안 내 문 본 보고서에 기재된 내용들은 연구책임자의 개인적 견해이며 중앙공무원교육원의 공식견 해가 아님을 알려드립니다. 중앙공무원교육원장 이 성 열

2006년 학습용 정책사례보고서 정책사례 내용은 연구책임자가 공무원의 정책관리능력 향상을 위하여 교육용에 맞도록 작성하였으며, 정부의 공식적인 견해는 아닙니다. 새만금 간척종합개발사업 사례

안 내 문 본 보고서에 기재된 내용들은 연구책임자의 개인적 견해이며 중앙공무원교육원의 공식견 해가 아님을 알려드립니다. 중앙공무원교육원장 이 성 열

제 출 문 중앙공무원교육원장 귀하 본 보고서를 새만금 간척종합개발사업 사례 의 최종보고서로 제출합니다. 2006. 12. 24. 연구기관명 : 한국정책분석평가학회 연구책임자 : 이 성 우(한성대학교 교수) 공동연구원 : 김 종 래(대진대학교 교수) 공동연구원 : 김 주 환(강남대학교 교수) 공동연구원 : 노 승 용(서울여자대학교 교수) 공동연구원 : 이 은 국(연세대학교 교수) 공동연구원 : 임 광 현(원광대학교 교수) 공동연구원 : 최 영 출(충북대학교 교수)

요약문 i 요약문 Ⅰ. 새만금 간척종합개발사업 사례 왜 연구하는가? 새만금사업은 대규모인 국책사업으로서, 1991년부터 2006년 4월 현재까지 15년이라는 오랜 사업기간동안 정계, 관계, 언론계, 지역주민, 환경단체 등이 서로 갈등과 연합을 이루 어가며 사업이 진행되고 있다. 그러므로 새만금이 위치한 전라북도 도민뿐만 아니라 공무 원들을 포함한 많은 국민들이 내용을 잘 숙지하고 있는 사업이다. 이 연구는 새만금 간척 종합개발사업의 정책과정을 시기별로 정리하면서 정책품질관리의 요소에 따라 이 사업과 정에서의 실수를 통해 유사한 사업에서 같은 실수를 되풀이하지 않기 위한 교육 자료의 역할을 한다. 이를 위하여 이 연구는 새만금 간척종합개발사업을 사례로 하여 정부 부처간 정책갈등 및 정책조정의 미숙, 정부와 주민의 갈등에 따른 정책부진 및 변동의 원인, 과정 그리고 결과를 심층 분석하고 규명함으로써 향후 유사정책의 시행과정에서의 정책의 오류를 예방 하기 위한 토론 자료를 제시하고자 한다. 구체적으로 정책단계별로 참여자간 상호관계, 성 공요인과 부진요인을 규명한 다음, 이를 바탕으로 하여 유효한 시사점을 도출하고자 한다. 이를 바탕으로 사업시행단계별로 도출된 성공요인과 부진요인 그리고 정책적 교훈과 제언 을 망라하여 공무원의 교육교재를 개발하는 것이 본 연구의 주요 목표이다. 이를 위하여 내용의 구성 역시 교육효과를 고려하여 이루어지며, 이와는 별도로 교육효과의 제고를 위 해서는 단순한 교재의 제공이나 일방적 강의에 그치기보다는 공무원의 자율적 학습이 이 루어지도록 교육과정과 체계의 개발 및 추진노력이 필요하다는 점을 지적해둔다.

ii 요약문 이 연구의 내용과 관련하여 한 가지 주의할 점이 있다. 이 연구는 새만금 간척종합개발 사업이 성공인지, 실패인지를 규명하는 데 그 목적이 있지 않다. 위에서 밝힌대로 이 연구 는 새만금 간척종합개발사업을 사례를 통한 학습으로 앞으로 유사한 정책에서 같은 실수 를 답습하지 않도록 하는데 그 목적이 있다. 따라서, 이 연구에서는 새만금 간척종합개발 사업 과정에서의 실수 부분을 약간 부각하였으나, 이 점이 새만금 간척종합개발사업이 전 체적으로 부실하다거나 혹은 이 사업과정에서 잘된 부분이 없다는 것을 의미하지는 않는 다는 점을 주의하여야 한다. 새만금 간척사업은 2011년 완공을 목표로 2006년 4월 현재 진행 중인 사업이다. 이 연 구는 새만금 간척사업 정책결정이 이루어진 시점부터 대법원의 판결로 33km 방조제 연결 이 완료된 2006년 4월까지를 분석 기간으로 설정한다. Ⅱ. 새만금 간척종합개발사업은 어떤 정책인가? 새만금 간척종합개발사업의 추진 배경은 국내외 농업여건과 식량사정을 감안해 농경지 와 535백만톤 규모의 수자원을 확보하기 위해 1960년대부터 검토가 시작되었다. 이어 1973년의 세계적인 식량파동, 1980년대 초 외미 도입사태를 겪으면서 관계부처 협의와 주 민동의, 어업보상 등 관련절차를 거쳐 1989년부터 본격적으로 추진되었다. 새만금 간척사업의 목적은 다음과 같다. 1 통일시대를 대비한 대규모 식량단지의 조성 2 21세기 서해안 시대의 미래를 여는 지역발전의 중심지 조성 3 개발과 보전이 조화된 세계적 수준의 친환경 간척지구 조성 이러한 새만금 간척사업은 전라북도 군산시와 부안군을 33km의 방조제로 연결하여 전 라북도 군산, 김제, 부안 등 1도, 2시, 1군, 18읍 면 동을 포함하고 있다. 개발면적은 총 40,100ha로 여의도 면적의 140배를 넘으며 토지조성 계획 면적이 28,300ha이고 담수호개

요약문 iii 발 계획 면적이 11,800ha이다. 현재의 토지이용계획은 식량단지 17,950ha와 근교원예단지 2,500ha, 수산개발단지 2,000ha, 농어촌 8,000ha 기타 5,050ha로 계획되었다. 예정된 총사업 비는 3조 489억으로 외부 방조제 및 배수갑문공사 비용이 1조 7,337억원이며 내부개발비 용은 1조 3,152억원이다. 새만금 간척종합개발사업을 시간의 흐름에 따라 정리하면 다음 표와 같다. 새만금 간척종합개발사업의 추진 경과 년 도 내 용 1971-1986 새만금 사업예정지 및 기본조사 실시 1986-1988 경제성 타당성 분석 1989 기본계획 관계부처 협의 1986-1991 환경영향평가 및 협의(구 환경처) 1989. 11. 6 기본계획 확정 1991. 08. 13 사업시행 기획 확정 고시 1991. 08. 19-10. 4 주민 동의서 징구 1991. 10. 22 공유수면 매립허가 고시 1991. 11. 13 사업시행인가 고시 1991. 11. 28 사업 착공 1995. 08. 03 전시관 준공 및 개관 1998. 12. 30 1호방조제 준공 1999. 05-2000. 06. 민관공동조사 실시 2000. 08. 18. 민관공동조사 종합보고서 총리실 제출 2000. 08. - 2001. 03. 민관공동조사 결과 등을 토대로 관계부처에서 수질대책 등 세부실천방 안 마련 2001. 03. 05 국회 언론 등에 국무조정실 농림부 환경부 해양수산부 전라북도 등 관계부 처 검토의견 공개 2001. 03. 21 지속가능위에서 토론 등을 통한 사회적인 합의후 결정 건의 2001. 05. 7-11 총리실 지속가능위 공동주관 공개토론회 2001. 05. 25 친환경적 순차개발방안 확정 2001. 08. 06 정부방침에 따른 세부 실천계획 확정 2001. 12. 방조제 22.1km 완료 (공정 66.9%) 2003. 02. 11 노 대통령, 당선시 사업 추진 약속 2003. 05. 김 농림부장관 중단할 수 없음을 발표 2003. 07. 15. 서울행정법원 집행정지 명령 2003. 07. 22. 김 농림부장관 사표제출 2003. 08. 25 농림부 본안소송 제기 2003. 10. 10 노 대통령, 전국체전 개최지인 전라북도에서 사업추진 재확인 2006. 03. 16 대법원 새만금 간척종합개발사업 계속 진행 판결 2006. 03. 17 끝막이 공사 재개 2006. 04. 21 방조제 33km 최종연결공사 완료

iv 요약문 새만금 간척종합개발사업은 농림부에서 사업타당성이 검토된 후 경제부처의 반발 속에 전 전 대통령에 의해 재검토 지시 후 사업의 진행이 더디게 이루어졌다. 그러던 가운 데 노 전 대통령이 대통령 선거운동 기간에 공약으로 내걸어 사업추진에 불을 당긴 후, 야당의 김 대표와의 협상을 통해 본격적인 추진이 결정되었다. 노 정부에서 사업 착공이 이루어진 후 김 정부에서도 지속적으로 사업이 추진되었다. 정책환경의 변화로 인해 김 정부에 와서 사업에 대한 재검토가 이루어지고 이 시 기부터 사업추진과 환경보호간에 심한 대립과 갈등의 양상이 전개된다. 결국 이러한 대립 과 갈등은 법정으로 옮겨져 노 정부에 와서 2006년 대법원의 판결에 의해 일시 정지 된 사업의 재추진이 결정되게 된다. 이러한 굴곡을 거쳐 2006년 4월 방조제 최종연결공사 가 완료된다. Ⅲ. 새만금 간척종합개발사업의 정책행위자들의 관계는 어떠한가? 새만금 간척종합개발사업은 개발을 지지하는 집단과 이에 반하여 환경보전의 가치를 내세우는 집단으로 크게 대별된다. 두 집단은 특히 김 정부 이후부터 대립과 갈등을 표면화하여 결국 법에 의한 판결을 맞이하게 된다. 두 집단을 구분하면 다음 표와 같다. 새만금 간척종합개발사업 찬반 집단 분류 개발지지연합 정부 농림부(농업기반공사), 전라북도 환경부, 해양수산부 지방단체 환경단체 기타 전라북도의회, 전북성장연합 전라북도 지역언론, 지역출신 정치권 인 사, 새만금 사업추진 범도민협의회, 전북 애향운동본부 환경보전연합 환경운동연합, 녹색연합, 경제정의실천 시 민연합, 전북환경연합, 천주교환경연대, 기독교환경운동연대, 군산녹색시민연대, 새만금사업 백지화를 위한 시민위원회 김제경실련

요약문 v 개발지지연합부터 살펴보면, 먼저 농림부는 농림부는 정책의 시행주체이다. 농림부는 우 리나라 각지에서 수많은 간척사업을 진행해왔고 간척적지인 새만금 지구에 대하여 수차례 에 걸쳐 타당성 검토를 하였다. 또한 1988년에는 전북 부안에 새만금 조사사무소를 설치 하고 농지조성기금에서 89억원을 투입해 기본조사와 실시설계를 하는 등 사실상의 예산확 보 행위를 벌이기 시작했다. 그리고 사업의 시행주체가 되었으며, 농경지의 확보는 농림부 의 주요 목표이기도 하다. 이는 농지와 수자원의 확보를 주된 업무로 삼고 있는 농림부의 조직 목표에 기인한 것으로 보인다. 그러나 종합적 행정을 추진하는 전라북도와 토지이용 을 두고 이견차이를 나타냈었다. 이해관계가 맞아 떨어지는 전라북도도 이 사업을 지지하는 정책행위자이다. 전라북도는 강한 정책의지를 표출하였지만, 어업보상업무를 수탁받고 있을 뿐이다. 그러나 요구하는 정책내용에 있어서는 농림부보다 새만금사업에 대해 더 큰 수권의지를 엿보게 하는데, 새 만금지구의 경제특구와 복합산업단지 조성의 요구가 그것이다. 새만금 간척사업 이전에 이미 전라북도는 김제지구와 부창지구의 사업을 6차 경제사회발전 5개년이 시작되는 87 년에 착수해 줄 것을 정부에 건의한 바 있으며 1993년에는 새만금 국제경제자유지역 조 성방안이라는 보고서를 발표하고, 1996년 4월에는 산업경제연구소에 새만금 종합개발계획 실행연구 용역을 주면서 내부개발에 있어서 지방자치단체의 참여방안과 소요재원 추정 및 조달방안을 연구해 주도록 요구하였다. 1997년에 전라북도는 새만금 종합개발계획안 발표 하였는데 그 내용은 새만금지구를 국제교역, 산업복합도시로 건설하는 것이었다. 기능별 토지이용계획은 5,500ha를 산업기능으로, 480ha는 물류기능, 1,680ha는 관광기능, 12,000는 첨단영농기능, 5,800는 도시기능, 1,120ha는 신공항기능, 1,720는 기타기능으로 계획되었다. 여기에 새만금신항만 건설을 추가하면 내부개발비 18조 5,329조로 추정된다. 때문에 재정 적 문제에 대한 문제를 해결하기 위하여 유 전북도지사는 해외자본 유치를 주장하기 도 했다. 1996년 시화호 사건 이래 불거진 환경문제를 의식하여 1997년 11월 풍력타당성 조사를 한국에너지기술연구소에 의뢰하기도 하였다. 또한 사회적으로 방조제축조에 의한 환경논의로 사업의 백지화가 거론되는 상황에서 유 전북도지사는 새만금 환경문제 진단 및 해결책 모색을 위한 민관합동 공동조사단 구성 을 제의했다. 공유수면의 매립에 재정부담을 하지 않고 있으면서 실질적인 주체가 되지 못하는 전라북도의 위치를 생각해 볼 때 새만금사업에 갖는 전라북도의 적극성을 확인할 수 있다. 또한 전라북도는 2002년 대선 후보들에게 새만금 신항만 및 배후 신도시 건설 등 48개 사업을 대선공약사업으로 발굴, 제시하기로 했다.

vi 요약문 한편, 이익집단 가운데 새만금 간척사업을 지지하는 연합은 전북성장연합이 그 정점에 있다고 볼 수 있다. 성장연합(growth coalition)이란 1970년대 미국의 도시개발과정에서 지 주를 중심으로 개발업자, 금융업자, 건설업자, 부동산중개업자, 사채업자, 언론 등과 같이 도시 체제의 공간구조를 재편함으로써 주민의 희생아래 이득을 얻는 세력을 지칭한다(허 정균 2003, 204). 전라북도의 지방정부, 지방의회, 상공회의소 등은 전북애향운동본부와 같 은 단체나 사회단체와 연합하여 정보를 주고받고 의견 조율을 하는 연합체를 형성하였다. 그 중에서 전라북도의 지방언론이 개발지지연합의 중심점으로 보아진다. 전북성장연합 의 이익을 대변하는 전북언론은 지방정부와 의회의 개발욕구를 공론화시키는데 큰 역할을 하였다고 볼 수 있다. 2000년 10월 23일부터 진행된 새만금 간척사업 추진을 위한 도민 의견규합 100만인 서명운동 이 있었다. 이 서명운동은 그 해 5월 전북애향운동본부가 주 축이 되어 47개 민간단체가 참여하여 결성한 새만금종합개발사업추진 범도민추진협의회 와 도 시군의회, 도내 상공회의소 등 4개 단체가 공동으로 주관한바 있는데, 이때 전라북 도의 언론은 전북도민의 숙원 사업 이라고 부각하였다. 지역언론의 역할은 2001년 5월 정 부가 새만금 간척사업 계획을 계속 추진 한다는 결정에 큰 힘이 되었다. 2003년 5월 15일 새만금추진협의회, 전북애향운동본부 등의 단체 회원들 400여명이 새 만금 사업을 중단해야 한다고 기사를 낸 문화일보를 항의 방문하고 삼보일배를 수행하고 있는 수원으로 가서 항의시위를 하였다. 이때 전북 언론은 이들의 행동을 전북도민의 성 난 외침 으로 표현하면서 지역여론을 유도하였다. 한편, 새만금 간척사업을 정면 중지할 것을 주장하는 환경보전연합에는 환경부, 해양수 산부, 환경운동연합, 녹색연합, 환경전문 학자, 전북환경연합, 종교관련 환경연대, 그리고 새만금사업을반대하는부안사람들 등 다양한 단체들이 포함된다. 정부 부처 가운데 환경부는 새만금호 수질보전대책 가운데 가장 포괄적인 방안을 제시 했는데 이른바 새만금유역 오염총량관리제도 이다. 이 제도는 새만금유역 내 오염부하량 총량이 환경용량을 초과하지 못하도록 개발을 억제하는 제도다. 새로운 오염원이 들어설 경우 다른 오염원의 배출량을 줄여야하는 까다로운 방안이다. 이를 위해 전라북도가 2003 년까지 새만금유역 오염총량관리 기본계획을 수립 시행토록 제안하고 있다. 한편, 해양수산부는 갯벌자원의 보호계획을 세우고 시행하고 있으며, 수자원 보호를 주 요 임무로 하고 있다. 이러한 점에서 새만금 사업은 해양수산부에게는 해양생태계 및 자

요약문 vii 원의 파괴우려를 갖게 한다. 실제로 98년 10월 19일 새만금항의 건설을 2006년까지 유보 했다. 항만의 건설은 모든 산업에서 중요한 역할을 하는 것은 첨언할 바가 아니다. 이러한 환경부와 해양수산부의 정책은 농림부와 갈등을 가지며, 이는 다시 전라북도와 갈등을 만 들어 내는 요소이다. 1995년 6월 시화호의 방류가 계기가 되어 새만금 유역의 수질문제에 환경단체가 주목 을 하기 시작하여 새만금호가 제2의 시화호가 될 가능성을 지적하면서 수질보전 방안을 요구한다. 1998년 1월 대통령직인수위원회가 새만금사업을 김 정권 3대 부실사업으로 규정한 후 전북 환경운동연합이 새만금사업 재검토를 환영하는 성명서를 내면서 사업의 전면 재검토를 주장하면서 환경단체가 새만금 간척사업에 반대 입장을 표명하게 된다. 1998년 2월 2일 세계습지의 날을 맞아 환경운동연합과 녹색연합 등의 환경단체들이 갯 벌 살리기 운동에 나설 것을 선언하면서 새만금지구, 영종도 신공항, 영산강4지구개발 등 의 간척 및 매립사업의 중단과 습지보전법의 제정, 공유수면매립법의 폐지, 갯벌 등 연안 습지 관리를 위한 연안생태계 관리 권한의 환경부로 이관되는데 영향을 미쳤으며, 강화도 남단 갯벌 등의 우수 생태지역에 대한 생태계 보전지역 지정을 요구하였다. 1998년 3월 6일 환경운동연합전국 36개 지역 사무국장들이 전북환경운동연합 사무실에 서 기자회견을 통해, 새만금 간척사업의 전면 재검토와 민관합동조사위원회 구성, 새만금 지구의 국립공원지정, 생태조사와 관리대책을 요구한다. 98년 7월 17일 환경운동연합의 사 업전면중단 요구하였고, 이후 39개의 단체가 참여한 새만금 간척사업 백지화를 위한 시 민위원회 라는 연대기구가 창설되어 새만금 사업의 중단을 정부각계에 촉구하였으며, 전 북의 시민단체들도 반대 분위기에 합세하여 유 지사의 전면 재검토를 발표하였다. Ⅳ. 새만금 간척종합개발사업이 주는 교훈은 무엇인가? 새만금 간척종합개발사업은 초기에 수립된 정책의 목표가 사업과정에 변경되는 과정을 겪었으며, 또한 정책과정에서 많은 우여곡절을 겪었다. 정책결정과정에서 주무부처와 의견 을 달리하는 부처간의 정책조정의 문제점을 드러내기도 하였으며 정책을 집행하는 과정에

viii 요약문 서 지역주민과 이해 관계자들간의 관계에서도 여러 차례 실수가 드러나기도 하였다. 새만 금 간척종합개발사업의 진행과정으로부터 얻을 수 있는 교훈을 다음과 같이 정리해 볼 수 있다. 첫째, 대형국책사업의 안정적이고 지속적으로 추진이 가능할 수 있는 결정 및 집행시스 템이 필요하다. 많은 경우 대형국책사업들은 집행도중에 환경분쟁 등 각종 분쟁에 휘말려 당초 계획했던 일정대로 추진되는 경우가 거의 없다. 새만금 사업의 경우도 대표적인 사 례이다. 이러한 대형 국책사업을 당초의 계획대로 추진시킬 수 있는 계획 및 집행관리시 스템이 필요하다. 둘째, 국책사업의 경우 계획당시의 소요 비용보다도 집행과정에서 몇 배 이상 더 소요 되는 것이 대부분이다. 집행과정에서 당초의 계획당시 비용보다 대폭 증가되는 경우 이에 대한 다양한 형태의 통제장치가 필요하다. 가령, 경부고속철도사업의 경우(1992-2004) 당초 5조 8천억원이었던 사업비가 12조 7천억원 이상으로 늘어났으며 새만금 간척사업 방조제 축조(1992-2003)의 사업도 당초 약 1조 3천억원이었으나 현재는 3조 2,570억원 이상으로 증가했다. 이러한 경우 매몰비용 때문에 계속 사업을 추진해야 한다면 이것 역시 엄청난 예산낭비일 수 있을 것이다. 셋째, 새만금 간척종합개발사업의 경우 사업이 오락가락하고 중단과 재개를 거듭한 데 에는 대부분의 정책실패사례에 작용한 요인들이 복합적으로 작용했다고 볼 수 있다. 즉, 사업결정과정의 합리성 결여, 중앙정부 내 여러 부처간의 혼선, 개발과 보전논리의 충돌, 장기적인 집행과정에서 여건변화가 발생했을 때 대응문제, 불충실한 사업타당성 검토, 사 회적 갈등관리시스템의 부재 등을 들 수 있다. 이러한 문제들에 대한 심도 있는 해결책이 당연히 요청된다고 하겠다. 넷째, 새만금 간척종합개발사업은 처음부터 각 부처들간의 합의가 없는 상태에서 내려 진 전북지역주민들의 표심을 잡기위한 정치적 결정으로 처음에는 농지확대와 담수호 건설 이 주목표이었다. 그러나 이러한 목표에 대해 경제기획원은 매우 회의적이었다. 그 이유는 사업에 대한 경제적 타당성이 부족하였으며, 가까운 미래에 쌀개방문제가 점차로 논의되 어야 하기 때문에 농지확대는 문제가 있으며, 공업용지도 인근에 군장공업단지를 비롯한 많은 지역에서 추진하고 있어 그 목표도 바람직하지 못했다. 다섯째, 선거라는 정치적 결정에 의해 탄생된 새만금 사업은 재원조달의 문제와 경제적

요약문 ix 타당성이 없어 경제부처들의 추진불가 라는 판정을 받았으나 영향력의 팽창 유지라는 조직목적을 가졌던 농림수산부와 산업화의 과정에서 소외되었던 경험을 만회하고자 했던 전라북도를 한 축으로, 국가 전체적 차원의 경제적 타당성을 책임져야 했던 경제기획원과 당시 처 로 승격하여 조직적 역량을 확보해야 했던 환경처를 다른 한 축으로 하여 새만 금사업 논쟁은 지지부진하게 지속되고 있었다. 이를 집권적으로 조정한 것은 행정의 최고 통수권자이던 대통령이다. 여섯째, 예산배정이 제대로 이루어지지 않아 공약으로 머무르던 새만금 사업은 걸프전 발발이후 열린 여야 영수회담을 통해 실질적인 착공의 기회를 갖는다. 미국의 요청으로 걸프지역에 군의료지원단을 파견해야 했던 정부로서는 해외 파병을 위한 국회동의절차를 거치기 위해 김 평민당 총재의 도움이 필요했기 때문이다. 1991년 7월 여야 영수회담 에서 김 총재는 새만금사업의 착공을 강력히 요청하였고, 노 대통령이 이를 받아 들여 국고투입 지시를 내림으로써 새만금사업은 실질적으로 착수된다. 일곱째, 사업성의 부재로 추진불가인 새만금사업이 대통령 선거 6일전에 선거공약화 되 고, 후보당선으로 사업의 추진이 결정된 새만금 사업은 결국 경제적 타당성(경제적 합리 성)과 지역민심(정치적 합리성) 사이의 조화 가 필요하다. 물론 우리나라와 같은 정치 행 정 문화속에서 대통령이 정치적으로 결정한 국책사업(정치적 합리성)을 새만금이라는 정 치적 사업에 대한 예비타당성조사, 환경영향평가는 형식적인 절차가 될 가능성이 있다. 그 러므로 정치적으로 결정된 사업을 경제적 행정적 절차를 통해 정부부처들이 사업목표에 대한 합의를 형성하고 지역주민들에 대한 적극적이 홍보를 통해 사업내용에 대한 정확한 인식을 갖도록 하야 할 것이다. 여덟째, 사업의 목표에 대한 각 부처들간 합의가 부재하면 정책과정 내내 지속적으로 문제가 제기되는데, 타당성이 적은 정책목표로 인해 농림부와 경제기획원 등의 다양한 부 처들간의 갈등이 야기된다. 즉, 전북표심을 잡기 위한 단순한 정책목표는 결국 경제적 타 당성이 없는 사업목표로 전락하였는데, 사업의 당초에는 농지확대와 담수호 건설이 주목 표이었으나. 여기에 복합산업단지를 추가하여 정책목표변경이 이루어지면 각부처간에 혼 란 야기되었다. 예를 들면, 전북도 농림부 등은 적극 추진, 경제기획원 환경처 환경단 체들은 적극 반대하는 양상이 벌어지게 되었다. 아홉째, 1993년에는 전라북도는 기존의 새만금 토지이용계획에 복합산업단지로 변경을 추진하여 목표에 대한 변경권한도 없이 종합개발계획을 수립하여 공단조성, 국제공항, 항

x 요약문 만시설, 경제특구설치를 주장하였다. 이는 1990년대 초 민선자치제의 시발로 지사 및 관계 자들의 의욕적인 지역개발추진정책이라고 할 수 있다. 그러나 전라북도의 농림부가 1994-1998까지 농지로 사업시행인가 된 사업을 적법 절차 없이 복합산업단지로의 토지이 용계획변경을 하여 충격이라고 할 수 있다. 이러한 사업목표의 변경으로 인해 새만금 사 업기간은 당초 1991년- 2004년에서 1991년에서 2011년으로 연장되고, 소요예산은 당초 1 조 3천억원에서 약 12조원으로 대폭 확대되었다. 열 번째로 지적할 수 있는 점은 감사원에서는 새만금사업에 대한 특별감사가 실시 (1998. 4.27-1998. 6. 13)되어 농림부에 대해서는 적법절차 없이 복합산업단지로의 변경 을 추진, 환경부에 대해서는 농어촌진흥공사에 대한 관리 감독 소홀을 지적하였다. 그리고, 농림부에 사업목표 변경시 환경영향평가를 다시 실시 권고하여 농림부는 복합산업단지 효 과를 삭제(1999년 이후)하게 되어 형식적으로 목표가 환원되었지만 지역주민들은 아직도 새만금을 복합산업단지로 인식하고 있다. 그러므로 사업목표의 변경으로 인해 막대한 시 간소요, 막대한 예산투입, 중앙 및 지방정부간의 혼란, 지역주민들의 혼란 등으로 눈에 보 이지 않은 손실을 보고 있다. 열한번째, 1998년 이전에는 새만금사업에 대한 홍보는 없었다고 해도 과언이 아니다. 1998년 시화호 사건이후 찬, 반 양 이해관계자들 사이에서 사업의 위기가 발생했던 시기 의 정책홍보는 일관된 목소리를 내기 위한 대변인을 선정하고 위기관리단계별 홍보매체 및 방식이 사전에 기획되어야 한다. 그러나 이점에서 미흡한 점이 있다. 열두번째, 부처간 목소리를 내면서 불협화음으로 인한 혼선이 에서부터 시작하여 책자 배포, 토론회개최, 등 일정 전술만이 주로 사용된 감이 있다. 홍보는 2001년까지 비교적 적극적으로 타당성을 홍보했었고 그 이후부터는 소송과 관련한 홍보로 전환되었다고 할 수 있다. 마지막으로, 행정기관이 홍보를 할 때 가지고 있는 여러 정보 중 유리한 정보만 가지고 활용하다가 사후에 다른 기회를 통해서 관련 이해관계자들에게 불리한 정보까지 노출되는 경우 행정불신으로 연결되고 결국에는 사실에 바탕을 둔 정보까지 불신되는 경우가 많다. 모두가 신뢰할 수 있는 정확한 정보의 사용이 필요하다.

요약문 xi Ⅴ. 새만금 간척사업 사례를 통한 교육용 토론 주제 새만금 간척종합개발사업의 사례를 통해 앞으로 유사한 실수를 반복하지 않도록 하기 위하여 교육용 토론 주제를 선정하면 다음과 같이 정책결정과정에서의 주제, 정책변동과 관련된 토론 내용, 정책홍보과정에서의 토론 이슈 및 정책갈등과 관련된 토론 내용으로 정리할 수 있다. [토론사항 1] 새만금 간척사업 결정과정 1. 정치적으로 결정되는 많은 국책사업들에 대한 경제적 행정적 조치는? 대통령이 추진하는 사업 에 대한 타당성 검증은? 2. 특정사업에 대한 타당성결과가 각부처들간에 다르게 나타나면, 합리적인 행위자인 정부가 해야 할 결정은 무엇이어야 하는가? 3. 사업의 경제적 타당성 조사가 실질적으로 이루어지려면 무엇을 어떻게 해야 하는가? 4. 대규모 국책사업결정과정에서 정치적 합리성과 경제적 합리성 중 어느 것을 우선해야 하나? 1980년대에 들어서는 국토의 균형적인 발전을 도모하기 위해 서해안 일대에 비농업 목 적의 대규모 간척사업이 시행되었으며, 간척매립지에 산업단지들이 활발히 조성되었다. 충 남 당진의 대호방조제, 전북 군산의 금강 하구둑, 경기 시화지구 개발사업, 영산강 지구 종합개발사업, 그리고 새만금 종합개발사업이 이러한 상황에서 추진되었다. 옥서지구 2단계 사업의 주된 내용인 김제지구 간척에 대한 조사가 완료될 무렵 농림수 산부는 서남해안 간척사업 전반에 대한 장기개발계획을 세우기 시작했다. 농림수산부 장 관은 1987년 5월 12일 '서해안 간척사업'이라는 이름이 붙은 오늘의 새만금 간척사업의 추 진 계획을 발표하였다. 이 사업의 골자는 8,200억원의 사업비를 들여 군산 외항의 오식 도~고군산군도~부안군 변산면 대항리에 이르는 34km의 방조제를 축조하여 총 4만2,000ha

xii 요약문 의 간척지를 조성한다는 것이었다. 농림수산부는 새만금 사업으로 이름을 바꾸고 새만금 지구에 대한 본격적인 타성 조사 를 1987년 7월부터 하기 시작했다. 이를 위해 농업진흥공사에 12억원의 사업비를 배정했 던 것이다. 이로부터 약 3개월 후인 1987년 10월 17일 당시 전 대통령에게 타당성 조 사 결과를 보고하였다. 단군 이래 최대의 간척사업이라는 새만금 간척사업의 타당성 조사 를 불과 3개월 만에 끝낸 것은 6월 항쟁과 12월 대선으로 이어지는 긴박한 당시의 정치 상황과 무관하지 않았을 것이다. 1987년 3월에 이루어졌던 타당성 조사에서 농림수산부는 사업의 경제성이 있다는 보고 를 한다. 새만금사업에 대한 논의가 제기되자, 농림수산부는 새만금지구에 대한 본격적인 타당성 조사를 1987년 7월에 시작하여 같은 해 10월에 조사의 결과를 전 당시 대통 령에게 보고한다. 본격적인 타당성조사가 시작된 지 3개월여 만에 타당성 조사가 완료된 셈이다. 1987년 11월 11일 민정당의 노 후보는 '새로운 서해안 시대를 대비한 개발 전략'을 발표하였습니다. 이날 발표의 핵심은 군산, 옥구의 해안과 서천군 해안 일대에 1조 970억 이 소요되는 3,900만 평 규모의 군산, 장항 광역산업기지를 조성하는 한편 인천과 목포를 연결하는 서해안 고속도로를 건설하겠다는 것이었다. 이와 함께 변산반도 국립공원, 서산 태안 해상국립공원, 다도해 해상국립공원 등의 조성 사업을 포함하여 이 지역의 종합적인 중단기 관광개발계획의 추진방안도 포함되어 있었다. 그러나 여기에는 새만금 간척사업은 빠져 있었다. 새만금 개발 계획이 빠진 주된 이유 는 경제기획원 등 경제부처 장관들이 이 사업의 경제성에 회의를 갖고 있었기 때문이다. ' 식량을 수입하는 것이 막대한 사업비를 들여 농지를 조성하는 것보다 더 경제적'이라는 경제 논리였다. 이러한 여당 후보의 지역개발 공약에 새만금 사업이 빠진 것을 전북의 인 심은 실망의 빛이 역력했다. 11월 14일자 전북일보의 1면 머릿기사는 '만금지구 간척사업 백지화'라는 제목이 뽑혀 나가고 경제기획원의 논리를 반박하는 기사를 실었다. 그리고 1987년 11월 유세차 전주를 방문한 김 후보가 새만금지구를 부산만큼 발전시키겠다고 공약을 하자, 노 후보도 1987년 12월 새만금사업 추진을 공약으로 발표한다. 불과 한 달도 안 된 12월 10일 노 후보의 전주유세에서 선거를 엿새 남기고 호남 을 방문하여 유세를 열려던 노 후보는 준비한 비장의 카드를 호텔에서 발표하였는데

요약문 xiii 이것이 바로 '새만금'이었습니다. 노후보는 "서해안 지도를 바꾸게 될 새만금지구 대단위 방조제 축조사업을 최우선 사업으로 선정, 신명을 걸고 임기내에 완성하여 전북 발전의 새 기원을 이룩하겠다'고 강조했다. 금강하구 군산 앞바다에서 비응도와 고군산군도의 야미도 신시도등 섬과 변산반도를 잇는 총연장 33km의 방조제를 구축하는 최대의 농업간척사업인 새만금 사업은 관계당국에 서 사업성을 검토하다 재원조달의 어려움과 경제성이 없다는 이유로 '사업추진불가'로 결 론 났다가 13대 대통령 선거를 불과 엿새 앞두고 선심성 선거공약으로 탄생한 것이다. 당시 청와대에서 사업의 타당성에 대해 유관부처가 합동으로 검토할 것을 지시했는데, 타당성에 대해 긍정적인 입장을 표명한 농림수산부와는 달리 경제부처 장관회의에서는 당 해 사업에 대해 부정적인 입장을 보였다. 1989년에는 새만금사업에 대한 환경영향평가가 이루어졌고, 1990년과 1991년을 거쳐 모두 4차례의 보완작업이 이루어졌다. 그러나 새만금사업은 경제기획원의 소극적 태도로 여진히 지지부진한 상태에 머문다. 이러한 상황에서 국회는 새만금사업에 대한 변칙적 예산배정을 했다. 예산편성권은 행정 부에 있고, 국회는 이에 대한 심의의결권한만 가지는데, 1990년 12월 농림수산위원회는 정부가 제출한 예산안에는 있지도 않은 새만금 간척사업비 200억원을 책정한 것이다. 그 러나 이 200억원은 예결특위의 계수조정정과정에서 삭제돼 새만금간척사업 예산의 확보거 사는 실패로 돌아간다. 예산배정이 제대로 이루어지지 않아 공약으로 머무르던 새만금 사업은 걸프전 발발이 후 열린 여야 영수회담을 통해 실질적인 착공의 기회를 갖는다. 미국의 요청으로 걸프지 역에 군의료지원단을 파견해야 했던 정부로서는 해외 파병을 위한 국회동의절차를 거치기 위해 김 평민당 총재의 도움이 필요했기 때문이다. 1991년 7월 여야 영수회담에서 김 총재는 새만금사업의 착공을 강력히 요청하였고, 노 대통령이 이를 받아들여 국 고투입 지시를 내림으로써, 1991년 7월 23일 국회 본회의에서 새만금 간척사업비 2백억원 을 포함한 추경예산 정부안을 통과시켜 새만금사업은 실질적으로 착수된다. 1991년 8월 1일 전라북도가 새만금 간척사업준비기획단을 구성하였고, 8월 13일에는 사 업시행부서를 확정하여 시행주체는 농림수산부, 공사시행 측량설계 공사감리는 농업진 흥공사, 사업관리 보상업무 지역개발은 전라북도에 위임하였다. 1991년 11월 18에는 새 만금간척사업이 착공되었고, 11월 28에 새만금간척종합개발사업 기공식이 거행되었다.

xiv 요약문 영향력의 팽창 유지라는 조직목적을 가졌던 농림수산부와 산업화의 과정에서 소외되 었던 경험을 만회하고자 했던 전라북도를 한 축으로, 국가 전체적 차원의 경제적 타당성 을 책임져야 했던 경제기획원과 당시 처 로 승격하여 조직적 역량을 확보해야 했던 환경 처를 다른 한 축으로 하여 새만금사업 논쟁은 지지부진하게 지속되고 있었다. 이를 집권 적으로 조정한 것은 행정의 최고 통수권자이던 대통령이다. 농림수산부의 예산지원요청을 경제기획원이 경제적 타당성의 논리를 들며 전액을 삭감해 버렸는데, 노 당시 대통령 은 일단 농림수산부가 요청한 200억원을 1991년 추경예산에 반영하도록 조정한다. [토론사항 2] 새만금 간척사업 목표 변동 1. 정책집행 중에 사업목표가 변경되면 어떠한 일이 야기되는가? 사업기간은? 사업소요예산은? 기 존의 사업목표들은 새로운 변경사업목표로 인해 퇴색하는 것인가? 2. 사업의 목표가 결정되고 난 후, 정책결정이 되고 예산이 투입되어 집행되는 단계에서 대내외적 으로 그 사업목표가 경제적 타당성이 없어지면 사업목표에 대한 재검토는 어떻게 하는가? 3. 정책집행단계에서 정책목표가 환원되면 주민들에 대한 홍보는 어떻게 하는 것이 바람직한가? 정부 당초 새만금 간척종합개발 사업계획을 확정하여, 1991년 11월 28일부터 방조제 공 사를 착공하였다. 그 당시의 본래 사업목표는 농지확보와 공업용수를 확보하기위한 담수 호확보를 위한 사업이었다. 그러나 사업이 추진되기 시작한 얼마 되지 않은 1992년 8월 당시 경제기획원은 기획원은 대규모 예산을 들여 새로운 농지를 조성하는 사업이 현재 불필요하고 새만금 간척지의 공단 설치 구상은 군산-장항 산업기지 건설과 중복돼 실효성 이 없다는 입장을 표명하였다 (조선일보 1992년 8월 11일). 그러므로 해당지역의 자치단체 인 전라북도는 기존의 사업목표 외에 다른 목표를 추구하게 되어 기존의 새만금 토지이용 계획에 새로운 토지이용계획을 추진하게 되었다. 1993년 11월 9일에 이 전북지사는 정부는 전북 부안 김제 옥구일대에 1억2천만평 규모로 조성되는 새만금 간척지역에 국제공항과 10만t급 대형선박을 댈 수 있는 항만시설 을 갖춘 공단 및 배후도시의 건설을 검토 중이다. 이날 이 전북지사는 이 부총리 일

요약문 xv 행에게 보고를 통해 새만금 개발지구의 고군산열도는 항만개발의 최적지일뿐 아니라 임 해공단 건설이 유망하고 외국자본 유치가 용이한 것으로 분석된다 며 새만금지구를 경제 특구로 지정해 줄 것과 내년예산에 1천억원을 추가 배정해 줄 것을 요청했다. 전라북도는 이에 앞서 이 지역에 공업단지와 함께 국제공항과 항만시설을 건설하는 새만금 간척사업 종합개발계획을 마련, 경제기획원 농림수산부 등에 건의했다 (동아일보 1993년 11월 10 일). 그러므로 처음에는 이 전북지사의 의지로 새만금사업의 하위 이용계획으로서 새 만금 토지이용계획을 기존의 계획에서 복합산업단지로 변경을 추진하였다. 농업기반공사가 1994년부터 1998년까지 작성한 사업시행계획서의 토지이용계획부분에 당초의 농지조성 및 용수개발이라는 사업목적을 유지하면서 사업효과로 복합산업단지로의 토지이용계획변경을 포함시켜왔다(본래 농수산 중심 개발에서 복합산업단지로 사업계획을 변경할 때는 공유수면 매립법, 환경영향 평가법 등에 따라 공유수면매립 기본계획의 변경, 환경영향평가 등 변경절차를 거쳐야 함에도 이러한 계획의 변경 없이 1994년부터 복합산 업단지<산업단지 13,500ha, 농지 10,300ha 등>를 조성하는 것으로 홍보자료를 제작하고 유 관기관과 업무협의를 하는 등 절차상의 하자를 발생). 그러므로 결과적으로 농수산 용지 로 사업시행인가 된 사업을 농업기반공사가 1994년부터 사업효과에 복합산업단지를 추가 하여 토지이용계획의 변경하였다. 이후 전라북도는 이러한 복합산업단지로의 변경을 추진하면서 산업연구원과 용역계약 을 체결하여 수행한 새만금 내부 종합개발계획 실행연구 용역을 수행하였다. 여기서 산업단지 등 토지용도별 수요를 예측하면서 최근 경제지표 등에 근거하지 않고 농림부에 서 변경추진중인 복합산업단지를 참고하여 새만금 간척지에 농업단지 9,000ha, 공업단지 5,500ha, 공항부지 1,120ha, 배후도시 5,800ha 등을 조성하는 토지이용계획을 수립하였으나 사업의 경제적 타당성을 검증할 수 있는 경제성 분석을 하지 아니하고, 전라북도가 수립 한 토지이용계획에 따라 사업을 추진할 경우 사업비가 18조 5,070억원이나 소요되는 것으 로 추정하고도 재원조달 방안이 제시되지 아니하였다. 또한 산업단지 조성에 필요한 바다 모래 운반거리를 실제보다 짧게 적용하여 사업비 3조 2,758억원을 적게 계상하고 단지 조 성용 흙과 암석(1,171백만m3)에 대한 구체적인 확보계획을 수립하지 아니하는 등 과업내용 이 부실하게 수행된 용역성과품을 납품받았다. 또한 위 용역결과는 국가계획으로 확정되 지 않은 전라북도 자체의 구상단계의 계획인데도, 1997년 5월 8일 이를 언론기관, 국내외 기업 등에 배부하고, 1997년 5월 20일 농림부외 3개 기관에 정부계획으로 반영하여 줄 것

xvi 요약문 을 건의하였다. 만약 이러한 계획들이 국가계획으로 확정되지 아니하여 새만금 내부종합 개발사업이 위 용역성과품대로 실행되지 않을 경우 사업시행에 혼선 우려되었다. 이렇게 새만금사업이 문제가 되자 감사원에서는 1998년 4월 27일 - 1998년 6월 13일 동안에는 새 만금간척종합개발사업에 대한 특별감사가 실시되었다. 그 결과는 1998년 9월 22일에 발표 되었는데, 발표내용의 주요골자는 다음과 같다. 첫째, 1991년 11월 28일부터 방조제 공사를 착공하였으나 공유수면매립법이나 환경영향 평가법에 의한 사업계획 변경절차나 환경영향평가 및 타당성 검토를 거치지 아니하고 복 합산업단지를 조성하는 것으로 사업시행계획을 변경 추진중에 있어 국책사업추진에 혼선 을 초래하고 있다고 지적하였다. 감사결과에 따르면, 농수산 용지로 사업시행인가된 사업 을 1994년부터 복합산업단지로 변경 추진하면서, 농수산 중심 개발에서 복합산업단지로 사업계획을 변경할 때는 공유수면 매립법, 환경영향평가법 등에 따라 공유수면매립 기본 계획의 변경, 환경영향평가 등 변경절차를 거쳐야 하는데도, 위 사업계획에 대한 변경절차 없이 '94년부터 복합산업단지(산업단지 13,500ha, 농지 10,300ha 등)를 조성하는 것으로 홍 보자료를 제작하고, 유관기관과 업무협의를 하는 등 사업을 변경 추진 중에 있어 복합산업 단지로 개발할 경우 소요사업비가 2조 510억원에서 11조 5,298억원으로 증가되는 것으로 예측하고 있고, 담수호 수질악화로 산업단지 수용인구에 공급하여야 하는 생활용수가 부 족하게 되며 오염물질 증가에 따른 환경영향 등으로 사업의 타당성에 대한 재검토가 필요 한 실정이다. 그리고 처음에는 새만금지구 간척지를 농수산 중심으로 개발하는 것을 전제 로 환경영향평가를 하였으므로 '94년부터 토지이용계획을 복합산업단지로 변경추진할 때 에는 환경영향평가법 제3조 및 제4조에 따라 환경영향평가를 다시 하여야 함에도 1998년 5월 31일 현재까지 환경영향평가를 다시하지 않고 복합산업단지를 조성하는 것으로 사업 계획을 변경추진하고 있다. 둘째, 환경부와 전주지방 환경관리청은 농어촌진흥공사가 환경영향평가 협의내용을 이 행하지 않거나 평가내용과 다르게 복합산업단지를 조성하는 것으로 변경추진 중에 있는데 도 그대로 두는 등 관리 감독 소홀을 지적하였다. 따라서 농림부장관 및 농어촌진흥공사 사장에게, 새만금 담수호의 물을 간척사업 시행목적대로 사용할 수 있도록 환경 영향평가 협의내용을 철저히 이행하고 이에 대한 이행실태를 철저히 점검할 수 있는 체제를 갖추도 록 하는 방안을 강구하도록 하고, 만일 토지이용 계획을 복합산업단지로 변경하는 때에는 환경영향평가를 다시 하여 합리적인 수질오염 저감방안을 마련한 후 사업을 시행하는 방

요약문 xvii 안을 강구하도록 권고하였으며, 환경영향평가이행 및 수질오염 방지대책 수립업무를 부당 처리한 농어촌진흥공사의 관련자(4명)는 인사자료를 통보하였다. 셋째, 전라북도에 대해서는 내부종합개발계획 용역시행 및 용역성과품 활용 부적정을 지적하였다. 전라북도가 1996년 4월 19일 산업연구원(대표자 이 )과 계약체결하여 1997 년 4월 18일 완료된 새만금내부 종합개발계획 실행연구용역을 시행하면서, 산업단지 등 토지용도별 수요를 예측하면서 최근 경제지표 등에 근거하지 않고 농림부에서 변경추진중 인 복합산업단지를 참고하여 계획을 수립하였으며, 사업의 경제적 타당성을 검증할 수 있 는 경제성 분석을 하지 아니하고, 전라북도가 수립한 토지이용계획에 따라 사업을 추진할 경우 사업비가 18조 5,070억원이나 소요되는 것으로 추정하고도 재원조달 방안이 제시되 지 아니하는 등 과업내용이 부실하게 수행된 용역성과품을 납품받았다는 것을 지적하면서 전라북도지사에게 불합리하게 작성된 지역개발 계획수립 관련 용역성과품 내용을 보완하 여 유관부처와 협의 등을 거쳐 국가계획에 반영될 수 있도록 하는 등의 방안을 강구하되, 국가계획으로 확정되기 전에 이를 홍보하여 국책사업에 혼선을 초래하는 일이 없게 조치 하도록 권고하였다. 이러한 감사원의 감사지적내용에 따라 1999년 이후의 사업시행계획 승인요청에서는 복 합산업단지 효과를 삭제하여 승인을 받았으며, 그 이후 2001년 5월 25일 정부조치계획 및 세부실천계획 등에서는 당초의 계획대로 농지조성 및 용수개발이 주된 사업목적으로 유지 되어 왔다. 이러한 과정을 거쳐 적어도 표면적으로는 본래의 새만금 사업목적으로 환원되 었다. 그리고 2006년 3월 16일 대법원 판결에서도 새만금사업의 정책목표의 변경내용인 복합 산업단지로의 사업효과추가를 인정하지 않고 있다.

xviii 요약문 [토론사항 3] 새만금 간척사업 정책홍보 1. 새만금사업의 경우 정책에 관련된 부처가 복수가 되면서 동시에 정책에 대한 기본입장차이가 있 게 되어(농림부와 환경부 및 해수부) 홍보가 효과적으로 이루어지지 못했다고 할 수 있다. 각 부 처의 발표내용이 상이하여 이해관계자들은 아전인수격으로 해석함으로써 갈등을 키우는 상황이 발생되었다. 부처의 견해가 상이한 이러한 정책의 경우 어떻게 하면 홍보를 효과적으로 할 수 있겠는가? 2. 정책의 이슈화 단계에서부터 부처간에 견해차이가 발생할 수 있는 경우, 홍보의 주체를 하나로 통일시키는 노력도 필요할 것이다. 여러 부처입장이 다를 경우 홍보의 주체를 어떻게 설정하며 누가 홍보주체가 되어야 할 것인가? 3. 새만금사업의 경우 사업의 초기 구상단계에서는 사업타당성이 없는 것으로 분석되어 폐기 되다시피 하였다. 그러나 1987년 대통령선거 공약으로 당시 노 후보가 정치적으로 제 기함으로써 사후에 정책으로 채택되었다고 할 수 있다. 이러한 경우, 사업의 타당성은 없 으나 정치적으로 선택되는 경우 홍보의 주체는 어떤 홍보메시지를 작성해야 하며 어떠한 개념으로 홍보를 해야 할 것인가? 새만금 사업이 구상되고 결정 집행된 단계별로 정책홍보를 평가해 보면 정부의 정책 홍보에 대한 소극적인 측면을 알 수 있다. 특히 99년 전북도가 건의하고 정부가 수용하여 구성한 민관공동조사 마무리 시점에 시민단체 및 언론, 종교단체, 그리고 외국의 단체들이 본격적인 반대 운동을 전개한 상황을 살펴보면 정책홍보의 중요성을 간과해서는 안된다는 것을 알 수 있다. 따라서 단계별로 미흡한 점을 정리 평가하는 것은 매우 중요한 과정일 것이다. 가. 정책구상 및 이슈화 단계의 홍보전략 정책을 추진하기 위한 이슈제기 단계에서는 홍보의 주요한 국면인 예상이슈 발굴 및 쟁점의 진단, 그리고 이해관계인 파악을 통한 여론 분석이 체계적으로 이루어져야 한다.

요약문 xix 그러나 새만금 사업의 정책 이슈화 단계에서는 환경평가와 입지적정성, 그리고 주민참여 인식에 기반하는 이해집단(주민, 전문가, 환경단체 등)의 의견수렴 필요성이 적어 이를 간 과하고 있다. 나. 정책 결정 및 집행 단계의 홍보전략 정책을 결정하고 이를 집행하는 단계에서는 관계부처 사이의 협의를 통하여 국정목표 를 명확히 하고 발표할 정책에 대한 홍보계획을 세워 건전한 비판은 수용하고 변경된 사 항에 대해서는 정확한 정보를 전달하는 체계를 갖추어야 한다. 새만금 사업의 결정과 집행 단계에서는 국정목표의 통일성 확보를 위한 부처협의가 미 흡하여 부처별로 정당성을 개별적으로 홍보하는 소극적 대응자세를 보여주었으며 정확한 사업타당성 및 건전비판수용의 문제점으로 인해 사업비가 증가하고 부처별로 비전이 다른 정책을 발표하는 문제점을 낳았다 다. 정책 재이슈화 단계의 홍보전략 정책 재이슈화는 정책의 일반적인 집행 상황에서는 제기되지 않는 경향을 가지고 있다. 하지만 새만금 사업의 경우 사회환경 변화와 이와 유사한 시화호 오염 사건으로 인해 국 민들의 관심도가 높아졌고 이에 대한 정부의 대응이 미흡하여 나타난 결과라고 할 수 있 다. 정책 재이슈화 단계는 여론수렴을 통한 이슈재조정의 과정을 거치게 되며 이때, 고객수 요의 부응여부를 통한 쟁점 진단, 이해관계자 재정의 및 여론 수렴, 홍보를 통한 정책 재 결정 과정을 거치게 된다. 새만금 사업의 경우 정부의 쟁점에 대한 신속한 대응, 그리고 정책홍보를 통한 정보의 제공이 적시에 이루어지지 않아 정부정책의 신뢰성을 상실하고 정책이슈에 대한 조정기능 을 상실한 상황이라고 할 수 있다. 뿐만 아니라 정부부처별로 제시된 정책보고서는 충분

xx 요약문 한 정책홍보전략을 통해 일관성을 가져야 하나 각 부처별 정당성을 강조하면서 부처간의 갈등을 야기시키는 결과를 가져왔다. 라. 정책 재입안 및 재결정 단계의 홍보전략 새만금 사업의 재이슈화에 함께 사업전반에 대한 검토가 이루어졌고 이를 위한 과정이 진행되었는데 이 단계에서 정부부처의 정책홍보 전략을 살펴보면 여론반영과 이슈 조정을 위한 민관공동조사단을 설치하였고 정책계획수립을 위해 물관리 조정위원회를 통하여 여 론을 수렴하는 과정을 거쳤다. 또한 새만금 관련 공개토론회를 개최하여 고객수요와 상황 변화에 대한 재조정의 절차를 수행하게 되었다. 이러한 절차는 정책홍보의 입안단계에서 이루어지는 과정으로 초기 새만금 사업의 이 슈정의와 여론수렴의 과정의 결여로 나타난 결과라고 할 수 있다. 하지만 과거와는 달리 이 시기에는 정책홍보의 체계가 잡혀가고 홍보매체를 다양화하여 적극적인 정책홍보를 시 작하였다는 점에서 의의가 있다고 하겠다. 하지만 여전히 정부부처간 개별홍보에 따른 갈 등상황이 벌어졌고 정책변경에 따른 정보제공 대상자를 구체적으로 확정하지 못한 측면이 있다. 마. 정책 재집행 단계의 홍보전략 정책 재집행 단계에서의 정책홍보 전략은 이전 단계에 비해 많은 발전을 보이고 있다 고 할 수 있다. 특히 새만금 사업에 대한 일반적인 홍보차원을 벗어나 여론주도층의 지속 적인 현장방문을 유도하고 PCRM방식을 통한 인터넷 홍보를 진행하여 다수의 국민에게 정책정보를 제공하는 등 집행상의 문제점 해결을 위한 노력이 구체화되고 다각화되는 시 점이라고 할 수 있다. 정책의 집행단계에서 정책홍보의 주요한 측면은 정책고객에게 정보를 구체적으로 제공 하는지와 대언론 홍보활동의 양상, 여론 조사결과의 수용과 적절한 대응, 그리고 정책을 보완수정하는 과정을 정책홍보를 통해 이해당사자 및 국민에게 전달하는데 있다. 이러한

요약문 xxi 차원에서 새만금 사업의 재집행단계에서의 정책홍보전략은 체계적이고 구체화된 접근방식 을 취했다는 평가를 할 수 있다. 바. 정책 과정 중 홍보 관점 변화에 대한 종합 새만금 사업의 입안과 집행단계별로 홍보관점을 살펴보면 정책과 정책홍보는 그 연관 성이 매우 높음을 알 수 있다. 정책홍보과정의 필요성을 인식하지 못했던 시기에 잠재되 어 있던 갈등상황이 표출되면서 일어난 일련의 과정은 정부정책의 실패라는 단일 차원을 넘어 정부의 신뢰성에도 부정적인 영향을 크게 미치고 있음을 알 수 있다. 즉 정책홍보는 정책의 성공적인 집행을 보장하는 수단으로 정책과정에서 정책의 품질을 좌우하는 매우 중요한 요소라고 할 수 있다. 따라서 정책홍보는 정책을 구상 입안하는 때부터 국민의 의견을 수렴하는 도구로서 그 리고 사전에 정책정보를 제공하여 국민들의 이해와 순응을 이끌어 내는 정책수행에 없어 서는 안되는 고도의 국가경영전략으로 그 중요성을 간과해서는 안될 것이다. [토론사항 4] 김 정부 시기 새만금 간척종합개발사업 갈등관계 1991년 새만금 간척사업의 제1공구 외곽방조제가 시공된 이후 개발지지연합과 환경보 전연합사이에는 끊임없는 갈등과 대립이 계속되어 갔다. 그리고 이러한 갈등의 양상은 마 침내 법적 소송으로까지 대립되게 된다.

xxii 요약문 가. 갈등의 발단 갈등의 시발점은 1997년이었다. 11월 김제경실련, 녹색연합, 녹색주민연대(군산)은 서해 안 살리기 심포지엄을 김제에서 열었다. 1998년 1월14일 전북환경운동연합은 새만금사업 의 재검토를 요구하는 성명서를 발표하였고, 2월2일에는 녹색연합이 제3회세계습지의 날 을 맞아 새만금지구 등 각종 간척 및 매립중단을 요구하는 성명을 발표하였다. 또 환경운 동연합은 3월6일 전국 36개지역 사무국장단회의를 전북환경운동연합에서 개최, 기자회견 을 통해서 새만금종합개발사업의 전면적인 재검토를 촉구하였다. 1998년 대통령직 인수위 간사회의에서 경부고속전철, 시화호, 새만금 간척사업을 김 정권의 3대부실사업을 규정하여, 전면적으로 재조사하기로 하였다. 4월27일 감사원은 한 달 동안 새만금 간척사업에 대한 특별감사에 돌입하였다. 새만금사업에 의해 생긴 토지에 대해서는 전라북도와 농림부가 의견을 달리하고 있으나 전라북도는 토지의 57%를 산업용 지로 사용하고자 하였으나 농림부는 1/3만 산업용지로 사용할 것을 결정하였다. 이러한 비율이라면 감사원장은 추가로 들어가야 할 비용이 18조원에 이른다는 견해를 발표하였 다. 그러나 김성훈 당시 농림부장관은 영산강 4단계사업의 포기를 발표하고 새만금도 생 태마을을 조성하여 친환경적인 농사를 짓게 한다는 방침임을 발표, 전라북도의 공업용지 요구를 일축하였다. 김 대통령도 갯벌보전에 호감을 나타내었다. 과거 정권들에게 의 해 호남지역 개발이 소외되어 왔지만 덕분에 버림받을 뻔한 땅이 결과적으로 아껴놓은 땅 이 되었다고 간척사업의 전면철회에 공감으로 표시하였다. 1998년 9월 7일 환경운동연합, 녹색연합, 경실련 등 39개의 시민단체는 새만금간척사업 백지화를 위한 시민위원회를 구성하여 100인 선언문을 발표하였다. 이어 10월에는 전북 지역 시민, 사회단체소속 각계인사 100명이 새만금간척사업 전면재검토를 요구하는 선언 문을 발표하였다. 1999년 1월 유 전북지사는 새만금사업의 전면 재검토를 발표하고 민관공동조사를 요구하였다. 한편 전북출신의 국회의원들은 새만금사업의 계속추진을 결 의하였다. 진 기획예산위원장도 새만금사업을 계속 추진하겠다는 의지를 표명하였다.

요약문 xxiii 나. 갈등의 심화 새만금간척에 대해서 외국의 환경단체에서도 관심을 갖기 시작하였다. 1999년 1월 21개 의 한일환경단체들이 새만금사업을 중단을 요청하는 새만금 공동선언을 발표하였다. 또 5 월에는 코스타리카에서 열린 람사협약 총회에서도 새만금지구가 국제적으로 중요습지에 해당한다는 것을 확인하였다. 정부는 환경단체의 요구를 받아 들여 1999년 4월19일 새만금사업에 대한 민관공동조사 단을 구성하여 환경, 수질, 그리고 경제성조사, 분석을 의뢰하였다. 공동조사단은 국무총리 실 수질개혁기획단이 주관하여 새만금사업 환경영향공동조사계획을 수립하였다. 조사단은 민간단체와 정부에서 각각 10명씩 전문가를 추천하였고, 관계기관 담당자 10명 포함하여 30명으로 구성되었다. 조사기간은 1999년 5월부터 2000년 6월까지 14개월이었다. 조사는 2000년 6월에 종결하였지만 수질분과에서는 대체로 사업을 추진하기에 문제가 있다는데 의견이 일치하였으나, 경제성 분과는 방법론의 차이, 시각의 차이 등으로 전적으로 다른 평가치가 나왔다. 또 환경성 조사에서는 기후, 해양오염에 대해서는 조건부로 새만금 사업 추진이 가능하다는 의견이었으나 저서생물, 생태계의 파괴 등에서는 불가라는 입장이었다. 공동조사단은 조사결과보고서를 작성함에 있어서 단일안을 만드는데 실패하였다. 2000년 8월18일 국무총리실에 최종보고서를 제출하였지만 그것은 참여연구자들의 개별적인 연구 결과에 불과하였다. 공동조사가 진행되고 있는 중에도 새만금간척 반대운동은 지속되었다. 전북 부안지역 의 주민들도 움직이기 시작하였다. 2000년 1월 30일 세계습지의 날을 기념하여 새만금사 업을 반대하는 부안사람들 과 공동주최로 환경단체들은 새만금 매향제를 개최하여 반대 운동의 결의를 다졌다. 2000년 3월에는 새만금사업을 반대하는 부안지역 1000인 선언이 서울에서 발표되었다. 3월 26일에는 부안의 해창 갯벌에 70여구의 장승을 세워 장승제를 거행하였다. 7월 1, 2일에는 환경운동연합 전국회원대회가 해창갯벌에서 개최되어 새만금 간척 중단을 위해 시위하였다. 한편 2000년 11월1일 생태경제학연구회는 새만금 공동조사 특히 경제성분석의 허구를 지적하고 새만금사업은 경제적으로 타당성이 없다는 결과를 발표하였다. 또 11월14일에는 불교, 천주교, 기독교, 원불교 4대 종교 성직자들 1000명이 새만금 갯

xxiv 요약문 벌을 살리자는 성명을 발표하였다. 2001년 3월 종교계, 환경단체, 사회단체의 연합체인 생명평화연대는 19일을 기하여 새 만금 간척 중단 단식농성을 하기 시작하였다. 대학교수 340인의 새만금간척반대 선언도 발표되었다. 한편 부안의 해창 갯벌에는 불교 승려와 천주교 사제가 임시 사찰과 기도의 집을 만들어 농성에 들어갔다. 다. 갈등의 절정 (법적대응) 시민단체는 완강한 농림부에 대응하기 위해 법적 대응으로 사업은 집행정지를 하게 되 었고 김 농림부장관 사표를 제출하게 되었다. 2000년 5월 4일, 공유수면매립면허 처분 행정소송(2000구12811호)을 시작으로 법적 대립 은 심화되기 시작한다. 환경연합의 전수진외 174명은 농림부장관을 대상으로 농림부장관 의 공유수면매립면허 처분과 새만금간척종합개발사업 시행인가 처분을 요구하는 소송을 서울행정법원에 제기하였다. 어린이들이 새만금 간척사업으로 인해 자신들이 미래의 갯벌 환경 향유권을 상실할 수 있다는 이유이다. 이에 2001년 7월 25일 판결은 원고 176명중 현지에 거주하는 37명은 원고적격이 인정되나, 그 외 원고들은 법률상 이익침해와 관련이 없어 원고 부적격으로 판단하고, 행정심판법에 따라 행정심판을 먼저 거치고 취소소송을 제기하는 절차를 이행치 않았으며, 행정심판 제기기간도 경과하였다고 한다. 이에 2001년 8월 16일 서울고등법원에 항소를 제기하였으나 원고적격이 없고 적법한 절차를 거치지 않아 1심판결은 정당하며, 원고들의 항소는 이유가 없다는 판결로 기각되었다. 이에 환경단체는 다시 새만금 간척사업에 대한 정부조치의 헌법소원(2001헌마579호)을 제시하였다. 조 외 3,538명은 헌법재판소에 국무총리와 농림부장관을 대상으로 새만금 간척사업에 대한 정부조치계획과 정부조치계획에 관한 지시사항 시달, 그리고 새만금 간 척사업 후속 세부실천계획의 취소를 요청하였다. 이들은 정부조치계획에 따라 청구인들의 환경권, 직업의 자유, 주거 및 거주 이전의 자유를 침해받았다며 취소를 청구하였다. 이 에 헌법재판소는 2003년 1월 30일 정부조치계획은 새만금사업에 대한 기존계획을 수정 변경하여 청구인의 권리 의무에 영향을 미치는 새로운 사항을 정한 것이 아니며, 당초 새만금사업계획에 대한 위헌확인 청구는 이미 청구기간이 도과되었다고 하였다. 그리고

요약문 xxv 공유수면매립면허처분과 사업시행인가처분은 행정소송의 대상이며, 헌법소원심판의 대상 이 아닌 점을 이유로 각하하였다. 그리하여 마침내 새만금 간척사업에 대한 정부조치의 행정소송(2001구33563호)을 청구 하기에 이르렀다. 조 외 3,538명은 2001년 8월 22일 서울행정법원에 국무총리와 농림 부장관을 피청구인으로 하는 행정소송을 제시하였다. 무효 및 취소대상으로 새만금 간척 사업에 대한 정부조치계획, 정부조치계획에 관한 지시사항 시달, 새만금사업 후속 세부실 천계획, 공유수면매립면허 처분, 새만금간척종합개발사업 시행인가 처분이었다. 취소사유 는 정부조치계획에 따라 청구인들의 환경권, 직업의 자유, 주거 및 거주 이전의 자유를 침해받았다. 며 취소를 청구한 것이다.

목차 xxvii 목 차 프롤로그 1 제 1 장 왜 새만금 사례를 연구하는가? 5 제 2 장 새만금 사업, 어떻게 진행됐나? 13 1. 새만금 간척종합개발사업 개요 15 2. 새만금 간척종합개발사업 추진 경과 21 3. 새만금 간척사업 관련 주요 정책행위자 25 제 3 장 새만금 사업의 정책품질관리 37 1. 정책형성단계 39 2. 정책홍보단계 59 3. 정책집행단계 66 가) 노 정부 66 나) 김 정부 70 다) 김 정부 74 라) 노 정부 96 제 4 장 새만금 사업의 정책적 시사점 및 토론사항 123 1. 정책적 시사점 125 2. 쟁점별 토론사항 129 에필로그 153 부록 1. 새만금 관련자 인터뷰 159 부록 2. 네덜란드 간척사업 189 부록 3. 새만금간척사업에 대한 정부조치계획의 확정 표 등 취소 판결문 232 정책품질관리카드 245 관련부처 검토의견 269

xxviii 표목차 표 목 차 [표 2-1] 새만금 간척종합개발사업 관련 주요 법령 요약 18 [표 2-2] 새만금 간척종합개발사업의 추진 경과 24 [표 2-3] 새만금 간척종합개발사업 주요 행위자 25 [표 2-4] 새만금간척사업 결정시의 이해관계자 분류 29 [표 3-1] 정책형성단계에서 새만금 간척종합개발사업의 추진 경과 40 [표 3-2] 정책목표의 변동 55 [표 3-3] 노 정부에서의 새만금 간척종합개발사업의 추진 경과 69 [표 3-4] 김 정부에서의 새만금 간척종합개발사업의 추진 경과 70 [표 3-5] 김 정부에서의 새만금 간척종합개발사업의 추진 경과 75 [표 3-6] 환경영향평가에 관한 찬성과 반대 86 [표 3-7] 순차적 개발방안 공종순서 92 [표 3-8] 새만금내부 수질개선비 93 [표 3-9] 노 정부에서의 새만금 간척종합개발사업의 추진 경과 97 [표 3-10] 쟁점별 대법관 판단 116 [표 3-11] 새만금사업 판결 쟁점 118

그림목차 xxix 그 림 목 차 [그림 1-1] 새만금 간척사업 개요 및 주요 일지 10 [그림 2-1] 새만금 간척종합개발사업 지역 19 [그림 3-1] 새만금 간척사업 정책형성과정: 1987년 상황 43 [그림 3-2] 노 -김 회담: 새만금 간척사업 착공 요청과 수용 46 [그림 3-3] 새만금 간척사업 정책목표 변동 56 [그림 3-4] 동진강 휴게소에 걸린 새만금간척지에 대한 조감도 61 [그림 3-5] 새만금전시관 전경 62 [그림 3-6] 전라북도 새만금 간척사업 홈페이지 63 [그림 3-7] 새만금 간척사업 기공식 67 [그림 3-8] 새만금 간척사업 집행 상황: 1993년 - 1997년 73 [그림 3-9] 수경 스님과 문 신부의 새만금 갯벌 살리기 3보 1배 99 [그림 3-10] 법원 소송 당시 새만금 간척종합개발사업 진행 상황 105 [그림 3-11] 서울행정법원 판결 후 새만금 간척사업 예상 시나리오 108 [그림 3-12] 전라북도의 새만금 재판 승소 기원을 위한 기도(2005년 12월 20일) 109 [그림 3-13] 2006년 2월 26일 새만금갯벌 살판 뱃놀이 포스터 113 [그림 3-14] 도울 김 교수의 1인 시위 114 [그림 3-15] 2006년 3월 16일 대법원 전원합의체 판결 장면 115 [그림 3-16] 새만금 사업 대법원 상고심 승소 기념 기자회견 118 [그림 3-17] 2006년 4월 21일 방조제 33km 최종연결공사 완료 120 [그림 3-18] 기록으로 본 새만금 120 [그림 4-1] IJburg 지역 147

프 롤 로 그

프롤로그 3 정부종합청사 16층 휴게실. Y팀장은 점심 후 커피를 한잔 들고 창밖으로 펼쳐진 도 심 풍경을 묵묵히 바라보고 있었다. 눈이라도 곧 쏟아질 것 같은 우중충한 날씨는 자 신의 마음을 그대로 표현하고 있는 것 같았다. 그는 얼마 전 '미래 발전 위원회' 참석 해 2박 3일 정책 사례 연구 세미나에 참석하라는 통지를 받았다. 그는 통지서를 뜯어 보고는 곧 가슴이 답답해지는 것을 느꼈다. 연초 보고니 계획수립이니 해서 정신없이 바쁜데 자리를 비우는 것도 부담스러웠지만 그동안 참석했던 정책 세미나의 진부한 프 로그램들이 떠올라 연수에 참석하는 자체가 탐탁지 않았다. 과장님은 연수 통지를 받았다고 보고 하자 조금은 과장되게 웃으며 말했다. "요즘 교육 프로그램 질이 높아지고 재미있고 신선해졌다던데? 하하하... 하긴 교육이라는 게 늘 그렇지 뭐...가서 머리나 좀 식히고 와라" '머리를 식히고 오라구? 교육훈련이 무슨 산림욕인가?' Y팀장은 이왕 교육을 받을 거라면 꾸벅꾸벅 졸면서 시간이나 때우다 오고 싶지 않았 다. 그는 '딱딱한 문구가 나열된 정책 분석서', '느릿한 강사의 목소리', '아무도 입 을 열지 않아 무거워진 토론 분위기' 등이 떠올랐다. 그는 이미 식어버린 커피를 훌쩍 마시며 생각했다. '흥미진진하면서 배울 것도 많은 교육이라면 일을 제쳐두고서라도 다녀올텐데...' 그는 다시 낯익은 도심 풍경 위로 펼쳐진 하늘을 바라보았다. 어느새 하늘을 뒤 덮은 검은 점들이 쏟아져 내려오고 있었다. 미래 발전위원회 회의실. P위원장은 이른 아침 일찍부터 소속, 직함, 이름이 쓰여 진 참석자 명단을 훑어보고 있었다. 이번에 열릴 회의는 새로 교육 프로그램을 처음으 로 도입해 열릴 예정이었다. 그는 얼마전 한 참석자가 자신의 얼굴을 붉게 물들게 만 들며 했던 말이 생각났다. "지금까지 교육을 받을 만큼 받았습니다. 솔직히 공무원들 고과 점수 취득 외에 교 육훈련에 관심이나 있는 줄 아십니까? 국민과 미래를 위해 주도적 정책 행위자를 키우 겠다는 미래위원회 프로그램의 취지는 이해하지만 기존 여타 교육 훈련과 다름없는 집 합교육이라면 이제 진절머리가 납니다." 그 이야기는 P위원장에게 충격이었다. 지금까지 미래위원회는 나름대로 지리한 텍 스트 위주의 강의식 교육에서 벗어나려고 영상, PDF 교육 자료도 준비하고 토론 방식 도 개선했는데 그런 평가를 받다니 참담했다. 그날 이후부터 P위원장은 교육전문가들

4 새만금 간척종합개발사업 사례 을 찾아 기업, 대학, 민간단체 등을 찾아다니기 시작했다. 그의 머리 속에는 온통 어 떻게 하면 교육훈련을 개선시킬 수 있을까 하는 생각뿐이었다. 마침내 P위원장은 여러 전문가들의 의견을 종합해 새로운 교육 프로그램을 구상해 보았다. 전문가들은 조언대로 일단 참가자들의 관심을 이끌어 낼만한 '이슈화 된 정책 사례' 몇 가지를 발굴했다. 다음으로 발굴된 사례들은 정책연구 전문가들에게 사건 중심으로 임팩트 있게(?) 구성해 발표자료를 만들었다. 발표는 사례를 연구한 전문가 들에게 직접 맡기기로 하고 발표하는 방식도 일방적인 강의식이 아니라 쟁점이 있을 때마다 의견교환이 가능한 세미나 방식으로 바꾸었다. 토론은 전체토론과 조별토론으 로 구분해 토론에 대한 부담감을 덜어주기로 했다. 또한 참가자들이 교육을 받는 것이 아니라 회의를 하는 것이라고 생각할 수 있도록 하는 것도 중요했다. 먼저 참가자들도 20명 내외의 소수로 제안하고 강의실이 아닌 세미나실로 교육장을 바꿨다. 무엇보다 사례 발표나 토론이 흥미롭게 진행되도록 하는 게 중요했다. 경험이 많고 분위기를 잡 아줄 수 있는 전문적인 진행요원이 필요했다. 지금까지 교육훈련에 손을 놓고 있었지 만 교육훈련의 베테랑인 P위원장 자신이 직접 나서보기로 했다. 새로운 교육 프로그램이 적용되는 첫 회의가 드디어 바로 오늘, 얼마 뒤 예정이었 다. 새로운 프로그램을 적용한 첫 회의의 과제는 환경과 개발에 따른 찬반 논란으로 한국 사회를 뜨겁게 달구었던 이슈 정책인 '새만금 사업'이었다. P위원장은 명단과 쓰고 있던 안경을 회의 탁자에 내려놓고 걱정 반 긴장 반 상태로 생각에 잠겼다. '과연 참가자들은 재미와 교훈을 모두 얻어 갈 수 있을까?' P위원장은 웅성거리는 소리와 발소리에 퍼뜩 정신을 차리고 얼굴을 들었다. 발표 교수들과 참가자들이 몰려오는 모양이었다. 참석자들이 자리를 메우자 P위원장은 간 략히 새로운 교육프로그램을 만든 배경과 의의, 과정에 대해 설명했다. 열정적인 설명 이었음에도 참석자들의 반응은 시큰둥했다. 예상대로 별거 있겠냐는 표정들이었다. 표 정을 살피던 P위원장의 가슴에 불안감이 엄습했다. 그는 쓴 입맛을 다시며 첫 번째 발표자인 새만금 사례 연구를 주도한 C교수를 소개했다. C교수는 카랑카랑한 목소리 로 발표를 시작했다.

제 1 장 왜 새만금 사례를 연구하는가?

제1장 왜 새만금 사례를 연구하는가? 7 제1장 왜 새만금 사례를 연구하는가? 오늘날 많은 정책이 시행되고 있다. 하지만 아무리 훌륭한 정책이 형성된다고 할지라도 정책의 집행과정에서 발생하는 변수들을 예견하기는 힘들다. 특히 정책이 수립한 목표를 효율적으로 달성하였는지 아닌지를 평가하고 논의할 때는 더욱 신중한 연구와 논의가 필 요하다. 그 동안 시행된 인천신공항건설사업, 경부고속철도사업, 그리고 새만금 간척종합개발사 업 등 대규모 국책사업들은 찬반의 입장 차이가 너무 커서 정책을 바라보는 시각도 상당 부분 다를 수밖에 없었다. 즉 사업의 성공과 실패를 평가함에 있어 이미 주장과 가치가 개입되었다고 볼 수 있다. 이중 새만금 간척사업은 환경에 대한 가치가 크게 개입된 정책 으로 회자되고 있다. 전북 군산시와 부안군을 33km의 방조제로 연결하는 새만금 간척종합개발사업(이하 새만 금 간척사업)이 시작된 지 15년째인 2006년 4월 현재 33km의 방조제가 완성된 상태이다. 전라북도의 군산, 김제, 부안 등 1도, 2시, 1군, 18읍 면 동을 포함하는 것으로 개발면적이 여의도의 140배 규모인 전체면적 40,100ha이며, 총 사업비 2조 2,137억 원이 소요되는 사 업이었다. [ 새만금 의 의미] 새만금 은 김제 만경 방조제를 더욱 크게 하고 새롭게 한다는 의미에서 김제만 경평야의 별칭인 금만평야 에서 만금 을 인용하였고, 새롭다는 뜻에서 새 를 덧 붙여 새만금 이라는 용어로 탄생

8 새만금 간척종합개발사업 사례 1970년대 초 정부가 수립한 서남해안 간척농지 개발계획에 반영된 새만금 간척사업은 1987년 노 대통령의 대선공약 사업으로 1991년 공사를 착수한 후 역대 대통령들 모 두 사업추진을 약속했다. 그러나 시화호 오염문제로 이슈화되면서 1999년부터 2001년 5월 까지 공사가 중단되었으나 민관공동조사 및 토론을 거치면서 공사는 재개됐다. 이후 노 대통령이 새만금 간척사업의 계속 추진을 확인하면서 확보되는 토지의 이용방안에 대 해서는 신구상기획단을 구성해 논의하자는 방안을 제시했다(한겨례신문 2003, 5월 28일). 새만금 간척사업은 나름대로 경제적인 효과가 있을지 모르지만, 환경과 연관되어 큰 문 제를 일으켰다. 경제논리와 환경보전이라는 상반된 입장이 팽팽하게 전개되면서 급기야 기존의 '농지조성'에서 환경적 가치를 고려한 환경친화적인 '순차개발계획'으로 전환하기에 이른다. 그러나 새로운 계획은 기존의 사업목적과 상이하기 때문에 논란의 대상이 되고 있다. 즉 농지조성이라는 새만금 사업의 초기 목표가 변질된 채 정책 집행이 이루어지고 있다는 것이다. 정책집행의 성공여부를 판단하는 기준으로 여러 가지를 들 수 있으나, 정 책의 초기목표 달성 여부를 기준으로 놓고 평가한다면 새만금 간척사업은 원래의 목표에 서 벗어나버린 정책으로 평가할 수 있다. 그 이유는 1991년에 세워놓은 목표가 환경단체 의 반발로 2000년 목표가 수정되었고, 다시 환경단체의 반발로 인하여 2003년 집행이 정 지돼 사업이 중단됐다가 2006년 재개되었기 때문이다. 그렇지만 새만금 간척사업을 쉽게 실패한 사업으로 치부하는 것은 지나진 평가다. 왜냐 하면 새만금 간척사업의 부진요인을 환경단체의 강력한 반발로만 보기에는 집행과정이 얽 히고 설켜있기 때문이다. 농림부는 찬성하지만 환경부는 반대하고 환경단체는 반대하지만 전라북도 도민은 찬성한다. 이밖에도 다양한 행위자가 새만금 간척사업의 조연으로 작용 했을 것으로 생각된다. 따라서 새만금 간척사업의 성공과 실패를 판단하기 이전에 정책과 정을 체계적으로 분석해 볼 필요가 있다. 이러한 인식에 입각한 본 연구는 새만금 간척사업을 사례로 하여 정부와 주민의 갈등 에 따른 정책부진 및 변동의 원인, 과정, 결과를 심층 분석하고 규명함으로써 향후 유사정 책의 시행과정상 실패를 예방하기 위해 필요한 처방을 제시하고자 한다. 구체적으로는 정 책추진과정을 정책단계별로 구분한 다음 각 단계별로 참여자간 상호관계, 성공요인, 부진 요인을 규명하고 이를 바탕으로 해 유효한 시사점을 도출하고자 한다. 이런 사업시행 단계별로 도출된 성공요인과 부진요인 그리고 정책적 교훈과 제언을 정 리하여 공무원의 학습과 교육에 활용토록 하는 것이 본 연구의 주요 목표이다. 이를 위하

제1장 왜 새만금 사례를 연구하는가? 9 여 내용의 구성 역시 교육효과를 고려하여 이루어질 것이다. 이와는 함께 교육효과를 높 이기 위해 단순한 교재의 제공이나 일방적 강의에 그치기보다는 공무원의 자율적 학습이 이루어지도록 교육과정과 체계의 개발 및 추진노력이 필요하다는 점을 지적해둔다. 새만금 간척사업은 2011년 완공을 목표로 2006년 현재 진행 중인 사업이다. 따라서 본 연구는 새만금 간척사업 정책결정이 이루어진 시점부터 대법원의 판결로 33km 방조제 연 결이 완료된 2006년 4월까지를 분석 기간으로 설정한다. 새만금 간척종합개발사업의 간단한 개요와 2006년 4월 현재까지의 진행 과정은 다음 [그림 1-1]과 같다. <Issue Point> 가. 찬반 입장차가 너무 커 정책을 판단하는데도 주장과 가치가 개입되고 있는 여러 가지 대형 국책사 업과 마찬가지로 새만금 사업 역시 환경적 가치와 주장이 많이 개입된 정책이다. 나. 새만금 사업은 환경적 가치가 개입되면서 농지조성이라는 초기 목표가 변질되는 과정을 겪었다. 다. 새만금 간척사업 사례를 연구하는 것은 정책부진과 변동의 원인, 과정, 결과를 심층 분석함으로써 유사정책의 시행과정상 실패를 사전 예방하기 위함이다.

10 새만금 간척종합개발사업 사례 그림 1-1 새만금 간척사업 개요 및 주요 일지

제1장 왜 새만금 사례를 연구하는가? 11 C교수는 나름대로 활기차게 새만금 사례연구에 대한 의의를 발표했지만 참가자들은 여전히 피곤하고 재미없다는 표정들이었다. 한 참가자는 의자에 머리를 기대고 앉아 아예 눈을 감고 있었다. 세미나에 관심이 없다는 노골적인 의사표시였다. 이런 정책 연구 발표는 지겹도록 받았을 것이니 따분해 하는 것도 무리가 아니었다. 그래도 P위 원장은 희망을 가지고 있었다. 일반 정책 강의에 비해 사례연구 학습에 대한 참여도가 좋았던 것을 감안하지 않더라도 이번 새만금 사례는 흥미진진한 전개와 구성으로 다른 세미나의 강의와는 차원이 다를 거라는 믿음이 있었던 것이다. 특히 사례 연구를 교수 진 전원이 자신이 연구한 부분에 대한 발표를 준비하고 있었기에 더욱 든든한 마음이 들었다. 다음 순서 시간이 되자 P위원장은 마음을 다잡으며 청중들을 돌아보며 말했다. "어떻게 좀 들을 만 하십니까?" 한 참가자가 장난기 어린 목소리로 "아니오"라고 대답했다. 회의장은 웃음바다가 됐 다. 물론 장난삼아 한 대답이었지만 어쩌면 대부분 참가자들이 그 대답에 어쩌면 공감 하고 있을지도 몰랐다. "어이구! 벌써 지겨워하시면 어쩝니까? 앞으로 지겨운 발표가 엄청나게 더 남았는데 " P위원장은 만면에 웃음을 가득지으며 말했다. P위원장은 농담에 딱딱했던 분위기는 조금 누그러졌다. 몇몇 참가자들은 곧 얼굴에 나타난 웃음색을 지웠지만 대부분 참가 자들을 여유를 찾았다. "분위기 좋습니다. 그럼 다음 발표자인 L과장님을 소개하겠습니다. 우리 연구소의 L과장님은 지금까지 새만금 사업 관련 실무 연구를 오랫동안 맡아오신 분으로 정책의 달인이라는 별칭이 있습니다. 물론 소주 폭탄주의 달인이라는 별명도 함께 갖고 계시 기도 하지만요. 그럼 L과장님 폭탄주의 달인답게 알싸한 발표로 분위기 좀 띄워주시 죠." 우람한 등치에 선한 인상을 가진 L과장은 위원장에게 한 번, 참가자들에게 한 번 고 개를 깊숙히 숙이며 인사를 했다. 덩치 맞지 않게 미성을 가진 L과장은 맥주잔을 돌리 는 시늉을 하며 "제가 폭탄주의 달인이라는 것을 확인하고 싶으신 분은 세미나가 끝난 다음... 아시죠?" 하지만 L과장은 곧 웃음을 거두고 새만금 사업의 개요 부분을 발표하기 시작했다.

제 2 장 새만금 사업, 어떻게 진행됐나?

제2장 새만금 사업, 어떻게 진행됐나? 15 제2장 새만금 사업, 어떻게 진행됐나? 1. 새만금 간척종합개발사업 개요 가. 새만금 간척사업, 왜 했나? 새만금 간척사업은 국내외 농업여건과 식량사정을 감안해 농경지와 535백만톤 규모의 수자원을 확보하기 위해 1960년대부터 검토되기 시작했다. 1973년 세계적인 식량파동, 1980년대 초 외국 쌀 도입사태를 겪으면서 식량자급 문제가 심각해지자 관계부처 협의, 주민동의, 어업보상 등 관련절차를 거쳐 1989년부터 본격적으로 추진된다. 새만금 간척종

16 새만금 간척종합개발사업 사례 합개발사업의 목적은 첫째, 통일시대를 대비한 대규모 식량단지를 조성하는 것 둘째, 21세 기 서해안 시대의 미래를 여는 지역발전의 중심지를 조성하는 것 셋째, 개발과 보전이 조 화된 세계적 수준의 친환경 간척지구를 조성하는 것 등이다. [농업여건과 식량사정의 변화] 매년 세계적으로 2,600만ha의 농경지가 감소하고 물부족 지역이 갈수록 확대되고 있 는 상황이며 이에 현재도 8억명 이상이 아사상태에 시달리고 있다. 우리나라는 1990 년부터 2000년까지 22만ha의 농경지가 줄어들어 1인당 경지면적은 0.04ha(120평)으로 세계평균 0.25(750평)의 16% 수준에 불과한 실정이다. 우리의 전체 식량자급률은 1990년 43%에서 1999년 29%로 떨어졌다. 쌀자급도는 1990년 108%에서 1999년 96.5%로 낮아졌다가 2000년 겨우 자급수준을 유지하고 있 는 실정이다. 최근 자급수준을 유지하는 것은 5년 연속 풍년농사를 이루었기 때문에 가능한 것이다. 우리가 주로 먹는 중 단립종 쌀은 유사시 구하기가 매우 힘들다. 이미 1973년 식량위기 당시 세계적으로 5% 감산시 가격이 3배로 폭등한 선례와 1980년 냉해로 외미 도입사태를 경험한 바 있다. 이런 상황에서 미래의 식량위기에 지금부터 대비하여야 할 필요가 있다. 국제쌀연구소(IRRI)의 추정에 의하면 2005년 이후에는 아시아는 매년 1,000만톤 이상 부족한 반면에, 2020년 이후에는 세계 쌀수요량이 2배로 증가할 것이라고 밝혔다. 따 라서 우리의 주곡인 쌀은 충분히 여유를 갖고 있어야 하며, 또한 남북통일을 대비한 식량기지 구축도 중요한 요인 중 하나이다. 나. 새만금 간척사업의 법적 근거는? 새만금 간척사업은 1991년부터 농림수산부에서 구 농촌근대화촉진법 제92조, 제93조 및 제96조와 공유수면매립법 제4조의 규정에 따라 계획된 대규모 간척사업이다. 새만금 간척 사업의 근간이 되는 법은 공유수면매립법과 구 농촌근대화촉진법이나 1999년 제정된 습 지보전법은 법적구조가 앞의 두 법과 대립적이다. 공유수면매립법 제4조에서는 공유수면 매립면허 획득에 대하여 규정하고 있다.

제2장 새만금 사업, 어떻게 진행됐나? 17 [공유수면매립법] 1999년 2월 8일 공유수면을 매립하여 합리적으로 이용하게 하기 위한 법률(법률 제5911호) 로 7장 43조와 부칙으로 되어 있으며, 2005년 8월 4일 일부 개정되었다(법률 제7678호). 제4조 (매립기본계획의 수립) 1 해양수산부장관은 국토의 전체적인 기능 및 용도에 맞고 환경과 조화되도록 공유수면을 이용 관리하기 위하여 10년마다 연안관리법 제22조의 규정에 의한 중앙연안관리심의회(이 하 "심의회"라 한다)의 심의를 거쳐 공유수면매립기본계획(이하 "매립기본계획"이라 한다)을 수립하여야 한다. 2 해양수산부장관은 제1항의 규정에 의하여 매립기본계획을 수립하고자 하는 때에는 미리 관계중앙행정기관의 장과 협의하고 관계 특별시장 광역시장 또는 도지사(이하 "시 도지사" 라 한다)의 의견을 들어야 한다. 3 제2항의 경우에 시 도지사가 제출하는 의견에는 매립기본계획과 관련된 시장 군수 또 는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다) 및 당해 시 군 또는 구에 설치된 지방의 회의 의견을 첨부하여야 한다. 새만금 간척사업과 관련된 구 농촌근대화촉진법의 내용은 다음과 같다. 구 농촌근대화촉진법 제92조: 새만금지구 종합개발사업 기본계획 확정 구 농촌근대화촉진법 제93조: 사업시행 계획 확정 구 농촌근대화촉진법 제96조: 사업시행인가 및 고시 [농촌근대화촉진법] 1970년 1월 12일 농촌의 근대화를 촉진하기 위해 제반 시책을 제정한 법률(법률 제2199호)로 8장 189조와 부칙으로 되어 있었으나, 농지개량조합법(1995. 12. 29. 법률 제5077호)에 의하여 폐지 대체되었다.

18 새만금 간척종합개발사업 사례 공유수면매립법과 구 농촌근대화촉진법 이외의 새만금 간척사업 관련 법령은 습지보전 법, 자연환경보전법, 환경 교통 재해 등에 관한 영향평가법, 연안관리법, 해양오염방지법 등이 있다. 이러한 관련 법령은 [표 2-1]과 같이 정리할 수 있다. 표 2-1 새만금 간척종합개발사업 관련 주요 법령 요약 법 령 내 용 비 고 습지보전법 자연환경보전법 환경 교통 재해 등에관한영향평가법 연안관리법 해양오염방지법 기 타 습지와 그 생물다양성의 보전을 목적으로 제정되었으며, 생태적으로 보호할 가치가 있는 지역을 습지보호지역 등으로 지정하고 습지보 `99. 2 제정 전기본계획을 수립하여 체계적으로 관리 자연환경의 보전과 일반국민의 쾌적한 자연환경을 누리는 것을 목 적으로 제정, 생태적으로 보호할 가치가 있는 지역을 생태계보전지 `91. 12 제정 역 등으로 지정하고 전국자연환경조사를 통해 전국자연환경계획을 수립하여 체계적으로 관리 일정규모 사업의 환경 등에 미칠 영향을 미리 평가 검토하여 건전 하고 지속가능한 개발 도모 `01. 1 제정 연안환경 보전과 연안의 지속가능한 개발을 목적으로 제정되었으며, 5년마다 실시되는 연안기초조사를 토대로 연안통합관리계획을 수립 `99. 2 제정 하여 연안과 관련한 각종 계획을 통합적으로 관리 해양에서의 오염물질 제거를 통해 해양을 보전하고, 국민의 재산 등 `77. 12 제정 을 보호할 목적으로 제정, 해역이용협의를 통해 공유수면 매립면허 (99. 2 개정) 등에 관한 해양수산부장관과의 협의 의무화 그외에 공유수면의 점 사용에 관한 공유수면관리법 등 약 30여개 법률이 있음 다. 새만금 간척사업은 무엇인가? 새만금 간척사업은 전라북도 군산시와 부안군 사이의 바다를 33km의 방조제로 연결하 는 사업으로 공사지역은 전라북도 군산, 김제, 부안 등 1도, 2시, 1군, 18읍 면 동을 포괄 한다. 개발면적은 총 40,100ha로 여의도 면적의 140배를 넘으며 토지조성 계획 면적이 28,300ha이고 담수호개발 계획 면적이 11,800ha이다. 2003년 현재의 토지이용계획은 식량 단지 17,950ha와 근교원예단지 2,500ha, 수산개발단지 2,000ha, 농어촌 8,000ha 기타 5,050 ha로 계획됐다.

그림 2-1 새만금 간척종합개발사업 지역 제2장 새만금 사업, 어떻게 진행됐나? 19

20 새만금 간척종합개발사업 사례 1987년 농림수산부에 의해 간척사업 추진계획이 발표된 이래 1991년 기공식을 갖고 사 업을 착수했다. 애초 1991년부터 2004년까지 15년간 1조 7,483억원의 사업비를 투지하여 방조제 공사를 추진하려 하지만 사업내용과 기간의 변경으로 예상완공연도가 2011년이 되면서 총 사업기간은 21년으로 늘어났다.(www.maf.go.kr) 2003년 현재 예정된 총사업비는 3조 489억으로 외부 방조제 및 배수갑문공사 비용이 1조 7,337억 원이며 내부개발비용은 1조 3,152억 원이다. 새만금 종합개발사업은 오는 2004년까지 14년간 1조 3천억원(91년 당시)을 투입, 부안군 변산면 대항리에서 가역도, 신시도, 야미도 및 비응도를 연결하는 세계 최장의 방조제 33킬로미터를 쌓아 여의도의 140배나 되는 4만 1백 핵타(1억2천여만평: 부산시 규모)를 개발하는 사상 세계 최대의 간척사업이다. 정부는 개발되는 4만 1백 헥타 중 토지 2만8천3백 헥타는 도시 및 산업용지와 식량 단지 등으로 사용하고 1만 1천8백 헥타는 담수호로 조성, 산업용수로 이용할 방침이다. 또 간척지 중간부분인 고군산도에 부산항보다 큰 연간 5천만톤의 하역능력을 갖춘 새만금 국제항이 건설되는 데, 이 지역의 수심이 20-23미터에 이르러 5만톤 규모의 대형선박 접안이 가능하고 조류속도도 초 속 1미터로 군산항의 3미터보다 훨씬 낮아 서해안시대를 이끄는 국제항으로 각광받을 것으로 전망 된다고 전하고 있다. [출처: 서울신문, 1991년 11월 29일자 보도 요약] 새만금 간척사업의 추진은 농림부, 농어촌진흥공사, 전라북도 등이 맡아왔다. 우선, 농림 부는 새만금 간척종합개발사업의 총괄기획 및 매립면허 등의 업무를 담당하고 농어촌진흥 공사는 새만금 간척종합개발사업의 설계, 공사, 감리 등의 역할을 한다. 전라북도는 지역 개발과 보상 업무를 담당하고 있다.

제2장 새만금 사업, 어떻게 진행됐나? 21 2. 새만금 간척종합개발사업 추진 경과 1971년 농림수산부는 전라북도 옥구군 옥서면을 중심으로 금강, 만경강, 동진강 하구를 둘러싼 갯벌을 개발하려는 이른바 '옥서지구농업계발계획' 1) 을 세웠다. 1단계로 금강하구둑 을 건설하여 관개, 배수시설을 개선하고 2단계로 김제지구에 방조제를 쌓아 갯벌을 간척 해 만경강 주변 농경지에 대해 관개와 배수시설을 개선한다는 것이다. 사업에 드는 재원을 조달하기 위해 정부는 '농업기반사업 투자용 IBRD(국제부흥개발은 행)협력차관'을 신청해 1972년에는 IBRD 조사단이 들어와 사업의 경제성을 평가했다. 이 어 1975년에 서남해안 일대 132개 지구 40만 5,000ha의 갯벌을 간척가능지역으로 보고 조 사에 들어가 59개 지구 6,354ha를 개발대상지로 선정했다. 그 뒤 옥서지구 1단계 기본설 계를 완료한 후 1981년에 옥서지구 2단계 사업인 만경, 동진강 유역 농업종합개발사업 기 본조사를 실시, 1984년에 조사를 완료했다(농촌진흥청 2001, 4-7). 농림수산부는 1987년 5월 12일 '서남해안 간척사업'이라는 이름으로 현재 새만금 간척사 업에 해당하는 계획을 발표한다. 이 사업의 골자는 8,200억원의 사업비를 들여 군산 외항 의 오식도와 고군산군도, 부안군 변산면 대항리에 이르는 34km의 방조제를 축조하고 총 4 만 2,000ha의 간척지를 조성한다는 것이었다. 같은 해인 1987년 시화지구 간척사업 역시 시작했는데, 규모면에서 새만금이 2.4배 정도 컸다. 1987년 7월 농림수산부는 '새만금간척 종합개발사업'으로 사업명을 바꾸고 새만금 지구에 대한 본격적인 타당성 조사를 실시한 다. 이를 위해 농업기반공사에 12억원의 사업비를 배정했고 10월 17일 당시 전 대통 령에게 결과를 보고했다. 그리고 재원조달의 여러움과 경제성이 없다는 이유로 '사업추진 불가' 결론이 지어졌다(허정균 2003, 110-113). '서남해안 간척사업'에서 '새만금간척종합개발사업'으로 명칭을 바꾼 새만금 간척사업은 1987년 12월 대통령 선거 공략으로 다시 빛을 보게 된다. 당시 민정당 노 후보는 서 해안시대에 대비해 서해안지역 공업단지 및 항만개발사업, 군산산업기지와 외항건설, 대불 공단과 목포항개발, 아산만산업기지와 신항만건설 등을 공약으로 내세웠다. 이와 함께 동 1) 옥서지구 는 현재 전라북도 옥구군과 충청남도 서천군을 일컫는 말이다.

22 새만금 간척종합개발사업 사례 해안 남해안 및 중부내륙지역의 개발을 위해 대구-춘천간 중앙고속도로, 인천-목포-광 양을 잇는 서해안고속도로, 대전-진주간 고속도로, 대구-김해간 고속도로를 건설하고 청 주국제공항을 신설하며 한려해상국립공원에 국제관광휴양지를 조성하겠다는 등 각종 개발 사업을 약속했다. '호남 푸대접론'이 선거쟁점이 되자 호남지역 득표전략의 하나로 새만금 간척사업이 등장하면서 선거공약으로 구체화된다 이후 재정적 문제에 봉착한 새만금 간척사업은 1991년 7월 16일 노 대통령과 당시 김 신민당 총재의 영수회담 때 정치적 합의에 의해 재개됐다. 1991년 7월 23일 국회 에서는 새만금 간척사업을 포함한 추경예산을 두고 본회의에서 농지관리기금 200억원을 삭감하고 새만금 간척사업비 200억원을 새로 반영한 추경예산안을 통과시켰다(오마이뉴스 2001, 5월 25일). 1991년 8월 1일 전라북도는 새만금간척사업 준비기획단을 구성, 용지와 어업보상을 위한 용역을 9월중 시행키로 하고 동시에 새만금간척사업추진본부를 발족한 다. 1991년 8월 13일 정부는 새만금 사업 시행부서를 확정하고 '시행주체는 농림수산부', '공 사시행 측량 공사감리는 농업진흥공사', '사업관리 보상업무 지역개발은 전락북도가 위임' 토록 결정했다. 농림수산부는 8월 19일 사업시행계획을 고시(농림수산부 고시 제91-23호) 하고 사업과 관련되는 19개 읍, 면, 동에 게시 및 주민열람을 실시하는 등 새만금 간척사 업은 빠른 속도로 진척됐다. 1991년 11월 13일 농업진흥공사는 주식회사 대우와 방조제 1 공구 공사에 대한 452억 1,500만원 계약을 체결하고 11월 16일 사업 시행 인가(농림수산 부 고시 제91-36호)를 얻어 이틀 뒤인 11월 18일에 새만금 간척사업을 착공했다. 97년 이후 환경운동단체의 반대 등 우여곡절 속에서도 공사는 계속 이어졌으나 2003년 에 접어들면서 방조제 전진공사 실시여부를 둘러싸고 환경 시민단체와 농업기반공사간의 맞고소, 고발 사태로까지 번지며 새만금 논란은 국가적인 이슈로 떠오른다. 2) 환경단체를 2) 최 환경운동연합 공동대표 등 환경시민단체 대표들은 2003년 9월 1일 오전 기자회견을 열고 "새만금 2호 방조제 일대 공사가 법원의 결정에 반하는 불법공사"라며 최 농림부 장관과 배희준 농업기반공사 사장 을 공유수면매립법위반죄로 검찰에 고발하겠다고 밝혔다. 이 자리에서 단체 대표들은 "문제가 된 2공구 구 간은 2005년 10월 공사예정 구간으로 전진공사는 물론 보강공사조차 필요 없는 곳이라고 농업기반공사 스 스로 주장해온 곳이며, 때문에 농업기반공사가 방조제 유실을 핑계로 2호 방조제와 신시도 사이에 해수유 통을 위해 뚫려있는 구간 한가운데서 대규모 토석매립공사를 진행하는것은 보강공사를 빙자한 진행공사라 는 의혹을 가질 수밖에 없다"고 주장했다. 환경운동연합은 지난달 24일 "2공구 미공사구간 한가운데서 바 지선과 굴착기를 동원해 방조제 전진공사를 진행하고 있는 것을 현장 확인했다"며 노대통령에게 농업기반 공사 사장과 농림부장관을 강력히 처벌할 것을 요구했다. 그러나 농업기반공사는 이에 대해 "문제가 제기 된 공사는 제2 방조제 양끝 부분의 기초지반이 빠른 유속으로 인해 쓸려 나가는 것을 막기 위한 바닥보호 공 보강공사로 전진공사 주장은 터무니없다"며 전주 환경운동연합 관계자를 명예훼손 혐의로고소한 바 있

제2장 새만금 사업, 어떻게 진행됐나? 23 비롯한 시민단체들은 갯벌의 환경문제를 제기하면서 사업 반대 여론과 공감대를 형성시켰 다. 하지만 민간단체가 모두 새만금 간척사업에 대해 반대하는 것은 아니었다. 환경단체와 시민단체에 대한 대응으로 민간단체인 새만금 지지연합이 등장했다. 또 2003년 10월에는 이 전 국무총리와 강 지사, 그리고 전라북도출신 민간인들로 조직된 연합체인새만 금 범국민협의회(상임대표 김 전농림부장관)도 출범했다. 이들은 새만금사업의 국민적 관심유도와 효율적 추진 지원, 반대활동에 대한 합리적 대응 등을 설립 목적으로 삼았다 (전라일보 2003, 10월 1일). 2003년부터 계속되어온 법정 공방은 2006년 3월 16일 대법원 의 사업 계속 진행 판결에 따라 3월 17일부터 끝막이 공사가 재개됐다. 그럼에도 불구하 고 어민을 비롯한 일부 단체의 반발은 2006년 4월 현재까지 지속되고 있다. 새만금 간척사업의 정책추진 기간은 다음과 같다. 총 기간: 1991년 - 2011년(총 21년) 외곽시설: 1991년 - 2006년(총 16년) 내부개발: 2006년 - 2011년(총 5년) 2006년 4월말 현재까지 새만금 간척사업 공사 추진 상황을 살펴보면 1991년 시작된 공사 는 몇 년간 무리없이 잘 진행돼 오다 시화호 오염문제로 1999년부터 2001년 5월까지 공사 가 중단되었고 이후 공사가 다시 시작되었지만 찬반의 논란 속에 2003년 7월 사업집행이 정지됐다. 하지만 2006년 3월 16일 대법원의 판결로 3월 17일부터 끝막이 공사가 재개되어 4월 21일 방조제 33km 최종연결공사가 완료됐다. 다(한겨례신문 2003년 9월 11일).

24 새만금 간척종합개발사업 사례 표 2-2 새만금 간척종합개발사업의 추진 경과 년 도 내 용 1971-1986 새만금 사업예정지 및 기본조사 실시 1986-1988 경제성 타당성 분석 1989 기본계획 관계부처 협의 1986-1991 환경영향평가 및 협의(구 환경처) 1989. 11. 6 기본계획 확정 1991. 08. 13 사업시행 기획 확정 고시 1991. 08. 19-10. 4 주민 동의서 징구 1991. 10. 22 공유수면 매립허가 고시 1991. 11. 13 사업시행인가 고시 1991. 11. 28 사업 착공 1995. 08. 03 전시관 준공 및 개관 1998. 12. 30 1호방조제 준공 1999. 05-2000. 06. 민관공동조사 실시 2000. 08. 18. 민관공동조사 종합보고서 총리실 제출 2000. 08. - 2001. 03. 2001. 03. 05 민관공동조사 결과 등을 토대로 관계부처에서 수질대책 등 세부실천방안 마 련 국회 언론 등에 국무조정실 농림부 환경부 해양수산부 전라북도 등 관계부 처 검토의견 공개 2001. 03. 21 지속가능위에서 토론 등을 통한 사회적인 합의후 결정 건의 2001. 05. 7-11 총리실 지속가능위 공동주관 공개토론회 2001. 05. 25 친환경적 순차개발방안 확정 2001. 08. 06 정부방침에 따른 세부 실천계획 확정 2001. 12. 방조제 22.1km 완료 (공정 66.9%) 2003. 02. 11 노 대통령, 당선시 사업 추진 약속 2003. 05. 김 농림부장관 중단할 수 없음을 발표 2003. 07. 15. 서울행정법원 집행정지 명령 2003. 07. 22. 김 농림부장관 사표제출 2003. 08. 25 농림부 본안소송 제기 2003. 10. 10 노 대통령, 전국체전 개최지인 전라북도에서 사업추진 재확인 2006. 03. 16 대법원 새만금 간척종합개발사업 계속 진행 판결 2006. 03. 17 끝막이 공사 재개 2006. 04. 21 방조제 33km 최종연결공사 완료

제2장 새만금 사업, 어떻게 진행됐나? 25 3. 새만금 간척사업 관련 주요 정책행위자 새만금 간척종합개발사업에는 다양한 정책 행위자가 존재한다. 정책을 입안할 당시에는 대통령을 비롯한 농림부 등 중앙정부기관이 주요 행위자였지만, 정책을 집행하면서 이해 관계자들인 다양한 행위자가 합류했다. 정책행위자는 그 입장에 따라 개발지지와 환경보 존 두 부류로 분류할 수 있는데 다음 [표 2-3]과 같다. 표 2-3 새만금 간척종합개발사업 주요 행위자 개발지지 환경보전 정부 농림부(농업기반공사), 전라북도 환경부, 해양수산부 지방단체 전라북도의회, 전북성장연합 환경단체 기타 전라북도 지역언론, 지역출신 정치권 인 사, 새만금 사업추진 범도민협의회, 전북 애향운동본부 환경운동연합, 녹색연합, 경제정의실천 시 민연합, 전북환경연합, 천주교환경연대, 기독교환경운동연대, 군산녹색시민연대, 새만금사업 백지화를 위한 시민위원회 김제경실련 가. 새만금 간척사업의 지지세력 새만금 간척사업을 적극 지지하고 신속한 사업추진을 요구하는 시민운동단체들은 1등 도민운동본부, 애향운동본부 등 주로 전라북도를 기반으로 하는 단체들로 관변단체적 성 격을 가지고 있다. 새만금 사업을 지지하는 세력은 꽤 탄탄한 연합체를 형성하고 있는데, 연합의 정점에는 전북성장연합이 있었다. 성장연합(growth coalition)이란 1970년대 미국의 도시개발과정에서 지주를 중심으로 개발업자, 금융업자, 건설업자, 부동산중개업자, 사채업 자, 언론 등과 같이 도시 체제의 공간구조를 재편함으로써 이득을 얻는 세력을 지칭한다 (허정균 2003, 204). 전라북도의 지방정부, 지방의회, 상공회의소 지역 유지들은 전북애향

26 새만금 간척종합개발사업 사례 운동본부와 같은 단체나 사회단체와 연계해 정보를 주고받고 의견 조율을 하는 연합체를 형성하였다. 그 중에서 전라북도의 지방언론은 개발지지연합의 구심점이 됐다. 전북성장연합의 이익 을 대변해왔던 전북언론은 지방정부와 의회의 개발욕구를 공론화시키는데 큰 역할을 했다 고 볼 수 있다. 2000년 10월 23일부터 진행된 '새만금 간척사업 추진을 위한 도민의견규합 100만인 서명운동'에서 전북지역 언론의 역할과 영향이 잘 드러난다. 이 서명운동은 2000 년 5월 전북애향운동본부가 주축이 되어 47개 민간단체가 참여해 결성한 '새만금종합개발 사업추진 범도민추진협의회'와 도, 시, 군의회, 도내 상공회의소 등 4개 단체가 공동으로 주관했다. 전라북도의 언론은 이 서명을 운동을 적극 부각하면서 새만금 사업이 '전북도민 의 숙원 사업'이라며 지역 여론을 이끌었다. 지역언론의 이 같은 활동은 2001년 5월 정부 의 '새만금 간척사업 계획의 지속적인 추진 결정'에 큰 힘이 되었다. 한편 2003년 5월 15 일 새만금추진협의회, 전북애향운동본부 등의 단체 회원들 400여명은 새만금 사업을 중단 해야 한다고 기사를 낸 문화일보를 항의 방문하고 삼보일배를 수행하고 있는 수원으로 가 서 대응시위를 했다. 이때에도 전북 언론은 이들의 행동을 '전북도민의 성난 외침' 3) 으로 표현하면서 지역여론을 유도한 바 있다. 최근 새만금 간척사업이 재개되면서 이들 시민운동단체의 활동이나 주장이 힘을 얻고 있다. 이들 단체는 현재 새만금 사업이 농지조성 위주로 진행되는 것에 대해서는 강력하 게 반대하면서 첨단산업단지나 관광단지 등 지역발전의 촉매가 될 수 있는 성장동력산업 을 유치할 것을 주장하고 있어 앞으로 사업추진과정에서 새로운 갈등(민민갈등 및 민관갈 등)이 유발될 가능성이 크다. 지역 주민들도 찬성과 반대의 두 집단으로 나뉘는데, 사업 찬성 집단은 대개 새만금 사 업과 직접적인 관계는 없으나 전북의 일반 지역주민들이다. 이들은 새만금 사업이 지역 전체 발전과 연계될 수 있다고 믿고 대부분 사업에 대해 찬성하면서 적극적으로 기대감을 표출했다. 그러나 새만금 사업의 지체와 연기, 사업에 대한 논쟁 등으로 인해 기대감이 차 3) 유일한 국책사업인 새만금 간척사업마저 일부단체나 타 지역으로부터 발목을 잡혀 표류하고 있는데, 당국 이나 도민은 팔짱만 끼고 있으니 한심한 노릇이다(전북일보 2000, 11월 8일). 수도권의 신공항이 정부와 국 회의 전폭적인 지지를 받는데 반아여 새만금 사업은 부처의 이기주의와 일부 환경단체 등의 반발로 사업 이 당초계획보다 늦어지니 신공항 개항을 바라보는 전북 도민의 마음은 씁쓸하기만 하다(도민일보 2001, 3 월 29일). 환경부와 해양수산부등 일부 부처의 딴죽걸기가 도민들의 강한 반발을 사고 있다. 특히 새만금 사업에 대한 부정적 보고서가 사전에 유출되는 등 새만금 흔들기의 의도적 음모가 있는 것 아니냐는 비난 까지 일고 있다(도민일보 2001, 3월 25일).

제2장 새만금 사업, 어떻게 진행됐나? 27 츰 줄면서 정부 정책과 정부에 대한 신뢰도 많이 줄었다. 나. 새만금 간척사업의 반대세력 새만금 간척사업을 전면 중지할 것을 주장하는 환경보전연합에는 환경운동연합, 녹색연 합, 환경전문 학자, 전북환경연합, 종교관련 환경연대, 그리고 '새만금 사업을 반대하는 부 안사람들' 등 다양한 단체들이 포함돼 있다. 환경단체들은 1995년 6월 시화호의 방류를 계기로 새만금 유역의 수질문제에 주목했고 이후 새만금호가 제2의 시화호가 될 가능성을 지적하면서 수질보전 방안을 요구했다. 1998년 1월 대통령직인수위원회가 새만금사업을 김 정권 3대 부실사업으로 규정하자 전북 환경운동연합이 새만금 사업 재검토를 환영하는 성명서를 발표하고 새만금 간척사업 반대를 처음으로 주장했다. 이에 환경단체들은 일제히 새만금 간척사업에 반대 입장을 표 명하게 된다. 1998년 2월 2일 세계습지의 날을 맞아 환경운동연합과 녹색연합 등의 환경 단체들이 갯벌 살리기 운동에 나설 것을 선언했다. 이들은 새만금지구, 영종도 신공항, 영 산강4지구개발 등 간척 및 매립사업의 중단, 습지보전법의 제정, 공유수면매립법의 폐지, 갯벌 등 연안습지 관리를 위한 연안생태계 관리 권한의 환경부 이관 등에 영향을 미쳤다. 이와 함께 강화도 남단 갯벌 등의 우수 생태지역에 대한 생태계 보전지역 지정을 요구하 기 시작했다. 1998년 3월 6일 환경운동연합 전국 36개 지역 사무국장들이 전북환경운동연합 사무실 에서 기자회견을 갖고 새만금 간척사업의 전면 재검토와 민관합동조사위원회 구성, 새만 금지구의 국립공원지정, 생태조사와 관리대책을 요구했다. 결국 환경운동연합은 1998년 7 월 17일에 '사업의 전면중단'까지 주장한다. 이후 39개의 단체가 참여한 '새만금 간척사업 백지화를 위한 시민위원회'라는 연대기구가 창설되어 새만금 사업의 중단을 정부각계에 촉구하고 전북의 시민단체들도 반대 분위기에 합세하자 유 지사는 새만금 전면 재검 토를 발표했다. 새만금 사업을 반대하는 세력은 그 입장에 따라 크게 두 가지 부류로 나눌 수 있다. 한 부류는 환경단체 중심의 시민단체들로 새만금 사업에 대한 근본적인 문제제기를 하면서 사업 자체를 반대한다는 입장이다. 시화호 개발사업을 통해 환경운동의 동력을 얻게 된

28 새만금 간척종합개발사업 사례 많은 시민운동단체들이 새만금 간척사업 반대운동에 뛰어 들었으나 사업의 장기화와 사업 내용의 모호성으로 인해 2006년 4월 현재 운동 에너지가 많이 고갈됐다. 또 다른 한 부류는 새만금사업에 의해 직접 경제적 생활에 영향을 받는 새만금방조제 연안주민들로 주로 어업이나 갯벌에서의 채취활동으로 생계를 꾸려가는 사람들이다. 이들 은 새만금 사업과 관련하여 1차 보상을 받았으나 추가보상에 대한 기대심리로 현재 반대 투쟁을 하고 있다. 이들은 사업 자체의 중단 요구가 아닌 추가보상이나 생계대책의 요구 차원에서 반대운동을 벌이고 있는 입장이다. 새만금 간척사업이 계획했던 것보다 지체되 면서 이들의 추가요구가 발생한 것으로 보인다. 정부로서는 사업을 진행하는데 새로운 장 애요인을 떠안게 된 셈이다. 시민운동단체는 초기 새만금 연안 지역주민들과 연합해 반대운동을 하였으나 목적 차 이로 인해 현재는 독자 노선을 걷고 있다. 시민운동단체이 주로 환경보존을 목적으로 새 만금 사업에 대해 원천반대를 주장한 반면 지역 연안주민들은 사업을 원천적으로 반대한 다기 보다 생존권과 보상문제 등 경제적인 문제 해결을 요구하는 입장이었다. 전라북도청 새만금지원과 장 새만금지원계장(2006년 9월 15일) 주민들 사이에 민민갈등이 존재한다. 방조제 내의 연안 주민은 새만금 간척사업을 반대하는데 추 가보상을 요구하고 있는 중이다. 반대로 신시도 등 섬주민 대부분은 찬성하고 있고, 도민 대부분 약 70%가 찬성하고 있다.

제2장 새만금 사업, 어떻게 진행됐나? 29 표 2-4 새만금간척사업 결정시의 이해관계자 분류 찬 성 세 력 반 대 세 력 이해관계자 정치권 참여자 농림부 참여자 경제기획원 참여자 경제장관회의 참여자 전라북도 참여자 환경단체 참여자 주요활동 사업의 시행 - 1987년 호남표심공략차원에서 대통령 - 경제기획원은 새만금사업에 대한 예산 후보들의 공약사항으로 새만금간척사 책정에 제동을 걸어 적극적 저항을 함 업 등장 - 경제부처 장관회의에서도 사업에 대한 - 1990년 12월 국회 농림수산위는 정부 재원조달문제와 사업의 경제적 타당성 가 제출한 예산안에는 없는 새만금 간 을 문제로 사업추진에 회의 표시 척사업비 200억원 책정(예결특위 계수 - 환경처와 환경단체 참여자는 거의 의 조정에서 삭제) 견형성이 힘들어 제 목소리를 내지 못 - 1991년 7월 영수회담에서 평민당 함 김 총재의 새만금사업의 착공 요청을 노 대통령이 받아들여 실질적 착수 - 전북지역의 경제개발에 대한 소외의식과 이를 고려한 13대 대선후보자들의 표심공 략 - 당시 간척사업에 대한 환경적 측면의 고려가 일천하여 환경단체 및 환경처의 반 대의견에 대한 논리적 타당성을 찾기 힘듦 - 새만금사업의 시행은 경제적 타당성의 논리나 환경적 측면의 고려는 우선순위에서 밀려 찬성세력의 힘의 우위로 결정됨 다. 새만금 사업 관련 정부 부처 중앙정부와 지방정부를 포함하는 공무원 집단 역시 개발지지와 환경보전 입장으로 세 력이 갈리고 있다. 새만금 간척사업을 찬성하는 측에는 농림부, 농어촌공사, 전라북도 등 이 있고 환경보전의 가치를 주장하며 새만금 간척사업을 반대하는 측에는 환경부와 해양

30 새만금 간척종합개발사업 사례 수산부 등이 있다. 많은 기간이 요구되는 대형국책사업은 시간의 흐름에 따른 사회경제적 상황의 변화에 많은 영향을 받게 된다. 새만금 사업이 주로 진행됐던 1990년 대에는 사회적, 경제적 변 동이 적지 않았다. 일단 1997년말 IMF 외환위기로 국가적 위기 상황을 맞은 바 있고 환 경에 대한 사회의 전반적인 인식도 크게 달라졌다. 이에 따라 정부조직 내에서도 새만금 간척사업을 주도하였던 농림부와 환경부, 해양수산부의 대립이 1996년말부터 진행되기 시 작한다. 2006년 4월에 와서는 새만금 간척사업을 찬성하는 정부 기관 내에서도 갈등 조짐 이 보이고 있다. 새만금과 연관된 정부 부처들과 각각의 입장을 살펴보자. 새만금 간척사업의 시행 주체 새만금 간척사업의 결정에서 사업 착공까지 주도적 역할 농림부는 정책의 시행주체이다. 농림부는 시행주체로서 새만금 사업의 탄생, 집행, 갈등 과 좌절, 재개결정의 중심에 서 있었다. 농림부는 노 정부 4년 째인 1991년 8월 19일 사업시행계획(농림수산부 고시 제91-23호), 10월 17일 공유수면 매립면허(농림수산부 고시 제91-32호), 11월 16일 사업시행 인가(농림수산부 고시 제91-36호)등을 거쳐 11월 18일 사 업착공에 이르기까지 주도적인 역할을 해왔다. 농림부는 우리나라 각지에서 수많은 간척사업을 진행해왔고 간척적지인 새만금 지구에 대하여 수차례에 걸쳐 타당성을 검토했다. 또한 1988년에는 전북 부안에 새만금 조사사무 소를 설치하고 농지조성기금에서 89억원을 투입해 기본조사와 실시설계를 하는 등 사실상 의 예산확보 행위를 했다. 결국 농림부는 사업의 시행주체가 되었으며, 주요 목표인 농경 지의 확보에 나설 수 있게 됐다. 농림부가 새만금 사업에 적극적인 이유는 농지와 수자원

제2장 새만금 사업, 어떻게 진행됐나? 31 의 확보를 주된 업무로 삼고 있는 조직 목표에 기인한 것으로 보인다. 따라서 종합적 행 정을 추진하는 전라북도와 토지이용에 대해 이견을 보이고 있다. 새만금 간척사업을 주도하고 있는 농림부와 농어촌공사는 2006년 현재 추진 중인 새만 금 간척사업의 당위성을 대외적으로 강조하는 등 강한 애착을 나타내면서 사업에 관한 주 도권 상실에 대해서는 적극 저항하는 입장을 보이고 있다. 이들은 새만금 사업을 현재의 계획대로 농지조성 위주로 나가면서 향후 산업단지나 관광단지 등으로 전환이 가능하다고 말한다. 농림부는 새만금 간척사업의 내부개발 방향에 대해서도 전라북도, 지역주민들과 상당한 견해차를 보이고 있다. 이는 향후 관관갈등을 유발할 수 있는 요인이다. 새만금 간척사업 보상 업무 담당 새만금 간척사업을 통해 지역발전 추구 새만금 간척사업의 토지이용계획의 변경 추구 전라북도는 강한 정책의지를 표출하고 있지만 현재 어업보상업무만을 수탁받고 있을 뿐이다. 그러나 새만금지구의 경제특구와 복합산업단지 조성 등 요구하는 정책내용으로 보았을 때, 새만금사업에 대한 수권의지는 농림부 못지않다. 새만금 간척사업 이전부터 전 라북도는 이미 김제지구와 부창지구의 사업을 6차 경제사회발전 5개년이 시작되는 87년 에 착수해 줄 것을 정부에 건의한 바 있다. 1993년에는 새만금 국제경제자유지역 조성방 안이라는 보고서를 발표했고 1996년 4월에는 산업경제연구소에 새만금 종합개발계획 실 행연구 용역을 주면서 내부개발에 있어 지방자치단체의 참여방안과 소요재원 추정 및 조 달방안을 연구해 주도록 요구한 바 있다. 1997년 전라북도는 새만금 종합개발계획안 발표하였는데 그 내용은 새만금지구를 국제 교역, 산업복합도시로 건설하는 것이었다. 기능별 토지이용계획은 산업기능 5,500ha, 물류 기능 480ha는, 관광기능 1,680ha, 첨단영농기능 12,000ha, 도시기능 5,800, 신공항기능 1,120ha, 기타기능 1,720ha로 계획되었다. 여기에 새만금 신항만 건설을 추가하면 내부개발 비가 무려 18조 5,329조로 추정된다. 이런 재정적 문제를 해결하기 위해 유 전북도지

32 새만금 간척종합개발사업 사례 사는 해외자본 유치를 주장하기도 했다. 전라북도는 1996년 시화호 사건 이래 불거진 환경문제를 의식해 1997년 11월 풍력타당 성 조사를 한국에너지기술연구소에 의뢰하기도 했다. 또한 사회적으로 방조제축조에 의한 환경논의로 새만금 사업 백지화가 거론되는 상황에서 유 전북도지사는 '새만금 환경 문제 진단 및 해결책 모색을 위한 민관합동 공동조사단 구성'을 제의했다. 이런 활동들은 공유수면의 매립에 재정부담을 하지 않고 실질적인 주체 역시 되지 못하는 위치를 감안해 볼 때, 전라북도가 새만금 사업에 대해 얼마나 적극적이었는지 가늠케 한다. 전라북도는 2002년 대선 후보들에게도 새만금 신항만 및 배후 신도시 건설 등 48개 사업을 대선공약 사업으로 발굴해 제시한 적도 있다. 2006년 현재 전라북도청을 중심으로 하는 지역공무원 집단은 새만금 간척사업에 대한 큰 기대를 갖고 있다. 새만금 간척사업이 전라북도의 낙후성을 일거에 개선할 수 있는 전 기를 마련할 수 있다는 생각 때문이다. 그러나 시민들의 지나친 기대나 일부 지역 주민의 반대에 대한 부담감으로 직접적이고 강력한 의견 표명을 자지 못하고 있는 입장이다. 단 현재 농림부 및 농촌공사에 있는 새만금 사업에 대한 주도권을 언젠가 전북이 가져올 것 으로 믿고 있으며, 그때 가면 전북이 원하는 내부개발을 할 수 있을 것으로 예상하고 있 다. 현재는 농어촌공사를 지원 보조하고 있지만 소극적인 자세를 견지하는 것으로 보인다. 따라서 새만금 반대론자들이나 찬성론자 양측으로부터 질타를 받고 있는 상황이다. 새만금 간척사업에 대한 부정적 입장 새만금호의 수질보전에 관심 정부 내에서 환경 가치를 주장하는 환경부는 정부 부처간 갈등상황에서는 최종적으로 는 정부의 입장에 서 정치적 대응을 했다. 해양수산부가 탄생하기 전 환경부는 1996년 9 월 25일 곰소만 등 서남해안 갯벌 4곳을 갯벌보전지역으로 지정키로 하는 등 새만금 보

제2장 새만금 사업, 어떻게 진행됐나? 33 전의 입장을 견지하다 농림부, 건설교통부, 국무조정실 등 다른 부처들로부터는 환경단체 편을 든다는 비난을 받았다(대한매일 2001, 6월 8일). 하지만 환경부도 정부의 일원이기 때문에 환경문제 자체만 갖고 정책을 판단할 수는 없다는 입장이다. 환경부는 새만금호 수질보전대책 가운데 가장 포괄적인 방안을 제시했는데 이른바 '새 만금유역 오염총량관리제도"다. 이 제도는 새로운 오염원이 들어설 경우 다른 오염원의 배출량을 줄여야하는 까다로운 방안으로 새만금유역 내 오염부하량 총량이 환경용량을 초 과하지 못하도록 개발을 억제하는 제도다. 이를 위해 환경부는 전라북도가 2003년까지 새 만금유역 오염총량관리 기본계획을 수립, 시행하도록 제안했다. 개발과 보전의 두 마리 토끼 추구 환경부와 유사한 입장 1996년 8월에 신설된 해양수산부는 개발과 보전의 두 가지 목적을 동시에 달성하기 위 해 상황에 맞게 정치적 대응을 했다. 개발과 관련해서는 1996년 10월 9일 5,300억원을 투 입하여 새만금 신항을 2011년까지 건설하기로 했다. 1999년 1월 새만금 사업이 중단된 이 후에도 2007년부터 2011년까지 6천 829억 원을 투입해 신항건설을 재추진하기로 결정한 바 있다(전북일보 2001, 12월 13일). 반면 해양보전과 관련해 1998년 3월 26일에는 1987년 이후 사라진 갯벌이 810.5km2이며 전체면적의 29%에 해당한다는 내용의 '우리나라의 갯벌' 을 펴냈다(동아일보 2001, 6월 22일). 2001년 5월 25일에는 정부의 새만금 간척사업 재개 결정에 따른 후속조치의 일환으로 새만금 해역에 대한 종합적인 해양환경보전대책을 수립 키로 했다(김창수 2002, 71). 해양수산부는 갯벌자원의 보호계획을 세우고 시행하고 있으며, 수자원 보호를 주요 임 무로 하고 있다. 이러한 점에서 새만금 사업은 해양수산부 입장에서 해양생태계 및 자원

34 새만금 간척종합개발사업 사례 파괴의 우려를 갖게 하는 사업일 수도 있다. 실제로 해수부는 항만의 건설은 모든 산업에 서 중요한 역할을 하고 있음에도 불구하고 해양생태계 파괴를 우려해 1998년 10월 19일 새만금항의 건설을 2006년까지 유보했다. 라. 사업에 대한 정치권의 입장 지금까지 살펴 본 공무원, 시민단체, 주민 뿐만 아니라 새만금 간척사업과 관련해 정치 권도 주요 행위자로 고려할 수 있는데 이들 역시 새만금 간척사업에 대한 의견이 두 가 지로 나뉘고 있다. 일부 정치인들은 환경운동단체의 영향을 받아 새만금 간척사업의 환경 적 위해성에 대한 우려로 반대를 표명하고 있다. 이들은 주로 전라도 지역이 아닌 타 지 역 정치가들이다. 반면 전라도 지역을 기반으로 하는 정치가들이나 민선 도지사, 시장 군 수들은 적극 찬성하고 있다. 정치가들이 새만금 간척사업에 미치는 가장 부정적 영향은 새만금 사업을 자신과 소속 정당의 이해득실을 고려한 아전인수격인 판단과 의견 표명을 한다는 점이다. 반대주민들 에게는 반대를 외치고 찬성주민들에게는 찬성을 주장하는 등의 양면성을 보이는데다 새만 금 사업에 대한 정부의 의지나 계획과는 무관하게 자신들에게 유리한 입장으로 다른 버전 의 새만금 간척사업을 주장하고 있어 새만금의 미래와 비전에 대한 발전적인 논의를 제한 하는 결과를 초래하고 있다. 대통령과 입법부의 경우는 행정기구로서 접근하기보다는 한국의 역사적인 정치적 맥락 을 고려할 때, 거대 정치기구로 바라보는 것이 타당할 것이다. 한국의 현실에서 입법부는 단순히 입법활동과 국정감시의 역할 만을 하는 것은 아니다. 정치적인 지역감정과 지역간 경제격차에 따른 전라북도민들의 성장욕구가 결합돼 새만금 간척사업은 오랜동안 정치적 타협물 역할을 했다고 보여진다. 아래의 신문기사는 이러한 상황의 핵심을 잘 묘사하고 있다.

제2장 새만금 사업, 어떻게 진행됐나? 35 2002년 당시 황 국무총리와 김 농림부장관, 이 농림부 개발국장 등은 이날 부안 새만금 방조제 현장을 방문, 추진 상황 보고 및 전시관을 관람하고 가력 배수갑문 등 을 둘러봤다. 황 전 총리는 당시 여당인 민정당 국회의원으로, 김 전 장관과 이 전 국장은 사업 주관 부처에서 새만금 사업을 기획하고 국책사업 지정 등 사업추진의 초기 토대를 구 축한 인사들. 특히 김 전 장관은 새만금 사업이 정부내에서 반대 여론에 직면해 있을 때 경 제 장관 회의 등을 통해 각 부 장관을 설득하고 대통령 재가를 받아 새만금 사업 최종안을 확정 발표했다. 이 전 국장은 농어촌 개발국장 재임시 계화도에서 군산을 잇는 간척 사업을 제시해 새만금 사업을 태동시켰고, 예산 확보시에도 농지조성비를 활용해 타당성 조사를 가 능하게 하는 등 새만금 추진에 결정적 역할을 했다(전라일보 2002, 10월 28일). <Issue Point> 가. 새만금 사업은 대규모 식량단지를 조성을 위한 사업으로 1970대 초반에 고려하기 시작해 1987년 선거공약이 되었고 1991년 본격적으로 사업을 착수했다. 1997년 같은 간척지인 시화호 사건 이후 환경문제가 대두되면서 논란이 일다 2003년 방조제 전진공사 실시여부를 둘러싸고 사업주체와 환 경단체 간 법정공방이 오가며 국가적인 이슈로 떠오른다. 2003년부터 계속돼 온 법정 공방이 2006년 3월 16일 대법원의 사업 계속 진행 판결로 마무리되자 농림부와 농촌기반공사는 3월 17 일부터 끝막이 공사를 재개해 4월 21일 방조제 33km 최종연결공사를 완료했다. 나. 새만금사업의 주요 정책행위자는 새만금 사업을 실제 집행했던 농림부, 농어촌공사, 전라북도와 사업 반대를 주도했던 환경단체까지 포함해 입장에 따라 개발지지와 환경보존 두 부류로 분류된 다. 사업 찬성세력은 전라북도 개발을 적극 요구하는 시민단체, 지역 언론, 일반 지역주민들 중심 으로 형성돼 있었고 사업 반대세력은 환경단체들을 중심으로 환경보존을 요구하는 지역단체, 종교 단체, 학자, 새만금 인근 주민들로 이루어져 있었다. 다. 직접적인 정책 집행자인 농림부와 농어촌공사, 새만금 개발에 적극 관심을 보이는 전라북도, 새만 금 사업과 이해관계가 있는 환경부와 해양수산부 등 정부 내 부처들도 새만금 사업과 관련하여 다른 의견을 보였지만 최종적으로는 정책행위자인 정부라는 공통된 입장 때문에 정치적으로 대응 하고 있다. 한편, 정치권은 새만금 사업과 관련해 이해득실을 고려한 아전인수의 판단과 의견 표 명으로 사업에 대한 발전적인 논의의 걸림돌이 되었다.

36 새만금 간척종합개발사업 사례 L과장의 새만금 사업의 개요, 경과, 정책행위자에 대한 발표가 끝나자 '미래 발전 위원회'의 회의장은 술렁거리기 시작했다. 여기저기서 새만금 정책에 대한 각자의 의 견을 내놓으면서 회의장은 금세 시끄러워졌다. 대부분의 참가자들이 언론을 통해 새만 금 사업에 대해 어느 정도 알고 있었지만 이처럼 전체적인 맥락을 듣고 파악한 적이 없었기 때문이었다. 전체적인 과정이 손에 잡힐 듯 다가오자 새만금 사업에 대한 참가 자들의 개인적인 평가와 비판은 물론 과정에 대한 의문점들이 봇물처럼 터져 나왔던 것이다. P위원장은 잠시 휴식시간을 가질 필요가 있다고 느꼈다. 사업 개요나 경과에 대해 참가자들이 나름대로 정리할 시간을 주는 것이 좋겠다고 판단했다. 휴식시간이 주어졌지만 참가자들은 삼삼오오 모여 새만금 정책에 대한 서로의 의견 을 교환하면서 작은 토론을 벌이고 있었다. 우려와 달리 참가자의 기대 이상의 적극적 인 반응에 발표 강사들 역시 상당히 고무됐다. 처음 회의실에 모여 있을 때는 어서 빨 리 끝났으면 하는 표정이 역력했던 공무원들이 차츰 달라지고 있었다. P위원장은 새 만금 사례를 정책 토론회 과제로 삼기를 잘했다고 다시금 생각했다. 휴식시간이 끝나 기도 전에 대다수 참가 공무원들은 이전과는 다른 진지한 눈빛으로 다음 발표와 토론 을 기다리고 있었다. 새만금 간척종합개발사업에 대한 정책 단계별 평가와 분석이 이 제부터 본격적으로 이루어질 예정이었다.

제 3 장 새만금 사업의 정책품질관리

정책 단계별 평가와 분석 시간에는 새만금 사업에 대학 교수들의 연구결과가 먼저 발표되고 이어 질문과 토론이 이어질 계획이었다. 연구참가자들의 박수를 받으며 깔끔 한 외모의 젊은 대학 교수가 나와 발표에 나섰다. 새만금 사업 정책형성 단계에 대한 분석을 맡은 K교수였다. K교수는 외모만큼 단정하고 부드러운 목소리로 참가자들에게 인사를 건넸다. 그리고 본격적인 발표에 앞서 한 가지 당부를 전했다. "여기 모이신 분들 뿐 아니라 모든 공무원분들이 정책을 집행하시는 정책수행자입니 다. 어느 부처의 어느 부서에서 근무하든 직급이 어떠하든 정책을 추진하는 과정의 한 부분에 속해 계십니다. 즉 여러분 모두가 정책형성, 정책결정, 정책집행, 정책평가, 정책홍보 등 일련의 과정 중 하나에서 업무를 수행하고 계십니다. 그리고 언제든 다른 정책 단계로 옮겨서 일을 할 가능성도 많을 겁니다. 제 발표는 새만금 사례의 정책형 성 부분이지만 정책추진 어떤 과정에서 일하고 계시든 귀 기울여 주시기 바랍니다. 정 책을 추진하는 공무원 분들 모두 자신의 성공적인 정책 수행을 위해서는 정책에 대한 전체적인 이해 뿐 아니라 각 단계별로 점검해야 할 사항을 체계적으로 체화하는게 중 요합니다. 이점에 유념하시고 발표를 들어주시길 당부드립니다." 많은 참가자들이 고개를 끄덕이는 모습에 만족스러운 웃음을 띠며 K교수는 발표를 시작했다.

제3장 새만금 사업의 정책품질관리 39 제3장 새만금 사업의 정책품질관리 1. 정책형성단계 가. 타당성 조사는 충분했나? 1987년 10월 17일 청와대. 전 대통령은 유사 이래 최대 간척사업이라는 새만금 지 구에 대한 타당성 조사 결과를 보고 받았다. 4) 농림수산부가 서해안 간척사업을 새만금 간 척사업으로 이름을 바꾸고 새만금 지구에 대한 본격적인 타당성 조사를 시작한 것이 1987 년 7월이니 불과 3개월 만에 보고가 이뤄진 것이다(신상우, 2003: 33). 이렇게 급하게 조사 와 보고가 이뤄진 이유는 따로 있었다. 1987년 6월 민주화운동으로 인한 대통령 직접 선 거가 코앞으로 다가왔고 당시 노 대통령 후보 진영은 1987년 12월 전북 지역의 표심 을 노리는 새로운 카드로 '새만금 간척사업'을 꺼내 들었기 때문이었다. 물론 새만금 사업이 갑자기 계획되었던 것은 아니었다. 새만금 사업은 서해안 간척사업 의 일환으로 오래 전부터 검토되고 있었다. 우리나라에서 간척사업이 활기를 띤 것은 1961년 이후부터다. 1, 2차 경제개발계획의 추진과 함께 '전천후 농업용수 개발계획 실시' 라는 기존의 수리권 중심의 개발정책에서 '신규농경지개발 및 농지기반 조성을 통한 농가 소득 향상 및 농촌 근대화'에 목표를 둔 개발정책으로 간척사업이 등장한 것이다. 1970년 대부터는 외국차관을 도입한 대단위 농업종합개발사업이 추진되었고 1980년대에 들어서는 국토의 균형적인 발전을 도모하기 위해 서해안 일대에 비농업적인 목적의 대규모 간척사 4) 대통령에게 보고된 내용은 재원조달의 어려움과 경제성이 없는 관계로 사업추진불가로 결론 내려졌다. 허 정균, 2003: 110-113,

40 새만금 간척종합개발사업 사례 업이 시행됐다. 이에 따라 간척매립지에 산업단지들이 활발히 조성되었는데, 충남 당진의 '대호방조제', 전북 군산의 '금강 하구둑', 경기 시화지구 개발사업, 영산강 지구 종합개발사 업 등이 바로 그것이다. 새만금 종합개발사업 역시 이러한 일련의 흐름 속에서 추진된 사 업이다(문경민, 2000: 110-113; 이영신, 2004: 37). 표 3-1 정책형성단계에서 새만금 간척종합개발사업의 추진 경과 년 도 내 용 1981-1985 김제지구 간척지 농업개발사업 타당성 조사 1986. 1 옥서지구개발 2단계인 김제 옥구 부안 지구를 통합 새만금지구 종합개발 사 업에 대한 구상 시작 서남해안 간척사업 장기개발계획 수립(농업목적의 간척사업을 종합개발사업 1986. 5 으로 전환 모색, 김제 옥구 부안등 3개지구 간척사업을 포함하고 그 규모를 확대하여 새만금지구 종합개발계획을 구상) 1987. 5. 12 농림수산부 서해안 간척사업 추진계획 발표(당시 장관 황 ) 1987. 7. 13 서해안 농공종합단지 개발사업 타당성 조사 돌입 1987. 10. 17 청와대에 타당성 조사 보고(유관부처 합동 검토 지시) 1987. 11. 4 경제부처 장관회의 새만금지구 추진 방안 보고. 경제기획원 새만금지구는 경 제성이 없다는 이유로 군장지구 추진 건의 1987. 11. 21 민주당 김 후보 새만금 사업 추진 공약 1987. 12. 10 민정당 노 후보 전주에서 사업 추진 공약 발표 1987. 12. 11 농림수산부 사업추진계획 발표 1987. 12. 17 새만금지구 간척사업 타당성 조사완료 1988. 2. 1 농림수산부 새만금지구 간척지 개발사업 추진계획 수립, 농업진흥공사에 시달 1988. 2. 22 새만금지구 간척사업 추진계획에 의해 농업진흥공사 내에 새만금조사단 설치 1988. 3. 4 새만금조사사업소 개소 1988. 10. 정부에 의해 1989년 서해안개발 신규사업으로 지정 1989. 5. 22 새만금지구 간척사업기본계획(안) 관계기관 협의(건설부 등 8개 부처) 1989. 6. 30 새만금지구 기본계획서 작성, 농림수산부에 제출 1989. 8. 30 농업진흥공사 환경영향평가서 작성, 환경처에 제출 1989. 10. 10 서해안개발사업계획의 일환으로 새만금 사업 확정 1989. 11. 6 농림수산부 새만금사업기본계획 확정-관계부처와 협의 완료 1986-1991 환경영향평가 및 협의(구 환경처) 1989. 11. 6 새만금지구 종합개발사업 기본계획 확정(구 농촌근대화 촉진법 제92조) 1991. 8. 13 사업시행 기획 확정 고시(구 농촌근대화촉진법 제93조) 1991. 8. 19-10. 4 주민 동의서 징구 1991. 10. 17 공유수면 매립면허 획득(공유수면 매립법 제4조) 1991. 10. 22 공유수면 매립허가 고시 1991. 11. 13 사업시행인가(구 농촌근대화촉진법 제96조) 1991. 11. 16 사업시행인가 고시(구 농촌근대화촉진법 제96조)

제3장 새만금 사업의 정책품질관리 41 최종적으로 새만금 간척사업으로 귀착된 간척사업은 애초 전북 옥구군 옥서면을 중심 으로 한 금강, 만경강, 동진강 하구를 둘러싼 갯벌을 개발하려는 '옥서지구농업개발계획'이 었다. 이는 1971년 농림수산부에서 세운 계획으로 1단계로 금강 하구둑을 건설해 관개, 배수시설을 개선한 다음 2단계로 김제지구에 방조제를 쌓아 갯벌을 간척하고 만경강 주변 농경지에 대해 관개와 배수시설을 개선한다는 것이었다. 일단 옥서지구 1단계 기본 설계 를 완료되었고 1981년 옥서지구 2단계 사업인 만경, 동진강 유역 농업종합개발사업 기본 조사를 실시, 1984년 마무리했다. 당시 농림수산부는 사업 전반에 대해 장기 개발계획 수립을 모색하다 1986년 1월 드디 어 계획을 완성했다. 이 계획의 내용은 개별지구 단위로 진행되는 '농업 목적의 간척사업' 을 '종합 개발사업'으로 전환하는 것과 김제 옥구 부안 등 3개 지구를 1개 사업단위로 통 합시켜 종합개발 사업을 구상한다는 것이었다. 이것이 따로 간척될 예정이었던 3개 지구 를 연결하는 최대의 간척사업인 '새만금 간척사업'에 대한 최초의 구상안이었다. 1987년 5 월 농림수산부는 '서해안 간척 사업'이라는 이름으로 총 사업비 8천200억, 방조제 34km, 총4만2천ha의 간척지를 조성한다는 '새만금 간척사업' 추진계획을 확정, 공식적으로 발표 했다(www.nongbalge.or.kr). 농림부에서는 새만금 사업이 당시 국민 주곡인 식량의 안정적 확보를 최우선 목표로 하는 시대적 요구를 반영한 정책의 결정이었고 정책결정 과정 이전인 1971년부터 새만금 사업예정지 및 기본 조사를 실시하고 1986년부터 착공 이전인 1991년까지 경제성분석, 환 경영향평가, 고시, 주민동의, 관계부처협의, 매립면허 등 적법 절차를 거쳐 사업을 착수한 것으로 보고 있다. 연구팀 역시 새만금 사업을 최초로 검토할 1970년대 당시 우리나라의 경제상황에 비추어 볼 때, 간척자원조사와 안정적 식량 공급의 필요성 자체를 무시할 수 없다고 생각한다. 하지만 1987년 농림부역시 추진에 회의를 품었던 사업(허정균, 2003: 110-113)이 여당 후보의 선거공약으로 갑자기 결정된 것은 간과할 수 없는 대목이다. 이는 정책 형성이나 결정 이전의 요건인 사업의 사전 타당성 조사를 충분치 못하게 했을 뿐 아니라 나중에 발생할 문제에 대한 예측과 대비에도 악영향을 주었다.

42 새만금 간척종합개발사업 사례 나. 정치권 입김, 훈풍인가? 역풍인가? "민정당에서 새만금간척사업을 선거공약에 넣기로 했다는 얘기를 듣고 깜짝 놀랐습니 다. 재원마련도 문제였지만 쌀이 남아도는 상황이어서 농업간척의 경제성이 적었고 지역 특성으로 보아 인근에 대불공단이나 군장산업기지건설이 추진되고 있었기 때문에 굳이 공 업지역으로 개발할 필요도 없어 포기한 사업이었거든요. 무턱대고 그러면 나중에 뒷감당 을 어떻게 하느냐고 항의했지만 소용이 없었지요". 새만금 간척사업의 시작이 정치권의 입장이 반영됐음을 알게 하는 당시 관련 민정당 실무자의 설명이다(국민일보, 1992-01-30 3면). 새만금 사업이 1987년 13대 대통령 선거를 앞두고 전북도민의 정서를 달래기 위한 사 업으로 추진되었다는 주장은 나름대로 일리가 있다. 사실 1987년 초반까지만 해도 농림수 산부의 원론적인 계획과 일부 지역에 대한 타당성 조사 외에 이렇다 할 진전이 없었다. 애초 1987년 11월 11일 민정당의 노 후보가 발표한 '새로운 서해안 시대를 대비한 개 발 전략'에서도 새만금 사업은 빠져 있었다. 이날 발표의 핵심은 군산, 옥구의 해안과 서 천군 해안 일대에 1조 970억이 소요되는 3,900만 평 규모의 군산, 장항 광역산업기지를 조성하는 한편 인천과 목포를 연결하는 서해안 고속도로를 건설하겠다는 것이었다. 새만금 개발 계획이 빠진 주된 이유는 경제기획원 등 경제부처 장관들이 이 사업의 경 제성에 회의를 갖고 있었기 때문이었다. '식량을 수입하는 것이 막대한 사업비를 들여 농 지를 조성하는 것보다 더 경제적'이라는 논리였다. 실제로 경제기획원은 1987년 11월 4일 열린 경제부처 장관 회의에서 새만금 지구와 군장 지구의 2개 안을 보고하면서 새만금 지구의 경제성 없음을 이유로 군장지구 추진을 건의한 것으로 알려졌다. 그러나 1987년 11월 유세차 전주를 방문한 김 후보가 새만금 지구를 부산만큼 발 전시키겠다고 공약을 하면서 상황은 급반전 됐다. 전북 지역 여론의 추이를 살피던 노 후보는 김 후보 보다 더 구체적이면서 강도 높은 '새만금 사업 추진 계획'을 곧바 로 공약에 포함시켜 맞불 작전에 들어간 것이다. 12월 10일 노 후보는 전주 유세에서 새만금 사업을 공약으로 밝히면서 "서해안 지도를 바꾸게 될 새만금지구 대단위 방조제 축조사업을 최우선 사업으로 선정해 신명을 걸고 임기 내에 완성하여 전북 발전의 새 기 원을 이룩하겠다"고 강조했다. 이 공약은 금강하구 군산 앞바다에서 비응도와 고군산군도

제3장 새만금 사업의 정책품질관리 43 의 야미도, 신시도 등 섬과 변산반도를 잇는 총연장 33km의 방조제를 구축하여 서울 여의 도면적의 1백40배인 4만ha(1억 2천만평)를 매립해 국내 최대의 농업간척사업을 계획했던 농림부의 이전 구상과 크게 다르지 않다. 어쨌든 관계 당국에서 사업성을 검토하다 재원 조달의 어려움과 경제성이 없다는 이유로 '사업추진 불가'라는 잠정 결론을 지은 사업을 13대 대통령 선거를 불과 엿새 앞두고 선거공약으로 회생시킨 것은 논란의 여지가 있다. 그림 3-1 새만금 간척사업 정책형성과정: 1987년 상황

44 새만금 간척종합개발사업 사례 다. 새만금 사업, 정치적 합의의 산물? "농지와 식량자원을 구축하고 거대 국책 사업을 통해 조직 강화를 노리는 농림부는 새 만금 사업 추진에 적극적일 수밖에 없었다. 또한 지역적 소외의식을 가지고 있었던 전라 북도 관계자도 새만금 사업이 낙후된 지역경제를 살릴 수 있는 다시없는 기회로 인식하고 있었다. 물론 대통령 후보들 역시 호남 표심 공략을 위해서는 '새만금 사업' 카드만한 게 없었을 것이다". 왜 농림부, 전북, 정치권 관계자들이 새만금 사업에 적극적일 수밖에 없 었던 이유에 대해 한 전문가는 이처럼 분석했다. 새만금 간척사업이 전북 지역 유권자를 의식한 여러 정치권 인사, 농림부 관계자, 전라북도 관계자들로 이루어진 찬성 세력들의 열렬한 지지 속에 대통령후보들의 공약 사업으로 화려하게 다시 태어났다는 주장이다. 하지만 신명을 다하여 사업을 완성시키겠는 노 대통령이 당선된 후에도 사업은 여 전히 답보 상태에 빠져있었다. 경제적 타당성의 문제를 제기한 경제기획원이 사업에 대해 소극적 태도로 일관하며 예산 배정을 미루고 있었기 때문이었다. 그때까지만 해도 새만금 사업은 착공초차 이뤄지지 않은 상태로 천덕꾸러기 공약 취급을 받고 있었다. 하지만 사 업에 대한 지리한 공방만이 계속될 것만 같은 상황에서 곧 결정타가 터졌다. 1991년 7월 영수회담에서 평민당 김 총재의 새만금 사업 착공 요청을 노 대통 령이 받아들여 국고투입 지시를 내렸고 이는 곧 전격적인 추경예산의 배정으로 이어졌다 (이영신, 2004:49). 사업 착수의 물꼬가 터진 것이다.

제3장 새만금 사업의 정책품질관리 45 양당구도 재확인, 노 김 청와대회담 무슨얘기 오갔나 노 대통령과 김 신민당 총재간에 2시간15분간 진행된 청와대영수회담은 향후 정국 운영과 관련, 두 사람간의 정치적동반자 관계를 재정립하는 계기를 마련했다는데 1차적 의 미를 부여할 수 있다. [중략] 이와 함께 김총재는 전북지역의 숙원사업인 새만금 간척사업에 대해 노대통령의 선거공약인만큼 약속대로 이행할 것을 촉구했고 노대통령은 추경에 예산을 반영시킬 것을 약속함으로써 두사람의 밀월 관계를 과시했다 [경향신문] 1991-07-17 3면 노 대통령이나 김 총재 모두 사업 착수 합의에 대해 각각 계산이 깔려 있었던 것으로 알려져 있다. 야당인 평민당 총재로서는 지역 지지기반 유지를 위해 새만금사업을 실질적으로 조속히 추진해야 할 필요성이 있었고 미국의 요청으로 걸프 지역에 군의료지 원단을 파견해야 했던 대통령으로서는 해외 파병을 위한 국회 동의 절차를 거치기 위해 김 평민당 총재의 도움이 절실했다. 이에 따라 걸프전 발발 이후 열린 여야 영수회담 에서 '누이 좋고 매부 좋은'식 이해의 공통분모를 새만금 사업에서 찾게 된 것이다. 어찌 됐든 이로서 새만금 사업은 실질적인 착공의 기회를 갖게 됐다. <Issue Point> 1. 새만금 정책은 서해안 간척사업의 일환으로 오래 전부터 검토돼 왔으나 실제 사업추진에 대한 회 의론이 적지 않았다. 하지만 1987년 대통령 선거 때 여당 후보의 공약에 급히 포함되면서 충분한 타당성 조사가 이루어지지 않은 채 정책으로 수립된다. 2. 여당 후보의 당선에도 지지부진하던 새만금 사업이 급물살을 탄 것은 지역 지지기반을 확 고히 하려는 평민당 김 총재와 걸프전 파병을 위한 국회동의가 필요했던 노 당시 대통령의 이해관계가 맞아 떨어지면서 정치적인 합의가 이루어졌기 때문이었다.

46 새만금 간척종합개발사업 사례 그림 3-2 노 -김 회담: 새만금 간척사업 착공 요청과 수용

제3장 새만금 사업의 정책품질관리 47 여기까지 발표가 끝나자 여기저기서 웅성거리는 소리가 들려 왔다. 정치권의 영향을 받게 되는 정책에 대한 자신들의 경험이 떠올라서인지 참가들은 다소 흥분했으며 일부 참가자들은 불만 섞인 탄식을 내 뱉기도 했다. K교수는 발표를 잠시 멈출 수 밖에 없 었다. "반응을 보니 여러분들도 이런 경험이 적지 않았나 봅니다. 새만금 사업의 경우, 정 치권의 입장이 지나치게 개입된 정책이라고 판단할 수도 있을 것입니다. 또 사전 타당 성 조사가 충분히 않았던 점도 정책형성에서의 문제점으로 보여집니다. 제 생각에는 이러한 정책에 대처하는 정책수행자로서의 태도와 행동이 충분히 토론거리가 될 수 있 다고 생각합니다. 여러분의 생각은 어떠세요?" K교수의 말에 여기저기서 "예"라는 대답이 튀어나왔다. K교수는 곧바로 "좋습니다. 그럼 발표 중간이어서 흐름이 깨질 수도 있지만, 사안 이 사안인 만큼 발표에 대한 본인 의견이나 함께 생각해 볼만한 토론거리를 여러분들 중 몇 분이 제시해 보시는 것은 어떨까요? 단 의견은 정책형성 단계에 대한 내용으로 선을 긋겠습니다"라고 제안했다. 곧 몇몇 참가자가 손을 들었다. 한쪽 구석에서 상기된 표정으로 경청하던 건장한 체격의 한 젊은 참가자가 눈에 띄 게 번쩍 손을 들어보였다. K교수가 그를 가리키며 의견 발표를 허락하자 그는 약간 흥분된 어조로 말했다. "저는 타당성 조사에 대해서 제 의견을 말씀드리겠습니다. 새만금 사업에서 타당성 조사가 일찍 끝났다는 것도 문제가 될 수 있고 타당성 조사의 주체가 누구인지도 문제 가 될 수 있을 것입니다. 또 대통령이 정치적 목적으로 결정한 사업이기 때문에 타당 성 조사는 형식적으로 이루어진다는 정치행정문화 역시 문제가 될 수 있겠죠. 하지만 제 생각에는 문제의 핵심은 조사기간이나 주체는 아닌 것 같습니다. 저는 오히려 경제 적 타당성만을 주로 검토하고 지역주민들의 여망과 같은 정치적 바램 등 경제 외적인 타당성 고려대상으로 삼지 않는 조사에 문제가 있다고 봅니다. 따라서 경제적 합리성 뿐 아니라 정치적, 사회적, 문화적 합리성을 고려할 수 있는 타당성 조사방식을 개발 하거나 그 방법을 모색하는 것이 중요하다는 생각입니다." 이견이 있을 수 있었지만 독창적이면서도 명쾌한 의견이었다. K교수는 열의에 가득 찬 참가자에게 격려의 의미가 담긴 웃음을 지어 보였다. 다른 몇 명이 다른 의견을 제 시했고 참가자의 제안은 비슷한 의견을 합쳐 모두 네 가지 정도로 정리되었다. 첫째, 많은 국책사업들이 정치적인 목적으로 결정된다. 문제는 정치적인 결정인가?

48 새만금 간척종합개발사업 사례 아니면 행정적 처리인가? 둘째, 정치권의 결정이나 영향으로 정책이 갑자기 형성, 확정된 경우에 행정부와 공 무원이 취해야 할 자세와 역할은? 셋째, 경제성 외 정치, 지역, 문화, 생활 등 여러 조건들이 고려되도록 정책 타당성 조사를 할 수 있는 방안은? 넷째, 지역의 균형발전을 위한 정책형성시 특히 검토 혹은 고려해야 할 사항은? 라. 불완전했던 정부 부처간 조율과 합의 노 후보가 대통령으로 당선되자 새만금 사업은 점차 확실한 정부 사업으로 굳어졌 다. 당시 청와대는 사업의 타당성에 대해 유관부처가 합동으로 검토할 것을 지시했는데, 타당성에 대해 긍정적인 입장을 표명한 농림수산부와는 달리 경제부처 장관회의에서는 당 사업에 대해 부정적인 입장을 보였다. 사업 반대세력인 경제기획원 관계자나 경제부처 장관회의에서는 새만금 사업에 대한 재원조달문제와 경제적 타당성의 결여를 들어 예산책정에 제동을 걸며 적극적으로 저항한 반면 반대세력의 다른 축인 환경처와 환경단체들은 제대로 된 의견 형성조차 못하고 있었 다. 당시에는 간척사업에 대한 환경적 측면의 고려가 일천했던 터라 환경단체 및 환경처 의 반대의견은 논리적 타당성도 많이 부족했다. 결과적으로 새만금 사업이 전북지역 경제 개발에 대한 소외의식과 이를 고려한 13대 대선 후보자들의 표심 전략이 맞물려 거대 국 책 사업으로 확정됐다. 물론 농림부는 정책 관계기관인 건설부, 내무부, 국방부, 상공부, 교통부, 해운항만청, 수산청, 환경청, 전라북도 등과의 협의를 새만금 사업 계획에 반영했 다고 주장한다. 하지만 당시의 이견이 이후에도 지속되었음을 볼 때 정책 형성에 있어 경 제적 타당성이나 환경적 측면에 대한 충분한 고려나 협의 보다는 찬성 세력의 힘의 우위 가 결정적인 요소로 작용했다고 판단된다. 물론 협의과정에서 관계 부처간 이견이 전혀 없을 수는 없는 일이다. 하지만 문제는 정책 형성 과정에서 이론이 충분히 봉합되지 못했 다는 것이다. 부처간 이견에 대한 조율과 협의가 충분치 못한 것은 후에 각 부처에서 제 각각의 목소리를 내게 되는 문제의 발단이 되기도 한다.

제3장 새만금 사업의 정책품질관리 49 한 연구자는 전문적으로 사업의 경제적 타당성을 검토하는 경제기획원과 새만금 간척 종합개발사업의 당사자인 농림부의 결과가 상반된 결과를 보이고 있을 때, 합리적인 행위 자인 정부가 해야 할 결정은 무엇인지 묻고 있다(이시재, 2003:235쪽). 물론 핵심 논점은 ' 전북도민들의 여망을 고려하는 정치적 합리성을 추구하는 것'과 '합리적인 국토개발을 위 해 경제적 타당성이 부족한 사업을 폐기하고 경제적 합리성을 추구하는 것' 중 바람직한 방향을 선택하는 것이었다. 하지만 어떤 선택이 되더라도 사업이 확정된 이상 부처간 충 분한 사전 조율과 협의를 통해 행정부의 입장을 통일하여 정책에 대한 체계성과 일관성을 유지해야 한다. 충분치 못한 내부 사전 협의는 타 부처 이견이 사업 반대세력의 주장 근 거로 활용되는 어이없는 결과를 낳기도 했다. 마. 사업에 대한 충분한 사전 분석과 문제 예측이 있었나? 농림부는 새만금 사업 이전 타당성 조사를 위해 지질, 수문, 파랑, 구조, 토양, 재료, 수 리모형실험 등에 분야별 수십 명의 전문가가 참여해 현장조사를 하고 기본계획을 수립하 였다고 말하고 있다. 실제로 경제성 평가도 1896년부터 1988년까지 경제성분석 전문기관 이 한국산업경제연구원에 연구용역을 시행하여 분석한 바 있다. 또한 1989년부터 1991년 까지 수질, 대기, 생태, 지형 및 지질, 해양 등에 대한 환경영향평가와 관계부처 협의를 거 쳐 '공유수면 매립면허'를 받았다. 아쉬운 점은 정책으로 결정되기 전인 1987년까지의 사 전 조사가 충분하지 않았다는 것이다. 새만금간척지조성 사업에 대한 제대로 된 타당성 조사 보고서는 1988년 12월 '새만금지구 간척지 최적이용을 위한 구상'이라는 제목으로 처 음 제출되었고 1989년 새만금사업에 대한 환경영향평가 이후에도 1990년과 1991년 모두 4 차례의 보완작업이 이루어졌다. 일단 사업 시행에 대한 충분한 사전 분석과 문제 예측 즉 사전 타당성 조사가 제대로 이루어졌는지 주요 사안별로 확인해 볼 필요가 있다.

50 새만금 간척종합개발사업 사례 1) 담수호 오염 1988년 12월 출간된 '새만금지구간척지 최적이용을 위한 구상'에서는 담수호의 수질에 대해 거의 언급이 없다. 그만큼 관심을 보이지 않았다는 이야기다. 동보고서의 171페이지 에서는 수원( 水 源 )의 필요조건으로 규모, 수질, 용수시설의 경제성이 검토되어야 함을 스 스로 지적했음에 불구하고 "본 연구에서는 수원의 수질과 용수시설의 경제성은 다루지 않 고 그만한 규모의 수원을 결정토록 한다"고 하여 새만금 담수호의 저수용량만을 고려했 다. 1989년 6월 출간된 기본계획서에서는 담수호의 수질 악화를 어느 정도 예측하면서 수 질유지를 위한 방책까지 제시하고 있다. 즉 담수호로 유입되는 양대 하천인 동진강과 만 경강의 수질 예측을 통하여 동진강은 용수원으로 적합하나 만경강은 부적합하다(2001년의 BOD를 동진강은 2.7ppm, 만경강은 13.6ppm으로 예측. 농업 용수의 기준은 8ppm임)고 지 적했다. 또한 담수호의 수질유지를 위하여 (1)금강하구호로부터의 희석수 도입과 (2)전주 시, 이리시, 정주시의 하수종말처리시설 확장 및 이리공단, 전주공단의 공장폐수처리시설 확장을 제언하고 있다. 2) 공사비 추정 1989년 6월 출간된 기본계획서에서 제시하고 있는 사업비는 1조 3,000억원으로 이 가운 데 8,200억원은 외곽 방조제 공사비이고 4,800억원이 내부개발비다. 외곽방조제 공사비에 는 용지매입은 물론 어업권보상비 1,200억원이 포함돼 있었다. 그러나 새만금 관련 사업비 는 1998년 현재까지 무려 9차례나 변경 고시되었다. 먼저 1997년 11월 29일에 변경 고시 된 것은 외곽방조제 총공사비로 당초보다 7,180억원 증가한 15,380억원이었다. 순수공사비 는 당초의 7,000억원에서 62.2% 증가한 1조 1,355억원으로, 보상비는 당초 1,200억원 보다 무려 255%가 증가한 4,024억원으로 각각 변경되었다. 1989년 사업 시행이 공식 인가되고 8년여의 시간이 경과했음을 감안하면 단가상승에 따른 공사 분야의 증가폭은 이해할 수 있는 수준이다. 하지만 보상비의 증가폭은 지나치 다. 특히 보상비는 사업초기에 집중되므로 더욱 그러하다. 이러한 보상비의 과소추정은 조 사 미흡과 여건 변동이라는 두 가지 요인 때문에 발생했다. 먼저 조사가 미흡한 부분을 살펴보면 1987년에 있은 보상금 추정과정에서는 방조제 내측의 면허 및 허가어업에 대해

제3장 새만금 사업의 정책품질관리 51 서만 기초조사를 실시하고 보상대상인 수산제조업, 종묘채포업, 영업권등에 대해서는 고려 하지 않았다. 여건 변동의 경우는 1990년 2월 1일 수산업법 개정으로 당초 보상대상이 아 니던 관행어업이 신고어업으로 전환되어 보상대상이 되었는데 이것은 애초 고려되지 않았 던 것이다. 여건 변동으로 인한 보상금 증가는 어쩔 수 없다 하더라도 조사가 미흡했던 전자의 경우는 보상비 산정이 졸속으로 처리됐음을 증명한다. 보상비를 둘러싼 주민과의 계속된 갈등은 사업 차질 주요 요인 중 하나였다. 또한 공사 가 시작되고 난 뒤에도 2차례(1차: 92.7.4-94.8.14, 2차: 96.5.6-97.5.30)에 걸쳐 감정평가를 다시 해야 했다. 1997말 현재까지도 총보상금액 4,024억원의 93%인 3,760억원만이 집행되 었을 뿐이다. 사업비의 과소추정은 경제성을 높여 사업의 타당성 판단에 악영향을 미친다. 즉 제대로 추정했으면 타당성이 없다고 판단될 사업이 오히려 경제성이 있는 것으로 둔갑 할 수도 있는 것이다. 3) 농지의 경제성 1988년 12월 출간된 '새만금지구간척지 최적이용을 위한 구상'에서는 새만금지구의 토지 이용계획에 대하여 3가지 대안을 비교, 검토하고 있다. 제 1안과 제 2안은 다 같이 농지 조성을 위한 대안으로 다만 사업면적에서 다소의 차이가 있을 뿐이다(제1안 4,000ha, 제2 안 4,200ha). 반면 제 3안은 농지 뿐 아니라 공업단지와 도시용지, 관광단지를 복합적으로 개발하는 안이다. 대안별 경제성분석을 통하여 기본구상을 경제적 내부수익률(EIRR)을 1 안 10.68, 2안 11.50, 그리고 3안 17.04로 계산해 제 3안이 가장 경제성이 높은 것으로 제 시했다. 물론 결론에서도 경제성을 이유로 제 3안을 추천하고 있다. 그럼에도 불구하고 1989년 6월 출간된 기본계획서는 제2안을 채택함으로써 1988년 12월 출간된 '새만금지구 간척지 최적이용을 위한 구상'에서의 제언을 번복했다. 보고서에서는 번복의 이유를 밝히 고 있지 않으나 식량자급의 논리가 경제성에 우선되었던 것으로 짐작할 수 있다. 이상에서 새만금간척사업의 부실주장을 뒷받침하는 3가지 사안에 대하여 사업자가 사 전에 예측하고 있었는가의 여부를 살펴봤다. 결국 보상비의 과소산정을 제외한 담수호 수 질문제나 농지의 경제성 문제에 대해서는 사전에 이미 예측 혹은 검토되었음을 알 수 있 다. 그러면 왜 당시에는 이러한 사안들이 부각되거나 크게 문제시되지 않았느냐는 점이 의문으로 남는다. 사업승인기관이 타당성조사 내지 기본계획서의 내용을 형식적으로 검토

52 새만금 간척종합개발사업 사례 하였거나 아니면 의사결정과정에서 무시되었을 개연성이 있다. 바. 사업 예산의 확보, 책정 과정은 적절했나? '제2차 추경예산에서 새로 반영된 새만금 간척사업을 놓고 정부 부처 내에 반발이 일고 있다. 새만금사업은 당초 정부 추경안에는 없었지만 신민당측의 강력한 요구를 민자당이 받아들여 항목조정과정에서 2백억원이 새로 배정됐다. 기획원은 이에 대해 새로운 농지조 성이란 사업목표가 농지의 자연감소에 대해 기존농지의 생산성을 높여 대응한다는 기본방 향과 맞지 않지 않으며, 이를 공업단지등으로 바꿔 활용할 경우 인접한 군산 장항의 군장 산업기지와 중복되는 등 막대한 투자규모에 비해 경제적 실익이 크지 않다고 보고 있다' 1991년 7월 29일자 중앙일보의 보도 내용이다. 이는 1991년 2월 9일에는 농림부가 대통 령 지시에 따라 새만금사업을 1992년에 착공하는 것을 재확정해 100억원을 추경에 편성 하고 1991년 7월 23일 국회 본회의에서 새만금 간척사업비 2백억원을 포함한 추경예산 정부안을 급하게 통과시키자 정부 부처 내부에서도 반발이 일고 있다는 것을 기사화한 것 이다. 이 보도는 당시 사업 착수결정이 경제적 논리보다는 정치적인 영향이 컸고 사업 예 산이 적절한 절차와 방식으로 이루어지지 않았다는 것을 우회적으로 비판하고 있다. 새만금 사업의 예산 배정에 대한 정부 내 불협화음은 이미 예정된 것이었다. 영향력의 팽창과 유지라는 조직목적을 가졌던 농림수산부과 산업화의 과정에서 소외되었던 경험을 만회하고자 했던 전라북도가 한 축이 되고 국가 전체적 차원의 경제적 타당성을 책임져야 했던 경제기획원과 당시 '처'로 승격하여 조직적 역량을 확보해야 했던 환경처가 다른 한 축이 되어 새만금 사업에 대한 대립을 지속하고 있었다. 이를 집권적으로 조정한 유일한 힘은 행정의 최고 통수권자던 대통령에게 있었다. 당시 경제기획원은 농림수산부의 예산 지원요청을 경제적 타당성의 논리를 들며 전액을 삭감해 버렸다. 그러나 여야 영수회담에 서 새만금 사업 착수 합의를 한 노 당시 대통령은 일단 농림수산부가 요청한 200억 원을 1991년 추경예산에 반영하도록 조정했다. 문제는 새만금 간척종합개발사업은 어떠한 방향으로 추진될 지에 대한 명확한 결론이 이루어지지 않았고 따라서 예산을 책정한다하더라도 이를 집행할 준비가 전혀 돼 있지 않 은 상태였다는 것. 당시 전라북도 새만금준비기획단장을 맡았던 송 단장의 다음 회고

제3장 새만금 사업의 정책품질관리 53 는 당시 상황을 잘 보여주고 있다(문경민, 2000: 66). "경제기획원에서는 추경에 200억원을 편성해 주면서도 굉장히 부정적이었습니다. 농수 산부, 전라북도, 어디 예산을 집행해봐라 하는 태도였어요. 7월에 추경예산이 섰으니 4개 월내에 200억원을 집행해야 하는데 어업보상을 할 수도 없었고, 공사는 설계조차 다 마무 리되지 않은데다 입찰도 하지 않았으니 공사비로 쓸 수도 없었습니다. 동의서를 올려주었 는데 돈 쓰는 일이 걱정이었습니다. 경제기획원에서는 연내에 돈을 사용하지 않으면 내년 추가예산이 없을 것이라고 엄포를 놓았고, 고민됐지요. 200억원이라는 돈을 사용할 데가 없는 거예요. 고민을 하다가 어업보상을 해보자는 결론이 났어요." 한 연구자는 이에 대해 '관련 조직 내에 필요한 준비가 되어 있지도 않은 상황에서, 최 고통수권자가 예산의 일부를 반영하도록 해 조직 간의 지루한 영역다툼을 잠정적으로 조 정한 것이다'라고 결론지었다(이영신, 2004: 45). 다행히 예산이 확보되자 새만금 사업은 빠른 진척도를 보였다. 1991년 8월 1일 전라북도는 '새만금간척사업준비기획단'을 구성해 용지와 어업보상을 위한 용역을 9월 중 시행키로 했고 1991년 8월 13일에는 새만금 사업 분야별 부처가 확정됐다. 시행주체는 농림수산부고 공사시행, 측량설계, 공사감리는 농업 진흥공사가 맡았으며 사업관리, 보상업무, 지역개발 등은 전라북도가 위임받았다. 마침내 1991년 8월 19에는 사업시행계획을 고시하고(농림수산부 고시 제 91-23호) 사업과 관련되 는 19개 읍면동에 게시해 주민 열람이 이루어지도록 했다. 사. 사업 목표에 대한 의지와 공감대가 충분했나? '동진강 및 만경강 하구의 공유수면의 매립을 통하여 수자원을 개발하고 해안선 단축으 로 국가방위비를 절감시키며 도로교통망을 신설하여 지역개발 등 안정된 농촌 생활기반을 조성하여 도농간 균형발전을 도모한다'. 새만금 간척사업의 시행부처인 농림수산부와 시공 자인 농어촌진흥공사가 밝힌 새만금 간척사업의 목표다. 새만금 간척사업은 당시 도시에 비해 상대적으로 낙후되어 있던 서해 어촌지역을 개발해 '국토의 균형적인 발전'을 이루고 자 했던 사업이었다(www.samangeum.go.kr, www.isamangeum.co.kr). 새만금 간척사업의 목표는 여러가지 다른 모습으로 제기되기도 하고 해석하기도 했지 만 애초 규정했던 간척사업을 통한 '토지조성'과 '담수호 건설'이 핵심이며 이는 2006년 현

54 새만금 간척종합개발사업 사례 재도 크게 변한 게 없다. 그러나 애초 정책 형성 및 수립단계에서 설정된 새만금 간척사 업의 이 같은 목표는 정책집행의 과정에서 정책행위자들의 이해관계와 정책환경의 변화 등으로 인해 몇 차례의 목표 변동이 이루어진 것도 사실이다. 정부는 1991년 11월 28일부터 확정된 새만금 간척종합개발 사업계획에 따라 방조제 공 사를 착공하게 된다. 당시 사업목표는 앞서 언급했듯 '농지 확보'와 '용수 자원을 위한 담 수호 확보'였다. 그러나 사업을 시작한 지 얼마 되지 않은 시점인 1991년과 1992년 경제기 획원은 줄곧 '대규모 예산을 들여 새로운 농지를 조성하는 사업이 현재 불필요하고 새만 금 간척지의 공단 설치 구상은 군산-장항 산업기지 건설과 중복돼 실효성이 없다'는 입장 을 표명해 왔다(조선일보, 1992년 8월 11일자). 이런 반응 때문에 해당지역 자치단체인 전 라북도는 기존의 사업목표 외에 다른 목표를 추구하게 됐고 기존의 새만금 토지이용계획 과 더불어 새로운 토지이용계획을 추진하기 시작했다. 1993년 11월 9일 이 전북지사는 "전북 부안 김제 옥구 일대에 1억2천만평 규모로 조성되는 새만금 간척지역에 국제공항과 10만t급 대형선박을 댈 수 있는 항만시설을 갖춘 공단과 배후도시의 건설을 검토하고 있다"고 설명하고 현장을 방문한 부총리 일행에게 보 고를 통해 "새만금 개발지구의 고군산 열도는 항만개발의 최적지일 뿐 아니라 임해공단 건설이 유망하고 외국자본 유치가 용이한 것으로 분석 된다"며 새만금지구를 경제특구로 지정해 줄 것과 내년 예산에 1천억 원을 추가 배정해 줄 것을 요청했다. 전라북도는 이에 앞서 이 지역에 공업단지와 함께 국제공항과 항만시설을 건설하는 새 만금 간척사업 종합개발계획을 마련해 경제기획원, 농림수산부 등에 건의했다. 이는 이 당시 전북지사의 의지로 새만금사업의 하위 이용계획 차원에서 기존 계획 대신 복합산 업단지로의 변경을 추진했던 것이다. 농업기반공사 역시 1994년부터 1998년까지 작성한 사업시행계획서의 토지이용계획 부분에 당초의 '농지조성 및 용수개발'이라는 사업목적을 유지하면서 사업효과로 '복합산업단지로의 토지이용계획변경'을 포함시켜왔다. 농수산 용 지로 사업시행인가가 난 새만금 사업에 복합산업단지를 추가함으로써 결과적으로 토지이 용계획을 변경한 셈이다.

제3장 새만금 사업의 정책품질관리 55 표 3-2 새만금 간척사업 정책목표 변동 과정 년 도 내 용 1991. 11. 28 당초 사업목표는 농지확보와 담수호확보를 위한 사업 1992. 2. 경제기획원은 새만금 사업의 목표에 대해 실효성이 없다는 입장을 표 명 1993 전라북도는 기존의 새만금 토지이용계획에 복합산업단지로 변경을 추 진: 공단조성, 국제공항, 항만시설, 경제특구설치 1994-1998 농업기반공사, 복합산업단지로의 토지이용계획변경: 농지로 사업시행인 가 된 사업을 복합산업단지로 변경 1996. 4. 19 전라북도, 새만금 내부 종합개발계획 실행연구 용역 수행: 종합개 발계획(복합산업단지)논리 마련 1998. 4. 27-6. 13 감사원, 새만금사업에 대한 특별감사 실시 1999. 감사원의 지적에 따라 농림부는 복합산업단지 효과를 삭제 2001. 5. 25 정부계획 등에서는 당초의 농지조성 및 용수개발이 주된 사업목적으로 환원 2006. 3. 16 대법원, 복합산업단지로의 사업효과추가를 인정하지 않음 이후 전라북도는 복합산업단지로의 변경을 지속적으로 추진해왔다. 1996년 4월 19일 산 업연구원과 용역계약을 체결해 수행한 '새만금 내부 종합개발계획 실행연구'는 산업단지 등 토지용도별 수요를 예측하면서 농림부에서 변경추진 중인 복합산업단지를 참고해 새만 금 간척지에 농업단지 9,000ha, 공업단지 5,500ha, 공항부지 1,120ha, 배후도시 5,800ha 등 을 조성하는 새롭게 수립된 토지이용계획을 포함하고 있다. 전라북도는 이러한 용역 결과 가 국가계획으로 확정되지 않은 전라북도 자체의 구상 단계 속 계획임에도 불구하고 1997 년 5월 8일부터 언론기관, 국내외 기업 등에 배부했고 1997년 5월 20일 농림부외 3개 기 관에 정부 계획으로 반영하여 줄 것을 건의했다. 전라북도의 새만금 토지이용계획변경이 문제시 되자 감사원은 1998년 4월 27일 새만금간척종합개발사업에 대한 특별감사를 실시 했다. 감사원의 감사지적에 따라 1999년 이후 사업시행계획 승인요청에서는 복합산업단지 효과가 삭제돼 승인이 이루어져 왔으며 2001년 5월 25일 발표된 '정부조치계획 및 세부실 천계획' 등에서는 당초 계획에 따라 농지조성 및 용수개발이 주된 사업목적으로 유지되어 왔다. 이러한 일련의 과정을 거쳐 적어도 현재 표면적으로는 본래 새만금 사업목적으로

56 새만금 간척종합개발사업 사례 환원됐다. 2006년 3월 16일의 대법원 판결 역시 새만금 간척사업의 정책목표의 변경내용 인 복합산업단지로의 사업효과 추가를 인정하지 않고 있다. 그림 3-3 새만금 간척사업 정책목표 변동 외부적 전환 - 대선후보자, 대통령 및 전북도지사 등의 본래 사업목표를 왜곡 및 확 대해석한 정치적 발언 외부적 통제 - 변경 사업목표에 대한 감사원 감사의 통제 - 변경 사업목표에 대한 언론, 환경단체의 압박 본래 사업목표 (1991) 변경 사업목표 (1992-1998) 최종 사업목표 (1999) -농지확보 -담수호확보 -농지확보 -담수호확보 -복합산업단지 -농지확보 -담수호확보 내부적 전환 - 본래 사업목표의 세부전 략과제를 통한 사업확대 (농림부 자체의 새만금 사업 복합산업단지효과 삽입) 내부적 통제 - 경제기획원의 변경 사업 목표에 대한 예산배정의 거부, 관련부처 사업타 당성 내부적 전환 지지수단 - 본래 사업목표의 세부전략과제로서 농업기반공사를 주축으로 한 새만금지구 토지이용계획(안) - 전라북도에서 산업연구원에 새만금 내부 종합개발계획 실행 연구 용역을 통한 복합산업단지로의 자체논리 확보

제3장 새만금 사업의 정책품질관리 57 <Issue Point> 가. 새만금 사업이 정책으로 형성될 때 경제적 타당성이나 환경적 측면에 대한 충분한 고려나 협의 보다는 찬성 세력의 힘의 우위가 정책 형성의 결정적인 요인으로 작용했다. 부처간 이견에 대한 조율과 협의의 부재는 나중에 각 부처에서 제각각의 목소리를 내는 문제의 발단이 됐다. 나. 새만금 사업에 대한 분석시 보상비의 과소산정을 제외한 담수호 수질문제나 농지의 경제성 문제 들은 사전에 이미 검토됐다. 그러나 이러한 사안들이 왜 부각되거나 크게 문제시되지 않았느냐 하 는 점은 의문으로 남는다. 다. 새만금 사업의 예산 배정에 대해 정부내 불협화음이 있었지만 여야 영수회담 이후 대통령의 직권 조정으로 예산 집행이 일부 이루어졌다. 하지만 새만금 사업 어떠한 방향으로 추진될 지에 대한 명확한 결론이 이루어지지 않아 예산을 책정한다하더라도 이를 집행할 준비가 전혀 돼 있지 않은 상태였다. 라. 농지 확보라는 새만금 간척사업의 초기 목표는 경제성에 대한 회의론에 영향을 받은 전라북도의 주도로 복합산업단지로의 변동이 추진된다. 하지만 이런 목표의 변동은 감사원과 권고와 법원의 판단에 따라 본래의 사업 목표로 환원됐다. K교수의 발표가 마무리되자 우렁찬 박수소리가 터져 나왔다. K교수는 발표 내용을 되짚고 혹 빠진 내용이 없었나 다시 한 번 확인하면서 이마에 밴 땀을 손수건으로 닦 아내었다. 처음 도착했을 때는 썰렁했다고 느꼈던 회의장 분위기는 참가자들의 열기 때문인지 좀 덥다는 느낌마저 들었다. 참가자들은 정책 형성 과정에서 나타난 여러 가지 상황들에 대해 자신의 실제 업무를 떠올렸던 모양이었다. 여러 명의 참가자들이 잠시의 휴식시간도 못 참겠다는 듯 손을 들어 질문하겠다는 의사 표시를 하고 있었다. K교수는 할 말이 무척 많아 보이는 한 사람을 지목했다. 그 참가자는 잠시도 쉬지 않 고 자신의 의견을 죽 이어 말했다. "교수님, 사실 외부에서 보는 것과는 달리 정부 부처간 협의 내지 합의, 의견교환이 쉽지 않습니다. 합의 절차상 현실적인 불편한 점이라면 충분히 감수하겠고 또 부처간

58 새만금 간척종합개발사업 사례 협의가 필수적인 것 사실입니다만 같은 사안이라도 고유 업무 영역이 다르기 때문에 부처 실무자 사이에 의견 차이가 발생하는 건 어쩔 수 없을 때가 많습니다. 그럴 때는 의견조정도 쉽지 않구요. 예를 들어 새만금 사업에서 농림부 담당자와 환경부 담당자 의 합의는 결국 형식적으로 이루어질 수 밖에 없을 것이라 생각됩니다. 아무리 같은 공무원이고 정책수행자이긴 하지만 갯벌을 개발하는 쪽과 갯벌을 보호하려는 쪽의 의 견은 똑같이 일치 시킬 수 있겠습니까." K교수 역시 그 말에 동의했다. 그러나 실무적인 어려움이 있다고 해서 부처간 협의를 도외시 할 수는 없다고 설명했다. 그는 '부처간 합의는 정책의 큰 그림을 같이 논의하 는 차원에서 의견교환이 이루어진다면 부처간 합의는 꼭 이루어질 것'이라고 덧붙였 다. 조별로 진행된 논의 시간에는 참가자들의 참여가 더욱 활발해졌다. 대부분 참가자들은 새만금 사례를 통해 정책 형성시에 꼭 필요한 요소들인 '사전 조사와 문제 예측', '예 산의 확보', '사업 목표의 확실성', '부처 혹은 관련자 간의 합의' '정치가 개입된 정책' 등의 문제를 정책 실무자 입장에서 어떻게 해결 해야 할 것인지 강도 높게 논의 했다. 그리고 논의해 봐야 할 토론거리 세가지 정도를 도출했다. 첫째, 정책이 집행된 이후 부각될 수 있는 부처간 갈등을 정책 형성 단계에서 사전에 차단할 수 있는 방안은? 둘째, 정책 타당성 조사시 이후 발생할 문제를 예측하고 점검할 수 있는 시스템의 구 축 방법은? 셋째, 정책의 주목적에 필적하는 다양한 목적이 새롭게 부과 되었을 경우의 해결책은? 정책형성단계에서의 열띤 토론 때문인지 '미래 발전위원회' 발표자들과 참가자들 모두 다소 흥분된 상태였다. P위원장은 참가자들이 의욕에 넘치는 것은 좋지만 지나친 열 기는 정책을 냉정하게 평가, 분석하고 학습하는데 큰 도움이 되지 않는다고 판단했다. P위원장은 정책홍보단계 발표를 기다리는 참가자들에게 가벼운 스트레칭을 권유하며 말했다. "국민들은 공무원들이 대개 딱딱하고 권위적일 것이라고 생각합니다. 정말 그렇습니 까?"

제3장 새만금 사업의 정책품질관리 59 참가자들 몇 명이 "아니오"라고 큰 소리로 대답했다. "사실 우리 공무원들 딱딱하지 않습니다. 얼마나 부드럽고 유연한 사람들인데... 어 찌나 부드러운지 낙지처럼 바닥에 딱 달라붙으면 떨어지지도 않아요" 참가자들의 웃음소리가 회의실을 가득채웠다. P위원장은 익살맞게 회의 탁자에 엎드 리며 소위 '복지부동' 자세까지 취해보였다. 웃음소리는 더욱 커졌다. "하하하. 공무를 빈틈없이 수행하려다 보니 민원인들에게 조금 딱딱해 보일 수도 있을 것입니다. 하지만 경직된 사고와 자세로는 혁신적인 정책을 만들거나 품질 높은 정책 을 수행하지 못할 겁니다. 정책을 수행할 때는 물론이고 정책사례를 연구하고 학습할 때도 좀더 유연하고 창의적인 사고와 자세를 가질 필요가 있다고 생각합니다. 여러분 의 생각은 어떠세요?" 참가자들은 다시 진지한 표정으로 돌아와 모두 고개를 끄덕였다. P위원장은 탁자를 가볍게 탁 치며 "좋습니다. 다음으로는 새만금 사업 정책홍보단계에 대해 발표해주실 아름다운 미모만큼 뛰어난 실력을 갖추신 N교수님을 모시겠습니다. 박수로 환영해주 시기 바랍니다". 깔끔한 검은 정장을 갖춰 입은 30대 후반 N교수는 미소를 머금은 명랑한 얼굴로 참가 자들을 둘러보았다. 야무진 입매와 또렷하게 빛나는 검은 눈동자, 크지 않지만 지적으 로 보이는 날렵한 코, 명확한 인중이 돋보이는 N교수는 자그마하면서도 볼륨있는 맵 시로 회의가 시작될 때부터 참가자들의 시선을 모으고 있었다. N교수는 가벼운 목례 로 인사를 대신하고 곧 홍보단계에 대한 발표를 시작했다. 2. 정책홍보단계 가. 부족했던 사전 여론조사와 홍보 새만금 간척사업을 결정하기 전 정부가 이해당사자 및 전체 국민을 대상으로 사업의 내용을 충분히 알리고 이해를 구했다고 보기는 힘들다. 1991년 8월 19일 농림수산부 고시

60 새만금 간척종합개발사업 사례 제91-23호를 통해 사업시행계획을 고시하고 1991년 11월 16일 농림수산부 고시 제91-36호 를 통해 새만금간척지조성사업 사업시행인가를 고시하기 전까지 주민들의 의견을 묻는 등 의 사전 여론조사가 이루어지지 않았다. 고시가 된 후에도 겨우 사업과 관련된 지역에 고 시를 게시하고 주민 열람을 실시하는 정도였고 새만금 간척사업에 대한 주민설명회 등 관 련 홍보는 전무했다. 특히 관련 공무원들조차 사업의 방향이나 내용을 제대로 알지 못하고 있었다. 이 계화면장은 "새만금 기공식 당시 군청에서 근무하고 있었는데, 내무부나 도청으로부터 기 공식 계획서만 접수를 받아 기공식 준비만 하였지 그 사업내용에 대해서는 거의 아는 바 가 없었다"고 술회했다. 주민들에 대한 홍보도 미진했다. 정 계화면 어민대책위원회 위원장은 "이장 등 주민대표자들에 대한 설명회는 있었으나 순수한 일반 어민이나 주민들 을 대상으로 한 사업설명회는 지금까지 한 번도 없었다."고 밝혔다. 새만금 간척사업이 진행되는 동안에는 사업에 대한 홍보가 나름대로 전개됐으나 홍보 활동의 효과는 그리 크지 않았던 것으로 보인다. 더구나 상황에 따라 새만금 간척사업의 내용이 자주 바뀌는 등 홍보시 일관성이 결여돼 오히려 혼란이 야기됐고 사업에 대한 불 신마저 생기게 했다. 이에 대해 김 서울대학교 환경대학원 교수(민관공동조사단 위원) 는 "정부의 홍보에 정직과 신뢰가 없다. 주민들에게는 복합산업단지, 서해안 물류중심도시 등이라고 홍보하다가 또 농지로 사용한다고 하고. 앞뒤가 맞지 않다. 홍보건 뭐건 신뢰와 정직이 가장 중요한데 정부는 거짓말을 하고 있다."고 지적했다. 나. 새만금 간척사업의 주요 홍보 방식은? 1991년 8월 5일 노 대통령이 참석한 가운데 이루어진 새만금 간척사업 기공식 이 후에는 국민들에게 새만금 간척사업을 알리기 위해 정부는 지속적으로 노력을 기울였다. 홍보활동은 새만금 논란이 일었던 1998년 전후로 구분된다. 1998년 이전의 홍보활동으로는 홍보용 리플렛의 제작, 배포, 서울 국제농림축산과학기 술박람회 전시( 92), 새만금 사업 조감도 개시(국도26호선, 지방도799호선), 전문가 기고 및 기획보도 등 언론을 통한 기획홍보 등이 이루어졌다. 또한 새만금 사업에 대한 논란이 일 기 시작한 1998년 이후에는 언론 등의 부정보도에 대한 반박 해명 반론보도와 기획보도

제3장 새만금 사업의 정책품질관리 61 가 이루어졌고 새만금사업을 올바르게 이해할 수 있도록 하는 책자 만화 다양한 종류의 홍보리플렛을 제작, 배포했다. 이와 함께 국회 언론 학계 등 여론주도층을 사업현장에 초 청해 설명회를 갖기도 했다. 아래의 그림은 1995년 무렵까지 동진강휴게소에 걸렸던 대형 조감도로 1990년 초반 정부의 새만금 간척사업 홍보는 주로 이러한 방식이었다. 그림 3-4 동진강 휴게소에 걸린 새만금간척지에 대한 조감도 그 이후 정부에서는 종합적이고 체계적으로 새만금 간척사업을 홍보하기 위해 1995년 전북 부안군 변산면 대항리 산 28-6번지에 사업지구 모형과 판넬 및 영상물 상영시설 등 을 갖춘 '새만금 전시관'을 개관했다. 이곳에서 새만금 사업에 대한 홍보를 본격적으로 추 진했다. 물론 홍보 효과는 없지 않았으나 이곳에서의 홍보가 오히려 많은 사람들에게 새 만금 사업의 본래 목표를 복합산업단지로의 개발사업으로 혼동하게 했던 측면도 있었다.

62 새만금 간척종합개발사업 사례 그림 3-5 새만금전시관 전경 [새만금 전시관] 1995년 농업기반공사 새만금간척사업소가 개관한 간척 전문 전시관이다. 세계 최대 규모인 새만금 간척개발사업의 추진과정과 그 동안 시행해 온 간척사업에 대한 역사를 각종 사진과 도표 모형 첨 단 영상매체로 보여준다. 총 건축면적은 1116m2으로 2층 규모인데, 866m2의 전시관과 120m2 규 모의 전망대, 기타 시설 등이 갖추어져 있다. 전시관에는 사업지구 전체를 1만분의 1로 축소한 모 형과 배수갑문 모형, 개펄과 인간 등 주제를 담은 20여개의 판넬, 레이저디스크 플레이어 3대, 슬 라이드프로젝트 3대 등이 있다. 전망대는 망원경 5대가 설치되어 있으며, 108석 규모의 영상실을 갖추고 있다. 영상실에서는 새만금사업의 종합적 모습과 미래에 관한 슬라이드를 상영한다. 1990년대 후반 정보화 시대에 접어들면서 새만금 전시관과 같은 오프라인을 통한 홍보 뿐만 아니라 온라인 홍보가 강화됐다. 전라북도에서는 새만금 사업 홈페이지를 개설해 새 만금 사업, 새만금 소송, 새만금 갤러리, 새만금 FAQ 등 메뉴를 통해 새만금 간척사업을 적극 홍보하고 있다. 새만금 사업 분야에서는 사업 내용, 사업 필요성, 사업의 효과, 사업 추진 현황, 공사 추진 현황, 향후 추진계획 등 새만금 사업 전반을 소개하고 있다. 이어 새만금 바로알기 분야는 '새만금 소식', '사실은 이렇습니다', '쟁점사항', '새만금 갤러리', '새만금 동영상' 등의 새만금 사업의 이해를 높이는 내용으로 구성돼 있다. 특히 새만금과

제3장 새만금 사업의 정책품질관리 63 관련한 '전북의 꿈: 미래, 희망, 비전'과 '미래를 위한 선택: 새만금' 등 두 편의 동영상은 네티즌들이 좀 더 흥미롭게 새만금 사업에 대해 알 수 있도록 돕고 있다. 새만금사업단 역시 자체적으로 홈페이지를 개설해 사업현황, 새만금 소식, 홍보영상물 등의 메뉴를 통해 새만금 간척사업을 홍보하고 있다. 그림 3-6 전라북도 새만금 간척사업 홈페이지 http://www.saemankum.go.kr/html/project_content.html. 2006년 12월 1일 현재. 새만금사업을 알리기 위한 홍보활동이 나름대로 다각도로 전개돼 왔음에도 불구하고 논란이 끊이지 않았던 이유는 크게 두 가지 정도로 정리할 수 있겠다. 첫째, 정부 혹은 정 책 행위자의 홍보활동이 방어적, 소극적, 유동적이었다는 것이다. 사업 이전 홍보활동은 미진했고 사업 이후에도 홍보활동 역시 모든 국민에게 새만금 사업을 제대로 인식하게 할

64 새만금 간척종합개발사업 사례 정도로 효과적이지 못했다. 특히 제각각인 홍보라인으로 인해 사업의 목표나 비전을 체계 적으로 통일되게 제시하지 못했다. 둘째, 사업반대 세력들의 주장이 언론에 의해 과다하게 재생산 되었다는 점이다. 1998년 환경문제가 촉발된 이후 환경단체 등은 환경적인 측면만 을 강조한 다소 무리한 주장을 거침없이 발표했고 국민적 공감대 형성을 위해 각종 퍼포 먼스, 기자회견 등을 주최했다. 대부분 언론이 이들의 주장을 무비판적으로 확대, 재생산 해 국민들에게 새만금 사업에 대한 부정적인 인식을 심어준 측면이 없지 않다. <Issue Point> 1. 새만금과 관련한 사전 홍보는 거의 전무하다시피 했다. 여론 수렴은 없었고 관련 공무원에 대한 사전 교육도 부족했던 것으로 파악된다. 2. 새만금 관련 홍보를 위해 1995년 전북 부안에 사업지구 모형과 판넬 및 영상물 상영시설 등을 갖춘 '새만금 전시관'을 열어 홍보를 실시했으나 확정되지 않은 복합산업단지에 관한 내용이 소 개되기도 하여 이용자들에게 사업 목표에 대해 혼동을 주었다. N교수의 간단하고 명료한 발표에 오랜 발표와 토론에 조금 지쳐있던 참가자들은 내 심 반가운 표정들이었다. 발표를 끝낸 N교수는 예의 그 상큼한 미소를 머금고 청중을 둘러보며 말을 이었다. "지금까지 새만금 사업에서의 정책홍보 어떠했는지 간단하게 살펴보았습니다. 부족 한 제 발표를 경청해주신 것에 감사드립니다. 새만금 정책홍보단계에 대한 분석 자료 가 많지 않아 내용이 없는 발표가 됐을지 모르겠습니다. 제 발표의 부족함을 여러분의 토론으로 채워주시길 기대합니다." N교수가 말을 마치자 한 참가자가 갑작스럽게 질문을 던졌다. "교수님! 정책홍보의 품질을 높이기 위해 꼭 검토해야 할 사항이 있다면 어떤 것이 있을까요?" N교수는 갑작스러운 질문에 당황하면서도 곧 시원스럽게 대답했다. "글쎄요. 정책홍보의 품질을 높이려면 정책을 잘 알리고 이해시키는 것만으로 그쳐

제3장 새만금 사업의 정책품질관리 65 서는 안 되겠죠. 먼저 홍보주체와 대상을 명확하게 확정해야 할 것입니다. 그리고 홍 보하고자 하는 핵심 메세지는 무엇이고 신뢰를 얻기 위해서 어떤 매체를 통해 언제부 터 어떻게 홍보할 것인가도 중요합니다. 또한 예상되는 비판논리를 점검하고 이에 대 한 대응논리를 준비해야 할 것입니다. 특히 정책이 수행되는 시점에서 여론의 반응 등 을 체크하고 대응방안을 마련하는 일도 염두에 두어야겠죠?" N교수의 설명이 끝나자 생각을 정리하려는 듯 참가자들은 조용해졌다. 위원회는 상 의 끝에 홍보단계에 대한 토론은 정책단계별 분석이 끝난 이후 핵심 논점 토론에서 보 다 심도있게 진행하기로 했다. 위원회 회의장은 점심을 마치고 돌아온 참가자들로 조금은 소란스러웠다. 참가자들 은 정책사례를 연구해 발표한 교수들과 함께 이런 저런 이야기를 나누고 있었다. 심각 한 토론이라기 보단 교수들이 연구과정의 에피소드나 흥미로운 인터뷰 뒷이야기 등에 관한 가벼운 대화였다. P위원장은 이런 모습을 보고 흐뭇한 미소를 지었다. 이런 대 화들은 참가자의 정책 학습에 대한 부담감을 덜고 흥미를 높이는데 매우 긍정적으로 작용할 것이다. 시간이 되자 다시 회의장은 다시 조용해졌다. 회의장에는 마치 시합이 시작되기 전의 경기장처럼 팽팽한 긴장감이 감돌았다. 시간이 지날수록 참가자들 학습 에 대한 열의는 높아졌고 집중도도 몰라보게 좋아지고 있었다. p위원장은 다소 들뜬 목소리로 다음 순서를 소개하고 있었다. "여러분! 저는 정책 학습에 대한 놀라운 열정과 열성적인 참여자세에 감동했습니 다. 국민을 위한 품질 높은 정책에 대해 고민하는 여러분들이 있기에 대한민국 행정부 의 미래를 밝으리라 믿어 의심치 않습니다. 다음 발표는 정책집행 단계입니다. 새만금 사업은 4번 행정 수반이 바뀌고 십여년이라는 긴 시간이 흐르는 동안 진행된 사업입니 다. 집행단계에 대한 분석 내용도 상당한 양이 되리라 생각됩니다. 발표가 길어지면서 조금은 지루할 수도 힘들 수도 있을 겁니다. 어떻습니까? 다시 한 번 힘을 내 볼까 요?" 많은 참가자들이 "예'라고 우렁차게 대답했다. "좋습니다. 새만금 사업의 정책집행 단계를 철저하게 분석, 평가하신 s교수님의 발표 를 박수로 청해 듣겠습니다". 각오를 새롭게 다지는 듯한 힘찬 박수 소리가 터져나왔다. s교수는 본격적인 발표에 앞서 정책집행단계 분석시 필요한 기본적인 점검 사항을 먼 저 소개했다.

66 새만금 간척종합개발사업 사례 "여타 외부적인 영향을 받은 정책형성이나 평가와 달리 정책집행은 정책수행자의 역할 이 대부분입니다. 그만큼 정책수행자의 책임도 강하게 부여됩니다. 정책집행단계의 품 질을 높이기 위해서는 정책이 계획대로 집행되고 있는지 지속적으로 모니터링하고 집 행과정에서 발생한 문제점과 대응방안을 마련해야 합니다. 추진상황을 점검을 위해서 는 정책이 계획 대로 되고 있는지, 자원의 확보나 투입상황은 어떤지, 관계부처와 기 관과의 협의는 잘 되고 있는지 확인할 필요가 있습니다. 집행과정에서 문제가 발생하 는 경우에도 애로 및 장애요인을 파악하고 극복대책을 마련해야 합니다. 또한 중대한 여건변화로 정책의 수정, 변경의 경우에도 대비해야 하겠죠. 특히 의도하지 않은 효과 나 역효과에 대한 대책도 마련해야 할 것입니다. 새만금 정책의 집행단계도 이런 점에 늘 유의하시면서 들어주시기 바랍니다. 저는 새만금 사업의 집행과정을 네 차례 바뀐 정권을 중심으로 차례대로 구성해 봤습니다. 그럼 발표를 시작하겠습니다." 3. 정책집행단계 가. 노 정부(1988년 2월 25일 - 1993년 2월 24일) '우여곡절, 새만금 간척사업의 출발' 1991년 11월 28일 오후 3시 전북 부안군 변산면 대항리. 마침내 새만금 간척공사의 첫 삽을 뜨는 기공식 행사가 성대하게 열렸다. 기공식에는 당시 노 대통령을 비롯해 조 농림수산부 장관, 진 동력자원부 장관, 이 총무처 장관, 김 농어촌진흥공 사 사장, 최 전라북도 도지사, 이 국회의원(민주) 등 정관계 인사와 지역 주민 등 2,500여명이 참석했다.

제3장 새만금 사업의 정책품질관리 67 그림 3-7 새만금 간척사업 기공식 노 대통령이 1988년 2월 25일 대통령으로 취임한 이후, 1989년 5월 22일 새만금지 구 간척사업기본계획(안)에 대한 관계기관 협의가 이루어졌고 1989년 11월 6일에는 새만 금지구 종합개발사업 기본계획이 확정됐다. 사업시행 인가 고시가 이루어진 것은 1991년 11월 16일. 이틀 뒤인 1991년 11월 28일 새만금간척종합개발사업 기공식 행사가 이루어지 면서 새만금 사업은 우여곡절 끝에 본격적인 항해에 들어간다. 이날 기공식에서 노 대통령은 '균형 발전의 표상'이라는 제목의 치사에서 "총 1조 3천억 원을 투입해 1998년까 지 33km의 방조제를 쌓고 강화도 넓이만큼 새로 생기는 땅의 내부개발을 2004년까지 마 무리 지어 새만금 임해공단을 만들고 연간 5,000만 톤의 하역 능력으로 하는 새만금 국제 항을 조성하여 서해안의 관문이 되게 하는 등 공단과 항만, 농수산 단지와 관광시설이 함 께 개발되는 종합 개발을 하겠다"고 밝혔다.

68 새만금 간척종합개발사업 사례 여의도의 140배 국내 최대 규모 새만금지구 간척사업 착공 서해안의 중추산업기지로 2004년까지 완공 농공 항만 관광단지 종합개발/국토와 산업 균형발전의 상징 노 대통령, 기공식 치사서 강조 [부안=채수인 김명서기자] 서해안시대의 중추적 산업기지로 21세기를 열어나갈 새만금 간척 종합개발사업 기공식이 28일 하오 전북 부안군 변산면 대항리 현지에서 노 대통령을 비 롯,조 농림수산부장관등 내외귀빈과 지역주민 2천4백여명이 참석한 가운데 거행됐다. 노 대통령은 이날 치사를 통해 만경 김제의 넓은 벌이 우리나라의 곡창으로 겨레의 삶을 보장 해 온 터전이었듯이 새만금의 광활한 간척지는 21세기 번영을 보장하는 기약의 땅이 될 것 이라 고 말하고 공단과 항만,농수산단지와 관광시설이 함께 개발되는 이 사업은 종합적인 지역개발의 시금석일 뿐만 아니라 농업구조개혁과 농외소득 향상을 선도하게 될것 이라고 강조했다. 노 대통령은 이 세기와 새로운 세기를 잇는 이 역사는 국토와 산업의 균형있는 발전을 이룩하려는 시대정신의 표상 이라고 규정하고 새로운 국토위에 산업화와 농수산업의 발 전, 도시와 농어촌이 조화를 이루는 살기 좋은 고장을 건설할 것 이라고 다짐했다. 새만금 종합개발사업은 오는 2004년까지 14년간 1조3천억원을 투입, 부안군 변산면 대항리 에서 가역도 신시도 야미도및 비응도를 연결하는 세계 최장의 방조제 33km를 쌓아 여의도 의 1백40배나 되는 4만1백ha(1억2천여만평)를 새로 개발하는 사상 최대의 간척사업이다. 정부는 개발되는 4만1백ha중 토지 2만8천3백ha는 도시 및 산업용지와 식량단지 등으로 사 용하고 1만1천8백ha는 담수호로 조성,산업용수로 이용할 방침이다. 또 간척지 중간부분인 고군산군도에 부산항보다 큰 연간 5천만t의 하역능력을 갖춘 새만금 국제항 이 건설되는데 이 지역의 수심이 20 23m에 이르러 5만t 규모의 대형선박 접안이 가능하고 조류 속도도 초속 1m로 군산항의 3m보다 훨씬 낮아 서해안시대를 이끄는 국제항으로 각광받을 것으로 전망된다. [서울신문] 1991-11-29 01면 이런 노 대통령의 발언은 전라북도 도민은 물론 모든 국민들에게 새만금 간척사업 은 복합산업단지를 개발하는 사업이라는 인식을 갖게 한다. 전라북도 관계자들 역시 이

제3장 새만금 사업의 정책품질관리 69 발언을 통해 복합산업단지 개발이 대통령의 선거공약임을 다시 확인하고 자체 실시한 연 구용역을 토대로 건설교통부에 국토종합개발계획 용도변경을, 농림부에는 토지이용기본계 획 조기 수립을 수차 건의했다고 주장했다. 그러나 새만금 간척사업의 시행체계를 보면 분명 시행기관은 농림부이고 농업기반공사가 이를 대행하고 있다. 전라북도는 보상업무만 맡고 있을 뿐이다. 즉 전라북도가 내부개발을 어떻게 해야 할 지에 대한 결정권은 없었다. 새만금 간척종합개발 사업계획을 확정하고 1991년 11월 28일 방조제 공사를 착공하였 을 당시의 애초 사업목표는 분명 농지확보와 공업용수를 확보하기 위한 담수호 조성 사업 이었다. 이는 새만금 간척사업의 시행부처인 농림수산부와 시공자인 농업기반공사(당시 농어촌진흥공사)가 1991년 사업계획서에 정리해 놓은 새만금 간척사업의 목적에서 확연히 드러난다. 사업계획서에서 밝힌 사업 목적은 첫째, 통일시대를 대비한 대규모 식량단지를 조성하는 것이고 둘째, 21세기 서해안 시대의 미래를 여는 지역발전의 중심지로 성장시키 고, 담수호를 건설하여 지역의 수려한 경관을 변산국립공원과 연계하여 국제휴양지로 발 전시키는 것이며 셋째, 개발과 보전이 조화된 세계적 수준의 친환경 간척지구를 만드는 것으로 요약할 수 있다(김준범, 2000: 25). 표 3-3 노 정부에서의 새만금 간척종합개발사업의 추진 경과 년 도 내 용 1991. 11. 28 제1공구(외곽방조제) 공사착공 1992. 6. 10 제2, 3, 4공구(외곽방조제) 공사착공 1992년 2월부터 주민들에게 본격적인 어업보상이 시작됐지만 1992년 8월 새만금 간척 사업의 지속적인 추진과 예산 편성에 대해 기획원은 난색을 표명하였다. 조선일보는 1992 년 8월 11일자에서 '농림수산부가 8월 10일 새만금 간척에 대한 내년도 사업비로 당초 8 백억원을 신청했으나, 경제기획원이 마련한 예산안에 한 푼도 반영되지 않았다가 농림수 산부의 이의제기로 현재 1백억원만 확보한 상태다. 농림수산부는 새만금 간척사업이 전북 지역 숙원사업이고 대통령 선거를 앞둔 만큼 앞으로 당정협의-국회심의 과정에서 정치적 타결로 예산을 늘릴 방침이지만, 예산 편성권을 갖고 있는 기획원이 새만금 사업에 대해

70 새만금 간척종합개발사업 사례 회의적 시각을 갖고 있어 대폭 증액은 어려울 것으로 보인다'고 보도하고 있다. 사업이 추진되기 시작한지 채 1년도 지나지 않은 1992년 8월 시점에서 당시 경제기획 원이 "대규모 예산을 들여 새로운 농지를 조성하는 사업이 현재 불필요하고 새만금 간척 지의 공단 설치 구상은 군산-장항 산업기지 건설과 중복돼 실효성이 없다"는 입장을 표명 하고 나서자 해당지역의 자치단체인 전라북도는 기존의 사업목표 외에 다른 목표를 추구 하게 되었다. 결과적으로 기존의 새만금 토지이용계획과는 다른 새로운 토지이용계획이 수립되게 된 것이다. 나. 김 정부(1993년 2월 25일 - 1998년 2월 24일) 휴화산, 정책 변경 속 다가오는 위기 노 대통령의 뒤를 이어 김 대통령이 1993년 취임했다. 새만금 사업이 겉보기에 무난하게 진행되고 있는 것처럼 보였다. 1993년 2월 22일에는 사업비를 1차 변경해 농림 수산부가 1조 4,800억원을 승인하였고 그해 6월 8일 당초 2001년까지 완공할 예정이었던 새만금 사업에 대해 완공시기를 3 4년 이상 늦추는 대신 소요예산을 1993년부터 40% 정 도 삭감하기로 했다. 1993년 9월 14일에는 사업비를 2차 변경하여 1조 8,680억원을 농림 수산부가 승인했고 같은 해 11월 9일 이 전북지사 새만금지구를 경제특구로 지정해 줄 것을 요청했다. 표 3-4 김 정부에서의 새만금 간척종합개발사업의 추진 경과 년 도 내 용 1993. 6. 8 완공시기 연장 1993. 9. 14 사업비 2차 변경 1993. 11. 9 이 전북지사 새만금지구 경제특구로 지정 요청 1995. 2. 18 김 대통령 새만금사업을 당초 농토 확장 차원에서 공업지역 단지 조성방향으로 전환 지시 1995. 8. 5 전시관 준공 및 개관 1996. 3. 시화호 오염문제로 새만금 간척사업에 대한 문제제기 본격화

제3장 새만금 사업의 정책품질관리 71 1993년 11월 10일자 동아일보에 따르면 정부는 전북 부안 김제 옥구일대에 1억2천만평 규모로 조성되는 새만금 간척지역에 국제공항과 10만t급 대형선박을 댈 수 있는 항만시설 을 갖춘 공단 및 배후도시의 건설을 검토 중이었다. 이날 이 전북지사는 부총리 일행 에게 보고를 통해 '새만금 개발지구의 고군산 열도는 항만개발의 최적지일뿐 아니라 임해 공단 건설이 유망하고 외국자본 유치가 용이한 것으로 분석된다'며 새만금지구를 경제특 구로 지정해 줄 것과 내년예산에 1천억 원을 추가 배정해 줄 것을 요청했다. 이에 앞서 전라북도는 새만금 지역에 공업단지와 함께 국제공항과 항만시설을 건설하는 새만금 간척 사업 종합개발계획을 마련, 경제기획원 농림수산부 등에 건의한 바 있다. 1994년 2월 15일에는 농림수산부가 새만금방조제 축조에 1천80억 원을 투자하기로 결 정했다. 이어 같은 해 2월 28일 이 전라북도 지사는 대통령 업무보고를 통해 전라북 도 2개권역 개발을 제시했다. 이 전라북도 지사는 본인의 의지로 새만금 간척사업의 하위 이용계획으로 기존 새만금 토지이용계획 대신 복합산업단지로의 변경을 추진했던 것 이다. 이는 중앙일보 1994년 2월 28일자에 잘 나타나 있다. 기사에서 이 전북도지사 는 대통령 업무보고에서 "2000년 서해안시대에 대비, 전북을 서부 동부 2개 권역으로 나 누어 군산을 중심으로 한 서해안은 선진산업기지로, 무주군 등 동부 산악지역은 관광지로 개발해 아시아 태평양 경제권의 중심지역으로 발전시키겠다"고 밝혔다. 또한 이 지사는 "사업비 1조 8천 6백 80억원을 투입, 부안 고군산 군산 비응도로 이어지는 1억2천만평 의 바다를 막아 산업기지로 조성하는 새만금간척사업을 계획기간 내인 2004년까지 완공 할 수 있도록 추진하겠다"고 말했다. 김 대통령 역시 '새만금사업을 당초 농토 확장 차원에서 공업지역단지 조성방향으로 전환'하라고 지시해 중국의 경제특구와 같은 국제경 제투자자유지역으로 지정하여 개발하여야 한다는 전북도민의 의견을 뒷받침했다(박준배, 1999: 150). 농업기반공사가 1994년부터 1998년까지 작성한 사업시행계획서의 토지이용계획 부분에 서는 당초의 농지조성 및 용수개발이라는 사업목적을 유지하면서도 사업효과로 복합산업 단지로의 토지이용계획변경을 포함시켜 왔다. 본래 농수산 중심 개발에서 복합산업단지로 사업계획을 변경할 때는 공유수면매립법, 환경영향평가법 등에 따라 공유수면매립 기본계 획의 변경, 환경영향평가 등 변경 절차를 거쳐야 한다. 하지만 농업기반공사는 이런 변경 절차도 없이 1994년부터 복합산업단지(산업단지 13,500ha, 농지 10,300ha 등)를 조성하는 것으로 홍보자료를 제작하고 유관기관과 업무협의를 했다. 중대한 절차상 하자가 발생한

72 새만금 간척종합개발사업 사례 것이다. 결과적으로는 농수산 용지로 사업시행인가 된 사업을 농업기반공사가 1994년부터 사업효과에 복합산업단지를 추가함으로써 토지이용계획에 혼란이 발생했다. 1995년 8월 3일에는 새만금 전시관이 개관되었다. 한국일보는 1995년 8월 4일자에서 '새 만금 간척종합개발사업을 한눈에 볼 수 있는 새만금전시관이 3일 조홍래 농어촌진흥공사 사장과 유 전라북도 도지사 등 각계인사와 지역주민들이 참석한 가운데 전북 부안군 변산면 대항리 새만금 제1호 방조제 현장에서 개관되었다'고 전시관 개관 사실을 보도했 다. 이로써 절차상 하자가 있던 변경된 사업계획이 홍보의 핵심이었던 전시관에 그대로 반영되고 말았다. 민선 지자체 시대를 맞이하면서 전라북도는 더욱 의욕적으로 새만금사업을 추진하게 된다. 전라북도는 복합산업단지로의 변경을 추진하면서 1996년 4월 19일부터 1997년 4월 18일까지 산업연구원과 용역계약을 체결해 '새만금 내부 종합개발계획 실행연구'를 수행했 다. 이 연구는 결과적으로 과업내용이 부실하게 수행된 용역성과품이었다. 먼저 산업단지 등 토지용도별 수요를 예측함에 있어 최근 경제지표 등에 근거하지 않고 농림부에서 변경 추진 중인 복합산업단지만을 참고함으로써 사업의 경제적 타당성을 검증하는 경제성 분석 을 도외시하였다. 결국 농업단지 9,000ha, 공업단지 5,500ha, 공항부지 1,120ha, 배후도시 5,800ha 등이 조성하는 것으로 새만금 간척지 토지이용계획은 변경됐다. 용역 결과물에서 는 전라북도가 수립한 토지이용계획에 따라 사업을 추진할 경우, 사업비가 18조 5,070억 원이나 소요되는 것으로 추정하고서도 재원조달 방안조차 제시하지 아니했다. 또한 산업 단지 조성에 필요한 바다모래 운반거리를 실제보다 짧게 적용해 사업비 3조 2,758억원을 적게 계산하고 단지 조성용 흙과 암석(1,171백만m3)에 대한 구체적인 확보계획도 수립하지 아니하는 등 여러가지 문제점을 드러냈다.

제3장 새만금 사업의 정책품질관리 73 그림 3-8 새만금 간척사업 집행 상황: 1993년 - 1997년

74 새만금 간척종합개발사업 사례 이 용역결과는 국가계획으로 확정되지 않은 전라북도 자체적인 구상단계의 계획임에도 1997년 5월 8일에는 이를 언론기관, 국내외 기업 등에 배부한 후, 1997년 5월 20일이 되 서야 농림부 외 3개 기관에 정부계획으로 반영하여 줄 것을 건의했다.일단 건설교통부에 국토종합계획용도를 식량자원개발을 위한 간척농지조성에서 복합산업용지로 변경하여 줄 것을 요청했고 농림부에 토지이용계획을 조기에 수립하여 줄 것 등을 건의했다. 이와 함 께 청와대, 국무총리, 재경원, 해양수산부, 환경부, 농어촌진흥공사 등 관련기관에 이 계획 을 정책에 반영해 줄 것을 요청했다(박준배, 1999: 150). 새만금 간척사업이 구체적으로 진행되어가던 중, 새만금의 환경오염에 대한 징후가 나 타나기 시작했다. 1996년 시화호의 수질오염이 사회적인 문제가 되면서 새만금호의 수질 오염가능성에 대한 국민들의 관심도 증대됐다. 1996년 환경부가 주최했던 세미나에서는 물론 국회의 국정감사결과에서도 새만금 오염에 대해 문제가 제기됐다. 서해안에 국내 최 대규모로 조성돼 농업용수 등을 공급하게 될 새만금호가 부영양화 등으로 '제2의 시화호' 가 될 가능성에 대해 많은 사람들이 우려의 눈길을 보내기 시작했다. 이에 따라 환경부는 1996년 7월 25일 새만금호 간척사업지 일대의 환경영향에 대한 전면적인 재검토를 거쳐 대책을 마련하기로 한다. 1996년 9월 25일 환경부는 새만금 인근의 곰소만 등 서남해안 갯벌 4곳을 갯벌보존지역으로 지정한다. 이 와중에 1996년 10월 9일 해양수산부는 새만금 항 건설 계획을 발표한다. 얼마지 않은 1997년 2월 23 전북 전주지방 환경관리청은 새만 금 간척지 주변에 중금속 오염이 심각하다고 발표했고 1997년 8월 2일 농림부가 국회에 제출한 새만금호 환경영향평가보고서에서는 오염이 매우 심각한 것으로 드러났다. 다. 김 정부(1998년 2월 25일 - 2003년 2월 24일) 다사다난, 사업에 드리운 먹구름 시화호에 대한 오염사건을 계기로 1998년부터 기존 새만금 간척사업의 환경평가에 대 한 강한 의혹이 제기되었다. 1998년 2월 김 정부가 들어서면서 대통령직 인수위원회 는 새만금 간척사업을 김 정권의 3대 부실사업으로 규정하고 전면적인 재조사에 들어 갔다. 이에 따라 감사원은 1998년 새만금에 대한 특별감사를 실시해 사업 전반에 대한 수 정을 권고했다. 결국 정부는 1999년 새만금사업에 대한 백지수준에서 전면적인 재검토를 하기로 결정했다. 5) 민관공동조사단을 구성해 새만금에 대해 신뢰할 수 있는 환경평가를

제3장 새만금 사업의 정책품질관리 75 시행한 후, 이를 토대로 새만금사업의 재개여부를 결정하기로 한 것이다. 그러나 14개월여 에 걸친 민관공동위원회의 활동은 그리 순탄치만은 않았다. 환경오염 여부에 대한 합의된 결론을 내리지 못한 채, 2000년 8월 공동조사보고서가 제출됐다. 이 보고서를 토대로 정 부는 사업에 대한 재개결정을 했고 재개결정의 즈음에는 각종 시민단체들의 반대활동이 절정에 이르게 됐다(이영신, 2004: 34-35). 표 3-5 김 정부에서의 새만금 간척종합개발사업의 추진 경과 년 도 내 용 1998. 12. 농림부에서 새만금 간척농지의 산업용지로 용도변경 불가방침 발표 1998. 12. 30 1호방조제 준공 1999. 05-2000. 06. 민관공동조사 실시 2000. 08. 18. 민관공동조사 종합보고서 총리실 제출 2000. 08. - 2001. 03. 2001. 03. 05 민관공동조사 결과 등을 토대로 관계부처에서 수질대책 등 세부실천방 안 마련 국회 언론 등에 국무조정실 농림부 환경부 해양수산부 전라북도 등 관 계부처 검토의견 공개 2001. 03. 21 지속가능위에서 토론 등을 통한 사회적인 합의후 결정 건의 2001. 05. 7-11 총리실 지속가능위 공동주관 공개토론회 2001. 05. 25 친환경적 순차개발방안 확정 2001. 08. 06 정부방침에 따른 세부 실천계획 확정 2001. 12. 방조제 22.1km 완료 (공정 66.9%) 1) 위기를 맞은 새만금 사업, 감사원의 수정 권고 1991년 11월의 기공식 이후 새만금 간척사업은 노 정부에서 꾸준히 지속됐고 이후 김 대통령 재임기간 중에도 정부주도로 무리 없이 사업은 진행됐다. 그러나 1996년 5) 1998년 1월 대통령직 인수위에서 경부고속철도, 시화호, 새만금간척사업을 김 정권의 3대 부실사업으 로 규정하고 사업계획 수립 및 진행과정에 대한 전면 재조사를 벌이기로 결정함.

76 새만금 간척종합개발사업 사례 시화호의 수질오염의 여파로 새만금호의 환경오염 문제가 부각되기 시작하면서 사업에 암 운이 깃들기 시작했다. 6)7) 특히 1998년 김 대통령이 취임 이후 경부고속철도, 시화호 개발사업, 그리고 새만금 간척사업이 부실사업으로 지목받으면서 감사원의 조사가 시작됐 다. 감사원 국책사업감사단은 1998년 4월 27일부터 1998년 6월 13일까지 새만금 간척사업 에 대한 특별감사를 실시했다. 감사원 관계자는 "새만금 간척사업 지구내로 유입되는 만 경강과 동진강 상류지역에 측산폐수처리장 등 환경기초시설이 미비해 새만금 담수호가 경 기도 시화호처럼 오염될 우려가 있고, 사업추진이 당초보다 지연되는 등의 문제점이 있어 감사를 실시하는 것"이라고 감사 이유를 밝혔다. 감사 결과는 1998년 9월 22일에 발표되 었는데, 발표 내용의 주요골자는 다음과 같다. 첫째, 1991년 11월 28일부터 방조제 공사를 착공하였으나 공유수면매립법이나 환경영향 평가법에 의한 사업계획 변경절차나 환경영향평가 및 타당성 검토를 거치지 아니하고 복 합산업단지를 조성하는 것으로 사업시행계획을 변경, 추진 중에 있어 국책사업추진에 혼 선을 초래하고 있다. 농수산 중심 개발에서 복합산업단지로 사업계획을 변경할 때는 공유 수면매립법, 환경영향평가법 등에 따라 공유수면매립 기본계획의 변경, 환경영향평가 등 변경절차를 거쳐야 한다. 그러나 새만금 사업 시행주체들은 농수산 용지로 사업시행 인 가된 사업을 1994년부터 복합산업단지로 변경해 추진하면서도 1998년 5월 31일 현재까지 환경영향평가를 다시 하지 않았다. 또한 위 사업계획에 대한 변경절차도 없이 1994년부터 복합산업단지(산업단지 13,500ha, 농지 10,300ha 등)를 조성하는 것으로 홍보자료를 제작하 고 유관기관과 업무협의를 하는 등 임의대로 사업 변경을 추진하고 있다. 더불어 복합산 업단지로 개발할 경우 소요사업비가 2조 510억원에서 11조 5,298억원으로 증가되고 담수 호 수질악화로 산업단지 수용인구에 공급하여야 하는 생활용수가 부족하게 되며, 오염물 질 증가에 따른 환경악화 등도 예측되므로 사업의 타당성에 대한 재검토가 필요하다. 둘째, 먼저 환경부와 전주지방 환경관리청은 농어촌진흥공사가 환경영향평가 협의내용 을 이행하지 않거나 평가내용과 다르게 복합산업단지를 조성하는 등 사업을 변경, 추진하 6) 시화호 방류후 주변바다의 수질이 어패류가 살기 어려운 3등급이하로 크게 악화했고 식물설 플랑크톤 등 은 1994년 방조제 완공전보다 최고 30배나 증가한 것으로 밝혀졌다(한국일보 1996, 8월 30일). 7) 이후 정부는 2000년 말까지 2,079억원을 들여 안산 시화 하수처리장 신설 등 환경기초시설을 확충하고자 하였으나, 수질이 심하게 오염되어 담수화 추진을 2001년 2월 11일 포기하였다. 결국 1987년 시작한 시화 지구 개발사업은 방조제를 막는 공사에 4,950억원이 들었으며 환경개선으로 2,079억원, 보상비와 환경오염 으로 인한 피해를 감안할 때 엄청난 손실을 낳으며 2001년 중단된 것이다.

제3장 새만금 사업의 정책품질관리 77 고 있음에도 제재를 가하지 않은 등 관리 감독에 소홀했다. 다음으로 농림부장관 및 농어 촌진흥공사 사장은 새만금 담수호의 물을 간척사업 시행목적대로 사용할 수 있도록 환경 영향평가 협의내용을 철저히 이행하고 이에 대한 이행실태를 철저히 점검할 수 있는 체제 를 갖추도록 하는 방안을 강구해야 한다. 만일 토지이용 계획을 복합산업단지로 변경하는 때에는 환경영향평가를 다시 하여 합리적인 수질오염 저감방안을 마련한 후 사업을 시행 하는 대책을 세워야 한다. 마지막으로 환경영향평가이행 및 수질오염 방지대책 수립업무 를 부당하게 처리한 농어촌진흥공사의 관련자(4명)는 인사자료를 통보한다. 셋째, 전라북도는 내부종합개발계획 용역시행 및 용역성과품 활용이 부적정했다. 전라북 도는 1996년 4월 19일 산업연구원(대표자 이 )과 계약체결하여 1997년 4월 18일 완료 된 새만금내부 종합개발계획 실행연구용역을 시행하면서, 산업단지 등 토지용도별 수요 예측시 최근 경제지표 등에 근거하지 않고 농림부에서 변경추진중인 복합산업단지를 참고 하여 계획을 수립함으로써 사업의 경제적 타당성을 검증할 수 있는 경제성 분석을 하지 않았다. 또한 전라북도가 수립한 토지이용계획에 따라 사업을 추진할 경우, 사업비가 18조 5,070억원이나 소요되는 것으로 추정고도 재원조달 방안조차 제시하지 않은 과업내용이 부실하게 수행된 용역성과품을 납품받았다. 전라북도지사는 불합리하게 작성된 지역개발 계획수립 관련 용역성과품 내용을 보완하여 유관부처와 협의 등을 거쳐 국가계획에 반영 될 수 있도록 하는 등의 방안을 강구하되, 국가계획으로 확정되기 전에 이를 홍보하여 국 책사업에 혼선을 초래하는 일이 없게 조치해야 한다.

78 새만금 간척종합개발사업 사례 새만금 사업 수정 권고/감사원 特 監 발표 오염 대책 토지 이용계획 다시 세워야 국책사업으로 추진해온 전북의 새만금 간척사업이 적법절차를 거치지 않고 농지개발에서 복합단지 조성으로 사업의 주목적이 변경됐고, 이에 따라 소요예산도 당초 계획한 2조원에서 11조5천억여원 으로 늘어난 것으로 감사원 감사에서 드러났다. 감사원은 24일 이같은 내용을 골자로 하는 새만 금 간척사업 특감 결과 를 발표하고, 농림부 등 관계부처에 재원조달 방안 및 수질오염 대책을 새로 수립할 것과 간척으로 조성되는 토지8천4백90만평에 대한 이용계획도 다시 세우라고 권고했 다. 감사원은 그러나 일부 환경단체들이 주장하는 사업의 전면백지화는 이미 7천억원 이상의 사업비가 투자된 상황에서 고려대상이 아니라고 밝혔다. 특감 결과에 따르면 당초 농업용지 조성용으로 계획된 간척사업이 지난 94년 건설교통부 등 관계부처와 협의도 없이 산업단지 조성을 포함하는 것으로 확대돼 지반조성과 토사확보 예산추가 등 총사업비규모가 11조원 으로 늘어났다.<정권현 기자 khjung@chosun.com> [조선일보]1998-09-25 01면 523자 종합 뉴스 2) 환경문제로 발목 잡힌 새만금 정책 새만금 간척사업은 환경문제와 연관되면서 사회적 쟁점으로 떠올랐다. 환경오염을 우려 한 일부 지역주민과 환경단체, 야당 등은 '새만금 유역의 오염이 시화호와 같이 심화될 것 이며, 소멸되는 갯벌의 경제적 가치가 논보다 3.3배나 높다'라고 주장하며 사업의 집행 중 단을 촉구하고 나섰다. 새만금 간척사업을 둘러싼 환경 논쟁은 갯벌 생태계의 가치, 간척 사업 후 담수호의 수질문제, 지역의 환경보전활동, 사업 자체의 경제적 효율성, 그리고 지 역주민들의 삶과 문화에 미치는 영향 등 다양한 논점에 대한 논의로 확대되었다. 1996년 시화호 오염이 사회문제화 된 이후, 새만금 간척사업으로 인해 나타나는 오염에 대한 우려 역시 전국민적으로 확산됐다. 또한 당시 새만금호로 유입되는 상류하천인 만경 강의 수질이 농업용수 수질기준을 초과해 상류 하천의 수질개선 및 수질보전 대책이 절실 해졌다. 그리고 사업이 집행되는 동안에는 고려되지 않았던 갯벌의 가치와 해양생태에 대 한 영향 등 포함한 간척사업의 부정적 효과에 대한 분석도 고려되기 시작했다.

제3장 새만금 사업의 정책품질관리 79 [시화호 사건] 시화호는 경기도 시흥시, 안산시, 화성군 등 1도 2시 1군에 걸쳐있다. 인천 인근 해역, 아산만 등과 함께 경기만 갯벌을 형성하고 있는 주요 지역으로 리아스(rias)식 해안이 잘 발달되어 있었으 나 시화지구 매립사업, 영종도신공항건설사업, 송도 LNG 인수기지건설사업 등의 간척사업이 이루 어지면서 주변 연안 환경에 많은 변화를 겪고 있다. 수도권에 위치하고 있어 공업용지의 수요가 많고 반월 및 인천 남동공단 인접 등 사회간접자본의 추가부담이 적을 것으로 예측되면서 서해안 간척자원조사에서 주요 간척사업지로 포함되었다. 시화호는 1982년 기초조사를 실시하여 1985년 공유수면매립면허를 얻어 1987년 6월 10일 착공 하여 94년 완공한 간척사업이다. 8) 수도권의 인구분산 효과 및 고용증대와 수자원 확보 (1억 8천만 톤) 및 대단위 기계화 영농단지 개발, 새로운 관광명소로 개발하여 낙후된 지역경제 및 문화발전 에 기여하고, 안산시와 연결하여 공단배후도시를 건설하여 수도권의 인구과밀현상 완화하고자 사 업을 시행하였다. 그러나 시화호 간척사업은 환경오염이라는 결과에 봉착하게 되었다. 일차적으로는 시화지역 개발로 생태계의 보고이자 농지보다 생산성이 월등한 것으로 알려진 경 기만의 갯벌이 크게 줄어들었다. 방조제 주변도서의 매립되지 않은 갯벌도 방조제 축조에 따른 조 류의 변화에 의해 사질이나 갯벌이 깎여 나가는 등 예상치 못한 변화와 피해가 나타나고 있다. 그 리고 오염된 시화호 물을 정화하기 위해 시화호 물을 방류하면서 경기만의 수질이 나빠지고 저서 생태계도 적지 않은 악영향을 받고 있다. 경기만의 전반적인 생태계 질 저하는 인근 어업활동에 가장 직접적인 타격을 주었으며, 어획고도 크게 감소하였다. 또한, 96년에는 방조제 축조로 드러난 간사지의 표면에 형성된 소금기가 바람에 날리면서 주변 농가에 염해를 끼쳤다. 드러난 피해 가운데 가장 심각한 사례는 화성군 송산면 일대의 포도농가로 서 눈같이 날리는 소금가루로 인해 포도 수확이 격감했다. 마지막으로 방조제 건설과정에 필요한 토석을 조달하기 위해 대부도와 시화지구의 야산과 녹지를 대대적으로 파괴했다. 특히 대부도는 섬의 주봉인 황금산을 절개하여 토석을 채취하는 등 상당량의 녹지를 훼손하였다. 시화주거지역의 악취파동은 토지채취와 토지이용효율의 근대화를 위해 주변의 구릉을 모조리 몰아내고 완전히 평 지를 만들어 대기오염물질의 차단막을 없애버린 개발방식에 상당한 원인이 있는 것으로 평가되었 다. 결국 인위적인 개발은 해수의 흐름과 자연적인 침식 및 퇴적 작용에 변화를 가져왔으며 1994년 시화방조제가 완공된 이후 시화담수호가 형성되면서 저서생물 생태계에 많은 영향을 주었다. 방조 제 및 반월공단 사업이 진행되기 전 만안쪽의 저서생물 군집이 조개, 게 등 모두 21종의 저서동물 이 서식하는 것으로 조사되었으나, 방조제 공사가 진행중이었던 1993년에는 4종으로 줄어들었으며 그 개체수도 현저하게 감소한 것으로 밝혀졌다. 9)

80 새만금 간척종합개발사업 사례 한편 1998년 농림부는 영산강 4단계 간척사업을 중단하기로 결정한다. 영산강 4단계 간척사업은 목포시와 함평, 무안, 신안, 영광군 주변 바다 매립과 용수개발,경지정리,배 수개선 등 기반정비사업을 종합적으로 추진하는 사업으로 지난 79년부터 추진됐으나 사업 비(당초 1조4천4백억원)를 마련하지 못해 1998년 현재 사업착수조차 하지 못하고 있는 실 정이었다(국민일보 1998, 7월 16일). 이와 함께 1998년 말에는 인천시 옹진지구와 서산의 가로림지구, 부안의 부창지구, 안산의 대부지구 등 5개의 간척사업계획도 철회하였다. 이 사업의 면적은 2만6,650ha와 9,700ha, 8,200ha, 5,960ha로 영산강 4단계 간척사업계획과 함 께 총 5만 2,257ha의 개발이 백지화 된 것이다. 총 20만 8,000ha나 됐던 농림부의 간척계 획은 이로써 2만 1,074ha로 줄게 됐다. 나머지 계획 대상들은 총 45지구로 지구당 467ha여 서 새만금과 같은 대단위 간척사업이 아니다. 사실상의 대단위 간척사업을 폐지한 것으로 볼 수 있다. 이런 대단위 간척사업 폐기는 결과적으로 단군 이래 최대 사업이라고 자랑하 던 새만금 사업의 무모성을 농림부 스스로 인정했다는 비판의 단초가 됐다. 8) 1. 사업추진경위 82-84 간척농지 개발을 위한 기본조사 실시(농어촌진흥공사) 85.2.8 공유수면 매립면허 신청(농진공 농림수산부 건교부) 85.11.28 시화지구 사업개발계획 대통령 재가(건교부) 건교부 주관으로 시화공단 및 방조제 공사를 1단계 사업으로 시행 농지조성 및 도시용지조성은 1단계 사업완료 후 2단계 사업으로 추진 86.9.27 시화지구개발 외곽시설사업 기본계획고시(건교부) 87.2.17 시화지구개발 외곽시설사업 위수탁협약 체결(농진공<->수공) 87.6.8 시화지구개발 외곽시설사업 실시계획승인(건교부) 87.6.10 시화지구개발 외곽시설 공사착공 94.1.24 시화방조제 최종 끝막이공사 완료 2. 사업개요 사업구역 : 경기도 시흥시, 안산시, 화성군 (1도 2시 1군) 개발면적 : 매립면적 - 17,300ha 9) 이에 대하여 농림부는 아래와 같이 근본적으로 다른 상황임을 홍보하였다(농림부 2001). 구 분 오염원 분포 새만금호 (98년말) 담수호로부터 멀리 떨어져 산재 담수호 물순환주기 2.5개월(총저수량 : 5.3억m3) 시화호 (94년 3월 : 끝막이시점) 담수호 주변에 집중 10개월 (총저수량 : 3.3억m3) 유역 배율 담수호의 28.2배 담수호의 7.8배 유입하천수질 (BOD) 수질보전대책 만경강 : 6.8mg/l 동진강 : 2.7mg/l(평균 유입하천수질) 방조제 끝막이 공사와 연계 추진 23.9mg/l (평균 유입하천수질) 수질보전대책 시행전에 끝막이공사 완료 비 고 새만금호의 물순환주기 가 1/4로 짧음 새만금호의 유역배율이 3.6배큼. 새만금호 유입수질이 5 배정도 양호함

제3장 새만금 사업의 정책품질관리 81 새만금 환경문제의 이슈화에는 90년대 급격히 성장한 환경단체들의 영향이 컸다. 당시 홍수조절과 수자원 확보라는 차원에서 진행된 수자원공사의 동강댐 건설 계획에 대해서 환경단체들은 생태계의 보고로서 소중한 가치를 살리자는 취지의 시민운동을 통해 시민의 참여와 정부의 정책전환을 이끌어냈을 뿐만 아니라 환경오염 감시 협의체인 '동강의제 21' 의 탄생을 주도했다. 이들은 동강 살리기 운동을 통해 생명과 생태가치에 기초한 모델을 추진하여 21세기 비전을 구체적으로 준비해야 한다는 사회적 공감대를 형성했다. 이는 새 만금 간척사업에 대응하는 시민단체의 응집력을 강화하는 계기가 되었다. 1990년대 이후 부터 환경단체들은 결과면에서도 성공적으로 정부의 정책집행에 대응하기 시작하였다. 환 경단체들은 1988년 안면도 핵폐기장 건설 반대운동 이후 1991년 가야산 해인 골프장 건 설 백지화, 1994년 굴업도 핵폐기장 반대운동, 1997년 대만핵폐기물 북한 반입 백지화, 동 강댐 백지화 운동 등은 괄목할만한 성과를 내고 있었다. 환경단체들은 1995년 6월 시화호의 방류를 계기로 새만금 유역의 수질문제에 대해 주 목하기 시작했다. 이들은 곧 새만금호가 제2의 시화호가 될 가능성을 지적하면서 수질보 전 방안을 요구한다. 전북환경운동연합이 1996년 12월 17일 새만금 수질오염을 우려하면 서 7대 환경뉴스에 새만금을 선정한 것이 새만금과 관련한 최초의 환경단체의 활동으로 기록되어 있다. 1997년 11월 6일에는 김제 경실련, 녹색연합, 녹색주민연대(군산)가 서해안 살리기 심포지엄을 개최했다(문경민 2000, 212). 1998년 1월 대통령직인수위원회가 새만금 사업을 김 정권 3대 부실사업으로 규정한 후 1998년 1월 14일 전북환경운동연합이 ' 새만금사업 재검토' 성명을 발표하면서 본격적인 환경단체의 활동이 시작됐다. 환경단체가 중심이 돼 해양환경 및 수질오염, 갯벌생태계 파괴 등 새만금사업의 환경영 향 및 경제성에 대한 문제를 본격적으로 제기한 것은 1998년부터였다. 이들의 주장은 곧 국민적 공감대를 형성해 사업의 집행을 중단하고 다시 평가하자는 여론이 봇물처럼 일게 된다. 10) 언론 역시 새만금호가 제2의 시화호가 될 것을 우려하는 목소리를 내었다. 환경 10) 여론의 변화는 비단 국내의 뿐만 아니라 선진국에서도 반작용에 대한 대응 움직임이 발발하였다. 1997년 방조제를 쌓은 일본 규슈의 이사하야만은 새만금의 모델이었지만, 현재 이사하야만은 물론 인근바다도 황 폐화시켰다(KBS환경스페셜 2000, 5월 26일). 네덜란드의 경우 2005년부터 밀물 때면 바닷물도 호수로 흘 러 들어갈 수 있게 네덜란드 정부의 방침이 변했다. 농업이 과거의 산업으로 자꾸 뒤로 밀려나는 네덜란 드에서 식량이 부족했던 1930년대에 대규모 농토 확보라는 비원을 이루기 위해 쌓은 이 방조제를 통해 큰 땅을 얻었지만 네덜란드 경제에 의미 없는 일이 되어버린 것이다(한겨레신문 2001, 11월 1일). 독일은 갯벌을 국립공원으로 지정하는 적극적인 정책을 추진하였다. 소득이 올라가면 습지의 상대가치도 올라간 다는 인식의 전환이 있었던 것이다. 독일에서 식량은 과잉 생산되는 반면에 자연가치 는 과소 생산되고 있기 때문에 농토를 늘리는 것보다 야생의 서식지를 보전하는 것이 훨씬 더 중요하다고 생각하는 것이다 (한겨레신문 2001, 11월 8일). 미국의 경우 1970년대와 1980년대에는 개발을 억제하고 통제하는 데 초점을

82 새만금 간척종합개발사업 사례 단체들은 방조제 공사 진행 중에 속속 드러나는 환경 피해와 주민 생존권의 위협, 그리고 농촌 공동체의 파괴는 우려가 아니고 현실임을 나타내는 근거자료를 계속해서 내놓고 있 었다. 특히 녹색연합은 1998년 7월부터 새만금 간척사업의 전면 재검토를 위한 정부와 민 간의 공동조사을 요청해 왔다. 환경단체 및 지역 시민사회단체의 지속적인 반대 투쟁에 1998년에 재선에 성공한 유 전라북도지사는 1999년 1월 4일 열린 간담회에서 '새만금 호의 환경문제를 간과하지 않겠다며 후세에 부끄럼 없는 종합적인 환경대책이 있어야 한 다'고 밝혔다. 이어 1999년 1월 11일에는 기자회견을 통해 '사업에 따른 피해가 만일 해소 및 보완 대책이 없을 정도로 심각한 상황이라면 사업 추진을 포기할 수밖에 없다는 게 전라북도의 기본 입장이다'라고 밝히고 민관공동조사단 구성이라는 환경단체의 제의를 전 격 수용했다. 이후 1999년 1월 말 총리실 산하 수질개선기획단은 농림부, 환경부, 건설교통부, 해양수 산부, 전라북도 등 관계부처의 모임을 갖고 학계의 전문가들이 참여하는 민관공동조사단 을 구성하여 새만금 지구의 환경문제를 백지상태에서 다시 검토한다는데 합의했다. 이에 따라 새만금 간척사업의 환경영향, 경제성, 새만금호 수질보전대책 등에 대한 타당성을 과 학적이고 객관적인 방법으로 조사, 연구, 평가하고 필요한 대책을 정부에 건의하기 위해 1999년 5월 국무총리실 산하 수질개선기획단에 '새만금 사업 환경영향공동조사단' 11) 이 설 치, 운영되었다. 이렇게 탄생한 새만금사업 환경영향공동조사단은 1999년 5월 11일 제1차 전체회의를 열어 농림부와 환경부로부터 새만금 간척사업의 현황과 새만금호 수질보전대책을 보고 받 는 것으로 활동을 시작하였다. 민관공동조사단은 환경영향 분과, 경제성 분과, 수질보전 분과 등 3개 분과로 나뉘어 2000년 4월까지 1년간의 조사 및 연구 활동에 들어갔다. 두었지만 1990년대부터는 자연복원에 힘을 기울였다. 현재 샌프란시스코만 일대에는 곳곳에서 복원이 추 진되고 있다(한겨레신문 2001, 11월 22일). 11) 새만금사업 환경영향공동조사단은 1999년 5월부터 조사에 착수하여 2000년 4월까지 조사를 완료한다는 계획을 세우고, 조사위원은 정부와 환경단체의 추천을 받아 경제학, 해양생태, 수질, 국토계획, 기상 등 관 련분야의 민간전문가 21명, 정부관계기관 관련자 9명 등 총 30명으로 구성하였으며, 환경단체에서 추천한 전문가 10인도 포함되었다(물관리 백서 2000).

제3장 새만금 사업의 정책품질관리 83 유 전 전라북도 지사와의 인터뷰(경향신문, 1999년 1월 15일) 공동환경조사단 구성을 제의하게 된 배경은. 방조제 축조로 내륙에 조성되는 담수호가 제2 시화호가 될 우려가 있다는 환경단체의 그간의 주장에 대해 오염방지를 위한 대책이 마련돼 있어 별 신경을 쓰지 않았다. 그러나 최근들어 방조 제 밖 고군산열도의 해양생태계가 적조현상 등으로 파괴될 우려가 있다는 지적이 제기돼 환경문제 에 관한 근본적인 대책을 마련하고 이를 토대로 사업을 보완.수정해 친환경적인 방향으로 개발하 기 위해서였다 공동환경조사단 구성제의 이후 논란이 일고 있는데. 지난번 기자회견 내용 중 일부가 다소 확대 해석됐다. 공동조사단의 조사 결과를 사업추진에 최 대한 반영하겠다는 뜻이지 전면 백지화를 의미하는 것은 아니었다. 조사 결과 현재의 새만금사업 에 대한 환경보완 대책 등 수정할 부분이 있으면 적극 받아들이겠다 이번 제의가 농림부, 환경단체 등 유관기관에 의해 받아들여지리라고 보는가. 농림부에서도 지난해부터 공동조사단 구성에 대해 많은 관심을 가져왔다. 현재 새만금사업의 최 대 걸림돌이 환경문제인 만큼 다른 기관에서도 이를 확인하기 위한 제의를 받아들일 것으로 생각 한다 공동조사 결과에 따라 새만금사업이 전면 백지화 될 수도 있는데. 전면 백지화란 이미 지급된 어업보상비를 모두 회수하고 그동안 쌓아온 방조제를 모두 헐어버린 다는 뜻이 아닌가. 이미 '8700억' 이상 예산이 투입된 방조제 축조비보다 헐어버리는 공사비가 더 많이 든다. 사업을 백지화할 수 없다. 공동조사결과가 나올때까지 방조제 축조공사를 잠정 중단하 는 대신 축조된 부분의 활용방안을 연구하겠다. 올해 이미 배정된 사업비는 방조제를 확장하는데 쓰지않고 쌓아놓은 방조제를 보강하는 쪽으로 활용하겠다 새만금사업에 대해 개인적으로 어떻게 생각하나. 새만금 프로젝트는 군산과 부안간 33km를 방조제로 연결해 부산시 면적과 맞먹는 국토를 넓히 겠다는 야심찬 국토개발계획이다. 이 사업은 21세기의 전북도 명운이 걸린 숙원사업일 뿐 아니라 국토의 균형개발이라는 측면에서도 매우 중요한 사업이다. 새만금 사업이 친환경적인 사업이 되도 록 최선을 다하겠다

84 새만금 간척종합개발사업 사례 3) 논란의 여지 남긴 민관공동조사단의 어정쩡한 해결책 "새만금 간척사업의 지체, 지연에는 강 도지사의 뒤를 이은 새로운 도지사인 유 도지사의 전략적 실수 부분도 있다. 환경단체는 합리적 의사결정보다 반대를 위한 반 대를 하는 경향이 있는데 유 도지사가 환경단체의 환경영향평가를 전격 수용하는 바 람에 사업의 혼란과 혼돈이 야기되고 지체가 발생하였다." 전라북도청 새만금지원과 장 새만금지원계장의 이야기다. 환경보존 여론과 환경단체 위세에 밀려 민관공동조사단이 구성되면서 오히려 새만금 정책이 혼란에 빠졌다는 정책실무자의 주장이다. 이는 민관공 동조사단의 활동이 순탄치 못했으며 새만금 정책 수행에는 별로 도움이 되지 않았다는 평 가이기도 하다. 민관공동조사단은 그 설립 과정에서부터 삐걱거렸다. 애초 수질개선기획단은 조사단을 구성하는데 25명의 조사단원 중 민간전문가를 5명으로 제한함으로써 환경단체의 반발을 샀다(문경민 2000, 47). 이에 1999년 4월 19일 조사원 구성을 대학교수와 환경단체 등 민 간인 전문가 21명과 관계부처 국장 공무원 등 총 30명으로 할 것을 결정했다. 그러나 조 사를 위해 책정한 예산 30억원을 새만금 사업비에서 지원받고 예산집행, 연락, 작성 등 행 정지원업무를 총리실 수질개선기획단과 농업기반공사가 맡는 등 민관공동조사단중립성에 문제가 있다는 지적을 받게 된다. 또한 조사 단원들은 조사업무 수행 중 취득한 내용을 전체회의의 심의와 조사단장의 협의없이 외부에 발표하지 못하도록 운영 지침에 규정함으 로써 출발부터 투명성 문제도 제기됐다(허정균 2003, 145). 민관합동조사단은 당초 2000년 4월 30일까지 1년간의 조사기간을 정했다. 그러나 조사 단의 원활한 운영을 위한 체제 정비에 시간이 소요돼 본격적인 조사활동이 늦어짐에 따라 2000년 6월 30일까지 조사기간을 연장하게 된다. 활동기간 동안 공동조사단은 3개 분과별 로 자료의 분석과 현장조사를 병행하고, 네덜란드와 미국 등 3차례의 해외조사를 수행했 다. 조사의 진행상황 점검 및 조사결과의 토론, 결론도출을 위한 전체회의가 총 11차례 개 최됐는데, 주요사안에 대해서는 분과조사단장 회의에서 결정하고 전체회의에서 확정하는 방법으로 결론을 이끌어냈다. 조사단의 활동이 시작되면서 새만금 간척사업은 착공 8년만 에 중단되어 집행이 정지되는 상황으로 이어졌다. 조사기간 동안 환경단체들은 반대운동 을 더욱 확대시켜 동강댐 계획 백지화의 성과를 새만금 간척사업의 철회로 이어가고자 했 다. 애초 민관공동조사단은 개발과 보전의 대립에 중재의 역할을 맡은 셈이었다. 그러나 1 년 4개월 동안의 민관공동조사단의 조사 결과는 더 이상 정책중개자의 역할이 불가능함을

제3장 새만금 사업의 정책품질관리 85 시사했다. 민관공동조사단이 내린 결론은 결국 새만금의 환경친화적 개발이었다. 이에 종교단체, 환경단체, 시민단체들이 반대 여론은 더욱 커져갔다. 정부내부에서도 농림부와 해양수산 부, 환경부간 갈등이 심화되었다. 안팎으로 반대 여론이 거세지자 정부는 공사 재개 여부 결정을 다시 2000년 5월 이후로 늦추기로 합의했다. 12) 이후 국무조종실과 대통령 직속자 문지구인 지속가능발전위원회를 중심으로 토론회와 공청회를 개최하여 여론의 중재에 나 서게 된다. 새만금 간척사업 중단의 시발점이 되었던 민관공동조사의 보고와 이후 농림부 의 수정계획, 환경단체와 학계의 조사를 중심으로 살펴본 환경영향분야, 수질보전분야, 그 리고 경제성분야에서 새만금 간척사업의 주요 쟁점은 다음과 같다. 첫째, 환경영향분야는 기상, 동식물, 해양환경 등 새만금 간척사업 시행에 따라 예상되 는 환경영향에 대한 의견의 차이이다. 1999년 민관공동조사의 환경영향에 대한 조사는 대 기환경 및 대기질, 해양수질, 해양물리 및 퇴적물 이동, 해양저질환경, 동?식물상, 동?식물 플랑크톤 및 적조, 그리고 저서생물로 총 7개 분야에 대한 진행되었다(새만금사업환경영 향조사단 2000, 7). 조사의 범위는 각 분야별 기존의 자료분석과 현장조사 및 수치모델링 을 통하여 환경영향을 예측하는 것이 중심이 되었다. 대상범위는 분야별로 차이가 있지만 대기환경은 새만금 사업지구, 해양수질은 새만금 해역, 해양물리는 인근 해안, 해양저질은 새만금 해역의 조간대, 동?식물상은 새만금 지역을 포함한 인근 변산반도 일원과 금강하 구 등의 철새도래지, 플랑크톤 및 적조는 새만금 해역, 저서동물은 새만금 방조제 내부해 역과 다른 간척지역 일부였다. 조사단의 결과는 환경단체가 제시한 자료에 의해 곧바로 반박되었다. 기본적으로 조사단의 결과가 환경단체의 예상과 상당히 차이를 보였기 때문 이다. 다음 [표 3-6]은 환경영향평가에 관한 공동조사단의 의견과 이에 대한 환경단체의 의견을 종합하여 정리한 것이다. 12) 한편 정치적인 측면에서 새만금 간척사업의 집행이 정지되어버린 2000년 4월 26일은 기초자치단체장 재 보궐선거가 있는 날이었다. 흥미롭게 집권 민주당은 지지기반인 전라북도의 군산, 임실에서 완패하게 된 다. 이에 민주당내 전라북도 출신의원들은 패인이 새만금 간척사업의 중단으로 보고, 2002년 선거를 고려 하여 사업계속결정 을 위해 노력하게 되었다(허정균 2003, 165).

86 새만금 간척종합개발사업 사례 표 3-6 환경영향평가에 관한 찬성과 반대 찬 성 반 대 기능 예상 환경친화적인 공사를 통해 갯벌이 변화된 환경 에 적응하고 생태계가 안정될 수 있도록 지원 할 것이며, 새만금 이외의 갯벌은 철저히 보전 할 계획 방조제 외곽에 새로운 갯벌형성이 예상되므로 피해는 한시적이며, 아산방조제, 강화방조제 등 의 조사결과 갯벌의 역할과 생성연한의 관계는 절대적이지 않아, 형성갯벌의 생태적 기능에는 차이가 없을 것임 새만금 갯벌은 전국 갯벌 면적의 8%에 해당하 며, 한강을 제외한 마지막 자연형 대형 하구 갯벌로 해양 생물의 산란 회유 생육의 터전 (갯벌은 생태계 먹이사슬의 출발지이며, 어족자 원 형성에서 주요 기능을 수행) 새로이 형성되는 갯벌은 상실되는 갯벌 규모에 비해 소규모고, 토사와 부유물질의 퇴적층에 불과한 죽은 갯벌로 현 갯벌의 기능을 대체할 수 없음. 오히려 4호방조제 주변 지역에선 침 식(50cm/년)이 진행될 것임 어획 량 전북지역 패류 생산량은 전국의 5.5%에 불과 함(해양수산통계연보 2000) 백합 65.1%, 동죽 81.0%, 맛 48.8% 등 일부 패류는 전국 생산량의 50% 이상 손실 예상(새 만금 사업후 어업생산량 98% 감소, 낙동강 하 구둑 건설후 조류 42%, 갑각류 등 생물종 67% 감소 사례) 적조 주변 철새 조수간만의 차가 심한 갯벌의 정화능력은 실험 실 조사보다 현격히 낮을 것으로 추정됨. 새만금호 방류수에 의해 추가되는 총질소양은 6.4% 증가에 그쳐, 인공구조물 설치 지양, 적 조모니터링, 미생물이용 적조제거기술 개발, 갑문개폐위원회 구성 운영 등으로 서해 오 염에 미치는 영향을 최소화 할 것임. 공사중단에 따른 토취장 방치는 토사유출과 산 사태를 초래할 수 있으며, 환경복구를 지연시 키고 있음 농업 간척지가 철새 도래지 1-7위를 차지하고 있는 조사결과와 같이 농업용 저수지도 철새들 의 주요 기착지 역할을 수행하고 있음 방류수 오염, 갯벌의 정화능력 저하, 해수 흐름 의 지체 등으로 서해 적조발생 빈도 증가 우 려, 특히 홍수시 영향 심각할 것. (영산강 간척 사업 이후 서해의 적조발생 빈도 대폭 증가) 농림부의 환배수로 대책이 실시될 경우 오폐수 30톤/초 이 연간 266일간 외해에 방류되어 해 양적조와 생태계 파괴 초래 미생물의 분해와 흡착, 생물의 작용 등으로 새 만금 규모 갯벌은 하루 유기물 25톤, 하수 수 십만톤 정화 및 중금속 해독 방조제와 간척지의 매립을 위해 3,570만m3(15 톤 238만대) 분량의 토사 채취로 산지파괴, 해 안사구 황폐화 초래 새만금 지역은 법적 보호대상인 물떼 도요새를 비롯해 한국 수조류의 50%에 달하는 개체군 을 부양하고 있으며, 람사협약이 보호를 권하 는 세계 주요 습지 지정기준에 해당. (개체수의 변화가 크지 않더라도, 희귀종의 멸종을 초래, 종다양성 훼손) 출처 : 농림부 2001, 지속가능발전위원회 2001, 새만금생명학회 토론집 2003에서 정리.

제3장 새만금 사업의 정책품질관리 87 둘째, 수질보전분야에서 민관공동조사단(수질보전분과)은 2012년에 조성예정인 새만금호 의 수질이 과연 농업용수 목적에 적합한 수준(수질환경기준 4등급)이 될 것인가를 파악하 기 위해 오염원현황과 각 오염원으로부터의 배출량, 환경기초시설과 호수수질관리대책 등 의 처리율 등에 대한 예측전망을 바탕으로, 거시적 접근방법과 미시적 접근방법 등으로 새만금호의 수질예측을 실시했다. 거시적 접근방법으로는 우리나라의 기존 간척담수호의 유역의 규모, 오염원의 밀도, 발생부하량 밀도, 환경기초시설 현황 등을 감안해 배출부하 밀도, 오염물질의 유달특성, 호수의 형태 등을 비교분석하여 새만금호 수질을 예측하는 하 천형태학적 고찰방법을 적용했다. 미시적 접근방법으로는 오염원으로부터 새만금호에 이 르는 오염물질의 부하, 배출, 유달기작과 호수 내에서의 물질운송 기작 등을 수질모델링을 통하여 검토하여 새만금호의 수질을 예측하였다. 환경단체는 방조제로 물을 막아 담수호를 만든다면 시화호와 같이 수질이 악화된다고 주장하였다. 이에 대해 공동조사단은 시화호와 비교하며 우려하는 의견도 일부 있었지만 새만금호 유역조건은 시화호 유역조건에 비하여 수질관리측면에서 훨씬 유리할 뿐만 아니 라 오히려 현재 수질에 아무런 문제가 없는 영산호와 유사한 것으로 평가되고 있으며, 새 만금호는 앞으로 공사기간이 남았으므로 적절한 수질대책을 추진할 충분한 시간적 여유가 있다고 반박했다. 또한 새만금호 수질보전대책은 만경강과 동진강 수질정화를 위해 2011 년까지 1조1859억원을 투자하기로 한 2002년 8월 새만금사업 후속 세부실천계획이 마련 돼 추진되고 있으며, 구체적인 수질 보전을 위한 환경기초시설 확충 계획도 역시 하수처 리시설 확충, 하수고도처리시설 설치, 하수관거 정비, 축산분뇨 처리, 그리고 친환경 농업 실천 등이 추진되고 있다고 밝혀 수질에 대한 논쟁을 종식시키고자 노력하였다. 셋째, 경제적인 측면에서 민관공동조사단의 결론은 다음과 같다. 먼저 33km에 달하는 거대 방조제와 간척지가 축조되면 해일방지, 교통효과, 관광효과, 홍수피해방지, 고군산도 의 재산가치증대효과, 배후저습지, 배수개선효과, 해수위 상승에 따른 농경지 및 재산보호 등의 효과와 함께 농지위주의 내부간척지 28,300ha를 개발 효과가 난다는 것. 더불어 국토 확장, 식량증산, 식량안보, 환경공익적 기능창출, WTO하의 규모화 영농단지조성 등의 효 과와 새만금 담수호 11,800ha를 조성함으로써 농업용수공급, 인근지역보충용수공급, 생공 용수공급, 낚시 관광 등의 효과 창출이 기대된다는 것이다. 민관공동조사단은 구체적으로 개발전의 갯벌의 환경생태학적 시장 및 비시장 재화가치평가, 개발후의 시장 경제적 사업 편익분석, 간척지논의 공익적 가치평가, 동진-만경강 및 담수호의 수질개선을 위한 비용편

88 새만금 간척종합개발사업 사례 익분석과 함께 객관적이고 공정한 경제적 타당성분석을 시도했다. 주목할만한 점은 민관공동조사단이 새만금 사업의 경제적 타당성을 분석함에 있어 기 존의 시장을 통해 반영된 효과 뿐만 아니라 새만금 사업의 시행이 환경에 미치는 영향까 지를 고려한 확장된 편익-비용분석(extended benefit-cost analysis)을 처음으로 시도했다는 것이다. 분과내 조사위원들 간에 적용가격과 평가방법 등에 대한 견해차이를 반영하여 10 개의 시나리오를 구성하여 분석하였다. 새만금 사업 반대 측이 주장하는 식량안보가치, 국 토확장효과와 새만금 담수호의 수질개선에 따른 비용과 편익을 분석에서 제외시키더라도 비용-편익 비율이 1.25, 내부수익율이 9.1%로 나타났고 순편익의 현재가치총액도 2,982억 원으로 나타났다.(공동조사단 2000, 91). 즉, 10개의 시니리오 모두 다 경제적 타당성 기준 을 통과한 것이다. 그러나 환경단체는 분석에 도입된 항목을 달리하여 분석한 결과, 순차 적 개발(0.52)보다 개발중지(1.98)을 선택하는 것이 경제적임을 발표하여 논쟁을 촉발시켰 다. 13) 새만금사업 환경영향 민간공동조사단의 발표에 반발 환경연합은 경제성 검토에 대 한 재검토 결과를 발표하였다. 생태경제연구회의 새만금사업 환경영향공동조사 결과보고서 (경제성평가분야) 재검토 보고서 요약문 최근 국내에서 개발이냐 보전이냐의 첨예한 사회적 갈등을 야기하고 있는 새만금 간척사업에 대한 새 만금사업 환경영향 공동조사단의 "새만금사업 환경영향 공동조사 결과보고서 (경제성 평가분야), 새만 금사업 환경영향 공동조사단, 2000.5"(이하 새만금 보고서)의 연구결과가 새만금 사업에 대한 경제성 여부를 놓고 또 다른 사회적 갈등을 낳고 있는 현실을 접하고, 생태경제연구회 소속 연구진들은 객관 적 경제기준에 의거하여 새만금보고서의 평가를 할 필요가 있다는 인식 하에 본 연구를 수행하기에 이르렀다. 생태경제연구회가 소속 연구진의 연구를 통하여 "새만금사업 환경영향 공동조사 결과보고서(경제성 평 가분야), 새만금사업 환경영향 공동조사단, 2000.5"를 평가 분석함과 동시에 동 보고서의 오류 보정 및 평가누락된 항목의 보완을 통하여 새만금사업의 경제적 타당성을 재분석함에 목적을 둔다. 13) 분석을 한 환경단체는 생태경제연구회로 2000년 분석을 실시하였다. 민관공동조사단과 생태경제연구회의 결과가 다르게 나타난 이유는 공동조사단은 적조와 생태계 파괴에 대한 항목을 분석에서 제외하였고, 생 태경제연구회는 방조제의 건설로 인한 효과 등을 분석에서 제외하였다. 자세한 항목은 생태경제연구회의 새만금 간척사업 경제성 재평가 보고안 참고.

제3장 새만금 사업의 정책품질관리 89 새만금 보고서 각 분과별 연구(환경영향평가분과, 수질분과, 경제성 평가분과) 결과를 종합적인 안목에 서 검토해보고 이를 바탕으로 경제성 평가분과의 경제성평가 부분에 중점적으로 초점을 맞춰 재검토 하였다. 재검토를 통하여 새만금 보고서(경제성 평가분과)의 연구결과 중 경제적 오류가 있다고 본 항목은 분 석에서 제외하고, 수정 보완을 거쳐 생태경제연구회의 연구결과로 대체하였다. 새만금 보고서에서 제시된 항목별 연구 요약과 이에 대한 경제학자 4인의 연구결과를 토대로 생태경 제연구회의 의견정리 및 동 작업에 기초한 비용편익 분석의 실시 및 본 연구의 시사점과 한계를 제시 하였다. 위와 같은 과정을 거쳐 새만금 사업의 경제적 타당성을 검토한 결과, 새만금 사업은 8% 할인율을 적 용할 경우, 가장 순현재가치가 크게 나오거나 비용-편익 비율 값이 큰 경우에 해당하는 시나리오 1도 순현재가치(Net Present Value)가 -27,006억원, 비용편익 비율이 0.56으로 경제적 타당성이 없다는 결 론을 얻을 수 있었다. 생태경제연구회의 비용편익분석 결과는 아래와 같이 정리할 수 있다. 1) 비용편익분석 평가항목 설정 기준 비용편익분석 평가항목 설정기준은 새만금 조사단 중 경제성 평가분야 연구진이 고려한 항목에 기초 하여, 새만금 조사단 경제성 평가분야 연구진이 미쳐 고려치 못하였으나 동 조사단내 환경영향평가분 야 및 수질평가분야 연구진이 지적한 사업에 따른 영향 항목을 고려하는 것으로 하였다. 2) 아래의 <표 A>는 비용편익분석을 수행하기 위해서 민관공동조사단이 고려한 항목과 생태경제연구 회가 고려한 항목을 비교 정리한 것이다. 3) 새만금 조사단이 고려한 편익 항목 중 새만금 국토확장효과, 담수호 창출효과, 고군산도 재산가치 증가, 새만금 갯벌 회복효과, 수질개선편익, 방조제의 인공어초효과는 편익항목의 잘못 설정, 이중계산 문제, 생태계 변화의 잘못 예측 등의 이유로 제외하였다. 그 외 간척논의 농작물 증산액(안보미가), 배수불량지 농산물증산액 (안보미가)는 채택치 아니하고 새 만금 조사단이 산정한 국내미가를 채택하였다. 홍수피해방지효과, 새만금 관광효과, 육운개선과 교통효 과, 방조제의 해일방지효과는 1988년 새만금 간척사업 경제성분석 자료가 새만금 조사단의 자료보다 경제적 타당성이 인정되어 1988년 자료를 보정한 후 인용하였다. 4) 새만금 조사단이 고려한 비용항목 중 갯벌의 총가치 (조건부가치평가:CVM을 이용해 도출)은 기법

90 새만금 간척종합개발사업 사례 상의 한계를 지적함과 동시에 제외하고, 수산물 생산 손실액과 갯벌의 수질정화편익은 관련 자료를 이 용해 재 추정하였으며, 적조방제 및 모니터링관련 비용은 새만금 조사단의 환경영향평가분과에서 제시 한 금액을 이용하였고, 하구생태계 파괴, 홍수조절 및 배수갑문조작이 해양생태계에 미치는 영향은 정 성적 분석으로 대신하였으며, 토취장의 육상생태계 파괴부문은 계량화하여 부의 편익항목에 추가하였 다. 5) 수질개선비용 중 큰 비중을 차지하는 환경기초시설비용에 대해서는 새만금호의 수질을 목표수질에 맞추기 위해 필요한 환경기초시설 설치비용과 새만금간척사업 자체를 수행하지 않았을 경우에도 만 경 동진강의 수질보전을 위해 필요한 환경기초시설 설치비용을 QUAL2E 모형을 이용하여 구한 후, 전자와 후자의 차이를 새만금간척사업으로 인해 추가적으로 소요되는 환경기초시설비용이라고 보았다. 비용편익분석 결과 이 보고서에서는 환경기초시설비용 등의 포함여부에 대한 논란을 감안하여 세 가지 시나리오로 나누 어 각각의 경제적 타당성을 분석해 보았다. 시나리오 1은 환경기초시설비용과 적조방제 및 모니터링, 토취장의 육상생태계 파괴 비용을 제외하였 다. 또한 1999년까지 이미 투입된 비용은 매몰비용으로 처리하여 제외하였다. 시나리오 2는 환경기초시설비용과 적조방제 및 모니터링, 토취장의 육상생태계 파괴 비용을 제외하였 다. 1999년 이전의 투입 비용은 포함하였다. 시나리오 3은 환경기초시설비용과 적조방제 및 모니터링, 토취장의 육상생태계 파괴 비용을 포함시켰 으며 1999년 이전의 투입 비용도 포함하였다. 사회적 할인율 8%를 적용한 비용편익 분석의 결과는 다음과 같다. 시나리오 1은 B/C Ratio가 0.56, NPV(순현재가치)가 -27,066억원으로, 시나리오 2는 B/C Ratio가 0.47, NPV(순현재가치)가 -39,975억원으로, 시나리오 3은 B/C Ratio가 0.42, NPV(순현재가치)가 -49,263억원으로, 모두 경제적 타당성이 없는 것으로 나타났다. *B/C Ratio: 총편익(benefits) 대비 총비용(costs)을 나타내며 1을 기준으로 경제적 타당성이 있다(1보 다 클 경우) 또는 없다(1보다 작을 경우)의 판단기준으로 삼는다.

제3장 새만금 사업의 정책품질관리 91 4) 정책중개자 역할을 맡은 지속가능발전위원회 민관공동조사단이 정책중재자의 역할에 실패한 이후 개발과 보전의 대립이 지속되자 정책중개자로 지속가능발전위원회가 그 역할을 수행하게 된다. 지속가능발전위원회는 그 설립배경에서부터 정책중재자로서의 역할을 부여받고 있다. 지금까지 국토의 난개발과 같 이 환경을 고려치 않은 개발위주의 정책들은 자연과 인간의 환경을 극도로 황폐화시키고 있을 뿐 아니라 공기, 물, 토양의 오염을 심화시켜 생태계 자체를 위협하고 있다. 하지만 경제를 무시한 환경 위주의 정책 역시 각종 개발사업의 추분석을 한 환경단체는 생태경제 연구회로 2000년 분석을 실시하였다. 민관공동조사단과 생태경제연구회의 결과가 다르게 나타난 이유는 공동조사단은 적조와 생태계 파괴에 대한 항목을 분석에서 제외하였고, 생 태경제연구회는 방조제의 건설로 인한 효과 등을 분석에서 제외하였다. 자세한 항목은 생 태경제연구회의 새만금 간척사업 경제성 재평가 보고안 참고.진을 난관에 봉착케 하면서 정부 부처간, 지역간 갈등을 증폭시켜 국민들로 하여금 환경을 성장과 발전의 걸림돌로 여기게 하는 인식을 초래하고 있다. 이러한 문제에 슬기롭게 대처하기 위한 대안으로 UN 은 각국에 지속가능발전위원회의 설치를 권고하고 있다. 이에 따라 정부는 2000년 9월 20 일 개발과 보전이 대립과 마찰이 아닌 조화와 보완의 관계로서 지속가능한 발전을 도모할 수 있도록 각계의 의견을 모아 대통령 자문기구인 '지속가능발전위원회'를 설치했다. 지속가능발전위원회는 개발과 보전에 관련된 국가 주요정책 계획수립 단계서부터 지속 가능성의 관점에서 충분히 검토 조정함으로써 동강댐 건설이나 시화호 문제와 같이 정책 추진을 둘러싼 사회적 갈등과 경제적 손실을 사전에 예방한다. 또한 각계각층의 대표로 구성된 위원회의 활발한 토론과 정책당국과 시민단체, 이해집단간의 충분한 의견 수렴과 정을 통해 행정의 투명성과 민주성, 신뢰성을 높이고 정책의 실행가능성과 적시성을 제고 하는 정책중개자로서의 역할을 하고 있다. 새만금 정책 역시 결국 위원회의 건의로 사업 을 재개 할 수 있게 됐다. 5) 새만금 정책 집행을 위한 정부의 대안 새만금 간척사업은 사업이 집행되는 전과정 모든 부문에서 찬반양론의 대립적인 관계 가 유지되었다. 논쟁은 시간이 지날수록 합의점을 찾지 못해 김 정부가 끝날 때까지 도 지속됐다. 2000년 8월 18일 민관공동조사 종합보고서가 총리실 제출되자 새만금 간척

92 새만금 간척종합개발사업 사례 사업을 둘러싼 사회적 논쟁은 최고조에 이르는 듯 했다. 우여곡절 끝에 사업은 재개결정 으로 일단락되었으나, 재개결정 이후에도 새만금사업에 대한 논란은 여전했다. 2000년 8월 부터 2001년 3월까지 민관공동조사 종합보고서가 지적한 수질에 대한 우려에 따라 관계 부처에서는 수질대책 등 세부실천방안을 마련하였다. 2001월 3월 5일 국회?언론 등에 국 무조정실, 농림부, 환경부, 해양수산부, 전라북도 등 관계부처 검토의견 공개되었으며, 2001년 3월 21일 대통령직속 지속가능발전위원회(이하 지속가능위)에서는 토론 등을 통한 사회적인 합의 이후 사업진행 결정을 건의하였다. 이에 따라 2001년 5월 7일과 10일, 11 일 총리실과 지속가능위원회가 공동으로 주관한 공개토론회가 개최되었다. 마침내 농림부는 2001년 5월 25일 순차적 개발방안이라는 대안을 제시하게 된다. '순차적 개발방안'이란 내부간척지를 수질대책이행사항 등에 따라 순차적으로 시행하는 방안이다. 농 림부는 '새만금 간척사업의 기본목표인 집단화된 우량농지를 확보하면서도 환경단체 등에서 제시하는 수질문제도 해소할 수 있기 때문에 사업의 최적안일 것'이라고 발표하였다. 표 3-7 순차적 개발방안 공종순서 순서 공 종 규 모(km) 공사기간(년) 1 방조제 33-2004 2 동진수역(방수제) 99 2004-2006 3 만경수역(방수제) 40 2006-2008 위 [표 3-7]의 순서대로 방조제는 일단 완공하여 갯벌 및 이미 시공된 토석의 유실피해 등을 최소화하고, 수질유지에 아무런 문제가 없는 동진수역 측 간척을 우선 개발하되, 만 경수역은 점검과 평가 등을 거쳐 수질개선이 확실시 될 때 개발한다는 게 농림부의 대안 이다(농림부 2001, 9-12). 그리고 새만금 담수호 수질개선 방안으로 정부의 4대강 물관리 종합대책의 일환인 '금강수계물관리종합대책'과 '시군별하수도정비계획'등에 따라 2012년까 지 전국에 총 1조 1천억 원을 투입하는 방안도 함께 제시했다(농림부 2001, 13). 이와 함 께 [표 3-8]와 같이 새만금 내부 담수호의 수질개선을 위해 금강호 물유입, 인공습지, 침전 지, 우회도로 등의 설치를 위해 2012년까지 2,257억 원을 투입할 계획이다.

제3장 새만금 사업의 정책품질관리 93 표 3-8 새만금내부 수질개선비 구분 내 역 (억원) 금액(억원) 기존 신규 금강물 유입수로(632), 마을하수처리(450), 저층수배제시설(79), 동진 만경 연결수로(300) 인공습지(300), 침전지(200), 환배수로(140), 인공수초섬(6), 인처리시설(150) 1,461 796 계 2,257 출처: 농림부 2001, 13 재구성. 친환경적 순차개발 계획이 확정되자 6월부터 새만금 간척사업이 재개 되었고 2001년 8 월 6일 정부방침에 대한 세부실천계획 확정됐지만 환경단체와 종교단체의 반발로 2003년 7월 12일 서울행정법원의 집행정지 명령이 내려져 결국 소송이 진행되었다. <Issue Point> 가. 노 정부 출범 이후 1991년 11월 28일 기공식 행사가 열리면서 새만금 사업은 본격적 으로 시작됐다. 하지만 '새만금 간척지에 공단과 항만, 농수산 단지와 관광시설이 함께 개발' 하겠다는 기공식에서의 노 대통령의 발언과 사업 진행 중인 1998년 8월경 경 제기획원의 새만금 사업에 대한 회의론에 영향을 받은 전락북도는 애초 사업계획과는 다 른 토지이용계획 등을 수립하게 된다. 나. 김영상 정부 시절에도 전라북도는 새만금 사업 목표를 복합산업단지로의 변경을 지속적으로 추 진한다. 특히 산업연구원과 용역계약을 체결해 '새만금 내부 종합개발계획 실행연구'를 수행하 면서 경제적 분석을 도외시하거나 목표 변경 추진시 재원조달 방법을 누락하는 등 결과적으로 과업내용이 부실하게 수행된 용역성과품을 받고도 이를 중심으로 한 사업 변경을 홍보하거나 정부 부처에 건의하는 등 절차상 문제를 발생시켰다.

94 새만금 간척종합개발사업 사례 다. 김 정부 때에는 새만금 사업이 전반적인 위기를 맞게 된다. 먼저 감사원은 새만금 사업에 있어 환경오염와 사업목표 변경을 문제로 지적하면서 사업 타당성에 대해 재검토 할 것을 권고한다. 환경단체를 중심으로 한 시민단체들 역시 새만금 사업의 환경영향 및 경제성에 대한 문제를 본격적으로 제기하면서 사업 집행 중단을 요구해 국민적 공감 여 론을 형성시켰고 결국 민관합동조사단의 구성을 이끌어냈다. 라. 민관합동조사단은 여러가지 조사방법을 동원해 새만금의 쟁점을 중재하려 했지만 결국 환경친 화적인 개발이라는 결론을 발표해 사업 반대세력들로부터 반발을 사게된다. 이후 대통령직속 지속가능발전위원회(이하 지속가능위)는 공개토론 등을 통한 사회적인 합의 이후 사업진행 결정 을 건의했고 마침내 농림부는 2001년 5월 25일 순차적 개발방안이라는 대안을 제시하게 된다. 발표가 길어지자 참가자들의 집중력이 눈에 띄게 떨어져 갔다. 점심 이후여서 인지 몇 몇 참가자는 졸린 표정으로 몰래 하품을 하기도 했다. S교수도 계속되는 발표에 목이 탔 다. S교수가 옆에 있는 물병을 집어 목을 잠시 축이려는데 한 참가자가 손을 들어보였 다. S교수는 느슨해진 주의를 환기시키자는 차원에서 질문을 허락했다. 질문의 기회를 노려온 듯한 참가자는 공무원 생활을 오래한 경력이라도 말해주듯 희 끗희끗한 머리가 인상적인 사람이었다. "새만금 환경문제가 거론될 때부터 질문을 하려고 기다렸습니다. 정책을 집행하는 공무원 입장에서 오염으로 인한 폐해 주장하는 환경단체와 개발 이익을 포기할 수 없 는 지역과 주민들 사이에서 곤란한 경우가 많습니다. 새만금 사업의 경우도 이와 비슷 한데 환경단체와 지역주민들의 이런 대립 문제에 대해 교수님은 어떻게 생각하시는지 요?" S교수는 잠시 생각에 잠겼다. 새만금 간척사업의 경우 환경단체들은 반대운동을 통 해 갯벌을 전통적으로 매우 중요한 가치로 여기던 농토와 대등한 수준으로 인식하게 만드는 성과를 가져왔다. 또한 생태계의 효용성과 전체 생명체를 대하는 인간의 자세 에 대한 인식도 새롭게 했다. 환경에 대한 헌신이 환경단체들의 중요한 책임인만큼 그 들도 1차적 역할에 충실했다고 볼 수 있다. 그러나 갯벌가치에 대한 인식의 확산이 이 루어진 다음에는 적어도 새만금 간척사업의 두 번째 논점인 수도권 집중과 국토불균형 개발로 인한 지역주민들의 소외감에 대한 이해와 해결방안에 대한 고민이 있어야 했

제3장 새만금 사업의 정책품질관리 95 다. 전북도민들의 새만금에 대한 과도할 정도의 집착은 곧 전북도민의 위기의식이나 아픔이 그만큼 깊다는 것을 보여준다. 수도권 주민들이 상대적으로 혜택을 누리고 있 는 수도권 집중과 국토 불균형 발전 때문에 지역 주민들의 소외의식과 미래에 대한 불 안감은 날로 커지고 있었다. 모처럼 새만금간척사업이라는 국책사업이 만들어지자 주 민들은 이를 지역발전의 마지막 희망으로 붙잡고 있는 것이다. 한참동안 생각을 정리한 S교수가 입을 열었다. "새만금 간척사업에 있어서 환경운동은 이전에는 갯벌가치에 대한 국민적 인식제고 가 가장 중요한 문제였으나 그런 인식이 이미 보편화된 이제는 전북 주민들과 문제해 결을 위한 대화와 타협에 나서야 한다고 봅니다. 성직자들의 3보 1배는 사람마다 해석 이 다를 수 있으나 환경문제의 인식이 이제는 보편화되어 있음을 보여주는 좋은 예죠. 새만금의 문제는 전북의 문제일 뿐 아니라 우리의 문제라고 이해한다면 문제 해결의 방향을 전라북도 지역 주민들을 파트너로 삼아 함께 찾을 수밖에 없을 겁니다. 물론 환경운동진영도 전라북도 발전의 필요성을 강조해 왔던 건 사실입니다. 또 방조제 공 사만 일단 중지하면 모든 대안논의가 시작될 수 있다는 설명도 있었구요. 그러나 시작 이 어찌 되었건 이미 진행 중인 국책사업을 중단한 다음 대안을 논의하자는 것은 지역 주민의 반발감을 키울 여지가 있습니다. 환경단체가 거칠더라도 가시적인 대안이나 그 런 대안을 만들 수 있다는 확신을 주는 정치적 해결방법을 제시했다면 전북도민을 보 다 더 안심시킬 수 있고 대화의 여지를 만들 수 있었을 것이라고 봅니다. 전북도민의 입장에서는 새만금 사업은 현찰이고 새로운 대안은 부도날지도 모르는 약속어음이라는 생각을 할 수도 있습니다. 제가 보기에 결과적으로 환경운동단체는 전북에 대한 배려 를 구체화시키지 못하였고, 단지 공사 중단에 목적이 있을 것이라는 의심을 사 대다수 전북도민의 마음을 잡는데 성공하지 못했던 것 같습니다." S교수는 이어 "새만금 사례에서도 나타나듯 개발 정책을 집행하는 행위자들은 개발 과 환경을 절대선으로 주장하는 두 집단 모두에게 비판을 받고 있는게 현실입니다. 정 책을 제대로 집행하기 위해서는 양 세력의 양보와 합의를 얻어내 정책에 효율적으로 반영할 수 있어야 합니다. 정책집행 과정에서의 모니터링이 중요한 이유는 바로 이 때 문입니다. 정확한 모니터링 결과는 정책목표에 부합하는 주장을 정책에 반영하고 그렇 지 않는 주장은 설득할 수 있는 기초자료가 될 것입니다. 충분한 대답이 되었는지 궁 금하군요. 그럼 다음 발표를 이어가겠습니다"

96 새만금 간척종합개발사업 사례 라. 노 정부(2003년 2월 25일 - 2006년 4월) 천신만고, 끊임없이 밀려오는 논란의 파도 2003년 2월 11일 전북대학교. 당시 취임 직전이었던 노 대통령은 인수위원회 주최 로 열린 '지방분권과 국가균형발전' 국정토론회에서 "새만금 사업은 중단하지 않겠으나 그 동안 상황변화가 있으니 사업내용을 재조정해야할 것"이라고 말하고 "친환경적 개발이라 는 원칙은 지켜 나가되 휴경보상을 하고 있는 농지면적이 새만금의 몇 배가 되는 만큼 농지로 개발하는데 대해서는 재검토가 있어야 된다"는 견해를 밝혔다. 더불어 "새만금 사 업은 지방(전북)의 전략이 대단히 중요하다며 도민의 의견을 모아 좋은 방안을 마련하면 중앙정부가 적극적으로 밀어주겠다"고 말해 새만금 미래구상의 주도적인 주체가 전라북도 임을 확인했다. 노 대통령은 이날 토론회에 참석한 민주당 정 정책위원회 의장에게 새로운 새 만금 개발구상에 관한 당과 정부차원의 추진기구 구성을 주문하고 "중앙정부도 거기에 맞 추어 실무기구를 만들겠다"고 밝혔다. 이는 노 정부의 친환경적 지속추진 방침을 천 명을 함으로써 2003년 2월 현재 공정의 80%를 진척하고 있는 와중에도 여전히 공사 중단 의 요구를 하고 있는 환경단체의 주장에 대해 일종의 쐐기를 박는 계기가 됐다. 노 당선자의 이러한 천명에 대하여 대부분의 지역신문들은 일제히 환영의 논조를 제시했으며 새만금 사업은 이제 안정적인 분위기로 돌아서는 상황이 되었다. 대통령 당선 자의 이러한 의지표명에 따라 전라북도는 지방차원에서 구성할 연구원 등 내부개발 연구 용역을 거쳐 새만금의 발전비전을 제시하는 한편 당과 공동으로 구성될 신구상기획단에 도민의 의견이 가감없이 반영될 수 있도록 노력해 나가기로 결정했다. 강 전북지사는 노 당선자의 발표에 대해 '새만금사업에 대한 소모적 논쟁을 종식시키고 내부개발문 제를 공론화할 수 있는 계기를 마련한 상상을 뛰어넘는 발표'라고 평가하고 새만금 사업 에 대한 구체적인 구상안을 조만간에 밝히겠다고 언급했다. 노 당선자의 공사계속 천 명의지는 두 가지 의미를 가진다. 첫째, 새만금 사업을 환경단체의 주장과 달리 지속적으 로 추진하겠다는 것이고 둘째, 다른 기존의 농지개발위주에서 지역주민의 의지를 담아 새 로운 방향으로 추진한다는 점을 암시했다는 것이다. 노 정부에서의 새만금 간척사업 의 주요 추진 과정을 정리하면 다음 표와 같다.

제3장 새만금 사업의 정책품질관리 97 표 3-9 노 정부에서의 새만금 간척종합개발사업의 추진 경과 년 도 내 용 2003. 2. 11 노 대통령, 당선시 사업 추진 약속 2003. 3. 28 수경스님, 문 신부 공사중지 3보 1배 시위 2003. 5. 김 농림부장관 중단할 수 없음을 발표 2003. 6. 10 제4호 방조제 1.8km 구간 끝막이 종료 2003. 6. 12 시민단체, 법원에 공사 집행정지 신청 2003. 7. 15 서울행정법원 집행정지 명령 2003. 7. 19 전라북도 소송 보조참가 신청 2003. 7. 22. 김 농림부장관 사표제출 2003. 8. 25 농림부 본안소송 제기 2003. 10. 10 노 대통령, 전국체전 개최지인 전라북도에서 사업추진 재확인 2003. 12. 12 군산어민 1천 379명 소송 보조참가신청 2004. 1. 29 서울고등법원, 새만금사업 공사재개 결정 2004. 3. 25 서울행정법원, 새만금 행정소송 조정 방침 발표 2004. 5. 26 서울대 경제학부, 새만금 사업 경제성 보고서 공개 2004. 11. 12 서울행정법원, 새만금소송 1심 결심 2005. 1. 17 서울행정법원 새만금소송 조정권고안 발표 2005. 1. 28 정부, 법원 조정권고안 수용 거부 2005. 2. 4 서울행정법원 새만금소송 1심 원고 승소 2005. 2. 원고, 피고 쌍방 항소 2005. 7. 1 서울고등법원, 새만금 항소심 첫 공판 2005. 12. 21 서울고등법원, 원심깨고 환경단체측 패소 판결 2006. 1. 3 원고 상고 2006. 2. 5 대법원, 새만금사건 적시처리 필요 중요사건 분류 2006. 2. 16 대법원, 새만금 사건 공개변론 개최 2006. 3. 16 대법원, 새만금 간척종합개발사업 계속 진행 판결 2006. 3. 17 끝막이 공사 재개 2006. 4. 21 방조제 33km 최종연결공사 완료 1) 새만금 논란의 신형 폭탄, 삼보일배 노 대통령은 취임 후에도 여전히 당선자 시절에 제기했던 새만금 사업에 대한 방 향을 고수하고 있었다. 그러던 와중에 2003년 3월 28일 문 신부, 수경스님, 김 교

98 새만금 간척종합개발사업 사례 무, 이 목사 등 종교인을 중심으로 한 삼보일배 사건이 터졌다. 이들은 하루에 5-7킬 로미터씩 세 걸음에 한번 절을 하는 방식으로 새만금에서 서울까지 새만금 간척사업 반대 시위를 했다. [삼보일배] 삼보일배에는 여러 가지 뜻이 들어 있는데, 원래는 불보( 佛 寶 ) 법보( 法 寶 ) 승보( 僧 寶 )의 삼보( 三 寶 )에 귀의한다는 뜻이다. 즉 1보에 부처님께 귀의하고, 2보에 법(가르침 진리)에 귀의하고, 3보에 스님들께 귀의한다는 뜻을 담고 있다. 또 1보에 이기심과 탐욕을 멸하고, 2보에 속세에 더럽혀진 진심( 塵 心 )을 멸하고, 3보에 치심( 恥 心 )을 멸한다는 뜻이 담겨 있다. 세 걸음 걷고 한번 절하면서 자신이 지은 모든 나쁜 업을 뉘우치고, 깨달음을 얻어 모든 생명을 돕겠다는 서원을 하는 것이 삼 보일배 수행법이다. 그만큼 삼보일배에는 깊은 뜻이 들어 있다. 단순히 걸음을 걷고 절하는 것만 가지고는 참된 삼보일배라고 할 수 없다. 불교에서는 마음으로 일으키는 것이 곧바로 행동과 일치 할 때 비로소 참된 수행이자 참된 깨달음으로 본다. 여기서 조금이라도 벗어나면 모두가 헛 깨달 음에 지나지 않는다. 불교 수행법으로만 알려진 이 삼보일배가 세간에 널리 알려진 것은 2003년이 다. 같은 해 3월 28일부터 65일 동안 새만금간척지사업으로 인한 환경 훼손과 생명 파괴를 막기 위해 불교 천주교 원불교 등 종교계가 합동으로 삼보일배 수행을 진행하였다. 새만금에서 서울까지 엄청난 거리를 삼배일보를 하며 60일 간 지속한 이들의 시위는 그동안 잠복해 있던 새만금 논란에 새로운 전기를 가져왔다. 2003년 3월 28일 시작된 삼 보일배는 다음과 같은 과정으로 진행되었다. o 3월 28일 전북 부안 해창 갯벌에서 출발할 당시 틱낫한 스님의 방문 o 4월 19일 조계종 총무원장 스님의 현장 방문(충남 광천) o 4월 24일 새만금 갯벌 생명파괴 참회의날 행사(충남 홍성) o 5월 3일 새만금 갯벌 생명 평화의 날 행사(충남 천안) o 5월 10일 새만금 생명 평화를 위한 평택시민 문화 한마당 o 5월 17일 새만금 생명 평화를 위한 수원 시민 문화 한마당 o 5월 18일 3보 1배 불교의 날 o 5월 19일 3보 1배 기독교의 날

제3장 새만금 사업의 정책품질관리 99 o 5월 20일 3보 1배 천주교의 날 o 5월 21일 3보 1배 원불교의 날 o 5월 23일 서울 입성 o 5월 25일 범 종교인 기도회 및 시민촉구대회(장소: 여의도 문화마당) o 5월 26일 여의도 국회의사당 3보 1배 o 5월 30일 조계사 도착 o 5월 31일 청와대 앞 3보 1배, 서울 시청 앞 광장에서 회향식 약 60여일에 걸쳐 진행된 삼배일배는 언론의 집중적인 스포트라이트를 받으며 시민단 체들과 일반 국민들의 참여도 폭발적으로 늘어났다. 이 시위는 새만금 논쟁을 새롭게 촉 발하면서 한국사회 전반에 큰 반향을 일으킨다. 14) 서울에서만 2003년 5월 26일 서울 여의 도 국회의사당, 5월 30일 조계사, 5월 31일 청와대, 같은 날 오후 2시 시청 앞 광장에서 ' 노 대통령의 새만금 사업 중단 결정 촉구대회'가 열리고 회향식이 거행됐다. 새만금 반대 운동은 단순한 시위성 행사로 그치지 않고 시간이 갈수록 조직적이고 광범위하게 발 전되고 있었다. 2003년 5월 31일 서울 여의도에서 대장정을 마친 삼보일배는 정치적으로 도 큰 파장을 일으키게 됐다. 삼보일배 행사 중에 일부 정당들이 이에 지원하는 활동을 펼쳤다. 특히 민주노동당은 당원들이 적극적으로 동참할 수 있도록 지원했다. 그림 3-9 수경 스님과 문 신부의 새만금 갯벌 살리기 3보 1배 14) 인터뷰에 의하면 당초 삼배일보는 2-3일 정도 진행하고 그만 둘 계획이었으나 언론의 스포터라이트를 집 중적으로 받음과 동시에 정당들이 이를 정치적으로 이용하는 바람에 더욱 길어지게 되어 60일째를 맞는 5월 31일 여의도에서 그 막을 내리게 되었다고 한다.

100 새만금 간척종합개발사업 사례 [ 새만금 삼보일배 민주노동당 참가지침 ] 5월 24일(토) '새만금 삼보일배 참여 민주노동당 집중의 날' 행사에 수도권 당원들은 최대한 집중 해 참가한다. - 일시와 장소 : 5월24일(토) 오전9시40분(상근자, 가능한 당원), 오후1시(평당원) 모이는 장소 : 서울대입구 사거리 서울대입구 사거리 근처 - 보라매역(4.7km) - 참여 대상 : 대표단과 상집위원 전원, 중앙당 상근자 수도권 서울, 경기, 인천시지부 소속 당원들과 각 지구당 위원장과 상근자, 당 학생 위원회 소속 학생당원 - 준비사항 : 무릎 보호대, 장갑, (물)손수건, 당 티셔츠(가능한 복장 통일 - 작년 열성당원전진대회 기념티) 새만금 삼보일배 지지 플랑, 피켓 등 지구당 깃발은 가져오지 마십시오. 경건한 분위기로 참여하는 자리입니다. (기존 집회 참여와는 다릅니다) 삼보일배를 직접 하실 당원은 특히 준비물 필참하셔야 합니다. 새만금 삼보일배 순례단과 새만금 생명평화연대 주요 일정에 적극 결합한다 특히 5월 24(토), 25(일), 5월 31(토) 행사에 수도권 당원들은 집중 결합한다 * 26-28일 여의도 국회앞 삼보일배에 중앙당 각 부서별, 서울시지부 각 지구당별로 순서를 정해 결합한다. * 또한 28-30일까지 서울 시내 삼보일배에 서울시지부 인접 지구당별로 돌아가며 결합한다. 청와대와 각 당에 당론으로 새만금사업 일시중단과 신구상기획단 구성을 통한 대안마련 할 것을 촉구하는 서명 및 국회 차원의 특별결의문 채택을 요구하는 5월26-30일경 대정치 국회활동과 여론 형성 활동을 벌인다 (면담요청, 항의 촉구 서한(성명) 발표, 기자회견 등) 각 지역 시도지부, 지구당 차원에서 대국민 홍보활동을 벌인다 (포스터, 리플렛 배포 - 서울시지부 각 지구당별로 실천, 대국민 서명받기 등) 청와대와 농림부, 각 당에 항의 촉구 메일보내기 등 사이버 활동을 벌인다 이후 일정 - 5월19일(월) : 의왕, 불교 100인 삼보일배의 날

제3장 새만금 사업의 정책품질관리 101-5월20일(화) : 인덕원, 천주교 100인 삼보일배의 날 - 5월21일(수) : 과천, 원불교 100인 삼보일배의 날 - 5월22일(목) : 쉬어가는 날, - 5월23일(금) : 남태령-사당, 환경단체 집중의 날(서울시지부 결합) - 5월24일(토) : 서울대입구 사거리, '민주노동당 집중의 날' 당 집중 - 5월25일(일) : 여의도공원, 오후2시 국회앞 범국민기도회(시민문화한마당) 당 집중 - 5월26일(월) : 여의도 국회( 중앙당 각 부서별, 서울시지부 지구당 결합 ) - 5월27일(화) : 쉬어 가는 날 - 5월28일(수) : 여의도 국회- 서강대교-신촌역-이대입구역(중앙당 각 부서별, 서울시지부 지구당 결합) - 5월29일(목) : 아현역-종근당-서대문역-서울역-남대문-한국은행앞-명동입구 (서울시지부 인접 지구당 결합) - 5월30일(금) : 오전만 삼보일배, 명동성당-백병원-탑공공원-국세청 삼보일배 800리길 상징 800인 삼보일배의 날(서울시지부 인접 지구당 결합) - 5월31일(토) : 시청앞 오후2시, 모든 시민과 함께하는 삼보일배(시민문화한마당) 당 집중 담당 : 대외협력위원회 구 부장(761-1333, 016-251-8815) 반대시위가 계속되는 가운데 노 대통령은 당시 농림부 장관이던 김 장관을 통 해서 새만금 갯벌 살리기 삼보일배 시위를 중단해 줄 것을 요청했으나 주최측이 이를 단 호히 거부했다. 김 장관은 이들 수행성직자들을 만나려고 했으나 이들은 면담조차 거 절했다. 삼배일보 수행 신부인 문 신부 대신 형인 문 신부가 김 장관 일행을 만 나 '중단요청은 3보 1배를 모독하는 것'이라고 면담을 강하게 거절하였다. 환경운동연합은 이날 김 장관 방문과 관련한 논평을 통해 '새만금 간척사업 중단요구는 하나의 환경현안 을 의미하는 것이 아니라 시대적 개혁과 개발독재 정책의 청산을 의미하는 것'이라면서 ' 노 정부는 개혁을 요구하는 국민적인 열망을 새만금 간척사업 중단을 통해 분명히 밝 혀야 한다'고 주장했다. 반면 종교인들에 의한 삼보일배가 진행되고 있는 가운데에서도 ' 새만금 사업의 성공적 추진을 위한 범 시민궐기대회'가 2003년 5월 23일 오후 2시 군산역 광장에서 시도의원, 군산지역 유관기관, 단체, 기업체, 종교계, 시민 등 1만여명이 참석한 가운데 열려 범시민적 차원에서 새만금 사업을 지지해 나가기로 결의했다. 2003년 6월 3 일에는 여의도 문화마당에서 전북지역 사회단체 총연합회 주최로 열린 '새만금 사업 지속

102 새만금 간척종합개발사업 사례 추진 촉구 집회'가 열렸고 이날 강 전라북도 지사와 도의원들은 삭발까지 감행하며 새만금 사업 추진을 강력히 촉구했다. 이런 상황에서 노 대통령은 2003년 5월 20일 새만금 간척사업과 관련해 '현재 진행 중인 공사는 중단하지 않되, 만경강 해수유통 가능성도 열어두고 공사하라'고 지시했다. 당시 일부 환경, 시민, 종교단체 등의 방조제 공사 중단요구에 종지부를 찍은 것이다. 노 대통령은 이날 국무회의에서 한 환경부 장관으로부터 새만금 간척사업 진행상황과 종 교인들의 '삼보일배' 동향 등을 보고 받고 '총리가 관심을 갖고 당정간 협의를 도와주고 다음 달 초까지 신구상기획단을 구성, 친 환경적 개발방안을 협의하라'고 지시했다. 노대 통령은 이어 '다만 신 구상기획단이 전북에 치우치지 않도록 참여폭을 넓혀서 구성하고 신 구상은 폭넓은 가능성을 열어두고 찬반 양측의 접점을 찾아가도록 노력하라'고 당부했 다. 이에 한 장관은 '새만금사업과 전주권 그린벨트 문제를 슬기롭게 해결하기 위해선 전북지역 종합발전 방안과 새만금의 친환경적 해결방안이 동시에 모색될 필요가 있다'며 ' 이를 위해서는 정부와 당, 전북도, 시민단체 등이 참여하는 협의체를 가동해 신구상기획단 을 구성, 운영방안을 빠른 시일 내에 확정해야 한다'고 보고했다. 대통령의 지시에 따라 민주당과 총리실, 농림부 등은 새만금에 대한 정부의 기조변화가 없는 만큼 곧바로 신구상기획단 구성작업에 착수하게 된다. 전라북도도 이날 국무회의 결 과가 기존 정부방침과 별 차이가 없는 것으로 판단하고 새만금의 친환경적 개발에 최선의 노력을 기울여 나가기로 했다. 전라북도 한 당시 행정부지사는 '노 대통령의 국무 회의 발언을 종합해 볼 때 새만금에 대한 정부의 기조변화는 없는 것으로 파악된다'며 '신 구상기획단을 통해 친환경적 개발에 중점을 두겠다'고 밝혔다. 강 당시 전라북도 지사(2003년 6월 6일 서울신문 인터뷰) 새만금사업으로 갯벌은 결코 죽지 않습니다. 하지만 새만금사업이 중단되면 전북은 미래를 잃고 도민들의 삶의 의욕도 사라지게 될 것입니다. 새만금을 중단하면 전북의 미래를 죽이는 것입니다.

제3장 새만금 사업의 정책품질관리 103 2003년 6월 5일 노 대통령은 새만금 사업의 계속시행방침을 재확인하고 이 사업으 로 확보되는 간척지 대부분 농지로 활용토록 된 계획에 대해선 재검토 입장을 다시 밝혔 다. 이날 노 대통령은 청와대에 가진 전국 시장 군수 구청장 초청 특강과 오찬 간담회에 서 "전임 정부에서 2년간 토론을 거쳐 결정한 것을 다음 정부에서 뒤집는 것은 어려워 당 선자 시절 전주에 가서 새만금사업을 중단하거나 취소하지 않겠다고 말했다"며 "지금 큰 쟁점은 사업은 하는데 농지냐, 관광지냐, 산업단지냐, 아니면 전북도민이 더 좋아할 또 다 른 용도로 쓰게 되느냐이다"라고 말했다. 노대통령은 "당초 농지로 활용키로 했으나 지금 도 농지가 타당한가 하는 문제에 대해 재검토하겠다는 차원에서 신구상 말이 나온 것"이 라고 설명했다. 또한 "담수호로 쓰면 만경강 상류 등이 부담하는 규제는 엄청나며 수질유 지를 위해 막대한 국고를 매년 투자해야 한다"며 "담수호가 아니더라도 아주 유용하게 개 발해 쓸 수 있다"고 밝히고 "한 두달 안에 담수호냐 아니냐를 판단해야 한다"고 말했다. 노 대통령은 2003년 6월 10일에도 새만금 사업과 관련해 "환경을 황폐화시키지 않는 방향으로 사업을 추진하겠다"면서 "국책사업으로 책정된 예산 이상의 투자를 할 것이며 농지보다 더 생산성 있는 용도도 찾아내고 환경도 지키겠다"며 사업추진에 대한 기존 입 장을 다시 확인했다.

104 새만금 간척종합개발사업 사례

제3장 새만금 사업의 정책품질관리 105 2) 법원의 판단에 맡겨진 새만금의 운명 정부의 강력한 새만금 사업 집행의지에 환경단체들은 2003년 6월 12일 서울행정법원에 새만금 공사집행정지 신청을 내게 되었다. 이는 새만금 논란이 새로운 형국으로 접어드는 계기가 됐다. 이에 서울행정법원은 2003년 7월 15일 새만금 사업의 잠정적 중단을 결정했 고 이해가 엇갈리는 전라북도와 군산어민 1379명이 각각 피고와 원고 측 소송보조참가신 청을 하면서 이 소송은 민민, 민관 갈등구조로까지 번지게 되었다. 서울행정법원의 집행정 지 결정은 아직 막지 못한 2호 방조제의 물막기 공사를 정지한 것일 뿐이고 2호 및 4호 방조제 유실과 붕괴방지를 위한 보강공사와 배수갑문의 토목, 기계, 전기, 건축, 통신 등 기전 공사 및 주변 석산의 복구조경공사 등 실제 대부분의 공사는 허용되었다. 그림 3-10 법원 소송 당시 새만금 간척종합개발사업 진행 상황

106 새만금 간척종합개발사업 사례 [법원 소송 개요] 원심 : 서울행정법원 - 소 제 기 : 2003.6.12 - 사건번호 : 2003아1142호 - 청 구 인 : 최, 조, 신 - 피청구인 : 국무총리, 농림부장관 - 결정선고 : 새만금 공사 집행정지 (2003.7.15) [집행정지] 집행정지란 행정법상으로 법원이 행정기관에 대해 행정처분의 효력이나 집행을 정지하도록 하는 결정으로 민사소송의 가처분 신청과 유사하다. 행정처분은 행정주체가 법적근거를 바탕으로 적법, 타당하게 집행해야 하기 때문에 개인의 권리와 이익을 침해하는 경우 행정소송의 대상이 될 수 있 다. 하지만 행정심판이나 행정소송이 제기된다고 해서 곧바로 행정처분의 집행이 정지되는 것은 아니다. 법원의 집행정지 결정이 내려지면 본안사건의 선고가 내려질 때까지 행정처분의 효력이나 집행을 잠정 중단해야 한다. 본안사건에서도 원고가 승소할 경우 재판부는 직권으로 집행정지 결 정을 자동연장할 수 있지만 패소할 경우에는 집행정지 효력이 상실된다. 전라북도 언론과 농림부는 '새만금 간척사업은 찬반론이 첨예하기 때문에 이 사업에 대 한 중단여부를 본안소송에서 신속하게 판결내리기가 쉽지 않고 따라서 집행정지 결정으로 최종판결까지 사업이 중단됨으로써 막대한 손실이 발생하게 될 것'이라며 '2003년 6월 12 일 신청되어 6월 27일 1차례 심문을 거친 뒤 불과 한 달 후인 7월 15일에 결정이 난 것 은 너무 심리기간이 짧았다'고 지적했다. 정부는 2005년 2월 6일 새만금사업 계획을 변경 또는 취소하라는 서울행정법원의 1심 판결에 대해 서울고등법원에 항소하기로 결정했다. 농림부는 기자회견을 열어서 '재판부가 새만금 사업을 취소하거나 변경해야 하는 중대한 사정변경이 있다고 판단했지만 이는 무 리가 있기 때문에 새로운 재판부의 판단을 받기로 했다'고 밝혔다. 특히 '고등법원에 항소 하는 것은 물론 방조제 공사를 예정대로 계속할 방침'이라고 덧붙였다.

제3장 새만금 사업의 정책품질관리 107 2005년 2월 4일의 서울행정법원의 판결이후 정부가 항소와 함께 공사 계속 방침을 밝 힘에 따라 환경단체는 2심 재판부에 방조제 공사 집행정지 가처분 소송을 내기로 했다. 법정 안팎의 새만금과 관련 논란에 네티즌들도 가세해 치열한 찬반논쟁이 일었다. 이는 국가 전체적인 갈등양상으로 번지게 되었으며 새만금 논쟁자체가 국력낭비와 국론분열 조 장이라는 비판을 받게 되었다. 네티즌들은 새만금사업, 천성산 공사 등 대형국책사업이 잇 따라 표류하는 것은 정부가 정교한 국책사업추진 시스템을 갖추지 못하고 있고 여론에 대

108 새만금 간척종합개발사업 사례 한 대처가 안일하기 때문이라고 지적했다. 그림 3-11 서울행정법원 판결 후 새만금 간척사업 예상 시나리오 2005년 7월 1일부터는 2월 환경단체와 정부가 각각 항소한 소송에 대해 본격적인 법정 공방이 진행되었다. 전라북도는 항소심에 대비해 이 변호사 등이 참여하는 도변호인 단을 구성하는 등 본격적인 법정공방을 준비했다. 법정에서 공방이 진행되는 가운데 노 대통령은 2005년 8월 23일 새만금 방조제 완공에 대한 의지를 재차 확인했다. 노대통 령은 이날 지방신문사 편집국장단을 청와대로 초청해 간담회를 갖고 임기 후반기 국정운 영 구상을 밝히면서 지방현안 등에 대한 의견을 교환했다. 대통령은 새만금 사업문제와 관련해 "재판에 이기도록 열심히 노력하겠다"는 각오를 다졌다. 대통령이 직접 나서 새만 금 소송에서 정부가 이길 수 있도록 하겠다고 의사를 피력할 정도로 소송이 임하는 정부 의 의지는 확고했다. 대통령의 발언이 있은 지 한 달 후인 2005년 9월 22일 농림부는 새만금 방조제 공사와 관련, 2006년 3월에 끝막이 공사를 추진하겠다는 입장을 다시 확실히 했다. 농림부는 발 표를 통해서 '내년 3월 끝막이 공사를 목표로 방조제 공사가 정상적으로 진행 중'이라며 '

제3장 새만금 사업의 정책품질관리 109 물막이 공사를 중단할 경우 개방구간 바닥과 방조제 함몰, 붕괴, 유실 등으로 인해 인근 해양환경에 막대한 피해를 줄 우려가 있다'고 강조했다. 2005년 9월 23일 서울고법 특별4 부(김능한 부장판사)는 새만금 중단 항소심 결심공판을 열고 12월 16일을 선고공판 기일 로 정했다. 도 변호인단은 이날 '여러 쟁점에서 환경단체 등 원고 측의 논리가 통하지 않 았다'며 '항소심에서 확실하게 승리할 수 있다'고 자신감을 내비쳤다. 전라북도는 새만금 사업항소심 선고공판을 앞두고 2005년 12월 7일 새만금 소송에 대한 진행상황과 쟁점사 항을 점검하고 향후 전망 등에 대해 집중 논의했다. 그림 3-12 전라북도의 새만금 재판 승소 기원을 위한 기도(2005년 12월 20일) 2005년 12월 21일 서울고법 특별4부(구욱서 부장판사)는 전라북도 주민과 환경단체 등 이 농림부 등을 상대로 낸 새만금사업 계획취소 청구소송에서 원심을 뒤집고 원고패소 판 결했다. 재판부는 이날 선고공판에서 '1심 결과 중 피고 패소 부분을 취소하고 신모씨의 청구를 기각하며 신씨를 제외한 나머지 원고들의 청구도 모두 기각한다'고 밝혔다. 재판부

110 새만금 간척종합개발사업 사례 는 '공유수면매립면허 및 사업시행인가 처분' 무효확인 청구에 대해 '환경영향평가내용이 부실하다 해도 입법취지를 달성하지 못할 정도는 아니어서 위법하지 않고 경제성이 없다 는 원고측 주장도 명백히 인정할 정도는 아니다'라고 설명했다. [법원 소송 개요] 항고심 : 서울고등법원 - 즉시항고 : 2003.7.15 - 사건번호 : 2003루98호 - 집행정지 범위해석 의견조회 : 2003.7.16 - 서울행정법원 의견조회 회신 : 2003.7.18 2호 및 4호방조제 유실과 붕괴방지를 위한 보강공사 허용 배수갑문의 토목, 기계, 전기, 건축, 통신 등 기전공사 및 주변 석산의 복구조경공사 허용 - 1차 심리 : 2003.9.4-2차 심리 : 2003.9.25 - 현장검증 : 2003.10.13-3차 심리 : 2003.11.6-4차 심리 : 2003.11.20 - 결정선고 : 집행정지 결정 취소 및 신청 기각 (2004.1.29) 이에 대해 피고 측 보조참가인인 전북도와 도내 새만금 관련 시민사회단체는 일제히 환영의 입장을 밝혔다. 전라북도 강 지사는 "15년간 이어져온 사업논란에 종지부를 찍고 내년 3월 물막이 공사를 시작으로 내부개발이 순차적으로 이루어질 수 있도록 최선 을 다하겠다"고 밝혔다. 한편, 새만금 사업추진협의회에서도 "전북 도민이 염원해 온 새만 금 사업이 다시 힘차게 추진될 수 있도록 되어 전북의 발전을 기대할 수 있게 되었다"고 기뻐했고 전북 애향운동본부 역시 "200만 도민과 함께 사법부의 현명한 판단을 환영한다" 고 밝혔다. 이번 판결에 대해서 전북 지역사회에서는 숨은 공신들을 직접 거명하면서 이 들의 공로를 치하하였다. 전북도민일보에 의하면 이들은 몇 개 그룹으로 나누어지며 다음 과 같다.

제3장 새만금 사업의 정책품질관리 111 - 중앙정치권(김 국회의장, 강 의원, 장 의원, 김 의원, 최 열린우리 당 도당위원장, 이 의원 등): 중앙정치권 영향, 예산확보 등 - 전북애향운동본부(임 총재 등): 각종 궐기대회, 기자회견 등 - 전북기독교새만금완공추진협의회: 각종 청원서 서명작업, 각종 자원봉사 등 - 새만금완공 전북도민 총연대: 각종 서명작업, 궐기대회 참여 등 - 범 전북국책사업유치추진협의회(국추협): 각종 토론회 참여, 각종 집회개최, 홍보활동 - 일등도민운동추진협의회: 여의도 상경투쟁 등 각종 궐기대회 주도 - 한국기독교환경대책협의회 전북본부: 각종 궐기대회 - 김 전 도의원: 1인 시위, 나홀로 삭발 단식투쟁 등

112 새만금 간척종합개발사업 사례 이로서 새만금사업은 다시 정상궤도에 오르게 되었으나 새만금 간척사업의 취소를 주 장하는 유사한 소송이 제기되어 있었고 환경단체가 다시 집행정지명령 가처분 소송을 제 기할 가능성도 배제할 수 없었다. 따라서 다양한 세력들 간의 움직임 또한 관심거리였다. 즉 환경단체측은 유사한 내용의 소송을 원고만 달리해서 2005년 7월 제기한 상태였고 고 법 판결에 대해서도 대법원에 상고할 수도 있었다. 아울러 물막이 공사 2.7km에 대해서도 집행정지 가처분신청을 낼 수 있는 상황이었다. 결국 2006년 1월 3일 환경단체는 대법원 에 상고장을 제출했으며 3일 후인 1월 6일 대법원이 소송기록을 접수했다고 원고 측에 통보했다. 이에 따라 새만금 방조제 총 33킬로미터 구간 중 마지막 2.7km를 남겨둔 방조 제 끝물막이 공사는 대법원의 최종판결이 예상되는 2006년 3월 이후로 예정되게 되었다. 방조제 끝물막이 공사는 수리학적으로 최적기인 물살이 가장 약한 3월 24일부터 4월 23 일까지로 예정돼 있던 터였다. 2006년 3월 16일 대법원의 상고심 판결을 한달 앞둔 2월 14일 환경단체가 중심이 된 ' 새만금 화해와 상생을 위한 국민회의'는 서울 중구 환경재단에서 기자회견을 열고 환경부 가 2004년 작성한 '새만금하구역 자연생태계 조사보고서'를 입수해 공개했다. 이 보고서는 환경부 산하 국립환경연구원이 2003년 6월부터 1년간 만경강과 동진강 하구역 조간대 지 역을 중심으로 해안 생태계의 특징을 반영하는 지형과 식생, 식물상 등 6개 분야 현황을 파악, 분석한 것이다. 국민회의는 "보고서가 국가의 환경정책을 수립하고 환경문제를 관리 감독하는 환경부에 의해 독자적으로 실시된 조사결과 보고서로 확인되었으며 환경부가 새 만금 사업의 문제점을 사실상 종합적으로 인정하고 있다"고 평가했다. 이어 "정부가 환경 부와 해양수산부 등 사실상 새만금 간척사업에 대해서 다른 의견을 갖고 있는 정부부처 의견을 끊임없이 묵살해 왔고 그 구체적인 증거가 이번 보고서 은폐를 통해 또 다시 확 인됐다"고 덧붙였다. 2006년 2월 26일에는 갯벌을 살리는 사람들 '갯살림'과 '새만금 화해 와 상생을 위한 국민회의' 주최의 새만금 갯벌 살리기 뱃놀이 집회가 마로니에 공원에서 진행되었다. '새만금 화해와 상생을 위한 국민회의'는 2006년 3월 10일에도 서울 광화문에 서 '2천인 선언식'을 개최했고 전국 환경운동연합 역시 2006년 3월 12일 새만금 방조제에 서 500여명이 '새만금 방문의 날' 집회를 열었다.

제3장 새만금 사업의 정책품질관리 113 그림 3-13 2006년 2월 26일 새만금갯벌 살판 뱃놀이 포스터 전북 지역에서는 같은 종교인, 지역 주민들끼리도 의견이 갈라져 반목의 골이 깊어갔다. 2006년 3월 8일에는 전북지역 종교인협의회에서는 전주시 서노송동 중앙성당에서 기자회 견을 열고 새만금 방조제 물막이 공사 중단을 촉구하는 단식기도에 들어갔다. 가톨릭, 기 독교, 불교, 원불교, 천도교 등 5개 종단 성직자 34명은 이날 기자회견에서 '해양 생태계를 위협하는 새만금 공사재개를 저지하기 위해 새만금 확정판결이 내려지는 16일까지 단식 기도를 할 것'이라며 '정부는 전북도와 환경을 모두 살리는 대안을 마련하라'고 요구했다. 전주환경운동연합 역시 새만금사업의 반대성명을 내었으며 새만금생명평화전북연대 역시

114 새만금 간척종합개발사업 사례 '끝물막이 공사를 중단해야 한다'는 성명서를 냈다. 이러한 움직임에 대해 전북애향운동본부는 2006년 3월 8일 도청에서 '새만금 흔들기, 외 지환경단체 즉각 중단하라'는 내용으로 기자회견을 갖고 "외지 환경단체의 새만금 반대는 사법부 판단에 개입하려는 악의적 의도"라며 "대법원은 새만금 진실을 존중하고 200만 도 민의 뜻과 합치하는 결단을 내리길 기대한다"고 목소리를 높였다. 새만금 기독교추진협의 회도 2006년 3월 8일 기자회견을 열고 "전북 발전을 가로막는 외지인들은 자신의 고장에 있는 갯벌과 환경부터 지키라"고 반발했고 새만금방조제 외측의 4천여 어민대표들도 '끝 물막이 공사 방해세력규탄' 성명서를 발표하고 사업의 지속적 추진을 지지했다. 한편 도올 김 순천대 석좌교수는 2006년 3월 6일 부안군 새만금 공사현장에서 '새만금갯벌을 살 려라'라고 외치면서 1인 시위를 시작했다. 여기에 대해서도 찬반 측은 원색적인 비난을 주 고받았다. 대법원의 상고심 판결을 앞둔 전라북도는 다양한 유형의 갈등장이 된 상태였다. 그림 3-14 도울 김 교수의 1인 시위

제3장 새만금 사업의 정책품질관리 115 3) 방조제의 완성, 논쟁의 끝과 남겨진 과제 마침내 대법원 전원합의체는 2006년 3월 16일 환경단체와 전북지역주민들이 농림부 등 을 상대로 낸 새만금사업계획 취소 청구소송에서 원고패소 판결한 원심을 확정했다. 이날 재판에서 이 대법원장을 포함한 11명의 대법관이 상고기각의견을 냈고 김 대법관 과 박 대법관만 반대(파기환송)의견을 냈다. 이에 따라 농림부는 4년 7개월간 지리하 게 지속된 법정공방을 마무리 짓고 본격적인 사업을 진행할 수 있게 됐다. 그림 3-15 2006년 3월 16일 대법원 전원합의체 판결 장면

116 새만금 간척종합개발사업 사례 대법원 2006.3.16, 2006두330 전원합의체 판결 정부조치계획취소등 [공2006.4.15.(248),634] 원심이 확정한 사실에 의하면, 이 사건 각 처분 이후 농업기반공사가 1994년부터 1998년까지 작성 한 사업시행계획서의 토지이용계획부분에 당초의 농지조성 및 용수개발이라는 사업목적이 유지되 어 왔고, 농업기반공사가 사업효과로 포함시킨 복합산업단지로의 토지이용계획변경이 1998. 9. 감 사원의 감사에서 지적되자 1999년 이후의 사업시행계획 승인요청에서는 복합산업단지 효과를 삭제 하여 승인을 받았으며, 그 이후 2001. 5. 25. 정부조치계획 및 세부실천계획 등에서는 당초의 계획 대로 농지조성 및 용수개발이 주된 사업목적으로 유지되어 왔으므로, 그 동안 농업기반공사나 전 라북도가 복합산업단지 개발을 검토하고 대통령이 공단과 국제항 조성에 관한 종합개발계획 추진 안에 관한 발언을 하였다고 하더라도 그 사정들만으로는 현재 농지조성과 농업용수 개발을 주목적 으로 한 새만금사업의 토지이용계획이 복합산업단지 개발로 변경되었다고 볼 수 없고, 또한 향후 사업목적의 변경 가능성이 있다고 하여 현재의 사업목적 달성이 불가능하다거나 법률적으로 또는 실질적으로 사업목적이 변경되었다고 볼 수 없다. 같은 취지에서 새만금사업의 사업목적 변경에 따른 사정변경을 이유로 한 취소 주장을 배척한 원 심 판단은 정당하고, 거기에 상고이유와 같은 사업목적상의 사정변경에 관한 심리미진, 채증법칙 위배 등의 위법이 없다. 표 3-10 쟁점별 대법관 판단

제3장 새만금 사업의 정책품질관리 117 대법원 판결이 있기 전까지 사업 진행과 법접 공방 과정을 간략하게 살펴보자면 다음 과 같다. 1987년 12월 11일 새만금 간척사업 추진계획이 발표되고 1989년 11월 6일 사업 기본계획이 확정된 이후 1991년 11월 28일 제1호 방조제 공사가 착공되면서 새만금 간척 사업이 본격적으로 시작되었다. 기공식 이후 1992년 6월 10일 제 2, 3, 4호 방조제 공사가 착공되었고 1998년 12월 30일에는 제1호 방조제 공사가 완료됐다. 이 시기까지만 해도 외 부적으로 갈등이 표면화되지 않은 상황이었으나 김 정부 출범 이후부터 상황 변화가 감지됐다. 1999년 5월 1일 민관 공동 환경영향평가가 착수되고, 공사가 잠정 중단되었다. 민관 공 동 조사를 거쳐 2001년 5월 2일 정부는 공사를 계속하기로 결정하였고, 2001년 8월 환경 단체는 사업취소 행정소송을 제기하였다. 이후 2003년 6월에 제4호 방조제 개방구간 1.8km에 대한 물막이 공사가 완료되었고 전라북도 도민과 환경단체는 법원에 공사 집행 정지를 신청했다. 이에 대하여 2003년 7월 15일 서울행정법원은 사업 잠정 중단을 결정하 였다. 이후 소송과정이 진행되면서 2004년 1월 29일 서울고법은 공사재개를 결정하였다. 2005 년에 들어 1월 17일 서울행정법원이 새만금 소송 조정권고안을 발표하였으나 다음 날인 1 월 18일 농림부 등 피고측은 법원 조정권고안 수용을 거부했다. 2005년 2월 4일 서울행정 법원이 새만금 사업 1심 선고가 있었고 2월 21일 쌍방이 동시에 항소했다. 2005년 12월 21일에 있었던 새만금 사업 항소심 선고에서는 1심 판결 취소와 원고 패소 판결이 내려 졌다. 최종적으로 대법원 전원합의체는 2006년 3월 16일 환경단체와 전북지역주민들이 농림 부 등을 상대로 낸 새만금사업계획 취소 청구소송에서 원고패소 판결한 원심을 확정했다. 1심 서울행정법원에서부터 대법원까지의 새만금 사업 판결 쟁점을 정리하면 아래 [표]와 같다.

118 새만금 간척종합개발사업 사례 표 3-11 새만금사업 판결 쟁점 2006년 3월 16일 대법원의 상고심 판결에 따라 새만금 간척사업은 그 자체로서는 아무 런 법적인 문제가 없게 됐다. 지역의 언론들과 지역정치권 모두 환영하는 분위기를 감추 지 않았다. 판결 후 성공기원을 위한 자전거 대회, 마라톤 대회 등 각종 성공추진기원행사 가 진행됐다. 2006년 3월 24일에는 새만금완공 전북도민총연대 주관으로 '새만금방조제 최 종연결 성공기원제'가 열렸으며 자전거사랑연합회 전북본부도 회원과 시민 400여명이 참 석한 가운데 '새만금성공기원 자전거 퍼레이드' 행사를 벌였다. (사)범전북국책사업유치추 진협의회도 전북새만금완공기독교위원회 주관으로 새만금 완공기도회를 개최했다. 그림 3-16 새만금 사업 대법원 상고심 승소 기념 기자회견

제3장 새만금 사업의 정책품질관리 119 이런 분위기가 그동안 반대했던 환경단체 및 사회단체들의 마음까지 돌린 것은 아니었 다. 반대의 힘이 많이 약화된 것은 사실이었지만 여전히 불씨는 잠재되어 있었다. 새만금 방조제 끝물막이 공사가 한창 진행 중인 가운데 새만금 사업을 반대하는 어민들과 시민, 사회단체들의 시위는 계속 이어졌다. 부안군 계화면과 문포면 등 어민 100여명은 2006년 3월 20일 오전부터 선외기를 포함한 선박 50여척을 동원해 2호 방조제 끝물막이 예비공 사가 진행 중인 군산시 신시도에서 약 3시간 가량 해상시위를 벌였다. 새만금 생명평화전 북연대(민주노총 전북본부 등 18개 단체)와 부안 계화도, 군산 하제 어민들은 2006년 3월 21일 인근해역에서 해상퍼레이드를 벌이며 새만금 공사 중단을 촉구했다. 어민들 시위에 동참한 전북연대는 '끝물막이 공사가 마무리 되더라도 갯벌파괴에 따른 생태계 변화모니 터링 등 다각적인 방법을 동원해 반대 운동을 지속할 것'이라고 밝혔다. 하지만 환경단체 는 무분별한 소송제기로 인해 국책사업을 지연시켜 막대한 사회 경제적 손실이 가져왔다 는 비판을 피하기는 힘들게 됐다. 전라북도청 새만금지원과 장 새만금지원계장(2006년 9월 15일 인터뷰) 새만금 간척사업에서 환경문제가 가장 우려되는 부분이다. 환경단체의 개입을 차단하고 이 문제를 해결하려는 노력을 하고 있다. 환경단체의 개입으로 국책사업이 사업심사의 대상이 된다면 사업 추진상 애로가 심각하다. 대법원 판결 이후 새만금 사업을 지지했던 단체들이나 반대했던 단체들의 활동은 점차 소강상태에 접어들었다. 그동안 쌓인 갈등 과정에 단체들 간의 앙금은 남아 있었겠지만 논쟁은 지속되지 않았다. 일단 논쟁 속에 있었던 단체들이 맥이 풀린 상태였고 십수년간 지속되어오는 갈등과정에서 단체들의 집행부가 바뀐 경우도 많이 있었다. 2006년 4월 21 일 새만금 사업을 착수한지 15년만에 드디어 마지막 끝 물막이공사가 성공적으로 이루어 짐으로써 물막이 공사가 마무리됐다. 정치권에서는 열린우리당이 대법원 새만금 승소판결 을 계기로 새만금특별 제정을 추진한데 이어 정부 차원의 내부개발논의가 본격화됐다.

120 새만금 간척종합개발사업 사례 그림 3-17 2006년 4월 21일 방조제 33km 최종연결공사 완료 그림 3-18 기록으로 본 새만금

제3장 새만금 사업의 정책품질관리 121 <Issue Point> 가. 노 대통령은 취임직전 새만금 사업에 대해 친환경적으로 지속 추진할 방침을 천명 해 공정의 80%를 진척하고 있는 와중에도 여전히 공사 중단의 요구를 하고 있는 환경단 체의 주장에 대해 일종의 쐐기를 박았다. 나. 노 대통령은 취임 후에도 새만금의 친환경적인 개발이라는 방향을 고수하고 있었다. 그러던 중 종교인들을 중심으로 새만금에서 서울까지 삼배일보를 하며 60일 간 지속한 새만금 반대 시위가 일어나 언론의 집중적인 스포트라이트를 받으며 시민단체들과 일반 국민들의 지지를 이끌어냈다. 그러나 노 대통령은 새만금 사업의 계속 시행방침을 재확인하고 이 사업으로 확보되는 간척지 대부분 농지로 활용토록 된 계획에 대해선 재 검토 입장을 다시 밝혔다. 다. 정부의 강력한 새만금 사업 집행의지에 환경단체들은 2003년 6월 12일 서울행정법원에 새만금 공사집행정지 신청을 내게 되었고 1심 법원은 2003년 7월 15일 새만금 사업의 잠정적 중단을 결정했다. 하지만 이에 불복한 농림부가 고등법원에 항소해 2005년 12월 21일 원심을 뒤집는 고법의 판결을 이끌어냈으며 이어진 2006년 3월 16일 대법원 판결에서도 고법 원심의 확정판 결을 받아 새만금 사업은 재개됐다. 라. 2006년 4월 21일 새만금 사업을 착수한지 15년만에 드디어 마지막 끝 물막이공사가 성공적으 로 이루어지면서 정부 차원의 내부개발 논의가 본격화됐다. S교수의 새만금 정책집행단계에 대한 긴 발표가 드디어 끝났다. 발표가 끝나자마자 참가들은 주변 사람들과 당시 상황에 대한 이야기를 나누며 웅성거리기 시작했다. 불 과 몇 년 전 가열되었던 새만금 논쟁이 새삼 떠올랐는지 다들 할 말이 많은 모양이었 다. S교수는 헛기침을 잠시 산만해진 분위기를 바로 잡았다. "지금까지 경청해주신 여러분 감사합니다. 새만금 사업은 정책형성, 정책홍보, 정책 집행 등 정행 수행 전반의 과정과 문제점을 잘 보여주는 사례 중 하나입니다. 특히 새 만금 사업의 정책집행 단계에서 나타난 여러 가지 문제점, 애로사항, 갈등관계들은 정 책집행 과정에서 나타날 수 있는 여러 난제들을 적나라하게 보여주고 있습니다. 새만 금 사례는 정책 사례의 답안지라기보다는 거울입니다. 어떤 정책이든 새만금 사례와 같은 문제들 혹은 그보다 더 어려운 문제들이 발생할 수 있습니다. 저는 여러분들이

122 새만금 간척종합개발사업 사례 새만금 사례를 거울 삼아 자신이 수행하는 정책의 과실과 실패를 현실적으로 적시하 시길 바랍니다." S교수는 질문을 받는 대신 새만금 정책집행 단계를 보면서 어떤 점을 느꼈는지 이야 기해보자고 제안했다. 저쪽에서 한 여성 참가자가 멋적게 손을 들었다. 유난히 쑥쓰러 워하는 표정과 귀엽고 앳댄 얼굴에서 공무원이 임용된지 얼마되지 않은 새내기임을 금 방 눈치 챌 수 있었다. 그러나 목소리는 카랑카랑하고 의견을 개진하는 모습 역시 당 당했다. 그녀는 발그레 상기된 표정으로 말했다. "새만금 사업이 크게 흔들렸던 건 갈등에 대한 예측과 대비가 전혀 없었기 때문입니 다. 이해관계자들의 저항과 반발에 대한 대책을 제대로 설계하지 못해 정책 집행에 어 려움이 발생한 것입니다". 이곳저곳에서 탄성과 박수가 터졌다. S교수도 함께 가볍게 박수를 치며 말했다. "좋습니다. 아주 훌륭한 지적입니다. 한 가지 덧붙이자면 새만금 정책에서는 이해당사 자들과의 사전협의가 부족했습니다. 어떠한 협의 절차도 없이 정책 수행자들이 자신들 이 생각하는 목표만을 바라보고 정책을 집행하다보니 이행관계자들의 반발을 사게 된 것입니다. 효율적인 정책 집행을 위해서는 사전에 여러 의견을 들어보고 조화롭게 정 책에 반영해야 합니다. 정책은 바늘하나 들어가기 힘들 정도로 틈 하나 없이 구축된 성이 아니라 시냇물도 들어오고 지하수도 솟아나며 빗물도 유입되는 강이라고 생각할 필요가 있습니다."

제 4 장 새만금 사업의 정책적 시사점 및 토론사항

정책단계별 발표를 마친 '미래 발전위원회' 회의장에서는 조별 토론이 한창이었다. 조별 토론은 새만금 사례를 통해 얻을 수 있는 정책적 시사점을 도출해 향후 정책품질 을 향상시킬 수 있는 방안을 마련하기 위해서 마련된 것이다. 조별토론을 통해 정책 교훈, 시사점이 나오면 본격적으로 새만금에 관한 전체 토론에 들어갈 예정이었다. 정 책 시사점 도출에 있어 중복을 막기 위해 조별로 특정 과제가 주어졌다. 조별 토론에서 참가자들은 새만금 사례에서 나타난 여러 문제점에 대해 먼저 각자의 의견을 피력했다. 공감대 형성한 의견이 많았지만 의견충돌도 심심치 않게 발생 했다. 조원들에 의해 자체적으로 선출된 조장들은 조원들의 의견을 종합했다. 열띤 토론 끝 에 도출된 새만금 사업에서 배워야 할 교훈과 정책적 시사점은 다음과 같았다.

제4장 새만금 사업의 정책적 시사점 및 토론사항 125 제4장 새만금 사업의 정책적 시사점 및 토론사항 1. 정책적 시사점 가. A조의 발표 집행관리시스템 및 예산관리 대형 국책사업에는 안정적이고 지속적인 추진을 가능케 하는 결정 및 집행시스템이 필 요하다. 대부분의 대형 국책사업들이 집행 도중에 환경분쟁 등 각종 분쟁에 휘말려 당초 계획했던 일정대로 추진되지 못하고 있다. 새만금 사업의 경우가 대표적인 사례이다. 이러 한 대형 국책사업을 당초의 계획대로 추진시킬 수 있는 계획 및 집행관리시스템이 필요하 다. 또한 대형국책사업의 경우 계획당시의 소요 비용보다도 집행과정에서 몇 배 이상 더 소요되는 것이 대부분이다. 집행과정에서 당초의 계획당시 비용보다 대폭 증가되는 경우, 이에 대한 다양한 형태의 통제장치가 필요하다. 가령 경부고속철도사업의 경우(1992-2004) 당초 5조 8천억원이었던 사업비가 12조 7천억원 이상으로 늘어났으며 새만금 간척사업 방조제 축조(1992-2003)의 사업도 당초 약 1조 3천억원이었으나 현재는 3조 2,570억원 이 상으로 증가했다. 왜 이러한 상황이 발생되는가? 이러한 상황이 발생되지 않도록 할 수 있는 통제장치는 무엇인가? 아울러 집행과정 중 계획당시보다 엄청난 추가비용이 발생될 것이 확실하게 되는 경우에도 이러한 매몰비용 때문에 계속 사업을 추진해야 하는가를 꼼 꼼히 살펴야 할 것이다. 이러한 경우 매몰비용 때문에 계속 사업을 추진해야 한다면 이것 역시 엄청난 예산낭비일 수 있다.

126 새만금 간척종합개발사업 사례 나. B조의 발표 목표설정 및 타당성 조사 새만금 사업이 오락가락하고 중단과 재개를 거듭한 데에는 대부분의 정책실패 사례에 작용했던 요인들이 복합적으로 작용했다고 볼 수 있다. 즉 사업결정과정의 합리성 결여, 중앙정부 내 여러 부처 간의 혼선, 개발과 보전논리의 충돌, 장기적인 집행과정에서 여건 변화가 발생했을 때 대응문제, 불충실한 사업타당성 검토, 사회적 갈등관리시스템의 부재 등이 흔들렸던 새만금 정책의 원인들이다. 이러한 문제들에 대한 심도 있고 총체적인 해 결책을 마련해야 한다. 새만금사업은 처음부터 각 부처들 간의 합의가 없는 상태에서 내려진 전북지역주민들 의 표심을 잡기위한 정치적 결정으로 처음에는 농지확대와 담수호 건설이 주목표이었다. 그러나 이러한 목표에 대해 경제기획원은 매우 회의적이었다. 그 이유는 일단 사업에 대 한 경제적 타당성이 부족했다. 또한 가까운 미래에 쌀개방문제가 점차로 논의되어야 하기 때문에 농지확대는 문제가 있었고 공업용지도 인근에 군장공업단지를 비롯한 많은 지역에 서 추진하고 있어 그 목표 역시 합당하지 않았다. 사업성의 부재로 추진이 어려웠던 새만 금사업은 먼저 지역민심을 얻기 위한 선거공약으로 정책화됐고 정치 지도자들의 합의로 추진이 결정됐다. 새만금 사업은 경제적 타당성(경제적 합리성) 뿐 아니라 지역민심(정치 적 합리성)도 정책화 될 수 있음을 보여준 좋은 사례다. 우리나라와 같은 정치행정문화 속에서 대통령이 정치적으로 결정한 국책 사업 즉 정치적 합리성을 고려한 사업의 경우에 는 예비타당성조사, 환경영향평가가 형식적인 절차로 전락할 가능성이 존재한다. 그러므로 정치적으로 결정된 사업이라면 보다 체계적이고 정밀한 경제적, 행정적 절차를 통해 정부 부처들이 사업목표에 대한 합의를 형성할 필요가 있다. 또한 지역주민들에 대한 적극적이 홍보를 통해 사업내용에 대한 정확한 인식을 갖도록 해야 한다. 다. C조의 발표 정책의 협의와 변경 정책에 대한 각 부처들 간 협의가 없으면 정책과정 내내 지속적으로 문제가 제기된다.

제4장 새만금 사업의 정책적 시사점 및 토론사항 127 새만금 사업의 경우에도 타당성이 적은 정책목표와 정책협의의 부재로 농림부, 전라북도, 경제기획원, 환경처 등 다양한 부처들 간의 갈등이 야기됐다. 전북 표심을 잡기 위한 정책 목표는 결국 경제적 타당성이 없는 사업목표로 전락하고 말았고 복합산업단지로의 무리한 정책목표의 변경은 더욱 큰 혼란을 야기했다. 결과적으로 정책 협의 부재는 정책 부처간, 중앙정부와 지자체간, 지역주민들과 환경단체간 갈등의 원인이 됐다. 1993년에는 전라북도는 기존의 새만금 토지이용계획에 복합산업단지로 변경을 추진하 여 목표에 대한 변경권한도 없이 무리한 종합개발계획을 수립하여 공단조성, 국제공항, 항 만시설, 경제특구설치를 주장했다. 이는 1990년대 초 민선자치제의 시발로 지사 및 관계자 들이 의욕적인 지역개발추진정책이라고 할 수 있다. 그러나 전라북도의 농림부가 1994-1998까지 농지로 사업시행인가 된 사업을 적법 절차 없이 복합산업단지로의 토지이 용계획변경을 한 것은 충격이다. 이러한 사업목표의 변경으로 인해 새만금 사업기간은 당 초 1991년- 2004년에서 1991년에서 2011년으로 연장되고, 소요예산은 당초 1조 3천억원에 서 약 12조원으로 대폭 확대됐다. 감사원에서는 새만금사업에 대한 특별감사가 실시(1998.4.27-1998.6.13)되어 농림부에 대 해서는 적법절차 없이 복합산업단지로의 변경을 추진한 것, 환경부에 대해서는 농어촌진 흥공사에 대한 관리 감독 소홀히 한 것을 지적했다. 농림부에 사업목표변경시 환경영향평 가를 다시 실시 권고하여 농림부는 복합산업단지 효과를 삭제(1999년 이후)하게 되어 형 식적으로 목표가 환원되었지만 지역주민들은 아직도 새만금을 복합산업단지로 인식하고 있다. 절차적 정당성이 없는 무리한 사업목표의 변경은 막대한 시간소요, 막대한 예산투 입, 중앙 및 지방정부간의 혼란, 지역주민들의 혼란 등 눈에 보이지 않은 손실을 초래한 다. 라. D조의 발표 정책홍보 1998년 이전에는 새만금사업에 대한 홍보는 없었다고 해도 과언이 아니다. 1998년 시화 호 사건 이후 찬반 양쪽 이해관계자들 사이에서 사업의 위기가 발생했던 시기에도 정책홍 보는 미흡한 점이 많았다. 이런 위기 상황에서는 일관된 목소리를 내기 위한 대변인을 선

128 새만금 간척종합개발사업 사례 정하고 위기관리단계별 홍보매체 및 방식을 미리 기획해야 했다. 부처간 따로 목소리를 내 불협화음으로 인한 혼선이 야기됐으며 전략적이고 체계적인 홍보 대신에 책자배포, 토 론회개최 등 전술적인 홍보만을 강조한 점도 아쉽다. 새만금 사업의 홍보는 2001년까지 사업 타당성에 대해 비교적 적극적으로 홍보했고 그 이후부터는 소송과 관련한 홍보로 전 환되었다. 행정기관이 홍보를 할 때 가지고 있는 여러 정보 중 불리한 정보를 감추고 유리한 정 보만 가지고 활용하는 경우가 많다. 그러나 나중에 어떤 경로를 통해서건 관련 이해관계 자들에게 불리한 정보까지 노출될 경우, 행정불신으로 연결되고 결국에는 사실에 바탕을 둔 정보까지도 불신하게 되는 경우가 많다. 정책 홍보에 있어서 모두가 신뢰할 수 있는 정확한 정보의 사용이 필요할 것이다. 조별 토론에 이은 각 조의 정책 시사점 발표가 끝나자 곧 전체 토론이 진행되었다. P 위원장은 시간이 지날수록 더욱 집중도가 높아지는 참가자들의 모습에 놀라움을 감출 수 없었다. 참가자들의 초롱초롱한 눈빛 속에서는 이 학습과정을 통해 무언가를 얻어 가겠다는 의욕과 열정이 넘치고 있었다. 발표나 의견 개진 말 한마디 한마디에 온 신 경을 집중하는 참가자들의 태도를 보며 P위원장은 온몸을 감싸는 짜릿한 희열이 빛이 되어 머리끝까지 전해지고 있음 느끼고 있었다. 그 희열은 참가자들도 느끼고 있는 것 같았다. 어떤 참가자는 회의 과정은 물론 세세한 의견까지 상세하게 필기하고 있었고, 또 어떤 참가자는 사례에서 자신의 업무와 연관된 부분을 뽑아 '정책 수행 점검 체크 리스트'를 만들고 있었다. 분명 딱딱한 내용의 발표가 계속되었고 얼굴을 붉힐 정도로 이견이 많았지만 발표를 들을 때도 토론에 임할 때, 참가자들은 지루하다거나 화가 난 표정이라기 보단 흥미진진하다는 표정들이었다. P위원장은 전체 토론에 들어가기 전 에 또다시 마이크를 잡을 수밖에 없었다. 회의 참가자들을 칭찬하지 않고는 견딜 수가 없었기 때문이었다. "참가자 여러분! 지금 제 기분을 말하지 않을 수가 없네요. 전 수많은 회의에 참가했 고 또 주재하기도 했지만 오늘처럼 행복한 적은 없었습니다." 참가자, 발표자들 모두 무슨 말을 하려나 하는 궁금한 표정이 됐다. P위원장의 말이

제4장 새만금 사업의 정책적 시사점 및 토론사항 129 이어졌다. "제가 지금 짜릿한 절정에 있습니다. 무슨 잠자리에서의 흥분 이야기를 하는 게 아닙 니다. 전 최고로 행복합니다. 왜냐구요? 당연히 여러분 때문입니다. 여러분, 지금 자 신과 옆 자리에 앉은 다른 참가자들을 봐 주십시오. 이 놀라운 학습열정을 말입니다." 참가자들은 그제야 위원장의 말이 무슨 말인지 알겠다는 듯 모두들 웃음 띈 얼굴로 주 변을 둘러봤다. "정책에 대한 학습은 국가 정책의 미래를 새롭게 혁신하는 백년지대계입니다. 저는 오 늘 이 자리가 그리고 여러분들이 국가 정책의 백년지대계의 출발이라고 생각합니다. 어떻습니까? 여러분! 저는 여러분을 위해 박수를 쳐드리고 싶습니다. 여러분도 국가의 미래를 위해 그리고 자신을 위해 박수를 쳐 주시겠습니까?" 위원장의 말이 끝나자마자 회의장에서는 떠나갈 듯 박수와 함성이 터졌다. 그리고 그 박수 소리는 점점 더 커졌다. 모두들 감격한 얼굴이었다. P위원장은 분위기를 이어가 려는 듯 회의실 한쪽을 보고 웃음지으며 마이크에 대고 큰 소리로 말했다. "원채 과묵하신 김과장님, 이제 말씀 좀 하셔야죠?" 쑥스러운 듯 머리를 긁적이는 사람이 확인되자 주변에서 웃음소리가 터졌다. "자, 이제 마지막 단계입니다. 한번 피 터지게 싸워봅시다." 위원장의 마지막 말과 함께 곧 토론이 시작됐다. 2. 쟁점별 토론사항 새만금 간척사업 사례를 통해 교훈을 얻기 위한 토론 주제를 크게 네 가지의 쟁점으로 나누었다. 먼저 네 가지 쟁점과 관련된 새만금 간척사업 내용을 분석하고 각 쟁점에 대해 토론할 사항을 도출했다. 또한 네 가지 쟁점 외의 논의할 만한 주제를 정리했다.

130 새만금 간척종합개발사업 사례 가. 새만금 간척사업 결정과정 <쟁점 내용> 새만금 사업결정과정 찬 성 세 력 정치권 참여자 농림부 참여자 전라북도 참여자 반 대 세 력 환경단체 참여자 환경처 참여자 경제기획원 참여자 1987년 5월 '서해안 간척사업'이라는 이름이 붙은 오늘의 새만금 간척사업의 추진 계획을 발표 34km의 방조제를 축조하여 총 4만2,000ha의 간척지를 조성. 농업진흥공사는 새만금 사업의 타당성 조사를 87년 7월-10월 실시 간척사업의 타당성 조사를 불과 3개월 만에 끝낸 것 87년 11월 노 후보는 '새로운 서해안 시대를 대비한 개발 전략'을 발표 경제부처들의 새만금 사업의 경제성회의로 새만금 사업은 제외 여당 후보의 지역개발 공약에 새만금 사업이 빠진 것에 전북의 인심은 실망 87년 12월 노 후보의 전주유세에서 새만금사업을 공약으로 발표 경제적 타당성이 없어 '추진불가사업'이 대통령 선거를 엿새 앞두고 선심성 선거공약으로 탄생 사업타당성에 대해 농림수산부는 긍정적, 경제부처 장관회의에서는 부정적. 1991년 2월 농림부, 대통령 지시에 따라 새만금 내년 착공 재확정. 8월 1일 새만금 간척사업준비 기획단 구성. 11월 28일 새만금간척종합개발사업 기공식.

제4장 새만금 사업의 정책적 시사점 및 토론사항 131 1980년대에 들어서는 국토의 균형적인 발전을 도모하기 위해 서해안 일대에 비농업 목 적의 대규모 간척사업이 시행되었으며 간척매립지에 산업단지들이 활발히 조성되었다. 충 남 당진의 대호방조제, 전북 군산의 금강 하구둑, 경기 시화지구 개발사업, 영산강 지구 종합개발사업, 그리고 새만금 종합개발사업이 이러한 상황에서 추진된 것이다. 옥서지구 2단계 사업의 주된 내용인 김제지구 간척에 대한 조사가 완료될 무렵 농림수 산부는 서남해안 간척사업 전반에 대한 장기개발계획을 세우기 시작했다. 1987년 3월에 이루어졌던 타당성 조사릍 통해 농림수산부는 새만금 사업은 경제성이 있다고 보고했다. 농림수산부 장관은 1987년 5월 12일 '서해안 간척사업'이라는 이름으로 오늘의 새만금 간 척사업의 추진 계획을 발표했다. 이 사업의 골자는 8,200억원의 사업비를 들여 군산 외항 의 오식도~고군산군도~부안군 변산면 대항리에 이르는 34km의 방조제를 축조하여 총 4만 2,000ha의 간척지를 조성한다는 것이었다. 농림수산부는 사업의 명칭을 '새만금 사업'으로 바꾸고 새만금 지구에 대한 본격적인 타 당성 조사를 1987년 7월부터 하기 시작했다. 이를 위해 농업진흥공사에 12억원의 사업비 를 배정했다. 이로부터 불과 약 3개월 후인 1987년 10월 17일 당시 전 대통령에게 타 당성 조사 결과를 보고했다. 단군 이래 최대의 간척사업이라는 새만금 간척사업의 타당성 조사를 불과 3개월 만에 끝낸 것은 6월 항쟁과 12월 대선으로 이어지는 긴박한 당시의 정치 상황과 무관하지 않았다. 1987년 11월 11일 민정당의 노 후보는 '새로운 서해안 시대를 대비한 개발 전략'을 발표했다. 이날 발표의 핵심은 군산, 옥구의 해안과 서천군 해안 일대에 1조 970억이 소 요되는 3,900만 평 규모의 군산, 장항 광역산업기지를 조성하는 한편 인천과 목포를 연결 하는 서해안 고속도로를 건설하겠다는 것이었다. 더불어 변산반도 국립공원, 서산 태안 해 상국립공원, 다도해 해상국립공원 등의 조성 사업과 함께 이 지역의 종합적인 중단기 관 광개발계획의 추진방안도 포함되어 있었다. 하지만 여기에는 새만금 간척사업은 빠져 있 었다. 새만금 개발 계획이 빠진 주된 이유는 경제기획원 등 경제부처 장관들이 이 사업의 경제성에 회의를 갖고 있었기 때문이다. 이러한 여당 후보의 지역개발 공약에 새만금 사 업이 빠진 것에 대해 전북의 여론이 좋지 않았다. 11월 14일자 전북일보의 1면 머릿기사 는 '만금지구 간척사업 백지화'라는 제목으로 실망감을 표시했으며 이와 함께 경제기획원 의 논리를 반박하는 기사를 실었다.

132 새만금 간척종합개발사업 사례 1987년 11월 유세차 전주를 방문한 김 후보가 새만금지구를 부산만큼 발전시키겠다 고 공약을 하자 노 후보 역시 1987년 12월 새만금사업 추진을 공약으로 발표한다. 선 거를 코 앞에 두고 호남을 방문해 유세를 열려던 노 후보는 12월 10일 준비한 비장 의 카드를 호텔에서 발표하였는데 이것이 바로 '새만금'이었다. 노후보는 "서해안 지도를 바꾸게 될 새만금지구 대단위 방조제 축조사업을 최우선 사업으로 선정, 신명을 걸고 임 기내에 완성하여 전북 발전의 새 기원을 이룩하겠다'고 강조했다. 노 대통령이 당선된 이후 1989년에는 새만금사업에 대한 환경영향평가가 시행됐고 1990년과 1991년을 거쳐 모두 4차례의 보완작업이 이루어졌다. 그러나 새만금사업은 경제 기획원의 소극적 태도로 여진히 지지부진한 상태에 머문다. 이러한 상황에서 국회는 새만 금사업에 대한 변칙적 예산배정을 했다. 예산편성권은 행정부에 있고 국회는 이에 대한 심의의결 권한만 가지는데도 1990년 12월 농림수산위원회가 정부 편성 예산안에는 있지 도 않은 새만금 간척사업비 200억원을 책정한 것이다. 그러나 이 200억원은 예결특위의 계수조정정과정에서 삭제돼 새만금간척사업 예산 확보는 실패로 돌아간다. 예산배정이 제대로 이루어지지 않아 공약으로 머무르던 새만금 사업은 걸프전 발발이 후 열린 여야 영수회담을 통해 실질적인 착공의 기회를 갖는다. 미국의 요청으로 걸프지 역에 군의료지원단을 파견해야 했던 정부로서는 해외 파병을 위한 국회동의절차를 거치기 위해 김 평민당 총재의 도움이 필요했기 때문이다. 1991년 7월 여야 영수회담에서 김 총재는 새만금사업의 착공을 강력히 요청하였고, 노 대통령이 이를 받아들여 국 고투입 지시를 내림으로써 1991년 7월 23일 국회 본회의는 새만금 간척사업비 2백억원을 포함한 추경예산 정부안을 통과시켜 새만금사업이 비로서 실질적인 착수에 들어갔다. 1991년 8월 1일 전라북도는 새만금 간척사업준비기획단을 구성했고 8월 13일에는 사업 시행부서를 확정하여 시행주체는 농림수산부로 했고 공사시행, 측량설계, 공사감리 등은 농업진흥공사에게, 사업관리, 보상업무, 지역개발은 전라북도에게 위임했다. 1991년 11월 18에는 새만금간척사업이 착공됐고 11월 28에 새만금간척종합개발사업 기공식이 거행됐 다.

제4장 새만금 사업의 정책적 시사점 및 토론사항 133 <토론 사항> 1. 정치적으로 결정되는 많은 국책사업들에 대한 경제적, 행정적 조치와 대통령이 정치적 으로 추진하는 사업에 대한 타당성 검증방안은? 2. 특정사업에 대한 타당성 결과가 각 부처들마다 다르게 나타나면, 합리적인 행위자인 정 부가 해야 할 결정은 무엇인가? 3. 사업의 경제적 타당성 조사가 실질적으로 이루어지려면 무엇을 어떻게 해야 하는가? 4. 대규모 국책사업 결정과정에서 정치적 합리성과 경제적 합리성 중 어느 것을 우선해야 하나? 나. 새만금 간척사업 목표 변동 <쟁점 내용> 정부는 당초 새만금 간척종합개발 사업계획을 확정해 1991년 11월 28일부터 방조제 공 사를 착공했다. 그 당시의 본래 사업목표는 농지확보와 공업용수를 확보하기위한 담수호 확보를 위한 사업이었다. 그러나 사업이 추진되기 시작한 얼마 되지 않은 1992년 8월 당 시 경제기획원은 "대규모 예산을 들여 새로운 농지를 조성하는 사업이 현재 불필요하고 새만금 간척지의 공단 설치 구상은 군산-장항 산업기지 건설과 중복돼 실효성이 없다"는 입장을 표명하였다. 이에 따라 해당지역의 자치단체인 전라북도는 기존의 사업목표 외에 다른 목표를 추구하게 되었고 기존의 새만금 토지이용계획에 새로운 토지이용계획을 추가 해 추진하게 된다. 1993년 11월 9일에 이 전북지사는 "정부는 전북 부안 김제 옥구일대에 1억2천만평 규모로 조성되는 새만금 간척지역에 국제공항과 10만t급 대형선박을 댈 수 있는 항만시설 을 갖춘 공단 및 배후도시의 건설을 검토 중이다"이라고 밝혔다. 이와 함께 중앙정부에게 새만금지구를 경제특구로 지정해 줄 것과 내년예산에 1천억원을 추가 배정해 줄 것을 요 청했다. 전라북도는 이에 앞서 이 지역에 공업단지와 함께 국제공항과 항만시설을 건설하

134 새만금 간척종합개발사업 사례 는 새만금 간척사업 종합개발계획을 마련해 경제기획원, 농림수산부 등에 건의했다. 이 전북지사의 의지로 새만금사업의 하위 이용계획으로 기존의 계획에서 복합산업단지로 의 변경을 추진한 것이다. 농업기반공사가 1994년부터 1998년까지 작성한 사업시행계획서의 토지이용계획부분에 당초의 농지조성 및 용수개발이라는 사업목적을 유지하면서 사업효과로 복합산업단지로의 토지이용계획변경을 포함시켜왔다. 이는 농업기반공사가 절차를 무시하고 농수산 용지로 사업시행인가 된 사업에 복합산업단지를 추가하여 토지이용계획의 변경한 것이다. 이후 전라북도는 이러한 복합산업단지로의 변경을 추진하면서 산업연구원과 용역계약 을 체결하여 '새만금 내부 종합개발계획 실행연구' 용역을 수행으나 경제적 타당성 분석 부재, 재원 조달 방안 무시 등 과업내용이 부실하게 수행된 용역성과품을 납품받았다. 또 한 위 용역결과는 국가계획으로 확정되지 않은 전라북도 자체의 구상단계의 계획힘에도 1997년 5월 8일 이를 언론기관, 국내외 기업 등에 배부했고 1997년 5월 20일 농림부외 3 개 기관에 정부계획으로 반영하여 줄 것을 건의했다. 만약 이러한 계획들이 국가계획으로 확정되지 아니하고 새만금 내부종합개발사업이 위 용역성과품대로 실행되지 않을 경우 사 업시행에 혼선이 우려되었다. 이렇게 새만금사업목표의 변경이 문제가 되자 감사원에서는 1998년 4월 27일 - 1998년 6월 13일 동안에는 새만금간척종합개발사업에 대한 특별감사가 실시했다. 감사원의 감사지적내용에 따라 1999년 이후의 사업시행계획 승인요청에서는 복 합산업단지 효과를 삭제해 승인을 받았으며, 그 이후 2001년 5월 25일 정부조치계획 및 세부실천계획 등에서는 당초의 계획대로 농지조성 및 용수개발이 주된 사업목적으로 유지 되어 왔다. 이러한 과정을 거쳐 적어도 표면적으로는 본래의 새만금 사업목적으로 환원되 었다. 그리고 2006년 3월 16일 대법원 판결에서도 새만금사업의 정책목표의 변경내용인 복합산업단지로의 사업효과 추가를 인정하지 않고 있다. <토론 사항> 1. 정책집행 중에 사업목표가 변경되면 어떠한 일이 야기되는가? 또한 기존의 사업목표들 은 새로운 변경사업목표로 인해 무시되어야 하는 것인가? 2. 사업의 목표가 결정되고 정책결정이 된 후 예산이 투입되어 집행되는 단계에서 대내외

제4장 새만금 사업의 정책적 시사점 및 토론사항 135 적으로 그 사업목표가 경제적 타당성이 없어지면 사업목표에 대한 재검토는 어떻게 해 야 하나? 3. 정책집행단계에서 정책목표가 환원되면 주민들에 대한 홍보는 어떤 방식으로 하는 것 이 바람직한가? 다. 새만금 간척사업 정책홍보 <쟁점 내용> 새만금 사업의 구상, 결정, 집행 단계별로 정책홍보를 평가해 보면 정부의 정책홍보에 매우 소극적이었다는 것을 알 수 있다. 적극적인 정책 홍보의 부재는 99년 전북도가 건의 하고 정부가 수용해 구성한 민관공동조사 마무리 시점에서 시민단체 및 언론, 종교단체, 그리고 외국의 단체들이 본격적으로 반대 운동을 전개하게 되는 결과를 낳았다. 정책이 집행한지 수년이 지난 상황에서 새삼 반대 운동이 일었던 것은 정책홍보의 중요성이 간과 되면서 이해관계자들의 정책 이해도가 낮았기 때문이라는 것을 알 수 있다. 따라서 정책 단계별로 미흡한 점을 정리, 평가하는 것은 정책 전반을 이해하고 평가하는 것만큼이나 중요하다. 1) 정책구상 및 이슈화 단계의 홍보전략 정책을 추진하기 위한 이슈제기 단계에서는 홍보의 기본적인 요건인 예상이슈 발굴 및 쟁점의 진단, 그리고 이해관계자 파악을 통한 여론 분석이 체계적으로 이루어져야 한다. 새만금 사업 정책화 당시, 정책 관련 쟁점 사항을 발굴하거나 이를 홍보에 반영할 필요성 이 적다고 여겼던 것으로 보인다. 이 때문에 새만금 사업에서 정책의 쟁점이 되는 환경평 가, 입지적정성 분석, 주민참여인식에 기반하는 이해집단(주민, 전문가, 환경단체 등)의 의 견수렴 등은 간과됐다.

136 새만금 간척종합개발사업 사례 2) 정책 결정 및 집행 단계의 홍보전략 정책을 결정하고 이를 집행하는 단계에서는 먼저 관계부처 사이의 협의를 통하여 국정 목표를 명확히 하고 발표할 정책에 대한 홍보계획을 체계적이고 전략적으로 세워야 한다. 또한 정책 결정, 집행시에도 건전한 비판은 수용하면서 변경된 사항에 대해서는 정확하게 정보를 전달할 수 있도록 홍보 체계를 갖춰야 할 것이다. 새만금 사업의 결정과 집행 단 계에서는 국정목표의 통일성 확보를 위한 부처협의가 미흡해 부처별로 사업의 정당성을 개별적으로 홍보하는 일이 발생했다. 전략적 홍보를 위해서라도 정확하게 사업 타당성을 검증하고 건전한 비판도 적극 수용해야 한다. 새만금 사업의 경우, 통일성과 체계성이 결 여된 정책 홍보로 인해 사업비가 증가한 것은 물론 부처별로 각각 다른 비전의 정책을 내놓아 국민들에게 혼란을 안겨주었다.

제4장 새만금 사업의 정책적 시사점 및 토론사항 137 3) 정책 재이슈화 단계의 홍보전략 정책 재이슈화는 정책의 일반적인 집행 상황에서는 재기되지 않는 경향을 가지고 있다. 하지만 새만금 사업의 경우, 사회환경 변화와 이와 유사한 시화호 오염 사건으로 인해 국 민들의 관심도가 높아졌고 이에 대한 정부의 대응이 미흡하여 나타난 결과라고 할 수 있 다. 정책 재이슈화 단계는 여론수렴을 통한 이슈재조정의 과정을 거치게 되는데, 이때 고 객수요의 부응여부를 통한 쟁점 진단, 이해관계자 재정( 再 定 ) 및 여론 수렴, 홍보를 통한 정책 재결정 과정을 거치게 된다. 새만금 사업의 경우, 정부의 쟁점에 대한 신속한 대응, 그리고 정책홍보를 통한 정보 제공이 적시에 이루어지지 않아 정부정책의 신뢰성을 잃었 고 정책이슈에 대한 조정기능마저 상실한 상황이 전개됐다. 뿐만 아니라 정부 부처별로 제시된 정책보고서는 충분한 정책홍보전략을 통해 일관성을 가져야 하나 각 부처별 정당 성만을 강조하면서 국민들의 혼동과 부처 간의 갈등을 야기시켰다.

138 새만금 간척종합개발사업 사례 4) 정책 재입안 및 재결정 단계의 홍보전략 새만금 사업의 재이슈화와 함께 사업 전반에 대한 재검토가 이루어졌고 이를 위한 과 정이 진행되었는데 이 단계에서 정부부처의 정책홍보 전략을 살펴보면 여론반영과 이슈 조정을 위한 민관공동조사단을 설치하였고 정책계획수립을 위해 물관리 조정위원회를 통 하여 여론을 수렴하는 과정을 거쳤다. 또한 새만금 관련 공개토론회를 개최하여 고객수요 와 상황변화에 대한 재조정의 절차를 수행했다. 이러한 절차는 정책홍보의 입안단계에서 이루어지는 과정으로 초기 새만금 사업의 이슈정의와 여론수렴의 과정의 결여로 나타난 결과다. 하지만 과거와는 달리 이 시기에는 정책홍보의 체계가 잡혀가고 홍보매체를 다양 화하여 적극적인 정책홍보를 시작하였다는 점에서 의의가 있다. 하지만 여전히 정부부처 간 개별홍보로 갈등상황이 벌어졌고 정책변경에 따른 정보제공 대상자를 구체적으로 확정 하지 못한 측면이 있다.

제4장 새만금 사업의 정책적 시사점 및 토론사항 139 5) 정책 재집행 단계의 홍보전략 정책 재집행 단계에서의 정책홍보 전략은 이전 단계에 비해 많은 발전을 보이고 있다. 특히 새만금 사업에 대한 일반적인 홍보차원을 벗어나 여론주도층의 지속적인 현장방문을 유도하고 PCRM방식을 통한 인터넷 홍보를 진행하여 다수의 국민에게 정책정보를 제공하 는 등 집행상의 문제점 해결을 위한 노력이 구체화되고 다각화되었다. 정책의 집행단계에 서 정책홍보는 정책고객에게 정보를 구체적으로 제공하는지와 대언론 홍보활동의 양상, 여론 조사결과의 수용과 적절한 대응, 그리고 정책을 보완수정하는 과정을 정책홍보를 통 해 이해당사자 및 국민에게 전달하는것 등이 중요하다. 이러한 차원에서 새만금 사업의 재집행단계에서의 정책홍보전략은 체계적이고 구체화된 접근방식을 취했다고 평가할 수 있다.

140 새만금 간척종합개발사업 사례 6) 정책 과정 중 홍보 관점의 변화 새만금 사업의 입안과 집행단계별로 홍보관점을 살펴보면 정책과 정책홍보는 그 연관 성이 매우 높음을 알 수 있다. 정책홍보과정의 필요성을 인식하지 못했던 시기에 잠재되 어 있던 갈등상황이 표출되면서 일어난 일련의 과정은 정부정책의 실패라는 차원을 넘어 정부의 신뢰성에까지 부정적인 영향을 미치고 있음을 알 수 있다. 즉 정책홍보는 정책의 성공적인 집행을 보장하는 수단으로 정책과정에서 정책의 품질을 좌우하는 매우 중요한 요소인 것이다. 따라서 정책홍보는 정책을 구상 입안하는 때부터 국민의 의견을 수렴하는 도구이자 사전에 정책정보를 제공해 국민들의 이해와 순응을 이끌어 내는 정책수행에 없 어서는 안되는 고도의 국가경영전략으로 그 중요성을 간과해서는 안될 것이다.

제4장 새만금 사업의 정책적 시사점 및 토론사항 141 <토론 사항> 1. 새만금사업의 경우 정책에 관련된 부처가 복수가 되면서 동시에 정책에 대한 기본입장 차이가 있게 되어(농림부와 환경부 및 해수부) 홍보가 효과적으로 이루어지지 못했다. 각 부처의 발표내용이 상이해 이해관계자들은 아전인수격으로 해석함으로써 갈등을 키 우는 상황이 발생되었다. 부처의 견해가 상이한 이러한 정책의 경우 어떻게 하면 효과 적으로 정책 홍보를 할 수 있을까? 2. 정책의 이슈화 단계에서부터 부처간에 견해차이가 발생할 수 있는 경우, 홍보의 주체를 하나로 통일시키는 노력도 필요할 것이다. 여러 부처입장이 다를 경우 홍보의 주체를 어떻게 설정하며 누가 홍보주체가 되어야 할 까? 3. 새만금사업의 경우 사업의 초기 구상단계에서는 사업타당성이 없는 것으로 분석되어 폐기되다시피 하였다. 그러나 1987년 대통령선거 공약으로 당시 노 후보가 정치적 으로 제기함으로써 사후에 정책으로 채택됐다. 사업의 타당성은 없으나 정치적으로 선 택되는 경우 홍보의 주체는 어떤 홍보메시지를 작성해야 하며 어떠한 개념으로 홍보를 해야 할 것인가? 라. 김 정부 시기 새만금 간척종합개발사업 갈등관계 <쟁점 내용> 1991년 새만금 간척사업의 제1공구 외곽방조제가 시공된 이후 개발지지연합과 환경보 전연합사이에는 끊임없는 갈등과 대립이 계속되어 갔다. 그리고 이러한 갈등의 양상은 마 침내 법적 소송으로까지 대립되게 된다.

142 새만금 간척종합개발사업 사례

제4장 새만금 사업의 정책적 시사점 및 토론사항 143 1) 갈등의 발단 갈등의 시발점은 1997년이었다. 11월 김제경실련, 녹색연합, 녹색주민연대(군산)은 서해 안 살리기 심포지엄을 김제에서 열었다. 1998년 1월14일 전북환경운동연합은 새만금사업 의 재검토를 요구하는 성명서를 발표했고, 2월2일에는 녹색연합이 제3회세계습지의 날을 맞아 새만금지구 등 각종 간척 및 매립중단을 요구하는 성명을 발표하였다. 또 환경운동 연합은 3월6일 전국 36개지역 사무국장단회의를 전북환경운동연합에서 개최, 기자회견을 통해서 새만금종합개발사업의 전면적인 재검토를 촉구하였다. 1998년 대통령직 인수위 간사회의에서 경부고속전철, 시화호, 새만금 간척사업을 김 정권의 3대부실사업을 규정하여, 전면적으로 재조사하기로 하였다. 4월27일 감사원은 한 달 동안 새만금 간척사업에 대한 특별감사에 돌입하였다. 새만금사업에 의해 생긴 토지에 대해서는 전라북도와 농림부가 의견을 달리하고 있으나 전라북도는 토지의 57%를 산업용 지로 사용하고자 하였으나 농림부는 1/3만 산업용지로 사용할 것을 결정하였다. 이러한 비율이라면 감사원장은 추가로 들어가야 할 비용이 18조원에 이른다는 견해를 발표하였 다. 그러나 김성훈 당시 농림부장관은 영산강 4단계사업의 포기를 발표하고 새만금도 생 태마을을 조성하여 친환경적인 농사를 짓게 한다는 방침임을 발표, 전라북도의 공업용지 요구를 일축하였다. 김 대통령도 갯벌보전에 호감을 나타내었다. 과거 정권들에게 의 해 호남지역 개발이 소외되어 왔지만 덕분에 버림받을 뻔한 땅이 결과적으로 아껴놓은 땅 이 되었다고 간척사업의 전면철회에 공감을 표시하였다. 1998년 9월 7일 환경운동연합, 녹색연합, 경실련 등 39개의 시민단체는 새만금간척사업 백지화를 위한 시민위원회를 구성하여 100인 선언문을 발표했다. 이어 10월에는 전북지역 시민, 사회단체소속 각계인사 100명이 새만금간척사업 전면재검토를 요구하는 선언문을 발표하였다. 1999년 1월 유 전북지사는 새만금사업의 전면 재검토를 발표하고 민관 공동조사를 요구하였다. 한편 전북출신의 국회의원들은 새만금사업의 계속추진을 결의했 다. 진 기획예산위원장도 새만금사업을 계속 추진하겠다는 의지를 표명하였다. 2) 갈등의 심화 새만금간척에 대해서 외국의 환경단체에서도 관심을 갖기 시작하였다. 1999년 1월 21개 의 한일 환경단체들이 새만금사업을 중단을 요청하는 새만금 공동선언을 발표하였다. 또

144 새만금 간척종합개발사업 사례 5월에는 코스타리카에서 열린 람사협약 총회에서도 새만금지구가 국제적으로 중요습지에 해당한다는 것을 확인했다. 정부는 환경단체의 요구를 받아 들여 1999년 4월19일 새만금사업에 대한 민관공동조사 단을 구성하여 환경, 수질, 그리고 경제성조사, 분석을 의뢰하였다. 공동조사단은 국무총리 실 수질개혁기획단이 주관하여 새만금사업 환경영향공동조사계획을 수립했다. 조사단은 민간단체와 정부에서 각각 10명씩 전문가를 추천하였고, 관계기관 담당자 10명 포함하여 30명으로 구성되었다. 조사기간은 1999년 5월부터 2000년 6월까지 14개월이었다. 조사는 2000년 6월에 종결됐다. 수질분과에서는 대체로 사업을 추진하기에 문제가 있다는데 의견 이 일치하였으나 경제성 분과는 방법론의 차이, 시각의 차이 등으로 전적으로 다른 평가 가 나왔다. 또 환경성 조사에서는 기후, 해양오염에 대해서는 조건부로 새만금 사업추진이 가능하다는 의견이었으나 저서생물, 생태계의 파괴 등에서는 불가라는 입장이었다. 공동조 사단은 조사결과보고서를 작성함에 있어서 단일안을 만드는데 실패하였다. 2000년 8월18일 국무총리실에 최종보고서를 제출하였지만 그것은 참여연구자들의 개별 적인 연구결과에 불과하였다. 공동조사가 진행되고 있는 중에도 새만금간척 반대운동은 지속되었다. 전북 부안지역의 주민들도 움직이기 시작했다. 2000년 1월 30일 세계습지의 날을 기념하여 '새만금사업을 반대하는 부안사람들'과 공동주최로 환경단체들은 새만금 매 향제를 개최하여 반대운동의 결의를 다졌다. 2000년 3월에는 새만금사업을 반대하는 부안 지역 1000인 선언이 서울에서 발표되었다. 이어 3월 26일에는 부안의 해창 갯벌에 70여구 의 장승을 세워 장승제를 거행했다. 그해 7월 1일, 2일에는 환경운동연합 전국회원대회가 해창 갯벌에서 개최되어 새만금간척 중단을 위한 시위를 전개했다. 한편 2000년 11월1일 생태경제학연구회는 새만금 공동조사 특히 경제성 분석의 허구를 지적하고 새만금사업은 경제적으로 타당성이 없다는 결과를 발표하였다. 또 11월14일에는 불교, 천주교, 기독교, 원불교 4대 종교 성직자들 1000명이 새만금 갯벌을 살리자는 성명 을 발표하였다. 2001년 3월 종교계, 환경단체, 사회단체의 연합체인 생명평화연대는 19일 을 기하여 새만금 간척 중단 단식농성을 하기 시작했다. 대학교수 340인의 새만금간척반 대 선언도 발표됐다. 한편 부안의 해창 갯벌에는 불교 승려와 천주교 사제가 임시 사찰과 기도의 집을 만들어 농성에 들어갔다.

제4장 새만금 사업의 정책적 시사점 및 토론사항 145 3) 갈등의 절정 (법적대응) 시민단체는 완강한 농림부에 대응하기 위해 법에 호소해 사업의 집행정지를 받아내게 되었고 김 농림부장관 에게 사표를 제출하게 만들었다. 2000년 5월 4일, 공유수면매 립면허 처분 행정소송(2000구12811호)을 시작으로 법적 대립은 심화되기 시작한다. 환경연 합의 전수진외 174명 어린이들은 농림부장관을 대상으로 농림부장관의 공유수면매립면허 처분과 새만금간척종합개발사업 시행인가 처분을 요구하는 소송을 서울행정법원에 제기했 다. 어린이들은 새만금 간척사업으로 인해 자신들이 미래의 갯벌환경 향유권을 상실할 수 있다는 이유에서였다. 이에 대한 2001년 7월 25일 판결은 원고 176명중 현지에 거주하는 37명은 원고 적격이 인정되나, 그 외 원고들은 법률상 이익침해와 관련이 없어 원고 부적 격으로 판단하고, 행정심판법에 따라 행정심판을 먼저 거치고 취소소송을 제기하는 절차 를 이행치 않았으며, 행정심판 제기기간도 경과하였다고 판단했다. 이에 2001년 8월 16일 서울고등법원에 항소를 제기하였으나 원고적격이 없고 적법한 절차를 거치지 않아 1심판 결은 정당하며, 원고돌의 항소는 이유가 없다는 판결로 기각되었다. 이에 환경단체는 다시 새만금 간척사업에 대한 정부조치의 헌법소원(2001헌마579호)을 제시하였다. 조 외 3,538명은 헌법재판소에 국무총리와 농림부장관을 대상으로 새만금 간척사업에 대한 정부조치계획과 정부조치계획에 관한 지시사항 시달, 그리고 새만금 간 척사업 후속 세부실천계획의 취소를 요청했다. 이들은 정부조치계획에 따라 청구인들의 환경권, 직업의 자유, 주거 및 거주?이전의 자유를 침해받았다며 취소를 청구했다. 이에 헌법재판소는 2003년 1월 30일 정부조치계획은 새만금사업에 대한 기존계획을 수정?변경 하여 청구인의 권리?의무에 영향을 미치는 새로운 사항을 정한 것이 아니며, 당초 새만금 사업계획에 대한 위헌확인 청구는 이미 청구기간이 도과되었다고 판단했다. 그리고 공유 수면매립면허처분과 사업시행인가처분은 행정소송의 대상이며, 헌법소원심판의 대상이 아 닌 점을 이유로 각하하였다. 결국 반대세력들은 새만금 간척사업에 대한 정부조치의 행정소송(2001구33563호)을 청 구했다. 조 외 3,538명은 2001년 8월 22일 서울행정법원에 국무총리와 농림부장관을 피청구인으로 하는 행정소송을 제기한 것이다. 무효 및 취소대상으로 새만금 간척사업에 대한 정부조치계획, 정부조치계획에 관한 지시사항 시달, 새만금사업 후속 세부실천계획, 공유수면매립면허 처분, 새만금간척종합개발사업 시행인가 처분이었다. 취소사유는 '정부 조치계획에 따라 청구인들의 환경권, 직업의 자유, 주거 및 거주?이전의 자유를 침해받았

146 새만금 간척종합개발사업 사례 다'는 것. <토론 사항> 1. 정책이 개발과 환경문제를 안고 있어 이해관계자들의 갈등이 법정 공방으로까지 번질 정도로 심할 때 행정부의 역할은 무엇이며 갈등의 중재, 조정이 필요하다면 어떤 행동 을 취해야 하는가? 2. 정책에 대한 불만이 행정소송에까지 이르지 않게 하기 위해 정책 행위자들이 취해야할 행동은? 마. 네덜란드 IJburg 사례 분석 <쟁점 내용> 1) IJburg 개요 네덜란드 간척사업의 역사는 매우 길며 세계적으로 유명하다(네덜란드 간척사업에 대한 자세한 내용은 부록 2 참조). 그 가운에 2006년 현재 건설 중인 IJburg는 IJ호에 위치한 암 스테르담 동부의 주택 지역이다. 이 지역이 다른 지역과 달리 특별한 점은 도시의 일부가 매우 반듯한 직선형 거리 모양을 하고 있으며 섬에 위치하고 있다는 점이다. IJburg 지역 은 다음의 그림과 같다.

제4장 새만금 사업의 정책적 시사점 및 토론사항 147 그림 4-1 IJburg 지역 [출처] http://nl.wikipedia.org/wiki/ijburg#omstreden_aanleg 먼저, 사례에 대한 이해를 높이기 위하여 이 지역의 역사부터 살펴 보면, 1965년에 유 명한 건축가가 호수 IJ 주변에 35만명 규모의 도시를 계획하였다. 도시를 확장하기 위한 국가의 전략이었지만 그 전략은 마을 근처가 사람들로 넘쳐나게 될 것이다. 암스테르담에 정착하고 싶어 했던 사람들은 반드시 암스테르담으로부터 20km에서 40km 정도 떨어진 지고 Purmerend과 Hoorn처럼 발전하는 마을을 선택한다. 그리고 30km 떨어진 Flevo polder의 새로운 도시 Almere에도 많은 사람들이 몰리게 된다. 게다가 Bijlmermeer 마을은 그 근처의 마을 Weesperkarspel 주변에 건설되었다. 더불어 Diemen 지역도 팽창하게 되었 다. 1980년대에 국가의 정책의 전환은 탄탄한 도시의 새로운 이상을 만들었다. 그리하여 암 스테르담 근처에서 도시를 확장하는 것에 다시 주목하기 시작하였다. 서쪽의 많은 범람 때문에 서쪽의 Schiphol 공항과 자연 보호구인 북쪽의 Bovenkerkerpolder와 Landelijk Noord 을 제외한 호수 IJ의 암스테르담 동쪽은 남게 되었는데, 1992년에 이 북동부 지역은 암스 테르담의 공식 성장 장소가 되었다. 이 지역에 대한 개발이 주요한 이슈로 등장하게 되었 다.

148 새만금 간척종합개발사업 사례 2) 집행과정에서의 갈등 암스테르담시는 1996년 IJburg 정책 추진에 대한 결정을 내렸다. IJburg는 IJ호에 있는 많은 섬들을 단계별로 연결하게 되는데, 첫번째 단계는 세 섬을, 두 번째 단계에서는 다른 네 개의 섬을 더하게 된다. IJburg 지역과 암스테르담의 중심을 빠른 시간에 연결하기 위 한 도시 전철이 건설되었다. 2002년에 처음으로 주민들이 이 지역에 입주를 하게 되었다. 사업계획은 2012년까지 18,000가구와 45,000의 거주자와 12,000명을 위한 직업을 준비하는 것으로 꾸며졌다. 또한, 집과 학교상점, 스포츠 설비, 식당, 해변, 공동묘지가 계획에 포함 되어 있었다. 2006년에 해변이 개방되고 학교가 정상적으로 운영되기 시작하였다. 그러나, 2006년 12월 현재 도로 등과 같은 많은 기반시설들이 건설 중에 있다. 2006년 현재 IJburg 에는 매우 활동적인 주민조직위원회는 설치되어 운영되고 있다. 그들은 주민을 동원하고, 그들의 활동을 조직하여 지역의 발전에 일조하는 일부가 되도록 하고 있다. 암스테르담시의 IJburg 정책 결정에 따라 IJ호의 자연적인 서식지 파괴에 대한 반대로 많은 사람들이 강하게 투쟁을 하였다. IJburg 정책에 반대한 조직은 처음에 Save the Lake IJ 라고 불렸고 나중에는 Referendum Committee Lake IJ Open 이라고 불렸다(자세한 내 용은 http://www.iisg.nl/archives/en/files/r/10820094full.php 참조). 암스테르담시가 IJburg에 대 한 정책을 발표한 후 이 사업에 반대하는 사람들은 이 사업을 중단시키고자 힘썼다. IJssel 호 보전을 위한 법인회사, 자연기념을 위한 국가회사, 새 동부 Durgerdam 마을 Angry, 암 스테르담환경회사, 북 Holland 환경조직, 네덜란드 새 보호, Muiden과 Muiderberg마을 환경 그룹 등이 암스테르담시의 정책에 반대 활동을 하였다. 이들은 국민투표를 요구하였다. 그리하여 1997년 3월 19일 암스테르담시 당국에 의해 투표가 진행되었다. 투표는 암스테르담시 정부에게는 상당한 충격을 주었다. 암스테르담시 의 계획과는 다른 방향의 결정이 내려졌기 때문이다. 60%에 달하는 다수는 이 정책의 실 행에 반대했다. 그러나 투표한 사람들의 수가 투표의 정족수인 50%에 미치지 못한 단지 41%였던 탓에 IJburg의 실행은 시작될 수 있었다. 자연의 서식지를 잃는 결과에 대한 보 상의 차원에서 단지 Durgerdam의 마을의 안에서 북쪽의 작은 새로운 자연 지역으로 Westlandse 호수 제방을 따라 확장되었다.

제4장 새만금 사업의 정책적 시사점 및 토론사항 149 3) 네덜란드 공무원 현지 인터뷰를 통한 갈등관리 분석 IJburg 사례는 국민투표에 갈만큼 갈등이 있었지만, 이러한 갈등이 효과적으로 해결되고 사업이 무난히 진행되고 있다. 한편 새만금 간척종합개발사업은 대법원의 판결에 의해 사 업이 재개되어 2006년 현재 사업이 진행되고 있다. 두 사례 모두 큰 고비를 넘기고 사업 이 진행되고 있다는 유사점이 있다. 그러나, 그 내용을 들여다 보면 한 가지 차이점이 있 다. 새만금 간척종합개발사업은 법에 의해 시시비비가 가려진 사례라 한다면 IJburg 사례 는 시민들의 반대와 그들의 주장을 받아들인 정부가 협의에 따라 갈등을 해결하였다는 점 에서 차이가 있다. 이러한 차이를 가져오는 가장 큰 원인은 두 국가의 문화적 차이에 기인한다. 한국과 네 덜란드는 서로 다른 문화적 배경을 가지고 있다. 특히, 간척에 대한 관점 자체에 차이가 존재한다. 네덜란드의 간척사업은 수면보다 낮은 육지에 살고 있는 사람들로서 생명 그 자체에 관련된 것인 반면에, 한국의 간척사업은 식량 확보가 그 목적이다. 이러한 간척사 업의 목표에 대한 차이는 정책과정에서의 갈등을 어떻게 풀어가느냐에 영향을 주고 있다. 네덜란드에서 간척사업의 문제를 해결하는 근간이 되는 것은 사회내에서 행위자들의 신뢰이다. 이는 오랜 기간을 통하여 형성된 것이다. 인터뷰에 응한 한 공무원은 3C를 설 명하고 있다. 즉, 갈등(conflict)이 발생하면 다양한 행위자들의 타협(compromise)을 통해 궁 극적으로 협동(collaboration)에 이른다는 것이다. 이러한 협상에 대한 문화가 네덜란드에는 정착이 되어 있다는 점이며 한국은 아직 그 수준이 미흡한 단계이다. 일반적으로 네덜란드에서는 다음과 같은 네 단계의 과정을 통해 갈등이 해결된다고 한 다. 1단계는 사실 파악의 단계인데, 이 단계에서는 모든 이해 당사자가 사실에 대한 진술 을 하게 된다. 2단계는 의견 수렴의 단계인데, 이 단계에서는 모든 이해 당사자가 자신의 의견을 다양한 방법으로 표출할 수 있다. 3단계는 사실과 의견을 활용하여 협력의 과정을 시작하는 단계이다. 이 단계에서 가장 중요한 것은 모든 이해 당사자가 정당한 비판을 수 용할 수 있어야 하며 협동의 과정은 공정한 게임의 규칙에 따라 이루어져야 한다는 점이 다. 마지막 4단계는 비록 반대를 하였던 사람 혹은 집단이라 하더라도 이들을 포용하여 함께 정책과정을 수행할 수 있는 가능성을 만들어가는 것이다.

150 새만금 간척종합개발사업 사례 <토론 사항> 1. 네덜란드 사례에서 2006년 현재 IJburg에는 매우 활동적인 주민조직위원회가 설치되어 운영되고 있으며, 그들은 주민을 동원하고, 그들의 활동을 조직하여 지역의 발전에 일 조하는 일부가 되도록 하고 있다고 하였다. 새만금 간척종합개발사업에서 지역주민들 은 정책의 불응집단으로서 역할을 한 반면, 네덜란드 사례에서는 사업이 결정된 이후 주민조직위원회는 지역의 발전을 위한 조직체로서의 역할을 하게 되었다. 두 사례의 차이점은 어떤 이유에 의한 것인가? 2. IJburg 사례에서 제시한 4단계 모형에 따라 새만금 간척종합개발사업의 정책과정을 평 가하여 보고 그 실수 요인을 분석해 보는 것은 매우 의미 있는 일이라 할 것이다. 4단 계 모형을 통해 새만금 간척종합개발 사업을 분석하고 교훈을 토론하시오. 3. 정부와 시민간의 갈등을 처리하는 과정은 네덜란드와 한국이 차이가 있다. 네덜란드는 한국보다 사회적 신뢰가 강한 것으로 여겨진다. 이러한 문화를 정착시키기 위하여, 즉 신뢰의 문화를 형성하기 위한 공무원의 역할은 무엇인가? 바. 새만금 간척사업과 관련된 기타 토론사항 1. 사업의 타당성 검토, 비용편익분석 등을 수행할 때 왜 용역기관마다 비용편익이 고무줄 처럼 오락가락 하는가? 또 이를 막기 위한 방법은 없는가? 사업의 정당성 확보를 위해 서 용역기관을 선정하고 이러한 용역기관은 객주처의 입장을 고려해서 논리를 구성해 준 것은 아니었나? 2. 법원의 판결 등 중요한 결정시마다 각종 단체들이 우후죽순처럼 새로 생기고(OO 연대, OO연합 등)이러한 단체들이 각종 방법으로 정책과정에 영향을 미치고자 한다. 또 행정 기관에서도 때로는 이러한 단체들을 적절하게 의도적으로 활용하기도 한다. 거버넌스

제4장 새만금 사업의 정책적 시사점 및 토론사항 151 적 관점에서 이러한 단체들을 정책과정에 제도적으로 참여시킬 수 있는 방법은 무엇인 가? 거버넌스 관점에서 참여시켰을 때 어떤 단체들의 의사는 참여시키고 어떤 단체는 참여시키지 말아야 할 것인가 등에 대한 선정기준과 참여방법, 참여시켰으나 정책이 실패했을 때 책임분담방법 등에 대한 해결 방안은? 3. 앞으로도 환경문제는 지속적으로 크고 작은 개발사업에 영향을 미칠 것인 바, 환경에 미치는 영향과 개발사업의 실질적 편익과의 관계를 어떻게 설정해서 사업의 추진여부 를 결정해야 하는가? 4. 새만금의 경우처럼 비교적 장기적 사업인 경우 매몰비용이 들어갔으나 집행과정 중 발 생한 외적 변화로 인하여 당초 사업의 목적을 달성할 수 없다고 판단될 때 어떻게 해 야 할 것인가? 매몰비용 때문에 사업을 계속 추진하는 것이 옳은가? 아니면 매몰비용 을 감수하고 포기하는 것이 옳은 가? 이러한 결정을 하기 위한 객관적 기준은 어떻게 설정하는 것이 좋은가?

에 필 로 그

에필로그 155 전체 토론이 끝나면서 마침내 새만금 정책 사례 연구 세미나가 마무리됐다. Y팀장 은 토론 중에 흥건히 땀에 젖은 이마를 그제야 닦아 내었다. 그는 지금 대학 시절, 클 래식 기타 동아리 연주회를 할 때 전체 합주를 마친 기분이 들었다. 무언가에 이토록 열중한 것도 오랜만이었다. 처음 교육 세미나에 참석했을 때만 해도 이런 기분을 느낄 줄은 정말 상상도 하지 못했다. 그는 참석자들이 빠져나가는 줄도 모르고 정신없이 추 후 참고하기 위해 적어놓은 정책단계별 체크리스트와 토론 요점들을 정리하고 있었다. 정리를 마치고 메모와 자료집을 챙기려고 할 때야 비로소 그는 누군가의 시선이 느껴 졌다. 발표 교수들과 참석자들이 어느새 모두 빠져나갔고 P위원장이 흐뭇한 표정으로 자신을 쳐다보고 있었다. "어떠세요? 세미나가 업무에 좀 도움이 되셨나요?" 여전히 밝은 미소를 지으며 P위원장이 물었다. "업무라구요. 글쎄요. 업무 보다는 제 삶에 보탬에 좀 된 것 같습니다" Y팀장은 P위원장 쪽으로 걸음을 옮기며 말했다. "삶에 보탬이 됐다니요?" P위원장은 코에 걸쳐진 안경을 위로 밀어 올리며 물었다. "하하하. 제가 요즘 일도 일이지만 생활에 활기도 영 없었거든요. 매너리즘의 일종 이죠. 그런데 세미나에 정신없이 빠져있다 보니 저도 모르게 처음 임용되었을 때 기분 이 들고 그때의 열정과 패기가 다시 살아나는 것 같더라구요. 이제 현업으로 돌아가면 제가 수행하던 정책의 맥을 바로 잡을 있을 것 같습니다. 고맙습니다. 다 미래 발전위 원회와 위원장님 덕분입니다." 고개까지 꾸벅 숙이며 Y팀장이 감사 표현을 했다. "별 말씀을요. 오히려 제가 감사드리죠. 여러분이 이렇게 의욕적으로 정책 연구와 토론에 참여해 준 덕에 새로운 프로그램에 대한 자신감과 믿음이 생겼거든요" 둘은 서로를 쳐다보며 다시 한번 밝게 웃었다. 이런 저런 이야기를 하며 세미나실을 빠져나가는 P위원장과 Y팀장 뒤편, 커다란 세미나실 유리창 밖에는 탐스러운 함박눈 이 쉴 새 없이 쏟아져 내리고 있었다.

부 록

부록 1 159 부록 1 새만금 관련자 인터뷰 (1) 전라북도 공무원 * 일시 : 2006. 9. 15 13:20 * 장소 : 전라북도 도청 새만금 지원과 * 면접대상자 : 새만금지원계장 장, 주무 채 전북도청 새만금지원과 장 계장은 "현재 새만금 개발사업은 외부방조제 공사 즉 물 막이 공사는 마무리하였고 향후 내부개발계획을 추진하는 단계다"고 밝히고 "내부 개발은 새만금지원특별법으로 제정하여 추진할 예정이며 내부개발계획은 외부용역 진행 중으로 올 10월 말 마무리 예정이다"고 말했다. 장계장과 채주무는 대표적 찬성집단을 서 씨가 대표로 있는 '새만금도민총연대'로, 대 표적인 반대집단은 대부분의 환경단체라고 보고 있다. 주민 입장에 대해서는 방조제 내의 연안 주민은 사업을 반대하며 추가보상 요구 중이고 신시도 등 섬주민 대부분은 사업에 찬성하고 있으며 도민 대부분(70%)도 찬성 입장인 것으로 파악했다. 덧붙여 사업 찬반에 따라 민민 갈등도 존재하는 형편이라고 밝혔다. 환경단체에 대해서는 부정적인 견해를 보였다. 그들은 "환경단체들은 순수 시민단체적 인 성격이 훼손됐고 정치적 영향력을 발휘하려고 하고 있다"며 "새만금 반대 NGO가 군산 의 방폐장 유치에까지 가세하여 탈락하는 결과를 가져왔다. 군산이 경주에 근소한 차이로 탈락한 이유는 찬성율 차이 때문이었다. 이 결과 군산에서는 환경 NGO의 입지가 부분적 으로 흔들리고 있다"고 밝혔다. 하지만 "환경단체가 반대하는 힘도 때론 업무의 동력이

160 새만금 간척종합개발사업 사례 된다. 특히 동진강, 만경강 수질개선을 위한 예산확보에 도움이 된 사례가 있다"며 환경단 체의 긍정적인 부분도 언급했다. 새만금 개발사업의 지체, 지연의 원인에 대해 "강 도지사 뒤를 이은 새로운 유 도지사가 전략적으로 실수 부분도 있다"고 인정했다. 이에 대해 "환경단체는 합리적 의사 결정보다 반대를 위한 반대를 하는 경향이 있는데 유 도지사가 환경단체의 환경영향 평가를 수용하는 바람에 사업의 혼란과 혼돈 그리고 지체가 발생했다"고 지적했다. 새만금 사업 시행에 대해서는 농림부 및 농촌기반공사가 사업을 주도하고 전라북도는 보상 등의 보조기관역할만 하고 있다고 밝혔다. 정책 협의 부분에 대해서는 "현재 중앙정 부와 전라북도간의 협조관계는 양호하다. 전북은 국조실에 서기관을 파견해 업무를 조정 하고 있다"고 말했다. 환경문제에 대하여는 '가장 우려되는 부분'이라며 "환경단체의 개입 명분을 사전에 차단 하고 환경문제를 해결하려고 노력 중이다"고 말했다. 더불어 국책사업이 사법심사의 대상 이 된다면 사업 추진에 애로가 많아질 것이라고 주장했다. 또한 그들은 "환경 NGO 같은 시민단체가 정치적 야망을 위한 수단으로 반대운동을 일정 정도 활용하고 있다고 본다. 대부분 순수한 의도로 시작하지만 중도에서 변질되는 측면이 많다"고 보았다. 이들은 새 만금반대의 대표적 시위였던 삼보일배의 경우에도 2-3일 하려던 것이었으나 언론의 지나 친 스포트라이트 때문에 여의도까지 수개월에 걸쳐 실시한 것으로 보았다. 중도에 정치적 성격이 개입됐다는 것. 그들은 "새만금 사업으로 전라북도는 물론 국내의 환경단체 입지 가 확대되는 계기가 됐다"고 주장했다. 환경문제가 국책사업에 미치는 영향에 대해서는 " 어떠한 개발사업이든 환경문제는 사전에 완전 타결 혹은 해결되고 시작되어야 한다"며 " 환경소송제 등 별도의 전담 시스템이 있다면 좋겠다"는 의견을 제시했다. 전라북도 새만금환경국에 대해 묻자 "환경보건국과 새만금사업지원단이 통합된 것으로 전라북도의 환경문제와 새만금개발사업이 하나의 국으로 편제돼 개발사업과 환경문제의 사전 조율이 적절하게 이루어지고 있다"고 답했다. 또한 "새만금의 향휴 사업은 현재 농 림부 주관으로 추진되고 있지만, 내부개발에 산자부 및 건교부 등이 개입될 것으로 보여 중앙부처간의 갈등 발생 소지가 있다"고 예상했다. 보상문제에 대해선 "개발 보상이 이루어졌으나 일부 보상 관련 소송이 진행되고 그 결 과에 따라 보상액이 결정되기도 했다. 보상은 농림부의 위탁에 따라 전북이 주도했고 용

부록 1 161 역을 주어서 결정됐다"며 "적정한 보상을 위한 더 많은 노력이 필요하다"고 덧붙였다. (2) 새만금 지역 관리와 주민 * 일시 : 2006. 9. 15 16:20 * 장소 : 김제시 진봉면 면사무소 * 면접대상자 : 진봉면장과 홍 어업보상대책위 부위원장(횟집 경영) 진봉면장에게 새만금 사업에 대해 묻자 가정 먼저 "어업면허 없는 영세어민 즉 갯벌에 서 생계 꾸리는 주민들에 대한 보상이 부족했다"고 보상문제를 거론했다. 그는 "새만금 사업으로 일인당 600-700만 원 정도가 보상됐다. 어업면허가 있거나 선주는 보상을 많이 받았으나 다수가 외지인인 실정이다. 선주나 영세어민들은 새만금 보상 받았지만 방조제 내에서 어로행위 계속해 왔다"고 말하고 "어민들은 추가보상을 요구하고 있으며 이를 위 해 어업보상대책위원회를 구성했다"고 덧붙였다. 환경문제에 대해서는 "새만금 내 간척으 로 갯벌이 사막화되면서 미세먼지 발생해 주민들이 호흡곤란을 호소하기도 했다"고 밝혔 다. 그는 어민들은 개발에 대해 반대한다기 보단 추가보상과 생계대책 요구하고 있는 입장 이라며 "초기 보상 때는 반대가 적었지만 새만금 사업이 지나치게 지연되면서 어민들이 개발 반대로 돌아섰다"면서 "그러나 다수의 지역주민은 찬성하는 것으로 알고 있다"고 말 했다. 간척지의 경제성에 대해서는 "바다나 갯벌은 일년 내내 생계수단 활용이 가능하지 만, 갯벌을 농지로 바꾸면 일부 기간만 생계가 가능하다. 농지보다 지금은 갯벌의 경제성 이 더 높다고 본다"며 "제방사업후 횟집 등 상권이 대폭 감소하여 지역경제가 더 어려워 졌다"고 탄식했다. 홍연수 대책위 부위원장은 진봉면에서 55년 동안 거주한 토박이로 조개채취와 횟집 운

162 새만금 간척종합개발사업 사례 영으로 가계를 꾸려가고 있었다. 그는 "현재 어민대책위에 소속된 사람은 진봉, 부안, 김 제를 포함 총 4천여명이지만 피해주민은 약 4만명에 이를 것"이라고 추정했다. 대책위는 2006년에만 여의도 열린우리당, 전라북도청, 새만금제방 등 세번의 시위를 벌였다. 홍 부 위원장은 보상후 공사 한 것이 아니라 공사 후 보상 시작된 것은 불합리하다고 생각하고 있다. 보상은 현금으로 지불됐고 1996년 일부는 공채로도 지불되었다고 한다. 그는 "돈보 다는 전업 기회를 부여하는 것이 더 바람직하다"며 "어민들은 공사기간 지연으로 생업을 위협받게 되어 끝물막이 공사를 반대 한 것"이라고 밝혔다. 새만금 공사가 지체됨으로써 어민들의 전업이 지체되었고, 공사 기간이 장기화되면서 어민들은 보상을 받고도 다시 어로 작업을 실시했다. 그는 "선외기 3, 4천만원에 구입하여 기존의 어망 활용해 어로 활동을 하고 있다. 선외기는 무허가를 포함해 120여대가 운영된 다. 수협도 어느 정도 동조하고 있는 형편이다"라며 "전라북도에서도 선외기를 한시적으 로 허가하여 면세유류 구매가 가능하도록 하고 있다. 배는 모두 보상되어 폐기처분되었으 나 공사지체로 어민들이 다시 배를 구입하여 운영하고 있으며 재감축시 3500만원이 보상 된다"고 밝혔다. 그는 "갑문공사 즉 끝막이 공사 후 바닷물을 빼지 않으면 어업이 곤란하 다"면서 "어민들 요구로 종종 물빼고 조개채취 등을 하게 하고 있다"며 어려움을 호소했 다. 그는 대책위의 반대투쟁에 대해 "시화호, 영산강 지역 현장 방문하여 벤치마킹한다"고 설명했다. 그는 새만금 문제가 가중된 것은 공기가 지연됐기 때문이라며 대규모 국책사업 의 경우 정부의 철저한 사전계획과 강력한 추진, 엄정한 관리가 필요하다고 이야기했다. 그는 "영산강은 상가를 이주해 주었으나 여기서는 간접피해만 일부 보상했다"며 "보상가 는 정부와 주민들 간 기대차가 존재하는 만큼 현금 보상보다는 토지분양, 이전방안 등의 대책이 있어야 했다"며 이를 안타까워 했다. 그의 말에 의하면 현재 방조제 사업으로 방 조제 내에서 일시적으로 어획량이 급증하고 있다. 그래서 어민들이 어로작업을 멈추지 않 고 더 하게 된다는 것이다. 그는 관청과의 관계에 대해 "민관의 평화적 의사소통은 가능 하여 왔다"고 평가했다. 또 "환경단체가 어민들에게 많은 영향을 끼쳤다"고 보았다. 그의 말에 의하면 90년대 개발에 관련한 주민의 의견을 청취하는 일이 거의 없었다. 홍 부위원장은 "주민들이 정치적으로 세력화되지 못하고 단순히 보상만 바라는 사람들 로 전락했다"고 지적하고 "보상받은 어민들도 처음엔 개발에도 찬성하였으나 공기지연 등 으로 어로행위를 추가적으로 하다보니 반대로 돌아섰다"고 말했다. 그는 "여당, 야당 간

부록 1 163 에 그리고 시민단체들이 새만금 문제를 정치적으로 활용하면서 새만금 문제가 악화되었다 "고 판단했다. (3) 새만금 인근 지역 주민 * 일시 : 2006. 9. 15 19:00 * 장소 : 김제시 진봉면 심포리 횟집 * 면접대상자 : 노 (48, 어민대책위 위원장), 홍 (대책위 부위원장) 노경호 어민대책위 위원장은 "새만금 문제는 3개시군에 걸쳐 적어도 38,000여명의 어민 들이 관련돼 있다"면서 - "2006년 4월 20일 여의도 열린우리당 당사 시위에서 요구문을 전달했다"고 밝혔다. 그는 국회의원, 정당, 관료 공동의 해결의 장을 만들어보겠다고 말만 하고 약속을 지키지 않고 있다고 흥분했다. 그는 "새만금 사업을 하는데 있어 어민들과 사전 협의나 사전 정보 제공 한번 없이 일방적으로 사업을 통고해 주민들의 반감이 초래 됐다"며 "새만금사업단과 어민들과의 협상에서도 담당자를 수시로 교체하여 주민조직과의 협상을 지체시키고 와해시키고 있다"고 주장했다. 그는 선공사 후보상은 잘못된 것임을 지적하고 "공사 시작하면서 어선들이 갈 항포구도 안 만들어 놓고 새만금간척지 밖으로 나가라고 했다. 그러다보니 어민들은 보상 후에도 안 나가고 어로활동 계속할 수밖에 없었다. 이제서야 기존 항포구에 정박조치를 추진하고 있으나 선박관리가 어려워 거부하고 있는 상황이다"고 설명했다. 그는 새만금 보상 관련 용역에 대해 "군산대학이 용역을 수행했다는데 일방적인 조사였 다. 우리들은 보상의 정당성 인정하지 않고 있다"며 "공무원들은 보상 관련해 여러번 말 을 바꾸었다. 보상판정기준, 결정과정의 객관성, 투명성 부족하다. 추가보상문제를 다루보 는 것보다 먼저 보상용역의 정확성을 확인해보아야 한다"고 주장했다.

164 새만금 간척종합개발사업 사례 환경단체와의 관계에 대해 그들은 초기에는 투쟁방법 등을 코치받는 등 상호 협조가 잘 이루어졌다고 한다. 그러나 현재는 거리 멀어졌다고 한다. 그 이유는 주민과 목적이 서 로 다르고 해상시위 시에도 약속 안 지키고 빠졌기 때문이었다. 그들은 환경단체에 대해 "자기들과 뜻이 맞으면 같이 가지만, 다르면 버린다"고 야속해 했다. 그들은 현재 불법어로, 낚시배 운영 등 어민 저항으로 전과자가 양산되고 있다고 전했 다. 또한 주민운동을 하는데 외부 지원세력은 없다고 밝혔다. 노경호 위원장은 "주민들 문 제에 대해 정부의 비체계적, 단기적, 임기응변적으로 대응 한다면 효과가 없다. 현재 어촌 계장이나 수협 등이 정부기관과 공동으로 어민행동을 방해하고 있다"고 지적했다. 대책위의 두 책임자들은 "새만금에 대해 어민들에게 어떠한 사전 홍보가 전혀 없었다" 며 정책에 대해 비판하고 "보상도 개별적, 반위협적으로 진행됐다. 우리는 보상의 정당한 결정여부에 대한 재심판을 요망하고 있다. 어민들은 어패류나 물고기가 다 죽어야 새만금 문제는 해결날 것 같다고 절망에 빠져있다"며 한숨을 내쉬었다. (4) 시민단체 회원(반대 입장) * 일시 : 2006. 9. 16 10:00 * 장소 : 익산시 원불교 문화교당 * 면접대상자 : 김 교무 새만금 관련 3보 1배 등 시민운동 적극 참여했던 김 교무는 초기에는 개인적으로 참여하다가 나중에는 3보 1배 등 공동 투쟁에 나섰다고 한다. 김 교무 역시 전북이 오래동안 소외되어 왔고 발전의 기회가 없어서 새만금 사업을 지역발전의 기회로 인식하 고 초기에는 사업에 대한 기대감이 많았다. 그랬던 그가 왜 새만금사업 반대 시민운동에 적극적으로 나서게 됐을까?

부록 1 165 그가 나중에 알게 된 새만금 사업은 장미빛 미래가 아니었다. "1억 2천만평을 개발해 평당 20-30만원에 분양할 예정이라고 하더군요. 김제 있는 옥답이 5-6만원선에 거래됩니 다. 새만금 간척사업으로 농경지가 개발된다 하더라도 농민부담이 오히려 가중 될 수도 있습니다." 그는 시화호 사건을 보면 새만금 사업이 발전의 기회가 아닌 지역의 재앙이 될 수도 있게다는 걱정이 들어다고 한다. 김교무는 "염도를 가진 모래바람이 현재 발생하 여 주변 경작지에 영향을 주거나 인체 피해도 우려되는 상황입니다"며 "농지개발은 앞으 로 20년이나 걸린다고 합니다"라고 걱정어린 목소리로 말을 했다. 김교무는 새만금 개발사업을 정치적으로 활용되어 출발한 것도 문제라고 꼬집었다. 즉 노 전 대통령이 전북의 표 획득을 목표로 가시화해 정권 쟁취 후 포기했으나 김 야당 후보의 촉구로 다시 시작했다는 것. "새만금 사업은 정치적 이해관계로 가시화 됐습 니다. 그러니 타당성 등에 대한 진정한 분석과 토론이 부족할 수밖에 없었지요. 문제가 불 거지자 최근 동진강 유역, 만경강 유역 순차적으로 개발하는 방법까지 제시되고 있는 형 편입니다." 그는 수질오염을 새만금 사업의 가장 큰 문제점으로 판단했다. 김교무는 지방정부와 지역언론은 새만금 사업 찬성으로 여론을 몰고갔다고 주장했다. 그는 "지역 언론이 최대 광고주인 지방정부와 한 통속이라는 건 두말할 것도 없습니다. 현재 전북도민 80% 찬성, 전국 80% 반대를 보이고 있습니다. 전북 지자체와 언론의 여론 몰이는 진정한 지방자치를 훼손하는 일입니다. 강 지사 역시 새만금을 정치적으로 활 용했습니다"라고 혀를 찼다. 그는 "전북의 해수욕장 인구가 새만금 문제가 불거지면서 최대 폭으로 감소하고 있습니 다. 새만금에 공단을 건설하는 것 역시 4급 하천수로 용수문제가 발생하고 공단화에 대한 인프라도 부족한 상황입니다. 이 때문에 강 지사는 이곳에 관광단지를 만들겠다고 말 하기도 했습니다"라며 "김 현지사 역시 새만금이 뜨거운 감자로 보고 있습니다. 최근 농지가 아닌 공업단지 등 새로운 개발사업으로의 전환을 시도하려고 새만금특별법 추진 중에 있습니다"고 밝혔다. 보상문제에 대해 그는 "영세 연안어민 2만여명이 작은 액수의 보상을 받았다고 합니다. 어민들은 초기에 새만금 사업을 찬성하다 공기가 길어지면서 추가 보상을 기대하고 반대 로 전환했다고 알고 있습니다"고 간략히 설명했다. 김교무는 시민운동단체 활동에 대해 "종교단체를 포함해 총 50여개 시민단체가 반대운

166 새만금 간척종합개발사업 사례 동으로 결집했다. 전북도청과 직접 접촉은 아니했지만 일부 인사가 중재 역할은 했다. 정 부는 일부 정보만을 일방적으로 전달하고 있으며 반대여론을 무시하거나 호도하고 있다. 특히 시민단체들간의 대립, 분열을 조장하고 있는 것으로 보인다. 각 NGO는 관의 지원을 받고 있어 활동상 한계를 보이며 지역주민 의사에도 큰 영향을 미치고 있지는 못한다"고 주장했다. 그는 "새만금사업은 이 지역의 비전이자 신앙으로 여겨졌으나 20여년간 지체, 지연으로 희망을 포기한 상태다. 전북의 경우 새만금 사업이라는 개발사업 하나에만 매달 려 여타 지역개발투자는 상대적으로 무관심했고 소홀하게 취급했다. 따라서 새만금이 지 역의 희망이 아니라 절망이 되어버렸다"고 낙담했다. NGO의 현재 상황에 대해 묻자 그는 "반대투쟁이 장기화되고 시간이 지연되면서 NGO 의 동력이 노쇠화되었다. 대법원 판결 때에는 거의 바닥상태가 돼 버렸다. 특히 환경운동 연합은 새만금으로 탈진상태이며, 지도부가 바뀌지는 상황까지 초래됐다. 어민들과는 긴밀 하게 상호협조하고 있는 것으로 알고 있다"고 말했다. 주민과의 갈등에 대해서는 "긴밀하 게 협조하고 있는 것으로 알고 있다"고 답했다. 그는 새만금의 미래에 대해 "최종 물막이공사 후 새로운 비전 창출의 기회를 잃었다. 이제는 흘러가는 대로 놔둘 수밖에 없는 상황이 돼 버렸다. 환경적 재앙이 표면화되면 그 때서야 새롭게 여론화가 가능할 것으로 예상되며 새로운 전기도 그때 가서나 만들어질 것 같다. 환경적 가치에 대한 지역주민의 자각이 절대적으로 필요하다"고 암울해 했다. 이와 함께 그는 정부, 전북도청이 반대집단 대 찬성집단으로 나누어 지역주민간 갈등조 장하고 기독교 대 천주교, 원불교 사이를 갈라 종교도 이간 시켰다고 주장했다. 더불어 새 만금 사태로 지역주민과 NGO간 갈등도 존재한다고 했다. 그는 "군산 지역은 이북 쪽 기 독교 목회자가 대거 월남하여 정착한 곳으로 민주화 선도지역이다. 그런데 DJ 정부 이후 강 지사의 배후세력으로 정치세력화하면서 새만금사업의 찬성 주도했다. 인권선교위, 애향운동본부, 1등도민본부 등이 다 세력들이다"며 개탄했다. 그는 새만금은 초기부터 무리한 계획이었고 타당성 조사에 대한 타당성 조사가 필요하 다고 지적했다. 그가 보기에 지역주민들은 새만금은 지역비전이어서 찬성하기보다는 지역 적 낙후에 대한 한 때문에 찬성을 했다. 그는 '환경적 가치가 소홀했던 70-80년대의 최초 계획의도는 지금 상황에 맞지 않고 산업적 가치와의 관계를 장기적으로 판단해야 한다'는 갯벌전문가 전남대 전 교수의 주장을 경청할 필요가 있다고 말했다.

부록 1 167 그는 인터뷰의 말미, 진지한 표정으로 다음과 같은 말로 새만금 사업 논란을 정리했다. 그는 "새만금같은 사업은 앞으로 더 이상 해서는 안된다"며 "전북은 보수적인 지역이고 정부에 대한 신뢰가 큰 지역이지만, 방폐장 문제, 군산 해상 투기장 문제, 직도 문제 등으 로 중앙정부와의 갈등이 계속돼 왔다. 지금 전북지역 사람들은 이 지역을 중앙정부에서 용도폐기 한 것 같다고 말들을 한다. 원자력 발전소와 같은 지역개발사업이 지역발전을 가져오지 않았다는 영광 홍능 사례의 교훈을 되새겨야 할 것이다"라고 강조했다. 주요 국책사업에 대해 그는 "사전 정보공개가 꼭 필요하다"면서 "중간과정에 문제가 제 기되면 정책을 변경할 필요가 있으나 그렇게 하지 못하면 정부 신뢰성이 떨어진다. 새만 금 사업이나 부안사태 등이 그러한 예이지 않는가? 나도 새만금이 죽어서 나라가 사는 길 이 열린다면 좋겠다. 그러나 과연 그렇게 될까 의문이다. 대형 국책사업을 추진하는 공조 직을 보면 조직 자체를 살리기 위해 대형사업을 꾸준히 추진하는 것 같다. 정치적 이해관 계도 여기에 한 몫을 하고 있다"고 씁쓸해 했다. (5) 시민단체 지도자 (찬성 입장) * 일시 : 2006. 9. 22 11:20 * 장소 : 전주문화원 * 면접대상자 : 서 전주문화원장(새만금 찬성 시민운동가, KBS전주 방송 보도국장 역임) 서 원장은 "DJ 시절 국감장에서 농림부의 농지조성에서 건교부의 국토개발사업으로 전환을 제의했다. 이는 종합개발계획으로 전환되는 계기를 마련한 것이었다. 그러나 정기 국회에서 예산 전액 삭감되고 말았다"며 "새만금에는 외곽에 최적의 항구가 가능했지만 목포의 항구기능이 축소될까 두려워 DJ 정부는 예산 삭감에 방관했다"는 이야기로 인터

168 새만금 간척종합개발사업 사례 뷰를 시작했다. 그는 당시 해수부 장관인 노 장관은 새만금항 계획을 백지화했다고 덧붙였다. 그는 새만금 사업에 대해 "DJ가 건의하여 노 대통령이 시작하였고 YS도 투자를 계 속하였으나 DJ 시기에 지연됐다. 노 정부 역시 부산신항 개발이 진행중이라 새만금항 사업 지연 시킨 측면이 있다"고 주장했다. 새만금 환경문제에 대해서는 "광양항이나 부산 을숙도 갯벌도 갯벌 가치가 컸으나 도외 시하더니 새만금에서만 문제가 제기됐다. 시화호 방조제는 공단폐수만 집적하여 문제가 되었으나 새만금은 동진강, 만경강 등 하수가 유입되는 여건이기 때문에 수질문제가 시화 호와는 비교할 수 없다. 그리고 새만금 갯벌은 이미 죽은 갯벌이었다. 1969-70년도 박정희 시절에 농어촌 소득증대 특별사업의 일환으로 백합양식을 시도하였으나 실패한 전력이 있 다"고 말했다. 그는 "조개가 날라다닌다"고 표현했다. 조개는 자기 살 곳을 찾아 물 위를 스치듯이 날라다니며 생존조건을 갖춘 곳으로 날라다닌다고 한다. 새만금도 조게가 이미 살기 위해 날라가버린 곳이었다는 것이다. 그는 "금만평야 등 정읍, 부안, 익산 등의 대부분 지역은 과거 갯벌이 육지화된 곳으로 갯벌의 농지화는 이미 역사적으로 진행되는 상황이며 새만금도 갯벌이 토지화 돼가는 과 정 중에 있었다. 하천토사 보다도 주로 해수토사가 쌓여서 토지화가 진행되어 온 것이다. 아마도 중국 황하강의 토사인 것으로 추정된다. 그걸 알아야 한다. 새만금 방조제 외곽에 도 이미 새갯벌이 형성되어 있다. 군산의 하제하에서 잡혔던 노랑조개가 80년대에 사라졌 는데 최근 새만금 방조제 외곽의 새갯벌에서 발견되었다. 이게 무엇을 의미하는가? 기존 새만금 갯벌은 갯벌로서의 기능은 저하되고 있던 상황이었던 것이다"라고 갯벌 문제를 거 론했다. 서 원장은 갑자기 "너희가 갯벌을 알아?"라고 다소 뜬금없는 질문했다. 당황해 하는 인터뷰어에게 그는 이 말의 뜻을 설명했다. 찬성측 고군산열도 주민들이 새만금을 반대하 는 집회에서 갯벌을 이유로 새만금을 반대하는것에 대해 환경단체보다도 어민들이 조개에 대해 더 잘 안다며 한 말이라는 것이다. 그렇다면 부안군 계화도 주민의 반대 이유는 무엇일까? 서 원장은 "계화도는 과거에 섬이었으나 박정희 시절 간척사업을 하여 섬이 육지가 됐다. 그 계화도 외곽이 다시 새만 금 사업이 진행되고 있는 지역이다. 농업도 하고 주로 맨손으로 조개 등을 캐는 채취업이

부록 1 169 활발한 곳이다. 이곳은 새만금 반대가 가장 심한 지역 중의 하나로 알려졌다. 계화도는 과 거 간척사업으로 보상을 받았고, 새만금으로도 또 보상을 받았던 곳이다. 새만금 1차 보상 이후 사업의 지연에 따라 맨손채위업 및 어업 주민들을 중심으로 추가보상에 대한 기대심 리가 커서 반대가 심한 것이다. 환경단체가 일부 부추기는 요인을 제공했다고 보여진다" 고 설명했다. 그는 이에 덧붙여 "새만금 사업 반대 행정소송에서 원고가 3500명이었는데 현지어민은 단 2명에 불과했다. 상급심에서는 원고도 없이 심리가 진행됐다"고 말했다. 서 원장은 전북도의 종합개발계획이 새만금 사업의 발목을 잡았다고 생각하고 있다. 이 것이 환경문제를 제기하는 계기가 됐다는 것. 그는 "만경강 수질이 양호한데도 수질문제 를 환경단체가 제기했다. 만경강은 상류지역의 왕국 축산단지가 주오염원인데 최근에는 거의 폐업을 했고 일부만 추가보상을 기대하고 거주하는 상태다"라고 설명했다. 서 원장은 전북도민의 경우, 새만금 사업의 지연은 지역차별주의라는 인식도 많다고 주 장했다. 그는 또 "정부가 환경단체를 부추겨서 새만금 사업을 방해하는 거 아니냐"며 의 구심을 표했다. 그는 "2001, 2002년 예산이 중단된 후 시화호 문제가 대두하면서 새만금사 업 문제가 연계 지연되었다. 2000년도 전북기독교새만금완공추진협의회, 전북애향운동본 부, 전북일등도민운동본부 등이 2003년부터 도민연대로 뭉쳐 새만금 추진을 촉구하고 있 다. 새만금은 결국 정부의지가 문제라고 본다. 2001년 예산삭감으로 새만금사업이 중단되 었고 환경단체가 등장하면서 사업은 더 지체됐다"면서 "전북의 유 지사는 민관합동으 로 환경영향평가를 수용함으로써 전략적 미스를 하게 됐다. 스스로 새만금 사업의 발목을 잡는 결과를 초래했다. 평가 결과, 사업재개 결과가 나왔어도 환경단체는 받아들이지 않았 다. 공동조사에서는 친환경개발로 전환하자는데 동의하고 있으나 환경단체의 반대로 사업 추진이 무산됐다"고 흥분했다. 그는 새만금 사업이 어렵게 된 이유에 대해 "강 지사는 적극적이었으나 유 지 사는 학자출신으로 정치행정 경험이 적어 환경단체의 전략에 휩쓸려 경솔하게 새만금 문 제를 처리했다고 본다. 공무원들도 불똥이 튈까 이 문제에 대해 소극적이었다. 특히 중앙 정부는 부도덕하게 새만금 사업을 추진했다. 즉 표를 얻기 위한 정치적 의도로 사업을 추 진했지만 적극적인 의지는 보여주지 않았다. 더구나 전북지역주민이 아닌 외지인이 개입 해 환경문제를 거론하고 문제를 제기했다"며 조목조목 문제점을 짚어갔다. 그는 마지막으 로 "새만금 사업은 전북도민에게 신앙적 차원의 문제로 적극 추진을 찬성하는 도민들이 3 년전부터 결집하여 운동을 시작해 왔다. 그들의 숙원이 해결되어야 한다. 현재 국무총리실

170 새만금 간척종합개발사업 사례 주관으로 새만금 내부개발을 위한 개발계획을 용역을 주어 추진 중이지만 2005년말부터 계속 연기되고 있다"며 "새만금사업은 전북의 개발사업이 아니라 아시아의 허브로 개발해 야 할 것"이라고 강조했다. (6) 지역 공무원 * 일시 : 2006년 9월 22일 16:00 * 장소 : 계화면사무소 * 면담자 : 계화면장 이 계화면장은 "계화면의 보상대상자는 맨손어업(포폐업) 면허를 가진 사람으로 최초에 1200명이었다"라고 설명했다. 그는 92년부터 어업권 보상을 실시해 맨손어업(포폐업) 보상 을 시작했다고 밝혔다. 양식업은 주로 외지인이 하였고 맨손어업은 연 1500-2000만원의 소득을 올린 것으로 추정했다. 주요 산출품은 백합, 죽합, 새우젓 등이었다. 그의 말에 의하면 포폐증은 실제 어민 모두가 소지하지는 않았던 것으로 보인다. 그 이 유는 포폐증 없이도 포폐가 가능했기에 번잡하게 면허세 내면서 증명서를 만들지 않은 것 이었다. 그런데 새만금 사업 고시일 기준으로 포폐증이 없으면 보상을 받지 못했다. 포폐 증이 없어 보상을 받지 못한 사람은 실제 포폐 활동자의 1/3에 달했다. 이 면장은 "포폐증 이 있어도 보상액이 소액이었으며, 보상도 서류처리로 지나치게 간단하게 처리한 측며이 있다. 사업고시 전 외지인이 소문을 듣고 포폐증 신청 많이 해서 보상을 받아갔다"고 설 명했다. 보상은 A-E 등급 5단계로 구분하여 실시되었고 A급은 1200만원 정도가 보상되었다. 얼 마 전까지보상 증액을 요구하는 시위로 구금되는 사태도 벌어졌으나 최근에는 소강상태가 되었다고 한다. 그는 "현재 보상요구는 현금의 추가보상보다는 생활대책을 요구하는 형태

부록 1 171 다. 예전 유 지사는 농토의 우선 대토도 제안하기도 했다"고 말했다. 주민들은 추가보 상(생계대책)을 위해 열린우리당, 도청, 도지사 방문하여 요구문을 작성하여 전달했다고 한다. 이 면장은 "외지인 어업권자는 후하게, 지역의 영세주민은 박하게 보상된 것이 문제 "라고 진단했다. 현재 계화면 주민들은 조금 때와 같이 물이 빠지는 시간에만 조업 하고 있었다. 그는 " 방조제 물막이 공사 이후 월 3회 정도 물빼기를 해주고 있고 이 때만 포폐활동을 한다. 그러나 물빼기를 하면 선박어민들이 반발하고 있다"고 말했다. 그는 "새만금과 같은 국책 사업은 소액의 경제적 보상으로 마무리할 것이 아니라 사후대책이 중요하다"며 "소득, 재 산권에 영향을 주는 만큼 보상보다 생계대책에 초점을 두어야 한다"고 밝혔다. 그는 댐 건설과 같은 경우, 재산권이 제약되면 보상이 후한 편이라며 수자원공사가 추진하는 부안 댐의 경우 보상보다 소득지원사업이 이루어지고 있어 대조가 되고 있다고 덧붙였다. 그는 환경단체에 대해 "현재 주민들과 갈등을 보이고 있다. 물막이 방지 데모에는 양자 협력하기도 하였으나, 주민 다수는 이들과 거리감이 있다. 이는 외부 인원이 유입되는 것 을 싫어하기 때문이다. 환경단체는 초기부터 개입해 주민어민들의 이익을 부분적으로 대 변하였으나 효과는 미약했다"고 설명했다. 이 면장은 새만금 문제의 원인에 대해서는 "사 업전 환경영향평가, 주민영향평가가 전혀 없었다. 또 사업이 지체되어 정책혼선만 초래되 었다"며 "정치적 의도로 시작된 점도 문제 발생원인이 됐다"고 판단했다. (7) 새만금 지역발전협의회 회장 * 일시 : 2006년 9월 22일 19:00 * 장소 : 계화면 심포리 횟집 * 면접자 : 정 (계화초등학교 동창회장, 주민자치위원장, 지역발전 협의회 회장), 계화면어민대책위원회 위원장 및 부위원장

172 새만금 간척종합개발사업 사례 그는 새만금 이후 조수변화로 어장에 영향을 받고 어획량이 감소되었다는 우려를 전했 다. 정 지역발전협의회 회장은 "새만금은 소탐대실이다. 미래지향적이지 않다"며 "노 공약사항으로 추진되었으나 사전의견조사가 전무했다"고 정책형성시 문제점을 지적 했다. 그는 피해를 받은 영세한 주민의 생계 대책이 절실하다며 이주, 직업훈련 등 사후관리 가 요망된다고 밝혔다. 정 회장은 "주민설명회도 없었고, 보상기준이 제시되지도 않아 후 유증이 발생한 것이다. 포폐업 신고필증 소지여부에 따른 보상도 사전 정보 누설로 위장 신고자 다수 있었지만 보상하면서 사실조사 조사 조차도 하지 않았다. 면허 내는 것도 복 잡해 내지 않은 사람들은 실제 포폐업으로 생계를 유지하는 주민이 다수이다"고 목소리를 높였다. 선외기 문제에 대해서도 할 말이 많은 듯 했다. 새만금 사업 이후 기존 어선은 보상을 받 고 폐기처분하였으나 사업이 지체되면서 어민들이 선외기를 구입하여 어업활동을 해왔다고 한다. 현재 200여척이 새만금 방조제 안에서 선외기로 운영되고 있는데, 이들 불법 어선들 도 임시면허를 내주고 면세유류를 공급하고 있고 면허 폐기시 3500만원 정도 보상하고 있 다고 했다. 선외기는 크기에 따라 가격이 다르지만 보통 3000-4000만원 정도라 한다. 그는 "계화 간척지구에는 섬진강 수몰주민과 서울 영세민이 이주했는데 현지 주민에게 는 농지 불하조차 없다. 새만금 보상과정에서도 주민이 참여하는 보상과정이 되지 못했고 보상금액도 비현실적으로 적었다"고 분개했다. 정 회장은 새만금 사태는 국책사업을 정치적으로 이용하다 그 부작용이 발생한 것으로 판단했다. 그는 "선심성, 즉흥성 추진이 부작용을 불러 일으킨 것이다. 따라서 사업만이라 도 투명하게 사전 준비를 철저히 하는 것이 필요했지만 많이 부족했다. 이 지역 4개시 3 개군에 우수가 집중되면 새만금 방조제가 제방 역할을 할 수 있을지도 의문이다. 또한 새 만금 방조제 안의 갯벌이 토지화 되면서 미세먼지가 극심한 상태다. 세탁물을 못 널 정도 다"며 한숨을 내쉬었다. 환경단체에 대해 불편한 속내도 드러냈다. "환경단체와는 초기에는 3-4년간 협력하였으 나 중기 이후 궁극적 목적이 달라 갈라섰다. 정부도 주민 입장보다는 환경단체만을 상대 한다고 생각해 갈라선 것이다. 이들이 주민생업보다 오로지 환경만을 고려해 갈등이 형성 됐다"

부록 1 173 (8) 새만금 어민 단체 사무국장 * 일시 : 2006년 9월 23일 14:30 * 장소 : 계화면 어민협의회 * 면담자 : 고 (김제, 군산, 부안 연안어민협의회 사무국장 역임) 고은식 김제, 군산, 부안 연안어민협의회 사무국장(이하 고 국장)은 첫인사로 "숨이 막 힙니다"라고 했다. 물막이 이후 주민 이주도 어려워졌고 가계 부채는 많은데 보상금액도 3-4천만원 수준으로 턱없이 적다는 것이다. 그것도 5회로 분할지급되어 효용이 떨어진다 며 한탄했다. 그는 "초기에 새만금 보상으로 어선을 폐기하고 보상을 받았으나, 사업이 지 연되면서 어선재구매로 가계재정이 곤란해졌다"며 "부안지역은 3개의 대형 국책사업, 즉 새만금, 방폐장, 농어촌사업 등으로 민심이 피폐해졌다"고 밝혔다. 그는 3대 국책사업의 공통점으로 '선심성이라는 정치적 동기에서 출발', '정책결정과정에 주민의견이 반영되지 못함 즉 사전 공개, 정보제공, 공개논의가 전혀 없었음'을 꼬집었다. 새만금 사업은 1991부터 2003년에서 2011년까지로 공사계획이 연기됐다. 이에 대해 고 은식 사무국장은 "이것은 환경단체 탓만이 아니다. 농지조성이라는 초기목적이 사라져 가 고 있으며 새로운 명분 만들기에 바쁜 상황이다"고 설명했다. 그는 정부기관 내에서도 엇 박자 현상 나타나 정책 난맥상 보이고 있다고 지적했다. 그는 감사원 지적사항, 농림부와 환경부 대립, 내부개발 용역 발표 연기 등은 합의의 문제가 아니라 정치적 고려 때문으로 판단하고 있었다. 그는 "새만금이 대규모 국책개발사업의 전환점이 되어야 한다. 일단 국 책사업의 패러다임의 전환용으로 활용되어야 한다. 새만금 사업은 국민적 관심사의 본보 기가 되고 있다. 국책사업에는 객관적 평가를 전제로 하여 책임성, 신뢰성 부여해야 한다. 정책 실패에 대해 책임지는 사람이 아무도 없다는 것은 말이 안된다. 시화호의 경우에도 허상이 드러났지만 아무도 책임지지 않았다"고 국책사업에 대한 따끔한 충고를 전했다. 현지 주민 다수가 반대 운동으로 구속, 벌금형 등을 받고 있는 현실에 대해 고 국장은 "이는 공평한 게임이 아니다. 주민 탓도 있지만 공직자 탓도 크다. 주민들은 이런 사태에

174 새만금 간척종합개발사업 사례 대해 구금이 되는 등 책임을 지고 있지만 공직자는 아무도 책임지지 않고 묻지도 않는다" 고 분개했다. 보상에 대해서도 할 말이 많은 것처럼 보였다. 그는 "군산대학교 용역으로 보상 기본게 획이 만들어졌지만 보상을 주민 이간 수단으로 활용한 측면이 있다. 보상계획에 대한 어 떤 제시 없이 불투명하게 보상이 실시되었다. 주민 계층간 이견이 많았는데 보상액에서 도 차이가 나타났다. 잘 보이려는 사람은 많이, 저항하면 적게주는 행태가 이루어진 것이 다. 맨손어업업자 중 1/3 정도만 보상 받았고 1인당 평균 600만 원 정도다. 지역 주민의 생계 대책을 위해 마련한 보상이 이래서야 되겠는가? 나는 정부가 교묘하게 갈등을 유발 한 측면이 있다고 본다. 실제로 1-2억 준다는 소문이 돌아 맨손업자들이 현혹되기도 했다. 기관장 설명회를 개최했으나 보상 이유, 근거 등 형식도 갖추지 않았다. 바지락 양식장은 1헥타르당 4500만원을 보상했지만 계화도 내 주민은 소수이고 외지인이 다수였다. 이는 주민에게 상대적 박탈감을 안겨주었다. 1차로 양식장을 먼저 보상하고, 2차로 어선 및 맨 손어업 보상했는데, 보상을 할 때 외지의 맨손어민, 양식장 인부 등이 주민 동의를 받아 갔으나 당시에는 무엇인지도 잘 모르고 동의를 해 주었다"라고 쉬지도 않고 말했다. 그는 연이어 보상에 대한 불만을 토로했다. " 새만금 공사가 보상보다 먼저 시작되어 주민은 선보상 후공사를 요구했다. 보상으로 인한 민민 갈등이 발생하기도 했다. 보상은 현장 조사는 하지 않고 서류심사에만 의존했고 보상 과정상 절차도 불투명했다. 수시로 보충서류 제출을 요구해 주민들을 괴롭혔다. 현지조사는 용역회사를 통해 가가호호 탐방 했지만 위장전입자나 실재 미거주자를 걸러내지 못해 이들 다수가 보상을 받았다. 또한 보상평가가 쉬운 양식장, 어선은 쉽게 보상받은 반면, 맨손어업은 그렇지 못해 형평성에 문제가 있었다." 그는 대다수 사람들이 지역 주민 보상에 대해 잘못된 인식을 가진 것도 문제라고 설명 했다. 그는 "사람들은 보상을 눈먼 돈으로 인식한다. 이는 보상이 지역 주민들에게 목숨 줄이라는 걸 모르면서 하는 말이다. 위장 보상자도 문제지만 보상의 목적, 과정, 수단이 투명해질 필요가 있다. 이런 것들이 투명해진다면 주민 스스로 통제 감독하도록 하는 것 이 옳다"고 말했다. 고 사무국장은 최근 재판이나 추가보상과 관련된 브로커 활동 심각하 며, 보상문제로 주민들 사이의 갈등도 증폭되고 있다고 전했다. 반농사 반어업을 생계로 하는 계화도 원주민과 농업을 위주로 하는 섬진강댐 수몰 이주민들의 갈등이 커지고 있다 는 것. 이는 논이 없으면 1등급 보상이 이뤄지고 있으면 5등급 보상이 이뤄지는데 기인한

부록 1 175 다. 그는 주민갈등 원인으로 DJ 시기 쌀증산정책 포기로 주민들의 위기의식이 고조된 것을 지적했다. 논 10필지보다 하루 동안 바다 채취가 더 경제적이었던 것이다. 또한 주민들의 미래 생활 대책을 마련하지 않고 금전적으로만 보상 문제를 해결하려 한 것도 주민공동체 를 파괴하는 부작용 초래했다. 그는 "하의상달적인 의사소통 통로가 없어 보상과정이 불 공정해졌고 주민갈등이 나타났다"며 "보상문제를 신속하게 처리하려고 했지만 결과적으로 부작용만 커졌다. 보상문제와 같은 경우, 합의의 과정이 힘들지만 합의만 속도가 붙는다. 초기 밀어붙이기 식 보상은 나중에 오히려 장애로 작용할 것"이라고 충고했다. 그는 "중 장기 국책사업을 치적을 위해 단기적으로 추진하는 것은 비효율적이며 실패를 초래할 것" 고 강조했다. 고 국장은 환경단체 등 새만금 사업 전반과 NGO 활동에 대해서도 많은 이야기를 했다. 환경단체들은 '1991년 낙동강 페놀사건 계기로 환경운동 활성화되고 1996년 시화호 사건 으로 환경운동이 확산되는 계기가 됐으며 이 시기 동안 새만금 사업에 대해서는 주로 주 민 보상에만 관심이 있었고 새만금사업의 내용, 목적은 거의 알려지지 않았다'는 정보를 주민들에게 제공했다. 환경단체의 이런 정보 제공은 주민에게 좋은 인상 심어 주었다. 주민들은 애초 새만금사업이 농지조성 사업이 아닌 산업단지, 공항, 항만 등 서해안시 대를 주도하는 사업으로 알고 있었다. 이에 따라 기대심리가 증폭돼 부동산 투기까지 일 어났다. 1997년 최초로 새만금 사업 반대운동이 시작되었는데, 방조제 건설 자체를 반대하 는 것보다 새만금 사업의 내용을 알려달라고 요구였고 일부 사업 내용이 확인됐다. 시화 호 사건이 터지면서 새만금 사업은 공항, 산업단지, 주택단지가 제외되고 농지로 국한됐 다. 전북도, 정부기관의 무응답, 위장 부분에 대해 NGO가 나서서 상당수 사실을 확인했 다. 감사원 발표로 공공기관의 허위사실이 확인됐고 감사원은 농지라는 사실을 공지하라 고 지시해 관은 농지조성공사라는 사실을 공고하게 됐다. 그런 와중에 새만금을 반대하는 주민들이 환경 NGO의 하수인으로 인식되었고 민관합동 환경영향평가는 환경 NGO의 새 만금 발목잡기로 평가되고 있었다. 그는 "새만금이 시작된지 15년이면 초기목적인 농지조성이 아닌 수정계획이 필요한데도 그냥 농지로 추진했다. 또한 환경 NGO는 강과 바다가 어우러진 새만금지역의 환경적 가 치를 중시하고 갯벌이용과 어업이 더 경제적이라고 판단했다. 농민회는 어민 보호차원에 서 농지조성에 반대했고 농업경영인회는 이를 찬성했다"고 말했다.

176 새만금 간척종합개발사업 사례 15년 경과된 새만금 사업에 대해 다수 주민들은 '지긋지긋하다. 막아버려!'라며 기대를 포기하자는 식의 반응을 보였다고 한다. 그리고 두고 보자는 식 생각도 팽배해 졌다고 한 다. 고 국장은 이에 대해 "이런 생각은 정책의 사각지대를 형성해 정치회피주의, 공론회피 주의를 낳게 할 수 있다"고 보았다. 그는 새만금 사업 실패시 주민들이 정신적 공황 상태 에 빠질 가능성도 있다고 했다. 1999년부터 2001년까지 새만금 공사가 중단 된 이후 새만금사업을 반대하는 부안모임 이 결성돼 주민들의 반대가 본격적으로 시작됐다. 주민들에게 3필지 주겠다는 각서까지 받았으나 사기당하고 있다고 곧 주민들은 자각했다. 2001년 5월 24일 순차개발 개발이 시작되면서 그 동안의 반대 주민운동의 열기가 급격 히 퇴조했다. 하지만 일부 어민들 중심으로 운동은 지속되고 있었다. 그후 3보 1배 운동, 새만금 중단 1심 판결 등에 NGO단체 및 종교 단체들이 적극 개입했다. 주민들은 전북의 낙후성에 대한 피해의식과 지역차별이라는 이데올로기가 결합하면서 새만금 사업이 전북지역에 좋은 결과를 가져올 것이라는 환상을 가지게 됐다. 그래서 새 만금 사업 초기의 반대론자들은 고향을 팔아먹는 매향노로 비판 받았다. 고 국장은 "이런 상황은 새만금 환상을 거짓으로 심어준 정부가 만든 것이다. 일방통행식 정부 행동과 지 방언론의 무분별한 동조는 새만금을 반대하는 주민의 목소리를 묻어 버렸다"고 말했다. 새만금은 전북지역에서 마치 만병통치약처럼 활용됐다. 새만금이라는 이유로 많은 일들이 묻혀버렸다. 지역 주민들은 새만금을 통해 생계대책을 기대했지만 정치가들은 이를 이용하여 주민 들에게 환상을 확대시켰다. 정치가들이 주민들에게 환상만 심어주면서 실질적인 주민 논 의나 토론의 기회는 없어져 버렸다. 고 국장은 "주민들이 희망으로 뭉치는 것이 아니라 위기, 위협적 상황에서 뭉치게 됐다. 정치는 국민을 편하게 만드는 것이지만 새만금 관련 해서는 정치가 주민을 너무 힘들게 한다. 갈등해소나 합의에 사회적인 비용이 너무 많이 들어가고 있다. 사회적 합의라는 합리적이고 투명한 과정과 절차가 부재하기 때문이다"라 고 지적했다. 그는 "대규모 국책사업은 자기수정의 기회가 있어야 한다. 그러나 새만금은 결정부터 불투명했고, 지역주민은 피해자로 만들었다. 공공선을 중시하되 사전에 피해보상계획을 수 립하여 대민 신뢰를 구축해야 성공가능성이 높으나 실제로 그렇지 못했다. 어민들 사이에

부록 1 177 살려면 반정부 투쟁을 해야 한다는 인식이 퍼졌다. 대부분의 대규모 개발사업은 농어촌이 나 소외, 영세지역에서 추진되는 만큼 주민을 고려하는 정책과정이 아쉽다"며 "그럼에도 불구하고 관은 오히려 주민을 매수, 회유하거나 법정으로 문제를 끌고 가거나 공권력을 동원하여 주민의사를 억압하려고만 했다"며 이런 과정에 개선이 절실하다고 말했다. 그는 마지막으로 "새만금으로 전북도민의 아노미 현상 초래될까 염려된다"고 우려를 표했다. (9) 전라북도 행정 관리 * 일시 : 2006년 10월 10일 10:30 * 면접장소 : 전북중소기업지원재단 * 면접자 : 한 전 부지사(새만금 사업 관련 소송 주도) 한 전 부지사(이하 한 전 부지사)는 새만금은 정치적 결정이 아니었다는 것을 강조 했다. 새만금은 철저히 준비된 사업으로 그 당시 하지도 않던 환경영향평가도 사전에 했 다고 밝혔다. 사업 초기부터 농지와 관광단지를 결합한 개발을 지향했다고 한다. 한 전 부지사는 "새만금을 중국 푸동과 같이 시기 시작했다. 그러나 지금 상황을 보라. 현재의 새만금과 푸동의 결과 차이가 어떤지"라고 반문했다. 새만금 사업은 95년 시화호 사건으로 발목이 잡히기 시작했다. 이는 환경단체 개입으로 소송이 시작돼 전라북도청도 개입하기 시작했다. 그는 2002년 정무부지사 시절 관련 소송에서 3건 중 1건에 대해 패소 했다. 그후 도에서도 직접 소송 참여하기 시작했다. 농림부가 주도하던 소송에 보조참가 신청을 하고 전북변협의 적극적 무료 변론 및 대학교수단의 협조로 2심에서는 승소하게 됐다. 그는 소송 상황에 대해 "소송과정에서 지연작전이나 우회작전 사용하지 않고 속공으로

178 새만금 간척종합개발사업 사례 정공법을 택해 소송을 정면 돌파하여 성공했다"고 밝히고 "소송을 하면서 보니 정부와 환 경단체 간의 타협이나 절충이 전혀 없었다. 죽기 아니면 살기 식의 대립은 결코 국가에 이롭지 않다는 생각이다. 사회적 합의를 위한 설득과정, 문화, 시스템이 있어야 한다"고 제안했다. 새만금의 미래를 묻는 질문에 한 전 부지사는 "하기에 달렸다"고 간단하게 답한 후 "새 만금은 농지와 관광 혹은 산업단지로 병행한다면 성공할 것으로 본다. 이는 국가적 차원 에서 접근할 필요가 있다. 국가경쟁력이 달린 문제이기 때문이다. 단순 농지조성만은 반대 한다. 새만금은 국가발전의 소중한 기회이므로 국가적 차원에서의 전략과 비전을 갖고 추 진해야 한다"고 설명했다. 그는 "새만금은 하늘이 주신 축복이다"라고 전제한 후 "새만금을 전남, 경남, 충남 모두 가 반대한다. 지역이기주의 때문이다. 자치 제도의 부작용의 하나라고 생각된다. 새만금 항만, 국제관광단지, 첨단산업단지는 충분한 경쟁력을 갖추고 있다. 추진 중단은 있을 수 없는 일이다. 정책에 있어 일관성은 매우 중요하다. 새 대통령이 나올 때마다 정책이 변경 되서는 곤란하다"며 새만금 지속 추진을 강조했다. 환경단체와의 관계에 대해 한 전 부지사는 "환경의 중요성은 당연하다. 그러나 환경보 존에도 돈이 필요하다. 무조건 반대를 하는 환경운동론자는 곤란하다. 오히려 새만금을 통 해 동진강, 만경강 수질이 개선되고 있지 않은가. 100년 전에 개발된 스위스 융프라우를 지금 개발한다고 했으면 아마 난리났을 것이다. 그러나 현재 최고의 관광지가 아닌가?"며 "국조실 산하 민관공동조사위원회가 구성되어 새만금 문제를 다루었는데도 환경단체는 그 결과를 불신했다. 결국 대법원까지 갔고 그 시간적 경제적 낭비는 누가 감당할 것인가?" 고 되물었다. 그는 정책과정에서 사전에 환경문제를 다루기 위한 과정이 철저히 운영되어야 한다고 보았다. 물론 사업의 대외보안문제를 전제에 두고 말이다. 그는 시민단체에 대해 "시민단 체도 분권되었으면 좋겠다. 지방의 시민단체는 중앙의 통제를 철저하게 받는 것 같다. 환 경단체의 긍정적 측면도 많다. 수질개선이나 환경의 중요성 제고로 환경문제가 개선되는 성과도 있다"고 평가했다. 갯벌에 관한 문제 있어 한 전 부지사는 "갯벌에 대한 경제적 가치가 논란 속에 있다. 환경단체는 매우 크다고 하고 일부에서는 개발로 인한 가치가 더 크다고 한다. Nature지에

부록 1 179 나온 갯벌의 경제적 가치 보도는 논리성이 부족하다고 생각한다"고 말했다. 어민들의 보상문제에 대하여는 "새만금 사업이 지체되면서 재보상, 추가보상 문제가 나 타났다. 초기 보상이 미흡한 측면이 있다는 생각이다. 대규모 개발사업과 같은 경우 적절 한 보상을 통해 사업추진에 발목을 잡히지 않도록 주의해야 한다"는 생각을 밝혔다. 한 전 부지사는 농림부와 전북이 대결구도에 대해 "서로 동상이몽을 갖고 있다. 소송하 는 동안에는 동반자였지만 소송 후에는 입장이 다르다는 이야기다. 전북에서는 전북발전 연구원, 전북 정치권, 지사 등이 정책결정과정에 참여하고 있다. 정부는 새만금을 21세기 의 선물로 생각해야 하며, 특별법을 만들어 전북도민의 의견을 수렴해야 할 것이다"고 주 장했다. 그는 마지막으로 새만금 문제에 관한 "개발사업의 의미 인식, 환경갈등 해결, 확 고한 추진의지가 결여되어 발생한 것"이라고 결론지었다. (10) 농촌공사 행정 관리 * 일시 : 2006년 10월 10일 15:30 * 장소 : 농림부 새만금사업단 공무팀장실 * 면접자 : 농촌공사 공무팀장, 수질팀장 새만금 사업의 실질적인 행위자인 농촌공사의 공무팀장은 "공기지연문제로 초기 예산이 1.3조에서 3.7조로 증가했다. 이는 물론 내부개발비 1.3조를 포함한 것이다"고 말했다. 수 질팀장은 환경단체에 대해 "순기능도 있지만 개발 자체를 거부하는 무조건식 반대는 곤란 하다"며 "동강개발을 포기하면서 환경단체의 영향력, 활동이 커지고 있지만 놔두는 것만 이 친환경적이는 생각에는 반대. 만경강은 초기 수질이 심각했지만 환경기초시설 확대로 오히려 요즘 수질이 더 좋아졌다"고 지적했다. 그는 이어 "시민운동 하는 사람 보면 전공

180 새만금 간척종합개발사업 사례 자라기보다는 선지식으로 막무가내식 접근을 하고 있어 타협이나 토론이 거의 불가능하 다. 또한 환경단체의 특권의식은 지나칠 정도다. 불법행위를 해도 엄정한 법집행이 이루어 지지 않는다. 환경단체는 법 위에 있다는 여론이 팽배하다"라고 환경단체의 특권의식을 꼬집었다. 그는 환경단체 스스로 법을 지키면서 발전적 대안을 제시해야 하고 상대방을 존중하면서 타협하고 대화하는 자세를 갖춰야 한다고 덧붙였다. 그리고 다수의 찬성보다 도 소수의 반대 목소리만 언론에 보도되는 것은 문제가 있다는 의견을 피력했다. 전라북도가 특별법을 제정하려는 움직임에 대해서 "도가 새만금 사업을 주도하겠다는 것인데 새만금은 국가적 안목을 가진 사업이기 때문에 지역문제가 아닌 국가적 차원에서 다루어야 하는 만큼 적절하지 않다. 특히 전북은 정치적 표에 관심을 두고 즉흥적 공약이 나 정책대안을 제시하고 있으나 비전문적이다. 새만금을 산업단지화하자는 의견도 많은데 가까이 이웃한 군산산업단지 경우 50% 밖에 분양되지 못한 실정이다. 산업단지도 경쟁력 이 없다. 산업단지로 개발하려면 추가경비도 들어야 하기 때문에 쉬운 문제가 아니다"라 고 설명했다. 지역주민의 요구에 대해서도 이들은 단호한 태도를 보였다. 이들은 "지역주민 입맛에만 맞게 사업 투자하면 새만금의 미래는 없다. 최소한의 개발만 하고 나머지는 미래세대에게 물려줘야 한다. 물론 농지개발을 한다고 해서 쌀만 생산하는 것은 아니다. 수도작 뿐 아니 라 전작을 통해 원예나 밭작물 재배도 하기 때문에 고부가가치 창출이 가능하다"고 말했 다. 공사 기간과 비산 먼지 문제에 대해서는 "담수화는 6년 정도 걸리나 수질이 확보되어야 하므로 기간이 불확실하다. 또한 새만금방조제로 상시 노출되는 땅이 6000 ha 정도 된다. 비산먼지는 아직 문제가 될 수준 아니다. 문제가 될 수준이라면 주민들이 가만히 있겠나? 이런 지역에 먼지예방을 위한 식재나 식물파종을 이미 하고 있다"고 설명했다. 주민들 보 상 문제에 대해 "주민들을 보면 이해득실에 따라 조직화가 된다. 공짜로 토지준다는 소문 에 위장전입하고 맨손업자로 등록하여 보상도 받아간다"고 말했다. 새만금 소송과 관련해서 이들은 "유 지사는 민관공동조사 및 순차적 개발을 하겠다 고 했는데도 환경단체는 소송을 제기했다. 농림부가 소송을 주관했지만 어찌됐든 소송은 행정력의 낭비를 초래한다"며 "또한 방조제 34Km 중 2.7Km 남긴 상황에서 소송으로 사 업 중단되면서 많은 문제 제기됐다. 이를 방치해 두면 방조제가 유속에 상실되어 추가적 인 비용부담이 엄청나며, 토사유출로 바다환경도 악영향을 주게 되는 상황이 발생한다"며

부록 1 181 무분별한 소송을 경계하는 게 좋겠다고 입을 모았다. 새만금 정책 전반에 대한 평가를 부탁하자 이들은 "새만금 문제를 보면서 강한 추진력 이 절실하다는 것을 느꼈다. 국력을 낭비하지 않도록 엄정한 법집행이 요구된다. 새만금을 위한 게 아니라 득표를 위한 정치적 공약이 사업을 지체시키고 있다. 우리는 사업은 소리 없이 하는 게 좋다고 생각한다"라고 조심스럽게 입장을 밝혔다. 새만금 사업 시 홍보와 협의가 부족했다는 지적에 이들은 "새만금 관련 홍보도 많이 했 다. 토론회, 공청회도 했다. 새만금과 같은 대규모 국책사업은 국조실 주관으로 마스터플 랜을 짜야 한다. 그런 다음 체계적인 정책협의를 해야 한다"고 말했다. 이들은 새만금 방조제 공사를 위해 해창 석산을 개발하여 방조제 토사로 활용한 사례 를 인터뷰 말미에 언급했다. 물론 운반비용은 많이 들었지만 자연파괴를 최소화하기 위해 여기저기의 산을 파헤치지 않고 하나의 산을 다 깎아내 사용했다고 한다. 그러자 그 석산 에 대해 환경단체가 반발해 25억을 들여 조경을 추가로 했다. 문제는 환경단체의 반발로 산을 깎다 만 채로 일부분을 그냥 두었다는 것. 그들은 이 사례를 말하며 쓴 웃음을 지었 다. 마지막으로 두 사람은 "새만금 하나로도 충분한 경쟁력이 있다"며 "이 말은 새만금은 국가경쟁력의 새로운 전기가 될 수 있다는 것"이라고 말했다. (11) 김 서울대학교 교수(민관공동조사단 위원)의 의견 가장 근본적인 문제점은 민주적 절차 무시하고 정치적 이해관계에 의해 몇몇 사람들이 결정하고 이 결정에 끼워 맞추기 위해 환경영향평가, 타당성 평가 등을 실시한 것이다. 순 엉터리다. 경북 운하도 반대하는 사람도 많은데 먼저 한다고 하고 나중에 환경영향평가 타당성 평가로 짜 맞추기 하려 할 것이다. 새만금 사업이 농지 목적이 아니라는 걸 다 아는데 대법이고 고법이고 다 눈치만 보고 결정했다. 고법은 전문가들의 의견을 거치지 않았고 대법원은 한 3시간 정도 형식적으로

182 새만금 간척종합개발사업 사례 청문회를 했다. 판결문에 보면 다 드러난다. 큰 문제가 아닐 수 없다. 정부의 홍보도 정직과 신뢰가 없다. 주민들에게는 복합산업단지, 서해안 문류중심도시 등이라고 홍보했다가 또 농지로 사용한다고 하고 도대체 앞뒤가 맞지 않는다. 홍보건 뭐 건 신뢰와 정직이 가장 중요한데 정부는 거짓말을 하고 있다. 공동조사단은 갈등이 심화되자 이를 해결하기 위해서 만든 건데 3분의 2가 정부 입장 을 대변하는 사람들로 구성되어 있고 3분의 1만 민간전문가로 구성되어 있었다. 정부의 입장을 옹호하기 위한 논리를 만드는 사람들이 많았다고 본다. 공동조사단 내부에서 위원 들의 찬반의견을 받았다. 문제가 있어 원래는 안 받는다고 했는데 찬반입장을 받아버리니 위원들의 진정한 목소리를 낼 수 없었다. 또 조사단에서 위원들이 의견을 듣고도 발표할 때는 위원장이 자기 맘대로 결정문을 써버렸다. 그래서 우리는 우리의 의견이 다르다고 기자회견까지 했다. 더 문제는 공동조사단에서 의견을 모은 것을 총리실에서 결정했다는 것이다. 어떻게 사업주체가 결정을 하나? 그러니 시민들이 소송까지 불사한 것 아니겠는 가? 1심인 서울행정법원은 전문가들의 의견을 많이 듣고 중립적인 입장에서 판결을 내렸다 고 생각한다. 의견을 다 듣고 나서 판결을 하기 전에 재검을 위해 또 들었다고 한다. 농지 목적이 아니란 걸 다 아는데도 고법이고 대법이고 이미 결정하고 짜 맞추기를 한 것으로 밖에 보이지 않는다. 수질대책부터 하고 방조제를 막아야 하는 게 정상인데 지금 막고 수질대책은 2012년에 한다니 말이 되나. 일을 거꾸로 벌써부터 해수면에 문제가 발생하고 있는 것이다. 수질이 악화되고 시화호처럼 될지도 모르는 일이다. 환경부가 한 장관일 때는 수질에 문제 있을 거라는 명확한 입장을 내놨다. 그런데 장관이 교체된 후에 환경부와 해수부가 대통 령의 눈치를 보느라 미온적으로 대처했다고 여겨진다. 다른 문제는 이해관계자들의 의견을 전해 안 듣고 있다는 것이다. 직접적인 피해자인 어민들의 보상 문제도 모르쇠다. 하루에 갯벌에 나가 일하면 10만원 정도 버는 사람들에 게 800만 원 정도만 피해보상을 해준다니 인근 주민들만 불쌍하게 된 것이다. 민관공동조사단에 있으면서 전북도민 모모 단체로부터 협박도 많이 받았다. 특히 어떤 위원장은 전북사람이었는데 협박 수준이 장난이 아니었다고 한다. 어떻게 조사위원에게 죽인다고 난리를 칠 수가 있는 건지 알 수가 없다.

부록 1 183 이런 문제가 발생했을 때는 민관의 전문가들이 의견을 모은 다음에 시민합의기구를 만 들어서 결정하도록 하는게 좋은 것이다. 울산의 음식물쓰레기처리장 사례처럼 시민 배심 원제라든지 시민합의기구 등 건전한 시민들이 참여해서 결정하는 방식도 고려해 볼만하 다. 민관공동조사라고 판을 벌려 놓고 총리실에서 결정한다는 것은 말이 안된다. 국책 시설은 필요성이 정말 있는지 먼저 따져보고 필요하다면 어디에 설치해야하는지 의견을 청취해야 한다. 특히 직접적 이해관계자들의 다양한 목소리를 듣고 그리고 결정하 는 게 좋다. 정책결정에 있어 형식적인 절차가 아니라 진정한 민주주의 절차가 필요하다. 향후 새만금이 용지가 농지가 아니라 다른 용도로 쓰일 거면 그에 따른 경제성, 타당성, 환경영향 평가 등을 다시 하고 정말로 주민들에게 국민들에게 정직하게 알려야 한다. 국 민들 수준이 높아져 이젠 거짓말하면 안통할 것이다. 앞으로 새만금에 토지를 개간하기 위해 얼마 만큼의 흙이 필요한지 그리고 그 많은 예산을 어떻게 확보할 것인지 구체적으 로 계획을 다시 짜야한다. 가장 중요한 것은 정부 정책의 신뢰성이다. 정직이 가장 중요하 다. 어려가지 평가를 필요성부터 차근차근 진실되게 따져봐야 한다. 타당성이 없는 정책을 억지로 수립하지 말아야 한다.

184 새만금 간척종합개발사업 사례 새만금 관련자 인터뷰 내용 분석 1. 새만금용역연구 추진과정에 대한 인터뷰 집단별 시각 분석 새만금사업과 관련하여 직접 면담을 하였던 집단별로 새만금 사업에 대한 의견을 구분 하여 정리하면 다음과 같음 1) 주민집단 새만금 사업과 관련하여 주민집단의 의견은 크게 두 부류로 구분됨 하나는 일반 지역주민들로 새만금 사업과 직접적인 관계는 없으나 새만금 사업을 통해 지역발전을 연계할 수 있다는 입장에서 대부분 사업에 대한 찬성과 적극적 기대를 갖 는 집단임. 그러나 새만금 사업의 지체와 연기, 사업에 대한 논쟁 등으로 인해 기대감 의 상실과 좌절, 나아가 정부정책과 정부에 대한 신뢰감을 상실해가고 있음 다른 하나는 새만금사업에 의해 직접 경제적 생활에 영향을 받는 새만금방조제 연안주 민들로 주로 어업이나 갯벌에서의 채취활동으로 생계를 꾸려가는 집단임. 이들은 새만 금 사업과 관련하여 1차 보상을 받았으나 추가보상에 대한 기대심리로 현재 반대투쟁 을 하고 있음. 그러나 사업 자체에 대한 반대보다는 추가보상이나 생계대책을 요구하 고 있음. 새만금 사업이 계획했던 것보다 지체되면서 추가요구를 하게 된 것으로 정부 로서는 사업을 진행하는데 새로운 장애요인을 떠안게 된 것임 2) 시민운동단체 시민운동단체의 의견 역시 두 가지 부류로 구분할 수 있음

부록 1 185 하나는 새만금 사업을 반대하는 환경단체 중심의 시민단체(환경운동연합 등)들로 새만 금 사업에 대한 근본적인 문제제기를 하면서 사업 자체를 반대하는 입장임. 시화호개 발사업을 통해 환경운동의 동력을 얻게 된 많은 시민운동단체들이 새만금사업 반대운 동에 뛰어 들었으나 사업의 장기화는 물론 사업내용의 모호성으로 인해 현재는 운동 에너지가 고갈되어가는 시점임. 이들 시민운동단체는 초기 새만금 연안 지역주민들과 연합하여 반대운동을 하였으나 양자간의 목적 차이(시민운동단체는 주로 환경보존을 목적으로 새만금 사업에 대해 원천반대를 주장하나 지역 연안주민은 사업 반대보다는 경제적 이익 획득에 주 목적을 두고 있음)로 인해 현재는 독자적인 노선을 걷고 있음 다른 하나는 새만금 사업을 적극 지지하고 신속한 사업추진을 요구하는 시민운동단체 들로 주로 전라북도를 기반으로 하는 1등도민운동본부나 애향운동본부 등이 주도하는 일종의 관변단체적 성격을 가지고 있음. 최근 새만금사업이 재개되면서 이들 시민운동 단체의 활동이나 주장 역시 힘을 얻고 있음. 그러나 이들 단체는 현재 새만금 사업이 농지조성 위주로 진행되는 것에 대해서는 강력하게 반대하면서 첨단산업단지나 관광 단지 등 지역발전의 촉매가 될 수 있는 성장동력산업을 유치할 것을 주장하고 있어 앞으로 사업추진과정에서 새로운 갈등(민민갈등 및 민관갈등)이 유발될 가능성이 큼. 3) 전현직 공무원집단 새만금 사업에 대한 공무원들의 의견 역시 두 개의 집단으로 구분됨 하나는 새만금 사업을 주도하고 있는 농림부 및 농촌공사로서 현재 추진 중인 새만금 사업에 대한 강한 애착과 당위성을 강조하고 있는 집단임. 이들 집단은 새만금 사업을 현재의 계획대로 농지조성 위주로 나가면서 향후 산업단지나 관광단지 등으로 전환 가능하다고 주장하나, 현재 사업에 대한 주도권 상실에 대해서는 적극 저항하는 입장 이 엿보임. 그 결과 새만금 사업의 내부개발에 대한 방향에 대해 지역주민이나 전라북 도의 입장과는 상이한 견해를 보이고 있어 향후 관관갈등의 소지를 갖고 있음. 다른 하나는 전라북도청을 중심으로 하는 지역공무원집단으로 새만금 사업에 대한 큰 기대를 갖고 있음. 새만금 사업이 전라북도의 낙후성을 일거에 개선할 수 있는 전기를 마련할 수 있다는 기대를 가지고 잇음. 그러나 시민들의 지나친 기대 또는 일부 지역 주민의 반대에 직면하여 직접적이고 강력한 의견 표명은 못하고 있음. 그리고 새만금

186 새만금 간척종합개발사업 사례 사업에 대한 주도권이 현재는 농림부 및 농촌공사에 있지만 언젠가는 전북이 가져올 곳으로 믿고 있음. 그때 가면 전북이 원하는 내부개발을 할 수 있을 것으로 보고 있음. 현재는 농촌공사를 지원 보조하고 있지만, 소극적인 자세를 견지하는 것으로 보임. 따 라서 새만금 반대론자들이나 찬성론자 양측으로부터 질타를 받고 있는 상황으로 보임. 4) 정치가 집단 정치가 집단은 새만금 사업에 대한 의견이 두 가지로 구분 가능함 일부 정치인들은 환경운동단체의 영향을 받아 새만금 사업의 환경적 위해성에 대한 우 려로 반대를 표명하고 있음(주로 전라도 지역이 아닌 타지역 정치가들) 전라도 지역의 정치가들이나 민선 도지사, 시장 군수들은 적극 찬성하고 있음. 그러나 정치가들이 새만금 사업에 대한 가장 부정적 영향은 새만금 사업을 자신과 소 속 정당의 이해득실을 고려한 아전인수격인 판단과 의견 표명을 한다는 점임. 반대주 민들에게는 반대를 외치고 찬성주민들에게는 찬성을 주장하는 등의 양면성을 보이는 데다가 새만금 사업에 대한 정부의 의지나 계획과는 무관하게 자신들에게 유리한 입 장에서 본 새만금 사업을 주장하고 있어 새만금의 미래와 비전에 대한 발전적인 논의 를 제한하는 결과를 초래하고 있음.

부록 1 187 2. 인터뷰에서 나타난 새만금사업 추진과정상의 정책과정상 문제점 및 기타 시사점 1) 정책입안상의 문제점 새만금 사업의 필요성 및 사업계획에 대한 사전 논의 과정 미흡 정치적 필요성(대선에서의 득표)으로 새만금 사업이 추진되면서 지역 주민들과의 상호 협력체제 구축에 실패 사업 투자에 따른 정책효과 분석 소홀 국가정책적 고려와 더불어 지역주민들의 의사에 대한 고려가 양립하지 못함 새만금 사업에 대한 사전 홍보 부족 2) 정책집행상의 문제점 새만금 사업추진을 위한 재정적 정책적 일관성 결여로 정책 지체 현상 발생 정책이 지체되면서 정책대상집단(지역주민, 어민, 농민 등)의 정책순응 확보에 실패하 였고, 그 결과 환경단체의 반대, 지역어민들의 추가보상 요구 등의 장애요인 추가로 발생 책임행정 구현의 실패 : 새만금 사업이 지체되고, 새만금 사업으로 인한 주민간의 갈 등과 혼란 발생, 초기 예산의 수배에 달하는 예산 소요, 물막이공사의 지체로 인한 공 사비 증액, 국가적 사업의 일관성 결여 등 여러 가지 문제점이 노정되었음에도 불구하 고 이 부분에 대한 책임을 지는 사람이나 기관이 없다는 점 정책과정의 체계성 결여 : 새만금 사업의 추진체계(주체 및 보조주체의 역할분담)의 모 호성, 사업내용의 사전계획성 및 일관적 추진 미흡

188 새만금 간척종합개발사업 사례 3) 정책홍보상의 문제점 새만금 사업에 대한 정확한 정보와 사업계획을 사전에 홍보하지 못하여 사업수행의 정 당성과 일관성 획득 실패 홍보활동의 주체 및 홍보전략 부재 4) 기타 시사점 정책집행의 시간지체(TIME-LAG) 현상 : 새만금 사업의 경우 초기 계획보다 수년간 지체되면서 정책의 신뢰성, 효과성, 지지도 등이 급격하게 저하되었으며, 초기 계획의 변 경 등의 압력이 거세게 대두됨. 그리고 초기에는 관여하지 않던 다양한 이해관계집단이 개입하면서 정책집행을 더 어렵게 만들었음

부록 2 189 부록 2 네덜란드 간척사업 Ⅰ. 네덜란드 간척의 역사와 추진현황 1. 자연과 인문환경 네덜란드는 과거 라인강(Rhine)과 뮤즈강(Meuse) 및 스켈트강(Scheldt)의 홍수터였던 넓 은 면적의 델타가 있으며, 국경은 북해, 독일, 룩셈부르크 및 벨기에와 접해 있다. 하구호 와 내륙 호수까지 합친 네덜란드의 총 국토면적은 41,160km2 이며, 이중 육지면적은 약 34,000km2이다. 국토의 약 25%에 해당되는 면적이 평균해수면보다 낮으며, 해안의 모래언 덕과 제방이 없다면 해수면이 높고 홍수로 강의 수위가 높아졌을 때에는 국토의 65% 이 상이 물에 잠기게 된다. 네덜란드에서의 모든 표고는 네덜란드 기준표고인 암스테르담기 준표고(NAP: Normal Amsterdam Level)로 표시된다. NAP는 침수에 대한 안전을 고려한 기 준표고로서 암스테르담이 아직 바다와 연결되어 있던 시기에 암스테르담 IJ에서의 평균만 조위을 뜻한다. 1) 기후 및 수문 해양은 네덜란드 기후를 결정짓는 중요한 인자이며, 따라서 해안지방과 내륙지역사이에 뚜렷한 지역적 기후 차이가 있다. 바람의 분포와 일조시간의 차가 특히 심하며, 강수량은 지역적 변화는 크지 않으나 계절적 변화(봄은 건조하고, 늦여름과 가을은 습한 편임)는 심 한 편이다. 연평균 강수량은 750mm이며, 연평균 증발량은 550mm 정도이다. 표고가 낮은 대부분의 폴더(Polder)지역에서의 수위는 기계 배수에 의해서 인공적으로 조절되나, 표고가 높은 지역은 대부분 중력에 의해 자연 배수되고 있다. 사질토양지대의

190 새만금 간척종합개발사업 사례 수로는 일부 여름철에 바닥이 드러나기도 하지만 폴더지역 대부분의 수로는 항상 물이 차 있는 상태로 관리되고 있다. 사질토양 지역에서는 강수의 일부가 직접 하천으로 흘러들기도 하지만, 대부분은 토양 으로 스며들어 지하수와 합쳐지게 되며, 지하수의 일부는 빠른 시간 내에 배수 시스템으 로 흘러들고 나머지는 대수층을 채우게 된다. 이와는 대조적으로 해안지방의 식질토양 지 대에서는 강수중 지하로 침투되어 대수층에 이르는 물은 거의 없는 편이다. 한편 네덜란드의 서부와 중부지역에서는 지하수의 침출에 의한 흐름이 폴더의 지표수 에 도달하게 된다. 이 역방향 침출수 흐름은 사질토양지대의 지하수나 높은 지대에 위치 한 하천바닥으로부터의 침투수 또는 다른 지표수에서 흘러든 물의 흐름에 기인하고 있다. 폴더 지역의 배수는 과거에는 풍차와 증기엔진이 역할을 담당하였지만 지금은 배수장에서 기계배수로 상시 존재하는 침투수는 물론 겨울철의 잉여수를 배제하고 있다. 라인강과 뮤즈강은 강의 특성은 크게 다르지만 네덜란드의 수문학적 기반에 중요한 역 할을 하고 있다. 뮤즈강은 상대적으로 겨울철에 최대유출량을 보이고 여름철에는 유출이 적은 전형적인 강우유출형 하천인 반면, 라인강은 강우유출과 스위스 알프스로부터의 눈 녹은 물이 복합적으로 흘러드는 혼합유출형태의 하천이다. 이와 같은 특성은 겨울철과 여 름철에 각각 피크를 가지는 유출형태를 보인다. 네덜란드 물수지 중 큰 부분을 차지하는 것이 라인강에 의한 유출입량이다. 2) 인구와 토지이용 네덜란드의 인구는 20세기 초 약 6백만명에서 현재 15백여만명으로 증가하여 인구밀도 는 380인/km2에 이르고 있다. 인구의 급격한 증가는 산업화, 도시화 및 농업의 집약화로 연 결되었다. 네덜란드의 토지이용 형태를 살펴보면 다음과 같다. 농업부문의 종사자는 네덜란드에서 소수를 차지하고 있지만, 그럼에도 불구하고 경제에 서 매우 중요한 부분을 차지한다. 광의로 소위 농업경제라 부르는 농업활동은 전체노동인 구의 11%이상의 고용을 창출하고 있다. 농업분야는 무역수입의 17%, 수출의 23%를 차지 하고 있으며 수출액은 160억 길더(약 100억 달러)이상을 차지한다. 따라서 농업은 네덜란 드 경제에서 매우 중요한 산업의 하나이며, 그러므로 네덜란드 물관리의 목표는 일반적으

부록 2 191 로 최적의 농업관리에 있다고 볼 수 있다. 2. 간척의 역사 1) 간척추진 배경 네덜란드의 역사는 다른 어떤 나라보다도 물과 밀접하게 연결되어 있다. 수 세기를 거 쳐 라인강, 뮤즈강, 스켈트강 하류 델타지역의 사람들은 항상 큰 강과 바다로부터의 홍수 를 막기 위한 싸움을 벌여왔다. 약 5,000년 전 이곳에서 생활하기 시작한 초기 정착민들은 자신들의 땅이 크고 작은 강 과 수로가 거미줄처럼 얽혀있는 홍수범람지역이며, 배수가 잘 되지 않는 평평한 델타임을 알게 되었다. 따라서 네덜란드 사람들은 이미 오래전부터 물관리가 그 땅에 사는 사람과 재산을 보호한다는 것을 인식하게 되었으며, 이러한 인식은 부족한 토지자원의 확충이라 는 필요성과 함께 네덜란드의 간척사업의 추진배경이 되었다. 2) 시기별 간척사업 추진내용 수많은 방조제로 복잡하게 둘러싸인 현재의 네덜란드는 AD 1200년까지는 지금의 많은 지역이 바닷물의 출입 때문에 쓸모없는 땅이었다. 현재 제일 큰 도시인 암스테르담과 로 테르담도 방조제가 없다면 물에 잠기는 지역이다. 네덜란드에서의 간척은 강을 따라 형성 된 자연강둑주변에서 시작되었다고 할 수 있으나, 둑을 쌓고 배수시스템을 갖추는 형태의 간척개발은 AD1500년 이후에 시작되었다. 1900년을 전후해서 해안에 자연적으로 형성된 모래언덕 이외의 바닷물과 접하는 부분은 모두 방조제를 쌓아 오늘날의 국토형태를 이루 게 되었다. 네덜란드에서의 간척사업을 시기별로 구분하여 그 특징을 살펴보면 다음과 같 다. 초기 네덜란드의 간척은 이탄질 토양으로 형성된 지역에서 9세기경부터 집중적으로 시 행되어 왔으며 이와 같은 형태의 간척은 13세기까지 계속되었다. 초지 간척은 물관리에 어느 정도 문제가 있었지만 상당히 성공적이었고 경작지의 인구밀도는 40인/km2 정도가 보

192 새만금 간척종합개발사업 사례 통이었다. 이탄질 토양을 간척하여 일부는 농경지로 또 다른 일부는 가축을 사육하는 장 소로 이용하였다. 1250년과 1600년 사이의 네덜란드는 해안지역에서 해수의 침입으로 인한 피해가 극심 하였던 시기였다. 대부분의 지역에서 과거에 축조하였던 해안제방이 해수의 침입에 견디 기 어려워 제방높이를 올려야 했다. 이 시기의 간척은 북부 프리스랜드에서 주로 이루어 졌다. 13세기경에는 미델지(Midddel Zee) 주위에 제방을 쌓아 조수의 침입을 막고 내부를 간척하였으며, 남서부지역은 하구를 통해 조수의 침입이 빈번하였으므로 소규모의 하구댐 을 막아 간척을 시행하였다. 1250년 이후에는 남서부지방의 염습지나 해안의 이탄질 토양 지대를 간척하여 농업에 이용하였으며, 네덜란드 중부 IJ지역은 과거 간척을 시행하였던 이탄질 토양의 지반이 가 라 앉아 배수에 어려움을 겪기도 하였다. 이 지역의 배수를 위해 15세기 초 풍차를 도입 하게 되었다. 17세기와 18세기 동안 네덜란드에서의 간척사업은 매우 활발하게 진행되었으며, 이 기 간 동안 양적으로나 기술적으로 많은 발전이 있었다. 간척방법은 소규모로 오랜 기간을 두고 조금씩 진행하는 방법이었다. 그러나 제방을 축조하는 기술의 발달과 함께 조석이 유출입하던 간석지를 개발하는 사업이 시작되었다. 북부지역의 Zijpe지역에서는 1552년과 1573년 두 차례의 실패 끝에 1597년 6,500ha를 개발하였으며, 1661년에는 Wieringerwaard지 역에서 1,800ha의 간석지를 개발함으로써 대규모 해면간척이 시작되었다. 이 시기의 간척 은 정부가 시행한 것이 아니라 다수 개인이 힘을 합쳐 개발하는 형태였다. 17세기 이후 계속 발전해 온 간척 기술은 19세기와 20세기까지 연속되었고 대규모 간 척사업이 이어져 왔다. 19세기에 가장 규모가 컸던 호소간척사업은 1852년에 완성된 18,000ha의 Haarlemmermeer 간척이었으며, 활발한 해면간척도 이루어 졌다. 1883년부터 1911년까지 이루어진 간척면적은 총 350,000ha에 이르며, 그 중 바다를 메워 일군 해면간 척 개발면적은 100,000ha에 달하고 있다. 이 시기의 간척기술 발전은 20세기 쥬다지 간척 사업의 기초가 되었고 1916년 대홍수와 제1차 세계대전 동안에 경험하였던 비상식량(식량 안보)의 필요성 때문에 1918년부터 쥬다지 간척사업 시행을 결정하기에 이르렀다. 쥬다지 사업은 300km에 달하는 해안선을 단축하고, 225,000ha의 토지확대와 125,000ha의 담수호를 조성하는 사업이었다. 아이젤미어를 형성하는 주방조제는 압슬루트방조제로서

부록 2 193 1928년 착공하여 1932년 완공되었다. 1930년에는 WIeringermeer 폴더 20,000ha가 개발되었 고, 1942년에는 Noordoost폴더 38,000ha, 제2차 세계대전 이후에는 Flevoland폴더 97,000ha 를 개발하였다. 당초 개발예정지였던 Markerwaard의 60,000ha는 농수산 생산과잉과 재원문 제 및 자연보전 차원에서 개발이 유보된 상태에 있다. 한편 1853명의 인명손실과 165,000ha에 달하는 침수피해를 몰고 왔던 1953년 델타지역 의 대홍수는 대규모 수리시설사업인 델타사업을 시작하는 결정적 계기가 되었다. 1958년 델타사업법이 통과되고 1960년과 1978년 사이에 하구가 체절 되었으나 생태계 보전을 위 하여 Eastern Scheldt 는 완전체절을 하지 않고 해수면이 높지 않은 평상시에는 배수갑문 을 개방하여 조수가 유출입할 수 있도록 하였다. 3) 향후 간척 추진계획 네덜란드에서 계획하고 있는 향후 간척과 관련이 있는 규모가 큰 개발사업은 다음과 같다. ⑴ 로테르담 항 확장 개발 로테르담 항구는 세계적으로 화물물동량이 가장 많은 내륙항이고 인구 밀집지역으로 확장개발의 필요성이 대두되고 있다. 과거 폐기물 투기지역으로 계획되어 있던 일부 지역 을 개발하는 방안을 수립하여 추진할 계획으로 있다. ⑵ 해안개발계획 덴하그(헤이그) 해안으로부터 훅휀 홀랜드에 이르는 해안을 종합 개발하는 계획이다. 해안을 따라 형성되어 있는 모래 언덕과 저습지 등을 자연경관도 살리면서 훅휀 홀랜드 부근에 공항, 중공업공단, 발전소 등을 개발하는 사업계획으로 민자를 유치하여 사업을 추 진하고 있다.

194 새만금 간척종합개발사업 사례 (3) 환경복원 계획 바다를 향하여(growing towards the sea)"라는 화란의 일반적인 개발계획에서 내측의 자 연환경을 복원하는 개발 계획이다. 내측의 지대가 낮은 지역에 물을 끌어들여 환경을 복 원하고자 하는 계획으로 과거 개발사업과 반대되는 개념이 아니라 해안개발과 자연환경이 조화를 이루는 개발방향에서의 개념이다. 3. 간척 이후의 문제점 현재 네덜란드에서 간척 후에 생긴 여러 가지 문제점 중 몇 가지를 살펴보면 다음과 같다. 1) 지표수 오염 네덜란드에서 지표수의 오염은 인구조밀지역과 공업지역에서 주로 발생한다. 특히 스위 스와 독일의 공업지대를 거쳐서 흘러온 라인강 하류의 중금속으로 오염된 퇴적물의 해결 에 어려움을 겪고 있다. 이에 대한 대책의 하나로 아이젤미어의 직상류에 연결되어 있는 케텔미어호를 대상으로 바닥에 퇴적된 중금속을 준설하기 위하여 케텔미어 정화사업을 착 수하였다. 2) 해수유입 간척 후 조성되는 담수호 물관리에 있어서 가장 오래된 문제는 하구 수문 개방에 따른 해수의 침투현상이다. 하구둑의 설치는 해수의 직접적인 침투는 방지하였으나, 표고가 낮 은 저지대 간척지에서는 염분이 포함된 지하수가 일정하게 용출되고 있다. 해수의 침투는 해수면이 상승할수록 증가하며, 배의 운항증가와 갑문 및 항구 그리고 수로입구의 수심증 가로 인해 발생한다. 이와 같은 사실은 네덜란드 서부지역에 농업용수와 식수를 공급하는 Rotterdam수로의 수원지를 20km 상류로 이동시키는 결과를 낳기도 하였다. 델타사업은 이 러한 상황을 어느 정도 개선하였으나, 모든 상황에 안전한 것은 아니다.

부록 2 195 3) 수질관리 물은 자연의 보전과 쾌적한 환경을 제공하는데 중요한 역할을 하며, 자연 수문학적 환 경의 변화는 육상과 수상 환경에 큰 영향을 줄 것이다. 이와 같은 사실은 지하수의 인공 적인 추출과 경작지배수에 따라 지반이 침하하고, 때로 습지로 변화하는 예에서 알 수 있 다. 한편, 지난 60~70년간 지표수 오염의 증가는 더욱더 강력한 수량, 수질관리의 필요성 을 보여주고 있다. 4. 간척과 물관리 관련제도 북해 연안에 위치한 네덜란드는 국토의 넓은 면적이 인공적으로 만들어진 지역으로 여 러 개의 폴더와 그 사이를 거미줄처럼 연결하고 있는 수로로 형성되어 있다. 수많은 제방 과 주운을 위한 통선문, 양배수장, 홍수방지시설 등이 네덜란드의 안전을 지켜주며 주거 및 토지이용에 적합하도록 설치되어 있다. 물의 나라라고 불리는 네덜란드에서 간척과 물 관리에 관계된 행정체계와 관련조직을 살펴보면 다음과 같다. 1) 행정체계 및 관련조직 (1) 행정체계 네덜란드에서 수량 및 수질관리는 중앙정부의 운수공공사업물관리성이 책임을 맡고 있 다. 주요 물관리 기반시설(제방, 국가적으로 중요한 강과 수로)의 관리는 중앙정부 또는 지방정부가 관리책임을 맡고 있으며, 그 이외의 수역은 각 지역의 물관리 조직이 물관리 에 대한 절대적인 지위를 가지고 있다. 공공사업성 이외에도 물환경정책과 밀접한 관련이 있는 정부부처는 환경성과 농업성이다. 일반적인 환경정책은 주택공간계획환경성이 책임 을 맡고 있다. 물, 공기, 토양 등에 관하여 환경기준과 배출기준을 정하고, 음용수의 수질 과 오염되지 않은 맑은 물을 공급하는 책임이 환경성의 업무에 속한다. 농업자연관리수산 성은 도시이외의 농산어촌지역과 자연보전 및 자연개발에 대한 업무를 책임지고 있다. 네 덜란드에서의 물관리에 대한 주요 책임한계를 구분해 보면 다음과 같다.

196 새만금 간척종합개발사업 사례 1 국가 관리(National level) 중앙정부는 다음 두 가지 사항을 책임지고 있다. 국가적 차원에서 관리해야 할 수역(큰 하천, 주요 주운 수로, 하구, 호수 및 북해연안)의 물관리 지역차원의 물관리와 지방정부의 관리하는 지하수자원 관리에 대한 감독 2 지방정부 관리(Provincial level) 네덜란드의 12개 지방정부의 임무와 조직은 중앙정부와 비슷하지만 지방정부가 관장하 는 지역에 국한된다는 것이 다른 점이다. 대부분의 지방정부는 수량 및 수질관리 업무 중 많은 부분을 물관리위원회에 이양하고 있으나, 지하수관리만은 전적으로 지방정부가 책임 을 맡고 있다. 지방정부는 물관리위원회를 신설하거나 폐쇄하는 권한을 갖고 있으며, 수행해야할 물관 리 업무를 결정하고 집행조직 및 조직의 구성원을 선정하는 권한을 가지고 있다. 또한, 지 방정부는 물관리위원회의 업무와 예산집행을 감독하는 기능을 가지고 있다. 그러나 물관 리의 최종적인 책임은 전체적으로 지방의 각 기관을 관장하는 중앙정부에 있다. 3 지역차원의 관리(Regional and Local level : Water Board) 물관리위원회는 물관리에 관한 국가조직의 하나로서 지방관리수역의 지표수관리를 실 질적으로 담당하고 있으며, 독자적인 자체체제를 갖추고 있다. 지역주민 스스로가 지켜야 할 규칙을 제정하고 물관리세와 오염세 등을 부과할 수 있으며, 대상지역내 수로의 물관 리 및 도로관리를 주 업무로 하고 있다. 물관리위원회는 네덜란드에서 가장 오래된 민주조직이다. 일찍이 15세기 초부터 수백개 의 작은 물관리위원회가 있었고 이들 물관리위원회는 그들 스스로가 선정한 행정조직으로 그 관할 지역의 아주 작은 규모에 이르기까지 수자원을 관리하여 왔다. 위원회의 장은 선 거로 선출되며, 농장 소유주외에 1992년 이후부터는 소작인도 투표권을 갖게 되었다. 서로 인접한 소규모 물관리위원회는 지난 몇 세기동안 통합되어 왔으며, 현재 64개 물관리위원

부록 2 197 회가 남아있고 앞으로도 계속 합병되어 결국에는 몇 개의 대규모 물관리위원회만이 남게 될 것이다. 지역 물관리위원회는 물관리위원회법을 준수해야 하며, 이들 모든 지역물관리 위원회의 조정기관은 물관리조직연합회이다. 물관리위원회의 담당업무는 조직의 숫자가 감소함에 따라 오랜 세월을 두고 발전해 왔다. 물관리위원회는 다음 업무를 책임지고 있 다. 물의 조절 : 듄(Dunes), 제방 및 수로에 의한 홍수방지 업무 수량 관리 : 적절한 수위를 유지하는 수량관리 업무 수질 관리 : 수질 오염을 방지하고 지표수 수질을 개선하는 업무 일부 물관리위원회는 위의 주요업무외에 내륙의 주운수로와 도로 관리와 같은 관련 업무를 다루기도 한다. 단, 음용수에 대한 책임은 물관리위원회가 아니라 각 상수도 회사가 책임을 지고 있다. 4 사업계획수립 오늘을 위한 결정을 내리지 않는다는 네덜란드의 정책입안과 정책결정과정의 전통은 내일의 사실로 나타난다. 이 점은 왜 계획수립 과정이 중요하며 서로 다른 관련기구 사이 의 업무를 조정하기 위하여 필요한 과정인가를 설명하고 있다. 계획수립과 그에 따라 내 려지는 일련의 결정은 문제를 인식하고, 문제를 해결하기 위한 여러 가지 대안을 마련하 며, 각 안이 실제로 미치는 영향이 무엇인가를 검토하고, 적합한 담당기관이 시행안을 선 정하는 것은 물론 대안을 마련하는 과정에 따라 이루어지고 있다. 1989년에 제정된 물관리법은 물관리계획의 기본방향과 목적 및 내용을 담고 있는 국가 물관리 정책을 수립하고 이를 4년~8년마다 한번씩 계획을 수정 보완하도록 규정하고 있 다. 국가 물관리 정책에 기초하여 중앙정부와 지방정부의 물관리 담당기관은 시행안을 수 립하며, 이 시행안은 토지이용계획과 환경보호계획 사이의 상호관계를 포함하게 된다. 종 합적인 물관리 시스템은 기본적으로 어느 특정한 결정과 시행안이 미칠 수 있는 영향을 알아보아야 하며, 이를 위해 중앙정부와 지방정부는 수자원관리를 위한 시스템분석방법을 도입하고 있다. 시스템 분석 담당자는 물관리 문제의 복잡한 구조와 고려해야 할 수많은 인자 및 서로 다른 물관리시스템 사이의 복잡한 관계를 조사하기 위해 여러 가지 방법의

198 새만금 간척종합개발사업 사례 수치모델링과 해석적 방법을 이용하고 있다. 5 물관리비용 네덜란드에서의 물관리 재정은 다음의 우선순위에 따라 수립한다. 비용은 관련자 혹은 비용발생에 책임이 있는 사람이 부담한다.(예를 들어, 새로 시작 하는 사업의 허가규정을 만족시키기 위해 필요한 비용은 사업계획자가 부담) 물관리 기관의 비용이 개별적으로 배정될 수 없는 경우, 그 비용은 관련자 혹은 책 임이 있는 사람에게 징세하는 방법으로 해당구역에 배분한다 (예를 들어, 물관리 위원회 에 의해 수행되는 제방건설 등 각종 수량관리 수단의 비용은 사용자 부담 원칙에 따라 부담) 만약 위의 두 가지 방법이 모두 불가할 경우, 중앙정부의 일반예산에서 재정을 충당 할 수 있다 (예를 들어, 서로 다른 공공의 이익을 위한 물조절 업무를 마련하고 조정하는 데 필요한 중앙정부나 지방정부의 비용뿐만 아니라 주요홍수방지 댐과 폭풍해일방지용 댐 및 수량관리 운영비용) 지역차원의 수질관리업무를 위해 필요한 비용은 오염원인자에게 부과하는 세금으로 재 원을 마련한다. 1994년 공공기관이 홍수 방지와 수량 및 수질관리에 사용한 비용은 약 60 억길더 (약 3조 9천억원)였다. 상수도 공급회사는 전체 25개가 있으며 수도료는 음용수원으로 지하수를 사용하느냐 혹은 지표수를 사용하느냐에 따라 큰 차이가 있다. 1996년의 예를 보면, 수도료는 m3당 1.60~3.14 길더(NLG)로서 평균 2.65길더였다. 일일소비량은 1인당 132리터로 다른 서유럽 국가에 비해 상당히 적은 양이다. 1994년 상수도 회사가 공급한 총수량은 1,280백만m3으 로, 그중 740백만m3이 가정에서의 생활용수로, 290백만m3은 소규모 사업장에서, 160백만m3 은 산업용수로 이용되고, 기타 목적으로 나머지 90백만m3이 사용되었다. 음용수 총량의 2/3는 지하수를 수원으로 하고 있다. 네덜란드 서부지역의 지하수는 기수(brackish)이거나 또는 염분이 많이 포함되어 있는 물이기 때문에 이 지역의 음용수나 산업용수는 라인강이나 뮤즈강의 물을 이용한다. 용수 확보를 위해 과거 조수가 유출입하던 지역인 Brabantsche Biesbosch에 대형 저수지가 건설

부록 2 199 되었고, 뮤즈 강물이 양호한 상태를 유지할 때 저수지로 물을 퍼 넣는다. 상수도 회사는 토양이 지나치게 건조하는 문제 때문에 지하수를 이용하는 양이 줄어들고 지표수 이용량 이 늘어날 것으로 예상하고 있다. 내년도에는 적정 수질을 유지하는데 필요한 비용과 환 경비용이 증가하고 환경세가 도입되므로 수도료가 인상될 것으로 예상된다. ⑵ 물관리 관련 기구 및 연구기관 1 RIZA(National Institute for Freshwater Management and Wastewater Treatment) 랠리스타드에 있는 RIZA는 공공사업성에 담수에 관련된 사항을 자문하는 기구로서 통 합물관리가 이루어지는 곳의 지식센터라고 할 수 있다. 1920년대부터 지표수의 수질관리 를 담당하고 있으며, 담수 수질개선에 크게 기여하였다. RIZA는 매일아침 그날의 수위를 발표하며 수위와 수질변동에 관한 내용은 인터넷이나 전화로 알아 볼 수 있도록 공개하고 있다. 2 아이젤미어 지방청 아이젤미어 지방청은 네덜란드 습윤 지역의 심장역할을 하는 아이젤미어 호, 마커미어 호 그리고 보더호의 수량 수질관리를 위하여 설치한 특별기구이다. 이 기구는 담수호의 수자원과 압슬루트 방조제, 후트리브 방조제 그리고 수많은 수문의 관리를 책임지고 있다. 직원들은 수질관리 및 수량관리와 하도하상관리, 보더호의 앨지의 과잉성장도 감시하고 있다. 3 연구기관 네덜란드에는 많은 숫자의 연구소, 대학의 관련학과, 용역사 및 단체가 통합물관리에 대한 연구를 수행하고 있다. 각 기관이나 단체의 다양성 때문에 기본적으로 연구를 위한 조정업무가 필요하다. 아래의 기관이나 단체가 관련연구에 참여하고 있다.

200 새만금 간척종합개발사업 사례 공공사업성, 육수역물관리 및 하폐수처리연구소(RIZA: Institute for Inland Water Management Waste Water Treatment) 공공사업성, 국립연안해양관리연구소(RIKZ : National Institute for Coastal and Marine Management) 델프트 수리연구소(WL / DELFT HYDRAULICS) 국립응용지구과학연구소(TNO : National Institute of Applied Geoscience) 국립보건환경보호연구소(RIVM : National Institute of Public Health and Environmental Protection) 왕립네덜란드기상연구소(KNMI : Royal Netherlands Meteorological Institute) Delft Geotechnics The Winand Staring Center for Intergrated Land, Soil and Water Research 응용물연구재단(STOWA : Foundation for Applied Water Research) 와게닝겐농과대학 수자원학과 트웬티대학 기술환경관리과 국제수리환경공학연구소(IHE : International Institute for Infrastructural, hydraulic and Enviornmental Engineering) IRC 국제물위생센타(IRC International Water and Sanitation Center) 우주탐사 지구과학연구소 (ITC : International Institute for Aerospace Survey and Earth Science) 국제간척개량연구소(ILRI: International Institute for land Reclamation and Improvement) 4 관측조사활동 대부분의 모니터링계획은 어떤 물질의 변화경향을 파악하고 부하량을 조사하며 문제가 발생할 때 조기경보를 하기위한 목적과 함께, 설정되어 있는 특정한 기준을 초과하지 않 는가를 평가할 목적으로 시행되고 있다. 이 경우 고려되는 기준을 초과하지 않는가를 평 가할 목적으로 시행되고 있다. 이 경우 고려되는 기준은 국가설정 기준뿐만 아니라 각종 EC 지침 및 수질과 관련한 국제협약에 의한 기준을 포함하고 있다. 네덜란드는 주변 수 역에 대한 생태학적 최소기준을 설정하였는데, 그 기준의 대부분은 EC 지침에서 규정하 고 있는 값보다 엄격하게 적용하고 있다.

부록 2 201 주요 주변수역의 모니터링은 RIZA가 주로 담당하고 있으며, 북해 연안수역의 모니터링 은 자매연구소인 RIKZ가 담당하고 있다. RIZA는 네덜란드로 유입하는 주요 하천에 관측 소를 설치하여 여러 가지 다양한 물질을 연속적으로 관측하고 있다. 또한 RIZA는 수질을 평가하기 위하여 최근 몇 년 동안 물고기와 물벼룩을 이용해 왔으며, 이와 같이 생물을 이용하는 조사방법은 화학적 방법에 의한 조사와 경보기술을 보완하는 방법으로 상당히 효과적인 것으로 판명되었다. 2) 법적체계 (1) 기준과 목표 국가물관리정책 보고서는 계획기간 동안 주요 수역과 물관리조직에서의 법적 질적 목 표를 규정하고 있다. 이 목표치는 생태학적 목표치로 표현되어 있으며, EC 지침에 따라 음용수, 잉어류에 적합한 물, 목욕을 할 수 있는 물 등으로 구분되어있다. 목표치는 환경적인 질적 기준이나 질적 목표를 설정한 것으로서 물 사용을 위한 보호 측면세서 정의되는 최대치이다. 한계치는 위험 때문에 받아들일 수 없는 수치를 의미하며, 관리목표치는 위험이 무시될 수 있는 정도 이하의 값을 의미한다. 기본적으로 위험도평가 와 오염물질의 모니터링은 배출 폐수 또는 유입수 중 어느 하나에 초점을 맞출 수 있다. 네덜란드의 주요담수호 수역은 총량규제방식으로 오염배출을 강력하게 규제하고 있으 며, 총량규제를 적용받는 지역에서는 신중한 원료선택, 깨끗한 생산과정, 가정에서의 적극 적 협조, 적절한 배출수 처리기술 등을 일관적으로 포함하는 종합적인 환경친화적 수질관 리시스템이 구축되고 있다. 이와 같이 수질보전을 위하여 강력한 오염규제정책과 관리를 통해 부단히 노력하고 있 지만 일부지역에서는 종종 문제점이 나타나기도 한다. 이는 대개 관리구역 사이의 경계를 통해 확산되는 오염배출량의 차이를 구분해 줄 수 있는 과학적 지식의 부족 및 관리주체 의 부재 때문이다. 비록 행정부처가 배출수 및 유입수질 문제와 관련하여 역할을 분담하고 있지만, 기타 다른 여러 기구 즉, 국제적인 정책결정기구, 북해연안국협의체, 국내 또는 지역의 정책결

202 새만금 간척종합개발사업 사례 정기구도 어떠한 특정한 문제에 대하여 책임을 지고 있다. 분명한 것은 위의 각 기관이나 기구의 이해관계가 상충될 수 있다는 점이다. ⑵ 여론형성과 주민 합의 1980년대 후반까지의 정책 및 계획결정은 정부의 일방적 주도에 의해 수립되었다. 정책 이 한번 결정되어 어떤 사업이 시작되고 나면, 일반 대중은 그 사실을 통보 받는 형식이 었다. 그러나 1980년대 후반기에 도입된 통합물관리와 시스템분석기법은 두 가지 모두 새 로운 정책의 개발이었다. 새로운 시각에서 접근하는 이 물관리 정책은 일반 대중을 상대 로 널리 알리고 논의하였을 뿐만 아니라 물관리기관 사이에서도 심도 있게 토론하였다. 이 시기에 이미 중앙정부는 서로간의 의사교환을 성숙한 하나의 정책수단, 즉 정책이나 관리목표를 달성하기 위한 수단으로 생각하였다. 제 3차 물관리 정책보고서를 준비하는 과정과 통합물관리의 개념속에는 이러한 수단이 포함되어있다. 그 이후 물관리기구의 소 식지인 De Water"홍보책자, 포스터, 비디오물 전시회 및 뉴스매체 등을 통해 의사교환수 단이 정착하게 되었다. 지금은 대규모 기반시설 계획이나 관리사업계획에 자문위원회나 토론그룹을 설치하는 것이 당연하게 받아들여지고 있다. 토론회는 일반대중의 의견을 제시하고 협의하는 장으 로서 사업에 참여하는 수단이 되었으며, 각 그룹의 대표는 그들의 특정이익의 관점에서 사업을 평가하고 변화를 추구하게 되었다. 현재 추진되고 잇는 제4차 물관리 정책은 이 정책을 마련하는 초기단계부터 물관리분 야의 모든 관련된 그룹들과 매우 빈번한 의사교환이 이루어져 왔다. 농업자연관리수산성, 주택공간계획환경성 및 물관리조직연합회 등은 단순히 지켜보는 기관이 아니라 실제 프로 젝트를 수행하는 팀의 일원이 되었다. 그들의 역할은 서비스를 제공받는 구성원그룹의 의 사를 적극적으로 대변하는 것이며, 아울러 최종결과에 대하여 책임도 지게 된다. 근본적으 로 왜, 이와 같은 선택이 필요한가 하는 것을 사람들에게 이해시키는 것이 물관리를 위 한 의사교환 과정에서 이루어져야 하는 것으로 생각되고 있다.

부록 2 203 (3) 관련법 물관리와 직간접적으로 관련이 있는 법과 규정은 수없이 많다. 법적인 해석과 별개이기 는 하지만, 물관련 법은 대체로 5개의 범주로 분류할 수 있다. 첫째 제도 및 기구조직과 관련된 것이며, 둘째 통합물관리 정책분야, 셋째 기반시설물과 관련된 분야가 있다. 네 번 째는 특정한 범주로 음용수분야이며, 마지막 다섯 번째는 물과 관련된 분야의 입법에 관 한 것이다. 1983년에 통과된 법령21에 따라 물관리, 환경관리, 자연관리 및 계획은 공공기관의 책임 에 속한다. 몇 가지 중요한 법을 소개하면 다음과 같다. 지표수오염방지법 폐수배출 허가 적용 및 폐수처리비용을 마련하기 위한 폐수배출부과금을 징수할 수 있도록 한 법안(총량규제법), 해역오염방지법(1975)은 북해의 오염방지를 위해 입법된 특 별법이다. 물관리법 지표수의 수량관리를 위한 법안으로 물의 분배와 급배수 및 각 정부기구 사이의 관리 책임 한계를 규정하고 있다. 지하수법 대수층으로 지하수를 추출하거나 인공적으로 저류하는 모든 사항을 관장하는 법안, 법 은 지하수를 양적으로 규제(인공저류 제외)하고 있다. 수질과 관련된 부분은 토양 보전법 에서 규정하고 있다. (4) 기타 관련 법 물행정기관법- 공공사업성 수자원관리청의 임무 및 법적지위에 관한 법률 물관리위원회법 - 지방정부의 물관리 위원회 설립에 관한 법률 토양보전법 - 토양과 지하수 오염 방지 및 정화에 관한 법률 국가관리 기반시설물에 관한 법률 폴더 및 제방개발법 - 간척개발에 관한 법률 하천법 - 공공수역 하천과 강의 정비(홍수 방지, 자연환경, 락, 경관)에 관한 법률

204 새만금 간척종합개발사업 사례 델타법- 폭풍해일방지 원칙을 포함하고 있는 법률 델타 주요하천법 홍수방지법 - 제방관리 및 필요한 개수사업에 관한 법률 음용수공급법 - 마시는 물과 관련된 다양한 서로 다른 측면 (수원, 수질 보호) 때문 에 음용수와 관련된 법안은 여러 가지 법과 규정(지하수법, 토양보전법,물관리법)이 있다. 공간계획법 환경보전법 - 수많은 산업활동의 환경적 측면을 다루는 법률 (5) 재정 물관리를 위한 재원조달은 크게 다음 4가지 방법이 있다. 중앙정부 예산(일반 세금) 토지와 건물소유에 따라 물관리위원회에서 부과하는 물관리세(수세) 지표수오염방지법에 의한 징수금 지하수법에 의한 징수금 일반적으로 대다수 국민의 이익과 관련되는 사업은 중앙정부의 예산으로 집행한다. 즉, 주요기반시설물, 방조제, 국가관리 주운수로의 관리, 지방정부의 관할아래에 있는 수역의 관리 등이다. 물관리위원회는 대체로 자립할 수 있는 조직이다. 대규모 기반시설이거나 물 관리위원회의 자체 관리 구역을 벗어나 일반수역의 물관리 개선에 영향을 미치는 사업은 정부보조금을 지원받을 수 있다. 수질관리기구의 폐수처리업무는 일반적으로 구역내의 모든 거주민과 산업 활동에 따라 부과되는 징수금으로 집행한다. 폐수처리부과금의 부과원칙은 오염발생행위에 기본을 두 는 오염자원인자 부담원칙을 적용하고 있다. (6) 기반시설 기반시설물이란 주로 물리적 구조물 즉 갑문, 양수장, 해일방지 댐, 제방, 교량 등을 일 컫는다. 통합물관리 안에서 이루어지는 활동 대부분은 이와 같은 물리적 기반시설에 의한

부록 2 205 것이다. 기반시설물이 자연환경에 미치는 영향과 건설비용 때문에 통상 통합물관리의 중 요한 요소가 된다. 기반시설물을 기능에 따라 분류하면 다음과 같다. 홍수방지 : 사구(Dunes), 제방, 해일방지 댐, 방파제, 저류지 등 연안역관리 : 사구, 인공사주, 양빈(Sand suppletion), 해빈 등 하천관리 : 수로, 제방, 돌제, 하천제방, 웨어, 통선문, 어도 등 도시지역 관리 : 도로, 교량, 처리장 등 폴더 관리 : 양수장, 갑문, 제방 등 음용수 : 저수지, 정수장 등 지하수 : 양수기, 침투시스템 등 3) 지역 물관리위원회 (Water Board) 네덜란드에서 지방 자치적으로 수리시설물 및 물 관리를 수행하고 있는 지역 물관리위 원회에 대해서 구체적으로 살펴보고자 한다. (1) 개요 앞에서 언급한 바와 같이 물관리위원회는 네덜란드의 물관리에 관한 국가조직의 하나 로서 독자적인 지배체제를 갖추고 있으며, 대상지역내 수로의 물관리 및 도로관리를 주 업무로 하고 있다. 물관리위원회의 관할 대상에는 농업용수뿐만 아니라 수로, 제방, 펌프 장의 적절한 건설, 관리를 통한 홍수제어가 포함되어 있다. 최근에는 홍수제어를 목적으로 한 수로, 제방, 펌프장의 건설사업뿐만이 아니라 종합 물관리로서 토지이용계획, 환경보호 및 보전까지 범위를 넓히고 있다. 단 음용수는 대상에 서 제외되어 있다.

206 새만금 간척종합개발사업 사례 (2) 조직 물관리 위원회의 지위는 1815년 8월 24일에 제정된 네덜란드 왕국헌법에 처음으로 명 시되었으며, 그 후 1992년에 제정된 물행정기관법 등에 물관리상의 책임이 규정되어 있다. 즉 지방자치체와 같은 의회(의원임기는 4~6년)를 가지며 의회에서 이사회가 선출되며 의 장은 여왕이 임명한다. 물관리위원회의 고용자수는 1개 조직 당 20~400명으로 다양하다. 네덜란드 전체의 물관리위원회에는 8,000명이 고용되어 있으며 시나 주 등 관청의 고용자 와 같이 물관리위원회에 근무하는 사람들은 공무원 신분을 갖는다. 즉, 헌법 제7장의 제133조에는 다음과 같은 사항이 기술되어 있다. ᄀ 법률의 별도 결정을 제외하고 물관리 위원회의 설치 및 해산, 임무 및 기구에 관한 사항 및 통치기관의 구성은 법률에 정한 바에 따르며 주의 조례에서 이를 정한다. ᄂ 물관리위원회의 통치기관 규칙제정권과 그 외의 권한 및 회의에 대한 국민의 알권 리는 법률로 정한다. ᄃ 주 또는 그 외의 조직에 의한 전항의 통치기관에 대한 감독은 법률로서 정한다. 해 당 통치기관의 결정은 그것이 법률 또는 공공의 이익에 반하는 경우에 한해서 이것을 파 기할 수 있다. 이와 같이 네덜란드 왕국 헌법의 제133조에서는 주가 물관리위원회에 대해 재정, 구성 인원이나 활동범위 등 운영상의 여러 가지 일을 결정하는 권한을 갖고 있지만 물관리위원 회는 시와 대등한 위치에 있다. 단 전국규모의 물의 적절한 배분에 대한 최종적인 책임은 공공사업성에 있다. 1970년에 제정된 지표수오염방지법에 따라서 오탁허가기준의 개념이 도입된 각 주는 수질에 관해서 일차적으로 책임을 지게 되었기 때문에 대부분의 주는 물관리위원회 또는 수질정화조합에 수질 정화 및 관리업무를 위탁하고 있는 상태이다. 현재 전국의 약 400여 개소의 국영하수처리시설 중 약 200개소가 물관리위원회에 의하여 운영되고 있다. 각 물 관리 위원회는 전국연합조직인 물관리 위원회 연합회에 소속되며, 물관리 위원회 연맹본 부는 행정도시인 헤이그시에 위치하고 있다.

부록 2 207 (3) 예산 네덜란드에서는 오래전부터 지역공동체의 결속에 의해서 제방, 도로, 수로 등이 만들어 졌으며 제방의 유지관리를 통해 마을이 형성되어 왔다. 따라서 시설의 유지관리경비는 각 농가 분담하였으며 원칙적으로 각 소유지의 크기에 따라서 과세되는 형태를 취하였다. 전체 64개 물관리위원회의 연간 예산은 약 200억 길다(13조4천억원)에 달하며, 수입은 토지소유주나 토지사용자로부터 징수하는 것과 관계지역 주민 전체로부터 징수하는 두 가 지 방법을 취하고 있다. 토지소유주나 토지사용자로부터의 징수는 토지의 넓이에 의해서 결정되며 관계지역 주민전체에 대해서는 가옥의 평가액에 따라 징수하고 있다. 즉 원칙적 으로 실제적 이익에 비례해서 부과금이 징수되는 시스템이다. 부과금을 분류하면 물관리세와 오염세 등 2종류로 대별할 수 있다. 전자의 물관리세는 용배수량에 관한 것으로서 토지소유자, 토지 사용자 등으로부터 소 유면적에 따라 징수하므로, 자산세와 거의 같은 평가율을 취하고 있다. 한편 오염세는 수 질에 관한 것으로 주민, 공장 등의 하폐수배출자로부터 징수한다. 주민은 일정액을 지불하 고 기업은 배출수에 대한 오염측정치의 결과에 따라 차등지불하게 된다. 물관리세와 오염세의 금액은 전국 각각의 물관리위원회에 따라서 다르게 설정되며, 대 규모적인 개보수공사의 유무 등에 따라 징수설정액이 매년 달라지게 된다. 이와 같이 각 종의 부과금을 강제적으로 징수할 수 있는 권한에 비례해서 물관리위원회는 장래계획이나 재무내용에 관한 정보공개를 철저히 하도록 노력하고 있다. 물관리위원회의 의도는 지출 계획을 일반에게 공개하면 부과금을 지불하는 토지소유자나 기업들로부터 폭넓은 이해를 얻어서 부과금 징수를 무리 없이 할 수 있다고 하는 것이다. 지역밀착형의 작은 규모의 물관리위원회는 일반적으로 지역의 지지를 받기 쉬운 기반이 있지만, 광역화된 물관리위 원회는 지역의 관심을 깊게 끌어들이는 것이 곤란할 것으로 예상되어 더더욱 정보공개가 필요하게 된다. (4) 관계기관과의 활동 물관리 위원회를 관할 하에 두고 있는 공공사업성은 통합물관리를 커다란 목표로 해서 제3차 국가물관리정책을 실시하였다. 제3차 물관리 정책은 1989년에 환경성장관, 농업성이 서명하여 책정되었고 1990년부터 1994년까지가 정책실시대상기간으로 되어 있으며 환경

208 새만금 간척종합개발사업 사례 정책, 농업정책 등과 관계되는 타 정책과의 횡적인 조정이 도모되고 잇는 것이 특징이다. 이 제3차 정책의 시행기간 중 전국117개소에서 콘크리트제방으로부터 자연제방으로의 회귀를 지향한 사업을 실험적으로 설치하였으며, 1990년부터의 25년간에 걸쳐서 강이나 호수에 흘리는 오염물질을 1/5로 감소하며, 4,700톤/년의 부하량이 있었던 중금속은 1,000 톤/년으로 감소하는 계획을 착실히 추진하고 있다. 현재 제4차 물관리 정책을 수립실시 중에 있으며, 그 중에서 특히 주목되는 것은 운수 공공사업물관리성, 주택국토계획환경성과 농업자연관리수산성의 3개성이 각각 일정액을 갹출하여 총 2,4000만길다(약 160억원)의 <Green Fund>를 설립한 것이다. 전국의 19% 면 적에 해당하는 용수부족지역을 25% 삭감시키는 시책을 위해서 <Green Fund>에서 물관리 위원회에 50%의 보조금지원사업을 추진하고 있다. 또한 제4차물관리정책에서는 하수로 침전물 제거를 위한 Green Up 전국계획을 추진하고 있으며, 그 중에서 특징적인 것은 민 간기업과 연대해서 보다 높은 처리기술의 개발을 지향한다는 것이다. 4) 통합물관리 (1) 통합물관리의 개념 현대의 복잡다단한 사회구조는 각 집단의 사용목적에 적합한 수자원을 찾기가 쉽지 않 고 여러 가지 측면에서 이해가 상충되기도 한다. 이와 같이 복잡한 사회구조는 통합물관 리(IWM : Intergrated Water Management)의 필요성을 강조하고 있다. 통합물관리는 물과 연 관된 모든 생활, 물의 화학적 물리적 생물학적 변화, 물관리에 포함되거나 영향 받는 모든 이해집단을 전체적으로 하나로 묶어 관리하는 시스템을 뜻한다. 물관리 측면에서의 조화 로운 상호관계를 기술한 보고서 Living with Water"는 물관리에 대한 새로운 철학을 낳게 되었고, 제3차 물관리정책보고서로 최종정리 되었으며, 이 정책보고서는 향후 네덜란드 통 합물관리 체계의 토대를 이루고 있다. 네덜란드는 물과의 오랜 투쟁에서 통합물관리에 대 한 풍부한 경험을 축적하게 되었으며, 그 동안 수행해 왔던 수많은 물관련 사업과 그에 대한 연구는 세계도처에서 네덜란드의 전문지식을 요청하도록 하게 되었다. 통합물관리는 공공기관이 수자원시스템분석 방법을 사용하여 수립한 물관리 분야의 사

부록 2 209 업추진 전략과 관리업무를 수행하는데 있어서 수량과 수질측면 사이의 관계 및 물관리와 다른 정책분야, 즉 환경관리, 공간계획, 자연 보전 사이의 상호관계를 고려하는 정책과 관 리 로 정의 된다. 네덜란드에서의 물관리는 어떤 개인이나 사설기관이 아닌 공공기관이 책임을 맡고 있 으며 통합물관리는 책임을 맡고 있는 기관들이 가능한 한 물관리 시스템이 사회, 경제 시스템과 조화를 이루도록 해야 한다. 는 것을 요구하고 있다. 물관리 시스템을 이용하는 사용자 사이에는 이해가 상충되는 경우가 종종 있으며, 이해관계의 조정은 사용자 사이에 서 서로 받아들일 수 있도록 분명해야 한다. 이때 적용되는 우선순위는 경제성에 의한 구 분, 자연가치의 보전과 같이 명확치 않은 가치에 의한 구분, 그리고 정부방침 등에 의하여 순위를 매길 수 잇을 것이다. (2) 물관리 방향의 변천 과거의 물관리가 배수와 홍수로부터의 보호였다면, 70년대 들어서서는 과거의 물관리 문제는 많이 해결된 반면에 두 가지의 또 다른 문제점 즉, 수질오염과 물부족 문제가 제 기되었다. 따라서 수질오염을 개선하기 위해서 지표수오염방지법(1970)이 제정되었으며, 이 법은 첫째, 하폐수를 지표수로 배출하는 것은 책임을 지고 있는 기관의 배출자격 발 급이 없으면 금지하며, 둘째로는 하폐수를 배출하고자 하는 사람은 하폐수의 량과 질에 따라 오염세를 내야한다 고 규정하고 있다. 지표수오염방지법은 강력한 수질규제(총량규제)로 상당한 수준의 수질관리를 가능하게 해주었다. 지역의 물관리 기관인 지방정부와 물관리 위원회도 이법에 근거하여 세금을 부 과할 수 있었고 이를 재원으로 하여 하수처리장을 건설할 수 있었다. 현재 600여개소 이 상의 하수처리장에서 2,400백만톤의 하수를 처리할 수 있게 되었고 이 중의 절반은 1971 년부터 1982년 사이에 건설된 것이다. 물부족 현상은 1976년의 극심한 한발 때문에 문제점이 극명하게 드러났으며, 물부족으 로 인하여 수질문제를 더욱 악화시켰다. 이런 상황이 PAWN(네덜란드 물관리 정책분석)을 탄생시키는 계기가 되었다. PAWN의 개발을 위한 조사 연구사업은 1976년 8월에 시작되 어 6년간 계속되었으며, 이 사업에서는 전체적인 사회의 이익과 개개 이익집단의 이해를 고려한 물관리에 대하여 연구가 수행되었다. PAWN사업의 목적은 서로 다른 이익집단

210 새만금 간척종합개발사업 사례 사이의 상관관계의 해명, 주요 마찰쟁점의 조정과 해결정책을 마련하는 것이었다. 그러나 PAWN이 모든 이익집단에 대해 고려되었다는 사실에도 불구하고 농업분야는 여전히 관심 의 집중을 받게 되었다. 그 이유는 이 농업분야의 용수수요가 다른 모든 분야의 수요보다 도 훨씬 컸다는 것이다. 결론은 잘 조화된 물관리는 대규모 수로의 정비보다도 균형 있는 물관리가 더 필요하다는 것이었다. PAWN은 1985년, 1989년, 1997년에 수립된 국가 물관 리 정책 보고서에 정보제공 수단으로 활용되었다. (3) 수요와 영향 물관리 시스템을 이용하는 여러 사용자는 각기 다른 요구사항이 있을 수 있다. 예를 들 어 양적 수요와 질적 수요 등이며, 동시에 사용자는 시스템에 어떤 영향을 미치게 된다. 수요측면에서 물부족과 수질악화는 농업, 주운, 공공용수와 산업용수의 공급, 위락, 자연보 전 및 어업에 피해를 주게 되며, 지하수의 이용은 자연과 농업에 미치는 악영향 때문에 여러 지역에서 제한을 받고 있다. 또한, 수량과 수질은 공급측면과 수요측면사이에 밀접한 관련이 있기 때문에 수량과 수질을 분리하여 생각할 수 없다. 네덜란드의 물관리 정책은 이미 건전하고 지속가능한 물관리 시스템을 개발하고 유지 하고자 하는 방향으로 나아가고 있다. 정책의 실행 계획은 환경친화적이고 생태적으로 건 전한 강과 호수의 제방을 건설하며, 홍수터에 시범개발사업을 실시하고, 홍수터의 토지이 용을 제한하며, 물고기의 은신처와 산란장 및 보육장을 보존하거나 복원하기 위하여 어도 를 건설하는 사업 등을 포함하고 있다. 5) 향후 과제 (1) 향후 물관리 기본방향: 제4차 물관리 정책보고서 네덜란드 정부는 1998-2006년 기간동안의 제4차 물관리정책을 발표하였다. 1년 동안 다 양한 분야의 전문가들로 구성된 위원회에서 21세기를 대비한 물관리보고서를 공공사업성 에 제출하였으며, 이를 정부에서 그대로 받아 들여 국가 물관리정책으로 발표하였던 것이 다.

부록 2 211 제4차 물관리정책보고서에는 안전을 포함한 환경과 자연적 측면이 고려된 지역공간계 획까지를 포함하고 있으며, 폭우에 의한 홍수피해의 초기 대응을 위해서 네덜란드 중앙부 하천유역의 홍수를 북해로 직접 배제시키도록 배수 펌프장의 용량을 증가시키고, 아이젤 미어(호) 방조제의 배수갑문능력을 보강하도록 하였다. 또한 수로조직의 오염된 바닥물질 제거를 위하여 115백만 길더(6.5억원)의 기금을 마련하였고, 특히 Rhine-Meuse 델타와 현 재 부분적으로 건조되어 있는 아이젤미어를 대상으로 2010까지 습지 조성을 위해 700백 만 길더(45억원)를 별도로 마련하였다. 또한 동적 해안관리에 중점을 준 제3차 해안지역정 책보고서도 발간하였다. (2) 지하수의 하강과 토양의 건조 네덜란드는 풍부한 지하수자원을 가지고 있다. 대부분의 지역에서 지표면으로부터 몇 m만 내려가도 지하수를 발견할 수 있으며, 저지대에서는 불과 1m이내 에서도 쉽게 찾을 수 있다. 그러나 여러 가지 형태의 물이용은 지하수위를 낮게 떨어트리고 있다. 1950년대 이후 농촌지역에서의 평균 지하수위 강하량은 35cm에 이르는 것으로 알려져 잇고, 영구적 인 지하수 양수시설 지역의 강하량은 1m 이상에 이른다. 지하수위가 내려가면 토양수분 함량, 무기질화, 침투량, 강우 등에 부정적인 영향을 미치게 된다. (3) 환경 변화 네덜란드에서 홍수방지를 위하여 설치되어 있는 시설들을 살펴보면, 해안선을 따라 254 km의 모래언덕과 해안보호제방 795km가 있으며, 수많은 댐과 해일 방지 댐, 1,500km의 하 천제방, 호수와 수로제방 1,600km, 수백 개 폴더를 보호하는 4,000km의 제방이 건설되어 있다. 이와 같은 댐이나 크고 작은 제방이 없었더라면 전 국토면적의 2/3가 일시적으로나 혹은 영구히 물에 잠겼을 것이다. 현재 네덜란드는 안전에 대한 새로운 개념, 즉 홍수 위험도를 고려한 새로운 정책기준 을 마련하기 위하여 노력하고 있다. 고려하는 위험도는 사람의 생명과 재산 보호 및 자연 환경보전과 직접 관련되어 있다. 델타사업을 진행하는 동안 배후지 안전은 이미 확보된 것 아닌가? 라는 일반 국민의

212 새만금 간척종합개발사업 사례 문제제기와 함께 자연과 환경을 좀 더 배려해야 한다는 주장이 있었다. 이에 따라 정부는 이스턴켈트에서 조석의 영향을 받는 염수생태계를 유지하기 위해 수문을 일부 개방하도록 결정하였다. 그때 내린 결정은 안전과 환경문제를 동시에 고려하는 획기적인 사고였고, 자 연환경과 경관보전이 물관리시스템의 정책결정에 하나의 인자로 직접 반영되는 계기가 되 었다. 70년대와 90년대에 두 차례에 걸쳐 국가하천제방보강위원회가 제방개수사업에 있 어서 경관과 자연환경 및 인간유산을 종합적으로 고려하는 비슷한 제안을 내 놓았으며, 정부는 사실상 별다른 변경 없이 그 제안을 받아들인 바 있다. (4) 오염배출 수세기 동안 지표수가 인간이 배출하는 오폐수를 제거하는 역할을 담당해 왔다. 인구가 많지 않았기 때문에 오염도 심하지 않았으며 좋은 수질을 유지할 정도의 자정능력도 충분 하였다. 그러나 이와 같은 상황은 19세시 중반에 이르러 변화하기 시작하였다. 인구의 팽 창과 산업 활동의 증가로 인해 많은 양의 오폐수가 처리되지 않은 채 그대로 지표수로 흘러들게 되었다. 이러한 수질 오염문제를 해소하기 위하여 1970년 지표수오염방지법이 제정되었고, 이 법에 의한 규제와 재정지원에 힘입어 오염이 크게 줄어들게 되었다. 또한 새로운 생산기 술과 재활용 및 정화기술을 도입하여 위험물질에 의한 오염도 줄어들기 시작하였으며, 라 인협약과 북해연안국협약에 따른 오염방지 노력도 크게 공헌 하였다. 그러나 비점오염원 에 의한 지하수와 지표수의 오염은 아직 문제로 남아 있다. 예를 들어, 과거 20년 동안에 사업체에서 배출하는 중금속은 1/20로 줄어들었지만, 비점오염원에 의한 오염은 겨우 반 으로 줄어들었을 뿐이다. 비점오염원 문제를 해결하는 데에는 여러 관련기관들의 노력은 물론 소비자와 생산자의 환경 의식에 대한 변화가 중요하다고 할 수 있다. 북해에서 부영 양화 문제를 좋은 예로 들 수 있다. 다른 나라도 마찬가지이지만 네덜란드에서 질소와 인의 대부분을 차지하는 오염원은 농업과 각 가정 및 산업체이다. 라인강과 북해연안국들은 1985-1995년 사이에 인의 50%와 질소의 70%를 감축한다는 목표에 합의한 바 있고, 이 중 인에 대한 목표는 달성 되었는 데, 주로 소비자에 의해 주도되는 세제 속의 인 성분을 대체한 것이 특히 주효하였던 것 이다. 하폐수처리장에서의 인을 제거하기 위한 노력도 50%감축에 기여하였다.

부록 2 213 (5) 오염 퇴적토 대책 네덜란드에서의 유사오염 정도는 장소에 따라 다르며 오염정도의 심각성도 각각 다르 다. 오염된 유사가 환경에 미치는 위험은 주로 생물학적 먹이사슬에 의한 유해한 물질의 섭취와 라인강 하류와 북해에서의 예처럼 오염된 유사가 인근 지역으로 퍼져나간다는 것 이다. 항만 당국은 로테르담 항에서 나오는 오염된 준설토로부터 북해를 안전하게 지키기 위하여 1985년 대규모 저장소를 건설할 필요성을 인식하게 되었다. 시급한 지역적 문제를 해결하기 위해 항만당국은 우선 소규모 투기저장소를 건설하였다. 1997년 국내나 혹은 국 외 관리지역으로 발생된 오염토사를 투기하기 위한 두 개의 대형 저장소가 건설되어 이용 할 수 잇게 되었으며, 현재 오염 토사의 처리 및 재이용 기술에 관한 연구를 통해 투기 저장해야할 양을 줄일 수 있도록 노력하고 있다. 3. 친환경적 기법 및 적용사례 1) 수로 관리 유역으로부터 간척지내의 수로 및 저수지로 유입되는 영양염류의 양을 줄이기 위해서 행하고 있는 일련의 수질관리 기법을 Frisian 폴더 지역을 중심으로 살펴보면 다음과 같다. 간척지 수로에서 농경지역으로 유입되는 양은 관개용수에 의한 영양염류 공급이며, 이 때 인은 년간 200~300 ton이 농경지역으로 공급된다. 농경지역에서 간척지내 수로로 유입 되는 양은 농경배수를 의미하며 작물에 공급한 비료 등의 추가 투입으로 관개용수 보다는 많은 양의 인이 수로로 유출되며 이 양은 인을 기준으로 년간 210~420ton이 유입되는 것 으로 조사되었다. 한편 유역내의 각 수로로부터 담수호로 직접 유입되는 양은 인 기준으로 년간 600톤으 로 관개용수 보다 2~3배 정도 많은 양이 담수호로 유입된다. 이렇게 유입된 영양염류들은 담수호 녹조현상의 원인물질로서 부영화를 야기 시키게 된다. 따라서 이 지역에서 간척지내의 영양염류 순환의 변환을 위해 사용되는 몇 가지 수질 개선 공법을 살펴보면 아래와 같다.

214 새만금 간척종합개발사업 사례 (1) 완충지대(Buffer Zones) 조성 농업활동구역과 비영농 구역을 구분하고 폴더의 수로를 따라 완충지대를 설정하여 농 경지나 목초지에서 직접 유입되는 영향물질을 걸러 외부 영양염류 부하량을 줄이는 기법 이다. 이런 기법은 큰 하천 등에서는 홍수조절지를 이용한 습지, 하천변을 따른 Stream Side Management Zones(SSMZ)등 유사한 기법들이 유럽과 미국 등을 중심으로 현재 활발 히 연구가 진행 중이다. 구미선진국에서 연구 및 적용되고 있는 수질개선 공법인 SSMZ을 살펴보면 다음과 같 다. SSMZ는 완충지대와 같은 개념으로 농경지의 배수가 하천으로 직접 유입되는 것을 차 단하는 공법이다. Zone의 크기는 수 미터에서 수십 혹은 수백미터까지 적용하기도 한다. Zone의 내부에는 수생식물을 재배하거나 또는 자연적인 상태로 두기도 한다. (2) 수질정화용 부댐 수질정화용 부댐은 본 저수지나 호수의 유인하천 말단부에 소규모의 댐을 만들어 홍 수시에나 혹은 고농도 오염물질 등이 일시적으로 유입될 경우 저류시켜 호소의 충격부하 를 오나화시키는 공법이다. 오염물질 저류지가 호수내에 만들어지는 것에 반해 이 공법은 유입하천 말단부에 조성되는 차이점이 있다. 주요기능은 오염물질을 저류시켜 퇴적을 유 도하고 퇴적된 오염물질을 제거하는 것으로 오염물질 퇴적을 촉진시키기 위해 추가적인 시설을 할 수도 있다. (3) 주기적인 수로 준설과 토사퇴적유도시설(Slit Trap) 간척지 내부의 농경지 등으로부터 간척지내 수로로 유입된 각종 오염물질은 일부는 부 유하기도 하고 일부는 수로 바닥에 퇴적되어 2차 오염원이 되기도 한다. 따라서 수로 바 닥에 퇴적된 오염 저니를 준설하고 또한 수로내의 수초를 정기적으로 제거하여 영양염류 를 감소시키는 기법이다. 준설한 저니와 수생식물체를 농경지의 거름 등으로 재사용하기 도 한다. 토사퇴적의 촉진을 유도하기 위한 시설로는 수로 내부에 실트트랩을 설치하며, 이 실트 트랩으로는 주로 수생식물이 이용되고 있다. 이러한 공법으로 농업지역에서 발생되는 영

부록 2 215 양염류 부하량을 줄이고 간척지내 수로에서 농경지역으로 영양염류 재순환을 증가시키게 된다. (4) 홍수저류지 이 공법은 하천변 저지대를 이용하여 홍수 시 비점오염부하를 일시적으로 저류시켜 처 리하는 공법이다. 평시의 고농도 오염수도 이 시설내로 유입시켜 처리할 수도 있다. 평시 에는 습지의 역할을 하여 다양한 생태계를 구성하기도 하며 이 곳을 찾는 방문객들도 있 을 수 있어 친환경시설로 활용할 수 있다. (5) 주변 습지 이 공법은 계절별 강우량의 편차가 심한 우리나라 등에서 하천내의 홍수터를 활용하여 수질개선을 도모할 수 있는 공법이다. 홍수시에는 홍수터로 이용되고 평시에는 이 홍수터 를 습지로 활용하여 하천수나 주변의 고농도 오수를 유입시켜 처리하는 공법이다. 이미 구미나 일본 등에서는 이 공법을 적용한 곳도 있으며 영양염류의 부하량 삭감에 효과를 보기도 하였다. 2) 간척지내 자연보전 지역설정 플래보랜드는 아이젤미어(호) 주변 폴더 (간척지)개발지구 중의 하나로 동부 플래보랜드 지구와 남부 플래보랜드지구로 구분되어 있다. 플래보랜드 폴더 개발은 농업개발에 관한 한 앞서 개발된 다른 2개 폴더지구와 다르지 않았으나 시대적인 요구에 따라 몇 가지 다 른 추가적인 기능이 고려되었다. 즉, 야외 레크레이션 장소, 자연 보전지역 설정, 인구과잉을 흡수하는 것 등을 들 수 있 다. 이러한 추가적인 기능들은 플래보랜드 폴더개발의 토지이용계획에 반영되었고, 이에 따라 상당한 면적이 자연보전지역으로 책정되었다.

216 새만금 간척종합개발사업 사례 (1) 동부 플래보랜드(East Flevoland)의 자연보전지역 수변 레크레이션 활동이 1960년대부터 각광을 받기 시작함에 따라, 선착장과 수영장이 호안의 제방에 만들어 졌으며 해변과 호안은 야외 레크레이션의 아주 이상적인 곳이었다. 폴더 내부에는 많은 연못과 숲, 자전거도로와 산책로가 만들어 졌고, 여러 캠핑장소와 18,000명을 수용할 수 잇ㄴ는 주말농장도 조성되었다. 이는 결국 간척지 그 자체가 갖는 특징적인 경관에 의해 넓고 다양한 레크레이션 장소를 제공한 결과이며, 이러한 다양한 레크레이션 시설들은 도로와 산책로 등에 의해 주거지역 중심과 연결되어 있다. 플래보랜 드에 있는 수로들도 야외 레크레이션 활동인 낚시,소풍, 숲속 산책등과 같은 기초적인 장 소로 활용되고 있으며, 광활한 농촌지역은 풍경화와 같은 멋진 전원경관을 제공해 주었다. 이 외에도 글라이딩이나 패러슈팅, 모형비행기 타기, 모터 크로서, 승마, Clay-pigeon사격 등과 같은 시설들이 만들어 졌으며, 다양한 형태의 기념관을 설립하여 방문객들이 이용할 수 있도록 하였다. 이 지역에서 특히 두드러진 특징은 Lelystad (간척지에 새로 조성된 플래보랜드 중심도 시) 근처의 낮은 지대에 자연보전지구를 설정하고 엘크, 아메리카 들소, 순록, 야생마 등 이 달리는 것을 볼 수 있는 자연생태공원을 조성한 것이다. 이것은 함께 생태계를 구성하 는 특별한 식물군과 동물군을 불러들이는 생태환경의 장을 제공할 수 있게 되었다. 과거 에는 이러한 생태환경 조성이 폴더 간척 사업 수행에 따라 우연히 또는 부수적으로 얻을 수 있었던 것이 이제는 이것이 폴더간척사업을 완성시키는 사업의 한 부분으로 자리 잡게 되었다. 이런 유형의 간척지 개발은 동부 플래보랜드에서 처음 시도된 것이며, 동부 플래 보랜드의 자연보전지역 중에는 철새 도래지인 Kamperhoek, 목초지에 둥지를 튼 새를 위한 수렵금지 구역인 Keivitslanden, 습지의 새를 위한 보존지역인 Harderbroek 등이 있다. 야생동물은 물론 자연보전지역 외에도 숲속이나 갯벌 또는 수중에서도 볼 수 있으며, 폴더 간척지에 조성된 농경지도 생태환경 관점에서는 중요한 역할을 수행한다. 농경지는 많은 새들이 그곳에서 그들의 먹이를 찾고 겨울에는 수만마리의 기러기떼가 먹이를 구할 수 있는 장소로 이용되기 때문이다. 화란에서 볼 수 있는 4,000여종의 식물 대부분이 이 곳 폴더 간척지에서 자라고 있다는 사실은 자연은 모든 곳에서 존재하고 이러한 조건은 어떻게 개발하느냐에 달려 있다 는 것을 보여주고 있다.

부록 2 217 (2) 남부 플래보랜드의 자연보전 지역 남부 플래보랜드 지구는 개발면적이 43,000ha 이며, 1959~1967년에 내방수제를 건설하 고 1968년부터 폴더내부개발을 착수하여 현재에도 개발이 계속되고 있는 곳이다. 남부 플 래보랜드는 동부 플래보랜드보다 훨씬 더 넓은 지역을 자연보전지역으로 조성하였으며, 남부 플래보랜드에서 자연보전지역을 조성하는 데에는 앞서 개발된 동부 플래보랜드에서 의 경험과 지식이 많이 활용되었다. 남부 플래보랜드에서는 Oostvaardersplassen 지역의 저 지대를 자연보전지역으로 적합한 곳으로 판단하고, 1972년에 내방수제 축조와 함께 배수 를 실시하였다. Oostvaardersplassen 지역의 습지면적은 3,600ha로서 자연수면을 갖는 늪지형태로 개발 되었고 부분적으로 질경이나 갈대 등이 밀집되어 있다. 이러한 자연보전지역을 조성함에 있어서는 수로단면을 불규칙하게 만들고 수로측면에는 식생을 식재하여 다양한 생태환경 이 조성되도록 하였다. 습지지역에는 먹이가 풍부함에 따라 곧이어 많은 종류의 새들이 서식지와 철새 도래지로 인기가 잇게 되었으며, 인접한 2,000ha의 건조지역도 역시 수많은 조류의 서식지와 포유류의 서식지가 되었다. 이와 같이 풍부하고 다양한 생태자원으로 Oostvaardersplassen과 인근의 Lepelaarsplassen 지역은 화란 정부로부터 국립자연공원으로 지정 되었다. 3) 해빈퇴적 촉빈 및 방조제 침식방지 네덜란드에서는 오래전부터 간척지 개발을 위해 방조제나 방수제 전면에 해빈의 퇴적 을 촉진시키기 위한 공법들을 연구 개발하여 왔다. 그 중 하나가 해빈에 나뭇가지로 사각 형의 블록을 만들어 두는 것이다. 이렇게 하면 조수유동에 따라 토사가 이 블록안에 퇴적 이 되어 점점 육지화 되고, 이후 이곳에 다시 방조제나 방수제를 쌓아 간척지를 개발하는 것이다. 한편, 북해의 거센 폭풍과 해일 등으로부터 방조제의 침식을 방지하기 위하여 그로인 (groin)을 방조제 전면에 시공하는 공법이 적용되고 있다. 이 공법은 방조제 침식방지는 물론 토사의 퇴적도 유도할 수 있다. 이 공법은 방조제 뿐 만아니라 큰 라인강등의 제방

218 새만금 간척종합개발사업 사례 에도 곳곳에 설치된 것을 볼 수 있다. 4) 준설투기장 간척 후 조성되는 담수호로 유입하는 하천이 중금속이나 기타 유해한 물질로 오염된 유사를 운반해 올 경우 호수 바닥은 심하게 오염되어 인간에게 유해한 환경을 조성하게 된다. 라인강의 지류인 아이젤강 하구에 위치한 네덜란드의 케멜미어호는 1970년대 라인 강의 상류인 독일과 스위스에서 운반되어 온 오염물질 때문에 국가적으로 문제가 되었던 곳으로, 현재 호수 중심부에 직경이 1km이고 깊이가 45m에 달하는 대형 투기장을 건설하 고 있다. 오염된 퇴적층은 준설하여 투기장에 매립 저장될 계획이며, 투기장 주변은 굴착된 토사 로 인공해빈과 자연환경보전지역을 조성하여 많은 사람이 이용하고 다양한 조류 등 새로 운 생물이 서식할 수 있는 공간으로 활용할 계획으로 있다. 또한 오염퇴적물의 준설시 호 수 바닥의 침전물 교란에 의한 수질 악화의 영향을 최소화하기 위한 다양한 친환경 준설 선을 고안하여 사용하고 있다. 5) 자연 복원지구 필요한 곳에 인위적으로 자연환경을 조성, 복원하는 것은 환경보전 차원뿐만 아니라 지 속적인 개발을 위해서도 중요하다. 네덜란드에서는 내륙 지 하천변의 저지대 농경지 일부 를 매입하여 자연생태를 조성복원하고 있다. 특히 해안과 하천변에 새로운 환경을 조성할 때에는 인간의 편익과 경관 및 환경보전개념을 고려하여 신중하게 계획하고 있다. 자연복 원지구의 일례로 네덜란드의 중부내륙에 위치한 블라우에카머 지구를 살펴본다. (1) 조성 배경 블라우에카머 자연보전지구는 화란 중부 내륙지에 위치한 유트레이트주 네에더 강변의

부록 2 219 홍수터 120 ha를 자연생태지역으로 조성한 지구로서 화란에서 시행된 자연상태 복원사업 지구중 대표적인 지구이다. 이곳 홍수터는 일종의 하천 고수부지로서 과거에는 침수방지 를 위하여 설치된 여름제방을 이용하여 농경지나 초지등으로 이용하고 우기인 겨울에는 침수되던 조건불리 농지이었다. 그러나 1992년 홍수시 하천제방의 붕괴를 예방하기 위하 여 여름제방을 인위적으로 허물어 홍수터로 물을 유도한 바 있으며, 그 이후 여름 제방을 보수하지 않고 여름제방과 겨울제방사이의 홍수터 120ha을 강변자연보전지구로 복원하게 되었다. 이와 같이 화란에서 농지로서의 가치가 적은 지역을 원래의 자연상태로 복원하는 사업 을 추진하게 된 배경은 다음 두 가지 즉, 유럽연합의 농산물 과잉생산에 따른 휴경권장과 산림지 절대 면적의 부족에 따른 자연보전의 필요성으로 설명될 수 있다. 현재 유럽연합 은 회원국의 모든 농민에게 소유농지의 15%를 휴경할 것을 권장하고 있으며, 정부 입장 에서도 휴경에 대한 농업보조금 지출에 비해 영농조건이 불리한 농지를 자연보전지구로 조성하여 관광휴양자원으로 활용하는 것이 더 유용하기 때문이다. (2) 조성 경위 블라우에카머 지역에는 오래전부터 점토를 주원료로 하는 벽돌 공업이 성행하였으며, 이 지역의 이름도 Blauwe Kamer' 또는 Blue Room'이라고 알려진 남빛색깔의 벽돌로 지 어진 17c 농장들에서 유래되었다고 한다. 이 지역에 다양한 형태로 존재하였던 점토 구릉 지와 저습지들은 그 동안 벽돌 원료로 모두 파 헤쳐져 사라졌으며, 1975년 벽돌공장들이 문을 닫게 되자 블라우에카머 지역은 결국 기존의 다양성은 사라지고 평탄한 목초지와 벽 돌 가마만이 남게 되었다. 1984년 Stichting Het Utrechts Landschap(SHUL: 정부지원을 받는 민간 자연경관보전단체 로서 1927년에 설립되었으며 현재 35개소의 자연보전지구를 소유하고 있음)는 블라우에카 머를 취득하고, 1992년에 화란정부, Utrechts 및 Gelderland 주, Wageningen 및 Rhenen 시, 그리고 세계야생기금과 공동으로 자연생태복원사업을 착수하였다. 이 사업의 목표는 네이더강의 기존 생태계와 조화되는 안정된 생태계를 만드는 것이었 다. 이러한 목표를 달성하기 위하여 여름제방은 2개소로 구분하여 조성되었으며, 이 결과 로 현재 블라우에카머는 더 빈번하게 침수가 발생하여, 강으로부터 전에 보다 더 큰 영향

220 새만금 간척종합개발사업 사례 을 받게 되었다. 강물은 이 지역에 모래와 점토를 퇴적시키고 풀과 나무의 씨앗을 옮겨와 종자가 발아할 수 있도록 하였다. 더욱 튼튼한 구조를 가진 자연보전지로 개발하기 위해 서, 여러 곳에 구릉지나 저습지를 만들었으며, 이렇게 해서 다시 만들어진 지형은 예전의 지형모습과 비슷하게 되었다. 양측에 수로를 만들었는데 그 중의 하나는 직접 네이더강과 연결되도록 하였으며, 이러한 수로들은 물고기가 알을 낳고 새들이 먹이를 구하기에 아주 적합한 장소가 되고 있다. (3) 생태계 복원 블라우에카머 자연보전비역에는 자연생태계 조성을 위하여 말과 소들을 방목하였으며, 동물의 자연적인 방복 습성과 그 지역 홍수와의 상호 작용에 의해 식물의 높이, 밀도 그 리고 다양함이 더욱더 증가되었다. 토사가 퇴적된 곳에는 버드나무와 포플라 등으로 이루 어진 활엽수림이 자리 잡기 시작하였으며, 이외에도 습지식물이나 화초가 풍부한 목초지 들이 번성하였다. 이러한 활엽수림과 화초가 풍부한 목초지 그리고 습지의 조화로 많은 곤충들과 작은 생명체들이 생겨났으며, 이러한 곤충들과 작은 생명체들이 생겨남으로 해 서 많은 새들이 날아들었다. SHUL은 가까운 미래에 Blauwe Kamer와 인근의 Grebbeberg Hill사이에 홍수시 야생동물이 대피할 수 있는 야생동물 통로가 생겨나기를 기대하고 있 다. 이곳에는 산책로 2코스와 숨어서 새를 관찰할 수 있는 De Blauwe Kijk'라는 조망대가 있으며, 다양한 전시물을 감상하고 슬라이드 쇼를 상영하는 안내관이 설치되어 있다. 애완 견은 지역 내에서 자유롭게 방목되고 있는 소, 말, 그리고 야생동물들로 인해 입장이 허용 되지 않으며, 산책로 내로만 통행하도록 규제하고 있다.

부록 2 221 Ⅱ. 쥬다지 간척지구 1. 쥬다지 간척사업 추진경위 쥬다지 간척사업은 네덜란드 국토면적의 1/4에 해당하는 1백만ha의 지형과 환경을 변화 시키는 20세기 네덜란드 간척 및 물 관리의 대표적인 사업이다. 쥬다지 방조제(주 방조제 명: Afsluit방조제)건설사업은 1929년부터 1932년까지 거의 전 국민의 지지 하에 성공적으 로 수행되었으며, 방조제의 건설로 현재까지 165천ha의 새로운 간척지가 조성되어 농업지 역, 도시개발, 레크레이션 공간과 자연보전지역 등이 창출되었다. 쥬다지 간척사업의 최초구상은 1667년 Hendric Stevin 에 의해 제안되어 졌으나 그 당시 의 기술력으로는 시행되지 못하였다. 19세기 들어서도 새로운 계획들이 끊임없이 제안되 었으나 실행으로 옮기지는 못하던 중, 1893년 Corneils Lely에 의해 제안된 계획이 실현가 능성이 있는 것으로 받아들여져서 32km의 신 쥬다지 방조제의 건설이 가시화되었다. 이 계획에 의하면 방조제 체절로 생기는 아이젤미오(호)는 아이젤 강물로 채워지는 담수호로 조성되며, 농업지역으로서 225천ha에 달하는 5개 지구의 폴더간척지가 개발되고, 방조제 체절로 인하여 네덜란드의 해안선이 300km나 단축되는 것으로 되어 있다. 1918년 드디어 의회는 이 계획을 추진하는 쥬다지법(Zuyder Zee Act)을 통과 시켜 바다를 체절하고 쥬다 지의 일부분을 간척하도록 하였다. 쥬다지법이 의회에서 통과할 수 있었던 이사업의 3가 지 특징적인 배경을 살펴보면, 첫 번째는 Lely라는 이 사업의 훌륭한 계획자 덕분이었으 며, 두 번째는 1차 세계대전 기간 동안 네덜란드는 식량을 외국에 거의 의존하고 있었기 때문에 생존을 위해서 식량자급의 소망이 매우 강하였으며, 세 번째는 1916년 쥬다지 지 역에서 발생한 폭풍해일로 큰 피해가 있었다는 것이다. 1932년 9월 22일 방조제가 완공 된 이후부터는 과거 쥬다지로 부르던 이 지역을 와덴해와 아이젤미어(호)로 구분하여 부 르게 되었다. 쥬다지 사업 착수당시 사업의 주요목적은 폭풍해일 및 홍수피해 방지, 배수개선, 담수 확보와 비옥한 농토의 창출 등이었으나, 결과적으로 이 사업은 방조제 건설로 서쪽과 북 쪽의 교류를 크게 개선시켰으며 지난 백년동안 제공한 택지의 3배에 해당하는 택지를 공 급하였고, 도시주민에게 다양한 레크레이션 활동기회를 주었으며, 자연보전과 경관개선에

222 새만금 간척종합개발사업 사례 도 크게 기여하였다. 또한 쥬다지 사업에서 얻은 경험과 지식은 네덜란드인을 수공학분야 와 토지개발분야에서 세계적인 명성을 얻게 하였으며 국제무대에서 농업생산의 선도자 역 할을 할 수 있게 하였다. 1918년에 의회에서 통과된 쥬다지법의 시행을 위해서 3개의 관련법이 제정되었다. 아이 젤미어의 홍수발생에 관한 토지보호법(The Defence of the Land Act,1925), 쥬다지개발로 인한 주변지역 어민과 그외 예상되는 피해를 보상하는 쥬다지보상법(The Zuyder Zee Relief Act, 1925), 쥬다지 개발을 가속화하고 재정을 담당하는 쥬다지사업법(The Zuyder Zee Project Act, 1925)이 그것이다. 또한 쥬다지 사업의 성공적인 시행을 위하여 다양한 기구들이 설립되었다. 사업을 주도하는 Zuyder Zee Board(1918), 다양한 전문가로 구성된 자문위원회, 수공학(토목)분야에 대한 업무를 담당하는 쥬다지 사업청(Zuyder Zee Project Directorate, 1919)등이 설립되었고, 몇 년 후에는 Weiringermeer 사업청(1930)이 구성되어 간척지를 농지로 개발하는 간척개발 사업의 책임을 맡게 되었다. 쥬다지 사업에 소요되는 재원은 쥬다지 기금에서 충당하였으며, 이 기금의 수입과 지출 은 매년 의회에서 감사를 하였고 사업비는 총리가 직접 통제를 하였다. 1893년 Lely의 계 획에서는 225,000 ha에 달하는 5개의 폴더간척지를 개발하는 것이었으나 현재 4개의 폴더 간척지가 개발되었고 개발면적은 165,000 ha이다. 나머지 남아있는 Markermeer지구는 아이 젤강으로부터 담수를 공급받아 채워지고 있으며 주요한 담수자원이 되고 있다. 2. 사업의 실행단계 1918년 쥬다지 사업계획이 의회를 통과한 후 사업시행은 1920년 Amsteldiep 방조제를 건설하면서 시작되었다. 32km의 방조제 공사는 그 당시로서 엄청난 수공학적 일이었다. Wieringermeer polder가 1930년에 배수가 되었으며 2년 후인 1932년에 쥬다지 Afsluit방조제 가 체절되었다. 그 후 1942년 Northeast polder지역의 개발이 수행되었고 1957년 동부 Flevoland, 1968년 남부 Flevoland의 간척개발이 이루어졌다. 쥬다지 사업으로 인해서 새로운 토지가 창출된 이외에 아이젤미어, 마커미어, 렌더미렌 호 등 3개 호수가 조성되었으며, 이들 3개 호수는 현재 네덜란드 수원의 심장부 역할을 하고 있다. 물 관리와 호수 제어가 이 주변지역의 환경에 매우 중요하므로, 이러한 관리는

부록 2 223 공공사업성 산하의 아이젤미어 지방청이 책임을 지고 있다. Ⅲ. 아이젤미어(Ijsselmeer) 폴더개발사업 아이젤미어호는 1932년 이 담수호와 와덴해(Wadden Zee)를 분리시키는 길이 32km의 쥬 다지 방조제 끝물막이 공사가 마무리됨에 따라 형성된 호수이다. 아이젤미어는 동일한 수 역에 속한 마커미어(Markermeer), 란드메렌(Randmeren)과 함께 네덜란드 전체 담수면적의 약 50%를 차지하고 있으며, 공공사업성(운수공공사업물관리성/ Minisry of Transport, Public Works and Water Management)산하 지방청인 아이젤미어 지방청 (Directorate Ijsselmeer Reigon)이 관리하고 있다. 1. 개발 과정 아이젤미어 폴더개발은 하나의 꿈으로부터 시작되었다. 쥬다지 지역은 불과 몇m높이의 제방을 믿고 수십만에 달하는 사람들이 이 곳에서 삶을 영위하였으며, 수많은 사람의 터 전이 되었고, 그들의 여가를 즐기는 공간이기도 하였다. 그러나 쥬다지의 바닷물은 주변 저지대에 살고 있는 사람들에게 때때로 큰 위험이 되기도 하였다. 큰 폭풍이 다가올 때마 다 수심이 얕은 쥬다지는 인근 저지대를 삼켜버리곤 하였다. 마침내 1918년 쥬다지법의 발효와 함께 네덜란드는 큰 위협이 되어왔던 쥬다지의 바닷물과 힘겨운 싸움을 시작하였 다. 2. 아이젤미어호의 물 관리 아이젤미어 수역의 물은 라인강의 지류인 아이젤강으로부터 약70%를 공급받고 있으며,

224 새만금 간척종합개발사업 사례 수질은 라인강으로부터의 유입수질에 따라 결정된다. 그 외 30%의 유입수량은 아이젤미 어의 유역인 북부 네덜란드와 독일의 일부 지역 및 주변 폴더지역으로부터의 배수량이다. 홍수 시에 마커미어의 물은 침수를 피하기 위해 암스테르담 근처의 북해수로(North Sea Canal)나 아이젤미어로 배수된다. 수위가 높아진 아이젤미어의 물은 다시 쥬다지 방조제의 배수갑문을 통해 북해 와덴해로 배출된다. 3. 아이젤미어(호)의 기능 1) 주요 기능 아이젤미어는 잉여수의 배출과 북부 네덜란드에서 이용할 물을 저류한다는 두 가지 큰 기능을 가지고 있다. 특히 북부지방의 농업용수를 공급하는 기능은 매우 중요한 것이다. 건기인 여름철에는 이 지역의 관개용수를 아이젤미어에 전적으로 의존하고 있다. 또한 피 트질(Peat) 토양에서의 과도한 지하수위 강하는 지반침하의 원인이 되므로 Noord-Holland 와 Utrecht 지방에 분포하고 있는 피트질토 지반의 침하를 방지하기 위해 아이젤미어의 물이 공급되기도 한다. 대부분의 폴더는 여름철에만 수위조절과 수질관리 목적으로 물을 끌어들이고 있다. 수 질관리를 위해 폴더에 유입시키는 물은 녹조의 원인이 되는 과도한 조류(algae)의 성장을 억제시키기 위한 것이다. 또한, 아이젤미어의 물은 주변지역 각종 산업체에서 처리수나 세 척수, 냉각수 등으로 이용되기도 한다. 아이젤미어는 Noord-Holland의 식수원, 특히 북해수로 주변지역에 거주하는 1200만 주민 에게 식수를 공급하는 중요한 기능을 가지고 있다. 아이젤미어 지방청은 음용수 수질을 유지하기 위해 정화처리 및 통선문에서의 해수침입을 방지하는 수중보 건설 등 많은 노력 을 기울이고 있다. 2) 기타 여러 가지 기능 아이젤미어의 기능은 담수저류지로서의 기능 외에 다른 중요한 기능도 함께 가지고 있

부록 2 225 다. 즉, 조류(새), 수상스포츠, 어부, 모래채취업자, 군대, 전력회사 등에게도 아이젤미어는 중요한 지역이다. 풍부한 수량의 아이젤미어와 마커미어는 이 지역을 통과하는 철새에게 먹이를 제공하 는 기능을 하고 있으며, 아이젤미어의 어부들은 주로 뱀장어, perch, pike, perch, smelt 등 을 잡고 있다. 약 100여 개의 회사가 어로활동을 하는 아이젤미어의 어업은 네덜란드 내 수면 어획량의 약60%를 차지하고 있다. 그러나 아이젤미어가 뱀장어, 연어, 바다 송 어,smelt 등의 물고기에게 좋은 서식처를 제공하고 있기는 하지만, 물고기들이 어도를 통 해서 담수호 내로 들어오려 할 때 많은 어려움을 겪고 있다. 따라서 아이젤미어 지방청은 3월부터 8월까지는 낙조 때마다 몇 개의 튜브식 도어를 개방하여 물고기가 강물을 거슬 러 올라갈 수 있도록 하고 있다. 한편, 네덜란드는 거미줄처럼 얽혀있는 수로를 따라 선박이 통행하는 주운이 발달해 있 다. 아이젤미어와 마커미어는 내륙의 수로를 연결해 주는 호수로서 선박의 통행에 중요한 역할을 하고 있으며, 호수의 주 수로는 매일 바지선과 준설선 및 바다를 드나드는 선박의 통행이 매우 빈번하다. 컨테이너선의 통행도 급격히 증가하고 있다. 공공사업성에 속해 있 는 아이젤미어 지방청은 선박 운항의 안전과 항로 유지에 책임을 지고 있으며, 수많은 통 선문과 교량의 관리도 아이젤미어 지방청의 책임 하에 이루어지고 있다. 매년 약 35,000 척의 선박이 통선문을 이용하여 화물을 운반하고 있으며, 휴양목적의 보트도 상당히 많아 네덜란드에서 가장 보트의 왕래가 빈번한 통선문인 Krabbersgat 통선문은 약 70,000척이 이용하고 있다. 넓은 호수는 주발을 즐기려는 인근 도시민과 관광객들에게 좋은 휴식처와 볼거리를 제 공해 주고 있다. 끝없이 펼쳐진 호수면과 과거 쥬다지의 오래된 항구, 물가를 따라 형성되 어 있는 모래사장과 제방은 이 지역을 찾아오는 모든 수상스포츠를 즐기려는 사람이나 휴 일을 보내기 위해 휴양지를 찾는 사람들에게 훌륭한 장소를 제공해 주고 있다. 호수의 일 부는 네덜란드 육군의 사격연습장과 무기실험장으로 사용되기도 하며, 이 때에는 안전을 위해 반경 2km이내에는 선박의 통행이 제한된다. 호수의 바닥에서 채취하는 모래는 제방 축조용이나 모르타르제작, 모래벽돌, 콘크리트 골재 등으로 이용되고 있다. 일반적으로 모래의 채취가 미치는 안 좋은 영향, 즉 자연환경 과 제방의 안전에 미치는 영향 및 경제성 등은 아이젤미어 지방청이 통제를 하고 있다.

226 새만금 간척종합개발사업 사례 마지막으로 이 지역은 네덜란드의 전기를 생산하는 중요한 지역이기도 하다. Lelystad 와 Diemen 두 곳에 큰 발전소가 있고, 이 발전소는 가스나 석유로 발전을 하고 호수의 물 을 냉각수로 이용한다. 또한 와덴해와 아이젤미어 주변은 바람이 상당히 강하기 때문에 제방을 따라 풍력발전기를 세우고 발전에 이용하고 있다. Ⅳ. DHV 및 케테미어(호) 오염정화사업지구 1. 개 요 DHV 는 1917년 설립된 이후 그 동안 크고 작은 수많은 회사, 국제기구, 정부기관, 비영 리단체 등을 위해 일해 왔으며, 지금은 전 세계 55개 사업장에서 약3,000여명의 직원이 종사하고 있는 기술용역회사이다. 본사를 네덜란드 Amersfoort에 두고 800여명의 직원이 고용되어 있으며, 아시아권에는 홍콩에 지사를 설치해 두고 있다. 최고의 기술서비스를 위 해 문제를 해결하는 길(Gateway to Solutions)이라는 슬로건을 내세우는 DHV는 관련 분야 에서 세계 10위 안에 드는 큰 회사이다. 2. 주요 사업 DHV의 중점 사업 분야는 교통 관련시설, 사회기반시설, 물 환경, 공간이용계획, 산업단 지개발 등으로 우리 공사업무와 관련이 있는 분야는 물 환경과 공간이용계획 부분이다. 우리에게 익숙한 NEDECO라는 이름아래 수행하는 기술용역단의 주력회사가 바로 DHV 이다. 주요사업을 분류하면 다음과 같다. 교통 및 관련기반 시설( Transportation and Infrastructure)

부록 2 227 물 환경 (Water Environment) 주거 및 산업단지 개발(Accommodation and Real Estate) 해외사업(International Development) 특히 물과 관련된 환경사업 분야에서 80년 이상의 경험과 기술을 축적하고 있는 DHV 는 지하수, 지표수, 음용수, 강우, 폐수, 냉각수 등 각 분야에서 많은 실적을 가지고 있으 며 네덜란드 국내의 관련기술을 선도하는 회사이다. 물 환경사업을 세분하면 다음과 같다. 환경관리 (Environment Management) 용수공급 (Water Supply) 생활하수 및 도시배수 (Sanitation, Sewerage and urban Drainage) 폐수처리 (Wastewater Treatment) 소음, 폐기물, 토양 및 대기오염 (Solid Waste, Soil, Air and noise Pollution) 전문기술지원 (Specialized and Supportiong Services) 3. 케텔미어(호) 오염정화사업 (Ketelmeer Projects) 케텔미어는 라인강의 지류인 아이젤강 하구 Northeast polder와 Eastoern Polder 사이에 폴더 개발과 함께 형성된 호수로서 아이젤미어와 연결되어 있다. 아이젤강의 하구인 케텔 미어호 바닥은 1950년부터 1980년 사이에 라인강 상류 (스위스, 독일, 화란 등)로부터 운 반되어온 화학물질 및 중금속, 토사 등으로 두껍게 오염퇴적층을 형성하여 아이젤미어(호) 의 수질은 물론 주변 폴더개발지대의 지하수까지 오염시키고 있었다. 호수의 면적은 3,800ha 이며, 그 중 2,800 ha가 오염되었고, 오염층의 두께는 평균 50cm로서 심하게 오염 된 퇴적층의 총량은 15*10m3이다. 호수의 오염은 기형어류가 생겨나는 등 그곳에서 서식 하는 생물체에 영향을 미치게 되었고, 지하수를 통해 흘러든 오염물질은 주변의 토양을 오염시켰으며 바람, 수류 및 선박의 프로펠라가 일으키는 난류에 따라 서서히 인근 수역 으로 확산되었다. 네덜란드 정부와 DHV 기술진들은 오염된 퇴적층을 제거하기 위하여 케텔미어 호수중

228 새만금 간척종합개발사업 사례 앙 바닥을 굴착하여 직경 1km, 깊이 48m의 대형 준설 투기장(퇴적오염물을 채워 넣을 수 있는 저장조)을 건설하였다. Ⅴ. 델타사업지구 1. 사업개요 델타사업지구는 네덜란드의 남서부에 위치한 저지대로서 항상 폭풍해일 및 홍수피해의 위협을 받고 있는 지역이었다. 1953년 이 지역에 대홍수가 닥쳐 1,800여명 사망, 이재민 72,000명, 가옥파괴 50,000호, 농경지 침수 160,000ha, 방조제 결궤 600개소에 파손연장 500 km의 엄청난 재해가 발생되었다. 이것이 델타프로젝트시행을 가속시키는 계기가 되었다. 델타사업은 3개 주요하천(라인강, 스켈트강, 뮤즈강)의 하구를 배수문으로 막는 것이다. 1958년에 의회에서 델타법이 통과되었다. 이 때 New Waterway(Nieuwe Waterweg)와 Western Scheldt는 로테르담 항구와 안트워프 항구의 주운해로확보를 위해 하구체절 계획 에서 제외되었다. 델타사업의 시행순서를 살펴보면 다음과 같다. 1958 : Storm surge barrier in Hollands Ijssel 1960 : Zandkreek Dam 1961 : Veerse Gat Dam 1965 : Greveligen Dam 1970 : Volkerak Dam with lock complex 1971 : Haringvliet Dam with discharge sluices 1972 : Brouwers Dam 1985 : Eastern Scheldt storm surge barrier

부록 2 229 2. Eastern Scheldt Storm Surge Barrier 델타사업의 마지막 사업은 Eastern Scheldt를 댐으로 막는 것이었다. 이 사업은 전체 델 타사업 중에서 기술적으로 가장 복잡한 사업이었으나, 과거에 얻은 경험 덕분에 특별히 문제점으로 여겨지지는 않았다. 그러나 Eastern Scheldt 주변지역이 생태환경측면에서 중 요한 가치가 있으므로 사업계획 단계부터 생물학자들이 함께 참여하여 그 주변의 식물, 동물상들을 조사하였으며, 수질과 조석흐름에 따라 생물체에 공급되는 영양분 등을 조사 연구 하였다. 정부에서도 Eastern Scheldt 하구를 개방상태로 두었을 때 홍수 및 폭풍해일에 대하여 안전할 수 있는지와 항구적으로 인명피해를 막을 수 있는지 그리고 효과적으로 생태환경 을 보전할 수 있는지 등에 관해서 연구 조사하도록 하였다. 연구결과 여러 대안 중에서 평소에는 하구를 개방하고 위기상황에서는 폐쇄시킬 수 있는 Storm Surge Barrier를 설치 하는 것으로 결정되었다. 대안이었던 하구를 개방상태로 두고 해안선을 따라 설치되어 있 는 150km의 방수제를 높이는 방안과 하구를 완전히 방조제로 막는 방안은 취소되었다. Storm Surge Barrier식으로 만드는 것이 결정됨에 따라 2개의 보조댐 건설이 필요하였고 1985년 Storm Surge Barrier와 함께 완공되었다. 보조 댐들은 두 가지 기능을 가지고 있다. 첫째는 Storm Surge Barrier 내측의 조간대의 면적을 줄이고 2.7m 이상의 조석차이에도 견 딜 수 있는 것, 둘째는 Antwerp와 라인강 사이에 조석의 영향을 받지 않는 주운 해로를 만드는 것이었다. Eastern Scheldt 의 하도형상에 피해를 주지 않기 위해서는 Storm Surge Barrier를 하구중 에서도 가장 깊은 곳인 3개의 조석하천에 만들어야만 했다. 하도에 미치는 조류의 영향도 받지 않으면서 환경문제도 일으키지 않고 작업이 이루어질 수 있도록 가능한 한 아주 많 은 조각들을 결합하듯이 현장에서 제작하여 공사를 진행하였으며, 마침내 새로운 Storm Surge Barrier가 1985년에 준공되었다. 이 사업을 주관한 공공사업성 물관리청은 건설사 Dosbouw와 긴밀한 협조체제로 작업을 추진하였고 다양한 분야의 전문가들의 도움을 받아 서 완성되었다. 완성된 Storm Surge Barrier의 내용을 살펴보면 다음과 같다. Storm Surge Barrier의 총연 장은 9,000m로서 3곳의 조간대 유입 하천인 Hanmmen, Scharr van Roggeplaat와 Roompot에

230 새만금 간척종합개발사업 사례 만들어 졌으며, 여기에는 콘크리트 기초말뚝으로 이루어진 62련의 철재배수문이 설치되었 다. Eastern Scheldt Storm Surge Barrier의 배수문은 생태환경의 보전을 위하여 평시에는 일 부 개방상태로 운영되고 있다. 3. Maeslant storm surge barrier : (Storm Surge Barrier on the New Waterway "The Maeslant barrier") New Waterway에 설치된 Maeslant storm surge barrier 는 Eastern Scheldt barrier와 함께 바다로부터 네덜란드를 보호하는 델타사업의 마지막 사업으로 볼 수 있다. 1997년 5월 Maeslant storm surge barrier가 공식적으로 가동됨으로써 Western scheldt 하구를 제외하고는 모두 체절 되었으며, 이 Barrier의 설치로 로테르담과 그 주변 약 백여만명의 주민을 보호 할 수 잇게 되었다. Maeslant barrier의 설치도 역시 1953년 대홍수의 재앙에서부터 비롯되 었다. Maeslant barrier 의 계획수립과정을 살펴보면 다음과 같다. 먼저, 1953년 대홍수 이후 하구에서 로테르담항으로 통하는 New Waterway를 따라 제방 을 보강하는 사업이 시작되었다. 그 후 70년대에 사람들은 도시지역 주변제방의 추가 보 강을 주장하였다. 80년대에 들어서면서 가동형 storm surge barrier의 설치가 거론되었고, 검토 결과 기술적으로나 경제적으로 가능하다는 결론에 도달했다. 1987년에 가동형 storm surge barrier 건설에 대한 타당성 조사가 착수 되었으며, 특히 화물물동량이 큰 로테르담 항에 대한 피해를 최소화하는 것에 중점을 두었다. 타당성 조사 결과, 10년에 한두번 발생 할 수 있는 극한 상황에서만 storm surge barrier를 폐쇄하고, 그 외에는 개방상태를 유지하 도록 하였다. 1991년 마침내 공공사업성 New Waterway의 제방에 storm surge barrier의 건 설을 허가하였고 최종적으로 선정된 Barrier의 디자인은 Bouwkombinatie Maeslant Kering(BMK)에 의해서 제안된 Moving Sector Gates barrier' 였다. storm surge barrie의 조작운영에 대해서는 1996년 후반기에 관련된 모든 당사자들의 의 견을 투표로 수렴하였고 이 의견이 공공사업성에 전달되었다. 이 때 결정된 사항으로는 storm surge barrier의 폐쇄수위를 NAP(암스테르담 기준수위) 3m이상으로 결정하였으며, 따 라서 이 Storm Surge Barrier는 평균적으로 5년에 한번 폐쇄되며, 매년 1회의 시험가동 때

부록 2 231 폐쇄되고 있다. Ⅵ. 자연복원 사례지구 (블라우에카머, 밀링어바드지구) 1. 조성 내용 네덜란드에서는 내륙지 하천변의 상습침수농지 일부를 자연복원 지구로 조성하여 휴양 관광지로 활용하고 있으며, 그 중 대표적인 지구가 블라우케카머 지구이며, 밀링어바드지 구는 현재 조성 중에 있다. (이들 자연복원지구가 우리나라 일부에서는 역간척 지구로 와 전) 블라우에카머(유트레이트주 네에더 강변), 밀링어바드(갤더랜드주 바알강변) 지구에서는 하천의 저수로와 고수부지 사이에 설치된 낮은 제방(여름제방이라고 불리워짐)을 헐어서 하천변 상습침수농지 120ha와 30ha를 각각 자연보전지구를 조성하였다. 2. 조성 배경 식량생산과잉으로 유럽연합(EC)회원국에서 농지의 15%를 휴경지로 권장하였으며, 농지 로서의 가치가 적은 지역 (조건 불리 농지)을 매입하여 자연보전지구로 조성하였다. 그리 고 휴경에 대한 보조금지출에 비해서 자연보전지구를 조성하여 관광휴양자원으로 활용하 는 것이 유리하다는 판단 하에 조성하게 되었다.

232 새만금 간척종합개발사업 사례 부록 3 새만금간척사업에 대한 정부조치계획의 확정 발표 등 취소 (2003. 1. 30. 2001헌마579 전원재판부) 판시사항 국무총리의 새만금간척사업에 대한 정부조치계획 지시사항시달, 농림부장관의 그 후속 세 부실천계획 및 새만금간척사업 공사재개행위가 헌법소원의 대상이 되는 공권력 행사에 해 당되는지 여부(소극) 결정요지 피청구인 국무총리의 2001. 5. 25.자 새만금간척사업에 대한 정부조치계획 및 지시사항시 달은 당초 시행중인 새만금간척종합개발사업에 관한 국무총리의 관계부처에 대한 지휘 감 독권의 행사의 일환으로 행해진 것으로, 당초 1991. 11. 16. 사업시행인가 고시되고 공사 진행 중인 농림수산부장관의 새만금간척종합개발사업을 변경시키거나 그 사업을 대체하는 것이 아니라, 동 사업을 계획대로 계속 시행하되, 다만, 환경친화적인 개발이 되도록 관계 부처에 보완대책을 수립 추진하라는 것을 내용으로 하고 있고, 피청구인 농림부장관의 2001. 8. 6.자 새만금간척사업에 대한 후속 세부실천계획 또한 위 국무총리의 지시사항을 이행한 실천계획을 정한 것으로, 동 사업에 대한 환경친화적인 개발의 이행계획을 내용으 로 하고 있으며, 그리고 새만금간척사업에 대한 공사재개행위는 당초 새만금간척사업시행 계획에 따라 진행되다 중단된 공사를 재개하는 것에 불과하여, 위 각 행위 자체로 독립하 여 새로이 직접 청구인들의 기본권을 침해하고 있는 것이 아니므로, 피청구인들의 위 각 행위는 헌법소원심판의 대상이 되는 공권력행사에 해당되지 아니한다고 할 것이다.

부록 3 233 참조조문 헌법재판소법 제68조 제1항 당 사 자 청구인 조 외 3539인 (별지 청구인 명단과 같다) 대리인 변호사 여영학 외 6인 피청구인 1. 국무총리 2. 농림부장관 주 문 청구인의 심판청구를 각하한다. 이 유 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1)이른바 새만금간척종합개발사업(이하 이 사건 사업 이라 한다)이란 1991년부터 2011 년까지(외곽시설:1991년~2004년, 내부개답:2004년~2011년) 전라북도 김제시, 군산시, 부안군의 1도 2시 1군 19읍 면 동을 사업구역으로 하여, 군산시, 김제시, 부안군에 인접한 하구해역 40,100ha를 막아 28,300ha의 토지와 11,800ha의 담수호를 조성하는 사업을 말한 다. 먼저 농림수산부장관 [주1] 은 1989. 11. 6. 간척농지개발, 수자원확보, 지역종합개발, 복 지농어촌건설을 사업목적으로 하고, 전라북도 부안군, 김제군, 옥구군(1도 3군 17읍면)을 사업구역으로 하며, 농업개발 20,450ha, 수산개발 2,000ha, 농촌도시 800ha, 도로 구거 등 5,050ha, 담수호 11,800ha의 합계 40,100ha를 개발면적으로 하고, 방조제(8조 32.8km), 배수 갑문(2개소 470.4km), 저수지(1개소), 연락수로(16.2km), 방수제(6조 138.3km), 양배수장(13개 소), 용배수로(320km) 등을 주요시설로 하여 사업소요기간 1991년부터 2004년까지(외곽공 사:1991년~1998년, 내부개발:1999년~2004년)의 새만금지구 간척사업 의 기본계획을 확정하였다.

234 새만금 간척종합개발사업 사례 그 후 농림수산부장관은 1991. 8. 13. 구 농촌근대화촉진법(1994. 12. 22. 법률 제4823호 로 개정되기 전의 것, 이하 구 농촌근대화촉진법 이라 한다) 제93조에 의하여 사업시행자 를 농림수산부장관으로, 사업목적을 간척종합개발 수자원개발로, 사업지구명을 이 사건 사 업으로, 사업구역을 전라북도 군산시 부안군 김제군 옥구군으로, 사업면적(매립면적)을 40,100ha로, 사업개요를 방조제 4조 33km, 배수갑문 2개소, 토지개발 28,300ha, 담수호 11,800ha, 관개배수 양 배수장 13개소로 하여 이 사건 사업시행계획을 수립하고, 같은 달 19. 위 같은 법 제94조에 의하여 이 사건 사업시행계획을 고시하였다. 그 다음 농림수산부장관은 구 행정권한의위임및위탁에관한규정(1994. 12. 23. 대통령령 제14438호로 개정되기 전의 것) 제41조 제9항에 따라 건설부장관의 권한을 위임받아, 1991. 10. 17. 구 공유수면매립법(1997. 4. 10. 법률 제5337호로 개정되기 전의 것, 이하 구 공유수면매립법 이라 한다) 제4조, 제29조 및 동법시행령(1998. 12. 31. 대통령령 제16073 호로 개정되기 전의 것) 제34조의 규정에 의하여 농림수산부장관에게 이 사건 사업과 관 련하여 공유수면매립면허처분을 하고, 같은 달 22. 구 공유수면매립법 제7조 및 동법시행 령 제12조 제1항의 규정에 의하여 위 공유수면매립을 면허하였음을 고시하였다. 그리고 농림수산부장관은 사업시행자의 지위에서 1991. 11. 13. 구 농촌근대화촉진법에 의한 사업 시행인가권자인 농림수산부장관에게 이 사건 사업의 시행인가를 신청하여, 위 같은 법 제 96조, 구 공유수면매립법 제9조의 2에 의한 농림수산부장관의 이 사건 사업 시행인가처분 이 있었고, 같은 달 16. 그 시행인가가 고시되었다. 그리하여 1991. 11. 28. 이 사건 사업의 공사가 착공된 이래 1992. 6. 10. 제2 3 4호 방 조제 공사가 착공되었고, 1994. 7. 25. 제1 3호 방조제 사석제 끝막이 공사가 완공되었으 며, 1998. 12. 30. 제1호 방조제가 완공되는 등 1999년까지 방조제 33km 중 19.1km가 완공 되었다. (2)그런데 1998년부터 녹색연합, 환경운동연합 등의 환경관련 시민운동단체가 이 사건 사업 시행에 따른 환경영향, 수질, 경제성 등에 대하여 문제를 제기하면서 이를 공정하게 조사 평가하기 위한 민관공동조사단의 구성을 요구하였다. 이에 정부는 민관공동조사단을 구성하였고, 그 민관공동조사단은 1999. 5. 1.부터 2000. 6. 30.까지 14개월간에 걸쳐 환경 정책, 경제성, 수질보전대책 등 3개 분과로 나누어 조사를 실시한 후 종합의견을 작성하여 2000. 8. 18. 정부에 제출하였다. 이에 피청구인 국무총리는 2001. 5. 25. 위 민관공동조사단의 보고서, 관계부처의 검토

부록 3 235 결과 국내의 여건, 국가이익 등을 종합적으로 고려하여, 이 사건 사업에 대한 정부조치계 획을 발표하였고, 그 조치계획 내에 관계부처별 주요조치사항을 포함시키고, 관계부처별로 이에 대한 세부실천계획을 2001. 7.말까지 마련하여 추진할 것을 지시하였다. 이에 국무총 리 소속 국무조정실, 농림부, 환경부, 해양수산부, 행정자치부, 기획예산처, 전라북도 등 관 계부처는 차관회의와 실무회의 등을 거쳐 2001. 8. 6. 이 사건 사업 후속 세부실천계획을 발표하였다. (3)청구인들은 이 사건 사업의 시행지역이나 관련 환경영향평가의 대상지역 주민들이거 나 환경단체 회원, 종교인 및 일반시민들인바, 피청구인 국무총리의 2001. 5. 25.자 새만 금 간척사업에 대한 정부조치계획 의 확정 발표 및 같은 달 26.자 위 계획에 관한 지시사 항시달과 피청구인 농림부장관의 2001. 8. 6.자 새만금 사업 후속 세부실천계획 의 확정 발표, 그리고 이 사건 사업의 재개 등의 행위로 인하여, 청구인들의 환경권, 직업의 자유, 주거 및 거주 이전의 자유 등을 침해받았다고 하여, 그 취소를 구하는 이 사건 헌법소원 심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 이 사건 심판의 대상은 국무총리의 2001. 5. 25.자 새만금 간척사업에 대한 정부조치계 획 및 같은 달 26.자 위 계획에 관한 지시사항시달과 농림부장관의 2001. 8. 6.자 새만금 사업 후속 세부실천계획, 그리고 이 사건 사업의 재개행위 등의 위헌여부이다. [주2] 2. 청구인의 주장과 피청구인의 답변 가. 청구인의 주장 (1)이 사건 사업구역인 새만금지역은 북쪽으로 금강하구의 영향을 받고 있으며 동진강 과 만경강이 유입되어 하구갯벌이 건강하게 발달되어 있는 곳으로 우리나라 최대의 철새 도래지이다. 이 중 동진강 하구의 조류지와 그 앞의 갯벌이 국제도요새네트워크 가입습지 로 지정되어 있다. 그리고 이 사건 새만금지역은 그곳에 거주하고 있는 수많은 어민들에게는 생계의 밑천 이 되는 소중한 삶터이고, 현세대의 모든 국민과 앞으로 이 땅에서 태어나 자랄 미래세대 에게는 날로 그 가치가 높아가는 귀중한 자연자원이며, 무엇보다도 그 곳 광활한 뻘밭을 지키는 무수한 생명들에게는 그 누구도 빼앗을 수 없는 어머니 품이다.

236 새만금 간척종합개발사업 사례 (2)이 사건 사업 및 공권력의 행사는 경제적 타당성이 전혀 없고, 예산낭비를 초래하며, 대규모 생태계 파괴 및 환경 재앙을 가져오는 갯벌간척사업을 오로지 집권여당 등 일부 정치세력의 정략적 목적만을 위하여 추진하고자 하는 것으로서, 그에 반대하는 압도적 다 수 국민들의 환경권을 침해하고, 그 사업지역 및 인근에 거주하며 어업에 종사해온 청구 인 등 주민들의 직업의 자유 및 거주 이전의 자유를 침해하는 것이므로 헌법에 위반된다. 우선 이 사건 사업 및 공권력의 행사는 위와 같은 기본권을 제한하는 데 있어서 그 목 적의 정당성이 없다. 피청구인들은 이 사건 사업이 식량확보를 위한 농지조성을 위한 것 이라고 주장하고 있다. 그러나 오늘날 농업정책의 실패 및 농산물 수입개방 등으로 인하 여 전국 각지에서 유휴농지의 규모가 계속 확대되고 있으며, 무계획적이고 허술한 국토이 용정책에 의한 국토 난개발사태의 결과 위락시설부지 등 불필요한 용도로 전용되는 농지 의 규모 또한 상당한 정도에 이른다는 점을 고려하면, 이 사건 갯벌을 구태여 간척하여 농지로 조성할 필요는 없는 것이다. 다음으로 이 사건 사업 및 공권력의 행사는 그와 같은 목적을 달성하기 위한 효과적이 고 적절한 방법이라고 할 수도 없다. 진정으로 식량안보를 도모하고자 한다면, 유휴농지를 활용할 수 있도록 전반적인 농업정책을 개선하고, 무분별하게 이루어지고 있는 농지전용 을 효과적으로 방지하는 등의 방안을 선택하여야 할 것이다. 세계적인 추세를 살펴보더라 도 종래 간척사업에 주력했던 대부분의 국가들이 이제 더 이상 갯벌간척을 통한 농지확 보 정책을 포기한 지 오래이다. 그리고 1998. 9. 25. 감사원장이 농림부장관에게 통보한 이 사건 사업에 관한 감사결과 자료에 의하면, 경제적 타당성이 입증되지 아니한 사업이 시행되게 된 결과를 초래하였다. 는 지적이 있었고, 1991년 이 사건 사업 시작 당시 1조 3,000억원으로 발표되었던 총공사비가 2000년에는 2조 2,137억원으로 늘어났고, 2001. 1.에 는 3조 489억원으로, 2001. 8. 6. 새만금사업 세부실천계획안 에서는 4조 3,596억원으로 각 각 증가하였지만, 사업시행자인 농림부는 앞으로도 계속 추가비용이 생길 것이라고 밝히 고 있는 데다가 현재로는 추가로 들어가는 예산규모를 계산하기가 불가능하다. 고 고백 하고 있다. 결국 1998년 감사원이 감사결과 자료에서 지적한 대로 이 사건 사업비는 약 6 조 원에 이를 것이 분명하므로, 사업비 측면에서 보더라도 이 사건 사업은 경제성이 없으 며, 종국에는 아무도 책임지지 않는 예산낭비사업이었음이 판명될 것이다. 또한 이 사건 사업 및 공권력의 행사는 청구인들의 환경권 등 기본권을 과도하게 침해 하며 이해관계인들의 법익을 충분히 고려하지 않고 있다. 이 사건 사업이 계획대로 완성되어 천혜의 생태계보고인 광대한 새만금갯벌이 사라지

부록 3 237 고 나면, 그 손실은 장차 돌이킬 수 없는 상태가 된다. 청구인 등 국민들과 국토와 자연자 원을 물려받게 될 미래세대들은 자신이 선택하거나 동의하지 않은 정책에 의하여 어마어 마한 규모의 무수한 생명이 서식하는 갯벌을 완전히 잃게 되는 것이다. 또한 청구인들 중 이 사건 사업지역에 거주하는 주민들은 삶의 터전을 박탈당하여 더 이상 그곳에 거주할 수 없게 되는 것이다. 더구나 주민들 중 일부는 손실보상을 전혀 받지 못한 채로, 또 일부 는 보상을 받기는 하였으나 기망 등에 의한 지극히 형식적인 절차만을 거쳐 조상 대대로 물려받은 생계의 터전인 갯벌을 잃게 되었다. 환경부는 2000. 12. 새만금 담수호 수질대책 으로 전주권 그린벨트 해제지역을 녹지로 보전하고 오염총량제를 도입하여 더 이상의 도 시 산업개발을 억제하며, 그 밖에도 농경지 시비량 30% 삭감, 돼지와 젖소 분뇨의 오염배 출 94.5% 삭감, 닭과 한우의 오염배출 100% 삭감 등 사실상 달성하기 어려운 방안을 제 시한 바 있다. 그런데 문제는 환경부가 내놓은 이러한 조건들을 모두 만족한다고 해도 담 수호의 수질은 농업용수기준인 4급수에도 미치지 못하는 것으로 드러났다는 점이다. 따라 서, 장차 이 사건 사업으로 조성될 담수호의 수질은 시화호와 별반 다르지 않을 것이며, 그렇게 될 경우 간척사업으로 조성된 농지 또한 무용지물이 될 것이 분명하다. 는 관계전 문가 시민단체들의 우려는 결코 기우가 아닌 것이다. (3)우리 헌법 제12조에서는 적법절차원리를 규정하고 있는데, 이는 국가기관 등이 행정 계획 정책 사업의 결정과정에서 광범위한 재량권을 갖는다고 하더라도, 특히 막대한 예산 이 소요되며 국민의 생활에 중대한 영향을 미치는 사업 또는 정책을 결정하는 과정에서는 국민들에게 충분히 정보를 제공하여 그 의견을 듣고 제기되는 문제에 관한 관련 전문가들 의 의견을 수렴한 위에서 최종적인 결론을 내려야 한다는 원리라고 하겠다. 그런데 피청구인들은 이 사건 사업을 결정하고 재검토하기 위하여 이루어진 타당성 검 토, 계획수립, 환경영향평가, 민관공동조사, 평가회의 등의 모든 과정에서 비민주적 밀실행 정에 의존함으로써 적법절차의 원리를 철저하게 무시하였다. 즉, 이 사건 사업은 전세계적 으로도 사상 유례가 없는 대규모의 갯벌간척사업임에도 불구하고 불과 3개월간의 허술하 기 짝이 없는 지극히 형식적인 타당성 조사만을 거쳐 확정되었다. 심지어 1990년경 이 사 건 사업의 환경영향평가 협의를 담당하였던 환경부조차 2000년 말에 이르러서는, 새만금 담수호의 수질이 농업용수기준인 4급수를 유지할 수 없다. 라는 공식연구결과를 내놓음으 로써 환경영향평가의 부실을 자인하였다. 그리고 이 사건 사업은 특정지역개발이라는 철 저히 정치적인 계산아래 결정되었다고 하는 근원적인 한계로 인하여 그 사업추진 과정 또

238 새만금 간척종합개발사업 사례 한 지극히 비민주적이었다. 또한 이 사건 사업의 문제점과 비민주적 밀실행정을 심각하게 지적하였던 시민단체 등 의 항의와 요구가 계속되자, 피청구인 등은 1999. 5. 1. 새만금사업 환경영향 민관공동조사 단을 구성하기로 하고, 사업재검토를 위한 관계전문가들의 조사 연구가 진행되었다. 하지 만 1년이 넘도록 조사위원들간의 견해차이를 좁히지 못하고 있던 상태에서 피청구인 등은 그 위원들에게 사업재개결정에 유리한 결론을 내리도록 압력을 가하거나 조사단장으로 하 여금 조사결과를 왜곡 기재한 결과보고서를 작성하게 하는 등의 부당행위를 일삼았다. 그 후 대통령자문 지속가능발전위원회의 제의에 따라 열린 새만금평가회의 과정에서도, 피청 구인은 그 회의의 최종결과를 정리한 4인 소위원회의 종합결론을 아전인수식으로 해석, 평가회의의 의견과는 전혀 무관한 이른바 조치계획 을 확정하기에 이르렀다. 결국 피청구 인 등은 사업재검토과정에서 그 간의 매우 불충분하고 무모하였던 이 사건 사업계획을 진 지하고 겸허하게 되짚어보고 관계전문가와 민간단체 등의 의견에 귀를 기울이기는커녕 공 동조사, 공개토론, 평가회의 등을 자신들이 내려놓은 결론으로 이끌어가기 위한 들러리 절차로 이용하기에 여념이 없었던 것이다. 따라서, 이 사건 사업 및 공권력의 행사는 적법절차에 위배되어 헌법에 위반된다. 나. 피청구인의 답변 (1)헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사 또는 불행사는 헌법소원의 본질상 국민의 권 리 의무에 대하여 직접적인 영향 내지 법률효과를 발생시키는 것이어야 한다. 그런데 이 사건 정부조치계획 및 세부실천계획은 그 수립경위와 내용에 비추어 볼 때, 종전의 행정계획 및 관련 처분에 의하여 추진되어 오던 사업을 재검토하여 환경친화적인 방법으로 이를 추진한다는 내용의 보완적인 행정계획에 불과할 뿐, 그 자체가 독립성을 가진 행정계획이라고 할 수 없고, 이 사건 정부조치계획 및 세부실천계획에는 예컨대, 사 업시행지역의 확대나 수질기준의 하향조정 등 기존의 사업계획과 비교할 때, 새롭게 기본 권을 제한하거나 침해할 만한 요소를 전혀 담고 있지 않으므로, 이 사건 정부조치계획 및 세부실천계획의 확정 발표는 직접 국민의 권리의무에 영향을 미치는 공권력의 행사라고 볼 수 없어 헌법소원의 대상이 되지 아니한다. 그리고 피청구인 국무총리가 피청구인 농림부장관을 비롯한 새만금사업 관계부처에게 한 정부조치계획에 관한 지시사항시달은 행정기관 상호간의 내부행위로서, 이 또한 직접 국민의 권리의무에 영향을 미치는 공권력 행사가 아니므로, 이를 헌법소원의 대상으로 삼

부록 3 239 는 것은 부적법하다. 또한 피청구인 농림부장관의 새만금사업재개행위는 그 자체 독립적인 공권력의 행사가 아니라, 이 사건 공유수면매립면허처분 및 사업시행인가처분에 기하여 행하는 사실행위에 불과하다. 그리고 청구인들이 취소를 주장하는 사업재개행위는 엄밀히 말해 이 사건 정부 조치계획 및 세부실천계획의 집행행위가 아니라, 종전 사업계획에 의하여 1991년부터 줄 곧 시행되어 온 새만금사업시행행위의 계속에 불과하다. 따라서, 사실행위로서의 사업시행 행위 자체에 고유한 위헌적인 요소가 있으면 모르되, 그렇지 아니한 이상 청구인들로서는 마땅히 사업시행행위의 기초가 되는 공유수면매립면허 및 사업시행인가처분 또는 종전 사 업계획의 취소를 구하여야 하는 것이지, 마치 이 사건 사업재개행위가 별개의 행위인 양 그 취소를 구함은 옳지 않다고 할 것이다. 만약 사실행위로서의 사업시행행위 자체에 고 유한 위헌성이 없음에도 불구하고 이를 허용한다면, 이는 사실행위의 기초가 되는 행정처 분이 공권력에 의하여 그 효력이 부인되지 아니함에도 불구하고, 그에 기하여 행해지는 사실행위의 효력은 부인될 수 있는 부당한 결과를 초래할 수밖에 없다고 할 것이다. 따라서, 청구인들이 이 사건 새만금사업시행행위의 기초가 되는 공유수면매립면허 및 사업시행인가처분 또는 종전 사업계획의 위헌성여부를 다툼이 없이 사실행위에 불과한 사 업시행행위를 공권력의 행사라 하여 헌법소원의 대상으로 삼는 것은 부적법하다. (2)이 사건 정부조치계획 및 세부실천계획과 같은 행정계획이 행정소송의 대상이 될 수 있는지의 여부와 관련하여, 대법원은, 도시계획법 제12조 소정의 도시계획결정은 특정 개 인의 권리 내지 법률상의 이익을 개별적이고 구체적으로 규제하는 효과를 가져오는 행정 청의 처분이라 할 것이고, 이는 행정소송의 대상이 되는 것이라 할 것이다. 라고 판시하 여, 이른바 명령적 행정계획을 행정소송의 대상으로 인정하였고, 청구인들 스스로도 이 사 건 정부조치계획 및 세부실천계획이 기본권을 침해하는 사실상의 구속력을 갖는 행위라고 하여 그것이 이른바 명령적 행정계획임을 주장하고 있으며, 이미 청구인들은 이 사건 정 부조치계획 및 세부실천계획이 행정소송법 제2조 제1항 제1호 소정의 처분 등에 해당한 다는 이유로 서울행정법원 2001구33563호로 그 취소를 구하는 행정소송을 제기하였다. 그렇다면, 이 사건 정부조치계획 및 세부실천계획의 확정 발표행위에 대한 헌법소원은 행정소송법에 의한 구제절차를 모두 거치지 아니하고 제기한 부적법한 청구라 하겠다. (3)헌법 제35조 제1항 소정의 환경권은 개별법령에 의한 구체화된 과정을 통해 실현될 수 있는 권리로서 국민 개개인이 헌법에 직접 근거하여 그 보호를 구할 수 있는 권리는

240 새만금 간척종합개발사업 사례 아니라고 할 것이다. 따라서, 이 사건에 있어서 청구인들이 개별법령에 의하여 구체화된 환경권에 터잡지 아니하고 직접 헌법상의 환경권 규정에 근거하여 이 사건 행위가 청구인 들의 환경권을 침해하는 위헌적인 공권력의 행사라고 주장함은 타당성이 없다. 가사 헌법상의 환경권이 구체적인 권리로서의 성격을 가지고 있다고 할지라도, 이 사건 정부조치계획과 세부실천계획은 전혀 새로운 간척사업을 시행한다는 것이 아니라, 기존의 사업계획 및 관련 처분에 의하여 시행되어 오던 사업을 환경친화적인 방법으로 시행한다 는 것이므로, 기존 사업계획 및 관련 처분이 환경권 침해행위가 될 수 있는지는 별론으로 하고, 이 사건 정부조치계획 및 세부실천계획이 독자적으로 환경권을 침해한다고 할 수는 없는 것이며, 오히려 이 사건 계획들은 그로 인하여 환경권이 적극적으로 보호되는 효과 를 발생시킨다고 할 수 있다. 따라서, 이 사건 행위가 청구인들의 환경권을 침해한다는 주장은 실체적 관점에서도 전 혀 타당성이 없다. (4)이 사건 사업의 시행자인 피청구인 농림부장관은 사업을 시행함에 있어 구 농촌근대 화촉진법, 구 공유수면매립법 기타 관련 법령이 정한 바에 따라 모든 보상을 마쳤다. 따라 서, 일부 청구인들이 보상을 받지 못하였다거나 부족한 보상을 받았다는 이유로 직업의 자유 등에 대한 침해를 주장함은 근거없는 것이다. 가사 청구인들의 주장대로 시행 당시 일부 주민에 대한 보상이 이루어지지 아니하였다거나 부족한 보상이 이루어졌다고 하더라 도, 주민들로서는 관련 법령이 정한 바에 따라 보상청구권을 행사함으로써 직접적으로 권 리구제를 받을 수 있는 것이므로 보상절차 미비라는 사정만으로 직업의 자유, 주거 및 거 주 이전의 자유가 침해되었다고 주장하는 것은 타당하지 않다. 뿐만 아니라, 청구인들이 직업의 자유 등에 대한 침해행위로 주장하는 것은 당초의 사 업계획이나 그에 따른 사업시행이지, 이 사건 행위는 아님이 명백하므로, 이 사건 행위가 직업의 자유 등을 침해하였다고 하여 그 취소를 구하는 것은 주장 자체로 이유없다고 할 것이다. (5)청구인들은 이 사건 사업이 시작단계에서부터 형식적인 타당성조사 및 부실한 환경 영향평가를 거쳐 확정되었고, 사업추진과정에서도 사업의 목적을 허위로 선전 홍보하거나 사업계획에 관한 정보를 차단한 채, 일방적으로 사업이 추진되었다는 점을 적법절차위반 의 사유로 들고 있다. 그러나 위 주장이 근거 없음은 별론으로 하더라도, 위 주장은 이 사

부록 3 241 건 행위 자체에 적법절차위반이 있다는 주장은 아니라고 보인다. 그리고 청구인들은 피청구인들이 이 사건 사업계속의 결정에 이르는 과정에서 민관공 동조사단이 조사위원들에게 사업재개에 유리한 결정을 내도록 압력을 가하거나 조사결과 를 왜곡한 결과보고서를 작성하게 하였고, 새만금평가회의의 최종결과를 아전인수식으로 해석하여 그와 다른 내용의 조치계획을 확정하였다는 점 등을 들어 적법절차위반을 주장 하고 있다. 그러나 위 주장은 사실과 다를 뿐 아니라, 그 주장만으로는 이 사건 행위가 구 체적으로 어떤 법령의 절차를 위반하였는지 조차도 분명하지 않다. 따라서, 이 사건 행위가 헌법상의 적법절차를 위반하였다는 청구인들의 주장은 이유없 다고 할 것이다. 3. 판 단 헌법재판소법 제68조 제1항에 의하면, 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보 장된 기본권을 침해받은 자는 헌법재판소에 헌법소원심판을 청구할 수 있다. 고 규정하고 있다. 그리고, 헌법 제86조 제2항에 의하면, 국무총리는 대통령을 보좌하며, 행정에 관하여 대통령의 명을 받아 행정각부를 통할한다. 라고 규정하고 있다. 그리고 정부조직법 제19조 에 의하면, 국무총리는 대통령의 명을 받아 각 중앙행정기관의 장을 지휘 감독하고(제1 항), 중앙행정기관의 장의 명령이나 처분이 위법 또는 부당하다고 인정할 때에는 대통령 의 승인을 얻어 이를 중지 또는 취소할 수 있다. 고 규정하고 있다(제2항). 그런데 기록에 의하면, 이 사건 정부조치계획의 확정 발표 및 지시사항시달, 그리고 이 사건 후속 세부조치계획 확정 발표의 경위는 다음과 같다. 즉, 이 사건 사업은 이미 당시 농림수산부장관의 기본계획의 확정(1989. 11. 6.), 시행계획의 수립(1991. 8. 13.) 고시(8. 19.), 공유수면매립면허처분(1991. 10. 17.) 고시(10. 22.), 사업시행인가처분(1991. 11. 13.) 고시(11. 16.) 등 그 관련 행정절차가 완료되어, 1991. 11. 28. 그 공사를 착공한 이래 1994. 7. 25. 제1 3호 방조제 사석제 끝막이 공사가 완공되었으며, 1998. 12. 30. 제1호 방조제공 사가 완공되는 등 1999년까지 방조제 33km 중 19.1km(58%)가 완공되었다. 그런데 1998년 부터 환경단체 등 시민단체가 이 사건 사업시행에 따른 환경영향, 수질, 경제성 등에 대하 여 문제를 제기하여 당초 이 사건 사업계획은 그대로 두고 일단 공사를 잠정적으로 중단 한 상태에서 정부가 민관공동조사단을 구성하여 1999. 5. 1.부터 14개월간 환경대책, 경제

242 새만금 간척종합개발사업 사례 성, 수질보전대책에 관하여 조사를 실시하였다. 그리하여 피청구인 국무총리가 위 민관공 동조사결과, 관계부처의 검토내용, 토론회 및 평가회의 결과를 참고로 하여 2001. 5. 25. 이 사건 정부조치계획을 확정 발표하고 관계부처에 지시사항을 시달하였으며, 피청구인 농림부장관도 위 국무총리의 정부조치계획과 지시사항시달에 응하여 2001. 8. 6. 이 사건 사업 후속 세부실천계획을 발표하기에 이른 것이다. 그리고 기록에 의하면, 피청구인 국무총리의 이 사건 정부조치계획 및 관계부처에 대한 지시사항의 주요내용은 다음과 같다. 즉, 먼저 그 기본방향으로 새만금사업 공사가 이미 58% 이상 진척되어 있어 공사를 중단하는 경우 막대한 사회경제적 손실이 초래될 뿐만 아니라, 미래의 식량위기, 남북통일 등에 대비하기 위해서는 사업의 완성이 반드시 필요하 다는 점을 밝히고, 다만 수질과 갯벌보전, 환경문제 등의 해결을 위해 보완대책의 마련이 필요하다는 것이다. 다음 그 추진사항으로 방조제는 완공하되, 동진수역부터 먼저 개발하 고 만경수역은 수질이 목표수준에 적합하다고 평가될 때까지 개발을 유보한다고 되어 있 으며, 그 밖에 친환경적 사업추진계획, 갯벌보전 관리 종합대책추진, 새만금사업의 환 경관련 소요예산판단, 추진체계 구축운영 등 사업의 계속추진과 관련된 사항을 밝히고 있다. 끝으로 농림부 환경부 해양수산부 등 관계부처별 주요 조치사항을 정하고, 이에 따 라 소관부처별로 세부실천계획을 2001. 7.말까지 마련, 추진할 것을 지시하고 있다. 또한 피청구인 농림부장관의 이 사건 사업 후속 세부실천계획의 주요내용은 다음과 같 다. 즉, 먼저 그 기본방향으로 위 피청구인 국무총리의 정부조치계획에 따라 수질보전 및 친환경적 대책을 마련한 후 사업을 추진한다는 점 등을 밝히고 있다. 다음 그 세부실천계 획을 크게 수질보전대책, 새만금내부 친환경간척계획, 해양환경보전대책 등으로 나누어 추 진사업과 사업비 등을 정하고 있으며, 그 밖에 과학적인 물관리체계구축, 사업추진체계 구축, 재원조달계획 등에 관한 사항을 밝히고 있다. 끝으로 위 세부실천계획은 국무조정 실 내 민관공동으로 구성된 새만금환경대책위원회에 상정 평가될 계획이라는 점과 향후 세부실천계획 시행과정에서 환경단체 등 시민단체, 전문가의 조사 연구와 새로운 환경처 리기술 등을 반영하여 계속 보완 발전시켜 나간다는 점을 밝히고 있다. 요컨대, 피청구인 국무총리의 위 정부조치계획의 주요골자는 그 조치계획으로 당초 새 만금사업 시행계획의 사업시행자, 사업목적, 사업구역, 사업면적, 사업개요, 사업기간 및 총사업비 등 그 사업의 근간을 변경시키는 것이 아니고, 다만, 이 새만금사업과 관련하여 발생되는 환경 수질문제에 대하여 구체적인 보완대책과 실천계획을 수립하여 추진하고, 농림부 환경부 해양수산부 등 관계부처에 대하여 특히 환경 수질과 관련하여 조치하여야

부록 3 243 할 주요사항을 지시하는 것을 내용으로 하고 있다. 그리고 피청구인 농림부장관의 후속 세부실천계획 역시 위 피청구인 국무총리의 정부조치계획에 입각하여 그 지시사항시달에 응하여 수질보전대책, 새만금내부 친환경간척계획, 해양환경보전대책 등 후속 세부실천계 획을 수립한 것에 다름 아닐 뿐, 농림부장관의 당초 새만금사업에 관한 기존계획을 수정 변경하여 청구인 등의 권리 의무에 영향을 미치는 새로운 사항을 정한 것이 아니라고 할 것이다. 그렇다면, 결국 피청구인 국무총리의 이 사건 정부조치계획 및 지시사항시달은 이 사건 사업에 관한 국무총리의 관계부처에 대한 지휘 감독권의 행사(정부조직법 제19조)의 일환 으로 행해진 것으로, 당초 농림수산부장관의 새만금간척종합개발사업을 변경시키거나 그 사업을 대체하는 것이 아니라, 동 사업을 계획대로 계속 시행하되, 다만, 환경친화적인 개 발이 되도록 관계부처에 보완대책을 수립 추진하라는 것을 내용으로 하고 있고, 피청구인 농림부장관의 이 사건 후속 세부실천계획 또한 위 국무총리의 지시사항을 이행한 실천계 획을 정한 것으로, 이 사건 사업에 대한 환경친화적인 개발의 이행계획을 내용으로 하고 있으며, 이 사건 사업에 대한 공사재개행위는 당초 이 사건 사업계획에 따라 진행되다 중 단된 공사를 재개하는 것에 불과하여, 위 각 행위 자체로 독립하여 새로이 직접 청구인들 의 기본권을 침해하고 있는 것이 아니므로, 피청구인들의 위 각 행위는 헌법소원심판의 대상이 되는 공권력행사에 해당되지 아니한다고 할 것이다. 가사, 청구인의 청구 중 당초의 이 사건 사업계획에 대한 위헌확인 청구가 포함되었다 고 보더라도, 위에서 본 바와 같이 이 사건 사업계획은 1989. 11. 6. 기본계획이 확정되었 고, 1991. 8. 13. 시행계획이 수립되어, 그에 따라 같은 해 10. 22. 공유수면매립면허처분이 고시되었고, 같은 해 11. 16. 사업시행인가처분이 고시되었으므로, 2001. 8. 22.에 청구된 이 부분 청구는 이미 청구기간이 도과되었음이 날짜 계산상 분명하며, 한편 이 사건 공유 수면매립면허처분이나 사업시행인가처분에 대하여는 행정심판이나 행정소송의 대상이 되 어 법원의 재판관할 하에 있는 것이므로, 헌법소원심판의 대상이 되지 아니한다고 할 것 이다. 4. 결 론 따라서, 이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 관여재판관 전원의 일 치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

244 새만금 간척종합개발사업 사례 회 재판관 윤영철(재판장) 한대현 하경철 김영일(주심) 권 성 김효종 김 송인준 주선 별지:청구인 명단 생략 [주1].1995. 1. 5. 법률 제4892호(1998. 3. 1. 시행) 정부조직법 개정으로 정부조직이 개 편됨에 따라 농림부장관 으로 변경되고, 그에 따라 업무도 승계되었는데, 이 사건 사업관 련 행위 중 1998. 3. 1. 이전에 발생된 것은 농림수산부장관 의 명칭을 그대로 사용하였 다. 이하 같다. [주2].청구인들은 심판청구서에서 국무총리의 2001. 5. 25.자 새만금 간척사업에 대한 정부조치계획 의 확정 발표 와 농림부장관의 2001. 8. 6.자 새만금 사업 후속 세부실천계 획 의 확정 발표 등의 위헌확인을 구하고 있으나, 계획의 확정 은 계획의 내부적인 하나 의 단계에 불과하여 계획 자체를 심판대상으로 삼는 이상 이를 별도로 그 대상으로 할 필요가 없고, 계획의 발표 역시 통지나 안내에 불과한 것으로 그 자체로 국민의 권리, 의무에 영향을 미치는 것이 아니므로 이를 별도로 심판대상으로 삼을 필요가 없어, 심판 청구서의 기재에 불구하고, 그 부분 심판대상을 국무총리의 2001. 5. 25.자 새만금 간척사 업에 대한 정부조치계획 과 농림부장관의 2001. 8. 6.자 새만금 사업 후속 세부실천계획 으로 확정한다. 그리고 청구인들은 심판청구서에 피청구인으로 국무총리 외에 국무총리 수질개선기획단장 과 국무총리 행정조정실장 도 기재하고 있으나, 후 두 기관은 국무총리 를 보좌하는 내부기관에 불과하고 청구취지나 청구이유에 비추어 이들을 제외하더라도 청 구인들이 위헌확인을 구하고자 하는 공권력 행사가 달라지는 것은 아니므로, 피청구인을 국무총리 로 확정한다. 헌법재판소 2003.01.30, 2001헌마579, 판례집 제15권 1집, 135~147

정책품질관리카드

정책품질관리카드 247 새만금 간척 종합 개발 사업 1 단계 정책형성단계 [주요착안사항] 정책의제화되기 이전까지의 과정 이해 정책화하여 해결하여야 할(제기된) 문제의 본질 파악 문제의 진행상황에 대한 정확한 이해 기존의 성공/실패에 대한 유사정책 파악 1. 정책수립의 필요성 1.1 현황 1.1.1 정책현안의 현황과 실태는? 추 진 내 용 국토의 균형적 개발과 미래 통일 이후를 준비하는 식량 기지화 필요에 의해 새로운 간 척 사업 필요성 대두 매년 세계적으로 2,600만ha의 농경지가 감소하고 물부족 지역이 갈수록 확대되고 있는 상황 우리나라는 1990년부터 2000년까지 22만ha의 농경지가 줄어들어 1인당 경지면적은 0.04ha(120평)으로 세계평균 0.25(750평)의 16% 수준에 불과한 실정임 그러나 우리의 전체 식량자급률은 1990년 43%에서 1999년 29%로 떨어졌고, 쌀자급도 는 1990년 108%에서 1999년 96.5%로 낮아졌다가 2000년 겨우 자급수준을 유지하고 있는 실정임

248 새만금 간척종합개발사업 사례 추 진 내 용 이미 1973년 식량위기 당시 세계적으로 5% 감산시 가격이 3배로 폭등한 선례와 1980 년 냉해로 외미 도입사태를 경험한 바 있고 이런 상황에서 미래의 식량위기에 지금부 터 대비하여야 할 필요가 있음 국제쌀연구소(IRRI)의 추정에 의하면 2005년 이후에는 아시아는 매년 1,000만톤 이상 부족한 반면에, 2020년 이후에는 세계 쌀수요량이 2배로 증가할 것이라고 밝혔음. 따 라서 우리의 주곡인 쌀은 충분히 여유를 갖고 있어야 하며, 또한 남북통일을 대비한 식 량기지 구축도 중요한 요인 중 하나임 1.2 문제점 1.2.1 무엇이 문제인가? 추 진 내 용 통일시대를 대비한 대규모 식량단지의 필요성 대두 21세기 서해안 시대의 미래를 여는 지역발전의 중심지 조성에 대한 요구 개발과 보전이 조화된 세계적 수준의 친환경 간척지구 조성 1.2.2 문제의 원인은? 추 진 내 용 국제적인 식량무기화 대두 국내 식량 자급률의 하락 새로운 간척사업에 대한 기대 1.2.3 외부로부터의 요구는? (누가, 무엇을, 어떻게, 왜 해달라는 것인가?) 추 진 내 용 최초에 농림부의 서해안 간척사업 정책 추진(1987) 이후 민주당 김 후보의 공약사업으로 새만금 사업 등장하여 민정당 노 후 보 역 공약으로 제시 1988년 농림부가 구체적인 사업계획을 농촌진흥공사에게 하달 농촌진흥공사는 새만금 사업계획 작성 전달 이 과정에서 8개 부처와 협의 거침 외부적 요인보다는 대통령 선거라는 내부 정책적 필요에 의해 논의되기 시작하여 구 체화됨

정책품질관리카드 249 1.2.4 언제 조치해야 하는가? (시급성) * 정부가 반드시 해결하여야 할 문제인지 점검 추 진 내 용 1980년대에 들어서는 국토의 균형적인 발전을 도모하기 위해 서해안 일대에 비농업 목적의 대규모 간척사업이 시행되었으며, 간척매립지에 산업단지들이 활발히 조성되 었음 충남 당진의 대호방조제, 전북 군산의 금강 하구둑, 경기 시화지구 개발사업, 영산강 지구 종합개발사업, 그리고 새만금 종합개발사업이 이러한 상황에서 추진된 것임 일련의 간척사업이 유행처럼 확대되던 시기에 새만금 사업 역시 정치적 목적을 가지 고 시작되어 시급성이 있는 사업은 아니었음 1.3 추진경위 1.3.1 지금까지는(과거에는) 어떻게 했는가? 추 진 내 용 충남 당진의 대호방조제, 전북 군산의 금강 하구둑, 경기 시화지구 개발사업, 영산강 지구 종합개발사업 등이 새만금 사업이 추진되기 이전에 아니면 거의 동시대에 진행 된 유사 사업임 1.4 국내외 유사사례 및 참고자료 1.4.1 국내외 유사사례는 있는가? 추 진 내 용 충남 당진의 대호방조제, 전북 군산의 금강 하구둑, 경기 시화지구 개발사업, 영산강 지구 종합개발사업(새만금을 포함해도 우리나라 간척율은 40% 수준임) 네덜란드의 간척사업 - 내덜란드의 경우에는 간척가능면적의 94%를 간척함 - 쥬다지 간척사업은 네덜란드 국토면적의 1/4에 해당하는 약 1백만 ha의 지형과 환 경을 개조하는 세계 최대의 간척사업(농지조성, 재해방지, 교통증진 및 위락, 휴양, 관광, 자연보전 등 복합적 기능 담당). 그 외에 돌라드만의 간척사업도 대표적임 일본의 간척사업 - 일본의 경우도 간척사업 사례가 다수 있으며(예, 이사하야만 간척사업), 간척가능 면적의 90%를 간척하여 이용하고 있음

250 새만금 간척종합개발사업 사례 1.4.2 관련통계 및 자료분석은? 추 진 내 용 우리나라 농경지 면적 - 1990년 2,109(천ha), 2000년 1,889(천ha)로 10년간 10% 정도 감소함 우리나라 식량 자급도 비교 - 1990년 43.1%, 2000년 28.5%로 10년간 14.6% 감소 - 국민 1인당 농경지 면적(세계평균 0.25ha) : 캐나다 1.50ha, 미국 0.65ha, 네덜란드 0.13ha, 중국 0.11ha, 한국 0.04ha 새만금 사업은 여의도 면적의 140배인 40,100ha의 국토확장과 연간 쌀 14만여톤의 생산량 증대 효과 1.5 이 문제를 어떻게 하자는 것인가? 1.5.1 이 문제를 어떻게 하자는 것인가? 추 진 내 용 1987년 농림수산부는 5월 12일 서남해안 간척사업 이라는 계획으로 오늘날 새만 금 간척사업의 시작을 발표했다. 이 사업의 골자는 8,200억원의 사업비를 들여 군산 외항의 오식도와 고군산군도, 부 안군 변산면 대항리에 이르는 34km의 방조제를 축조하고 총 4만 2,000ha의 간척지 를 조성한다는 것이었다 2. 정책의 수립 [주요착안사항] 정책대안의 발굴 각 대안의 정책편익과 비용 파악 정책형성을 통해 이익, 불이익을 받게 된 집단검토 정책화를 위한 관련 제반 법규에 대한 확인 및 충분한 사전검토 정책수단의 선택에 있어서 일관성, 예측가능성, 비용의 크기, 정책준수방식의 융통성, 정책 의 효과성 및 공평성, 기술혁신의 유인 등을 분석 정책대안의 결정에 있어 이해집단 및 관련 집단과의 최선의 합리적인 의사소통 방안 강구 충분한 재정적 재원확보가 되어 있는지 체크 정책과정에서의 제약요인을 사전에 파악하고, 그러한 제약요인이 정책과정에 미칠 영향에 대해 검토

정책품질관리카드 251 2.1 정책목표의 설정 2.1.1 도달하고자 하는 궁극적 목적은? 추 진 내 용 통일시대를 대비한 대규모 식량단지 조성 21세기 서해안 시대의 미래를 여는 지역발전의 중심지 조성 개발과 보전이 조화된 세계적 수준의 친환경 간척지구 조성 2.1.2 이루고자 하는 목표는? (단기, 중기 목표는?) <단기목표> 1차 방조제 공사 : 33km 추 진 내 용 <중기목표> 2차 동진강 수역 방수제 사업 및 내부개답 사업 3차 만경수역 방수제 사업 및 내부개답 사업 <장기목표> 집단화된 우량농지 확보(28,300ha) 수자원(연간 10억톤) 확보 배후농지 침수해소 방조제를 통한 도로교통 환경 개선 및 관광 촉진 2.2 계획 수립 [주요착안사항] 대안을 발굴하여 검토한 결과 선택한 대안에 대한 추진계획을 기술하는 단계 필요시 각 대안별 계획내용을 기술하고, 사전타당성 검토(2.3)시 각 계획별 검토사항 기술 가능

252 새만금 간척종합개발사업 사례 2.2.1 추진주체(보조, 협조주체)는 누구이고, 역할은 무엇인가? 추 진 내 용 추진주체 : 농림부 -새만금 간척사업의 시행주체로서 기본계획 및 총괄계획 수립 추진 공사대행 : 농업기반공사(현재 한국농촌공사) - 새만금 간척사업의 실질적인 공사업무 담당 협조주체 : 전라북도(보상업무위임) - 어업권 보상이나 경제적 보상 등의 업무 위임 - 그러나 내부개발에 대한 참여 강력 요구 기타 유관부처 : 환경부, 해수부 등 - 환경부 : 새만금 사업의 해양오염이나 수질오염 등 환경관련 업무(새만금유역 오염 총량제도 도입) - 해수부 : 해수면 매립 등의 업무 2.2.2 추진하려는 내용과 대상은? 추 진 내 용 군산-부안을 연결하는 방조제 33km 축조 농지위주의 내부 간척지 28,000ha 개발 총사업비 13,000억원 2.2.3 추진방법과 기간은? 추 진 내 용 방조제 33km, 배수갑문 2개소, 토지개발 28,000ha, 담수호 12,000ha 개발 방조제 공사 및 토지개발 사업 병행 전라북도는 토지보상 업무 담당 추진방법 - 농림부 주관, 농업기반공사 공사대행 기간(2001 기준) - 방조제 : 1991-2004 - 동진수역(방수제, 내부개답) : 2004-2008 - 만경수역(방수제, 내부개답) : 2006-2011 2.2.4 소요인력은 몇 명이며 동원방법은? 추 진 내 용 소요인력 - 농림부 새만금 관계자 및 농업기반공사(새만금사업단)이 주요 담당인력 동원방법 - 농림부 : 기존 인원 활용 - 농촌기반공사 : 기존 인력 및 신규 인력 충원

정책품질관리카드 253 2.2.5 소요예산은 얼마이며 조달방법은? 추 진 내 용 최초 1조 3000억원 소요예산(1999년 가격 기준) : 총 3조 489억원 - 방조제 사업비 : 총 17,337억원 2000까지 11,385억원 2001년 1,073억원 2000-2004 4,879억원 - 내부개발비 : 총 13,152억원 소요예산(2005년 가격 기준) : 총 3조 3,666억원 - 방조제 사업비 : 총 2,0514억원 - 내부개발비 : 총 13,152억원 조달방법 - 농지조성기금 활용 2.2.6 기타 자원은 무엇이 필요하며 확보방안은? 추 진 내 용 해당 사항 없음 2.3 계획의 사전타당성 검토 2.3.1 예상되는 성과와 비용은? (가능하고 필요한 경우 계량적 B/C 분석 등 실시) 추 진 내 용 1986-1988 한국산업경제연구원이 경제적 타당성 분석 2000년 민관공동조사단이 환경가치, 사업편익분석, 수질비용편익분석, 경제적 타당성 등 조사 그 결과 비용-편익비율 1.25, 내부수익률 9.1%, 순편익 가치 2,982억원(공동조사단, 2000 비용 : 3조 3,666억원(2005년 기준) 효과 - 토지 확보 28,300ha - 수자원 확보 10억톤/년 - 배후농지 침수 해소(12,000ha) - 관광효과 및 교통환경개선 B/C분석 - 경제성 분석(1986년 한국산업경제연구원)에서 양호한 것으로 판정

254 새만금 간척종합개발사업 사례 2.3.2 사회적 형평성이나 국민적 지지도는? 추 진 내 용 국토균형발전과 농지확보라는 측면에서 개발찬성집단도 많았지만 일부 환경단체를 중심으로 개발반대집단도 등장 초기 국민적 지지도, 특히 전북 지역의 지지도는 매우 높았음 그러나 2000년 이후 환경단체를 중심으로 하는 반대 운동으로 국민 다수가 반대쪽 으로 변화됨 사회적 형평성 - 서남해안 저개발대책의 일환으로 새만금사업이 검토된 만큼 국토균형발전의 이념 에 부응함 - 상대적으로 전라북도의 지역 발전을 촉진할 수 있다는 점에서도 긍정적 평가를 받 음 국민적 지지도 - 초기 : 매우 높음 - 중기(DJ 이후 현재) : 국민적 지지도는 낮음(전북도민의 지지도는 매우 높음) 2.3.3 추 진 내 용 예상되는 부작용이나 충돌하는 국가 사회적 이익은? - 이를 극복하는 방법은? - 부작용이나 이익충돌에도 불구하고 추진하는 것이 타당한가? 그 이유는? 예상되는 부작용 - 환경파괴 및 갯벌의 파괴에 대한 우려 제기 - 지나친 공사기간의 연장 및 소요예산의 증가로 인한 부담 - 국론의 분열과 사회적 갈등, 정책신뢰의 추락 부작용 극복방법 - 오염종합대책 수립 - 재정 소요 계획 철저 수립 - 이해관계자, 특히 갈등관계 당사자들과의 민관 협의 활성화 부작용에도 불구하고 추진해야하는 타당성 - 식량의 자원화에 대비 - 농지를 우선 목적으로 하되 환경변화에 따라 다용도로 전환 개발 가능 2.3.4 추 진 내 용 다른 대안은 충분히 검토하였는가? - 검토하였다면 그 대안의 내용은 무엇이며, 채택하지 않은 이유는? 새만금 간척사업의 대안으로 별도 논의된 것은 없음.

정책품질관리카드 255 2.4 관계부처, 기관 협의 및 이견 조정 2.4.1 협의대상 부처 및 기관은? (관련 부처, 당, 지자체, 시민단체, 전문가 등) 추 진 내 용 정부, 정치부문 - 정책총괄 : 국무조정실(1999년 이후) - 농림부(농촌기반공사), 전라북도, 환경부, 해수부 - 대통령 및 국회, 정당 민간부문 - 각종 시민(환경)단체, 언론기관, 학술연구단체 등 2.4.1 협의대상 부처 및 기관은? (관련 부처, 당, 지자체, 시민단체, 전문가 등) 추 진 내 용 정부, 정치부문 - 정책총괄 : 국무조정실(1999년 이후) - 농림부(농촌기반공사), 전라북도, 환경부, 해수부 - 대통령 및 국회, 정당 민간부문 - 각종 시민(환경)단체, 언론기관, 학술연구단체 등 2.4.2 추 진 내 용 협의절차 및 이견조정은? (규제, 환경, 교통, 성별, 균형발전, 부패 등 법규상 필 요한 절차) 협의절차 - 매립 및 환경 관련 업무는 농림부 주관으로 환경부 및 해수부와 협의 이견조정 - 1999년 이후 부처간 이견 조정 및 민관 공동조사 및 협의 등을 국무조정실에서 담당함 2.4.3 추 진 내 용 협의과정에서 문제가 되는 제기될 가능성이 있는 사항이나 요구사항은 무엇이며 그 근거논리는? 환경부, 해수부의 환경오염 문제 제기 - 동진강, 만경강 유역의 수질오염문제 시민환경단체의 개발 반대 - 갯벌의 경제적 가치에 대한 논쟁 가능성 - 집회 및 시위 발생 우려

256 새만금 간척종합개발사업 사례 2.4.4 문제가 제기되는 사항들은 어떻게 해결할 것이며, 언제까지 가능한가? 추 진 내 용 관계기관이 유기적으로 협조하여 새만금 지역 내의 수질대책 중점 추진 새만금 사업 수질대책비 확대 지원 : 14,116억원(2001-2011년간) 투입 예정 - 2000년 917억원 - 2001-2003년 3,801억원 - 2005-2011년 9,159억원 환경기초시설 민자유치 추진(전라북도 주도) 학계 등 수질개선 연구용역 시행 국무조정실 주관 민관공동의 새만금환경대책위원회 구성 - 국무총리훈령 제418호에 근거하여 14인의 위원회, 19인의 실무위원회 구성 - 연 2회 환경평가 - 2002-2003년 기간 중 매년 정상 추진 만경강의 경우 2012년 예측수질에 이미 접근(2004 기준) - 2012년 예측 수질 : BOD 4.4ppm, T-P 0.365ppm - 2004년 측정 수질 : BOD 4.1ppm, T-P 0.391ppm 동진강의 경우에는 개선되고 있음 2012년까지는 환경오염 문제의 우려 해소 기대 갯벌의 가치에 대한 논쟁 - Nature지에 게재된 논문을 기초로 갯벌이 농지에 비해 가치가 있다고 주장되고 있음 - 그러나 Nature지의 내용을 보면 풀과 나무가 자라는 외국의 염습지(Tidal marsh) 와 홍수림(Mangrove)의 가치를 추정하고 농지도 논이 아닌 생산성이 떨어지는 외국농경지(Cropland) 가치를 비교함 - Cropland의 경우에는 농지 3천평에 쌀 반가도 안되는 $54로 계상되어 있으나 우리나라 농지의 경우 3천평에서는 62가마의 쌀이 생산됨 - 새만금 지역의 경우 농지와 비교할 때 갯벌의 가격은 1/10에 불과함(2001년 기 준) - 민관공동조사단에서도 농지와 갯벌의 경제적 가치를 비교한 결과 검토된 10개의 시나리오 모두 농지로 개발하는 것이 경제성이 높다고 결론지었음(1999-2000) - 우리나라의 경우 조수간만의 차가 크기 때문에 간척사업을 하여도 새로운 갯벌형 성이 용이하게 이루어지는 조건을 갖추고 있음(새만금 지역 내의 계화도, 광활, 회현, 옥구 등의 지역도 1920년대 간척을 하였으나 현재 새로운 갯벌이 형성되어 있음) 2.4.5 적극적으로 도와줄 기관은 어디이며 지원확보 방안은? 추 진 내 용 새만금 사업 적극적 지지기관 - 민간부문 : 전북 1등 도민운동본부, 전북애향운동본부, 전북기독교새만금완공추진 협의회, 농민단체(한농, 농경영) - 공공부문 : 전라북도청, 전북지역 시도의회

정책품질관리카드 257 2.5 갈등관리 및 정책영향평가 2.5.1 찬성하는 사람들과 집단은 누구이며, 찬성하는 이유는? 추 진 내 용 개발지지 집단 - 전라북도 의회 및 자치단체 - 시민단체 : 전북 지역 주민 위주 시민단체(전북애향운동본부 등) - 다수의 지역 언론 및 지역 출신 정치인 근거 : 낙후된 전라북도의 지역개발의 촉매제가 될 것으로 보고 적극적 찬성 2.5.2 추 진 내 용 반대하는 사람들과 집단은 누구이며, 이들이 반대하는 이유는 무엇이며, 요구사 항은? - 이들의 저항은 어느 정도로 심각하며 극복할 방법은? 개발 반대 집단 - 환경부, 해수부 등의 환경관련 정부기관 - 각종 시민환경단체 및 종교단체 근거 : 환경파괴에 대한 우려, 농지의 경제적 가치 과소 우려 2.5.3 도움을 받을 만한 자원은 무엇이 있으며, 동원할 방법은? 추 진 내 용 개발반대에 대한 정확한 이유를 규명하고 논리적 타당성을 도출하기 위해서는 학계 등 전문연구기관의 협조 필요 개발반대 등 소송에 대한 법률적 대응을 위해서는 법률 자문단의 협조 필요 시위나 소요 등 정치적 반대에 대응하기 위해서는 지역출신 정치가나 정당 등의 협 조 필요 2.5.4 특별한 갈등관리 프로세스를 작용할 필요는 없는가? 추 진 내 용 갈등관리 프로세스 적용 필요 - 새만금 간척사업의 이해당사들은 매우 복잡하게 얽혀 있으며, 상호 의견 절충이 나 조정이 곤란함 - 특히 환경단체의 경우 사업 지지세력인 정부나 지역 주민들과의 갈등 유발 가능 성 높음 - 갈등이 발생하면 사업시행의 지체 가능성이 높으므로 사전 갈등관리 필요

258 새만금 간척종합개발사업 사례 2.5.5 추 진 내 용 정부, 국가의 다른 목표, 권장사항(장애인 고용, 이공계 우대, 지역균형발전)은 충 분히 고려되었는가? - 이들 권장사항의 행정절차는 언제까지 어떻게 이행가능한가? 해당 사항 없음 2.5.6 정책의 집행(환경, 교통, 규제 등)으로 국민에게 미치는 영향평가 및 대책은? 추 진 내 용 환경영향평가 - 1986-91 환경부 실시 - 환경영향평가에서 적절한 것으로 평가함 교통영향평가 및 기타 영향평가 실시 안함

정책품질관리카드 259 3 단계 정책홍보단계 [주요착안사항] 정책형성, 정책발표, 정책집행, 정책평가의 모든 단계별, 대상별 홍보전략 구상 국민들에게 정책의 중요성을 알리고 강조하기 위한 방안 마련 메시지 전달을 위한 대단위 조직 및 단체 구성 필요성 검토 정책내용을 전달하기 위한 전달도구 제작 국민들의 의견을 청취하고 설득하기 위한 공청회 및 토론회 개최 기회 언론, 시민단체, 전문가 그룹 등을 통한 강력한 관련 메시지 전달 방법 강구 홍보의 주체는 누가 될 것인가? (대통령,장관, 주무국장 등) 3.1 여론 수렴 3.1.1 대상별 여론 파악은? (일반국민, 이해관계자, 시민단체, 언론 등) 추 진 내 용 특별한 여론조사는 없음 신문이나 방송 등의 언론보도 활용 3.1.2 사전 홍보방안은? 추 진 내 용 주민 대상 홍보활동 - 최초 사업 개시시기 홍보물 배포 동영상, 간행물 제작 홍보

260 새만금 간척종합개발사업 사례 3.2 홍보계획 수립 및 시행 3.2.1 홍보 목표 및 전략은? 추 진 내 용 홍보에 대한 종합적인 계획을 수립한 것은 아니며 상황에 따라 홍보전략을 세우고 대응함 특히 주요 쟁점이 제기된 시점에서의 홍보대응 노력을 함 3.2.2 홍보메시지는? 추 진 내 용 새만금 사업의 당위성 설명 사업계획의 구체적 내용 정보 제공 새만금 사업에 대한 우려 해소 내용 등 3.2.3 예상 쟁점 및 대응논리는? 추 진 내 용 해수유통을 주장하며 배수갑문 공사 중지 주장 - 초당 유속의 증가로 인하여 기존 공사 구간의 유실이 우려됨 - 장기간 방치하는 경우 연약지반 아래로 세굴이 발생하여 방조제 유실이 불가피 - 해일 태풍 발생시 방조제 피해 가속화 매립면허 취소를 주장하여 소송을 제기 - 매립면허가 취소되어 방조제 공사 현장을 방치하는 경우 어장과 해수욕장의 황폐 화는 물론 선박 안전사고도 우려됨 - 기존의 1조 9천억원의 매몰비용 발생 - 원상회복은 불가능한 시점이며, 오히려 환경피해가 가속화될 것임 환경오염 문제에 대한 논쟁 - 순차개발 방식으로 2001년 민관공동조사 이후 결정 - 새만금 사업 이후 한동안 수질오염이 가속화되었으나 현재는 오염수준이 대폭 개선 됨(2012년 예측 수질보다 좋아지거나 근접한 상황임) - 연평균 1,135억원의 수질대책비 투입 매립면허 취소 및 사업계획 취소 등과 관련된 소송 - 매립면허의 타당성과 수질대책의 실현가능성 입증에 주력 - 재판부 주재 토론회에서도 공사 중지시 유실 피해 및 안전문제 등 집중 부각 - 동영상 및 사진 자료 적극 활용 3.2.4 단계별 홍보방안은? 추 진 내 용 본문 pp.57-64 참조.

정책품질관리카드 261 3.2.5 대상별 홍보방안은? 추 진 내 용 본문 pp.57-64 참조. 3.2.6 홍보매체는? (브리핑/간담회/신문/방송/인터넷/PCRM 등) 추 진 내 용 신문, 방송, 인터넷 매체 활용 간담회 및 대토론회, 공청회 개최 홍보자료 인쇄 홍보관 운영 3.2.7 예산조달 방법은? 추 진 내 용 정규 예산 편성 3.2.8 홍보효과 및 영향력 측정은? 추 진 내 용 언론의 반응 및 시민 반응 모니터링 3.3 정책발표 적절성 3.3.1 정책발표 사전협의는? 추 진 내 용 관련 기관과 사전 협의 실시 건교부, 재경부, 해수부 등 국무조정실과도 협의

262 새만금 간척종합개발사업 사례 3.3.2 정책발표 주체, 형식, 시기는? 추 진 내 용 농림부 주도로 결정 3.4 여론 점검 및 대응방안 3.4.1 언론 보도 상황은? 추 진 내 용 사업 시행 초기에는 언론의 반응은 대체로 호의적이었음 그러나 1990년대 후반과 2000년도 초반 환경단체의 소송이 제기되면서 환경을 이슈 로 하여 언론보도가 부정적 측면을 보이기 시작함 특히 시민단체, 종교단체의 삼보일배 등의 시위 때는 반대여론이 고조되었음 3.4.2 일반국민, 정책고객의 여론은? 추 진 내 용 새만금 사업에 대한 정확한 정보가 공유되지 못한 채 언론보도나 시민단체의 시위 등으로 인해 일반국민의 다수가 새만금 사업에 대해 부정적 이미지를 갖게 됨 새만금 사업에서 1차로 보상을 받았던 어민들이나 지역주민들도 이러한 반대여론에 편승하여 사업 자체의 반대나 추가 보상에 대한 요구를 하게 됨 3.4.3 대책(홍보전략 수정/오보대응/건전비판 수용)은? 추 진 내 용 새만금 사업의 당위성에 대한 정확한 정보에 대해 홍보매체나 공청회, 토론회 등을 통해 전달하여야 함 전시관이나 홍보관의 활용을 통해 견학장소로도 활용하는 방안이 적절함

정책품질관리카드 263 4 단계 정책집행단계 [주요착안사항] 결정된 정책의 효과적 집행에 대한 검토 정책환경으로부터 오는 제약요인을 최대한 열거하여 검토하고, 이를 최소화할 장치 에 대해 준비 정책집행의 일관성 확보를 위해 우선순위가 변경되지 않도록 조치 정책집행과정에서 최초 요구된 재원 이상이 요구될 경우 집행유지를 위한 장치에 대해 준비 정책목표에 부합되게 정책이 집행되도록 중간 점검 정책과정에서 외부적 환경요소의 영향 및 개입을 최소화할 수 있는 법적 제도적 조 치 방안 마련 4.1 추진상황 점검(모니터링) 4.1.1 계획(일정)대로 추진되고 있나? 추 진 내 용 초기 일정이 전혀 지켜지지 않음 1999년부터 2001년까지 민관공동조사, 공청회, 정부합동회의 등 집행과정에서 제기된 논쟁으로 집행이 지연됨 2001. 8 환경운동연합의 정부조치계획 취소 및 매립면허 무효확인 등 소송 제기 2003. 6 환경단체에서 유사한 소송 다시 제기 2003. 7 방조제공사의 집행정지결정 2004. 1 집행정지 결정취소 판결 2004. 11. 본안소송 2006. 3 방조제공사 재개 4.1.2 자원의 확보, 투입상황은? 추 진 내 용 초기 예산은 1조 3천억원이었으나 2005년 현재 3조 3천억원 이상의 자금이 소요될 예정임 1990년대 중반에는 예산배정을 받지 못해 사업이 지체되기도 함 예상보다 증가된 재정적 소요로 인하여 재정적 부담을 받고 있음

264 새만금 간척종합개발사업 사례 4.1.3 관계부처, 기관과의 협조상황은? 추 진 내 용 해수부, 건교부, 환경부 및 지방자치단체와의 협조와 정보 공유 등 상호 지원체제를 갖추고 있음 그러나 농림부 주도의 새만금 사업에 대한 전라북도의 반발 등 일부 문제가 내포되 어 있음 4.2 문제발생시 대응방안 4.2.1 애로 및 장애요인과 극복방안은? 추 진 내 용 본문 pp.37-64 참조. 4.2.2 중대한 여건변화와 정책의 수정, 변경의 필요성은? 추 진 내 용 새만금사업의 내부개발에 대한 논의가 아직 미확정임 농지위주의 개발과 산업단지 등의 복합개발에 대한 요구가 아직 정리되지 못한 상태 임 따라서 향후 다양한 의견 수렴과 국내외 경제여건을 감안한 내부개발의 구체적 방향 설정이 필요한 상황임 4.2.3 의도하지 않은 효과 및 역효과에 대한 대책은? 추 진 내 용 새만금 사업의 환경피해에 대한 환경단체의 소송으로 새만금 사업의 지연과 지체가 발생됨 그러나 법원의 최종판결에 따라 공사가 다시 재개되고 2006년 12월 현재 무난하게 추진되고 있음 향후 내부개발의 방향에 대한 논쟁으로 다시 사회적 갈등이 야기될 가능성이 내재되 어 있어 이 부분에 민주적 논의과정과 객관적 합의절차가 요구됨 4.2.4 수정, 변경된 정책의 홍보방안은? 추 진 내 용 기존의 홍보 방식 참조 신문, 방송 및 인터넷 매체 활용 보도자료 제공 등 필요한 경우 공청회, 토론회, 간담회 개최

정책품질관리카드 265 5 단계 정책평가 및 환류 단계 [주요착안사항] 결정된 정책의 효과적 집행에 대한 검토 정책환경으로부터 오는 제약요인을 최대한 열거하여 검토하고, 이를 최소화할 장치 에 대해 준비 정책집행의 일관성 확보를 위해 우선순위가 변경되지 않도록 조치 정책집행과정에서 최초 요구된 재원 이상이 요구될 경우 집행유지를 위한 장치에 대해 준비 정책목표에 부합되게 정책이 집행되도록 중간 점검 정책과정에서 외부적 환경요소의 영향 및 개입을 최소화할 수 있는 법적 제도적 조 치 방안 마련 5.1 평가실시계획 5.1.1 평가의 주체는? (내/외부) 추 진 내 용 대내 평가 : 정기적으로 심사분석 실시 대외 평가 : 언론 및 시민 반응 모니터링, 학술연구결과 등 활용 5.1.2 평가시기는? 추 진 내 용 정기적 평가 및 비정기적 평가 병행 주요 쟁점 제기시 특별히 평가하기도 함

266 새만금 간척종합개발사업 사례 5.1.3 무엇을 평가할 것인가? (중점 고려사항) 추 진 내 용 본문 pp.127-150 참조. 5.1.4 추 진 내 용 어떻게 평가할 것인가? - 성과지표 - 결과/과정평가, 정량/정성평가 - 전문가, 여론 등 정성평가, 정량평가 병행 전문가 및 여론 조사 필요시 시행 5.2 평가결과 5.2.1 정책성과 달성도는? 추 진 내 용 목표 수준에 도달하는 성과 달성 적정 달성 평가 받음 5.2.2 잘된 점과 미진한 점은? 추 진 내 용 본문 pp.123-126 참조. 5.2.3 평가결과 시사점은? 추 진 내 용 본문 pp.123-126 참조.

정책품질관리카드 267 5.3 평가결과의 활용 5.3.1 미진한 점의 보완대책은? 추 진 내 용 본문 pp.123-150 참조. 5.3.2 잘된 점의 계승, 발전 방안은? 추 진 내 용 본문 pp.123-150 참조. 5.3.3 성과관리(인사, 보수, 예산 등)와의 연계는? 추 진 내 용 성과관리와의 연계는 2006년 12월 현재 고려되지 않았음. 5.3.4 지식관리 활용방안은? 추 진 내 용 지식관리 차원에서의 활용 방안은 2006년 12월 현재 고려되지 않았음

268 새만금 간척종합개발사업 사례 5.3.5 정책성과 홍보방안은? 추 진 내 용 새만금 사업이 아직 시행 중이고 2006년 12월 현재 방조제 공사가 완료된 시점이기 때문에 정책성과는 구체적으로 나타나 있지는 않음

관련부처 검토의견 269 관련부처 검토의견 농림부

270 새만금 간척종합개발사업 사례 농림부가 힘의 우위로 사업을 창출하였다고 언급하면서 이유로 사업 결정 이후 이견이 지속적으로 나왔기 때문이라는 주장하고 있는데, - 나중에 이견을 제시한 이유는 당시 간척사업에 대한 인식과 지 식이 부족하여 목소리를 내지 못하다가 나중에서 사안을 파악하 고 이의제기 한 것을 마치 힘이 없어서 우선, 동의해주고 나중에 이의 제기한 것으로 자의적인 해석을 하고 있음. - 경제기획원 등 일부 부처에서 반대한 사업이 시행되었다면 그것 은 국무회의 등 국정시스템의 하자에서 비롯된 것이 아닌가? 환경처와 환경단체들은 제대로 된 의견 형성조차 못하고 있었다. 당 시에는 간척사업에 대한 환경적 측면의 고려가 일천했던 터라 환경단 체 및 환경처의 반대의견은 논리적 타당성도 많이 부족했다. <중략> 농림부는 정책 관계기관인 건설부, 내무부, 국방부, 상공부, 교통부, 해운항만청, 수산청, 환경청, 전라북도 등과의 협의를 새만금 사업 계 획에 반영했다고 주장한다. 하지만 당시의 이견이 이후에도 지속되었 음을 볼 때 정책 형성에 있어 경제적 타당성이나 환경적 측면에 대한 충분한 고려나 협의 보다는 찬성 세력의 힘의 우위가 결정적인 요소 로 작용했다고 판단된다. - 환경영향평가에 대한 보완을 4차례나 하였다는 것은 검토자의 검토능력 부족에서 나오는 것으로 해석될 수도 있는 사안은 아닌지? - 1989년 새만금사업에 대한 환경영향평가 이후에도 1990년과 1991년 모 두 4차례의 보완작업이 이루어졌다. - 교육생이 수용하는 교재는 사실과 객관성에 입각하여야 하므로 인터뷰 에 응하는 자를 동수로 하여 학생이 객관적인 판단할 수 있는 기회를 제공하여야 타당 정부 측은 사업 전체를 조망하고 있다고 보아 인터뷰를 생략하고 환경단체는 일방적으로 늘려 인터뷰하는 것은 맞지 않는 논리 - 그리고 찬 반 양측의 이해당사자 수가 다른 것과 관련해서는 정 부 측 이해당사자는 사업 전체를 조망할 수 있는 위치에 있는 사람이기 때문에 인터뷰한 반대 측 이해당사자와 그 수를 비교 하는 것은 적절치 않음.

관련부처 검토의견 271 따라서 본 연구사례는 정보의 공개 및 중앙공무원의 교육교재로 활용 하기 위해서는 상당한 보완이 필요하다는 것이 농림부의 공식 입장임

정책사례보고서 새만금 간척종합개발사업 사례 발행처 : 중앙공무원교육원 발행일 : 2006. 12. 24. 본 보고서에 실린 내용에 대하여 문의사항이 있으시면 중앙공무원교육원 정책사례개발추진단((02)500-8836, 8840)으로 연락하여 주시기 바랍니다.