2. Ⅳ. 세계유산협약운영지침에근거한연속유산의보존관리방안 1. 세계유산협약운영지침에근거한연속유산의보존관리방안 1) 박진재 ( 한국의서원통합보존관리단팀장 ) ( 유원대학교강사 ) 1) 1. 세계유산제도의이해 2) 1.1 세계유산협약과운영지침 우리가흔히인용하는명언중 적을알고나를알면백번싸워백번모두이긴다 는뜻의 지피지기 ( 知彼知己 ) 면백전백승 ( 百戰百勝 ) 이라는표현이있다. 세계유산목록 (World Heritage List) 등재를위한신청서작성에적절한비유가될지는모르겠으나신청서작성의최종목적은세계유산목록등재를위함이다. 이는다시말해 가야고분군 을세계유산목록으로등재시키기위한신청서작성에따른준비단계에서가장먼저선행되어야할것은 유네스코세계유산제도의이해 가선행되어야한다는것이다. 이러한세계유산제도의이해가선행되어야좀더완벽한신청서작성에가까이다가가기위한방법이아닐까싶다. 이에본내용에서는세계유산제도인세계유산협약과운영지침의주요내용을살펴보고이에근거한연속유산으로서가야고분군에대한보존 관리방안을등재신청서작성방향에맞추어이야기하고자한다. 그림 1. 유네스코세계유산엠블럼 세계유산제도의시작은유산의보호가더이상해당국가만의몫이아닌, 인류공동의책임이라는국제사회의인식에대한변화를가져오게되면서부터생겨났다. 이러한계기를통해유네스코는 1972년 세계문화및자연유산보호협약 2) 을채택하였고, 협약의원활한이행을위해 세계유산위원회 3) 의구성과 세계유산협약이행을위한운영지침 4) 을마련하였다. 세계 1) 본내용은세계유산제도 ( 세계유산협약, 운영지침 ) 와그동안필자가발표한세계유산관련자료들을요약및보완하여재정리하였다. 2) 세계문화및자연유산보호협약 (Convention concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, 이하세계유산협약 ) 은 1972 년 11 월제 17 차유네스코총회에서채택되었다. 2017 년현재 193 개국가가협약에가입되었으며, 우리나라는 1988 년 102 번째국가로가입하였다. 3) 세계유산위원회 (World Heritage Committee) 는세계유산협약제 8 조에근거하여설립되었다. 세계유산의주요사항들을결정하기위해 1977 년제 1 차회의를시작으로, 매년회의를개최하고있다. 최근 2017 년 7 월에폴란드쿠라쿠프에서제 41 차세계유산위원회 (WHC 41) 가개최되었다. 4) 세계유산협약이행을위한운영지침 (Operational Guidelines for the Implementation of the World Heritage Convention, 이하운영지침 ) 은세계유산협약이행을위해세계유산위원회에서 1977 년마련되었다. 운영지침은 9 개장과부속서로구성되어있으며, 세계유산목록의정의, 등재절차, 모니터링, 국제지원등다양한기준들이제시되어있다. 운영지침은매년개최되는세계유산위원회에서개정 보완되고있다.
유산협약은인류의유산을함께보호하고자유산의가치와보호를위해해당국가와국제사회를넘어인류가공동으로평가하고확인하여, 이를보호 ( 보존및관리 ) 하는것에목적을두고있다. 이에따라 1978년부터세계유산협약에근거하여세계유산목록등재를시행하고있다. 결국세계유산협약의핵심은모든국가의문화유산과자연유산이시간의흐름으로인해쇠퇴하거나파괴되고있음은물론급속도로변화하는사회와경제상황으로인해더빨리훼손되고사라질위험에직면해있기때문에유산을보호해야한다는것이다. 그러나이러한위기에처한모든유산을유네스코가보호한다는것은불가능하기때문에그중에서도 탁월한보편적가치 (OUV) 5) 가있다고인정된유산들에대해세계유산목록으로지정하여모든인류가공동으로보호하자는목적에서세계유산제도가태동한것이다. OUV는특정국가나지역차원에서유산이중요하다고생기는것이아니다. 이러한가치는보다객관적이고세계적이며, 대표성과균형성, 신뢰성을갖춘유산이어야하며유네스코는이를선별하여세계유산목록으로지정하는것이다. 그림 2. 세계유산목록등재의목적 그림 3. 세계유산목록등재의핵심 다수의국가에서많은사람들이세계유산목록등재를위해수많은노력과시간, 예산을들여준비한다. 일반적으로약 10년이라는준비과정을통해세계유산목록에등재되면그동안수고했던노력의결실로모두가축하하며등재성공에머무는경우가많다. 그러나세계유산목록의등재는끝이아니라시작이다. 다시말해세계유산목록등재준비때처럼등재이후에도초심을잃지말고유산의보호 관리에좀더박차를가해야한다. 이는매년개최되는세계유산위원회의의제중가장많은시간 6) 에걸쳐검토되는내용이유산에대한 5) 탁월한보편적가치 (Outstanding Universal Value, 이하 OUV) 는유산의가치가말그대로 탁월해야하지만보편적이어야하고보편적이어야하지만탁월해야한다. 는뜻으로해석할수있다. 1976 년유네스코전문가회의에서전문가들은 OUV 에대한개념을논의하였는데 세계유산목록등재를위해제출한유산은전세계적으로그중요성이인정되거나, 인류의진화에영향을끼친가치나사상을표현또는상징해야한다. 는내용을담고있다. OUV 는세계유산협약내에서완성된하나의개념으로세계유산에관한각종문서나자료에 OUV 로축약되어사용된다. (Operational Guidelines 2017, Chapter Number 49). 6) 세계유산위원회는매년개최되며, 약 10 일간의일정으로진행된다. 회기중주요일정은약 7 일정도진행되는데이중 3 일간유산에대한보존상황을검토한다.
2. Ⅳ. 세계유산협약운영지침에근거한연속유산의보존관리방안 현재의관리상태이며, 앞으로도그비중은더확대되어갈것이다. 표 1. 제 41 차세계유산위원회개최일정.(2017.7/2 7/12, 폴란드크라쿠프 ) 매년개최되는세계유산위원회는전세계적으로유산을어떻게보호 관리해야하는가에대한동향이나이슈등을파악하는데크게도움을준다. 또한국가간혹은지역간유산에대한이해의편차를줄일수있을뿐만아니라, 유산에대한협의의보호 관리정책에서벗어나유산의특성과유산이위치한주변의환경등으로인한위협으로부터보호하는차원으로전환하고있음도알수있다. 3) 1.2 세계유산협약과운영지침의주요내용 유네스코세계유산목록의등재는 세계유산협약 에의하여시행되고있다. 세계유산협약은 1972년제17차유네스코총회에서채택, 1975년비준 (20개국), 1976년발효되었다. 유네스코는세계유산협약의원활한이행을위해 1976년의결기구인세계유산위원회를구성하였다. 세계유산협약이행을위해 1977년프랑스파리에서처음으로세계유산위원회가개최되어운영지침을채택하였고, 1978년미국워싱턴 D.C에서제2차세계유산위원회를개최하여 12개의유산 ( 문화유산 8건, 자연유산 4건 ) 을처음으로세계유산목록에등재하였다. 2017년현재 167개국가에서 1073개의세계유산목록이등재되어있다. 우리나라는 1988년협약가입이후 1995년에석굴암 불국사, 해인사장경판전, 종묘를시작으로최근 2015년백제역사유적지구에이르기까지총 12건 ( 문화유산 11건, 자연유산 1건 ) 의세계유산목록을보유하고있다. 또한잠정목록 (Tentative Lists) 은 2017년현재 177개국가에서 1681개가등록되었으며, 현재우리나라는가야고분군을포함해 16개의목록이등록되어있다. 세계유산협약은세계유산목록보호를위한국제적인문서로전문, 8개장, 38개조항으로구성되어있다. 여기에는협약상문화유산및자연유산정의부터당사국의의무, 세계유산위원회의역할, 세계유산기금관련규칙등세계유산목록의보호를위한여러가지제도적사항들이제시되어있으며주요장별내용은다음과같다. 서문에는문화및자연유산을인류공동의유산으로보호해야함을명시, 제1장에서는문화유산과자연유산에대한정의, 제2장에서는유산보호는자국및국제사회전체의의무임을강조, 제3장에서는세계
유산보호를위한정부간위원회의역할들을제시, 제4장에서는문화및자연유산보호를위한기금마련과관련기관의설립을장려, 제5장에서는국제원조를위한관련조건들을제시, 제6장에서는유산에대한인식과존중을위해교육사업의필요성을강조, 제7장에서는세계유산협약이행을위한자국의조치들에대한보고와통보를제시, 제8장에서는최종조항으로세계유산협약에대한가입및비준, 폐기절차등에대한주요내용들을담고있다. 이러한세계유산협약은문화유산과자연유산의가치와중요성을새롭게인식시켜주었고, 이러한유산을온전히보호하여미래세대에게전승해주는것이세대간의무임을바탕에두고있다. 또한유산보호의측면에서제도적, 재정적조치등을통해유산의보호가제도권의보호장치로들어오는계기가되었다. 특히보존 관리와관련하여세계유산협약은당사국이등재한세계유산목록의국내적보호를위해협약제4조와제5조에서아래와같은조처를취할것을권고하고있다. 그러나세계유산협약은협약이라는형태의한계때문에세계유산목록이위치한다양한 지역적맥락과유산의성격을반영하고변화하는환경에대응하기에는많은어려움이따랐
2. Ⅳ. 세계유산협약운영지침에근거한연속유산의보존관리방안 다. 이에유네스코는세계유산협약의원활한이행을위해제정한운영지침을통해체계적인유산의관리와체계의틀을만들어왔다. 운영지침은세계유산협약이정의한세계유산에관한보호를위해만들어진실무지침서로서, 세계유산협약채택이후 1977년작성된운영지침은매년세계유산위원회의결정에의해수정 보완되어지금에이르고있다. 운영지침은 1977년총 4개장, 28개조항 (1977 Rev: 4개장, 27개조항 ) 으로구성되었다. 2017년현재총 9개장 (Ⅰ 서문, Ⅱ 세계유산목록, Ⅲ 세계유산목록등재절차, Ⅳ 세계유산보존상태모니터링절차, Ⅴ 세계유산협약이행에관한정기보고, Ⅵ 세계유산협약에대한지원장려, Ⅶ 세계유산기금및국제지원, Ⅷ 세계유산엠블럼, Ⅸ 정보 ), 290개조항과부속서류 (Annexes) 1 14, 세계유산에대한참고문헌 (Select World Heritage Bibliography) 으로확대개정되었다. 이러한운영지침의개정은변화하는사회와경제적인상황또는시대변화에따른유산의중요성과인식들의변화에발맞춰세계유산위원회의주요의제가되었고, 의제에서결정된사안들이운영지침에반영되어지금에이르고있다. 세계유산목록등재를위해준비할등재신청서작업은바로운영지침에제시된조건에따라작성하면된다. 그림 4. 세계유산협약 (1972 년 ), 운영지침 (2017 년 ) 문서
4) 2. 세계유산목록등재를위한준비절차 5) 2.1 등재신청절차 세계유산목록등재는해당유산에대한 OUV 입증이핵심이다. 이는세계유산목록등재준비의시작이자끝이라말할수있다. OUV 입증은운영지침 7) 에제시된 OUV에기초한등재기준 (Criteria ⅰ ⅹ) 항목가운데하나또는그이상을설정하여야하고, 유산의완전성 (Integrity) 및진정성 (Authenticity) 이입증되어야하며, 이러한가치를보호및관리 (Protection and Management) 할수있는체계가준비되어야한다. 이러한등재조건이구비되었다면세계유산협약운영지침에제시된세계유산목록등재절차에맞춰진행하면된다. 유산의등재준비와절차는크게국내 외두과정으로구분된다. 먼저국내절차로문화유산이속한해당지방자치단체에서유산의가치 [OUV] 를발견하여선정한뒤, 문화재청문화재위원회의심의를거치게된다. 이후에국외절차로유네스코세계유산위원회의심사절차를통해세계유산목록등재가결정되게된다. 본내용에서크게세계유산목록등재추진을위한단계로먼저잠정목록신청서제출과세계유산목록신청서제출절차를국내 외로구분하여살펴보면다음과같다. 잠정목록은신청국가에서유네스코세계유산목록에등재시키고자하는대상을일정한포맷에맞춰본신청서제출최소 1년전에세계유산센터에제출하는예비신청서이다. 이러한잠정목록신청서는운영지침에근거하여작성되어야하며, 신청서식은운영지침부록에제시 8) 되어있다. 신청서에는유산의명칭, 지리적위치, 간략한설명과당해유산의 OUV 에대한자료가첨부되어야한다. 신청서에명시될내용은세계유산등재기준 10가지중에해당유산이어떤기준에부합되는지를밝혀야한다. 이에해당기준에입각하여철저한분석과준비를하여야한다. 이는단순목록의열거가아닌실질적인세계유산목록으로간주될수있을만한유산을등재하는것으로, 잠정목록에등록된것만으로도세계유산정도의의미와가치를인정받을수있기때문이다. 이러한잠정목록신청서제출이후최소 1년후에, 본신청서인세계유산목록신청서를제출하게된다. 신청서작성방법과기준들은잠정목록신청서작성방식과동일하나다른점은정식신청서이기때문에내용의정밀도가높게요구된다. 이러한신청서기준들을충족하기위해서는운영지침에명시된형식에의거하여준비하고신청서식또한부록에제시 9) 되어있다. 7) Operational Guidelines 2017, Chapter Number 120~168. 8) http://whc.unesco.org/en/tentativelists/ 9) http://whc.unesco.org/en/nominations/
2. Ⅳ. 세계유산협약운영지침에근거한연속유산의보존관리방안 그림 5. 국내문화재선정및잠정목록등록절차 유산의등재준비와절차에따른준비기간은특별히정해져있지는않으나, 일반적으로행정절차상의일정을고려한다면최소 5년이상이소요된다. 문화유산의경우최소 5년은신청국가의준비기간약 2년 ( 유산의세계유산적가치와타당성조사및행정절차등 ), 유네스코세계유산센터및이코모스 (ICOMOS) 심사과정약 3년 [ 잠정목록신청서제출, 신청서제출 ( 잠정목록제출이후 1년뒤 ), 심사 ( 신청서 + 현지점검 + 패널회의 ), 차기년도세계유산위원회개최 ( 등재결정 )] 이라는기간이소요되기때문이다. 그러나이러한행정상의절차이외에도유산을신청한국가의사정과유산심사결과에따른여러변수 (α) 들이발생할수있기때문에세계유산목록등재에대한기간이얼마나소요될까? 라는질문의정답은없다. 국내에서최근유네스코세계유산목록으로등재된 남한산성 (2014 년 ) 과 백제역사유적
지구 (2015년) 의경우를살펴보면등재까지각각약 6년 (α+4) 이라는기간이소요되었다. 그러나현재잠정목록에등록되어있으면서세계유산목록등재추진을준비중인 한국의서원 과 한양도성 의경우, 신청서철회 (Withdraw) 라는과정과재추진이라는변수를감안하고한국의서원이순항하여 2019년등재목표를이룬다면약 10년이라는기간이소요되었다고볼수있다. 표 2. 남한산성준비기간 : 약 6 년 (α+4) 표 3. 백제역사유적지구준비기간 : 약 6 년 (α+4) 기간 내용 기간 내용 2010.02. 남한산성잠정목록등록 2012.05. 등재추진위원회발족 2012.07. 해외전문가 (ICOMOS 관계자 ) 신청서감수 2012.09. 등재신청서 ( 영문 ) 초안제출 2013.01. 최종등재신청서제출 2013.04. 1차예비실사 : 해외전문가 ( 프랑스 ) 2013.06. 2차예비실사 : 해외전문가 ( 호주 ) 2013.09. ICOMOS 전문가 ( 인도 ) 현지실사 2013.12. ICOMOS 서면질의및답변 2014.04. ICOMOS 심사결과 : 등재권고 2014.06. WHC( 제38차 ) : 세계유산목록등재 2011.02. ( 통합 ) 백제역사유적지구잠정목록등록 2013.09. 등재신청서 ( 영문 ) 초안제출 2013.11. 해외전문가 ( 케나다 ) 신청서감수 2014.05. 1차예비실사 : 해외전문가 ( 케나다 ) 2014.07. 1차예비실사 : 해외전문가 ( 중국 ) 2014.09. ICOMOS 전문가 ( 중국 ) 현지실사 2014.01. 최종등재신청서제출 2014.11. ICOMOS 서면질의및답변 2015.02. ICOMOS 추가서면질의및답변 2015.05. ICOMOS 심사결과 : 등재권고 2015.07. WHC( 제39차 ) : 세계유산목록등재 표 4. 한국의서원준비기간 : 약 10년예상 = 7년 (α+5)+ 국내 (1년)+ 국외 (2년) 재추진기간 기간 내용 기간 내용 2011.12. 한국의서원잠정목록등록 2016.07. 등재재추진의결 2012.04. 추진단발족 / 관리단설립 (2015.08) 2016.09. 우선등재추진대상선정 : 문화재청 2014.09. 등재신청서 ( 영문 ) 초안제출 2014.04. 해외전문가 ( 케나다 ) 신청서감수 2015.01. 최종등재신청서제출 2016.09. - 2017.03. ICOMOS 자문미션수행 ( 계약 ) 화상회의 (3 회 ) / 자문미션 (9 일 ) ICOMOS 자문미션결과보고서송부 2015.04. 1차예비실사 : 해외전문가 ( 중국 ) 2016.12. 신청서재작성 ( 집필진보완 ) 2015.06. 2차예비실사 : 해외전문가 ( 호주 ) 2017.04. 연석회의개최 ( 결과및향후진행사항 ) 2015.09. ICOMOS 전문가 ( 케나다 ) 현지실사 2017.07. 문화재위원회심의 ( 등재신청대상선정 ) 2015.10. ICOMOS 서면질의및답변 2017.09. 등재신청서 ( 영문 ) 초안제출 2016.02. ICOMOS 추가서면질의및답변 2018.01. ( 예정 ) 최종등재신청서제출 2016.03. ICOMOS 심사결과 : 반려권고 2018.09. ( 예정 ) ICOMOS 전문가현지실사 2016.04. 등재신청서철회 2019.07. ( 예정 ) WHC( 제43차 ): 세계유산목록등재
2. Ⅳ. 세계유산협약운영지침에근거한연속유산의보존관리방안 그림 6. 국외세계유산목록등재신청절차
6) 2.2 등재신청철회사례 10) 위에서살펴본모든등재심사절차를거쳤다하더라도, 세계유산목록등재전망이밝지않을때당사국이선택할수있는절차가있는데, 바로철회다. 철회란당사국이등재신청한유산을세계유산위원회개회전에그동안진행되었던심사절차를포함하여등재신청자체를무효화하는것으로, 국내에서도최근 한국의서원 (2016년) 과 한양도성 (2017년) 을각각철회한사례가있다. 한국의서원은 2011년잠정목록에등재되었으며, 2015년등재신청서를제출했다. 서류심사와현지실사, 패널회의등을거치면서심사결과의윤곽이들어났는데, 반려 (Deferral) 판정을받았다. 반려에대한이유중하나로유산구역변동에따라현지실사가다시필요한점이언급되었고, 이경우외교적인총력전을펼친다해도등재에어려움이예상되었다. 따라서문화재청과외교부, 관련지자체간협의를통해철회하게되었다. 또한 2016년에이어 2017년에도한양도성을철회하였다. 한국의서원사례가있어한양도성에대한결과에촉각을곤두세웠는데, 안타깝게도 등재불가 (Not to Inscribe) 라는권고를받게되었다. 세계유산위원회의자문기구에서보류또는반려권고를받은유산이외교적노력으로등재가되는경우가꽤많이있지만, 아직까지등재불가가등재된경우는사례를찾을수없다. 따라서한양도성은바로철회를결정할수밖에없었다. 그렇다면왜? 한국의서원과한양도성이좋지않은평가를받았을까? 많은이야기들이오고가지만결국이유는하나다. 바로등재신청서가충분하지못했기때문이다. 이는심사서류로운영지침에서제시한대로신청서를작성하지못했고, 또한그내용에있어서도충분히논리적인근거를가지고심사자를설득시키지못했기때문이다. 세계유산목록등재를위한신청서작성은오랜기간에걸쳐막대한예산과많은노력이투입되는세계유산신청과정에서등재신청서는그모든노력의결정판이라고할수있다. 한줄, 한문단도모든관계자가힘을모아서작성에힘을쏟아야한다. 최종제출될때까지국내 외많은사람들이같이읽고같이수정해나가며완성도를높여가야한다. 7) 2.3 보호 관리계획충족을위한사전준비 앞서주지하였듯세계유산목록등재를위한신청서작성에핵심은 OUV에대한증명이다. OUV를증명하기위해크게등재기준의충족과진정성, 완전성그리고보호및관리요건에맞춰충족시켜야한다. 가야고분군의경우세계유산의종류중문화유산에포함되기때문에먼저 10가지 (ⅰ ⅹ) 등재기준중에 6가지 (ⅰ ⅵ) 에해당하는기준들중하나또는그이상을충족시켜야한다. 또한세지역에분포한고분을하나로묶어등재신청을하기때문에국내 외비교분석을통한연속유산으로서의유산선정논리를세워야한다. 이는국 10) 본내용은문화재청학예연구사로근무하면서최근두번의등재신청유산을철회했던실무자인임경희 (2017) 가발표한 세계유산등재절차 ( 등재신청자진철회 ) 에대한해당글을인용하였다.
2. Ⅳ. 세계유산협약운영지침에근거한연속유산의보존관리방안 내 외적으로가야고분군을비교했을때왜이들유산이탁월한지? 왜이들이하나로묶여야하는지? 설명되어야한다. 그리고가야고분군의특성을바탕으로유산전체또는본래의모습을가늠할수있는척도로서유산의현존상태를기준으로훼손, 멸실정도, 본래구성요소의기능과특성의유지정도를통해완전성이증빙되어야한다. 또한가야고분군이지니고있는가치에대한진실성과신뢰성을갖추고있는지에대한진정성또한입증되어야한다. 마지막으로앞서입증한조건들이온전히보호 관리되고있는지에대한보호및관리에대한계획이수립되어야한다. 이러한조건들이모두충족되었을때야만이세계유산목록에등재될수있으며, 조건들은운영지침에서제시한내용들에맞춰작성되어야하는것이다. 그러나앞서제시한세계유산목록등재조건들중보호및관리에대한계획은세계유산이추구하는유산의보호및관리내용과우리나라문화재보호체계에대한제도적행정시스템과많은부분에서충돌한다. 주지한바가야고분군의 OUV를보호및관리할수있는계획이수립되어야하는데, 현재국내의경우연속유산이아닌개별유산에대한보호제도가현실이기때문이다. 다시말해세계유산제도측면에서의운영지침은해당유산의면적보호를지향하는한편, 국내의문화재보호법은아직면이아닌점또는선단위를보호하고있기때문이다. 따라서보호및관리에대한계획은단기간내에조정및수립이불가능하기때문에신청서작성기간중가장많은시간이소요된다. 따라서신청서작성초기단계부터가야고분군의보호 관리에대한계획은충분한시간을두고단계별검토와조정과정을통해계획을수립해야한다. 세계유산위원회는대폭개정된운영지침 (2005) 을통해해당유산의보호에무게를두면서세계유산등재신청서에강화된보호 관리에대한계획들을요구하고있다. 이는해당유산보호에관한법적, 행정적제도가마련되어야한다는것이고, 또한유산의 OUV와완전성및진정성에대한보호차원에서등재신청시, 중 장기적인관리계획을수립해야한다. 그리고등재이후에도유산의보호를위해등재전수립된관리계획의이행과함께주기적
인검토가필요하다. 이러한관리계획은중 장기적인관점에서해당유산에대한인적, 물적 자원등유산보호에필요한여러조건들을계획하고, 이를단계적으로시행, 관리할수있 는관리체계가만들어지는것이무엇보다중요하다. 운영지침에서는이러한유산의보호와관리를위해법률 규제 계약상의보호대책, 효과적인보호를위한지리적경계, 완충구역, 관리체계, 지속가능한활용에대한기준들을제시 11) 하고있다. 운영지침제114항에서는연속유산일경우구성물의관리를위해협업을관장하는관리체계가필수이며이와관련한내용은반드시등재신청서에기록되어야한다고적고있다. 이는각각의유산을개별지역에서따로관리하고있더라도연속유산으로등재된유산들은동일한원칙하에통합적인보호 관리가이루어져야하기때문이다. 실례로 2016년 7월, 7개국 ( 아르헨티나, 벨기에, 프랑스, 독일, 인도, 일본, 스위스 ) 이등재한 현대건축에탁월한기여를한르코르뷔지에건축가작품 (The Architectural Work of Le Corbusier, an Outstanding Contribution to the Modern Movement) 12) 은프랑스건축가르코르뷔지에 (Le Corbusier, 1887 1965) 가디자인한건축작품들로 7 개나라 17개의건축물들이포함되어있는연속유산이다. 이연속유산에대한통합보호관리 13) 는 르코르뷔지에건축유산연합회 (Association of Le Corbusier Sites) 14) 가설립되어신청유산이소재한모든당사국을하나로통합하는역할을한다. 설립목적은연속유산의전반적인관리와업무를조율하고, 대중들의인식을제고하며, 보존 관리에대한경험을공유및개별유산에대한관리계획을이행하는것이다. 르코르뷔지에모든작품에대한저작권은 르코르뷔지에재단 (Fondation Le Corbusier) 15) 이가지고있으므로이재단의참여가연속유산의적합한보존과관리에상당히중요한역할을하고있다. 가야고분군의경우도연속유산으로김해시, 함안군, 고령군을대상으로하고있기때문에유산보호를위한통합관리체계가중요하다. 최근가야고분군유네스코세계유산공동등재추진협약이체결 (2017.1.10.) 되면서 가야고분군세계유산등재추진단 이발족하였다. 현재추진단은해당지방자치단체공무원들과전문가들이함께세계유산목록등재추진업무를하고있지만등재신청서작성과함께 3개지역고분의가치를보호할수있는통합보호 관리기능으로서의업무확대가필요하다. 11) Operational Guidelines 2017, Chapter Number 96~119. 12) 프랑스문화부와르코르뷔지에재단 (Fondation Le Corbusier) 은 2000 년대초반부터전세계에퍼져있는르코르뷔지에건축들을모아세계유산등재를추진해왔다. 2008 년, 2010 년두번의실패끝에올해제 40 차세계유산위원회에서세계유산목록에등재되었다. 13) http://whc.unesco.org/en/list/1321 (Draft Decision: 40 COM 8B.31) 14) Association of Le Corbusier Sites (http://www.sites-le-corbusier.org/) 15) Fondation Le Corbusier (http://www.fondationlecorbusier.fr/)
2. Ⅳ. 세계유산협약운영지침에근거한연속유산의보존관리방안 그림 7. 가야고분군세계유산등재추진단구성과체계 ( 안 ), 이코모스한국위원회, 가야고분군세계유산가치비교연구, 2017, p.353. 운영지침제137항에서연속유산은그연계성이확연하게드러나는두개이상의구성물을포함해야한다고정의하고있으며, 이에대한조건으로 1) 구성물은시간의흐름에따른문화적, 사회적, 혹은기능적연계성을반영해야하며, 이를통해해당지역의경관, 생태학, 진화, 또는서식지와의연계성을나타내야한다. 2) 구성물은유산전체로서의탁월한보편적가치에상당하고과학적이며쉽게이해하고구분하도록기여해야하며, 그중에서도무형적인특성을포함할수있다. 3) 일관된방침으로, 개별유산의과도한분절을피하기위하여개별유산을선정하는신청서준비과정에서전반적관리역량과유산의일관성을충분히고려해야한다고하였다. 지금까지의내용을요약하자면세계유산목록에등재되기위해서는 OUV에기초한등재기준을설정하고, 유산의완전성및진정성을입증한뒤, 이러한가치를보호및관리할수있는요건들을충족해야만한다. 이러한조건들은세계유산협약에근거한개념으로, 위조건들을충족해야만세계유산의 OUV가인정된다는것이다.
가야고분군은논리적이며합리적으로 OUV를도출해내야한다. 이렇게도출된 OUV에맞춰유산을지속적으로보호하기위해체계적인보존 관리방안을마련해야한다. 이러한방안으로세계유산위원회에서는세계유산협약이행촉진을위해세계유산목록의위협요인에대한효과적대처와확인을목적으로전략목표 (Strategic Objectives) 인 5Cs(Credibility, Conservation, Capacity-Building, Communication, Community) 를설정하였다. 이러한전략목표는 1990년대이후세계유산에관한대표성과신뢰성을강조하게되었고, 2002년헝가리부다페스트에서채택된세계유산협약의효과적이행을위한전략적발전목표로세계유산목록에대한신뢰 (Credibility) 제고, 세계유산의효과적보존 (Conservation) 보장, 협약국의효과적인역량강화 (Capacity-Building) 촉진, 세계유산에대한대중의인식, 참여및지지를위한소통 (Communication) 증진이라는 4 C 가제시 16) 되면서세계유산에관한전략목표가설정되었다. 이후 2007년세계유산위원회는 OUV 보호를위해지역주민과사회의협력을강조하는지역사회 (Community) 를추가하였다. 이는대표적이고균형잡힌목록작성, 유산보존및관리의국가적역량, 세계유산의활용및홍보, 유산보존과정에지역사회의참여, 국제적협력등에대한전략목표이행을위한지역적활동의강화로볼수있다. 이에세계유산협약이행촉진을위한전략목표는 5 Cs 가되면서지금까지도이러한노력은지속되고있다. 이러한전략목표이행을위해세계유산보존활동에지역사회참여를강조하고있다. 이는국제원칙과지역사회현실과의괴리에대한고찰, 지역주민의유산관리및유산의구성요소 ( 주민인식제고와적극적인참여강조 ), 지역주민참여의다양성제시 ( 자발적인참여와정부참여, 국가별사례분석등 ), 지역주민과정부, 전문가등의참여권고등유산보존에서지역사회참여의중요성을재차강조하고있다. 따라서가야고분군의보존 관리에대한 16) The Budapest Declaration on World Heritage, 2002 참조. (Document: WHC.02/CONF.202/5), http://whc.unesco.org/en/documents/1334/
전략목표는다음과같다. 2. Ⅳ. 세계유산협약운영지침에근거한연속유산의보존관리방안
1) 신뢰성 (Credibility) 문화유산보존의근간이되는것은관리주체들의신뢰와참여의지이다. 이를고려하지않은보존 관리계획은실행단계에있어상당한어려움을겪게되며, 이는계획에대한관리주체들의신뢰저하로이어지기쉽다. 유산관리주체들의참여가소수에그치거나적극적인참여없이행정당국에의한유적지중심의정비계획에그치는계획들은정부에대한불신을키우게된다. 공공기관의일방적해결보다는관리주체들이자발적이고자치적으로실행할수있는체제를구축하도록유도한다. 특히이를법적으로보장할수있는제도를마련하여관리계획의신뢰도를높여야한다. 이를위해가야고분군등재추진과정을전반적으로리드해가며다양한의사결정과정을주도할수있는민 관공조에기반한책임있는가야고분군세계유산등재추진단의역할과기능이확대되어야할것이다. 2) 보존 (Conservation) 세계유산목록등재추진중인가야고분군은연속유산으로 김해대성동고분군 ( 金海大成洞古墳群, 사적제341호 ), 함안말이산고분군 ( 咸安末伊山古墳群, 사적제515호 ), 고령지산동고분군 ( 高靈池山洞古墳群, 사적제79호 ) 을대상으로하고있다. 가야고분군은현재문화재청과경상남도, 경상북도, 김해시, 함안군, 고령군 5개지방자치단체의법률, 시행규칙, 지방자치조례와규약등다양한범주의보호수단하에관리되고있다. 이러한법적규제로인해가야고분군주변주민들의정주환경과경제활동이여러측면에서제한을받고있으며, 이로인해공공기관과주민들간의갈등이발생하게된다. 이러한갈등양상은삶의터전을보호하려는마을주민들의정당한요구에서기인한것이다. 설명회를통한주민과등재추진주체들간의원활한소통과정보공유를통해, 세계유산목록등재이후주민들의재산권침해와생활에대한불편함과같은오해들을불식시키고조화를이루는합리적인보존방안이강구되어야한다. 3) 역량강화 (Capacity-Building) 가야고분군의가치를높이기위해서는적절한보존 관리를통해유산의진정성과완전성을확보할수있도록관리체계를일원화시키는방안과더불어공공디자인과운영소프트웨어를국제기준으로정비할필요가있다. 이를위해행정기관의협력과지원뿐아니라보존 관리관련주체들의협력체계를구축하고운영할필요가있다. 또한가야고분군의지속가능한유지관리와평가가수반되어야한다. 이를위해가야고분군의보호 관리는민 관 학이중심이되어함께협력하며상생할수있도록유산의체계적인관리역량을강화해나가야한다. 4) 소통 (Communication) 현재세계유산등재를위한평가기준에서지역공동체와의관계및적극적인호응과협력적관계는더욱중요한요소가되고있다. 또한효율적이고성공적인운영을위해서는운영주체간의협력및소통체계의구축이전제되어야한다. 유산과관련된계획의수립과시행에다양한부서가직 간접적으로관여하고있으므로, 실행단계에서일어나는다양한문제점과협의가
2. Ⅳ. 세계유산협약운영지침에근거한연속유산의보존관리방안 필요한사항에대해서는자유롭게의견을개진할수있는협의체계의구축이요구된다. 이러 한협의체계는계획수립주체와실행주체간의피드백이가능한구조로기능해야하며, 이러 한구조는모니터링체계와밀접하게연계하여작동되도록하여야한다. 5) 지역사회 (Community) 세계유산목록등재와관련하여관리주체의자발적인참여와공동체구성이새로운평가지표로중요하게다루어지고있는점을고려할때, 지역주민과공공기관간의협력체계를구축하고운영해나가는것이반드시필요하다. 이를위해지역주민과함께하는주민중심의참여형보호정책과주민들을중심으로한다양한모니터링을통해가야고분군의보호등을전략으로설정하여야한다. 그림 8. 가야고분군주민협의체의운용체계 ( 안 ), 이코모스한국위원회위보고서, p.354. 세계유산목록등재를위한유산의보호경계는 OUV를포함하는모든속성및특징을반영해야한다. 이때유산의 OUV와관련없는구역을포함하는것은바람직하지않다. 반면유산의 OUV의속성혹은특징을나타내는구역을포함하지않으면문제를야기할수있다. 이에가야고분군또한 OUV 보호를위한경계구역인유산구역 (Property Zone) 과완충구역 (Buffer Zone) 을설정하고, 그경계선을표시하여야한다. 가야고분군의유산구역은가야고분군이구성하고있는 OUV 를포함한구역을말하고, 완충구역은가야고분군의진정성과완전성보호를위해유산구역과인접한주변환경을적
절히보호하는구역을말한다. 가야고분군의경우현재우리나라문화재보호법에의해국가사적으로각각지정되어보호되고있지만, 세계유산목록등재를위한가야고분군에 OUV가설정되면이에맞는유산구역및완충구역에대한경계가재설정되어야한다. 해당유산을효과적으로보호하기위해설정된유산구역및완충구역에는토지및건물의이용과개발에대한제재가행해진다. 이러한이유로가야고분군의주변환경에대한보존계획및관리지침들이마련되어야한다. 경계구역설정과관련해서는먼저운영지침 ( 제99항 제107 항 ) 에제시된내용과세계유산센터와자문기구가공동으로발간한 SECOND EDITION, 2011(Preparing World Heritage Nominations) 에다음과같이권고하고있다.
2. Ⅳ. 세계유산협약운영지침에근거한연속유산의보존관리방안
그림 9. 한국의서원 [ 소수서원 ] 경계구역설정단계 그림 10. 한국의서원 [ 소수서원 ] 경계구역설정 ( 안 )
2. Ⅳ. 세계유산협약운영지침에근거한연속유산의보존관리방안 그림 12. 아랍노르만팔레르모와체팔루와몬레알레의성당교회경계구역 (2015 년세계유산목록등재, 이탈리아 )
가야고분군의완충구역은기능적, 경관적, 활동적으로유산의진정성을보호하고유지시키는공간적인보호장치이다. 넓게는고분군과관련된가야문명의영향권역으로인식할수있음은물론, 좁게는가야고분군에직접적인영향권역으로규정할수있다. 완충구역은고분일대를하나의응집된전체로파악하는근거가된다. 가야고분군세곳모두는현재문화재보호법상사적으로지정되어있어, 이미 역사문화환경보존지역 에의해유산으로부터 500m 이내에서발생하는개발행위에대한현상변경기준을적용받고있다. 이에가야고분군의완충구역설정은역사문화환경보존지역을활용하는것이합리적일것으로판단한다. 역사문화환경보존지역이세계유산완충구역으로확정된다면, 현재는다소부정적인규제지역으로인식되고있는역사문화환경보존지역이세계유산의위상을높이고고분군경관의질적수준을보호하기위한창의적인경관관리구역으로전환되는결과로나아가도록노력해야한다. 17) 이와함께가야고분군이집단고총고분군이라는특징과연속유산으로신청한다는것을고려하여유산이지닌특수성과정체성그리고이를통합관리할수있는보존관리전략을설정해야한다. 이를위해먼저가야고분군자체의온전한보존이필요하고주변환경과접목되는경관보호를위해완충구역에대한체계적인제도적관리가필요하다. 또한지역주민들과이곳을찾는관광객들에게가야고분군에대한이해와깊은인식을심어주어야한다. 이를위해체계적인설명과해설이필요하며, 더나아가단일유산이아닌연속유산으로서의가야고분군에대한가치와연계성을알릴수있는전략적인홍보방안도계획및수립되어야한다. 또한가야고분군의 OUV 보존과활용측면에서도지역주민또는 NGO 단체들과의참여와연계가필요하다. 17) 이코모스한국위원회, 가야고분군세계유산가치비교연구, 2017, p.355.
2. Ⅳ. 세계유산협약운영지침에근거한연속유산의보존관리방안 8) 3. 등재신청서작성및보호 관리의주요내용 세계유산목록등재는유산을세계유산목록으로등재하여유산의가치를널리알리는것도있지만그보다등재를통해해당유산의효율적이고온전한보존관리를이루어내고자함에있다. 그렇기때문에세계유산등재신청서를작성할때중요한요소중하나는해당유산의총체적인보존 관리계획서를작성하고그계획의원활한이행을정부가약속하는것이다. 세계유산목록등재를추진하는과정에서유산의종합적인보존 관리계획을세우고그계획이때로는원래의의도대로, 때로는변경되면서이행될때많은변화가일어난다. 기존에없던새로운관리체계구성을시도하기도하고, 이전보다많은예산이투입되거나새로운법과규정들이만들어지기도한다. 이러한변화는등재된개별적인세계유산한건에대한여러가지보호조치의강도를높이는역할도하지만동시에국내의다른문화재에도폭넓게적용할수있는보호정책의기반을확장하기도한다. 따라서새로운세계유산목록이등재된다면그유산의가치를세계적으로인정받았다는것도의미있지만, 국내적으로전반적인문화재보호에관심이증가하여더많은재원이투입되고전문성을기를수있는기반이확보된것이더고무적으로인식되어야한다. 18) 일반적으로세계유산목록등재를위한국내절차가끝나면 세계유산목록등재신청서식 19) 에맞춰세계유산센터에신청서를제출하게된다. 등재신청서는세계유산목록등재를위한첫걸음으로신청서는 신중히준비된서류 (carefully prepared documentation) 20) 라고할수있다. 그러나국내에서지난등재신청서작성에대한초기단계과정과내용을살펴보면, 신청서작성초기에대부분이운영지침에대한선행이해없이국내경험에의존한학술논문 ( 신청서 2장, 3장 ) 또는용역정비보고서 ( 신청서 4장, 5장, 6장 ) 작성방법에연연하다보니신청서결과물에대한완성도가낮은경우가많다. 앞서말한것처럼신청서는신중히준비된서류지, 학술논문도용역정비보고서도아니다. 그러나많은부분에서이러한시행착오를많이범하게된다. 신청서각장별로기술해야할내용들은운영지침내용을통해신청서작성에도움을받을수있다. 운영지침에제시된등재신청서목차구성과보호 관리에관한장별주요내용을살펴보면다음과같다. 18) 조효상, 누구를위한누구에의한문화유산의보존인가?, 역사민속학 (40), 한국역사민속학회, 2012, p.264. 19) 세계유산목록등재신청서식 (Format for the nomination of properties for inscription on the World Heritage List) 은운영지침부속서류 5(Annex 5) 에제시되어있으며, 신청서식은세계유산센터홈페이지 (http://whc.unesco.org/en/nominations) 에서다운받을수있다. 20) Operational Guidelines 2017, Chapter Number 23.
표 5. 세계유산목록등재를위한등재신청서목차및주요내용. (Operational Guidelines 2017) 표 6. 등재신청서 ( 보호 관리 ) 4 장, 5 장, 6 장세부목차. (Operational Guidelines 2017)
2. Ⅳ. 세계유산협약운영지침에근거한연속유산의보존관리방안 9) 4. 맺음말 한국가의문화유산이세계유산목록으로등재된다는것은모든인류가주권, 소유권, 세대를초월하여인류의소중한유산으로인식하고이를공동으로보호, 관리받게되는것이다. 이는자국의문화와역사에대한독자성을인정받게되는것이고그간이루어온경제적성장에발맞춰문화향유기회를공유하게되는것이다. 이러한시점에서세계유산목록등재에대한관심은날이갈수록높아져만가고있다. 그러나세계유산제도의핵심은 인류가함께보호해야할유산 이다. 이는한마디로 보호 (Protection) 라는키워드로대신할수있다. 그러나많은사람들이세계유산목록에대한보호에얼마나관심을가지고있을까? 또한해당유산이속한지방자치단체에서유산의보호를위해얼마나많은관심과애정을가지고있을까? 세계유산제도의핵심은유산의 OUV 보호를위한하나의수단으로세계유산목록에등재를시키는것이다. 따라서세계유산목록등재추진을위해서는가야고분군의 OUV를입증하는것이먼저고이를잘보호 관리할수있는관리체계가함께마련되어야한다. OUV 입증은앞서언급된조건 ( 등재기준, 진정성및완전성, 보호및관리 ) 들을모두충족해야만하고이중어느하나라도부족하다면등재자체가어려워진다. 따라서그만큼등재준비에많은시간과노력들이선행되어야한다. 유산의보호는현재와미래의사회적, 경제적, 환경적요구를균형있고조화롭게고려하는과정을통해지역사회는물론더나아가인류의지속가능한발전에기여하는원천이되는것이다.
보호및관리에대한계획은단기간내에조정및수립이불가능하기때문에신청서작성기간중가장많은시간이소요된다. 따라서신청서작성초기단계부터가야고분군의보호및관리에대한계획은충분한시간을두고단계별검토와조정과정을통해계획을수립해야한다. 본내용은우리의소중한문화유산인가야고분군을세계에널리알리고그가치를세계인으로부터인정받을수있도록가야고분군을유네스코세계유산목록으로등재추진하기위한보존 관리방안에대한신청서작성시참고자료로활용되기를바란다. 마지막으로세계유산이라는 등재슬로건 보다 유산보호 에대한기대인식이먼저선행되기를바라며, 가야고분군의세계유산목록등재추진을앙망해본다. 참고문헌 1. 박진재, 세계문화유산제도의전개양상과운영의추이에관한연구, 성균관대학교대학원건축학과박사학위논문, 2012. 2., 연속유산의등재준비와추진상애로사항, 세계유산등재제도개선을위한공청회발표자료, 문화재청, 2017. 3., 세계유산제도의이해와연속유산으로의성균관과문묘, 성균관과문묘의세계유산적가치조명학술대회발표자료, 서울시, 2016. 4. 임경희, 세계유산등재절차, 건축 61(9), 대한건축학회, 2017. 5. 조효상, 누구를위한누구에의한문화유산의보존인가?, 역사민속학 (40), 한국역사민속학회, 2012. 6. 이코모스한국위원회, 가야고분군세계유산가치비교연구, 2017. 7. UNESCO, Convention concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, 16 november 1972. 8. WHCenter, Operational Guidelines for the Implementation of the World Heritage Convention, 1977, 2005, 2017. 9. http://whc.unesco.org/ 10. http://www.cha.go.kr/