북한인권의 실질적 개선을 위한 대안적 접근 - 국내외 관련 동향 평가와 과제 2014년 12월 이 보고서는 지난 2014 년 11 월 25 일 발행된 북한인권의 실질적 개선을 위한 대안적 접근 국문 보고서에 바탕을 두고 작성되었다. 국문 보고서는 2013 년 유엔 북한인권조 사위원회(Commission of Inquiry, COI)설립 이후 참여연대를 중심으로 진행한 북한인권 세미나 논의를 토대로 작성된 것으로, 그동안 진보진영 시민사회단체들이 제안해온 북 한인권 개선 방안을 담고 있다. 집필에는 김귀옥(한성대 교수), 김덕진(천주교인권위원회 사무국장), 김형완(인권정책연구소 소장), 백범석(경희대 교수), 박정은, 김승환(참여연대 평화군축센터), 서보혁(서울대 평화통일연구원 HK 연구교수) 등이 참여하였다. 문의: 참여연대 평화군축센터 (김승환 간사 peace@pspd.org, 02-723-4250) 시민평화포럼 (이제영 간사 civilpeace@daum.net, 02-733-3509)
요 약 북한인권 상황이 계속해서 열악하고 반인도적 범죄까지 발생하였다고 평가되고 있다. 그에 따라 인권침해 책임자들을 국제형사재판소가 다루어야 한다는 의견이 유엔에서 나오고 있다. 북한은 강력히 반발하고 있다. 이런 양상이 북한인권 개선 에 유익한지 대단히 의심스럽다. 북한은 전쟁 후 한반도 분단의 일방이자 미국, 일본과 적대관계에 있다. 또 북한 은 정치적 일원성, 경제적 후진성, 국제적 고립, 그리고 권위주의적 문화를 갖고 있다. 북한의 정치체제와 분단/정전체제가 북한인권문제를 감싸는 역사적 배경이 자 현실적 조건이다. 따라서 북한인권 상황을 개선하려면 북한체제가 인권친화적 인 방향으로 변화해야 하고 동시에 분단/정전체제를 극복해야 한다. 북한인권조사 위원회 보고서가 이 두 측면을 지적하고 있지만, 대부분의 언론과 한국, 미국 등 주요 관련국들은 북한정권의 정치적 책임 추궁에 초점을 맞추고 있다. 북한인권문제는 북한 사람 의 인권에 관한 문제이다. 구체적으로 북한인권은 북한 내의 인권, 해외체류 북한주민(특히 탈북자)의 인권, 전쟁과 분단에서 파생된 인도적 문제(이산가족, 전쟁포로, 납치자) 등 세 범주이다. 이는 북한인권 개선을 위해서는 북한정부의 태도 변화는 물론 남한, 미국, 중국, 그리고 국제사회 의 협력도 중요함을 말한다. 북한에 대한 압박, 경제제재, naming and shaming 은 한계가 있다. 그래서 북한인권문제에 접근하는 원칙으로 다음 몇 가지를 제시한다. 첫째, 북한인권 개선의 주체는 북한이고 국제사회는 북한이 인권개선을 제대로 해나갈 수 있도록 감시와 촉진 역할을 해나가야 한다. 둘째, 북한인권문제에 대한 모든 논의와 접근은 북한의 인권상황을 실질적으로 개선시키는 데 모아져야 한다. 셋째, 북한인권 개선에 나서는 정부와 시민사회, 관련 국가들과 국제기구 등 다 차원의 행위자들은 상호보완적 관계에서 협력해야 한다. 넷째, 북한인권 개선 노력은 남북관계 발전 및 한반도 평화 정착 노력과 조화롭 게 추진해야 한다. 남북관계는 북한인권문제에 관여할 수 있는 남한 고유의 정책 채널로서 인권친 화적인 통일을 준비하는 장이기도 하다. 그러므로 남한은 북한인권 개선을 위해 2
국제협력과 남북대화를 병행해나가야 한다. 또 한반도 평화는 북한인권 개선에 긍 정적인 환경을 조성할 뿐만 아니라, 그 자체가 평화권으로서 인권 개선의 실체이 다. 북한인권 개선을 위한 방향으로는 첫째, 인권침해로부터의 보호와 인권개선을 위한 역량강화 노력을 병행해나가고 둘째, 관련 사안들을 통합적이고 균형적으로 추진해나가고 셋째, 북한인권문제의 근본적 해결을 위해 정전체제와 분단체제를 극복하는 노력을 기울여 나가야 한다. 단기적이고 현상적인 문제에 대응하는 한편, 인권침해의 역사구조적 원인을 해소하는 노력을 함께 전개해야 할 것이다. 그럼으 로써 한반도가 인권을 비롯한 보편가치를 구현하는 통일을 준비하도록 남북한과 국제사회가 협력해 나가야 한다. 3
북한인권의 실질적 개선을 위한 대안적 접근 - 국내외 관련 동향 평가와 과제 들어가며 지난 2013 년 3 월 21 일, 제 22 차 유엔 인권이사회는 북한에서 조직적이고 광범 위하며 심각한 인권침해가 이뤄지고 있는지 조사할 목적으로 북한인권조사위원회 (Commission of Inquiry, COI)를 설립하는 내용이 담긴 결의안(A/HRC/RES/22/13)을 통과시켰다. 이는 북한의 열악한 인권상황을 국제사회에 알리고 북한인권 개선을 국제사회의 중심 논의로 삼기 위한 국내외 인권단체들의 오랜 노력의 결과였다. 그동안 북한은 유엔 인권이사회와 총회 결의안들을 전면 거부해왔고, 북한인권 특별보고관의 방북도 허용하지 않는 등 인권개선을 촉구하는 국제사회의 노력에 전혀 협조하지 않았다. 오히려 북한은 국제사회의 인권개선 촉구를 자국 체제에 대한 도발로 여기며 무력시위로 맞대응 할 것이라는 등의 입장을 표명해왔다. 정전체제로 인해 북한과 군사적 적대관계를 유지하고 있는 남한은 북한 인권문 제에 대해 더욱 신중하게 접근해야 한다. 남북의 갈등 관계 속에서 한반도 인권개 선과 평화 만들기는 서로 대립하는 것처럼 보이기도 한다. 대화와 협력을 통해 남 북화해 및 한반도 평화를 만들어가야 할 남한 정부가 북한 인권을 직접적으로 비 난하는 것은 남북 간의 갈등을 촉발하여 한반도의 군사적 긴장을 초래하기도 했다. 북한인권의 실질적 개선을 위한 대안적 접근 보고서는 인권이 평화를 위협 하고, 평화가 인권을 침묵하게 만드는 것처럼 보이는 이러한 모순적 현실 속에서 평화와 인권의 가치가 상호 의존적이며 불가분의 관계라는 사실을 강조한다. 이를 위해 먼저 국내외 북한인권 정책을 분석, 평가하고, 북한의 인권개선 역량을 증진 시키기 위해 국제사회와 남한 정부에게 북한 인권에 대한 감시와 비판 뿐 아니라 대화와 지원, 교류와 협력을 적극 병행해나갈 것을 촉구하고 있다. 대립과 경쟁을 넘어 평화와 협력이라는 새로운 패러다임을 통해 일방적인 인권개선 촉구가 아닌 함께 인권을 증진해나가는 방안들이 마련되어지길 기대한다. 4
Ⅰ. 북한인권문제의 성격과 원인 국제인권장전은 인권이 보편적이고 서로 나눌 수 없고 상호의존적이고 상호연관 되어 있다고 밝히고 있다. 또 두 차례 세계인권대회 선언문을 비롯해 많은 결의들 은 물론 현실에서 인권은 평화, 발전, 민주주의 등 다른 보편가치들과 서로 강화 하는 관계에 있다. 극동에서 냉전체제가 형성되는 과정에서 폭력적인 방법으로 한 반도는 분단되었다. 그 일방인 북한의 인권문제는 북한체제와 함께 분단/정전체제, 이 두 측면이 동시에 관련된 복합적인 관심사이다. 1991 년 8 월 유엔 안전보장이사회는 남한(대한민국)과 북한(조선민주주의인민공 화국)의 유엔 가입 신청을 만장일치로 결의하고, 그 해 9 월 17 일 유엔 총회는 남 북한의 유엔 동시 가입을 승인했다. 남북한은 각각 국제사회에서 독립주권국가로 공식 인정되었다. 이로써 남북은 민족 차원에서는 통일을 향한 특수관계에 있지만 국제사회에서는 각각 국제규범의 준수 의무를 가진 개별 국가라는 이중적 관계를 띠게 되었다. 북한은 자유권협약과 사회권협약, 아동권리협약, 여성차별철폐협약, 그리고 아동 매매성매매음란물 선택의정서를 비준하였고, 장애인권리협약에 가입한 상태이다. 남북은 이들 국제인권기구들로부터 해당 국제인권협약의 준수 및 이행을 요구받고 있고, 미가입, 미비준한 협약의 가입 및 비준을 권고 받고 있다. 인권은 존중, 보호, 증진의 선순환 구조 속에서 온전한 개선이 이루어진다. 다른 것, 불편한 것에 대한 인정과 존중이 인권의 출발이다. 자유와 민주주의의 적은 다양성의 부정이다. 남북한이 서로 공존과 공영의 파트너로 인정하고 존중하는 가 운데 인권모범국가를 만들기 위한 각자의 노력과 상호 협력이 궁극적으로 한반도 차원에서의 인권 신장을 구현할 수 있다. 인권 실현의 두 가지 길은 보호와 역량강화(empowerment)이다. 물론 지금 여기 에서 발생하는 인권침해로부터 피해자를 보호 하는 일도 중요하다. 그러나 인권침 해 발생구조를 전환해 지속적인 증진을 위한 능력 배양이 장기적으로 중대한 과제 이다. 북한인권실현의 주체는 어디까지나 북한 정부와 주민이다. 북한의 인권역량 이 부족하다는 이유로 외부자가 그 역할을 대신한다고 할 때 부작용이 발생함은 물론 결국 북한인권의 지속가능한 신장을 기약하기 어렵다. 국제인권기구와의 기 술협력, 정치 및 인권 대화, 인도적 지원, 경제협력, 민간교류가 모두 북한의 인권 5
역량을 증진시키는데 유용한 방법들이다. 북한주민의 인권실현 책무는 북한정부가 지고 있다. 북한정부가 이러한 책무를 제대로 이행하는지는 북한이 참여하고 있는 국제인권기구에서 점검하는 것이 원칙이다. 북한정부는 관련 국제인권기구들과 협 력해 인권 개선을 위한 노력을 지금보다 더 적극적으로 벌여나가야 할 책임이 있 다. 북한인권문제는 북한 내의 인권문제는 물론 북한 밖에 있는 북한주민들의 인권 문제와 분단 및 전쟁으로 발생해 아직 해결되지 않고 있는 인도적 문제, 그리고 한반도 전체에 걸친 평화권을 포함한다. 북한인권의 범주에 남북간 인도적 문제가 포함된 것에서 알 수 있듯이, 북한인권은 분단 및 정전체제와 관련된 한반도 차원 의 성격도 띠고 있다. 이산가족, 납치자, 전쟁포로 등의 문제는 분단과 전쟁, 그리 고 오늘날까지 이어지는 분단체제가 낳은 비극으로서 민족 자결권, 관련 당사자들 과 그 가족의 행복추구권을 집단적이고 장기적으로 침해한 역사적 세계적 문제이 다. 여기에는 남북의 분단정권과 외세까지 책임이 있다. 이상과 같이 북한인권문 제는 역사적 맥락과 배경을 가진 보편적인 문제이다. 북한인권문제는 크게 두 가지 차원에서 그 성격을 찾아볼 수 있다. 북한인권문 제를 현상적 구조적 차원으로 인식하는 것은 보호와 역량강화를 두 축으로 하는 일반적인 인권개선 전략과 상응한다. 첫째, 현상적 행태적 측면에서 북한인권문제는 북한 사람들에게 가해지는 인권침 해 행위와 그것을 초래하는 반인권적 제도 및 관행과 관련된다. 이런 현상적 측면 의 성격은 특정 정책 대안, 단기적 해결 전망과 맞닿아 있다. 북한사람들의 생명 과 생존을 직접적으로 위해하는 북한의 제도와 관행, 그리고 관련국들의 외교정책 도 인권 피해자의 시각에서 판단하고 그 중단을 위해 협력해나가야 한다. 그런 노 력이 실효적 인권개선에 기여하도록 정부와 시민사회가 적절한 역할분담을 할 수 도 있을 것이다. 둘째, 구조적 역사적 차원에서 북한인권은 북한체제와 분단체제의 반영물이다. 북한체제와 분단체제는 북한인권 실태에 직접적인 영향을 미치고 그 해결과정에도 영향을 미치는 큰 요소들이다. 따라서 북한인권문제는 이 두 측면을 동시에 고려 해 그 작동방식을 이해하고 해결 방안을 모색하여야 할 것이다. 북한인권의 실효 적 개선을 위해서는 북한체제가 인권친화적인 방향으로 나아가고 분단체제를 극복 6
하는 노력이 병행돼야 한다. 북한정부는 심각한 인권 상황에 국제사회가 나타내는 깊은 우려와 북한정부의 책임을 촉구하는 목소리를 경청해야 한다. 동시에 남북한 은 분단체제 극복을 향해 신뢰형성, 화해, 평화정착, 인도적 문제 해결을 위해 협 력해야 할 것이다. 분단체제 극복 역시 남북한의 인권이 국제적 기준에 도달할 수 없다. 이때 한국은 국제사회와 함께 북한의 인권역량을 강화시키는 다방면의 노력 과 함께 한반도에 평화와 통일을 가져오는 남북협력을 추진해나가야 한다. 이 두 측면을 아우르는 대북정책은 마땅히 남북 화해와 신뢰를 바탕에 두고 전개해나가 야 한다. 오늘날 한국은 물론 국제사회에서는 정도의 차이는 있어도 북한인권 상황이 전 반적으로 심각하다는데 큰 이견이 없다. 북한정부도 사회권이 열악하다는 점을 인 정하지만, 자유권 분야는 인정하지 않고 국제사회의 인권개선 요구에 부분적나마 협력하고 있다. 그러나 북한인권이 침해된 요인에 대해서는 북한과 국제사회의 입 장 차이가 작지 않다. 북한의 정치체제를 중심으로 한 대내적 요인에 수해, 가뭄 과 같은 자연적 요인, 그리고 북한과 미국의 적대관계, 분단체제 등 구조적, 대외 적 요인이 거론된다. 또 북한정권의 만성적인 인권침해 관행과 그것을 지속시키는 비인권적인 의식과 제도도 주요 요인으로 꼽힌다. 북한정부는 인권수준이 낮은 원인을 주로 미국의 적대정책과 자연적 원인으로 돌리고 있고, 국제사회는 북한정부의 인권침해를 포함해 북한체제의 비인권적인 이념, 제도, 관행을 지적한다. 이들 주장은 북한인권 침해가 발생하는 원인들의 일 부를 상대적으로 강조하는 것으로서, 그런 주장들을 종합적으로 볼 때 북한인권 침해의 원인을 모두 파악할 수 있고 해결의 토대를 이해할 수 있다. 북한 내의 인권침해 요인에 대해서 일차적으로 북한의 정치체제를 꼽지 않을 수 없다. 유일영도체계에서 비롯되는 위계적, 일원적, 폐쇄적 사회질서에서 시민들의 자유로운 사회활동과 정신생활은 억압받을 수밖에 없다. 북한의 군사주의 문화와 낙후한 경제도 인권침해의 원인이다. 북한 내의 인권침해에 영향을 미치는 이런 요인들은 대체로 북한의 정치 경제체제와 큰 관련이 있기 때문에 북한체제가 인권 친화적인 방향으로 개혁되는 것이 북한인권 개선의 관건이다. 동시에 인권 개선과 거리가 먼 의식, 관행, 제도 개혁도 동반되어야 할 것이다. 7
북한을 둘러싼 대외적 환경 또한 북한인권 침해 상황을 지속시키거나 인권 개선 에 부정적인 영향을 끼쳐왔다. 남북간 적대관계와 북미 대결구도를 핵심으로 하는 분단 및 정전체제는 북한만이 아니라 한반도 전체의 인권침해를 정당화 하는 요인 으로 작용하였다. 냉전 해체 이후 북한의 안보상황이 악화된 가운데, 분단 및 정 전체제는 북한의 국가능력 약화와 맞물려 북한인권에 직접적인 영향을 미치고 있 다. 그 영향은 북한정부에 의한 대중통제 강화는 물론 자원배분의 왜곡, 평화권의 침해, 그리고 과거 북한체제 하에서 가능했던 사회권의 악화 등이 전반적이다. 특 히, 북미 대결구도는 북한주민들이 여느 국가의 시민들과 같은 정상적인 사회 경 제생활을 영위하는 것을 방해하고 있다. Ⅱ. 국제사회의 북한인권정책 평가 북한인권문제가 국제적인 관심사가 된 지 10 년이 지났다. 우선 유엔 차원에서는 구 인권위원회, 인권이사회, 총회가 북한인권문제를 다루어 오면서 북한의 체계적 이고 지속적이고 광범위한 인권침해에 대하여 우려를 표명하는 북한인권결의를 2003 년부터 지금까지 계속해서 채택해오고 있다. 또 유엔 인권기구에서는 북한인 권문제의 심각성을 반영해 특별절차를 가동하고 있다. 2005 년 이래 북한인권 특 별보고관이 임명되어 매년 보고서를 제출하여 북한의 인권 상황에 대한 국제사회 의 관심을 촉발해 왔다. 북한인권 특별보고관의 보고서는 북한 주민의 식량권 확 보 및 분배 개선 등 사회권과 더불어 공개 처형, 연좌제, 정치범 수용소 문제 등 자유권에도 중대한 침해가 있다고 판단하였다. 유엔에서의 북한인권 결의 및 보고 서 채택에도 불구하고 북한당국의 태도 변화가 미흡하자 2013 년 3 월 21 일 제 22 차 유엔인권이사회에서는 반인도적 범죄에 초점을 둔 북한 인권침해를 조사해 보 고하도록 1 년 임기의 북한인권 조사위원회(Commission of Inquiry, COI)를 신설하 였다. 3 명의 위원과 10 여명의 조사관들로 구성된 이 조사위원회는 식량권, 정치 범 수용소, 고문과 비인간적 대우, 임의구금, 차별, 표현의 자유, 생명권, 이동의 자유, 강제실종 등 9 개 영역에 걸친 조사를 해 2014 년 봄 제 25 차 인권이사회에 보고서를 제출했다. 400 쪽 가까운 보고서는 북한 내에서 자행되는 인권침해들이 반인도적 범죄에 해당하는지는 별도로 밝히고 있는데, 유엔 안전보장이사회에서 8
북한 당국을 국제형사재판소(ICC)나 유엔 임시법정을 만들어 회부해 책임자를 제 재하라 고 권고했다. 또 보고서는 한반도 평화정착, 대북제재가 북한주민에게 직접 피해를 주지 않도록 할 것을 국제사회에 주문하기도 했다. 2014 년 제 25 차 유엔 인권이사회와 제 69 차 유엔 총회는 COI 보고서를 재확인하는 북한인권 결의를 채 택했다. 국제민간단체들 역시 보고서 발간, 캠페인 등을 통해 북한의 인권상황에 대한 국제사회의 관심을 꾸준히 촉구해왔다. 특히 2011 년 9 월에는 북한의 반인도적 범 죄행위를 중단시키기 위해 국제사면위원회(AI), 휴먼라이츠워치(HRW), 국제인권연 맹(FIDH) 등을 포함한 15 개국 40 여 인권단체 및 인권운동가 200 여명이 일본 동 경에서 모여 '북한 반인도범죄 철폐를 위한 국제연대(ICNK)'를 창립했다. 특히 주 목할 만한 점은 이러한 연대를 통해 국제 민간단체 차원에서 북한주민의 인권 유 린 책임자에 대한 처벌 문제가 활발히 제기되고 있다는 것이다. 미국 북한인권위 원회(U.S. Committee for Human Rights in North Korea) 역시 보고서를 통해 주민 의 기아상태를 악화시키는 북한정권의 식량정책, 정치범수용소 내 인권침해, 외국 인 납치 등은 국제법상의 범죄를 구성한다고 꾸준히 주장하였다. 프리덤하우스 (Freedom House)도 북한의 정치범수용소에서 자행되는 인권억압이 국제형사재판 소 규정 제 7 조상의 반인도적 범죄에 해당된다고 주장하였다. 2013 년 유엔 인권 이사회 북한인권결의문에 북한인권 조사위원회 설립 조항이 포함될 수 있었던 것 도 이들 민간단체들의 홍보 및 로비활동의 결과로 볼 수 있다. 오늘날 국제사회가 북한인권문제를 심각하게 바라보고 있음은 부인할 수 없다. 내전이 진행되고 있지 않은 나라의 인권문제를 ICC 에 회부하는 인권결의를 채택 한 것은 북한이 처음이다. 북한인권조사위원회는 국민보호책임(R2P)론의 적용사례 를 확대하는 의미가 있다. 그러나 지금까지 국제사회의 북한인권 대응 방식은 북 한인권문제에 대한 뚜렷하고 실질적인 해결책을 제기하지 못하고 있는 것 또한 부 인할 수 없는 사실이다. 실질적으로 국제사회가 할 수 있는 일도 많지 않다. 북한 정부 스스로가 변하지 않는 한 북한 주민들의 인권 개선에는 분명 한계가 있을 수 9
밖에 없기 때문이다. 말하자면 목하 북한인권문제는 북한정부의 소극적, 부정적 태도와 국제사회의 과도하고 공격적인 접근 사이의 긴장 속에 빠져있다. 오랜 시간 국제사회는 북한인권 실태 조사를 바탕으로 한 북한정부 비판, 그리 고 경제 제재 등 외부로부터의 변화에 추진해왔다. 북한 정권을 교체해 새로운 민주정부 를 수립한다는 논의도 일어났고, 북한의 핵, 미사일 개발 중단과 식량 지원을 연계하는 정치적 접근 방식도 적용되고 있다. 그러나 그런 접근은 북한의 반발과 결합돼 북한인권문제의 정치화, 안보화 현상을 초래하고 있다. 북한인권문제를 책임자 처벌이나 정권교체로 해결하려는 일방적 접근은 북한이 취한 긍정적 조치들을 무시하고 있다. 비록 미흡하지만 북한은 4 개 국제인권협약 위원회와 상호대화(inter-dialogue)를 하고 있고, 보편적정례검토(URP: Universal Periodic Review)에 응하고 있고, 탈북자 처벌 완화 등 인권 법제도를 정비하고 있 고, 국제원조기구와 협력하고 있다. 기존 국제사회의 대응을 살펴볼 때 관건은 북 한정부의 태도를 인권친화적인 방향으로 이끌어내고 주민들에게 인권의식을 불어 넣을 수 있느냐의 문제이다. 그런 건설적인 논의를 소홀히 하고 정치적 접근에 의 존하는 것은 북한인권 개선을 더욱 어렵게 할 수 있다는 점에 유의할 필요가 있다. 물론 북한 정부가 인권 침해의 일차적 당사자인 것은 분명한 사실이다. 또 현실 적으로 북한 정부야말로 북한주민들의 인권을 개선시킬 수 있는 책무가 있다. 그 렇지만 실효적 인권개선의 시각과 북한인권문제의 범주를 고려할 때 국제사회도 책임으로부터 자유롭지 못하다. 그런데 국제사회가 심판관과 같은 태도를 취하는 것은 적절한 태도가 아니다. 결국 북한 내부로부터 인권 보호 및 정책 변화가 일 어날 수 있는 방안들을 국제사회가 모색하여야 한다. 북한인권문제는 책임자 처벌 위주의 이행기 정의 실현을 방향으로 한 외부로부터의 변화만 강조할 경우 그 의 도와 달리 실효적 개선과는 점점 더 거리가 멀어진다. 분단체제와 정전체제를 감 안할 때 북한인권에서는 회복적 정의(restorative justice)가 적절하다. 또 북한의 일 원적 정치체제, 저발전을 고려할 때 대화, 교류, 원조, 기술협력, 교육 등 다양한 방법을 동원한 포괄 접근이 유용하다. 북한 정부, 특히 인권정책에 직접 관련있는 관료들, 그리고 가능하다면 주민들이 국제사회에 더 접촉해 인권개선에 유용한 정 보와 노하우(know-how)를 더 많이 제공할 필요가 있다. 국제기구 및 민간단체들이 추진할 수 있는 분야들, 예를 들어 인권 연수, 질병퇴치나 빈곤감축을 위한 기술 10
협력과 권리에 기반한 개발 접근(RBA; Right-Based Approach to Developmet)을 강 화할 필요가 있다. 이러한 협력과 대화를 통해 북한과의 접촉면을 넓혀 나갈수록 북한 내부로부터의 점진적인 변화를 가져올 수 있을 것이다. 물론 이러한 접근 방 식들이 북한 주민들의 인권 개선에 기여하도록 모니터링 작업을 병행해가야 할 것 이다. 향후 국제사회에서 북한인권문제에 대한 관심이 증대함은 물론 접근의 수위가 더 높아질 것이다. 첫째, 북한인권문제에 대한 국제사회의 대응은 유엔 차원의 대 응은 물론 개별국가 차원의 대응으로 확산돼 갈 것이다. 북한인권문제는 국제사회 에서 지속적으로 공론화되면서 핵심 인권이슈로 주목받게 될 것이다. 둘째, 북한인권문제에 대한 국제사회의 대응은 향후 질적으로 변화될 것이다. 기 존의 유엔 인권이사회 및 총회 중심의 결의문 채택과 특별보고관제도가 수행한 북 한인권에 대한 일반적 모니터링 차원을 넘어, 반인도적 범죄와 그 책임을 밝힌 북 한인권조사위원회 보고서의 언급처럼 국제형사처벌의 가능성까지 염두에 둔 대응 으로 변화될 것으로 예상된다. 셋째, 북한인권조사위원회의 설립 과정에서 알 수 있듯이, 일부 국제 민간단체들 이 유엔 등 국제사회에서 북한인권 관련 활동을 선도하는 현상이 두드러지고 있다. 향후 북한인권 개선을 위한 행위자로서 그런 민간단체들의 활동은 더욱 확대되어 나갈 것으로 예상된다. 이런 전망이 북한인권의 실효적 개선에 이바지하는 방향으 로 이끌어나가는 것도 국제사회의 역할이다. Ⅲ. 남한정부의 북한인권정책 평가 냉전기 남북간 인권문제는 체제경쟁의 소재로 활용되어 왔다. 그러나 민주화, 냉 전 해체, 그리고 북한의 식량난과 그에 따른 탈북자의 속출로 북한인권문제에 대 한 관심과 우려가 크게 높아졌다. 냉전 해체 이후 남한은 북핵위기를 맞이한 후 북한과의 오랜 적대관계를 화해협력관계로 전환하고 시급한 북한주민의 생존을 개 선하는데 역점을 두었다. 그 과정에서 북한이 민감하게 반응하고 우리와 체제를 달리해 인식의 차이를 보이는 자유권 분야에 대해서는 북한을 향해 직접 입장 표 명을 하지 않거나, 한반도 평화정착을 위해 전략적인 접근을 시도하였다. 11
그러나 북핵문제의 악화와 남한 내 정권 교체, 무엇보다 북한인권상황의 개선이 크게 나타나지 않으면서 우리정부는 북한인권문제를 공개적이고 적극적으로 다뤄 나가기 시작했다. 대통령이 북한인권문제를 언급하고 우리정부가 유엔 북한인권결 의안에 찬성 투표를 일관되게 한 것은 그런 변화의 예이다. 그러나 이명박정부 이 후 남한의 대북정책은 압박 위주로 전개되면서 남북관계 악화를 넘어 군사적 긴장 을 초래해 남북을 막론하고 한반도에 거주하는 모든 사람들의 평화권이 위협받는 상황에까지 이르렀다. 그런 조건에서 남한정부의 북한인권 관련 언급은 실효적인 개선에 뚜렷한 기여를 하지 못하였다. 대화가 없고 대립이 계속되고 압박이 이어 지는 상황에서 북한은 남한과 국제사회의 인권개선 요구를 공화국 모략책동 이라 고 하면서 반발하고 있다. 북한인권의 일부이자 한반도 인권의 실체이고, 남북간 신뢰의 증표가 되는 인도 적 문제 해결에 있어서도 이명박 정부 이후부터 현재까지 답보상태를 면치 못하고 있다. 인도적 지원을 통한 남북간 신뢰조성과 북한주민의 생존권 지원이 거의 이 루어지지 않고 있다. 이산가족 문제 해결을 위한 정부의 노력도 크게 미진하다. <표 1> 당국 차원의 이산가족 교류 현황 * 단위: 건(명) 구분 85~02 03 04 05 06 07 08 생사확인 1,862 963 681 962 1,069 1,196 (12,005) (7,091) (5,007) (6,957) (8,314) (9,121) - 서신교환 671 8 (671) (8) - - - - - 방남상봉 331 (2,700) - - - - - - 방북상봉 735 598 400 397 594 388 (2,817) (2,691) (1,926) (1,811) (2,683) (1,741) - 화상상봉 - - - 199 80 278 (1,323) (553) (1,872) - 구분 09 10 11 12 13 14 계 생사확인 302 302 316 7,653 - - - (2,399) (2,176) (2,342) (55,412) 서신교환 - - - - 679 (679) 방남상봉 - - - - 331 12
(2,700) 195 191 3,668 방북상봉 - - 170(813) (888) (886) (16,256) 557 화상상봉 - - - - (3,748) * 출처: 통일부 (검색일 : 2014 년 12 월 20 일) 이산가족 상봉은 남한의 대북정책과 깊은 연관을 갖고 있다. <표 1>에서 보듯이 대북 포용정책을 전개했을 때와 압박정책을 전개했을 때 이산가족 상봉의 횟수와 규모는 큰 차이를 보이고 있다. 남한의 모든 정부가 북한인권문제의 실질적 개선 을 목표로 한다고 전제할 때, 결과의 차이는 대북정책 방향에서 그 원인을 찾아볼 수 있을 것이다. 포용정책을 전개한 김대중, 노무현 정부는 북한과의 화해협력을 기조로 지원과 대화를 전개해 이산가족 상봉을 빈번하게 실시해 화상상봉, 금강산 이산가족 면회소 설치에 합의해 착공에 들어갔다. 그에 비해 북한인권문제를 고창 했지만 압박을 주요 수단으로 한 이명박, 박근혜 정부의 접근은 이산가족 상봉을 기약하지 못하고 남북간 필요에 의해 단속적으로 가지는데 그쳐왔다. 이때 포용정 책 기간에는 이산가족 상봉을 위해 인도적 지원을 실시해 남북간 호혜적인 인도적 문제 해결의 관행을 형성한 반면, 압박정책을 추진한 정권에서는 이산가족 상봉을 촉진하는 차원에서 인도적 지원 등 별도의 유인책을 활용하지 않았다. 경직되고 일방적인 접근이 실효적인 인권개선을 가져오지 못한 것이다. 특수 이산가족 이라 할 수 있는 국군포로와 납북자 문제에 대해서도 성과를 가져오지 못하고 있다. 박 근혜 정부 들어 한번 가진 이산가족상봉을 지원 없이 진행했다고 자찬하고 있지만, 과거 지원을 통해 이산가족 상봉을 활발하게 전개하며 그 틀에서 납북자의 존재를 부인하던 북한의 태도 변화를 이끌어내고 납북자 상봉을 이끌어낸 성과를 이어가 지 못하고 있는 것이다. 13
<그림 1> 인도적 대북지원 * 단위: 억원 * 출처: 통일부 (검색일: 2014 년 12 월 20 일) 2013 년 박근혜 정부는 북한인권문제 해결을 국정과제로 발표한 바 있다. 그 일 환으로 정치 안보상황과 상관없이 영유아, 임산부 등 취약계층을 대상으로 순수 한 인도적 지원을 수행하고, 정치 안보 상황과 구분하여 국제기구와의 협의 하에 시기 및 방식을 검토하겠으며, 취약 계층 대상 민간단체의 지원 품목을 확대하는 조치를 검토하겠다고 했다. 그러나 1 년을 지낸 2014 년 들어서 그런 공약은 여전 히 공약으로 남아있다. 인도적 대북지원은 2000 년부터 늘어나 2007 년 정점을 찍고, 2008 년 이명박정부 출범 이래로 급감하여 2010 년 5 24 조치 이래로 박근혜 정부 들어서까지 당국차원 의 직접 지원은 전무 하다. 박근혜 정부는 출범 첫해에는 약 68 억원 규모의 민간 단체 대북 지원을 승인했고, 2014 년 4 월 2 일 현재 남북나눔, 섬김, 겨레사랑 등 3 개 민간단체의 4 억 2 천만 원 규모의 인도적 지원 물자 반출을 승인했다고 밝혔 다. 정부는 한반도 신뢰프로세스 를 천명하면서 인도적 지원은 남북간 정치적 상 황과 관계없이 지원하겠다고 공언했다. 그러나 실제는 그렇지 않다. 박근혜정부의 북한 영유아를 포함한 취약계층 지원에 대한 입장 표방에도 불구하고 본격적인 지 원은 진행되지 못하고 있다. 2014 년 1 월 민간단체의 지원을 허용한 뒤 정부는 (민간단체 대북지원을) 보다 적극적으로 확대해서 승인할 수 있도록 검토하고 있 다 고 밝혔다. 정부는 영양식 의약품 영농자재 등 민간단체 자체 재원 승인 45 14
억원 및 국제기구를 통한 지원 142 억원 등 2014 년 10 월 현재 총 187 억원 상당의 대북 인도적 지원을 했다고 밝히고 있다. 그럼에도 정부는 민간단체의 대북지원사 업을 규제하고 있고 심지어는 반관반민기구인 민족화해협력범국민협의회의 비료 지원사업도 규제하고 있다. 박근혜정부의 대북지원사업은 애초 공약과 거리가 커 보인다. 17 대 국회부터 지금까지, 특히 이명박 정부 들어서부터 정부와 여당은 북한인권 개선을 명목으로 한 북한인권법 제정을 도모하고 있다. 19 대 국회에서도 여당과 야당 의원들이 북한인권 관련 법안을 제출하고 외교통일위원회에서 공청회를 열었 지만 입장 차이가 크다. 새누리당의 안과 민주당의 안의 가장 큰 차이로 전자는 주로 대북 압박을 통한 자유권을 개선에 역점을 두고 있는 반면, 후자는 인도적 지원을 통한 사회권 신장에 역점을 두고 있다. 특히, 여당의 단일안인 북한인권법 안 은 북한인권재단 설치를 공약하고 있는데 이는 반북활동을 전개하는 민간단체 의 활동을 합법화 해 민간 북한인권운동의 독립성과 순수성을 훼손할 가능성이 농 후하다. 17 대 국회에서 처음 북한인권법안을 제출한 김문수의원 대표발의 법안에 는 북한인권재단 설치가 없었다는 점을 고려하면 그런 우려가 기우가 아님을 말해 준다. 또 여당안은 북한인권 침해자들에 대한 향후 처벌을 겨냥한 북한인권기록 보존소 설치도 담고 있는데, 이는 북한에 경고의 의미가 있지만 남북간 적대관계 를 고려할 때 정권교체의 의혹을 사고 있다. 야당의 단일안인 북한인권증진법안 은 인도적 지원을 중심으로 하고 있지만 그런 내용은 정부의 정책으로 추진할 수 있다. 북한인권법 제정을 지지하는 주장은 2004 년 미국의 북한인권법, 2006 년 일본의 북한인권법 제정을 선례로 들면서 한국이 더 적극적이어야 한다는 의견에서 출발 하였다. 그러나 과연 북한문제에서 미국과 일본에서 제정된 북한인권법이 북한인 권에 실효적인 개선을 했다는 보고는 지금까지 나타나지 않고 있다. 과연 북한인 권법이 제정되지 않으면 북한인권정책에 큰 차질이 발생하는지 의문이다. 남한정 부가 실질적인 북한인권 향상을 목표로 한다면 정책적 의지가 가장 중요하다. 박 근혜 정부가 인도적 지원과 경제협력을 중단하고 대북 압박을 취하고 있는 상황에 서, 나아가 남한내 인권 탄압을 하고 있는 상황에서 북한인권법 제정은 자기만족 적인 시각을 벗어나지 못하고 있다. 현 여당이 야당이었던 2007 년 여야 만장일치 15
로 제정된 남북관계발전법은 전반적인 남북관계 발전 속에서 북한인권 개선과 남 북간 인도적 문제 해결을 위한 협력을 담고 있는데, 그 법은 유명무실화 되었다. 이명박 정부부터 지금까지 남한정부는 북한 급변사태, 붕괴를 추구한다는 인상 을 강하게 주고 있다. 조지 W. 부시 정부를 비롯해 미국은 기본적으로 북한을 적 대시, 악마시 하며 북한체제 붕괴를 공공연히 언급하였지만 실패했다. 미 오바마 행정부는 2014 년 12 월 쿠바와 관계정상화를 선언하며 제재와 고립 정책이 실패했 음을 인정했다. 그러나 한국과 미국은 대북 압박정책을 포기할 자세를 보이지 않 고 있는데, 양국의 일방적이고 압박 위주의 대북인권정책은 북한 정권과 대중의 결속을 조장하는 의도하지 않은 결과를 초래하고 있다. 두 나라의 대북 압박이 국 내정치적 목적이나 군산복합체의 이익을 위한 것이 아닌가 하는 의혹이 제기되는 이유다. 국제사회, 특히 남한이 북한인권문제에 대해 고민하는 이유는 무엇인가? 첫째는 인도적인 관점에서 수 십 년 가까이 절대 영양 부족 상태에 빠져 있는 북한 사람 들의 생명과 미래에 관심이 있기 때문이다. 둘째, 북한인권을 포괄적으로 접근하 되 남북간 이질감, 불신, 그리고 이념적 군사적 긴장 상황과 실질적 개선 원칙을 종합 고려해 사회권과 인도적 문제는 직접적으로, 자유권은 간접적으로 접근하는 지혜가 필요하다. 셋째, 평화통일의 관점에서 북한 주민들도 통일의 한 주체인데, 절대 영양 부족상태에 빠져 있거나 노동권조차 보장되지 못한 사람과 통일을 논하 는 것은 거의 불가능하기 때문이다. 북한인권을 개선하기 위해서는 우선 아동, 노약자, 영유아, 여성 등 사회적 취약 계층을 주 대상으로 하는 지원 및 협력 사업을 진행해야 한다. 이를 위해서는 남 북적십자사회담의 역할 확대, 인도적 지원, 개발지원을 통해 이들의 삶의 질 개선 에 주력해야 한다. 다음으로 북한과의 무조건 대화를 재개해 신뢰를 회복해야 한 다. 2013 년 개성공단 중단 및 재가동 사태를 돌아보면, 개성공단은 남북대화를 위 한 최소한의 끈임을 알 수 있다. 대북지원에서 정치 안보적 논리와 인도적 관점을 분리하여 실천해 나가야 한다. 북한인권법 제정 문제는 북한인권 개선에 실효를 거두기보다는 대내적 갈등과 혼란만 부추기므로 중단하는 것이 타당하다. 그럼에 도 북한인권법 제정이 북한인권 개선에 유용하다는 국민여론을 존중해 입법을 시 16
도할 경우 여야 합의에 의해 국론 통합, 실효적 개선의 방향성에서 추진하는 것이 바람직하다. 그와 병행해 남북관계발전법에 따라 계획과 보고 등 보다 체계적인 북한인권정책이 필요하다. 해외 탈북자의 인권 개선을 위하여 유엔과 협력하여 외 교력을 발휘하는 것이 효과적이다. 또한 국군포로 및 납북자 문제는 김대중, 노무 현정부의 방식대로 조용한 외교 에 의해 해결을 시도하는 것이 안전한 귀환과 한 국 사회에서의 재정착을 가능하게 할 수 있다. 다만, 강제송환에 대해서는 분명한 지적과 함께 재발 방지를 이끌어내야 한다. 마지막으로 이산가족 교류 사업을 정례화 하는 것은 이산가족의 행복추구권 증 진을 위해서나 남북간 신뢰회복을 위해서 시급한 일이다. 남북이 먼저 대화할 수 있어야 남북간에 신뢰와 관련된 법제도적인 논의를 할 수 있다. 한반도 구성원들 이 진정한 인권을 향유하기 위해서는 분단과 냉전의 억압 패러다임을 통일과 평화 를 향한 공감 패러다임으로 바꿔야 한다. Ⅳ. 북한인권 개선 방향과 과제 이상의 논의를 바탕으로 북한인권 개선을 위한 남한의 접근 원칙과 방향, 그리 고 실천 과제를 밝힌다. 1. 접근 원칙 첫째, 북한인권 개선의 주체는 북한이고 국제사회는 북한이 인권개선을 제대로 해나갈 수 있도록 감시와 촉진 역할을 다해나가야 한다. 이런 관계설정이 효과적 이고 지속가능한 인권개선에 유용하다. 절대적으로 미흡한 북한의 인권개선 의지 와 역량을 제고하는 방향으로 국제사회는 감시, 조력, 촉진자의 역할을 전개해나 간다. 북한의 인권상황이 대단히 열악한 만큼 북한정부에 대한 불신이 크다. 그러 나 국제사회의 깊은 우려가 북한의 역할을 대신한다는 왜곡된 소명의식으로 변질 될 경우 반인권적인 상황이 초래될 수 있고, 무엇보다 북한의 인권 역량을 높이기 힘들다. 북한인권은 결국 북한인들이 향유할 과제이므로 북한의 인권 역량강화에 주력해야 한다. 17
둘째, 북한인권문제에 대한 모든 논의와 접근은 북한의 인권상황을 실질적으로 개선시키는 데 모아져야 한다. 인권을 명분으로 다른 목적을 추구하거나, 실효적 대책 없이 비판 일변도의 태도는 삼가야 한다. 북한 사람들의 인권 개선에 이바지 하는 방향성 속에서 다양한 인권 정책과 운동은 건전하게 경쟁하고 협력할 수 있 을 것이다. 셋째, 북한인권 개선에 나서는 정부와 시민사회, 한국과 관련 국가들, 국가와 국 제기구 등 다차원의 행위자들이 상호보완적 관계에서 협력해야 한다. 각 행위자들 은 서로가 처한 여건과 관심사, 역량을 존중하고 협력해나갈 때 인권개선에 이바 지 할 것이다. 그런 시각 아래 남한은 국내외 북한인권 개선 노력이 실효를 거둘 수 있도록 잘 조율하는 역할을 수행해나가야 한다. 넷째, 북한인권 개선 노력은 남북관계 발전 및 한반도 평화 정착 노력과 조화롭 게 추진해야 한다. 남북관계 개선과 한반도 평화는 북한인권 개선에 긍정적인 환 경을 조성할 뿐만 아니라 남북간 인도적 문제 해결과 평화권 실현 등 그 자체로 북한인권 개선의 일부를 구성한다. 또 남한이 북한인권 개선에 적극적인 역할을 수행하기 위해서도 남북간 협력과 평화정착 노력은 긴요하다. 2. 정책 방향 첫째, 인권침해로부터의 보호와 인권개선을 위한 역량강화 노력을 병행해나간다. 북한인권문제에 접근하는 제일 원칙에 입각하여 국제사회는 보호와 함께 역량강화 를 위해 다방면의 노력을 전개한다. 현실적으로 북한정부가 인권개선에 나서도록 감시와 비판, 대화와 지원, 교류와 협력을 병행해나간다. 특히 북한정부에 인권 개 선 노력과 그 역량을 제고시키는 것이 유용하다는 점을 인식시키고 그 방안을 제 공해주는 일이 중요하다. 북한주민의 인권의식 함양을 교류협력 사업에 반영하는 것도 필요하다. 둘째, 자유권, 사회권, 연대권 개선과 인도적 문제 해결을 통합적이고 균형적으 로 추진해나간다. 다방면의 북한인권을 조화롭고 실효적으로 개선하기 위해서는 각 분야의 성격에 알맞은 주제별 접근을 시도하는 동시에 이를 통합적으로 전개해 나갈 정책 틀도 필요하다. 18
셋째, 북한인권문제의 근본적 해결을 위해 정전체제와 분단체제를 극복하는 노 력을 기울인다. 북한인권문제의 뿌리는 분단과 전쟁에 있다. 단기적이고 현상적인 인권문제에 대응하는 한편, 인권침해의 구조적, 역사적 원인을 해소하는 노력을 통해 인권을 비롯한 보편가치들을 한반도에 조화롭게 구현하는 과정으로 통일평화 를 추진해나가야 한다. 넷째, 남북협력과 국제협력의 조화를 비롯해 북한인권 네트워크를 풍부하게 형 성해 공동 협력을 전개한다. 남한의 입장에서 북한인권 개선에 긴요한 두 축은 남 북협력과 국제협력이다. 인권운동사에서 입증된 바 있는 국제인권 네트워크를 확 대해 북한의 인권침해 중단 및 인권개선으로의 전환을 꾸준히 전개한다. 동시에 남북협력으로 신뢰 확대를 바탕으로 남한의 북한인권 개선의 폭을 넓혀나가야 한 다. 3. 남북협력과 국제협력의 병행 남북협력 북한인권 개선과 관련해 남한의 정부와 인권 단체, 그리고 국가인권기구는 상호 역할분담 속에서 북한과 협력을 전개해나갈 수 있다. 먼저, 시민단체들은 북한의 유관기관들과 다방면의 교류협력사업을 전개해 신뢰를 조성하고 인권대화의 기초 를 닦고, 대북 인도적 지원사업을 통해 생존권 개선 지원 및 신뢰증진을 꾀하고, 북한과 각종 인권대화 프로그램을 갖고, 남북한인권협력포럼을 열어 남북한인 권 협력 가이드라인 을 작성해 북한에 전달하고, 유엔 인권최고대표사무소와 협 력하여 인권기술 협력과 자문 서비스 의 기획안을 구성하여 남북한 정부에 제시 하고, 남북한의 협의 및 이행 과정을 점검할 수 있다. 둘째, 남한 정부는 북한과 호혜적인 인도적 문제 해결을 위한 협력에 나서고, 대북 인도 및 개발 지원과 경제협력으로 북한의 사회권 개선에 나서고, 북한 과 국제인권기구의 대화 및 기술협력을 촉진하고, 북한 정부, 유엔 인권최고대표 사무소와 협력하여 인권 기술 협력과 자문 서비스 의 구상을 협의하고 그 이행을 모색하는 한편, 남북한인권 교육 협력 방안 을 마련하고, 인권 기술협력과 자 문서비스 를 촉진할 유엔 결의안을 공동 발의할 수 있다. 19
남한의 국가인권기구는 북한인권 개선을 위한 인권 교육, 인권 규범 및 정책 자문 서비스안을 작성하여 그 실행 방안을 정부에 권고하고, 유엔 인권최고대표 사무소와 함께 대북 기술협력과 국가인권기구 설립을 지원할 수 있을 것이다. 이상과 같은 세 차원에서의 남북 인권협력이 활성화 되려면 남북간 신뢰조성과 호혜적인 관계 형성이 필수적이다. 인권의 보편성에 입각해 북한인권을 개선한다 는 당위론이 현실성을 가지려면 북한이 인권개선 요구에 응할 수 있는 조건을 조 성할 필요가 있다. 그 주요 내용이 북한이 대외 개방에 나설 수 있는 긍정적인 대 외환경과 남북간 신뢰구축이다. 물론 남북간 협력이 북한인권 개선에 중요한 역할 을 하지만 그것은 북한과 국제사회의 대화 교류와 함께 어우러질 때 그 효과가 극 대화 될 것이다. 북한인권문제에 있어 남한은 국제사회의 일원이자 남북관계의 당사자이기도 하 다. 그 연장선상에서 남한은 북한인권문제에 보편적 접근을 행하는 동시에 그것을 남북관계 발전의 방향에서 풀어나가야 할 과제도 안고 있다. 여기에 실효적 인권 개선의 원칙을 적용할 경우 남한은 일정 시점까지는 인도적 지원, 대화 및 접촉, 탈북자 수용 등의 방법으로 생존권, 탈북자 인권, 남북간 인도적 사안의 해결에 중점을 두는 것이 합당할 것이다. 물론 이 경우에도 한국정부는 국제사회와 인권 단체의 북한 인권 전반에 대한 감시 및 비판활동을 지지할 필요가 있다. 나아가 한반도 평화 정착을 논의하는 단계에 들어서고 북한이 국제사회와의 협력을 확대 하고 개혁개방을 본격 추진하게 되면, 남한도 북한주민의 자유권을 포함한 모든 분야의 인권문제를 북한과의 양자 접근으로 해결을 추진할 수 있을 것이다. 국제협력 국제사회의 다양한 인권개선 방안은 각 행위자의 입지와 능력, 선호에 따르겠지 만 이를 하나로 통합하여 적절한 역할분담을 이루어내는 것이 바람직하다. 북한인 권 개선에 국제사회의 각 행위자들이 할 수 있는 역할을 생각해보자. 미국과 일본은 현재 북한과 적대관계에 있으면서 북한인권 상황을 강도 높게 비 판하는 나쁜 경찰(bad cop) 역할을 수행하고 있다. 미국과 일본의 이런 역할은 북한인권에 대한 국제사회의 깊은 우려를 반영하고 있으나, 그것을 대북 인도적 지원과 병행하고 북한과의 관계정상화를 추구할 때 실질적 인권개선에 보다 기여 20
할 수 있을 것이다. 현실적으로 미국과 일본은 북한의 자유권 분야에 깊은 우려를 표명하면서도 미국은 탈북자, 일본은 납치자 문제의 해결에 나설 것이다. 특히, 정 전체제 청산과 대북 관계정상화가 북한의 인권개선에 매우 중요한 환경을 조성한 다는 점에서 미국과 일본의 역할이 막중하다. 이때 한반도 비핵화 문제는 별도의 채널에서 추진해 두 사안의 연계보다는 병행 추진 접근이 유용할 것이다. 중국은 북한과 같이 상대주의적 인권관을 갖고 있고 국가주권을 인권보다 우위 에 놓고 있다. 현실적 측면에서 중국은 탈북자가 가장 많이 체류하는 국가로서 탈 북자 보호에 가장 큰 역할을 요청받고 있다. 중국은 탈북자들의 강제송환을 중단 하고 체류기간 동안 최소한의 기본권을 보호해야 할 것이다. 중국은 또 에너지, 식량 지원 등을 통해 북한의 인도적 상황 개선에 도움을 주었는데, 앞으로도 이를 지속할 필요가 있다. 유럽연합은 대북 인도적 지원을 수행하는 동시에 유엔에서 북한인권 결의안 상 정을 주도해왔다. 또 현재 중단되어 있지만 북한과의 접촉을 통해 인권개선을 촉 구하고 교육, 경제협력, 기술협력, 지원 등 관련 프로그램을 실시해왔다. 유럽연합 은 이를 재개하는 방안을 강구하여 착한 경찰(good cop) 역할을 확대해나갈 필요 가 있다. 인도네시아, 몽골 등 남북한 동시 수교국이자 북한과 오랫동안 관계를 가져온 나라들이 북한과 국제사회의 인권협력을 중재하는 역할도 기대해볼 수 있 을 것이다. 유엔 인권최고대표사무소와 북한의 의미 있는 접촉은 북한의 소극적 태도로 현 재까지 이루어지지 않고 있다. 그러나 2014 년 북한은 자유권협약 이행 보고서 심 의과정에서 기술협력에 응할 의사를 표명한 것으로 알려졌는데 양측의 기술협력을 기대한다. 북한은 또 국제난민협약에 가입하지 않고 있고 탈북자를 난민으로 간주 하지 않는 상태에서 난민최고대표사무소와 접촉하지 않고 있다. 그럼에도 난민최 고대표사무소는 탈북자와의 면담과 그 결과를 국제사회에 전달하는 역할을 계속할 필요가 있다. 한편, 북한은 북한인권특별보고관의 방북 요청을 거부하고 있다. 양측은 상호 건 설적이고 호혜적인 자세로 보고관의 방북이 북한과 유엔의 인권협력의 발전으로 삼아야 할 것이다. 북한과 유엔 인권기구는 북한이 가입한 5 개 국제인권협약과 보다 긴밀한 주제별 협력을 해나가야 할 것이다. 이밖에 유니세프(UNICEF), 세계 21
식량계획(WFP), 유엔개발계획(UNDP) 등 북한인권과 관련해 북한과 협력해온 기구 들의 역할을 평가하며 향후에도 지속적인 역할을 기대한다. 이와 함께 2014 년 봄 북한인권조사위원회의 보고서 제출을 계기로 유엔 안전보 장이사회, 국제형사재판소가 북한인권문제를 다룰 가능성이 제기되고 있지만 그것 은 불필요한 정치적 논란을 초래할 뿐 실효적 인권개선에 이바지할 가능성은 높지 않다. 오히려 그보다는 북한과 인권최고대표사무소의 기술협력, 북한과 유럽연합 의 인권대화, 그리고 남북간 신뢰조성과 다방면의 교류협력이 북한인권 개선에 기 여할 현실적인 국제협력 프로그램들이다. 그동안 많은 노력에도 불구하고 북한과 국제사회는 북한인권을 개선시키고 북한의 인권개선 역량을 제고시킬 수많은 협력 프로그램들을 충분히 추진하지 못한 것이 사실이다. 그런 가운데 정치외교적 대립 이 명백하고 심지어 인권에 반하는 상황을 초래시킬 수 있는 처벌 위주의 접근은 중단해야 한다. 국제 인권단체와 인도적 지원단체도 북한인권 모니터링과 생존권 향상에 기여할 수 있다. 앞으로 인권단체는 북한의 인권을 포괄적으로 다루고 국제사회의 북한인 권 논의가 정치적으로 활용되는 것을 감시하는 역할까지 수행할 필요가 있다. 지 원단체는 인도적 지원과 함께 개발지원도 병행할 필요가 있다. 이 두 가지 과제는 모두 인권 인프라 확충을 통해 북한 스스로의 인권 역량강화로 수렴되어야 할 것 이다. 장기 분쟁지역인 한반도의 일부로서 인권 인프라가 취약한 북한은 인권, 평 화와 안보, 발전을 선순환 관계에서 추진할 포괄접근이 가장 절실한 경우임을 명 심해야 한다. Ⅴ. 맺음말 북한 사람들의 인권문제는 북한 내부의 문제이자 국제사회의 관심사이고 한반도 인권문제의 일부이기도 하다. 북한인권문제는 북한체제는 물론 한반도 분단 및 정 전체제와도 깊이 연관되어 있다. 그래서 북한정부의 일차적 책임이 있지만 남한의 역할과 국제사회의 협력도 필요하다. 북한인권은 오늘날 국제사회에서 통용되는 거의 모든 인권을 포함하고 있고 평화, 인도주의, 화해, 지속가능한 발전 등 다른 국제규범과 깊은 연관성을 갖고 있다. 남한은 남북협력과 국제협력을 병행하되 그 둘이 북한인권의 실효적 개선의 방향으로 모아내는 일에도 힘써야 한다. 선별적, 22
도구적 인권관이나 인권문제를 명분으로 한 비인권적 접근을 경계한다. 남한은 북 한인권 개선에 적극적인 역할을 수행해야 한다. 남북은 지속가능한 평화 구축과 인권친화적인 통일을 준비해나가야 할 역사적 책무를 지고 있다. 국제사회, 특히 한반도 분단과 전쟁의 당사자인 미국, 중국, 일본, 그리고 유엔은 북한인권 개선의 조건이자 그 실체인 분단 극복과 평화체제 구축을 위한 책임을 져야 한다. (끝) *시민사회단체연대회의 평화포럼의 영문콘텐츠사업은 프리드리히에버트재단 한국사무소의 지원으로 진행됩니다. 23