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목 차 2014 / 2 특별기고 1. 한반도 통일시대와 법조인의 비전 한 부 환 / 1 연구논문 1. 김정은 시대의 북한법제 동향 : 특징과 향후 전망 이 규 창 / 7 2. 통일 이후 북한 토지 관리방안에 관한 연구 : 토지공공임대제 비판을 중심으로 김 원 중 / 36 3. 통일 이후 북한체제하에서 내려진 형사판결의 효력에 대한 고찰 윤 수 정 / 67 4. The Treatment of Dual Nationality of North Korean Asylum Seekers : A Comparative Study of Australian, U.K., and Canadian Jurisprudence Andrew Wolman / 90 실무 및 남북관계 동향 1. 머리기사로 본 최근 남북관계 동향 117 2. 남북관계 주요 통계 현황 193

특별기고 한반도 통일시대와 법조인의 비전 한 부 환 (대한변협 통일문제연구위원장, 전 법무부차관) 目 次 Ⅰ. 통일과 법률 아카데미 의 개설을 축하하며 Ⅱ. 통일 문제 관련 변협의 활동 경과 Ⅲ. 독일의 통일 사례와 법조인의 역할 Ⅳ. 한반도 통일시대와 법조인의 비전 Ⅰ. 통일과 법률 아카데미 의 개설을 축하하며 통일문제에 관심을 가지고 있는 법조인의 한 사람으로서 2014년 새해를 맞으면서 아 주 특별하고 기쁘게 생각되는 일이 있었다. 지난 1월 6일 법무부와 대한변호사협회가 공동으로 통일과 법률 아카데미 를 개설한 것이 바로 그것이다. 개성공단의 발전적 정상화를 위한 남북합의 과정에서 체류인원의 신변을 안전하게 보호하고 기업의 투자자산을 보장받는 것이 가장 큰 쟁점이 되고 있는 것을 보아서도 알 수 있듯이, 남북 교류협력의 증진 등 남북관계의 발전과정에서 우리는 앞으로 엄청 나게 많은 법률문제들과 맞딱뜨리게 될 것이다. 또한, 통일은 결국에는 법과 제도의 통 합으로 이루어지게 될 것이므로 통일의 과정에서 법률전문가에 대한 수요의 막대한 증가는 필연적인 사실이다. 즉 사법 분야나 민 형사 분야 뿐 아니라 모든 분야 즉 정치, 재정, 경제, 교육, 보건, 복지, 환경, 노동, 국방 등 모든 분야 전문가들의 합심 노력에 의한 제도 변경이 필요하다고 할 것이고 제도 변경은 항상 법제의 변경이 필요하므로 우리는 많은 통일관련 법률 전문가들이 필요하게 된다.

2 통일과 법률 그러나 향후 통일이 가시화된다고 하였을 때 법률통합의 업무를 담당할 통일법률 전문가가 턱없이 부족한 것이 그간의 현실이었다. 법무부와 대한변협은 지난 해 8월부터 이 같은 문제인식을 공유하면서 통일을 위한 실질적 준비를 위해 통일 관련 법률문제를 담당할 수 있는 전문가를 체계적으로 교육 하고 양성하는 방안을 함께 고민해왔다. 5개월간의 진지한 협의를 거친 결과, 이번에 법조인과 공직자 등을 대상으로 한 통일법제 전문 교육 프로그램으로 통일과 법률 아 카데미 를 개설하기에 이른 것이다. 제1기 통일과 법률 아카데미 에는 당초 예상했던 등록인원의 두 배에 가까운 61명의 사법연수원생, 법학전문대학원생, 변호사들이 참여하였다. 1월 6일부터 대검찰청 디지 털포렌직센터에서 닷새 동안 통일과 법조인의 역할 을 주제로 한 최기식 법무부 통일 법무과장의 강의를 시작으로 통일법제 전반의 다양한 쟁점들을 주제로 한 총 10강의 전문가 강의가 이어졌고, 북한이탈주민정착지원사무소(안성 하나원), 탈북 청소년들이 재학 중인 한겨례중고등학교 견학과 판문점(DMZ) 답사 등 현장체험 프로그램도 함께 진행되었다. 통일과 법률 아카데미 는 앞으로 1월과 9월 연 2회 개설할 계획이며, 1월 강좌는 사법연수원생, 법학전문대학원생 등 예비법조인을 위주로 한 기초과정으로, 9월 강좌는 변호사, 판사, 검사, 실무 공직자들을 대상으로 한 심화과정으로 차별화하여 정 례적으로 운영할 예정이다. 통일과 법률 아카데미 제1기의 수료식을 겸한 오찬장에서 필자는 통일에 대한 열 정을 안고 그 꿈을 실현할 실력을 갖추기 위해 노력하는 청년법조인들을 많이 만날 수 있어 더없이 흐뭇하였다. 그들의 진지한 열정을 느끼면서 이제 막 첫걸음을 뗀 통일 과 법률 아카데미 가 성큼성큼 통일로 가는 길을 내딛으며 주어진 소명을 다 해낼 것 이라는 확신을 가지게 되었다. 통일과 법률 아카데미 의 개설을 다시 한번 축하하면서, 이하에서는 통일 문제에 관한 변협의 활동 경과를 간단히 소개하고, 한반도 통일시대의 법조인의 비전을 전망해 보고자 한다. Ⅱ. 통일 문제 관련 변협의 활동 경과 대한변협 차원에서 이루어지는 통일 문제 관련 활동은 통일법제 관련 포럼과 통일

한반도 통일시대와 법조인의 비전 3 정책 관련 세미나 개최, 북한이탈주민을 위한 법적 지원 활동, 북한인권 개선을 위한 활동 등으로 나누어 소개할 수 있다. 대한변협에는 특별위원회로서 통일문제연구위원회와 북한이탈주민법률지원위원회가 구성되어 있다. 대한변협 통일문제연구위원회는 통일법제 및 통일정책에 대한 관심 제 고 및 연구 증진 차원에서 통일법 조찬 포럼과 통일정책세미나를 개최해오고 있다. 통 일법 조찬 포럼은 2004년부터 북한법제연구센터와 공동으로 현재까지 총 54회에 걸쳐 학계 및 실무계의 전문가를 초청하여 진행되었는데, 지난 해의 경우 남북한의 통일과 영토문제 (한명섭 변호사), 개성공단의 국제화 전략과 법제도적 과제 (김광길 변호사), 북한지역 인프라개발 필요성과 SOC 투자 (김대식 변호사), 북한의 급변사태와 한국 의 법적 대응 (제성호 교수), 북한의 경제특구 개발전략과 경제개발구법의 제정 (유욱 변호사)을 주제로 한 포럼이 개최되었고, 올 1월 28일에는 남북 통일과정에서의 사법 제도 (이효원 교수)를 주제로 금년도 첫 포럼이 개최되었다. 2006년부터 현재까지 총 37회 개최된 통일정책세미나는 다양한 분야의 북한문제 전 문가들을 초청하여 한반도의 정세 및 통일정책에 관한 전문성을 함양하기 위해 마련 한 자리로, 지난 해의 경우 전 평양과학기술대학 총장과 황해북도재판원 인민참심원을 초청하여 북한사회의 실태를 주제로 세미나를 개최하기도 하였다. 대한변협 북한이탈 주민법률지원위원회는 준법 교육 및 생활법률상담 등 북한이탈주민에 대한 법적 지원 활동을 맡고 있으며, 라오스 탈북 청소년 강제북송사건에 관한 조사를 진행하여 지난 해말 외교부에 대책마련을 촉구한 바도 있다. 한편, 대한변협의 상설위원회인 인권위원회 산하에는 북한인권소위원회가 구성되어 북한인권의 실태를 분석하여 2006년부터 격년으로 북한인권백서 를 발간하는 등 북한 의 인권 실태 개선을 위한 활동을 하고 있다. 대한변협도 자체적으로 통일법제 전문가 양성을 목표로 한 사이버 교육 프로그램을 운영한 전례가 있다. 2012년 대한변협은 온 라인 사이버 강좌로 통일법제 사이버 아카데미 를 운영하였다. 당시 통일법제 사이 버 아카데미 는 북한 이해 및 남북한 관계 일반론에 관한 봄학기 12강, 남북교류협력 및 통일법제에 관한 가을학기 12강으로 구성되었는데, 봄학기에 120명, 가을학기에 72 명의 변호사가 수강하였다. 통일 이후를 대비한 법조인력 양성이라는 취지에서 시작한 통일법제 사이버 아카데미 가 그 후 정례화되지 못한 것이 못내 아쉽게 여겨진다.

4 통일과 법률 Ⅲ. 독일의 통일 사례와 법조인의 역할 독일 통일과정의 법조인의 역할에 대한 사례는 대한민국의 통일을 준비하는 우리들 에게 많은 시사점을 준다. 서독은 동서독 기본조약 체결(1972년) 직후인 1973년 1월 연 방법무부 제4국(공법 담당) 산하에 동서독간 교류협력에 관련된 법률문제를 담당하기 위하여 부장검사급 담당관과 8~10명의 검사 등 법률전문가들로 구성된 내독관계담당 관실을 설치하였다. 내독관계담당관실은 베를린 장벽이 붕괴된 직후인 1989년 12월에 는 연방 및 각 주의 법원, 검찰청과 중앙행정부처의 법조인, 법학자 등 법률전문가 120 여명으로 구성된 내독관계특별부서로 대폭 개편되어 통일조약을 비롯한 법률통합 관 련 입법을 지원함과 아울러 동독의 법령개정작업도 지원하였다. 1990년 10월 동독지역 5개주가 독일연방에 편입하는 방식으로 독일 통일이 이루어지게 됨에 따라 내독관계 특별부서도 폐지되면서, 다른 부처 소관 업무는 다른 행정부처에서 흡수하고, 동서독의 법률통합 업무는 연방법무부의 제1국(민사법), 제2국(형사법), 제3국(상사법), 제4국(공 법)에서 소관 법률별로 담당하여 추진하였다. 또한 제5국(통일국)을 새로이 설치하고 산하에 8개 과를 둠으로써 구동독정권에 의한 정치적 피해자에 대한 형사적 행정 적 직업적 복권문제와 몰수재산처리, 동독지역 사법기구 재편 등의 업무를 담당하도 록 하였다. 독일의 통일에 따른 구동독지역의 사법기구 재건과정은 법조인에 대한 엄청난 규모 의 신규 수요를 창출하였다. 독일 통일 직전인 1989년 말을 기준으로 서독에는 판사 17,627명, 검사 3,837명, 변호사 52,082명의 법조인이 있었는데, 독일 통일과 함께 구동 독지역에 근무할 법조인으로 변호사를 제외하고도 판사 5,000여명, 검사 1,200여명의 신규 충원이 필요하였다. 1) 구동독지역에 필요한 법조 인력은 서독지역 근무 판 검사를 파견하는 방식, 퇴직한 법조인을 신규 채용하는 방식, 구동독지역 법조인을 재심사하여 임용하는 방식으로도 충원되었으나, 결국 판사의 경우 60%, 검사의 경우 73% 등 전체 충원 규모의 절반 이상이 서독 출신의 젊은 법조인들을 신규 임용하는 방식으로 충원 되었다. 1) 이하 독일 통일에 관련된 법조인의 신규 수요 및 충원 규모와 방식은 임형섭 변호사, 통일시대 법조인력 양성의 필요성, 대한변협신문 346호(2011. 4. 4.) 특별기고를 참조.

한반도 통일시대와 법조인의 비전 5 Ⅳ. 한반도 통일시대와 법조인의 비전 박근혜 대통령은 신년 기자회견에서 남북한의 대립과 안보위협에서 벗어나 세계적 으로 한 단계 더 도약하기 위해서 한반도 통일시대를 열어가야 한다고 강조하였고, 새 해 언론사마다 통일과 관련된 특집기사가 봇물을 이루는 등 한반도 통일에 대한 국민 적 관심이 그 어느 때보다 뜨겁다. 북한이 지난해 말 장성택을 갑작스럽게 처형한 것 이 이런 분위기에 한 몫 하였을 것이다. 김정은은 사실상의 권력 2인자이자 고모부인 장성택을 당 정치국 확대회의를 통해 축출한 지 불과 나흘 만인 지난 12월 12일 이른 바 특별군사재판을 거쳐 재판 당일에 즉시 처형하였다. 이 같은 공포정치는 단기적으 로는 내부통제를 강화할 수 있을지는 모르겠으나, 북한정권의 예측 불가능성을 보여주 고 체제불안의 내재적 요소를 반증하는 것이라 하지 않을 수 없다. 이러한 때일수록 우리에게는 북한의 움직임에 차분하게 대응하면서 북한의 개혁 개방을 유도하는 한 편, 꾸준히 역량을 키우면서 통일에 대한 준비를 구체화 내실화 해가는 지혜와 노력 이 필요하다. 통일비용의 부담이나 통일과정에서의 혼란에 대해 막연히 두려워만 할 것도 아니고, 마찬가지로 통일 이후의 미래를 장밋빛으로 피상적으로만 그려볼 것도 아니다. 통일과정에서의 비용 부담과 사회적 혼란을 최소화하고, 남북주민간의 진정한 통합을 이루기 위해서는 정확한 통일 정책 수립과 바람직한 법제도 통합의 모델을 미 리 정립하는 것이 반드시 필요하다. 분단으로 인한 소모적 대립과 갈등을 해소하고 통 일이 우리나라의 국운이 재도약하는 성공적인 계기가 될 수 있도록 준비하는 것은 통 일 시대를 준비하는 우리 법조인들에게 부여된 시대적 사명이라 하지 않을 수 없다. 독일 통일의 사례에서 보듯 통일은 무수히 많은 법률문제를 양산할 뿐만 아니라 법 조인에 대한 대규모의 신규 수요를 창출한다. 각각의 분야에 대한 실력을 갖춘 법률 전문 인력이 있어야 하고, 사법 분야만 보더라도, 통일 당시 서독이 동독에 비하여 면 적은 3.3배가 크고 인구는 3.8배나 많았던 것에 비해 남한의 인구는 북한의 2배 정도이 고, 면적은 오히려 북한이 더 크다는 점을 감안해보면, 남북이 통일될 경우 필요한 법 조 인력을 충원하는 것은 독일의 경우보다 훨씬 더 어려운 일이 될 것이다. 더구나, 북 한의 법조인 선발과 사법제도의 운용 실태를 고려하면 결국 통일 이후 북한지역 법조 인력의 충원은 대부분 남한의 기성법조인들과 예비법조인들에 의하여 이루어질 수밖 에 없을 것이다.

6 통일과 법률 따라서 통일을 준비하는 법률전문가들의 양적인 저변의 확대가 시급하고 절실하다. 금번 통일과 법률 아카데미 의 개설이 더없이 시의적절하고 반갑게 여겨지는 이유가 여기에 있다. 통일과 법률 아카데미 가 앞으로 통일법제 전문가 양성의 요람으로 자 리매김할 수 있도록 법무부와 대한변협은 물론 사회 각계 각층의 다양한 관심과 성원 이 있기를 기대해마지 않는다. 수료생들 상호간의 교류는 물론이고 이들이 북한법 또 는 통일문제를 연구하는 각종 단체와도 수시로 교류할 수 있는 네트워크를 만들어주 고, 관련 학회나 포럼 등의 행사에 초청하는 등 수료 이후로도 전문성을 계속 유지 강화할 수 있도록 해주는 지속적이고 적극적인 사후 관리와 지원이 반드시 필요하다. 나아가 정부에서는 교육인원의 획기적 증가-예컨대 1년에 300명 이상 정도 교육이 가 능하도록 인적 물적 지원을 아끼지 말아야 할 것이다. 통일을 준비하는 인적 저변의 확대와 더불어 통일에 대비한 각종 연구 성과들을 종 합하여 체계화하고 수준을 제고할 수 있도록 물적인 인프라를 구축하는 것도 필요하 다. 정부기관 등의 실무자와 학계 및 법조계의 전문가들이 연구성과를 공유하고 수시 로 교류하면서 다양한 의견을 나눌 수 있는 네트워크가 구축되면 좋을 것이다. 법무부 가 통일법제에 관해 수집 또는 연구한 자료들을 민간과 공개하기 위한 목적으로 지난 해 8월 오픈한 통일과 법률 홈페이지(www.unilaw.go.kr)는 북한법령을 비롯하여 통일 독일 비롯한 동구권의 체제전환국들, 아시아의 개혁개방국가들의 법제에 대한 다양한 연구 자료까지 손쉽게 접할 수 있게 해주어 통일법제 연구의 공론화된 장으로서 큰 역 할을 할 수 있을 것으로 기대된다. 통일부나 법제처도 통일법제에 대한 정보를 제공해 오고 있는 만큼, 통일법제에 관련된 연구 및 수집 자료를 이들 관계 부처간에 서로 통 합하여 관리하면서 연구 성과를 체계화해 나가는 것도 추진해볼 만하다. 이는 정부의 부처간 협업기조에도 부응하고 대국민에 대한 서비스 제고 차원에서도 바람직한 일일 것이다. 통일은 자고 나면 새벽이 오고 해가 떠오르듯이 필연적으로 다가올 것이다. 우리는 모두 다가오는 통일에 대비하여 만반의 준비를 갖추어야 할 것이다. 특히 법조인들은 열정과 노력으로 통일문제에 대해 관심을 갖고 꾸준히 역량을 키워 나가야 할 것이다.

연구논문(1) 김정은 시대의 북한법제 동향 : 특징과 향후 전망 * 2) 이 규 창 (통일연구원 연구위원, 법학박사) 요 약 문 이 글은 북한의 장성택 처형을 계기로 김정은 시대의 북한법제 전반의 동향을 분석 및 평가한 후, 2014년 북한 신년사에 나타난 북한의 정책방향을 바탕으로 향후 북한의 법제 정 비 방향을 전망하고 이를 토대로 법제도적인 측면에서의 대응방향을 살펴보고 있다. 김정은 시대의 법제 정비 특징은 첫째, 헌법의 빈번한 개정이다. 둘째, 인권 법제 정비이다. 셋째, 선군사상 법제화 및 사회통제와 탈북 단속 강화이다. 넷째, 사상교육 및 사상통제 강화 이다. 다섯째, 김정은 정권은 법제 정비를 통해 북한의 핵심 국가정책인 핵 경제 병진( 竝 進 ) 노선을 뒷받침하고 있다. 여섯째, 특별재판제도의 확대이다. 북한은 민사재판 분야에 있어 해사재판제도와 행정재판제도를 도입하였고, 형사재판 분야에서는 군수재판제도를 도입하였다. 북한 김정은 정권은 체제 안정화를 위해 사상통제 및 사회통제를 위한 법제 정비에 주력 할 것으로 보인다. 이와 함께 인민생활 향상 및 경제발전을 위한 법제 정비를 지속하고, 개 성공단 유지를 통한 남북관계 변화를 모색하는 가운데 인권법제 정비는 속도 조절에 나설 것으로 전망된다. 현재로서 김정은 정권의 향배를 예단할 수는 없겠지만 통일 관련 법적 문제점들을 검토 하고 대비하는 자세가 필요하다. 특히 변화하는 한반도 안보 상황을 고려할 때 헌법 제3조 가 천명하고 있는 대한민국 전체 영토에 대한 관할권을 확보하는 일이 가장 중요하고 시급 한 일이라고 생각된다. 미래세대에 대한 통일교육을 강화하여 다가올 통일시대를 맞이할 수 있도록 미래세대의 역량을 키워야 한다. 안보태세를 확립하는 가운데 남북관계 개선도 병행 추진하여야 한다. 북한인권문제에도 관심을 기울여야 한다. 주제어 사회통제, 사상통제, 병진노선, 통일대비, 통일교육, 남북관계, 북한인권 * 이 글은 김동한, 김정은시대의 법제동향과 전망, 북한 사회의 새로운 흐름과 한반도 신뢰 의 정치 (2013년 북한연구학회 동계학술회의 자료집) (2013. 12. 6), 515-527면에 대한 필자의 토론 내용을 논문 으로 확대, 발전시킨 것이다.

8 통일과 법률 目 次 Ⅰ. 문제제기 Ⅱ. 김정은 시대의 법제 정비 특징과 평가 1. 헌법의 빈번한 개정 2. 인권 법제 정비 3. 선군사상 법제화 및 사회통제와 탈북 단속 강화 4. 사상교육 및 사상통제 강화 5. 핵 경제 병진노선의 법제화 6. 특별재판제도의 확대 7. 소결: 김정일 시대 법제 정비와의 비교 Ⅲ. 향후 전망과 대응방향 1. 북한의 법제 정비 전망 2. 법제도적인 측면의 대응방향 Ⅰ. 문제제기 2013년 12월 17일은 김정일 북한 국방위원장 사망 2주기가 되는 날이었다. 김정은의 입장에서 보면 집권 후 2년이 흘렀음을 말해 준다. 이 기간 동안 가장 주목되는 사건 은 북한의 2인자이자 김정은의 정치적 후견인으로 알려졌던 장성택의 실각과 처형 소 식이다. 북한 조선노동당 중앙위원회 정치국 확대회의가 2013년 12월 8일 개최되어 장 성택을 모든 직무에서 해임하고 모든 칭호를 박탈하였다. 이어 나흘후인 12월 12일 북 한은 국가안전보위부 특별군사재판 1) 을 진행하여 장성택에게 북한 형법 2) 제60조 3) 를 적 용하여 사형을 판결하고, 즉시 사형을 집행함으로써 전 세계를 놀라게 하였다. 한편, 1) 북한은 특별형사재판제도의 일환으로 군사재판제도를 운용하고 있다(2012년 5월 14일 수정보충된 북한 형사소송법 제52조, 2011년 12월 21일 수정보충된 재판소구성법 제3조). 그러나 국가안전보위부 특별군 사재판은 군사재판과는 별개인 국가안전보위부에 의한 정치범재판을 의미하는 것으로 보인다. 그 이유 는 첫째, 군사재판은 2심인데(북한 형사소송법 제53조) 장성택의 경우 단심으로 끝났기 때문이다. 둘째, 상소기간인 10일(북한 형사소송법 제359조)이 경과한 후 형이 확정되어야 집행할 수 있는데(제418조) 장성택의 경우에는 사형 판결 후 4일 만에 형이 집행되었기 때문이다. 셋째, 북한에는 국가안전보위부 에 의한 정치범 재판제도가 운영되고 있기 때문이다. 북한형사재판제도의 특징 가운데 하나는 정규재 판제도에 의하지 않고 유사재판제도에 의해 재판절차를 진행한다는 점인데 국가안전보위부에 의한 정 치범 재판이 그 가운데 하나이다. 이규창 정광진, 북한형사재판제도 연구: 특징과 실태 (서울: 통일 연구원, 2011), 99-101면. 2) 2012년 5월 14일 최고인민회의 상임위원회 정령 제2387호로 수정보충. 3) 제60조(국가전복음모죄) 반국가목적으로 정변, 폭동, 시위, 습격에 참가하였거나 음모에 가담한자는 5년 이상의 로동교화형에 처한다. 정상이 특히 무거운 경우에는 무기로동교화형 또는 사형 및 재산몰수형에 처한다.

김정은 시대의 북한법제 동향: 특징과 향후 전망 9 북한은 2012년에 조선민주주의인민공화국 법전 (이하 2012년 북한 법전 )을 발간하 였는데 국내에는 2013년 입수되어 관련 법규가 소개되었다. 2012년 북한 법전에는 사 회보장법, 행정구역법 등 북한이 새롭게 제정한 법규와 고등교육법, 국제철도화물수송 법 등 북한 매체를 통하여 제정 사실이 보도되었던 법규들이 실려 있다. 이 글의 목적 은 북한의 장성택 처형을 계기로 김정은 시대의 북한법제 전반의 동향을 분석 및 평가 하는데 있다. 2012년 북한 법전에 실려 있는 북한 법규를 주된 분석 대상으로 한다. 그 리고 김정은이 육성으로 발표한 2014년 북한 신년사에 나타난 북한의 정책방향을 바탕 으로 향후 북한의 법제 정비 방향을 전망한 후 이를 토대로 법제도적인 측면에서의 대 응방향을 살펴본다. 한편, 김정은 시대라고 하면 일반적으로는 김정일 사망 이후 김정은이 명실상부한 북한의 최고권력자로 등극한 시점부터를 의미하는 것으로 이해될 수 있다. 그러나 보 다 넓게 보면 김정은이 북한의 후계자로 공식 등장한 시점, 4) 나아가 김정은이 후계자 로 내정된 시점 5) 부터를 김정은 시대라고 볼 수도 있다. 이 글은 김정은이 후계자로 내 정된 시점인 2009년부터를 김정은 시대로 보고자 한다. 왜냐하면 이 시점부터 김정은 이 북한의 각종 정책 수립에 깊숙이 관여했다고 볼 수밖에 없기 때문이다. 2009년 4월 북한 헌법이 대폭 개정된 시점을 계기로 북한 법제 정비에 여러 가지 주목할 만한 특 징이 나타나고 있다는 점도 필자가 김정은 시대를 넓게 이해하고 있는 이유이다. Ⅱ. 김정은 시대의 법제 정비 특징과 평가 김정은 시대의 법제 정비를 살펴볼 때 몇 가지 특징을 찾아볼 수 있다. 법은 사회현 실을 반영한다. 김정은 시대의 법제 정비도 북한의 국가정책과 사회현실을 반영하고 있다. 김정은 시대의 북한 법제 정비는 특징은 1 헌법의 빈번한 개정, 2 인권 법제 정비 지속, 3 선군사상 법제화 및 사회통제와 탈북 단속 강화, 4 사상교육 및 사상통 제 강화, 5 핵 경제 병진노선의 법제화, 6 특별재판제도의 확대로 요약된다. 1 3 4) 김정은은 2010년 9월 27일 대장칭호를 수여받고, 9월 28일 당대표자회의에서 당중앙군사위원회 부위원 장 및 당 중앙위원에 임명되었다. 5) 김정은은 2009년 1월 8일 자신의 생일에 맞춰 후계자로 결정된 것으로 전해지고 있다. 김갑식, 북한 당대표자회와 김정은 후계체제 전망, 제주평화연구원, 정책포럼, No. 2010-34(2010), 4면.

10 통일과 법률 은 김정은이 후계자로 내정된 시점인 2009년 1월 이후부터 현재까지 지속되고 있다. 반면 4 6은 김정일 사망 이후 두드러지게 나타나고 있다. 1. 헌법의 빈번한 개정 김정은 시대의 북한은 헌법을 거의 매년 개정하고 있다. 북한은 2009년 4월 9일 헌 법을 대폭 개정한 이래 2010년 4월 9일, 2012년 4월 13일, 2013년 4월 1일 헌법을 각각 개정하였다. 헌법 개정에 신중을 기하는 입장에서 볼 때 매우 이례적이다. 북한의 헌법 개정 일지를 보더라도 2009년 이후의 헌법 개정은 빈번하다. 6) 2009년 4월 헌법 개정의 가장 큰 특징은 인권 조항을 신설하고 선군사상을 주체사상 과 함께 지도적 지침으로 천명하였다는 점이다. 권력기구에 있어서는 국방위원회 위원 장을 신설하였다. 7) 2010년 4월 헌법 개정에서는 기존의 중앙재판소와 중앙검찰소를 각 각 최고재판소와 최고검찰소로 개칭하였다. 이를 반영하여 재판소구성법(2009. 4. 28, 2011. 12. 21 개정)과 형사소송법(2011. 10. 19, 2012. 5. 14 개정)도 각각 개정되었다. 또 한 북한은 2012년 4월 헌법을 개정하여 김정은이 국방위원회 제1위원장에 선출된 것을 반영하고, 서문에 북한을 핵보유국 으로 명시하였다. 2013년 4월 헌법 개정을 통해서 는 금수산태양궁전 관련 내용을 추가하였다. <표-1> 2009년 이후 북한의 헌법 개정 개정 시기 2009. 4. 9 최고인민회의 제12기 제1차 회의 2010. 4. 9 최고인민회의 제12기 제2차 회의 주요 내용 ㅇ 인권 존중 및 보호 명시 ㅇ 선군사상의 지도적 지침 천명, 선군혁명노선의 관철 조항 신설 ㅇ 국방위원회 위원장 신설 ㅇ 중앙재판소, 중앙검찰소를 최고재판소, 최고검찰소로 명칭 변경 6) 현행 북한 헌법의 모태인 북한 사회주의헌법은 1972년 12월 27일 제정되어, 이후 1992년 4월 9일과 1998년 9월 5일 단 두 차례 개정되었을 뿐이었다. 7) 참고로, 헌법을 중요조약과 그렇지 않은 일반조약으로 구분하여 중요조약의 비준 또는 폐기를 국방위 원회 위원장의 임무와 권한으로 규정하였는데 이에 따라 북한 조약법이 2009년 5월 5일 개정되었다. 이후 북한 조약법은 북한 헌법의 국방위원회 제1위원장 제도 신설을 반영하여 2012년 4월 24일 다시 개정되었다.

김정은 시대의 북한법제 동향: 특징과 향후 전망 11 개정 시기 2012. 4. 13 최고인민회의 제12기 제5차 회의 2013. 4. 1 최고인민회의 제12기 제7차 회의 주요 내용 ㅇ 서문에 북한이 핵보유국임을 명시 ㅇ 북한 헌법을 김일성헌법 에서 김일성-김정일헌법 으로 수정 ㅇ 국방위원회 위원장 제도를 국방위원회 제1위원장으로 변경 ㅇ 금수산태양궁전 관련 내용 추가 2. 인권 법제 정비 북한은 2009년 4월 9일 헌법을 개정하면서 헌법적 차원에서는 처음으로 인권 존중 및 보호 를 명시하였다. 북한 헌법 제8조제2항은 근로인민의 리익을 옹호하며 인권을 존중하고 보호한다. 고 규정하고 있다. 이전까지 북한은 변호사법(제2조), 형사소송법(제5 조), 인민보안단속법(제6조) 등 하위의 개별 법규에서 인권 을 규정하고 있었을 뿐이다. 북한은 2009년 4월 헌법 개정시 인권조항을 명시한 이후 인권 법제를 지속적으로 정 비해 오고 있다. 이는 특히 취약계층 보호 분야에서 두드러지게 나타나고 있다. 북한은 장애자보호법(2003. 6. 18 제정)과 연로자보호법(2007. 4. 26 제정)에 이어 여성권리보장 법과 아동권리보장법을 제정하였다. 8) 특히, 북한은 취약계층 중에서도 장애인 분야에 서 주목할 만한 정책들을 지속적으로 실시하고 있다. 2012년 8월 30일 개막한 런던 장 애인올림픽에 사상 최초로 선수단을 파견한 데 이어 2013년 7월 3일에는 장애인권리협 약에 서명하였다. 그리고 2013년 11월 21일에는 장애자보호법을 개정하여 장애자후원 기금을 설립한다는 조항을 추가하고, 장애인 복지사업에 대한 투자를 늘리는 내용을 포함하였다. 9) 아울러 북한은 2011년 12월 7일~11일 북경에서 열린 국제장애인올림픽위 원회(International Paralympic Committee: IPC) 총회에서 만장일치로 준회원국이 되었으 며, 2013년 11월 24일에는 그리스 아테네에서 개최된 총회에서 정회원국이 되었다. 이 와 같이 북한은 체제유지에 큰 부담이 없는 여성, 아동, 장애인 분야의 법제 정비에 주 8) 이규창, 북한인권법제 동향과 분석 및 평가, 통일연구원, 북한인권 이해의 새로운 지평 (서울: 통일 연구원, 2012), 37-48면. 9) 조선신보, 2013. 12. 6.

12 통일과 법률 력하고 있는 모습을 보여주고 있다. 이는 내부적으로는 체제유지를 하면서 외부적으로 는 인권 개선 선전 효과를 거두고자 하는 의도가 있는 것으로 평가된다. 또한 북한은 2010년 2월 23일 신소청원법을 수정보충하였다. 기존 법규 10) 에 비해 북 한 주민의 신소청원권을 강화하는 방향으로 개정되었다. 신소청원을 요해할 경우 신 소청원의 내용을 객관적 사실에 기초하여 료해하며 제기된 문제의 정당상과 부당성을 명백히 밝혀야 한다. 는 내용이 추가되었고(제27조), 신소청원에 간섭하는 행위, 신소청 원자에게 복수하는 행위를 금지사항으로 추가 명시하였다(제42조). 또한 북한은 근로자 들의 노동권 보호와 관련하여 2010년 7월 8일 노동보호법을 제정하였다. 11) 교육받을 권리(교육권)와 관련하여 보통교육법, 고등교육법 등 교육법제도 정비하였다. 2012년 9 월 25일에는 최고인민회의 제12기 제6차 회의에서 전반적12년제 의무교육을 실시함에 대하여 를 최고인민회의 법령으로 채택하였다. 북한 주민의 건강권 증진, 문화적 생활 을 향유할 권리와 관련하여 자연보호구법, 원림법을 제정하였다. 또한 북한은 2012년 11월경 문화유산보호법을 제정하였다. 기존의 문화재보호 법규인 북한 문화유물보호법 은 무형문화재를 문화유물의 범주에 포함시키지 않았다. 12) 이에 비해 새로 제정된 문 화유산보호법은 물질적 문화유산뿐만이 아니라 비물질적 문화유산도 문화유산에 포함 시키고 있다. 비물질적 문화유산에는 역사적, 예술적 및 학술적 가치가 큰 언어, 구전 문학, 무대예술, 사회적 전통 및 관습, 각종 예식과 명절행사, 자연과 사회에 대한 지 식, 경험, 전통적인 수공예술, 의학, 민족요리, 민속놀이 등이 속한다. 문화유산보호법의 제정으로 기존의 문화유물보호법은 폐지되었다. 13) 2013년 1월경에는 광천( 鑛 泉 )법을 제 정하였다. 광천은 약수와 온천을 의미한다. 북한 조선중앙통신은 2013년 2월 5일 광천 법 제정 사실을 보도하면서 이 법의 제정 목적이 인민의 건강을 적극 보호 증진시키 는데 이바지하는 것 에 있다고 하였다. 이상과 같은 북한의 인권법제 정비 그 자체의 의의는 간과되어서는 안 된다. 그러나 북한에서의 인권 개념은 개인의 권리 보호에 주안점이 있지 않고 하나는 전체를 위하 10) 2000년 7월 24일 최고인민회의 상임위원회 정령 제1676호로 수정. 11) 이규창, 김정은 후계구도하의 북한인권법제 분석과 평가, 법제처, 2011 남북법제연구보고서 (서울: 법제처, 2011), 236-236면. 12) 문화유물보호법 제2조. 자세한 내용은 이규창, 북한 문화재보호법제에 관한 연구, 법제처, 2010년 남북법제연구보고서(Ⅰ) (서울: 법제처, 2010), 133-134면, 152면. 13) 민주조선, 2012. 11. 8, 2면.

김정은 시대의 북한법제 동향: 특징과 향후 전망 13 여, 전체는 하나를 위하여 라는 집단주의원칙에 기초하고 있다는 점에서 한계가 있다 (북한 헌법 제63조). 또한 법규 제정만으로는 북한 주민의 인권 개선을 기대할 수 없 다. 북한 당국의 이행이 무엇보다 중요하다. 특히, 북한 주민의 건강권 증진 및 문화적 생활을 향유할 권리와 관련이 있는 자연보호구법, 원림법, 광천법, 문화유산보호법 제 정은 경제난과 식량난에 허덕이고 있는 일반 북한 주민들에게는 그림의 떡에 불과하 다. 전반적인 북한의 경제적인 수준이 높아져야 건강한 생활과 문화적인 생활도 기대 할 수 있기 때문이다. 한편, 2012년 북한 법전에는 사회보장법이 실려 있다. 북한 사회보장법은 2008년 1월 9일 개정되어 2008년 10월 26일과 2012년 4월 3일 각각 수정보충되었다. 김정은 시대 북한 사회보장법의 변화 내용을 파악하기 위해서는 2008년 1월 9일 법규 또는 2008년 10월 26일의 법규와 2012년 4월 3일의 법규를 비교해야 하는데 현재로서는 최종 개정 된 법규만 소개되어 있어 비교가 불가능하다. 그러나 사회보장법의 제정 사실을 대외 적으로 공표한 것만으로도 선전 효과를 노리는 북한의 의도를 읽을 수 있다. 이밖에 북한은 거주 이전의 자유와 관련하여 살림집법과 출입국법을 개정하였다. 살림집법은 2009년 1월 21일 제정되어 2009년 8월 4일과 2011년 10월 25일 각각 수정 보충되었다. 북한 살림집법은 북한에서 음성적으로 이루어지고 있는 살림집이용권 거 래 등 비사회주의 현상을 규제함으로써 14) 북한 주민의 거주 이전의 자유를 제한하고 있다. 이 점에서 북한의 살림집법 제정은 북한 주민의 인권 보호에 목적이 있다기보다 는 아래에서 살펴볼 사회통제 강화 차원의 일환으로 평가된다. 2012년 4월 10일 개정 된 북한 출입국법은 인권을 강화하는 내용과 제한하는 내용을 동시에 담고 있다. 외국 인이 국경지역 출입국증명서를 가지고 개인용무(사사용무)로 북한에 출입국할 수 있다 는 조항(제23조)을 신설하여 외국인의 거주 이전의 자유를 일부 확대한 반면 외국인 의 입국금지 사유에 국제테러범, 마약중독자, 정신병자, 위조 또는 파손되어 확인할 수 없는 증명서를 소지한 외국인을 입국금지 대상에 추가함으로써(제25조) 외국인의 출입 국을 제한하는 사유를 확대하였다. 14) 이은정, 북한의 살림집법 제정의 의미와 분석 및 평가, 북한법연구회, 제192회 월례회(2013. 8. 29) 발표문, 15-16면.

14 통일과 법률 시민적 정치적 권리 분야 경제적 사회적 및 문화적 권리 분야 취약계층 보호 분야 <표-2> 2009년 헌법 개정 이후 북한의 인권 법제 정비 법규 제정 개정 시기 주요 내용 살림집법 2009. 1. 21 제정 2009. 8. 4, 2011. 10. 25 개정 ㅇ 살림집이용권 거래 제한 신소청원법 2010. 2. 23 개정 ㅇ 북한 주민의 신소청원권 강화 출입국법 2012. 4. 10 개정 ㅇ 외국인의 거주이전 자유 확대 ㅇ 외국인 입국금지 사유 확대 노동보호법 2010. 7. 8 제정 ㅇ 노동보호 관련 규정 및 제도 정비 보통교육법 2011. 1. 19 제정 고등교육법 2011. 12. 14 제정 ㅇ 보통교육기관의 설립 및 운영, 보통교육일군의 양성 등을 규정 ㅇ 고등교육 실시, 고등교육기관 조직 등을 규정 자연보호구법 2009. 11. 25 제정 ㅇ 자연보호구의 설정, 조사, 관리, 지도통제 등을 규정 원림법 2010. 11. 25 제정 ㅇ 원림의 조성, 관리, 지도통제 등을 규정 사회보장법 2012. 4. 3 개정 ㅇ 사회보장 절차, 사회보장금 지출 등을 규정 12년제의무교육 2012. 9. 25 ㅇ 최고인민회의 제12기 제6차 회의에서 전반적 12년제 의무교육을 실시함에 대 하여 채택 문화유산보호법 2012. 11월경 제정 ㅇ 민주조선 2012. 11. 8 제정 사실 보도 광천법 2013. 1월경 제정 ㅇ 조선중앙통신 2013. 2. 5 제정 사실 보도 아동권리보장법 2010. 11. 22 제정 ㅇ 아동 권리 보호를 포괄적으로 규정 여성권리보장법 2010. 11. 22 제정 ㅇ 여성 권리 보호를 포괄적으로 규정 장애인권리협약 2010. 7. 3 ㅇ 장애인권리협약에 서명 장애자보호법 2013. 11. 21 개정 ㅇ 조선신보, 2013. 12. 6 개정 사실 보도 3. 선군사상 법제화 및 사회통제와 탈북 단속 강화 북한은 2009년 4월 9일 헌법 개정시 선군사상을 주체사상과 함께 자기 활동의 지도 적 지침으로 삼는다고 천명하였다(제3조). 이후 북한은 같은 달 28일 형법을 대폭 개정 하여 북한 헌법에서 천명하고 있는 선군사상을 법적으로 뒷받침하는 조치를 취하였다.

김정은 시대의 북한법제 동향: 특징과 향후 전망 15 국방 관련 범죄의 처벌을 대폭 강화한 것이다. 이후 북한은 주민들에 대한 내부 통제 를 강화하였고, 이로 인해 북한 주민들의 시민적 정치적 권리가 악화되었다. 15) 이후에도 북한 주민들에 대한 사회통제 내지 주민통제를 강화하는 방향으로 법제 정비가 이루어졌다. 2009년 10월 개정된 북한 형법은 형벌의 종류에 벌금형을 추가하 면서(제27조), 반국가 및 반민족범죄 위반자에게 부가형벌로 적용할 수 있는 것으로 규 정하였다(제28조). 이는 반국가범죄 및 반민족범죄에 대한 대응을 강화한 것으로 볼 수 있다. 2010년 7월 8일에는 주민행정법을 제정하였다. 주민행정법은 전반적으로 봤을 때 신분등록, 살림집 이용, 인민반 생활, 숙박질서 등 북한 주민의 실생활과 관련하여 기 존에 시행되던 내용들을 규정화한 것으로 보인다. 특징적인 내용은 인민반에 반장과 부반장을 두고 인민반장과 부반장을 인민반회의에서 선거하도록 규정한 것이다(제10 조). 또한, 주민행정법은 인민위원회는 관할지역 안의 기관, 기업소, 인민반들에 담당 구역을 정해주고 그 관리를 정상적으로 하도록 하여야 한다. 고 함으로써 관리담당구 역제의 실시 를 명시하고 있다(제21조). 인민반에 부반장을 둔다거나, 관리담당구역제를 실시한다는 것은 주민통제를 강화하겠다는 북한 당국의 의지로 읽혀진다. 2011년 10월 16일에는 행정처벌법을 개정하였다. 2008년 5월 20일 이후 3년여만의 개정이다. 2011년 10월 개정된 행정처벌법은 기존 199개 조문에서 254개 조문으로 대폭 개정되었는데 가 장 큰 특징은 제2장 제1절에 15개에 이르는 국방관리질서 위반행위 에 대한 처벌조항 들을 신설하였다는 점이다. 개정 행정처벌법상의 국방관리질서 위반행위 처벌조항들은 북한 형법 제4장에 규정되어 있는 국방관리질서를 침해한 범죄 들과 유사하다. 16) 행정검열법도 제정되어 시행 중인 것으로 파악된다. 17) 북한 당국이나 언론매체가 행 정검열법의 제정 시기나 내용을 일체 발표하지 않아 제정시기와 구체적인 내용은 확 인되지 않는다. 그러나 2011년 초에 발표된 논문이 행정검열법의 존재 사실을 언급하 고 있는 점을 봤을 때 김정은이 후계자로 공식 등장한 2010년 9월말을 전후하여 제정 되었을 것으로 추측된다. 조금 더 범위를 확대하면 김정은이 후계자로 내정된 시점인 2009년 1월부터 2010년 9월 사이에 제정되었을 가능성이 높다. 행정검열법은 명칭을 15) 이규창, 김정은 후계구도하의 북한인권법제 분석과 평가, 245-254면. 16) 이규창, 북한의 주민통제 법제 정비와 체제유지, 통일연구원 Online Series CO 12-45(2012. 12. 31) 17) 2011년 발표된 북한학자의 논문에 행정검열법이 북한 법규 가운데 하나로 언급되어 있다. 김경현, 공 화국행정법의 원천, 김일성종합대학학보: 력사법률, 제57권 제1호(2011), 109면.

16 통일과 법률 볼 때 행정 기관이나 행정 일꾼(공무원)에 대한 검열을 다루고 있는 것처럼 이해될 수 있으나 주민들에 대한 검열 및 단속 등에 대한 내용을 규정하고 있을 것으로 판단된 다. 왜냐하면 행정 처벌법도 명칭과는 달리 실제로는 북한 주민들에 대한 단속 및 처 벌을 규율하고 있기 때문이다. 실태적인 측면에서도 2011년 12월 김정일 사망 이후 북한은 주민통제를 강화하였고, 2012년에는 공안통치를 실시하였다. 18) 장성택 처형 이후에는 공포정치를 실시하고 있다. 북한 김정은 정권은 북한 주민들에 대한 내부 단속 강화와 더불어 탈북자 단속 및 처벌도 강화하고 있다. 이로 인해 국내 유입 북한이탈주민의 수도 지속적으로 감소하 고 있다. 2009년 2,929명으로 정점을 찍은 이후 2,402명(2010년), 2,706명(2011년)으로 감 소하였고, 2012년 1,502명, 2013년 1,516명을 기록하고 있다. 19) 한 가지 흥미로운 점은 북한이 체제 선전에 부담이 되는 주민통제 관련 법규를 공 개하지 않는다는 점이다. 행정검열법 제정 사실을 언론 매체를 통해 공식적으로 보도 하지 않을 뿐만 아니라 2012년 북한 법전에는 행정처벌법이 실려 있지 않다. 또한 북 한 형법은 2004년 죄형법정주의를 도입하는 등 긍정적인 방향으로 대폭 개정된 이후 2005년부터 2008년까지 각각 2차례씩, 그리고 2009년에는 세차례 개정되었는데(그림-1 참조), 2012년 북한 법전에 따르면 북한 형법이 2010년 이후에만 개정된 것으로 나타 나고 있다(그림-2 참조). 2012년 북한 법전이 2005년부터 2009년까지의 형법 개정 사실 을 단순 누락한 것인지 아니면 어떤 의도를 가지고 누락한 것인지는 확인되지 않는다. 그러나 2005년부터 2009년까지의 북한 형법이 지속적으로 처벌을 강화하는 방향으로 개악되었다는 점을 고려하면 단순 누락이라기보다는 체제 유지를 목적으로 북한 주민 들에게 개정 사실을 숨기려 하는 것으로 이해된다. 18) 조정현 외, 2013 북한인권백서 (서울: 통일연구원, 2013), 168-169면. 19) 통일부<www.unikorea.go.kr>, 북한이탈주민 현황 (검색일: 2014. 2. 4).

김정은 시대의 북한법제 동향: 특징과 향후 전망 17 <그림-1> 북한 형법 제 개정 일지 출처: 장명봉 편, 2013 최신 북한법령집 (서울: 북한법연구회, 2013), 207면. <그림-2> 북한 법전의 북한 형법 개정 일지 출처: 법률출판사, 조선민주주의인민공화국 법전 (평양: 법률출판사, 2012), 93면.

18 통일과 법률 4. 사상교육 및 사상통제 강화 북한은 사회통제의 일환으로 북한 주민에 대한 사상교육 및 사상통제를 강화하고 있다. 북한이 보통교육법과 고등교육법을 제정하고 2012년 9월에 전반적 12년제 의무 교육을 실시함에 대하여 를 최고인민회의 법령으로 제정한 목적은 북한이 일관되게 주장해온 강성대국 내지 강성국가 건설에 필요한, 다시 말해 북한의 경제발전에 필요 한 인력양성에 있다고 볼 수 있다. 20) 그러나 이와 함께 후속 세대들에 대한 정치사상 교육 강화 의도를 간과해서는 안 된다. 보통교육법은 북한 어린이들의 정치사상교육을 강조하고 있다. 21) 북한 보통교육법은 학교전교육과 초등교육, 중등교육을 대상으로 하 는 것으로서(제3조), 우리의 유치원과 초등학교, 중고등학교 교육에 해당한다. 특히, 전반적 12년제 의무교육을 실시함에 대하여 가 7세부터 11세까지의 초등교육 과정 을 7세부터 12세까지 1년 연장한 대목을 주목해야 한다. 전반적 12년제 의무교육을 실시함에 대하여 제정은 1972년 11년제 의무교육을 실시한 이후 40년만의 교육제도 개편으로 4년제 소학교 과정을 5년으로 연장하고, 중학교 6년 과정을 3년제 초급중학 교와 3년제 고급중학교 과정으로 이원화한 것이 골자이다. 초등교육 과정 1년 연장은 교육제도 개편을 통한 정치사상교육 강화를 통해 김정은 체제를 떠받칠 수 있는 미래 인력양성이 근본적인 교육제도 개편의 의도임을 말해 준다. 다시 말해 경제난 이후 태 어난 북한 세대의 3관 (혁명적 수령관, 조직관, 인생관) 수립 강화가 12년제 의무교육 실시의 의도 가운데 하나로 평가받고 있다. 22) 전반적 12년제 의무교육을 실시함에 대 하여 가 다른 법규들과 달리 최고인민회의 법령 으로 제정된 사실도 주목할 필요가 있다. 헌법상 북한의 최고 주권기관인 최고인민회의에서 법령으로 채택되었다는 점은 북한이 12년제 의무교육을 그만큼 중요하게 간주하고 있음을 말해 준다. 23) 북한에서의 법규 제정 또는 개정은 일반적으로 최고인민회의 상임위원회 정령 채택으로 이루어 지고 있다. 김정은 시대의 북한에서 최고인민회의 법령으로 채택된 법규는 아래에서 살펴볼 자위적핵보유국의 지위를 더욱 공고히 할데 대하여 와 더불어 전반적 12 20) 이규창, 김정은 체제 구축을 위한 법제 정비, 2012년 남북법제연구보고서 (서울: 법제처, 2012), 6-7면. 21) 보통교육법 제40조(정치사상교육, 일반지식교육, 체육, 예능교육) 보통교육기관은 학생들이 건전하나 사상과 도독, 다방면적인 깊은 지식, 튼튼한 체력과 풍만한 정서를 지닐 수 있게 정치사상교육을 앞세 우면서 22) 정은찬, 北 12년 의무교육제 개편, 예사롭지 않다, 조선일보, 2012. 11. 1, A37면. 23) 북한에서 법령은 최고주권기관인 최고인민회의에서 제정하는 법적 문건으로, 헌법 다음가는 효력을 가진다. 김경현, 공화국행정법의 원천, 108면.

김정은 시대의 북한법제 동향: 특징과 향후 전망 19 년제 의무교육을 실시함에 대하여 가 대표적이다. 북한은 2013년 4월 1일 최고인민회의 제12기 제7차 회의에서 헌법을 부분적으로 개 정하면서 김일성과 김정일이 있는 금수산태양궁전이 수령영생의 대기념비이며 전체 조선민족의 존엄의 상징이고 영원한 성지 라는 내용을 추가하였다. 그리고 같은 날 금 수산태양궁전법을 제정하였다. 금수산태양궁전법은 김일성-김정일 부자 우상화와 관련 된 내용들로 규정되어 있다. 심지어 외국인도 경의를 표시해야 한다고 규정되어 있다 (제20조). 금수산태양궁전법의 제정은 결국 김일성-김정일 부자의 우상화를 통한 북한 주민의 사상통제에 목적이 있는 것으로 북한 주민의 사상 및 양심의 자유에 반하는 것 으로 평가된다. 또한 북한은 2013년 6월 당의 유일사상체계 확립의 10대원칙 을 개정하였다. 24) 1974년 4월 14일 제정 이후 39년 만의 개정으로 명칭을 당의 유일적령도체계확립의 10대원칙 (이하 10대원칙 )으로 변경하였다. 10대원칙은 북한에서 헌법이나 노동당규 약보다 상위에서 작동하면서 김정은의 유일 독재를 제도적으로 보장하는 통치규범으 로, 김일성 생가의 권위를 절대화 신격화 우상화하고, 강력한 감시와 탄압을 통해 정 치적 반대세력이나 불만세력의 출현을 원칙적으로 차단하고 김일성 일가의 권력세습 을 정당화한다는 점에서 정치적 의미가 매우 크다. 25) 개정된 10대원칙은 김정은의 유 일적 영도체계 확립에 초점을 맞췄다. 유일적 영도체계를 구축하기 위해 영도자를 중 심으로 하는 전당( 全 黨 )의 사상의지적 통일과 혁명적 단결을 강화해야 한다고 요구하 고 있다(제6원칙). 이를 위해 10대원칙은 김정은 정권의 권력 안정화 방안을 보완하였 다. 개별적 간부들에 대한 환상, 아부아첨, 우상화를 배격하며 개별적 간부들의 직권 에 눌리워 맹종맹동하거나 비원칙적으로 행동하는 현상을 철저히 없애야 한다. 는 조 항을 추가하였고(제6원칙 제4항), 당의 통일단결을 파괴하고 좀먹는 종파주의, 지방주 의, 가족주의를 비롯한 온갖 반당적 요소와 동상이몽, 양봉음위하는 현상을 반대하여 견결히 투쟁 하며(제6원칙 제5항), 세도 를 없애야 한다고 명시하였다(제7원칙 제7항 ). 26) 김정은은 2013년 6월 19일 노동당과 군, 내각 등의 고위간부들을 모아놓고 유일 24) 정확한 개정 일자는 아직 확인되지 않는다. 25) 오경섭, 10대원칙 개정안의 주요 내용과 정치적 의미, 세종연구소, 정세와 정책, 2013년 9월호 (2013), 12면. 26) 오경섭, 위의 글, 13면.

20 통일과 법률 영도체계 확립에 대해 직접 연설을 하였으며, 조선노동당출판사는 연설 내용을 묶어 혁명발전의 요구에 맞게 당의 유일적 령도체계를 더욱 철저히 세울데 대하여 라는 제목의 소책자를 발간하였다. 27) 이후 북한은 개정된 10대원칙에 맞는 생활총화, 반성 문 제출 강요 등 주민들에 대한 사상통제를 강화하였다. 28) 5. 핵 경제 병진노선의 법제화 김정은 정권은 법제 정비를 통해 북한의 핵심 국가정책인 핵 경제 병진( 竝 進 ) 노선 을 뒷받침하고 있다. 북한은 2013년 2월 12일 국제사회의 우려에도 불구하고 함경북도 길주군에서 3차 핵실험을 감행하였다. 이어 북한은 2013년 3월 31일 당 중앙위원회 전 원회의를 개최하여 경제건설과 핵무력건설을 병진 한다는 전략노선을 채택하였다. 핵 건설과 관련하여 북한은 이미 2012년 4월 헌법을 개정하여 서문에 핵보유국임을 명시 하였고, 29) 2013년 4월 1일 최고인민회의 제12기 제7차 회의에서는 자위적핵보유국의 지위를 더욱 공고히 할데 대하여 를 최고인민회의 법령으로 채택하였다. 아울러 이날 회의에서는 우주개발법을 채택하고, 조선민주주의인민공화국 국가우주개발국을 내옴 에 대하여 를 최고인민회의 결정으로 채택하였다. 30) 우주개발법 제정과 국가우주개발 국 설치는 우주개발이라는 명분을 통해 북한의 핵개발을 정당화하기 위한 조치의 일 환으로 보인다. 김정은 정권은 인민생활 향상 및 경제발전을 강조하고 있다. 대표적으로 김정은은 2013년 4월 15일 김일성 100번째 생일(태양절)을 맞이하여 열병식을 축하하는 자이에 서 북한 주민이 다시는 허리띠를 조이게 하지 않게 하며 사회주의식 부귀영화를 누리 게 하겠다는 연설을 하였다. 김정은 정권의 인민생활 향상 및 경제발전 의지는 법제 정비에서도 엿볼 수 있다. 첫째, 북한은 줄곧 표방해온 강성국가 건설의 일환으로 물자소비기준법 제정(2009. 27) 김정은은 이 책자에서 당의 유일적령도체계확립의 10대원칙 이 당의 유일사상체계확립의 10대원칙 을 계승하고 심화발전시켜 새롭게 제정 되었음을 강조하고 있다. 김정은, 혁명발전의 요구에 맞게 당의 유일적령도체계를 더욱 철저히 세울데 대하여 (평양: 조선로동단출판사, 2013), 5-6면. 28) 데일리엔케이<www.dailynk.com>, 북한, 사상통제 강화 10대원칙 따른 총화지시 (보도일: 2013. 9. 23). 29) 김정일동지께서는 우리 조국을 정치사상강국, 핵보유국, 무적의 군사강국으로 전변시키시였으며 강성국가건설의 휘황한 대통로를 열어놓으시였다. 30) 북한 조선중앙통신, 2013. 4. 1.

김정은 시대의 북한법제 동향: 특징과 향후 전망 21 11. 11), 노동정량법 제정(2009. 12. 10), 인민경제계획법 개정(2009. 8. 4, 2010. 4. 6) 등 노동관계법제를 정비하였다. 31) 둘째, 김정일 사망(2011. 12. 17)을 전후하여 황금평 위화도경제지대법을 제정하고 (2011. 12. 3), 라선경제무역지대법을 개정(2011. 12. 3) 하는 등 14개 대외경제관련 법규 를 제정 또는 개정하여 해외 투자유치 확대를 통한 경제활성화를 도모하였다. 32) 셋째, 북한은 2013년 5월 29일 경제개발구법을 채택하고, 이어 11월 21일에는 신의주 특수경제지대와 13개 경제개발구를 설치하였다. 넷째, 북한은 2013년 10월 16일 최고인민회의 상임위원회 정령으로 국가경제개발총 국을 국가경제개발위원회로 승격하고, 경제특구 개발을 위한 민간단체인 조선경제개발 협회를 설립하였다. 33) 다섯째, 국제철도화물수송법의 제정(2011. 12. 14)도 중국, 러시아와의 철도화물수송 을 통한 경제발전에 의도가 있다고 볼 수 있다. 이와 관련하여 러시아와 북한은 2013 년 9월 22일 러시아 하산과 북한 나진항을 잇는 50여km 철도 구간 개보수 공사를 완료 하는 기념행사를 가졌다. 여섯째, 이밖에도 북한은 2012년 4월 3일 세관법과 무역법을 수정보충하였다. 개정된 세관법과 무역법은 공통적으로 중앙행정기관의 통제를 강화하였다. 세관법은 2007년 9 월 26일 법규와 비교할 때 국가가 세관사업에 대한 지도통제를 강화한다는 조문을 신 설하였다. 34) 무역법은 2007년 3월 27일 법규와 비교할 때 해당 기관, 기업소, 단체가 예비수자, 계획수자를 명시한 차년도 무역계획초안을 국가계획기관 및 중앙무역지도기 관에 제출해야 하고(제30조), 국가계획기관이 시달한 무역계획을 월별로 분할작성하여 중앙무역지도기관의 승인을 받아야 한다는 규정을 신설하였다(제31조). 한편, 경제발전에 대한 북한의 의지는 개성공단 유지에 대한 북한의 태도에서도 읽 31) 이규창, 김정은 후계구도하의 북한인권법제 분석과 평가, 257-267면. 32) 이규창, 김정은 체제 구축을 위한 법제 정비, 7-8면. 33) 북한 조선중앙통신, 2013. 10. 16. 34) 제62조(지도통제의 기본요구) 세관사업에 대한 지도통제를 강화하는 것은 국가의 세관정책을 정확히 집행하기 위한 중요담보이다. 국가는 세관사업에 대한 지도체계를 바로세우고 통제를 강화하도록 한다.

22 통일과 법률 을 수 있다. 북한은 우여곡절 끝에 2013년 남한과 개성공단 재가동을 위한 여러 합의 서를 채택함으로써 개성공단 유지에 대한 의지를 대외적으로 표명하였다. 남북한은 개성공단의 정상화를 위한 합의서 (2013. 8. 14), 개성공단 남북공동위원회 구성 운영 합의서 (2013. 8. 29), 개성공단 남북공동위원회 사무처 구성 및 운영에 관한 합의서 (2013. 9. 11), 개성공단에서의 남북상사중재위원회 구성 운영에 관한 합의서 이행 을 위한 부속합의서 (2013. 9. 11), 개성공단 공동위원회 사무처 부속합의서 (2013. 10. 23) 등을 체결하였다. 6. 특별재판제도의 확대 북한은 민사재판 분야에 있어 2011년 1월 19일 해사소송관계법을 제정하여 해사재판 제도를 도입함으로써 해사청구권을 보호하는 조치를 취하였다. 북한 해사소송관계법은 해사재판을 해사분야에서 계약위반 또는 기타 원인으로 발생한 분쟁사건을 해결하는 민사재판의 한 부분 으로 정의하고, 해사분쟁사건을 전문적으로 심리해결하기 위한 기 구로 해사재판소를 규정하고 있다(제2조). 35) 라선경제무역지대법과 황금평 위화도경제지대법은 행정재판제도를 규정하고 있다. 라선경제무역지대법은 분쟁당사자들은 경제무역지대의 관할재판소에 소송을 제기할 수 있다. 경제무역지대에서의 행정소송절차는 따로 정한다. 고 규정하고 있으며(제83조), 황금평 위화도경제지대법도 같은 취지의 규정을 두고 있다(제74조). 해사재판제도와 행정재판제도의 구체적인 운용실태는 알려져 있지 않다. 다만 해사 재판의 경우 북한 문헌을 볼 때 오래 전부터 준비해 온 것으로 보인다. 북한의 2003년 간행물은 해사분쟁을 전문으로 취급처리하기 위한 해사재판소들을 주요 항구들에 설 치 운영하기 위한 사업들을 비롯한 일련의 현실적 대책들이 취해지고 있다고 기술하 고 있다. 36) 반면 행정소송의 경우 준비 상황에 대한 문헌을 찾아보기 어렵다. 북한의 해사재판제도와 행정재판제도는 운용 실태를 떠나 제도 자체만을 놓고 봤을 때는 북 한 주민의 재판받을 권리와 재산권 보호에 기여하는 긍정적인 조치로 평가할 수 있다. 그러나 노동당의 영도와 통제를 받는 북한 재판제도의 문제점이 근본적으로 바뀌지 35) 자세한 내용은 이훈재, 북한의 해사소송관계법 제정의 의미와 평가, 북한법연구, 제14호(2002), 135-165면. 36) 손경원, 국제무역분쟁해결제도 (평양: 사회과학출판사, 2003), 223면.

김정은 시대의 북한법제 동향: 특징과 향후 전망 23 않는 한, 특별민사재판을 통한 북한 주민의 인권 보호는 기대하기 어렵다. 한편, 북한에는 특별형사재판제도로 군사재판제도와 철도재판제도가 운영되고 있는 데 재판소구성법과 형사소송법의 개정을 통해 군수재판제도를 도입하였다. 군수재판소 는 군수공업부문의 종업원이 저지른 범죄사건과 군수공업부문 사업을 침해한 범죄사 건을 재판한다(재판소구성법 제3조, 형사소송법 제52조). 군수재판제도의 도입은 선군 정치 또는 선군사상 강화와 관련이 있는 것으로 보이며, 이 점에서 북한 주민의 인권 에는 반하는 것으로 평가된다. 참고로, 특별형사재판의 심급제도와 관련하여 종전 북한 형사소송법은 중앙재판소는 도(직할시)재판소, 철도재판소의 제1심재판에 대한 상소, 항의사건을 제2심으로 재판한다. 고 규정하여 철도재판만을 2심으로 규정하고 군사재 판에 대해서는 모호한 입장을 취하였다(2006년 10월 18일 형사소송법 제129조). 그러나 개정 형사소송법은 최고재판소는 도(직할시)재판소, 특별재판소의 제1심재판에 대한 상소, 항의사건을 제2심으로 재판한다. 고 개정하여 모든 특별형사재판, 즉 군사재판과 철도재판, 군수재판을 2심으로 규정하고 있다(2012년 5월 14일 형사소송법 제52조). 7. 소결 : 김정일 시대 법제 정비와의 비교 김일성 사후 김정일체제하의 북한은 법제 정비에 있어 다음과 같은 특징을 보여주 었다. 첫째, 1998년 헌법 개정을 통해 국가기구의 기능과 역할을 조정하여 김정일체제 에 따른 권력구조 재편을 단행하였다. 국가주석제 및 중앙인민위원회 폐지, 최고인민회 의와 상임위원회의 지위와 권한 강화, 국방위원회의 지위 강화 등이 주요한 내용이다. 둘째, 대내외 경제 관련 법제 및 경제특구법제를 정비하여 경제활동 변화와 투자유치 를 통한 경제활로를 모색하였다. 셋째, 사회 분야에서는 사회주의헌법을 비롯한 국가의 법규범과 규정의 철저한 준수를 위해 혁명적 준법기풍 의 확립을 강조하였다. 37) 이 같 은 법제 정비의 양태는 김정은 시대에도 유사하다. 그 내용은 다르지만 김정은 시대에 도 헌법 개정을 통한 권력 구조 개편을 단행하였고, 대내외 경제 관련 법제와 경제특 구법제를 정비함으로써 인민생활 향상 및 경제발전을 도모하고 있다. 법규범과 규정의 준수는 사회통제 강화와 일맥상통한다. 그러나 인권 법제 정비와 탈북자 단속 강화, 사 상통제 강화, 핵 관련 법제 정비는 김정일 시대와 구별되는 김정은 시대의 특징적인 37) 박정원, 북한 김정일체제의 법제 정비 현황과 전망 (서울: 한국법제연구원, 2002), pp. 137-141면.

24 통일과 법률 내용들이다. 인권 법제 정비를 제외하면 체제유지와 관련 있는 내용들이다. 인권 법제 정비도 체제유지와 밀접한 관련이 있는 자유권 분야의 법제 정비는 거의 이루어지지 않고 있다. 다시 말해 김정은 시대의 북한은 체제유지라는 큰 틀에서 법제 정비를 하 고 있음을 알 수 있다. 이 같은 추세는 장성택 처형 이후 당분간은 지속될 것으로 전 망된다. 자세한 내용은 제3장에서 살펴본다. Ⅲ. 향후 전망과 대응방향 장성택 실각과 처형에 따라 북한 김정은 정권은 체제 공고화에 주력할 것으로 보이 며, 이는 북한의 법제 정비 전반에 영향을 미칠 것으로 전망된다. 이에 따라 우리는 북 한을 둘러싼 한반도 정세를 예의 주시하는 가운데 법제도적인 측면에서의 대응방안을 면밀하게 준비하여야 한다. 1. 북한의 법제 정비 전망 가. 정권 안정화를 위한 사상통제 및 사회통제 지속 2014년 북한의 최우선 과제는 김정은 정권의 안정이 될 것임은 자명하다. 38) 2014년 북한 신년사를 보더라도 북한이 새로운 정책방향을 추진하기보다는 내부 안정에 주력 하겠다는 의도를 보여주는 것으로 평가된다. 39) 첫째, 북한은 김정은 중심의 유일영도 체계를 공고화하는 노력을 한층 강화할 것이다. 40) 2014년 북한 신년사는 장성택 처형 과 관련하여, 종파오물을 제거했다 며 유일영도체계 확립을 강조한 후, 41) 2014년에도 유일적 영도체계를 확립해야 함을 강조 42) 하고 있다. 43) 또한 일반 주민들에 대한 정치 38) 통일연구원, 2014 연례 정세 전망, Online Series CO 13-25(2013. 12. 30), 1면. 39) 통일연구원, 2014년 북한 신년사 분석 및 대내외 정책 전망, Online Series 14-01(2014. 1. 1), 1면. 40) 통일연구원, 2014 연례 정세 전망, 2면. 41) 우리 당은 지난해에 강성국가 건설을 위한 투쟁의 벅찬 시기에 당 안에 배겨 있는 종파오물을 제거 하는 단호한 조치를 취하였습니다. 우리 당이 적중한 시기에 정확한 결심으로 반당, 반혁명 종파일당을 적발, 숙청함으로써 당과 혁명대오가 더욱 굳건히 다져지고 우리의 일심단결이 백배로 강화되었습니다. 42) 당 안에 유일적 영도체계를 철저히 세우고 당대열의 순결성을 확고히 보장하며 당 조직들의 전투적 기능과 역할을 높여야 합니다.

김정은 시대의 북한법제 동향: 특징과 향후 전망 25 사상 강화를 강조하는 가운데 44) 특히 군인들의 정치사상 교양 강화와 조선인민내무군 의 영군체계 확립을 통한 수령보위와 제도보위를 강화를 강조하고 있다. 45) 둘째, 정권 안정화를 위해 사회통제 차원에서 규율과 질서를 강화하고, 법을 통치 수단으로 활용 할 것이다. 2014년 북한 신년사에도 당의 정책 및 법의 철저한 집행, 법 규범과 질서 의 준수 가 강조되고 있다. 46) 탈북자 단속 및 처벌도 체제 유지 차원에서 지속적으로 강화하여 나갈 것으로 전망된다. 북한은 유일영도체계 강화를 위해 2014년 4월 최고인민회의를 개최하여 인사와 조직 을 정비할 가능성이 있다. 또한 당규약과 헌법 개정 등을 통해 노동당 제1비서와 국방 위원회 제1위원장으로 되어 있는 김정은의 지위 향상을 도모할 가능성도 있어 보인다. 또한 사회통제 및 탈북자 단속 강화 차원에서 형법, 행정처벌법, 인민보안단속법, 주민 행정법, 검찰감시법 등 사회통제 관련 법규를 정비할 것으로 보인다. 아울러 2012년 학 제 개정에 따라 새로운 교육과정이 도입되었는데, 미래 세대에 대한 정치사상교육 강 화를 위해 김정은 우상화 과목을 개설하여 청소년들에 대한 사상교육을 강화할 것이 라는 전망도 제기되고 있다. 47) 나. 인민생활 향상 및 경제발전을 위한 법제 정비 지속 인민생활 향상 및 경제발전이라는 정책 기조는 2014년에도 이어질 것으로 전망된다. 2014년 북한 신년사는 농업과 건설, 과학기술을 3대 경제과업으로 제시하고 있다. 48) 43) 통일부<www.unikorea.go.kr>, 2014년 북한 신년사 특징 및 평가 (검색일: 2014. 1. 1). 44) 우리 혁명의 정치사상 진지를 더욱 공고히 하여야 하겠습니다. 정치사상 진지는 사회주의 수호전의 승패를 좌우하는 결정적 보루이며 혁명대오를 정치사상적으로 강화하는 것은 우리 앞에 나서는 가장 주요한 과업입니다. 45) 군인들 속에서 정치사상 교양사업을 강화하여 군인들을 금수산태양궁전과 당중앙위원회를 결사 옹위 하는 사상과 신념의 강자로 철저히 준비시켜야 합니다. (중략) 조선인민내무군안에 당의 영군체계와 혁명적 군풍을 철저히 확립하여 수령보위, 제도보위, 인민보위의 숭고한 사명과 임무를 다하도록 하며 46) 혁명적 규율과 질서를 강화하는 것은 우리 사회의 집단주의적 우월성을 높이 발양시키고 모든 사업 에서 성과를 거둘 수 있게 하는 중요한 요인으로 됩니다. 모든 부문, 모든 단위에서 당의 정책과 방침, 국가의 법과 결정지시를 철저히 집행하며 모든 일꾼들과 근로자들이 우리 사회의 주인, 공화국 공민으로써의 높은 자각을 가지고 법 규범과 질서를 지키도록 하여야 합니다. 47) 통일연구원, 2014 연례 정세 전망, 2면. 48) 우리는 올해(2014년)에 농업부문과 건설부문, 과학기술부분의 앞장에서 혁신의 봉화를 높이 추켜들고

26 통일과 법률 특히 강성국가 건설을 위해 과학기술이 중요하며, 이를 위해 지식경제가 필요함을 역 설하고 있다. 49) 북한은 인민생활 향상을 위해 경제관련 법제 정비를 지속할 것으로 보인다. 특히 2014년 신년사에서 3대 경제과업으로 제시한 농업과 건설, 과학기술 분야의 법제 정비 에 주력할 것으로 전망된다. 또한 2014년 신년사에서 경제사업에 대한 통일적 지도 강 화를 천명하고 기업체와 근로자들의 책임을 강조하고 있다는 점에서 50) 노동 관련 법 규의 규율 및 처벌을 강화할 것으로 전망된다. 아울러 경제개발구법 채택에 따른 후속 조치 등 대외경제 관련 법제도 정비하고, 해외투자유치 확대의 일환으로 해사소송과 행정소송 관련 규범과 절차도 구체화해 나갈 것으로 보인다. 북한의 경제발전을 위한 다양한 시도는 북한 주민의 경제적 권리와 관련하여 주목 된다. 아울러 북한 주민의 자유권 측면에서도 중요하다. 경제발전 및 외자유치 과정에 서 외부의 정보 및 문화의 유입이 불가피하고, 이에 따라 북한 주민의 인권 의식에 상 당한 영향을 미칠 수 있기 때문이다. 그러나 북한이 핵 경제 병진 노선을 포기하지 않는 한 북한의 경제발전은 기대하기 어렵다. 무엇보다 장성택 처형은 중국을 비로한 제3국의 투자심리 위축으로 이어져 북한 경제에 부정적인 요소로 작용할 가능성이 높다. 다. 개성공단 유지를 통한 남북관계 변화 모색 장성택 처형 이후 김정은은 자신의 체제 강화를 도모할 것으로 보이고 군부 인사가 득세함으로써 선군정치가 강화될 것으로 전망된다. 이에 따라 남북관계는 상당한 영향 을 받을 것으로 보인다. 그러나 2013년 남북한은 여러 가지 난관 속에서도 개성공단을 재가동하고 이를 위해 필요한 여러 합의서를 채택한 사실에 비추어 볼 때 2014년에도 개성공단은 유지될 가능성이 있으며 이에 필요한 합의서들이 추가로 채택될 것으로 전망된다. 2014년 북한 신년사가 남북관계 개선을 강조하고 있다는 점도 이러한 전망 나가며 그 봉화가 사회주의 건설의 모든 전선에서 비약의 불길로 세차게 타번지도록 하여야 하겠습니다. 49) 과학기술은 강성국가 건설을 추동하는 원동력이며 과학기술발전에 인민의 행복과 조국의 미래가 달 려 있습니다. 과학연구부문에서는 나라의 경제발전과 인민생활 향상에서 전망적으로 풀어야 할 문제들과 현실에서 제기되는 과학기술적 문제들을 풀고 첨단을 돌파하여 지식경제건설의 지름길을 열어 놓아야 합니다. 50) 경제사업에 대한 지도와 관리를 결정적으로 개선해야 합니다. 당의 영도 밑에 경제에 대한 국가의 통일적 지도를 강화하고 기업체들의 책임성과 창발성을 높이며 모든 근로자들이 생산과 관리에서 주인으로서의 책임과 역할을 다 해 나가도록 하여야 합니다.

김정은 시대의 북한법제 동향: 특징과 향후 전망 27 을 뒷받침한다. 51) 그러나 김정은 정권이 조기에 안정화되지 않을 경우 북한은 남북관 계 개선보다는 체제 유지와 내부 결속에 주력할 가능성이 높다는 점에서 개성공단 유 지는 변수가 잠재되어 있다. 북한의 선군정치 강화도 개성공단 사업에 부정적으로 작 용할 것으로 보인다. 북한이 대남 도발이나 추가 핵실험을 감행할 경우 이는 개성공단 에 큰 타격을 줄 것이다. 라. 인권법제 정비 속도 조절 김정은 시대의 북한은 인권 법제 정비에 있어 상반된 태도를 보여 왔다. 전체적으로 봤을 때 앞에서 언급한 바와 같이 북한 주민의 정치적 시민적 권리(이하 자유권 )와 관련이 깊은 형법, 행정처벌법 등의 법규를 개정하여 사회통제를 강화하여 왔고, 사상 통제 역시 강화하고 있다. 이 법규들이 북한의 체제 유지와 관련이 깊다는 점에서 김 정은 정권은 사회통제 및 사상통제 관련 법제 정비를 지속할 것이고, 이에 따라 북한 주민의 자유권 침해도 지속될 것이다. 이에 반해 김정은 정권은 체제 유지에 큰 부담 이 없고 선전 효과가 높은 경제적 사회적 문화적 권리(이하 사회권 ) 관련 법제와 여성, 아동, 장애인 등 이른바 취약계층 관련 법제를 정비하는 모습을 보였다. 인권법 제 정비에 있어서의 이 같은 상반된 태도는 2014년 이후에도 기본적으로는 지속될 것 으로 보인다. 그러나 사회권 분야와 취약계층 보호 분야의 법제 정비의 규모와 정도는 그 동안 보여주었던 것에 비해 훨씬 약화될 것으로 보인다. 그 이유는 이 분야에서 법 제 정비를 상당히 진행하였기 때문이다. 또한 북한의 당면한 가장 큰 현안이 내부 결 속 강화라는 점에서 사회권과 취약계층 분야의 법제 정비보다는 자유권 분야의, 다시 말해 사회통제 및 사상통제와 관련이 있는 법제 정비에 주력할 것으로 보이기 때문이 다. 한 가지 변수는 유엔 북한인권조사위원회(Commission of Inquiry: COI)의 결과보고 내용이 될 수 있다. 유엔 인권이사회(Human Rights Council)는 2013년 3월 제22차 회기 에서 북한인권조사위원회를 설립하였다. 52) 유엔 북한인권조사위원회 설립은 무력충돌 이 진행되고 있지 않음에도 불구하고 조사위원회가 설립된 최초의 사례이다. 53) 유엔 51) 북남사이 관계개선을 위한 분위기를 마련하여야 합니다. (중략) 우리는 민족을 중시하고 통일을 바라는 사람이라면 그가 누구든 과거를 불문하고 함께 나아갈 것이며 북남관계 개선을 위해 앞으로도 적극 노력할 것이다. 52) UN Doc. A/HRC/RES/22/13. 53) 김수암 외, 유엔 조사위원회(COI) 운영 사례 연구 (서울: 통일연구원, 2013), 113면.

28 통일과 법률 북한인권조사위원회의 활동 기한은 1년으로 2014년 3월 활동 결과를 담은 보고서를 유 엔 인권이사회에 제출하게 된다. 김정은 정권에 대한 국제형사재판소(International Criminal Court: ICC) 회부를 권고하는 내용이 포함될 것인지의 여부가 쟁점 가운데 하 나이다. 만일 결과보고서에 이 내용이 포함될 경우 북한은 격렬하게 반발할 것이다. 동 시에 국제사회의 북한인권 문제 제기에 대한 물타기를 위해 사회권 분야의 법규 또는 취약계층 분야의 법규 제정 또는 개정에 나설 수도 있다. 특히 장애인권리협약 비준 여부가 주목된다. 2. 법제도적인 측면의 대응방향 가. 한반도 안보상황 변화에 따른 법적 문제 대비 장성택 처형 이후 북한 김정은 정권이 조기에 안정될 것인지, 아니면 정권 불안정성 이 심화될 것인지에 대해 상반된 견해들이 제기되고 있다. 현재로서 김정은 정권의 향 배를 예단할 수는 없겠지만 차분한 가운데 통일 관련 법적 문제점들을 검토하고 대비 하는 자세가 필요하다. 통일 관련 법적 문제점은 크게 통일 이전의 문제점과 통일 이후의 문제점으로 대별 할 수 있을 것이다. 통일 이후 문제점은 남북한 법제통합, 형사법적인 문제, 민사법적 인 문제, 남북한 주민간의 통합 문제, 나아가 국가승계, 국경조약 등의 국제법적인 문 제 등 여러 가지 문제점들이 제기될 수 있다. 이 문제점들도 중요하고, 따라서 이에 대 한 대응방안 마련과 검토도 필요하다. 그러나 향후 북한 정세와 관련하여 보다 중요한 것은 통일 이전의 문제점이 될 것이다. 통일 이전의 문제점, 다시 말해 통일 대비 문제 점도 여러 가지가 있겠지만 통일을 달성하는 과정에서 헌법 제3조가 천명하고 있는 대 한민국 전체 영토에 대한 관할권을 확보하는 일이 가장 중요하고 시급한 일이라고 생 각된다. 통일 과정에서의 여타 문제점과 통일 이후의 문제점은 우선 북한 지역 전체에 대한 관할권을 확보한 이후 해결해 나가는 것이 합리적인 순서가 될 것이기 때문이다. 남북한이 통일을 이루고, 그 과정에서 북한 지역 전체에 대한 관할권을 확보하기 위 해서는 정치적인 측면에서 주변 4국의 이해와 협조가 필요하다. 한반도 통일은 남북 간의 문제이면서 동시에 국제적인 문제이기 때문이다. 그러나 현재 한반도를 둘러싼 안보환경이 급변하고 있어 우려를 낳고 있다. 중국은 북한과 1961년 7월 11일 체결한

김정은 시대의 북한법제 동향: 특징과 향후 전망 29 조 중 우호협조 및 호상원조에 관한 조약 에서 북한과 중국 양국 가운데 어느 일방 이 전쟁상태에 처하게 될 경우 지체 없이 군사행동을 할 수 있는 것으로 규정하고 있 다(제2조). 이런 가운데 중국은 2013년 11월 12일 폐막한 18기 3중전회에서 중국판 국 가안전보장회의(NSC)로 불리는 국가안전위원회를 설립하기로 결정하였다. 또한 중국은 2013년 11월 25일 우리나라가 관할권을 행사하고 있는 이어도에 일방적으로 항공방위 식별구역(또는 방공식별구역, Air Defence Identification Zone: ADIZ)을 선포하여 한 미 일 중 4국간에 해양 및 상공의 관할권을 두고 긴장을 초래하고 있다. 일본의 아 베 내각은 우경화를 가속화하고 있는 가운데 집단적 자위권(collective self-defence)을 추 진하고 있어 논란을 낳고 있다. 54) 반면, 한미 간에는 2015년 12월 전시작전권 전환이 예정되어 있다. 우리가 남북한의 통일 과정에서 북한 지역 전체에 대한 관할권을 확보 하기 위해서는 변화하는 한반도 안보상황을 주시하는 가운데 북한지역 관할권 확보에 부합하는 방향으로 주변 4국에 대한 외교안보정책을 추진하여야 한다. 아울러 국제사 회로부터는 남북한 특수관계를 공인받기 위한 외교적인 노력을 경주하여야 한다. 나. 통일교육 강화 북한이 2012년 9월 전격적으로 도입한 12년제 의무교육제도가 성공하기 위해서는 많 은 난관이 도사리고 있다. 그럼에도 불구하고 후속세대들에 대한 정치사상교육 강화 의도는 경계하여야 한다. 55) 우리도 향후 대북정책을 추진함에 있어 국민들에 대한, 특 히 미래세대에 대한 통일교육을 강화하여야 한다. 북한의 정치사상교육 강화에 맞춰 우리도 헌법 제4조가 천명하고 있는 자유민주적 기본질서 에 대한 교육을 강화해야 한다. 뿐만 아니라 북한 실태의 이해, 통일의 편익, 남북한 교류협력, 북한 인권, 인도 주의 사안, 북한이탈주민 등의 교육을 실시하여 미래세대들이 북한과 통일문제를 균형 감 있고 올바르게 이해할 수 있도록 함으로써 다가올 통일시대를 맞이할 수 있도록 미 래세대의 역량을 키워야 한다. 54) 집단적 자위권이란 다른 유엔 회원국(B국)에 무력공격이 가해질 경우 유엔 회원국(A국)이 자국의 독 립과 안전이 다른 유엔국(B국)의 그것과 동일시될 만큼 밀접한 관계에 있는 그 무력공격에 대하여 유엔 회원국(A국)이 자위권을 행사할 수 있는 권리를 말한다. 이한기, 국제법, 신정판(서울: 박영사, 1999), 272면. 55) 정은찬, 北 12년 의무교육제 개편, 예사롭지 않다.

30 통일과 법률 다. 신뢰형성을 통한 남북관계 발전 추진 안보태세를 확립하는 가운데 남북관계 개선도 병행 추진하여야 한다. 장성택 처형 이후 북한은 체제 결속과 안정을 위해 남북관계 차원에서 긴장 국면을 조성할 가능성 이 높다. 56) 김정은은 2013년 12월 24일 최고사령관 추대(2011. 12. 24) 기념일을 맞아 군부대를 방문한 자리에서 전쟁은 광고하지 않는다는 발언을 하였다. 57) 2014년 신년사 에서는 군인들과 노농적위대에게 전투훈련을 강화해야 한다고 하였다. 58) 김정은이 2014년 북한 신년사에서 이례적으로 강조한 남북관계 개선도 도발용 명분 쌓기란 평가 도 있다. 59) 이 점에서 안보를 굳건히 해야 함은 아무리 강조해도 지나치지 않는다. 동 시에 신뢰형성을 통한 남북관계 발전도 추진하여야 한다. 2013년 재가동에 합의한 개 성공단의 운영과 투자가 안정적으로 이루어질 수 있도록 개성공단 국제화를 추진하여 야 한다. 아울러 한반도 분단의 상징인 DMZ에 세계평화공원을 건설하는 프로젝트도 추진되어야 한다. 또한 인도주의 사안으로 분류되는 이산가족과 납북자, 국군포로 문제 는 이들의 고령화와 인도적 성격을 고려하여 정치적인 사안과 분리하여 최우선적으로 추진되어야 한다. 이 같은 남북관계 개선의 개별 사안들은 통일이라는 큰 목표 아래 종합적으로 추진되어야 한다. 라. 북한인권 개선 북한인권문제에도 관심을 기울여야 한다. 앞에서 언급한 바와 같이 장성택 처형 이 후 북한 김정은 정권은 권력 안정화를 위한 사회통제 및 사상통제, 탈북자 단속을 강 화할 것이다. 이에 따라 북한 주민의 인권, 특히 자유권 침해가 심화될 것으로 전망된 다. 국제사회는 2004년 미국의 북한인권법 제정과 2006년 일본의 북한인권법 제정에 이어 유엔 총회와 인권이사회는 2012년부터 북한인권결의를 무투표로 채택하고 있다. 이어 2013년 3월에는 유엔 북한인권조사위원회를 설립함으로써 북한인권 개선을 위한 연대를 강화하고 있다. 반면 우리는 17대 국회에서 김문수 의원이 북한인권법안을 대 56) 통일연구원, 2014 연례 정세 전망, 3면. 57) 북한 조선중앙통신, 2013. 12. 25. 58) 군인들 속에서 전투훈련을 강화하고 명사수, 명포수 운동을 힘있게 벌여 군인들을 백발백중의 사 격술과 무쇠같은 체력, 강한 규율성을 지닌 일당백의 싸움꾼들로 키워야 합니다. 노농적위군은 전투훈련을 강화하고 언제나 만단의 전투동원태세를 갖추어야 합니다. 59) 한국일보, 2014. 1. 2, 10면.

김정은 시대의 북한법제 동향: 특징과 향후 전망 31 표발의(2005. 8. 11)한 이래 현재까지 북한인권 관련 법안이 다수 발의되어 왔으나 아 직까지 북한인권법을 제정하지 못하고 있다. 현 19대 국회에 들어서서도 5개의 북한인 권법안 60) 과 5개의 관련 법안 61) 이 국회에 계류되어 있으나 2013년에 끝내 북한인권법 을 제정하지 못한 채 해를 넘겼다. 북한 주민의 인권 개선을 위해서는 북한인권법 제 정이 필요하다. 아울러 여성, 아동, 장애인 등 흔히 취약계층으로 분류되는 북한 주민 들의 인권 증진을 위해 인도적 차원에서의 대북 지원을 일관되게 추진하여야 한다. 이 를 위해 대북 인도적 지원 관련 법제를 정비할 필요가 있다. (논문접수 : 2014. 1. 8. / 심사개시 : 2014. 1. 9. / 게재확정 : 2014. 2. 5.) 60) 윤상현의원 대표발의(2012. 6. 1), 황진하의원 대표발의(2012. 6. 15), 이인제의원 대표발의(2012. 8. 20), 조명철의원 대표발의(2012. 9. 5), 심윤조의원 대표발의(2013. 3. 29). 61) 북한주민 인권증진법안(심재권의원 대표발의, 2012. 11. 15), 북한 영유아 지원에 관한 법률안(정청래의 원 대표발의, 2012. 11. 19), 북한민생인권법안(윤후덕의원 대표발의, 2013. 7. 25), 북한 주민에 대한 인 도적지원에 관한 특례법안(인재근의원 대표발의, 2013. 9. 17), 북한주민 모자보건 지원에 관한 법률안 (심재권의원 대표발의, 2013. 11. 4).

32 통일과 법률 참 고 문 헌 1. 단행본 김수암 외, 유엔 조사위원회(COI) 운영 사례 연구 (서울: 통일연구원, 2013). 김정은, 혁명발전의 요구에 맞게 당의 유일적령도체계를 더욱 철저히 세울데 대하여 (평양: 조선로동단출판사, 2013). 박정원, 북한 김정일체제의 법제 정비 현황과 전망 (서울: 한국법제연구원, 2002). 법률출판사, 조선민주주의인민공화국 법전 (평양: 법률출판사, 2012). 손경원, 국제무역분쟁해결제도 (평양: 사회과학출판사, 2003). 이규창 정광진, 북한형사재판제도 연구: 특징과 실태 (서울: 통일연구원, 2011). 이한기, 국제법, 신정판(서울: 박영사, 1999). 장명봉 편, 2013 최신 북한법령집 (서울: 북한법연구회, 2013). 조정현 외, 2013 북한인권백서 (서울: 통일연구원, 2013). 2. 논문 김갑식, 북한 당대표자회와 김정은 후계체제 전망, 제주평화연구원, 정책포럼, No. 2010-34(2010). 김경현, 공화국행정법의 원천, 김일성종합대학학보: 력사법률, 제57권 제1호(2011). 오경섭, 10대원칙 개정안의 주요 내용과 정치적 의미, 세종연구소, 정세와 정책, 2013년 9월호(2013). 이규창, 김정은 후계구도하의 북한인권법제 분석과 평가, 법제처, 2011 남북법제연 구보고서 (서울: 법제처, 2011).

김정은 시대의 북한법제 동향: 특징과 향후 전망 33 이규창, 김정은 체제 구축을 위한 법제 정비, 2012년 남북법제연구보고서 (서울: 법 제처, 2012). 이규창, 북한인권법제 동향과 분석 및 평가, 통일연구원, 북한인권 이해의 새로운 지평 (서울: 통일연구원, 2012). 이은정, 북한의 살림집법 제정의 의미와 분석 및 평가, 북한법연구회, 제192회 월례 회(2013. 8. 29) 발표문. 이훈재, 북한의 해사소송관계법 제정의 의미와 평가, 북한법연구, 제14호(2002). 3. 기타 데일리엔케이<www.dailynk.com>, 북한, 사상통제 강화 10대원칙 따른 총화지시 (보도 일: 2013. 9. 23). 민주조선, 2012. 11. 15. 이규창, 북한의 주민통제 법제 정비와 체제유지, 통일연구원 Online Series CO 12-45(2012. 12. 31). 정은찬, 北 12년 의무교육제 개편, 예사롭지 않다, 조선일보, 2012. 11. 1. 조선신보, 2013. 12. 6. 조선중앙통신, 2013. 4. 1, 2013. 10. 16, 2013. 12. 25. 통일부<www.unikorea.go.kr>, 북한이탈주민 현황 (검색일: 2014. 2. 4). 통일부<www.unikorea.go.kr>, 2014년 북한 신년사 특징 및 평가 (검색일: 2014. 1. 1). 통일연구원, 2014 연례 정세 전망, Online Series CO 13-25(2013. 12. 30). 통일연구원, 2014년 북한 신년사 분석 및 대내외 정책 전망, Online Series 14-01(2014. 1. 1). 한국일보, 2014. 1. 2.

34 통일과 법률 <Abstract> The Legal Trends of North Korea under the Kim Jong-un Regime : Their Characteristics and Prospects Lee, Kyu-Chang This paper first provides the analysis and assessment on the overall trend of the North Korean laws and legal system under the rule of Kim Jong-un, following the sudden execution of Jang Sung-taek. Then there are forecasts on North Korea's legal reorganization trends according to the 2014 national policies mentioned in Kim Jong-un's New Year Address, along with speculations on our future measures on the changes in North Korea's laws and legal system. The legal reorganization under the rule of Kim Jong-un shows several unique features. First, Constitution revisions are frequent. Second, human rights laws were also reorganized. Third, new laws were made on the Seongun(military-first) ideology, and control on the society and defectors was tightened. Fourth, ideological education and control were reinforced. Fifth, the Kim Jong-un regime is reorganizing the legal system to support its core national policy, the so-called 'Dual Policy of Economic Construction and Nuclear Arsenal Expansion.' Sixth, North Korea is actively promoting the Special Trial System. North Korea has newly set up an administrative tribunal and a maritime tribunal in the civil trial system. Also, a munitions tribunal was established in the criminal trial system. It seems that the Kim Jong-un regime will focus on legal reorganization in order to stabilize the dictatorship and tighten both ideological and social control. At the same time, the regime will continue to reorganize laws for economic development and the improvement of its people's lives, and seek changes in the inter-korean relations by continuing the operation of the Kaesong Industrial Complex. However, the pace of reorganization regarding human rights laws and legal system will be slowed down.

김정은 시대의 북한법제 동향: 특징과 향후 전망 35 At the moment, it is difficult to predict the future direction of the Kim Jong-un regime. Nonetheless, we need to scrutinize the legal flaws that could be applied during unification, and make necessary arrangements accordingly. Particularly taking the changes of security environment on the Korean peninsula into account, it is the utmost urgent task to secure the jurisdiction of the entire Korean peninsula, as prescribed in Article 3 of our Constitution. Meanwhile, education on national unification should be reinforced on the young generation for their post-unification capacity-building. At the same time, it is important to strengthen our national defense while promoting inter-korean cooperation. Lastly, further efforts are needed to improve the human rights conditions of the North. Key Words Social Control, Ideological Control, Dual Policy of Economic Construction and Nuclear Arsenal Expansion, Plans for National Unification, Education on National Unification, Inter-Korean Relations, North Korean Human Rights

연구논문(2) 통일 이후 북한 토지 관리방안에 관한 연구 - 토지공공임대제 비판을 중심으로 - 김 원 중 (건국대학교 미래지식교육원 부동산학과 교수) 요 약 문 통일 후 북한 지역 토지 관리 방안으로서 국유화를 지지하는 자들은 과거 1960년~1980 년 시기의 개발연대에 토지 가치 상승에서 나타난 불로소득 이 국가에 환수되지 않고 투기 꾼들에게 돌아감으로써 빈부격차가 확대되고 위화감이 조성됐다는 것을 명분으로 한다. 그 러나 토지 투기 는 국가가 토지공급을 독점하고 폭증하는 도시토지수요 예측에 실패하여 나타난 현상임을 선행연구는 증명했다. 공공임대제를 시행하고 있는 해외 사례에서 사용권의 소유권화 현상과 관리비용의 과다 발생과 부패의 만연을 확인했다. 우리나라에서 제한물권인 토지 사용권 및 건물 처분권을 담보로 자금 조달한 사례가 거의 없으며 채권시장 규모가 작고 장기채권시장이 활성화되지 않아서, 제한물권을 담보로 민간개발자금을 조달하는 것은 금융 관행상 매우 어려울 것으로 예상된다. 따라서 금융적 측면에서 공공임대제를 운영하는 것은 비현실적이라고 판단한다. 통일 이후의 북한 지역 토지 관리 방안에 관한 기존 연구들은 법률적 당위성 또는 상식적 측면에서 사유화 또는 공공임대제 시행을 주장했다. 본 연구는 해외의 공공임대제 운영사례 고찰과 토지사용권에 대한 자본시장의 평가에서 공공임대제 시행이 불가함을 확인한 것에 의의가 있다. 주제어 토지공공임대제, 통일비용, 북한토지관리방안, 토지사유화, 토지공유화, 헨리 조지, 토지사 용권, 지가상승, 자금조달, 사회기반시설

통일 이후 북한 토지 관리방안에 관한 연구 : 토지공공임대제 비판을 중심으로 37 目 次 Ⅰ. 서 론 Ⅱ. 토지 공공임대제의 개관 1. 토지 국유화 및 사유화 논쟁 2. 토지 공공임대제 개념 및 배경 Ⅲ. 공공임대제 시행 해외 사례 1. 싱가포르 2. 홍콩 3. 중국 4. 해외 사례의 시사점 Ⅳ. 경제적 관점에서의 공공임대제 적용 가능성 1. 통일비용 조달 측면의 검토 2. 자금조달 측면의 검토 3. 대안 Ⅴ. 결 론 Ⅰ. 서 론 최근 북한 장성택의 숙청 및 처형은 북한 정권의 불안정성을 대외적으로 보여줬다. 김정은이 정권을 유지하기 위해 경제개발과 핵무기 보유를 동시에 추진하겠다는 경 제 핵무력 병진노선을 고집하여 한 미 일의 경제적 지원을 받을 수 없을 것이므로 북한의 경제 여건은 개선되기 어려울 것으로 보인다. 따라서 북한 정권의 예기치 않은 내부 붕괴에 대비한 각 분야에서의 준비가 필요한 시점이다. 북한 토지에 관한 선행 연구는 1945년 남북 분단 후에 북한 정권이 몰수한 토지의 처리방안과 통일 후에 통일정부의 북한 지역 토지 관리방안에 관한 연구로 대별된다. 통일 후 북한 지역 토지 관리방안에 관한 기존 연구를 살펴보면 다음과 같다. 통일 독 일처럼 북한에 자본주의 체제를 즉각 도입하여 토지를 전면적으로 사유화해야 한다는 주장부터 우선 재국유화한 후에 북한 지역의 발전 단계에 맞추어 점진적으로 사유화 하자는 논리 그리고 과거 개발연대에 토지 투기를 허용함으로써 발생한 불로소득이 빈부격차를 심화시켜 사회 안정을 헤치고 국가 경쟁력을 훼손하였으니, 국유화하여 국 가가 토지를 임대하는 토지공공임대제(Leasing Public Land)를 시행해야 한다는 주장까 지 이념적 스펙트럼이 넓다. 본 연구는 전술한 여러 방안 중에서 토지공공임대제(이하 공공임대제)의 개념, 이론 적 배경 및 주장 내용과 운영 사례를 고찰함으로써 북한 지역의 토지 관리 방법으로서 적용이 가능한가를 문헌연구를 통해 검토한다.

38 통일과 법률 통일의 목적은 남북한의 통합과 북한 지역 경제재건을 통한 통일한국의 발전과 국 민 복지향상에 있을 것이다. 그러나 기존 연구들은 오직 당위성 또는 법적 측면에서 접근했지 북한 지역 재건에 필요한 자금 조달 가능성을 전제로 한 통일 후 토지 관리 방안을 고려하지 않았다. 따라서 본 연구는 경제 재건을 위해서 막대한 자금이 소요되 는 바, 금융측면에서 공공임대제의 시행 가능성을 검토했다. 본 연구는 다음과 같이 구성되었다. 2장에서 북한 토지 국유화와 사유화 논쟁을 개 관한 후 공공임대제의 개념과 이론적 배경인 헨리 조지의 토지론과 공공임대제의 논 거 등을 살펴본다. 3장에서는 공공임대제를 시행하고 있는 싱가포르, 홍콩 및 중국의 사례를 고찰하여 운영현황을 확인한다. 4장은 공공임대제를 시행할 때 발생할 수 있는 문제점을 자본시장 관점에서 고찰하고 통일 후 북한 지역 토지 관리방안 수립시에 고 려할 사항을 제시한다. Ⅱ. 공공임대제 개관 1. 토지 관리 방안 논쟁 가. 국유화 논거 현재 우리 학계에서는 통일 후 북한 지역 토지를 국유화해야 한다는 주장이 있다. 그 주장의 근거는 과거 개발 연대에 남한 지역의 지가 급등으로 발생한 소득을, 토지 를 소유한 사람들만이 향유를 하여 빈부격차가 심해지고 위화감이 조성되어 사회의 균형 발전을 저해한 원인이라는 데에서 출발한다. 주장하는 내용이 비슷하므로 대표적 인 선행연구를 살펴본다. 김윤상(2006)은 배분의 균등이 제대로 지켜지지 않은 역사적 오점이 있으며 지대를 환수하지 않고 방치함으로써 생산적인 노력을 하지 않고도 불로소득을 얻기 때문에 토지 사유화가 옳지 않다고 주장했다. 역사적 오점 에 대해서 저자는 토지소유의 연 혁을 최초 배분에서부터 현재에 이르기까지 살펴본다면, 평화로운 선점에서 시작되어 계속해서 평화롭게 소유가 이전되어 온 경우는 극히 드물 것이고 대부분은 어느 단계 에선가는 정치적 물리적 폭력 또는 사기에 의한 취득이 있었을 것으로 생각된다.(중

통일 이후 북한 토지 관리방안에 관한 연구 : 토지공공임대제 비판을 중심으로 39 략) 이와 같은 철학적인 질문은 법률문제가 아니지만 법률적으로 해결한다고 해도 현 재의 토지 사유를 인정하기는 어렵다. 1) 라고 주장했다. 토지 취득 관련한 불특정 개 별 사건(event)의 부당함을 일반화하여 토지 사유화를 반대하는 논거로 판단한다. 전강수(2007)는 소유권의 3대 요소인 사용 수익 처분권 중에서 수익권을 제외해도 토지의 효율적 사용과 안정성을 보장한다고 주장하면서 수익권을 부여하는 것은 오히 려 투기적 보유를 유발해서 토지 사용의 효율성을 떨어뜨리며, 수익권이 존재하는 토 지 매매시장은 가격에 의한 효율적 배분이 작동하지 않는 시장 이라고 폄하했다. 2) 과 연 수익이 없는데 자기비용을 들여서 토지를 사용하려는 활동이 있을지 궁금하다. 허문영 등(2009)은 토지사유제는 장래의 투기를 목적으로 토지의 유휴화, 저사용, 난 개발을 빈번하게 유발하는데 이는 토지라는 한정된 자원이 비효율적으로 배분되는 증 거라고 주장한다. 또한 북한 토지를 사유화하려 한다면 북한 지역 몰수 토지의 원소유 자들은 토지불로소득을 사유화할 수 있다는 것이므로 원소유자들은 반환받기 위해서 갖은 노력을 다할 것이고 보상을 받을 수밖에 없는 사람들도 더 많은 보상금을 타내기 위해서 모든 방법을 동원할 것이다 라고 주장하였다. 3) 그러나 몰수 토지 원소유자들의 반환 청구는 북한이 1946년 토지개혁을 하면서 토지대장을 폐기하여 소유권 주장이 불 가능하다는 선행연구도 있다. 나. 사유화 논거 토지 사유화는 토지의 효율적 사용을 보장하며 토지소유권은 안정적인 토지 사용을 가능하게 할 수 있다. 자신의 자금 및 금융신용을 이용하여 구입한 토지이므로 최대한 경제적으로 사용할 것이기 때문이다. 사유화를 주장하는 학자들은 모두 사유권 보호는 자본주의 체제의 초석이므로 토지를 효율적, 안정적으로 이용하려면 소유권의 3대 요 소를 모두 갖춰야 완전하다는 입장이다. 선행연구를 살펴보면 다음과 같다. 이춘섭(1997)은 국유화가 권리 이전을 금지하는 것이라면 과거 공산주의 국가에서 나타났듯이 시장 자체가 형성되지 않음으로써 지가의 상승이나 투기는 없을 것이나 1) 김윤상, 알기 쉬운 토지공개념, 경북대 출판부, 2006, 49-51면 2) 전강수, 북한 지역 토지제도 개혁 구상, 통일문제연구, 제19권 제2호, 2007, 192면 3) 허문영 전강수 남기업, 통일 대비 북한토지제도 개편방안 연구, 통일연구원, 2009, 127-130면

40 통일과 법률 저생산성을 낳아서 부작용이 극심할 것으로 전망했다. 그는 국유화를 시행하는 일부 국가에서도 지대가 앙등하는 현상이 나타나므로 국유화가 해답이 될 수는 없다면서 남한의 토지소유권도 토지거래허가제, 지역지구제 등의 제한을 받음으로써 본질에 있 어서 양도가 자유화되고 장기화된 임차권과 구별이 안된다 고 지적했다. 아울러 국유 화하더라도 택지공급 경제정책이 잘못되면 토지문제는 생기게 마련 이므로 투기를 막 기 위해서 개입할 필요가 있으면 소유권을 제한하는 것이 획일적으로 소유권을 임대 권으로 하는 것보다 혼란도 없고 능률적일 것 이라고 역설했다. 4) 안두순(1997)은 토지 종류 용도 사용형태별로 사유화의 과정, 절차 및 방법을 상이 하게 적용할 것을 주장했다. 농지 및 주택은 기존 사용자에게 선매권부 임대권을 부여 하며 숙박업소, 음식점, 소매상점 등의 소규모 서비스 업소는 가급적 전면적인 사유화 를 하여 북한 지역 민간분야 경제를 활성화시켜야 한다고 피력했다. 또한 공업단지 및 대형 업무용지 등에 중장기적으로 한국 및 해외에서 자본과 기술을 유치할 수 있도록 대규모 사유화 추진을 제안했다. 5) 제성호(2005)는 북한토지의 전면 국유화는 헌법에 명시된 사유재산을 부정하는 것이 며 보상수용 방식은 막대한 재원이 필요하므로 실현 불가능하다고 단정했다. 그는 사 적소유권을 허용하면서도 소유권과 공공선의 추구 간의 조화와 균형을 잡는 것이 매 우 중요한 토지정책 과제로 등장할 것 이므로 한시적으로 공공임대제의 선 적용을 주 장했다. 즉, 토지를 재국유화한 뒤 곧바로 사유화를 실시할 토지를 제외한 토지에 대해 서 공공임대제를 시행하며 사유화 조치는 택지 농지 기업 업무용 및 상업용 건물 과 부속토지 등 북한 주민의 생존권적 토지에 한정하여 제한적 실시 를 제안했다. 6) 정형곤(2009)은 토지는 모든 경제활동에 있어서 근간이며 경제적으로 가장 크게 영 향을 미치는 요소이므로 토지사유화는 논의의 대상이 아니며 오히려 북한 지역 토지 사유화의 기본 목적을 분명히 해야 한다고 지적했다. 즉, 부의 재분배가 아니라 경제 활성화를 위한 수단이 되어야 한다고 했다. 그러므로 토지사유화의 참여대상에 남한주 민은 물론이고 통일 초기의 정치경제적 불안정을 해소하기 위해서라도 외국인 투자자 4) 이춘섭, 통일후의 북한의 토지제도, 부동산학 연구, 1997, 157-160면 5) 안두순, 통일후의 남북한 토지제도 통합 방안, 경상논총, 한독경상학회, 1997, 32-34면 6) 제성호, 통일 후 바람직한 토지정책방향: 특히 북한토지의 처리와 관련해서, 법정논총, 제29집 제2 호, 2005, 144-180면

통일 이후 북한 토지 관리방안에 관한 연구 : 토지공공임대제 비판을 중심으로 41 도 포함되어야 한다고 주장했다. 7) 아래 <표 1>은 국유화와 사유화를 주장한 여러 학 자들의 선행연구를 정리한 것이다. <표 1> 북한지역 토지관리 방안 연구현황 연구자 주장 선행연구 내용 안두순(1997) 토지사유화 토지 종류 용도 사용형태별 사유화의 과정, 절차 및 방법을 상이하게 적용 - 농지 및 주택: 기존 사용자에게 선매권부 임대권 부여 - 음식점 등의 소규모 서비스 업소: 전면 사유화 - 산업시설 및 대형 업무용지: 대규모 사유화 추진 이춘섭(1997) 토지사유화 국유화는 저생산성을 유발하여 부작용 극심 국유화 시행 국가에서 지대 급등 현상 목격 제성호(2005) 김윤상(2006) 전강수(2007) 허문영등(2009) 정형곤(2009) 재국유화 후 사유화 토지국유화 (공공임대제) 토지국유화 (공공임대제) 토지국유화 (공공임대제) 토지사유화 소유권과 공공선을 동시 추구 가능한 토지정책 필요 재국유화 후 일부 사유화와 공공임대제의 제한적 실시 주장 역사적으로 토지 취득과정이 대부분 정당성 결여 토지사유는 지대를 환수하지 않아 불로소득 야기 수익권 부여는 투기를 유발, 토지사용의 효율성 저하시킴 수익권이 있는 토지매매시장은 효율적 배분이 불가능 사유화는 토지의 유휴화, 저사용, 난개발 유발 몰수 토지 원소유자의 반환 소송 예상 토지는 모든 경제활동의 기본이며 경제적으로 가장 큰 영향 요인이므로 사유화 필요 토지 사유화의 목적을 명확히 설정 2. 공공임대제 개념 및 배경 가. 개념 특정한 물건을 직접 지배하여 이로부터 배타적 이익을 얻을 수 있는 재산적 권리가 물권이다. 물권은 사용가치와 교환가치의 양 측면을 가지고 있는데 재산권의 중심인 소유권은 사유재산의 법적 표현으로서 사용 수익 처분할 수 있는 권리를 뜻한다. 8) 7) 정형곤, 통일과정에서의 북한지역 토지사유화 방안 경제논집, 제48권 제1호, 서울대 경제연구소, 2009, 108면

42 통일과 법률 토지 사유제는 이 3가지 권리를 민간이 갖고 있는 것을 말하며 토지 공유제는 국가 또 는 공공이 보유함을 의미한다. 한편 사용권을 민간에 부여하고 수익권을 공공이 가지 면 토지가치 공유제가 되는데, 처분권을 어디에 귀속시키느냐에 따라 이를 다시 토지 가치세제와 공공임대제로 나눈다. 즉 처분권을 완전히 민간에 부여할 경우 토지가치세 제가 되고, 공공이 처분권을 갖되 사용권을 가진 자에게 사용기간 동안 한시적으로 처 분권을 맡길 경우에는 공공임대제가 된다. 9) 그러므로 공공임대제란 토지를 국공유로 하면서 토지사용자에게 일정기간 사용권 및 수익권을 부여하고 그 대가로 임대료를 징수하는 제도이다. 10) <표 2> 토지제도 분류 토지가치공유제 구분 토지사유제 토지공유제 토지가치세제 토지공공임대제 사용권 개인 공공 개인 개인 소유권 처분권 개인 공공 개인 공공 또는 개인 구성 요소 수익권 개인 공공 공공 공공 배분방법 시장 계획 시장 시장 자료: 허문영 외, 통일 대비 북한토지제도 개편방안 연구, 통일연구원, 2009년, 73면 나. 이론적 배경 (1) 헨리 조지와 공공임대제 공공임대제의 이론적 토대를 세운 헨리 조지는 토지란 자연이 준 선물이므로 모두 가 공유해야지 사유화하는 것은 잘못된 일이며, 노동자들이 빈곤한 것은 저임금을 받 기 때문이고 빈곤의 원인은 지대(rent)가 높은 것에 있다고 했다. 따라서 토지의 소유권 을 인정하되 토지에서 발생하는 이득을 모두 세금으로 환수해서 공공시설을 공급하기 위한 재원으로 사용해야 한다고 말했다. 11) 그러나 토지를 누군가는 관리해야 하므로 8) 진성훈, 금융법률의 이해, 와우엠비에이, 2009, 36-37면 9) 전강수, 북한 지역 토지제도 개혁 구상, 통일문제연구, 제19권 제2호, 2007, 186면 10) 전강수, 전게서, 188면 11) John E. Anderson, Collecting Land Value Through Public Land Leasing, Value Capture and Land Policies, Proceedings of the 2011 Land Policy Conference, Lincoln Institute of Land Policy, 123면

통일 이후 북한 토지 관리방안에 관한 연구 : 토지공공임대제 비판을 중심으로 43 토지의 사유재산권은 허용하되 지대(rent) 외의 모든 세금은 폐지하는 단일세(single tax) 를 주장했다. 그는 토지에서 발생한 이익을 모두 세금으로 환수하면 가난과 토지 투기 의 결과물인 경제적 위기를 극복할 수 있다고 주장했다. 헨리 조지는 자유무역을 지지 하고 중앙정부가 모든 생산수단을 소유하는 것을 비판했다. 생산수단의 국유화는 경제 활동에 대한 동기 부여를 하지 않기 때문이다. 헨리 조지의 토지 사상은 토지의 국유화 또는 사회주의 사상이다. 그는 토지가치를 100% 환수하면 사유재산제는 존재해도 된다고 했으나 그의 제안대로 하면 토지의 사 유재산제는 유지될 수 없다. 토지에서 발생한 지대를 모두 세금으로 납부해야 한다면 지주는 토지를 보유할 필요가 없기 때문이다. 12) 오늘날에도 많은 사람들이 헨리 조지 의 사상에 공감하는 이유는 생산수단의 국유화나 이를 위한 혁명 없이 자본주의의 폐 해를 극복할 수 있는 가능성을 제시했다고 보기 때문일 것이다. 13) 그러나 토지를 보유 한 사람은 향후 토지가격의 하락 위험과 보유에 따른 기회비용을 무릅쓰고 매입한 것 이므로 벌어들인 소득을 불로소득이라고 비난할 수 없다. 가격 하락 위험을 감수하고 보유한 것이 노력이고 벌어들인 소득은 노력의 결실이기 때문이다. 이에 대해 토지사유화 옹호론자들은 토지가치는 개별 토지소유자가 아니라 사회가 만들었다. 토지가치가 발생하고 상승하는 이유는 자연적 원인, 사회경제적 변화, 정부 의 조치에 기인한다. 예컨대, 정부가 국민의 세금으로 도로나 학교를 세우면서 자연스 럽게 토지가치가 발생하고 상승한다. 이런 이유로 사회가 만든 토지가치를 사유화해서 얻은 소득 앞에 우리는 불로( 不 勞 )라는 딱지를 붙인다. 14) 라고 대답한다. 이에 대해 시 장경제주의론은 대부분의 사람들은 토지로부터 발생한 이익은 불로소득이기 때문에 국가가 환수해야 한다고 말한다. 그러나 여기에는 커다란 논리적 비약이 있다.(중략) 어떻게 생각하면 세상의 모든 소득이 불로소득적 성격을 띠고 있기 때문이다. 무엇이 든 그것의 시장가격은 수요와 공급의 법칙에 의해서 결정된다. 수요가 늘면 값이 오르 고 공급이 늘면 값이 내린다. 15) 12) 김정호, 땅은 사유재산이다: 사유재산과 토지공개념, 나남출판, 2006, 313면 13) 김경환 손재영, 부동산 경제학, 건국대학교 출판부, 2011, 325면 14) 허문영 전강수 남기업, 통일 대비 북한토지제도 개편방안 연구, 통일연구원, 2009년, 16면 15) 김정호, 왜 우리는 비싼 땅에서 비좁게 살까 : 시장경제로 풀어보는 토지문제, 삼성경제연구소, 2005, 80-82면