이 보고서는 연구용역수행기관의 결과물로서, 국가인권위원회의 입장과 다를 수 있습니다.

여성 대표성 강화를 위한 지방선거 모니터링 6.4 지방선거 여성 후보자 선거운동 경험에 대한 연구 2014년도 국가인권위원회 여성 대표성 강화 지방선거 모니터링 사업 연구용역보고서를 제출합니다. 2014. 7. 31. 연구기관 : (사)젠더정치연구소 여.세.연 연구책임자: 이진옥(젠더정치연구소 여.세.연 부대표) 공동연구자: 김민정(서울시립대 교수) 문경희(창원대학교 교수) 오유석(성공회대학교 교수)

이 보고서는 연구용역수행기관의 결과물로서, 국가인권위원회의 입장과 다를 수 있습니다.

목 차 Ⅰ. 서론 1 1. 연구의 필요성과 목적 1 2. 연구방법 3 가. 문헌 분석 3 나. 연구방법 6 3. 모니터링 진행 과정 7 가. 모니터링 일정 및 방법 7 나. 후보자 선정 기준 12 Ⅱ. 6 4 지방선거와 여성 15 1. 기초선거 정당공천폐지 를 둘러싼 쟁점 15 2. 불투명한 공천과정 20 3. 6 4 지방선거 결과 28 가. 정당별 현황 33 나. 지역별 현황 39 다. 후보자 이력 41 라. 유권자 분석 44 Ⅲ. 참여관찰을 통한 여성후보자의 선거 경험 분석 46 1. 후보자 분석 46 가. 출마계기 52 나. 지지 기반 및 네트워크 54 다. 공천 과정 55 라. 후보자 가족 56 2. 후보자 공약 57 3. 선거운동 과정 68 가. 선거운동 방식 68 나. 자원봉사자 및 선거운동원의 구성 69 다. 선거운동원과 여성후보자와의 관계 75 라. 선거과정에서 여성으로 겪었던 고충 78 마. 여성 후보자에 대한 유권자 평가 83 - i -

4. 당선 결과 87 Ⅳ. 여성대표성 강화를 위한 제도적 개선 방안 89 1. 소수 정당의 의회 진출 보장 89 2. 여성의무공천제의 실효성 강화 90 3. 비례대표 여성 할당 방식의 개선 91 4. 여성 후보를 위한 선거 자금 지원 제도 마련 92 5. 공천 제도의 체계화, 세밀화 필요 93 6. 후보자 공보물에 성관련 범죄 경력의 포괄적 포함 방안 94 7. 명함돌리기 선거운동 공직선거법 개정 방안 95 Ⅴ. 결론 98 참고문헌 100 부록 103 표 차례 <표 1-1> 모니터링 진행 일정 8 <표 1-2> 모니터링 요원 명단 8 <표 1-3> 참여관찰일지 9 <표 1-4> 모니터링 체크리스트 10 <표 1-5> 모니터링 대상 여성후보자 14 <표 2-1> 여성 관련 지방선거제도의 변화 17 <표 2-2> 각급선거별 여성후보의 경선결과 23 <표 2-3> 정당별 지역구 여성 후보 공천 비율 26 <표 2-4> 2010-2014년 지방선거 결과 29 <표 2-5> 역대 지방의회의 여성후보 및 여성의원 현황 31 <표 2-6> 정당별 여성후보자 및 당선인 비율 33 <표 2-7> 정당별 지역구 여성 후보 공천 및 당선 현황 35 <표 2-8> 여성후보자 연령별 학력별 분포 42 <표 2-9> 제6회 지방선거 의회 여성 당선자 선수별 현황 43 <표 2-10> 50 60대 연령별 투표율 비교 44 <표 2-11> 2014년 지방선거 상세 분석 - 서울과 경기 지역 45 <표 3-1> 모니터링 대상 후보자 정치 이력 47 - ii -

<표 3-2> 모니터링 대상 후보자 이력 47 <표 3-3> 모니터링 대상자 후보자 경력 49 <표 3-4> 각 후보자 공약 58 <표 3-5> 후보자 공약 분류 65 <표 3-6> 각 캠프 자원봉사자 및 선거운동원 구성 70 <표 3-7> 선거운동원 별 장점과 단점 비교 78 <표 3-8> 선거과정에서 여성으로 겪었던 고충 83 <표 3-9> 모니터링 참가 후보자 투표 결과 87 그림 차례 <그림 2-1> 연도별 기초의회 여성당선자 비율 추이 19 <그림 2-2> 연도별 광역의회 여성당선자 비율 추이 20 <그림 2-3> 광역의회 정당별 성별 구성 38 <그림 2-4> 기초의회 정당별 성별 구성 39 <그림 2-5> 지역별 광역의회 여성 후보 비율 40 <그림 2-6> 지역별 기초의회 여성 후보 비율 41 - iii -

연구요약 1장. 서론 1. 연구 목적 및 필요성 본 연구 사업은 기존의 문헌연구 및 통계자료 분석에 더하여 제6회 전국동시지방 선거에 참여한 여성후보자들의 선거과정 모니터링을 통해 공적인 정치영역에 진 입하는 여성들의 경험들을 취합하고 분석하여, 여성의 정치진입과 관련한 장애요 인을 분석하고 개선방안을 모색하는데 목적을 둔다. 대의성 확보, 통제와 감시, 정치적 충원, 민주정치의 정통성 등의 기능을 갖는 선 거과정에 참여함으로써 그간 정치영역에서 소외된 여성이 선거에 참여하는 과정 자체가 여성 대표성 증진 및 지방자치 정통성 확립에 기여한다고 볼 수 있다. 또 한 선거운동 방법과 전략에 대한 분석을 통해 지역구에 출마하는 여성후보들이 경험하게 되는 어려움을 극복하고, 남녀후보자가 공정한 방법으로 선거를 치르도 록 하기 위해서도 여성 후보자들의 선거운동에 대한 연구는 필요하다(김원홍 김 은경 2004:23). 정당공천제의 피해자이자 수혜자였던 여성후보자들이 무공천에 대해 대응해왔던 방식과 무공천이 무효화된 이후에 새정치 의 명분으로 실행된 여성의 공천과정에 대한 연구는 한국의 정당 정치의 현재를 보여주는 청사진을 제공하여, 공천제도 의 개선방안을 도출하는데 일조할 것이다. 여성의 관점에서 2014년 지방선거 결과를 전반적으로 평가하고 구체적으로 선거 에 참여한 여성 후보자들의 경험을 바탕으로 향후 여성의 정치참여 확대 방안을 모색한다. 2. 연구방법 지방선거 제도 변화와 여성대표성의 상관관계에 대한 기존 문헌 연구를 바탕으로 여성대표성에 미치는 제도적 영향력을 살펴본다. 이와 관련하여 이번 지방선거의 주요 쟁점이 되었던 정당공천제 폐지 여부를 둘러싼 논쟁 과정 및 실질적인 공천 - iv -

과정이 여성 후보자들에 미친 영향력을 후보자 간담회 및 면접을 통해 조사한다. 그리고 지방선거 전반적인 결과에 대한 1차 통계 자료 분석을 통해 이번 지방선 거가 여성에게 함의하는 바를 유추한다. 이 연구 방법은 기존의 통계와 문헌에서 간과되기 쉬운 여성후보자들이 선거과 정에 참여하는 직접적인 경험을 참여관찰자들이 선거 현장에 밀착하여 취합함으 로써, 선거 과정에서 여성의 변수가 어떻게 작용하는가의 문제를 후보자 이력, 공약, 선거전략, 선거운동방식, 당락 요인 등 다양한 측면에서 살펴본다. 이에 더 해 후보자 면접과 간담회를 통해 참여관찰의 부족한 내용을 보충한다. 2장. 6 4 지방선거와 여성 기초의회 정당공천제 폐지와 무공천 논쟁이 철회된 이후, 4월 16일 세월호 침몰 사건이 발생하여 공천 과정은 불투명하게 진행되었고 그 결과 정당에서 상대적으 로 취약한 위치를 점하고 있는 정치 신인 및 여성 의원들이 선거를 준비하는데 어려움을 겪었다. 공천과정의 절차적 투명성 결여로 인해 정당의 규정에 후보자가 맞추는 것이 아 니라 후보자에 따라 정당의 규정이 뒤바뀌거나 지도부 혹은 당내 세력관계에 따 라 언제든지 정당 공천 규정이 바뀌는 실정이다. 이는 공천에 참여하는 여성을 비 롯한 정치적 소수자들에게 절대적으로 불리하게 작용할 뿐만 아니라, 새로운 정 치 충원이 기존 정치세력에 도전하는 것을 어렵게 하고 선거에 있어 절차적 정당 성과 정당민주주의의 근간을 뒤흔드는 요소이다. 6. 4 지방선거 결과 여성의 정치참여는 광역단체장과 교육감 선거에서 여성이 전 무하고, 전국적으로 총 9명의 여성 기초단체장이 배출되어 2010년 5회 지방선거 에 비해 다소 오른 수치이나 여전히 3.9%에 머물고 있는 것으로 나타났다. 기초 의회 여성의원 비율은 25.2%로 3.6% 상승했지만, 광역의회 여성의원 비율은 14.3%로 오히려 지난 5회 선거에 비해 0.5% 감소했다. 이는 여성의무공천제 및 각 당의 당헌 당규에 제시된 지역구 30% 여성할당 등이 정착되지 않은 결과로 보인다. - v -

연도별 광역의회 여성당선자 비율 추이 지역구 여성당선자 광역의회 여성당선자 합계 백 분 율 % 80 70 60 50 40 30 20 10 0 비례 여성당선자 73.1 71.6 67.1 57.4 65.4 14.8 5.76 5.9 9.2 12.1 14.3 8.1 8.2 0.9 0 0 2.3 2.29 4.9 1991년 1995년 1998년 2002년 2006년 2010년 2014년 연 도 광역의회 1991년 1995년 1998년 2002년 2006년 2010년 2014년 지역구 여성 당선자 비례 여성 당선자 광역의회 총 여성당선자 2.30% 2.29% 4.90% 8.10% 8.20% 57.40% 67.10% 73.10% 71.60% 65.40% 0.90% 5.76% 5.90% 9.20% 12.10% 14.80% 14.30% - vi -

연도별 기초의회 여성당선자 비율 추이 지역구 여성당선자 기초의회 여성당선자 합계 비례 여성당선자 100 80 87.2 93.6 95.7 백 분 율 % 60 40 20 0 25.2 21.6 15.1 14.41 0.9 1.58 1.6 2.2 10.9 4.4 0 0 0 0 1991년 1995년 1998년 2002년 2006년 2010년 2014년 연 도 기초의회 1991년 1995년 1998년 2002년 2006년 2010년 2014년 지역구 여성 당선자 비례 여성 당선자 기초의회 총 여성당선자 4.40% 10.90% 14.41% 87.20% 93.60% 95.70% 0.90% 1.58% 1.60% 2.20% 15.10% 21.60% 25.20% 3장. 참여관찰을 통한 여성후보자의 선거 경험 분석 선거운동에 대한 모니터링 연구는 상당한 제약이 따른다. 첫째, 정치에 진입하려 는 여성이 경험하는 가장 첨예한 성차별적인 상황은 당내 경선 과정인데, 선거운 - vii -

동 기간에 초점을 맞추는 모니터링 사업에서 여성 후보자들의 성차별적인 경험은 부분적으로 드러날 수밖에 없다. 둘째, 여성 후보자들의 정치 경험에 대한 참여관 찰은 경험이 중요한 여성 후보자들에게 도리어 불이익을 줄 수 있다는 점에서 합 당한 방법론이 아닐 수 있다. 셋째, 선거운동에 대한 모니터링은 상당한 인력과 자원이 요구된다. 넷째, 전국지방선거에서 여성 참여 경험은 지역별 그리고 의회 수준과 비례 여부에 따라 상당히 다른 비교양상을 보이므로 방법론적으로 유효한 조사대상자를 선정하는 것이 매우 까다롭고, 이에 더해 후보자들이 선거운동 모 니터링에 대한 불편함을 이유로 연구에 참여하는 것을 기피하여 균형 있는 대상 자 선정이 어려운 측면이 있다. 모니터링 대상자 선정 기준은 정당 내부의 이해에 좌지우지되는 광역단체장이나 지역과 다소 유리되어 정당이 주요 변수로 작용되는 광역의회보다는 유권자의 후 보자 인지가 상대적으로 용이한 기초의회 지역구 후보를 중심으로 소수 정당을 포함한 정당 별 안배와 지방의 선거구를 포함한 지역별 안배를 고려하였다. 그럼 에도 본 연구 사업은 본 연구의 취지에 동의한 여성후보자들의 참여 덕분에 가능 할 수 있었다. 모니터링 사업에 참여한 여성 후보자는 다음과 같다. 구분 지역구 나이 선거 경력 정당 공천 과정 당선 여부 A 경기 고양 44 초선 새정치(가) 경선 당 B 서울 동대문 62 재선 새누리(가) 경선 당 C 서울 성북 41 재도전(전 진보신당) 무소속 - 낙 D 서울 마포 43 재선 정의당 단수 낙 E 경기 용인 52 재도전(전 국민참여당) 새정치(가) 경선 당 F 서울 도봉 59 3선 새누리(가) 전략 당 G 경남 창원 (광역) 52 3선 통합진보당 경선 낙 H 경기 수원 49 초선 새정치(가) 우선 당 - viii -

여성후보자들의 최초 출마 이전의 경력을 살펴보면, 정당 활동, 부녀회장, 지역 상 담가, 지역 시민단체 활동, 어린이집 대표 등으로 모니터링 참가 여성후보자 대다 수에게 지역 활동 이 기초의회 진출의 정치적 토대가 된 것으로 보인다. 후보자들의 나이는 60대 1명, 50대 3명, 40대 4명으로 구성되었고, 학력은 대학 중 퇴 1명, 대졸 5명, 석사 1명, 석사과정 재학 1명으로 대체로 대졸 이상의 고학력자 이다. 모니터링 참여 후보자 중 현재 의원직을 맡고 있는 후보자는 4명이고 이들 을 제외한 후보자들의 경력을 살펴보면 시민단체 활동가 3명, 어린이집 대표 1명 이며, 시민단체 활동가 중 1명은 전직 여성단체 대표를 지낸 경력이 있다. 공천 과정의 어려움은 경쟁 상대 없이 단수로 출마하거나 무소속으로 출마한 후 보자를 제외한, 즉 양대 정당 후보자들 중 3인 선거구에서 2명이 출마해 후보자 공천이 불필요했던 후보자 F를 제외한 모든 후보자들이 직면한 문제였다. 물론 공천의 어려움은 남성 후보자들에게도 마찬가지 문제이지만 이는 여성의무공천 제나 지역구 여성할당제 등의 여성 정치참여 증진을 위한 제도가 현실에서 제대 로 작동을 하지 않고 있는 현실임을 보여준다. 여성 후보자 배우자의 역할이 유권자들의 후보자 평가에 미치는 영향을 살펴보면, 시민단체 활동가 부부의 경우 남편은 대부분 여성 후보자들과 달리 선거운동 경 험 전력이 상당히 많고 재정적 지원을 하는 주체이므로 선거운동에 주도적인 영 향력을 미칠 수 있는 것으로 보인다. 다수의 여성 후보자들은 여성이라는 젠더를 선거 전략으로 활용하고 있다. 똑소 리나는, 꼼꼼한 이라는 여성화된 형용 수식어 본인의 자질을 표현하거나, 적극적 으로 꼭 필요한 여성 일꾼 처럼 여성을 내세우거나, 어머니의 마음, 늘 한결같은 든든한 맏며느리 와 같은 여성의 젠더 역할에 기반한 자기 홍보, 돌봄 과 나눔 이 라는 모성적 가치의 전략적 구사 등 여성성을 다양한 방식의 선거 테마 전략으로 활용하고 있다. 비록 선거운동이 여전히 전략=남: 조직=여라는 성별 분업 구도로 진행되는 경향 이 크지만, 여성 후보자의 선거운동원 절대 다수가 여성으로 구성되어 있을 뿐만 아니라, 전체 후보자 8명 중 4명은 사무장이라는 중책을 여성이 맡음으로서 여성 의 정치 참여 경험과 기반을 확대하는데 유용한 통로가 되고 있다고 볼 수 있다. 즉, 여성이 전략적으로 선거 공간에 개입할 수 있는 여지가 상대적으로 크고 따라 - ix -

서 정치 입문의 주요한 계기가 된다는 것은 자명하다고 할 수 있겠다. 다수가 여성으로 구성된 선거운동원들과 여성 후보자의 관계가 매우 우호적이었 다는 점은 특이할 만한 사항이다. 물론 후보자들에게 선거운동원은 후보자의 이 미지가 지역 주민들에게 전달되는 주요 매개가 된다는 점에서 선거운동원과의 관 계는 조심스럽다는 것을 염두에 두더라도, 대부분의 선거캠프에서 확인되는 후보 자와 운동원 사이의 수평적 관계는 주목할 만한 특징이다. 진보정당 소속으로 출마한 여성 후보자들은 성의 변수보다 정당의 변수를 고충으 로 토로하지만, 나머지 여성 후보자들은 다양한 방식으로 여성으로서 선거과정의 어려움을 겪었다고 보고한다. 참여관찰 및 여성후보자 면접을 통해 나타난 사례 들로 여성의무공천제에 해당되는 상황에서도 경선을 강요하는 공천의 불합리성, 밤늦게 선거운동을 하기 어려운 점, 술자리에 참석해도 참석하지 않아도 여성으 로서 받는 이중적 평가, 술 문화, 골프 등 남성들의 문화에서 배제되어 정치경력 지속성에 위태로움을 느끼는 것, 무소속이자 젊은 여성에 대한 유권자의 시선, 남 성과 여성의 체력적인 차이로 인하여 여성 후보자들이 남성 후보자들에 비하여 정해진 선거운동 시간에 제한적으로 선거 운동을 할 수 밖에 없는 사실, 더불어 상대적으로 배우자의 도움을 받기 힘든 여성후보자들에게 가해지는 직계존비속 선거운동의 성차별성 등을 들 수 있다. 후보자의 배우자와 직계존비속의 경우 후 보자처럼 명함을 돌리고 지지를 호소하는 선거운동을 할 수 있다는 공직선거법 규정이 있으나, 여성 후보자의 경우 남성 후보자보다 상대적으로 배우자의 선거 운동 지원을 받기 힘들며, 특히 비혼 여성 후보자는 기혼 남성 후보에 비하여 선 거운동 가능 인원이 절대적으로 적으므로 선거 운동에 큰 제약을 받을 수밖에 없 는 측면이 있다. 모니터링 참가 후보자 8명에 대한 선거 결과는 당선 5명, 낙선 3명이었는데, 당선 자는 모두 양대 정당의 후보로서 가 를 받았고, 나머지는 진보정당 소속 및 무소 속이라는 점에서 이번 지방선거의 결과를 축소판처럼 반영하고 있다. 이는 여성 이라는 변수를 다른 여타의 변수와 구별해서 연구하려는 시도가 갖는 제한점을 반증해주는 것이자, 성 이 선거의 당락변수로 작용하는지를 보기 위해서는 다른 여타 변수에 대한 면밀한 통제가 필요하다는 것을 역설한다. - x -

4장. 여성대표성 강화를 위한 제도개선을 위한 정책 제언 본 모니터링 연구 사업 결과, 여성 후보자의 경쟁력은 남성 후보자와 비교했을 때 전혀 낮지 않으며, 오히려 여성 후보에 대한 유권자의 선호도가 높게 나타나고 있 다는 것을 확인할 수 있었다. 즉, 여성 후보자들이 유권자의 성별 인식에 의해 차 별받고 있다는 가정과는 달리 유권자들은 여성 후보자들에게 투표할 의향이 충분 한 것으로 나타났다. 이에 따라 여성 대표성 강화를 위한 제도적 개선책은 다음과 같이 정리할 수 있다. 소수 정당의 의회 진출 보장: 지금까지 여성 후보자를 상대적으로 많이 배출해온 소수 정당의 입지가 더욱 취약해지면서 여성의 대표성 강화를 위한 토대가 약해 지고 있다. 이 점에서 소수 정당이 지방의회에 참여할 수 있는 제도적 방안을 마 련하여 여성 정치참여 확대를 고민할 수 있다. 한 예로, 각 선거구에 정당은 1인 이상 공천하지 못하도록 하여 소수 정당의 진입로를 넓히고 선거 과정을 순화할 수 있는 방안을 제시할 수 있을 것이다. 여성의무공천제의 실효성 강화: 여성의무공천제가 획기적인 여성 정치진출을 용 이하게 한 만큼 이 제도의 실효성을 강화하는 방안이 적극적으로 고려되어야 한 다. 첫째, 이 제도를 기초와 광역 으로 개정하고, 이 제도의 적용을 농어촌으로 확대하는 것이 제시될 수 있다. 이를 위해서는 여성 후보자 발굴을 위한 정당의 노력이 추가적으로 요구되는 바이다. 둘째, 기초에서 반드시 여성은 가 로 한다 등의 단서조항을 추가하여 여성 후보를 나 또는 다 로 공천하여 이 제도를 무력 하게 하는 꼼수를 방지해야 한다. 셋째, 현재 후보공천까지만 되고 나면 등록은 안 해도 된다는 선관위의 유권해석은 이 제도를 무력화하는데 일조하고 있다. 그 결과 여성의무공천제도가 적용되는 지역임에도 여성 후보가 전혀 없는 현상이 반 복되고 있는 만큼, 중앙선거관리위원회의 판단은 재고되어야 한다. 비례대표 여성 할당 방식의 개선: 비례직에서 여성 50% 할당을 강제하는 현재의 상태는 비록 여성 대표성 증가의 발판이 되었다는 점에서 여지가 없으나, 이는 차 후 여성 대표성 증가를 도모하는데 있어 그 한계를 볼 수 있다. 우선, 비례직이 전 체 의원의 10% 밖에 되지 않는 현실에서 비례대표직의 비율을 높이는 방안을 모 색해볼 수 있다. 둘째, 이번 선거에서 여성 대표성 보장의 방안으로 새정치민주연 합이 기초 비례에 여성후보를 100% 내세운 것은 여성=비례의 등식을 강화하고 - xi -

전문가나 정치적 소수자의 정치 진입을 보장하기 위한 비례대표직의 의미를 왜곡 시키는 만큼, 여성 정치인에 대한 또다른 차별의 요소가 될 수 있다. 마지막으로 비례대표에게 재공천하지 않는 정당의 관행은 여성의 의원경력지속에 장애로 작 용한다. 지역구 의원은 출마나 당선 제한을 두지 않고, 남성과 달리 정치적 성장 에 다른 길이 열려있지 않은 상황에서 여성이 다수를 차지하는 비례대표의 경우 에만 제한이 있다는 것이 차별적 요소가 있으므로, 개선되어야 한다. 여성 후보를 위한 선거 자금 지원 제도 마련: 여성이 정치를 참여하는데 선거 자 금은 여전히 큰 장애물이 되고 있다. 우리사회 여성의 경제력은 대체로 남성 가족 구성원에게 의존하고 있고, 대부분의 재정 마련과 관련된 결정권 행사시 여성은 남성 배우자로부터 자유롭지 못한 만큼 여성추천보조금 확대가 필요하다. 공천 제도의 체계화, 세밀화 필요: 앞선 당락 결과에서 살펴보았듯이 여성 의회진 출의 가장 결정적인 요소는 공천인 만큼, 공천제도의 개선이 절실히 요구된다. 첫 째, 공천제도를 체계화할 필요가 있다. 당헌에 규정되어 있는 공천관리와 관련한 사항들이 너무 모호하여 이를 점수화하고 엄격 서류심사를 통해 체계적이고 투명 하게 심사 하게 되면 계파갈등 해소와 심사의 공정성을 보장할 수 있다. 둘째, 중 앙의 국회의원이나 당협 위원장의 영향이 미치지 않도록 하여, 철저한 지방분권 식을 도모함으로써 지방자치의 본연의 기능을 회복할 수 있도록 해야 한다. 셋째, 당내 사람들과 외부 사람들의 정보의 격차가 크기 때문에 낼 수 있는 목소리의 크기가 다른 만큼, 공천심사위원회 위원들의 인원수에 대한 조정이 필요하다. 즉, 현재 공천심사위원회 인원을 대폭 증가하여 각계각층의 의견을 다양하게 수렴할 수 있도록 하고, 공천심사위원들이 자의적으로 공천심사를 하지 않도록 엄격하게 규정을 만들어 정확하게 세분화된 항목으로 평가를 할 수 있도록 해야 한다. 이에 덧붙여 위원회 위원의 절반을 여성으로 임명하는 것을 의무화하고, 위원들의 성 평등 의식 교육을 강화함으로써 여성의 정치할당제 필요성 인지 및 실효성을 높 일 수 있도록 해야 한다. 마지막으로, 경선과정에 참여하는 여론조사 전문기관들 에 대한 자격 심사 및 제한을 두어 여론조사가 자의적으로 시행되는 부작용을 막 을 수 있는 제도적 보완이 필요하다. 후보자 공보물에 성관련 범죄 경력의 포괄적 포함 방안: 이와 같이 공천심사과정 이 제대로 작동하지 않음으로써 정당공천제가 지니고 있는 후보자 검증 기능을 유명무실하게 하였고, 그 결과의 한 단면으로 전체 기초후보 6,119명 중, 전과 3범 이상의 후보자가 595명에 달하여 10%를 육박한다는 점을 들 수 있다. 그리고 이 - xii -

들 595명 중 263명이 정당 소속 후보, 무소속은 332명으로, 정당 소속 후보자 중 새누리당 소속이 110명, 새정치민주연합 105명 등에 달하였다(한겨레 2014/06/02). 또한, 성희롱 및 성폭력 전과 경력을 가진 후보들도 다수를 차지하고 있다. 사회적으로 증가하는 성희롱 및 성폭력에 대한 경각심을 고려할 때 후보자 자질에 대한 엄중한 잣대로 기능할 수 있도록 후보자 공보물 두 번째 페이지에 성관련 범죄 전과를 포함시키는 것이 필요하다. 근래 들어 성희롱 또는 성폭력과 관련된 규제가 점점 강화되고 있지만, 성 관련 범죄는 드물게 범죄경력으로 인정 되는 만큼 징계위원회 등의 관련절차와 기구가 있는 공공기관이나 공직유관단체 의 경우 징계경력 또한 범죄경력과 함께 공보물에 포함하는 방안도 고려할 수 있 다. 명함돌리기 선거운동 공직선거법 개선 방안: 남성에 비해 상대적으로 배우자나 가족의 도움을 받기 어려운 비혼 여성을 포함한 여성 후보자들에게는 예비후보자 의 배우자가 동행인 1명을 지정해 명함을 교부하고 지지호소를 할 수 있는 선거 운동은 성차별 소지가 있다. 따라서 이 같은 현행 선거운동과 관련한 규정 개정이 필요하다. 이는 선거운동 기회균등 원칙에 반하고, 배우자의 유무라는 우연적인 사정에 근거하여 합리적 이유 없이 배우자 없는 예비후보자를 차별 취급하는 것 으로 평등권 침해 차별행위로 본다는 헌재의 위헌결정 판례에 근거할 수 있다 (2013. 11. 28. 자 2011헌마267 결정). - xiii -

Ⅰ. 서론 1. 연구의 필요성과 목적 이 연구의 목적은 지난 6월 4일에 실시된 제6회 전국동시지방선거에 참여한 여성 후보자들의 선거운동에 대한 모니터링 1) 을 중심으로 현재 여성 저( 低 )대표성의 요인들을 분석하고 향후 여성의 대표성 강화를 위 한 방안을 모색하고자 한다. 비록 여성할당제를 비롯한 제도적 개혁 2) 을 통해 여성 정치 참여의 발판은 꾸준히 확장되어 왔으나, 여성이 정치 진 입 과정에서 겪는 성차별적 장애물은 여전히 산적해있다. 특히 여성 정 치인은 불투명한 공천관행과 남성위주의 정당 조직문화, 정치적 소수자 에 대한 제도 미비로 인해 정치영역에 진입하는데 상대적인 불이익을 경 험하고 있고, 유권자들의 성역할 고정관념 및 성차별적 편견으로 인해 1) 모니터링과 참여관찰 두 용어 모두 후보자 관찰이라는 점에서 혼용될 수 있다. 그러나 이 연 구보고서에서 참여관찰은 선거운동 기간에 선거 현장에 대한 모니터링만 지칭하는 반면, 모니 터링은 그보다 넓은 개념으로 선거 현장뿐만 아니라 후보자가 선거과정에 참여하는 전반의 과정을 추적 관찰한다는 의미에서 후보자에 관한 자료 조사 및 후보자 인터뷰 등의 다양한 조사방법을 포괄한다. 2) 2002년 지방선거 당시까지 3% 수준이던 지방의회 여성참여는 2006년 지방선거를 계기로 중 선거구제 및 기초의회 정당공천제와 비례대표제 도입을 통해 여성참여의 제도적 기반을 마련 했고, 2010년 3월 공직선거법 제47조 제52조 제2항의 개정을 통해 지방의회의원 선거에 한해 제한적으로 선출직 할당을 강제화하는 여성의무공천제가 도입되었다. 그 결과 2006년에 는 광역 12.10%, 기초 15.10%, 2010년 광역 14.8%, 기초 21.6%, 등으로 꾸준히 상승했으며, 비록 광역 수준에 이 상승세는 꺾였으나, 2014년 광역 14.3%, 기초 25.2%로 여성 대표성에 대한 제도적 효과는 일정 정도 유지되고 있다. 이에 대한 논의는 다음 장에서 자세히 다룰 것 이다. Ⅰ. 서론 1

선거 운동 과정과 선거 결과에서도 고충을 겪고 있다고 알려져 왔다. 이 에 본 연구는 6회 지방선거에 참여한 여성 후보자들의 선거 현장에 밀착 한 참여관찰의 방식을 중심으로, 여성 정치인의 전반적인 선거 경험을 살펴보고 여성의 정치 참여 확대에 필요한 개선점들을 찾아보고자 한다. 지금까지 여성의 정치참여에 대한 연구는 제도적 변화와 그 효과를 양적 으로 살펴보는 것에 중심을 두었기에 선거과정에 직접 참여하는 여성 정치 인들의 경험에 대한 연구는 부족한 실정이다. 보비오(Bobbio)는 선거의 기 능을 대의성 확보, 통제와 감시, 정치적 충원, 민주정치의 정통성 등으로 정의한다(손혁재 2005: 80). 이러한 선거의 기능을 고려할 때, 그간 정 치영역에서 소외된 여성이 선거에 참여하는 과정 자체만으로도 여성 대 표성을 증진하고 지방자치의 정통성을 확립하는데 기여하고 있다고 볼 수 있다. 이는 다시 여성이 경험하는 선거과정에 대한 연구의 중요성을 확인해준다. 그리고 이 보고서에서 담을 선거운동의 방법과 전략에 대한 분석은 지역구에 출마하는 여성후보들이 경험하는 어려움을 극복하고, 남녀후보자가 공정한 방법으로 선거를 치르도록 하는데 일조할 것이다 (김원홍 김은경 2004: 23). 2014년 지방선거의 주요 쟁점이 기초의회 정당공천제 폐지 여부를 둘러싸고 진행되면서 여성 대표성을 증진시키기 위해 도입된 여성 정치 할당제 및 여성의무공천제 등의 제도 또한 그 위기에 직면하게 되었다. 3) 그러나 정당공천제의 피해자이자 수혜자였던 여성후보자들이 무( 無 )공천 에 대해 대응해왔던 방식과 무공천이 무효화된 이후에 새정치 의 명분으 로 실행된 여성의 공천과정에 대한 연구는 한국의 정당 정치의 현재를 보여주는 청사진을 제공한다. 따라서 본 연구는 제도의 변화 과정에 대 한 분석과 변화의 결과를 기존의 문헌 연구와 선거 과정에서 생산되는 1 차 자료들에 더해 현장에 밀착한 참여관찰의 방식을 활용함으로써, 여성 3) 6.4 지방선거 긴급여성네트워크 성명서 6.4 지방선거, 지역구 여성공천 30% 보장하라!, 2014 년 3월 26일 2 6.4 지방선거 여성후보자 선거운동 경험에 대한 연구

후보자들의 지방선거 참여 과정을 살펴보는 것을 목적으로 한다. 또한 2014년 지방선거에 대한 전반적인 평가와 구체적으로 향후 여성의원들 이 지방자치 실현 및 풀뿌리 민주주의 정착에 기여할 수 있도록 여성의 정치참여 확대 방안을 모색할 것이다. 이 연구는 다음과 같이 활용할 수 있다. 첫째, 2014년 지방선거의 결 과를 여성후보자 및 당선인에 대한 전반적인 통계를 통해 분석함으로써 여성 대표성의 관점에서 6회 지방선거를 평가하는 자료가 될 것이다. 둘 째, 지방정치의 정상화 및 풀뿌리 민주주의 실현을 위해 여성뿐만 아니 라 새로운 정치 인력의 충원을 제도화하는 공천기준 및 심사제도의 개혁 을 위한 구체적인 방안이 도출될 것이다. 셋째, 여성의 선거과정 참여 경 험을 취합함으로써 이후 제도정치에 참여하려는 미래 여성 정치인들에 대한 구체적인 선거과정 매뉴얼을 제공할 수 있을 것이다. 넷째, 성평등 실현을 위한 하나의 매개로써 예비 여성 정치인뿐만 아니라 유권자의 정 치의식 교육에 활용 가능할 것이다. 마지막으로, 성평등 및 성인지의 가 치가 선거제도와 선거과정에 투영될 수 있는 기초자료를 제공할 것이다. 2. 연구방법 가. 문헌 분석 여성의 대표성 문제는 인구학적 대표성의 문제 및 여성 이해의 의제 화 측면에서도 중요할 뿐만 아니라 정치적 정통성과 연관되어 있다(이현 우 2002). 즉, 여성의 대표성 수치는 한 국가의 민주주의 및 다원성의 척도가 되어 이해될 수 있다. 특히 정치적으로는 민주주의의 실현과 대 Ⅰ. 서론 3

중의 정치적 참여 통로를 마련한다는 점에서, 경제적으로는 지방자원의 효율적 활용과 국가자원의 지역적 분산이라는 차원에서 중요한 의미를 갖는 지방자치제도에서 여성의 대표성 문제는 지방자치 본연의 목적을 실현하는 지렛대가 된다(국회여성가족위원회 2005). 더구나 이 과정에서 충원되는 새로운 정치 인력은 지방정치를 통해서 다양한 배경을 가지면 서 정치적 훈련을 쌓고 단계적 행정 경험을 가진 정치지도자의 배출이 가능해진다. 현 제도권의 정치가 시민생활의 다양한 정치적 욕구와 참여 를 보장하고 있지 않음으로써 체제의 위기 및 정체성의 위기에 직면할 때, 새로운 정치인 충원을 통해 주민들의 생활과 밀접한 관련이 있는 지 역현안이나 주민복지 및 환경개선 등의 지역 주민의 욕구에 부합하며 지 방자치가 본연의 기능을 수행한다면 국민의 정치에 대한 냉소주의를 극 복하는데 기여할 것이며 궁극적으로 이러한 생활정치를 통해서 시민사회 가 자율성의 확립 및 정치적 공공영역의 확장을 통한 민주주의가 실현되 는데 기여할 수 있을 것이다(박재욱 2005: 237-241). 이에 생활정치의 장인 지방의회에서 다뤄지는 사안들이 복지 및 환경, 문화 등 남성보다는 여성에 적합하다고 간주되어 여성의 지방정치 참여의 필요성이 더욱 강조되어 왔다(김혜성 외 2013: 19-21). 또한 여성의 지방정 치 참여가 중앙정치에 대한 참여에 비해 상대적으로 용이하고 여성의 정치 참여를 위한 교육적 기능도 할 수 있고 여성의 참여에 대한 효능감이 상대 적으로 높다는 점에서 여성의 지방자치 참여가 장려되었다(엄태석 2011: 232-233). 따라서 생활권을 기반으로 하는 지방의회에 지역문제를 잘 알고 대안을 창출해낼 수 있는 여성의 진출을 제고하는 것은 여성참여의 측면뿐 만 아니라 지방의회의 기본이념을 살리고 생활정치를 활성화하는데도 매우 중요한 과제라 할 수 있다(김명화 2006: 4). 다시 말해, 여성의 대표성이 높 을수록 지방 정부의 정당성을 강화할 수 있고, 여성의 정치적 참여기회의 확대는 정치적 영향력의 불균형을 시정하는 하나의 방법이 될 수 있다. 이와 같이 지방선거에서 여성의 정치참여에 대한 선행 연구들은 여성 4 6.4 지방선거 여성후보자 선거운동 경험에 대한 연구

대표성 증진이 지니는 유의미성을 강조하고, 더 나아가 여성 할당제를 비롯해 여성의원의 수를 증가시키는데 제도가 미친 효과(조정래 박지영 2011; 황아란 서복경 2011; 김은희 외 2013)와 여성정치인 수의 증가가 정치문화 혁신과 여성의제의 법제화에 미친 영향력 정도를 연구한다(유 숙란 2006b; 김연진 2008; 차인순 2009; 김현희 오유석 2010; 김병규 외 2009; 김원홍 외 2009; 박지영 조정래 2013). 그리고 최근에는 구체 적으로 지방의회에 진출한 여성의원들의 의정활동의 실적을 정량화하는 작업이 시도되어 남성의원과 확연히 대비되는 결과를 찾아내기도 하였다 (김은희 유소영 2014). 4) 그러나 상대적으로 그 제도를 운용하는 행위자, 즉 여성후보자들에 대한 심층적인 연구, 특히 참여관찰을 활용한 연구는 체계적으로 진행된 바가 거의 없다는데 본 연구가 지니는 중요성이 있 다. 최근 한국선거에 대한 참여관찰이 활발해지고 있는데, 이는 선거현장에 대한 접근의 용이, 통계학이나 수학을 동원한 양적 연구의 한계 극복, 한국 정치의 현실로부터 이론을 개발하려는 한국정치학의 학문적 정체성 확립 노력 등이 작용한 결과로 유추된다(김용호 2011). 예컨대 한국정당학회 (2004; 2009; 2012)에서 공동연구로 진행된 17대, 18대 총선에서 참여 관찰을 활용한 선거과정 분석 및 이동윤(2012)의 19대 총선 연구 등을 참고할 수 있다. 이에 본 연구에서 참여관찰은 선거과정 연구에 주로 활 용되는 정량 방법으로는 정당 내부와 선거운동 과정에서 여성이라는 변 수가 어떻게 작용하는지 심층적으로 살펴보는데 유용한 기술이라고 여겨 진다. 기본적으로 참여관찰이 실시된 선행 연구가 많지 않고 특히 여성 을 주요 변수로 살펴본 연구가 거의 없지만, 김원홍 김은경(2004)의 참 여관찰을 활용한 17대 총선 여성후보 선거과정의 조사와 김민정(2006b) 4) 기초의회 수준에서 2010년 7월부터 2013년 12월 말까지 의원들의 조례대표발의 실적을 성별 로 구분하여 비교해 보면, 여성 기초 의원 1인 평균 대표발의조례건수가 4.2건인데 반해 남성 기초의원의 경우에는 2.9건으로 나타났다. 또한, 기초의회에서 조례발의실적이 전혀 없는 전 체 의원 583명 중 남성의원이 513명으로 90%를 차지한다(김은희 유소영 2014). Ⅰ. 서론 5

의 서울시 의회 선거에 출마했던 여성 후보자들의 인적 특성 및 선거 경 험에 대한 초벌적 연구는 본 연구 사업의 초석이 된다. 나. 연구방법 본 모니터링 사업의 연구 방법은 다음과 같다. 문헌연구 및 통계자료 검토: 이 연구는 일차적으로는 기존에 지 방자치와 여성 대표성과 관련된 선행 연구와 여성 지방선거 관련 제도의 변화 및 제도 변화의 효과에 대한 분석을 바탕으로 올해 6월 4일에 치러진 지방선거의 통계 결과를 역대 선거와 비교함으 로써 6회 지방선거를 여성 대표성의 관점에서 평가한다. 신문기사 및 간담회 활용: 여성이 정치진입을 하는데 가장 어려 운 관문이 경선을 비롯한 공천과정이나 본 연구 사업의 일정상 경선 과정에 대한 직접적인 참여관찰은 실시할 수 없었다. 대신 공천 과정에서 발생한 갈등들을 다룬 신문 기사 및 공천에 탈락 한 여성 후보자들의 간담회를 통해 이번 지방선거의 불투명하게 진행된 공천과정의 경선에 참여하여 불합리성을 경험한 여성후보 자들의 목소리를 반영하여 공천제도의 문제점 및 개선 방안을 모 색하고자 하였다. 참여관찰: 이 연구 방법은 기존의 통계와 문헌에서 간과되기 쉬 운 여성후보자들이 선거과정에 참여하는 직접적인 경험을 참여관 찰자들이 선거 현장에 밀착하여 취합함으로써, 선거 과정에서 여 성의 변수가 어떻게 작용하는가의 문제를 후보자 이력, 공약, 선 6 6.4 지방선거 여성후보자 선거운동 경험에 대한 연구

거전략, 선거운동방식, 당락 요인 등의 다양한 측면에서 살펴본 다. 그러나 참여관찰을 통한 본 연구 사업을 실행함에 있어 후보 자 선정 및 참여관찰 방법 사용면에서 상당히 제약이 있었는데 이는 다음 절에서 상세하게 살펴볼 것이다. 후보자 인터뷰: 모니터링 사업에 참여한 후보자들에 대한 심층 면접을 통해 참여관찰의 한계를 보완하고 각 여성 후보자의 전반 적인 선거 참여 과정에서 겪은 여성의 경험을 취합하고 분석하도 록 한다. 후보자 간담회: 대상 후보자들의 사전 인터뷰를 바탕으로 후보자 들의 경험을 공유할 수 있는 자리를 마련함으로써 여성후보자들 의 경험을 집단적으로 공유하고 성차별적 선거과정의 개선을 위 한 제안을 도출한다. 3. 모니터링 진행 과정 가. 모니터링 일정 및 방법 본 모니터링 연구는 다음과 같은 일정으로 진행되었다. Ⅰ. 서론 7

<표 1-1> 모니터링 진행 일정 4월 29일~5월 12일: 모니터링 요원 모집 5월 15일: 모니터링 요원 교육(창원) 5월 19일: 모니터링 요원 교육(서울) 5월 22일~6월 3일: 선거운동 참여관찰 5월 24일~6월 23일: 모니터링 참여 여성후보자 개별 면접 5월 30일: 공천 탈락 여성 후보자 간담회 6월 5일: 모니터링 요원 평가 및 간담회 6월 24일: 모니터링 참여 여성후보자 간담회 모니터링 요원은 이원화된 방식으로 모집하였다. 그 중 하나는 이번 연구 사업을 통해 여성 대표성 강화를 위한 문제의식과 지방선거에서 실 전 경험을 공유할 수 있는 기반을 넓히고자 여성단체 활동가들의 참여를 독려하였다. 따라서 경남 창원 지역과 경기 수원 지역의 여성 단체 활동 가 총 6명이 모니터링 사업에 결합하게 되었다. 다른 방식은 모집 공고 를 시민단체 연대회의 게시판, 구인 웹게시판, 십여 개의 서울 소재 대학 교 연구소 및 사회과학계열 학과 사무실에 공지하고, 본 연구 사업 주최 기관인 (사)젠더정치연구소 여.세.연의 홈페이지와 페이스북에 게시하여 여성학이나 정치학 등의 사회과학계열 재학생이나 졸업생들을 공개 채용 하였다. 그 결과 경기 및 서울 지역 선거캠프 모니터링 요원 모집에 13 명의 지원자 중 5명을 선별하였다. <표 1-2> 모니터링 요원 명단 이름 소속 모니터링 지역 1 설지혜 한양대 졸 경기 수원 2 이광희 서울시립대 재학 경기 고양 및 서울 도봉 8 6.4 지방선거 여성후보자 선거운동 경험에 대한 연구

3 정희정 Upeace 졸 경기 수원 4 최은영 서울시립대 재학 서울 동대문 및 서울 성북 5 조혜민 이대 여성학과 재학 경기 용인 및 서울 마포 6 윤금주 수원여성회 경기 수원 7 조영숙 수원여성회 경기 수원 8 전경숙 수원여성회 경기 수원 9 신미란 창원여성살림공동체 경남 창원 10 이연진 창원대 재학 경남 창원 11 김현옥 창원생활협동조합 경남 창원 모니터링 요원들의 역할은 일차적으로 선거운동에 대한 참여관찰이 었던 만큼 후보자 선거운동과 선거 캠프 현장에서 참여관찰을 하고 아래 <표 1-3> 참여관찰 일지를 작성하는 것이었다. 재학생 및 졸업생 신분 의 모니터링 요원들은 그 외에도 후보자 면접과 간담회 녹취, 통계와 문 헌 등의 자료 조사 등의 작업들을 병행함으로써 선거 캠프에 배치된 요 원들의 수의 차이에서 생겨나는 업무 부담의 형평성을 맞추고자 하였다. <표 1-3> 참여관찰일지 선거캠프 창원/ 수원/ 용인/ 고양/ 마포/ 성북/ 도봉 /동대문 일시 2014년 월 일 시 분 ~ 2014년 월 일 시 분 관찰자 이름 후보자 동선 관찰내용 선거운동 방법 지역주민 호응도 Ⅰ. 서론 9

선거운동 내부 분위기 특이 사항 관찰자 총평 위의 참여관찰 일지와 더불어 아래 <표 1-4>는 모니터링 요원 교 육을 통해 숙지해야 할 사항임을 주의시키고, 아래 체크리스트와 예시들 을 참조하여 해당되는 내용을 참여관찰 기간 동안 일지에 반영하도록 하 였다. <표 1-4> 모니터링 체크리스트 여성후보자의 선거 관련 정보 소속 정당( ) 광역/단체장/기초 초선/재선/재도전 공천방식: 전략/우선/경선/무소속 여성후보자의 개인적 특성 연령/ 출생지/ 학력/ 직업 및 사회 정치 활동경력/ 혼인상태 및 자녀여부 정당인 경력 ( )년 지역 지지기반/동원 네트워크/ 여성운동의 연계상황 주민 호응도 및 인지도 부동산, 슈퍼 등 상점이나 시장 내 지역 주민들의 후보자 인지도 특히 여성이 정치를 한다는 점에 대한 주민들의 의식 살피기 세월호 사건과 관련한 이야기들이 어떻게 선거에 반영되는가? 10 6.4 지방선거 여성후보자 선거운동 경험에 대한 연구

선거캠프 조직운영 가족/친분, 당내 연계망, 선거운동원 모집 방식(부녀회, 지역당 조직, 자원봉사자, 인터넷, 중앙당 차원의 지원 유세 등) 자원봉사자는 몇 명, 누구로 구성되어 있는가? 선거운동 과정 선거 테마 선거의 젠더 전략 선거운동 방식 공략 유권자 대상 (예: 3-40대 기혼 여성, 중산층..) 주요 선거 공약 맏며느리, 엄마, 안전 등의 여성임/ 여성성의 강조 여성을 위한 정책 홍보 등 후보자들의 이미지 전략 거리유세, 전화홍보, 지역방송 토론회, 합동연설회, 합동토론회, 홈페이지, 인터넷카페, 휴대폰 문자메세지, SNS 등 자금동원 방식 본인, 가족, 정당 등 정당의 지원 방식 중앙당 혹은 지역당의 지원이 있다면 어떤 방식? 선거기획사 등의 역할 선거운동에 강력한 영향을 미치는 외부적 요인들이 있다면? 당선/낙선 요인 선거전략적 요인 기타 요인 공약, 맨투맨 유세 등 Ⅰ. 서론 11

나. 후보자 선정 기준 본 연구 사업 준비 단계에서 다음과 같은 사항을 고려해 모니터링 대 상 후보자를 선별하고자 하였다. 후보자 개인보다는 정당 내부의 이해에 좌지우지되는 광역단체 장이나 지역과 다소 유리된 광역의회보다는, 지역에서 유권자의 후보자 인지도가 상대적으로 크게 작용할 수 있는 기초의회 지 역구 후보자를 중심으로 선정한다. 양대 정당을 비롯해 소수 정당 후보자를 포함한다. 수도권 편향성을 완화할 수 있도록 지방의 선거구를 포함한다. 여성단체의 지지기반을 활용하거나 및 여성주의적 가치를 선거 과정 및 공약에 투영하고자 노력하는 후보자의 지역을 포함한 다. 연구진의 감독 가능 범위의 지역을 택한다. 각 연구원은 2~3개 의 선거 캠프에 모니터링 요원을 파견하고 선거과정 참여관찰을 진행한다. 그러나 선거운동에 대한 모니터링 연구에는 상당한 제약이 따른다. 첫 째, 유권자와의 관계에서 여성에 대한 성인지도는 중요한 변수로 작용한다 는 점에서 모니터링 사업이 갖고 있는 연구의 유용성에도 불구하고, 정치에 진입하려는 여성이 경험하는 가장 첨예한 성차별적인 상황은 당내 경선 과 정이라는 점에서 선거운동 기간에 초점을 맞추는 모니터링 사업에서 여성 후보자들의 성차별적인 경험은 부분적으로밖에 드러날 수 없다는 점이다. 둘째, 이와 관련하여 여성 후보자들의 성차별적인 경험은 공인 으로 인증된 후보자들이 차후의 정치 경력을 고려했을 때 실명을 거론하며 자신의 경험 12 6.4 지방선거 여성후보자 선거운동 경험에 대한 연구

을 토로할 수 없다는 한계가 있어, 여성 후보자들의 정치 경험에 대한 탐사 형 조사사업인 모니터링은 경험을 드러내는 여성 후보자들에게 도리어 불이 익을 줄 수 있다는 점에서 도덕적으로 적합한 방법론이 아닐 수 있다. 이런 이유로 모니터링에 참여한 후보자들의 이름은 익명으로 표기하도록 하고, 이러한 모니터링 연구의 한계들은 간담회 및 심층면접을 통해 보완되도록 하였다. 또 다른 모니터링 과정의 문제점은 모니터링 요원 배치의 기술적인 문제에 더해 모니터링 참여 후보자 섭외에도 큰 어려움이 있어 위에 열 거한 후보자 선정기준에 적합한 후보자들로 모니터링 대상자를 한정하기 어려웠다는 점이다. 선거운동 기간에 대한 모니터링 사업은 상당한 인력 과 자원이 요구된다. 선거운동 시간이 대략 출퇴근 시간인 이른 오전부 터 늦은 밤까지 진행된다는 점을 고려하면 2주의 기간 동안 현장에 투입 할 요원에 대한 금전적 재원이 절대적으로 부족할 뿐 아니라, 한시적인 일자리에 몰입할 수 있는 요원을 거주지와 선거캠프 사이의 거리와 시간 을 고려하여 적합하게 배치하는데 큰 어려움이 따른다. 그리고 전국지방 선거의 여성 참여 경험은 지역별로 그리고 의회 수준과 비례 여부에 따 라 상당히 다를 수밖에 없어 방법론적으로 유효한 조사대상자를 선정하 는 것이 매우 까다롭다. 특히 세월호 참사를 겪으며 한국사회가 집단적 인 트라우마를 경험하고 있는 와중에 벌어지는 선거인만큼 일상적인 선 거가 지니는 활력은 이번 지방선거에서는 기대할 수 없고 이는 선거운동 에 임하는 후보자를 비롯해 운동원들에게 도전적인 상황일 수 있었다. 더구나 모니터링 요원을 선관위와 같은 감시원으로 인지하고 있는 풍토 또한 현 상황에서는 더욱 노골적인 반감을 드러내며 모니터링 참여를 기 피하는 원인이 되었다. 그 결과 본 모니터링 조사 사업은 평소에 여성의 정치참여에 대한 문제의식을 공유하고 있는 후보자들의 적극적인 협조 덕분에 총 8개 지역의 모니터링 대상 선거캠프가 꾸려질 수 있었으며, 그 후보자들의 목록은 아래 <표 1-5>와 같다. 그러나 그 중 6개 지역 Ⅰ. 서론 13

은 선거운동이 본격적으로 시작되는 시기에 정해져 모니터링 요원들의 시간적 투입량이 다른 2개 지역에 비해 상대적으로 적을 수밖에 없었다. <표 1-5> 모니터링 대상 여성후보자 구분 지역구 나이 선거 경력 소속 정당 공천 과정 당선 여부 A 경기 고양 44 초선 새정치(가) 경선 당 B 서울 동대문 62 재선 새누리(가) 경선 당 C 서울 성북 41 재도전 (전 진보신당) 무소속 - 낙 D 서울 마포 43 재선 정의당 단수 낙 E 경기 용인 52 재도전(전 국민참여당) 새정치(가) 경선 당 F 서울 도봉 59 3선 새누리(가) 전략 당 G 경남 창원 (광역) 52 3선 통합진보당 경선 낙 H 경기 수원 49 초선 새정치(가) 우선 당 14 6.4 지방선거 여성후보자 선거운동 경험에 대한 연구

Ⅱ. 6 4 지방선거와 여성 1. 기초선거 정당공천폐지 를 둘러싼 쟁점 이번 6.4 지방선거의 주요 쟁점은 기초 선거 정당공천 폐지 여부를 둘러 싸고 전개되었다. 2012년 대통령후보들의 기초선거 정당공천폐지 공약으 로 시작되었던 공직선거법 개정논란이 2014년 2월 28일 정개특위활동의 종 료로 어정쩡한 상태로 마무리된 이후, 기존 공직선거법을 유지하는 가운데 기초선거 정당공천은 정당의 재량에 맡겨지게 되었다. 이에 일찌감치 새 누리당은 정당공천폐지는 위헌이라는 입장으로 선회 5) 하며 대선 공약을 파기하기로 결정하였던 반면, 민주당과 새정치연합이 통합연대의 조건으 로 무공천을 내세우며 새정치민주연합 신당을 3월 26일 창당하였다. 그 러나 민주당의 김한길 대표가 기초선거 정당공천 폐지안을 전 당원투표 (2013년 7월 20일-24일)에 부칠 때까지만 해도 폐지 여론이 67.7%에 이르렀으나 창당 이후 당론 결정과정에서 당원의 57.1%가 공천 유지를 5) 김태흠 새누리당 원내대변인은 2014년 1월 15일 기초선거 정당공천제를 폐지하겠다는 지난 대선 당시 공약을 번복하겠다는 입장을 밝히면서, "정당공천제가 폐지된다면 기초단체는 능력 과 도덕성이 검증되지 않은 범죄전력자, 지방 토호 등의 난립으로 젊고 유능한 인재의 발탁은 더욱 어려워질 것"이라고 지적하고, "2003년 헌법재판소에서 기초의원의 공천배제가 위헌판결 을 받았고, 많은 헌법학자와 전문가들이 위헌소지를 제기하고 있는 마당에 헌법을 초월한 제 도 도입은 재고해야 한다"고 주장했다(동아일보, 2014/01/15). 이에 더해 이한구 의원은 연합 뉴스와의 인터뷰에서 정당공천제 유지 대신 공천 개혁안으로 "국회의원이 후보자 선출에 미 치는 영향력을 축소하고, 여성의 정계 진출을 확대 하는 방안을 제시했다(연합뉴스, 2014/02/12) Ⅱ. 6 4 지방선거와 여성 15

지지하였고, 일반 유권자를 대상으로 한 여론조사 결과에서도 공천 유지 49.75%, 공천 폐지 50.25%로 나타나 정당공천폐지를 무효시키기로 결 정하였다(정상호 2014: 57). 기초선거 정당공천제도는 1991년 지방자치가 부활한 후 2002년 선거까 지 금지되었다가 2003년 헌법재판소가 위헌결정을 함으로써(2003.5.15. 2003헌가9), 2006년 지방선거부터 시행되었다. 그 이후 나타난 지역정치의 중앙정치에의 예속 현상, 해당지역 국회의원의 영향력 증대 및 공천과정 의 부정 비리 유발, 지역주의 조장 심화 등의 문제점 악화 등을 이유로 정당공천제 폐지 주장은 힘을 받았다. 즉, 실제 공천과정에서 당원협의회 장(전 지구당위원장)이 추천권을 행사하도록 되어 있어 후보자와 당원협 의회장간의 물밑거래, 공천헌금 문제, 지방의원 줄 세우기 등 공천 잡음 이 끊이지 않고 있으며, 이러한 공천과정에서의 부패가 책임정치의 구현 이라는 정당정치의 이념을 오히려 훼손시키고 있다는 점에서 현재 정당 공천제의 개혁은 절대적으로 요구되는 것이었다. 이에 반해 정당공천제 폐지를 반대하는 측은 정당공천제 폐지가 부정부 패나 지방의 중앙 예속성에 대한 근본적인 처방책이 되지 못할 것이라는 점, 다시 말해, 기본적으로 선거제도 및 과정이 변하지 않는 이상, 선거 자 체가 자금과 조직이 동원되는 장이라는 측면에서 오히려 지방유지 및 토호 세력들의 발호가 커질 가능성이 높으며, 지방민생이라는 이름으로 지역에서 의 정경유착이 이루어질 가능성 또한 높아질 수 있다는 점 등을 내세우고 있다. 그리고 정당은 공천과정에서 최소한 자격기준을 마련하고 검증 과정 을 거치고 있기 때문에, 자질 있는 후보 공천을 통해 정당은 책임정치를 구 현하는데 일조하며, 또한 문제 있는 후보에 대해서도 정당에 책임을 물을 수 있고, 유권자는 선거를 통해 지방정부의 정책을 결정하고 그 정책을 실 행한 결과물에 대해 정당에 책임을 물을 수 있다. 요컨대 정당정치는 책임 정치를 구현하는 근간이라는 점 등을 이유로 정당공천제 폐지를 반대한다 (김원홍 김복태 2013). 16 6.4 지방선거 여성후보자 선거운동 경험에 대한 연구

한편 현재의 문제적인 정당공천 과정이 여성이 지방의회 선거에 출마하 고 여성 대표성 신장을 위한 자율성 확보에 큰 걸림돌이 되고 있다는 점은 부정할 수 없지만, 정당공천제에 내장된 할당제가 여성 정치참여 확대의 가 장 빠른 길이라는 점은 재차 확인된 바 있다. 2006년 지방선거를 계기로 중선거구제 및 기초의회 정당공천제와 비례대표제 도입을 통해 여성참여 의 제도적 기반을 마련했고, 2010년 3월 공직선거법 제47조 제5항 및 제52조 제2항의 개정을 통해 지방의회의원 선거에 한해 제한적으로 선 출직 할당을 강제화하는 여성의무공천제가 도입된 바 있다(표 <2-1> 참조). 그 결과 2002년 지방선거 당시까지 3% 수준이던 기초의회 내 여 성비율은 2006년 15.1%, 2010년, 21.1%로 비약적으로 증가하였고, 이 번 선거에서도 그 성장세가 이어져 25.2%를 기록하였다(그림 <2-1> 참조). 그러나 비록 여성단체들이 6.4 지방선거 긴급여성네트워크를 구 성하여 신당 창당의 정당공천제 폐지 입장에 반대하며 개입하였으나, 이 와 같은 정당공천제가 갖는 양면성 때문에 여성의 목소리가 하나의 큰 울림을 갖기는 어려웠다. <표 2-1> 여성 관련 지방선거제도의 변화 연도 법개정 주요 내용 강제수준 1995년 광역의회의원의 10% 비례대표 선출 방식 도입 2002년 비례대표 정당명부에 대한 직접투표제 도입 광역의회 비례대표후보의 50%여성할당 광역의회비례 대표 위반시 등록무효 광역의회30% 공천시 여성추천보조금 지급 Ⅱ. 6 4 지방선거와 여성 17

비례대표 후보자명부 순위에 따라 매 2인마다 여성 1인 포함 광역의회 지역구 후보공천에 30%여성할당 권고 2006년 기초의회를 정당공천제로 전환 기초의회에 비례대표제 도입 비례대표 후보자 공천 시 여성을 홀수 순번에 배정 위반 시 수리불허 및 등록무효 대상을 광역의회 및 기초의회로 확대 2010년 지방의원선거에서 지역구 당 1명이상 여성의무공천 위반시 등록무효로 함(군지역제외). 단 후보총수가 의원정수 50%미만인 경우는 제외 이에 더해 새정치민주연합의 통합 창당 과정에서 핵심으로 부상한 정 당공천제의 논의에서 여성을 비롯한 정치적 소수자의 대표성에 대한 문 제는 외면되었다. 정당공천제 논의는 새정치 라는 추상적인 수준에서만 전개되어 그를 통해 추구하고자 하는 상은 분명치 않았고, 정당공천제가 낳는 심각한 폐해에 대한 반성과 구체적으로 문제들을 제재할 현실적 수 단이나 방법은 충분히 논의되지 않은 상태에서 당론을 통해 2014년 4월 10일이 되어서야 폐지 무효로 결정되었다. 그 결과 정당공천제 폐지 주 장을 나오게 했던 공천제와 관련한 문제들은 봉합되지 않고 타산적인 선 거결과의 관점에서 단순히 유 불리의 문제로 와전되면서, 촉박한 일정에 서 혼탁하게 전개되는 공천과정은 여성에게 더욱 불리하게 작용하였다. 18 6.4 지방선거 여성후보자 선거운동 경험에 대한 연구

엎친 데 덮친 격으로 4월 16일에 발생한 세월호 침몰 사건 이후 정치권 에 대한 불신이 팽배해지면서 조용한 선거를 표방하게 되었고 그 결과 공천과정은 더욱 암흑 속에서 진행되었다. <그림 2-1> 연도별 기초의회 여성당선자 비율 추이 연도별 기초의회 여성당선자 비율 추이 지역구 여성당선자 기초의회 전체 여성당선자 비례 여성당선자 100 80 87.2 93.6 95.7 백 분 율 % 60 40 20 0 25.2 21.6 15.1 14.41 10.9 0.9 1.58 1.6 2.2 4.4 0 0 0 0 '91 '95 '98 '02 '06 '10 '14 연 도 Ⅱ. 6 4 지방선거와 여성 19

<그림 2-2> 연도별 광역의회 여성당선자 비율 추이 연도별 광역의회 여성당선자 비율 추이 지역구 여성당선자 광역의회 전체 여성당선자 비례 여성당선자 백 분 율 % 80 70 60 50 40 30 20 10 0 67.1 73.1 71.6 65.4 57.4 14.8 5.76 5.9 9.2 12.1 14.3 0.9 2.3 2.29 8.1 8.2 4.9 0 0 '91 '95 '98 '02 '06 '10 '14 연 도 2. 불투명한 공천과정 새누리당은 6.4 지방선거 상향식 추천방식 즉, 경선을 원칙으로 한다고 발표하였다. 상향식 추천방식은 당원과 일반 국민을 50대 50으로 구성한 ' 국민참여선거인대회'를 통해 후보를 선출하고, 일반 국민의 의사를 묻는 방 20 6.4 지방선거 여성후보자 선거운동 경험에 대한 연구

법은 선거인단 투표소 현장투표나 여론조사 갈음 혹은 이 두 가지를 절충하 는 방법을 마련, 공천관리위원회가 현지 사정에 맞춰 방식을 정하도록 하였다. 경선 시 여성에 대하여는 현역 의원이 아닌 경우 본인이 얻은 유효득표의 10%선에서, 가산점을 주도록 하였다. 그 밖에 새누리당은 공 천심사위원회를 공천관리위원회 로 명칭을 변경하고, 중앙당 공천관리위 원회를 3월 구성하면서 여성위원을 1/3 포함시키도록 하여 총 15인의 위원 중 5명이 여성으로 구성되었다(김원홍 2014: 28). 그리고 여성 장 애인 등 정치적 약자와 공천 신청자의 경쟁력이 현저히 낮거나 신청자가 없는 지역에 한해 전략공천과 사실상 같은 의미인 우선공천 을 실시하겠 다고 표방하며(연합뉴스 2014/2/26), 6) 여성우선추천지역으로 7개 지역 (서울의 종로구, 용산구, 서초구, 부산의 중구, 대구의 중구, 경기의 과천 시, 이천시)을 선정하였고, 그 결과 4개 지역(서울 서초구, 부산 중구, 대구 중구, 경기 과천시)에서 여성 기초 단체장을 배출하였다. 총 11명 의 기초단체장 후보를 내었고 그 중 7명이 당선함으로써 63.6%의 당선 비율을 가져왔다. 물론 이 수치는 전체 새누리당 단체장 비율 중 5.85% 에 불과하지만, 지난 2010년 지방선거에서 8명의 여성후보 중 5명이 당 선되는 것보다는 다소 증가한 것이다(표 <2-2> 참조). 전략 공천에 있 어서 당초 30% 기초자치단체장 여성추천우선지역 선정 이야기가 나왔으 나, 실제에 있어서는 기초자치단체장과 그 밖에 서울 강남구, 송파구, 부 6) 이는 아래와 같은 새누리당 당헌에 따른 것으로 보인다. 제 103 조 (우선추천지역의 선정 등) 1 각종 공직선거(지역구)에 있어 우선추천지역을 선정 할 수 있다. 2 우선추천지역 이라 함은 다음 각 호의 사유로 선정된 지역을 말한다. 1. 여성 장애인 등 정치적 소수자의 추천이 특별히 필요하다고 판단한 지역 2. 공모에 신청한 후보자가 없거나, 여론조사 결과 등을 참작하여 추천 신청자들의 경쟁 력이 현저히 낮다고 판단한 지역 3 우선추천지역의 선정은 국회의원, 시 도지사 및 자치구 시 군의 장 선거의 경우는 중앙당 공천관리위원회가 하고, 시 도의회 및 자치구 시 군의회의원 선거의 경우는 시 도당 공천관 리위원회가 하되, 최고위원회의의 의결을 통해 확정한다. 단, 광역단체장은 국민참여선거인 단대회를 원칙으로 하되, 취약지역에 대해서는 이를 실시하지 아니할 수 있다. 4 우선추천지역의 선정과 관련한 기타 필요한 사항은 당규로 정한다. Ⅱ. 6 4 지방선거와 여성 21

산 사상구에서도 여성 기초 단체장을 배출하여 총 7명의 당선자를 내었 다. 그럼에도 이번 지방선거에서 표방된 상향식 공천제는 후보들의 조건에 따라 유불리가 극명하게 나누어짐으로써 공천과정의 공정성을 훼손하며, 여 성, 신인, 지명도 낮은 후보에게 원천적으로 불리하게 작용한다는 점이 익히 지적된 바 있다(김민정 2013). 그런 점에서 새누리당에서 공천=당선이라는 공식이 강한 영남지역에서는 상향식 공천이 기득권 지키기로 작용하였다 는 비판 7) 에 거세게 직면했으며, 공천취소, 공천번복, 무공천 등이 빈번 하게 발생하였다. 그 예로 새누리당 강세인 경남지역의 경우 공천에 불 만을 품고 탈당한 무소속 후보가 6개 단체장에서 당선하는 결과를 낳았 다. 이런 상황에서 새누리당 차원의 경선에 참여한 여성들의 수는 전체 250명이었고, 이중 경선에서 승패율로 보면 54.4%의 수치를 나타내, 표 면상으로 보면 여성에게 상향식 공천이 불리한 것만은 아니라고 보인다 (표 <2-2>). 광역의회와 관련하여 살펴보면 경선에 참여한 60명 중 18명만이 경선에 승리하였고, 그 결과 전체 광역의회 지역구 595명의 후보자 중 여성은 46명에 그쳐 7.7%의 비율에 불과한 결과가 나타났는 데, 이 수치는 2010년 당시 한나라당의 전체 572명, 여성 53명, 9.3%보 다 낮은 수치이다. 이는 2010년에 도입된 선출직 여성의무공천제가 지방 선거에서 국회의원 선거구별 여성후보를 1인 이상 추천할 때 해당 조항 은 적용대상을 도시지역에 한정하고, 기초 또는 광역 으로 규정하여 상 대적으로 광역의원으로 입후보하려는 여성에게 불리하게 작용한다는 문 제점을 재차 드러내는 것이다(김은희 2010: 90). 7) 김민정에 따르면 상향식 공천, 하향식 공천 모두 둘 다 기득권에 유리한 제도이다. 상향식은 조직에 기반을 둔 지역의 유지들에 유리하고, 하향식은 중앙당에 있는 당 지도부에 유리하다. 단적으로 이야기하면 하향식의 경우 국회의원들이 나눠먹기 하는 식이고, 상향식의 경우 지 역에서 지지기반을 가지고 있는 지역 유지들, 예를 들면 부동산업자나 고깃집하는 분들에게 절대적으로 유리한 제도이다. (2014년 6월 13일 풀뿌리 여성정치 세미나, (사)젠더정치연구소 여.세.연 토론회). 22 6.4 지방선거 여성후보자 선거운동 경험에 대한 연구

<표 2-2> 각급선거별 여성후보의 경선결과 구분 기초단체장 광역의회 기초의회 전체 새누리당 승리 5(18.5%) 18(30.0%)* 113(69.3%) ** 136(54.4%) 패배 22(81.5% 42(70.0%) 50(30.7%) 114(45.6%) 전체 27(100%) 60(100%) 163(100%) 250(100%) 새정치 민주연합 승리 2(29%) 13(33%) 65(76%) 80(61%) 패배 5(71%) 27(68%) 20(24%) 52(39%) 전체 7(100%) 40(100%) 85(100%) 132(100%) 출처: 김은주(2014: 50-51) *,**,***의 숫자는 경선에서 승리여성후보의 수로 미등록 후보도 포함(광역 의회 1명, 기초의회 3명) 이런 현상은 새정치민주연합에서도 유사하게 드러난다. 2014년 4월 10 일 그간 주장해왔던 기초선거 무공천 입장을 철회하고, 공천방식을 상향식 공천방식과 단수선정, 전략공천으로 정하였으나 개혁공천 의 일환이라 평 가되는 상향식 공천방식인 경선 에 초점을 맞추었다. 민주당과 새정치연 합의 통합된 결과인 만큼 19대 총선의 야권연대 8) 와 마찬가지로 통합에 따른 공천 지분 요구로 인해 여성 공천은 또다시 뒷전으로 밀려나버려 구 민주당 전국여성위원회(위원장 유승희)와 소속 여성의원들은 기자회 견을 개최하고 5월 1일부터 7일까지 6일간 서울시당에서 농성을 벌이며 당헌 제8조 제2항 지역구 30% 이상 여성의무추천 의 실행을 요구했 8) 19대 총선 전에 새롭게 탄생한 민주통합당과 통합진보당, 모두 정당 통합 과정에서 여성참여 를 보장하기 위한 할당조항이 일부 후퇴하였다. 양당 통합수임위는 당헌 당규 분과에서 여성 의 정치참여 확대방안에 대한 반대 또는 소극적 태도로 15% 여성의무공천을 당헌에 명시하 지 못했다. 이후 민주통합당은 여성가산점 조항이 당헌에서 당규로 밀려났고, 그나마 지역구 15% 여성의무공천 당규제정에도 우여곡절을 겪었다. 더구나 당시 각 당의 대표가 모두 여성 이고 협상대표 또한 여성이었음에도 불구하고 야권후보 단일화 과정에 여성참여확대를 위한 적극적 조치는 관철되지 못했다(김은희 2012: 193-194). Ⅱ. 6 4 지방선거와 여성 23

다. 9) 이에 여성의 정치적 대표성 확대와 관련해서 새정치민주연합은 여 성후보자가 경선에 참여할 경우 가산점(0% ~ 20%)을 부여, 공직선거후 보자추천관리위원회에 여성 위원을 30% 이상 포함, 비례대표 기초의원 후보 379명 전원을 여성 후보자 공천, 공직선거법 제47조 5항에 따라 여성 의무 추천 기초선거구의 경우 여성 정치 신인을 '가' 번에 우선 배 정, 여성의무추천기초선거구가 아닌 다른 선거구에 신청한 후보들 가운 데 심사 총점에서 10% 이상 격차로 여성 후보자가 1위를 차지하면 추가 심사나 경선 없이 우선 공천, 비례대표 기초의원 전원 여성으로 공천하 기로 정하였다(정춘생 2014: 3). 그러나 기초자치단체장의 경우 당 우세 지역에 전략공천 없이, 8개 지역에 출마하여, 2개 지역에서 여성 후보 (서울 양천구 김수영 당선자, 인천 부평구 홍미영 당선자)를 배출하여, 새누리당에 비하여 훨씬 저조한 성적을 기록하였다. 물론 이는 지난 2010년 단지 2명의 여성 단체장 후보와 1명의 당선자를 배출했던 것에 비하면 상당한 증가폭임을 부정할 수 없다. 또한 광역의회 지역구에서 9) 전국여성위원회가 제안한 여성의무공천 이행을 위한 실행방안 은 다음과 같다. 1. 기초단체장은 시 도별 최소 1인 이상 공천하되, 수도권 및 호남지역 등 당선 가능한 지역 에 여성 전략공천 2. 광역 기초의원선거 여성공천 실행방안( 案 ) 1) 공직선거법 제47조에 의한 여성의무추천은 당선가능성이 높은 선거구에 추천 2) 지역구 여성 예비후보자 최대한 단수후보로 선정 당규 제13호 공직선거후보자추천규정 제32조 제5항에 따라 후보자간 심사총점 또는 여 론조사(공천예비조사)의 결과가 1위인 여성후보자는 단수후보 선정 - 단수후보자 선정기준을 정함에 있어 여성의 경우 그 기준을 달리 정함 현 광역 지역구 여성의원(25명)이 출마할 경우 전원 단수후보 선정 3) 현 비례대표 여성의원 및 여성 정치신인 전략공천 당헌 제103조(지역구시 도의원선거후보자 추천) 제4항에 따라 해당 시 도의 15% 범위 내에서 전략공천이 가능한 바, 여성후보를 적극적으로 전략공천 - 현 비례대표 여성의원들과 여성 정치신인들을 지역구 여성의원이 한명도 없는 선거구 에 전략공천 4) 기초의원선거 지역구 여성후보자 가 번 배정 공직선거법 제47조(정당의 후보자 추천) 제5항에 의거 여성의무추천선거구가 기초선 거구인 경우 여성후보자를 단수 또는 가 번에 배정하여 당선가능성 제고 - 이 경우 당선 가능한 지역에 우선 공천하여, 여성정치참여 확대를 위한 당헌 제8조 및 공직선거법 제47조의 취지에 부합해야 할 것임 24 6.4 지방선거 여성후보자 선거운동 경험에 대한 연구

전체 595명 중 46명의 여성후보자로 7.73% 머물렀던 새누리당에 비해 새정치민주연합은 538명 중 67명, 12.45%으로, 기초의회 지역구에는 새 누리당 1,858명 중 여성후보자 278명으로 14.96%에 그쳤던 새누리당에 비해 1356명 중 221명, 16.30%으로 새정치민주연합이 상대적으로 여성 공천률이 높게 나타났다(표 <2-3> 참조). 그러나 지역구 광역의회 선 거에서 호남지역 전체 69명 중 전북 2명, 전남 1명 등 여성후보에 대한 공천비율이 저조하고, 지역구 기초의회에서도 마찬가지로 우세지역에서 여성후보에 대한 가 번 배정 비율이 매우 낮아, 광주 기초 12명 공천 중 3곳, 전남 기초 16명 공천 중 5곳에 불과하다. 이에 더해 지역구에 여성 공천신청자가 있음에도 불구하고 허수아비 여성후보 를 세워 여성후보를 공천 후에 사퇴하도록 하거나 아예 형식적인 공천 후 후보등록을 하지 않는 경우가 이번 선거에서도 발견된다. 10) 또는 광역 기초를 포함하여 여성후보 1명만 공천하면서도 나 번이나 다 번에 배정한 지역 11) 도 상당 하다(정춘생 2014: 5-7). 12) 10) 서울 동대문구갑/ 동대문구을, 대구 북구을, 인천 남구갑/ 남동구을/ 부평구을, 경기 화성시갑 / 양평군가평군여주시/ 평택시을/ 오산시, 충북 청주시상당구/ 청주시흥덕구을, 충남 공주시/ 보령시서천군/ 당진시, 제주 제주시을/ 서귀포시 등이 이에 해당된다. 11) 다 번 배정 지역은 광주 서구갑, 강원 원주시을, 나 번 배정 지역은 서울 성북구을/ 강북구 을/ 강서구갑, 인천 부평구갑/ 계양구을, 대전 중구, 경기 의정부시갑/ 부천시원미갑/ 광명시갑 / 평택시을/ 고양시덕양구갑, 청수시흥덕구갑, 충남 천안시을, 전남 여수시갑 등이다. 12) 이에 더해 기초의회의 경우 비례대표 남녀교호순번제 의무적용으로 인해 더 이상 여성의원 이 한 명도 없는 의회는 원칙적으로 없어야 하나, 전남 함평군의회는 여성제로의회로 비례대 표 임기 나누기 가 2006년, 2010년 반복되어 나타났다(김은희 유소영 2014). Ⅱ. 6 4 지방선거와 여성 25

<표 2-3> 정당별 지역구 여성 후보 공천 비율 정당 광역의회 기초의회 전체 여성 비율 전체 여성 비율 새누리당 595 46 7.7 1,858 278 15.0 새정치민주연합 538 67 12.5 1,356 221 16.3 통합진보당 114 36 31.6 255 98 38.4 정의당 12 2 16.7 94 23 24.5 노동당 68 22 32.4 25 5 20.0 녹색당 3 1 33.3 7 2 28.6 새정치당 5 2 40.0 11 0.0 한나라당 1 0.0 무소속 384 22 5.7 1,770 130 7.3 이와 같이 공천과정의 절차적 투명성의 결여는 지방선거의 질을 저하 시키는 주요 요인(오승용 2014: 9)으로서 정당의 규정에 후보자가 맞추 는 것이 아니라 후보자에 따라 정당의 규정이 뒤바뀌거나 지도부 혹은 당내 세력관계에 따라 언제든지 정당의 공천 규칙이 바뀐다는 것은 절차 적 정당성과 정당민주주의의 근간을 흔든다. 그리고 이러한 상황은 공천 에 참여하는 여성을 비롯한 정치적 소수자들에게 절대적으로 불리하게 작용할 뿐만 아니라 새로운 정치 충원이 기존의 정치세력에 도전하는 것 을 어렵게 한다. 한 예로 새정치민주연합 최고위원회는 "진보당과 단일 화 및 연대는 없다"고 공표하며 당 차원은 물론 후보자 개인이 하는 것 도 안 된다 고 천명한 바 있으나 이 원칙은 번복되었다. 그 과정에서 인 천 남동구청장 예비후보로 나온 박인혜 후보가 본선에서 당선 가능성이 매우 큰 후보로 거명되었음에도 전략공천이 지역 일부 인사들의 반발로 무산되었고(아시아뉴스통신 2014/05/08), 결국 정의당과의 후보 단일화 26 6.4 지방선거 여성후보자 선거운동 경험에 대한 연구

를 조건으로 내건 당 경선에서 패배하여 공천에 탈락하였고 새정치민주 연합의 후보는 단일화를 이유로 사퇴하였다. 또한 광역 및 기회의회 또한 공천 과정에 대한 문제들이 불거졌고, 이는 여성후보들에게는 납득할 수 없는 방식으로 진행된 다수의 사례가 보고된 다. 심사비를 제공했음에도 불구하고 공천심사위원회 조차 열리지 않았다거 나 특히 공천 과정이 지연되며 촉각을 다투며 진행되면서 경선 과정 또 한 수차례 규정을 바꾸며 불공정하게 진행된 사례들을 접할 수 있었다. 예를 들어 서울시 의원으로 출마한 한 여성후보는 경선 과정에서 여성 가산점을 받지 못하고, 후보당 950만원을 요구하여 치러진 여론조사가 완료되지 않은 채 여론조사 결과를 발표하여 경선 패배를 통보받았다. 경기도 도의원으로 도전장을 내민 한 여성 후보는 무경선-경선-대의원 경선-당원 경선-여론조사 등의 규정을 끊임없이 협상하며 경선에 참여 해야 했고, 공천심사비 80만원을 냈음에도 경선과정에서 심사위원 점수 가 포함되지 않은 채 결과는 경선 패배였다. 이러한 행태는 기초의회 선 거에서도 반복되는데, 정치 신인으로 참여한 여성 후보는 100% 당원 투 표로 이루어지는 경선에 참여하게 되었고 그 결과는 당연히 패배였다. 그리고 여성가산점도 20%에서 10%로 하향 조정되어 여성 정치 신인에 게 넘기 힘든 장벽이 된 사례들도 다수 접할 수 있다. 13) 이렇게 작위적 으로 진행된 공천과정은 정당공천제가 지니고 있는 후보자 검증의 기능 을 유명무실하게 하였고, 그 결과의 한 단면은 전체 기초후보 6,119명 중에 전과 3범 이상의 후보자가 595명에 달해 10%를 육박한다는 점에 서 찾을 수 있다. 그리고 그 595명 중에 263명이 정당 소속 후보, 무소 속 332명이며, 정당 소속 후보자 중 새누리당 소속이 110명, 새정치민주 연합 105명 등에 달한다(한겨레 2014/06/02). 또한 지난 2010년 지방선거는 4대강, 무상급식, 세종시 등의 정책적인 13) <여성 대표성 강화를 위한 지방선거 모니터링> 6.4 지방선거 본선 탈락 예비후보자 초청 간 담회, 2014년 5월 30일 서울여성플라자 열린마당 Ⅱ. 6 4 지방선거와 여성 27

사안에 대한 심판장으로 일부 기능했다면, 이번 6.4 지방선거에서는 민 주당과 새정치연합의 돌연 합당, 무( 無 )공천 철회 등의 중앙 정치의 이 슈들이 선점하여 복지를 비롯한 정책 경쟁이 비집고 설 자리가 없었으 며, 세월호 비극 이후 박근혜 지키기 대 세월호 심판 구도로 진행되어 정책 없는 선거로 진행되었다. 이런 정책이슈의 부재는 선거경쟁의 중심 을 정책 경쟁이 아닌 네거티브 경쟁으로 치환시켰고, 네거티브 선거는 사상 최대의 고소고발 건수로 나타났다(오승용 2014: 11-12). 제6회 지 방선거와 관련해 광주지검에 고소 고발된 건수는 지난 5회 지방선거와 마찬가지로 전국 지검지청 가운데 가장 많았는데 고소 고발된 혐의자는 50여명, 수사의뢰를 포함하면 모두 60여명에 달한다(전남일보 2014/6/5). 경상남도선거관리위원회에 따르면 선거법 위반 사례가 총 371건으로 집계되었는데 이는 지난 5회 지방선거 당시 224건에 비해 무 려 147건, 60% 가량 증가한 수치이다. 사례 건수나 위반 수준, 고소고 발 형태 등이 역대 최악으로 꼽을 정도라는 게 경남선관위 관계자의 설 명이다(노컷뉴스 2014/6/5). 3. 6 4 지방선거 결과 세월호 사건 이후의 정권 심판론과 박근혜 수호론이 지방선거에서 팽 배하게 맞서면서 광역단체장은 새누리당과 새정치민주연합, 두 양당이 세력의 균형추를 이루었다. 한편 정책경쟁이 실종되면서, 지방의회에서 또한 양당 독식 체제가 강화되어 소수정당이 설 자리가 더욱 좁아졌다. 진보정당 출신의 4명의 후보가 기초단체장 선거에서 당선되었던 2010년 과 달리 2014년에는 전무하였고, 광역의원의 수는 32명에서 4명으로 대 28 6.4 지방선거 여성후보자 선거운동 경험에 대한 연구

폭 줄었으며, 기초의원에서도 마찬가지로 진보정당 출신의 의원 수는 161명에서 51명으로 감소했다. 또한 무소속 후보들 또한 감소하여 2010 년 2명의 무소속 광역단체장과 달리 2014년에는 전무하였고, 무소속 기 초단체장은 36명에서 29명, 광역 의원은 36명에서 20명, 기초의원은 305명에서 277명으로 감소했다(표 <2-4>). <표 2-4> 2010-2014년 지방선거 결과 2010년 선거 2014년 선거 구분 한나라 당 민주당 자유 선진당 진보정 당 새누리 무소속 당 새정치 민주연 합 진보정 당 무소속 광역자치 단체장 기초자치 단체장 광역의회 의원 기초의회 의원 6 7 1 2 8 9 82 92 13 4 36 117 80 29 288 360 41 32 36 416 349 4 20 1,247 1,025 117 161 305 1,413 1,157 51 277 진보정당(2010) : 민주노동당, 국민참여당, 진보신당 진보정당(2014) : 통합진보당, 정의당, 노동당 지난 2012년 대선에서 4명의 여성 후보들이 뛰었던 것에 반해 이번 광 역단체장 선거에서는 무소속 1명을 제외하고 거대 양당뿐만 아니라 통합 진보당, 정의당, 노동당, 녹색당 등의 진보정당에서도 여성 후보를 전혀 배출하지 않았다. 기초단체장 선거에서는 위에서 살펴본 것처럼 2010년 선거에 비해 미약하나마 증가했는데, 후보자 비율은 3.5%에서 5.7%로 Ⅱ. 6 4 지방선거와 여성 29

상승했고 당선인 비율은 2.6%에서 3.9%로 증가하였으며 전국적으로 총 9명의 여성 기초단체장이 배출되었다. 그리고 교육감 선거에선 2010년 에는 5명의 여성 후보가 등록한 반면, 이번 선거에서는 총 66명의 후보 가 등록했지만 여성은 임혜경(부산), 이미영(전북) 후보 등 2명에 불과 했다. 교단의 70%를 여교사들이 차지하고 있지만 정작 교육 수장 에는 여성 진출이 미약한 것이다(경향신문 2014/5/16). 또한 2006년에는 광 역 12.10%, 기초 15.10%, 2010년 광역 14.8%, 기초 21.6%로 꾸준한 상승세를 만들었던데 반해 이번 선거에서는 기초는 25.2%로 3.6% 소폭 상승했지만 광역은 14.3%로 오히려 지난 5회 선거에 비해 0.5% 감소했 다. 앞서 살펴본 바와 같이 이는 여성의무공천제가 기초 또는 광역 의 선택사항이 되면서 정당들이 여성후보들을 광역보다 기초로 몰아 공천하 는 문제가 이번 선거에서 더욱 심화된 것으로 보인다. 30 6.4 지방선거 여성후보자 선거운동 경험에 대한 연구

<표 2-5> 역대 지방의회의 여성후보 및 여성의원 현황 여성후보자수 여성당선자수 여성후보 여성당선자 구분 (전체 (전체 비율 비율 후보자수) 당선자수) 계 186(13,044) 1.4% 48(5,161) 0.9% 1991 광역의회의원 63(2,885) 2.1% 8(858) 0.9% 기초의회의원 123(10,159) 1.2% 40(4,303) 0.9% 계 252(10,168) 1.81% 128(5,756) 2.2% 광역자치단체장 2(56) 3.5% 0(15) 0% 1995 기초자치단체장 4(943) 4.2% 1(230) 0.4% 광역의회의원 40(2,449) 1.63% 13(690) 5.76% 기초의회의원 206(11,970) 1.72% 72(4,541) 1.58% 계 185(10,168) 1.81% 97(4,450) 2.17% 광역자치단체장 0(40) 0% 0(40) 0% 기초자치단체장 8(677) 1.18% 0(230) 0% 1998 광역의 회의원 지역구 37(1,571) 2.35% 14(602) 2.3% 비례대표 54(180) 3% 27(47) 57.4% 광역의회 합계 91(1,751) 5.2% 41(649) 5.9% 기초의회의원 140(7,754) 1.80% 56(3,490) 1.60% 계 394(10,870) 3.62% 142(4,439) 3.19% 광역자치단체장 0(40) 0% 0 0% 기초자치단체장 8(750) 1% 2(232) 0.86% 2002 광역의 회의원 지역구 48(1531) 3.2% 14(609) 2.29% 비례대표 116(209) 55.5% 49(73) 67.1% 광역의회 합계 164(1740) 9.4% 63(682) 9.2% 기초의회의원 222(7450) 2.9% 77(2485) 2.2% Ⅱ. 6 4 지방선거와 여성 31

계 1,411(12,213) 11.6% 529(3,867) 13.7% 광역자치단체장 4(66) 6.1% 0(16) 0% 기초자치단체장 23(848) 2.7% 3(230) 1.3% 2006 광역의 회의원 지역구 107(2.068) 5.2% 32(655) 4.9% 비례대표 136(211) 64.5% 57(78) 73.1% 광역의회 합계 243(2,279) 10.7% 89(733) 12.1% 기초의 회의원 지역구 391(7,995) 4.9% 110(2,513) 4.4% 비례대표 750(1,025) 73.2% 327(375) 87.2% 기초의회 합계 1141(9,020) 12.6% 437(2,888) 15.1% 계 1,655(9,912) 16.7% 747(3,991) 18.7% 광역자치단체장 3(55) 5.5% 0(16) 0% 기초자치단체장 26(749) 3.5% 6(228) 2.6% 2010 광역의 지역구 154(1,764) 8.7% 55(680) 8.1% 회의원 비례대표 179(266) 67.3% 58(81) 71.6% 광역의회 합계 333(2,030) 16.4% 113(761) 14.8% 기초의 지역구 552(5,823) 9.5% 274(2,512) 10.9% 회의원 비례대표 729(912) 79.9% 352(376) 93.6% 기초의회 합계 1,281(6,735) 18.9% 626(2,888) 21.6% 교육감 5(74) 6.8% 1(16) 6.3% 교육위원 7(269) 16.7% 1(82) 1.2% 계 1,827(8,896) 20.5% 854(3,952) 21.6% 광역자치단체장 1(57) 1.7% 0(17) 0% 기초자치단체장 40(694) 5.7% 9(226) 3.9% 2014 광역의 지역구 198(1,719) 11.5% 58(705) 8.2% 회의원 비례대표 161(228) 70.6% 55(84) 65.4% 광역의회 합계 359(1,945) 18.4% 113(789) 14.3% 기초의 지역구 757(5,377) 14.0% 369(2,519) 14.41% 회의원 비례대표 668(742) 90.0% 363(379) 95.7% 기초의회 합계 1,425(6,119) 23.2% 732(2,898) 25.2% 교육감 2(71) 2.8% 0(17) 0% 교육위원 0(10) 0% 0(5) 0% 32 6.4 지방선거 여성후보자 선거운동 경험에 대한 연구

가. 정당별 현황 구체적으로 정당별 공천자수를 살펴보면, 광역의회의 경우 새정치민주 연합 67명(12.5%), 새누리당 46명(7.7%), 통합진보당 36명(31.6%), 노동당 22명(32.4%), 정의당 2명(16.6%), 녹색당 1명(33.3%) 순으로 여성 후보를 공천하였다. 기초의회의 경우, 수적으로 새누리당(278명, 15.0%), 새정치민 주연합(221명, 16.3%), 통합진보당(98명, 38.4%), 정의당(23명, 24.4%), 노 동당(5명, 24.5%) 순을 보여주었다. 통합진보당, 노동당, 녹색당은 광역의회 의 선거에서 여성후보 30%를 넘게 하였고, 이 중 통합진보당은 기초의회에 서도 38.4% 여성후보를 공천함으로써 여성 정치참여 기반을 확장하는데 큰 기여를 하였다. 14) <표 2-6> 정당별 여성후보자 및 당선인 비율 여성 수(전체)/ 비율(%) 선거 구 분 새누리당 새정치민 주연합 통합 진보당 정의당 노동당 녹색당 무소 속 광역 자치 후 보 자 0(17) 0.00 0(15) 0.00 0(12) 0.00 0(4) 0.00 0(2) 0.00 0(0) 0.00 1(5) 20 단체 장 당 선 인 0(8) 0.00 0(9) 0.00 0(0) 0.00 0(0) 0.00 0(0) 0.00 0(0) 0.00 0(0) 0.00 기초 자치 단체 후 보 자 11(188) 5.85 8(164) 4.88 8(41) 19.51 1(7) 14.29 0(1) 0.00 0(1) 0.00 11 (284) 3.87 14) 그러나 진보 정당에서 여성후보를 다수 배출하는 방식에 대한 문제의식도 간과할 수 없다. 즉, 정당에서 선거가 승리보다는 후보 출마의 전략을 활용할 때 여성후보를 내세우는 것은 여 성 대표성의 강화의 측면으로 해석하기보다 여성후보를 수단으로만 활용하여 오히려 여성의 정치력을 약화시킨다는 주장이 제기된다. 그럼에도 여성이 선거과정에 참여하는 것에서 정치 경력을 쌓고 그것이 차후의 정치세력화의 밑거름이 된다는 측면에서는 그러한 참여 또한 여 성 대표성에 있어 유의미한 과정이라는 반박도 가능하다. Ⅱ. 6 4 지방선거와 여성 33

장 당 선 인 7(117) 5.98 2(80) 2.50 0(0) 0.00 0(0) 0.00 0(0) 0.00 0(0) 0.00 0(29) 0.00 후 광역 46(595) 67(538) 보 의회 7.73 12.45 자 의원 당 지역 25(342) 33(309) 선 구 7.31 10.68 인 후 47(75) 43(68) 광역 보 62.67 63.24 의회 자 의원 당 26(41) 26(40) 비례 선 63.41 65.00 인 후 278 221 기초 보 (1,858) (1356) 의회 자 14.96 16.30 의원 지역 당 183 156 구 선 (1,206) (989) 인 15.17 15.77 후 274 317(378) 기초 보 (276) 83.86 의회 자 99.28 의원 당 168 191(207) 비례 선 (168) 92.27 인 100.00 출처: 중앙선거관리위원회 36 (114) 31.58 0(0) 0.00 20(29) 68.97 3(3) 100.00 98 (255) 38.43 11(31) 35.48 51(60) 85.00 3(3) 100.00 2(12) 16.67 0(0) 0.00 16(21) 76.20 0(0) 0.00 23(94) 24.47 5(10) 50.00 19(20) 95.00 1(1) 100.00 22(68) 32.35 0(1) 0.00 13(13) 100.00 0(0) 0.00 5(25) 20.00 1(6) 16.67 2(2) 100.00 0(0) 0.00 1(3) 33.33 0(0) 0.00 12(12) 100.00 0(0) 0.00 2(7) 28.57 0(0) 0.00 0(0) 0.00 0(0) 0.00 22 (384) 5.73 0(20) 0.00 0(0) 0.00 0(0) 0.00 130 (1770 ) 7.34 14 (277) 5.05 0(0) 0.00 0(0) 0.00 이번 선거에서 광역의회에 여성 총 198명이 입후보하여 58명이 당 선되었고, 기초의회에 757명이 입후보하여 369명이 당선되었다. 이번 지 방선거에서 무소속 여성 후보자 수는 광역의회 22명, 기초의회 130명으 로 나타났다. 이는 2006년 광역 23명, 기초 93명, 2010년 광역 24명, 기초 68명과 비교해 보았을 때, 광역에서는 2명 감소한 것이지만, 기초 에서는 거의 2배나 증가한 수치이다. 이러한 무소속 여성 후보의 출마 34 6.4 지방선거 여성후보자 선거운동 경험에 대한 연구

증가 경향은 기초의회에 무소속으로 출마한 전체 후보자가 2010년 1,737명에서 2014년 1,770명으로 소폭 증가한 것과 대비된다. 여성 정 치참여 확대요인을 분석하며 지방의회에서 비례대표가 차지하는 의석수 는 전체의석의 약 10%임을 고려할 때 조정래 박지영(2011)은 50% 여성 할당제/교호순번제/홀수 순번 배정 등의 비례대표제를 통한 할당제의 실 행보다 광역과 기초 중 선출직 비율의 증가폭이 큰 만큼 여성의무공천제 의 효과가 상대적으로 크다고 주장한다. 그리고 이 주장의 근거 중 하나 로 무소속 여성후보자 비율이 급격히 감소했다는 점을 제시하는데, 이번 선거의 결과는 이들의 논점과 배치된다. 즉, 2010년 무소속 여성 후보는 68명이었던데 반해, 이번 선거에서는 130명으로 두 배 가까이 증가하였 다. 따라서 이 현상은 현행의 여성의무공천제가 지속적으로 여성 정치참 여에 기여할 수 있을지를 포함해 이 제도의 효과에 대한 면밀한 연구가 축적되어야 한다는 점을 시사하고, 더불어 무소속 여성 후보의 증가 요 인에 대한 향후 연구의 필요성이 제기된다. <표 2-7> 정당별 지역구 여성 후보 공천 및 당선 현황 정당 광역의회 기초의회 공천자수 당선자수 당선율(%) 공천자수 당선자수 당선율(%) 새누리당 46 25 54.3 278 183 65.8 새정치민 주연합 67 33 49.3 221 157 71.0 통합진보 당 36 0.0 98 11 11.2 정의당 2 0.0 23 5 21.7 노동당 22 0.0 5 1 20.0 녹색당 1 0.0 2 0.0 새정치당 2 0.0 무소속 22 0.0 130 12 9.2 Ⅱ. 6 4 지방선거와 여성 35

합계 (여성) 198 58 29.3 757 369 48.7 남성 1,521 647 42.5 4,620 2,150 46.5 출처: 김태홍(2014: 15) 이 중에서 무소속을 제외하면, 광역과 기초의회에서 정당이 각각 176명과 627명을 공천하여 각각 58명과 357명을 당선시켰다. 광역의회 에서는 무소속 당선인이 나타나지 않았던 반면, 기초의회에서는 12명의 무소속 당선인을 배출했다. 이를 정당별로 나누어 살펴보면, 광역의회에 서는 새누리당 25명(당선율: 54.3%), 새정치민주연합 33명(49.3%)의 여성 당선인을 배출하여 양당이 배분한 결과를 낳았다. 기초의회의 경우 도 양 정당이 거의 대부분 양분하여 각각 183명(65.8%), 157명(71.0%) 의 당선인을 배출했으나, 통합진보당이 11명(11.2%), 정의당 5명 (21.7%), 노동당 1명(20.0%)의 당선인을 기초 의회에 진출시켰다. 이런 여성의 당선 결과를 전체 당선율과 비교하여 보면, 새누리당 65.8%/64.9%, 새정치민주연합 70.6%/72.9%, 통합진보당 11.2%/12.1%, 정의당 21.7%/10.6%, 노동당 20%/24%의 수치로 나타났다(앞의 표 <2-7> 참조). 이는 여성의 당선가능성이 남성에 비해 낮지 않다는 것 을 증명한다. 오히려 정의당의 경우 여성후보는 남성후보의 당선율보다 두 배 높고, 새누리당의 경우에도 여성 당선율이 다소 높게 나왔다는 것 에 주목할 필요가 있다. 총 여성 후보자 당선율을 남성후보자 당선율과 비교해보면, 기초의회의 경우 큰 차이를 보이지 않는다(남성 46.5%, 여성 48.7%)고 할 수 있으나, 광역의회의 경우 큰 차이를 보였다. 광역의회의 여성 당선율은 29.3%인 반면 남성 당선율은 42.5%로 나타났는데, 이는 2010년 지방선거와는 상 이한 결과이다. 제5회 남녀 당선율은 광역이 각각 38.2% 대 35.7%, 기 초가 42.5% 대 49.6% 이었다. 이렇게 전회에서 비슷한 당선율을 보이던 36 6.4 지방선거 여성후보자 선거운동 경험에 대한 연구

현상이 금회 특히 광역 의회에서 여성의 당선율이 급감한 이유에 대한 분석이 차후 여성의 정치적 대표성 확대 측면에서 필요하다고 하겠다(김 원홍 2014: 16). 이 점에서 이제는 여성의무공천제가 구체적으로 현실에서 어떻게 작 동하고 있는지를 살펴보아야 한다는 것을 시사한다. 한 예로 울산에서는 새정치민주연합 울산 북구지역 후보들이 새누리당 북구지역 여성탈법 공 천의혹을 제기하면서, 정 후보 등은 이는 여성의 정치진출을 보장하기 위한 입법조항으로 명시적으로는 추천 으로 되어있지만 관행과 입법취지 를 볼 때 후보등록 과 같은 의미 라며 그런데 새누리당은 총 8명의 시 구의원 후보가 등록했는데 모두가 남성들로 명백한 탈법 이라고 지적한 뒤 선관위 측의 조사 및 등록무효화를 촉구한 바 있다(울산 뉴스1, 2014/05/19). 이런 여성의무공천제의 강제 조항을 무시하는 처사는 중앙 선거관리위원회가 밝힌 다음과 같은 유권해석에 기대어 벌이는 꼼수로 해석된다. 당이 공직선거법 제47조 및 당헌 당규에서 정한 절차와 방 법에 따라 적법하게 여성을 후보자로 추천하였으나, 그 추천을 받은 여 성이 후보자로 등록하지 아니한 경우에는 등록무효 사유에 해당하는 것 으로 보지 아니한다 (법규해석과-1972, 2010.5.6). 다시 말해, 이번 울 산의 사례는 정당이 이러한 유권해석에 기대어 한 정당은 여성의무공천 제를 회피하려 하고, 이에 경쟁 정당은 이 제도를 강제하며 상대 정당을 견제하는 수단으로 활용하고 있는 것으로 추측해볼 수 있다. 이는 여성 후보가 공천심사의 기준과 공천과정의 절차적 합리성을 강제하는 것과 유사하게, 여성이라는 정당에서 상대적으로 이질적인 집단이 정치에 진 입하면서 정치적 정통성을 바로 세우는 기제가 되는 것처럼 여성의무공 천제도 또한 명목 상의 정치적 규칙을 실천하는 수단이 되고 있는 것으 로 해석 가능하다. 정당공천제가 기존 정치세력의 구태이자 패악으로 규정되는 반면, 여성 후보자에게는 정치 진입의 주요한 등판이 되어왔던 할당제의 무효화라는 Ⅱ. 6 4 지방선거와 여성 37

결과를 낳을 수 있다는 점에서 여성단체들은 무( 無 )공천 철회를 요청했 고, 6 4 지방선거 긴급여성네트워크 성명서를 발표하며 지역구 여성공천 30%를 보장할 것을 정당에게 요구한 바 있다. 이 공천제 폐지를 둘러싼 과정 이후에는 세월호 침몰이 터지면서 공천 과정은 더욱 불투명하게 진 행되었고 여성 후보들은 더욱 예측하기 힘든 상황에서 선거에 참여하게 되었다. 이 과정에서 다수의 여성단체들은 공천 과정의 투명성과 할당제 시행 요구를 촉구하는 성명서 발표 및 기자회견을 통해 정당들을 압박하 였다. 즉, 여성 정치할당제라는 제도는 여성 대표성 확대를 위한 강력한 도구가 되는 것 뿐만 아니라 공천과정의 공정한 규칙과 투명성을 강제함 으로써 기존의 정치세력에 균열을 내고 이를 통해 정당 민주주의의 실현 과 더 나아가 정치개혁에 주요한 영향력을 행사하는 수단이 될 수 있다 는 것을 의미하기도 한다. <그림 2-3> 광역의회 정당별 성별 구성 광역의회 지역구 광역의회 비례 광역의회 합계 400 350 300 250 200 150 100 50 0 51 59 3 0 0 0 0 1 25 26 15 33 26 14 3 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 광역의회 합계 광역의회 비례 광역의회 지역구 새 누 리 당 317 새 누 리 당 332 새 정 치 민 주 연 합 276 새 정 치 민 주 연 합 290 통 합 진 보 당 통 합 진 보 당 정 의 당 정 의 당 노 동 당 노 동 당 여 성 남 성 여 성 남 성 여 성 남 성 여 성 남 성 여 성 남 성 38 6.4 지방선거 여성후보자 선거운동 경험에 대한 연구

<그림 2-4> 기초의회 정당별 성별 구성 기초의회 지역구 기초의회 비례 기초의회 합계 1200 1000 800 1039 1023 833 833 600 400 200 0 새 누 리 당 여 성 374 183 191 새 누 리 당 남 성 새 정 치 민 주 연 합 여 성 324 168 156 16 새 정 치 민 주 연 합 남 성 14 20 0 6 5 1 5 113 200 51 50 1 0 50 기초의회 합계 기초의회 지역구 통 합 진 보 당 여 성 통 합 진 보 당 남 성 정 의 당 여 성 정 의 당 남 성 노 동 당 여 성 노 동 당 남 성 나. 지역별 현황 이러한 현황은 지역별로 격차가 크게 나타난다. 특히, 여성의무공천 제 실행 규정에서 제외되는 군 단위 행정구역이 밀집하고 있는 도서 지 역에서는 전반적으로 여성후보 비율이 낮다. 광역 의회의 수준에서 보면 충남은 2010년 2.6%에 이어 2014년에도 3.3%로 최저치를 기록하였고, 그보다 약간 높은 전남 5.2%, 충북 5.4%을 나타내 지난 2010년보다는 소폭 증가하였으나 여전히 적은 수치이다. 그리고 전북은 2010년 3.8% 에서 2014년 8.1%으로 두 배 이상 증가하였으며, 경북 8.7%, 강원 9.0%, 경남 11.5%, 제주 11.1% 등도 상당히 큰 증가폭을 보였다는 점 에 주목할 만하다. 기초의회의 경우에는 전남지역이 2010년 4.2%와 더 불어 2014년에서도 5.2%로 최저치를 기록하였고, 그 외의 지역은 2010 Ⅱ. 6 4 지방선거와 여성 39

년보다 모두 소폭 증가하여 8~10% 미만의 수치를 나타냈다. 대도시 지역의 경우, 광주의 광역의회 여성후보 비율이 2010년 12.0% 에서 22.4%로 거의 두 배에 가깝게 증가하였고, 기초의회에서도 마찬가 지로 14.3%에서 24.2%로 괄목할 만한 증가세를 보였다. 15) 그 다음으로 서울이 광역에서는 16.6%, 기초에서는 22.8%의 여성후보 비율을 나타냈 고, 경기에서는 각각 15.1%, 21.2%로 지난 선거에 비해 소폭 증가하였 다. 같은 수도권에 위치해 있는 인천의 경우는 광역에서 2010년 7.5%보 다 오히려 감소한 6.7%의 비율을 기록했다. 이와 마찬가지로 대구에서도 광역의회의 여성비율이 2010년 13.1%에 비해 10.2%로 대폭 감소했다. <그림 2-5> 지역별 광역의회 여성 후보 비율 지역별 광역의회 여성후보 비율 25 20 백 분 율 15 10 5 0 서 울 부 산 대 구 인 천 광 주 대 전 울 산 세 종 경 기 강 원 충 북 충 남 전 북 전 남 경 북 경 남 제 주 2010 2014 15) 이는 자치구 별로 여성 전략구를 신설하여 한 여성끼리 경선을 하도록 하여 광역의원 지역 4명, 비례 2명을 선출한 결과이다. 40 6.4 지방선거 여성후보자 선거운동 경험에 대한 연구

<그림 2-6> 지역별 기초의회 여성 후보 비율 지역별 기초의회 여성후보 비율 30 25 백 분 율 20 15 10 5 0 서 울 부 산 대 구 인 천 광 주 대 전 울 산 경 기 강 원 충 북 충 남 전 북 전 남 경 북 경 남 2010 2014 다. 후보자 이력 2010년 지방선거에 출마한 전형적인 여성후보는 40대 정당인 출신 의 대졸 이상의 여성이었다(김민정 2010: 18). 2014년 지방선거에서는 약간 다른 양상으로 나타났다. 모든 수준에서 여성후보들의 평균 연령은 50대였고, 학력 면에서 여성후보의 다수는 대학원 졸업자였다. 기초의원 과 기초비례를 제외하고, 기초단체장은 대졸 44.4%, 대학원졸 55.5%, 광역의원은 대졸 34.4%, 대학원졸 58.6%, 광역비례 대졸 34.5%, 대학 원졸 47.2%의 수치를 나타내 대학원 이상의 학력을 가진 여성후보가 훨 씬 더 많아 여성의원의 고학력화 추세는 더욱 높아지고 있다. Ⅱ. 6 4 지방선거와 여성 41

<표 2-8> 여성후보자 연령별 학력별 분포 구분 광역단체 장 기초단체 장 광역의원 광역비례 기초의원 기초비례 총인원 0 9 58 55 369 363 20대 2(0.5%) 2(0.5%) 나 이 30대 3(5.1%) 1(1.8%) 23 17 (6.2%) (4.6%) 40대 1 25 18 117 96 (11.1%) (43.1%) (32.7%) (31.7%) (26.4%) 50대 5 27(46.5 29(52.7 176(47.6 197 (55.5%) %) %) %) (54.2%) 60대이 3 7 51 51 3(5.1%) 상 (33.3%) (12.7%) (13.8%) (14.0%) 나이평 균 57.78 50.24 52.47 51.28 52.18 초졸 11 (3.0%) 중졸 1(1.8%) 5(1.3%) 14 (3.8%) 고졸 1(1.7%) 6 (10.9%) 63 (17.0%) 91 (25.0%) 학 력 전문대 졸 2(3.4%) 3(5.4%) 43 (11.6%) 61 (16.8%) 대졸 4 (44.4%) 20 (34.4%) 19 (34.5%) 139(37.6 %) 114 (31.4%) 대학원 5 34 26 108 65 졸 (55.5%) (58.6%) (47.2%) (29.2%) (17.9%) 기타 1(1.7%) 11 (2.9%) 7(1.9%) 광역의회의 경우 제5회에서는 초선의원이 압도적으로 많았던 반면(38 명, 69.1%), 금회 선거에서는 초선의원(14명)보다는 재선의원(33명, 56.9%) 이 더욱 많이 늘었다는 차이가 있다. 지난번 초선의원이 금번 선거에서 재 42 6.4 지방선거 여성후보자 선거운동 경험에 대한 연구

선된 케이스가 많았음을 추측가능하다. 그러나 비례와 함께 고려할 때는 여 전히 초선의원이 67명으로 가장 많은 비율(59.3%)을 차지하고 있다. 기초의 회의 경우, 지역구 여성 당선인을 살펴보면 지난번에 비해 초선의원이 더 많이 늘었다. 제5회에서 초선의원은 145명(52.9%), 재선의원이 120명 (43.8%)였던 것에 비해 금회 선거에서는 초선의원이 273명(74.0%), 재선의 원이 80명(21.7%)이었다. 초선의원과 재선의원을 합친 비율은 비슷한데, 그 구성비가 차이를 보이는 것이라 하겠다. 또한 비례대표와 합산하여 볼 때도, 초선의원은 626명으로 85.5%를 차지하였다(김원홍 2014: 22). 이 렇게 여성정치인 중에 절대 다수가 초선을 차지하는 것은 여성의 의원경 력이 단순히 한 개인의 경력 측면에서뿐만 아니라 전체적인 여성의 정치 역량 강화라는 측면에서 지속성을 담보하지 못한다는 점에서 여성 대표 성 증진의 장애로 지적될 수 있다. <표 2-9> 제6회 지방선거 의회 여성 당선자 선수별 현황 구분 초선 재선 3선 4선 5선 6선 합계 14 33 9 1 1 지역구 광역의 (24.1) (56.9) (15.5) (1.7) (1.7) 원 53 2 비례 (96.4) (3.6) 67 35 9 1 0 1 광역의원 합계 (59.3) (31.0) (8.0) (0.9) (0.0) (0.9) 지역구 273 80 15 1 기초의 (74.0) (21.7) (4.1) (0.3) 원 353 10 비례 (97.2) (2.8) 626 90 15 1 기초의원 합계 (85.5) (12.3) (2.0) (0.1) 참조 : 중앙선거관리위원회 선거통계 재구성, 김원홍(2014: 22) 58 55 113 369 363 732 Ⅱ. 6 4 지방선거와 여성 43

라. 유권자 분석 오유석(2014)은 이번 선거에서도 지난 18대 대선과 마찬가지로 50대 이상 여성유권자들의 선택이 결과를 만들어낸 것이라고 평가한다. 즉, 50대 여성의 반란이 양 정당 간의 균형추를 이루는데 작용했다고 본다. 전반적으 로 모든 광역단체장에 대한 선거에서 지난 2012년 대선보다 새정치에 대한 투표율이 상승한 것을 다음 표에서 확인할 수 있다. 즉, 예를 들어 서울의 경우 2012년 대선을 지지한 50대 여성은 29.0%에 불과하지만, 이번 광역단체장의 선거에서는 40.3%로 나타났으며, 충남에서는 41.5% 로 큰 격차를 보였다 거 <표 2-10> 50 60대 연령별 투표율 비교: 2012년 대선과 2014년 지방선 (단위 %) 새누리당 새정치 구분 남성 여성 남성 여성 2012년 50대 63.6 71.0 36.4 29.0 대선 60대 73.3 79.0 26.7 21.0 서울 50대 56 58.9 43.4 40.3 60대 76.3 76.7 23.4 22.8 경기 50대 56.6 64.3 43.4 35.7 60대 76.7 78.4 23.3 21.6 인천 50대 55.3 60.5 44.1 39.1 60대 78.4 77 20.9 22.5 충남 50대 54.6 57.3 44.8 41.5 60대 74 73.2 24.9 25.1 부산 50대 51.2 63.3 48.8 36.7 60대 74.2 80.9 25.8 19.1 대구 50대 51 68.6 48 29.2 60대 78.1 87.9 21.7 9.8 44 6.4 지방선거 여성후보자 선거운동 경험에 대한 연구

물론 세대별 투표성향은 남녀를 공통해서 나타나는 반면 20,30대 여성 과 50,60대 여성 사이의 정치적 성향이 같은 세대 남성보다 훨씬 크다는 점 또한 주목할 만하다. 이에 더해 중요한 젠더변수는 20대 여성 과 20대 남성의 여야 지지도의 차이가 적지 않다는 점이다. 한 예로 서 울시장 선거에서 20대 남성은 63.5%, 여성은 74.6%가 박원순을 지지한 반면, 경기지역에서는 20대 남성은 57.4%, 여성은 71.3%가 김진표를 지 지했다(표 2-11). 이 현상은 다른 측면에서는 여성 세대별 정치지향 차 이가 남성 세대 차이보다 훨씬 더 크다는 것을 의미하기도 한다. 서울의 경우 20대 여성의 박원순 지지도 74.6%와 60대 이상 여성의 정몽준 지 지도 76.7%에서 알 수 있듯이 극단적인 대비가 나타난다. <표 2-11> 2014년 지방선거 상세 분석 - 서울과 경기 지역 서울 구분 새누리당 정몽준 경기 새정치민주연합 새누리당 새정치민주연합 박원순 남경필 김진표 개표 43.2 55.9 50.5 49.5 출구조사 44.7 54.5 49 51 20대 남 35 63.5 42.6 57.4 여 23.9 74.6 28.7 71.3 30대 남 27.1 72.4 30.1 69.9 여 23 76.3 27.3 72.7 40대 남 30.2 69 33.3 66.7 여 35.9 63.2 38.9 61.1 50대 남 56 43.4 56.6 43.4 여 58.9 40.3 64.3 35.7 60대 이상 남 76.3 23.4 76.7 23.3 여 76.7 22.8 78.4 21.6 *자료: 방송3사 출구조사(한귀영 2014: 29-30) 재구성 Ⅱ. 6 4 지방선거와 여성 45

Ⅲ. 참여관찰을 통한 여성후보자의 선거 경험 분석 1. 후보자 분석 각 후보자를 의회 수준으로 나누면 7명은 기초의회 의원 선거에, 나 머지 1명은 광역의회 의원 선거에 출마하였고, 이번에 처음 선거를 치루 는 후보자는 2명, 지난 지방선거에 출마했으나 재도전하는 후보자는 2 명, 재선에 도전하는 후보자는 2명, 3선에 도전하는 후보자는 2명이었다. 지역별로 나누면 서울 4명, 경기 3명과 경남 창원 1명으로 구성되었으 며, 정당별로 보면 새누리당 2명, 새정치민주연합 3명, 통합진보당 1명, 정의당 1명, 무소속 1명으로 구분된다(표 <3-1> 참조). 후보자들의 나 이를 보면 60대가 1명, 50대 3명, 40대 4명으로 구성되어 2014년 지방 선거 전체 여성후보자의 평균 연령에 비해서는 상대적으로 젊은 편이다. 학력 면에서 1명은 대학 중퇴, 5명은 대졸, 1명은 석사, 1명은 석사과정 재학 중으로 대체로 대졸 이상의 고학력자로, 기초의회 여성후보자의 평 균치를 반영한다. 모니터링 참여 후보자 중 현재 의원직을 맡고 있는 후 보자는 4명이고 그들을 제외한 후보자들의 경력을 살펴보면 시민단체 활 동가가 3명, 어린이집 대표가 1명이며, 시민단체 활동가 중 한 명은 전 직 여성단체 대표를 지냈다(표 <3-2> 참조). 46 6.4 지방선거 여성후보자 선거운동 경험에 대한 연구

<표 3-1> 모니터링 대상 후보자 정치 이력 구분 지역구 선거 경력 소속 정당 정당 가입 시기 공천 과정 당선 여부 A 경기 고양 초선 새정치(가) 2012년 경 경선 당 B 서울 동대문 재선 새누리(가) 2010년 경 경선 당 C 서울 성북 재도전 전 진보신당) 무소속 1997년 국민승리 21 - 낙 창당 멤버 16) D 서울 마포 재선 정의당 2000년 민주노동당 단수 낙 E 경기 용인 재도전(전 국민참여당) 새정치(가) 2014년 4월 새정치 경선 당 복당 17) F 서울 도봉 3선 새누리(가) 1980년대 중반 전략 당 G 경남 창원 (광역) 3선 통합진보당 2000년 민주노동당 경선 낙 H 경기 수원 초선 새정치(가) 2014년 3월 우선 당 <표 3-2> 모니터링 대상 후보자 이력 구 분 나 이 학력 직업 나이 가족사항 A 44 대졸 어린이집대표 44 배우자/아들 2(20대) 16) 2010년 같은 지역구의 진보신당 기초의원 후보로 출마하여 10.29%의 득표율을 얻고 낙선 17) 2004년 열린우리당 입당 및 탈당, 2010년 국민참여당 입당 경기도 도의원으로 출마, 20.78% 의 득표율을 얻고 낙선. Ⅲ. 참여관찰을 통한 여성후보자의 선거 경험 분석 47