민주유공자정책의정책형성과정연구 : 정책옹호연합모형 (ACF) 과사회연결망분석 (SNA) 을중심으로 1) 장다흰 ( 단국대학교박사과정 ) 박용성 ( 단국대학교 )* 박사과정 I. 서론 1. 연구목적 우리나라보훈정책의경우, 국가유공자등예우및지원에관한법률, 참전

1 5.18 민주유공자정책의정책형성과정연구 : 정책옹호연합모형 (ACF) 과사회연결망분석 (SNA) 을중심으로 1) 장다흰 ( 단국대학교박사과정 ) 박용성 ( 단국대학교 )* 박사과정 I. 서론 1. 연구목적 우리나라보훈정책의경우, 국가유공자등예우및지원에관한법률, 참전유공자예우및단체설립에관한법률, 고엽제후유의증등환자지원및단체설립에관한법률, 독립유공자예우에관한법률, 제대군인지원에관한법률, 5.18민주유공자예우에관한법률, 특수임무유공자예우및단체설립에관한법률 등의개별법에따라보훈대상자를규정되고있다. 국가유공자등예우및지원에관한법률 의제 4조 ( 적용대상국가유공자 ) 에따르면우리나라국가유공자의유형에는순군선열이나애국지사와같은독립유공자, 참전유공자, 전몰 전상 순직 공상군경, 4.19혁명사망자 부상자 공로자등 18개유형이있다. 그외고엽제후유의증, 제대군인은국가유공자가아닌보훈대상자로서예우및보상을받고있으며, 5.18 민주유공자와특수임무유공자는국가유공자가아닌국가유공자에준하는다른유형의유공자로서대우받고있다. 특수임무유공자의경우, 특수임무수행 에대한국가의공식적인정이정전협정위반이나외교문제로이어질수있어정부입법이아닌의원입법으로 특수임무수행자지원에관한법률 이제정되었다가 2011년해당법률이 특수임무유공자지원및단체설립에관한법률 로개정됨으로써특수임무수행자라는명칭이특수임무유공자로변경되었다 ( 장다흰, 2017: 2). 반면 5.18민주유공자의경우, 국가유공자등예우및지원에관한법률 에따른국가유공자유형에민주주화운동으로희생당한 4.19혁명사망자와부상자, 공로자가포함되었음에도불구하고국가유공자로서지정되지못했다. 1995년 12월 5.18민주화운동등에관한특별법 이제정된이후, 5.18민주화운동희생자에대한국가유공자지정및예우를위한입법준비가끊임없이이어졌으며, 특히김대중대통령이당선된후, 5.18민주화운동희생자에대한국가유공 * 교신저자

2 / 2018 한국정책학회하계학술대회 자지정의지를천명했음에도불구하고, 5.18민주화운동희생자가국가유공자가아닌다른유형의유공자로지정된것이다. 5.18민주화운동희생자의국가유공자지정을주장하는강력한옹호연합이형성되었음에도불구하고, 끝내국가유공자가이에준하는다른유형의유공자로지정된것은 5.18민주유공자정책형성에대해반대하는또다른옹호연합이존재했기때문이다. 다시말해 5.18민주유공자정책형성에대한정책하위체계 (policy subsystem) 인정책옹호연합간갈등과상호작용이정책결정에영향을미쳤다는것이다. 이에따라본연구는 5.18민주유공자정책의정책형성에영향을미치는정책하위체계를파악하기위해정책옹호연합모형 (ACF) 과사회연결망분석 (SNA) 를활용하고자한다. 다시말해정책옹호연합모형분석을통해 5.18민주유공자정책의형성에영향을미친외적변수와정책하위체계를파악하고, 사회연결망분석을통해정책하위체계내정책옹호연합간실제상호작용혹은관계를양적인측면에서분석하고자한다. 2. 연구방법 본연구는정책옹호연합모형과사회연결망분석을통해 5.18민주유공자정책의정책형성과정을분석하고자한다. 본연구에서사용하고자하는정책옹호연합모형은정책행위자를신념체계에따라묶고, 이들이어떻게연합을구성하여자신의신념을정책화시키는지를분석한다. 이때정책옹호연합모형은개별행위자가아닌정책이유지및변화하는정책하위체계및체계내의정책옹호연합을그분석단위로한다. 이러한정책옹호연합은자신의신념체계가정부의정책으로전환될수있도록경쟁한다 ( 백승기, 2008: 372-373; 박용성 김대규, 2010: 108 에서재인용 ). 다시말해정책옹호연합모형은서로다른신념과가치체계를가지고갈등하는집단들이옹호연합을형성하여장기간에걸쳐대립하고타협하는사례를분석하는데유용한이론모형이라고할수있다 ( 김순양 이지영, 2009: 101; 박용성 최정우, 2011: 105에서재인용 ). 이러한정책옹호연합모형의구성요소를단순화시킨것은아래그림과같다. < 그림 1> 정책옹호연합모형의구성요소 자료 : 김순양 이지연 (2009): 107 에서재구성

5.18 민주유공자정책의정책형성과정연구 : 정책옹호연합모형 (ACF) 과사회연결망분석 (SNA) 을중심으로 / 3 본연구는정책옹호연합모형이라는거식적인분석틀아래서정책하위체계에대한양적분석을위해사회연결망분석을적용하고자한다. 정책결정은특정정책이슈에대한정부부문의공식적행위자와비정부부문의비공식적행위자를모두포함하는다수의행위자로구성되어운영되는정책하위체계내에서이루어지며, 이러한정책하위체계내의행위자들간상호작용또는관계의특징을나타내기위해정책네트워크란개념을사용한다 ( 박신영, 2014: 11). Rhodes(1997: 9) 에따르면정책네트워크는정책과정에서정책행위자들의행동을제약하거나기회를부여하는구조이므로정책네트워크의유형과속성에따라정책결과가달라질수있다고보았다. 이렇듯정책형성에막대한영향을미치는정책네트워크를양적인측면에서종합적으로분석하는방법이바로사회연결망분석이다. 사회연결망분석은행위자의개별적속성보다는행위자간관계에중점을두고행위자들이어떻게관계를맺고있으며, 전체연결망이어떤구조와특성을보이는지정략적으로분석하는방법이다 ( 김태구외, 2014; 유경옥외, 2013; 서정아, 2015: 36). 본연구는정책옹호연합모형분석과사회연결망분석을위해신문기사와보도자료, 관련단체의성명및발표자료, 정부발표자료, 국회회의록등의기초자료를수집하였다. 수집자료를바탕으로 5.18민주유공자정책의정책옹호연합과관련된행위자간연계혹은연결관계를확인할수있는데이터를추출하였다. 이렇게추출된자료는연결망분석프로그램중가장대중적이며사용자친화적인특성을지닌 UCINET 6에입력하여분석하였다. 또한수집된자료에대한문헌분석과사회연결망분석을토대로 5.18민주유공자정책의정책옹호연합모형을분석하였다. Ⅱ. 연구설계 1. 연구모형 본연구는정책옹호연합모형을 1) 외적요인, 2) 정책하위체계, 3) 정책산출로구분하여 5.18 민주유공자정책의정책형성과정을분석하였다. 여기서외적요인은 (1) 역동적사건과 (2) 안정적외적변수 1) 로구분되며, 정책하위체계의세부분석요소는 (1) 정책행위자, (2) 신념체계에따른정책옹호연합, (3) 정책중개및정책지향학습으로구성된다. 이때정책하위체계에대한세부분석은신문기사와보도자료, 관련단체의성명및발표자료등의자료를이용한사회연결 1) 안정적외적변수는좀처럼변화하지않는외적변수로정책문제의특성, 천연자원의배분, 사회문화적가치및사회구조, 기본적법적구조와같은요인이해당되며, 역동적사건은사회경제적여건변화, 통치집단변화, 다른하위체계로부터의영향등과같이역동적이고변화하기쉬우며보다직접적인영향을미치는변수를말한다 ( 김순양 이지영, 2009; 107; 이유현 권기헌,2013: 3).

4 / 2018 한국정책학회하계학술대회 망분석과각종문헌자료를토대로한내용분석을상호연계하여연구를진행한다. 본연구의연구모형은아래그림과같다. 본연구는 5.18민주유공자정책의형성과정에따라각시기의정책옹호연합을파악하고사회연결망분석을실시하였다. 이때정책형성과정은 Anderson(1984) 이제시한정책과정다섯단계에서정책형성과정에해당하는정책의제설정기, 정책형성기, 정책채택기를기반으로시기를구분하였다. 2) 다시말해본연구는 5.18민주유공자정책의정책의제설정기, 정책형성기, 정책채택기에대한정책옹호연합모형과사회연결망분석을진행하였다 < 그림 2> 연구모형 2. 분석단위 본연구는시기적분석단위를 1995 년 12 월 1 일부터 2001 년 12 월 31 일까지총 73 개월을 3 시 기로구분하였다. 제 1 시기는정책의제설정기로서 5.18 민주화운동등에관한특별법 이제 2) Anderson(1984: p. 19) 은정책과정을정책의제설정단계, 정책형성단계, 정책채택단계, 정책집행단계, 정책평가단계의 5 단계로구분하였다.

5.18 민주유공자정책의정책형성과정연구 : 정책옹호연합모형 (ACF) 과사회연결망분석 (SNA) 을중심으로 / 5 정된 1995년 12월부터김대중대통령의취임직전인 1997년 12월까지의총 25개월의기간이다. 제 2시기는정책형성기로서김대중대통령이취임한 1998년 1월부터 민주유공자예우에관한법률안 이제출된 2000년 12월까지의총 36개월의기간이다. 제 2시기에는 국가유공자등예우및지원에관한법률개정안, 민주화운동관련유공자명예회복및예우등에관한법률안, 민주유공자예우에관한법률안 등 5.18민주유공자정책과관련된법률안이총 3개제출되었다. 제 3시기는정책채택기로서 민주유공자예우에관한법률안제출이후인 2001년 1월부터 광주민주유공자예우에관한법률 이제정된 2001년 12월까지의총 12개월의기간이다. 본연구는내용적분석단위를정책옹호연합모형을구성하는분석요소와사회연결망분석을통해정책하위체계의구조와정책학위체계를구성하는정책행위자및정책옹호연합을파악하기위한세부분석요소로구분하였다. 정책학위체계구조에대한세부분석요소는크기 (size) 와밀도 (density) 로설정하였다. 여기서밀도란연결망에서행위자간전반적연결정도의수준을의미한다. 즉, 정책행위자간가능한총관계의수에서실제로맺은관계의수의비율을말한다 ( 곽기영, 2014: 138). 또한정책옹호연합내정책행위자에대한세부분석요소는연결정도 (degree centrality) 중심성, 근접중심성 (closeness centrality), 매개중심성 (betweenness centrality) 으로설정하였다. 연결정도중심성에서연결정도란행위자의총연결관계개수를의미하며, 연결정도중심성은행위자가많은연결관계를가질수록얻을수있는정보및자원과다른행위자에대한영향력이커져이익을취할수있다고보는개념이다 ( 곽기영, 2014: 184-185). 근접중심성은연결망내에서인접연결관계와간접적연결까지고려하여전체연결망에서행위자와다른모든행위자간의거리를강조하는개념이다 ( 곽기영, 2014: 192). 따라서근접중심성이높은행위자는매개행위자에대한큰의존없이신속하게다른행위자에게도달할수있다. 마지막으로매개중심성은직접연결되지않은행위자간관계를통제하거나중개하는정도를나타내며, 전체연결망을대상으로측정되기때문에행위자의연결망내위치가매개중심성을결정하는중요요소로작용된다 ( 곽기영, 2014: 199). 따라서행위자들이다른행위자와의연결을위해의존할수록매개중심성을통한영향력이강해지고, 매개중심성이높은행위자는정보를거르거나왜곡할수있어다른행위자의활동을방해및중단시킬수있다 ( 곽기영, 2014: pp. 199-200).

6 / 2018 한국정책학회하계학술대회 < 표 1> 내용적분석단위 분석틀분석요소세부요소방법론 ACF 외적요인 정책하위체계 구조 정책행위자 역동적사건 안정적변수 신념체계 정책옹호연합 정책중개자, 정책지향학습 크기 / 밀도 연결정도중심성 근접중심성 매개중심성 내용분석 내용분석 내용분석 SNA 정책산출정책산출내용분석 3. 자료수집및분석방법 본연구는내용분석및사회연결망분석을위해 5.18민주유공자정책과관련된정부발표자료, 관련단체의성명및발표자료, 회의자료, 신문기사와보도자료, 간행물, 단행본, 학술논문, 국회회의록등의자료를수집하였다. 신문자료의경우, 한국언론진흥재단에서구축한신문기사통합검색엔진인빅카인즈 (www.bigkinds.or.kr) 와네이버뉴스상세검색기 (www.naver.com) 에서 1995년 12월 (5.18민주화운동등에관한특별법제정시기 ) 부터 2001년 12월 ( 광주민주유공자예우에관한법률제정시기 ) 을기간으로설정하여 5.18 유공자, 광주유공자, 민주유공자 로검색한기사 1,399건중중복되는기사와정책행위자및행위자간연결관계정보를확인할수없는기사를제외한총 167건의기사를선별하였다. 수집한자료를바탕으로사회연결망분석을위한정책행위자간연결관계, 즉 15.18민주유공자정책형성과관련한정보 / 의견 / 자료교환, 25.18민주유공자정책형성과관련하여동맹및연합구성을확인할수있는정보를추출하여정책행위자간관계분석용매트릭스행렬자료를작성하였다. 이때행렬자료를행위자간관계에초점을두는원모드 (One-mode) 3) 를기반으로정책의제설정기, 정책형성기, 정책채택기로구분하여작성했다. 본연구는가장대중적이며사용자친화적인 UCINET 6 프로그램을사용하여사회연결망분석을실시하였다. 3) 원모드네트워크 (One-mode network) 는관계데이터의측정대상이하나의소셜엔티티 (social entity: 연결망을구성하는주체로서연결망상에노드로표현 ) 의집합일때형성되는네트워크를말하며, 투모드네트워크 (two-mode network) 는관계데이터의측정대상이서로구별되는두개의소셜엔티티집합일때를말한다. 예를들어사람과사람간의관계나조직과조직간의관계네트워크는원모드네트워크이며, 사람과조직간의관계나영화배우와영화간관계네트워크는투모드네트워크이다 ( 곽기영, 2014: 48; 장다흰, 2017: 60 에서재인용 ).

5.18 민주유공자정책의정책형성과정연구 : 정책옹호연합모형 (ACF) 과사회연결망분석 (SNA) 을중심으로 / 7 Ⅲ. 5.18 민주유공자정책의정책형성과정분석 1. 정책의제설정기 (1995 년 12 월 - 1997 년 12 월 ) 본연구는 5.18 민주화운동등에관한특별법이제정된 1995 년 12 월부터김대중대통령의 취임직전인 1997 년 12 월까지의기간을 5.18 민주유공자정책의정책의제설정기로보았다. 1) 안정적변수 : 5.18 민주화운동진실규명에대한범국민적공감대 5.18민주화운동진실규명에대한범국민적공감대는 5.18민주유공자정책의안정적변수라고할수있으며, 특히 5.18민주유공자정책의정책의제설정기에영향을미쳤다. 1988년 11월광주특위청문회과정에서 5.18 광주사건 의진실이드러나면서 1990년 8월 광주민주화운동관련자보상등에관한법률 이제정되었으나 ( 김주환, 2013a: 3; 박용성, 2015: 169; 장다흰 2017: 61), 법효력이한시적이고구속자에대한배상및사면, 복권등을명시하지않았다는문제가제기되었다 ( 세계일보, 1993.01.19.). 이런상황에서최초의민간인출신인김영삼정부의출범으로 5.18민주화운동에대한진실규명과 5.18학살책임자에대한처벌문제가해결될것이라는기대가확산되면서 5.18 관련단체를중심으로 5.18민주화운동에관한특별법제정을촉구하는움직임이나타났다 ( 한국일보, 1993.02.15.). 그러나김영삼정부는 5.18학살자책임자에대한불기소를결정하고 역사에의한처벌 강조 ( 세계일보, 1993.05.17.) 하는등 5.18 민주화운동의진실규명에소극적으로대처하였다. 이러한김영삼정부의소극적인대처는결국 5.18민주화운동에대한진실규명과학살자처벌등과관련하여범국민적공감대가확대되는계기가되었다. 5.18민주화운동에대한진실규명과특별법제정을요구하는 5.18 관련단체, 시민단체, 종교단체, 진보및노동단체, 대학생및지식인단체등의전국적 범국민적집회및시위와항의성명이이어진것이다 ( 한겨레, 1995.05.14.; 세계일보, 1995.05.15.; 한겨레, 1995.05.18.; 서울신문, 1995.07.20.; 한국일보, 1995.08.01.; 한겨레, 1995.08.05.; 한겨레, 1995.08.06.; 동아일보, 1995.08.31.; 국민일보 1995.09.18.; 국민일보 1995.09.28.; 한겨레, 1995.10.12. 등 ). 이러한전국적 범국민적인움직임은 1995년 10월시민단체, 재야단체, 법조계, 종교계등 150여개단체로구성된 5.18학살자처벌특별법제정을위한범국민비상대책위원회 를출범 ( 한겨레, 1995.10.23.) 으로이어졌다. 결과적으로 5.18민주화운동의진실규명과학살자처벌등에대한범국민적공감대확산과이로인한전국적항의활동은 1995년 12월 21일 5.18민주화운동등에관한특별법 이제정되는계기가되었다. 그러나 5.18민주화운동에대한범국민적공감대는 5.18민주화운동의진실규명과학살자처벌까지에그쳤다. 다시말해 5.18민주화운동희생자에대한국가유공자지정에대해공감대가형성되지는않았다. 이에따라 5.18민주화운동희생자에대한국가유공자

8 / 2018 한국정책학회하계학술대회 로지정에찬성하는정책옹호연합과반대하는정책옹호연합이대립하면서정책형성이늦춰 졌으며, 5.18 민주화운동희생자를국가유공자가아닌이에준하는유공자로지정되게되었다. 2) 역동적사건 : 5.18 민주화운동등에관한특별법제정 5.18민주화운동등에관한특별법제정은 5.18민주유공자정책의정책의제설정기의역동적사건으로서 5.18민주유공자정책형성에핵심적역할을하였다. 5.18민주화운동에대한진실규명과특별법제정을요구하는전국적 범국민적요구로 1995년 12월 21일 5.18민주화운동등에관한특별법 이제정되었다. 당시 5.18민주화운동등에관한특별법 제정을위한국회본회의에서신한국당이부화뇌동자및단순가담자에대한처벌제외규정을포기하는대신국민회의와민주당이 5.18 피해자의국가유공자대우요구를양보함으로써 5.18 특별법이통과된것이다 ( 부산일보 1995.12.20.; 한겨레, 1995.12.20.). 본연구는 5.18민주화운동에대한진실규명을통해 5.18민주유공자정책의정책형성을위한기반을마련했다는점에서 5.18민주화운동등에관한특별법 제정을 5.18민주유공자정책형성의 촉발사건 으로판단하였다. 신문기사통합검색엔진인빅카인즈 (www.bigkinds.or.kr) 와네이버뉴스상세검색기 (www.naver.com) 에서검색한결과, 김영삼정부가출범한 1993년 1 월부터 5.18민주화운동등에관한특별법 이제정된 1995년 12월까지 5.18민주화운동희생자의유공자지정요구 와관련된신문기사는 2건인것으로나타났다. 반면 5.18민주화운동등에관한특별법 이제정된 1995년 12월부터 광주민주유공자예우에관한법률 이제정된 2001년 12월까지 5.18민주화운동희생자의유공자지정요구 와관련된신문기사는 1,399건이검색되었다. 5.18민주화운동등에관한특별법 제정이후, 정책의제가 5.18민주화운동에대한진실규명및명예회복과책임자처벌에서 5.18민주화운동희생자에대한유공자지정으로전환된것이다. 이러한측면에서본연구는 5.18특별법의제정이정책의제설정기의역동적사건으로서기능하였다고파악하였다. 3) 정책하위체계 (1) 정책행위자 1995년 12월에서 1997년 12월까지의기간동안신문기사를포함한문헌을분석한결과, 정책의제설정기의정책행위자는신한국당, 자유민주연합, 새정치국민회의, 5.18유족회, 상이군경회등총 28개의정책행위자가있는것으로분석되었으며, 이들의연결정도 근접 매개중심성은 < 표 2> 와같다.

5.18 민주유공자정책의정책형성과정연구 : 정책옹호연합모형 (ACF) 과사회연결망분석 (SNA) 을중심으로 / 9 < 표 2> 정책의제설정기의정책행위자 정책행위자연결정도중심성근접중심성매개중심성 신한국당 0.192 0.356 41.846 신한국당광주지부 0.038 0.280 0 자유민주연합 0.077 0.310 0 새정치국민회의 0.154 0.342 32 전라남도도의회 0 0.167 0 광주시 0 0.167 0 광주시의회 0.038 0.234 0 5.18 학살자재판회부를위한광주 - 전남공동대책위원회 0 0.167 0 5.18 유족회 0.308 0.313 12.923 5.18 구속자회 0.269 0.268 0 5.18 기념재단 0.308 0.313 12.923 5.18 부상자회 0.269 0.268 0 5.18 연합회 0.269 0.268 0 5.18 부상후유족회 0.269 0.268 0 5.18 민주기사동지회 0.269 0.268 0 5.18 청년동지회 0.269 0.268 0 김영삼정부 0.077 0.286 6.154 상이군경회 0.308 0.329 30.154 전몰군경유족회 0.269 0.280 0 전몰군경미망인회 0.269 0.280 0 광복회 0.269 0.280 0 4.19 혁명부상자회 0.269 0.280 0 4.19 혁명희생자유족회 0.269 0.280 0 재일학도의용군동지회 0.269 0.280 0 무공수훈자회 0.269 0.280 0 민주주의민족통일광주전남연합 전국농민회총연맹전남도연맹 0 0.167 0 0 0.167 0 사회연결망분석결과, 5.18유족회등 5.18 관련 8개단체와상이군경회등 8개국가유공자단체의경우, 전반적으로연결중심성과근접중심성이높은것으로분석되었다. 이는 5.18 관련단체의경우 5.18민주화운동희생자에대한명예회복과국가기념일지정, 보훈단체의경우 5.18민주화운동희생자에대한국가유공자지정반대라는공동의목표를가지고조직적으로활동했기때문인것으로파악된다. 실제법률안을검토및추진한정당의경우, 신한국당의연결정도중심성과, 근접중심성, 매개중심성이가장높은것으로분석되었으며, 새정치국민회의경우상대적으로낮은연결정도중심성과근접중심성, 매개중심성을가진것으로분석되었다. 5.18민주화운

10 / 2018 한국정책학회하계학술대회 동등에관한특별법제정당시, 신한국당은 5.18민주화운동희생자에대한국가유공자지정이다른유공자들과형평성이맞지않다는이유로반대하였다 ( 한겨레, 1995.12.20.). 또한 5.18특별법이제정된후, 5.18민주화운동희생자에대한유공자지정요구에대해신한국당은 5.18민주화운동희생자에대한유공자지정과관련하여내부적검토를진행했지만, 기존국가유공자단체의반발과 5.18민주화운동희생자는 유공자 가아닌 희생자 라는인식으로추진을취소했다고밝혔다 ( 매일신문, 1996.05.17.; 문화일보, 1997.04.11.). 신한국당의경우, 5.18민주화운동희생자에대한유공자지정에대한반대활동과이후유공자지정요구에대한내부적검토를진행하는과정에서다른정책행위자와관계를형성한것으로파악된다. 반면국민회의는당시여권의과반수채우기등에대한공조에몰두하면서 5.18에대한대응책을마련하지못했으며, 첨예한여야대립으로 5.18특별법제정당시추진하기로한후속조치를전혀추진하지못하는상황이었기 ( 매일신문, 1996,05.17.) 때문에상대적으로다른정책행위자와관계를형성하지못한것으로사료된다. (2) 신념체계공유에따른정책옹호연합의구성본연구는 5.18민주유공자정책에대한정책옹호연합의구성과관련하여규범핵심신념과정책핵심신념 4) 을공유하는정책행위자들을하나의정책옹호연합으로보았다. 정책의제설정기의정책옹호연합은옹호연합A( 정책찬성 ) 과옹호연합B( 정책반대 ) 의 2개로구성된다. 규범핵심신념은 5.18민주화운동희생자를국가유공자로볼수있다는행위자와국가유공자로볼수없다는행위자로양분되고, 정책핵심신념은 5.18민주화운동희생자를국가유공자로지정하는정책의형성을찬성하는지혹은반대하는지에따라양분되었다. < 표 3> 정책의제설정기정책행위자의정책옹호연합구성 연합 규범핵심신념 정책핵심신념 정책행위자 주요입장및활동 옹호연합 A 5.18 희생자를국가유공자로지정할수있다 정책찬성 새정치국민회의 1997 년 9 월 15 일총무회담당시 5.18 피해자에대한국가유공자지정요구 ( 연합뉴스, 1997.05.15.) 5.18 은악을행한자들이법의심판을받고희생자들은명예회복을해아직도불만족스럽지만큰방향은잡혔다. 머지않아이묘역이국립묘지가되고, 희생자들도유공자로존경과숭모의대상이될것이다. ( 김대중총재 / 연합뉴스, 1997.05.16.) 4) 정책하위체계에서옹호연합은정책에대한신념과자원, 전략을지닌다. 즉, 옹호연합을구성하는행위자는정책에대한신념을공유한다. 여기서행위자의신념체계는 3 가지로이루어진다. 규범핵심신념은가치의우선순위나규범적가정등을포함하는광범위한신념이다 ( 이유현 권기헌, 2013: 3). 정책핵심신념은정책이슈에대한규범적이고경험적인믿음을포함한다 (Paul, 2017: 452). 마지막으로이차적신념은정책핵심신념이하위체계내특정상황에어 게적용되는지와관련된다 (Paul, 2017: 452).

5.18 민주유공자정책의정책형성과정연구 : 정책옹호연합모형 (ACF) 과사회연결망분석 (SNA) 을중심으로 / 11 옹호연합 B 5.18 희생자를국가유공자로지정할수없다 정책반대 신한국당광주지부 광주시 광주시의회 전남도의회 5.18 학살자재판회부를위한광주전남공동대책위원회 5.18유족회 5.18구속자회 5.18기념재단 5.18부상자회 5.18연합회 5.18부상후유족회 5.18민주기사동지회 5.18청년동지회 민주주의민족통일광주전남연합 전국농민회총연맹전남도연맹 김영삼정부 자유민주연합 신한국당 상이군경회전몰군경유족회전몰군경미망인회광복회 4.19혁명부상자회 4.19혁명희생자유족회재일학도의용군동지회무공수훈자회 5.18특별법후속조치와관련국가기념일제정, 망월동 5.18 묘지역국립묘지승격, 명예회복, 5.18유공자국가포상제도입등을신한국당중앙당에건의 ( 연합뉴스, 1996.03.15.) 5.18 국가기념일제정과국립묘지승격, 유공자예우등 5.18 정신의계승및발전을위해동분서주하겠다. ( 연합뉴스, 1997.04.17.). 5.18 국가기념일제정의후속조처인희생자에대한국가유공자지정과 5.18 묘지의국립묘지승격이이른시일안에이루어져야한다고촉구 ( 한겨레, 1997.05.14.) 5.18 피해자의국가유공자지정및 5.18 묘지의국립묘지승격을정부에건의 ( 연합뉴스, 1997.12.24.) 5.18의국가기념일제정, 피해자들에대한국가유공자예우, 5.18묘역의국립묘지승격, 5.18기념사업의제도적정비등의차질없는진행에대한요구성명 ( 연합뉴스, 1997.04.18.) 정부는 80 년이후폭도로매도되어정치 - 경제적으로불이익을당한광주시민전체에대한배상과국가유공자선정등을통해 5.18 부상자및유족들의생계문제를해결해야한다. ( 강신석 5.18 공동대책위원회상임위원장 / 세계일보, 1996.03.12.) 5.18 피해자에대한국가유공자예우요구 ( 연합뉴스, 1997.04.22.; 한국일보, 1997.04.23.; 경향신문, 1997.04.28.; 한겨레, 1997.05.01.; 한겨레, 1997.05.19.; 연합뉴스, 1997.05.31.; 연합뉴스, 1997.12.24.) 사법부의판결을통해정당성을인정받은 5.18의참뜻을국가유공자단체가수용하지못한것은대단히유감이다. ( 연합뉴스, 1995.05.15.) 국가유공자단체가국가수호를위해몸바친것과 5.18 당시많은사람이민주화를위해항쟁한것은다같은의미이다. ( 연합뉴스, 1997.05.15.) 망월동묘역을국립묘지로승격하고, 5.18희생자들을국가유공자로대우하는것은현실적으로어렵다. ( 문화일보, 1997.04.11.). 자유민주연합은 5.18특별법제정에도반대한태생적한계때문에 5.18에대해서는거의무관심하다. (1996.05.17.) 5.18민주화운동희생자에대한국가유공자지정은다른유공자들과의형평이맞지않다. ( 한겨레. 1995.12.20.) 5.18 피해자에대한국가유공자지정반대 ( 연합뉴스, 1997.05.12.) 진정한국가유공자를홀대하고운동권희생자를우대하는정부정책이각광을받는한운동권의소요는그치지않을것이다. 5.18 관련자에대해국가유공자지정까지허락한다면우리처럼목숨바쳐희생하는것만큼어리석은짓이없다. 5.18 관련자가국가유공자로지정된다면우리국가유공자들은일제히국가유공자에서탈퇴하고투쟁에나서겠다. ( 연합뉴스, 1997.05.15.; 한국일보, 1997.05.22. 연합뉴스, 1997.05.30.)

12 / 2018 한국정책학회하계학술대회 2. 정책형성기 본연구는김대중대통령이취임한 1998년 1월부터민주유공자예우에관한법률안이제출된 2000년 12월까지의기간을 5.18민주유공자정책의정책형성기로보았다. 정책형성기에는 국가유공자등예우및지원에관한법률개정안, 민주화운동관련유공자명예회복및예우등에관한법률안, 민주유공자예우에관한법률안 등 5.18민주유공자정책관련법률안이총 3개제출되었다. 1) 안정적변수 : 우리나라의국가보훈법체계 ( 민주화발전기여유공자 ) 대부분의나라에서시행되는보훈제도의경우, 참전군인등국가관련유공자만을보훈대상으로하는데반해우리나라의국가보훈제도는독립유공자 ( 애국지사, 순국선열 ), 참전유공자, 4.19혁명희생자, 국가공무원등그범위가매우넓고광범위하다 ( 유영옥, 2006: 40). 우리나라국가보훈제도의이러한특징은우리나라가일제강점기, 한국전쟁과남북분단, 군부독재와민주화등굴곡진역사를가지고있다는점에서기인하기도하지만 ( 오진영, 2007: 167), 정권의지지세력확보즉, 집권여당은정권재창출을위해, 야당은차기정권탈환을위해국가보훈이념에대한성찰없이기존국가유공자또는새롭게국가유공자가되길원하는집단의주장을일방적으로수용한데서비롯되었다 ( 이영환, 2003: 81-82; 오진영, 2007: 181). 우리나라국가유공자의유형중민주화발전에기여한 4.19혁명희생자 ( 상이자, 사망자 ) 5) 의경우, 1962년 4월에 국가유공자및월남귀순자특별원호법 이제정되면서애국지사와월남귀순자와함께국가유공자가되었다 ( 국가보훈처, 2011: 71-73). 당시 5.16혁명을통해정권을잡은박정희정부는군사정부였던만큼, 정부의정통성확보를위해혁명의문제점을최소화하고국민적지지를얻어내는데중요한의미를두었다 ( 이강수, 2015: 82). 이에따라헌법을개정하여부패로인해실각한이승만정부와차별화를꾀하고, 국민적공감대형성을위해 3.1운동의독립정신과부패척결을위해불의에항거한 4.19혁명의정신을근간으로 5.16혁명의당위성을강조하였다 ( 조은희, 2009: 254; 이강수, 2015: 82). 다시말해박정희정부는정부의정통성을확보하고, 정부에대한국민의지지를확보하기위해정부정통성의근간이되는독립유공자와 4.19혁명희생자를국가유공자로선정한것이다. 결과적으로우리나라국가보훈제도는국가수호외에민주화발전기여라는보훈이념을가지게되었다. 민주화발전기여라는보 5) 1984 년 8 월 군사원호보상법, 원호대상자정착대부법, 군사원호보상급여금법, 군사원호대상자고용법, 군사원호대상자임용법, 국가유공자및월남귀순자특별원호법, 군사원호대상자자녀교육보호법 등 7 개법령을통합하여 국가유공자예우등에관한법률 을제정 ( 국가보훈처 : 2011: 94) 하면서 4.19 혁명희생자는 국가유공자예우등에관한법률 에규정된국가유공자의유형이되었다. 또한 2000 년 12 월에 국가유공자등예우및지원에관한법률 이일부개정되면서 4.19 혁명사망자와부상자외 4.19 혁명공로자까지국가유공자의유형으로편입되었다.

5.18 민주유공자정책의정책형성과정연구 : 정책옹호연합모형 (ACF) 과사회연결망분석 (SNA) 을중심으로 / 13 훈이념은 5.18민주화운동희생자들을국가유공자로지정하자는주장의근거가되었으며, 그후 4.19혁명과 5.18민주화운동을제외한기타민주화운동과관련하여 민주화운동관련자명예회복및보상등에관한법률 에따라민주화운동관련자로인정받은사람들에대해 4.19나 5.18과같이유공자로인정해줄것을요구하는계기를만들었다 ( 오진영, 2007: 176). 이에따라본논문은국가수호외에민주화발전기여라는새로운보훈이념에따라 4.19혁명희생자를국가유공자로지정한우리나라국가보훈법체계가 5.18민주유공자정책형성에영향을미친안정적변수로작용하였다고판단하였다. 2) 역동적사건 : 김대중정부출범 1998년김대중정부의출범은 5.18민주유공자정책의정책형성기의역동적사건으로서 5.18민주유공자정책이형성되는데핵심적역할을하였다. 5.18 민주화운동등에관한특별법 이제정된이후, 국민회의와 5.18 관련단체등의 5.18민주화운동희생자및부상자에대한국가유공자지정에대한요구가본격적으로나타나기시작했으나 ( 연합뉴스, 1994.04.22.; 한국일보, 1997.04.23.;, 경향신문 1997.04.28.; 한겨레, 1997.05.14.; 연합뉴스 1997.05.15.; 연합뉴스, 1997.05.16.; 연합뉴스, 1997.12.24. 등 ), 김영삼정부와여당인신한국당은기존국가유공자단체의반발 ( 연합뉴스, 1997.05.12.; 한국일보, 1997.05.22.; 연합뉴스 1997.05.30. 등 ) 과 5.18 민주화운동희생자는 유공자 가아닌 희생자 라는인식으로정책추진을취소하였다 ( 매일신문, 996.05.17.; 문화일보 1997.04.11.). 이러한상황에서 1998년 5.18민주화운동의피해자였던김대중대통령의집권은 5.18민주화운동희생자의국가유공자지정에대한정책의지를더욱강화하였다 ( 박용성, 2015: 171). 김대중대통령은 1998년 5.18 18주년을앞두고광주 KBS, MBC, 광주방송등지역방송3사와합동회견을가지며, 5.18민주화운동희생자에대한국가유공자지정문제와관련하여정당한조치가있을것 이라고밝혔으며 ( 전북도민일보, 1998.05.17.), 월간 말 지와의회견에서도 5.18희생자의헌신과공로에상응하는조치를반드시취할것이며, 정확한진상규명을통해그분들의명예를회복시킬것이며필요하다면입법조치도할것 ( 서울신문, 1998.05.23.) 이라는정책의지를천명하였다. 이러한김대중대통령의정책의지는당시여당이었던국민회의는 5.18민주유공자정책에대한입법추진을지속적으로추진 ( 서울신문, 1998.09.16.; 서울신문, 1998.12.12.; 부산일보, 1998.12.24.; 연합뉴스, 1999.04.10.; 연합뉴스, 1999.05.15.; 충정투데이, 1999.05.17.; 전남일보, 2000.11.24. 등 ) 하는계기가되었다. 당시국민회의 ( 민주당 ) 가추진한법률안의내용은아래 < 표 4> 와같다.

14 / 2018 한국정책학회하계학술대회 < 표 4> 5.18 민주화운동희생자유공자지정위한추친법률안 의안명제안자구분제안일자및회기의결일자 민주화운동관련유공자명예회복및예우등에관한법률안 국가유공자등예우및지원에관한법률개정법률안 민주유공자예우에관한법률안 국민회의유선호의원등여당의원 97 인 국민회의김종배의원등여야의원 88 인 민주당이훈평의원등여당의원 103 명 자료 : 의안정보시스템홈페이지 (http://likms.assembly.go.kr) 에서재구성 1998.12.11. 15 대국회제 198 회 1999.04.13. 15 대국회제 203 회 2000.12.04. 16 대국회제 215 회 의결결과 1999.8.10 철회 2000.5.29 2001.12.21 임기만료폐기 수정가결 1998년 12월국민회의유선호의원등 97인은김대중대통령의특별지시에따라민주화운동과정에서희생된민주열사와유족에대한명예회복과국가적보상을위해 민주화운동관련유공자명예회복및예우등에관한법률안 을의원발의형태로국회에제출하였다 ( 서울신문, 1998.12.12.). 당시여당은 70년대노동운동과정에서분신자살한전태일과 80년대고문또는시위과정에서사망한박종철, 이한열등 40여명의민주열사와 300여명의부상자등을국가유공자로예우할방침이었다 ( 서울신문, 1998.12.12.). 그러나국가보훈처에서기존국가유공자들의반대를이유로법안통과를반대하고 ( 한국경제, 1999.03.22.), 국민회의와한나라당도 민주화운동 의개념정리와법률적용시기및대상등에대한합의에실패 ( 한겨레, 1999.03.23.) 하여결국철회되었다. 이어 1999년 4월국민회의김종배의원은여야의원 88일과 국가유공자등예우및지원에관한법률개정법률안 을의원발의형태로국회에제출하였다. 해당법률안은 5.18 광주민주화운동관련사망자, 부상자, 구속자를공식적으로국가유공자로지정하고, 이들에대해국가유공자에게지급하는각종연금과사망등에따른일시보상금등의모든혜택을동일하게부여한다는내용 ( 다만광주민주화운동관련자보상등에관한법률에의해일시보상의형태로연금과사망일시금을받았을경우, 국가유공자등예우및지원에관한법률에의한이중혜택을받지않도록단서조항명문화 ) 을포함하였다 ( 연합뉴스, 1999.04.10.) 그러나기존국가유공자의반발과한나라당의반대로인한합의부재로 15대국회회기가만료되어폐기되었다 ( 김주환, 2013b: p. 84; 박용성, 2015: p. 173). 2000년 12월에는민주당의이훈평의원등 103인은 5.18민주화운동관련자와기타민주화운동관련자를유공자로지정및예우하기위해 민주유공자예우에관한법률안 을의원발의형태로국회에제출하였다 ( 김준환, 2013b: p. 85). 당시민주당은국가보훈제도와관련하여독립유공자, 참전유공자등 국가존립및유지 와관련된유공자를예우및지원하는제도와민주화운동등 국가사회발전 에기여한유공자를예우및지원하는제도로분리하여입법하는방안을추진하였다 ( 연합뉴스, 2000.09.04.). 이와같이 5.18민주화운동희생자에대한국가유

5.18 민주유공자정책의정책형성과정연구 : 정책옹호연합모형 (ACF) 과사회연결망분석 (SNA) 을중심으로 / 15 공자지정의정책의지가강력했던김대중대통령의집권은 5.18 민주유공자정책에대한여당 ( 국민회의 / 민주당 ) 의지속적인입법추진과관심으로이어졌으며, 결국 민주유공자예우에관 한법률 이수정되어가결되는계기가되었다. 3) 정책하위체계 (1) 정책행위자 1998년 1월부터 2000년 12월까지의기간동안신문기사를포함한문헌을분석한결과, 정책형성기의정책행위자는국민회의 ( 민주당 ), 자유민주연합, 한나라당, 국민회의김종배의원, 김대중대통령, 5.18 유족회, 상이군경회등 38개의정책행위자가있는것으로분석되었다. 정책의제설정기에 28개의정책행위자가있었던반면, 정책형성기에 38개의정책행위자가분석된것은 5.18민주유공자정책형성이진행되면서 형평성 을근거로국가유공자지정이나예우를요구한재향군인회, 참전단체연합회등의행위자가나타났기때문이다. 정책형성기에등장한정책행위자의연결정도 근접 매개중심성은 < 표 5> 와같다. < 표 5> 정책형성기의정책행위자 정책행위자 연결정도중심성 근접중심성 매개중심성 국민회의 ( 민주당 ) 0.553 0.422 248.500 자유민주연합 0.079 0.345 0 한나라당 0.237 0.392 27.525 국민회의김종배의원 0.079 0.345 0 국민회의유선호의원 0.026 0.317 0 민주당이훈평의원 0.026 0.317 0 김대중대통령 0.158 0.336 0 광주시 0.026 0.273 0 5.18유족회 0.263 0.376 4.125 5.18구속자회 0.237 0.345 0.071 5.18기념재단 0.237 0.373 3.414 5.18부상자회 0.263 0.349 4.339 5.18연합회 0.211 0.342 0 5.18부상후유족회 0.263 0.342 0 5.18민주기사동지회 0.263 0.349 2.134 5.18청년동지회 0.053 0.349 2.134 5월을사랑하는모임 0.026 0.275 0 5.18피해자입법추진위원회 0 0.317 0 한국기독교교회협의회 0 0.167 0 정의와인권위원회 0 0.167 0 시민연대모임 0 0.167 0

16 / 2018 한국정책학회하계학술대회 민주화실천가족협의회 0.026 0.317 0 민주언론운동시민연합 0.026 0.317 0 대학민주동우회 0 0.167 0 국가보훈처 0.026 0.317 0 상이군경회 0.211 0.336 23.898 전몰군경유족회 0.184 0.277 0 전몰군경미망인회 0.184 0.277 0 광복회 0.184 0.277 0 4.19혁명부상자회 0.184 0.277 0 4.19혁명희생자유족회 0.184 0.277 0 재일학도의용군동지회 0.184 0.277 0 무공수훈자회 0.184 0.277 0 6.25참전단체연합회 0.053 0.342 0 재향군인회 0.053 0.342 0 참전단체연합회 0.053 0.342 0 월남참전전우회 0 0.167 0 월남참전제대군인총연합회 0 0.167 0 정책의제설정기와마찬가지로 5.18유족회등 5.18 관련단체와상이군경회등기존국가유공자단체의경우, 정책목표의공유에따른조직적활동으로인해연결중심성과근접중심성이상대적으로높게분석되었다. 국민회의 ( 민주당 ) 의경우, 5.18민주화운동희생자에대한유공자지정과관련하여지속적으로입법을추진하였으며, 그결과 3개의법률안을국회에제출하는성과를얻었다. 그과정에서다른많은정책행위자와관계를형성했기때문에정책형성기에가장높은연결정도 근접 매개중심성을가지고있는것으로분석되었다고판단된다. 국민회의 ( 민주당 ) 가제출한 3개법률안을대표로발의한국민회의의김종배의원과유선호의원, 민주당의이훈평의원중김종배의원이상대적으로연결정도중심성과근접중심성이높은것으로분석되었다. 이는김종배의원이발의한 국가유공자등예우및지원에관한법률개정안 의경우, 다른 2개의법률안과달리여당인국민회의와야당인한나라당과자민련이함께발의를했기때문인것으로보인다. (2) 신념체계공유에따른정책옹호연합의구성 5.18민주유공자정책의정책형성기의정책옹호연합은옹호연합A( 정책찬성 ) 와옹호연합B ( 정책반대 ), 그리고무연합의 3개로구성된다. 규범핵심신념은 5.18민주화운동희생자를유공자 ( 국가유공자혹은민주유공자 ) 로볼수있다는행위자와국가유공자로볼수없다는행위자로양분되고, 정책핵심신념은 5.18민주화운동희생자를국가유공자로지정하는정책의형성을찬성하는지혹은반대하는지에따라양분되었다. 옹호연합A( 정책찬성 ) 의경우 5.18민주화운동희생자에대한국가유공자지정을요구하다가기존국가유공자단체의반대와현행국

5.18 민주유공자정책의정책형성과정연구 : 정책옹호연합모형 (ACF) 과사회연결망분석 (SNA) 을중심으로 / 17 가유공자예우법의구조적특징으로인해국가유공자와구분되는민주유공자지정을요구 ( 국제신문, 2000.05.17.; 연합뉴스, 2000.09.04.) 하는것으로전략을전환했다. 무연합으로구분된국가보훈처의경우, 70년대노동운동으로사망한희생자와 80년대민주화운동으로인해사망하거나부상한희생자를국가유공자로지정하는 민주화운동관련유공자명예회복및예우등에관한법률안 에대해기존국가유공자들의반발을근거로반대했다 ( 연합뉴스, 1999.03.22.). 이후국가보훈처는여당이었던국민회의와국가유공자가아닌민주화유공자지정에관한별도의법안마련방안에대해논의하고관련정보를제공하였으며, 해당법률안제정에대해특별한이견이없다고밝힘으로써 ( 연합뉴스, 2000.10.24.) 5.18민주유공자법제정에반대의사를밝히지않았다. 그러나국가보훈처의경우, 5.18민주화운동희생자에대한유공자지정에대한찬성의의사를공식적으로표명하지않았으며, 법안마련방안논의및정보제공등의역할만을수행하였으므로본연구는국가보훈처를옹호연합A( 정책찬성 ) 나옹호연합B( 정책반대 ) 가아닌무연합으로구분하였다. 그밖에무연합으로구분된 6.25참전단체연합회등 5개단체의경우, 5.18민주화운동희생자에대한유공자지정에찬성혹은반대의사를밝히기보다는형평성을근거로하여국가유공자지정, 보상및지원확대등의요구하였다 ( 동아일보, 2000.07.10.; 국민일보, 2000.07.11.; 한국일보, 2000.07.20. 등 ). 이에따라본연구는 6.25참전단체연합회등 5개단체를옹호연합A( 정책찬성 ) 나옹호연합B( 정책반대 ) 가아닌무연합으로구분하였다. < 표 6> 정책형성기정책행위자의정책옹호연합구성 연합규범핵심신념정책핵심신념정책행위자주요입장및활동 옹호연합 A 민주화운동희생자 (5.18 희생자 ) 를유공자로지정할수있다 정책찬성 국민회의 / 민주당 민주화투쟁과정에서목숨을잃거나부상을당한민주인사들에대한국가차원의예우와명예회복이이루어져야한다. ( 국민회의안동선의원 / 국민일보, 1998.11.10.) 5.18 희생자에대한국가유공자지정을위한 국가유공자예우법개정추진 ( 세계일보, 1999.04.12.) 민주화운동관련자들이요구하는국가유공자지정문제에대해서는독립유공자 / 호국유공자 / 민주화유공자등으로 3 분화해별도의법안마련을계획 ( 연합뉴스, 1999.05.15.; 충정투데이, 1999.05.17.) 독립유공자를포함해지난 50 년역사의유공자를성격별로나누어예우할필요가있으며, 이에따라유공자법률을분개하는법안을보훈처와협의중 ( 국제신문, 2000.05.17.) 국가보훈제도를국가존립유지와관련된유공자와민주화운동등국가사회발전에기여한유공자로분리하여예우및지원하는법안을추진하기로계획 ( 연합뉴스, 2000.09.04.) 5.18 광주민주화운동피해자들을유공자로예우하고 5.18 묘지를국립묘지로승격하는내용의민주유공자예우및지원에관한법률안 ( 가칭 ) 을국회에제출예정 ( 전남일보, 2000.11.24.) 국민회의 5.18 희생자에대한정신적차원의명예회복조치가충분하

18 / 2018 한국정책학회하계학술대회 김종배의원 국민회의유선호의원 민주당이훈평의원 김대중대통령 광주시 5.18 유족회 5.18 구속자회 5.18 기념재단 5.18 부상자회 5.18 연합회 5.18 부상후유족회 5.18 민주기사동지회 5.18 청년동지회 지않다고판단하여국가유공자예우법개정안을마련하였다. ( 김종배의원 / 연합뉴스, 1999.04.10.) 국민회의유선호의원등을중심으로 5.18 관련자를포함해기타민주화운동관련자에대해보상금을지급하고국가유공자로지정하는 민주화운동관련유공자명예회복및예우에관한법률 울추진하였으나호국단체의반발이커민주화운동관련자에대한보상문제만을규정한 민주화운동관련자명예회복및보상등에관한법률 을추진할예정 ( 연합뉴스, 1999.05.15.) 5.18 광주민주화운동피해자를국가유공자로예우하고 5.18 묘역을국립묘지로승격하는등 5.18 의완전한명예회복을위해발의된 민주유공자예우및지원에관한법률안 발의 ( 전남일보, 2000.12.08.) 망월동국립묘지화나희생자국가유공자지정문제와관련시간적여유가필요하겠지만정당한조치가있을것이라언급 ( 김대중대통령 / 전북도민일보, 1998.05.17.) 5.18 희생자의헌신과공로에상응하는조치를반드시취할것이며, 무엇보다정확한진상규명을통해 5.18 희생자들의명예를회복시킬것이며필요하다면입법조치도해야한다. ( 김대중대통령 / 서울신문, 1998.05.23.) 5.18 묘지의국립묘지승격과희생자들의국가유공자지정문제와관련하여 5.18 광주정신은반드시높이선양돼야한다. 5.18 제 20 주기를앞두고모든문제가조기에해결될수있도록노력하겠다. ( 김대중대통령 / 한국경제, 1999.07.23.) 인권법, 국가보안법개정안, 민주유공자보상및의문사대책등을조속한시일안에입법화를추진하라. ( 김대중대통령 / 한겨레, 1999.12.15.) 5.18 특별법을조속히제정하여모든희생자들을민주화유공자로예우하겠다고약속 ( 김대중대통령 /sbs, 2000.05.18.) 국가유공자예우, 국립묘지승격등아직남아있는문제들을해결해야한다. ( 광주시장 / 연합뉴스, 1999.05.17.) 5.18 희생자의국가유공자지정과 5.18 묘지의국립묘지승격문제가조속한시일내해결될수있도록건의 ( 연합뉴스, 1998.04.15.) 5.18 민주화운동희생자에대한국가유공자지정요구 ( 문화일보, 1998.05.18.; 연합뉴스, 1998.08.26. 한겨레, 1999.05.18.; 연합뉴스, 1999.06.14.; 서울신문, 1999.07.30.; 연합뉴스, 1999.11.17.; 연합뉴스, 2000.05.13. 등 )

5.18 민주유공자정책의정책형성과정연구 : 정책옹호연합모형 (ACF) 과사회연결망분석 (SNA) 을중심으로 / 19 옹호연합 B 무연합 5.18 희생자를국가유공자로지정할수없다 정책반대 5 월을사랑하는모임 5.18 피해자입법추진위원회 한국기독교교회협의회 정의와인권위원회 시민연대모임 민주화실천가족협의회 민주언론운동시민연합 대학민주동우회 자유민주연합 한나라당 상이군경회 전몰군경유족회 전몰군경미망인회 광복회 4.19 혁명부상자회 4.19 혁명희생자유족회 재일학도의용군동지회 무공수훈자회 국가보훈처 암매장발굴, 국가유공자지정, 국립묘지승격등을위한순수한 5 월정신계승을노력해나갈것이다. ( 연합뉴스, 1999.06.11.) 민주화유공자법이정기국회에서반드시통과될수있도록광주지역의원들을만나요청 ( 전남일보, 2000.11.24.) 과거인권침해사건에대한민주유공자보상법제정촉구 ( 연합뉴스, 1998.07.06.) 과거인권침해사건에대한민주유공자보상법제정촉구 ( 연합뉴스, 1998.07.06.) 5.18 묘역의국립묘지승격과국가유공자지정등은광주시민의명예회복을위한선결과제이자진정한국민통합의전제조건이다. ( 윤장현공동대표 / 연합뉴스, 1999.05.15.) 민주화운동유공자관련법입법방향에대한논의 ( 연합뉴스, 1999.07.22.) 민주화운동유공자관련법입법방향에대한논의 ( 연합뉴스, 1999.07.22.) 진정한민주화운동참여인사들에대한구체적인명예회복조처가부족하다. ( 한겨레, 2000.09.30.) 광주민주화운동관련자에대한국가유공자예우를위한 국가유공자예우및지원에관한법개정안 에반대 ( 서울신문, 2000.01.19.) 조국수호와지역민주화운동은명백히구분되어야할사안으로 5.18 희생자들을국가유공자로지정하려는일부정치권의움직임은결코묵과할수없다. ( 이회창총재 / 연합뉴스, 1999.07.14.) 독립유공자, 국가유공자등다른부분에대한보상이이뤄져야민주화운동관련자에대한보상이가능하다. ( 한겨레, 1999.12.15.) 조국수호를명령받고받아든총과, 경찰서무기고에서꺼내든총은성격이다르며, 광주의명예는그영역에서찾아야한다. ( 한국일보, 1999.05.17.) 국가유공자가 30 년동안받은연금액은 5.18 관련자가받은보상금에턱없이못미치는 3 천만원에지나지않았다. ( 한겨레, 1999.05.18.) 사안의우선순위를보더라도민주화관련자보상보다는호국공훈자에대한예우가선행되어야한다. ( 한국일보, 2000.07.20.) 5.18 민주화의생자는현행법체계내에서국가유공자로지정할경우유공의성격및희생정도등의차이로국가보훈대상자간갈등과대립이초래될우려가있으며, 기존보훈단체의반대가심한상태를감안하면현행법으로는수용이불가능하다. 따라서별도의법률을제정해국가유공자로예우하고그정신을선양하는것에대해서는특별한이견이없다. ( 김유배국가보훈처장 / 연합뉴스, 2000.10.24.) 무 6.25 참전단체민주화운동자에대한보상과관련하여상대적박탈감을

20 / 2018 한국정책학회하계학술대회 연합 무연합 연합회 재향군인회 느끼며, 6.25 참전군인과가족에대한보상확대건의 ( 국민일보, 2000.07.11.) 민주화운동자에대한보상과관련하여상대적박탈감을느끼며, 6.25 참전군인과가족에대한보상확대건의 ( 국민일보, 2000.07.11.) 민주화과정에서희생된당사자나유족들이민주화유공자로대우받는것이당연하다면공산주의침략으로부터자유와평화를지민 6.25 참전용사들은그야말로이나라민주화의일등공신으로서그공훈아무리강조해도결코지나침이없을것이다. 따라서참전용사들에게도그위훈과형평에맞는국가적배려와국민적관심이있어야마땅하며, 하루속이다른민주화운동관련자들과형평에맞는응분의보상과지원이있어야한다. ( 이상훈, 대한민국재향군인회장, 동아일보, 2000.07.10.) 무연합 무연합 무연합 참전단체연합회 월남참전전우회 월남참전제대군인총연합회 민주화운동자에대한보상과관련하여상대적박탈감을느끼며, 6.25 참전군인과가족에대한보상확대건의 ( 국민일보, 2000.07.11.) 한국전쟁참전국인들의명예와보상이제대로이루어지지않고있고, 최근민주화유공자등과의형평성이맞지않는부분이있다. ( 류기남대한참전단체연합회장 / 연합뉴스, 2000.10.07.) 물질적보상보다는명예로운조치가있어야하며, 월남전참전군인에게국가유공증서를수여해달라. ( 황명철월남참전전우회장 / 연합뉴스, 2000.10.07.) 국가의부름을받고전쟁에참가한군인보다민주화운동을한사람들이더혜택을받는것은형평을잃은처사다. 우리는월남전참전군인이국가유공자로대우받을수있도록대통령이조치해주기를원한다. 또고엽제피해자들에대한보상금을현실화해주기바란다. ( 동아일보, 2000.11.27.) 3. 정책채택기 본연구는민주유공자예우에관한법률안제출이후인 2001 년 1 월부터광주민주유공자예 우에관한법률이제정된 2001 년 12 월까지의기간을 5.18 민주유공자정책의정책채택기로보 았다. 1) 안정적변수 : 우리나라의국가보훈법체계 ( 개별법 ) 1984년 8월2일제정된 국가유공자예우등에관한법률 제 4조적용대상국가유공자에따르면국가유공자의유형은 1순국선열, 2애국지사, 3전몰군경, 4전상군경, 5순직군경, 6 공상군경, 7무공수훈자및보국수훈자, 86.25참전재일학도의용군인, 94.19의거사망자, 10 4.19의거부상자, 11순직공무원, 12공상공무원, 13국가사회발전특별공로순직자, 14국가사회발전특별공로상이자, 15국가사회발전특별공로자등 15가지유형이었다. 국가유공자유형중 1 순국선열과 2애국지사의경우, 1994년 12월31일 독립유공자예우에관한법률 이별도로

5.18 민주유공자정책의정책형성과정연구 : 정책옹호연합모형 (ACF) 과사회연결망분석 (SNA) 을중심으로 / 21 제정되어국가유공자의유형인독립유공자의예우에관한세부사항이규정되었다. 또한참전군인의경우, 참전하여사망하거나신체적희생을입은 3전몰군경과 4전상군경, 그리고대한민국국민으로서일본에거주하던사람으로서국군이나유엔군에지원입대하여 6.25전쟁에참전하고제대한 8 6.25참전재일학도의용군인의경우, 국가유공자예우등에관한법률 에따라국가유공자로지정되었다. 반면 6.25전쟁에참전하였지만특별한신체적희생없이전역한참전군인에대한지원은 1993년 12월27일에제정된 참전군인등지원에관한법률 에규정되었다 ( 오진영, 2007: 173). 이후신체적희생없이전역한참전군인의경우, 2008년 3 월 국가유공자예우및지원에관한법률 이개정되면서 6.25전쟁참전유공자 란유형으로국가유공자로지정되었다. 5.18민주화운동희생자에대한국가유공자지정을위한논의가이루어지던당시국가보훈대상자를규정하고그들에대한지원및보상을규정한법률에는 국가유공자등단체설립에관한법률 (1963년 8월에 군사원호대상자단체설립에관한법률 로제정 ), 국가유공자등예우및지원에관한법률 (1984년 8월 국가유공자예우등에관한법률 로제정 ), 고엽제후유의증등환자지원및단체설립에관한법률 (1993년 5월 고엽제후유의증환자진료등에관한법률 로제정 ), 참전유공자예우및단체설립에관한법률 (1993년 12월 참전군인등지원에관한법률 로제정 ), 독립유공자예우에관한법률 (1994년 12월제정 ), 제대군인지원에관한법률 (1998년 7월제정 ) 등이있었다. 다시말해보훈대상자에대한범위와지원등에관한사항이개별법에법적근거 6) 를두고있었다. 본연구는보훈대상자를개별법으로규정한당시국가보훈법체계가 5.18민주화운동희생자에대한유공자지정에안정적변수로서영향을미쳤다고판단하였다. 즉, 5.18민주화운동희생자의국가유공자지정에대한정책적반대가이어지자 5.18민주화운동희생자를 국가유공자등예우및지원에관한법률 에따른국가유공자지정이아닌, 5.18민주유공자예우에관한법률 (2002년 1월 광주민주유공자예우에관한법률 로제정 ) 에법적기반을둔다른유형의유공자로서지정했으며, 이러한정책결정이이루어질수있었던것은기존국가보훈법체계가국가유공자법외개별법으로시행되었기때문이라고판단한것이다. 7) 6) 2005 년에 국가보훈기본법 이지정되었지만, 여전히우리나라의국가보훈제도는각보훈대상자를규정한개별법의제 개정을통해시행되고있기때문에각보훈대상자별지급대상및기준, 지급수준및성격등의보상내용이상이하다 ( 오진영, 2008: 50; 박용성, 2015: 160, 장다흰, 2017: 2). 7) 이후북파공작원에대한예우및지원을규정한 특수임무유공자예우및단체설립에관한법률 (2004 년 1 월 특수임무수행자지원에관한법률 로제정 ) 의경우에는정부가입법을주도할경우, 북파공작원의실체를공식적으로인정하게되어정전협정의위반을시인하는상황이발생할수있어국가유공자법개정이아닌의원입법을통한개별법제정으로이루어졌다 ( 박용성, 2015: 175). 이와같이우리나라국가보훈법체계는개별법의제정을통해새로운유형의집단이국가보훈대상자로편입되고있다.

22 / 2018 한국정책학회하계학술대회 2) 역동적사건 : 한나라당제안법률안에대한국가보훈처및보훈단체의반대 본연구는김대중정부출범에따른 5.18민주화운동희생자의유공자지정에대한김대중대통령의정책의지와민주당의지속적입법추진이 5.18민주유공자정책의정책채택기에서도역동적변수로서작용하였다고판단하였다. 이는결과적으로민주당의이훈평의원이대표발의한 민주유공자예우에관한법률 이 광주민주유공자예우에관한법률 로수정되어가결되는계기가되었기때문이다. 또한본연구는당시옹호연합B( 정책반대 ) 에속했던한나라당이제안한 국가유공자등예우및지원에관한기본법안 에대해동일한옹호연합이었던보훈단체가반대한사건이 5.18 민주유공자정책의정책채택기에역동적변수로서작용하였다고보았다. 당시야당이었던한나라당은 6.25 참전용사등기존국가유공자들과의형평성문제를근거로민주당의이훈평의원이대표발의한 민주유공자예우에관한법률 에반대하였으며 ( 매일신문, 2001.04.23.), 기존국가유공자에대한예우수준을높이고국가유공자범위를확대하지않을경우법안처리에협조할수없다는입장을고수하였다 ( 전남일보, 2001.04.21.). 특히한나라당국회의원 52명으로구성된 바른통일과튼튼안보를생각하는국회의원모임 은민주유공자예우법추진을특정지역을위한일로지칭하며, 민주유공자예우에관한법률안 의국회통과를반대하는성명서를발표하기도했다 ( 매일신문, 2001.04.23.; 전남일보, 2001.04.23.). 이에따라한나라당은기존국가유공자들의보상과예우상형평성을개선하고, 5.18 민주유공자, 유공자예우를받지못했던참전군인과 6.25참전소년지원병, 고엽제환자등을새롭게국가유공자로편입하기위한 국가유공자등예우및지원에관한기본법안 을마련하였다 ( 전남일보, 2001.05.01.). 그러나한나라당이기존국가유공자에대한보상과예우상형평성을개선을위한관련조항을제시하였음에도불구하고, 기존국가유공자단체가고엽제피해자등을포함하는한나라당의기본법제정에강력하게반대하였으며, 국가보훈처역시통합법보다는개별법으로제정되는것이바람직하다는의견을적극개진하기시작했다 ( 전남일보, 2001.12.29.). 결국한나라당은민주당이훈평의원이제출한 민주유공자예우에관한법률안 에서기타민주화운동관련자를제외하고 5.18민주화운동관련자에대해서만별도의 광주민주유공자예우에관한법률 을제정하는것으로민주당과합의하게되었다 ( 전남일보, 2001.12.29.). 다시말해한나라당의 국가유공자등예우및지원에관한기본법안 에대한기존국가유공자단체와국가보훈처의반대가정책채택기의역동적사건으로서기능하여한나라당이 5.18민주유공자정책에합의하는계기가된것이다.

5.18 민주유공자정책의정책형성과정연구 : 정책옹호연합모형 (ACF) 과사회연결망분석 (SNA) 을중심으로 / 23 3) 정책하위체계 (1) 정책행위자 2001 년 1월부터 2001 년 12까지의기간동안신문기사를포함한문헌을분석한결과, 정책채택기의정책행위자는민주당, 한나라당, 자유민주연합, 국가보훈처, 5.18유족회, 상이군경회등 25개의정책행위자가있는것으로분석되었다. 정책형성기에 39개의정책행위자가있었던반면, 정책채택기에 25개의정책행위자가분석된것은 5.18민주유공자정책형성이마무리되어감에따라 5.18민주화운동희생자에대한유공자지정을요구하는시민단체나형평성을근거로국가유공자지정이나예우를요구한참전단체등이행위자로서등장하지않았기때문인것으로판단된다. 정책채택기에등장한정책행위자의연결정도 근접 매개중심성은 < 표 7> 과같다. < 표 7> 정책채택기의정책행위자 정책행위자연결정도중심성근접중심성매개중심성 민주당 0.583 0.667 134.833 한나라당 0.500 0.632 48.732 자유민주연합 0.083 0.500 0 민주당이훈평의원 0.042 0.414 0 한나라당광주지부 0.042 0.400 0 광주시 0.167 0.522 10 국가보훈처 0.042 0.414 0 5.18 유족회 0.417 0.490 0.845 5.18 구속자회 0.375 0.480 0 5.18 기념재단 0.375 0.480 0 5.18 부상자회 0.375 0.480 0 5.18 연합회 0.375 0.480 0 5.18 부상후유족회 0.375 0.480 0 5.18 민주기사동지회 0.375 0.480 0 5.18 청년동지회 0.375 0.480 0 5.18 제단체협의회 0.417 0.490 0.845 천주교광주대교구정의평화위원회 0 0.250 0 상이군경회 0.333 0.453 0 전몰군경유족회 0.333 0.453 0 전몰군경미망인회 0.333 0.453 0 광복회 0.333 0.453 0 4.19 혁명부상자회 0.333 0.453 0 4.19 혁명희생자유족회 0.333 0.453 0 재일학도의용군동지회 0.333 0.453 0 무공수훈자회 0.333 0.453 0

24 / 2018 한국정책학회하계학술대회 앞선시기와마찬가지로 5.18 유족회등 5.18 관련단체와상이군경회등기존국가유공자단체의경우, 정책목표의공유에따른조직적활동으로연결중심성과근접중심성이상대적으로높게분석되었다. 민주당의경우, 5.18민주화운동희생자에대한유공자지정과관련하여입법을지속적으로추진하였으며, 민주유공자예우에관한법률안 을마련하고통과시키는과정에서다른많은정책행위자와관계를형성했기때문에가장높은연결정도 근접 매개중심성을가지고있는것으로판단된다. 한나랑의경우, 민주당의제출한 민주유공자예우에관한법률안 에대해반대하였지만, 국가유공자등예우및지원에관한기본법안 을마련하고제안하는과정에서다른정책행위자와관계를형성하여연결정도 근접 매개중심성이높게나타난것으로사료된다. (2) 신념체계공유에따른정책옹호연합의구성 5.18민주유공자정책의정책채택기의정책옹호연합은옹호연합A( 정책찬성 ) 와옹호연합B ( 정책반대 ) 로구분된다. 규범핵심신념은 5.18민주화운동희생자에대한유공자 ( 국가또는민주유공자 ) 로볼수있다는행위자와 5.18민주화운동희생자를국가유공자로볼수없다는행위자로양분되었다. 정책핵심신념은 5.18민주화운동희생자를유공자로지정하는정책의형성을찬성하는행위자와 5.18민주화운동희생자를국가유공자로지정하는정책의형성을반대하는행위자로양분되었다. 한나라당의경우, 기존국가유공자에대한형평성의문제로 5.18민주화운동희생자에대한국가유공자지정뿐만아니라민주유공자지정도반대하여 5.18민주화운동희생자와고엽제환자등을국가유공자로편입하는기본법을제안하였지만국가유공자단체와국가보훈처의반대로이를철회하였다 ( 전남일보, 200.12.29.). 국가보훈처의경우, 정책형성기에 5.18민주유공자법제정에대한찬성이나반대의사를표현하지않았으며, 단순정보제공등의역할만을수행하여무연합으로구분되었다. 그러나정책채택기에는한나라당이제안한국가유공자기본법 ( 통합법 ) 보다개별법인 민주화유공자예우에관한법률 이바람직하다는의견을적극개진하였다 ( 전남일보, 2001.12.19.). 이에따라정책채택기에서국가보훈처는 5.18민주유공자정책에대한옹호연합으로구분되었다. < 표 8> 정책채택기정책행위자의정책옹호연합구성 연합 옹호연합 A 규범핵심신념 5.18 희생자를유공자로지정할수있다 정책핵심신념정책행위자주요입장 정책찬성 민주당 5.18 관련자들의완전한명예회복을위해공청회에서제기될문제점에대해일부조항을수정해서라도타협안을반드시만들겠다. ( 민주당이상수총무 /2001.03.02.) 민주유공자예우에관한법률안을광주민주화운동유공자예우에관한법률안으로수정하여정무위원회전체회의에서논의예정 ( 전남일보, 2001.04.20.) 5.18 기념식전 5.18 관련자들의숙원을풀어주기위해반

5.18 민주유공자정책의정책형성과정연구 : 정책옹호연합모형 (ACF) 과사회연결망분석 (SNA) 을중심으로 / 25 드시광주민주화운동유공자예우에관한법률안을처리하겠다는입장 ( 전남일보, 2001.04.21.) 민주당이훈평의원 5.18 광주민주화운동희생자를민주유공자로예우하는민주유공자예우에관한법률통과추진 ( 전남일보, 2001.02.13.) 한나라당광주지부 민주유공자예우에관한법률안에대한여야합의요구하는연대서명건의문을한나라당지도부에전달 ( 전남일보, 2001.03.12.; 전남일보, 2001,04.24.) 광주시 광주민주유공자예우에관한법률의제정협조요청 ( 전남일보, 2001.05.09.) 5.18 유족회 5.18 구속자회 5.18 기념재단 5.18 부상자회 5.18 연합회 5.18 부상후유족회 5.18 민주기사동지회 5.18 유공자예우법에대해서는당파적입장을초월하여민족사를정리한다는차원에서통과되어야한다. ( 전남일보, 2001,04.24.; 전남일보, 2001.04.27.; 한겨레, 2001.05.19.; 전남일보, 2001.05.19.; 5.18 청년동지회 5.18 제단체협의회 천주교광주대교구정의평화위원회 광주민주화유공자예우법에대한통과촉구성명서발표 ( 전남일보, 2001.05.15.) 국가보훈처 보훈관련법안은한나라당이제안한통합법보다민주당이제안한개별법으로제정하는것이바람직하다는의견적극개진 ( 전남일보, 2001.12.19.) 5.18 희생자를국가유공자로지정할수없다 한나라당 6.25 참전용사등기존국가유공자들과의형평성문제로인해민주당의광주민주화운동유공자예우에관한법률반대 ( 전남일보, 2001.04.21.; 매일신문, 2001.04.23.; 전남일보, 2001.04.23.; 전남일보, 2001.04.24. ) 기존국가유공자외에 5.18 희생자, 6.25 참전소년지원병, 고엽제환자등을유공자예우대상에포함시키는 국가유공자등예우및지원에관한기본법안 제안 ( 전남일보, 2001.05.01.; 강원도민일보, 2001.06.11.) 옹호연합 B 한나라당 : 형평성을문제삼아 5.18 희생자를국가유공자가아닌민주유공자로도지정할수없다고주장 ( 형평성문제해결요구 ) 제도반대 자유민주연합 상이군경회 전몰군경유족회 전몰군경미망인회 광복회 4.19 혁명부상자회 4.19 혁명희생자유족회 재일학도의용군동지회 무공수훈자회 독립유공자등에대한형평성을맞춰야한다는의견으로광주민주화운동유공자예우에관한법률반대 ( 국제신문, 2001.04.25.) 5.18 희생자, 고엽제환자등을국가유공자로지정하는통합법반대및민주화유공자에지정에대한분리입법요구 ( 전남일보, 2001.06.15.; 전남일보, 2001.12.19.) 5.18 희생자를국가유공자에포함시키는기본법제정은형평성에어긋난다. ( 매일일보, 2001.06.18.) 국가유공자는국권상실아래희생한사람들을통칭하는것으로순국선열, 애국지사, 전몰군경, 전 공상군경이포함되며, 광주민주항쟁및민주화운동관련자를국가유공자에포함시킬경우상이군경회소속모든회원들은상이군경지위를포기할계획이다. ( 중부매일, 2001.08.16.)

26 / 2018 한국정책학회하계학술대회 4) 정책지향학습및정책중개자 정책지향학습이란옹호연합이자발적으로자신의정책방향또는전략을수정하여신념체계의변화를유발함으로써갈등을완화하고, 장기적 점증적정책변화를촉진하는것을의미한다 ( 김순양 이지영, 2009: 108). 본연구는 5.18민주유공자정책형성과정에서정책을찬성한옹호연합A가정책지향학습을통해스스로정책방향및전략을수정하여정책변화를촉진하였다고판단하였다. 정책의제설정기에서새정치국민회의와 5.18 관련단체등옹호연합A( 정책찬성 ) 는 5.18민주화운동희생자에대한국가유공자지정을주장하였다 ( 연합뉴스, 1997.05.15.; 연합뉴스 1997.05.31. 등 ). 그러나옹호연합A( 정책찬성 ) 는 5.18민주화운동희생자의국가유공자지정에대해김영삼정부와국가유공자단체등의반대여론이형성되자 ( 문화일보, 1997.04.11.; 한국일보, 1997.05.22.) 정책형성기의전략과신념체계를수정하였다. 다시말해국가유공자와구별되는다른유형의민주유공자지정을주장한것이다. 정책형성기에국민회의 ( 민주당 ) 는 5.18민주화운동뿐만아니라기타민주화운동희생자를유공자로지정및예우하기위해 1998년과 2000년두차례관련법률안을제출하였다 ( 서울신문, 1998.12.12.; 연합뉴스, 2000.09.04.). 이어정책채택기에는한나라당과정책합의를이끌어내기위해민주당이훈평의원이대표발의한 민주유공자예우에관한법률안 의정책대상을 5.18민주화운동희생자로한정하는등 ( 전남일보, 2001.04.20.) 정책방향을수정하였다. 결과적으로 5.18민주유공자정책을찬성한옹호연합A가정책방향과전략을수정함으로써 5.18민주화운동희생자를민주유공자로지정한 광주민주화운동유공자예우에관한법률 이제정될수있었다. 본연구는 5.18민주유공자정책에서민주당을정책중개자로분석하였다. 2000년 12월민주당은이훈평의원을중심으로 5.18민주화운동관련자와기타민주화운동관련자를민주유공자로지정및예우하는 민주유공자예우에관한법률안 을제출하였다 ( 김준환, 2013b: p. 85). 그러나국회정무위원회소속한나라당의원들의법안심사거부로 민주유공자예우에관한법률안 통과가무산되자, 당시민주당은일부조항을수정해서라도타협안을만들겠다는의지를밝혔다 ( 전남일보, 2001.03.02.). 이에따라민주당은한나라당지도부와협상을위해기타민주화운동희생자를배제하고, 대상자를 5.18민주화운동희생자로한정한 광주민주화운동유공자예우에관한법률안 을제출하여 ( 전남일보, 2001.04.20.) 정책중개자로서 5.18민주유공자정책에대한한나라당과의합의를이끌어내는계기를만들었다. 결국한나라당이제시한 국가유공자등예우및지원에관한기본법안 에대한기존국가유공자단체의강력한반발이나타나면서 5.18민주화운동희생자를대상자로제한한민주당의법률안에한나라당이합의함으로써 ( 전남일보, 2001.12.19.) 광주민주화운동유공자예우에관한법률 이정책산출물로최종형성되었다.

5.18 민주유공자정책의정책형성과정연구 : 정책옹호연합모형 (ACF) 과사회연결망분석 (SNA) 을중심으로 / 27 4. 분석의종합 5.18 민주유공자정책의시기별정책하위체계의크기와밀도는 < 표 9> 와같다. < 표 9> 5.18 민주유공자정책 : 시기별정책하위체계의크기및밀도 정책하위체계구조의크기 ( 정책행위자의수 ) 전체연결정도 정책의제설정기 28 개 130 개 0.185 정책형성기 38 개 188 개 0.127 정책채택기 25 개 182 개 0.303 밀도 정책하위체계의밀도의변화양상을살펴보면, 정책의제설정기보다정책형성기의밀도가소폭으로감소했으며, 정책채택기에는밀도가크게증가한것으로나타났다. 정책형성기에는 5.18민주유공자정책이논의되면서형평성을근거로국가유공자지정을요구하는단체와 5.18민주유공자정책의신속한통과를요구하는시민단체가정책행위자로등장했기때문인것으로사료된다. 이들단체의경우, 다른행위자와관계를형성하지않았기때문에정책형성기의밀도가감소한것이다. 반면정책채택기의경우, 정책의제설정기나정책형성기보다높은밀도를가지고있는것으로나타났다. 이는정책채택기의정책행위자간상호작용으로조밀한구성을유지하고있는것을보여준다. 5.18민주유공자정책의시기별정책하위체계의구조는 < 그림 3> 과같다. 파란색으로노드가표시된행위자는 5.18민주유공자정책에대해찬성하는옹호연합A이며, 붉은색으로표시된행위자가 5.18민주유공자정책에반대한옹호연합B이다. 정책형성기에노란색으로표시된행위자는무연합 ( 정보제공 ) 인국가보훈처이다. 또한연두색으로표시된행위자는형평성을근거로국가행위자지정을요구한참전단체연합회등으로무연합으로구분되었다.

28 / 2018 한국정책학회하계학술대회 < 그림 3> 5.18 민주유공자정책 : 시기별정책하위체계구조변화 정책의제설정기의정책하위체계구조 정책형성기의정책하위체계구조 정책채택기의정책하위체계구조

5.18 민주유공자정책의정책형성과정연구 : 정책옹호연합모형 (ACF) 과사회연결망분석 (SNA) 을중심으로 / 29 참고문헌 곽기영. (2014). 소셜네트워크분석. 서울 : 도서출판청람. 국가보훈처. (2011). 보훈 50년사 1961-2011. 서울 : 다니기획. 김순양 이지영. (2009). 옹호연합모형을통한양성평등정책형성과정의동태적분석 : 호주제폐지논쟁사례를중심으로. 사회복지정책. 36(4): 101-132. 김정훈. (2015). 정책과정에서의권력구조와네트워크특성에관한연구. 성균관대학교대학원박사학위논문김주환. (2013a). 김대중, 노무현, 이명박정부의보훈정책비교 : 보훈이념의정체성확립과대통령의보훈행사참석을중심으로. 한국보훈학회학술대회지 : 2-20. 김주환. (2013b). 보훈이념의내재적갈등과국민통합을위한 Grand Bargaining: 민주발전 의가치훼손과 국가수호 의가치훼손사례를중심으로. 한국보훈논총. 12(3): 66-99. 김태구 조남욱 홍정식. (2014). 사회연결망분석을이용한국내영화시장의특성연구. 한국콘텐츠학회지. 14(6): 93-107. 문지상. (2017). 중소기업정책의주요행위자네트워크분석- 19대국회의중소기업법안발의를중심으로. 성균관대학교대학원석사학위논문박신영. (2014). 유아교육공교육화정책네트워크분석 : 1993년부터 2013년까지. 이화여자대학교대학원박사학위논문. 박용성. (2015). 국가보훈정책변동에대한연구- 정책변동모형을결합한수정된다중흐름모형적용을중심으로. 한국거버넌스학회보. 22(2): 159-182. 박용성 김대규. (2010). 정책옹호연합모형을활용한정책변동분석- 소수자로서장애인노동권과고용정책사례를중심으로. 한국공공관리학보 24(4): 101-133. 박용성, 최정우. (2011). 정책옹호연합모형에있어서정책중개자의유형과역할에대한연구 : 세종시정책사례를중심으로. 행정논총. 49(2): 103-125. 박용성. (2015). 국가보훈정책변동에대한연구- 정책변동모형을결합한수정된다중흐름모형적용을중심으로. 한국거버넌스학회보. 22(2): 159-182. 백승기. (2008). ACF 모형에의한정책변동사례연구 : 출자총액제한제도를중심으로. 한국행정학보. 42(3): 371-394. 서정아. (2015). 사회연결망분석을활용한대구의관광지이미지분석 : 온라인빅데이터를중심으로. 계명대학교대학원박사학위논문. 오진영. (2007). 한국사회국가유공자담론의활성화요인에관한질적연구. 상황과복지. 23: 165-209. 오진영. (2008). 한국보훈정책의성찰적회고와전망- 보훈대상과보상수준의문제점과개선방안을중심으로. 한국사회정책. 15(1): 39-90. 유경옥 김향미 김재욱 (2013). 연결망분석을이용한마케팅분야의고객가치연구의진화및발전과정에관한연구- 저자동시인용분석방법을이용한 SSCI 상위 20권저널을대상으로. 한국경영과학회지. 38(2): 1-24.

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