참여정부 정책보고서 2-04 21세기 새로운 국가발전전략: 국가균형발전 - 누구나 어디서나 행복할 수 있는 균형발전사회 건설 - 2008 작성중인 초안자료 <집필 참여자> 안보전략비서관: 박 선 원 행정관: 김 호 홍 외교부 북핵외교기획단 북핵정책과 : 손 창 호
발 간 사 참여정부가 혁신과 통합을 표방하며 출범한 지 5년, 이제 그 성과와 한계에 대한 스스로의 평가를 국민들 앞에 내놓을 때가 되었습니다. 참여정부의 지난 5년은 말 그대로 긴장의 연속이었습니다. 혁신과 통합의 길목마다 어김없이 반발과 저항, 분열 세력의 방해가 끊이지 않았습니다. 일부 언론과 정치세력의 왜곡과 호도 앞에 정부의 어떤 정책 활동도 사실 그대로 국민들에게 전달되는 경우가 드물었습니다. 혁신과 통합 과정에서 왜곡된 진실을 바로 잡는 것은 참여정부의 의무이자 과제일 것입니다. 특정 정부에 대한 객관적이고 공정한 성과 평가가 이루어지기 위해서는 정책추진 당시의 목표와 정책 환경이 객관적으로 제시되어야 할 것입니다. 정책추진 과정에서의 우여곡절과 해결과정, 해결방법도 가급적 상세하게 전달되어야 합니다. 객관성을 보장할 수 있는 다양한 자료와 증언도 뒷받침 되어야 할 것입니다. 참여정부 정책보고서 는 이런 고민에서 기획되었습니다. 참여정부 정책보고서 는 지난 5년 동안 추진되었던 핵심 정책 중 77개 과제를 선정, 정책 과정중심 으로 정리한 것입니다. 명칭을 정책보고서 로 한 것도 일반 백서 처럼 정책의 진행 일지나 자료를 모아 놓는 수준이 아니라 정책의 전 과정을 생생하게 기록하여 국민들에게 보고 하자는 취지에서 비롯된 것입니다. 2005년 11월 노무현 대통령의 지시에 따라 시작된 정책보고서 작업은 청와대 비서관실별 집필 T/F팀과 정책기획위원회 주관으로 본격 추진되었습니다. 보다 생생한 기록을 만들기 위해 전 현직 국무총리와 청와대 수석 및 보좌관과 비서관, 전 현직 장 차관과 담당 공무원, 시민사회 단체, 국회의원 등을 직접 또는 서면 인터뷰를 했습니다. 국회 속기록과 언론 보도, 각계의 성명서와 기고문을 수집하고 분석하기도 했습니다. 정책보고서는 일반 백서와 차별화하고 보다 내실 있는 보고서를 만들기 위해 몇 가지 기본 원칙하에 추진되었습니다. 첫째, 정책과정 중심으로 기록하고자 하였습니다. 정책추진과정의 우여곡절과 정책에 관여 했던 사람들의 기억을 기록으로 남겨 국정의 소중한 경험들이 계승될 수 있도록 하기 위해서입니다. 정책과정 중심의 기록은 사적 기억 을 공공의 기록 으로 만드는 의미 있는 일이 될 것입니다. 둘째, 성과의 나열이나 자화자찬이 아니라 정책 추진 과정의 다양한 찬반 논란을 객관적으로 기술하고자 하였습니다. 때문에 77개 과제 중에는 성과가 미흡한 과제도 포함되어 있습니다. 셋째, 객관적인 자료와 논증을 통해 참여정부의 정책에 대한 잘못된 인식이나 정치적 곡해를 바로 잡고자 하였습니다. 넷째, 차기 정부에 넘겨줄 인수인계서의 의미를 두었습니다. 권력만의 인수인계가 아닌 정책의 실질적인 인수인계가 필요하기 때문입니다. 공무원들의 인사이동이나 조직 개편에도 불구하고 국정의 소중한 경험을 공유되어야 한다는 취지이기도 합니다.
이런 원칙에 바탕을 두고 작성된 정책보고서는 크게 사회정치 개혁, 정책추진, 정부 혁신, 청와대 개혁 등 4개의 대주제로 이루어졌습니다. 4개의 대주제는 다시 사회정치개혁 분야 7개 과제, 정책 추진 관련 경제 분야 17개, 사회분야 24개, 통일외교 분야 6개 등 47개 과제, 정부혁신 분야 21개 과제, 청와대 개혁 분야 2개 과제 등 6개 분야 총 77개 과제로 구성되어 있습니다. 참여정부 정책보고서 작성 과정에는 많은 분들의 땀과 노력이 서려 있습니다. 집필을 책임진 청와대 각 비서관과 담당 행정관, 부처의 담당 공직자, 국책 및 민간연구기관의 연구원들이 참여 하였습니다. 집필 초안을 검토하고 수정하는 과정에서 정책기획위원은 물론 국정과제위원들의 적극적인 참여가 있었습니다. 또한 대부분의 과제들이 객관성을 확보하기 위해 많은 외부 전문가들의 감수를 거쳤습니다. 전 국무총리를 비롯하여 여러 부처의 전 현직 장차관이 해당 과제를 직접 검토하거나 인터뷰에 적극 참여해 주었습니다. 특히 청와대의 현직 비서실장과 정책실장 등도 바쁜 일정 속에서도 직접 보고서를 검토하고 수정해 주었습니다. 정책기획위원장으로서 지난 2년 2개월 동안 정책보고서 집필 과정에 참여하여 심혈을 기울여 주신 여러 선생님들과 전 현직 공직자, 국책 및 민간 연구소 관계자 분들께 발간사를 빌어 심심 한 감사의 말씀을 드립니다. 이 정책보고서는 국민은 물론 관련 공무원과 전문가들이 쉽게 접근하고 관리할 수 있도록 전 과제를 PDF 파일 형태의 CD로 제작 배포할 것입니다. 청와대 브리핑 및 정책기획위원회 홈 페이지, 국가기록원 대통령기록관 홈페이지에 올려 무상 다운로드가 가능하게 하였습니다. 각 연구기관이나 단체의 홈페이지 등을 통한 자료의 재배포 및 연구자의 자유로운 인용도 허용할 것 입니다. 정책보고서를 내놓는 지금 이 순간, 정책과정 중심의 새로운 백서 문화를 만들었다는 자부심과 냉철한 평가에 대한 두려움이 교차합니다. 정치적 견해의 차이를 떠나 정책성과와 한계를 객관적 으로 기록하고 공정하게 평가받으려 했던 참여정부의 노력과 진실이 있는 그대로 읽혀지기를 바랄뿐입니다. 우리 국민의 애정 어린 비판과 조언, 따뜻한 위로를 기대하는 마음으로 참여정부 정책 보고서 를 국민께 바치고자 합니다. 감사합니다. 2008. 2 대통령자문 정책기획위원장 김 병 준
-목 차- 제1부 새로운 국가발전전략 : 국가균형발전정책 추진 1 제1장 체계적인 국가균형발전 정책의 필요성과 의의 1 1. 인수위, 참여정부 10대과제 중 최우선 과제로 선정 1 2. 주요쟁점 : 재원확보, 지역발전방향 설정, 수도권 집중문제 5 3. 국가균형발전정책의 골격 마련 7 제2장 국가균형발전정책의 기획 10 1. 국가균형발전위원회 출범 10 2. 국가균형발전의 3대 원칙 및 7대 과제 수립 14 제2부 국가균형발전의 토대구축 20 제3장 법과 제도적 기반구축 : 국가균형발전특별법 제정 20 1. 지방의 강력한 지지와 특별법 제정 20 2. 주요쟁점 1 : 수도권의 반발과 정책의 공간적 범위 25 3. 주요쟁점 2 : 정책주도 주체 33 4. 국가균형발전특별법의 주요 내용 39 5. 국가균형발전특별법 제정의 의미 43 제4장 재원마련 : 국가균형발전특별회계의 신설 45 1. 국가균형발전특별회계 신설 45 2. 특별회계 신설의 진통과 주요 쟁점 46 3. 특별회계 활용방안의 논의 52 4. 균형발전특별회계의 기대효과 54 제5장 중장기 발전계획 : 국가균형발전5개년계획 수립 57 1. 지역자율에 의한 지역혁신발전계획 수립 57 - i -
2. 국가균형발전5개년계획 수립당시 주요 쟁점 및 갈등 62 3. 국가균형발전5개년계획의 주요 내용과 의미 65 제3부 국가균형발전의 비전과 전략 68 제6장 참여정부 국가균형발전정책의 배경 68 1. 과도한 수도권 집중: 수도권의 질적 하락 및 지방의 공동화 68 2. 과거 지역정책의 문제점 극복 및 해결 77 3. 분산과 분권: 창의적 다양성의 시대적 요구 79 제7장 국가균형발전의 비전 84 1. 개성 있고 골고루 잘사는 사회 84 2. 국민통합과 국가경쟁력 강화 84 제8장 국가균형발전정책의 추진전략 87 1. 내생적 발전전략을 통한 자립형 지방화 추진 87 2. 통합적 균형과 역동적 균형의 병행 88 3. 혁신주도형 발전전략 89 4. 개방적-다극분산형 국토구조 창출 91 5. 수도권과 지방의 상생발전 추구 94 제4부 부문별 국가균형발전 정책 95 제9장 혁신정책 95 1. 지역혁신체계 구축 95 2. 지방대학의 혁신역량 강화 101 3. 지방의 교육여건 개선 109 4. 정부 R&D 예산의 지방투자 비중 확대 113 5. 지역 과학기술역량 강화 115 6. 산학연 네트워크 강화 123 7. 농산어촌형 지역혁신체제(RIS) 구축 128 - ii -
제10장 균형정책 133 1. 신활력사업 정책 133 2. 지역특화발전특구사업 정책 152 3. 5도 2촌(도ㆍ농 교류) 정책 167 4. 낙후지역 개발사업 174 5. 문화ㆍ관광 사업 등 추진 177 제11장 산업정책 179 1. 지역전략산업 육성 179 2. 산업단지 혁신클러스터 육성 186 3. 대덕연구개발특구 조성 203 제12장 공간정책 213 1. 신행정수도 건설 논의 및 행정중심복합도시건설 213 2. 공공기관 지방이전 및 혁신도시건설 228 3. 기업도시 건설 242 제13장 삶의 질 정책 250 1. 살기 좋은 지역 만들기 251 2. 수도권 종합발전대책 268 제5부 국가균형발전정책 성과 및 향후과제 283 제14장 국가균형발전정책의 종합 성과 283 제15장 향후과제 290 - iii -
제1부 새로운 국가발전전략 : 국가균형발전정책 추진 제1장 체계적인 국가균형발전 정책의 필요성과 의의 1. 인수위, 참여정부 10대과제 중 최우선 과제로 선정 < 국가균형발전, 16대 대통령선거에서 주요 쟁점으로 부상함! > 2002년 9월 30일 노무현 대통령후보는 선거대책위원회 출범식에서 한계에 부딪 힌 수도권 집중 억제와 낙후된 지역경제의 근본적 해결을 위해 충청권에 행정수도 를 건설하여 청와대와 중앙부처부터 옮겨 가겠다 라고 천명하면서 국가균형발전이 선거의 핵심 쟁점으로 대두되었다. 16대 대통령 선거운동이 진행되면서, 당시 한나 라당의 이회창후보는 서울을 유지하면서 과학기술기능은 대전에, 항만 물류 기능은 부산에 옮기겠다고 주장하기도 하였다. 그러나 노무현후보는 10년 안에 청와대, 정 부, 국회의 행정기능을 충청권에 옮기겠다는 천도 수준의 큰 그림을 제시하여 지방 분권과 분산을 기대하던 지방의 많은 지지를 얻게 되었다. 이러한 노무현후보의 지방분산분권, 국가균형발전에 대한 강한 의지는 단순히 대 통령선거를 위해서가 아니라 그 뿌리가 깊다. 현재 정책기획위원장으로 있는 김병 준 위원장은 노무현 대통령의 국가균형발전에 대한 의지를 2002년 12월에 이렇게 회고한 바 있다. 10년 전 쯤 노무현 후보를 만났다. 그와 처음 나눈 대화는 분권과 분산, 지방화에 관한 이야기였다. 진지한 태도에, 진지한 이야기들, 그를 그저 지역 감정과 싸우는 정치인 정도로 알고 있던 사람에게는 참으로 놀라운 일이었다. 두말 없이 그가 열고 있는 지방자치실무연구소 일을 돕겠다고 했다. 즉, 대통령이 되기 10년 전부터 지방자치실무연구소를 개설하여 분권과 분산, 성장과 분배의 조화를 통한 지속가능한 성장, 지역균형발전과 지역감정 극복을 통한 국가통합 문제 등에 대한 깊은 고민을 계속해 왔다는 것이다. 그리고 그러한 고민과 성찰의 산물이 16대 대통령선거의 공약으로, 참여정부의 국가균형발전정책으로 이어졌다. 국가균형발전이 선거의 주요 쟁점이 되면서, 지방에서도 지방분권국민운동(위원 장 김형기 경북대 교수) 등 지역 NGO를 중심으로 지역분권과 국가균형발전에 대 한 국민적 관심이 높아지게 되었다. 특히, 지방분권국민운동은 전국적인 조직을 결 - 1 -
성하고 국가균형발전에 대한 국민적 지지를 호소함과 아울러 주요 대선 후보들 간 의 지역분권과 지역균형발전에 대한 국민협약서 체결을 시도하였다. 이에 따라 당 시 한나라당 이회창 후보는 2002년 12월 6일 대전에서, 민주당 노무현 후보는 12월 8일 대구에서, 민주노동당 권영길 후보는 12월 11일 부산에서 각각 지방분권국민운 동의 지역대표들이 지켜보는 가운데 국민협약서에 서명하였다. 한나라당 이회창 후보는 지방분권국민운동이 요구한 자치경찰제 시행을 삭제하였다. 반면 노무현 후 보는 자치경찰제 시행을 받아들였을 뿐만 아니라 국가균형발전위원회 설치를 추가 함으로써 지방분권과 국가균형발전정책에 대해 강한 의지를 보였다. < 16대 대통령직 인수위원회, 국가균형발전을 10대 과제로 선정하다 > 치열한 선거전 끝에 노무현 후보가 대통령에 당선되고 대통령직 인수위원회 활동 이 시작된 후, 국가균형발전정책이 차기 정부의 주요 핵심과제로 부상하였다. 이에 대한 중요성을 인식한 인수위는 2002년 12월 31일 제1차 인수위원회 분과위 간사단 회의를 거쳐, 2003년 1월 6일 당선자 주재로 열린 국정과제 선정에 관한 업무보고 회의에서 지방분권과 국가균형발전 을 10대 과제 1) 로 선정하였다. 이런 과정을 거쳐 대통령직 인수위원회는 지방분권 및 지방경제 활성화, 지방대 학 및 지방문화 육성, 신행정수도 건설 등을 다루기 위해 정무분과위원회 산하에 지방분권과 국가균형발전 T/F(팀장 김병준 정무분과위원회 간사위원)를 구성하였 다. 이 T/F는 우리나라 수도권의 과도한 집중이 한국사회의 발전을 왜곡하고 국민 통합을 저해하고 있다는 점에 대해 함께 인식하였다. 즉, 우리나라는 지난 40년 동 안 국가가 주도한 불균형 성장전략에 의해 전 국토면적의 12%에 불과한 수도권에 전체 인구의 47%, 총 경제력의 52.6%, 금융거래 비중 70%가 집중되었으며, 이러한 과도한 수도권 집중은 21세기 국가발전에 장애요인으로 작용하고 있다는 것이다. 당시 노무현 대통령 당선자도 동북아 경제 중심국가 건설과 지방분권 분산을 21세 기 국가발전의 새로운 패러다임으로 제시한 바 있다. 이후 2003년 1월 10일 10대 국정과제 팀장 전체회의에서 10대 국정과제별로 팀의 구성, 역할과 운영, 향후 일정 등을 확정하였다. 업무보고 방식과 관련해 특히 지방 분권과 국가균형발전 T/F는 지방의 참여를 높이기 위하여 지역의 특성별 주제로 지방에서 현장보고 및 간담회를 가지기로 하였다. 1) 이후 2003년 1월 미래를 열어가는 농어촌, 사회통합적 노사관계 구축 등 2개과제가 국정과제로 추가되었으며, 2월 18일 당선자 주재 제6차 전체회의에서 12개 국정과제를 최종 확정했다. - 2 -
지방분권과 국가균형발전 T/F는 다시 지방분권화 추진, 지방대학 및 지방문화 육성, 지방경제 및 특성화 발전, 신행정수도 건설 등 4개 소주제별 팀을 구성하 였다. 4개 지방분권 소주제팀은 수차례에 걸친 토의를 통해 각각 핵심주제를 발굴 하였다. 먼저 지방분권화 추진 팀은 지역혁신 네트워크와 재정지원체계 연계, 지방 재정력 확충과 건전성 확보 등을 주요 주제로 선정하였다. 지방대학 및 지방문화 육성 소주제팀은 대학의 특성화 분야를 지역의 대표 브랜 드로 육성하고, TP 등 각 부처 지역기술혁신사업을 확충하여 지방대학과 연계하기 로 하였다. 아울러 지역문화축제 지원 및 도서관 박물관 등 문화 인프라를 구축하고, 고부가가치 문화산업을 육성하는 데 초점을 두기로 하였다. 지역별 특성화 발전 팀은 지역혁신체계 구축, 지식기반산업집적지구 지정, 13개 시도 지역산업진흥사업의 확대, 문화 SW 해양신산업 발전, 지역 연고산업과 연계된 농공단지 특산단지 육성, 산업단지의 전략산업별 재편 등을 주요 과제로 선정하였다. 신행정수도 건설 팀은 신행정수도의 구체적인 입지는 선정하지 않되, 환경친화적 으로 건설하는 방안을 마련하기로 하였다. 한편, 경제II분과위원회에서는 지역특성화 발전과 관련하여 심도 깊은 논의가 이 루어졌다. 우리나라의 경우 강력한 수도권 규제에도 불구하고 수도권과 지방간의 격차가 확대추세이며, 지방간에 있어서도 제조업의 입지편차로 인해 소득격차가 심 화되고 있다는 점을 인식하고 해결방안으로 지역 특성화 발전을 통한 지역간 격차 해소에 초점을 두었다. 또한 기존의 하드인프라 위주 지방균형발전 전략의 한계에 대한 해결방안을 모색하였다. 다시 말해서, 지방의 산업여건 및 기술인프라가 미흡한 상황에서 산업단지 조성 SOC 확충 등 하드웨어 위주의 정책 지원만으로는 지방에서의 기업창업과 항구적 고용 창출을 도모하기 힘들다는 것이다. 종합적인 지방경제 발전 비전의 부재로 인 해 지자체에서 분출되는 정치적 요구에 따라 사업이 추진되는 사례가 빈번하고 중 앙행정기관간 사전 조율 없이 개별 부처별로 독자적인 사업추진이 이루어지고 있다 는 것이 문제점으로 대두되었다. 또한 산학연계를 통한 이공계 대학교육 내실화의 필요성이 제기되었다. 이에 따라 지역 전략산업과 연계된 이공계 대학의 특성화 발 전을 유도하여 특성화대학의 교육환경을 세계적인 수준으로 개선하고 이공계 대학 과 실업교육에 산업수요를 적극 반영하며, 지역혁신기술 개발사업의 신설과 대학 기 업간 1사 1전담교수제의 도입을 통한 지역애로기술 지도 등을 추진할 필요가 있음 - 3 -
을 제기하였다. <전국적인 의견을 들어봅시다 > 당시 노무현 대통령 당선자는 2003년 1월 20일 제4차 인수위 간사단 회의를 통해 지방분권과 국가균형발전을 위한 전국순회토론회가 형식적이 아니라 실질적인 토 론의 장이 될 수 있도록 지방화 문제뿐만 아니라 몇 가지 포괄적인 국정과제들도 함께 포함시켜 토론회를 열도록 지시하였다. 이에 따라 지방분권과 국가균형발전 T/F는 지방분권과 국가균형발전을 위한 전국순회토론회를 1월 27일 대구 경북 지역 을 시작으로 광주 전남, 부산 울산 경남, 강원, 대전 충남 충북, 전북, 제주 등 7개 지역 에서 개최하였다. 노무현 대통령 당선자는 가는 곳 마다 지방 순회토론회 개최 취지가 수도권으로 집중되어 있는 사람과 돈과 권한을 어느 특정지역에 국한되지 않고, 지방으로 분산 해서 지방이 다시 되살아날 수 있는 대책을 세워보기 위한 것 이라고 설명하고, 이 문제를 근본적 관점에서 새롭게 접근해 지방을 살리기 위한 전환점을 임기 5년 동 안 마련하겠다 고 역설하였다. 전국순회토론회에서는 각 지역의 현안과 지역의 경 제활성화를 위한 방안들이 논의되었으며, 아울러 국가균형발전정책 방향에 대해 활 발한 토론이 이루어졌다. 이 토론회에서 지방분권의 필요성과 중앙 지방간의 연결시 스템 구축이 필요하다는 점이 강조되었다. 또한 지방문화의 활성화 및 지방대학의 육성 방향, 지방의 혁신역량 강화 방안 등이 논의되었다. 지방순회토론회에서는 노무현 대통령당선자는 지방경제 활성화에 대한 견해를 피력함으로써 지방에 큰 반향을 불러 일으키기도 하였다. 2003년 1월 29일 부산에 서 열린 부산 울산 경남권 지방분권과 국가균형발전 토론회 에서 박맹우( 朴 孟 雨 ) 울산시장이 울산을 자동차,조선,석유화학산업 집적 클러스터로 육성하겠다 고 보 고하자, 노무현 대통령 당선자는 지식 정보 문화산업 시대로 전환되는 시기에 울 산은 어떻게 될까 심각한 준비를 해야 한다 고 지적했다. 이러한 지적에 대해 조선 일보에서는 시대가 어느 땐데 곳간(자동차,조선,석유화학산업) 파먹을 생각만 하 느냐 는 핀잔 인 셈이었다. 비전과 전략부재 에 대한 질책 이기도 했다. 라고 평가 하고 이로 인해 울산의 여론주도층 사이에 울산이 이대로는 안된다 는 우려( 憂 慮 ) 와 자성( 自 省 )의 목소리가 무성하다. 위기는 틀림없는데, 도대체 돌파구가 안보인다 는 탄식( 嘆 息 )이 쏟아지고, 이날 이후 소위 울산의 여론주도층들이 바쁘게 움직이 고 있다. 시의회와 시민 사회단체들은 지방분권운동기구 결성을 추진하고 나섰고, - 4 -
울산발전연구원은 울산시와 정기적인 정책간담회를 갖기로 하는 등 고민의 흔적을 잇따라 내놓고 있다. 뒤늦게 나마 다행한 일이다. 라고 보도한 바 있다. 2. 주요 쟁점: 재원확보, 지역발전방향 설정, 수도권 집중문제 16대 대통령직 인수위원회 정무분과위원회 산하의 지방분권과 국가균형발전 T/F 및 경제II분과위원회에서 국가균형발전정책과 관련된 토의가 진행되면서 주요 쟁점사항이 드러나고, 이 쟁점에 대해 부처간의 이견, 추진상의 예상되는 문제점 등 이 나타났다. < 재원 확보가 필요하나 정부 재정이 부담된다 > 토의 결과, 지방재정력 확충과 건전성 확보를 위해 지방교부세율 인상, 국세의 지 방세 이전 등의 다양한 방안이 모색되었다. 그러나 기획예산처는 지방교부세율 인 상과 관련하여 2000년부터 교부세 법정률이 13.27%에서 15%로 상향 조정되었으므 로 추가 인상은 곤란하다는 입장을 표명하였다. 이에 대해 행정자치부에서는 교부 세 법정률은 인상되었지만 국가기능의 지방 이전 등 자치단체의 추가 재정부담 수 요 급증으로 교부세율 추가 인상이 필요하다고 강조하였다. 이밖에도 행정자치부는 지방소비세, 지방소득세 도입이 필요하다고 주장하였으나, 기획예산처와 재정경제 부는 향후 국가재정 소요와 세원의 지역별 불균형 등을 고려하여 신중히 검토할 필 요가 있다는 입장을 보였다. 이런 문제에 대해서 지방분권과 국가균형발전 T/F는 지방이전재원의 자율적 포 괄적 활용으로 지역사업 투자 효과를 제고하기 위해 국가균형발전특별회계를 신설 하기로 하였다. 아울러 지방 주도하에 특화분야의 핵심역량을 집중 육성하는 지역 특화발전계획을 수립하여 체계적 재원배분을 유도하기로 하였다. 특별회계 문제는 비록 양여금 및 지역사업 등 특별회계 편입재원의 대상 등에 대해 논란 가능성이 있고, 소관부처의 반발이 우려되기는 하지만 이를 신설하기로 하였다. 그리고 특별 회계 운영과 관련된 사항의 심의조정을 위해 국가균형발전위원회를 신설, 운영하기 로 하였다. 그러나 한편에서는 특별회계 설치와 관련된 신규재원 마련이 필요하나 국가재원의 한계에 대한 지적도 많았다. - 5 -
<수도권과 비수도권간의 대립을 어떻게 풀 것인가? > 수도권 집중 완화 및 국가균형발전정책을 종합적 체계적으로 추진할 수 있도록 국가균형발전특별법을 제정하고 국가균형발전위원회를 설치하는 문제에 대해서도 많은 실행상의 문제점이 제기되었다. 먼저, 국가균형발전특별법 제정에 대해서는 수도권과 비수도권간의 정책사안에 따른 첨예한 이해관계 대립으로 법안 통과가 어 려울지도 모른다는 점이 문제가 되었다. 국가균형발전정책의 추진체계와 관련하여 서는 국가균형발전정책을 추진하기 위한 법적 뒷받침이 있는 전담기구가 없다는 점 이 난점으로 제기되었다. < 수도권 집중억제냐? 수도권의 계획적 관리냐? > 경제II분과위원회에서 주로 논의된 수도권 집중억제 정책과 관련하여서는 현재 공장, 대학, 공공기관 등 인구집중 유발시설의 수도권 내 입지를 억제하는 수도권정 비계획법에 대해 많은 검토가 이루어졌다. 이는 곧 수도권 집중 억제라는 수도권 정 책의 기본방향을 설정하는 것이기 때문이었다. 이에 대해 현행 억제기조를 계획적 관리로 전환하여야 한다는 주장과 현 상황에서 억제시책 완화는 곤란하다는 반대입 장이 대립하였다. 수도권의 계획적 관리가 필요하다는 주장은 동북아 경제중심국가 육성을 위해 수 도권의 국제경쟁력 강화가 요구되고, 과도한 규제가 성장선도산업의 육성을 저해한 다는 점에서 억제 완화가 필요하다는 주장이었다. 반면, 수도권 집중추세가 지속되 는 상황에서 수도권 집중 억제시책의 완화는 국토 불균형 심화와 국제경쟁력 저하 를 초래한다는 반대 입장도 강하게 나타났다. 이런 쟁점들과 국가균형발전 정책 전반적인 사항에 대해 당시 노무현 대통령 당선 자는 인수위 간사단회의, 각 분과별 정책간담회, 국정과제 합동토론회 등을 통해 정 책 방향을 제시하거나 검토할 것을 지시하였다. 지시한 내용을 살펴보면, 먼저 노무 현 대통령당선자는 지역사업을 검증하기 위한 지방대학의 역할을 강조하였다. 또한 기준선 이하의 낙후지역 지원 방안을 마련하고, 수도권 문제는 규제가 안고 있는 부 분을 해소하는 차원에서 새로운 계획 개념으로 접근할 필요가 있음을 지적하였다. 특히 2003년 1월 21일 개최된 자유롭고 공정한 시장질서 확립 에 관한 국정과제 - 6 -
합동토론회에서 당선자는 수도권에 대한 계획적 관리가 지방분권 전략과 배치된다 는 일부의 우려에 대해 이는 규제를 무차별적으로 푸는 것이 아니라 지방분권이라 는 확고한 의지를 바탕으로 균형 있는 정책을 만들어가는 새로운 개념임을 상기시 켰다. 이와 함께 수도권 정책이 단순 억제규제에서 계획적 관리로 가는 부분이 있다 며 계획적 관리는 지방으로의 수도권 분산책을 포기하는 것이 아니냐는 우려가 있 을 수 있기 때문에 면밀히 검토할 것을 주문했다. 당선자의 생각은 확고한 지방화 전략을 통해서 지방경제의 육성책을 국민에게 제시하고, 적어도 수도권 집중억제를 상쇄하거나 분산효과가 있을만한 지방화 전략을 제시하며 그 안에 행정수도도 들어 갈 수 있는 것이 아닌가 하는 점을 강조하였다. 즉, 대책 없이 수도권 규제를 푸는 것이 아니라 뭔가 확고한 의지를 가지고 균형 있는 정책을 세우면서 계획관리를 해 야 한다는 것이다. 3. 국가균형발전정책의 골격 마련 - 중앙과 지방의 조화로운 균형발전은 미룰 수 없는 과제- 국가균형발전정책은 인수위의 활동이 마무리되면서 제출된 인수위 활동결과 보 고서에서 차기 정부의 주요 정책과제로 제시되었다. 먼저 국정이념에 있어서 인수 위는 정부 명칭을 참여정부로 한데 이어 3대 국정목표 중 하나로 더불어 사는 균형 발전사회 를 포함하여 국가균형발전에 대한 확고한 의지를 천명하였다. 더불어 사 는 균형발전사회 는 특권과 차별, 배제의 갈등구조를 없애고, 집중-집권사회를 분산- 분권사회로 만들어 국민통합을 도모한다는 것이다. 이 국정목표의 핵심내용은 수도 권과 지방, 도시와 농어촌의 균형발전이라 할 수 있다. 이와 함께 4대 국정원리에 있어서도 분권과 자율을 통한 다극중심의 사회 건설 을 주요 국정원리로 제시하였다. 2) 분권과 자율은 새정부 5년 동안 꼭 이루어야 할 핵심추진 과제로 선정되었다. 또한, 집중과 집권으로 생긴 우리나라의 각종 문제점 을 해결하기 위해서는 분권화와 함께 각 단위의 책임성과 자율성을 높이는 노력을 동시에 진행해야 한다는 점도 강조되었다. 인수위 활동 결과보고서 중 지방분권과 국가균형발전과 관련하여서는 먼저 1990 연대 초 지방자치제도가 시작되었지만, 아직까지 진정한 의미의 참여적인 지방자치 2) 4대 국정원리는 원칙과 신뢰, 공정과 투명, 대화와 타협, 분권과 자율 등임. - 7 -
에는 이르지 못한 것으로 평가하였다. 이에 따라 지역간 균형발전을 추구하여 국민 적 통합의 토대를 마련하고 지방분권을 획기적으로 추진하기로 하였다. 특히 지방 의 대학과 기업, 연구소, 시민단체, 자치단체 등이 연계된 지역혁신 네트워크를 구 축하여 지방발전의 토대로 삼고, 적절한 분산정책과 신행정수도 건설 등 획기적인 분권화 정책을 통해 이를 뒷받침하기로 하였다. 이를 위해서 중앙의 기능과 권한의 획기적인 지방이양 추진, 지방의 자치 역량 강화, 지방재정의 확충과 건전성 확보, 지역 혁신 네트워크와 재정지원체제의 연계 강화 등으로 지방의 자율성과 책임성을 확보하기로 하였다. 또한 참여정부는 국가균형 및 지역별 특성화 발전을 도모하기로 하였다. 이를 위 해 산학연관이 유기적으로 연계된 지역혁신시스템을 구축하고, 5년 단위의 산업집 적활성화기본계획을 수립하여 지역 전략산업을 육성하기로 하였다. 지역개발기구를 설립해 지역사업을 발굴할 필요가 있음을 제시하였다. 지역개발기구는 혁신주체간 네트워킹을 촉진하고 중앙예산 지원창구를 일원화함으로써 클러스터 형성의 핵심 주체 역할을 수행하는 방안이 바람직한 것으로 지적되었다. 선택과 집중 방식으로 지역특화산업을 육성하기 위해 4개 지역산업진흥사업은 2004년부터 2단계 사업을 추진하고, 9개 시도 지역산업진흥사업(2002-2006)도 재정 여건을 감안해 점진적으로 확대 추진하기로 하였다. 그리고 기초지자체에 대해서는 소지역 특성을 감안하여 지역 연고산업 발전기반을 조성하며, 산지표시 등 지적 재 산권을 보호하고, 재정자립도 30% 미만 지역의 지역 연고산업에 대해서는 기술개발 등을 지원하기로 하였다. 이 밖에 지역특성별 산업거점도시 육성, 낙후지역의 성장 인프라 확대, 낙후지역 이전 기업에 대한 국가균형발전보조금 차등 지급, 전략산업 중심의 물류체계 개선, 지방 중소유통업의 발전 지원 등이 제시되었다. 지방대학 및 지방문화 육성도 강화하기로 하였다. 지방대학 육성을 위해서는 권 역별 대학 특성화가 필요하다는 점이 특히 강조되었다. 대학의 특성화 분야를 지역 의 대표 브랜드로 육성하고, 산업체 대학 연구소 지자체 등 지역의 주체들이 협력하 여 지역특화산업과 연계함으로써 지역발전의 핵심역량을 집중할 필요가 있음을 제 시하였다. 이를 위해서는 지방대학 육성기반을 조성하고, TP와 소규모 기술혁신센 터(RRC, TIC, SRC ERC) 등 각 부처의 지역기술혁신사업을 확충하여 지방대학과의 연계를 강화하기로 하였다. - 8 -
이 밖에 지방대학의 국비장학금 확대, 해외연수 지원, 첨단기자재 및 기숙사 확충 등으로 지방대의 우수인재 유치여건을 조성하기로 하였다. 지방문화를 육성하기 위 해서는 우리문화 역사마을 만들기 사업 등을 추진하여 문화적 정체성을 확립하고, 지역문화축제를 지원하며 도서관 박물관 등 문화인프라를 구축하기로 하였다. 한편, 신행정수도 건설과 관련하여서는 서울 1극 집중의 폐해를 극복하고 수도권 과 지방의 상생발전을 유도하기 위해 충청권에 신행정수도를 건설하기로 하였다. 신행정수도는 정치 행정의 중심지로 조성하되, 일부 첨단산업과 교육 연구기능을 구비한 자족도시로 건설하고 저밀도의 쾌적한 생태 정보도시가 될 수 있도록 적정 개발규모를 설정하기로 하였다. 과학기술부문에 있어서는 수도권 집중 완화와 지방 성장잠재력 확충을 위해 지방 의 과학기술역량 강화가 필수적이라는 인식 아래 지방대학 중심의 산학연 연구체제 를 구축하고, 지방대학을 지역혁신의 주체로 육성하며, 연구개발특구와 산업특구를 육성하기로 하였다. 한편 농어촌 복지증진과 지역개발의 필요성도 제기되었다. 인수위원회 활동에서 국가균형발전정책의 중요성이 부각됨에 따라 노무현 대통 령은 취임사를 통해 중앙집권과 수도권 집중은 국가의 미래를 위해 더 이상 방치할 수 없음을 지적하고, 중앙과 지방이 조화와 균형을 이루면서 발전해야 한다고 강조 하였다. 이를 위해 노무현 대통령은 취임사에서 지방분권과 국가균형발전을 비상한 결의로 정책을 추진할 것임을 천명하였다. 중앙집권과 수도권 집중은 국가의 미래를 위해 더 이상 방치할 수 없습니다. 지방분 권과 국가균형발전은 미룰 수 없는 과제가 되었습니다. 중앙과 지방은 조화와 균형을 이 루면서 발전해야 합니다. 지방은 자신의 미래를 자율적으로 설계하고 중앙은 이를 도와야 합니다. 저는 비상한 결의로 이를 추진해 나갈 것입니다. (2003. 2. 25) 이러한 인수위원회의 국가균형발전 정책에 대한 보고서 내용이 국가균형발전정 책의 핵심정책으로 연결되었다는 점에서 참여정부 국가균형발전정책의 골격이 참 여정부 인수위원회에서 어느 정도 이루어졌음을 알 수 있다. - 9 -
제2장 국가균형발전정책의 기획 1. 국가균형발전위원회 출범 16대 대통령직 인수위원회의 작업결과와 지방분권과 국가균형발전에 대한 노무 현대통령의 강력한 의지표명에 따라 국가균형발전위원회 구성에 대한 실무작업이 진행되었다. 이에 따라 국가균형발전위원회가 2003년 4월 7일 대통령령 제17957호 의 국가균형발전위원회규정에 따라 대통령 자문기관으로서 설립되었다. 이어 같은 해 4월 9일에는 성경륭 위원장이 초대 국가균형발전위원회 위원장으로 취임하였다. 국가균형발전특별법에 의해 국가균형발전위원회의 체제가 전면 개편되기 이전의 위원회의 조직체계는 크게 당연직 정부위원과 위촉직 민간위원으로 구성된 전체위 원회, 위원회의 심의사항을 분야별로 사전에 연구 검토하기 위한 4개의 전문위원회, 사무처리 기구인 기획조정실, 그리고 위원회의 업무와 관련된 사항에 대하여 자문 을 받기 위한 자문위원회로 구성되었다. 3) 3) 국가균형발전특별법 제정 이후의 국가균형발전위원회의 조직체계, 위원회와 각 부처간의 역할 과 기능에 대한 쟁점사항에 대한 논의는 제II부 국가균형발전 기반 구축 의 제1장 국가균형발 전특별법의 제정 부분에서 설명함. - 10 -
위 원 회 자문위원회 실무협의회 산자부 추진단 +8개부처T/F팀 기 조 실 운영협의회 위원장 전문위 간사 기조실장 지역혁신 전문위 전략산업 전문위 제도개선 전문위 수도권관리 전문위 지역혁신체계 구축 지방대학 육성 지역혁신인프라 조성 지역 전략산업 진흥 산업집적 활성화 거점성장 및 낙후지역 발전 특별제정추진 인구안정화 전국 최소기준 충족 규제개혁기능 분산 가기능 강화 경쟁력강화 주: 수도권관리전문위는 다른 전문위에 비해 4개월 가량 늦게 구성되었음. <그림 2-1> 국가균형발전위원회 조직체계 제1기 국가균형발전위원회는 재정경제부 장관, 교육인적자원부 장관, 행정자치부 장관, 과학기술부 장관, 문화관광부 장관, 산업자원부 장관, 정보통신부 장관, 건설 교통부 장관, 기획예산처 장관, 국무조정실장 및 대통령비서실 정책실장 등 11인의 당연직 위원과 성경륭 위원장을 비롯하여 김달웅 경북대 총장, 손 욱 삼성종합기술 원장 등을 포함한 12인의 민간위원 등 총 23명의 위원으로 구성되었다. 전문위원회는 제도개선분과전문위원회, 전략산업분과전문위원회, 지역혁신전문 분과위원회, 수도권관리분과전문위원회 등 4개로 구성되었으며, 앞의 세 전문위원 회는 2003년 5월 2일에, 수도권관리분과전문위원회는 9월 6일에 뒤늦게 발족하였다. 전문위원회는 간사 1인을 두되 위원 중에서 위원장이 지명하는 자가 되도록 하고 있어 전체위원회와 전문위원회간의 연계를 도모하였다. 한편, 국가균형발전위원회 규정 제8조 및 운영세칙 제9조에서는 위원회의 업무와 관련하여 전문적인 연구 조사 사업을 의뢰하고 위원회의 업무와 관련한 자문을 받 기 위해 자문위원을 둘 수 있도록 하고 있다. 이에 따라 위원회에서는 각 지역의 대 - 11 -
학총장, 연구원장, 시민단체 대표, 대학교수, 연구원, 기업인 등 각계각층의 저명인 사와 전문가 등 약 180여명을 2003년 11월 9일, 자문위원으로 위촉하였다. 위원회의 업무와 관련된 사무를 처리하기 위한 사무기구는 기획조정실을 두며 기 획조정실의 장은 대통령 비서실의 국가균형업무를 담당하는 비서관이 겸직하도록 하였다. 관련 부처에서 파견된 공무원과 민간전문계약직 공무원으로 이루어진 기획 조정실은 지역혁신팀, 전략산업팀, 제도개선팀, 수도권관리팀, 정책연구팀, 기획팀, 홍보팀, 대외협력팀 등 8개의 팀으로 나누었다. 국가균형발전위원회는 과거 국민의 정부 때 공무원 위주로 구성된 지역균형발전 위원회와는 달리 참여정부라는 성격에 걸맞게 공무원과 민간인이 조화를 이루며 협 력할 수 있도록 구성되었다. 당시 이정호 국가균형발전위원회 기획조정실장은 지 난 국민의 정부 시절에도 지역균형발전기획단이란 것이 있었지만, 그때는 범국민적 으로 필요성이 인식되기 전이고, 추진세력도 그렇게 강하지 못해 별 성과 없이 막을 내렸지만, 이번 국가균형발전위원회는 달랐다. 공무원들이 아무리 우수하다고는 하지만 기존의 수도권 중심이란 강력한 패러다임을 돌파하기엔 공무원의 힘만으로 는 역부족이라 생각했기 때문에 공무원과 민간인을 적절하게 배치하게 되었다. 국 회생활을 하신 분들을 중심으로 일단 7인의 외인부대를 만들었고, 차후 산자부 산 하로 부서가 바뀌면서 산자부의 국장 한 분과 사무관 한 분이 더 모여 총 9명이 생 산성본부 회의실에 컴퓨터 하나 놓고 일을 시작했다. 비록 외인부대였지만, 참여정 부의 핵심공약을 실천한다는 자부심은 누구보다 컸고, 그런 자부심과 팀워크, 그리 고 성경륭위원장의 열정적인 리더십 덕분에 우리는 추진력을 잃지 않고 지금의 성 과를 올릴 수 있었다. 라고 국가균형발전위원회 출범 당시 상황을 설명하였다. 기획조정실장 (국가균형TF비서관) 기획팀 홍보팀 대외협력팀 정책연구팀 지역혁신팀 전략산업팀 제도개선팀 수도권관리팀 - 12 -
<그림 2-2> 기획조정실 조직도 위원회는 2003년 4월 7일 출범 이후, 국가균형발전특별법이 제정된 같은 해 12월 말까지 총 7회의 전체위원회 회의를 개최하였다. 먼저 4월 9일 개최된 제1차 전체회 의에서는 위원회의 운영세칙을 의결하고 위원회의 향후 일정을 보고하였다. 제2차 전체위원회에서는 제2차 국정과제회의 안건인 지역혁신체계 구축을 통한 지방대학 발전방안 을 검토하였으며, 전문위원회별 역할 분담을 조정하였다. 제3차 전체위원 회에서는 수도권관리위원회의 설치 및 지역혁신체계 구축방안 및 지방대학 육성방 안을 보고하였다. 그리고 제4차 전체위원회부터 제7차 전체위원회에 걸쳐 국가균형 발전특별법의 제정, 공공기관 이전, 신산학협력을 포함한 지역혁신체계 구축, 국가 균형발전5개년계획의 수립 등 대구구상에서 발표된 7대 과제를 중점적으로 논의하 였다. 한편 이러한 국가균형발전 전체위원회를 뒷받침하기 위하여 전문분과 위원회별 회의도 2003년 중 총 41회 개최하였다. 각 전문위원회별로는 지역혁신전문위원회를 12회, 전략산업전문위원회를 11회, 제도개선전문위원회를 11회 개최하였으며, 2003 년 9월 6일에 발족된 수도권관리전문위원회는 총 7회 개최하였다. 국가균형발전위원회의 출범 첫해에는 향후의 국가균형발전정책의 추진기반을 마 련하고 국가균형발전의 주요 핵심 과제를 추진하는 데 전념하여 국가균형발전과 관 련한 대통령 주재 국정과제회의를 총 5회 개최하였으며, 2003년 9월에는 참여정부 의 21세기 국가발전전략이라는 주제 하에 부산에서 시도지사회의를 개최하였다. <표 2-1> 국가균형발전 관련 국정과제회의별 주요 안건 회 차 주요 안건 비 고 국정 과제 회의 제2(4. 24) 지역혁신체계 구축을 통한 지방대학 발전방안 제9(6. 12) 자립형 지방화를 위한 지역산업 발전방안 제14(7.24) 국가균형발전을 위한 제도적 기반 구축 제2(9. 25) 참여정부의 신 산학협력 비전 및 과제 제30(11월) 공공기관 지방이전 촉진방안 청와대 대구구상 청와대 청와대 비공개 시 도지사 회의 제1회 (9. 8) 참여정부의 21세기 국가발전전략 (분권과 자율의 균형발전국가 건설) 부산 - 13 -
2. 국가균형발전의 3대 원칙과 7대 과제 수립 참여정부 국가균형발전정책의 골격이 인수위원회에서 어느 정도 이루어졌다고 한다면, 2003년 6월 12일의 대구구상은 참여정부의 국가균형발전의 기본 방향과 주 요 실천과제가 제시되었다는 점에서 큰 의미를 가지고 있다. 국가균형발전위원회 발족 이후 준비한 정책방향이 대통령 주재 하에 대구에서 개최된 제9회 국정과제회 의에서 대구구상으로 발표되었기 때문이다. 이 대구 테크노파크 본부에서 발표된 국가균형발전을 위한 구상 에서는 3대 원칙과 7대 과제가 제시되었다. 대구에서 개최된 제9회 국정과제회의는 제2회 국정과제회의 시 대통령이 국가 균형발전을 위한 참여정부의 확고한 의지를 보이기 위하여 지역현장에서 회의를 개 최할 필요가 있다. 고 언급한 것에 따른 것으로 비수도권에서의 첫 국정과제회의 로 의미도 크다. 본 회의에는 노무현 대통령 주재 하에 국가균형발전위원회 성경륭 위원장과 정부 당연직위원 8인 및 민간위원 11인, 청와대 문희상 비서실장, 이정우 정책실장 등 청와대관계자, 조해녕 대구 광역시장, 이의근 경상북도 도지사, 이상천 영남대학교 총장, 노용순 (주)앞선사람들 대표이사 등이 참석하였다. 국가균형발전 위원회는 제9회 국정과제회의의 의제로서 자립형 지방화를 위한 지역산업 발전방 안 을 설정하였다. 국가균형발전위원회는 자립형 지방화를 달성하기 위해서는 지역 산업정책 추진체계 개편, 주력산업과 신산업의 융합 발전, 자립형 지역특성화 발전 기반 구축 등의 과제를 추진하여 지역이 혁신지향형 지역산업구조로 전환되어야 함 을 강조하였다. 노무현 대통령은 국가균형발전위원회의 발표가 있은 후 대구 컨벤션센터에서 가 진 오찬 간담회에서 참여정부의 확고한 지방화 실현의지를 표방하기 위해 국가균 형발전을 위한 구상(3대 원칙, 7대 과제) 을 발표하였다. 여기서 제시된 국가균형발전정책의 3대 원칙은 종합적 접근 방법으로,혁신주도 형 경제로의 발전전략 아래 선( 先 )지방육성 후( 後 )수도권의 계획적 관리를 도모한다 는 것으로 국가균형발전정책의 패러다임이 과거에 비해 크게 변화되었음을 알 수 있다. - 14 -
<표 2-2> 국가균형발전정책의 3대 원칙 과거의 지역균형발전정책 참여정부의 균형발전정책 접근방법 개별적 접근 종합적 접근 발전전략 요소투입형 경제 혁신주도형 경제 지방-수도권 수도권집중억제 선 지방육성, 후 수도권 계획적 관리 국가균형발전정책의 3대 원칙을 보다 자세히 살펴보면, 먼저 정책추진체계에서는 과거에는 지역관련 정책들이 정부 부처별로 부분적, 산발적으로 추진되었으나 앞으 로는 지역단위로 종합적이며 체계적, 입체적으로 추진할 필요가 있다는 점이다. 과 거 지역관련 정책은 중앙 부처들이 개별 사업별로 심사, 조정한 후 예산을 요구하는 방식으로 추진되었다. 이에 따라 지방의 투자계획이 각 지방의 투자 우선순위 보다 중앙부처의 투자 우선순위에 의해 결정되었다. 각 부처별 예산으로 확보된 지방의 투자계획이 산발적으로 이루어져 상호 연계성이 떨어질 뿐만 아니라 중복 집행되어 투자 효율성이 저하되었다. 따라서 참여정부에서는 지역관련 투자계획들을 해당지 역의 투자 우선순위에 따라 지역단위로 종합적으로 검토하여 각 사업간 상호연계성 을 높임으로써 투자효율의 극대화를 도모할 필요가 있다는 것이다. 발전전략에서도 과거의 지역균형발전정책이 지역 인프라 확충 중심의 요소투입 에 치중하였으나, 앞으로는 지역혁신에 초점을 둔 소프트웨어적인 정책을 강화할 필요가 있다는 것이다. 참여정부 이전의 국가균형발전 정책 내용은 주로 도로 등 기 반시설 확충과 지역의 보건복지여건 개선 등 정주여건의 개선에 초점을 두었다. 즉, 인프라 중심의 국가균형발전정책 추진으로 지역의 특성에 따른 정책기획보다는 낙 후지역의 정주여건 개선이라는 국가적인 정책목표에 따라 정책이 기획되고 집행되 었다. 그러나 지역의 자립형 성장기반을 구축하기 위해서는 그 동안 구축된 인프라 를 바탕으로 혁신지향적인 소프트웨어적인 정책이 추진되어야 할 상황에 이르렀다. 특히 1990년대 이후 세계화와 경제의 지식기반화에 대응하기 위해서는 요소투입형 경제체제에서 혁신주도형 경제체제로의 전환이 필요하며, 이를 위해서는 혁신역량 이 부족한 지역의 혁신역량 강화가 시급한 상황에 이르렀다는 점을 인식하였다. 이와 함께 참여정부 이전의 국가균형발전 정책의 핵심을 이룬 수도권 규제에 관 한 정책 역시 수도권 집중 억제에 초점을 두었다. 이러한 수도권 억제정책에도 불구 - 15 -
하고 수도권의 집중은 지속적으로 이루어졌다. 이는 지방의 자립적 성장기반이 마 련되지 못한 상황에서 수도권 규제라는 소극적 정책에 치중되었기 때문으로 분석되 었다. 따라서 과거의 실패를 극복하기 위해서는 수도권에 대한 계획적 관리정책을 추진하여 수도권과 지방이 공존하고 수도권의 양적 팽창이 억제될 수 있도록 한다 는 것이다. 즉, 수도권과 비수도권 모두 혁신과 효율성을 통한 질적 향상을 기할 수 있도록 수도권정책이 마련되어야 하며, 이는 곧 수도권의 계획적 관리 정책으로의 전환을 의미했다. 한편, 국가균형발전정책의 당면 실천과제로서는 특별법 제정 등 7개 과제를 선정 하였다. 7대 과제 중 특별법 제정과 국가균형발전5개년계획 수립이 참여정부 국가 균형발전정책의 추진기반을 마련한 것이라면, 공공기관의 지방이전 정책은 행정중 심복합도시 건설과 함께 참여정부의 대표적인 분산정책으로 자리 잡았다. 또한 R&D 지방지원 비율 확대, 지역혁신체계 시범사업 등은 지역혁신을 통한 지역의 자 립적 기반 확충을 도모하는 역동적 균형정책으로, 지역특화발전특구 설치 및 낙후 지역 대책 등은 형평성 차원의 통합적 균형정책의 대표사업으로 추진되었다. <표 2-3> 국가균형발전정책의 7대 과제 과제명 추진내용 추진시기 특별법 제정 공공기관 지방이전 R&D 지방지원 비율 확대 지역혁신체계 시범사업 국가균형발전5개년계획 지역특화발전특구설치 낙후지역대책 국가균형발전, 신행정수도, 지방분권 등 3대특별법 제정 및 특별회계 설치 245개 공공기관 이전계획 확정발표 국가 R&D의 중앙:지방 배분비율 확대로 지방대학 집중육성 지역혁신체계를 토대로 지역발전계획 수립 지방주도 지역발전계획 종합 지역별 개성을 살릴 핵심규제 1-2개 개혁 농어촌, 산촌 등 낙후지역 특별대책 금년9월 정기국회 제출 금년 말까지 1차대상 발표 03년 8:2 07년 6:4 04년중 광역, 기초 대상 금년 말까지 계획수립, 발표 금년 말까지 법제정 금년 중 추진 - 16 -
참여정부 국가균형발전정책의 기본방향이 마련된 대구구상은 당초 산업발전 위 주의 구상보다 포괄적인 정책 구상으로 발전함으로써 정책방향의 전환점으로 인식 되고 있다. 당시 대구구상 마련에 관여한 박동 당시 국가균형발전위원회의 정책연 구실장은 청와대와 산업자원부의 협조하에 대구구상을 마련하는 과정을 무에서 유 를 창조하는 과정으로 기억하고 있다. 박동 실장은 대구구상 이 처음부터 지금의 내용을 담고 있었던 것은 아니었다. 처음에는 산업발전 위주로 그려졌던 균형발전 정책이 청와대와 조율과정에서 좀 더 포괄적인 내용을 포함하자는 의견이 있었고, 이에 따라 당시 정책연구실장이던 제 가 콘텐츠를 작성하고, 전략산업을 담당하던 산자부 국장이 행정지원을 맡아 정책 을 보완해 나갔다. 새로운 정책을 마련한다는 것이, 무에서 유를 창조하는 것처럼 막막하고 두려운 일이기도 하여 정책 관여자 모두가 두려워했다. 심지어 어떤 부처 에서는 턱없이 부족한 자료 때문에 자신들 부서는 대구구상 에서 빼달라며 피하기 도 했지만, 정책이라는 것은 완성해 나가는 것이지 처음부터 완성된 것을 발표하는 것은 정책이 아니다 라고 설득해 나갔다. 그래서 포함된 내용이 바로 공공기관 지 방이전, 신행정수도 이전, 낙후지역개발 등이었다. 원래, 정부혁신 의 내용까지 포함시켜 지방분권 및 국가균형발전을 위한 대구구상 으로 진행하려 했지만, 정부 혁신위의 반대로 지방분권 부분은 제외되고 국가균형발전 으로만 진행되었다. 분 권, 분산, 분업, 이 세 가지 3분 정책 중 분산과 분업에 대해서만 균형위원회에서 추 진하게 된 셈이다. 라고 대구구상 추진과정에서의 어려움을 설명하였다. 이러한 어 려움을 딛고 대구구상이 마침내 발표된 데 대해 박동 실장은 대구구상 이야말로 국가균형발전정책을 추진함에 있어 큰 전환점이었으며, 그 전까지는 새 정부가 어 떤 일을 추진할지 모르던 각 부처가 대구구상 으로 인해 구체적인 방향을 잡고 움 직일 수 있게 되었다. 즉, 행자부는 낙후지역 개발, 건교부는 공공기관 이전, 신행정 수도 건설, 산자부는 지역전략산업 육성, 교육부는 지방대학 육성 등을 맡게 되었 다. 라고 정책적 의미를 부여하였다. 대구구상에 대하여 조선일보 등 주요 중앙일간지에서는 전체적인 국가균형발전 정책의 기본 방향보다는 공공기관의 지방이전에 초점을 두고 2004년 총선을 염두에 둔 정치적 행동으로 평가하였다. 조선일보는 2003년 6월 13일 기사에서 12일 대구에서 국정과제회의를 주재한 노 - 17 -
무현( 盧 武 鉉 ) 대통령이 주말인 14 15일 이틀 연속 부산지역의 민주당 지구당위원장 및 시민단체 인사 등 이 지역 대통령선거 공신( 功 臣 )들을 청와대로 불러 식사를 함 께 한다. 노 대통령이 당선 이후 지금까지 세 번이나 대구를 방문하고, 잇따라 부산 인사들과의 접촉을 늘리는 등 TK PK 지역에 공 을 들이는 것을 두고, 내년 총선과 영남지역 여론을 의식한 표밭 다지기가 아니냐는 관측이 나온다... 노 대통령은 이 에 앞서 12일 대구의 국정과제 회의에서 정부기관 245개를 지방으로 옮기는 것을 주 내용으로 하는 이른바 대구 구상 을 발표했다... 라고 보도하였다. 그러나 보도내 용과 달리 총선 이후에도 공공기관 지방이전 정책 추진이 더욱 활발히 이루어져 정 치적인 의미가 아니라 참여정부의 국가균형발전에 대한 강력한 의지에 의해 추진된 것임이 드러났다. < 국가균형발전을 위한 대구구상 전문 > 참여정부가 출범한 2003년의 세계와 한국에는 세계화, 정보화, 지방화라는 시대적 변화의 물결이 거세게 밀어닥치고 있습니다. 특히 지식기반시대의 도래로 경제활동 패러다임이 근본적으로 변화하면서 지방의 잠재력을 극대화해야만 지속적 경제발전 이 가능한 새로운 환경이 조성되고 있습니다. 우리나라는 지난 반세기 동안 강력한 중앙집권체제하에서 불균형발전 전략 을 추진 해왔습니다. 그 결과 우리는 압축적 산업화에 성공할 수 있었으나 지역불균형의 심화, 지방의 자치능력 약화, 국민통합의 저해, 국가경쟁력 약화등 수많은 문제가 양산되었습 니다. 이를 방치할 경우 머지않아 중앙과 지방간의 균열과 갈등이 새로운 국가적 부담 으로 작용하게 될 것입니다. 따라서 통합된 국가, 경쟁력 있는 나라를 만들기 위해서는 지방화라는 국가목표를 반드시 이루어 나가야 합니다. 참여정부는 앞으로 전국이 개성있게 골고루 잘사는 사회를 건설하기 위해 강력한 지방화 정책을 추진해 나갈 것입니다. 지방을 혁신의 주체, 역동적 발전의 주체로 육성함으로써 지난 8년여 동안 정체해 온 국민소득 1만불시대를 넘어 2만불시대로 나아갈 수 있는 전기를 마련해 나가고, 지방화를 통한 국가의 선진화 를 반드시 실현해 나가도록 하겠습니다. 이에 국가균형발전이라는 국정과제를 반드시 실천하겠다는 의지를 모아 3대 원칙 과 7대 과제 를 국민 여러분께 밝혀 드리고자 합니다. 1) 국가균형발전 정책의 3대 원칙 1. 국가개조의 차원에서 집권형 국가를 분권형 국가로 바꾸고, 지방이 지니는 복 합적 문제를 해소하기 위해 지방분권, 국가균형발전, 신행정수도건설 등 종합 적 접근 으로 지방화를 추진 한다. - 18 -
2. 자립형 지방화를 위한 지역혁신체계 를 구축하고, 이를 통해 지방경제를 혁신 주도경제로 전환시켜 나간다. 3. 지방을 우선적으로 육성하고, 수도권의 계획적 관리 를 통해 지방과 수도권이 상생발전할 수 있는 토대를 구축한다. 2) 국가균형발전 정책의 7대 과제 1. 국가균형발전특별법, 신행정수도특별법, 지방분권특별법 등 3대 특별법을 2003년 9월 정기국회에 제출하고, 지방의 자주재원을 확대하며, 국가균형발전 특별회계 를 설치하여 지방화를 위한 법률적 제도적 기반을 마련한다. 2. 금년말까지 신행정수도 입지조사와 기본구상을 수립하고, 2004년말까지 입지 선정을 완료함으로써 행정수도이전을 구체화하며, 정부소속기관, 정부투자 출연기관 등을 대상으로 제1차 지방이전 계획을 금년말까지 확정 발표하고 2004년중에 제2차 종합이전계획을 발표한다. 3. 국가R&D 예산의 지방 지원비율을 2003년 20%에서 임기내에 두 배 이상으로 확대하여 지방대학을 집중 육성하고, 지역산업 및 지역문화와 연계한 인재양 성을 본격 추진한다. 4. 2004년 중에 지역발전계획에 따른 지역혁신체계 시범사업을 추진하고, 지역산 업 정책의 선정체계 및 추진체계, 심사평가체계를 전면 개편한다. 5. 금년중에 시도별 사업계획, 지역특성, 지역의 비교우위 등을 종합적으로 고려 해 자립형 지방화를 위한 국가균형발전 5개년계획을 수립한다. 6. 금년말까지 지방 기초자치단체가 제아나는 1-2개 핵심규제의 개혁을 목표로 하는 지역특화발전특구법 을 제정 하여 지역경제발전의 토대를 구축한다. 7. 지역격차 완화를 위해 전국최소기준 관련 정책을 개발하고, 금년중에 농어촌, 산촌 등 낙후지역에 대한 전반적 조사를 실시해 낙후지역 발전을 위한 특별대책 을 추진한다. 우리가 국가균형발전을 위한 이상의 3대원칙과 7대 과제를 확고하게 실천해 나간 다면 우리의 지방은 오랜 침체에서 벗어나고, 머지않아 우리 사회는 전 지방의 혁신 을 통해 국민소득 2만불 시대로 나아갈 수 있을 것입니다. 우리 모두 힘과 지혜를 모아 위대한 국가균형발전의 시대를 열어나갑시다. 감사합니다. 2003년 6월 12일 대통령 노무현 - 19 -
제 2 부 국가균형발전의 토대 구축 제3장 법과 제도적 기반 구축: 국가균형발전특별법 제정 1. 지방의 강력한 지방와 특별법 제정 < 국가균형발전위원회에 특별법 초안 마련을 위한 T/F 구성 > 국가균형발전특별법은 인수위원회 때 지역균형발전특별법 이라는 명칭 아래 제 정의 필요성이 제기되기는 하였으나, 2003년 4월에 출범한 국가균형발전위원회(위 원장 성경륭)가 본격적인 작업을 추진하면서 제대로 구상하게 되었다. 국가균형발 전위원회는 공식적으로 출범한 이후 특별법 제정을 가장 시급한 과제로 인식하였 다. 그리하여 2003년 5월 특별법 제정을 위한 구체적인 작업 방침을 마련하고, 제도 전문위 소위로서 특별법 초안 마련을 위한 테스크포스팀을 구성하였다. <특별법 전문가 T/F 구성> 총괄: 한표환 박사(총괄팀장, 한국지방행정연구원) - 지역혁신체계 구축 등 시책: 오덕성 교수(충남대) - 지역전략산업 육성 등 시책: 김선배 박사(산업연구원) - 낙후지역개발 등 시책: 박양호 박사(국토연구원) 국가균형발전 추진체제: 한표환 박사 국가균형발전 특별회계: 김정훈 박사(한국조세연구원) 선진국 법령 및 제도분석: 이현주 박사(서울대 국토연구소) 테스크포스팀은 2003년 6월말까지 행정부 시안을 마련하고, 그 해 정기국회에 시 안을 제출한다는 목표를 세웠다. 이에 따라 총 10차례에 걸친 회의를 진행하면서 주 요 쟁점사항을 조율하였다. 제2차 회의에서는 특별법의 적용범위 즉, 특별법의 적용 범위에 수도권을 배제하자는 주장과 포함하자는 주장에 대해 논의하였다. 제3차 회 의에서는 프랑스 균형개발정책의 내용 검토 후 프랑스의 지역정책에 관한 범부처적 인 전담기구인 DATAR와 같은 조정 통합기능을 수행할 수 있는 추진조직에 대해 주로 토론하였다. 또한 특별회계의 재원 마련 방안도 주요 쟁점으로 대두되었다. 이 - 20 -
후 테스크포스팀은 수차례의 공식, 비공식적인 모임을 가진 후, 7월 12일 제9차 회 의에서 그동안 작업한 초안을 균형위에 보고하였다. 7월 18일에는 마지막 회의인 제10차 회의를 개최하여 제9차 회의에서 합의한 내용을 토대로 몇 가지 주요 쟁점 을 최종적으로 타결하여 특별법 초안을 작성, 제출하였다. 다만, 특별회계 조성재원 문제는 경제장관회의에서 계속 협의가 진행 중인 관계로 협의결과가 나오면 이를 반영하기로 하였다. < 국정과제회의, 차관회의, 국무회의 등을 통해 이견을 조율하고 입법화에 박차를 가하다 > 대통령 주재로 2003년 7월 24일 열린 국정과제회의에서 국가균형발전위원회 특 별법 T/F에서 마련된 초안의 주요 핵심적인 사항이 집중적으로 논의되어 조정이 이루어졌다. 한편, 국가균형발전위원회는 8월 11일 기초단체장 및 지방의회 의장단 협의회와 법안에 대한 의견을 교환하였다. 8월 14일에는 지방분권운동본부 등 NGO그룹과 정책간담회를 가져 지역 및 NGO와 협의과정을 거쳤다. 이러한 절차를 거쳐 국가균형발전위원회는 8월 19일 전체 위원회를 개최하여 특별법을 심의하고 법안을 공개하였다. 국가균형발전특별법의 주무부처로 결정된 산업자원부는 8월 19일부터 10일간 법 안 입법예고를 위한 관계부처 및 지자체 협의, 8월 20일부터 9월 5일간 권역별 법안 공청회를 개최하는 등 입법화를 위해 빠르게 움직였다. 이후 특별법은 9월 3일부터 행정절차법에 의한 입법예고, 10월 1일 법제처 심의완료, 9일 차관회의, 15일 국무 회의 심의를 거쳐 10월 21일 국회에 제출되었다. 법제처 심의과정에서는 국가균형 발전위원회가 대통령 자문기구로 명시되어 있는 데 실질적으로는 심의하는 기능을 수행한다는 점이 문제가 되었다. 그러나 이 문제는 행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙 에 의해 자문기구가 심의, 조정, 협의 등의 행위를 할 수 있다는 점을 들어 국 가균형발전위원회의 적극적인 역할이 인정되었다. 차관회의에 상정된 특별법안은 특별회계에 대한 부처간 이해를 조정하여 다소 수정하였으며, 경기도의 의견을 수 렴하여 수도권을 제외한 지방개념이 적용되는 범위를 축소하였다. 다음으로 대통령 자문기구인 균형위는 각종 시책의 법적 주체가 될 수 없다는 법제처의 의견에 따라 시책의 주체가 정부 내지 지자체로 변경되었다. - 21 -
< 경기도와 수도권이 반발하다 > 차관회의와 국무회의를 거친 특별법안은 국회에 송부되어 국회심의과정에 들어 갔다. 특별법의 내용이 공개된 후 법제정에 반발 움직임을 본격화한 경기도 등 수도 권은 국회심의 과정에서 더욱 강하게 반발하였다. 특히 경기도는 당시 손학규 지사 를 비롯한 관계자들이 법제정 저지에 총력을 기울였으며, 이는 국회 산업자원위원 회 박종희 의원 등의 대체입법으로까지 연결되면서 또 한 번의 고비를 맞았다. 당시 국가균형발전특별법 제정 주무부처인 산업자원부의 담당관이었던 김경수 균형정책 과장은 당시 경기도는 행정적 차원뿐만 아니라 다수당인 한나라당 의원을 동원하 는 등 모든 수단을 강구하여 법제정을 반대하였다. 이에 따라 경기도의 주장이 상당 부분 반영된 특별법 안이 성안되어 10월 국무회의를 통과하였으나, 경기도는 이에 만족하지 않고 국회통과시까지 법안 반대 내지는 수정요구를 지속하여 특별법 제정 의 가장 큰 장애였다 고 술회하였다. 이러한 경기도의 반발은 국회심의과정에서 경 기도의 주장을 일부 수용하면서 타협의 실마리를 찾게 된다. 경기도의 반발은 주로 수도권 배제와 관련된 부분으로 다음 절에서 경기도의 반발과 타협의 과정 및 내용 을 보다 자세히 설명한다. 한편 당시 국회의 각 정당은 국가균형발전특별법을 둘러싸고 수도권과 비수도권 의 대립이 커져 당론을 결정하기가 힘든 상황이었다. 특히, 원내 다수당인 한나라당 은 당내 수도권 의원들의 반발과 특별법 통과가 무산이 될 경우 정치적인 책임을 지게 되기 때문에 당론 결정이 매우 힘든 처지였다. 한나라당은 균형발전, 지방분 권, 신행정수도 3대 특별법을 개별적으로 접근하기 보다는 종합적인 관점에서 검토 하기로 하였으나, 국가균형발전특별법 및 신행정수도건설특별조치법의 연내 처리 불가능 입장을 표명하기도 하였다. < 지방의 강력한 지지로 입법화에 성공하다 > 주요 정당의 당론이 결정되지 못하고, 국회의원들은 소속 당을 떠나 지역구가 수 도권이냐 비수도권이냐에 따라 상반된 입장을 보이는 등 법안 통과에 어려움을 겪 었으나, 특별법에 대한 지방의 강한 열망과 역량 결집으로 2003년 12월 29일 특별법 이 본회의를 통과하였다. 지방에서는 지방분권국민운동과 지방자치단체전국협의회 등 NGO들이 연대하여 각종 성명서 발표, 13개 시도 공동 일간지 광고 게재, 국민대 행진과 국민대회 개최 등으로 특별법 통과에 총력을 기울였다. - 22 -
한편 언론계는 수도권에 있는 언론들이 반대논조를 표명한 반면 비수도권 언론들 은 특별법 통과를 위한 여론결집과 이익대변에 노력하였다. 특히, 1988년 언론민주화 운동 이후 창 복간된 지역신문사 28개사로 구성된 전국지방신문협의회에서는 지방 살 리기 3대 특별법 제정운동에 참여하여 비수도권 시도지사 협의회의 각종 성명서나 활 동을 대서특필하고 3대 특별법이 지방을 살리는 시대적 현안임을 부각하였다. 당시 메이저급 중앙일간지들은 특별법에 대하여 명확한 입장을 표명하지는 않았 으나, 특별법 반대에 치중된 기사 보도로 지방의 불만을 야기하였다. 당시 안성호 지방분권국민운동 공동대표는 지방분권국민운동 중심으로 11월 18일 전국 방방곡 곡에서 1만여 명의 지방인이 서울 여의도에 모여 오로지 지방살리기 3대 특별법 제정을 촉구 하기 위해 대규모 전국 입법투쟁을 전개하였으나, 주요 중앙언론은 이 를 단 한 줄도 보도하지 않는 편파보도 행태를 보였다. 그런데 다음날인 19일, 서울 시의회의원 20여 명이 신행정수도특별법 제정 을 반대하는 성명서를 발표하자 주 요 중앙언론들은 기다렸다는 듯 이를 1면 톱기사로 대서특필함으로써 지방살리기 3대 특별법 에 대한 중앙언론의 저항적 자세를 여실히 드러냈다. 고 밝혔다. 그러나 지방의 강력한 지지를 바탕으로 수도권의 반발을 극복하고 마침내 12월 8 일 국회 산업자원위원회 전체회의, 12월 29일 국회 본회의에서 국가균형발전특별법 이 통과되었다. 이처럼 국가균형발전특별법이 타협과 조정을 통해 국회를 통과된 것은 지방의 지 자체와 시민단체의 강력한 지지가 있었기 때문으로 평가된다. 국가균형발전위원회 위원장으로서 국가균형발전특별법 제정의 가장 큰 책임을 맡았던 성경륭 위원장은 국가균형발전특별법이 국회를 통과된 데에 대해 여당의 절대적인 열세로 인해 사 실상 입법 추진이 거의 불가능에 가깝다는 말을 들을 정도로 균형발전특별법 제정 은 어려운 일이었다. 법안 제정을 위해 수많은 난관에 봉착했고, 해당 의원을 상대 로 일대일 접촉을 시도하고, 자료를 전달하고 설명하는 등 갖은 애를 썼다. 하지만 이 법은 온 지역과 국민이 바라는 대의명분을 가진 법이었고, 실질적으로 지방 발전 을 뒷받침 할 수 있는 많은 정책수단을 가지고 있는 법이기 때문에 그러한 절대적 열세 속에서도 86%라는 큰 지지를 받아 통과될 수 있었다고 생각한다. 사실상 정부 의 힘만으로 추진했다면 결코 이룰 수 없었을 것이다. 매번 어려운 상황에 닥칠 때 마다 분권 및 지역혁신운동을 내일처럼 생각하는 지역의 여러 자생적인 NGO들, 균 - 23 -
형발전정책의 취지에 공감하는 많은 지역신문사와 방송사들의 그야말로 헌신적인 참여와 지원이 있었기에 가능한 일이었다. 특히, 2003년 11월 18일 서울 여의도 문 화마당에서 있었던 지방살리기 3대 특별법 제정촉구를 위한 범국민대회 는 전국 각 지의 지자체 관계자, 시민활동가, 언론사 등 만 여명이 넘는 사람들이 모여 하나 된 지방의지를 표현한 감동적인 날로 기억되며, 이런 고무적인 분위기가 결국 특별법 을 입법화하는 원동력이 되었다고 생각한다. 고 평가하였다. 시민단체로는 지방분권국민운동이 3대 특별법 제정 촉구 국민대행진과 국민대 회 를 주관하는 등 가장 중심적인 역할을 담당하였다. 당시 지방분권국민운동의 대 표자회의 의장이었던 김형기 교수는 지방분권국민운동에는 지방자치단체장이나 지역 대학총장과 같은 지역인사들이 고문이나 자문위원 형태로 많이 참여하여 강력 한 지지를 보여 주었다. 라고 당시 지역의 법안지지 열기를 설명하였다. 또한 당시 부산 기획관리실장이었던 안준태 실장은 부산은 기초단체의회, 광역단체의회, 부 산광역기초단체, 시민단체대표 등을 포괄하는 협의체를 통해 시장, 의장, 기초단체 대표, 당대표, 시민단체 등이 함께 자리하여 법안 내용을 조율하고, 토론하고, 의견 을 제시하면서 부산시 자체적으로 법안을 만들어나갔고, 이를 균형위에 제안하는 등 균형발전에 대한 적극적 활동을 펼쳤다. 또 법안제정 최종 막바지에는 악천후 속 에서도 시민걷기대회를 개최하여 균형발전특별법에 대한 입법의지를 대내외에 표 명하기도 하였다. 고 당시 부산시의 지지 활동에 대해 설명하였다. 지방의 강력한 요구와 국가균형발전에 대한 시대적 요구에 따라 국회에서 통과된 국가균형발전특별법안은 2004년 1월 7일 정부에 이송되어 1월 13일 국무회의 석상에 서 지방분권특별법, 신행정수도건설을 위한 특별조치법 등과 함께 서명 공포되었다. 4) 4) 국가균형발전특별법 제정의 보다 자세한 경위 즉, 특별법 T/F 활동, 경기도의 대체입법과 지방 의 NGO 및 각종 주체들의 활동상황, 입법과정에서의 각 정당의 입장과 국가균형발전위원회와 등 정부의 대응, 언론의 반응 등에 관하여서는 국가균형발전위원회에서 별도로 발간하는 국 가균형발전특별법 제정 백서 를 참고 바람. - 24 -
2. 주요 쟁점1 : 수도권의 반발과 정책의 공간적 범위 국가균형발전특별법을 제정하는 과정에서 가장 쟁점이 되었던 사안은 크게 3가 지로 나눌 수 있다. 3가지 쟁점은 국가균형발전특별회계의 재원 확보 문제, 국가균 형발전추진체계와 관련된 국가균형발전위원회와 각 부처의 기능과 역할, 마지막으 로 특별법의 적용범위 즉, 수도권을 포함할 것인가의 문제로 대별된다. 이 가운데 국가균형발전특별회계와 관련된 논의 상황은 제2장 국가균형발전특별회계의 신설 에서 자세히 언급하기로 하고 본 절과 다음 절에서는 나머지 2개의 핵심 과제 논의 상황에 초점을 두고 기술한다. < 초기에는 원칙적으로 수도권의 특별법 적용을 배제했다 > 특별법 T/F 제2차 회의부터 특별법 적용의 공간적 범위에 대한 논의가 시작되었 다. 이 회의에서는 특별법의 적용에 수도권을 배제하자는 주장도 나왔지만, 특별법 의 제정 목적과 입법 환경, 수도권 지역 내에도 낙후지역이 포함되어 있다는 현실 등을 고려하여 원칙적으로 수도권을 제외한 지방에 대해 특별법을 적용하되, 수도 권 지역 내의 낙후지역은 대상지역에 포함하는 것으로 결정하였다. 이러한 특별법안이 공개되자, 수도권 특히, 경기도는 법안 자체에 대한 반대뿐만 아니라 법안의 내용에서도 수도권 배제에 대해 강력한 이의를 제기하였다. 당시 경 기도의 손학규 지사는 성경륭 균형위원장, 산업자원부 장관 등과의 면담을 통해 수 도권이 각종 규제와 역차별을 받고 있다고 주장하며 수도권 배제 조항의 삭제를 요 구하였다. 손학규 지사는 수도권 공장의 지방이전 촉진에 따른 산업공동화 우려, 재 경부 주도의 지역특화발전특구법안에서의 수도권 배제 등을 강조하며 수도권에 대 한 역차별을 주장하였다. 특히, 경기도는 2003년 8월 22일 수도권 역차별 해소 범도 민대책협의회를 구성하는 등 조직적인 법제정 반대 운동을 전개하였다. 당시 수도권 특히 경기도의 반발에 대해 이용걸 국가균형발전위원회 제도개선팀 장은 이렇게 설명하였다. 균형발전특별법에 대한 수도권과 경기도의 반발은 매우 심각했다. 경기도의회 의장은 삭발까지 감행했고, 균형발전특별법 제정을 반대하는 시위와 광고가 연일 신문에 보도되었다. 균형위는 수도권의 여러 지자체나, 언론, 정치인들을 만나 수도권의 질적 발전과 더 이상의 팽창을 막기 위해 균형발전특별 법과 공공기관 이전 등의 정책이 얼마나 절실한가에 대해 강력히 설득하였다. 하지 만 수도권 지역에서는 공공 행정기관이 지방으로 이전하는 것에 대한 상대적 박탈 - 25 -
감으로 다양한 집단행동뿐만 아니라 신문, 광고를 통해 이슈화하는 등 정치화되고 집단적으로 반발하였다. < 경기도의 주장을 일부 반영하다> 경기도의 반발이 심화됨에 따라 산자부, 균형위는 경기도와 협의하였다. 2003년 8 월 11일 성경륭 위원장과 손학규 경기도지사와의 면담을 시작으로 이후 10여 차례 에 걸친 정책간담회 등을 통해 특별법 관련 협의과정을 거쳤다. 특히, 9월 4일에는 당시 박관용 국회의장 주재로 국가균형발전과 산업집적전략 이라는 주제 하에 토 론회를 개최하여 균형위원장, 산자부장관, 경기도지사 등이 발제와 토론을 진행하 는 등 활발한 의견 개진이 이루어졌다. 이러한 일련의 협의에 따라 차관회의에서 경 기도의 입장을 반영하여 특별법 적용의 공간적 범위를 조정하였다. 즉, 경기도의 의 견을 반영하여 수도권의 낙후지역과 비수도권을 포함하는 공간 개념인 지방에만 해 당되는 시책의 범위를 축소하고 문화관광 시책의 경우 적용 대상을 지역으로 수정 하였다. 5) 또한, 수도권 낙후지역에 대해서는 투자의 필요성을 인정하여 지방이전 유인 조치를 취하지 않기로 하고, 국가균형발전의 정의를 신설하며 국가 경쟁력 강 화 문구를 삽입하도록 하였다. 그리고 경기도가 주장한 수도권정비계획제도의 개선 을 특별법에 명시하자는 주장에 대해서도 향후 수도권 규제 문제를 적극적으로 다 루기 위해 균형위의 심의사항에 수도권관리의 기본방향에 관한 사항 을 명기하도 록 하였다. 5) 특별법에는 지방과 지역의 개념이 사용되고 있는 데, 지역은 수도권과 비수도권을 포함한 공간 으로 지방은 수도권의 낙후지역과 비수도권을 포함한 공간으로 정의하고 있다. - 26 -
<경기도와의 주요 협의 경위> 03. 8.11 : 경기도지사 면담(균형위원장) 03. 8월말~9월초 : 균형위원장과 경기도지사간 2차례 추가면담을 통해 국 가균형발전특별법 관련 협의 03. 9. 2 : 경기도 기획관리실장 간담회(균형위 기조실장) 03. 9. 4 : 국회 국가균형발전과 산업집적전략 토론회(경기도지사, 균형위원 장, 산자부장관 등 발제 및 토론) 03. 9. 6 : 경기도 부지사 간담회(산자부 기획관리실장, 기획예산처 재정기획 실장, 균형위 제도개선팀장) 03. 9. 8 : 대통령주재 시 도지사회의(균형위원장, 경기도지사, 산자부장관 등) 03. 9.26 : 경기도 부지사 간담회(산자부 기획관리실장, 기획예산처 재정기획 실장, 균형위 제도개선팀장) 03.10.11 및 10.15 : 국무조정실장 주재 관계차관회의(균형위 기조실장, 경기도 부지사 등) <정부입법안에 반영된 경기도 의견 반영내용> 국가균형발전 의 개념정의 규정에 국가경쟁력 강화 를 반영 경기북부 접경지역 등 수도권 낙후지역도 특별법상 낙후지역에 포함 특별법 적용범위를 지방에 한정하지 않고 경기도에서도 지역혁신발전계획을 수립하고 이를 특별회계를 통해 지원 지방 문화 관광의 육성 을 지역 문화 관광의 육성 으로 수정 수도권소재 기업의 지방이전 시 지원대상지역에서 수도권 낙후지역을 제외 국가균형발전위원회 심의사항에 수도권관리의 기본방향에 관한 사항 을 추가 지역특화발전특구 지정시 수도권 낙후지역을 포함하고, 위원회 내 수도권관 리전문위 위원으로 수도권 추천인사 위촉 등 < 경기도 주장의 반영에도 불구하고 특별법 반대 더욱 강해져> 이러한 수정에도 불구하고 경기도는 지방개념의 철회와 수도권 규제의 가시적 개 선이 포함되지 않자 특별법에 대한 반대 운동을 더욱 강하게 전개하였다. 경기도는 요구사항 중 미반영사항인 수도권 정비계획법 폐지 등의 기존 입장을 계속 주장하 - 27 -
면서 반발하였다. 경기도 손학규지사는 03년 10월 16일의 기자회견에서 더 이상 노무현 정부에 기대할 것이 없다 라면서 균형발전이란 명목으로 수도권에 대한 규 제저액을 양산한 것밖에 없다. 중앙정부가 제대로 기능하지 못하는 상황에서 이제 는 지방정부가 직접 나서 경제와 민생을 책임지겠다 라고 균형발전정책에 강하게 반발하였다. 이후 경기도지역 시장 군수 대책회의 개최( 03.10.16), 주요 일간지 전면 광고 게재( 03.10.17) 등을 통해 수도권 역차별이라고 강력히 반발하였다. 경기도는 또한, 대체법안 입법관련 공청회 개최 ( 03.10.27), 경기도출신 국회의원 보좌관에 대 한 설명회 개최( 03.10.30), 경기도 도의원 6명의 수도권 역차별 항의 삭발( 03.11.10), 경기도 시장군수협의회(회장 신중대 안양시장)의 지방분권 입법촉구 및 균형발전 입법반대 도민결의대회 개최( 03.11.15) 등 특별법안의 국회통과 저지를 위한 다양한 활동을 전개했다. 경기도는 국가균형발전특별법 반대 이유로 수도권역차별 논리(경기도 낙후지역 지원 제외, 수도권/비수도권 차별강화, 수도권 규제 확대 등)와 함께 정부가 총선용 으로 특별법(안)을 성급히 제출하였기에 보완이 필요하다고 주장하기도 하였다. 국 가균형발전특별법의 보완이 필요하다는 주장은 경기도 입장을 반영한 대체입법으 로 이어졌다. 한나라당 박종희 의원을 대표발의자로 하고 한나라당 29명, 민주당 7 명, 열린우리당 3명의 의원이 서명한 의원입법안 형태의 대체입법안을 11월 5일 제 출하였다. 대체입법(안)의 내용은 제1조 목적에서 지역간 불균형 해소 를 삭제하고, 수도권과 비수도권이라는 구분을 없애는 대신 전국을 해당 지역의 여건과 특성, 발 전 잠재력, 개발 수준 등으로 구분하고 지역실정과 사업유형에 부합하는 사업을 중 점 지원하는 것이 골자로 되어 있다. - 28 -
표 3-1 국가균형발전특별법(안)과 대체입법(안)의 주요 내용 비교 구 분 정부입법안 박종희의원 발의안 목적 정의 균형발전 지원을 위한 지역의 구분 공공기관 등의 지방 이전 (제1조) (제1조) 제1조 : 지역간 불균형을 해소하고 -지역간 불균형 해소 삭제 지역혁신 및 특성 있는 발전을 통 -국가경쟁력 강화 추가 하여 자립형 지방화를 촉진함으로 제1조 : 지역혁신 및 특성화발전을 통 써 전국이 개성 있게 골고루 잘 사 하여 지방주도의 지역발전을 촉진시킴 는 사회를 건설하는 데 이바지함 으로써 지역간의 균형발전을 실현하고 을 목적으로 함 국가경쟁력 강화에 이바지함을 목적으 로 함 (제2조) 제2조 제2호 : 지방 이라 함은 수 도권정비계획법 제2조제1호의 규정 에 의한 수도권외의 지역을 말한 다. -명시적 조항 없음 (제2조) -지방, 지역혁신, 지방대학, 농산어촌 삭 제 -국가균형발전계획, 지역혁신발전계획, 계획계약 추가 -국가균형발전의 정의에서 지속 가능한 개발 삭제 -낙후지역에서 농어촌생활환경정비대상 지역 추가 (제3조) 국가는 전국을 해당지역여건, 특성, 발 전잠재력, 개발수준에 따라 지역으로 구분하고, 지역실정과 사업유형에 부 합하는 국가균형발전사업을 중점지원 하여야 함 (제17조) (제13조) -수도권에 소재한 공공기관 및 낙후 -수도권 과밀억제권역에 소재한 공공기 지역을 제외한 수도권의 기업 또는 관 및 기업의 이전을 지원할 수 있음 대학의 이전을 지원 -지자체간 이견이 있을 경우 국가균형발전 -심의 조정 조항 없음 위원회가 심의 조정 수도권 정책 (제22조 제10호) (부칙 제2조) -위원회의 기능에 수도권관리의 기 -수도권정비계획법을 폐지 본방향에 관한 사항 추가 - 29 -
이에 대해 국가균형발전위원회와 산자부는 특별법이 수도권보다는 지방에 대한 발전촉진 정책을 담고 있지만, 수도권 규제 문제에 대한 정비 가능성을 열어 두고 있으며, 특히 낙후지역 문제에 대해서는 수도권과 비수도권을 차별하지 않는다는 점을 강조하면서 경기도 주민, 기업인, 지역 언론들에 대해 집중적인 법안 설명 노 력을 기울었다. 이와 같은 경기도를 중심으로 한 수도권의 반발과 관련하여 당시 국가균형발전추 진단 부단장으로 수도권 설득작업을 담당하였던 김용근 국장은 당시 경기도 손학 규 지사를 중심으로 수도권역차별론이라는 용어가 나왔다. 수도권도 접경지역 같은 낙후지역이 많은데 그런 건 고려않고 수도권의 재원을 지방으로 빼간다는 주장이었 다. 하지만 이는 옳지 않은 주장이었다. 우리가 추구하는 시스템은 혁신이기 때문에 수도권에 있는 기업이나 대학이라도 잘하면 지원받을 수 있고, 수도권과 지역의 동 반발전을 추구하고자 함이지 수도권을 낙후시키기 위함은 더더욱 아니었다. 다만 수도권은 자립역량이 강한 반면 지방은 그렇지 못하니 이를 더 지원하겠다는 뜻이 었다. 하지만 이러한 주장을 납득시키기 위해서는 수도권이 안심할 수 있도록 조치해야 했다. 결국은 국가균형발전이란 큰 틀에서 수도권과 지방이 동반 발전할 수 있도록 국가균형발전위원회 속에 수도권위원회를 만들어 수도권발전계획을 별도로 수립해 나가야 했다. 또 수도권에서 필요로 하는 기업들의 증설을 긍정적으로 검토하기로 했고, 삼성 수원 화성 공장과 삼성반도체 화성공장 증설도 그러한 맥락에서 허가되 었다고 볼 수 있다. 수도권을 버린 것이 아니라 같이 간다는 믿음을 주기위해 실질 적인 행동이 필요했기 때문이다. 고 설명하였다. < 산자위 법안소위에서 내린 대타협 > 정부안과 의원입법안을 둘러싼 갈등은 12월 5일 개최된 산자위 법안소위에서 대 타협이 이루어졌다. 산자부 법안소위에서는 지방 개념, 공공기관 지방이전 범위 등 주요쟁점에 대해 정부안을 바탕으로 박종희 의원이 대표 발의한 경기도안을 절충하 는 방식으로 소위위원 전원합의로 수정 통과되어 12월 8일 전체회의에 상정키로 했 다. 지방개념 삭제는 정부가, 수도권정비계획법 폐지는 경기도가 양보하고, 지방대 학 육성 및 공공기관 기업의 지방이전 대상기관의 소재지역 범위는 양측이 절충하 여 대타협에 도달한 것이다. - 30 -
당시 산업자원부 김칠두차관은 타협 내용을 이렇게 설명하였다. 균형발전특별법 은 초안부터 국회 본회의를 통과하기까지 수많은 지역과 수많은 단체의 요청에 의 해 수정과 보완을 거듭했다. 특히 경기도는 국회 본회의 마지막까지 법률안을 수정 하고자 했고, 그들의 주장 중 일부는 받아들이고 일부는 근본취지를 설득해 정부안 을 그대로 추진하며 특별법에 마지막 수정이 가해졌다. 수정내용을 하나씩 살펴보 면, 먼저 지방 의 개념에 있어 경기도의 의견을 수렴하여 지방개념을 축소하고, 상 징적으로 국가균형발전의 정의를 신설하였다. 단, 지방 의 개념을 총칙 개념에서는 삭제하되, 지방개념이 필요한 조문에서는 수도권이 아닌 지역 으로 정의된 개념을 사용하기로 했다. 기업 이전의 경우 정부안의 수도권 개념에 반대하여 경기도는 수도권의 낙후지 역을 제외한 모든 지역 이 아닌 과밀억제권역 에 한정하자는 의견을 제시하였으나, 결국 양측 안을 배제하고 수도권 중 인구과밀, 산업입지, 산업집적을 고려하여 대통 령령으로 정하는 지역으로 대안을 마련했다. 또 낙후지역의 범위에 대해서는 오지 개발촉진법, 도시개발촉진법, 접경지역지원법 등에 해당하는 지역을 제시하였다. 그 러나 수도권 낙후지역의 배제여부를 놓고 논란을 벌인 후 수도권 낙후지역도 타 지 역 낙후지역과 동일하게 지원된다는 취지를 확인한 후 최종 법률안에 정부 안이 반 영되었다. 지방대학 육성 조항과 관련해서는 지역발전을 위해 지방대학의 육성이 절대적으로 필요한 조건이므로 지원강화가 필요하다는 입장에서 최종적으로 정부 안이 반영되었다. 공공기관 지방이전과 관련해서는 수도권의 과밀억제권역에 한정 하자는 이견이 있었으나, 지역발전의 가시적인 효과와 지방의 특성화발전 유도, 민 간부분의 지방이전 촉진 효과 등을 고려하여 정부안이 채택되었다. - 31 -
<표 3-2> 국회 산자소위에서의 주요 합의내용 지방개념의 정의(제2조제2호) : 의원입법안 지방개념 정의는 삭제 *지방대학과 공공기관 등의 지방이전에서 실질적으로 지방개념 반영 지방대학 육성 조항(제11조) : 절충안 지방대학 육성 조항은 현행 골격을 유지(지방대학 졸업생 채용장려제 등)하되, 다만 산 학 연 협력사업은 수도권에 소재하는 대학도 지원이 가능하도록 조정 공공기관 지방이전 조항(제17조) : 절충안 이전대상이 수도권 소재 공공기관 및 기업에서 공공기관 이전과 기업이전을 분 리, 공공기관 이전은 수도권 소재로 정부안을 유지하고, 기업은 대통령령이 정 하는 지역으로 조정 *공장등록수, 제조업 매출액, 인구밀도 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 것 으로 과밀억제권역과 성장관리권역 중 일부가 포함 가능 경기도는 수도권정비계획법 폐지 주장 철회 : 정부입법안 대신 수도권의 경쟁력 강화 등 수도권 관리의 기본 방향 에 관한 사항을 위원 회 심의사항으로 반영 이처럼 타협에 도달하게 된 것은 삼성반도체 화성공장 증설을 허용해 주는 등 정 부의 설득작업이 지속적으로 이루어진 데 어느 정도 기인하고 있는 것으로 평가된 다. 당시 산업자원부 기획관리실장으로 국가균형발전추진단장을 맡고 있던 이현재 실장도 수도권 설득을 위해 기울였던 노력과 그 성과에 대해 다음과 같이 설명하였 다. 수도권과 경기도의 완강한 반대에 부딪힌 균형위는 조금이라도 도움을 줄 수 있는 외부의 인물이나 단체가 필요했다. 당시 수원에 뿌리를 내리고 있고, 새로운 공장증설계획을 갖고 있던 삼성전자는 경기도에서도 무시할 수 없는 존재였고, 그 들의 공장증설계획에 모두가 촉각을 곤두세우고 있던 터라 우리는 삼성전자에게 협 조요청을 했다. 균형발전특별법이 통과되면 결국 기업에게도 좋은 일이 될 것이며, 국가와 경기도, 그리고 삼성전자에게도 도움이 되니 법이 통과될 수 있도록 지지해 달라는 뜻을 전달했다. 또 한편으로는 경기도를 중심으로 한 언론을 맨투맨으로 찾 아가 대승적 의미와 가치를 이해해 주길 설득했다. 그러기를 거듭한 결과, 언론 일 - 32 -
부에서도 우리 취지를 이해하고 도움을 주었다. 물론, 가장 우선시 되는 것은 경기 도의 입장이었지만, 전적으로 외면당하던 과거와는 많이 달라지기 시작했다. 한번은 경기도 의회를 찾았던 적이 있다. 역시 균형발전특별법의 필요성과 잘못 된 오해를 이해시키는 과정이었는데, 인상적인 것은 의회의장 비서실에 기자들이 30~40명 배석을 하고 의회의원들과 함께 마구 질문을 퍼부어 댔다. 우리는 혹시라 도 언론과 의회를 상대로 실수나 하지 않을까 잔뜩 긴장하며 하나하나 설명했다. 적 진 한 가운데로 뛰어 들어가 그들을 설득하고 이해시켜나갔던 일련의 활동들은 어 찌 보면 무식하리만치 무모했지만, 그것이 오히려 법을 통과시킬 수 있도록 아군을 만드는 지름길이 아니었나 생각된다. 한편 이러한 수도권의 국가균형발전특별법 및 정책에 대한 반발과 정부와의 타협 과정을 통해 국가균형발전위원회에 수도권관리 전문위원회가 구성되고 수도권의 경쟁력 강화와 질적 발전을 위한 수도권 종합발전대책 수립 작업이 이루어지게 되 었다. 2005년에 수립된 수도권 종합발전대책은 수도권의 비전을 지방과 상생발전 하는 살기 좋은 동북아 경제중심 으로 두고 세계적인 경쟁력을 갖춘 수도권 육성, 2천만의 쾌적한 생활터전으로 재창조 라는 2개의 목표를 설정하였다. 추진전략으로 는 수도권 인구의 안정화, 경쟁력 증진, 삶의 질 향상, 단계적 규제 개선 등으로 설 정하였다. 특히, 지역특성에 맞는 14개의 대표적인 산업클러스터를 수도권내에 육성 하기로 하였다. 수도권내 광역시도별로는 서울이 동북아 국제금융, 인천은 동북아 물류 경제자유구역, 경기도는 첨단지식산업의 메카 로 비전을 설정하고 관련된 첨 단산업 클러스터를 조성하여 동북아와 지방을 연결하는 전략적 중심도시로 육성하 기로 하였다. 3. 주요 쟁점2 : 정책주도 주체 < 국가균형발전위원회의 법적 위상: 자문위원회 vs. 심의 의결기구 > 국가균형발전위원회의 특별법 T/F의 초안 마련 시부터 향후 국가균형발전위원회 의 기능과 역할에 대해 많은 논란이 있었다. 당초 T/F팀은 프랑스의 DATAR와 같 은 조정 통합기능을 수행할 수 있는 전담기구의 필요성에 인식을 같이 하였다. 이후 제9차 T/F 회의에서 T/F가 마련한 초안에 대해 균형위의 성경륭 위원장과 관련 팀 장이 참석한 가운데 보고회의를 가졌다. 이 회의에서는 T/F가 마련한 유일 대안에 - 33 -
집착하지 말고 여러 가지 대안 마련이 필요하다는 의견이 대두되었다. 이에 따라 3가지 대안, 즉, 자문위원회, 심의 의결기구, 부처형태의 행정위원회에 대한 장 단점이 광범위하게 검토되었으나 결론에는 도달하지 못하고 국정과제회의 에 상정하여 토론하는 것으로 정리되었다. 다만, 원칙적으로 위원회를 법정기구화 하여 집행기구 특성을 가지는 기획단을 설치하되 인적 구성을 최소화하기로 하였 다. 이 때, 산업자원부에 지원단을 설치하는 문제에 대해서도 의견이 제기되었으나, 관련 부처간 이견이 표출되었다. 최종 모임인 7월 18일에도 국가균형발전위원회의 위상에 대한 검토가 있었으나, 국가균형발전계획을 국가계획으로 설정할 경우 국무 회의의 심의사항이 되므로 균형위가 심의 의결 기능을 갖게 되면 국무회의와 기능 상 중복이 우려된다는 의견도 제기되었다. 한편, 지자체와 지방의 분권그룹 등은 비 공식적 논의과정을 통해 심의 의결기구화를 지지하였다. 국가균형발전위원회의 법적 성격과 관련하여 2003년 7월 24일 국정과제회의에서 도 대통령 소속 자문기구, 심의 의결기구, 별도의 행정기관화 등 3가지 대안이 중점 적으로 논의되었다. 이 회의에서는 국가균형발전위원회의 심의 의결기구화는 국무 회의와의 관계 설정, 민간전문가의 참여 문제 등의 문제가 있어 대통령 자문기구의 성격을 가지는 것으로 정리되었다. 이후 법제처의 법안 심의과정에서 국가균형발전 위원회가 자문위원회의 성격을 지닌 채 심의, 조정, 협의의 기능을 할 수 있느냐의 문제가 다시 불거졌으나, 법적 검토 결과 이러한 기능을 수행할 수 있는 것으로 판 단하였다. 다만, 법제처의 의견에 따라 국가균형발전 시책의 주체는 위원회가 아니 라 정부 또는 지자체가 담당하는 것으로 결론을 내렸다. < 지방 - 부총리급 국가균형원 을 설립해주시오 > 국가균형발전위원회의 법적 성격과 관련하여 지방분권국민운동 등과 같은 지역 시민단체들은 국가균형발전위원회 보다는 별도의 행정기관인 국가균형원 과 같은 부총리급 위상을 갖는 국가기구 설립을 주장하였다. 국가균형발전위원회는 2003년 7월 14일 정부중앙청사 1217호에서 지방분권국민운동 대표단과 지방화전략 의견수 렴을 위한 간담회를 가졌다. 이날 간담회는 성경륭 국가균형발전위원회 위원장과 김병준 정부혁신지방분권위원회 위원장, 그리고 김형기 지방분권국민운동 지역 대 표 등 지방분권국민운동 관계자 10명이 참석한 가운데 개최되었다. 이 자리에서 두 위원회가 작성한 두 법률안과 지방분권국민운동에서 제안한 지역균형발전특별법 - 34 -
안 및 지방분권특별법안 에 대한 논의가 이루어졌다. 지방분권국민운동측은 대통 령 자문기구인 국가균형발전위원회의 형태가 아닌 과거 경제기획원과 같이 강력한 위상과 힘을 지닌 국가균형원 을 설치할 것을 주장하였다. 당시 지방분권국민운동 대표자회의 의장이었던 김형기 경북대교수는 지방분권 국민운동의 기본 입장은 애초에 대통령 소속의 국가균형발전위원회가 아니라 정부 부처인 국가균형원 의 설립을 희망했다. 균형원 설립이 어렵다면 행정위원회로서의 국가균형발전위원회라도 좋다고 봤지만, 대통령 소속기구만은 아니라고 봤다. 대통 령 소속이란 대통령의 의지에 따라 좌우되는 기구이므로 항구적인 정책추진을 보장 받기 어렵다고 판단했기 때문이다. 이후 균형위가 대통령 소속으로 확정된 뒤에는 자문 기구의 성격을 탈피하기를 강력히 주장하기도 했다. 고 당시 지방분권국민운 동이 국가균형원 설립을 주장한 배경을 설명하였다. 이처럼 지역 시민단체 등이 보다 강력한 국가조직을 강하게 지지했음에도 불구하 고 대통령 자문기구로서 국가균형발전위원회의 신설로 결론이 나게 된 배경에 대해 당시 국가균형발전위원회의 이정호 기획조정실장은 이렇게 설명하였다. 시민사회 한편에서는 국가균형발전위원회를 더욱 강력한 기구, 즉 국가균형원 과 같은 부총 리급의 파워를 지닌 국가기구로 만들었어야 한다고 주장하는 목소리가 있었다. 그 랬더라면 좀 더 강력한 힘과 추진력으로 정부 각 부처의 의견대립을 조율하고 기타 불필요한 갈등을 줄일 수 있었으리라는 기대 때문이었다. 하지만 일이 그렇게 추진되려면 정부조직법을 개정해야 하는 등 거쳐야 할 단계 가 많은데 당시 여소야대의 상황으로서는 결코 쉬운 일이 아니었다. 균형발전위원 회를 특별법이 뒷받침하는 것에 대해서도 야당에서는 상당히 반대했다. 그 당시 처 해 있었던 입법상황이 전체 299명 국회의원 중 여당이 50여명 밖에 안 되던 여소야 대 시절이라 특별법을 무사통과시키려면 여야가 모두 공감할 아주 획기적인 법안 이어야 했다. 우리는 이 불균형을 조화시키면서 법안을 통과시키는 것이 최대 관건 이었기에, 지방을 다니면서 시민단체와 지자체를 설득하기 시작했다. 시민단체의 높은 기대수준을 충족시키자면 당시 입법환경으로서는 통과가 어렵다는 점과 장기 적인 관점에서 이번 균형발전특별법이 교두보 역할을 하게 될 것이란 점을 들어 설 득했다. 다행히 이 부분에 대해 다들 공감해 주셨기에 그나마 큰 힘이 되었다. 정책 을 마련하고 추진하는 과정에서는 언제나 이상과 현실이 부딪히기 마련이다. 아무 - 35 -
래도 시민운동을 하거나 학문을 하시는 분들은 실현가능성 보다는 되었으면 하는 이상을 논하기가 쉽고, 실제 현장에서 근무하는 공무원은 그러한 이상보다는 현실 을 얽매이기 쉽다. 정책을 추진한다는 것은 이러한 이상과 현실의 사이를 줄여나가 는 방안을 찾는 과정으로 생각한다. 아직도 어떤 분들은 국가균형원에 대한 아쉬움 을 말씀하시지만, 아마, 그랬다면 지금의 균형발전특별법은 존재하지 못했을 것이 라는 게 제 개인적인 생각이다. 즉, 국가균형원 과 같은 강력한 국가조직의 필요성 에 대해서는 지방의 시민단체와 마찬가지로 정책 담당자도 공감하였지만, 당시의 입법환경과 입법 가능성을 고려하지 않을 수 없었기에 결국 대통령자문기구로서의 국가균형발전위원회 설립에 그쳤다는 설명이다. 이렇게 볼 때, 국가균형원과 같은 강력한 국가기구의 신설은 향후에도 여전히 제기될 수 있는 사안으로 남겨두었다고 본다. < 어느 부처가 일을 맡지? > 국가균형발전위원회가 자문기구의 성격을 지니게 됨에 따라 국가균형발전위원회 를 행정적으로 지원하고 국가균형발전 시책을 담당하는 중앙부처의 역할에 대하여 각 부처간 이견이 커졌다. 행자부, 과기부, 건교부 등은 산자부가 주무부처의 역할 을 수행하는 데 일관되게 반대 입장을 표명하였다. 행자부의 경우 국가균형발전특 별회계의 관리 및 운영의 소관부처를 기획예산처에서 행자부로 변경해야 한다고 주 장하였다. 그래서 차관회의와 국무회의를 거쳐 산자부 추진단에 대한 명칭을 국가균형발전 지원단으로 변경하고 독립조문이 아닌 부속문안으로 처리하기로 결정하는 등 의견 이 조율되었다. 6) 먼저, 균형발전 추진체계와 관련하여 과학기술부 등 일부부처가 제기한 산업자원부에 국가균형발전추진단 설치 불가 문제가 있었다. 이는 국가균 형발전위원회 출범초기부터 입법절차, 국무회의 심의, 국회대응 등 지원업무를 수 행하여 온 산업자원부에 관련 기구를 설치하되, 불필요한 오해의 소지가 있는 추진 단 이라는 명칭 대신 지원단 으로 수정하였다. 또한, 국가균형발전특별회계의 관리 운영부처를 기획예산처에서 행정자치부로 변경하자는 주장에 대해서는 국가균형발 전특별회계가 17개 부처 청의 소관 사업을 포괄하고 있어 특정사업 부처가 관리 운 6) 국가균형발전특별법이 공포된 이후 2007년 1월 중 국가균형발전특별법 시행령이 개정되어 행 정자치부에 지역균형개발지원단이 설립되면서 산자부는 중앙부처의 계획, 행자부는 지역별 계 획의 수립 및 평가를 담당하는 것으로 역할 분담이 재조정되었다. - 36 -
용하기에는 부적절하므로 특별법안 내용과 같이 기획예산처가 관련 업무를 담당하 기로 하였다. 이처럼 산업자원부가 주무부처로서의 역할을 수행하게 된데 대해 윤진식 전 산업 자원부장관은 국가균형발전을 위한 역대 정부의 노력은 인프라 구축과 같이 하드 웨어적인 부문만을 강조한 국가 개발적 측면이 강했다. 이에 대해 산업인력, 기술개 발 등 산업적인 측면을 강조해야 한다는 의견이 제기되었고, 산자부가 중심이 되어 일을 추진하게 되었다. 산자부는 산업적 측면 즉, 소프트웨어적인 측면에서 산학협 력과 이를 통한 지역특화산업 육성 등을 강조하였다. 여기에 대해 건교부의 이의제 기가 있었지만 이미 균형발전정책에 있어 산업적 측면을 강조하자는 동의가 어느 정도 이뤄진 상태였기 때문에 지역혁신사업 등을 산자부가 추진하는 데 별 걸림돌 은 없었다. 물론 법률안을 만들어가는 과정에서 산자부와 행정자치부간의 특별회계 통합 건 등 부처간 의견차가 없었던 것은 아니지만 비교적 큰 마찰 없이 합의도출 에 성공할 수 있었다. 고 설명하였다. 이 밖에 차관회의와 국무회의를 거치면서 국가균형발전시책 등과 관련한 쟁점사 항인 청소년 육성 (문화관광부) 및 특정지역 개발 (건설교통부)은 특별법 통과이후 시행령 제정과정에서 반영하기로 하였다. 또한, 지역정보통신의 진흥 (행정자치부, 정보통신부) 및 지역혁신협의회의 분과협의회 설치 (교육인적자원부) 문제는 특별 법안 내에 별도조항을 신설하고, 기획단장의 정무직 임명조항 삭제 (행정자치부) 의 견 등은 부처의 의견을 반영하였다 특별법 공포 후, 국가균형발전에 관한 과제의 발굴, 추진상황의 관리 및 위원회 와의 업무협조를 위하여 산업자원부에 지원단을, 여타 중앙행정기관에는 국가균형 발전지원팀을 두어 균형위 기획단장이 주재하는 실무협의회를 통해 부처간 업무협 조 및 조정역할을 수행하였다. 또한, 16개 시 도 지역에 국가균형발전 업무의 행정지 원을 위한 지역균형발전팀 이 설치되고 지방대학 지자체 기업 지역 시민사회 등 이 참여하는 지역혁신협의회 가 속속 구성되어 유기적 협력 체제를 구축하였다. 국가균형발전위원회의 역할과 기능 그리고 각 부처의 담당 역할 분담 등의 문제 는 중앙부처간의 소관업무 조정이 가장 큰 갈등요인이었다. 당시 산업자원부에서 국가균형발전추진단 부단장을 맡았던 김용근 국장은 이러한 부처간 갈등에 대해 - 37 -
지역발전계획을 총괄하는 업무를 어느 부처에서 하느냐가 참 어려운 문제였다. 물론 지방이 중심이 되어 계획을 수립한다는 원칙은 분명하지만, 지방 시도에서 수 립한 계획이 중앙으로 올라왔을 때 중앙의 어느 부처가 이를 주도하느냐가 문제가 되었다. 중앙부처가 각자 하는 역할이 다르기 때문에 행정자치부는 지방에 대한 행 정을 총괄하니까 자기들이 주도해야 되겠다고 하고, 교육부는 교육부대로 지방대학 에 대한 정책은 교육부가 종합해야 한다고 하고, 산업자원부는 우리가 전체 주무부 처니까 전체를 봐야겠다고 하였다. 이처럼 중앙부처의 계획 수립과 종합조정에 관 한 주도권 문제가 컸다. 또한 이 문제는 중앙조직의 문제만도 아니라 지방조직의 역할에도 영향을 미치게 된다. 산업자원부 같으면 중소기업청도 있고, 지역혁신센터가 있고, 행자부는 시도가 있고 교육부는 지방대학이 있다. 이처럼 지방에 있는 각 부처별 소속기관들이 있는 데, 지방에서도 그 중에 누가 더 주도를 할 것인가가 문제가 되었다. 중앙에서의 역 할분담 조정과, 지방에서는 각 부처에 소속된 지방기관들끼리 누가 주도를 할 수 있 을 것인가가 주요쟁점이었다. 그것을 국무조정실을 통해서 실장 주재로 2-3번 회의 를 했고, 차관회의, 장관회의 올라가기 전에 아주 긴박하게 회의를 해서 결국 국무조 정실장의 도움을 받아 산자부가 책임지고 담당하기로 조정이 이루어졌다. 고 설명하 면서 이러한 갈등은 부처 간의 항상 있는 권한에 대한 갈등 으로 평가하였다. 사실 이러한 부처간의 업무영역과 역할에 대한 갈등은 공무원 조직의 속성상 어 쩌면 피할 수 없는 것으로, 과거에 국한된 것이 아니라 현재 진행형으로 볼 수 있다. 실제 지역혁신발전계획에 대한 담당 부처는 2007년 2월 국가균형발전특별법 시행령 이 개정되면서 산업자원부에서 행정자치부로 바뀌었다는 점이 이를 말해 주고 있 다. 다만, 이러한 갈등이 공무원 조직 내에서 원만히 조정되고 있는 것은 공무원 조 직의 또 하나의 특성이라 할 수 있다. - 38 -
자문기구 (상설) 실무기구 (상설) 국무회의 범정부차원 국가균형발전위원회 국가균형발전기획단 중앙부처차원 국가균형발전지원단 (산업자원부) 국가균형발전지원팀 (중앙행정기관) 시 도차원 시 도혁신협의회 시 도 시 군 구차원 시 군 구혁신협의회 <그림 3-1> 국가균형발전 추진기구 시 군 구 4. 국가균형발전특별법의 주요 내용 가. 국가균형발전 5개년계획의 수립 추진 국가균형발전특별법은 국가균형발전위원회의 주도하에 국가균형발전5개년계획 을 수립하여 국가균형발전특별회계를 주요 재원으로 국가균형발전시책들을 추진하 는 것으로 내용을 압축할 수 있다. 즉 국가균형발전5개년계획을 통해 균형발전에 대한 강한 실천의지를 표명함과 동시에 참여정부가 향후 5년간 추진할 국가균형발 전에 대한 비전과 목표를 제시하고 구체적인 정책 내용을 발굴한다는 것이다. 이 계 획은 국가균형발전과 국가 경쟁력 강화를 동시에 달성하기 위한 전략들과 지역혁신 체계 구축 등에 대한 정책수단을 제시하고 있다. 중앙정부에 대해서는 이 계획이 지 역 정책의 준거가 되고, 시도별로는 혁신역량 강화를 통한 지역내 지속가능 발전 전략 의 기본계획이 된다. 국가균형발전특별법에 따르면, 정부는 국가균형발전의 목표와 지역혁신체계의 구축 등에 관한 사항이 포함된 국가균형발전계획을 수립 시행하도록 하고 있다. 특 - 39 -
별시장 광역시장 및 도지사는 지역혁신발전의 목표와 지역현황의 분석, 지역혁신역 량 강화 시책 등에 관한 사항이 포함된 지역혁신발전계획을 각각 5년 단위로 수립 시행하도록 되어 있다. 국가균형발전계획은 국무회의의 심의를 거쳐 대통령의 승인 을 얻도록 하고 있다. 지역혁신발전계획은 지역혁신협의회의 심의를 거쳐 관계 중 앙행정기관 및 국가균형발전위원회에 제출하도록 하고 있다. 국가균형발전계획 및 지역혁신발전계획에 포함되는 사항은 다음과 같다. <표 3-3> 국가균형발전계획 및 지역혁신발전계획의 주요 내용 국가균형발전계획 국가균형발전의 목표에 관한 사항 지역혁신체계의 구축 및 활성화에 관한 사항 지역전략산업의 육성에 관한 사항 지방대학의 육성 및 지역의 인적자원의 개발에 관한 사항 지역의 과학기술의 진흥에 관한 사항 지역의 정보화의 촉진 및 정보통신의 진흥에 관한 사항 지역의 문화 관광의 육성에 관한 사항 지역금융활성화 등 지역경제활성화에 관한 사항 낙후지역 및 농산어촌의 개발촉진에 관한 사항 공공기관 등의 지방이전에 관한 사항 투자재원의 조달에 관한 사항 그 밖에 국가균형발전을 위하여 필요한 사항 지역혁신발전계획 지역혁신발전의 목표에 관한 사항 지역의 현황 및 발전역량의 분석에 관한 사항 지역혁신을 위한 여건개선 및 기반조성에 관한 사항 지역혁신을 위한 시책과 사업추진에 관한 사항 지역혁신을 위한 투자재원의 조달에 관한 사항 그 밖에 지역혁신을 위하여 필요한 사항 나. 재원 마련을 위한 국가균형발전특별회계를 설치하다 국가균형발전정책 추진을 위한 재원으로 국가균형발전특별회계를 신설하였다. 국가균형발전특별회계는 주세 등을 재원으로 2005년에 약 5조원 규모로 조성되며, 지역개발사업계정 과 지역혁신사업계정 으로 구분하여 기획예산처장관이 관리 운영하도록 하였다. 지역개발사업계정은 주세의 100분의 80, 과밀부담금 등을 그 세 - 40 -
입으로 하고, 낙후지역 및 농산어촌의 개발 등의 관련사업에 대한 보조 등을 그 세 출로 하고 있다. 지역혁신사업계정은 주세의 100분의 20 등을 그 세입으로 하고, 지 역혁신체계의 구축 및 활성화 관련사업에 대한 출연 보조 또는 융자 등을 그 세출로 하도록 하였다. 다. 주요 균형발전시책 추진 국가균형발전특별법에 명시된 주요 균형발전 시책은 자립형 지방화를 위한 지역 혁신역량 강화, 지역특화발전 정책 추진, 공공기관의 지방이전 추진, 낙후지역 개발 촉진, 수도권의 계획적 관리 등 크게 5가지로 나눌 수 있다. < 자립형 지방화를 위한 지역혁신역량 강화 > 지역의 산 학 연 관 네트워크화로 지역혁신체계를 구축하고, 이를 지역발전과 지방 문화 발전의 중심축으로 활용하고자 각 지역에 지역혁신협의회를 구성한다. 지역혁 신협의회에 다양한 혁신주체를 참여시켜 지역별 혁신체계 구축 형성의 구심점 역할 을 하도록 하였다. 또한 지방에 대한 R&D예산 지원비중을 확대하고, 특성화 지방 대학의 육성을 통한 지방화전략을 추진한다. 지역혁신 특성화 시범사업 등을 통해 지역혁신체계 구축의 모범사례를 개발하여 이를 전국적으로 확산하기로 하였다. 중 장기적으로 지방대학의 특성화 기반 조성 등을 통해 지역발전계획과 부합되는 분야 를 집중적 안정적으로 지원하고, 지방대학이 지역발전을 견인하여 자립형 지방화의 토대를 구축하도록 제도적 기반을 마련한다. 지역대학과 기업간 연계를 통해 혁신이 항상적으로 일어날 수 있도록 新 산학협력 체제를 구축한다. 이를 통해 지역산업의 발전 및 지역대학의 자립기반 구축을 도모 하고, 산업단지와 인접한 지역대학을 중심으로 산업체와 대학간의 긴밀한 산학협력 이 이루어질 수 있도록 하였다. < 지역특화 발전정책 추진 > 제조업, 문화, 관광, 물류, 유통 등 전 산업을 대상으로 지역 특성과 비교우위를 고려하여 지역 자체적으로 전략산업을 선정하였다. 또한 지역산업진흥사업(4대 및 9대 지역)의 지속적인 추진을 통해 경쟁력 있는 지역산업 클러스터를 형성하며, 기 존산업의 고도화와 함께 차세대 성장 동력산업의 조화로운 발전을 함께 추진한다. 지역혁신체계를 중심으로 지역산업 정책을 추진하여 지역혁신 네트워크를 강화 - 41 -
한다. 지역의 산업에 대한 일관된 기획, 관리 및 평가체제를 확립하여 SOC 등 기존 하드웨어 기반 바탕 위에 지역의 산 학 연 등 혁신 역량을 최대한 결집시켜 나간다. 또한 지역특성에 따라 지역특화발전특구 를 설치하여 지방의 특색 있는 발전과 경 제활성화를 도모한다. 특구지정은 지자체가 지역특성에 적합한 특구를 제안하면, 중앙정부는 이를 심사하여 특구로 지정하고 관련 규제를 대폭 완화하는 절차를 거 치게 된다. < 공공기관을 지방으로 옮기자 > 공공기관의 80% 이상이 수도권에 위치하여 수도권 집중의 주요 원인이 되고 있 는 문제점을 직시하여 수도권 소재 공공부문을 적극적으로 지방에 분산한다. 이를 통해 민간부문의 지방이전을 유도하고, 궁극적으로 균형발전을 촉진시킨다. 공공기관 지방이전은 다음과 같은 3개의 원칙을 가지고 추진하고 있다. 첫째, 행 정중심복합도시 건설과 연계하고 조기에 공공기관 지방이전을 추진하며, 둘째, 원 칙적으로 수도권에 소재한 모든 공공기관을 이전하며, 셋째, 자발적 이전을 유도할 수 있는 종합적인 지원대책을 마련한다는 것이다. 이전 추진방안은 원칙적으로 기능별 유사기관을 집단이전하고, 대규모 기관은 개 별이전도 병행 추진함으로써 효율성과 형평성을 도모하고자 했다. 아울러 이전대상 기관과 해당 지자체간의 상호협상을 통해 이전협약을 체결하는 등 전 국민적 공감 대를 형성하였다. < 낙후지역을 살리자 > 지역격차 완화를 통한 통합적 균형의 달성을 위해 농어촌 등 낙후지역에 대한 전 반적인 조사를 실시하고, 낙후지역 발전을 위한 특별대책을 추진해 나간다. 인구감 소율, 재정자립도 등 객관적인 지표를 토대로 낙후도를 파악하여 낙후지역에 대한 차등지원의 기준으로 활용한다. 또한 기존 정책추진체계의 개선을 통해 도서개발, 오지개발, 정주권개발 등 부처별로 분산된 지역개발 정책을 종합적 체계적으로 지원하도록 시스템을 정비 한다. 한편 낙후지역 발전계획은 지방이 주도적으로 수립하고, 중앙은 부처간 협력 을 통해 이를 조정 지원하는 방향으로 역할을 정립한다. 기존 정책추진 외에 새로운 프로젝트의 개발정책을 수립하여 국토기간교통망 확 충을 통한 낙후지역 발전기반을 마련한다. 지연( 地 緣 ) 향토산업의 발전을 지원하며, - 42 -
낙후지역과 도시 간 연계를 통한 소득창출방안 마련, 생태 역사 문화관광 자원의 활 용 등 지역별 차별화 개발전략을 마련한다. 또한, 주 5일 근무제 확대에 따른 국민들 의 여가수요 변화 등 생활여건 변화에 따른 5 都 2 村 생활의 활성화를 적극 추구한다. < 수도권도 계획적 관리가 필요하다 > 우리나라는 그 동안 역대정부의 강력한 수도권 규제정책에도 불구하고 수도권 인 구는 오히려 크게 증가하였다. 이는 그 동안의 수도권 정책이 수도권 규제라는 소극 적 정책에 치중하여 수도권에 대한 효과적인 관리에 실패했기 때문이다. 과거의 실패를 극복하기 위해서는 수도권에 대한 계획적 관리정책을 추진하여 수 도권과 지방이 공존하고 수도권의 양적 팽창을 방지하기 위한 정책이 추진되어야 한다. 이를 위해 수도권과 비수도권 모두 혁신과 효율성을 통한 질적 향상이 이뤄질 수 있도록 수도권정책을 마련한다. 5. 국가균형발전특별법 제정의 의미 국가균형발전특별법 제정은 역사적으로 우리나라가 중앙집권-집중시대에서 지방 분권-분산시대로 나아가는 전환점을 만들었다는 점에서 큰 의의가 있다고 할 수 있 다. 즉 특별법에 포함된 국가균형발전에 대한 비전 및 각종 정책의 추진을 통해 그 동안 지방분권-분산의 장애물이 되어온 강력한 중앙집권체제, 수도권 일극 집중 등 외적요인들을 적극적으로 해소하고, 지방의 특성화 발전을 추진해 나갈 수 있는 제 도적 기반을 마련한 것이다. 그 동안 균형발전을 위한 다양한 정책의 추진에도 불구 하고 범정부차원의 강력한 추진체계 및 법 제도적 기반이 부족하여 수도권 집중현 상이 오히려 심화되었다는 평가를 고려해 볼 때, 국가균형발전특별법의 제정을 통 해 제도적 기반이 마련된 것은 매우 중요한 정책적 전환이라 할 수 있다. 참여정부는 국가균형발전특별법 제정을 통해 국가균형발전특별회계를 신설하고 국가균형발전5개년계획을 수립하였으며, 국가균형발전위원회를 중심으로 한 국가 균형발전정책의 추진체계를 완비하였다. 이러한 체계적이고 안정적인 제도적 기반 하에서 행정중심복합도시 건설, 공공기관 지방이전 및 혁신도시 건설 등 분산화 정 책과 지역혁신체계의 구축, 지역전략산업의 육성, 신산학협력 등 혁신주도형 경제 정책을 강력히 추진할 수 있게 되었다. 또한 특별법 제정을 통해 수도권과 지방의 - 43 -