Digital Media Trend 08-10호 통권 30호 통신 도매시장 활성화를 위한 미래지향적 입법 방향과 법적 과제 * 1) Ⅰ. 논의 배경 양 용 석 * * 재판매 의무화로 요약되는 전기통신사업법 일부 개정 법률안 이 정부의 협의와 심의를 거친 뒤 12월 정기국회에 다시 제출될 예정이다. 동 법률안은 지난 17대 국회 과학기술정보 통신위원회에서 진통 끝에 통과되지 못하고 폐기됐었다. 이처럼 논란이 큰 사안인 만큼 개정안의 함의( 含 意 )가 아주 크다. 제정안에 가까운 통신시장의 전면적 개편을 의미하기 때문이다. 또 개정안이 시행될 경우 우리나라의 통신시장, 특히 이동통신 시장은 재판매 사업자(현재의 별정 사업자를 포함한 MVNO 희망 사업자군까지 포함한다)라는 완전히 새로운 형태의 사업자가 시장에 등장할 전망이며, 이로써 본격적인 경쟁구도가 갖추어지고 경쟁이 촉진됨에 따라 시장에 긍정적인 영향을 미칠 것으로 예상된다. 하지만 과도한 규제 와 반시장적 정책이라는 비판적 여론과 수익성 확보, 초기 투자비 부담, 재판매 제공 사업자 의 협조 불투명 등 신규 사업자 출현을 저해하는 요인의 해소 여부에 따라 경쟁 활성화의 성과가 달라질 것이다. 정부가 이번 개정안을 통해 이루고자 하는 목적은 진입장벽 완화를 통한 경쟁 강화 라는 정책적 목표와 이동통신 요금인하 라는 공중의 이익을 위한 목표를 동시에 달성하는 것이 며, 추진 동력으로 몇 가지 법적 수단을 가지려고 하는 것이다. 그중 대표적인 것이 요금규제 개선을 위한 도매규제 도입과 소매규제 완화와 관련한 항목이다. 현행 제도는 주파수 제한 등 구조적인 진입장벽으로 신규 사업자의 시장 진입이 어려우며 통신 사업자의 통신요금은 자율적으로 정하여 신고하는 것이 원칙이다. 다만, 시장지배적 * 이 논문은 국회의 공식 견해가 아니며, 국회의 견해와 배치될 수도 있는 순수한 사견임을 밝힌다. ** 국회 방송통신정책비서관 정보통신연구진흥원(IITA) 집필위원, yongseok.yang@assembly.go.kr 30
통신 도매시장 활성화를 위한 미래지향적 입법 방향과 법적 과제 사업자는(KT 시내전화와 초고속인터넷, SKT 이동전화) 요금을 정할 때 소관 장관의 인가 를 받아야 한다. 그러나 개정안은 도매규제를 도입해 통신망을 보유하지 못한 신규 사업자 가 소매시장에 진입할 수 있는 여건을 조성하여 경쟁을 촉진하고 유통, 금융 등 다양한 사업자의 시장 진입을 유도하여 기존 사업자와 차별되는 서비스와 요금인하를 기대하고 있다. 또 도매규제 를 도입하여 지배력 남용을 억제하고 요금경쟁을 유도하는 대신 소매규 제 인 요금인가제는 단계적으로 신고제로 전환을 추진하는 데 의미가 있다고 할 수 있다. 따라서 개정되는 재판매 제도가 성공적으로 정착한다면 분명 신규 사업자의 출현이 용이 해져 경쟁 활성화에 긍정적인 효과를 유발할 것으로 보인다. 하지만 개정안을 통해 도매시 장이 활성화하기까지는 넘어야 할 산이 많은 것으로 판단된다. 이에 이 글에서는 재판매의 개념과 개정안의 입법취지와 개선 방향 등을 고찰하고 개정안 의 예상되는 문제점을 다양한 면에서 조망해 통신 도매시장 활성화를 위한 미래지향적 입법 방향과 법적과제를 제언하고자 한다. Ⅱ. 재판매의 개념과 개정안의 입법취지 우선 금번 개정안의 핵심 키워드인 재판매를 정의하면, 원칙적으로 다른 사업자에게서 전송설비나 서비스를 구매하여 단순 재판매하거나, 다른 부가서비스와 함께 판매하는 사업 을 의미한다. 또 이동전화 재판매의 특수 유형으로 가상 이동통신 사업자(Mobile Virtual Network Operator: 이하 MVNO)는 주파수를 보유하지 않고 이동망 사업자의 망을 이용하는 독립적 가입자로서 고유의 브랜드와 요금체계를 가진 서비스 사업자를 말한다. [그림 1] 재판매의 개념 보유 인프라 customer customer 마케팅, 고객관리, 유통망 등 billing 시스템 등 서비스 플랫폼 HLR, 교환기 등 무선망 출처: 방송통신위원회, 국회 제출 자료, 2008. 단순 재판매 MNO 부분 MVNO 완전 MVNO 31
Issue Analysis 이러한 맥락에서 정부가 입법예고할 개정안을 제안한 이유와 내용을 살펴보면 다음과 같다. 제안한 이유는 기간통신 역무와 부가통신 역무에 관한 정의 규정을 신설하여 기간통신 역무를 단일화하고, 그에 따른 허가 절차를 개선하는 등 관련 제도를 정비하며, 이용약관의 신고와 인가 의무를 완화하고, 소관 장관이 지정하는 기간통신 사업자는 다른 전기통신 사업자의 요청 이 있으면 자신의 특정 전기통신 역무와 전기통신 회선 설비의 이용을 허용하도록 하여 전기통 신시장에 진입하기 쉽게 함으로써 전기통신 사업자 간의 경쟁을 활성화하여 이용요금의 인하를 유도하는 것이다. 1) 그 밖에 현행 제도의 운영상 나타난 일부 미비점을 개선 보완하려는 것이다. Ⅲ. 개정안의 개선 방향 2) 1. 허가제도 개선 독점이던 통신사업에 경쟁체제를 도입하던 과거에는 정부에서 허가 대상 서비스와 허가 할 사업자 수를 정하여 허가했다. 하지만 통신사업이 경쟁화된 지금은 진입규제를 대폭 완화하여 주파수 제약에 따른 것 이외에는 특별한 사유가 없는 한 일정 요건을 갖추면 허가 3) 하는 내용으로 개선되어 기술 발전에 따른 신규 서비스 등장의 지연 4) 을 방지할 수 있을 것으로 기대된다. 특히 역무 통합을 통해 허가를 받아야 하는 통신서비스를 단일서비 스라는 포괄적인 정의로 개선하면서 한번 통신사업 허가를 받으면 사업자들이 새로운 통신 서비스를 추가적인 허가 절차 없이 자유롭게 제공할 수 있게 될 것이다. 5) 이에 따라 기존 사업자들의 다양한 요금 결합상품 등 혁신적 서비스 제공이 활성화하고, 이용자로서는 1) 현재 시장지배적 사업자 중, KT는 요율 규제가 삭제된 개정안의 입법 방향에 동의하며, SKT는 일부 제도적 보완을 전제로 역시 입법 방향에 동의하고 있으나, 중소 통신 사업자는 정부의 강력한 입법 추진과 제도적 보장을 요구하는 상황이다. 2) 정부가 지난 17대 국회 과학기술정보통신위원회에 제출한 개정안의 전문( 全 文 )과 앞으로 입법예고할 개정안의 내용을 병합하여 논자가 핵심 내용 일부만 정리해 재구성했다. 3) 허가를 받아야 하는 통신서비스(기간통신 역무에 한한다): 1 시내전화, 2 시외전화, 3 국 제전화, 4 가입 전신, 5 주파수를 할당받아 제공하는 기간통신 역무(이동전화, 무선호출, TRS 등), 6 인터넷 접속 서비스(초고속인터넷), 7 인터넷 전화 등이다. 4) 그간 해당 서비스가 허가가 필요한 서비스인지를 판단하고, 허가가 필요한 서비스인 경우에 는 시행규칙에 해당 서비스를 명시한 뒤 허가해 처리 절차가 지연되었다. 5) 예를 들어 초고속인터넷 허가를 받은 케이블 사업자가 별도 허가 없이도 인터넷전화, 시내 32
통신 도매시장 활성화를 위한 미래지향적 입법 방향과 법적 과제 소비자 선택권이 강화될 것으로 예상된다. 결국 허가요건 완화는 다수 이용자를 대상으로 하는 기간통신사업의 특성을 고려하여 허가 라는 진입 절차는 유지하되, 허가심사 기준은 대폭 완화하여 통신시장에 신규 사업자 가 진입하기가 쉽게 해 경쟁 활성화를 통한 효율성 향상과 이용자 편익 증대를 가져올 것으로 전망된다. 6) 2. 요금규제 개선을 위한 도매규제 도입과 소매규제 완화 현재 통신 사업자의 통신요금은 자율적으로 정하여 신고하는 것이 원칙이다. 다만, 시장 지배적 사업자는(KT 시내전화와 초고속인터넷, SKT 이동전화) 요금을 정할 때 소관 장관의 인가를 받아야 한다. 7) 이에 따라 사업자들은 요금인가에 따른 행정절차로 혁신적인 요금상품 을 신속하게 개발하기 어려우며, 통신시장이 정체된 현재의 요금인하 방식에 한계가 있었고 시장원리에도 맞지 않는 면이 많았다. 8) 또 사업자들이 자발적으로 요금을 인하하기보다는 정부 국회 언론 시민단체의 동향에 따라 요금을 결정하려는 경향도 나타나는 실정이다. 이에 지배적 사업자의 권한 남용을 억제하고 요금인하를 유도하면서도 새로운 상품개발 은 저해하지 않는 방식으로 요금규제를 개선할 필요성 9) 이 대두하자 정부는 도매규제 를 도입하여 지배력 남용을 억제하고 요금경쟁을 유도하는 대신 소매규제 인 요금인가제는 신고제로 전환을 추진하려는 것이다. 10) 통신서비스 시장을 도매시장과 소매시장으로 나누어서 살펴보면, 11) 통신망을 가진 사업 전화, 시외전화, 국제전화 등 다양한 서비스를 제공할 수 있다. 6) 기존의 허가심사 기준에서 서비스 제공 계획의 타당성, 설비 규모의 적정성, 기술개발 실 적 등의 항목을 삭제하고, 서비스 제공에 필요한 기술적 재정적 능력과 이용자 보호 계획 의 타당성만 허가심사 기준에 포함시켰다. 7) 요금인가는 시장지배적 사업자의 지배력 남용 억제와 요금인하 유도가 목적이다. 8) 통신시장이 급성장할 때에는 요금을 인하해도 통화량과 가입자 증가로 매출이 늘어날 수 있어 정부의 행정지도를 통한 요금인하가 가능했다. 하지만 소관 장관의 인가 권한은 사업 자가 인가 요청한 요금을 승인하거나 승인을 거부하는 데 그치며, 적극적인 요금조정 권한 에는 미치지 못한다. 9) 통신시장이 독과점적인 상황에서는 규제가 없을 경우 경쟁에 따라 요금이 내려가기보다 담합 등에 따른 가격 유지 가능성이 크기 때문에 현행 인가방식을 바로 폐지하기는 어렵다. 10) 한국경제연구원 전경련의 <규제개혁 종합연구>(2007. 10)에서도 이동전화 초고속인터넷 요금인가제의 개선이 필요하다고 지적하고 있으며, OECD에서도 규제개혁 권고사항(2007. 2) 으로 이동전화 요금인가제 폐지와 무선 재판매 도입을 제시했다. 33
Issue Analysis 자가 통신서비스를 소매 사업자에게 도매가격으로 제공(도매 제공)하면 소매 사업자는 이를 자신의 이름으로 이용자에게 판매(재판매)할 수 있다. [그림 2] 도매규제와 재판매의 의미 단말기 보조금, 수수료 (매출의 20%내외) 내외) 망보유사업자 대리점 직접판매 직영 직영대리점, 대리점, 유통점을 유동점을 통해 통해 판매 판매 망사업자 명의 서비스 망사업자 명의 서비스제공 소매요금 제공 소매요금 (예시 (예시분당184원) 이용자 도매 제공 (도매가격) 서비스 제공) 도매가격에 서비스 제공 (예시 100원) 재판매사업자 자체 유통망이나 인터넷을 통해 판매 자사 명의 서비스제공 제공 재판매 재판매사업자와 계약체결 소매요금 (예시분당164원) 주: 예컨대 KT는 이동전화를 KTF에서 도매가격(분당 88원)에 받아 이용자에게 는 소매가격(분당 177원)에 판매한다. 자료: 방송통신위원회, 국회 제출 자료, 2008. 도매규제 도입과 소매규제 완화의 내용을 조금 자세히 살펴보면, 기간통신 사업자는 다른 통신 사업자(재판매 사업자)의 요청이 있는 경우, 자율적으로 도매 제공에 관한 협정을 체결하고, 방송통신위원회에 신고해야 한다. 도매 제공 사업자는 도매 제공 협정 체결 시 부당하게 불합리하거나 차별적인 조건을 달거나 제한할 수 없으며, 부당한 협정 체결 거부 나 불이행 행위도 불공정행위에 해당하는 금지행위 에 추가된다. 12) 또 소관 장관은 재판매 사업자의 요청이 있는 경우 특별한 사유가 없는 한 90일 내에 도매 제공에 관한 협정을 체결해야 하는 기간통신 사업자와 서비스를 지정할 수 있다. 13) 이 경우 도매 제공 협정은 방송통신위원회의 인가를 받아야 한다. 14) 11) 우리나라는 통신망을 가진 사업자 대부분이 통신서비스를 직접 이용자에게 판매하고 있어 도매시장과 소매시장이 분리되어 있지 않다. 12) 해당 행위를 하면 방송통신위원회의 사실조사와 과징금 등 시정조치의 대상이 된다. 13) KT 시내전화, SKT 이동전화가 의무제공 대상 서비스로 지정될 가능성이 크다. 34
통신 도매시장 활성화를 위한 미래지향적 입법 방향과 법적 과제 <표 1> 도매규제 도입 전후 비교 도매규제 도입 전 진입장벽 때문에 다수의 가입자를 가진 소수 의 사업자가 경쟁한다. 가입자가 많은 사업자는 저렴한 요금상품을 출시하면 기존 가입자가 요금이 낮은 상품으 로 교체하면서 장기적으로 매출이 크게 감소 한다. 따라서 적극적인 요금경쟁을 피하면서, 단말 기 보조금이나 경품을 지급하는 방식으로 다 른 사업자와 경쟁하는 방식을 선호한다. 단말기 보조금이나 경품은 주로 신규 가입자 에게 지급되므로 장기 이용자는 혜택에서 소 외되고 자주 회사를 바꾸는 사람에게 유리하 다는 문제점이 있다. 결국 모든 가입자가 혜택을 볼 수 있는 요금경 쟁은 소수의 사업자만 존재하고 신규 사업자 의 시장진입이 어려울 때는 기대하기 어렵다. 자료: 논자 재정리. 도매규제 도입 후 진입장벽이 낮아져 기존 사업자 이외에도 다 수의 신규 사업자가 함께 경쟁한다. 재판매 사업자는 기존 가입자가 없기 때문에 파격적인 요금상품 개발의 부담이 적어 적극 적인 요금경쟁에 나설 가능성이 많다. 오히려 기존 사업자에 비해 브랜드 인지도가 떨어지기 때문에 요금을 인하해야만 시장에 성공적으로 진입할 수 있다. 외국에서도 단말기 보조금을 전혀 지급하지 않는 대신 인터넷 등으로 판매하여 유통비용 을 줄이고 저렴한 요금으로 서비스를 제공하 는 재판매 사업자가 다수 존재한다. 재판매 사업자가 촉발한 요금경쟁에 기존 사 업자도 나설 수밖에 없기 때문에 시장 전체적 인 요금인하 효과가 크다. 재판매 사업자의 등장으로 저렴한 요금 등 상 품이 다양해지고, 소매규제가 없어지면서 요 금상품이 신속하게 출시된다. 요금상품이 다양해지면서 소비자의 실질적인 선택권이 넓어지고, 시장 기능에 따른 요금경 쟁체계가 정착한다. 아울러 소관 장관은 도매제공의무 사업자가 따라야 할 도매 제공의 조건 절차 방법과 대가산정에 관한 기준을 정하여 고시할 수 있다. 15) 다만, 대가산정 기준은 통신 사업자의 투자유인을 떨어뜨릴 수 있으므로 신규 투자가 현저히 저해되거나 저해될 우려가 큰 경우에 14) 17대 국회에 제출된 개정안에 따르면 도매규제가 정착되는 시점으로 판단되는 이 법 시행 3년 후에는 신고제로 전환된다. 15) 대가산정 기준은 시장 자율적인 재판매 활성화 정도나 도매제공의무 사업자 지정 이후 시 장상황을 고려하여 정할 예정이지만, 새로이 시장에 진입하려는 사업자가 KT나 SKT를 상 대로 충분한 협상력을 갖추기 어려운 현실을 고려할 때 조기에 도입될 가능성이 있다. 대 가산정 기준은 분당 요금수익에서 소매영업을 하지 않음으로써 절감되는 비용을 차감한 가격이나 통신망 원가에 일정한 마진을 더한 가격 이상으로 도매가격을 산정할 수 없다는 식으로 적용될 가능성이 있다. 35
Issue Analysis 는 대가산정에 관한 기준을 고시하지 않을 수 있도록 했다. 소매요금은 소관 장관이 도매 제공의 대가산정에 관한 기준을 정하여 고시하면 해당 서비스의 이용약관 인가제는 바로 신고제로 전환된다. 16) 대가산정에 관한 기준을 고시하지 않더라도 소매요금 인가제는 적정 기간(17대 국회에 제출된 개정안은 3년) 이후에는 신고제로 전환되도록 부칙에 명시해놓았다. 국가 재판매 의무 비차별 의무 요율 규제 상한 제한 <표 2> 재판매 규제 해외 사례(주요 이슈별) 내 용 EU: Access Directive에서 wholesale call origination and access' 시장 SMP(Significant Market Power) 사업자 지정 시 접속제공의무 부과 가능 - 노르웨이, 스페인: 이동전화 도매 접속과 발신에 대한 경쟁 상황을 평가해 SMP에게 접속의무(재판매, MVNO 포함) 부과(2006년) 미국: 기존 셀룰러 사업자의 사업권에 부여되었던 재판매제공의무를 광대역 PCS 등으 로 확대(1996년 도입, 2002년 철폐) 홍콩: 3G사업자에게 네트워크 용량의 30%를 MVNO에게 의무제공하도록 조건 부여 덴마크, 핀란드, 아일랜드: SMP 보유 시 접속의무 부과 - EU Directive 시행 이후 SMP 사업자 지정을 보류하거나 법원이 기각 EU: Access Directive는 다른 사업자가 동일한 조건과 품질로 서비스와 정보를 제공하 도록 보장할 것을 규정 - 노르웨이: 이동전화 도매 접속과 발신 시장 SMP에게 접속의무 등을 부여하며 비차별 의무도 부과 미국: 모든 시내전화 사업자에게 자신의 통신서비스 재판매를 금지하거나 비합리적 차별적 조건이나 제한을 설정하지 않을 의무 를 부과 호주: 접속 제공자가 지정된 서비스를 서비스 공급자에게 제공하는 경우 서비스 품질 면에서 비차별적으로 공급할 것을 규정 EU: Access Directive 제13조 1항에서 SMP 사업자에게 요금규제를 부과할 권한을 규제 기관에 일임 - 아이슬란드: retail-minus 방식(최소 25%이상)기준 제시( 06년) - 노르웨이: 재판매 대가를 25% 인하할 것을 명령( 02년) 미국: 시내전화 retail-minus(17~25%) 기준 제시 유선의 지배적 사업자가 자회사를 통해 이동통신사업을 하면서 자회사의 이동전화를 재판매하는 경우는 매우 예외적인 사례 Verizon, NTT 등은 자회사로만 이동전화사업을 수행 방송서비스는 영국, 미국, 호주, 독일 등에서 점유율 상한 제도를 운영 중 국내에서는 방송법상 시장점유율 규제(33%)가 있고, 공정거래위원회는 SKT의 시장 점유율을 50% 이하로 유지할 것을 명령 주: 현지에 파견되어 근무하는 무역관을 통해 수집한 자료를 논자가 재구성했다. 자료: KOTRA, 국회 제출 자료, 2008. 16) 예를 들어 1년 뒤에 SKT의 이동전화에 대한 도매제공 대가산정 기준을 정하면 기준 고시 시점에서 SKT 이동전화 소매요금은 신고 대상으로 전환된다. 36
통신 도매시장 활성화를 위한 미래지향적 입법 방향과 법적 과제 이처럼 금번 개정안의 핵심 내용에는 정부규제가 기저에 자리 잡고 있다. 통상 도매가격 은 도매를 제공하는 통신망 보유 사업자가 많을수록 내려가기 때문에 도매시장이 활성화되 어 있으면 정부규제의 필요성이 적지만, 도매 제공 사업자가 적거나 도매시장의 경쟁이 미미하면 정부규제 없이는 도매가격이 내리기 어렵고, 신규 시장 진입이나 자율적인 재판매 활성화를 기대하기가 어렵다는 것이 정부의 주장이다. 17) 또 정부가 제시한 해외 사례를 살펴보면, 외국의 주요 국가도 통신시장 진입장벽 완화를 위해 경쟁 초기부터 도매규제를 도입하여 재판매 활성화를 제도적으로 지원하고 있다는 것이다. 미국은 지배적 유선전화 사업자의 도매제공의무와 가격규제를 법률로 정했으며, 이동전화는 1981년부터 사업허가 시 허가 조건으로 도매제공의무를 부과하고 있다. 18) EU는 특정 서비스 시장에 시장지배적 사업자가 존재하면 이들 사업자에게 도매제공의무를 부과 하고 도매가격을 규제하는 것 등이 가능하다는 조항이 EU Directive에 명시되어 있다. 19) 특히 재판매가 활성화된 국가는 덴마크 스웨덴 노르웨이 등 북유럽 국가이며, 재판매 사업자 등장 이후 이동전화 요금이 절반가량 하락했다. Ⅳ. 개정안의 문제점 20) 재판매란 기존 시장 진입 자체가 봉쇄되어 있기 때문에 봉쇄된 시장에서 경쟁을 촉진하기 위해 이용하는 정책수단이다. 특히 이동통신시장은 주파수 제한 때문에 시장이 봉쇄되어 있다. 여기서 주파수만 좀 더 할당할 수 있다면 굳이 재판매와 같은 방법을 쓸 까닭이 없는 것이다. 엄밀하게 말하면 재판매정책은 시장 형성 초기에 가장 적합한 방법이기 때문에 사실은 이동통신 시장 초기에 허용했어야 한다. MVNO도 도입 논의(참여정부 초기)가 나왔 을 때 추진했으면 지금쯤 상당히 시장경쟁이 활성화되었을 것이다. 하지만 현재의 상황은 통신 사업자로서는 재판매를 수용할 큰 장점이 없는 것이 사실이 17) 우리나라에서는 시내전화와 이동전화가 이에 해당한다. 18) 다만, 이동전화의 도매규제는 경쟁이 활성화된 2002년에는 규제를 모두 없앴다. 19) 유선전화 중심으로 규제가 적용되고 있으며, 이동전화는 초기부터 경쟁이 도입되어 지배 적 사업자가 없는 것으로 평가된 국가가 많아 규제 도입 국가가 적다. 영국, 덴마크, 스웨 덴 등이 규제를 도입했다가 없앴으며 스페인, 아이슬란드가 현재 규제를 시행 중이다. 20) 지난 17대 국회 과학기술정보통신위원회에 제출된 개정안에 대한 규제개혁위원회와 법제 처 심의과정에서 논의된 내용을 중심으로 논자가 재구성했다. 37
Issue Analysis 다. 시장 형성 초기에는 제한된 영업력으로 할당받은 주파수를 최대한 활용하기 위해서 재판매해야 할 유인이 있지만, 이미 무선 사업자들이 주파수 대역을 대부분 활용하며, 각종 틈새시장까지 마케팅 대상화하는 상황에서 기존 무선 사업자(Mobile Network Operator: 이하 MNO)와 MVNO 잠재 사업자 양측 모두 재판매 유인이 낮은 것이다. 그렇기 때문에 이미 늦어버린 상황에서 법으로 강제할 수밖에 없는 상황에 직면한 것이 바로 금번 개정안 의 탄생 배경이다. 물론 도매제공의무를 부여함으로써 기대할 수 있는 긍정적인 부분도 있다. 첫째, 우리나 라는 이동통신시장이 2002년 이후 3사 경쟁체제로 운영되고 있으며, 선발 사업자가 매출액 과 가입자 수 기준 시장점유율에서 모두 50%를 웃돌면서 안정적인 비율로 유지되어 사업자 간 요금제와 요금수준 격차가 줄어들고 있다. 21) 즉, 이동통신 사업자들은 안정된 시장에서 일정한 매출과 수익을 올릴 수 있으므로 점차 가계에 부담이 되는 가계 통신비의 지출을 줄이기 위해서는 다른 수단을 사용하여 요금인하 경쟁이 벌어질 수 있는 기반을 마련해줄 필요가 있다. 둘째, 통신시장 진입장벽 완화를 위하여 경쟁 초기부터 도매규제를 도입하여 재판매 활성화를 제도적으로 지원한 국가들의 사례를 보면 재판매는 통신망을 보유하지 못한 사업자가 소매시장에서 서비스를 제공할 수 있는 여건을 조성함으로써 신규 진입을 유도하 고 시장구조 개선에 긍정적인 영향을 미쳐 요금인하에 긍정적으로 작용할 수도 있다. 22) 셋째, 우리나라에서도 재판매할 수 있는 제도적 여건이 갖추어졌었으나 사실상 우월적 지위에 있는 이동통신 3사 23) 를 규제할 근거가 없어 도매시장이 거의 활성화되지 못한 점을 고려할 때 재판매할 수 있는 근거를 법으로 명확히 규정하고 일부 사업자에게는 도매제공의 무를 부여하여 독과점을 완화할 필요가 있다. 넷째, 개정안은 기술개발 등 신규 투자를 현저하게 저해하는 등의 경우에는 대가산정 고시를 하지 않아도 되게 하여 신규 투자 의욕이 꺾이지 않도록 한다. 그러면서도 이미 어느 정도 설비투자가 완료되어 소비자에게 일정한 품질 이상의 서비스를 제공하는 2세대 이동통신시장은 설비기반 경쟁에서 서비스기반 경쟁으로 전환할 수 있는 근거를 마련하여 이용자의 선택권을 확대함으로써 창의적 비즈니스 모델을 창출하도록 한다. 21) 김희수 김형찬 외(2007). 2006년도 통신시장 경쟁 상황 평가 p. 115. 정보통신정책연구원. 22) 변정욱 외(2007). MVNO 개념 및 주요국의 규제 사업 현황. 정보통신정책연구원. 23) 국내 통신시장 매출의 60%를 이동통신시장이 차지하고 있으나 이동통신 사업자 수는 3개 사에 한정되어 있다. 38
통신 도매시장 활성화를 위한 미래지향적 입법 방향과 법적 과제 국 가 벨기에 덴마크 에스토니아 핀란드 프랑스 리투아니아 네덜란드 노르웨이 <표 3> 서비스 제공 사업자가 경쟁에 미치는 영향 규제기관 견해 MNO(이동통신망 보유 사업자)가 운영하는 SP(서비스 제공 사업자) 24) 를 제외하면 특 별한 영향 미치지 않는다. 요금이 낮고 저렴한 인터넷서비스가 나왔다(하지만 다른 요인에서 기인할 수 있다). 시장에 유효한 효과가 나타나지 않았으나 서비스 제공 사업자에 대응하기 위해 MNO 들이 자회사를 통해 값싼 패키지를 제공한다. 요금인하가 2003년(6.9%)에 비해 2004년(9.9%) 가속화됐다. 2003년 7월 번호이동제 시 행 이후 독립적인 서비스 제공자들이 급성장했다. 성공한 서비스 제공 사업자의 점유율 은 10% 이상이며, 이를 통해 소매 수준에서 요금경쟁이 촉발됐다. MNO인 Elisa와 TeliaSonara는 다른 사업자의 요금인하에 즉시 대응할 수 있도록 Tele Finland와 Kolumbus를 설립, 요금경쟁이 치열한 동안에는 신규서비스, 특히 3G서비스를 제공하 지 못했다. SP인 ACN이 사업을 철수하고 Elisark Saunalahti 그룹을 사들이면서 요금 경쟁이 진정 국면에 접어들었다. MVNO(재판매 사업자)는 MNO 표준상품에 naked SIM 25) 을 제공하거나 무약정 계약, 소폭의 할인을 제공하는 서비스를 출시했다. 서비스 제공 사업자들이 주로 초점을 맞춘 기업용 시장에서는 경쟁을 촉진했으나 매 우 제한적이다. 소매 요금인하, 가입 면에서 SIM(가입자 인증 모듈)을 소개했다. 2004년 서비스 제공 사업자들이 소매시장의 12%를 점유. 서비스 제공 사업자의 진입 이후 소매요금이 여러 차례 인하되었으며, 신규 요금제(정액제)와 서비스가 출시됐다. 가장 명백한 효과는 소매시장의 요금구조 변화. 서비스 제공 사업자는 통화 시간이나 스웨덴 착신지와 무관하게 동일한 분당 요금을 내도록 하는 정액제를 출시. 이후 MNO 역시 동일한 구조의 요금제를 소개했다. 자료: 변정욱 등(2006). MVNO 개념 및 주요국의 규제 사업 현황, 정보통신정책연구원(2007), 재인용. 다섯째, 만약 재판매 의무를 부여하고 대가를 규제하지 않으면 재판매 사업자와 도매 제공 사업자 간에 사실상 공정한 협상을 맺기 어려워 재판매 사업자들이 요금인하를 주도하 여 이동통신시장의 요금을 인하하고자 하는 정책목적을 달성하기 어렵다. 이 같은 맥락에서 개정안의 당위성을 종합적으로 검토해보면 재판매를 도입해 경쟁 활성 화를 유도하여 종국에는 요금인하에 기여할 수 있다는 개연성에는 동의한다. 그렇지만 법적 인 강제력을 부여하기 위해서는 다양한 면에서 개정안 발효에 따를 것으로 예상되는 문제점 24) SP(Service Provider): 이동통신서비스를 제공하는 사업자. 25) SIM(Subscriber Identity Module): 휴대전화 회사가 발행하는 계약자 정보를 기록하는 IC카 드, 휴대전화기에 끼워 넣어 이용자를 식별하는 데 이용한다. 39
Issue Analysis 들의 함의도 충분히 검토할 필요가 있다. 먼저 해외에서는 앞서 정부가 제시한 성공사례의 이면에 재판매 의무제공 사업자와 재판 매 사업자가 제휴한다고 해도 재판매사업 성공 여부가 불투명한 사례도 많은 상황임을 감안할 때 의무화와 대가규제 등을 통해 재판매 의무제공 사업자와 재판매 사업자 간 적대 적인 관계를 법적으로 설정해놓으면 과연 재판매사업이 활성화될지 알 수 없다. 무엇보다 국내와 같이 포화 상태에 이른 시장에서 규제수단을 동원하여 정책을 추진할 경우 정책취지 나 목적의 달성보다는 오히려 인위적 정책 추진에 따른 부작용을 양산할 가능성도 크다. 이러한 우려는 이동통신 요금인하라는 공중 이익을 위한 목표에도 악영향을 미치게 된다. 실제로 사업자 간 경쟁력을 차별화해 요금인하의 여지를 만들어야지, 소매요금과 재판매 대가 간의 차이를 이용해서 재판매 사업자가 요금을 인하하게끔 하는 구조는 설득력과 개연성이 떨어진다고밖에 할 수 없다. 결국 차별화한 경쟁력을 갖지 못한 재판매 사업자가 시장에 등장하여 소매요금과 규제된 재판매 대가 간 차익만을 이용하여 요금경쟁을 할 경우 재판매 사업자에게 과도한 특혜를 제공하고 마는 문제점이 발생할 수도 있다. 또 신규 사업자가 수익성을 확보하기도 쉽지 않을 것으로 전망된다. 왜냐하면 재판매 서비스는 기존 사업자의 망을 빌려 사업을 하기 때문에 기존 사업자 대비 서비스 경쟁력이 떨어질 수밖에 없고, 따라서 재판매 사업자는 서비스 경쟁력으로 차별화하기보다는 저렴한 가격으로 차별화를 시도할 가능성이 높기 때문이다. 매출뿐 아니라 비용구조도 기존 사업자 보다 열악할 것이 자명하다. 아울러 초기투자비용 부담도 만만찮을 것이다. 비록 재판매 사업자는 네트워크 구축에 따르는 투자 부담은 덜더라도, 경우에 따라 기타 부가설비 휴대 전화 구매 유통채널 구축 등에 많은 투자가 예상되기 때문이다. 무엇보다 재판매 의무제공 사업자와 재판매 사업자 간 긴밀한 협력관계가 핵심 성공요인 중 하나임을 감안할 때 재판 매사업에 걸림돌이 될 수 있다. 따라서 이러한 부작용을 방지하고 도매시장을 활성화해 경쟁을 촉진하기 위해서는 제도 가 본격화하기에 앞서 걸림돌 극복을 위한 노력이 필요하다. 1. 헌법상 문제점(과잉금지원칙 위반 가능성) 1) 도매제공의무 제도 의 과잉금지원칙 위반 가능성 전기통신사업법 개정안에 따라 도매제공의무 사업자는 계약의 자유 와 영업의 자유 를 제한받고, 이러한 제한이 과잉금지원칙 위반 여부의 세부 심사기준을 충족하는지 살펴볼 40
통신 도매시장 활성화를 위한 미래지향적 입법 방향과 법적 과제 필요가 있다. 과점화한 통신시장을 다각화해 경쟁을 활성화하려는 입법목적 자체는 정당하 다. 하지만 목적에 정당성이 있고, 목적에 부합하는 제도로서 입법을 정비하는 것이 수단으 로서 적절하다 할지라도, 개정안의 도매제공의무 제도가 재판매시장의 육성이라는 입법목 적을 달성하기 위한 유효 적절한 수단인지에 의문이 든다. 재판매시장의 육성을 위해서는 우선 재판매시장 성공요인을 제도적으로 뒷받침해야 하고, 이를 보완하는 제도적 수단으로 서 도매제공의무 제도를 논의할 여지가 있을 뿐이지, 재판매 사업자의 난립에 대비한 제도 가 마련되지 않은 상황에서 일방적 도매제공의무 제도 도입은 오히려 재판매시장의 왜곡을 가져올 수 있다. 따라서 도매제공의무 제도는 일정한 시장점유율 이상의 사업자뿐 아니라 모든 이동통신 사업자에게 각자 시장점유율에 따라 일정량의 재판매의무를 지우는 것이 합리적 접근방식일 수도 있다. 또 도매제공의무 사업자에게 도매제공의무를 예외 없이 강제하고, 그 도매제공의무가 언제까지 유효할지 예측할 수 없게 한 것으로서 최소 침해의 원칙을 위반할 소지도 있다. 도매제공의무의 예외를 허용하지 않음으로써 도매제공의무 사업자는 자사의 신규 투자가 저해되거나 사업경영에 심각한 위협이 되는 경우에도 도매 제공을 강제당할 수 있으며 도매제공의무 대상 서비스의 지정 고시와 지정 해제와 관련한 아무런 기준이 없어, 도매제 공의무 사업자는 시장점유율이 충분히 감소하여 도매 제공 사업자 지정 대상에서 제외되지 않는 한 도매 제공 의무를 무한히 계속 져야 하는 불합리함이 있을 수 있다. 특히 달성하고자 하는 공익인 재판매시장의 활성화 실현 여부는 불분명한 데 반하여, 도매제공의무 사업자의 설비투자 유인 감소와 계약의 자유, 영업의 자유 침해 정도는 지나 치게 커서 법익 균형성을 잃는 문제점도 있다. 도매제공의무 제도는 도매제공의무 사업자의 선진기술 도입을 위한 노력을 저해하고, 과당경쟁을 유발하여 종국에는 소비자 편익과 국가 경쟁력 증진에 기여하지 못할 수도 있으며, 도매제공의무 사업자로 지정된 자는 협정을 체결한 상대방이 거대 사업자이거나 자신의 경쟁기업과 우호적인 사업자로서 자사의 경영 위험을 초래하는 경우라도 협정 체결을 강제당해 영업의 자유와 계약의 자유를 심각하게 제한받을 우려도 있다. 2) 대가산정 기준 근거 규정 의 과잉금지원칙 위반 가능성 도매 제공 대가의 산정기준을 제시하여 재판매시장을 활성화해 소비자 편익을 증대한다 는 개정안의 입법목적의 정당성 자체는 인정되나 재판매시장의 정상적인 경쟁구도가 정립 되지 않은 상황에서 대가 협상의 일방 당사자인 도매제공의무 사업자만을 규제하는 것은, 재판매시장의 왜곡을 초래하고 공정경쟁을 저해할 수 있어 입법목적 달성에 효과적인 수단 41
Issue Analysis 이라고 볼 수 없으며, 헌법상 자유시장경제 질서에 부합하지 않을 수도 있다. 개정안에 따를 경우, 재판매 사업자를 제한하는 규정은 전혀 없는 상황에서, 신상품 개발 마케팅에 집중하지 않고 단기적 초과수익에 치중하는 재판매 사업자만을 육성하여 재판매시장을 왜곡하고, 소비자의 불만과 피해를 불러올 수 있다. 개정안의 대가규제 근거 규정은 대가 협상에 관하여 공정한 경쟁의 기반을 조성할 수 있는 덜 침해적 수단이 이미 있는데도, 더 침해적 수단을 추가하는 것으로 최소 침해의 원칙을 위반할 소지가 있다. 또 현재 재판매시장은 현행법상 대가 협상에 관한 덜 침해적인 규제수단이 있는데도 사실상 사전적 가격규제의 효과를 가지는 대가규제를 용인할 만한 상황에 직면해 있다고 보기도 어렵다. 따라서 달성하고자 하는 공익인 재판매 사업자의 활성화는 대가규제를 통한 실현 여부가 불분명할 뿐만 아니라 도매제공의무 사업자의 설비투자 유인 감소를 초래하고, 계약의 자 유, 사적자치 영업의 자유, 재산권 등 기본권 침해의 강도는 지나치게 크다고 할 것이므로, 법익의 균형성을 상실할 우려가 크다. 26) 2. 정책상 문제점 1) 이동통신 재판매의 기능과 효과 1 외국 사례 해외는 MVNO와 MNO가 직접 경쟁하기보다는 보완 상생하는 관계다. 시장 형성기에는 단기간에 MVNO가 자체 마케팅 능력으로 가입자 기반을 조기에 확대하는 기능(미국 시장 초기)을 하기도 하고, 장기 가입계약을 맺지 못하는 소비자(젊은 층)를 대상으로 선불제시 장을 개척(영국의 Virgin Mobile, Tele2, Telmore)하기도 한다. 이처럼 경쟁력은 회사별로 효율적 유통망, 브랜드 파워, 저렴한 가격, 결합서비스 개발 등에서 비롯된다. 특히 유럽에서 도매제공의무 제도를 도입했던 때는 시장 형성 초기에 MNO가 한두 개에 지나지 않았던 시절로, 서비스 조기 보급을 위해 극히 예외적인 정책수단으로 사용했었다. 시장 성숙 단계에서 도매제공의무 제도를 유지한 나라는 스페인, 몰타 등을 제외하고 거의 없을 뿐만 아니라 대가규제까지 하는 국가도 일본을 제외하고는 없다. 27) 26) 저렴한 망 이용 대가의 강제는 재판매 사업자를 단순 유통업체로 전락하도록 하는 유인이 될 수 있으며, 도매제공의무 사업자의 망 설비투자 유인을 줄인다. 27) 일본에서는 가이드라인을 제시하여 의무화와 대가규제까지 하는 방향으로 추진한다. 42
통신 도매시장 활성화를 위한 미래지향적 입법 방향과 법적 과제 [그림 3] Virgin Mobile과 Telfort의 홈페이지 주: 저렴한 선불요금제를 중심으로 세계 각국에서 MVNO를 성공시킨 영국의 Virgin Mobile 社 와 네덜란드의 Telfort사 자료: Virgin Mobile 홈페이지: http://www.virgin.com/mobile. Telfort 홈페이지: http://www.telfort.nl. 제1 유형 제2 유형 제3 유형 <표 4> EU 국가 중 이동전화 재판매 의무 부여 국가 간 비교 국 가 1위 2위 3위 키프로스 슬로베니아 몰타 스페인 가입자 568,000 81,734 64,591 점유율 76.6% 11.0% 8.7% 가입자 1,394,169 420,900 - 점유율 76.8% 23.2% - 가입자 188,000 160,320 - 점유율 54.0% 46.0% - 가입자 21,445,900 14,464,000 11,114,000 점유율 45.6% 30.7% 23.6% 주: 음영 부분이 재판매제공의무 사업자(점유율은 2006년 말 가입자 기준). 제1 유형: 한 개 사업자 MS가 70%를 상회하는 사실상의 독점구조. 제2 유형: 두 개 사업자가 시장을 양분하는 과점구조. 제3 유형: 세 개 사업자가 5:3:2 정도로 시장을 나눠 가진 구조. 자료: KOTRA(2008). 논자 재구성. 2 국내 사례 국내의 재판매 사업자는 이동통신 사업자와 경쟁하기보다는 그 유통점 구실만을 할 뿐이 다. KT는 KTF망을 이용하여 재판매하며 KTF 전체 가입자(1천351만 명)의 22%(2007년 6월 기준)에 해당하는 294만 명의 가입자를 보유하여 전체 시장의 7%를 점유하고 있다. 43
Issue Analysis 기타 군소 재판매 사업자도 브랜드 파워 결여, 가격경쟁력 결여 등으로 MNO의 유통점 구실을 하는 데 지나지 않고, 취약한 경쟁력을 강화하기 위한 사기적인 마케팅으로 소비자 문제를 야기하는 사례도 발생하고 있다. <표 5> 통신시장 규모와 서비스별 점유율 (단위: 억 원) 구 분 2003 2004 2005 2006 시장 규모 (증감률) 346,613 (2.6%) 382,061 (9.2%) 404,473 (5.5%) 412,746 (2.0%) 기간 286,943 300,626 317,767 321,693 별정 14,499 19,468 18,872 20,182 부가 45,171 61,967 67,834 70,871 시장 규모 1위 사업자 매출과 점유율 (단위: 억 원) 구 분 2004 2005 2006 시내전화 55,092 54,135 52,906 인터넷 37,173 37,718 39,681 이동전화 164,676 176,996 184,413 시내전화(KT) 50,371(91.5) 49,469(94.5) 47,900(92.7) 인터넷(KT) 21,542(57.9) 21,555(58.4) 21,345(53.8) 이동전화(SKT) 96,354(58.5) 100,621(56.1) 106,510(56.6) 주: 서비스 매출액(이동통신사 단말기 매출액, KT-PCS 제외). 자료: 정보통신산업협회(2007). 각 연도 자료 인용. 이처럼 국내의 재판매사업은 MNO가 취약한 부분을 보완하는 기능(틈새시장이나 유통점 구실)을 하는 데 지나지 않고, MNO를 대체하거나 대등한 경쟁자로 나서기에는 한계가 있다. 이는 재판매 사업자가 이동통신 사업자보다 기본적으로 경쟁력이 취약한 점을 반영하 는 것으로 분석된다. 특히 이러한 이면에는 시장 포화에 따르는 경쟁으로 치열한 가입자 쟁탈전을 벌이는 현실적인 문제에서도 기인한다. 또 2004년 번호이동성 제도 시행으로 1천500만 명 이상이 번호이동(전체 가입자의 40%) 28) 을 하고 있으며 최근 보조금 규제가 없어짐에 따라 고객 유치를 위한 보조금 경쟁이 치열한 28) 주요국의 이동비율: 덴마크 11%, 영국 네덜란드 스웨덴 5%, 벨기에 아일랜드 2%, 프 랑스는 0.1%. 44
통신 도매시장 활성화를 위한 미래지향적 입법 방향과 법적 과제 상황이다. 29) 지난해에는 정부가 그동안 반대해왔던 SKT의 망내 할인(50%)을 인가해 후발 사업자들도 망내 할인을 기반으로 하는 각종 할인상품을 출시하여 다시 이동통신시장의 가격경쟁이 본격적으로 불붙었다. 30) 2) 국내시장을 감안한 개정안의 문제점 도매 제공을 의무화하더라도 현재 시장 상황을 감안하면 더 큰 요금인하를 기대하기는 다소 어려우며 오히려 역효과가 나타날 가능성도 있다. 앞서 보았듯이 시장이 포화 상태에 이르러 신규 수요보다는 교체 수요나 번호이동 수요가 고객 확보에 더 중요한 요소가 되고 있으며, 3G 이동통신서비스는 비싼 단말기 가격 탓에 전환비용이 이동통신사 간 요금 차이 를 압도하는 특성이 있기 때문이다. 요금이 30% 차이가 나더라도 단말기 전환비용을 감안 할 때 이동통신사 전환유인으로 작용하기 어렵고, 이에 따라 요금경쟁이 본격화하지 않은 하나의 요인으로 작용하는 것이다. 따라서 3G 이동통신서비스는 요금인하보다는 단말기 교체 보조금 지급 등을 통한 고객 쟁탈이 주 경쟁 양상으로 펼쳐질 것으로 예상된다. 하지만 규모의 경제가 크게 작용하는 이동통신서비스의 공급 면에서 보면 규모의 경제를 이루지 못한 재판매 사업자는 단말기보조금 경쟁 단계에서부터 생존이 어렵거나 생존하더 라도 가격경쟁력을 확보하지 못하기 때문에 요금인하를 주도할 능력을 갖추기는 현실적으 로 불가능하다. 또 기존 사업자와 경쟁하기보다는 기존 사업자의 유통점으로서 도소매 가격 차이 마진에 의존할 가능성이 매우 높다. 31) 왜냐하면 재판매 사업자는 규모의 경제를 이루지 못한 데 더하여 별도의 유통망 구축과 보조금 등 증가되는 마케팅 비용으로 비용구조가 기존 이동통신사보다 불리한 구조를 가지게 되고, 정부는 재판매 사업자의 생존을 위해 가격 수준이 재판매 사업자의 손익분기점 이상이 되도록 유도할 부담을 지게 될 수도 있기 때문이다. 32) 29) 실제로는 휴대폰만 교체하기 위한 경우도 보조금을 받기 위해 신규 가입하는 형태로 통계 에 포함되었다. 30) LGT는 100% 망내 할인상품 출시, KTF는 망내뿐 아니라 망외 할인상품도 출시했다. 31) 현재 시장구조에서 독립된 경쟁 사업자가 진입하기에는 매우 어려운 상황이고 이 점은 당 초 통신망까지 갖추었던 신세기, 한솔이 손익분기점을 넘는 가입자(통상 600만 명으로 추 정)를 확보하지 못하고 퇴출되었던 점이 증명한다. 실제 현재의 재판매 사업자도 기존 사 업자의 경쟁자가 아니라 유통점 구실을 하는 데 머문다. 32) 전체적인 요금 수준의 인하와 사업자들의 수익성 감소를 억제하는 포괄적인 요금인하 방 안을 모색해야 한다. 도매요금은 원가(고정비용) 개념이나, 마케팅 비용은 가변비용이고, Π(이윤)=PQ-C라는 개념에서 개별 사업자의 수익성은 P가 외부적으로 주어질 때(대가규 45
Issue Analysis 결과적으로 가장 효율성이 떨어지는 사업자의 비용에 맞추어 정부가 개입할 경우 요금이 재판매를 의무화하기 전보다 높아질 개연성이 충분하다. 33) 3) 경쟁정책적 관점에서 본 문제점 공정거래위원회(지난 17대 국회에 제출된 법안)가 규제기관이 과도하게 개입해 시장을 왜곡할 가능성이 있다고 지적했듯이, 도매 제공 단계에서 대가규제는 소매규제와 달리 시장 의 형성, 운용에까지 개입할 수 있는, 다른 나라에는 없는 과도한 전 방위 규제라는 지적이 많다. 이렇게 시장정보에 당사자보다 취약한 정부가 시장을 대신하게 되고 재판매 사업자도 경쟁우위를 점하려고 노력하기보다 정부규제에 의지하는 반경쟁적 행태가 만연할 우려가 있으며, 재판매 사업자의 자격 제한은 전혀 없는 상황에서 도매제공의무 제도를 통해 신규 재판매 사업자가 난립할 수 있고, 이들이 저렴한 망 이용 대가라는 대가규제에 무임승차하 여 단기적 초과수익에만 치중할 경우 재판매시장이 왜곡되어 소비자 불만과 피해가 발생할 가능성이 있다. 이같이 재판매시장이 왜곡될 경우, 정부는 소비자 피해를 줄이기 위하여 부실한 재판매 사업자를 규제해야 할 테니, 이는 규제(도매제공의무 제도)가 또 다른 규제(재판매 사업자 규제)를 낳아 재판매시장에서 시장원리를 찾아볼 수 없게 만들 우려가 있다. 이에 정부도 정책 추진자로서의 책임 때문에 재판매 사업자 보호 부담을 떨치기 어려운 것이 금번 개정 안의 맹점이라 할 수 있다. 이에 따르는 경쟁효율의 저하와 보호에 드는 비용, 높은 가격, 저급의 서비스, 규제비용은 결국 소비자 후생 저하로 소비자가 부담하게 될 것이며, 도매시장 규제는 도매시장의 정상 적인 발전에 장애가 될 것이다. 그에 따라 경쟁으로 도태되어야 할 한계 사업자가 시장에 남아 전체 효율성을 떨어뜨릴 가능성도 크다. 34) 제 등) C를 어떻게 최소화하느냐에 따라 결정된다. 33) 개별적인 재판매 사업자의 수익성과 경영실적은 악화될 수 있으나, 사회 전체적인 차원의 후생총량은 오히려 증가할 수 있다는 의견도 있다. 예를 들어, 국제전화 음성 재판매는 별 정 사업자의 난립으로 시장질서가 흐트러지는 문제가 있는데(선불카드 등), 반대로 기간 통신 사업자의 국제전화 요금을 인하하도록 하는 영향을 미친 점에서 국제전화시장의 전 반적인 요금 수준을 인하시켰다(단 현행 별정통신사업은 소비자 약관이 적용되어 도매규 제라고 볼 수 없다). 따라서 무분별한 진입에 따른 시장질서의 교란, 단기적인 차익 (arbitrage)을 목적으로 하는 진입, 이용자 보호 면에서의 문제점도 있으나, 반대로 이러한 사업자의 진입으로 전체적인 요금 수준의 인하를 유도할 수도 있다는 지적도 있다. 34) 도매 제공 사업자를 규제하는 탓에 각종 틈새시장의 개발 등 재판매 사업자가 창의적 노력 46
통신 도매시장 활성화를 위한 미래지향적 입법 방향과 법적 과제 따라서 정부의 사전적 규제 개입으로 정작 경쟁 제한적인 폐해를 사후에 교정할 방법을 원천적으로 봉쇄하는 부작용을 낳을 수 있는 점도 간과해서는 안 될 것이다. 4) 요금인하를 위한 대안 검토 종래 유효경쟁 정책 아래에서 정부는 요금경쟁을 유도하기보다는 경쟁력이 떨어지는 사업자가 경쟁력을 확보하는 선에서 요금이 결정되도록 유도하는 부담이 있었다. 그러나 이제 이동통신 3사가 모두 손익분기점 이상의 가입자를 확보한 상태이므로 요금경쟁이 벌어지도록 유효경쟁 틀을 완화할 필요가 있다. 그에 따라 최근 도입된 망내 할인요금 제도 이외에 소매요금 인가 시에도 가격경쟁이 될 수 있도록 요금인가제를 유연하게 운용하거나 향후 점진적으로 요금인가제를 폐지해가는 것을 고려할 필요도 있다. 35) 특히 이동통신사의 마케팅비가 단말기 보조금 등 전환비용을 보조하는 데에만 활용되는 것이 아니라 형평상 장기 가입자 요금할인 재원이 될 수 있는 정책을 개발해야 한다. Ⅴ. 통신 도매시장 활성화를 위한 전제조건과 법적 과제 먼저, 제도의 성공적 정착을 위해서는 재판매 사업자의 수익성이 보장되는 시장 환경을 조성해야 할 것이다. 이를 위해, 가입자 쟁탈전에 따른 과당경쟁을 방지할 수 있는 시장 환경 조성이 무엇보다 필요하다. 또 후발 사업자들이 자발적으로 재판매를 제공할 수 있는 환경 조성 방안도 함께 강구해야 한다. 시장점유율이 50%가 넘는 재판매 의무제공 사업자 보다는 오히려 후발 사업자들에게 재판매 제공이 매력적일 수 있기 때문이다. 이를 통해 재판매 사업자와 협력관계를 개선해 자발적으로 재판매를 제공하도록 유도할 수 있는 제도 을 하기보다는 유통마진을 올리는 데만 매진할 가능성이 있고, 이동통신시장의 경쟁을 촉 진하기보다는 유통구조만 복잡하게 하고 거래비용만 늘릴 가능성이 크다. 35) 방송통신위원회는 대통령에게 업무보고를 하면서 요금인가제는 향후 단계적으로 폐지한 다는 정책적 방침을 밝혔다. 그러나 지배적 사업자의 요금인가제 폐지는 지배적 사업자의 요금인하로 경쟁 사업자에게 요금인하 압력을 줌으로써 전체적인 요금인하를 이룰 수 있 는 반면, 지배적 사업자가 약탈적 가격을 책정하여 경쟁 상황을 더욱 악화시킬 우려가 있 다. 따라서 현재의 시장 상황을 비추어볼 때 요금인가제는 요금정책의 수단이 아니라 지배 적 사업자의 약탈적 가격 책정을 억제하는 성격이 있기 때문에 요금인가제의 폐지가 요금 인하로 곧바로 이어질지는 불확실하다. 현 정부의 단계적 요금인가제 폐지는 묵시적으로 경쟁이 충분히 활성화되었을 때 를 전제로 한다. 47
Issue Analysis 적 장치 마련도 필요할 것으로 보인다. 둘째, 재판매 대가는 재판매 의무제공 사업자와 재판매 사업자 양측에게 득이 될 수 있는 객관적 기준을 마련할 필요가 있다. 왜냐하면 재판매 대가산정과 관련한 부분이 대표적인 반시장적 조항이라는 지적이 많기 때문이다. 36) 따라서 재판매 사업자의 수익성을 고려함과 동시에 재판매 의무제공 사업자의 재판매사업 협력을 적극 유도할 수 있는 재판매 대가 수준을 찾는 것이 중요할 것이다. 마지막으로 재판매 의무제공 사업자가 제공할 망 임대 수준의 기준도 필요하다. 망 임대 수준은 이동통신서비스 운영 경험이 부족한 재판매 사업자가 시장진입에 어려움을 겪지 않는 수준에서 결정되어야 할 것으로 판단된다. 37) 특히 망 임대 수준을 결정할 때 음성전화 <표 6> 추가 개선이 요구되는 이슈 정리 제 도 현 황 개선 방안 약관 신고/ 인가 회계분리 보편적 서비스 상호접속 설비 제공 보증보험 가입 기간통신 사업자와 기간통신 사업자의 별정사업은 이용약관 신고/인가 단순 별정 사업자는 약관신고의무 없음 기간통신 사업자만 회계분리의무 부과 매출 100억 원 이상으로 한정(시행규칙) 전기통신 사업자에게 손실보전의무 부과 매출 300억 원 이상 기간통신 사업자로 손실 분담 대상 제한(시행규칙) 기간통신 사업자는 원가 기준 접속료 별정통신 사업자는 이용약관 기준 요금 설비 제공 대상을 기간 사업자로 한정 전용회선 요금 감면도 기간 사업자로 한정 선불통화권 제공 별정통신 사업자는 발 행 총액까지 보증보험을 의무 가입(시행 규칙) 자료: 미디어미래연구소(2008). 단순 별정 사업자도 약관신고(법률 개정) 사업자 법적 지위와 관계없이 회계분리 의무 부과(법률) 별정 사업자 회계분리 수준 검토(고시) 별정 사업자도 일정 기준 이상은 손실 분담의무 부과(시행규칙 개정) 별정 사업자에 상호 접속 허용(법률) (일정 규모 이상 망 운용 시 원가 기준) 별정 사업자 설비 제공 허용(법률 개정) 제공 요율 수준은 별도 검토(고시) 선불통화권 제공 기간통신 사업자도 보 증보험 가입의무 부과(법률 개정) 36) 여기서 반시장적이라는 의미는 법으로 강제 하고자 하는 상황에서 기인한 면과 MNO와 같 은 망설비 보유 사업자들이 주장하는 면이 결합된 의미다. 만약, 대가가 원가를 바탕으로 공정하게 산정되는 경우에는 반대로 친경쟁적이라는 표현도 가능하다. 특히 원가에 근거 를 두고 비배제적, 비차별적으로 대가를 산정한 경우 네트워크에서 발생하는 지대나 초과 수익이 경쟁가격으로 변하기 때문에 오히려 친경쟁적이라는 주장도 있다. 37) 망 대가 수준과 설비 제공의 범위(임대 대상 설비의 범위) 등이 여기에 포함된다. 48
통신 도매시장 활성화를 위한 미래지향적 입법 방향과 법적 과제 서비스뿐 아니라 데이터서비스 면의 서비스 구현에 대해서도 고려해야 할 것이다. 현재 재판매(별정)정책에서 추가적으로 개선할 필요가 있는 이슈는 <표 6>과 같다. 이번 개정안은 분명 통신 도매시장이 활성화할 수 있는 단초를 제공한다는 점에서는 이견이 없다. 특히 신규 사업자 출현을 유도해 통신시장의 경쟁구도를 바꿀 수 있는 파괴력 이 있다는 면에서 성공적으로 정착하면 경쟁 활성화의 계기가 될 것으로 기대된다. 하지만 시장 메커니즘이 아닌 규제 신설의 방식으로 사업자 간 자율경쟁이 일어날 수 없는 구조라 는 지적과 요금인가제가 있는데도 정부가 요금규제 권한을 부당하게 행사하고 있으며, 이 때문에 이동통신 사업자의 안정적 수익을 보장하는 등 요금을 규제하며 인하하는 수단으로 사용하지 않는다고 비판하는 목소리가 공존한다. 따라서 국내 이동통신서비스 시장의 활성화와 요금인하라는 복수의 목적을 달성하기 위해서는 서둘러 입법화하기 이전에 비판의 목소리에 귀 기울여 총체적으로 재검토하고, 아울러 분명한 정책목표와 취지를 더욱 상세히 밝히고 검증받아야 할 것이다. 특히 앞서 지적한 법적 정책적 문제점을 면밀히 분석하고 문제점을 개선해 미래지향적인 입법이 되어야 할 것이다. 진정으로 이번 개정안이 실효를 거두고, 시장 활성화를 통해 소비자 후생을 증진하기 위해서는 무엇이 선행되어야 하는지 많은 고민과 협의, 합의의 과정이 필요한 때다. 참 고 문 헌 공정거래위원회(2007). 전기통신사업법 일부 개정 법률안 검토 의견. 국회 과학기술정보통신위원회(2007). 국정감사 결과 자료. 국회 과학기술정보통신위원회 수석전문위원실(2008). 전기통신사업법 일부 개정 법률안 검토 보고서. 규제개혁위원회(2008). 국회 보고 자료. 김희수 김형찬 외(2007) 2006년도 통신시장 경쟁 상황 평가. 정보통신정책연구원. 방송통신위원회(2008). 국회 보고 자료. (2008). 전기통신사업법 일부 개정 법률안. 국회 제출 자료. 법제처(2008). 국회 보고 자료. 변정욱 외(2007). MVNO 개념 및 주요국의 규제 사업 현황. 정보통신정책연구원. 49
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