소와식약청 (1) 식품분야의현주소 최근식약청에서실시한 26 개의식품분야미래트랜드에대하여그시급성과대비의정도를조사한결과, 시급성이평균이하였던 12 개의미래트랜드를제외하고, 그대비정도점수가평균이상인 12 개의미래트랜드가기회요인, 평균이하인 2 개의트랜드는위협요인으로나타났다. 이중에서식품위해평가의중요성은기회요인중하나이며, 다른주제들도직 간접적으로위해평가의기초적인요소중하나인식품안전과연계되어있음을알수있다. 2 표 1. 식품분야미래트랜드 번호 연구분야 번호 연구분야 1 BT, NT 등첨단기술을이용한새로운식품등장 14 정부식품정책의투명성요구증가 2 식품분야의저탄소녹색성장 15 소비자의알권리 요구증가 3 해외 OEM 제품및수입식품의증가 16 취약계층영양관리필요성확대 4 수출국기후변화에따른식품제조환경대형식품유통판매업체증가추세및 17 변화위생관리필요성증대 5 FTA 확대등식품시장개방가속화및식품업체의위생관련양극화등으로 18 국가간안전관리협력환경조성영세업체지원필요성증대 6 식품기준및규격의세계화필요성증대 19 식품위해평가중요성증대 7 신종유해물질출현가능및후진국형사고발생증가 20 비만인구의지속적인증가 8 건강지향및개인맟춤형시장확대 21 안전을넘어식품안심에대한소비자의요구증가 9 웰빙건강지향식품증가 22 환경오염증가에따른유해물질안전성재평가중요성확대 10 핵가족화, 독신가구증가등으로인한편의식품시장성장 23 뷰티식품수요증가 9 2) 유화춘, 오송시대식약청미래발전방안연구, 한국보건산업진흥원, 2010
11 기후변화에따른식중독발생증가 24 식품매개바이러스검출에따른 바이러스관리기능강화 IT 정보기술발전과식품안전관리체계고령화사회도래에따른실버식품 12 25 융합수요증가추세증가 13 온라인쇼핑등식품유통의다양화 26 노령화사회로의전환 : 기회 : 위협 그림 4. 기회 / 위협요인분류그래프 (2) 현재상황에서의식약청의위치 식품위해관리의중요성이부각되고있는가운데, 이러한상황에서의식약청의위치를분석해보자면다음과같다. 10
표 2. 식약청에대한 SWOT 분석 외부환경내부환경 식품분야전문인력풍부 외부전문가네트워크활용원활 식품안전전문기관으로써의위상 정부식품안전정책 R&D 증가 이전으로인한지방청및지자체와의네트워크강강화점 식품안전정보센터를통 (S) 한식품안전 관련정보수집능력강화 식품관련국가통계다수보유 기회 (O) 정부식품정책의투명성요구증가 식품기준및규격의세계화필요성증대 안전을넘어식품안심에대한소비자요구증가 환경오염증가에따른유해물질안전성재평가중요성의확대 IT 정보기술발전과식품안전관리체계융합추세증가 SO 전략 대국민리스크커뮤니케이션활성화 - 식품안전정보관리네트워크구축 - 정부정책의투명성확보및피드백 국내식품안전관리통합체계마련 - 바이오식품클러스터안전관리지원 식품 영양기준및규격의글로벌화 - 성장유망식품의 CODEX 국제기준과의조화추진 기후변화대비신규유해물질관리체계구축 - 유해물질안전성평가 R&D 규모확대 위협 (T) 식품위해평가중요성의증대 해외 OEM 제품및수입식품의증가 FTA 확대등식품시장개방가속화 식품매개바이러스관리필요성증대 신종위해물질출현가능성및후진국형사고발생증가 ST 전략 대국민리스크커뮤니케이션활성화 -과학적이고합리적인위해성평가체계구축 식품안전관리를위한국가간협조체계강화 국제기구등해외기관과협력체계구축 - 국가간안전정보관리네트워크강화 내부역량강화기회부 WO 전략 WT 전략 족 대국민리스크커뮤니케이션 대국민리스크커뮤니케이션 약점 (W) 전문가자문그룹의전문적지원체계미흡 리스크커뮤니케이션등소비자소통채널의부족 활성화 - 소비자대상정보공개및안전교육, 홍보활동확대 국내식품안전관리통합체계 활성화 - 효과적인리스크커뮤니케이션을위한전략개발및역량강화 11 위해평가에필요한과학적 마련 - 위해평가체계의개선및 데이터베이스부족 - 식품영업자의식품안전관 확대
안전관리업무분산에따른 획일적관리가어려움 식품안전사고 발생시 신속대처등처리미숙 식품유통구조의다양화에 따른관리부족 식품소비패턴의 변화에 따른 신속한 대응 전략 부재 리책임강화 소비자 전문가를활용한식품안전관리강화 - 소비자의위생점검참여확대를통한신뢰확대 - 식품위해평가전문인력양성 소비자교육프로그램개발및운영 - 식품안전홍보강화방안마련 식품정보데이터베이스화및연계강화 - 식품안전정보관리네트워크구축 국내식품안전관리통합체계마련 - 위기대응기반구축 - 식품의유통판매안전성강화 / 식품유통채널별중점관리방안강화 국제기구등해외기관과협력체계구축 - 식품사고시신속한대응역량강화 - 주요수입국과의식품안전협력체계강화 - 수입식품의안전성확보를위한과학적근거마련 5. 우리나라식품안전관리의종합평가 (1) 식품안전근거법의일관성결여 식품안전에대한위험평가및위험관리와관련해서근거법령이대체로식품위생법과관리부처의해당법률 ( 농산물품질관리법, 축산물가공처리법, 수산물품질관리법등 ) 로다원화되어있다. 즉품목의성격 ( 신선, 가공식품, 농산물, 축산물, 수산물 ) 과유통단계 ( 수입, 수출, 생산, 가공, 유통, 판매 ) 에따라동일한사안에대해다른기준이적용되는등구조적으로식품안전관리의일관성유지가어려운법체계로구성되어있다. 3 12 3) 최지현외, 선진국의식품안전관리체계와국내도입방안, 한국농촌경제연구원, 2004
표 3. 품목별 유통단계별안전성관리기관및적용법률 농산물축산물수산물 안전성관리구분생산단계수입단계유통단계농림부농관원식약청신선품 ( 농약관리법 ) - ( 식품위생법 ) ( 농수산물품질관리법 ) 국식약청식약청산가공품 - ( 식품위생법 ) ( 식품위생법 ) 수입산국산수입산국산수입산 신선품 - 식약청식약청 ( 식품위생법 ) ( 식품위생법 ) 가공품 - 식약청식약청 ( 식품위생법 ) ( 식품위생법 ) 신선품 농림부검역원농림부검역원 ( 축산물가공처리법 ) - ( 축산물가공처리법 ) ( 사료관리법 ) 가공품 농림부검역원농림부검역원 - ( 축산물가공처리법 ) ( 축산물가공처리법 ) 신선품 - 농림부검역원농림부검역원 ( 축산물가공처리법 ) ( 축산물가공처리법 ) 가공품 - 농림부검역원농림부검역원 ( 축산물가공처리법 ) ( 축산물가공처리법 ) 신선품 해양수산부수검원식약청 ( 수산물품질관리법 ) ( 식품위생법 ) 가공품 농림부검역원식약청 ( 축산물가공처리법 ) ( 식품위생법 ) 신선품 식약청식약청 ( 식품위생법 ) ( 식품위생법 ) 가공품 식약청식약청 ( 식품위생법 ) ( 식품위생법 ) 자료 : 농림부내부자료 13
표 4. 우리나라의식품안전관리체계 구분 1 차생산 ( 품 ) 2 차생산 ( 품 ) 유통재배 / 사육수입국내가공수입 ( 보관 / 운반등 ) 소비 ( 최종소비단계 ) 농산식품농림부식약청 기준설정 : 식약청 축산식품농림부식약청 유해물질잔류허용기준설정은식약청이농림부와협의후설정 수산식품해수부위탁식약청수입은식품위생법에의해관리먹는샘물은환경부, 주류는국세청, 천일염은산자부등부처별기타특성에따라관리학교급식, 군급양은수요관리이므로각각교육부와국방부에서관리 (2) 식품안전관리체계의통합문제 최근지속적으로식품안전관리체계의통합이거론되면서대표적인두부처인 농림수산식품부와보건복지부 ( 식약청 ) 중어느곳을중심으로통합하느냐에따른문제가거론되고있다. 농림수산식품부로통합한다는여론은그동안정부내에서식품산업진흥에관련한내용은농림수산부로일원화하고이에따른안전관리는 식품안전처 를신설하여일원화한다는방침에서비롯되었다. 이는식품관련행정을 산업진흥 과 안전관리 로이원화한다는뜻이었다. 그러나이러한식품안전관리업무도농림수산식품부로일원화된다는여론이최근지지를얻고있는데는앞에서말한식품안전처신설이사실상어렵다는현실인식에서비롯된다. 농림수산식품부로일원화하는것이타당하다는논리로우선 Farm to tabl 의식품안전관리시스템을구축하기위해서는생산단계의안전관리가중요하며, 14
따라서생산을책임지고있는농림수산식품부가안전관리의전반을책임지는것이옳다는이론이있다. 농촌진흥청과농산물품질관리원, 수의과학검역원등농약과동물약품, 인수공통전염병및안전제도관리를위한조직과그에따르는인력을이미확보하고있다는점도최근에서야청사를이전하고확장을시작한식약청보다는훨씬효과적으로안전관리업무를수행할수있다는것이다. 두번째로산업진흥과안전관리등식품관련행정을통합적으로관리해야만실질적인식품산업의진흥이가능하다는논리가있다. 산업진흥업무와안전관리업무가각각다른부처로이원화될경우산업진흥의실질적인효과를얻을수없다는것이다. 한가지예로농림수산식품부는산업진흥을위한정책을개발해추진하는데반대로식약청과보건복지부는과도한규제정책을제시할경우업무의효율성이떨어질수있다는것이다. 독일과뉴질랜드등대부분의선진국이생산부처로식품안전행정체계를일원화하고있는국제적인추세도농림수산식품부로의일원화에힘을실어주고있다. 하지만생산을담당하는부처에서안전관리까지담당할경우생산위주의정책에무게가실려안전관리가상대적으로소홀해질수있다는우려또한존재한다. 또한농림수산식품부는식품전문가가근무하는전문부서가아니기때문에향후예측되는식품위해물질에대한관리가이루어질수없다는문제점이있다. 식약청으로일원화하는방안에도여러대안들이존재한다. 기존의분산되어있는식품안전관리관련조직과인력을식약청으로통폐합해식약청을거대조직으로확대개편하는방법과기존의조직과인력을그대로둔채식약청에정책기능을부여해이에식약청은헤드쿼터의역할을하게하고집행은기존의방식대로수행하는방법이있다. 하지만전자는조직의이질감으로인한갈등관계형성과현실적으로실현가능성이높지않다는단점이있다. 후자는현재안고있는안전관리의문제점, 즉여러개의부처로분산관리됨으로써발생하는근본적인문제를해결하지못한다는점에서실효성이의문시되고 15
있다. 또한현재농림수산식품부에비하여상대적으로취약한인프라문제는일원화에따른행정비용이상대적으로커진다는문제점을안고있다. 4 (3) 바람직한식품안전관리의방향 표 5. 주요선진국의식품안전관리체계 구분독일캐나다스웨덴네덜란드뉴질랜드덴마크프랑스영국일본 1 차생산 ( 품 ) 2 차생산 ( 품 ) 유통소비 ( 보관 / 운반재배 / 사육수입국내가공수입 ( 최종소비단계 ) 등 ) 소비자보호식품농업부 * 지방정부에서실질적인관리를담당농업식품부 * 보건부 : 식품안전성평가및안전기준설정 ( 유통 소비단계 : 통상주정부담당 ) 농업식품소비자부 * 주요업체 ( 약 600 여개소 ) 는농업부에서, 기타업체는지방정부에서관리농업자연식품부 * 지방정부와함께관리농림부 * 지방정부와함께관리가정소비자부농어업부고용사회연대부 * 식품안전청 : 식품안전성평가, 경제재정산어부 : 표시기준확립환경식품부지방정부 * 식품기준청 : 식품안전성평가, 교육, 홍보, 도축검사등담당농림수산성후생노동성 * 식품안전위원회 : 식품안전성평가담당 16 4) 메디컬투데이, 식품안전관리 통합론, 복지부 - 농식품부힘겨루기논란, 2011.01.03
그림 5. 선진적인식품위해관리의단계별적용 생산 수확후처리 가공 유통 판매 소비 GAP HACCP, GMP GHP RECALL, PL Traceability, ISO22000 선진국에서는생산단계에서부터소비단계에이르는안전관리행정이특정기구에집중되는경향을보여주고있다. 독일의소비자보호식품안전청 (BLV), 뉴질랜드의식품안전청 (NZFSA), 덴마크의수의식품청 (DVFA), 스웨덴의식품청 (NFA), 영국의식품기준청 (FSA), 캐나다의식품검사청 (CFIA) 등이대표적인형태이다. 17
표 6. 최근개편된주요국의식품안전관리체계비교 식품안전관리해당식품청의독립성위험분석 덴마크 독일 캐나다 영국 종전 수의식품청농수산식품부, 부처분산수행부처분산수행 -식품농수산부보건부이원화 소비자보호식품안전 개편 청수의식품청식품검사청 (CFIA) - -가족소비자부 -농식품부소비자보호식품농업 식품기준청 (FSA) 부 성격 부처산하 부처산하 독립적 독립적 농식품부장관 ( 보고의 무 ) 책임 가족소비자부장 소비자보호 보건부장관 보건부장관 장관 관 식품농업부장관 ( 식품안전, 영양, ( 경유후의회보고 ) 공중보건정책, 규격결정 ) 수의식품청위험연방위험평가장관 (B CFIA( 동 식물 ) - 평가 fr) 보건부 ( 식품안전 ) 수의식품연구소 식품기준청 (FSA) 식품기준청 (FSA) 위험 CFIA( 식품안전, 환경식품농업부 (DEF 수의식품청 BVL, 지자체관리동식물 ) RA) 보건부 (DOH) 식품기준청 (FSA) 위험환경식품농업부 (DEF 정보수의식품청 BfR CFIA RA) 교환보건부 (DOH) 자료 : 양승룡외, 농산식품안전관리선진화방안, 고려대학교, 2004 18
참고문헌 메디컬투데이, 식품안전관리 통합론, 복지부 - 농식품부힘겨루기논란, 2011.01.03 양승룡외, 농산식품안전관리선진화방안, 고려대학교, 2004 유화춘, 오송시대식약청미래발전방안연구, 한국보건산업진흥원, 2010 최지현외, 선진국의식품안전관리체계와국내도입방안, 한국농촌경제연구원, 2004 최지현, 이계임, 식품안전체계의현실과비전, 농업전망 2005-식품안전체계의현실과비전, 한국농촌경제연구원, 2005 19