이슈브리핑 이슈브리핑 2019-07 호 2019 년 2 월 12 일 발행처민주연구원 발행인김민석 www.idp.or.kr SOC 투자의방향전환 - 생활안전과경제활성화를위한노후 SOC 개선 - 최환석 ( 민주연구원연구위원 ) 최근노후화된 SOC 비중이빠르게증가하면서안전사고발생에대한사회적우려가확대되고있다. 작년일산백석역온수관파열사고와같이노후화에따른시설물의성능하락으로각종사고가연이어발생하면서안전성확보에대한필요성이커지고있기때문이다. 실제국내주요 SOC 시설물들은경제성장기인 1970년대이후집중적으로건설되기시작하였는데, 현재준공후 30년이상경과된시설물의비중이 10% 를넘어서고있다. 더욱이이수치는향후 10년이내두배이상급증할것으로전망된다. 노후 SOC 개선에대한투자는일차적으로사회적안전확보를주목적으로한다. 자연재난과사회재난이다양화 대형화되고있는상황에서잠재적사고발생가능성을줄이고안전성을확보하기위해노후인프라개선은필수적이기때문이다. 동시에인프라개선에대한투자확대는경제활성화에도유효한수단이될수있다. 총수요를확대하여사회적취약계층에대한일자리를창출할수있기때문이다. 뿐만아니라 IoT, 클라우드, 무인항공기, 드론등을적극활용함으로써새로운기술과혁신을유도하고혁신성장추진을위한발판을마련할수있다. 그동안국회는사회기반시설의안전성확보를위해다양한법제도적방안을마련해왔으나, 노후시설물의유지보수와성능개선을위한여건은여전히제한적인상황이다. 그러나시설물유지보수에대한투자적정시기를놓칠경우더욱큰사회적비용이발생할수있는만큼실효성있는대응방안마련이필요하다. 한국보다앞서시설물노후화를경험한미국과일본의경우에도노후인프라관리는현재주요국정어젠다로채택되고있다. 향후급격하게진행될것으로예상되는시설물노후화에대비하기위해 SOC 투자의새로운패러다임을확립하고선제적대응방안을마련해나가야한다. 이를위해 1) 기존의 사후적유지관리 체계에서 성능중심의선제적 체계로전환하는방안이필요하며, 2) 거버넌스강화를통해주요시설물에대해전과정을체계적으로관리할수있는시스템을정립해야한다. 또한 3) 시설물의지속적인유지보수를위해필요한비용을체계적으로산정하여확보하는것이필수적이다. 이를위해단기적으로는추경편성등예산확보를통해구조적안전성확보가시급한시설물에대해유지보수를우선적으로시행하고, 중장기적으로는관리주체의재원마련방안을확충하고민간사업자와의연계활성화를유도할필요가있다. 이글의내용은집필자의의견이며, 민주연구원의공식견해가아님을밝힙니다. - 1 -
Ⅰ. 문제인식 q 최근노후화된사회기반시설비중이빠르게증가하면서성능저하및안전사고발생등에대한우려가확대 m 국내주요 SOC 시설은경제성장기인 1970 대이후집중적으로건설되기시작 - 1970 ~ 80년대에대규모 SOC 사업을통해고속도로, 댐, 항만, 상 하수도, 산업단지등의주요사회기반시설이건설됨 * * 주요고속도로건설기간 : 경인고속도로 (67.3~68.12), 경부고속도로 (68.2~70.7), 남해고속도로 (71.1~73.11), 88올림픽고속도로 (81.10~84.8), 중부고속도로 (81.10~84.8) 등 - 1990 년대들어신도시개발사업으로대규모주택단지가조성되고, 전국에도로, 철도, 공항등의건설사업이추진 m 최근들어단기간내건설된 SOC 시설들의노후화비중이증가 - 2010 년대중반부터노후화된시설물 * 비중이점차증가하고있으며, 2020 년부터본격적으로가속화될전망 * 일반적으로인프라건설시기가법정내용연수 ( 耐用年輸, 고정자산이경제적으로사용될수있는연한 ) 하한인 30년을넘을경우노후화된시설로인식 - 공공 SOC 중 30년이상경과된시설물의비중은현재 10% 를소폭상회하고있으나, 향후 10년이내두배이상급증할전망 - 특히 2018 년 1월이후 시설물안전관리에관한특별법 관리대상에포함된제3종시설물은제1종및제2종시설물에비해상대적으로더욱부실한것으로추정 m SOC 노후화에따른시설물성능하락등으로각종사고가연이어발생하면서안전성확보에대한사회적우려가확대 공공 SOC 노후화비중추이 서울시상하수도연령별분포 자료 : 국토교통부 (2017), 시설물의안전및유지관리 기본계획 (2018~2022 년 ) 자료 : 서울시도로함몰특별관리대책 (2015) 주 : 2014 년기준 - 2 -
q SOC 시설물의노후화추세가본격화되기전에선제적대응을위한유지관리여건을마련할필요 m 그동안국회는사회기반시설의안전성확보를위해다양한법제도적방안을마련 - 94년성수대교붕괴사고직후 시설물의안전관리에관한특별법 ( 법률제4922 호 ) 을제정하여관리주체에게안전점검, 유지관리의실시책임을부여 - 14년경주마우나리조트붕괴사고, 판교환기구추락사고를계기로 시설물의안전및유지관리에관한특별법 ( 법률제14545 호 ) 을마련하여안전관리업무를국토교통부로일원화하고관리체계를개편 - 18년 지속가능한기반시설관리기본법 을제정하여생애주기관점에서의인프라유지관리방안을체계화하고재원조달에관한국가적제도를마련 * * 그동안관리주체가공공인시설물은유지보수를지자체나공기업이부담해왔으나, 향후중앙정부가지자체기반시설의유지보수및성능개선에대해매칭펀드형태의보조금을지원할수있는방안을마련 m 그러나노후시설물의유지보수및성능개선에필요한비용에비해재원확보는여전히제한적인상황 - 교통, 환경, 주거, 문화 체육 관광, 교육 복지, 안전등 6개분야내생활밀착형핵심인프라시설중노후화된시설물의개선과정비에최소 41.8 조원이상이필요한것으로추정 1) - 반면중앙정부의 SOC 예산감소추세와일부지자체의낮은재정자립도등으로인해시설물유지보수를위한예산확보에어려움이발생할가능성 - ( 중앙정부 ) 19년 SOC 예산은정부안대비 1.3조원증액된 19.8 조원으로확정되었으나, SOC 분야의재정투입은 2022 년까지대체적으로감소할것으로예상 * 2) * SOC 분야예산계획 ( 조원 ): ( 20) 18.0( 2.7%) ( 21) 17.7( 1.8%) ( 22) 17.5( 1.1%) - ( 지방정부 ) 노후시설이가장집중되어있는서울등주요지자체의인프라유지보수예산이대체적으로감소하는흐름 * * 서울시중기재정계획 ( 15~ 19) 시설물안전예산 ( 억원 ): ( 15) 5,522 ( 16) 4,684 ( 17) 4,587 ( 18) 4,128 ( 19) 3,841 m 시설물유지보수에대한투자적정시기를놓칠경우더욱큰사회적비용이발생할수있는만큼실효성있는대응방안마련이필요 1) 한국건설산업연구원, 생활밀착형인프라진단과핵심프로젝트, 2018.9. 2) 기획재정부, 2018~2022 년국가재정운용계획주요내용, 2018.8. - 3 -
Ⅱ. 시설물노후화현황및유지보수필요성 q ( 유형별 ) 현재제3종시설물의고령화율이이미높은수준을기록하고있으며, 향후 10여년이내모든유형의시설물이빠른속도로노후화될것으로전망 m 시설물의안전관리에관한특별법 제정이후대상시설물수가급격히증가하여 18년 9월기준약 13.5만개의시설물이제1종, 제2종및제3종시설물로등록 - 제1종, 제2종시설물은각각 9,634 개, 81,757 개가대상시설물로지정 - 제3종시설물은 18년 1월이후특정관리대상시설에포함되었으며, 약 43,578 개의시설물이관리대상으로지정 고시 3) m 제1종, 제2종시설물의고령화율 * 은상대적으로양호하지만, 제3종시설물의고령화율은이미높은상황 * 고령화율 = 준공된지 30년이상경과된시설물수 / 전체시설물수 - 제1종, 제2종시설물의평균고령화율은각각 7.8%, 4.5% 이며, 공통적으로댐, 공동구, 항만, 하천, 상하수도등의순으로고령화율이높게나타남 - 제3종시설물의평균고령화율은이미 38% 를넘어서며상당히높은수준을기록하고있으며, 교량, 터널등토목분야 (23.8%) 와공동주택, 건출물등건축분야 (48.5%) 모두에서고령화율이높게나타남 m 특히모든유형에서건설된지 10~29 년사이의시설물이전체의 50% 이상을차지하고있어, 향후시설물노후화가급격하게진행될것으로예상 제 3 종시설물유형별노후화현황 자료 : 한국시설안전공단, 국회입법조사처제출자료, 2018.10. 주 1: 제 3 종시설물의 지하차도 는 터널 에포함 주 2: 제 3 종시설물의 건축물 은공동주택을제외한건축물을의미 3) 특정관리대상시설중 건설공사 를통해만들어지지않은시설과중앙행정기관또는지자체장이안전관리가필요하다고인정하여지정 고시하지않은시설은제 3 종시설물에서제외됨 - 4 -
q ( 지역별 ) 지자체별로시설물노후화정도에차이가나고있으며, 고령화시설물수가많은일부지역의경우향후유지보수예산확보에상당한어려움을겪을가능성 m 서울, 경북, 전남등의지역은고령화율이높은동시에고령화시설물의수가많아유지보수방안마련이상대적으로시급한실정 - 고령화시설물수는서울 (3,287 개 ), 경북 (2,421 개 ), 경기 (2,093 개 ), 경남 (1,689 개 ) 순으로높게나타남 - 고령화율은제주 (30.0%), 충북 (24.4%), 전남 (22.1%), 서울 (21.7%) 순 m 재정자립도에따라일부지자체의경우시설물유지보수를위한예산확보에어려움이발생할가능성 - 시설물안전법은시설물유지관리에필요한비용을원칙적으로관리주체가부담하도록규정하고있기때문에 4) 향후일부지역내시설물안전관리에어려움이발생할수있음 - 현재고령화율이높은상위 8개지역중서울과제주를제외하면재정자립도가모두 30% 대이하에불과 m 시설물유지보수에필요한비용을체계적으로산정하여한정된예산을효율적으로활용할수있는대응방안마련이필요 - 지자체나공공기관에서운영하는대규모공공시설물은안전및성능저하에따른사회경제적영향이크기때문에효율적인재정조달방안이필수적 지역별노후인프라및재정자립도현황 자료 : 행전안전부, 한국시설안전공단, 국회입법조사처제출자료, 2018.10. 주 : 고령화시설및고령화율은제 1 종, 제 2 종, 그리고제 3 종시설물을모두포함한값을의미 4) 시설물안전법제 39 조제 3 항 - 5 -
q 노후시설물에대한유지보수투자확대는사회적안전확보는물론, 중장기적으로경제활력제고에도도움이될것으로판단 m 자연재난및사회재난이점차다양화 대형화되고있는상황에서잠재적사고발생가능성을줄이고사회적안전을확보하기위해노후인프라개선은필수적 - 노후화된시설물대부분이안전등급 D 또는 E 등급에속하는것으로나타나시설의노후화가안전에직접적인영향을끼치는것으로분석 5) * 실제서울시상하수로관로의노후화에따른손상및교체시기상실이도로함몰 85% 이상의직접적인원인으로작용하고있으며 6), 작년발생한일산백석역온수관파열사고원인역시노후배관의용접불량이주원인으로파악 - 노후화된인프라의설계연한도래뿐만아니라건설당시기준미비등으로성능미달의우려역시존재 * 행정안전부는 2017 년방재성능목표및내진설계기준을크게강화하였으나이미건설된시설에대해서는비용등의문제로일괄소급적용하지않음. 현재서울시지하철 1~4호선연장길이의약 40%, 학교시설의 77%, 공공건축물 83% 가법적내진기능을충족하지못하고있는실정 m 인프라개선에대한투자확대는일자리창출과생산적복지강화를위한유효한수단이될수있음 - 노후 SOC에대한투자는민간영역내총수요를늘리고고용을확대시킬수있는효과적인방안중하나 * 7) * 정부지출 1조원당추가경제성장효과 (%p): 인프라 0.076, 공공행정 0.061, 교육 0.057, 보건의료 0.034, 사회복지 0.057 - 더욱이건설산업의일자리창출효과는사회적취약계층인저소득층근로자에대한일자리창출효과가더욱크다는특성을가짐 - 궁극적으로노후 SOC 에대한투자는시설물성능개선과동시에취약계층의고용과민간투자를확대하는생산적복지의유효한수단이될수있음 m 인프라안전점검등을위한신기술개발과활용은혁신성장추진을위한발판을제공 - 시설물안전점검및재투자과정에서 IoT, 클라우드, 무인항공기, 드론등을적극활용함으로써새로운기술과혁신유도가능 * 일본은 2030 년까지모든노후시설물에센서, 로봇등의신기술을적용한유지보수조치를실시하도록계획하고, 이를위해관련신기술개발및도입을정부가적극적으로추진하고있음 5) 한국건설산업연구원, 생활밀착형인프라진단과핵심프로젝트, 2018.9. 6) 서울시도로함몰특별관리대책, 2015. 7) 미국경제자문회의 (Council of Economic Advisors) 는 2016 년인프라투자는경제전반에걸친생산성증대에가장효과적이라는연구보고서를발표한바있음 - 6 -
Ⅲ. 해외사례 q ( 미국 ) 시설물유지보수를위한비용이급격하게증가함에따라노후인프라관리가주요국정어젠더로부각 m 과거노후화된인프라의증가에도불구하고적절한대처가이루어지지못해유지보수비용이빠르게증가 - 80년대이후노후화된교량이붕괴되는사고가반복해서발생 * 하면서시민의안전을위협 8) * 83년코넷티컷주 Miaunus River 교량붕괴 ( 68년준공 ), 87년뉴욕주 Thruway 교량붕괴 ( 54년준공 ), 07년미네소타주 Minesota 교량붕괴 ( 67년준공 ), 13년워싱턴주 Skagit County 교량붕괴 ( 55년준공 ) - 그러나재정부족등으로성능관리를위한투자가지연되고노후시설물비중이증가하면서사회적비용이빠르게증가 m 노후인프라관리가국정어젠더에본격적으로반영되면서관련정책과예산이확충되는중 - 12년성능평가기반의인프라자산관리개념 (SHSP/MAP-21) 을도입하여노후인프라성능개선을위한투자를확대 * 하고, 국가 / 지자체단위의인프라평가보고서를주기적으로발행 * 14년기준미국연방정부및주정부의전체 SOC 예산중운영유지와신규투자부문에대한투자비중은각각 56.5%, 43.5% 로운영유지부문투자액이신규투자액을이미초과 - 연방정부의주정부및지방정부에대한보조금지원방안을마련하고, PPP(Public Private Partnership) 방식을활용한민간자본적극유치 - 트럼프행정부는향후 10년간인프라건설에약 1조 5천억달러 (1,600 조원 ) 를투자하는 infrastructure initiative 를발표하면서노후인프라보수계획안을마련 미국인프라노후화추이 미국노후인프라유지보수비용추이 자료 : Bureau of Economic Analysis, Texas A&M Transportation Institute. 자료 : American Society of Civil Engineers, Infrastructure Report Card. 주 : 향후 10 년간필요한총유지보수비용을의미 8) 이에대해 1981 년당시 Council of State Planning Agencies 는 America in ruins: Beyond the public works pork barrel 보고서를통해노후인프라가국가발전의장애가될것임을경고하고안전확보, 삶의질개선, 경제활성화등을위해적극적인인프라개선이필요함을주장 - 7 -
q ( 일본 ) 2010 년대들어범부처급조직을구성하는등노후인프라에대한대응방안을본격적으로마련 m 일본의 SOC 시설은 1950년대중반부터도쿄올림픽이후까지집중적으로건설되어현재노후화비중이상당히높은수준 - 13년기준건설된지 30년이상이된시설물의비중은도로교량 67%, 터널 50%, 하천관리시설 64%, 하수도관 24%, 항만부두 58% 등매우높은수준을기록 9) - 일본국토교통성은노후인프라의유지관리시장이 13년약 3.6조엔규모에서 10년후 5.1 조엔수준에이를것으로추정 m 2000 년대후반까지는신설공사가중심이되어왔으나, 2010 년대들어노후인프라관리에대한정책적노력이확대 - 1990 년 ~2000 년초반까지전체공공공사에서유지보수가차지하는비율은약 15% 로일정하였고, 이시기에는대부분의공사가신설공사에집중 - 12년노후인프라로인한인명사고가발생 * 하면서일본정부는노후인프라문제의시급성을인식하고대응책을적극적으로마련 * 12년 12월중앙자동차도로도쿄방향상행선에있는사사고터널의천정판이 140m 아래로떨어지면서차량 3대가판아래깔리고사망자 8명, 부상자 2명의인적피해가발생한사건 - ( 범부처급조직신설 ) 관계부처부장관급회의 를신설 * 하여노후인프라정비및유지관리를위한범부처의연계대응방안을모색 * 인프라의유지관리와관련이있는복구청, 내각부, 총무성, 문부과학성, 후생노동성, 농림수산성, 경제산업성, 국토교통성, 경철청의부장관이포함 - ( 로드맵구축 ) 인프라장수명화기본계획 을통해노후인프라대응에대한정부전체의중장기대응방향과기본계획을수립하고, 인프라점검에대한표준매뉴얼을제시 - ( 예산지원강화 ) 지자체및지방공공단체를지원하기위한방재 안전교부금을신설 * 하였으며, 인프라유지관리예산을안정적으로확보하기위한방안을적극검토 * 방재안전교부금은지자체가수립및추진하는한방재, 안전정비계획에대해사회자본정비가효과적으로진행될수있도록지원하는교부금을의미. 2016 년기준 1조 1,002 억엔, 2017 년기준 1조 1,057 억엔의예산이편성됨. - ( 데이터베이스구축 ) 개별지자체내인프라에대한통합데이터베이스를구축하고데이터공유방법을표준화하여실시간대응력을강화 9) 대한건설정책연구원, 일본노후인프라대응전략및정책적시사점, 2017.11. - 8 -
Ⅳ. 시사점 q 향후급격하게진행될것으로예상되는시설물노후화에대비하기위해 SOC 투자의새로운패러다임을확립하고선제적대응방안을마련해나갈필요 m ( 관리체계전환 ) 사후적유지관리 체계에서 성능중심의선제적 체계로전환 - 기존시설물안전등급을기반으로하는구조적안전중심의관리체계에서시설물의성능유지중심의관리체계로전환할필요 - 18년 1월부터시설물의안전성능과내구성능을종합적으로고려하는성능평가제도가도입 - 다만그대상이제1종및제2종시설물일부로한정되어있고대부분의시설물은여전히기존체계가적용되고있는만큼실효성은제한적인상황 10) - 궁극적으로는시설물을전략적으로유지관리하기위해경제적가치와효용까지고려한 자산 (asset) 중심의관리체계도입을고려할필요 * * 미국은 12년 MAP-21(the Moving Ahead for Progress in 21 st century Act) 을제정하여육상교통시설물에성능중심관리체계를도입했으며, 영국과호주는구조적안정성과성능에경제적가치까지고려한자산관리 (asset management) 개념을적용 m ( 거버넌스강화 ) 국가주요시설물에대해사업계획의수립단계에서사후관리에이르는전과정을체계적으로관리할수있는거버넌스강화 - 14년시설물안전법시행에따라시설물관리업무가국토교통부로일원화되면서관리체계가크게개선 - 하지만현재한국시설안전공단의업무가시설물의안전과관련된점검업무에치중되어있어, 준공이후유지관리및사업평가에대한역량이상대적으로부족하다는문제점이존재 SOC 투자패러다임변화 : 재투자와개량투자의중요성확대 자료 : 박수진 (2017), 확장적재정정책과 SOC 투자확대세미나발표자료 10) 성능평가는교령, 터널, 항만, 댐, 건축물, 하천, 상수도, 옹벽및절토사면등 8 종의시설물에대해서만실시함 - 9 -
m ( 예산확보 ) 시설물의지속적인유지보수를위해필요한비용을체계적으로산정하여확보 - 18년 1월부터중앙정부가지자체및공공기관에게시설물유지관리비용을지원할수있는방안이마련됨 - 다만그지원대상이제3종시설물의지정과안전검검등을위해지자체에대해지원할수있도록규정되어있을뿐, 민간관리주체에대해서는별도의지원방안이마련되어있지않음 - 단기적으로는추경편성등예산확보를통해구조적안전성확보가시급한시설물에대해유지보수를우선적으로시행 - 중장기적으로는성능개선충당금적립등관리주체가재원을마련할수있는방안을모색하는동시에, 민관협력사업추진을통해중앙정부, 지자체, 민간사업자등의연계활성화를유도 * * 현행 사회기반시설에대한민간투자법 은 BTO(Build-Transfer-Operate) 또는 BTL(Build-Transfer-Lease) 등시설물의신규건설에관한사업유형을규정하고있으나, RTO(Rehabilitate-Transfer-Operate) 또는 RTL(Rehabilitate-Transfer-Lease) 등유지관리에대한민간투자방식은법적근거가부족한실정 - 또한정부 SOC 예산내항목을세분화하여시설물의신규건설과는별도로유지관리에필요한예산을구체적으로명시하여관련재원을우선적으로확보하는방안을고민해볼필요 - 10 -