최우수상 난민제도에 대한 소고: - 제도개선과 민관협력을 중심으로 - 신지수 김지수 이은지 Ⅰ. 서론 1. 연구 필요성 및 목적 2015년 9월 2일(현지시간) 터키 휴양지인 보드룸 해변에서 한 아이가 싸늘한 시신으로 발견되었다. 그의 이름은 바로 아일란 쿠르디로 시리아 난민이었다. 그의 가족은 시리아 를 탈출해 그리스로 가던 중 이었다. 하지만 파도에 의해 보트가 뒤집히면서 가장을 제외 한 아일란 쿠르디 가족 모두가 참변을 겪는 사고가 발생하였다. 후에 이러한 사실이 전 세 계로 보도되면서 난민문제에 무관심했던 세계는 스스로를 성찰하고 반성하는 계기가 되 었다. 난민문제는 개개인의 문제가 아닌 세계 전체가 공동으로 협력해 풀어야 할 문제이다. 이러한 성찰을 겪은 후 독일은 난민에 대한 예산으로 100억유로를 편성했으며 프랑스 같 은 경우에도 2년간 2만 4천명의 난민을 추가로 받아들이겠다고 발표했다. 우리나라 같은 경우에도 박근혜 대통령이 지난 9월 유엔총회 연설에서 시리아에 대한 인도적 지원을 약 속했으며 실제로 1000만불 지원을 하기로 했다. 하지만 이러한 인도적 지원이 실재적으로 이루어지고 있는지는 의문이다. 본 연구가 살펴 본 바에 의하면 지난 5월 기준 우리나라에 망명을 신청한 시리아인은 총 713명이다. 하지만 이중에 단 3명만 난민 지위를 인정받았다. 비율로 따지면 단 0.4%에 그친 비율이다. 물론, 전체 난민인정률을 보면 4.2%의 인정률을 보이고 있다. 1) 그러나 유엔 난민협약국의 평균 1) 1994년부터 2015년 7월말까지 난민등록한 사람을 보면 총 1만 2,208명이 난민신청을 했다. 이중에 난민으 최우수상 : 난민제도에 대한 소고 11
인정률이 38%에 달하는 것을 볼 때 이러한 사실 확인은 대한민국의 난민정책이 타국가보 다 배타적임을 보여준다. 본 연구는 대한민국 난민제도에 대한 한계점을 분석하고 이에 대한 개선점을 도출하는 것을 목표로 한다. 이를 실현하기 위해 우선 현행 대한민국 난민정책과 그 주위에 있는 환 경을 분석한다. 현재 난민에 대한 법률을 출입국 관리법에서 난민법으로 개정되면서 난민 의 처우가 개선됐지만 이러한 개선이 한계가 명확한 개선이라는 비판이 나오고 있다. 1 난민에 대해 신청하더라도 이에 대한 구체적인 가이드라인이 없어 이에 대해 해당 공무원 이 자의적으로 판단하는 경우가 있다는 점, 2변호사 조력을 받을 권리가 있지만 국선변 호인 제도가 없어 사실상 난민들이 변호사 조력을 받기 어려운 제도라는 점, 3난민으로 받아들여져도 이에 대한 경제적 보장이 없는 현 상황을 살펴보고 한계를 검토할 것이다. 또한 제도뿐만 아닌 현재 중앙정부주도의 난민정책의 한계점과 지방정부나 NGO의 협력 이 없다는 점도 역시 지적할 것이다. 이러한 분석에 그치는 것이 아닌 이에 대한 개선점을 도출하는 것이 본 연구의 두 번째 목표이다. 난민에 대해 배타적인 제도를 개선하기 위해 1절차상 사실관계를 규정하게 하 는 것, 3난민에 대해 최소한의 경제권 보장 등을 제안해 난민에 대한 제도적 보완점을 찾 을 것이다. 또한 현재 해외에서 이루어지고 있는 중앙정부 지자체 협력과 정부 난민 에 대한 NGO 협력을 참고하여 단순히 제도적 개선만 언급하는 것보다 난민이 우리나라 에 들어와 경제적 안착과 지역공동체에 적응 할 수 있는 방안을 살펴볼 것이다. 2. 연구의 범위 및 연구방법 난민에 대한 정의는 난민협약에서 잘 보여준다. 인종, 종교, 국적 또는 특정 사회 집단의 구성원 신분 또는 정치적 의견을 이유로 박해를 받을 우려가 있다는 충분한 이 유가 있는 공포로 인하여 국적국 밖에 있는 자로서 그 국적 국의 보호를 받을 수 없거나 또는 그러한 공포로 인하여 그 국적 국의 보호를 받는 것을 원하지 아니하는 자 및 이들 사건의 결과로서 상주국가 밖에 있는 무국적자로서 종전의 상주 국가로 돌아갈 수 없거나 또는 그러한 공포로 인하여 종전의 상주국가로 돌아가는 것을 원하지 아니하는 자. 로 인정된 사람은 522(4.2%)명이다. 그리고 인도적 체류 허가를 받은 사람은 876(7.2%)명으로 나타났다. 12 2015 인권논문 수상집
본 연구의 범위는 난민협약에 정하는 난민을 기본적 대상자로 한다. 하지만 이 뿐만 아 닌 난민으로서 인정되지 않지만 인도적으로 대한민국에 머무를 수 있게 한 인도적 체류 자 도 본 연구의 범위 대상자로 했다. 물론 이들이 대한민국 정부에 의해 난민 으로 인정 을 받지 못한 범주에 속한 건 사실이다. 하지만 본 국으로 돌아간다면 심각한 인권유린의 위험성이 인정 돼 대한민국 체류인정을 받는다는 점을 고려해볼 때 난민에 대한 요건을 상당히 충족하고 있다. 거기에 4.6%밖에 난민신청이 허가되지 않은 대한민국 현실을 봤을 때 인도적 체류자 중 상당수는 난민에 대해 배타적인 대한민국 정부정책에 의한 잠재적 난민이라고 볼 수 있을 것이다. 이러한 이유로 본 연구에서는 인도적 체류자의 문제도 다 룰 것이다. 연구방법으로는 기본적으로 난민법에 대한 기존비판 수렴, 외국제도 검토, 현재 국제현 황을 연구방법으로 삼을 것이다. 첫째, 현재 난민의 정의가 무엇인지 정확하게 고찰하고 난민이 어떻게 발생하고 있는 지, 현재 국제사회에서 난민에 대한 대응이 어떻게 되는지를 살펴볼 것이다. 이러한 점을 우선 살펴봐야 난민정책에 대한 당위성을 획득하기 때문이다. 이를 위해 유엔난민기구 자 료와 난민에 관련된 국제 협약, 국제사회의 난민에 관한 대응이 있는 연구 자료집들을 연 구할 것이다. 둘째, 현재 선진적이라고 일컬어지는 외국 난민정책에 대해 충분히 검토함으로 대한민 국 난민정책이 지향해야할 방법을 고찰한다. 이에 관해선 외국의 난민절차나 난민에 대해 재정착 지원이 어떻게 이루어지고 있는지 살펴볼 것이다. 셋째, 현행 대한민국의 난민법는 2013년에 입법되어 아직까지 사회에 논의나 법적인 고 찰을 충분히 하지 못했다. 이에 대한 한계점을 알아보기 위해 기존의 법학자들이나 난민 관계 정부자료를 그 근거로 삼는다. 또한 현재 난민법뿐만 아닌 난민정책에 관해서도 비 판의 목소리가 높다. 이러한 난민정책에 대한 비판적 목소리를 높이는 NGO, 난민정책 연 구자들의 자료를 검토할 것이다. 최우수상 : 난민제도에 대한 소고 13
Ⅱ. 국제사회 속의 난민과 대한민국 속의 난민 1. 난민현황 파악의 방향 이 장은 국제사회에서의 난민 발생과 수용에 대한 통계와 대한민국 내의 난민에 관한 통계를 동시에 살펴봄으로써, 현 시점에서의 전반적인 난민의 현황을 알아보는 것을 목적 으로 한다. 먼저, 국제사회의 난민의 현황을 파악하기 위해서는 난민 이 이주자 라는 개 념의 일부라는 것을 고려하여 2) 난민이 주로 발생하는 지역과 난민을 주로 수용하는 지역 의 두 가지 입장을 각각 제시하여야 한다. 그 중에서도 이 장은 세계의 난민의 현황을 살 펴봄으로써 난민 문제에 관한 문제의식 고취를 목적으로 하기 때문에 다음과 같은 순서를 취할 것이다. 먼저, 난민 유출국으로 분류되는 각기 다른 국가의 입장과 현재의 상황을 중 심으로 국제사회의 난민의 현황을 파악해보겠다. 이에 더해, 난민유입국의 현황 또한 간 단히 짚어봄으로써, 난민을 둘러싼 국제사회의 흐름에 대해 알아보는 것이 본 장의 목적 이다. 세부적으로 들어가자면, 다루는 양의 차이는 있겠으나 앞서의 두 가지 입장, 즉, 유 출국과 유입국이라는 입장에 따라 세 가지의 비교항목을 제시하려 한다. 먼저, 첫 번째 비 교항목은 각 국의 유출 또는 유입 실태이다. 유엔난민기구(UNHCR)에서 2013년 발행한 Global Trends에서 제시한 자료를 바탕으로 난민 유출국과 난민 유입국의 기초적인 현황 을 실제적으로 알아보는 것이 그 목적이다. 다음으로, 두 번째 비교항목은 기초적인 현황 을 토대로 국제 사회가 난민 이라는 문제에 있어 두 가지의 다른 입장으로 구분되게 만든 특정한 배경이나 특징, 다시 말해, 원인에 대한 설명으로 구성될 것이다. 이는 본 연구가 본연의 목적과 더불어 난민문제를 근본적으로 해결할 수 있는 방안에 대한 연구가 진행될 경우에도 유의미한 자료로 활용될 수 있음을 보여준다. 다음으로 세 번째 비교항목은 각 국가의 대표사례이다. 난민 유출국과 유입국의 대표 사례를 짚어봄으로써, 현재의 난민문 제의 심각성을 직접적으로 체감할 수 있으며, 이후 난민신청 혹은 해당 신청에 관한 허가 에 대한 개선안을 제시할 때에 그것이 현실과 부합할 수 있도록 많은 도움이 될 것이다. 끝으로 대한민국 현황을 제시함으로써 이 장을 마무리하도록 하겠다. 2) 박종일 외. 난민의 발생과 국민국가의 대응. (2011). P.10-P.11 14 2015 인권논문 수상집
2. 국제사회의 난민 1) 난민 유출국 현황 1 난민 유출국 실태 2013년 기준, 전 세계에서 총 5120만 명의 강제적 이주자가 발생하였고, 이는 1989년 집 계를 시작한 이래 가장 많은 강제적 이주자였다. 3) 이 중에서도 난민, 또는 난민의 준하는 지위를 지닌 자는 1670만 명으로 집계되었으며 여기에서 국제연합 팔레스타인 난민 구호 기구(UNRWA)가 따로 기록, 관리하는 500만 명을 제외하는 경우에도 유엔난민기구의 보 호책임과 권한이 효력을 미치는 지역 내에서 총 1170만 명의 난민이 발생하였다. 4) 이는 2012년보다 120만 명이 증가한 수치이며, 2014년, 총 난민 수는 5950만 명을 기록하며 다 시금 기록을 경신하였다. 5) 2013년도 각 국가별난민유출현황은 <그림 1>과 같다. 6) 아프가니스탄 2013년 난민유출 상위 10개 국 소말리아 콩고공화국 이라크 2013년도 말 베트남 0 500000 1000000 1500000 2000000 2500000 3000000 [그림 1] 2013년도 난민유출 상위 10개국 3) 유엔난민기구(UNHCR). Global Trends 2013. (2013). P.2-p.3 4) 위 보고서. P.2-p.3 5) 유엔난민기구(UNHCR). 2015.06.18.에 발표한 자료 - http://blog.naver.com/unhcr_korea/220398026156 6) 이 표는 UNHCR의 Global Trends 2013에 수록된 자료를 정리한 것이며, Asylum trends 2014 를 기준으로 했을 때, 2014년 한 해 동안 가장 많은 국민이 난민지위를 신청한 국가는 시리아이다. 최우수상 : 난민제도에 대한 소고 15
위의 상위 10개국 중에서도 가장 난민 유출이 많은 상위 2개국을 자세히 살펴보자면, 아프가니스탄의 경우, 지난 33년간 최다 난민 유출국의 자리를 지켜왔고, 시리아는 2012 년 대비 가장 많이 난민 유출이 증가한 국가로 7) 728,500명에서 2,468,400명으로 난민 수가 증가하였다. 오랜 기간 동안 최다 난민을 유출해 온 아프가니스탄과 2013년 기준 한 해 동 안 난민이 엄청난 증가폭을 보이며 발생한 시리아의 경우는 추가적으로 더 논의해보겠다. 2 난민 유출국의 난민 발생원인 앞서 제시한 2013년도 기준 최다 난민 유출국 10개국의 상황을 확인해보면 현 시점에서 의 난민이 발생하는 주요 원인이 무엇인지 알 수 있다. 먼저, 아프가니스탄과 시리아, 소말 리아 등의 경우처럼 국가 간 전쟁이나 내전에 의해서 난민이 발생하는 예가 있다. 이러한 전쟁은 전쟁 그 자체가 국민들을 국가 밖으로 몰아내기도 하지만, 장기화될 경우, 국가의 내 부적인 모순점과 국제사회의 개입이 맞물려 작용하면서 더 많은 난민을 양산하게 된다. 8) 또 한, 종교적 박해를 이유로 난민의 지위를 신청하기도 하는데, 대표적인 경우로 에리트레아 를 들 수 있다. 이 국가는 이슬람교와 정교회, 로마 가톨릭교와 개신교가 혼재되어 있는데, 이 중에서 소수의 입장에 위치해있는 그리스도교 9) 를 신앙으로 삼는 이들이 박해를 피해 국 가를 떠난다. 이 밖에도 미얀마의 경우처럼 소수민족의 민족운동의 과정에서 난민이 발생하 기도 한다. 미얀마의 소수민족인 카렌족은 미얀마 군사정부의 탄압을 피해 난민신청을 했고 주로 태국에 모여 난민촌을 이루고 있다. 10) 이처럼 난민 유출국의 난민발생원인은 다양하 며, 결론적으로 봤을 때, 분쟁이 발생하고 있는 지역들이 난민 유출국임을 알 수 있다. 3 난민 유출국의 대표 사례 - 아프가니스탄과 시리아 가. 아프가니스탄 아프가니스탄은 위에서 언급했듯이 전쟁으로 인해 난민이 많이 발생하는 국가이다. 7) 유엔난민기구(UNHCR). Global Trends 2012 (2012). P.11 8) 우리 모두 난민의 후예 - 조효제. 한겨레 칼럼. 2015-09-15 http://www.hani.co.kr/arti/opinion/column/708965.html 9) 편의상 정교회와 로마 가톨릭교, 개신교 등을 구분하지 않고 그리스도교 라 표현하였다. 10) [르포] 태국 국경 미얀마 난민촌을 가다 - 유하룡. 조선일보. 2008-04-04 http://www.chosun.com/site/data/html_dir/2008/04/04/2008040400032.html 16 2015 인권논문 수상집
2014년 12월 28일에 2001년부터 10년이 넘게 계속되어 온 아프가니스탄 전쟁이 종전될 때 까지 아프가니스탄은 난민유출국의 선두권을 지켜왔으며, 미군이 철수하고 있는 현 시점 에서도 불안한 내정으로 인해 난민이 계속하여 발생하고 있다. 아프가니스탄의 난민은 2013년 기준, 2,556,600명으로 집계되었으며 2014년에 약 2,590,000명으로 계속된 증가세 를 보였다. 아프가니스탄을 탈출한 난민들은 주로 인접국가인 파키스탄 등에 머무는 실정 이며, 이로 인해 파키스탄 또한 아프가니스탄에서 난민이 발생한 이래, 최다 난민 수용국 의 위치를 유지하고 있다. 11) 나. 시리아 12) 시리아 또한 아프가니스탄과 마찬가지로 전쟁으로 인한 난민 유출국인데, 시리아의 경 우는 내전이 장기화되면서 2014년 기준, 최다 난민신청자 13) 를 보유한 국가가 되었다. 2014년 시리아 국민 중 난민 신청자는 149,600명으로, 56,300명이었던 2013년에 비해 두 배 이상 증가하였다. 현 시점에서 종전의 조짐이 없는 것으로 보아, 앞으로도 시리아 난민 의 수는 계속하여 증가할 것으로 예상된다. 시리아 난민을 많이 수용하고 있는 국가는 인 접국가인 이란과 레바논, 터키 등이며, 최근, 높은 삶의 질을 위해 유럽권 국가로 망명을 신청하는 시리아 난민의 수가 증가하고 있다. 14) 2) 난민 유입국 현황 2013년 기준, 난민 유입국 상위 20개국이 수용하고 있는 난민 수는 총 11,700,000명이고, 전체 난민에서 85% 가량을 개발도상국이 수용하고 있으며, 이는 10년 전 대비 약 10%가 증가한 수치이다. 15) 그러나 2014년에 들어 유럽과 미국 등의 선진국에서 난민 신청에 대 한 승인이 비교적 개방적으로 바뀌고 있으며, 특히 독일과 미국이 이의 선두에 서 있다. 16) 11) 유엔난민기구(UNHCR). Global Trends 2013. (2013). P.13 12) 시리아 난민 발생의 배경인 시리아 내전에 관한 보다 많은 정보는 남옥정 시리아 위기와 난민문제 (2013)에 수록되어 있다. 13) 난민신청자는 난민의 지위 혹은 난민에 준하는 지위에 있는 사람 중 난민 유입국에 난민의 지위를 신 청한 사람들을 특정하는 개념이다. 14) 유엔난민기구(UNHCR). Asylum trends 2014 (2014) p.5 15) 유엔난민기구(UNHCR). Global Trends 2013 (2013). P.2 16) 유엔난민기구(UNHCR). Asylum trends 2014 (2014) p.3 최우수상 : 난민제도에 대한 소고 17
2013년도의 각 국가별 난민유입현황은 아래의 <그림 2>와 같다. 17) 파키스탄 이란 레바논 요르단 터키 케냐 차드 에티오피아 중국 미국 2013년 난민유입 상위 10 개국 2013년도 말 0 500000 1000000 1500000 2000000 [그림 2] 2013년 난민유입 상위 10개국 이 10개국 중에서도 가장 난민 유입이 많은 상위 2개국을 살펴본다면, 첫 번째로, 아프 가니스탄 난민으로 인해 가장 수용하는 난민이 많은 파키스탄은 2012년 기준 1,600,000명 에서 18) 이듬해에 1,616,500명으로 난민 수용에서 근소한 증가폭을 보였다. 19) 그 다음으로 많은 이란의 경우는 터키, 레바논과 더불어 시리아와 인접해 있어 난민 수용자가 많은 국 가인데, 2012년 기준 868,200명에서 다음 해인 2013년에 857,400명으로 그 수가 근소하게 감소하였다. 그러나 이란 외에서 시리아의 난민 중 다수를 수용하는 또 다른 국가인 터키 의 경우, 2012년 267,100명에서 이듬해에 609,900명으로 두 배 이상 증가하였으므로 사실 상 난민 문제가 긍정적인 변화를 맞고 있다는 신호로 보기에는 무리가 있다. 그러나 앞서 언급했듯이, 과거에는 난민 유출국과 지리적으로 인접한 개발도상국들이 난민 유입국의 다수를 차지하고 있었다면, 최근에는 독일과 미국을 중심으로 선진국에서 점차 더 많은 17) 이 표는 UNHCR의 Global Trends 2013에 수록된 자료를 정리한 것이며, Asylum trends 2014 를 기준 으로 했을 때, 2014년 한 해 동안 난민 수용이 아니라 가장 많은 난민 신청 을 받은 국가는 독일이다. 18) 유엔난민기구(UNHCR). Global Trends 2012 (2012). P.2 19) 유엔난민기구(UNHCR). Global Trends 2013 (2013). P.13 18 2015 인권논문 수상집
난민을 수용하고 있으며, 특히 독일의 경우는 그 움직임이 더 활발하다. 20) 3. 난민에 대한 국제사회의 대응 1) 난민협약의 체결 1 난민협약의 배경 제 2차 세계대전으로 양산된 전쟁난민을 돕기 위하여 시작된 국제기구의 난민보호는 1951년, 유엔에서 소수자의 인권보호를 위하여 난민의 지위에 관한 협약 을 채택하면서 점차 강화되어왔다. 이는 1967년, 난민의 지위에 관한 의정서를 채택하여 유럽으로 한정 되었던 지역적 한계와 1951년 전 이전에 발생한 사건의 지리적, 시간적 제한이 허물어지 면서 더욱 공고해졌다. 21) 최근 들어, 난민에 대한 관심과 보호, 구호활동이 활발해지면서 이 조약의 역할은 보다 커졌으며, 따라서 난민에 대한 국제사회의 대응을 알아보기 위해 서는 먼저 이 협약에 관한 사항을 알아볼 필요가 있다. 2 난민협약의 내용 이 조약은 국제법상 보호가 필요한 난민을 다음의 내용으로 정의하고 있다. 22) 인종, 종교, 국적 또는 특정 사회 집단의 구성원 신분 또는 정치적 의견을 이유로 박해를 받을 우려가 있다는 충분한 이 유가 있는 공포로 인하여 국적국 밖에 있는 자로서 그 국적 국의 보호를 받을 수 없거나 또는 그러한 공포로 인하여 그 국적 국의 보호를 받는 것을 원하지 아니하는 자 및 이들 사건의 결과로서 상주국가 밖에 있는 무국적자로서 종전의 상주 국가로 돌아갈 수 없거나 또는 그러한 공포로 인하여 종전의 상주국가로 돌아가는 것을 원하지 아니하는 자. 20) 유엔난민기구(UNHCR). Asylum trends 2014 (2014) 2014년, 가장 많은 난민신청을 받은 국가인 독일은 2013년 109,600건과 비교했을 때 58%가 증가한 73,100 건을 기록하며 계속하여 더 많은 난민을 받아들이고 있다. 21) 장복희 국제 인권법상 난민의 보완적 보호와 국내법제도 개선 (2008). p.1-2 22) 난민의 관한 의정서에서 수정된 내용은 따로 기재하지 않겠다. 최우수상 : 난민제도에 대한 소고 19
또한 협약에 따라 국제연합 난민고등판무관 이외의 국제연합기구의 보호 또는 원조를 현재 받고 있는 자, 현재의 거주국에서 그 국가의 국적유지에 따른 권리의무를 갖는다고 인정되는 자, 전쟁범죄인, 평화와 인도에 반한 죄를 범한 자, 비정치 범죄인, 국제연합의 목 적 원칙에 반한 행위를 한 자는 이의 적용에서 제외된다. 23) 이 협약을 비준한 국가들은 난 민에 관한 규정이나 법을 제정하는 데에 이 정의를 기준으로 하고 있으며 24), 최근 난민보 호에 대한 목소리가 높아짐에 따라 이 협약의 중요성은 점차 강조될 것으로 보인다. 2) 유엔난민기구(UNHCR)의 활동 1 유엔난민기구의 등장 유엔난민기구는 1920년대에 러시아 혁명 이후에 발생한 난민과 히틀러 치하의 독일에 서 발생한 난민을 비롯하여 2차 세계대전이 끝나고 발생한 난민까지 총 120만 명의 유럽 난민문제를 해결하기 위해서 국제연합의 전신인 국제연맹이 임명한 고등판무관에서 그 역사를 시작하였다. 이후 유엔난민기구는 국제연합 구호 및 재건기구와 국제난민기구를 거쳐 1949년 12월 유엔총회의 결의로 현재의 명칭을 갖게 되었다. 25) 이들은 2003년에 국 제 난민문제가 완전히 종결될 때까지 그 존속기한을 승인받았으며, 다른 UN 산하의 기구 의 보호를 받는 난민들은 유엔난민기구의 보호대상에서 제외된다. 2 유엔난민기구의 역할 유엔난민기구는 국내실향민과 난민신청자, 무국적자 등을 포함한 난민의 준하는 지위 에 있는 자에게 물품을 지원하고, 쉼터를 제공하며, 난민의 신원을 등록하여 정보를 축적 함으로써 향후 난민 문제를 해결하는 데에 도움을 주는 동시에 난민의 본국 송환에도 이 바지하고 있다. 26) 자세히 보자면 먼저, 물품지원의 일환으로 실향민에게 구호물품을 제공 23) 난민의 지위에 관한 협약 (1951) 인용 24) 김종철, 김재원 난민법 입법과정과 제정법의 의의 및 향후과제. (2012). p.2-3 우리나라 또한 난민의 지위에 관한 협약에 가입한 국가로서, 난민보호제도 개선의 일환으로 2011년, 난민법을 독립적으로 제정하였다. 25) 유엔난민기구(UNHCR). http://www.unhcr.or.kr/unhcr/html/001/001005002001.html 26) 박재현 국제개발협력 : 2005년 3호 8월/유엔난민기구의 활동소개: 스리랑카 사무소 경험을 바탕으로 (2005). p.129 유엔난민기구의 두 가지 목적은 다음과 같다. 유엔난민기구의 설립 목적은 난민의 보호와 정상적인 20 2015 인권논문 수상집
하고 수재민을 원조하며 식수를 제공하는 등의 활동을 하고 있다. 또한, 쉼터 제공을 위해 서 주거할 곳이 없는 이들을 위해 천막을 제공하고 새로운 주택 건설을 위한 자금을 모금 하는 활동을 하고 있으며, 보건 및 영양프로그램을 통해 난민촌의 공중보건향상을 꾀하는 활동도 진행하고 있다. 무엇보다도 유엔난민기구는 해마다 세계난민동향보고서(Global Trends Report)를 발행하여 계속하여 변화하는 난민 발생 및 수용현황을 항목별로 자세히 공개하여 난민 보호와 난민 발생의 근본적 원인을 해결하려는 시도에 있어 큰 도움이 되 고 있다. 27) 4. 대한민국 난민현황 1) 난민신청건수 전 세계에서는 전쟁, 기아, 정치적 박해 등의 이유로 인한 대한민국으로의 난민신청자 는 매년 꾸준히 늘어나고 있는 추세이다. 아래의 <그림 3>을 보면 2014년도에 난민신청자 는 2896명으로 처음으로 난민법이 제정되었던 연도인 2012년도에 비하면 약 두 배 이상의 난민신청자가 발생하였음을 알 수 있다. 또한 2015년도 5월까지 조사된 난민의 신청자 수 는 1633명으로 2015년도 상반기에 발생한 난민신청자건수가 2014년도를 제외한 모든 년 도보다 많은 난민신청자가 발생하였음을 알 수 있다. 환경에서 난민들이 삶을 다시 시작할 수 있는 해결방법을 모색하는 일이다. 전자를 위한 활동으로는 박해를 받을 우려가 있는 나라로의 강제 송환으로부터의 보호, 1951년 가입국 정부의 이행 감시, 난민 캠프나 비호국에서 발생되는 기본적인 인권침해로부터의 보호가 있다. 후자를 위한 활동으로는 세 가 지의 지속가능한 장기적인 해결방법을 모색하는데 첫째는 귀환이 가능한 조건이 갖추어졌을 때 본국 으로의 귀환, 둘째는 비호국에서의 생활정착, 마지막으로는 제 3국으로의 재정착이 있다. 27) 본 논문에서도 Ⅱ-1 항목에서 이 보고서를 다수 인용, 참조하였다. 최우수상 : 난민제도에 대한 소고 21
[그림 3] 2015년 5월 31일 기준. 연도별 난민신청 현황 28) <표 1>을 보면 2015년도 5월까지 매월 난민신청자 건수가 꾸준히 증가하고 있음을 확 인할 수 있다. 그리고 실제로 표에 제시되지 않았지만 1994년도부터 2015년도 7월까지 대 한민국에 난민신청을 한 건수가 1만2208건수에 달하는 것으로 밝혀졌다. 29) 28) 출처: 난민인권센터 행정정보공개청구 결과(법무부 난민과, 2015. 6. 24) 29) [국내외 난민 현실] 국내 난민 522명 난민 보호율 18% - 박성국. 서울신문. 2015-09-09. http://www.seoul.co.kr/news/newsview.php?id=20150909002012 22 2015 인권논문 수상집
<표 1> 연도별 월별 난민신청 현황 30) (단위: 명) 합 계 1월 2월 3월 4월 5월 6월 7월 8월 9월 10월 11월 12월 2008 364 59 19 24 23 22 25 24 30 31 25 47 35 2009 324 22 26 23 23 45 29 39 22 16 17 36 26 2010 423 16 14 25 21 22 20 49 49 48 47 59 53 2011 1,011 60 42 56 83 74 71 72 92 69 148 109 135 2012 1,143 117 143 160 101 69 77 79 76 87 62 90 82 2013 1,574 93 67 64 89 103 95 110 144 158 265 196 190 2014 2,896 122 123 143 202 210 238 262 279 298 298 390 331 2015 1,633 320 230 329 342 412 2) 난민인정실태 해마다 꾸준히 난민신청건수는 늘어나고 있지만 그에 비해 난민인정건수는 굉장히 적 다. 밑에 <표 2>를 보면 알 수 있듯이 1994년부터 2015년5월31일까지의 누적난민신청건수 는 11,172건인데 비해 누적난민인정건수는 496건에 그치는 것을 확인할 수 있다. 또한 법 무부에 따르면 1994년 이후부터 2015년 7월 말까지 한국에 난민 등록을 신청한 사람은 총 1만2,208명이다. 하지만 이 중 난민으로 인정된 사람은 522명(4.2%)에 불과하였다. 절반 이상의 6,258명(51.3%)은 난민 인정이 거부됐고 인도적 체류 허가를 받은 사람은 876명 (7.2%)이며 자진 철회한 사람은 1,651명(13.5%)으로 나타났다. 이 것은 유엔 난민협약국의 난민 인정률 평균 38%에 크게 못 미치는 수치이다. 31) 그러나 여기서 더 중요한 사실은 가 족결합을 제외하면 난민인정률은 4.2%보다 훨씬 떨어지게 된다는 사실이다. 가족결합이 란 난민인정자에게 주어지는 당연한 권리로서 인정자와의 가족관계가 확인되면 그 배우 자와 미성년자에에게 실질적인 심사 없이 난민지위가 주어지는 제도이다. 32) 이는 대한민 국의 실질적인 난민인정률이 상당히 낮음을 시사하고 있다. 30) 출처: 난민인권센터 행정정보공개청구 결과(법무부 난민과, 2015. 6. 24) 31) [주간한국] '아일란' 통해 본 국내 '난민'현실- 김민정. 데일리 한국. 2015.09.12 http://daily.hankooki.com/lpage/politics/201509/dh20150912104132137430.htm 32) 난민인권센터 http://nancen.org/1402 최우수상 : 난민제도에 대한 소고 23
<표 2> 연도별 난민인정현황 33) (단위: 명) 구분 신청 전체 1차심사 인정 법무부 심사 이의 신청 가족 결합 법무부 소계 행정 소송 인도적 지위 1994 5 0 0 0 0 0 0 0 1995 2 0 0 0 0 0 0 0 1996 4 0 0 0 0 0 0 0 1997 12 0 0 0 0 0 0 0 1998 26 0 0 0 0 0 0 0 1999 4 0 0 0 0 0 0 0 2000 43 0 0 0 0 0 0 0 2001 37 1 1 0 0 1 0 0 2002 34 1 1 0 0 1 0 8 2003 84 12 11 1 0 12 0 5 불허 철회 취소 50 39 2004 148 18 14 0 4 18 0 1 7 9 2005 410 9 9 0 0 9 0 13 79 29 2006 278 11 6 1 3 10 1 13 114 43 2007 717 13 1 0 11 12 1 9 86 62 2008 364 36 4 0 16 20 16 22 79 109 2009 324 74 45 10 15 70 4 22 994 203 2010 423 47 20 8 10 38 9 43 168 62 2011 1,011 42 3 8 13 24 18 21 277 90 4 2012 1,143 60 25 0 20 45 15 31 558 187 2013 1,574 57 5 9 33 47 10 6 523 331 2014 2,896 94 18 53 20 91 3(2) 539 782 363 2015.5.31 1,633 21 2 9 10 21 0 105 1,066 92 합 계 11,172 496 165 99 155 419 77 838 4,783 1,619 4 심사진행 중: 4,070명 (1차: 2,496명, 이의신청: 1,574명) 0 33) 출처: 난민인권센터 행정정보공개청구 결과(법무부 난민과,2015.6.24.) - 2015. 5. 31 기준 24 2015 인권논문 수상집
<표 2>에서 또 한 가지 주목해야 할 점은 인도적 지위 인정건수이다. 인도적 지위란 자 신이 원하지 않을 경우 강제로 출국은 당하지 않지만 의료와 교육 혜택을 받을 수 없는 즉, 오로지 국내에서 머무르고 일 할 수 있는 권리만을 획득한 사람을 뜻한다. 34) 이에 더 해 <표 2>를 통해 1994년부터 2015년5월31일까지의 인도적 지위 누적 건수가 838건으로 난민인정 누적건수에 약 1.7배에 이르는 사실을 알 수 있다. 또한 2014년도에 인도적 지위 인정 건수는 539건으로 2013년도에 비해 약 90배 이상 증가한 것을 확인할 수 있다. 이 현 상의 이유는 2014년 9월에 있었던 박근혜 대통령의 유엔 총회 연설에서 이라크와 시리아 에서 새로운 형태의 인도적 참사를 목격하고 있고, 한국은 이러한 인도적 참사 예방을 위 한 유엔의 노력에 동참하고 있다 고 말했던 것에서 찾을 수 있다. 대통령의 연설이 있은 뒤 법무부는 한국에 난민 지위 인정을 신청한 시리아인들에 대해 지난해 5월부터 인도적 체류 지위를 부여해왔다는 보도 자료를 배포했다. 그 내용은 법무부가 실제 지난해 시리 아인 502명에 대해 인도적 체류 지위를 인정했다는 내용이었다. 2013년까지 만해도 전체 난민 지위 신청자 중 인도적 체류 지위를 받은 이들이 다 합쳐도 177명뿐이었으나 박근혜 대통령의 유엔연설총회를 시발점으로 크게 증가하게 되었다. 그러나 시리아인에 대한 인 도적 지위 인정건수가 높아진 반면에 2015년도까지 의료와 교육혜택은 물론 기초생활까 지 보장되는 난민의 지위를 인정받은 시리아인은 세 명에 불과한 것으로 밝혀졌다. 35) 34) 시리아 탈출해 한국 온 713명 난민 인정은 3명 불과- 곽희양. 경향신문. 2015-09-11 http://news.khan.co.kr/kh_news/khan_art_view.html?artid=201509112253305&code=940100 인도적 체류자는 고문 등 비인도적인 처우나 처벌로 생명 신체의 자유를 침해당할 수 있다고 인정되 는 사람이다. 비용, 국가 안보, 정치적 이해관계를 고려해야 하는 정부 입장에선 인도적 체류자 결정 이 난민 결정보다 편하다. 한국에 있는 인도적 체류자는 821명으로 난민 지위를 얻은 사람(492명)보다 많다. 35) 아일란은 한국에서 난민으로 살고 싶다- 박기용. 한겨레. 2015-09-11. http://www.hani.co.kr/arti/international/arabafrica/708579.html 인도적 체류자들은 아일란처럼 의료보험 등 기본적 사회보장 혜택을 받을 수 없다. 교육도 받을 수 없고 취업도 제한적이어서 한국에서 제대로 살아가기 어렵다. 아일란처럼 몸이 아파도 돈이 없어 병 원에 가지 못한다. 게다가 심사를 통해 난민으로 인정받을 수 있는 사람조차 보충적 지위에 불과한 인도적 체류자로 분류돼 기회를 박탈당하는 문제도 있다. 이 때문에 난민인권센터 등 여러 단체들도 이를 시급히 해결해야 할 문제로 본다. 국가인권위원회도 지난해 인도적 체류자들에게 건강보험 가입 자격을 부여할 것을 보건복지부에 권고했다. 최우수상 : 난민제도에 대한 소고 25
Ⅲ. 대한민국 난민정책의 한계와 외국의 선행사례 연구 1. 대한민국 난민정책의 한계 1) 한계 발생 측면에 관한 전반적 논의 Ⅱ-3에서 제시한 바와 같이 현재 국제사회는 난민의 보호와 권리 신장의 방안을 모색하 는 데에 노력을 기울이고 있으며, 이에 대한민국은 Ⅱ-4의 내용의 대응을 보이고 있다. 이 러한 우리나라의 대응책은 기존의 출입국관리법으로 관리해 온 난민의 지위와 권리를 난 민법 이라는 별도의 법을 두어 보호하는 것을 골자로 한다. 36)37) 난민법은 앞서의 제정 목 적을 위하여 2011년 말에 국회에서 통과된 후 개정을 거쳐 현재에 이르기까지 점차 난민 의 권리와 그 밖의 난민신청자와 인도적 체류자 등의 난민의 지위에 준하는 자의 권리를 보호하는 법적 장치들을 구현하고 실현해왔다. 그럼에도 불구하고 아직 절차와 세부적인 내용에 대하여 미흡한 점이 많으며, 무엇보다도 이 법의 실현을 뒷받침할 정부의 구체적 인 지원방안이 부족한 상태이다. 다시 말해, 법 자체가 내부적으로 가지고 있는 문제점과 이 법에서 보호하는 대상인 난민에 준하는 지위를 지닌 자들이 한국 사회에 정착, 혹은 적 응할 수 있도록 지원하는 프로그램이 미흡 38) 하다는 현 상황이 지금의 대한민국 난민정책 이 지닌 한계라 할 수 있다. 2) 현 난민법의 한계 현 난민법의 한계는 크게 난민 인정 절차 39) 에서 드러나는 문제점과 인정 절차 후 난민으 로 인정된 자와 그렇지 못한 자의 처우 방안에 대한 구체적 방안이 없다는 사실로 나뉜다. 36) 신지원, 송영훈, 박가영, 신예진. 한국난민정책의 방향성과 정책의제연구 (IOM이민정책연구원,2012) p.82 출입국관리법은 국경의 통제를 중심으로 국가 주권의 행사로 외국인의 출국과 입국 관리를 목적으로 하며 주권 관점의 기본적 틀 내에서 관련 규정을 두고 있는 경향이 강하여 난민 이라는 특수한 지위 를 지닌 자의 인권을 보호하기 위한 목적에는 부합하지 않는 법이다. 37) 신지원, 송영훈, 박가영, 신예진. 한국난민정책의 방향성과 정책의제연구 (IOM이민정책연구원,2012) <표 Ⅲ-4>에 자세히 두 법 사이의 차이가 자세히 기술되어 있다. 38) 송영훈, 이순복 난민법 제정과 난민의 권리보호 (2012) p.14 39) 이는 법제 자체에 문제점이 있는 것과 더불어 해당 조문을 제대로 이행하지 못하는 부분도 포함한다. 26 2015 인권논문 수상집
먼저, 난민 인정 절차의 경우, 본 인정 절차에서도 개선이 필요하나, 그 이후에 이의를 신 청하여 재심사를 진행할 때에도 문제가 발생하는 여지가 있어 이에 대해서도 개선방안에 대한 논의가 이루어져야 한다. <표 3>은 이를 정리한 표이다. 40) 이 밖에도 현행법과 시행령에서 난민 인정절차 이후의 난민과 난민에 준하는 지위를 지 닌 자들에 대한 처우 방안을 상세히 기술하지 않고 있다는 점 또한 논의가 필요한 부분이 다. 먼저, 난민으로 인정된 자의 경우는 교육과 기초생활 보장 등의 기본적인 권리가 법과 시행령에 보장되어 있긴 하나, 41) 민간과의 공조가 원활히 이루어지지 않아 42) 사실상 사 회를 구성하는 일원 중 하나로 인정받지 못하고 있다. 그러나 난민신청자나 난민으로 인 정받지 못한 후, 인도적 체류자로 분류되는 자, 이의제기 중인 자의 경우에는 관련 법제가 더욱 미흡하다. 대표적인 예시로 인도적 체류자의 취업 관련 조항을 들 수 있는데, 난민법 39조에 따라 43) 인도적 체류자는 국내에서 취업이 가능하나, 44) 난민에 대한 사회적 인식이 부정적이고, 45) 일반적으로 그들이 사회적 약자로 분류되기 때문에 취업뿐만이 아니라 취 업 후 임금협상까지 인도적 체류자들이 불이익을 겪는 경우가 많다. 46) 이는 난민법 본법 과 시행령 모두가 구체적으로 관련 내용과 기준을 기술하지 않고, 그러한 기준을 위반할 시의 규제 또한 따로 기재하지 않았으며. 앞서와 마찬가지로 취업시장의 대부분을 차지하 고 있는 민간의 협조를 구하지 않았기 때문에 발생한 문제점이라 할 수 있다. 40) 신지원, 송영훈, 박가영, 신예진. 한국난민정책의 방향성과 정책의제연구 (IOM이민정책연구원,2012) p.79-p.82의 내용을 정리한 표이다. 41) 난민법 시행령 13조부터 23조까지 참고 42) '지역 텃새'에 공교육도 못 받는 난민신청자들. 연합뉴스. 손현규 기자. 2015.03.31. http://www.yonhapnews.co.kr/bulletin/2015/03/31/0200000000akr20150331072100065.html 자신의 자녀와 난민이 같은 학교에 다닐 수 없다는 학부모들의 주장은 결국, 난민들이 법 내에 명시 된 권리를 누리기 위해서는 이에 대한 민간의 이해와 관심이 필요하다는 점을 잘 보여준다. 43) 난민법 39조 - 법무부장관은 인도적 체류자에 대하여 취업활동 허가를 할 수 있다. 44) 김종철, 김재원 난민법 입법과정과 제정법의 의의 및 향후과제 (2012) p.44-45 인도적 체류자에게 취업활동만을 허가하고 기타 의료보장 등의 혜택은 보장하지 않는 현행법은 인도적 체 류자 라는 지위를 만든 목적인 비호할 의무 의 취지와도 맞지 않는다. 45) 혐오시설 된 난민지원센터. 엄지원 기자. 한겨레21. 2013.10.09. http://h21.hani.co.kr/arti/special/special_general/35506.html 기사 본문 내에 난민에 관한 국내의 인식에 관한 그래프가 첨부되어 있다. 46) 난민 등의 실태 조사 연구 (법무부, 2010) P.65-66 난민의 체류자격별 취업활동허가에 관한 설문을 제시하 고 있으며, 난민의 지위에 준하는 자들의 생계유지를 위해 난민법에 취업활동조항을 추가한 것이 실효성이 없음을 보여주고 있다. 최우수상 : 난민제도에 대한 소고 27
<표 3> 난민 인정 절차의 문제점 47) 신청 접수 시의 문제 난민 신청자를 인식하고 신청을 돕는 절차에 관한 세부적인 규정이 없어 입국 심사 단계에서 난민신청 을 하는 경우 난민일 가능성이 높은 것이 사실임에도 불구하고 입국이 거부되는 상황이 종종 발생하고, 담당 공무원의 자의적인 판단에 의해 난민에 해당되지 않는다고 설득당하는 경우 또한 존재한다. 적법 절차의 형식적 보장 난민법 제정을 통해 난민 신청자가 변호인의 조력을 받을 권리를 이행할 수 있게 되었으나, 대다수의 난민이 변호인을 본인의 자금을 통해 고용할 수 없는 빈곤한 상태라는 점을 고려하지 않은 조항으 로, 48) 실질적인 효과가 없다. 면담 및 사실조사과정에서의 전문통역인의 조력 부족 김현미 외(2010)의 연구에 의하면, 영어, 중국어, 프랑스어의 경우에는 그나마 통역의 도움을 받고 있 으나 대다수의 통역에 영어(42.1%)와 한국어(28.3%)가 사용되고 있는 것이 사실이며 소수민족의 경 우 통역의 부재로 인해 의사소통에 어려움을 겪고 있다. 실효성이 떨어지는 이의신청제도 이의신청제도가 법적으로 보장되어 있어 난민신청자의 주장에 대한 재조사가 이루어질 수 있으나, 사 실상 난민인정협의회에서 실제 운영하는 경우에 난민 신청자에게 소명할 기회를 거의 주지 않는다는 점에서 담당부서의 적극성을 유도할 방안이 필요함을 알 수 있다. 3) 정부의 구체적인 지원방안 부족 난민법 30조 2항에서는 국가와 지방자치단체가 난민의 처우에 관한 정책을 수립하고 시행하는 등의 여러 조치를 취해야 함을 기재하여 정부가 난민으로 인정하고 신청자들을 받아들인 후에도 그들의 후생을 위해 노력해야 함을 보여주고 있다. 49) 그러나 실상을 보면, 47) 난민법 개정 이후 개선된 점들에 관해서는 기재하지 않았으며, 조사 자료가 2010년을 기준으로 함을 볼 때, 2015년 현재 시점에서는 여전히 법제가 미흡한 상태이기는 하나, 관련 담당자들의 의식 향상으로 인해 표 에 제시된 문제에 대한 어느 정도의 개선이 이루어졌을 수도 있음을 알린다. 48) 김종철, 김재원 난민법 입법과정과 제정법의 의의 및 향후과제 (2012) p.41 난민신청자들이 난민심사관 등과 대면하여 하고 싶은 이야기를 자유롭게 하는 데에 불리함이 없도록 보장 하는 것은 형사피고인들이 수사기관과 대면하여 자신의 방어권 보장을 위해 필요한 진술을 할 수 있도록 보장하는 것과 크게 다르지 않다. 우리나라는 형사소송법 33조 2항에서 법원은 피고인이 빈곤 그 밖의 사 유로 변호인을 신임할 수 없는 경우에 피고인의 청구가 있는 때에는 변호인을 선정해야 한다. 는 내용으로 사정 상 변호인의 조력을 받을 수 없는 경우에 국선변호인을 선임할 수 있도록 하고 있으며, 현 난민법은 이 점을 참고해야 할 것이다. 49) 난민법 30조 2항 - 국가와 지방자치단체는 난민의 처우에 관한 정책의 수립. 시행, 관계 법령의 정비, 관계 부처 등에 대한 지원, 그 밖에 필요한 조치를 하여야 한다. 28 2015 인권논문 수상집
대표적인 지원정책인 난민법 45조에서 명시하고 있는 난민지원센터 50) 의 경우, 현재 출입 국외국인지원센터라는 이름하에 운영되고 있으나 입소절차가 까다롭고, 지원하는 난민 수 도 50명가량에 머물고 있으며 지원 기간인 6개월이 지나면 퇴소 절차를 밞으면, 그 이후 생활이 다시 불분명한 상태에 놓이게 되어 51) 그 실효성에 의문을 제기할 수밖에 없는 상 황이다. 여기에 더해, 이 센터에 거주하는 난민의 경우, 사회의 구성원으로 인정받지 못하 고 소외되어 생활하고 있는데, 52) 이는 난민정책의 최종적인 목적이 난민의 인권을 보호하 려는 데에 있다는 점에서 볼 때 대단히 문제의 소지가 다분하다고 볼 수 있다. 또한, 정부 에서 민간에 이러한 기관에 대한 올바른 홍보를 하지 못한 상황이기 때문에 53) 많은 시민 단체와 구호단체의 지속적인 도움을 기대하기도 어려운 상황이다. 난민과 달리 법적으로 취업활동만이 보장된 인도적 체류자의 경우에는 더욱 상황이 심 각하다. 인도적 체류자의 경우, 기초생활연금이나 의료보험 등의 사회보장제도 밖에 위치 해 있고 54), 보장된 취업활동에서도 사회의 난민에 대한 부정적인 인식과 취업허가에 대한 홍보가 부족한 상태인 관계로 55) 어려움을 겪고 있다. 56)57) 또한, 체류자 본인이 취업에 대한 50) 난민법 45조 1항 - 법무부 장관은 제 34조, 제 41조에서 정하는 업무 등을 효율적으로 수행하기 위하 여 난민지원시설을 설치하여 운영할 수 있다. 51) [신율의 출발 새 아침] 난민인권센터 "우리도 난민일 수 있다" - YTN 2015.09.09. http://radio.ytn.co.kr/program/?f=2&id=38166&s_mcd=0214&s_hcd=02 출입국외국인지원센터에 들어가지 못한 난민들의 생활환경을 포함한 현 국내 난민의 생활상을 가감 없이 보여준다. 52) '지역 텃새'에 공교육도 못 받는 난민신청자들- 손현규. 연합뉴스. 2015.03.31. http://www.yonhapnews.co.kr/bulletin/2015/03/31/0200000000akr20150331072100065.html 53) 출입국외국인지원센터 안내. 법무부. 이 안내문에 법무부는 불법체류자 대부분은 취업을 위하여 주로 3D 업종의 중소기업이 많은 안산 등의 공 단지역으로 몰려듭니다. 현재 영종도 지역에는 이들이 선호할 만한 일자리가 없어 불법체류자가 많지 않지 만, 주민의 치안 불안 우려를 해소하기 위해 인천공항출입국관리사무소와 인천출입국관리사무소에서 지속적 으로 단속할 것입니다. 라는 약속을 게재하였는데, 지속적으로 단속 등의 표현을 통해 난민을 부정적으로 보 는 시각을 가중시켰다. 54) 인권위는 2013년 11월 복지부에 인도적 체류자와 그 가족들이 지역 건강보험 가입에서 배제되지 않도록 근 거 규정을 마련할 것을 권고한 바 있다. 인권위가 내건 근거는 모든 사람이 도달 가능한 최고 수준의 신체적 정신적 건강을 누릴 권리가 있다고 규정한 국제협약 등이었으며, "인도적 체류자가 의료비 부 담으로 적절한 건강관리를 받지 못한다면 이는 인도적 체류 제도의 취지에도 맞지 않는다"고 권고 이 유를 설명했다. 55) 난민 등의 실태조사 연구. 법무부(2010) P.71 56) 아일란은 한국에서 난민으로 살고 싶다. 박기용. 한겨레신문. 2015.09.12. http://www.hani.co.kr/arti/international/arabafrica/708579.html?_fr=mt2 57) 난민 등의 실태조사 연구. 법무부(2010) P.72-73 국내에서 난민은 우리나라 국민에 비해 급여도 적고 근무시간도 길어 비교적 열악한 노동환경에 놓여 있다. 최우수상 : 난민제도에 대한 소고 29
의지가 있어도 취업활동 허가에 대한 정보를 취득하는 데에 어려움을 겪고 있어 사실상 직업을 선택할 권리 또한 제대로 보장되지 않고 있다. 취업의 문제는 이들의 전반적인 생 활수준 향상과 직접적으로 관련된 일이며, 또한, 이는 인도적 체류자 뿐만이 아니라 난민 과 난민 신청자 모두가 겪고 있는 문제이기 때문에 정부의 지원과 민간의 협조를 통해 신 속히 개선해나가야 한다. 58) 뿐만 아니라 이들은 주거에서도 열악한 환경에 놓여있는데, 응답자에게 한 달 이상 상 주 공간이 있는지의 여부를 조사한 결과를 보면, 20%에 달하는 사람들이 불안정한 주거 상태에 놓여있었으며, 그러한 거주지가 없을 경우의 대체 거주지 또한 불안정한 상태임을 알 수 있다. 59) 의료서비스와 교육 등에서도 비슷한 상황임을 고려했을 때, 전반적으로 정 부의 지원정책이 국내 거주 중이 난민의 필요에 맞게 세분화, 구체화 되어야 하며, 이와 동시에 민간의 긴밀한 협조 또한 이루어져야 한다. 60) 4) 지자체와 NGO의 연계성 부족 현재 난민에 대한 기초적인 지원은 난민법 제정을 통해 이루어지고 있다. 하지만 정작 이 사회로 난민이 편입된 후 지원은 거의 부재한 상황이다. 현재 경기도 같은 경우에는 난 민인정자의 60%, 신청자의 40% 이상이 살고 있는 상태이다. 하지만 이에 대한 어떠한 제 도도 마련되지 않고 있다. 61) 난민에 관해 법무부에서 초기 관리를 한다고 하지만 결국 난 민신청이 받아들여진다면 이들이 살 터전은 각각 지방이고 이들이 정부와 접촉할 수 있는 방법은 동사무소 직원, 구, 시청 직원들일 것이다. 이들이 직접 접촉하는 행정기관에서 이 들에 대한 제대로 된 교육이나 시스템, 프로그램 등이 마련되지 않는다면 난민에 대한 지 속적인 관리와 정책제도는 결코 완성될 수 없다. 물론 지자체 내에서도 난민보호를 위한 목소리가 나오고 있다. 하지만 이러한 지원을 지자체에서 맡아서 하는 여부도 지금 논란 이 되고 있는 상황이다. 62) 58) 난민 등의 실태조사 연구. 법무부(2010) P.64-65 <표 4-4>를 참고하면 체류자격별로 취업에 관한 정보를 얼마나 많이 인지하고 있는지의 여부를 자세히 알 수 있다. 59) 난민 등의 실태조사 연구. 법무부(2010) P. 91-92 60) 난민 등의 실태조사 연구. 법무부(2010). 전반적인 난민 생활의 실태가 수록되어 있다. 61) 박선희, 재정착 난민의 지역사회통합을 위한 과제, 법무부와 유엔난민기구 재정착 희망난민 도입을 위한 공청회 주제발표 中 30 2015 인권논문 수상집
또한 현재 한국은 재정착 지원을 난민법 제 45조에 따라 법무부 출입국외국인지원센 터 에서 관장하고 있다. 출입국외국인지원센터 는 6개월 동안 주거, 생계지원, 언어 등 정 착지원을 위한 교육과 지원을 해주지만 이러한 지원외엔 아무런 정착지원제도가 존재하 지 않는다. 법무부 발표자료에 따르면 초기 정착지원은 출입국외국인지원센터에서 수행 하고, 장기 정착지원은 지방자치단체에서 안정적 지원을 수행 한다 라고만 되어있고 이 러한 세부적 항목도 1 지역 거주 난민에 대한 주거 임대시 혜택부여, 2 난민 생계지원 을 위한 민간단체의 물질적 지원, 3 멘토링 프로그램을 통한 네트워크 구축 같은 구체적 근거가 아닌 추상적 항목만 열거되어 있는 실정이다. 63) 2. 각국의 난민 대응사례연구 1) 미국 1 미국의 난민수용프로그램 가. 미국정부가 내린 난민의 정의 미국 정부에 의하여 난민 혹은 비호자 자격을 얻기 위해서는 1980년에 제정된 미국이민 법(U.S. Immigration and National Act, INA)이 정한 난민의 정의에 합당한 자격을 갖추고 있어야 한다. 난민 혹은 비호신청자는 인종, 종교, 국적, 특정 사회집단의 구성원, 또는 정치적 의견 등으로 인한 박해 혹은 박해를 받을만한 합리적 공포로 인하여 자신의 국적 국으로 돌아갈 수 없거나 돌아갈 의향이 없는 사람 이어야 한다. 64) 62) [김포] 퇴짜 난민지원조례- 전상천. 경인일보. 2015.08.04. http://www.kyeongin.com/?mod=news&act=articleview&idxno=989406&page=3&total=1938 결국 재의김포시는 2015년 7월 정왕룡 의원이 발의한 김포시 난민 지원조례안 을 통과시켰다. 난민인 정 제 한자까지도 난민으로 인정한 혁신적인 조례안이었다. 또한 이들 난민과 김포시민이 동일한 행 정적 혜택을 받을 수 있는 내용도 포함시켰다. 하지만 이러한 조례제정은 논란을 불러일으켰고 현재 경기도는 법령에 위배된다는 이유로 시정을 권고한 상태이다. 이러한 논란속에 아직도 조례가 공포되 지 않고 있는 상태이다. 63) 이일. 난민 재정착제도의 관점에서 본 해외파병 한국군에 고용된 현지인 조력자 보호의 근거 및 방안 (서울대학교공익인권법센터, 2014) p.5 64) U.S. Immigration and National Act (INA) 101(a)(42). 최우수상 : 난민제도에 대한 소고 31
나. 미국의 난민수용 계획인원 <표 4>은 미국의 난민수용 계획인원을 나타낸 표이다. 미국은 대통령이 의회와의 협의 를 거쳐 회계연도마다 재정착시킬 난민의 인원과 지역을 정한다. 여기서 비할당 쿼터는 지역에 상관없이 사용될 수 있는 난민의 숫자를 나타내는 것이다. 65) <표 4>를 보면 난민 수용 계획인원 중에 가장 많은 인원을 할당받고 있는 지역은 중동/남아시아 지역이다. 또 한 2011년도까지는 전체 지역 난민수용 계획인원은 80000명으로 동일한데 반해 2012년부 터는 4000명 감소한 것을 확인할 수 있다. 그러나 미국은 최근 일어난 시리아 난민사태에 대비하여 2015년에 수용한 시리아 난민만 1293명이고 이에 그치지 않고 2016회계연도 (2015년 10월~2016년 9월)에 최소 1만 명의 시리아 난민을 받아들이기로 했다. 이 수치는 당초계획인 8000여명보다 20% 증가한 수치이다. 66) 이를 토대로 미국의 난민수용 계획인 원이 2015년도에 규모가 더 커질 것을 예측할 수 있다. <표 4> 미국의 난민수용 계획인원 67) 난민수용 계획인원 지역 2009 2010 2011 2012 아프리카 12,000 15,500 15,000 12,000 동아시아 20,500 18,000 19,000 18,000 유럽/중앙아시아 2,500 2,500 2,000 200 남아메리카/카리브해 5,500 5,500 5,500 5,500 중동/남아시아 39,500 38,000 35,500 35,500 비할당쿼터 0 500 3,000 3,000 합계 80,000 80,000 80,000 76,000 65) 신지원, 송영훈, 박가영, 신예진. 한국난민정책의 방향성과 정책의제 연구(IOM이민정책연구원 논문.2012) p.43 66) 미국 "내년 시리아 난민 1만명 받겠다"- 임근호. 한국경제. 2015-09-12. http://www.hankyung.com/news/app/newsview.php?aid=2015091149461 67) 출처: U.S. Department of States(2012) / 2009-2011(회계연도) 기준 32 2015 인권논문 수상집
다. 난민수용의 우선순위 미국에서 난민을 허가할 때는 일반적으로 유엔난민고등위원회의 규정에 따라 3단계의 급으로 나누어 처리한다. <표 5> 미국의 난민수용 우선순위 68) 우선순위1급 우선순위2급 우선순위3급 안보의 염려가 극심하거나 자국 에 강제소환의 위협으로부터 긴 급한 법적보호를 요할시 협박, 고문, 폭행을 당했을 경우 위험 하에 처해있는 여성 신체적 또는 정신적 장해를 가 지고 있을 경우 긴급의료, 현재 받을 수 없는 의 료적 욕구가 있는 자 주로 여기에 해당하는 난민은 자국소환의 위협하에 있는 자 나 긴급한 의료보호를 요하는 자에게 적용된다. 국무성에서 지정한 특정국적 집단이 재정착을 요할 때 현 상황을 참작하여 해 마다 정 한다. 경우에 따라 대기기간이 몇 년 걸릴 수 있다. 이미 미국에 법적으로 입국된 난민 또는 피신자의 직계가족 (배우자, 21세미만의미혼 자녀 및 부모) 본 신분일지라도 특정 국적 에 한한다(Patrick, 2004). 우선순위 1급에 해당하는 것으로 인정이 되면 미국 국무부와의 협력 하에 재정착지원 센터(Resettlement Support Center)는 난민신청자와 사전인터뷰를 하고 USCIS (U.S. Citizenship and Immigration Service)에 정식으로 난민신청서를 제출할 수 있도록 돕는다. USCIS는 제출된 난민신청서를 받아 신청자의 난민으로서의 자격을 심사하며, 최종 승인 을 하기에 앞서 신원확인(security check)을 반드시 시행하게 되어 있다. 난민으로 인정받은 사람은 의료검진을 받아야 한다. 또한 미국 도착 후 재정착과정을 도와 줄 후견인과 재정 착지원단체를 지정받게 된다. 미국 도착까지는 국제이주기구(IOM)가 책임을 진다. 난민들 은 미국에 도착함과 동시에 일할 권리가 주어지며, 난민여행증을 받아 해외여행도 가능하 다. 난민들은 미국입국 후 1년이 경과하면 영주권을 신청할 수 있으며, 미국에 입국한 날 로부터 5년이 지나면 시민권을 신청할 수 있다. 69) 이처럼 미국은 난민에 대한 지위를 총 68) 출처: 미국난민보호정책과 실재 p.7의 자료를 표로 만들었다. 최우수상 : 난민제도에 대한 소고 33
세단계로 나눠 단계에 따른 지위와 혜택을 부여하고 있다. 2 미국의 난민정착지원프로그램 가. 미국 난민정착지원프로그램의 운영주체 미국의 난민정착지원프로그램은 정부의 역할과 NGO단체의 역할이 중요하다. 정부는 난민허가심사 외에 이주자 및 난민보호처를 통해 미국의 난민사업에 자금을 공급하는 역 할을 담당하고 있다. NGO단체는 난민에게 후원인, 도착이전의 계획, 30일 동안기본욕구 보조, 사회봉사에 의뢰, 지역오리엔테이션, 케이스 관리, 90일에서 180일 기간에 추적을 담당하고 있다. 주요 NGO단체로는 기독교세계봉사회(CSW), 세계구호단(WRC), 미국카 톨릭비숍회의(USCCB), 국제구급위원회(IRC) 등이 있다. 70) 나. 미국 난민정착지원프로그램의 지원내용 미국 연방정부로부터 난민으로 인정된 사람은 <표 6>와 같은 보조를 받게 된다. <표 6> 난민지원 및 혜택범위 71) 현금 및 의료보조 건강서비스 소셜서비스 교육서비스 난민으로 인정된 후 첫 8개월까지 난민금 전보조 및 의료혜택 이 기간 동안 요 보호가족보조금 이나 무료의료보 조 중복수혜불가 의료진찰 정신적 건강 증진 및 질병 예방 활동 에 참여 취업알선 현지직업훈련 및 기술 증서 영어교육 기타취업관련리퍼럴서 비스 위기증재 및 단기상담 서비스 주행정부를 통해 학군 지원 제2국어인 영어교육 및 방과 후 수업지도 여름특별프로그램 이중언어 상담서비스 제공 <표 6>와 같은 보조뿐만 아니라 노령자난민서비스를 제공하고 무 동반 연소 난민자에 게 지원금을 배당하여 난민아동들에게 양호가정이나 집단보호소를 제공받거나 독거 또는 69) 신지원, 송영훈, 박가영, 신예진. 한국난민정책의 방향성과 정책의제 (IOM이민정책연구원.2012) p.43-44 70) 이부덕. 미국난민보호정책과 실재: 한국의 전문인력 개발에 대한 함의 (2014) p.8-9 71) 출처 : 미국난민보호정책과 실재: 한국의 전문인력 개발에 대한 함의 p.9-10의 글을 참조하여 표로 만들었다. 34 2015 인권논문 수상집
치료시설에 거주와 수용서비스를 제공한다. 72) 여기서 미국의 일반요보호아동과 동일한 혜택을 제공하고 있다는 점이 크게 눈에 띈다. 이를 통해 미국이 무 동반 연소 난민자와 자국(미국)의 일반요보호아동과 차별을 두지 않고 똑같이 대우해주고 있음을 알 수 있다. 3) 독일 1 독일정부가 내린 난민에 대한 정의 독일에서 난민 인정을 신청할 수 있는 외국인이란 한 국가의 국적자 또는 무국적자로 서, 거주하던 곳을 떠나 정치적 또는 자유의 박해, 전쟁의 위험 등 긴급한 위험으로부터 피신한 자를 이른다. 독일은 난민절차법에 따라 난민에 관한 사항들을 다루는데 이 난민 절차법 속에는 추방자와 난민의 문제에 관한 법률이 포함되어있다. 이 법률은 제 1조부터 제5조까지 난민 관련 외국인을 추방자, 실향민, 소련지역의 난민으로 구분하여 규율하고 있다. 73) 이는 독일이 난민절차법을 통해 난민의 인정범위를 폭 넓게 보장하고 있음을 알 수 있다. 2 독일의 난민수용현황 독일은 <표 7>에서 알 수 있듯이 난민인구가 593,799명으로 OECD회원국 중 가장 많은 난민인구를 수용하고 있는 국가이다. 또한 대한민국은 인구대비 난민비율이 0.0000055 그 리고 독일은 0.0072521로 독일의 인구대비 난민비율은 대한민국의 약 1319배에 이른다. 이를 통해 독일이 대한민국에 비해 난민수용률이 굉장히 높음을 추정할 수 있다. 72) 위 논문. p.9-10 73) 안성경, 윤이숙. 난민의 지위와 인정절차의 법제화에 대한 비판적 검토: 독일 난민법과 비교를 중심으로 (유럽헌법연구 제 13호, 2013) p.139 최우수상 : 난민제도에 대한 소고 35
<표 7> 2009년 기준 OECD회원국의 난민인구 및 인구대비 난민 비율 74) No. OECD 회원국 2009년 기준 난민 (UNHCR) 2009년 기준 인구 (World Bank) 인구 대비 난민 비율 1 독일 Germany 593,799 81,879,976 0.0072521 2 미국 United States 275,461 307,007,000 0.0008972 3 영국 United Kingdom 269,363 61,838,154 0.0043559 4 프랑스 France 196,364 62,616,488 0.0031360 5 캐나다 Canada 169,434 33,739,900 0.0050218 6 스웨덴 Sweden 81,356 9,308,123 0.0087403 7 네덜란드 Netherland 76,008 16,531,294 0.0045978 8 이탈리아 Italy 54,965 60,221,211 0.0009127 9 스위스 Switzerland 46,203 7,731,167 0.0059762 10 오스트리아 Austria 38,906 8,364,095 0.0046515 11 노르웨이 Norway 37,826 4,827,038 0.0078363 12 오스트레일리아 Australia 22,548 21,874,900 0.0010308 13 덴마크 Denmark 20,355 5,529,270 0.0036813 14 벨기에 Belgium 15,545 10,788,760 0.0014409 15 폴란드 Poland 15,320 38,149,886 0.0004016 16 터키 Turkey 10,350 74,815,703 0.0001383 17 아일랜드 Ireland 9,571 4,450,446 0.0021506 18 핀란드 Finland 7,447 5,338,395 0.0013950 19 헝가리 Hungary 6,044 10,022,302 0.0006031 20 스페인 Spain 3,970 45,957,671 0.0000864 21 뉴질랜드 New Zealand 3,289 4,315,800 0.0007621 22 룩셈부르크 Luxembourg 3,230 497,854 0.0064878 23 일본 Japan 2,332 127,560,000 0.0000183 24 체코 Czech Rep. 2,323 10,489,970 0.0002214 25 그리스 Greece 1,695 11,283,293 0.0001502 26 칠레 Chile 1,539 16,970,265 0.0000907 27 멕시코 Mexico 1,235 107,431,225 0.0000115 74) 출처: UNHCR 2009년 통계자료 36 2015 인권논문 수상집
No. OECD 회원국 2009년 기준 난민 (UNHCR) 2009년 기준 인구 (World Bank) 인구 대비 난민 비율 28 슬로바키아 Slovak Rep. 401 5,418,156 0.0000740 29 포르투갈 Portugal 389 10,632,069 0.0000366 30 이스라엘 Israel 382 7,441,700 0.0000513 31 슬로베니아 Slovenia 289 2,043,241 0.0001414 32 대한민국 Korea, Rep. 268 48,747,000 0.0000055 33 아이스란드 Iceland 62 319,062 0.0001943 34 에스토니아 Estonia 24 1,340,345 0.0000179 전체 합계 1,968,293 1,225,481,759 0.0021344 또한 <그림 4>에서 2014년도의 유럽 주요국가의 난민신청건수를 살펴보면 독일이 173,070으로 스웨덴의 2.3배, 헝가리의 4.1배, 영국의 5.5배인 것으로 나타났다. 그러나 독 일은 유럽국가 중에 난민수용자 건수는 많지만 헝가리를 제외한 스웨덴, 영국에 비해 독 일의 난민신청자수 대비 난민수용자비율은 낮은 것을 확인 할 수 있다. [그림 4] 2014년 유럽국가 난민 수용 현황 최우수상 : 난민제도에 대한 소고 37
또한 독일은 2015년도에 시리아 난민사태에 대비하여 난민할당제도를 EU에 제시하였 다. <그림 5>를 보면 독일은 40206명을 더 할당할 계획이었으나 2015년9월15일 이 난민할 당제도는 합의를 보지 못하고 무산되었다. 75) 그러나 결과적으로는 독일은 최근 일어난 시 리아 난민사태를 해결하기 위하여 2014년도 보다 더 많은 난민을 자국에 수용할 것이라 예측할 수 있다. [그림 5] 유럽연합의 난민16만명 할당계획 3 독일의 난민수용정책 가. 난민인정요건 독일에 난민신청을 하기 위해서는 다음 사유에 해당하는 외국인은 연방난민청에 난민 신청을 제기하여야 한다. 전체효력기간이 6개월 이상인 체류승인을 획득하고, 구금 또는 75) EU, 난민할당제 논의 추가 긴급 각료회의 22일 개최- 손미혜. news1. 2015-09-16. http://news1.kr/articles/?2424867 38 2015 인권논문 수상집
여타 유치장, 병원, 치료시설 또는 청소년보호시설에 수용되어있거나, 아직 16세에 이르지 아니하고 그의 법정대리인이 수용소에 거주해야할 의무가 없는 경우, 외국인관청은 당해 관청에 도달한 난민신청을 즉시 연방난민청에 이송한다(제14조). 국경수비당국은 국경통 과에 관한 경찰통제를 위임받은 관청(국경수비당국)에 난민을 신청한 외국인은 외국인청 과 경찰은 지체 없이 난민신청 외국인을 가까운 수용소에 인도해야한다(제19조 제1항). 76) 독일은 난민신청 사유에 해당하는 외국인의 조건에 대해서 명확히 서술해놓았다. 나. 독일 난민정책의 운영주체 독일은 각 주 정부 혹은 NGO단체가 난민지원시설을 관리 운영하고 있다. 독일 각 주 정부는 난민인정절차가 끝날 때까지 그 동안 의식주, 의료검진, 난민인정법률절차상담 등 의 서비스를 제공한다. 교육, 직업훈련과 언어교육 등은 주로 NGO단체에서 담당하고 있 다. 77) 이를 통해 독일 각 주 정부와 NGO단체의 역할을 서로 분담하여 난민문제를 해결하 고 있음을 알 수 있다. 다. 독일의 난민 인정절차에서의 난민에 대한 처우 독일은 난민절차법 제26조를 통해 난민의 가족결합의 기회를 보장하고 있다. 또한 난민 절차법 제 25조는 난민신청 절차에서 변호인 조력권, 면담과정 녹화제도, 열람복사, 신청 과정에서의 청문에 관해서도 규정하고 있다. 이밖에 난민인정 절차과정에서 난민의 인권 을 보호하기 위한 내용은 2014년도에 개정된 한국의 난민법과 비슷하다. 독일 난민절차법 중 눈에 띄는 사항은 난민절차법 제 84조에 따르면 난민신청자의 지위를 위한 부당한 신 고를 하도록 사주하는 행위는 처벌하고 있으나 거짓 신청에 대한 처벌 규정이 없다는 것 이다. 78) 이는 거짓으로 신청했을 경우 불이익을 당하는 한국과는 다른 내용이다. 76) 안성경, 윤이숙. 난민의 지위와 인정절차의 법제화에 대한 비판적 검토: 독일 난민법과 비교를 중심으로 (유 럽 헌법연구 제 13호, 2013) p.142-143 77) 이호택, 김종철, 형수진. 난민 신청자에 대한 각국의 지원 시설과 사회통합제도 연구 (법무부연구용역보고 서, 2009) p.52 78) 안성경, 윤이숙. 난민의 지위와 인정절차의 법제화에 대한 비판적 검토: 독일 난민법과 비교를 중심으로 (유 럽헌법연구 제 13호,2013) p.143-145 최우수상 : 난민제도에 대한 소고 39
라. 독일 난민신청자에 대한 지원내용 가) 난민신청자에 대한 지원주체-독일정부 독일정부는 난민신청자급여법에 따라 소득과 재산이 없는 난민신청자에게 금전보다 현 물을 우선하여 지급하고 있다. 시설에서는 식량, 의류, 위생용품 등이 지급된다. 또한 의류 지급이 불가할 경우 쇼핑쿠폰으로 대신 지급하고 있다. 또한 난민신청자들에게 거주시설 의 가구 등을 임대의 형식으로 지급하고 있다. 또한 시설에 입주하지 않은 신청자의 가장 에게는 매달 184유로, 8세 이상의 가족에게는 158유로 상당의 쇼핑쿠폰이나 현금 지급된 다. 그리고 시설에 입주한 자에게는 15세 이상의 신청자에게는 월40유로, 14세 이하의 신 청자에게는 월 20유로 정도의 용돈이 지급된다. 또한 난민신청자는 난민인정절차가 진행 되는 약 3개월 동안 1차 지원시설에 수용된다. 인정절차 기간이 3달 이상 걸리는 경우 공 동주거시설로 옮겨지게 되며 여기서 공동주거시설은 장기적인 주거환경이 갖춰진 곳이여 야 한다. 취업의 경우에 난민신청자는 난민신청 후 1년이 지나면 이민국에 취업허가를 신 청할 수 있다. 의료의 경우 난민신청자들은 기본적으로 의료보험의 혜택을 받을 수 없지 만 난민수용시설에 입소하면 최초 2주일 동안 보건국에서 파견되는 의사에 의해 변검사, 혈역(AIDS, 성병,감염) 등의 신체검사를 받는다. 또한 X선 검사가 필요한 경우 외부의 의 료시설에서 검사받는 것이 가능하며 정신질환을 앓고 있는 자의 경우에도 외부의 전문시 설에서 상담 받는 것도 가능하다. 79) 여기서 주목해야 할 점은 독일의 난민신청자에 관한 의료지원 법은 난민수용소 시설 입소자에 대한 기본적인 검사를 의무화하였다는 것이다. 이는 대한민국의 난민의료지원에 관한 법과는 다른 입장을 취하고 있다. 대한민국 난민법 시행령 제 20조 1항의 내용을 보면 법무부장관은 법 제42조에 따라 난민신청자의 건강을 보호하기 위하여 필요하다고 인정되면 난민신청자에게 건강검진을 받게 하거나 예산의 범위에서 난민신청자가 받은 건강검진 등의 비용을 지원할 수 있다. 라고 명시하고 있다. 이는 난민신청자에 대한 건강검진을 필요한 경우 실시하는 것으로 제한하고 있다. 이것을 통해 난민신청자의 건강권을 정부의 재량에 맡겨두어 난민의 인권을 보호하려는 본 법의 79) CountryProfile:FrancebyPLSRAMBOLManagement(EuropeanCommunity2001년); Ottawa Univ.Human RightsResearch and Education Center,Refugee Forum,France s Asylum System, 2009. ; Exiles10,ClaimingAsylum infrance,2009.p.5: http://www.cdp-hrc.uottawa.ca/eng/project/refugee-forum/projects/systems/france.doc 40 2015 인권논문 수상집
취지에 어긋남을 확인할 수 있다. 나) 난민신청자에 대한 지원주체-독일NGO단체 독일카리타스(caritas)연맹,독일적십자및프로테스탄트사회봉사단등의 NGO는UNHCR와 연계하여난민신청자에게법률지원을제공하고 있다. 이민법, 국적법, 난민의 권리에 대해 전문가인 변호사가 독일의 각 지구에서 무료법률상담이나 소송지원 등을 실시하고 있다. 또한 자원봉사자,NGO단체에서 독일어를 교육받기를 희망하는 신청자에게 독일어 학습을 지원하고 있다. 80) 4) 캐나다 1 캐나다 난민현황 2009년 캐나다의 인구대비 난민비율은 0.0050218로 대한민국 인구대비 난민비율의 약 949배이다. 또한 캐나다는 2013년을 기준으로 지난 40년간 약 50만 명의 난민을 수용했다. 그리고 그 중에 20만 명은 민간스폰서십을 통한 재정착 난민이다. 81) 그러나 2014년 1월 이 후 캐나다 정부는 기존의 난민수용인원보다 적은 2500명을 수용해 세계 여론의 비판을 받 았다. 그리고 2015년도에 캐나다의 하퍼 정부는 2015년 1월에 앞으로 3년간 1만명의 난민 수용계획을 밝혔고 2015년 8월에는 4년동안 1만명을 추가로 받아들이겠다고 약속했다. 82) 이를 통해 앞으로 캐나다의 난민수용인원은 이전보다 훨씬 증가할 것임을 예측할 수 있다. 80) 이호택, 김종철, 형수진. 난민신청자에 대한 각국의 지원시설과 사회통합제도 연구 (법무부 연구용역 보고서,2009) p.47-48 81) 최유. 캐나다와 오스트레일리아의 난민법제상 난민지원 제도 연구 (한국법제연구원,2013) p.33 재정착난민이랑 난민 신청을 비호국에서 생명이나 자유, 안정, 건강 또는 다른 기본권이 위협받을 경우에 제3국으로 이주하는 경우에 제3권으로 이주시키는 정책으로서 재정착제도를 통해서 난민에 관한 국가별 책 임분담을 위한 체제가 형성된다. 82) 캐나다, 시리아 난민 추가 수용대신 구호금 1억달러 제공 발표- 차의영. newsis. 2015-09-13. http://www.newsis.com/ar_detail/view.html?ar_id=nisx20150913_0010285500&cid=10101&pid=10100 과거 캐나다는 난민관련위기가 닥칠 때마다 난민과 망명자에게 어떤 민족이든 가리지 않고 문호를 개 방하는 전토을 자랑해왔지만 10년 전 쯤 보수당 집권 이후 수용인원이 급격히 감소하였다. 1990년대 말 코소보에서 난민 5000명을 수용했고 1972년 우간다에서 5000명, 1972년~1980년 베트남에서는 60000명을 받아들여 정착시켰다. 또한 제 2차 세계대전 이후 캐나다에 도착한 난민의 수는 120만명을 넘어섰다. 그러나 하퍼총리취임 이후 2006년 이후로 난민수용수는 급격히 감소하였고 유엔통계에 따 르면 캐나다는 2000년 난민수용 5위 국가에서 지난해에는 15위로 떨어졌다고 밝혔다. 최우수상 : 난민제도에 대한 소고 41
2 캐나다 난민지원주체 캐나다에서 난민을 지원하는 주체들은 크게 캐나다 연방정부, 퀘벡 주정부, 민간단체로 나눌 수 있다. 이들은 서로가 긴밀하게 연결되어 난민의 원활한 정착을 돕고 있다. 난민들 이 캐나다에 정착 할 수 있도록 하는 초기 정착 프로그램에 관해서는 연방정부와 퀘벡이 지원하고 있다. 또한 이러한 프로그램들은 연방이민부(CIC)가 지원하는 비정부기구(NGO) 가 수행하고 있다. 83) 가. 캐나다 연방정부 난민을 지원하는 기관으로는 연방이민부(Citizenship and Immigration Canada Offices, CIC)와 이민난민위원회가 있다. 이민난민위원회(Immigration and Refugee Board of Canada, IBR)는 독립적 행정심판위원회(administrative tribunal)로서 연방기관인 연방이민부(CIC)와 분리되어있다. 84) 연방이민부(CIC)는 이민과 난민문제를 총괄하는 기구이다. 이 기구는 이 민자 선정, 방문비자 발생, 시민권 인정 등에 관한 업무를 수행한다. 85) 또한 연방이민부 (CIC)는 해외 캐나다 대사관이나 영사관에서 신청하는 재정착 난민보호에 관한 업무와 국 내난민신청사건의 적격성 심사도 담당한다. 그리고 연방이민부(CIC)는 결정이 필요한 중 요한 사건을 이민난민위원회(IRB)에 회부하는 업무도 담당하고 있다. 86) 이민난민위원회 (IRB)에서는 난민신청자가 난민자격에 합당하는 지에 관한 난민청문회를 열어 난민인정 여부를 결정한다. 87) 여기서 주목할 만 한 점은 캐나다난민지원기관은 난민인정여부를 담 83) 최유. 캐나다와 오스트레일리아의 난민법제상 난민지원 제도 연구 (한국법제연구원,2013) p.45 이러한 지원이 주어지는 기간은 난민이 캐나다에 도착한 후 1년까지 가능하다. 또는 난민이 자력으로 생활할 수 있는 기간까지 연장된다. 난민들에게는 숙소, 의복, 음식, 구직과 자활 그리고 기타 정착에 필요한 도움 등등이 지원된다. 84) 위 논문 p.34-35 국경에 있는 국경서비스청(Canada Border Services Agency, CBSA)도 난민들이 가장 먼저 접하게 되는 캐 나다 정부기관 주에 하나라고 한다. 85) http://www.cic.gc.ca/english/department/what.asp 86) 이호택, 김종철, 형수진. 난민신청자에 대한 각 국의 지원시설과 사회통합제도 연구 (법무부 용역 보고 서, 2009) p.126-127 87) 최유. 캐나다와 오스트레일리아의 난민법제상 난민지원제도연구 (한국법제연구원,2013) p.34 이민난민위원회(IRB)는 캐나다에서 이민과 난민 문제를 관할하는 준사법적 기능을 행하는 독립적인 행 정심판위원회이다. 이민난민위원회는 난민보호과 (Refugee Protection Divi-sion,RPD), 이민과(Immigration Division. ID), 이민항소과(Immigration Appeal Division, IAD) 그리고 난민항소과(Refugee Appeal Division, RAD)인 4 개과로 구성되어 있다. 난민항소과는 2012년 이민법의 개정으로 신설되었다. 난민항소과는 난민신청자가 42 2015 인권논문 수상집
당하는 기관과 시민권인정기관이 서로 독립되어 있다는 것이다. 이는 대한민국의 난민인 정절차와 다르다. 대한민국 난민법에 따르면 법무부장관은 난민인정 신청이 이유 있다고 인정할 때에는 난민임을 인정하는 결정을 하고 난민인정증명서를 난민신청자에게 교부한 다. 라고 명시하고 있다. 88) 또한 난민위원회에 관한 설치 및 구성에 관한 법에 따르면 난 민법 제 21조에 따른 이의신청에 대한 심의를 하기 위하여 법무부에 난민위원회를 둔다. 라고 명시하고 있다. 89) 이를 통해 대한민국은 난민인정결정과 난민의 이의신청에 대한 심 의를 법무부가 동시에 관여하고 있음을 알 수 있다. 나. 캐나다 퀘벡주정부 난민을 지원하는 기관으로는 연방정부와 별개인 퀘벡-주정부가 있다. 퀘벡주정부는 난 민지원프로그램을 통해 난민을 지원하고 있다. 90) 다. 민간단체 캐나다에서는 난민정착을 돕기 위해 민간단체가 민간지원난민프로그램(Private-Assisted 이민난민위원회(IRB)의 난민청문회에서 난민신청이 불인정된 후 항소할 수 있는 권리를 보장하기 위 한 절차이다. 또한 난민보호과(RAD)에서는 난민청문회를 개최하기 전에 사전인터뷰를 할 수 있는 권 한이 부여되어 있다고 한다. 88) 대한민국 난민법 제 18조 1항 89) 대한민국 난민법 제 25조 1항 제21조 1제18조제2항 또는 제19조에 따라 난민불인정결정을 받은 사람 또는 제22조에 따라 난민인정이 취소 또는 철회된 사람은 그 통지를 받은 날부터 30일 이내에 법무부장관에게 이의신청을 할 수 있 다. 이 경우 이의신청서에 이의의 사유를 소명하는 자료를 첨부하여 지방출입국 외국인관서의 장에 게 제출하여야 한다. <개정 2014.3.18.> 2제1항에 따른 이의신청을 한 경우에는 행정심판법 에 따른 행정심판을 청구할 수 없다. 3법무부장관은 제1항에 따라 이의신청서를 접수하면 지체 없이 제25조에 따른 난민위원회에 회부하여야 한다. 4제25조에 따른 난민위원회는 직접 또는 제27조에 따른 난민조사관을 통하여 사실조사를 할 수 있다. 5그 밖에 난민위원회의 심의절차에 대한 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다. 6법무부장관은 난민위원회의 심의를 거쳐 제18조에 따라 난민인정 여부를 결정한다. 7법무부장관은 이의신청서를 접수한 날부터 6개월 이내에 이의신청에 대한 결정을 하여야 한다. 다만, 부득이한 사정으로 그 기간 안에 이의신청에 대한 결정을 할 수 없는 경우에는 6개월의 범위에서 기간을 정하여 연장할 수 있다. 8제7항 단서에 따라 이의신청의 심사기간을 연장한 때에는 그 기간이 만료되기 7일 전까지 난민신청자 에게 이를 통지하여야 한다. 90) 신지원, 송영훈, 박가영, 신예진. 한국난민정책의 방향성과 정책의제연구 (IOM이민정책연구원,2012) p.52 최우수상 : 난민제도에 대한 소고 43
Refugee Program, PAR)을 운영하고 있다. 민간지원난민 프로그램은 민간스폰서쉽(Private Sponsorship Program, PSP)으로 지원되고 이것의 형태는 다양하다. 해외스폰서쉽프로그램 이란 난민 캠프 내 거주하는 난민에게 캐나다 영주권을 발급하여 재정착을 지원하는 제 도이며, 국내난민프로그램은 항만 및 국경에서 난민신청을 한 사람에게 보호 및 그 외 조 치를 취하는 제도이다. 91) 또한 민간단체는 난민에 대한 취업교육과 재정착 난민에 대한 재 정지원을 하고 있다. 92) 3 캐나다의 난민에 대한 지원내용 <표 8> 캐나다의 난민정착 지원제도 93) 대출 취업 의료지원 보호자 없는 아동 이민대출프로그램-집 세, 전화보증금 등을 위한 대출지원 난민인정자에 한하여 4주 이내에 노동허가 정상적인 취업촉진 난민인정자, 재정착난민. 인 신매매의 피해 자 등 의료 보험비를 낼 형편이 안되는 자에 한하여 캐나다연방정 부지원(Interim ederal Health Program, IFHP)에 의해 의료 보험혜택제공 난민의 경우 1년동안 IFHP 의 혜택을 받을 수 있음 이민 및 난민보호법에 의하여 미성년 난민보호 에 대한 구금은 최후의 수단임. 불가피하게 구 금해야할 시 미취학 아 동에 대한 필수적으로 교육혜택제공 <표 8>는 캐나다의 난민정착 지원제도에 관한 것이다. 여기서 주목할 만한 사항은 캐나 다 난민인정자 뿐 아니라 난민신청자(난민신청자격을 획득한 사람), 난민위원회(IRB)에 항 소하거나 법률심사(Judicial Review)중 혹은 난민심사중인 사람도 동 프로그램에 의해 의료 혜택을 받을 수 있고 심지어 난민신청이 거부되어 추방명령이 시행되기 전이나 자발적으 로 귀국하기 직전의 시점까지 동 프로그램의 의료혜택을 받을 수 있다는 점이다. 94) 이를 91) 위 논문 p.64 92) 최유. 캐나다와 오스트레일리아의 난민법제상 난민지원제도연구 (한국법제연구원,2013) p.47-52 민간지원프로그램의 형태는 다양하다. 후원협약체결그룹(Sponsorship Agreement Holders, SAH), 후원체결 그 룹 내의 구성그룹(Constituent Group, CG), 5명 이상의 개인으로 이루어진 그룹(Group of Five), 지역 공동체 스폰서(Community Sponsor), 이들에 대한 공동스폰서(Cosponsor)등 다양하게 형태를 이룬다고 한다. 93) 신지원, 송영훈, 박가영, 신예진. 한국난민정책의 방향성과 정책의제연구 (IOM이민정책연구원,2012) p.83-85 의 글을 표로 만듦 44 2015 인권논문 수상집
통해 캐나다가 난민뿐만 아니라 난민신청자에게까지도 의료혜택을 포괄적으로 제공하고 있음을 알 수 있다. Ⅳ. 대한민국 현행 제도의 개선점 1. 제도적 개선 1) 난민절차상의 개선점 난민법 제 8조 5항 95) 을 살펴보면 일정한 경우에 한해 난민인정심사 절차를 생략할 수 있다. 특히 이중에 거짓말을 하는 경우나 만료일에 임박하여 난민신청을 할 경우엔 법무 부 장관에 의하여 규정을 생략하겠다고 하고 있다. 하지만 난민과정은 단순한 과정이 아 니며 이 과정 속에서 자신을 도와준 사람을 지키기 위해 사실을 은폐하거나 거짓말을 하 는 경우가 존재할 수 있다. 또한 모든 난민이 체류기간을 명확히 아는 것은 아니고 문화와 언어가 다른 한국에서 난민절차에 대한 완벽한 숙지를 사실상 한계가 있다고 할 수 있다. 이런 경우 사실관계 규명이 그 무엇보다 중요하다고 할 수 있을 것이다. 하지만 이러한 사 94) 위 논문 p.84-85 95) 난민법 제 8조(난민인정 심사) 1제5조에 따른 난민인정신청서를 제출받은 지방출입국 외국인관서의 장은 지체 없이 난민신청자에 대하여 면접을 실시하고 사실조사를 한 다음 그 결과를 난민인정신청서 에 첨부하여 법무부장관에게 보고하여야 한다. <개정 2014.3.18.> 2난민신청자의 요청이 있는 경우 같은 성( 性 )의 공무원이 면접을 하여야 한다. 3지방출입국 외국인관서의 장은 필요하다고 인정하는 경우 면접과정을 녹음 또는 녹화할 수 있다. 다만, 난민신청자의 요청이 있는 경우에는 녹음 또는 녹화를 거부하여서는 아니 된다. <개정 2014.3.18.> 4법무부장관은 지방출입국 외국인관서에 면접과 사실조사 등을 전담하는 난민심사관을 둔다. 난민심 사관의 자격과 업무수행에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2014.3.18.> 5법무부장관은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 난민신청자에 대하여는 제1항에 따른 심사절차의 일 부를 생략할 수 있다. 1. 거짓 서류의 제출이나 거짓 진술을 하는 등 사실을 은폐하여 난민인정 신청을 한 경우 2. 난민인정을 받지 못한 사람 또는 제22조에 따라 난민인정이 취소된 사람이 중대한 사정의 변경 없이 다시 난민인정을 신청한 경우 3. 대한민국에서 1년 이상 체류하고 있는 외국인이 체류기간 만료일에 임박하여 난민인정 신청을 하거나 강제퇴거 대상 외국인이 그 집행을 지연시킬 목적으로 난민인정 신청을 한 경우 6난민신청자는 난민심사에 성실하게 응하여야 한다. 법무부장관은 난민신청자가 면접 등을 위한 출석요구 에도 불구하고 3회 이상 연속하여 출석하지 아니하는 경우에는 난민인정 심사를 종료할 수 있다. 최우수상 : 난민제도에 대한 소고 45
실관계 규명을 하지 않고 무조건적인 심사절차 일부 생략은 해당 난민이 다시 국적국에 돌아가서 겪게 될 위험을 고려할 때 분명히 개선해야 할 점이다. 2) 난민의 대한 최소한의 경제권 보장 출입국관리법 규정일때는 예외적인 경우에 한해서만 취업 비자를 받을 수 있었다. 하지 만 난민법은 이에 진일보하여 난민신청자들이 생계비나 취업비를 받을 수 있게 하고 있 다. 96) 하지만 이를 필수요건으로 하는게 아닌 재량으로 하는데 문제점이 있다. 이미 한국 은 경제적, 사회적 및 문화적권리에 관한 국제규약에 비준했고 97) 이에 관해 난민에 대한 경제적 의무를 진다고 볼 수 있다. 98) 따라서 난민에 대한 기초적인 생활보장을 제도측면 에서 이루어져야 하고 이에 관해 재량준칙이 아닌 필수요건으로 법개정이 필요하다고 할 것이다. 3) 난민에 대한 법적 권리 보장 현재 난민법 제 12조( 99) 를 살펴보면 변호사 조력을 받을 권리에 대한 명문의 조항이 나 타나있다. 하지만 이러한 조력권이 얼마나 실익이 있는지엔 의문점이 남는다. 일반적으로 변호사의 조력을 받을 권리라 칭할땐 형식적인 권리뿐만 아니라 실재로 변호사의 조력을 96) 난민법 제 40조(생계비 등 지원) 1법무부장관은 대통령령으로 정하는 바에 따라 난민신청자에게 생계비 등을 지원할 수 있다. 2법무부장관은 난민인정 신청일부터 6개월이 지난 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 난민신청자에 게 취업을 허가할 수 있다. 97) 주요 국제인권협약문 중 하나인 경제적, 사회적 및 문화적권리에 관한 국제규약은 1990.4.10에 가입서 기탁이 되었고 우리나라에는 1990년 7월 10일 발효되었다.(조약 제 1006호) 위 규약에서 11조 1항을 살펴보면 모든 사람이 적당한 식량, 의복, 주택을 포함해 적당한 생활수준을 누릴 권리가 있다는 것을 확인하고 당사국은 이 권리를 확보하기 위한 적당한 조치를 취한다고 명시하고 있다. 이러한 규약을 고려한다면 난민의 경제권에 대한 대한민국의 조치는 재량적 조치가 아닌 필수적 조치가 돼야함을 알 수 있다. 98) 이호택, 김종철, 형수진. 난민신청자에 대한 각국의 지원시설과 사회통합제도 연구 (법무부 연구용역 보고서, 2009) 물론 당사국의 역량이 부족하고 개발도상국일경우에 이러한 사회권 보호를 무한정 주장할 수 없다. 이 에 대한 사회권 보장의 예외 규정도 존재한다. 하지만 이미 OECD에 가입하고 선진국 대열에 올라가 있는 대한민국이 규약에서 정한 개발도상국의 전형이라고 주장할 수는 없을 것이다. 김종철, 난민법 제정의 의미와 향후 과제 99) 난민법 제 12조(변호사의 조력을 받을 권리) - 난민신청자는 변호사의 조력을 받을 권리를 가진다. 46 2015 인권논문 수상집
받을 권리까지 포함한다. 현재 대한민국에서는 이 권리를 실체적으로 보장하기 위해 국선 변호인 제도가 존재한다. 하지만 난민절차에 관해선 이러한 국선변호인 선임권이 포함되 지 않는다. 물론 국선변호인 선임권은 사법절차적 권리로 이해하는 것이 일반적이다. 하 지만 난민 지위에 있는 사람들은 빈곤에 처해있는 경우가 많고 국내법에 익숙하지 않는 외국인이라는 점, 마지막으로 이들을 난민불허가결정을 받아 본국으로 송환되게 될 경우 인권침해에 노출될 수 있는 위험성을 고려할 때 실체적 법적 권리로서 국선변호인 선임권 까지 포함해야 옳을 것이다. 또한 위 표를 살펴보면 예산상의 부담도 과도하지 않다. <표 9> 난민 등위 지위와 처우에 관한 법률안 비용추계서 100) 위 표를 살펴본다면 다른 예산에 비해 국선변호인 비용이 월등한 비용을 차지하고 있지 않다. 따라서 국선변호인 선임권은 실질적으로 도입이 타당하고 이에 대한 비용부담성의 현실가능성도 충분히 존재한다고 할 수 있을 것이다. 4) 난민에 대한 독립적인 기구 설치 현재 독일같은 경우 연방내무부에 난민청을 별도로 개설함으로서 난민에 대한 관리를 100) 정문종, 이경주, 난민 등위 지위와 처우에 관한 법률안 비용추계서 출처 : 국회예산정책처 법안비용추계팀(2009) 최우수상 : 난민제도에 대한 소고 47
별도로 하고 있다. 이러한 난민청의 개설은 난민에 대한 수용절차를 독립적인 기관이 관 리를 맡는다는 의미로서 단순히 관리가 아닌 난민정책에 대한 포괄적인 운용의 묘를 발휘 할 수 있다. 101) 미국같은 경우에도 난민에 대한 출입은 미국 국무부에서 담당하지만 이에 대한 심사는 난민위원회가 독립적으로 조직되 난민에 대한 처우를 독립적 기관에서 결정 하고 있다. 한국 같은 경우에는 독립적 기관이 아닌 법무부 산하 출입국외국인지원센터 에서 모든 것을 관장하고 있는 상태이다. 독립적 기관이 아닌 한 부처의 하위센터로 난민 을 관장한다면 변화하는 국제정세에 맞춘 독립적 판단을 하기가 한계가 존재할 것이다. 난민에 관한 처우를 결정하는 독립적인 기구가 필요하다. 5) 인도적 체류자에 대한 제도적 개선방안 난민이라는 점을 증명하지 않아도 다시 본국으로 돌아갔을 때 인권침해가 심각하게 우 려되는 상황에선 안도적 체류 지위를 부여한다. 인도적 체류를 받은 외국인은 강제추방 되지 않고 취업도 할 수 있는 자격을 얻는다. 하지만 아래 표에서 보듯이 이러한 인도적 체류는 그 혜택이 협소하고 진행절차가 까다로워 사실상 인간다움 삶을 보장하지 못한다 는게 대부분의 인권단체 의견이다. 102) 사실상 난민과 인도적 체류자의 처우를 동일하게 하기는 현실적으로 어려움이 따른다. 하지만 최소한 인도적 체류성을 인정받았다는 것은 난민요건을 충족 못했다 하더라도 상당부분 충족했다는 말이 된다. 이러한 사실상 난민 에 관해선 국제인권법상 보완적 보호 (complementary protection)을 받아야 한다. 따라서 의 료나 가족결합같은 기초적 사안은 보장해야함이 낫을 것이다. 101) 안성경, 윤이숙, 난민의 지위와 인정 절차의 법제화에 대한 비판적 검토 : 독일 난민법과 비교를 중심으 로 참조 102) '인도적 체류자'도 권리보장 인색 난민과 '천양지차'- 최환금. 아시아타임즈. 2015.09.13 http://www.asiatime.co.kr/news/articleview.html?idxno=107710 특히 사회보장 혜택이 없다는 것이 가장 큰 개선사항이다. 아플 경우 건간보험을 못받고 기초생활보 장도 못받는 지위가 인도적 체류 지위이다. 한 인권단체 관계자는 인도적 체류의 인도적 이라는 말 이 무색해서는 안된다는 쓴소리를 전하기도 했다. 48 2015 인권논문 수상집
<표 10> 난민인정자와 인도적 체류자의 비교 103) 2. 민간, 지자체협력과 자체 프로그램 도입 1) 지자체와 협력을 통한 개선 캐나다 퀘백 주를 살펴본다면 이들은 공동스폰서십프로그램(collective sponsorship program, CSP)을 통해 난민이 퀘백에 잘 정착되는걸 적극적으로 돕고 있다. 딘순히 취업이나 생계 유지만 지원하는 것이 아닌 프랑스어 교육, 구직, 그리고 무엇보다 민간 스폰서를 구해 난 민들의 사회통합을 돕는다. 104) 현재 난민법은 기초적 경제는 보장해주고 있지만 이들이 우리사회에 통합되기 위한 지원은 보장해주고 있지 않다. 지자체 별로 지역특성화 프로그 램을 운영해 이에 관한 난민의 사회정착을 도와야 한다. 난민으로 인정받고 우리사회에 편입된다면 가장 중요한 것은 바로 경제적 자립을 이루게 하고 지역사회에 일원이 되도록 하는 것이다. 현재의 난민제도는 난민의 인정에만 초점이 맞춰져 있고 이에 대한 정착제도에는 별로 초점이 맞춰지지 않았다. 특히 취업비자나 103) 자료출처 : 법무부 104) 신지원, 송영훈, 박가영, 신예진 한국 난민정책의 방향성과 정책의제 연구 (IOM이민정책연구원,2012) p.120 이러한 민간 스폰서는 2명 혹은 5명으로 구성된 집단, 비영리기구나 단체가 해당된다. 이들은 단순히 사회 통합을 위한 교류뿐만 아닌 집세, 여행, 의료서비스등 재정적 지원까지 민간스폰서가 담당하고 있다. 최우수상 : 난민제도에 대한 소고 49
생계비용을 지원받는다 해도 결국 이들을 우리사회로 들어올 수 있는 교육이 이루어지지 않는다면 이러한 지원은 형식적 지원에 그칠 것이다. 문화적 이질감을 없애고 경제적 자 립을 이루게 하기 위해서는 각 동사무소에서 하는 문화프로그램이나 취업교육등을 적극 적으로 활용하는 자세가 필요하다. 이러한 교육을 담당하고 관리를 위해서는 지방정부의 도움이 그 무엇보다도 필요하다. 이러한 지방정부의 참여와 파트너십이야 말로 난민을 지 역 공동체 안에서 제대로 정착할 수 있게 하는 방법이 될 것이다. 2) NGO등을 활용한 지원방법 모색 난민들이 정착을 한다면 가장 중요한 것 중에 하나는 지역 공동체로의 편입일 것이다. 미국이나 캐나다 같은 경우는 이러한 지역 공동체 편입으로 그 지역에 있는 단체와 긴밀 한 공조를 통해 난민 프로그램을 지원하고 있다. 캐나다 같은 경우에는 23개의 지정단체 가 존재한다. 위 지정단체들은 15명의 정직원이 존재하고 이중 4명은 오직 정착지원프로 그램(RAP)만을 위해 존재하는 사람들이다. 이러한 단체들은 75%가 자원봉사자 프로그램 을 두어 도움을 받고 있었다. 이러한 단체들은 수요 적합적인 프로그램에 관한 조사, 평생기술훈련, 주정부와 민간단 체 서비스의 연계창구, 임시거주지 제공 등 단체 특성에 맞게 지원을 해주고 있다. 특히 이러한 안정적인 민관협력 프로그램은 50만 명의 가까운 난민들을 받아들였고 세계에서 7번째로 많은 난민을 받아들인 국가가 되었다. 난민이 지역 사회에 빨리 정착하려면 결국 그 지역공동체와 조화가 돼야 한다. 하지만 6개월 단위의 교육과 지원만 마치고 아무런 지원제도가 없다면 이들은 최소한의 교양만 쌓은 채 사회에 내던져지게 되는 것이다. 결국 장기적인 정착지원이 이루어지려면 NGO와 의 민관 파트너십을 적극적으로 활용하는 방안밖에 없을 것이다. 하지만 현재 난민에 관 한 NGO 수는 매우 적고 난민케이스에 관련하고 있는 변호사의 수도 적은 상태이다. 105) 우선 난민에 대한 NGO에 적극적이고 체계적인 지원이 선행되어야 한다. 현재 난민들에 관해선 법적인 조언이나 대한민국 삶에 적응하는 프로그램이 가장 필요하다. 이러한 지원 을 정부가 모두 주도하는 것보다는 시민단체 육성을 통해 해결하는 것이 더욱 효과적이다. 105) 황필규, 한국 일본 홍콩에 있어서의 난민 보호의 발전, 국제 심포지엄 신시대의 난민보호와 시민사회 Symposium on Refugee Protection in the New Era and Civil Society 아시아 태평양 7 개국 지역 NGO 의 관점에서 보고 (2010) p.9 50 2015 인권논문 수상집
하지만 현재 난민에 대한 NGO나 변호인의 수는 매우 적은 상태이고 이러한 단체가 역량 을 갖추기 위해 정부보조금이나 난민에 대한 파트너십을 맺는 등 적극적 지원을 우선해야 한다. 또한 두 번째로 필요한 점은 바로 연계성이다. 현재 출입국 사무소에서 6개월 동안 교육을 받고 나면 이들은 아무런 지원 없이 사회에 홀로 정착해야 한다. 이들이 사회에 재 정착 할 수 있도록 옆에서 보조할 수 있는 단체나 조직이 필요하다. 법무부 출입국 사무소 와 연계해 교육 이후에 바로 연계된 지원을 할 수 있다면 이는 난민에게 지속적 교육기회 를 부여할 뿐만 아니라 이들이 사회에 홀로 정착할 때 소외감을 느끼는 것이 아닌 제대로 사회에 정착 할 수 있도록 도움을 줄 것이다. 마지막으로 필요한 것은 NGO에 난민에 대 한 교육을 계속 제공하는 것이다. 캐나다 같은 경우에도 정착지원프로그램만을 위해 4명 의 전문가가 계속 NGO에 상주하고 있다. 난민에 대한 케어는 서로 말이 다르고 다른 문 화권에서 온다는 점 때문에 이들에 대한 이해와 전문성 확충이 무엇보다도 필요하다. NGO관계자들에게 지속적인 교육의 기회를 제공해 이들이 난민과 접촉했을 때 미리 발생 할 수 있는 언어적, 문화적 문제를 해결할 수 있는 역량을 기르도록 해야 할 것이다. Ⅴ. 결론 난민에 의한 문제는 해당 국가나 지역만의 문제가 아닌 전 세계가 협력해 풀어야 할 문 제라는 것은 누구나 동의할 것이라고 생각한다. 하지만 이러한 난민문제를 구체적으로 들 어가서 어떤 국가에게 무슨 방식으로 부담해야 하는지에 대한 물음은 결코 쉽게 결론을 내릴 수 없는 문제이다. 현재 대한민국은 1994년부터 난민을 수용해 오고 있으며 아시아 국가 중에선 유일하게 처음으로 난민에 대한 처우를 제도화하고 106) 난민에 대한 체계적 시스템을 갖춘 모습을 보여줬다. 이러한 점 때문에 난민신청건수는 끊임없이 증가하고 있다. 그러나 외부로 보이 는 선진화된 시스템 뒤에는 자의적이고 배타적인 난민정책이 여전히 존재하고 있다. 취업 비자나 변호사 조력권등이 허용된다 해도 이를 깊숙이 들여다보면 취업에 대한 안정적 대 책이 부재하다. 또한 빈곤층이 대다수인 난민에게 실질적으로 변호사 조력권이 도움 되는 106) 아시아 국가 중에선 공식적으로 첫 난민법을 개정했다. 최우수상 : 난민제도에 대한 소고 51
지는 의문이 든다. 현재 난민에 대한 처우는 앞에서 언급했듯이 한계점이 명확히 존재한다. 본 연구에서는 법적 측면과 제도적 측면으로 이러한 문제에 대해 해결방안을 제시했다. 우선 법적 측면 으로 난민신청절차에 있어 거짓말이나 은폐하는 경우라도 사실관계 규명을 명시적으로 하게 하는 절차상 요건도입을 제안했으며, 난민들에게 최소한의 경제권은 보장하도록 해 사람다움 삶을 최소한적으로 유지할 수 있도록 했다. 또한 변호사 조력권를 국선변호인 선임권으로 구체화시킴으로서 실질적 권리가 되도록 하고 마지막으로 난민에 대한 독립 적인 기구를 설치해 난민문제에 대한 보다 독립적이고 전문적 결정을 할 수 있도록 하는 안을 제안했다. 제도적 측면으로도 지자체가 지금 하고 있는 문화적 프로그램과 연계해 난민지원을 함으로서 지역 공동체에 적응할 수 있도록 하고 NGO를 통한 특별 프로그램 을 지원해 난민정착지원이 한시적 지원이 아닌 연계적, 상시적 지원이 되도록 했다. 난민문제는 분명히 우리사회에서 '뜨거운 감자'인 주제이다. 우리 문화와 정반대인 다른 이들을 받아들여 사회에 정착시킨다는 것은 힘든 문제임은 분명하다. 하지만 난민에 대한 문제는 비용적 측면이나 배타적 측면에서 다룰 수 없는 문제이다. 유엔인권헌장을 따르고 더 나아가 경제적, 사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약에 가입한 나라로서 응당히 해 야 하는 우리 모두가 공동으로 부담해야 할 문제이기 때문이다. 난민에 대한 처우가 형식 적, 배타적이 아닌 실질적, 포용적 정책으로 패러다임이 바뀐다면 국제사회에 한국은 자신 의 책임뿐만 아닌 글로벌 파트너십을 제대로 이행하는 국가로 발돋움 할 수 있을 것이다. 52 2015 인권논문 수상집
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