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MARCH 2015 Vol. 2 03 08 15 21 25 28 Integrated Research Institute of Construction and Environmental Engineering (IRICEE)

요 약 (Executive Summary) 대부분의 통일 관련 연구나 세미나 등이 통일 이후에 집중되어 있음. 경 제 성장의 디딤돌 역할을 하는 국토인프라는 주택이나 도로, 산업단지 등 개별적이고 산발적으로 이뤄져 왔음. 한반도의 국토인프라 구축은 통합적으로 계획되어야 하고 준비는 계획 에 따라 우선순위를 가져야 혼란 방지와 투자비의 최적화가 가능함. 국토인프라 구축이라는 거대 투자 사업의 속성은 사전에 수립되는 준비 전략과 선택이 전체 투자비를 좌우하는 데 절대적인 영향력을 미침. 통일한반도의 건설 정책과 법 제도, 그리고 산업의 공급자 역할을 하는 서비스산업 구조 등에 대한 종합적인 정책 수립이 필요한 시기임. 통일 이전에 충분한 시간을 갖고서 준비해야 할 국가 전략 과제로 국가 건설산업의 4대 축인 산업과 시장, 거래 제도와 서비스 기반 등에 대한 기본 방향과 원칙, 그리고 골격에 대한 실질적 연구가 필요함. 건설 산업 활동의 기반이 되는 수요자, 인재 양성 및 교육체계 등 서비 스 공급 기반에 대한 기본 방향과 원칙, 최적의 골격 등이 마련되어야 함. 국토인프라 구축은 양과 질, 전략 선택 등에 따라 소요 자금 규모와 목표 달성 기간 등이 좌우 됨. 목표를 결정하기 위해서는 아래와 같은 세 분 야의 시나리오 구상이 필요함. 양적인 구축 목표는 소득 수준이나 한국의 현재 보유량 혹은 OECD 가 입국 평균 값 등 비교 대상에 따라 큰 편차가 나게 되어 있음. 인프라의 질과 성능의 눈높이를 소득 수준에 맞출 것인지 선 구축 후 보강 등의 전략에 따라 투자비와 공급 여력에 엄청난 차이가 발생하게 됨. 주택과 도시, 도로와 산업단지 등 인프라 부문별 구축의 공급 우선순위 에 따라 국가 재정과 가계 부담, 민간 자본 등의 역할이 크게 달라짐. 국토인프라 구축은 막대한 투자비가 소요됨에도 불구하고 국가 전략과 정책에 따라 투자비는 최소화, 국민경제 가치는 최대화가 가능함. 통일한반도 국토인프라의 국가 전략 총서 개발을 통해 경제성장의 기반 구축을 사전에 계획하고 준비할 수 있음. 북한 지역 인프라 구축 사업의 일부를 통일 직후 급격한 인구 이동을 최대한 억제시킬 수 있는 단기 수단으로도 활용이 가능할 것으로 예상함.

1. 연구의 개요 2015년도는 한반도가 남과 북으로 분단된 지 70년이 되는 해이다. 분 단 70주년을 맞아 한반도 통일에 대한 기대와 무관심이 극명하게 대비되 고 있다. 대통령의 통일기반 구축에 대한 신년사가 발표되기도 전에 북한 의 통치자가 통일에 대한 언급을 먼저 한 것도 이례적이다. 현재까지 통일한반도 국토인프라에 대한 연구가 다양하게 진행되어 왔 다. 대부분 통일 이후 시장 전개에 대한 연구가 대부분이었다. 하지만 지 금까지의 연구들은 남북통일에 대한 기대는 큰 데 비해 통일 이전에 준비 해야 할 국토와 건설 산업에 대한 정책, 생산구조, 기술표준과 기준 등에 대한 연구는 상대적으로 극히 미흡한 편이며, 부문적으로 시행한 연구들 은 사실 확인에 거치는 정도였다. 본 연구는 이러한 관점에서 통일 이전에 준비해야 할 국토인프라 정책 과 제도, 기술표준과 기준, 그리고 생산구조, 남북한 인프라 수준 격차 해 소 등을 중심으로 해결해야 할 이슈 도출에 중점을 두고자 했다. 배경 및 목적 - 89년 독일 통일이나 91년 소련 연방 붕괴는 누구도 예측하지 못한 시기에 발생했다는 점에서 통일을 대비하여 미리 준비해야 할 국가 차원의 과제를 도출하여 심층적인 분석과 대책을 수립하는데 기초 자료로 제공하는데 목적을 둠. - 사전에 준비하지 못한 상태에서의 통일은 남북한 사이에 큰 격차가 존재하는 국토인프라 보유량을 어떻게 해소할 것인지에 대해 상당한 혼란이 발생하게 될 것으로 예상함. 혼란을 진정시키는 데 상당한 시간이 소모될 것으로 예상되므로 이를 최소화하기 위한 사전 연구 와 공론화를 통해 체계적인 준비 과정을 거치도록 하는데 목적을 둠. - 통일이 가시화되지 않는 상태에서도 남북한 사이에 존재하고 있는 현실적인 정책과 제도, 생산구조와 서비스 공급 수준에 대한 비교 연구는 상당한 가치가 있을 것으로 판단됨. - 본 연구는 통일 이전에 준비해야 할 과제 도출에 목적을 두고 있기 때문에 완성도보다는 해결해야 할 이슈와 전략 과제 발굴에 중점을 둠. 통일한반도 국토인프라 국가전략 3

범위 및 핵심 내용 - 국토인프라 구축에 선행적으로 필요한 국가의 건설정책과 제도에 관 해 산업정책과 도시 및 주택, 산업단지, 거래제도, 기술 기준과 표준, 생산과 공급구조, 기술자와 기능인력 양성 체계 등에 대한 기본 방 향과 분석 방향 등을 서술함. - 남북한 사이에 존재하는 인프라 수준 격차 해소를 위해 예상 가능한 시나리오 도출 및 해법 등을 서술함. - 1961년도에 시행된 제1차 경제개발 5개년 이후 한국의 경제 성장 과정에서 인프라 구축에 투자된 자금과 국민경제 성장 효과를 연계 분석하여 한국건설의 경험을 체계적으로 정리할 필요성을 서술함. - 통일한반도 인프라 구축 전략수립에는 건설이 일방적으로 선도할 수 없는 현실적인 장벽이 존재하고 있는 것도 사실 임. 경제 성장 과정 에서 한국건설은 후방 지원 역할이 핵심이었음을 고려하여 국토인프 라 구축 준비의 선행 조건에 해당하는 국가 차원의 정책 방향 수립 을 요구하는 이유이기도 함. 수행 방법 - 통일한반도 국토인프라 구축을 위해 통일 이전에 준비해야 할 과제 를 도출하는 목적에 맞게 건설 산업 인프라 구축에 필요한 과제 중 심으로 문헌과 토론회(관지포럼)를 통해 이슈를 발굴함. - 선행 연구 자료에서 주요 이슈를 발굴하고 연구자의 경험과 지식에 서 도출 가능한 과제를 토대로 정리하여 전문가로 구성된 토론회에 서 검증 및 보완 하는 형식을 택함. - 대부분의 선행 연구과제가 통일 이후 국토인프라 구축에 집중되어 있거나 북한 인프라 수준에 대한 실상을 알리는 정보 차원 수준에 그치고 있어 국가나 산업 차원의 전략 수립과는 다소 거리가 있다는 사전적 판단에 따라 본 연구는 거대 담론을 이끌어 내는 데 중점을 둠. - 본 연구는 통일한반도 국토인프라 구축과 관련한 이슈를 포괄적으로 다루고자함. 즉, 범위는 포괄적이지만 과제별 내용은 거대 담론식의 토론을 유도하기 위해 개략적인 서술만을 다루고자 함. 4 국토와 건설 진단 2호 (2015)

전략 수립 과제 도출의 중요성 - 한반도 통일은 막대한 비용이 소요됨에도 불구하고 통일한반도의 경 제적 가치를 높게 보는 것은 투자 대비 산출 효과가 높기 때문임. - 국토인프라에 대한 투자는 고정자본 확충임과 동시에 경제 활동을 지원하기 위한 후방 지원 시설 구축이 목적 임. 인프라 지원 없이는 경제 활동이 불가능할 뿐만 아니라 삶의 질 자체가 저하될 수밖에 없는 것이 보편적인 상식임. - 국토인프라에 대한 투자는 건설을 통해 실현됨. 건설 투자는 규모와 관계없이 전체 사업 기간 중 초기 25% 시점에서 투자비 규모와 기 간, 품질과 성능이 좌우되게 되어 있음. 사업의 규모가 방대할수록 준비 및 계획이 전체 투자 사업에 미치는 파급 영향이 크다는 의미임. - 통일한반도의 국토인프라 구축에는 과거 한국경제의 경험에 비춰보 면 50년 동안 수천조 원을 넘어설 만큼 막대한 비용이 소요될 것으 로 예상됨. 최소 1%의 손실만을 따져도 수십조 원을 상회할 만큼 막대한 비용 임. 계획의 중요성은 어떤 사업보다 중요한 가치를 지 니고 있음. - 전 세계적으로 알려진 사업 경영학(project management) 의 대가인 헤롤드 커저너 박 사(Harlod Kerzner)는 계획 의 중요성을 그의 저서 1) 에서 <그림 1>과 같이 밝힌 바 있음. - 대규모 건설투자 사업의 실 <그림 1> 계획 및 준비와 목표기간의 상관관계 사례를 분석하여 초기 계획이 전체 투자비에 미치는 영향을 실제적 으로 진단했던 폴슨 교수의 연구 논문 2) 에서도 계획의 중요성을 실제 사례를 통해 도출한 실증 연구도 있음. - 통일한반도의 인프라 구축은 불확실성뿐만 아니라 외생 변수 혹은 돌발 변수가 어떤 사업보다 많을 것으로 예상 됨. 계획(planning)은 다양한 전략(strategy)에 따라 큰 편차를 보일 수밖에 없음. 1) Project Management, A System Approach to Planning and Controlling (6th edition), Dr. Harold Kerzner, 1998 2) ASCE volume 12, B. C Paulson, 1976.3 통일한반도 국토인프라 국가전략 5

- 통일한반도의 국토인프라 구축은 전략 선택과 선택에 따른 계획, 계 획에 따른 준비 과제 등에 의해 성공과 실패가 좌우될 수밖에 없는 상황임. 정답은 없지만 계획을 수립할 시점에서 계획과 준비의 완성 도를 높여가는 게 투자비를 최소화시킬 수 있는 유일한 해답임. 예상 기대 효과 - 예측이 불가능한 통일로 인한 극심한 혼란을 저감시키고 체계화 시 킬 수 있음으로 간접비용을 최소화시킬 수 있음. - 통일 분위기와 무관하게 통일한반도의 국토인프라 구축에 대한 거대 담론을 통해 공감대 형성을 유도해가는 구심점 역할을 하는 기반을 구축할 수 있음. - 거대 담론을 통해 형성된 건설 산업 인프라 전략을 북한의 관계 기 관과 협의하여 통일한반도의 국가 건설산업 인프라 구축에 대한 프 레임을 완성할 수 있는 계기를 만들어 낼 수 있음. 통일과 관계없이 도 남북한 건설기준과 표준은 단일화로 갈 수 있는 기회 창출이 가 능할 것으로 예상함. 연구과제 도출의 한계 - 연구 과제 도출은 기본 프레임 구축이 목적이기 때문에 세부 사항까 지 다룰 수 있는 여지는 부족함. - 연구 과제의 필요성은 충분히 인지될 수 있지만 개별 이슈와 과제에 대한 깊이가 국내에서 기 수행된 기타 연구과제에 비해 심도가 떨어 질 가능성이 있음. - 전통적으로 건설은 국가 경제 성장의 주도적 역할보다 경제 성장 정 책에 따라 파생되는 국토인프라 시설을 공급하는 후방 지원 역할이 핵심이기 때문에 통일한반도의 국가 경제와 사회 정책이 완성되지 못한 상태에서 건설 산업이 독자적으로 도출된 이슈를 해결할 수 없 는 한계가 있음. - 거대 담론과 과제별 향후 심도 있는 연구 과제를 끌어낸다는 목적에 도 불구하고 한국의 정책과 제도, 산업 및 생산구조가 통일한반도의 국토인프라 구축에 그대로 활용되어야 한다는 논란을 야기할 가능성 도 존재 함. 6 국토와 건설 진단 2호 (2015)

- 통일에 관한 기존 연구가 비공개 혹은 공개, 기관과 개인 등으로 분 산되어 있고 중복 혹은 파편식 연구가 진행되어 왔기 때문에 보고서 상의 과제명과 내용이 상이할 수 있으며, 본 연구를 통해 도출된 과 제와 이슈에서 견해 차이가 발생 할 수 있음. 통일한반도 국토인프라 국가전략 7

2. 통일한반도 국토인프라 구축을 위한 건설정책과 제도 국가나 도시, 혹은 생산설비를 건설하는 데 반드시 선행되어야 조건은 직접 투입 요소인 인력과 자재다. 역사적으로 보면 국가가 존재하기 전에 거주하는 집과 도로는 이미 건설되었다. 무에서 유를 창조한 셈이다. 그라 운드 제로 상태에서는 직접 투입 요소만으로도 건설이 가능했던 시기가 있었다. 국가 건설산업을 구성하는 인프라는 <그림 2>와 같이 산업을 구성하는 4 大 인프라 와 산업 인프라의 생산 활동을 가능하게 만드는 4 大 서비스 공급 인프라 가 있다. 통일한반도 국토인프라 구축을 실행하기 위해서는 정책과 법, 제도와 기술기준과 표준 등이 하나의 국가 프레임으로 정립되 지 않으면 시작 자체가 어렵다. [국가건설 산업의 4 大 인프라] [서비스 공급의 4 大 인프라] <그림 2> 국가 건설 산업과 서비스 공급의 4 大 인프라 국가와 사회가 이미 존재하고 있고 경제 성장의 틀이 잡혀 있는 한국과 경제 수준은 낮지만 엄연하게 국가로 존재하고 있는 북한은 나름대로 국 가 인프라 건설을 위한 정부 정책과 법, 제도와 서비스 기반은 갖추고 있 다. 이와 같이 국가의 건설 산업 인프라를 갖추고는 있지만 남북한 사이 에 상당한 차이가 있다는 점은 분명하다. 국가 경제력을 기준으로 한국은 세계 15위권에 올라서 있다. 국토인프라 수준이나 보유량은 국가 경제력 과 직접적인 관계가 있다. 북한의 경제력은 2013년도 기준으로 한국경제 력의 2.3% 수준에 불과하다. 그럼에도 불구하고 통일한반도의 건설 산업 8 국토와 건설 진단 2호 (2015)

인프라는 북한이 이미 보유한 인프라를 무시할 수 없는 특수성도 동시에 지니고 있다. 국가 건설 산업 정책 - 국토인프라 구축을 실행하기 위해서는 건설 산업에 대한 국가정책과 제도, 서비스 공급 구조에 대한 기본적인 법과 제도가 필요함. - 법과 제도는 국가 건설 정책에 따라 영향을 받기 때문에 통일한반도 국토 인프라에 대한 기본 원칙과 방향 등이 통일한반도의 국토 이용 전략과 정책에 상당한 영향을 받을 수밖에 없음. - 건설 산업 정책에 따라 공급 서비스 구조와 기술 기준 등이 재정립 되어야 함. 한국에서 기존에 활용되고 있는 건설산업기본법, 건설기 술진흥법, 건축기본법, 엔지니어링산업진흥법 등 건설의 기본 골격을 형성하는 법이 재정립 혹은 통폐합 등에 대한 기본 정책을 마련할 필요가 있음. - 건설 산업의 정책 방향은 경제 수준과 성장, 기술 수준과 서비스 공 급 역량에 영향을 받기 때문에 변동성을 전제로 하여 정립할 필요가 있음. - 통일한반도의 경제가 내수시장보다 글로벌 시장을 주력으로 한다면 국가 건설 정책과 방향을 글로벌 시장과 호환성을 갖추는 방향으로 재정립할 필요성이 큼. 국토인프라 기본 정책 - 국토인프라는 국가의 경제 정책과 국토 공간 이용 정책에 좌우되는 후방 지원 역할이 핵심임. 경제 성장을 위한 중점 산업단지를 어디 에 둘 것인지에 따라 국토 공간 활용 계획도 달라질 수밖에 없음. - 경제 및 산업 정책에 따라 국토 공간 이용 전략이 수립되면 한국 일 변도에서 통일한반도 전체로 국토 공간이 확대됨에 따라 기존의 국 토 기본법은 물론 국토의 계획 및 이용에 관한 법도 재정립되어야 할 것으로 판단됨. - 국토인프라 기본 정책에 따라 통일 정부의 국토 건설 관련 조직 및 산하 공공기관 등에 대한 역할과 조직 구조도 재정립되어야 할 것으 로 예상됨. 통일한반도 국토인프라 국가전략 9

도시 및 주택 정책 - 한국의 경우 도시화율이 92%까지 닿았고 가구 당 주택 보급률도 100%를 넘긴데 비해 북한은 도시화율이나 주택보급률에 대한 통계 가 정확하게 알려진 바가 없음. 다만 한국에 비해 도시화율은 낮고 주택은 양과 질 모두에서 상당한 격차가 있으리라는 추정은 가능함. - 도시화율은 국가의 경제 성장 동력과 집중도, 그리고 인구 구조에 직접적인 영향을 받음. 한국의 경우 수도권에 집중된 경제력과 인구 를 분산하기 위해 수도권정비계획법, 지역 균형 발전을 유도하기 위 한 지역 개발 및 지원에 관한 법률, 한시적 성격의 국가 균형 발전 특별법, 공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법 등과 같은 법과 제도는 폐지되거나 혹은 새로운 목적에 맞게 재정립되어야 할 것으로 판단됨. - 주택 정책은 국민 개개인의 소득과 자산관리, 인구 구조와 가족 문 화 등에 직접적인 영향을 받게 됨. 한국 경제 수준과 개인소득, 그리 고 인구구조와 개별 가계의 자산 배분 등에 의해 기초를 둔 주택법, 임대주택법, 주택건설기준 등에 관한 규정, 공동주택건설 등에 관한 특별법 등이 새롭게 정립되어야 할 것으로 예상됨. 특수 목적성 단지 조성 정책 - 산업단지, 영농단지, 산업기술단지 등 산업 클러스트 구축을 위한 단 지 조성은 국가의 경제 성장 동력 확보와 직접적인 관계를 가지고 있음. - 개인의 소득 수준이 높아지고 국가의 경제 규모가 커질수록 1, 2차 산업보다는 서비스업과 최첨단 과학기술 부분으로 산업구조가 이동 되기 때문에 한국 중심의 특수 목적성 단지 조성 정책에 상당한 변 화가 불가피해 보임. - 통일한반도에서 적어도 50년 이상은 한국의 경제 발전 모델을 답습 하게 될 것으로 예상됨에 따라 경제 성장 정책과 함께 국토 공간 이 용 계획이 수립되면 목적성 단지 조성 정책과 제도가 재정립되어야 할 것으로 예상됨. - 재정립이 시급한 부문은 산업입지 및 개발에 관한 법률, 산업기술 단지지원에 관한 특례법 등이며 인 허가 절차 등도 대상에 포함됨. 10 국토와 건설 진단 2호 (2015)

거래제도 정책과 제도 - 건설서비스의 수요와 공급을 연결하는 역할로서의 거래 제도의 상당 한 변화가 불가피할 것으로 예상됨. - 거래 제도는 건설이 서비스산업이라는 본질로부터의 영향도 있지만 자유경제와 계획경제, 민주주의와 사회주의 등 정치와도 직접적인 관계가 있음. - 한국의 경우 거래 제도가 국제시장과의 호환성이 부족하다는 비판을 받아 왔으며, 북한의 경우 중국과 같이 시장 경쟁에 의한 물량 배분 보다 정부 정책과 관 주도의 물량 배분이 거래 제도의 본질일 것이 라는 추정됨. 따라서 통일한반도 건설 산업의 거래정책과 제도는 글 로벌 호환성을 반영할지 여부에 따라 신규로 재정립할 필요가 있을 것으로 예상됨. - 기존에 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률이나 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 등은 통일한반도에서는 효력이 상 실될 것으로 예상됨. 따라서 통일한반도의 국토인프라 구축을 위한 서비스 거래방식에 대한 정책과 제도는 기존 법에 수정이나 보완 성 격과는 차원이 다른 방식으로 재정립하는 게 합리적일 것으로 예 상됨. 건설 표준 및 기술 기준 - 건설 표준과 기술 기준은 주 사용자인 국민의 눈높이에 큰 영향을 받는 분야임. - 국민의 눈높이는 소득 수준과 국가 경제 역량에 따라 좌우 됨. 일반 적으로 소득수준이 높을수록 건설 기준이 성능과 품질 등이 강화되 는 경향이 나타남. 개인 소득 수준이 2013년 기준으로 20.8배, GDP가 42.6배가 차이 나는만큼 인프라의 성능과 품질 수준도 차이 가 크게 날 것으로 예상 됨. 통일한반도는 남북한 각자의 기준 기준 과 표준을 소득 수준 차이에도 불구하고 통합하여 하나의 표준과 기 준으로 재정립해야 함. - 도로 설계 기준의 경우 일반 도로의 도로 폭이 한국과 북한이 차이 3) 가 나는 만큼 주택 설계 기준과 표준 수자원과 상하수도 관로 설계 3) 남 북한 도로설계기준 비교 및 적용방안, 대한토목학회지(제62권 제11호, 장석명 외 3인), 2014년 11월호 통일한반도 국토인프라 국가전략 11

기준과 표준, 철도 설계 기준과 표준에도 차이가 날 것으로 예상 됨. 따라서 국가 설계기준과 표준이 통일한반도 기준과 표준으로 재정립 되어야 함. - 국토인프라의 성능 기준도 소득 수준에 따라 상당한 변화가 불가피 할 것으로 추정됨. 한국의 성능 기준에 맞출 경우 격차 해소에 상당 한 투자가 필요하지만 격차를 그대로 둘 수 있는 상황도 아님을 고 려하면 차이 해소를 위한 정책 방향과 전략이 개발되어야 함. 건설 산업의 생산구조 정책 - 건설 산업의 특성임과 동시에 문제점으로 지적되고 있는 부문이 생 산 구조의 파편화와 분산임. - 한국의 생산구조는 건축설계와 일반엔지니어링, 종합건설과 전문공 사업 등 업종별 배타적 업역을 유지하고 있음. 배타적 업역에 따라 협 단체도 결성되어 운영되고 있는 실정 임. 배타적 업역 구조는 업종별 협력은 대부분 원 하도급 계약에 의해 개별 사업 건별 유지 되는 한시적 성격이 대부분임. - 북한은 계획경제를 기본으로 경쟁보다 정부에 의해 물량이 배분되는 구조이기 때문에 업역이나 업종에 따른 산업체가 독립성을 가지기 힘든 구조일 것으로 추정 됨. 따라서 통일한반도의 국토인프라 구축 을 위한 생산구조가 어떤 모습으로 구축되어야 하는지를 정립해야 할 필요성이 큼. - 업종과 업역의 기본이 되는 건설산업기본법, 엔지니어링산업기본법, 건축사법이 통일한반도 건설 생산 구조 전략과 정책에 따라 재정립 되어야 할 대표적인 법과 제도임. 건설 산업의 공급 구조 정책 - 건설 산업의 생산 활동이 가능하기 위해서는 업역에 따른 산업체와 산업체를 구성하는 기술자와 기능 인력에 대한 공급 체계임. - 업종별 개별 산업체에 대한 면허제나 업 등록제를 도입할 것인지 한 국의 업 등록 제도를 강제할 것인지에 대한 의사결정도 필요함. - 중국의 건설 제도에서 산업체 면허 중 종합건설업제를 2003년도에 12 국토와 건설 진단 2호 (2015)

도입 4) 했던 점을 고려하면 북한은 아직 산업체 면허제나 등록제를 전 면적으로는 시행하지 못하고 있을 것으로 예상 됨. 다만 개성공단 조성 공사 당시 북한식 사업 면허 등록을 요구한 사례가 있다는 점 에서 분석이 필요한 부문임. - 산업체가 시장 경제 원리에 따라 결성될 수 없는 상황이라면 인력 공급구조도 지원에 의한 종업원 모집보다 정책에 따라 일자리가 결 정되는 구조일 것으로 추정됨. - 철근이나 콘크리트, 배관 등 건설의 기초 자재 공급도 판매보다 분 배에 의해 이뤄질 가능성이 높음. 자재 공급 구조와 정책에 대한 정 립도 개별 자재 공급 여력에 따라 좌우될 것으로 예상됨. - 북한 경제 구조 상 한국에서는 보편화된 건설 도구(tool)와 건설 중 장비(equipment)에 대한 생산 및 공급 역량이 무시될 정도로 낮은 수준으로 예상 됨. 도구와 건설 중장비 공급 구조에 대한 정책과 제 도 수립이 필요함. 기술자 기능인력 양성 정책 - 자유 시장 경제체제인 한국에서는 기술자와 기능인력 수급이 과거에 는 정책에 따라 균형을 맞출 수 있었으나 현재는 개인의 선택에 따 라 좌우되는 경향이 큼. - 북한의 경우 개인의 선택보다 정부의 지명에 따라 개인의 직업과 직 무가 결정되는 구조로 추정됨. - 초급기술자를 양성하는 체계는 학제와 학과목이 좌우 함. 한국과 북 한의 학제와 학과목은 상당한 차이가 날 것으로 예상 됨. 학제와 학 과목은 초급 기술자의 질적 수준을 좌우하는 것이기 때문에 통일한 반도의 기술자 양성체계에 대한 정책이 재정립되어야 할 것임. - 기능 인력에 대한 양적 및 질적 수급도 시장 수요에 좌우되는 한국 에 비해 직업과 직무에 대한 선택권이 제한된 북한의 특수성을 고려 하면 실무 과정을 통해 익힌 공종별 직무의 숙련도와 완성도에 수준 차가 클 것으로 예상됨. 4) Overview of China s construction project delivery system since the 1980s (The 1st International Conference of Construction Project Delivery Methods and Quality Ensuring System), Yue Li (Kyoto University), 2012. 12.8~12.9 통일한반도 국토인프라 국가전략 13

- 기술자 기능인력 양성체계는 초 중 고 대 등 학제와 학습 기간 차이에 좌우됨과 동시에 학습 수준과 양에 따라 좌우되는 측면이 강 하기 때문에 건설 산업 자체만의 전략 정립으로 통일한반도의 인력 양성체계를 해결 할 수 없는 한계성은 분명히 존재함. - 기술자를 양성하는 교육기관의 양적인 공급여력도 통일한반도 국토 인프라 구축에 필요한 인적 자원 조달 전략에서 충분히 고려되어야 할 요소로 판단됨. 14 국토와 건설 진단 2호 (2015)

3. 통일한반도 국토인프라 구축 준비 시나리오 구상 남북한 사이에는 국가 전체 경제력과 개인 소득 차이가 엄청난 만큼 국 토인프라에도 양적 및 질적 차이가 클 것임이 분명하다. 현재 시점에서 인프라 부문별 계량적 차이를 분석하는 데는 자료의 한계로 인해 거의 불 가능할 것으로 예상된다. 그럼에도 불구하고 양적 및 질적 차이 해소를 어떻게(how) 하고 또 언제(when)까지 할 것인지에 대한 공감대 형성이 필요하다. 또한 통일한반도의 국토인프라 구축의 목표를 어느 수준에 맞춰야 할 것인지에 대해서도 심도 있는 분석을 통해 국민의 공감대를 끌어 낼 필요 가 있다. 통일한반도 국토인프라 구축 목표는 양과 질 모두가 감내할 수 있는 재정 여력에 큰 영향을 받을 수밖에 없다. 한국의 경제력이나 국토 인프라 수준이 북한보다는 절대적인 우위를 가지고 있음은 분명하지만 선 진국 클럽으로 불리는 OECD 가입국의 인프라 보유량과 비교해서는 여전 히 열세이라는 점도 고려해야 한다. 통일은 국토 면적이 일시적으로 2배 이상으로 증가함을 의미한다. 한국 만의 국토인프라 보유량에 기반을 둔 국토 경쟁력이 많게는 50%, 적게는 40%까지 떨어짐을 의미하며, 이러한 국토인프라 경쟁력 저하는 통일한반 도의 대외 경쟁력 하락을 의미한다. 따라서 국가경쟁력 차원에서도 통일 한반도 국토인프라 구축 준비 시나리오 개발은 피할 수 없는 국가 차원의 과제이다. 한국과 북한의 경제력과 국토인프라 수준 차이 개괄 - 1998년 이후로 북한의 평균 경제성장률은 약 1.3%, 한국의 평균 경쟁 성장률은 4.2%로 약 3배 차이가 남. 2013년 현재 한국과 북 한의 경제력 및 주요 인프라 현황은 다음 <표 1>과 같음. - 한국과 북한의 경제력 및 주요 인프라에 대한 차이는 <표 1>과 같 음. <표 1>에 나타난 인프라에 대한 계량적 비교는 단지 양적 보유 량만을 기준으로 한 것으로 성능(performance)이나 질적(quality) 차이는 전혀 고려되지 않은 통계임. 통일한반도 국토인프라 국가전략 15

<표 1> 한국과 북한의 경제력 및 주요 인프라 재고 비교 (2013년) 경제력[명목 GNI] (단위: 십억 원) 개인소득[1인당 GNI] (단위: 만원) 도로 총연장 (단위: km) 항만 하역능력 (단위: 천 톤) 선박 보유톤수 (단위: 만 G/T) 발전설비용량 (단위: kw) 북한 33,844 한국 1,441,064 북한 138 한국 2,870 북한 26,114 한국 106,414 북한 37,000 한국 1,063,669 북한 73 한국 1,358 북한 7,243 한국 86,969 - 성능을 고려하면 통계지표에 나타난 것보다 훨씬 낮을 것이라는 예 측이 가능함. 예를 들어 발전설비에 대한 성능이나 품질을 고려하면 실제 북한 지역의 발전 설비 용량은 통계표에 나타난 것보다 훨씬 낮을 것이라고 예상됨. - 도로나 철도의 경우도 통계 차이보다 훨씬 큰 차이가 날 것으로 예 상됨. 남포에서 원산까지 육상 교통 이용 시 평균 소요 시간이 40시 간 이상 소요되며 제조원가에서 물류비가 차지하는 비중이 40%에 육박한다는 것 5) 은 통계에 나타난 도로 길이가 현실에서는 제 성능을 발휘하지 못한다는 의미로 해석 될 수 있음. - 이와 같이 북한 지역의 국토인프라 재고 중 상당 부문이 성능이나 품질 개선이 필요함을 시사하고 있음. 통일한반도 국토인프라 보유량(stock) 목표(시나리오 I) - 한 국가의 인프라 보유량 목표를 계량화시키는 보편적인 방법은 현 재까지 개발되지 않은 것으로 보임. 부족은 국민경제 피부로 느낄 수 있지만 충분한지 혹은 적정한지에 대한 평가 기준은 없음. - 한국이 2013년 현재 보유하고 있는 인프라 수준을 목표(지수=100) 로 보는 시각이라면 <표 1>에 표시된 남북한 경제력 차이 해소만큼 북한 지역의 인프라 구축에만 재정을 투입해야 함. 하지만 한국의 인프라 보유량도 다음 <표 2>, <표 3>과 같이 OECD 가입 33개국 가운데 국토 면적 대비 도로는 약 20위, 철도는 16위에 불과할 정 5) Challenges for the transport infrastructure in DPRKE-Rason and beyond, Stanislas Roussin & Bernard Seliger, June 12, 2014 (통일한반도 국토개발 비전과 전략 2014 국제세미나) 16 국토와 건설 진단 2호 (2015)

도로 신규로 공급해야 할 정도로 부족 6) 한 편 임. 또한 1인당 GDP 2 만 달러 시기에 국토 계수가 우리나라와 유사한 노르웨이, 핀란드, 스웨덴, 영국, 이탈리아와 비교해 보아도, 다음 <표 4>와 같이 국토 계수 당 도로연장은 우리나라의 1.3배~2.1배 수준이며 철도 연장은 2.4배~3.7배 수준임. 한국이 현재 보유한 인프라 재고량을 통일한 반도 목표량으로 한다면 한국의 인프라 추가 공급이 중단되기 때문 에 공급 서비스 기반이 붕괴될 가능성이 높음. <표 2> 도로 SOC Stock의 국제비교 국가별 (자료기준 연도) 도로연장(km) 총 도로 고속 도로 인구수 (천명) 국토 면적 (천km2) 자동차 대수 (천대) 인구 1인당 (m/인) 도로전체 연장 국토 면적당 (m/km2) 차량 1대당 (m/대) 인구 1인당 (m/인) 고속도로 연장 국토 면적당 (m/km2) 차량 1대당 (m/대) 한국(`09) 104,983 3,776 48,747 99.83 17,325 2.15 (33위) 1,051.62 (19위) 6.06 (33위) 0.08 (22위) 37.82 (5위) 0.22 (19위) 일본('09) 1,207,867 7,642 126,552 377.94 75,176 9.54 3,195.92 16.07 0.06 20.22 0.10 미국('09) 6,545,839 75,643 307,687 9,831.51 246,283 21.27 665.80 26.58 0.25 7.69 0.31 영국('09) 419,665 3,674 61,652 243.61 32,361 6.81 1,722.69 12.97 0.06 15.08 0.11 프랑스('09) 951,260 11,240 62,445 549.19 37,435 15.23 1,732.11 25.41 0.18 20.47 0.30 독일('09) 643,969 12,813 82,405 357.11 46,159 7.81 1,803.28 13.95 0.16 35.88 0.28 이탈리아('05) 487,700 6,700 60,249 301.34 40,475 8.09 1,618.44 12.05 0.11 22.23 0.17 스페인('07) 667,064 13,014 45,638 505.37 27,389 14.62 1,319.95 24.36 0.29 25.75 0.48 네덜란드('09) 136,827 2,631 16,559 41.54 8,580 8.26 3,293.86 15.95 0.16 63.34 0.31 주: 1) 도로연장, 자동차대수 : IRF(world road statistic 2011, '04~'09자료), 인구수, 국토면적 : 통계청(국제통계연감 2011자료), '11년 한국자료 : 국토해양부(통계연보 2011자료) 2) 독일의 경우 IRF와 국제통계연감 자료간 차이가 많아 '11년 작성 시 독일 통계청 자료를 활용하였으나, 금년에는 차이가 없어 IRF 자료를 기준으로 작성함. 자료: 국토교통부( 舊 국토해양부), 도로업무편람, 2012 구 분 기준 연도 한 국 2007 전철영업거리 /총영업거리 0.535 (13위) <표 3> 철도 SOC Stock의 국제비교 국토면적당 총영업거리 (km/1,000km2) 34.0 (16위) 경작가능지 면적당 총영업거리 (km/1,000km2) 177.0 (10위) 인구당 총영업거리 (km/천명) 0.07 (27위) 프랑스 2007 0.486 53.4 99.1 0.48 독 일 2007 0.577 94.9 194.6 0.41 이탈리아 2007 0.704 55.4 109.2 0.28 일 본 2006 0.609 53.0 411.2 0.16 네덜란드 2007 0.731 66.1 116.4 0.17 영 국 2007 0.328 66.7 95.0 0.27 미 국 2006 0.158 ('03) 23.5 52.0 0.75 자료: 국토교통부( 舊 국토해양부), 철도업무편람, 2011 6) 2013~2017년 국가재정운용계획 (SOC 교통부문), 국가재정운용계획 SOC (교통 분야) 작업반, 2013.6.12 통일한반도 국토인프라 국가전략 17

구분 년도 <표 4> 1인당 GDP 2만 달러 시기의 도로와 철도연장 비교 1인당 GDP (달러) 인구 (천명) 총면적 (1,000km2) 국토 계수당 도로연장 국토 계수당 철도연장 국토 계수 한국 대비 비율(%) 국토 계수당 도로연장 국토 계수당 철도연장 한 국 2010 20,753 48,875 997 1.50 0.05 1.00 1.00 1.00 네덜란드 1992 21,207 15,156 41.5 4.18 0.11 0.36 2.82 2.25 노르웨이 1987 19,890 4,184 3,239 2.36 0.11 0.53 1.59 2.35 핀란드 1988 20,978 4,952 3,382 1.87 0.14 0.59 1.26 2.95 스웨덴 1987 19,196 8,413 4,500 2.13 0.18 0.89 1.44 3.73 영 국 1996 20,539 57,897 4,249 3.11 0.14 1.71 2.10 2.88 이탈리아 1991 20,463 56,811 3,013 2.33 0.12 1.88 1.57 2.52 프랑스 1990 21,072 56,735 551.5 4.55 0.20 2.55 3.07 4.03 주: 국토계수 = 국토총면적 인구 천명 자료 : 1) 한국자료 : 통계청 2) 외국자료 : 한국교통연구원, 국제비교를 통한 적정 SOC 스톡 및 투자지표 개발 연구, 2004 - OECD 가입국의 평균값을 통일한반도 국토인프라 구축을 목표로 삼 을 경우 한국의 인프라 수준은 10점 만점에 5.85 7) 로 신흥국보다는 높지만 선진국에 비해서는 여전히 낮은 편에 속함. 따라서 한국을 기준으로 할 때보다 투자비가 훨씬 늘어날 가능성이 높음. - 한국이 목표하는 국민 개인 소득(GNI) 5만 불 8) 수준에 맞출 경우 해당 소득 수준에 준하는 선진국클럽(25개국)의 인프라 평균 양을 목표로 하기 때문에 통일한반도의 국토인프라 목표값이 가장 높게 나타날 가능성이 큼. 목표값이 늘어나는 만큼 소요 자금 규모도 그 만큼 늘어나게 될 것임. - 통일한반도의 국가경쟁력 목표에 맞출 경우 통일로 인해 국토 면적 은 2배 이상 증가함. 한국 경제의 대외 경쟁력을 나타나내는 모든 지수(예, 면적 당 도로 길이, 인당 전력 생산량 등)가 일시에 현재의 50% 이하로 떨어질 수 있음을 의미함. 한국 경제는 대외적인 수출 입 의존도가 높음을 감안하면 당장에 국가경쟁력 회복이 최대 이슈 로 등장할 개연성이 높음. 국가경쟁력의 목표를 어떤 값과 어떤 시 기에 맞출 것인지에 따라서도 국토인프라 수요량이 크게 차이가 날 가능성이 높음. - 시나리오 I은 통일한반도 국토인프라 보유량을 어떤 수준에 맞출 것 인지에 대한 국가의 정책 목표를 결정하는 기반이 될 것으로 통일 7) The Global Competitiveness Report 2013~2014, World Economic Forum, 2013 (table 5: basic requirement) 8) 5만 달러 국가의 조건(15-01), 현대경제연구원, 2015.1.2 18 국토와 건설 진단 2호 (2015)

이전에 준비해야 할 과제임. 통일한반도 국토인프라의 성능과 질적 목표(시나리오 II) - 국토인프라의 양적 목표와 동시에 반드시 고려되어야 할 성능과 질 적 수준에 대한 시나리오 구상도 필요한 과제임. - 한 국가의 인프라 성능과 수준은 국가 경제력과 국민의 가계 소득과 정비례하여 높아지기 때문에 한국의 현재 수준(설계와 성능 기준)으 로 통일 한 것인지 북한 경제의 현 수준에 맞게 구축하여 점차적으 로 높여 갈 것인지에 대한 심도 있는 검토가 필요함. - 하지만 한국이 기존에 보유한 인프라의 성능이 노후화로 인해 급격 히 약화되고 있다는 점과 소득 수준 향상에 따라 30년 전에 건설된 노후 인프라에 성능 개선도 종합적으로 다뤄져야 할 것으로 판단됨. - 한국의 현재 설계 및 성능 기준을 그대로 북한 지역에 적용할 경우 이미 건설해 놓은 인프라의 성능과 질 향상은 물론 신규 공급 물량 에 투자될 비용이 급격하게 늘어나게 될 것으로 예상됨. 통일한반도 국토인프라 구축 우선순위(시나리오 III) - 한국이 현재 보유하고 있는 국토인프라 보유량을 건설하는데 50년 이상(1965~2014)이 소요되었음. 북한 지역의 열악한 국토인프라를 한국의 현재 수준으로 높이는 기간을 어떻게 설정한 것인지에 대한 것도 재정 여력을 감안하여 결정해야할 과제임. - 도로와 철도, 주택과 도시, 산업단지, 에너지와 수자원 등 인프라 부 문별 구축 순위에 대한 다양한 시나리오를 통해 결정해야할 과제임. - 한국의 국토인프라가 발전한 경로는 산업단지(구, 공업단지) 건설로 시작하는 거점에서 거점과 거점을 연결하는 물류체계 구축인 도로와 철도 등 선형 건설, 수요자 중심의 주택과 도시(공간개발) 건설로 이어져 왔음. - 국토인프라 부문별 구축 순위 결정 방법에는 한국의 경제 성장 경험 을 재구성하여 그대로 기준으로 결정하는 방법과 독일 통일의 경험 을 재구성하여 통일한반도 인프라 구축 우선순위를 결정하는 방법 이 있음. 통일한반도 국토인프라 국가전략 19

- 인프라 구축의 우선순위 결정과 함께 구축을 위한 목표 기간 설정에 반드시 고려되어야 할 사항은 남북한 사이에 분명하게 존재하는 경 제력 격차 임. 1989년 독일 통일 당시 9) 동서독의 경제력 격차는 GDP는 10배, 개인 소득은 2.6배임에 비해 2013년 현재 남북한의 GDP는 42.6배, 개인 소득은 20.8배로 인프라 보유량 격차 해소에 는 소요 기간 및 투자비 모두가 비교할 수 없을 정도로 길고 높게 나타날 것으로 예측됨. - 목표 기간을 짧게 세울 경우 기간에 수반되는 물가 상승비와 이자비 등 간접비를 절감할 수는 있지만 재정 확보가 가장 큰 걸림돌이 될 것으로 예상됨. 통일한반도 국토인프라 국가 전략 총서 - 국토인프라에 대한 목표 보유량, 질적 및 성능에 대한 목표, 목표 보 유량 달성 기간, 국토인프라 부문별 우선순위와 소요 재정 조달 계 획을 종합적으로 다룬 시나리오 완성을 담아 영국이 발행한 국가 인프라 전략 총서 10) (Strategy for national infrastructure) 에 버금 가는 통일한반도 국토인프라 국가 전략 총서 를 개발할 필요가 있음. - 국토인프라 국가 전략 총서는 3가지 시나리오 결과를 종합하는 성격 으로 확정된 시나리오에 따라 총 투자 규모와 연도별 국토인프라 재 고량과 소요 투자액을 비교분석한 결과를 담을 수 있도록 개발하는 것이 바람직함. 9) 독일 통일로 본 통일 경제의 주요 이슈, LG경제연구원 (신민영 최문박), 2015.1.6 10) Strategy for national infrastructure, HM Treasury & Infrastructure UK, March 2010 20 국토와 건설 진단 2호 (2015)

4. 국토인프라 구축과 국민경제 상관관계 국토인프라 구축이 국가의 경제 성장을 주도하는 것은 아니지만 국민경 제 성장에 기여하는 것은 분명한 사실이다. 국가별 경제 성장 구조에 따 라 건설경제가 경제 성장에 기여하는 정도는 차이가 난다. 한국경제는 전 통적으로 침체된 경제에 활력을 불어 넣기 위해 국토인프라 투자가 자주 활용되어 왔다. 국토인프라 투자는 타 산업에 비해 생산 유발과 일자리 창출 효과가 월등하게 높고 경제 활력을 회복시키는 효과가 단기간에 직 접적으로 발생되기 때문에 정책 수단으로 선진국도 자주 이용하는 방식이 다. 또한 인프라 재고량과 국민 개개인의 소득 사이에도 밀접한 관계가 있으며, 특히 한국경제에서 건설 산업이 차지하는 비중은 선진국과 달리 상당히 높은 편이다. 국토인프라 투자와 국민경제 파급 효과 - 건설 산업은 스스로 생산하는 것보다 타 산업에서 생산한 제품을 투 입하여 완성 상품을 생산하는 특성이 강함. 국토인프라 구축을 위해 투자하는 금액보다 타 산업의 생산 활동에 미치는 영향이 큼(<표 5> 참조). <표 5> 건설 산업의 경제활동 유발 계수 비교 생산유발계수 부가가치유발계수 취업유발계수(명/10억 원) 산업평균 건설업 배수 산업평균 건설업 배수 산업평균 건설업 배수 1.869 2.223 1.189 0.662 0.696 1.051 13.2 14.6 1.106 자료: 한국은행 2012년 기준 산업연관표 - 한국은행이 국내 주요 산업별 생산 유발과 부가가치 유발, 취업 유 발 계수들을 2012년 기준으로 <표 5>와 같이 건설 산업은 3개 부 문 모두에서 산업 전체 평균값을 상회하고 있는 것으로 국민경제에 미치는 파급 영향이 큼. - 국토인프라 투자는 국민경제에 미치는 영향이 곧바로 나타나기 때문 에 전 세계적으로 경기 부양이나 침체된 국가 경제에 활력을 불어 넣는 보편적인 정책 수단으로 채택되는 방식임. - 독일 통일 초기에 나타났던 인구 이동의 급증은 동독인들의 일자리 구하기가 주원인 11) 이었던 것으로 조사됨. 통일한반도에서 통일과 함 께 인구 이동이 급증하게 될 것으로 예상되기 때문에 북한 지역 인 11) 독일 통일로 본 통일 경제의 주요 이슈, LG경제연구원 (신민영 최문박), 2015.1.6 통일한반도 국토인프라 국가전략 21

프라 구축을 위한 조기 투자를 한국으로의 인구 이동을 최대한 억제 하는 국가전략으로 고려해 볼 필요성이 있음. - 북한 지역의 국토인프라 구축에 조기 투자는 소득이 낮은 북한 주민 들에게 일자리 제공은 물론 가계 소득을 높여주게 되면 북한 주민들 에게 소비 여력을 길러 줄 수 있음. 소비시장을 통해 각종 공산품 생산 단지를 건설하게 하여 소비와 생산이 반복되는 선순환 경제 생 태계를 단기간에 구축할 수 있는 효과도 얻을 수 있을 것으로 예 상됨. 경제성장(국내총생산, 이하 GDP)과 GDP대비 건설투자 비중 - 과거 1953년부터 현 재까지 GDP에서 건설투자가 차지하는 비중은 (2010년 불 변가격 기준)은 <그 림 3>과 같이 1960 년에 6.6%에 불과했 으나 이후 지속적으 로 증가하여 1991년 에는 29.07%까지 증 주: 1) GDP대비 건설투자의 비중은 2010년 불변가격 기준 주: 2) 건설투자는 명목금액 기준 자료: 한국은행 국민계정 <그림 3> 건설투자의 국내총생산(GDP)비중 가하였음. 하지만 그 이후로 건설투자의 GDP 비중은 계속 감소하고 있음. - 건설업이 국가 경제 성장을 주도하지는 않지만 <그림 4>와 같이 건설업의 GDP 성장 기여도와 GDP 의 성장률의 증가와 감소가 비슷한 추세 를 보임. -실제 1953년부터 2013년까지의 GDP 주: GDP 성장률, GDP에 대한 건설업의 성장기여도, GDP대비 건설투자의 비중은 2010년 불변가격 기준임 자료: 한국은행 국민계정 <그림 4> GDP 성장률, GDP대비 건설투자 비중, GDP에 대한 건설업의 성장기여도의 추이 22 국토와 건설 진단 2호 (2015)

성장률과 건설업의 GDP에 대한 성장 기여도 간의 상관분석 결과, 상관계수가 0.66로 한국의 국민경제 성장과 건설업은 밀접한 관계를 가지고 있음을 확인할 수 있음. 개인소득(1인당 GNI) 증가와 주요 인프라 보유량 - 일반적으로 개인소득 과 소비시장은 정비 례 관계를 나타 냄. <그림 5>와 같이 한 국 경제도 개인소득 과 주택보급률, 도시 화율이 밀접한 관계 를 가지고 있음을 알 수 있음 12). 자료: 1) 한국은행 국민계정 자료: 2) 국토교통부 2014년 국토교통통계연보 <그림 5> 개인소득, 도시화율, 주택보급률의 추이 - 또한 개인소득이 가계소득으로 연결됨에 따라 전력 소비도 산업소비 보다 가정과 서비스 부문의 증가율이 높아져 전력 공급 수요를 좌우 하는 주요 변수가 되고 있음. 소득 수준 1만 달러를 넘기면서 주택 보급률과 도시화율이 병행하여 높아지며 국민들의 이동이 활발하여 도로연장 및 발전설비용량 등 주요 인프라가 급격히 증가하는 패턴 을 나타냄 (<그림 6> 참조). 자료: 1) 한국은행 국민계정 2) 국토교통부 2014년 국토교통통계연보 <그림 6> 개인소득과 도로연장 및 발전설비용량의 추이 - 개인소득이 1만 달러를 넘기면서 주택 수요가 늘어나는 배경에는 주 택에 대한 구매력이 높아졌음을 의미함. 주택 보급에 대한 국가 재 12) 개인소득과 주택보급률 간의 상관계수 : 0.807 개인소득과 도시화율 간의 상관계수 : 0.833 통일한반도 국토인프라 국가전략 23

정 부담 혹은 개인 부담에 대한 선택을 정책적으로 사전에 고려해야 함을 강하게 시사하고 있음. - 개인소득에서 약 21배 차이나는 현실을 고려하면 북한 지역 국토인 프라 구축의 우선순위와 한국의 국토인프라 구축 우선순위에 상당한 차이가 발생할 개연성이 높음. 소결론 - 거시적인 남북한 경제력 차이와 개인소득 차이가 고려되지 않는 국 토인프라 구축 계획은 독일 통일에서처럼 시행착오와 막대한 예산 낭비가 초래될 가능성이 높음. - 국토인프라에 대한 수요는 개인소득 증가와 직접적인 관계가 있기 때문에 북한 지역 인프라 구축 전략과 우선순위 선택에 한국의 경험 을 재구성하여 참고할 필요가 있음. - 통일한반도의 국토인프라 보유량 목표를 수립하는 데는 경제력과 개 인 소득 증가 속도와 목표도 함께 고려되어야 할 변수임. - 분단국가의 통일은 언제나 예측하지 못한 시점에서 발생했으며, 준 비된 시나리오에 따라 격차 해소가 이뤄지지 않음. 따라서 통일 전 후 시점에 단기적으로 대응 가능한 한시적인 긴급 대응 전략 (emergency planning)으로 북한 지역 국토인프라 구축에 집중 투 자하는 전략이 필요 함. 또한 일시적으로 발생할 수 있는 북한 인구 의 급격한 이동을 최소화 시킬 수 있는 수단으로 활용할 수 있는 전 략 수립도 필요함. 24 국토와 건설 진단 2호 (2015)

5. 통일한반도 국토인프라의 국가 전략 수립의 선행 요건 통일한반도의 국토인프라 구축은 한국으로선 지속적인 경제 성장을 위 해서, 북한으로서는 절대 부족한 경제 생산 인프라 구축을 위해서 필수적 인 국가 과제다. 국토인프라 구축에 대해 필요성은 인정하지만 보유량과 질과 성능 목표, 그리고 소요기간에 대해서는 국민들에게 공론화된 실적 이 없다. 심지어 현재까지 산발적으로 이뤄진 연구나 혹은 발표 자료에 나타난 통일한반도 국토인프라 구축에 필요한 재정 규모가 작게는 10년간 500억 달러(약 55조 원)에서부터 30년간 5조 달러(약 5,500조 원) 13)14) 등에 이를 만큼 큰 편차를 보이고 있다. 이는 보유량 목표를 소득 기준이 나 항목별 추정 방식, 그리고 소요 기간 추정에 차이에 의한 것으로 보인다. 통일한반도의 국토인프라 공급량과 질적 목표는 현실적으로 한국의 재 정 부담 여력을 감안 할 수밖에 없다. 물론 검증되지 않은 북한 지역에 매장된 지하자원의 가치로 일부를 충당할 수 있을 것이라는 기대도 있지 만 확실성은 떨어진다. 재정 부담 여력을 고려하면 필요량을 구축하는 시 간으로 조정하는 방안도 있지만 북한 주민의 현실적인 기대도 무시 할 수 없을 것이다. 선행 연구 등에서 나타난 계량적 추정 값은 질과 성능을 고려하거나 국 토인프라에 어떤 기반 시설을 포함하는 것인지에 대한 정립이 전제되지 않았다. 그만큼 통일한반도의 국토인프라 구축 이전에 정책으로 선택해야 할 과제가 많다는 의미이기도 하다. 국토인프라 구축에 정답은 없음을 인 정하지만 통일 이전에 공론화를 통해 국가정책으로 선택하는 노력은 반드 시 이뤄져야 한다. 또한 국토인프라 구축은 한반도 국토이용계획과 경제성장 전략, 그리고 정치와 사회 구축 전략에도 직접적인 영향을 받기 때문에 독자적인 국가 전략 수립은 어렵다. 그럼에도 불구하고 지금부터 준비할 수 있는 과제를 선정하여 실행해 가는 국가의 지혜가 필요하다고 판단된다. 종합적인 준 비가 아니더라도 작지만 제한적인 모범 사례를 만들어 실현 가능성을 높 여가는 것도 한 방법이다. 13) 통일비용 어떻게 마련할 것인가? (통일 상품권), 김희철, 2012.10.15 14) 통일대비 북한SOC구축 전략수립 기획연구 (1), 한국건설기술연구원, 2013.12 통일한반도 국토인프라 국가전략 25

선행 연구에 포함된 기본 가정 사항 - 통일 비용에 대한 지금까지의 발표 등은 대부분 하나의 국가를 전제 로 했음. 따라서 남북한 사이에 경제력과 인프라 격차를 한국의 현 수준을 통일한반도에 적용한다는 게 보편적인 가정 사항으로 판단됨. - 다만 남북한 개인소득 차이와 인프라 보유량에 대한 균형을 맞추는 시기만 차이가 있음. 즉, 소득이 낮은 북한 지역의 국토인프라에 집 중 개발하는 방향성을 나타내고 있음. - 목표 소득 수준도 구체적인 언급은 없지만 북한 주민의 개인소득이 한국 수준과 동등해지는 것을 목표로 한 것으로 추정 됨. 만약 한국 의 소득 수준 목표를 5만 달러로 높일 경우 투자비 추정 값은 지금 까지보다 상당한 투자비의 증가는 불가피할 것으로 예상됨. - 현재 시점에서 가장 바람직한 연구는 통일 비용을 추정하기에 앞서 다양한 시나리오와 통일한반도 건설정책 기반 등에 대한 것이 더 실 용적이고 바람직할 것으로 추정됨. 통일 이전에 수행 가능한 사전 연구과제 - 국가 건설 산업 인프라와 서비스 공급 인프라 부문 중 건설에서 독자 수행이 가능한 과제로 판단 됨. 산업 정책과 거래 제도, 인재 양성체 계, 수요자 그룹 설계와 공공기구 설계 등은 통일 이전부터 반드시 검토되어야 할 과제로 건설에서 독자 수행도 가능할 것으로 판단됨. - 국토인프라에 대한 정립과 함께 정립된 인프라 부문별 북한이 보유 한 양적 및 질과 성능에 대한 데이터를 정리하여 남북한 사이의 실 제적인 수준 차이를 계량적으로 보여 줄 수 있는 백서 형식의 보고 서 개발도 가능할 것으로 판단됨. - 통일한반도 국토인프라 구축 시나리오는 가장 이상적인 국가 및 정치 사 회 모델을 가정하여 한국경제의 과거 50년 성장의 경험을 재구성을 통 해 구상 단계 수준의 국토인프라 전략서 개발이 가능할 것으로 예상됨. - 아시아와 유럽을 연결하는 철도망(TCR, TSR, TSGR 등)과 도로망(아 시안 하이웨이 등) 구축 전략, 중국과 러시아 접경 지역 도시개발 등은 국가 차원에서 건설이 독자적으로 전략 수립이 가능한 과제로 판단됨. - 아시아와 유럽을 연결하는 물류 네트워크 구축은 북한 지역의 산업 26 국토와 건설 진단 2호 (2015)

및 도시 거점 지역을 사전에 지정하여 통일 후 연결이나 접속선 건 설 시 상당한 경제적 효과를 거둘 수 있을 것으로 판단 됨. 통일한반도 국토인프라 전략 총서의 완성도 제고를 위한 요구 사항 - 건설이 독자적으로 수행 가능한 사전 과제를 포함하여 통일 이후 한 반도의 국토인프라 전략의 완성도를 높이기 위해서는 건설 외적인 국가 경제성장 및 정치 모델 구상이 필요한 과제로 판단됨. - 건설의 속성이 선 주문 후 생산 구조라는 측면에서 주문에 해당하 는 부문이 산업단지와 배후도시의 거점이 사전에 확정시키는 것이 유리 함. 한국 경제의 성장 진로가 거점(산업과 배후단지) 개발 에서 선(도로와 항만 등 교통체계) 개발 에서 주택과 도시(공간) 개발 로 이어졌다는 점에서 한국경제 성장에서 건설은 후방 지원 역할이 핵심이었음. 경제 성장을 위한 국가전략이 전제되지 않은 상 태에서 건설이 중심이 된 국토인프라 구축은 투입 예산 대비 경제적 가치가 저하될 가능성이 높음. - 통일한반도의 국가 체계 구상, 국토 공간 전략 및 활용 구상, 정부 조직과 정치 구도 구상 등 완성도는 낮지만 필요한 외적 요건이기 때문에 국토인프라의 전략의 완성도를 높이기 위해서는 반드시 필요한 과제임. - 통일한반도의 국토인프라 보유량과 질적 목표를 한국 국민의 개인소득 에 맞출 것인지 한국의 2015년 현재 수준에 맞출 것인지에 대한 국가 차원의 선택도 전략의 완성도 제고를 위해서는 필요한 의사결정임. - 통일로 인한 국토 면적 확대는 당장의 국토인프라 국제 경쟁력을 하 락시키기 때문에 대외 경쟁력을 높이기 위해서도 통일한반도 국토인 프라 구축 목표와 우선순위에 대한 사전 준비는 반드시 필요한 국가 전략 과제로 판단됨. - 국토인프라 목표값 달성을 소요기간에 맞출 것인지 국가 재정 여력 에 맞출 것인지에 대한 선택과 함께 투자 재원조달에 대한 개략적인 구상 설계도 필요함. - 외적 요구 사항이 충족되지 않더라도 건설이 독자적으로 수행 가능 한 과제는 당장에 착수하는 것이 바람직하다는 판단임. 통일한반도 국토인프라 국가전략 27

6. 맺음말 한국은 물론 북한도 통일이 필수적인 공동 과제임을 부정하지 못한다. 한반도에서 통일이 대명제 임에도 불구하고 가장 불확실한 과제임도 부인 하기 힘들다. 지금까지 통일한반도 국토인프라 구축에 필요한 투자액이나 시장 규모 등은 모두가 통일 이후에 전개될 시장을 전제로 했다는 점에서 본 연구는 사전 준비에 중점을 둔 면에서 차이가 크다. 통일이 비록 예측 불가능하고 불확실한 변수가 있지만 준비를 어떤 수준으로 하느냐에 따라 시행착오는 물론 혼란으로 인한 국가 자원 낭비를 최소화시킬 수 있다. 2014년 3월 박근혜 대통령이 독일 드레스덴에서 언급한 통일 대박론의 배경에는 인구 8천만 명이 만들어 낼 소비시장과 함께 국토개발 가치의 무한성을 기초로 했을 것이라고 예측된다. 국토인프라 구축 국가전략 수 립에는 비록 돈과 시간이 소요되지만 투자된 노력에 비해 막대한 투자비 에 미칠 수 있는 파급 효과는 막대하다. 한반도가 통일이라는 대명제를 포기하지 않는 한 통일을 위한 구체적인 준비는 빠를수록 유리하다. 통일 한반도 국토인프라 구축 준비 전략 수립은 막대한 투자비가 소요되는 만 큼 전략 총서가 확정되기 전에 상당 기간 동안 공론화가 필요한 과제다. 통일에 대한 국민의 관심만큼 지불해야 할 조세 부담도 커질 것이 분명하 다. 다만 세금이 낭비되지 않도록 준비를 체계적으로 하여 완성도를 높여 가는 게 필요하다. 준비는 많이 할수록 경제적인 낭비 요소를 없앨 수 있 기 때문에 최대한 조기에 연구를 시작할 필요가 있다. 통일한반도 국토인 프라 구축을 위한 국가전략 총서를 완성하기 위해 필요한 과제는 다음과 같 이 9가지로 정리가 가능하다. 통일한반도의 국토인프라 전략 수립은 통일 가능성이나 시기와 관계없 이 조기에 개발하여 공론화 과정을 통해 완성도를 높여 가는 방식이 유리할 것으로 판단됨. 국토인프라 국가전략 총서는 기존 법과 제도, 기술기준 등이 안고 있는 글로벌 호환성 부족을 뛰어넘어 설 수 있는 기회로 활용하여 통일한반 도의 건설이 글로벌 챔피언 산업으로 올라설 수 있는 계기로 만들어 낼 수 있음. 국토인프라의 국가 전략 총서는 통일 이전에 준비해야 할 과제 성격으 28 국토와 건설 진단 2호 (2015)

로 기존의 정책이나 정치 성향과 무관하게 객관적인 잣대로 최고의 가 치를 생산할 수 있는 방향으로 개발할 수 있음. 통일 이전 준비 과제는 통일 이후에 발생 가능한 준비되지 않은 전략 이나 계획, 즉흥적 혹은 임기응변식 대응 등으로 인해 발생 가능한 시 기 상실은 물론 예산 낭비를 예방하는 수준으로 만들어지고 가다듬어 져야 함. 과제 도출과 국가 전략 총서 개발은 포괄적인 구상 및 계획을 먼저 수 립한 이후 가능한 과제부터 개발하여 빈 공간을 채워가는 방식이 바람 직할 것으로 예상됨. 통일한반도 국토인프라의 국가전략 총서는 예산의 가용성을 전제로 하 여 개발하기보다 수요 전략을 선 수립한 후 재정 여력에 따라 인프라 부문별 구축 량과 우선순위를 결정하여 구축해 가는 방식이 바람직 함. 북한 지역의 낙후된 경제 생산설비와 낮은 경제력을 고려하면 초기 국 토인프라 구축을 위한 중점 투자는 북한 인구의 급작스러운 이동을 최 소화시킬 수 있는 일자리 창출의 수단으로서의 단기 정책으로 가치가 상당히 높은 편임. 현실적으로 존재하는 남북한 국토인프라 격차의 해소 없이는 북한 지 역의 경제를 조기에 활성화시킬 정책 수단이 많지 않을 것으로 예상 됨. 한국경제의 잣대로 통일한반도의 국토인프라 구축 전략을 준비했거 나 혹은 완성도가 떨어지는 정책에 대한 선택은 적절한 시기를 놓치고 투자비를 오히려 증가시킬 가능성이 높은 것으로 판단됨. 장기적으로는 통일이 한반도 전체 경제에 플러스 효과가 있을 것임은 틀림없는 사실임. 하지만 단기적으로 한국의 국토인프라 경쟁력이 떨어 져 대외 경쟁력이 하락할 가능성도 무시할 수 없는 현실임. 통일 비용 의 상당부문을 지불해야 할 한국 국민의 상대적인 박탈감을 완화시키 기 위해서는 국제경쟁력 회복 시기도 최대한 단축시킬 수 있는 국가 전략 목표 수립도 조기에 서둘러야 할 과제임. 통일한반도 국토인프라 국가전략 29

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