국가유공자예우법상 의료지원 제한에 관한 헌법상 검토 김 일 환 * 1) Ⅰ. 문제제기 Ⅱ. 헌법상 국가유공자보호의 필요성과 내용 1. 국가유공자 예우에 관한 헌법적 근거 2. 헌법상 국가유공자의 보호를 위한 국가의 포괄적 보호의무 도출 Ⅲ. 국가유공자의료지원에관한국가유공자예우법 제42조의위헌여부검토 1. 국가유공자 보호를 위한 법률의 내용과 문제점 2. 진료혜택의 제한에 따른 국가유공자의 자기결정권 침해여부 검토 3. 진료혜택의 제한에 따른 국가유공자의 보건권 침해여부 검토 4. 진료혜택의 제한에 따른 국가유공자의 평등권 침해여부 검토 Ⅳ. 결론 Ⅰ. 문제제기 헌법상 국가는 사회, 경제적 약자들에게 자유와 평등의 현실적 보장을 제공해야 한다. 이는 우선 헌법상 보장된 '사회적 기본권'을 통하여 그리고 사회국가원리 에 근거한 '사회적 시장경제질서'를 통해서도 인정된다. 1) 이러한 이념에 근거한 헌법 제32조 제6항에 따라 국가유공자 상이군경 및 전몰군경의 유가족은 법률이 정하는 바에 의하여 우선적으로 근로의 기회를 부여받는다. 결국 이 규정의 도입취지는 국민이 국가를 위하여 희생한 것에 대하여 보상을 하고 그들에 대한 예우 및 지원 을 통하여 국민적 통합을 이루겠다는 것이다. 2) 헌법재판소 또한 헌법상 국가유공 자의 보호를 위한 직접적이고 일반적인 규정은 없으나 헌법 제32조 제6항은 국가 * 성균관대학교 법학전문대학원 교수, 법학박사. 1) 헌재 2002. 12. 18. 2002헌마52 ; 자본주의경제의 발달과정에 있어서 빈곤은 더 이상 개인적인 물질적 결핍의 문제가 아니라 사회의 안정을 위협하는 사회 전체의 문제이고, 경제의 성장에 의 하여 자연적으로 해결될 수 있는 것도 아니라는 인식이 자리 잡아 가면서, 빈곤문제는 국가의 과 제로 인식되었다. 이러한 인식으로부터 현대의 여러 국가는 모든 국민에게 생활의 기본적 수요를 충족시켜 줌으로써 건강하고 문화적인 생활을 보장하는 것이 국가의 책무라고 하는 사회국가원 리를 헌법에 규정하게 되었고, 우리 헌법도 제34조 제1항 제2항에서 모든 국민은 인간다운 생활 을 할 권리를 가지며 국가는 사회보장 사회복지의 증진에 노력할 의무를 진다고 규정하고 (헌 재 1997. 5. 29. 94 헌마 33). 2) 법제처, 헌법 주석서 Ⅱ, 2010, 330면.
2 第 25 卷 第 3 號 (2013.09) 유공자 등의 보호를 위한 포괄적 보호의 예시규정으로 해석하고 있다. 3) 위와 같은 헌법정신과 이념에 근거하여 제정된 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(이하 국가유공자예우법이라고 함)은 국가를 위하여 공헌하거나 희생한 국가유공자와 그 유족에 대하여 합당하게 예우하고 지원하여 이들의 생활안정과 복지향상을 도모하고 국민의 애국정신을 기르는데 이바지함을 목적으로 하고(제1 조), 국가유공자의 공헌과 희생이 우리들과 우리들의 자손들에게 숭고한 애국정신 의 귀감으로서 항구적으로 존중되고, 그 공헌과 희생의 정도에 대응하여 국가유공 자와 그 유족의 영예로운 생활이 유지 보장되도록 실질적인 보상이 이루어져야 한 다는 것을 예우의 기본이념으로 삼고 있다(제2조). 이를 위하여 국가유공자예우법 제41조는 국가유공자와 그 유족 등이 건강한 생활을 유지하고 필요한 진료 등을 받을 수 있도록 의료지원을 할 의무를 국가에게 부과하고 있다. 그런데 이러한 국 가의 의료지원을 구체화하는 동법 제42조는 국가유공자와 그 유가족에게 실시하는 의료지원은 보훈병원 및 위탁을 지정받은 병원에서 진료를 받은 경우에 국가가 그 비용을 부담한다고 규정하여 국가유공자의 보호에 관한 헌법규정 및 동법의 입법 목적과 제41조에 반한다. 결국 국가유공자가 보훈대상 의료지원 대상자이면서 건강보험 가입자인 경우, 보훈대상 의료지원 대상자의 자격으로 전국 5개 보훈병원 및 300여개의 위탁병원 에서 의료 이용 시 국가의 지원을 받고, 일반병원(전국의 322개 종합병원을 포함 한 62,853개 병 의원) 이용 시에는 건강보험 가입자의 자격으로 진료(본인부담금과 보험료는 보훈대상 의료지원 대상자가 부담)를 받는다. 하지만 이 경우 국가유공자 에 대한 비용부담이 국가의무에서 일반국민에게로 전가될 수 있고, 국가에 기여한 국가유공자들에 대한 국가의 지원이라는 헌법정신에 부합되지 않는다. 다음으로 국가유공자가 보훈대상 의료지원 대상자이면서 의료급여 수급권자인 경우, 보훈대 상 의료지원 대상자의 자격으로 전국 5개 보훈병원 및 300여개의 위탁병원에서 의 료 이용 시 국가의 지원을 받고 일반병원(전국의 322개 종합병원을 포함한 62,853 개 병 의원) 이용 시 의료급여 수급권자의 자격으로 진료(본인부담금 거의 없고 보 험료는 납부하지 않음)를 받는다. 하지만 이 경우 국가에 기여한 국가유공자의 명 예에 상응되지 않는 대우로 국가유공자의 자긍심을 훼손당하며 의료급여 수급권자 로 일반병원을 이용하게 된다. 마지막으로 국가유공자가 보훈대상 의료지원만 받 는 대상자인 경우, 보훈대상 의료지원 대상자의 자격으로 전국 5개 보훈병원 및 3) 헌재 1995. 7. 21. 93헌가14.
국가유공자예우법상 의료지원 제한에 관한 헌법상 검토 3 300여개의 위탁병원에서 의료 이용 시 국가의 지원을 받고 일반병원(전국의 322개 종합병원을 포함한 62,853개 병 의원) 이용시에는 국가보훈처로부터 승인을 받고 국가유공자가 진료비를 먼저 납부 후 국가보훈처로부터 환불을 받을 수 있다. 4) 국가유공자는 그의 선택에 따라서 국가유공자 의료보호대상자가 되어 국가에 의 한 의료보호를 받거나 아니면 건강보험법이 정한 건강보험의 적용을 받을 수 있 다. 그런데 국가유공자나 그 가족 등이 직장보험가입자의 경우는 매월 급여를 받 는데다가 보험료가 비교적 저렴하므로 5), 진료선택의 폭이 넓은 일반병원에서의 진 료받기를 희망하여 건강보험 요양급여를 선택하고, 국가유공자로서 의료보호 의료 급부를 받을 수 있는 보훈병원이나 위탁병원을 포기하는 경우가 많다. 6) 그런데 국 가유공자 및 유가족이 국민건강보험법 제10조(자격의 상실 시기 등)에 따라 매월 보험료 납부 등이 부담이 되어 본인 선택으로 건강보험을 탈퇴하는 경우, 국가 직 무 수행 중 입은 상이 및 장애를 가진 고령의 국가유공자가 집근처 일반병원을 자 유롭게 이용 못하게 된다. 결국 국가유공자 중에서도 경제적 능력이 없거나 힘든 국가유공자가 더 많은 보호와 지원이 필요함에도 불구하고 오히려 진료접근성과 의료수준이 낮은 병원을 이용할 수밖에 없는 실정이다. 따라서 이 논문에서는 보 훈병원 및 위탁을 지정받은 병원에서 진료를 받은 경우에만 국가가 그 비용을 부 담하도록 규정하고 있는 국가유공자예우법 제42조의 위헌여부에 대하여 검토하고 자 한다. Ⅱ. 헌법상 국가유공자보호의 필요성과 내용 1. 국가유공자 예우에 관한 헌법적 근거 가. 사회적 경제적 약자의 보호를 위한 헌법적 이념 헌법상 국가는 사회, 경제적 약자들에게 자유와 평등의 현실적 보장을 제공해야 한다. 이는 우선 헌법상 보장된 '사회적 기본권'을 통하여 그리고 사회국가원리 에 근거한 '사회적 시장경제질서'를 통해서도 인정된다. 헌법재판소 또한 이에 대하여 4) 이에 관하여는 국민건강보험공단, 국가유공자 의료지원제도 위헌요소 검토, 2013, 4면 이하 참조. 5) 국가유공자라고 하더라도 그 가족 등이 직장보험에 가입한 경우 피부양자로서 건강보험 적용을 받을 수 있다. 6) 그러다보니 국가유공자(본인, 유가족 포함)는 국가로부터 의료지원을 받을 수 있음에도 불구하고 국가유공자 1,372천여명 중 82.5%인 1,132천여명이 건강보험에 가입되어 있다.
4 第 25 卷 第 3 號 (2013.09) 우리 헌법은 사회국가원리를 명문으로 규정하고 있지는 않지만, 헌법의 전문, 사 회적 기본권의 보장(헌법 제31조 내지 제36조), 경제 영역에서 적극적으로 계획하 고 유도하고 재분배하여야 할 국가의 의무를 규정하는 경제에 관한 조항(헌법 제 119조 제2항 이하) 등과 같이 사회국가원리의 구체화된 여러 표현을 통하여 사회 국가원리를 수용하였다. 사회국가란 한마디로, 사회정의의 이념을 헌법에 수용한 국가, 사회현상에 대하여 방관적인 국가가 아니라 경제 사회 문화의 모든 영역에서 정의로운 사회질서의 형성을 위하여 사회현상에 관여하고 간섭하고 분배하고 조정 하는 국가이며, 궁극적으로는 국민 각자가 실제로 자유를 행사할 수 있는 그 실질 적 조건을 마련해 줄 의무가 있는 국가이다. 7) 고 설명하고 있다. 나. 헌법 제32조 제6항의 내용 이러한 이념에 근거한 헌법 제32조 제6항에 따라 국가유공자 상이군경 및 전몰 군경의 유가족은 법률이 정하는 바에 의하여 우선적으로 근로의 기회를 부여받는 다. 결국 이 규정의 도입취지는 국민이 국가를 위하여 희생한 것에 대하여 보상을 하고 그들에 대한 예우 및 지원을 통하여 국민적 통합을 이루겠다는 것이다. 8) 이 는 헌법 제34조 제1항에서 모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다. 고 규정하고, 같은 조 제2항에서 국가의 사회보장 사회복지증진의 의무(입법의무)를 선언한 것과 제32조 제6항에서 국가유공자, 상이군경 및 전몰군경의 유가족은 법 률이 정하는 바에 의하여 우선적으로 근로의 기회를 부여받는다. 고 규정함으로써 법에 의한 국가유공자 등에 대한 국가의 우선적 보호이념을 명시한 것 등에 의하 여 헌법적 정당성이 뒷받침된다. 9) 2. 헌법상 국가유공자의 보호를 위한 국가의 포괄적 보호의무 도출 헌법상 국가유공자의 보호를 위한 직접적이고 일반적인 규정은 없으나 판례와 학설에 따르면 헌법 제32조 제6항은 국가유공자 등의 보호를 위한 포괄적 보호의 예시규정으로 해석되고 있다. 이는 현행 헌법이 그 전문에서 국민생활의 균등한 향상 을 기함으로써 우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확 보할 것을 다짐한다. 고 선언하였고, 제34조 제1항에서는 모든 국민은 인간다운 7) 헌재 2002. 12. 18. 2002헌마52. 8) 법제처, 헌법 주석서 Ⅱ, 2010, 330면. 9) 헌재 2010. 5. 27. 2009헌바49.
국가유공자예우법상 의료지원 제한에 관한 헌법상 검토 5 생활을 할 권리를 가진다. 고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 국가는 사회 보장, 사회복지의 증진에 노력할 의무를 진다. 고 규정함으로써 국가의 사회보장, 사회복지증진의 의무(입법의무)를 선언하고 있다는 것에서 그 근거를 찾을 수 있 다. 그리고 헌법은 제32조 제6항에서 국가유공자 등에게 우선적으로 근로의 기회 를 제공할 국가의 의무만을 명시하고 있지만, 이는 헌법이 국가유공자 등이 조국 광복과 국가민족에 기여한 공로에 대한 보훈의 한 방법을 구체적으로 예시한 것일 뿐이며, 동 규정과 헌법전문에 담긴 헌법정신에 따르면, 국가는 사회적 특수계급을 창설하지 않는 범위 내에서 국가유공자 등을 예우할 포괄적인 의무를 지고 있다고 해석된다는 헌법재판소의 결정 10) 에서도 분명하게 확인할 수 있다. 11) 이러한 헌법정신을 수용하여 국 공립학교 채용시험의 동점자처리에서 국가유공 자 등 및 그 유족 가족에게 우선권을 주도록 하고 있는 국가유공자등 예우 및 지 원에 관한 법률 등의 해당 조항들이 일반 응시자들의 평등권을 침해하는지 여부에 대하여 헌법재판소는 이 사건 동점자처리조항이 추구하는 공익은, 국가유공자들 이 국가와 민족을 위하여 세운 공훈이나 그들이 감수한 특별한 희생에 대한 보훈 과 보상의무에 따른 것이고, 이로써 국민들의 애국심을 함양하고 민주사회의 발전 에 기여하고자 하는 것임에 비추어 보면, 달성하고자 하는 공익이 일반 응시자들 이 받는 국 공립학교 채용시험 동점자처리에서의 상대적 불이익이라는 사익보다는 크다고 할 것이다. 그러므로 이 사건 동점자처리조항은 일반 응시자들의 평등권을 침해하지 아니한다. 이 사건 동점자처리조항에 의하여 일반 응시자들은 국 공립학 교 채용시험의 동점자처리에서 불이익을 당할 수도 있으므로 일반 응시자들의 공 무담임권이 제한된다고 할 것이나, 이는 국가유공자와 그 유 가족의 생활안정을 도 모하고 이를 통해 국민의 애국정신함양과 민주사회 발전에 이바지한다고 하는 공 공복리를 위한 불가피한 기본권 제한에 해당하며, 앞서 본 바와 같이 비례의 원칙 내지 과잉금지의 원칙에 위반된 것으로 볼 수 없고, 기본권의 본질적인 내용을 침 해한다고도 할 수 없다. 따라서 이 사건 동점자처리조항은 일반 응시자들의 공무 담임권을 침해하지 아니한다. 12) 고 결정하였다. 따라서 국가유공자에 대한 위와 같은 헌법상 이념과 보호규정은 국가공동체에 10) 헌재 1995. 7. 21. 93헌가14. 11) 헌법상 국가유공자보호의 내용과 그 한계에 관하여는 전광석, 국가유공자보상에 대한 헌법적 보 호의 가능성, 헌법학연구 제6권 제4호, 2000, 111면 이하 ; 전광석, 국가유공자보상의 범위결정 및 보상의 원칙, 헌법학연구 제10권 제4호, 2004, 225면 이하 참조. 12) 헌재 2006. 6. 29. 2005헌마44.
6 第 25 卷 第 3 號 (2013.09) 기여한 개인의 행위 자체에 대한 보호의 필요성을 인정한 것으로서, 국가유공자에 대한 포괄적인 보호를 헌법이 요청하고 있으므로 현행 헌법은 국가에게 국가유공 자의 적극적 보호를 위한 법적 의무를 부과하고 있음을 알 수 있다. 13) Ⅲ. 국가유공자 의료지원에 관한 국가유공자예우법 제42조의 위헌여부 검토 1. 국가유공자 보호 14) 를 위한 법률의 내용과 문제점 위와 같은 헌법정신과 이념에 근거하여 제정된 국가유공자예우법은 국가를 위하 여 공헌하거나 희생한 국가유공자와 그 유족에 대하여 합당하게 예우하고 지원하여 이들의 생활안정과 복지향상을 도모하고 국민의 애국정신을 기르는데 이바지함을 목적으로 하고(제1조), 국가유공자의 공헌과 희생이 우리들과 우리들의 자손들에게 숭고한 애국정신의 귀감으로서 항구적으로 존중되고, 그 공헌과 희생의 정도에 대응 하여 국가유공자와 그 유족의 영예로운 생활이 유지 보장되도록 실질적인 보상이 이 루어져야 한다는 것을 예우의 기본이념으로 삼고 있다(제2조). 따라서 법상의 국가유 공자 유족에 대한 각종 수급권 역시 이러한 기본적인 목적과 일치하는 범위에서 인 정되어야 하며, 특히 법상의 수급권이 헌법상의 사회보장적 성격을 가지고 있는 점 에서 유공자의 희생으로 인하여 생활에 어려움을 가지게 된 유족들의 인간다운 생 활을 보장하고 생활안정과 복지향상을 도모할 수 있도록 하는 것이 중요하다. 15) 이를 위하여 국가유공자예우법 제41조는 국가유공자와 그 유족 등이 건강한 생 활을 유지하고 필요한 진료 등을 받을 수 있도록 의료지원을 할 의무를 국가에게 13) 국가유공자제도 및 그 정비에 관하여는 방동희, 공상공무원의 국가유공자 예우 지원과 국가유공 자 법제도 개선에 관한 연구, 법과 정책연구, 한국법정책학회 제10집 제2호, 2010, 657면 이하 ; 이호용, 독립유공자 예우에 관한 법정책적 문제점과 개선방안, 한양법학 제21집, 2007, 717면 이 하 ; 민병로, 5 18 민주유공자 보훈제도의 개선방안, 민주주의와 인권 제9권 제2호, 69면 이하 ; 이희성, 5 18 민주유공자 보상법의 현황과 과제, 민주주의와 인권 제9권 제2호, 27면 이하 참조. 14) 국가유공자 등에 대한 각종 지원제도에 관하여는 국가보훈처/한국보건사회연구원, 저소득 국가유 공자 지원제도 및 개선방안연구, 2012 ; 국가보훈처, 2012년도 국정감사 업무현황 보고자료 참조. 15) 인간다운 생활을 할 권리로부터는 인간의 존엄에 상응하는 생활에 필요한 최소한의 물질적인 생활 의 유지에 필요한 급부를 요구할 수 있는 구체적인 권리가 상황에 따라서는 직접 도출될 수 있다고 할 수는 있어도, 동 기본권이 직접 그 이상의 급부를 내용으로 하는 구체적인 권리를 발생케 한다고는 볼 수 없다고 할 것이다. 이러한 구체적 권리는 국가가 재정형편 등 여러 가지 상황들을 종합적으로 감안하여 법률을 통하여 구체화할 때에 비로소 인정되는 법률적 권리라고 할 것이다. (1995. 7. 21. 93헌가14).
국가유공자예우법상 의료지원 제한에 관한 헌법상 검토 7 부과하고 있다. 그러나 이러한 국가의 의료지원을 구체화하는 동법 제42조에 따른 국가유공자와 그 유가족에게 실시하는 의료지원은 보훈병원 및 위탁을 지정받은 병원에서 진료를 받은 경우에 국가가 그 비용을 부담한다고 규정하여 국가유공자 의 보호에 관한 헌법규정 및 동법의 입법목적과 제41조에 반한다. 위에서 설명한 것처럼 헌법 전문, 헌법 제34조 제1항과 제2항, 헌법 제32조 제6 항 등을 통하여 국가는 사회적 특수계급을 창설하지 않는 범위 내에서 국가유공자 등을 보호할 포괄적인 의무를 지고 있다고 해석된다. 16) 위와 같은 헌법정신과 이 념에 근거하여 제정된 국가유공자예우법은 국가를 위하여 공헌하거나 희생한 국가 유공자와 그 유족에 대하여 합당하게 예우하고 지원하기 위하여 제정되었으며, 이 에 따라 동법 제41조는 국가유공자와 그 유족 등이 건강한 생활을 유지하고 필요 한 진료 등을 받을 수 있도록 의료지원을 할 의무를 국가에게 부과하고 있다. 그 러나 국가유공자예우법 제42조는 헌법상 사회적 경제적 약자에 대한 국가의 보호 의무 및 국가를 위하여 희생한 국가유공자의 특별한 보호에 관한 규정 그리고 이 를 구체화하는 국가유공자예우법의 입법목적과 동 법 제41조에 반한다. 위와 같은 규정들의 도입취지가 국가를 위하여 희생한 분들에 대하여 보상을 하고 그들에 대 한 예우 및 지원을 통하여 국민적 통합을 이루겠다는 것이라면 이들에게 인간다운 생활을 보장하고 생활안정과 복지향상을 도모할 수 있도록 하는 것이 중요하다. 그렇다면 한정되고 제한된 특정병원에서만 치료를 받을 기회를 제공하는 것이 아 니라, 국가유공자에게 건강한 생활을 유지하고 필요한 진료 등을 받을 수 있도록 충분한 의료지원을 제공하는 것이 헌법 및 동법의 입법목적에 부합한다. 2. 진료혜택의 제한에 따른 국가유공자의 자기결정권 침해여부 검토 가. 헌법상 자기결정권의 보호범위 헌법 제10조의 행복추구권은 일반적 자유권으로서 국민이 행복을 추구하기 위 하여 필요한 급부를 국가에게 적극적으로 요구할 수 있는 것을 내용으로 하는 것 이 아니라, 국민이 행복을 추구하기 위한 활동을 국가권력의 간섭 없이 자유롭게 할 수 있다는 포괄적인 의미의 자유권으로서의 성격 17) 을 가진다. 18) 이에 따라서 16) 헌재 2010. 5. 27. 2009헌바49. 17) 헌재 2000. 6. 1. 98헌바216. 18) 이에 관하여는 金 日 煥, 幸 福 追 求 權 의 保 護 範 圍 와 法 的 性 格 에 관한 憲 法 上 考 察 ( 現 代 公 法 理 論 의 諸 問 題 ( 天 鳳 石 琮 顯 博 士 華 甲 紀 念 論 文 集 ), 2003, 583면 이하 참조.
8 第 25 卷 第 3 號 (2013.09) 헌법상 행복추구권으로부터 일반적 행동자유권과 더불어 자기결정권이 도출된다. 헌법상 개인의 인격권ㆍ행복추구권에는 개인의 자기운명결정권이 전제되는 것이 고 19), 소비자가 자신의 의사에 따라 자유롭게 상품을 선택하는 소비자의 자기결정 권은 헌법 제10조의 행복추구권에 의하여 보호된다. 20) 나. 국가유공자 진료기회선택의 현황 위에서 설명한 것처럼 국가유공자예우법 제41조는 국가유공자에게 양질의 의료 서비스를 제공하도록 규정하고 있으나 동법 제42조와 관련 의료지원제도의 불충분 함으로 인하여 이들에 대한 의료전달체계가 매우 미흡하다. 현재 국가유공자가 보 훈대상 의료지원만 받는 대상자인 경우, 일반병원(전국의 322개 종합병원을 포함한 62,853개 병 의원)을 제외한 전국 5개 보훈병원 및 300여개의 위탁병원에서 의료이 용시에만 국가의 지원을 받는다. 보훈병원은 중앙보훈병원 외 서울, 부산, 대구, 광 주, 대전에 각 1개씩 있고, 위탁지정병원은 전국적으로 약 310여개소가 있으며 이 중 대부분이 1차 진료기관(의원급)과 국공립의료원(지방공사 강남병원, 수원의료원 등)으로써 진료접근성과 의료수준의 질적 만족도가 부족한 상태이다. 이에 따라서 많은 국가유공자들이 전국의 모든 병의원에서 진료 받을 수 있게 해달라는 민원을 국가보훈처 홈페이지 자유게시판에 2002년부터 줄기차게 요구하고 있으나 21), 현재 19) 헌재 2009. 11. 26. 2008헌바58, 2009헌바191(병합). 20) 헌재 1996. 12. 26. 96헌가18. 21) 그중 대표적인 민원 의견을 소개하면 다음과 같다 : 제목 의료지원정책 전면 개선하여야합니다 (작성자 박공자 등록일 2004-05-22 조회 수 354) : 현재 시행중인 보훈정책 중 행정편의주의의 대표적인 정책이 바로 의료지원분야입니다. 보훈병원 근처에 거주하시는 분들은 보훈병원을 쉽게 이용하실 수 있지마는 원거리에 거주하시는 분들은 보훈병원에 가는 것을 포기합니다. 보 훈병원에 한번 갔다 오는 경비면 집근처 시설좋은 큰 병원을 이용할 수 있는데 뭐 하러 힘들게 보훈병원까지 가겠습니까? 우리 유공자들은 집근처 일반 병의원에서의 진료와 입원 치료 시는 전액 자비로 부담하여야합니다 장기입원치료시는 위탁지정병원에서의 입원도 불가하고 불편한 몸을 이끌고 원거리에 있는 보훈병원까지 가야합니다. 장기입원치료시 왜 집근처 위탁지정병원 을 두고 생활근거지와 멀리 떨어진 보훈병원까지 가야합니까? 왜 우리들에게 이중삼중의 고통을 안겨줍니까? 우리들이 개인사업하며 돈벌다 다쳤습니까? 우리들이 놀러 다니다가 교통사고 나서 다쳤습니까? 보훈처직원 여러분들은 공무원이니까 사상이 아닌 공상처리시 시설이 좋고 집과 가 까운 대학병원 등 어느 병원에서든지 치료가 가능하지 않습니까? 여러분들에게 집과 가까운 시 설이 좋은 병원을 두고 공무원연금관리공단에서 보훈처처럼 먼 곳에 위탁지정병원을 정해 놓고 그 병원에서만 치료하라고 한다면 여러분들은 무슨 말들을 하시겠습니까? 보훈처여러분들도 모 두가 잠재적인 장애인이자 국가유공자들이십니다. 왜 위탁지정병원에서만 진료가 가능하게 합니
국가유공자예우법상 의료지원 제한에 관한 헌법상 검토 9 까지 국가유공자 의료지원전달 체계의 개선은 전혀 이루어지고 있지 않다. 국민권익위원회 역시 보훈병원의 의료지원 체계에 문제가 있다는 분석결과를 발 표하였다. 22) 보훈병원의 환자 안전 및 의료서비스 질 제고에 관한 결정에서 국민 권익위원회의 지적사항을 보면 국가유공자와 그 유가족의 의료지원을 위해 운영 중인 보훈병원의 시설 등의 한계로 환자 안전관리, 의료서비스의 질 측면에서 이 용자의 고충을 유발한다고 되어 있다. 특히 보훈대상자의 고령화 및 만성질환자(고 혈압, 당뇨 등) 증가에 따른 보훈병원 진료 수요가 지속적으로 증대되는 반면, 의 료설비 및 의료진의 부족 등으로 서비스의 질적 수준은 그에 상응하지 못하는 상 황이어서, 2011년 말 기준으로 보훈병원의 경우 진료(외래) 대기일수가 순환기 내과 36.8일, 내분비내과 30.1일, 신경과 29.7일, 안과 35.5일, 치과 19.5일 등이 소 요되는 등 장시간 진료대기, 의료진의 불친절 및 설명 부족 등 의료서비스 질 저 하 및 환자 안전사고 발생 우려가 있다고 지적하고 있다. 23) 현재 보훈병원은 5대 주요도시(서울특별시, 대전광역시, 광주광역시, 부산광역시, 대구광역시)에 설립되어 있으며, 이를 기반으로 인근지역 보훈대상자까지 진료하고 있어 권역별 거점병원의 성격이 강하다. 이에 따라 보훈병원을 중심으로 한 권역 별 분포를 살펴보면, 서울과 경기, 강원지역을 포함하는 제1권역의 보훈대상자 수 는 366,541명으로 가장 많다. 다음으로 부산, 경남, 울산, 제주를 포함하는 4권역의 보훈대상자 수는 총 149,418명으로 두 번째로 많다. 대구 경북의 5권역은 105,500 명, 광주 및 전남북을 포함하는 3권역과 대전 및 충남북을 포함하는 2권역은 각각 98,854명과 89,472명으로 상대적으로 적다. 지리적으로 살펴보면, 서울에 있는 중 앙보훈병원이 강원도지역에 거주하는 보훈대상자까지, 부산 보훈병원이 제주도에 까? 왜 보훈병원에서만 장기입원치료가 가능케 합니까? 이유는 간단합니다. 유공자와 보훈가족 들을 전국의 모든 병원에서 진료와 입원치료를 가능하게 해주면 각 병원에서 보훈복지의료공단 에 진료비 청구시 복잡하고 보훈복지의료공단의 업무량이 많아지기 때문에 보훈처와 보훈복지 의료공단에서 편하게 일을 하기 위해서 입니다. 그래서 유공자와 보훈가족들의 불편은 아랑곳하 지 않고 진료비 청구시 청구 병원을 최소화시켜 진료비 청구 창구를 단순화시켜 편하게 일해 보자는 것입니다. 같은 공단이지만은 공무원연금관리공단에서는 공단의 업무량이 많더라도 전국 의 모든 병원에서 진료와 입원치료가 가능케 해줍니다. 보훈처처럼 별도로 공단의 진료지정병원 을 정해서 그 병원에 가서만 진료를 해라 그러지 않습니다. 오히려 의료시설이 좋은 병원이 있 으면 그 병원에 가서 진료를 하라고 안내도 해줍니다. 보훈처와 보훈복지의료공단에서 공무원연 금관리공단처럼 하지 못할 이유가 없습니다. 22) 이에 관하여 자세한 것은 국민권익위원회, 보훈의료비 예산운영의 효율성 제고방안, 2011 참조. 23) 국민권익위원회 의결, 제2012-79호.
10 第 25 卷 第 3 號 (2013.09) 거주하는 보훈대상자까지 진료해야한다는 것을 보여준다. 24) 다음으로 국가보훈대상자는 건강보험, 의료급여 대상자에 비해서 연령층이 높고 주로 남성으로 구성되는 특징이 있다. 특히 65세 이상 전체 노인환자 1인당 진료비 는 보훈병원(220만원), 위탁병원(137만원), 의료급여(120만원), 건강보험(81만원) 순 으로 나타난다. 이는 국가보훈대상자의 고령화와 이로 인한 노인성 질환이 만성적 으로 나타날 가능성이 높다는 것을 의미한다. 노인성 만성질환은 일반적으로 의료 이용의 빈도가 높으며, 1회 방문시 다양한 진료과에 방문하고, 처치에 따른 성과가 뚜렷하게 나타나지 않는 특징이 있다. 뿐만 아니라 도시지역을 제외한 전 지역에서 보훈의료서비스를 이용하기 위해서는 장기간 이동해야 하고, 소득 격차에 따라 생 활권 밖을 벗어난 의료서비스 이용에 차이가 있다는 것을 고려할 때 의료서비스 이용의 불평등을 야기하기도 한다. 실제로 참전유공자에 대한 조사 결과 보훈병원 을 이용하지 않다고 응답한 비율이 전체 응답자의 92.1%로 매우 높게 나타나는데 그 이유로 거리상의 제약 또는 거동 불편 등의 응답이 높게 나타나고 있다. 25) 국가유공자 및 유가족이 국민건강보험법 제10조(자격의 상실 시기 등)에 따라 매월 보험료 납부 등이 부담이 되어 본인 선택으로 건강보험을 탈퇴하는 경우에는 국가 직무 수행 중 입은 상이 및 장애를 가진 고령의 국가유공자 임에도 불구하고 일반병원을 자유롭게 이용하지 못하게 된다. 결국 국가유공자 중에서도 경제적 능 력 등이 없어서 더 많은 보호와 지원이 필요함에도 불구하고 오히려 진료접근성과 의료수준이 낮은 병원을 이용할 수밖에 없다. 따라서 국가유공자에 대한 국가의 의료지원을 구체화하는 동법 제42조는 보훈병원 및 위탁을 지정받은 병원에서 진 료를 받은 경우에만 국가가 그 비용을 부담하도록 하고 있어 국가유공자의 병원선 택 및 진료기회와 관련하여 자기결정권의 중대한 침해가 있다. 이는 보훈대상자들 의 만족도 조사에서 보훈의료지원을 일반병원으로 확대(43.3%)해달라는 의견이 위 탁병원의 확대 설치(22.6%)와 보훈병원의 확대 설치(22.0%)보다 월등히 높다는 사 실에서도 잘 나타나고 있다. 26) 24) 보훈교육연구원/한국보건사회연구원, 보훈의료체계 유지 필요성 및 발전방향, 2012, 60-61면. 25) 보훈교육연구원/한국보건사회연구원, 전게보고서, 2012, 175면 이하. 26) 보훈교육연구원/한국보건사회연구원, 보훈의료체계 유지 필요성 및 발전방향, 2012, 21면.
국가유공자예우법상 의료지원 제한에 관한 헌법상 검토 11 다. 국가유공자의 연령과 질병 등의 특징 1) 보훈대상 의료지원 대상자 연도별 현황 보훈교육연구원/한국보건사회연구원이 발간한 위 보고서 27) 에 따르면 보훈대상자 의 평균 연령 추이는 1996년 61세였던 평균연령이 2000년에 63세, 2005년에는 65 세 그리고 2011년에는 69세로 15년 간 8세 증가하였다. 애국지사의 경우 동 기간 동안 13세 증가하였으며 순국 애국지사 유족의 경우 9세 증가하였다. 전 공상군경 본인인 경우 평균연령은 57세에서 62세로 5세 증가하였고 군경유족의 경우 3세 증 가하였다. 이에 따라서 대상자 본인의 고령화가 유족의 고령화보다 빠르게 진행됨 을 알 수 있다. 그리고 위 보고서에 따르면 28) 국가보훈대상자는 건강보험, 의료급 여 대상자에 비해서 연령층이 높고 주로 남성으로 구성되는 특징이 있는데, 이는 국가보훈대상자의 고령화와 이로 인한 노인성 질환이 만성적으로 나타날 가능성이 높다는 것을 의미한다. 2) 보훈병원과 위탁병원 29) 의 상황 보훈병원 현황에 대하여 위 보고서에 따르면 현재 보훈병원은 5대 주요도시(서울 특별시, 대전광역시, 광주광역시, 부산광역시, 대구광역시)에 설립되어 있으며, 이를 기반으로 인근지역 보훈대상자까지 진료하고 있어 권역별 거점병원의 성격이 강하 다. 지리적으로 살펴보면, 서울에 있는 중앙보훈병원이 강원도 지역에 거주하는 보 훈대상자까지, 부산 보훈병원이 제주도에 거주하는 보훈대상자까지 진료해야한다. 또한 위 보고서에 따르면 30) 진료권별로는 중앙보훈병원이 관리하는 서울, 인천, 경 기도 등 수도권과 강원도에 소재한 위탁병원이 128개소(39.75%)로 가장 많고, 대전 보훈병원이 관리하는 대전, 충남, 충북에 소재한 위탁병원이 39개소(12.11%)로 나타 난다. 이를 요양기관종별로 살펴보면 병원급 48.14%, 종합병원급 26.09%, 의원급 18.32% 순인데, 이는 1차 의료기관으로서 위탁병원의 확대에 따른 보훈병원과의 체 계적 보훈보건의료시스템 구축이라는 목표와는 괴리가 있다고 할 수 있다. 27) 보훈교육연구원/한국보건사회연구원, 전게보고서, 42면. 28) 보훈교육연구원/한국보건사회연구원, 전게보고서, 175면. 29) 위탁병원의 현황에 관하여는 연세대학교 보건정책 및 관리연구소, 국가유공자 등 위탁병원 적정 운영방안, 2004 참조. 30) 보훈교육연구원/한국보건사회연구원, 전게보고서, 61면. 74면.
12 第 25 卷 第 3 號 (2013.09) 라. 진료혜택제한에 따른 비례성원칙 위반여부 검토 따라서 보훈병원 및 위탁을 지정받은 병원에서 진료를 받은 경우에 국가가 그 비용을 부담하도록 하고 있는 동법 제42조가 헌법상 비례성원칙을 위반하고 있는 지를 검토할 필요가 있다. 1) 헌법상 비례성원칙의 의의와 내용 헌법상 비례성원칙이란 국가가 국민의 기본권을 제한하는 내용의 입법활동을 함 에 있어서, 준수하여야 할 기본원칙 내지 입법활동의 한계를 의미한다. 비례성원칙 은 국가작용의 한계를 명시하는 것인데 목적의 정당성, 방법의 적정성, 피해의 최 소성, 법익의 균형성(보호하려는 공익이 침해되는 사익보다 더 커야 한다는 것으로 서 그래야만 수인(수인)의 기대가능성이 있다는 것)을 의미하는 것으로서 그 어느 하나에라도 저촉되면 위헌이 된다는 헌법상의 원칙이다. 31) 2) 비례성원칙 위반 여부 검토 헌법상 국가유공자의 보호에 관한 규정에 근거하여 제정된 국가유공자예우법은 국가를 위하여 공헌하거나 희생한 국가유공자와 그 유족에 대하여 합당하게 예우 하고 지원하여 이들의 생활안정과 복지향상을 도모하고 국민의 애국정신을 기르는 데 이바지함을 목적으로 하고(제1조) 있으며, 국가유공자예우법 제41조는 국가유공 자와 그 유족 등이 건강한 생활을 유지하고 필요한 진료 등을 받을 수 있도록 의 료지원을 할 의무를 국가에게 부과하고 있다. 따라서 국가유공자예우 등의 입법목적 및 이를 위한 의료지원 규정의 정당 성은 인정된다. 그런데 이를 이행하는 과정에서 특정 병원에서 진료를 받아야 국가가 그 비용을 부담하도록 하는 동법 제42조는 비례성원칙중 피해의 최소 성과 법익의 균형성에 위반된다. 일반적으로 국가유공자는 몸이 불편하고 고령 인 경우가 대부분인데, 현재 보훈병원과 위탁지정병원은 전체 의료기관에서 차 지하는 비중이 극히 적을 뿐만 아니라 지방 등의 경우 접근성이 떨어져 국가 31) 헌재 1989. 12. 22. 88헌가13 ; 국민의 기본권을 제한하려는 입법의 목적이 헌법 및 법률의 체제상 그 정당성이 인정되어야 하고(목적의 정당성), 그 목적의 달성을 위하여 그 방법이 효과적이고 적 절하여야 하며(방법의 적절성), 입법권자가 선택한 기본권 제한의 조치가 입법목적달성을 위하여 설사 적절하다 할지라도 보다 완화된 형태나 방법을 모색함으로써 기본권의 제한은 필요한 최소한 도에 그치도록 하여야 하며(피해의 최소성), 그 입법에 의하여 보호하려는 공익과 침해되는 사익을 비교 형량할 때 보호되는 공익이 더 커야 한다(법익의 균형성). (헌재 1990. 9. 3. 89헌가95).
국가유공자예우법상 의료지원 제한에 관한 헌법상 검토 13 유공자들이 보훈병원과 위탁진료병원을 선별하여 진료를 받으러 다니는 것은 현실적으로 어려울 뿐만 아니라 그 기대가능성도 높지 않다. 이는 위에서 언급 한 국민권익위원회의 결정은 물론 2012년도 국정감사 결과보고서(2013. 2.)에 서도 국가보훈처와 한국보훈복지의료공단에 대한 국회의 지적사항 중 하나로 보훈병원의 기본진료과, 영상의학과, 응급의학과 등 전문의 부족으로 의료서 비스 저하가 우려되는바, 보훈병원 의료 인력의 안정적 확보 방안을 마련할 것 이 언급되고 있는 것을 통하여 잘 알 수 있다. 32) 다음으로 국가유공자의 의료접근성이란 관점에서 살펴보면 국가유공자를 위한 현행 진료체계는 매우 문제가 많다. 위에서 설명한 것처럼 국가보훈대상자는 건강 보험, 의료급여 대상자에 비해서 연령층이 높고 주로 남성으로 구성되는 특징이 있으며, 이는 국가보훈대상자의 고령화와 이로 인한 노인성 질환이 만성적으로 나 타날 가능성이 높다는 것을 의미한다. 노인성 만성질환은 일반적으로 의료이용의 빈도가 높으며, 1회 방문시 다양한 진료과에 방문하고, 처치에 따른 성과가 뚜렷하 게 나타나지 않는 특징이 있다. 뿐만 아니라 도시지역을 제외한 전 지역에서 보훈 의료서비스를 이용하기 위해서는 장기간 이동해야 하고, 소득 격차에 따라 생활권 밖을 벗어난 의료서비스 이용에 차이가 있다. 실제로 참전유공자에 대한 조사 결 과 보훈병원을 이용하지 않다고 응답한 비율이 전체 응답자의 92.1%로 매우 높게 나타나는데 그 이유로 거리상의 제약 또는 거동 불편 등의 응답이 높게 나타났 다. 이는 2013년도 보훈업무 계획보고(2013. 4. 1)에서 국가보훈처가 국가유공자 의료 요양 등에 관한 문제점으로 중앙보훈병원 진료인원 증가로 인한 장시간 대 기와 원거리 통원, 진료 불편에 따라 인천, 경기권 병원 건립 요구 65세 이상 국 가유공자 및 유족 46만명 중 요양등급 판정자는 2.8만 명이나 수요를 흡수할 시설 등이 부족한 실정 등을 언급하고 있는 부분에서 분명하게 나타나고 있다. 33) 또한 국가유공자에게 제공되는 의료시설의 수준과 체계에도 많은 문제점이 있 다. 현재 보훈병원은 최근 개소한 중앙보훈병원 외, 서울, 부산, 대구, 광주, 대전에 각 1개씩 있으며 위탁지정병원은 전국적으로 약 310여개소가 있으며 이중 대부분 이 1차 진료기관(의원급)과 국공립의료원(지방공사 강남병원, 수원의료원 등)으로써 진료접근성과 의료수준의 질적 만족도가 부족한 상태이다. 이에 건강보험자격을 상실한 국가유공자 등이 만족할 만한 수준의 의료시설을 갖춘 요양기관(종합병원, 32) 국회 정무위원회, 2012년도 국정감사 결과보고서, 2013, 207면 이하 참조. 33) 국가보훈처, 2013년도 보훈업무 계획보고, 2013, 6면.
14 第 25 卷 第 3 號 (2013.09) 대학병원, 거주지 인근 의원 등)을 이용하게 된다. 보훈교육연구원/한국보건사회연 구원이 발간한 위 보고서 34) 에 따르면 현재 보훈의료체계는 보훈병원과 위탁병원으 로 구축되어 있다. 전국 5대 보훈병원은 종합병원급이며, 3~4개 광역시도의 진료 권을 담당하고 있으며, 각 보훈병원별로 위탁병원을 지정하고 있다. 당초 보훈처 및 보훈의료공단은 1차 진료기능은 위탁병원에서, 2차 진료기능은 지역 보훈병원 에서, 3차 진료기능은 중앙보훈병원에서 하는 순차적인 구조를 계획하였으나, 실제 로는 1차, 2차, 3차 진료기능의 구분 및 연계가 되지 않고 있다. 이러한 이유 중 하나는 지정된 위탁병원이 다양한 병의원 형태를 포함하기 때문이다. 곧 위탁병원 으로 지정된 곳이 일반의원급과 병의원급, 대형병원 등이 뒤섞여 있어 1차 진료, 2 차 진료, 3차 진료 순으로 연계되지 않고 있다. 위 보고서에 따르면 35) 보훈의료체 계는 1차 진료(위탁병원), 2차 진료(지방보훈병원), 3차 진료(중앙보훈병원)으로 구 상하였으나, 실제 위탁병원 지정은 종합병원(26.1%), 병원(50.0%), 의원(23.9%) 순으 로 나타나고 있다. 국가보훈처는 중앙보훈병원의 상급종합병원 지정을 추진하고 있으나 2012~2014년 지정이 이미 완료됨에 따라 단시일 내 지정은 어려울 것으로 보이며 상급 종합병원 지정을 위해서는 1단계에서 소요병상 수를, 2단계에서 지역 배분을 고려할 뿐만 아니라 20개 이상의 전문과목 구비, 중증질환 환자구성비율 (60%), 의료인력(30%), 교육기능(10%)에 대한 상대평가 요건을 만족해야 한다. 하 지만 중앙보훈병원은 소요병상 수가 부족하고 수도권에 위치한 관계로 지역배분의 형평성에서도 좋은 점수를 받기 어려울 뿐만 아니라 중증질환 환자 구성비와 의료 인력, 교육기능 등도 요건에 미치지 못하고 있는 실정이다. 36) 이에 따라 단기적으로 현행 보훈의료체계를 규모와 기능별로 1-2-3차로 재편하여 중앙 및 지역보훈병원을 2차 진료기관으로 설정하고, 환자 후송체계 및 긴급의료지 원 체계를 구축해야 한다. 37) 장기적으로는 국가보훈처가 2013년도 보훈업무 계획보 고에서 밝히고 있듯이 수도권 의료수요 급증에 따른 보훈병원 건립, 고령 병약자의 특성을 고려한 맞춤형 보훈복지서비스 제공 등을 추진해야 한다. 38) 그와 동시에 만 성질환 및 노인성 질환을 앓고 있는 다수의 국가유공자들이 당장 그들의 아픈 몸을 치료받기 위하여 질 높은 서비스를 제공할 수 있는 일반병원도 이용할 수 있어야 34) 보훈교육연구원/한국보건사회연구원, 전게보고서, 175면. 35) 보훈교육연구원/한국보건사회연구원, 전게보고서, 19면 이하. 36) 보훈교육연구원/한국보건사회연구원, 전게보고서, 19면. 37) 이에 관하여는 보훈교육연구원/한국보건사회연구원, 전게보고서, 175면 이하 참조. 38) 국가보훈처, 2012년도 국정감사 업무현황 보고자료, 6면.
국가유공자예우법상 의료지원 제한에 관한 헌법상 검토 15 한다. 따라서 고령화된 국가유공자의 사망 등으로 보훈대상자의 수가 계속 감소되는 추세이므로 향후 보훈대상자의 감소로 인해 별도의 보훈의료체계를 유지하는 것보 다 일반병원을 모두 이용하는 것이 한계효용을 극대화하는 시점이 올 것으로 예상 된다는 위 정책보고서의 내용 39) 은 매우 문제가 있다. 이와 같은 내용은 현재 치료를 받아야할 국가유공자의 수가 사망 등의 이유로 줄어들게 되면 향후에는 보훈의료지 원을 일반병원으로 확대할 수도 있다는 것을 의미할 수도 있기 때문이다. 국가가 어떠한 목적을 달성하고자 할 때 어떠한 조치나 수단 하나만으로서 가능 하다고 판단할 경우도 있고 다른 여러 가지의 조치나 수단을 병과하여야 가능하다 고 판단하는 경우도 있을 수 있으므로 과잉금지의 원칙이라는 것이 목적달성에 필 요한 유일의 수단선택을 요건으로 하는 것이라고 할 수는 없으나 40), 입법자는 공익 실현을 위하여 기본권을 제한하는 경우에도 입법목적을 실현하기에 적합한 여러 수 단 중에서 되도록 국민의 기본권을 가장 존중하고 기본권을 최소로 침해하는 수단 을 선택해야 한다. 41) 또한 그 입법에 의하여 보호하려는 공익과 침해되는 사익을 비 교 형량할 때 보호되는 공익이 더 커야 한다. 42) 이러한 관점에서 볼 때 특정 병원을 이용하는 경우에 한하여 국가기 비용을 부담하는 동법 제42조는 국가유공자의 기본 39) 보훈교육연구원/한국보건사회연구원, 전게보고서, 21면. 40) 헌재 1989. 12. 22. 88헌가13 ; 무릇 국가가 입법, 행정 등 국가작용을 함에 있어서는 합리적인 판단에 입각하여 추구하고자 하는 사안의 목적에 적합한 조치를 취하여야 하고, 그때 선택하는 수단은 목적을 달성함에 있어서 필요하고 효과적이며 상대방에게는 최소한의 피해를 줄 때에 한해서 그 국가작용은 정당성을 가지되 상대방은 그 침해를 감수하게 되는 것이다. 그런데 국가 작용에 있어서 취해진 어떠한 조치나 선택된 수단은 그것이 달성하려는 사안의 목적에 적합하 여야 함은 당연하지만 그 조치나 수단이 목적달성을 위하여 유일무이한 것일 필요는 없는 것이 다. 국가가 어떠한 목적을 달성함에 있어서는 어떠한 조치나 수단 하나만으로서 가능하다고 판 단할 경우도 있고 다른 여러 가지의 조치나 수단을 병과하여야 가능하다고 판단하는 경우도 있 을 수 있으므로 과잉금지의 원칙이라는 것이 목적달성에 필요한 유일의 수단선택을 요건으로 하는 것이라고 할 수는 없는 것이다. (1989. 12. 22. 88헌가13). 41) 헌재 1998. 5. 28. 96헌가5 ; 입법자는 공익실현을 위하여 기본권을 제한하는 경우에도 입법목 적을 실현하기에 적합한 여러 수단 중에서 되도록 국민의 기본권을 가장 존중하고 기본권을 최 소로 침해하는 수단을 선택해야 한다. 기본권을 제한하는 규정은 기본권행사의 방법 에 관한 규 정과 기본권행사의 여부 에 관한 규정으로 구분할 수 있다. 침해의 최소성의 관점에서, 입법자 는 그가 의도하는 공익을 달성하기 위하여 우선 기본권을 보다 적게 제한하는 단계인 기본권행 사의 방법 에 관한 규제로써 공익을 실현할 수 있는가를 시도하고 이러한 방법으로는 공익달성 이 어렵다고 판단되는 경우에 비로소 그 다음 단계인 기본권행사의 여부 에 관한 규제를 선택 해야 한다. (1998. 5. 28. 96헌가5). 42) 헌재 1990. 9. 3. 89헌가95.
16 第 25 卷 第 3 號 (2013.09) 권을 최소로 침해하는 수단이 아니며 그로 인하여 얻게 되는 공익이 국가유공자가 입는 피해보다 더 크다고 할 수 없다. 결국 국가유공자가 보훈대상 의료지원만 받는 대상자인 경우, 일반병원(전국의 322개 종합병원을 포함한 62,853개 병 의원)을 제외 한 전국 5개 보훈병원 및 300여개의 위탁병원에서 의료 이용 시에만 국가의 지원을 받는다. 특히 이는 충분한 진료기회를 받지 못하여 육체적 정신적으로 고통을 겪고 있는 고령의 국가유공자들을 생각한다면 이러한 불충분한 의료지원을 통하여 잃게 되는 사익이 얻게 되는 공익보다 훨씬 크다는 것이 명백하다. 이처럼 헌법이 단순히 국가유공자 등에 대해 근로의 기회제공의무만을 국가에 부 여한 것이 아니라 국가유공자 등에 대한 포괄적 예우를 할 의무를 요구하는 것이라 면 국가유공자예우법 제42조는 국가유공자의 의료지원 보장을 위한 법규정으로서는 매우 불충분하다. 이 규정으로 인하여 장애가 있고 대부분 고령인 국가유공자가 몸이 아파 병원에 갈 때 전국 5개의 보훈병원과 300여개의 위탁가료병원을 이용하거나 보 훈처의 승인을 받아 일반병원에서 자비로 먼저 진료 후 나중에 환불받을 수 있도록 함으로써 헌법 및 동법 제41조의 입법취지에 반하여 명목상의 국가유공자 의료지원 으로 한정되어 버렸다. 물론 이러한 입법 당시 국가의 경제수준, 재정능력, 국민감정 등을 종합적으로 고려하여 의료지원의 범위 및 절차를 만들었다고 이해할 수는 있다. 하지만 그 뒤 국가유공자 의료지원제도 개선에 관한 국회의 국정감사, 국민권익위원 회의 개선권고, 당사자인 국가유공자들의 끊임없는 요구에도 불구하고 1985년 국가 보훈처 설립이래 현재까지 개선이 전혀 이루어지지 않고 있다. 3. 진료혜택의 제한에 따른 국가유공자의 보건권 침해여부 검토 헌법 제36조 제3항은 모든 국민은 보건에 관하여 국가의 보호를 받는다. 고 규 정하고 있는데, 이러한 보건권은 국민이 자신의 건강을 유지하는 데 필요한 국가 적 급부와 배려를 요구할 수 있는 권리를 말하는 것으로서, 국가는 국민의 건강을 소극적으로 침해하여서는 아니 될 의무를 부담하는 것에서 한걸음 더 나아가 적극 적으로 국민의 보건을 위한 정책을 수립하고 시행하여야 할 의무를 부담한다는 것 을 의미한다. 43) 이에 따라서 국가는 국민건강 및 보건의 양적, 질적 향상을 위한 의료 정책을 적극적으로 수립ㆍ시행하여야 한다. 44) 국가유공자예우법 제41조는 국가유공자와 그 유족 등이 건강한 생활을 유지하고 43) 헌재 2009. 11. 26. 2007헌마734. 44) 헌재 2004. 1. 29. 2001헌바30.
국가유공자예우법상 의료지원 제한에 관한 헌법상 검토 17 필요한 진료 등을 받을 수 있도록 의료지원을 할 의무를 국가에게 부과하고 있으 나, 동법 제42조는 그러한 진료를 특정 병원에서 받아야만 국가가 비용을 부담하 도록 규정하고 있다. 따라서 동법 제42조는 국민의 보건에 관한 정책을 수립하고 시행할 의무를 지우는 헌법 제36조 제3항에도 반한다. 특히 이는 대한민국 정부가 수립한 국가인권정책 기본계획 45) 을 통해서도 잘 드러난다. 대한민국 정부가 수립 하여 추진중인 2012-2016년 국가인권정책 기본계획 중 일부 내용을 보면 군 장병 의료접근권 향상 및 군 의료체계 개선을 위하여 전 군병원에 진료협력센터 설치, 신속한 민간진료 및 환자관리 강화, 외부 용역 활용 외진 셔틀버스 시범 운행, 저 소득층 의료급여의 보장성 강화를 위하여 의료급여 보장성 강화 등 추진 및 의료 급여 수급권자 일반 건강검진 등( 12년), 미등록 외국인과 그 자녀에 대한 의료지 원을 위하여 입원진료 및 당일 외래수술(다만, 입원 및 수술진료와 연계되는 사전 외래진료 1회, 사후 외래진료 3회 인정) 등이 포함되어 있다. 46) 하지만 국가유공자 에 관한 내용은 국가인권정책 관련 추진사항에 전혀 포함되어 있지 않다. 헌법재 판소는 권력분립원칙 등을 이유로 들어 관련 입법을 전혀 하지 아니하였거나 그 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 없는 재량의 범위를 명백히 일탈한 경우에 해당 사회적 기본권의 침해를 인정하고 있다. 47) 이러한 관점에서 본다면 45) 정부 내 각 부처가 개별적으로 수행하던 인권과 관련된 업무를 인권의 보호와 증진이라는 가치 를 중심으로 종합함으로써 인권을 국가정책의 주요한 지향점으로 설정한 공식적인 범정부 계획 이 국가인권정책 기본계획이다. 46) 대한민국 정부, 2012 2016, 국가인권정책 기본계획, 2012, 138면 이하. 47) 헌법 제34조 제1항이 보장하는 인간다운 생활을 할 권리는 사회권적 기본권의 일종으로서 인 간의 존엄에 상응하는 최소한의 물질적인 생활의 유지에 필요한 급부를 요구할 수 있는 권리를 의미하는데, 이러한 권리는 국가가 재정형편 등 여러 가지 상황들을 종합적으로 감안하여 법률 을 통하여 구체화할 때에 비로소 인정되는 법률적 권리라고 할 것이다(헌재 1995. 7. 21. 93헌가 14, 판례집 7-2, 1, 30-31; 1998. 2. 27. 97헌가10등, 판례집 10-1, 30-31; 2000. 6. 1. 98헌마 216, 판례집 12-1, 622, 646-647; 2003. 5. 15. 2002헌마90, 판례집 15-1, 581, 600-601). 나아가 모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가지며 국가는 생활능력 없는 국민을 보호할 의무가 있다는 헌법의 규정은 모든 국가기관을 기속하지만 그 기속의 의미는 동일하지 아니한데, 입법 부나 행정부에 대하여는 국민소득, 국가의 재정능력과 정책 등을 고려하여 가능한 범위 안에서 최대한으로 모든 국민이 물질적인 최저생활을 넘어서 인간의 존엄성에 맞는 건강하고 문화적인 생활을 누릴 수 있도록 하여야 한다는 행위의 지침, 즉 행위규범으로서 작용하지만, 헌법재판에 있어서는 다른 국가기관, 즉 입법부나 행정부가 국민으로 하여금 인간다운 생활을 영위하도록 하기 위하여 객관적으로 필요한 최소한의 조치를 취할 의무를 다하였는지를 기준으로 국가기관 의 행위의 합헌성을 심사하여야 한다는 통제규범으로 작용하는 것이다(헌재 1997. 5. 29. 94헌마 33, 판례집 9-1, 553-554; 1999. 12. 23. 98헌바33, 판례집 11-2, 758-759; 2001. 4. 26. 2000헌
18 第 25 卷 第 3 號 (2013.09) 헌법 제36조 제3항은 이미 국가에게 모든 국민에 대한 건강 등에 관한 정책을 적 극적으로 수립 시행하도록 요구하고 있으며, 헌법 전문 및 사회국가원리와 헌법 제 32조 제6항은 더 나아가 국가유공자의 특별한 보호를 규정하고 있다. 위와 같은 헌법규정들의 해석을 종합해보면 일반국민이 아닌 국가유공자에 대한 의료지원대 책은 더욱 더 세심하고 정교할 것을 요구한다고 판단된다. 위에서 이미 설명한 것 처럼 국가유공자 그리고 담당기관인 국가보훈처는 물론 국민권익위원회 등도 국가 유공자들에게 제공되는 진료기회가 매우 제한적이며 불충분한다는 것을 이미 알고 있으면서도 이에 대한 보호방안을 강구하지 못하고 있는 상황이다. 따라서 보훈병 원이나 위탁지정병원 등을 통한 최소한의 의료지원만을 제공하고 있는 현재의 입 법정책은 국가유공자의 보건권보호를 위한 헌법상 용인될 수 있는 재량범위 내에 있다고 보기 어렵다. 4. 진료혜택의 제한에 따른 국가유공자의 평등권 침해여부 검토 가. 헌법상 평등권 침해 판단기준 본질적으로 동일하게 다루어야 할 두 집단에 대하여 입법자가 차별대우를 한 것 이 확인되면 다음으로 그러한 차별대우에 헌법적 정당성이 있는가를 판단하여야 한다. 본질적으로 같은 것을 다르게 취급하였다고 하여 그것만으로 곧 평등권에 위반되는 것은 아니고 차별대우가 헌법적 정당성을 갖지 못하는 경우에 평등권에 위반된다. 먼저 심사기준으로서 자의금지원칙은 입법자에게 본질적으로 같은 것을 자의적으로 다르게, 본질적으로 다른 것을 자의적으로 같게 취급하는 것을 금하고 있다. 차별대우가 자의성을 면하려면 헌법적으로 정당화되어야 하는데, 차별대우를 정당화하는 객관적이고 합리적인 관점이 존재한다면, 차별대우는 자의적이 아닌 것으로 판단된다. 여기서 자의성 은 합리적인 이유의 결여 이므로, 이 기준에 의하 마390, 공보 56, 494). 또한, 국가가 행하는 생계보호가 헌법이 요구하는 객관적인 최소한도의 내용을 실현하고 있는지 여부는 결국 국가가 국민의 '인간다운 생활'을 보장함에 필요한 최소한 도의 조치를 취하였는가의 여부에 달려있다고 할 것인데 생계보호의 구체적 수준을 결정하는 것은 입법부 또는 입법에 의하여 다시 위임을 받은 행정부 등 해당기관의 광범위한 재량에 맡 겨져 있다고 보아야 할 것이므로, 국가가 인간다운 생활을 보장하기 위한 헌법적 의무를 다하였 는지의 여부가 사법적 심사의 대상이 된 경우에는, 국가가 생계보호에 관한 입법을 전혀 하지 아니하였다든가 그 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일 탈한 경우에 한하여 인간다운 생활을 할 권리를 보장한 헌법에 위반된다고 할 수 있다(헌재 1997. 5. 29. 94헌마33, 판례집 9-1, 553-554).
국가유공자예우법상 의료지원 제한에 관한 헌법상 검토 19 면 자의성심사에서 단지 차별의 합리적인 이유가 존재하는가 를 판단한다. 차별대 우가 자의성을 면하려면 차별대우를 정당화하는 객관적이고 합리적인 이유가 존재 해야 한다. 48) 다음으로 비례의 원칙에 따른 심사는 차별을 정당화하는 합리적인 이유가 있는가 를 판단하기 위하여 차별대우와 차별목적간의 상호관계를 비례의 원칙을 기준으로 하여 심사한다. 따라서 헌법에서 특별히 평등을 요구하고 있는 경우, 예를 들어 헌법이 스스로 차별의 근거로 삼아서는 아니 되는 기준을 제시하 거나 차별을 특히 금지하고 있는 영역을 제시하고 있다면 그러한 기준을 근거로 한 차별이나 그러한 영역에서 차별에 대하여 엄격하게 심사하는 것이 정당화된다. 다음으로 차별적 취급으로 인하여 관련 기본권에 대한 중대한 제한을 초래하게 된 다면 입법형성권은 축소되어 보다 엄격한 심사척도가 적용되어야 한다. 엄격한 심 사를 한다는 것은 자의금지원칙에 따른 심사, 즉 합리적 이유의 유무를 심사하는 것에 그치지 아니하고 비례성 원칙에 따른 심사, 즉 차별취급의 목적과 수단 간에 엄격한 비례관계가 성립하는지를 기준으로 한 심사를 행함을 의미한다. 49) 나. 차별에 따른 국가유공자의 평등권 침해 먼저 의료지원과 관련하여 국가유공자가 차별을 받았다고 주장할 수 있는 비교 집단으로는 현역병, 의무경찰순경, 교도소 수용자 등을 들 수 있다. 국민건강보험 법 제60조 제1항에서는 공단은 제54조 제3호 및 제4호에 해당하는 사람이 요양기 관에서 대통령령으로 정하는 치료 등(이하 이 조항에서 요양급여 라 한다)을 받은 경우 그에 따라 공단이 부담하는 비용(이하 이 조에서 요양급여비용 이라 한다)을 법무부장관 국방부장관 소방방재청장 경찰청장 또는 해양경찰청장으로부터 예탁 받 아 지급할 수 있다. 이 경우 법무부장관 국방부장관 소방방재청장 경찰청장 또는 해 양경찰청장은 예산상 불가피한 경우 외에는 연간( 年 間 ) 들어갈 것으로 예상되는 요양급여비용을 대통령령으로 정하는 바에 따라 미리 공단에 예탁하여야 한다. 고 규정하고 있다. 국민건강보험법 제54조 제3호는 제6조 제2항 제2호에 해당하게 된 경우 이고, 같은 조 제4호는 교도소, 그 밖에 이에 준하는 시설에 수용되어 있 는 경우 이며, 동 법 제6조 제2항 제2호는 병역법 에 따른 현역병(지원에 의하 지 아니하고 임용된 하사를 포함한다), 전환복무된 사람 및 무관후보생 이다. 따라 서 현재 현역병 및 전환복무된 사람, 무관후보생, 교도소 등에 수용되어 있는 자 48) 헌재 2003. 1. 30. 2001헌바64. 49) 헌재 1999. 12. 23. 98헌마363.
20 第 25 卷 第 3 號 (2013.09) 등이 요양기관에서 치료를 받은 비용에 대해서는 법무부장관 국방부장관 소방방재 청장 경찰청장 또는 해양경찰청장 등과 국민건강보험공단이 협의하여 그 비용을 사후정산하고 있다. 다시 정리하자면, 현역병, 교도소 수용자 등의 진료비는 국민 건강보험법 제54조 제3호 및 제4호에 해당하는 가입자로서 복무(재소)기간 중 외 부 요양기관에서 진료 시 동법 제60조에 근거하여 국방부, 법무부 등 예탁기관과 요양급여비용을 정산한다. 50) 하지만 국가보훈처는 국가유공자의 경우에는 위와 같 은 사후정산을 거부하며 모든 책임을 국가유공자 개인 등에게 떠넘기고 있다. 민주국가에서 병역의무는 납세의무와 더불어 국가라는 정치적 공동체의 존립 유 지를 위하여 국가 구성원인 국민에게 그 부담이 돌아갈 수밖에 없는 것으로서, 병 역의무의 부과를 통하여 국가방위를 도모하는 것은 국가공동체에 필연적으로 내재 하는 헌법적 가치라 할 수 있다. 51) 따라서 현역병은 헌법과 법률에서 정한 병역의 무를 이행하기 위하여 징집절차를 거쳐서 의무적으로 일정기간 동안 군복무를 하 는 자로서, 이들 또한 병역의무의 이행으로 인하여 차별받지 않도록 헌법상 규정 하고 있다. 이처럼 국가를 위한 의무를 이행하는 자들 또한 일정한 조건을 충족하 면 요양기관을 선택하여 치료받을 수 있으며 그 비용 또한 국가가 부담하도록 하 고 있다. 이에 반하여 그 어떤 대가도 바라지 않고 오로지 국가를 위하여 희생한 국가유공자는 보훈병원 등 제한된 의료기관에서만 진료를 받아야만 그 비용을 국 가가 부담하는 현행 법체계는 헌법상 국가유공자의 평등권을 침해한다. 먼저 국가의 보호를 받아야 할 동일한 집단인 현역병 등과 국가유공자 간 진료 혜택의 차별은 자의금지원칙에 위반된다. 병역의무를 이행중인 현역병 등 보다 헌 법상 더 많이 보호받아야 하는 국가유공자의 치료를 일정 진료기관으로 한정할 합 리적 이유가 없다. 교도소에 수감된 수용자나 국가안보를 위한 병역의무를 이행하 는 군인처럼 헌법상 일반적 행동자유나, 거주이전의 자유에 제한이 클 수밖에 없 50) 현역병 등에 관한 관계기관과 정산 사례를 보면 국방부의 경우 현역병, 무관후보생(각 군 사관 생도, 준사관후보생) 등에 관하여 2004년 4월 29일부터 정산을 실시하고 있으며, 법무부는 경비 교도대원에 대하여는 2004년 4월 30일부터 정산을 실시하고 있으며, 교도소, 구치소, 소년원, 소 년분류심사원, 치료감호소 수용자 중 건강보험자격이 있는 자 또는 있었던 자에 대하여는 2006 년 1월 1일부터 정산을 실시하고 있다. 경찰청은 의무 경찰순경, 전투 경찰순경에 대하여 2004 년 4월 30일부터, 해양 경찰청은 해양 전투 경찰순경에 대하여 2004년 4월 30일부터, 소방방재 청은 의무소방대원에 대하여 2004년 4월 30일부터 정산을 실시하고 있다. 이에 따른 정산비용 은 2012년 11월 30일 현재 3,429억원이라고 한다(이에 관하여 자세한 것은 국민건강보험공단, 국가유공자 의료지원제도 개선방안, 2013, 1면 이하 참조). 51) 헌재 2006. 11. 30. 2005헌마739.
국가유공자예우법상 의료지원 제한에 관한 헌법상 검토 21 는 특별한 집단에 속하는 자들에게도 그들의 건강 등을 위하여 일반병원을 이용할 수 있게 하고 그 비용을 국가가 부담한다면, 거주이전의 자유에 제한이 없고 고령 이며 다양한 노인성 질환을 앓고 있으며, 헌법상 국가의 특별한 보호를 받아야 하 는 국가유공자들에게는 더더욱 일반병원에서 진료받을 충분한 기회가 제공되어야 한다. 특히 위에서 언급한 대한민국 정부가 수립하여 추진 중인 2012-2016년 국가 인권정책 기본계획 중 군 장병 의료접근권 향상 및 군 의료체계 개선의 내용을 보 면 52) 국가가 일정한 공간적 제약 하에 있는 군 장병에 대하여 일반병원 이용 등을 포함한 다양한 보호대책을 지속적이고 체계적으로 강구하고 있지만, 헌법상 포괄 적 보호를 받아야 하는 국가유공자의 경우에는 이에 관한 계획조차 전혀 없다는 점에서 헌법상 용인될 수 없는 불합리한 차별이라고 판단된다. 다음으로 몸이 불편하고 고령인 경우가 대부분인 국가유공자들이 진료접근성과 의료수준의 질적 만족도가 부족한 특정 병원을 이용함으로 인하여 충분한 치료를 받을 수 없게 된다. 이미 위에서 여러 번 지적하고 있는 것처럼 만성적 노인성 질 환을 앓고 있는 다수의 고령 국가유공자들이 사망 등으로 인하여 그 수가 계속 줄 어들고 있다. 이는 국가유공자들에게 충분한 진료기회가 제공되지 않는 한 생명을 잃거나, 건강을 유지하는데 심각한 어려움에 봉착하게 된다는 것을 의미한다. 결국 국가유공자가 보훈대상 의료지원만 받는 대상자인 경우, 일반병원(전국의 322개 종 합병원을 포함한 62,853개 병 의원)을 제외한 전국 5개 보훈병원 및 300여개의 위 탁병원에서 의료 이용 시에만 국가의 지원을 받는다. 특히 이는 충분한 진료기회를 받지 못하여 육체적 정신적으로 고통을 겪고 있는 고령의 국가유공자들을 생각한다 52) 대한민국 정부, 2012 2016, 국가인권정책 기본계획, 2012, 138면 이하 : - 신병교육기관 유급 지침 개선/적용, - 연대통합행정업무시스템 활용 진료 후속조치 강화, - IPTV 활용 원격진료 시 범 운영, - 외부 용역 활용 외진 셔틀버스 시범 운행치료뿐만 아니라 사전예방방과 조기진단을 위해 적극 노력, - 군복무 중 예방접종을 확대하여 집단면역 형성, - 병영시설 환경 개선 및 방 역활동 강화를 통한 감염성 질환의 예방 환경 조성, - 육군훈련소 지구병원 내 감염병 전담 예 방의학과 설치, 시설 장비 등 하드웨어뿐만 아니라 인력 등 소프트웨어 보강, - 지휘관 및 군의 관 교육을 강화하여 환자에 대한 인식 개선, - 장기군의관, 간호사 및 의료기사의 지속 확충을 통한 전문성 제고, - 신병교육기관 및 일부 전방연대 의료 인력 추가배치(군의관 1명 2명), 군병원과 사단의무대뿐만 아니라 연대 대대 의무실 개선, - 사단의무대 전문의 보강, 건강검진 및 재활까지 역할 확대, - 연대 대대 의무실은 환자식별 및 응급처지역량 강화에 중점, 군 의료 수준을 향상시키는 동시에 민간병원과 협력 강화, - 수도병원은 서울대학교병원과 교류 및 협 력, 중증외상센터 설립, - 기타 군병원은 지역 내 대학병원과 순회 진료 등 협진체계 구축, - 전 군병원에 진료협력센터 설치, 신속한 민간진료 및 환자관리 강화.
22 第 25 卷 第 3 號 (2013.09) 면 이러한 불충분한 의료지원을 통하여 잃게 되는 사익이 얻게 되는 공익보다 훨 씬 크다는 것이 명백하다. 이에 따라서 한정된 병원을 통한 진료기회의 불충분한 제공으로 인하여 국가유공자의 건강권, 생명권 등 관련 기본권의 중대한 제한이 발 생할 가능성이 크다. 결국 국가유공자에 대한 의료지원이라는 입법목적을 달성하기 위한 수단으로서 선택된 의료기관의 제한은 차별목적을 이루기 위한 수단을 통한 피해의 최소성, 법익의 균형성을 충족하지 못하여 비례원칙에도 위반된다. Ⅳ. 결론 1. 헌법상 국가는 사회, 경제적 약자들에게 자유와 평등의 현실적 보장을 제공해 야 한다. 이는 우선 헌법상 보장된 '사회적 기본권'을 통하여 그리고 사회국가원 리 에 근거한 '사회적 시장경제질서'를 통해서도 인정된다. 이러한 이념에 근거한 헌법 제32조 제6항에 따라 국가유공자 상이군경 및 전몰군경의 유가족은 법률이 정하는 바에 의하여 우선적으로 근로의 기회를 부여받는다. 결국 이 규정의 도입 취지는 국민이 국가를 위하여 희생한 것에 대하여 보상을 하고 그들에 대한 예우 및 지원을 통하여 국민적 통합을 이루겠다는 것이다. 헌법재판소 또한 헌법상 국 가유공자의 보호를 위한 직접적이고 일반적인 규정은 없으나 헌법 제32조 제6항은 국가유공자 등의 보호를 위한 포괄적 보호의 예시규정으로 해석하고 있다. 2. 이를 위하여 국가유공자예우법 제41조는 국가유공자와 그 유족 등이 건강한 생활을 유지하고 필요한 진료 등을 받을 수 있도록 의료지원을 할 의무를 국가에 게 부과하고 있다. 그러나 이러한 국가의 의료지원을 구체화하는 동법 제42조에 따른 국가유공자와 그 유가족에게 실시하는 의료지원은 보훈병원 및 위탁을 지정 받은 병원에서 진료를 받은 경우에 국가가 그 비용을 부담한다고 규정하여 국가유 공자의 보호에 관한 헌법규정 및 동법의 입법목적과 제41조에 반한다. 3. 국가유공자에 대한 국가의 의료지원을 구체화하는 동법 제42조는 보훈병원 및 위탁을 지정받은 병원에서 진료를 받은 경우에만 국가가 그 비용을 부담하도록 하고 있어 국가유공자의 병원선택 및 진료기회와 관련하여 자기결정권의 중대한 침해가 있다. 이 규정으로 인하여 장애가 있고 대부분 고령인 국가유공자가 몸이
국가유공자예우법상 의료지원 제한에 관한 헌법상 검토 23 아파 병원에 갈 때 전국 5개의 보훈병원과 300여개의 위탁병원을 이용하거나 보훈 처의 승인을 받아 일반병원에서 자비로 먼저 진료 후 나중에 환불받을 수 있도록 함으로써 헌법 및 동법 제41조의 입법취지에 반하여 명목상의 국가유공자 의료지 원으로 한정되어 버렸다. 다음으로 국가유공자와 담당기관인 국가보훈처는 물론 국민권익위원회 등도 국가유공자들에게 제공되는 진료기회가 매우 제한적이며 불 충분한다는 것을 이미 알고 있으면서도 이에 대한 보호방안을 강구하지 못하고 있 는 상황이다. 따라서 보훈병원이나 위탁병원 등을 통한 최소한의 의료지원만을 제 공하고 있는 현재의 입법정책으로는 국가유공자의 보건권 보호를 위한 재량범위 내에 있다고 보기 어렵다. 마지막으로 국가를 위한 의무를 이행하는 자들 또한 일 정한 조건을 충족하면 요양기관을 선택하여 치료받을 수 있으며 그 비용 또한 국 가가 부담하도록 하고 있다. 이에 반하여 그 어떤 대가도 바라지 않고 오로지 국 가를 위하여 희생한 국가유공자는 보훈병원 등 제한된 의료기관에서만 진료를 받 아야만 그 비용을 국가가 부담하는 현행 법체계는 헌법상 국가유공자의 평등권을 침해한다. (논문접수일 : 2013.06.08, 심사개시일 : 2013.08.08, 게재확정일 : 2013.09.24) 김 일 환 사회적 기본권(Constitutional Social Rights), 헌법재판소(Constitutional Court), 국가유공자(Men of National Merit), 의료지원(Medical Aid), 평 등권(Right to Equality)
24 SungKyunKwan Law Review Vol.25 No.3(2013.09) Abstract A Constitutional Study on the limit of Medical Aid for Men of national Merit Act Kim, Ilhwan State should stands to provide realistic guarantees of freedom and equality for the economically weak and most vulnerable people of society in accordance with the Constitution. And these guarantees are recognized through the Social Constitutional Rights and the principle of social state based on social market economic order. According to the Article 32.6 of constitutional law based on these principles, the families of men of national merit, the Disabled Veterans and Dead Soldiers and Policemen are granted priority for employment opportunities under the conditions as prescribed by the law. After all, the purpose of introducing this regulation is to reward for their sacrifices for nation and to accomplish a national integration by means of providing an honorable treatment and supports to them. The Constitutional Court interprets that there are no direct and general regulations to protect the men of national merit but only the Article 32.6 of Constitutional law that is an exemplary regulation for comprehensive protection. There exists a serious violation of the right of self-determination since state stands to bear the expenses only when the men of national merit receive a medical aid at the Korea Veterans Hospital or a designated hospital according to the Article 42 of Men of National Merit Act. By this regulation when most of aged person go to the hospital, they can utilize five Korea Veterans Hospitals in the nation and three hundred charging hospitals. Or they can also
A Constitutional Study on the limit of Medical... 25 receive a refund after they were treated at one s own expense at Ilsan Hospital in the Kyonggi province if The Ministry of Patriots-Veterans give one s approval. As a result, Nominal national merit has become normally limited to medical assistance. The thing with this problem is article 41 of the Constitution and Men of National Merit Act contrary to the legislative intent. It has been already well-known by Men of national merit, the Ministry of Patriots and Veterans Affairs and Anti-Corruption and Civil Rights Commission that the opportunities of medical services for men of national merit are very restricted and not even sufficient. Accordingly, it is hard to judge that the protection of right of public health for men of national merit falls within the range of government's discretion due to the current legislative policy which provides the minimum level of medical services through the Korean Veterans Hospital and government-designated hospitals. Lastly, the people who implement the duties for nation can choose a medical care institution and receive the opportunities for medical treatment on the conditions of fulfilling certain requirements. These kinds of expenses are to be payed by governments. On the contrary, the men of national merit can only request to the government to pay the expenses for medical treatments on the limitation that they receive the medical services at the Korea Veterans Hospital and government-designated hospitals. Thus, present regulation system constitutes the breach of equal rights for men of national merit.
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미래지향적인 의원입법제도 발전방안 지 성 우 * 53) I. 들어가는 말 II. 의원입법의 의의와 확대원인 1. 정부입법과 의원입법 2. 의원입법의 확대 원인과 선진화의 필요성 III. 현행 국회의 의원입법과정 분석 1. 개설 2. 법률안의 제출 전단계 3. 법률안 제출단계 IV. 의원입법의 문제점과 합리적 발전방안 1. 의원입법의 특징 및 문제점 2. 의원입법발의 제도의 합리적 운영방안 Ⅴ. 결론 I. 들어가는 말 대의제 민주주의 국가에서 입법과정(legislative process)이라 함은 좁은 의미로는 특정의 정책목표를 달성하기 위하여 법률안이 기초 성안되어 의회에 제안되고, 의 회가 이를 심의 의결한 후 정부에 이송되며, 정부가 이를 공포함으로써 하나의 법 규범으로 성립 발효되기까지의 일련의 과정을 말한다. 보다 넓은 의미에서의 입법과정은 당해 국가공동체가 추구하는 매우 중요한 정 치적 경제적 사회적 그리고 문화적 가치 및 이념을 성문화하는 과정이다. 이는 궁극 적으로는 당해 공동체내의 각종 이해관계자간의 다양한 의견 갈등을 조정 통합하여 하나의 통일된 질서를 이루어내는 과정이다. 입법과정에서 국민의 의사와 입법수 요를 파악할 수 있고, 상충되는 의견들을 대화와 타협을 통해 조정 통합할 수 있으 며, 다수결의 원칙에서 소외된 집단을 보호하고 정치적 의사를 표현할 수 있는 기 회를 부여할 수 있다. 1) 오늘날 정부제안의 입법이 대부분을 차지함에 따라 국회는 입법부가 아니라 통 * 성균관대 법학전문대학원 교수, 법학박사. 1) 국회의 입법권에 대해서는 김철수(2013). 헌법학신론, 박영사, 1364-1380면; 성낙인(2013). 헌법학, 법문사, 998-1013면; 전광석(2013). 한국헌법론, 집현재, 557-569면; 정종섭(2013). 헌법학원론, 박 영사, 1037-1060면; 한수웅(2013). 헌법학, 법문사, 1089-1090 및 1109-1123면; 허 영(2013). 헌법 이론과 헌법, 박영사, 679-729면 등을 참조.
28 第 25 卷 第 3 號 (2013.09) 법부( 通 法 府 )화함으로써 입법부의 기능이 저하되고 있다는 비판이 가하여지고 있 다. 이러한 문제점을 해소하기 위해 국회 상임위원회에 전문위원 조사위원을 두어 전문지식이나 기술을 보강하거나 입법자료수집을 위하여 국회에 입법조사국이나 법제국 등을 설치하는 등 의원입법 강화에 노력하고 있다. 한국 입법과정의 문제점에 대해 입법학의 권위자들은 우리나라에는 각 전문분 야, 예컨대 보건 위생 의료 약사의 전문가는 있어도 그 분야의 입법전문가는 한 사 람도 없다고 할 수 있다 입법자인 국회의원을 법률가에 한정시킬 수는 없더라 도 우리를 규율할 법을 제정하는 작업에 법전문가의 조력이나 협력이 필요하다. 이들의 조력이나 협력을 얻어야 더 좋은 입법을 행할 수 있다는 생각(idea) - 이것 을 넓은 의미로 입법과정에 있어서의 법전문가에 대한 사회적 수요라고 하자-이 아직 우리 사회에는 없는 것이다 2) 라고 하고 있다. 이와 같이 우리나라에서는 다른 분야의 전문가에 비해 입법전문가가 매우 부족 한 것이 현실이며, 이러한 문제점으로 인하여 입법에 있어 사전 사후의 절차적 통 제가 어렵다. 따라서 법률안을 발의할 수 있는 헌법상의 두 주체, 즉 국회의원과 정부에 의해 실행되는 법률의 내용의 민주적 가치를 제고하기 위한 다양한 방안 이 강구되어야 한다. 특히 권력분립주의의 원칙에 근거하여 국회의 자주성을 확보한다는 차원에서는 국회의원들에 의한 의원발의 법률안은 행정이 대응하기에 적절하지 않는 사회적 상황을 일정한 정책적 판단에 의거하여 법제화하는 기능을 수행하고 있다. 또한 의원입법안은 국민의 여론이 대립되는 사안, 소수자와 소외계층의 권리를 보호 지 원하는 사항 등에 있어서는 매우 높은 대의주의적 가치를 실현할 수 있다. 한국에서는 15대 국회 이후 의원입법이 폭증하면서 17대 국회에서는 총 6,387 건, 제18대 11,191건의 의원발의 법률안이 발의되었고, 향후에도 의원발의 법률안 의 증가세는 지속될 것으로 보인다. 이렇게 의원발의 법률안이 증가하는 것은 한 편으로는 국회가 입법권과 대정부견제권이라는 본래의 기능과 권한을 회복하는 것 이라고도 볼 수 있다. 법안발의는 국회의원의 대표적인 입법에 관한 권한이자 의 무라는 점에서 의원발의 법률안이 증가하는 추세 자체나 가결률이 다소 낮은 점을 비판하는 것은 타당하지 않다. 3) 2) 최대권(1993) 입법학(미발표 강의교재), 1993, 10-14면 김수용(2010.12.21) 국회입법과정의 현황 문제점 개선방안, 입법학회 세미나(국회입법과정의 내실화와 입법영향분석) 9면에서 재인용 ; 같 은 견해로 김형성(2013). 기조연설문, 입법학회 세미나(국회 의원입법제도의 합리적인 발전방안).
미래지향적인 의원입법제도 발전방안 29 그러나 의원발의 법률안의 양적 증가에도 불구하고 정부발의 법률안의 가결률이 16대 국회 72%, 17대 국회 51%였던데 반해, 의원발의 입법안은 16대 국회 27%, 17대 국회 21%, 18대 국회 13.6% 등으로 현저히 낮았다. 또한 내용상으로도 법률 전체를 조망하고 장기적인 비전을 제시하는 내용보다는 사회의 특정 계층이나 지역구 등을 위한 미시적 단편적인 내용의 법률안도 다수 포함되어 있다는 비판도 있다. 이와 같이 의원발의 입법안이 함의하고 있는 다양한 장점과 민주적 성격에도 불 구하고 오래 전부터 제기되고 있는 다양한 현실적인 문제점을 해결하기 위한 구체 적인 절차적 내용적 방안에 대한 본격적인 논의가 필요한 시점이다. 4) 이하에서는 의원입법의 의의와 최근 우리나라에서의 의원입법의 확대원인 및 의 원입법의 문제점을 분석한 후, 민주적 성격을 제고하기 위한 구체적인 방안이 무 엇인지에 대해 논의한다. II. 의원입법의 의의와 확대원인 1. 정부입법과 의원입법 가. 정부입법의 의의 현대 사회복지국가에서는 행정부에 의한 법률발안이 압도적으로 증가하고 있고, 정당제의 발달로 인해 정부발의 법률안은 그 심의과정에서도 정부와 여당이 일체 가 되어 입법을 수행하며 입법과정전반에 걸쳐 주도적인 역할을 하고 있다. 특히 사회관계가 복잡해지면서 점차 입법과정에서 고도로 기술적이고 정교한 사전적인 입법계획의 필요성이 커지고 있다. 5) 정부는 국회에 법률안을 제출할 수 있는데(헌법 제52조) 우리나라에 있어서 정 부의 법제업무를 효율적으로 추진하기 위한 법제기구로는 국무총리 소속의 법제처 가 있다. 법제처는 각종 법령안의 심사업무를 주로 담당한다. 즉, 정부의 법제기구 인 법제처에서는 법령안심사업무가 그 업무의 주축을 이루고 있다. 법령안의 심사 3) 홍완식(2008). 의원입법의 절차적 합리화 방안, 입법조사처(편), 27면. 4) 입법학적 측면에서의 입법갈등의 양상과 해소방안에 관한 종합적 체계적 연구는 고인석(2010). 입 법갈등해소 방안에 관한 연구: 입법갈등해소를 위한 입법평가제도의 적용방안을 중심으로, 박사 학위논문(동국대). 5) Hans Joachim Mengel(1984). Grundvoraussetzungen demokratischer Gesetzgebung, ZRP S.153f.
30 第 25 卷 第 3 號 (2013.09) 는 법령안의 접수 법령안의 심사 법령안의 작성과 결재 국무회의상정안건의 작 성 국회제출이라는 과정을 거친다. 법률안의 제출에 관하여 정부는 정부입법계획제도를 운영하고 있으며, 법제처에 서 이를 주관한다(법제업무운영규정 제2장). 정부입법계획제도는 1979년 12월 10일 국무총리훈령 제152호인 정부법제업무의 효율적 수행을 위한 입법추진계획제도의 실시에 관한 특별지시 에 의하여 1980년부터 도입 운영되어 왔다. 입법계획제도(Legislative Programm, Legislaturplanung, Gesetzgebungsprogramm)는 입법정책을 통하여 도출된 입법의도를 효율적 계획적으로 실현하기 위한 수단으로 서 정부입법과정의 가장 중요한 단계에 속하며, 6) 민주적 법치국가에 있어 국가적 조정을 도모하는 핵심적인 중요한 수단이다. 7) 이 제도는 입법의 추진시기를 검토 조정하여 정부제출법률안이 정기국회 등 특정시기에 집중되지 않도록 하는 한편, 국정개선과 국내외의 여건변화에 대응하는 법제보완이 적기에 추진될 수 있도록 거시적 종합적으로 관리하는 제도이다. 8) 현재 우리나라의 정부입법계획은 (1) 정부의 입법활동이 계획적 체계적으로 수행 되도록 함으로써 입법이 특정시기에 집중하는 것을 방지하고 법안심의의 능률화 도모, (2) 입법추진에 있어서 각 부처간의 사전협조를 충실히 하도록 함으로써 정 부 전체차원에서 입법내용을 종합적으로 조정, (3) 법안에 대한 충분한 심의기간을 확보함으로써 법제처와 국회의 법안심의의 충실화 도모, (4) 수립된 정부입법계획 을 관보 컴퓨터통신망 등을 통하여 국민에게 알림으로써 입법과정에 있어 국민의 참여기회를 보장하고 입법과정의 민주성 제고 등을 목적으로 하고 있다. 9) 6) 당시 국무총리훈령 제152호에 규정된 내용을 요약하면 다음과 같다. 국가업무의 확대 전문화에 비추어 정부정책수행의 기틀을 마련하는 법령의 제정이나 개정에 있어서 관련된 타법령과의 통일 적 체계를 이루도록 정부차원에서 부처간의 긴밀한 협조와 충분한 사전검토를 하여야 한다. 그러 나, 각 부처가 소관 법령의 제정 또는 개정을 조급하게 추진하는 나머지 부처간의 사전협조와 관 련사항의 충분한 검토를 하지 못함으로써 법령내용의 미흡, 타법령과의 상충, 법체계의 통일성 결 여, 시행상의 마찰과 빈번한 개정 등 문제점을 야기하고, 행정조치로도 가능한 사항을 법령으로 규제하여 국민들의 부담을 가중시키는 경우도 있었다. 따라서 이러한 폐단을 시정하고 계획적 체 계적인 입법사무를 수행할 수 있도록 하기 위하여 첫째, 입법추진계획을 작성 실시하고, 둘째, 부 처간 협조체제를 강화하며, 셋째, 정부제출 법률안의 국회심의시 부처간의 협조체제를 유지하고, 넷째, 법제처장은 입법추진계획의 세부지침을 수립 하도록 지시한 것이다. 박영도 외(2006). 원 할한 입법추진을 위한 입법계획제도 발전방안에 관한 연구 법제연구원(편), 20면에서 재인용. 7) Georg Müller(1999). Elemente einer Rechtssetzungslehre, Zürich, S.11. 8) 박영도 외(2006). 앞의 보고서; 법제처(2011). 선진 각국의 정부입법계획제도 운영실태 분석. 9) 법제처(1998). 법제처 50년사, 321면.
미래지향적인 의원입법제도 발전방안 31 법제처는 지난 2007년부터 부처별 입법계획의 종합적인 조정기능을 보다 내실 있게 추진하기 위하여 부처별 입법계획에 대한 예비검토제를 도입 시행하고 있다. 현재 정부입법과정의 특징은 (1) 정부입법계획의 유용성, (2) 입법예고절차의 정 착, (3) 규제심사의 전환, (4) 차관회의 국무회의 심의의 관행적 만장일치제 등을 들 수 있다. 10) 나. 의원입법의 의의 의원입법이란 정부에 의해 발의되는 정부입법 에 대비되는 개념으로서 국회의 원 에 의해 발의되고 입법되는 것을 말한다. 삼권분립주의 하에서 국회는 유일한 입법기관으로서 입법은 원칙적으로 국회에서 국회의원이 발안하여 통과되는 것이 원칙이다. 일찍이 권력분립주의가 현실화되었던 미국의 경우 삼권분립주의에 충실 하였기 때문에 미국 헌법은 정부의 법률발안권을 배제하고 국회의원만이 발안권을 가지도록 하였다. 그러나 사회가 전문화 분업화 기술화되고 자본주의가 고도화됨에 따라 여러 가지 사회문제가 발생하여 신속 적절한 대응책을 강구하기 위해서는 행정부의 입법조치 가 필요하게 되었다. 현행 헌법은 국회의원과 정부에 모두 법률안 제출권을 부여하고 있고(헌법 제52 조) 11), 의원입법에 있어서는 의원 10인 이상의 찬성으로 의안을 발의할 수 있도록 하였다( 국회법 제79조 1항). 이러한 법률안제출권에 관한 헌법 조항은 제헌헌 법 제39조에서 국회의원과 정부는 법률안을 제출할 수 있다 라고 규정한 이후 전 혀 개정되지 않고 현재에 이르고 있다. 이러한 헌법규정에 따라 국회의원과 정부는 법률안제출권을 행사할 수 있는데, 통상 국회의원이 발의하는 법률안을 의원입법 이라고 하고, 정부가 제출하는 법률 안은 정부입법 이라고 한다. 12) 10) 박균성 외(2008). 입법과정의 선진화와 효율성 제고에 관한 연구, 법제처(편), 55-56면. 11) 헌법 제52조 : 국회의원과 정부는 법률안을 제출할 수 있다. 12) 의원입법 을 표현하는 정확한 용어는 의원발의 법률안 이며, 정부입법 의 정확한 용어는 정부 제출 법률안 이다 특히 정부입법 의 경우에는 행정입법 을 포함하는 개념으로 활용되는 경우가 있기 때문에 정부입법 이라기보다는 정부제출 법률안 으로 표현하는 것이 옳다. 하지만 이 글에 서는 관행상 의원입법 과 정부입법 이라는 용어를 사용하되, 필요한 경우에는 의원발의 법률안 과 정부제출 법률안 이라는 용어를 사용하기로 한다. 同 旨 홍완식(2008). 앞의 보고서, 29면 각 주 4번 참조.
32 第 25 卷 第 3 號 (2013.09) 2. 의원입법의 확대 원인과 선진화의 필요성 이와 같이 의원입법이라 함은 국회의원(또는 위원회)들에 의해 발의된 법률안을 통칭하는 개념이다. 우리나라에서 15대 국회 이후 의원발의 입법안이 획기적으로 증가하게 된 데에는 다음과 같은 원인이 있다고 본다. 가. 입법의제의 폭발적 증가와 입법절차 현대사회에서는 사회의 이익이 전문화되고 분리됨으로써 국회가 다루어야 할 입 법의제가 크게 증가하고 있다. 이에 따라 제13대 국회 이후 국회에 제출되는 법안 의 수는 꾸준히 증가하였다. 표1 국회 법안제출 현황 13) 구분 13대 14대 15대 16대 17대 18대 의원안 462 252 806 1,651 5,728 11,191 위원회안 108 69 338 261 659 1,029 정부안 368 581 807 595 1,102 1,693 합계 938 902 1,951 2,507 7,489 13,913 위의 통계를 살펴보면 전체적으로 법안제출 건수가 급증하였는데, 그 중에서도 의원발의안의 증가율이 가장 뚜렷하게 나타난다. 의원입법안은 제16대 국회부터 폭발적으로 증가하기 시작해서 제16대 1,651건, 제17대 5,728건, 제18대 11,191건 으로 크게 증가하였다. 증가율로 보면 제17대 국회에서 35배, 제18대 국회에서 2 배가 증가한 것이다. 이와 같이 의원입법안이 급증한 원인으로는 정부안에 비해 발의요건이 비교적 단순하고, 법안발의 이전에 거쳐야 하는 필수절차가 없다는 점, 현대 사회에서 이 익의 다양화로 인해 이익을 둘러싼 갈등이 분출되는 경우가 많은데 법안발의를 통 해 국회의원이 특정 계층이나 업무를 대표하고 이익을 관철함으로써 사회의 불만 을 해소하는 소통의 장으로 활용되어 왔다는데 있다. 이렇게 의원입법의 증대로 인한 장점이 매우 많기는 하지만 의원입법이 양적으 로 증가한다고 해서 전문적 장기적인 법률이 증가했다고는 단언할 수 없으며, 오히 13) 국회의안정보시스템(http://lokmsassemblygokr/bill/jsp/StaFinishBilljsp, 2013.8.10. 검색).
미래지향적인 의원입법제도 발전방안 33 려 정부안에 비해서 내용과 형식면에서 부실한 법안이 다수 제출되고 있다는 비판 이 꾸준히 제기되어 왔다. 14) 나. 위기사회 복지국가의 확대와 행정입법의 증가에 대한 견제의 필요성 현대 산업사회에서는 국가의 성격이 단순한 야경국가를 벗어나 사회복지 문제를 적극적으로 해결해야 하는 사회국가의 변화함에 따라 국가의 기능과 과제가 대폭 확대되었다. 따라서 입법자가 모든 법규사항을 직접 법률로 규율한다는 것은 불가 능하게 되었다. 입법권은 원칙적으로 입법자에게 속하지만, 국회가 폭증하는 규제 의 수요를 모두 충족시키기에는 역부족이므로 복잡 다양하고 끊임없이 변화하는 사회에서 지속적으로 증가하는 사회국가적 과제를 이행하기 위해서는 구체적이고 세부적인 사항에 대해 행정부에 일임하거나 세부적인 전문적 기술적 규정은 행정 부에 의해 하위규정으로 위임할 필요성이 커졌다. 이렇게 종래의 의원입법만으로는 신속 적절하게 대응하지 못하게 되자 20세기 세계 각국의 입법례는 정부에게도 법률발안권을 부여하고 있는 것이 통례이다. 15) 정부가 실제 행정을 담당하고 있으므로 다양한 문제에 대응하기 위해 제 개정되어 야 할 핵심사항을 잘 파악하고 있고, 이에 대한 전문지식이나 기술인원 및 입법자 료를 풍부하게 확보하고 있기 때문이다. 하지만 최근에는 정부입법안에서 미처 다루지 못한 사항이나 입법이 불비한 측 면을 보완하기 위해 국회의원들도 매우 활발하게 의원입법을 제안하고 있다. 이렇 게 의원입법이 대폭 증가하면서 국회가 입법기관으로서의 역할을 제대로 하게 된 다는 점에서는 긍정적이다. 이는 제13대 국회 이후 20여 년간 국회 스스로 입법과 정에서 민주성, 대표성, 책임성을 확보하기 위한 노력을 기울여 왔고, 그 결과 입 법절차가 상당한 수준으로 제도화되었기 때문인 것으로 보인다. 즉 과거에는 실질 14) 이러한 의원입법에 대한 절차적 문제점에 대해서는 전진영(2012). 제18대 국회입법활동분석, 국 회입법조사처 현안보고서 156 참조. 15) 다만 대통령제 국가인 미국의 경우 행정부에게 법률안 제출권이 없고 의회에만 인정되므로 의 원내각제적 요소인 정부의 법률안 제출권을 폐기해야 한다는 견해도 있다. 미국은 현재까지 헌 법상 정부의 법률발안권이 인정되지 않고 있다. 그래서 미국의 경우 법률안은 여당의원의 의원 입법형식으로 발안하고 있는데, 실제로 국회에서 제정되는 법률의 대부분은 정부제안의 법률이 차지하고 있다. 기타 세계 각국의 경우도 국회에서 제정되는 법률은 대부분 정부에서 제안된 것 이다. 이에 대해서는 대표적으로 김철수(2008). 제정 60주년의 입법과 헌법보장문제, 제헌 60주 년기념 국제학술대회 논문집, 11면.
34 第 25 卷 第 3 號 (2013.09) 적으로 행정부가 행사하던 입법의 주도권이 국회로 이전된 부분이 많이 증가하여 공공정책 결정의 중심축이 행정부에서 국회로 넘어오고 있다고 볼 수도 있다. 16) 하지만 반대로 의원입법이 양적으로 증대되면 부실입법 졸속입법이 양산될 우려 도 있다. 의원입법이 자칫 소속 정당이나 일부 계층 단체 등을 위해 오 남용될 수 있는 위 험성도 높아진다. 즉 의원입법에는 의원개인이 발안하는 것과 정당의 정책에 의하 여 정당에서 발안하는 것이 있다. 후자의 경우 여당안은 대부분 실질적으로는 정 부발안의 법안이 된다. 그리고 의원개인에 의한 법률안은 내용적으로 특정지역 특 정업자 보호를 위한 법률안 또는 소수파가 많은 혁신정당의 특정계급의 보호를 위 한 법률안 등이 많기 때문에 국회법 에 의해 발안 및 수정동의 등에 일정한 요 건을 부과되어 있다. 다. 국회의원의 입법활동 평가의 중요지표로 작용 매년 국정감사가 끝난 후, 다양한 시민단체들과 언론사에서는 국정감사 우수의 원 또는 올해의 우수의원 등의 이름으로 의정활동에 대한 평가를 시행하고 있다. 시민단체의 대부분은 국회의원들에 대해 전반적으로 평가항목을 정해서 종합적 으로 평가하거나, 특정 이슈에 대해 이슈제기능력과 대안제시능력을 기준으로 하 여 부분적으로 평가하는 두 가지의 방식을 취하고 있다. 한편 언론사에서도 적극적으로 국회의원의 국정감사활동을 평가하고 있는데, 최 근 유력일간지의 경우에는 국회의장과 장관겸직의원을 제외한 국회의원을 대상으 로, 각 상임위원회의 소속 위원에게 자신을 제외한 여야의원 1인씩을 우수의원으 로 추천하도록 하여 17대 국회임기 4년간 국회의원의 의정활동을 법안발의 및 가 결율을 중심으로 평가하고 있다. 17) 국회의원의 의정활동 평가는 국정감사활동 뿐만 아니라 국회의원의 법안발의 등 일반적인 입법활동에 대한 평가의 차원에서 진행되고 있다. 이와 같이 다양한 시 민단체나 언론기관들이 국회의원의 의정활동을 평가하여 공개함으로써 유권자가 차기 선거시에 당해 의원에 대한 지지여부를 결정하는 중요한 판단의 근거를 제공 할 수 있다. 또한 국정활동이 상시적으로 공개된다는 사실 자체만으로도 국회의원 16) 이에 대해서는 전진영(2012). 앞의 보고서, 3면. 17) 시민단체 및 언론사들의 국회의원 평가 현황에 대한 상세한 사항은 전진영(2010). 국회의원의 의정활동평가의 현황과 쟁점, 이슈와 논점 163 참조.
미래지향적인 의원입법제도 발전방안 35 들에게 의정활동의 책임성을 제고하도록 촉진할 수 있는 긍정적인 효과도 있다. 이러한 다양한 장점에도 불구하고 시민단체나 언론사에 의한 국회의원 평가는 다음과 같은 무시할 수 없는 문제점도 있다. 먼저 의정활동 평가의 기준이 명확하게 제시되고 있지 않기 때문에 자의적인 평 가가 가능하다. 의정활동 평가와 관련해 현재까지 전세계적으로 합의된 하나의 통 일된 기준은 없다. 현대 사회에서는 각 이익집단들이 경쟁적으로 자신들의 이익을 보다 많이 대표될 수 있도록 노력한다. 그러므로 이익집단들은 자신들의 가치나 이익에 부합하는 의원을 높이 평가할 가능성이 높다. 둘째 양적인 지표를 중심으로 의정활동을 평가해 왔기 때문에 국회의원들이 형 식적으로 입법발의 개수 등에만 치중할 가능성이 높다. 1990년대 중반 이후 시민단체와 언론기관에서 의원의 법안발의 건수를 기준으 로 하여 의정활동을 정량적으로 평가하면서 의원발의안이 급증해왔다. 18) 그러나 의원발의안이 증가했다고 해서 반드시 그에 비례하여 많은 의원안이 입법에 성공 한 것은 아니다. 따라서 의원발의안의 단순 증가보다는 입법의 질 개선 또는 입법 효율성의 측면에서 달성한 최종 성과도 함께 평가되어야 할 것이다. 또한 의원입법의 사회적 영향력이나 장기적 파급효과 등에 대한 장기적인 차원 에서의 질적인 평가기준을 보다 정밀하게 설정하여 의원입법에 대한 평가가 단순 히 의원입법의 숫자 늘리기를 조장하는 차원에 머물러서는 안 된다. III. 현행 국회의 의원입법과정 분석 1. 개설 현행 헌법과 국회법 상 국회의 법률안의 입안에는 (1) 의원발의 법률안과 (2) 위원회제안 법률안이 있다. 헌법 제52조에서는 국회의원과 아울러 정부에도 법률안을 제출권을 부여하고 있 다. 또한 국회법 제51조는 국회의 위원회도 그 소관에 속하는 사항에 관하여 18) 국회의 의안 통계에 따르면 15대 국회에서 의원발의 건수는 1,444건, 16대에서는 1,912건에 불 과했으나, 각종 시민단체와 언론사 등이 국회의원들의 입법활동을 평가하기 시작한 17대에는 6,387건으로 급격히 증가했다 이완수 외(2012). 국내 입법 커뮤니케이션의 구조적 특징, 한국언 론정보학보 60, 60면 각주 5에서 재인용.
36 第 25 卷 第 3 號 (2013.09) 법률안을 입안하여 위원장 명의로 제출할 수 있도록 하고 있다. 19) 다만, 의원 또는 위원회가 예산 또는 기금상의 조치를 수반하는 의안을 발의 또는 제안하는 경우에 는 그 의안의 시행에 수반될 것으로 예상되는 비용에 대한 추계서를 아울러 제출 하여야 한다( 국회법 제79조의2). 20) 정부제출법률안은 국무회의의 심의를 거쳐 대통령 명의로 제출하되 국무총리와 관계 국무위원이 부서하여야 한다(헌법 제82조 및 제89조). 21) 2. 법률안의 제출 전단계 가. 입법의 구상 단계 - 입법정책과 입법계획의 수립 현행 헌법과 국회법 상 의원들이 발의하는 법률안에 대해 일정한 절차에 따 라 입법계획을 수립하는 과정에 대한 특별한 규정은 없다. 정당이나 교섭단체 별 로 자신들이 필요한 범위 내에서 입법전략이나 입법계획이 있을 수는 있지만 의원 발의 입법을 미리 제한하고 입법계획을 수립 제출하게 하는 경우에는 입법권 제한 의 문제가 발생할 수 있다. 정당 외부적 규범적인 제한이 없는 경우와는 달리 예외적으로 소속 정당의 필요 에 따라 법안을 제출할 수도 있는데, 이 경우에는 정당 내의 정책기구나 정당지도 부의 결정에 따라 추진되는 법률안을 정당 소속의원의 이름으로 발의하게 된다. 이와 같이 원칙적으로 현행법상 국회의원들은 개별적으로 평소 자기의 관심과 각자의 전문분야에서 입법동기를 발굴하여 독자적으로 법안을 발의하고 있다. 이 러한 의원발의 법률안과는 달리 위원회제안 법률안이 있다. 통상 위원회제안 법률 안은 의원발의 법률안의 일종으로 설명되기도 하지만 양자는 각기 특성과 발의절 차가 다르기 때문에 구분하여야 한다는 견해도 있다. 22) 여기에서는 이해의 편의를 19) 국회법 제51조 : 1위원회는 그 소관에 속하는 사항에 관하여 법률안 기타 의안을제출할 수 있다. 2제1항의 의안은 위원장이 제출자가 된다. 20) 국회법 제79조의2 : 의안을 발의하는 의원은 그 안을 갖추고 이유를 붙여 소정의 찬성자와 연서하여 이를 의장에게 제출하여야 한다. 21) 헌법 제82조 : 대통령의 국법상 행위는 문서로써 하며, 이 문서에는 국무총리와 관계 국무위 원이 부서한다. 군사에 관한 것도 또한 같다. 헌법 제89조 : 다음 사항은 국무회의의 심의를 거쳐야 한다. 1. 국정의 기본계획과 정부의 일 반정책 17. 기타 대통령 국무총리 또는 국무위원이 제출한 사항. 22) 정호영(2004). 국회법, 법문사.
미래지향적인 의원입법제도 발전방안 37 위하여 양자를 구분하여 설명하기로 한다. 나. 의원발의 법률안 의원발의 법률안은 해당 문제에 대해 전문가인 국회의원이 직접 작성하는 것이 원칙일 수 있지만, 현재에는 대부분 국회의 입법조사처나 법제실에 의뢰하여 법안 을 구상하거나 입안하고 있다. 의원발의 법률안을 보다 원활하게 지원하기 위하여 국회사무처의 공식적인 법제 지원기구로 법제실이 설치되어 있다. 법률안의 입안을 의뢰하는 때에는 입법내용 이 포함된 입법요강 또는 법률안초안에 관련자료를 첨부하여 요청하여야 한다. 최 근에는 단순히 입법요강만 제시하는 경우보다는 구체적으로 법률안 각 조항의 개 정내용이 담긴 초안을 제출하는 경우가 대부분이다. 이러한 현상은 정당, 국회의원 또는 의원연구단체의 입법활동이 매우 활발해졌고, 입법조사처와 법제실 등 입법 지원조직의 역량과 수준이 향상되었다는 것을 의미한다. 입법조사처와 법제실 이외에도 정당의 정책관련부서, 소속 정당 전문위원 등이 입법활동을 보조하고 있다. 1) 발의요건 국회법 제79조 제1항에 의하면 의원발의 법률안은 10인 이상의 찬성으로 법률안을 발의할 수 있다. 종래에는 법률안 발의를 위해서는 20인 이상의 찬성이 필요했으나 현재는 발의요건을 10인으로 완화하였다. 2) 입안절차 의원이 개인적으로 발의하는 법률안의 입안을 지원하기 위해 국회사무처에 법제 실을 운영하고 있다. 의원입법의 경우 법제실에 법률안의 입안을 의뢰할 것인지의 여부는 전적으로 의원의 판단에 달려 있는 임의적인 절차이다. 법제실에 법률안의 입안을 의뢰할 수 있는 자는 국회의원, 교섭단체 대표의원, 의원연구단체의 대표, 국회의 상임위원회 및 특별위원회의 위원장과 전문위원 등이다. 만일 의원이 법제실에 입법지원을 요청하고자 하는 때에는 입법내용의 대강을 법제실에 알려주고 관련 참고자료를 첨부하여 법률안입안(검토)의뢰서를 제출한다. 이후 법제실에서는 소관상임위원회별로 기초팀을 구성하고 입법례 수집, 전문가 회의 개최, 관계자 면담 및 현지조사를 거쳐 법률안 초안을 작성한 후, 법률안 성
38 第 25 卷 第 3 號 (2013.09) 안을 의뢰한 의원에게 송부하여 최종 결정하게 한다. 이후 법제실 초안을 마련하 여 법제실 전체회의를 개최하고, 최종적으로 성안된 법률안을 내부결재를 거쳐 법 률안 분석서와 함께 법안을 의뢰한 의원에게 송부하게 된다. 표2 국회 법제실에서의 법률안 입안과정 다. 위원회 발의 법률안 1) 발의요건 국회법 제51조에 의하면 위원회는 그 소관에 속하는 사항에 관하여 법률안 기타 의안을 제출할 수 있으며(제1항), 제1항의 의안은 위원장이 제출자가 된다(제 2항). 만일 위원회에서 법률안을 제출하고자 하는 때에는 소위원회를 구성하고 당 해 소위원회에서 마련한 초안에 대해 위원회 전체회의에서 질의 토론 축조심사를 거쳐 의결하거나 위원의 동의로 제안된 내용을 위원회에서 직접 심의 의결하여 법 률안을 마련하고 있다. 이 경우에는 위원장이 제출자가 된다. 2) 상임위원회의 심사권 상임위원회는 그 소관에 속하는 의안과 청원 등의 심사 기타 법률에서 정하는 직무를 행한다. 상임위원회는 소관사항에 대하여 자주적인 심사권을 가지고 있으
미래지향적인 의원입법제도 발전방안 39 므로 소관사항에 대해 의안을 스스로 입안하고 제출할 수 있다( 국회법 제36조 및 제37조). 위원회에서 제출한 의안에 대해서는 당해 사안에 대해 위원회에서 충분한 심사 를 거쳤다는 것을 전제로 하므로 위원회에 다시 회부하지는 않는다. 다만 예외적 으로 의장이 다시 심사할 필요가 있다고 인정할 때에는 국회운영위원회의 의결에 따라 이를 다른 위원회에 회부할 수 있다. 또한 본회의는 위원장의 보고를 받은 후 필요하다고 인정할 때에는 그 의결로 다시 그 안건을 같은 위원회 또는 다른 위원회에 회부할 수 있다( 국회법 제94 조). 3. 법률안 제출단계 가. 법률안의 제출권자 헌법 제52조에 의하면 국회의원과 아울러 정부도 법률안을 제출할 수 있고, 국회법 제51조는 국회의 위원회도 당해 소관에 속하는 사항에 관하여 법률안 을 입안하여 위원장 명의로 제출할 수 있다고 규정하고 있다. 나. 법률안의 제출 절차 법안을 발의하는 의원은 그 안을 갖추고 이유를 붙여 소정의 찬성자와 연서하여 이를 의장에게 제출하여야 한다. 의원이 법률안을 발의하는 때에는 발의의원과 찬 성의원을 구분하되, 당해 법률안에 대하여 그 제명의 부제로 발의의원의 성명을 기재한다. 다만, 발의의원이 2인 이상인 경우에는 대표발의의원 1인을 명시하여야 한다. 의원이 발의한 법률안 중 국회에서 의결된 제정법률안 또는 전부개정법률안 을 공표 또는 홍보하는 경우에는 당해 법률안의 부제를 함께 표기할 수 있다( 국 회법 제79조 제2항, 3항, 4항 참조). 법률안으로써 성립하기 위해서는 먼저 그 성격상 당해 법률안이 조문의 형식을 구비하여야 한다. 또한 법률안의 형태에 따라서 약간 다른 경우가 있으나 원칙적 으로는 법률안의 제안이유가 첨부되어야 한다( 국회법 제79조 제2항).
40 第 25 卷 第 3 號 (2013.09) 표3 정부제출법률안과 의원발의 법률안의 입법절차 비교 23) IV. 의원입법의 문제점과 합리적 발전방안 1. 의원입법의 특징 및 문제점 가. 높은 발의수 vs 낮은 가결율 먼저 시민단체 등에서 의원발의안의 수와 가결율을 공개하면서 일부 의원들이 발의안 숫자만을 늘이려고 노력하거나 법률안의 파급력이나 쟁점 여부에서의 중요 성을 배제한 채 가결되기 쉬운 법률안을 양산해 내고 있다는 문제점이 있다 24) 의원입법의 경우에는 집행이 불가능하거나 과다한 비용이 소요됨에도 불구하고 지역구의 민원해결이나 이익단체의 로비에 의해 법안이 제출될 가능성이 높다. 이 23) 이혁우 외(2011). 43면에서 수정 재인용. 24) 임종훈(2005). 입법과정의 민주적 정당성 제고를 위한 모색, 헌법학연구 제11권 제4호, 316면.
미래지향적인 의원입법제도 발전방안 41 와 같이 의원들에 의해 제출된 법률안이 매우 많음에도 불구하고 가결율이 저조한 이유는 현실성이나 타당성에 대한 검증을 제대로 하지 않아 집행이 불가능하거나 과다한 비용이 소요되고, 지역구 민원해결이나 이익단체의 로비에 의하여 법안이 제출되기 때문이다. 또한 대외적으로 법안제출실적을 과시를 위하여 제출되는 경 우가 있고, 법제기술상 완성도가 미흡한 법률안이 제출된다는 점 등의 근본적인 문제가 있다. 또 한 가지 의원발의 법률안의 가결률이 저조한 이유는 애초부터 당해 법안에 관련된 이해관계 세력에게 보내는 신호로서의 의미 정도로 법안을 제출하기 때문 에 실제로 당해 법안에 가결되었는지의 여부는 전혀 무관하게 자신의 입장을 표출 하는 방법의 하나로 사용되기 때문이기도 한다. 25) 나. 매우 간이한 발의 절차 위의 표에서 보는 바와 같이 정부제출 법률안의 경우 법률안 입안 관계부 처와의 협의 당정협의 입법예고 규제심사 법제처 심사 차관회의 및 국무회의 심의 대통령 서명 및 부서 국회 제출 등 9가지의 단계를 거쳐 야 한다. 반면, 의원발의 입법안의 경우에는 입법준비 법률안입안 국회법제실 검토 법률안의 비용추계 등 현실적으로 4단계만 거치면 되기 때문에 비교적 매우 간이한 준비절차로 발의가 가능하다. 양자의 차이점은 첫째, 정부제출 법률안의 경우에는 이렇게 다양한 기관과 절차 를 거치면서 문제가 되는 부분에 대해 의견을 청취하고 수정할 기회를 갖게 된다. 또한 정부입법안의 경우에는 사전심사제도로서 이해관계자의 의견청취를 위한 입 법예고와 규제영향 심사시 이해관계자 의견청취 적시사항이 있다. 반면, 의원발의 입법안의 경우에는 과거에는 국회법 제82조의2에 입법예고 조항이 있었지만 의무사항이 아니어서 소관위원회의 재량으로 실시여부를 결정하도록 하여 실효성 이 없었다. 최근 이 조항을 개정하여 입법예고조항을 의무제로 했지만 이것 역시 규제영향분석서와 같이 이해관계가 첨예한 사항에 대한 전문가 등의 견해가 제대 로 반영되고 있지는 않다. 25) 박경미(2008). 국회입법기능 제고의 제도적 방안: 의원의 입법발의를 중심으로, 2008 건국 60주 년 기념 공동학술대회(국제정치학회), 141면.