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2 2012 연구보고서-4 국회의원 선거에서의 여성공천과정 분석을 통한 대표성 증진방안 연구책임자 : 김원홍(본원 연구위원) 공동연구자 : 이수연(본원 선임연구위원) 김민정(서울시립대학교 교수) 연구조 원 : 전선영(본원 위촉연구원)

3 발 간 사 2012년은 어느 해보다는 여성대표성이 중요한 해로서 4월 11일 제19대 총선이 실시되었습니다. 이번 제19대 총선결과 여성당선자는 총 47명으로 15.7%를 차지하였습니다. 이번 선거에서 정당들은 총선 시작과 함께 여성 공천 을 개혁 화두로 올리며, 15~30%까지 지역구 여성할당을 약속한 바 있었습니다. 그러나 당 지도부의 공약이 무산된 가운데 19대 여성국회의원 비율은 제18대 국회의 여성 의원 비율보다 조금 증가한 결과를 얻었습니다. 특히 이번 총선에서 각 정당들은 지역구 후보 공천과 관련하여 전략 공천과 경선시 가산점 부여 등의 정책을 실시하였으나, 지역구 여성 공천 결과는 7%에 그치는 한계를 드러냈습니다. 앞으로 이 문제의 해결을 위한 고민과 더 많은 노력이 필요합니다. 2012년 세계경제포럼(WEF)이 발표한 것에 의하면 우리나라의 성격차지 수는 정치 경제적 참여 부분의 남녀격차가 큰 이유로 135개국 중 108위에 머물렀습니다. 따라서 양성평등의 실효성 제고를 위해 성격차를 줄이고 여성의 지위향상을 도모하기 위한 노력이 필요합니다. 여성의 정치참여 확대와 정치적 대표성 증대 논의에서 제1차 관문이자 가장 중요한 통로로 지적되는 것이 각 정당의 공천 과정입니다. 이에 여성의 의회 진출 확대를 위해서는 우선적으로 정당 차원에서의 공천의 기회가 확대되어야 할 것입니다. 따라서 본 이 연구는 19대 총선을 통해 여성 후보 공천의 전반적인 과정 및 문제점을 분석하였으며, 이 과정에서 여성들이 총선 후보자로서 겪는 공천 과정 경험을 객관적으로 데이터화하였습니다. 본 이 연구보고서가 널리

4 활용되기를 기대합니다. 끝으로 이 연구의 자문 및 평가에 참여하여 연구의 질을 높이는데, 도움을 주신 원내외 여러 선생님들과 많은 어려움 속에서도 과제를 진행해주신 연구자들의 노고에 진심으로 감사드립니다. 2012년 12월 한국여성정책연구원 원 장 최 금 숙

5 연구요약 Ⅰ. 연구목적 및 방법 본 연구의 목적은 19대 총선에서 여성 후보의 공천과정을 조사하여 향후 여 성의 정치참여를 확대할 수 있는 방안을 모색하는 것임. - 여성의 정치참여 확대와 정치적 대표성 증대 논의에서 제1차 관문이자 가 장 중요한 통로로 지적되는 것이 정당의 공천 과정 및 제도에 관한 것임. - 실제 선거에서 여성의 당선율이나 경쟁력이 남성에 비해 떨어지지 않는다 는 연구결과들이 있음. 이에 여성의 의회 진출 확대를 위해서는 우선적으로 정당 차원에서의 공천의 기회가 확대되어야 함을 주목함. - 이에 따라 제19대 총선에서의 주요 정당들의 공천과정과 여성의 정치적 대 표성과의 관계를 비교분석하고 문제점을 고찰하여, 공천과정에서의 여성대 표성 강화를 위한 운영방식 및 제도적 개선방안 모색을 목적으로 함. 이를 위해 본 연구에서는 첫째, 정당의 공천과정과 여성의 정치적 대표성과 의 관계에 대한 이론적 고찰을 하고, 둘째, 17대, 18대, 19대 총선을 중심으로 여성 후보에 대한 정당의 공천과정 변화를 분석함. 셋째, 19대 총선을 통해 본 여성 후보 공천의 전반적인 과정 및 문제점을 분석하고, 넷째, 주요 정당 의 여성친화적 공천운영 및 제도개선 방안을 제안함. 연구방법은 문헌연구, 홈페이지조사, 설문조사, 심층면접조사, 관계전문가자 문 등임. Ⅱ. 정당의 공천과정과 여성의 정치적 대표성 관계에 대한 이론적 고찰 여성의 정치적 대표성에 영향을 미치는 요인 가운데 공천과정은 가장 핵심적 인 충원 관문으로 간주됨. 정당의 후보 공천 방식은 선거에서 승리하려는 정당 본연의 목적뿐만 아니라 정당 내부 조직에서 당권을 획득하려는 경쟁 속에서 매우 다양하게 변화됨. - 정당의 후보 공천은 선거 승리를 위한 대내외적 권력관계와 정당 내부의 지 배력을 확보하기 위한 정치적 이해관계가 상호작용하는 정치적 기제임 i

6 (Lundell, 2004: 26; Norris et. al., 1995: ; 이동윤, 2012: 97-98). 정당의 후보 공천은 정당의 지도부나 당원, 유권자 중 누가 어떻게 후보를 지 명하는가에 따라 정치적 대표성이 달라진다는 점에서 중요함. - 후보자 선정과정은 중앙당과 지방조직과의 관계, 당원의 참여나 개방성의 정도 등에 따라 국가나 정당별로 상이하며, 그 결과 역시 다양하게 나타남. - 공천 방식은 후보 지명에 참여하는 주체가 얼마나 광범위한지의 포괄성 (inclusiveness), 과정이 중앙집권적인지 분권적인지 그 정도에 따라, 그리고 공천 체계가 제도화(bureaucratic)되어 있는지 아니면 지도자의 의지에 따라 변동이 가능한지(patronage-oriented)에 따라 분류 가능함(Matland, 2005: 95). 분권화 민주적인 방식 (경선 등) (Ⅰ) (III) (Ⅱ) (IV) 엘리트 조정 (중앙집권적) 중앙집중화 <후보자 선출과정 모델> * 모델 Ⅰ : 가장 포괄적인 공천방식. 정당지도자의 영향력이 완전 배제된 가운데 당원에 의하여 상향식으로 결정하는 방식(ex. 독일 후 보공천, 미국 예비선거제도) * 모델 Ⅱ : 폐쇄적인 방식과 포괄적인 방식 사이. 당원과 정당지도자의 의사를 동시에 반영하는 합의형. * 모델 Ⅲ : 정당의 공직후보 선출에 있어 당원의 참여나 정당지도자의 영 향력 또는 지구당이나 중앙당의 개입 없이 정당외적 요인에 좌우되는 모형. 비경쟁적 시민참여형. * 모델 Ⅳ : 가장 폐쇄적인 공천방식. 당 지도자, 계파 지도자, 당 실무자 들이 모여서 후보를 결정하는 방식 ii

7 - 우리나라에서는 이러한 특성을 상향식과 하향식이라는 공천방식으로 설명 하고 있음. * 상향식 : 당원이나 일반인들의 의견을 반영하는 체계 * 하향식 : 정당지도자 혹은 정당 내에서 선거를 거치지 않은 비선출직 선 정위원회가 후보를 공천하는 것으로 1인 혹은 소수가 후보를 결 정하는 방식 정당의 공천은 다양한 방식으로 이루어지지만, 어떤 방식이 여성의 정치 진출 을 높이는지에 대해서는 정해진 공식이 없음. 단지 한국의 경우, 최근 정당의 후보 공천이 점차 탈중심화되고 유권자들의 참여가 늘어나는 모습이 뚜렷하 게 나타나고 있는데, 여성정치인 증대와 관련하여 이러한 움직임은 딱히 긍 정적인 모습을 보여주고 있지는 않음. - 최근 한국에서 대두되는 개방적 방식과 기존의 폐쇄적 방식 사이에 어떤 방 식이 여성에게 더 유리한가에 대해서는 많은 논란이 존재함. * 상향식의 경우, 일반인들이 남성이 여성보다 더 지도자에 적합하다는 선 입견을 가지고 있으므로 선거구민이나 당원들에 의한 후보자 선택이 여 성에게 유리하지 않을 수 있는 확률이 큼(Eagly and Karau, 2002). 그렇다 고 소수의 지도자에 의한 선택(하향식)이 반드시 여성에게 유리하다고 할 수는 없지만, 이들이 여성 혹은 소수자의 정치참여를 지원하는 철학을 가 지거나 민주적이고 평등한 당 문화를 형성하려는 목적을 가지고 있을 경 우처럼 지도자의 신념에 따라 유리할 수도 있음. * 다른 한편, 여성의 정치참여가 활발하고 정당 내에서 여성의 세력화가 이 루어진 국가에서는 상향식 공천방식이 여성에게 유리하지만 그렇지 않은 경우에는 상향식이 여성에게 불리하게 작용한다는 주장도 있음(김민정, 2012: 43). 공천방식은 그 자체로 여성의 대표성에 영향을 미치기보다는 당의 규칙과 기준 같은 선거문화와 이러한 선거문화를 작동시키는 국가 전체의 경제발전 수준, 사회 전체 문화와 선거제도 의 광범위한 영향 속에서 다양한 요소들이 결합하여 작동한다고 볼 수 있음(Matland, 2005: 94). - 정당마다 후보 공천의 대표성을 제고하기 위해서는 당내에서 발생하는 다 양한 의견들을 수렴하여 공천 과정의 경쟁성과 공정성을 보다 확실하게 보 장하는 제도적 규율과 방안을 마련할 필요가 있음(정진민, 2011: ). * 항시 적용되는 규칙이 있다는 것은 대체로 여성에게 유리하다는 주장이 iii

8 있는데, 명백하고 공식화된 규칙이 있음으로써 여성들이 이러한 규칙에 맞는 전략을 개발할 수 있는 여지가 있기 때문이라는 지적이 있음 (Matland, 2005: 96). - 또한 여성의 정치대표성을 높일 수 있는 방법으로 제도화된 공천체제에서 중앙지도부가 공천명부 결정에 개입할 수 있는 권한을 갖는 것이 있음. * 제도화된 공천 원칙이 있으면서 여기에 여성 후보에 대한 할당원칙 및 의 지가 포함되어 있다면 여성에게는 가장 유리한 공천방식이라고 할 수 있 을 것임. 따라서 여성의 대표성을 확대하기 위한 공천제도 개선과 관련한 구체적이고 다양한 연구가 필요함. Ⅲ. 17대~19대 총선에서의 여성 후보 공천 과정 비교분석 1. 공천과정 변화 17대에서 19대까지 총선에서 주요 정당은 경선(상향식)과 하향식 공천방식을 함께 사용함. - 17대에는 각 정당의 중앙위원회에서 경선 지역과 단수공천 지역을 정하고 공천을 하였으며 공천심사위원회에서 단수공천을 심사함. 경선지역은 비교 적 많지 않았고 여성이 참여한 경선지역은 더욱 적었음. * 열린우리당에서는 8지역(2명 통과), 한나라당에서는 2지역(0명 통과)에서 여성이 참여한 경선이 진행됨. - 18대에는 하향식 공천만 시행됨. * 공천심사위원회에서 모든 공천을 결정하였지만 사실상 정당의 주요 계파 간의 안배가 주요 공천 변수였다고 할 수 있음. * 당내 개인적 네트워크를 갖지 못한 여성들에게 상당히 불리한 공천이었 다고 할 수 있음. - 19대에는 17대처럼 부분적으로 경선이 적용됨. * 여성이 참여한 경선지역은 새누리당은 4곳, 민주통합당은 10개 지역임. iv

9 <17~19대 공천 방식 및 결과 비교> 시기 정당 총지역구 공천방식 단수공천 경선 여성후보 비율 17대 열린우리당 243 9/159(5.7%) 2/8/84(2.4%) 4.5% 한나라당 218 8/203(3.9%) 0/2/15(0%) 3.7% 18대 한나라당 /227(7.3%) - 7.3% 통합민주당 /182(7.6%) - 7.6% 19대 새누리당 /182(8.8%) 0/4/48(0%) 7.0% 민주통합당 /129(15.6%) 3/10/80(3.8%) 10.0% 2. 공천과정에서의 문제점 및 과제 17대 총선 17대 총선을 앞두고 지역구 의석이 확대되고 비례대표도 증원되었으며 정당 법도 개정되는 변화가 있었음. - 비례대표의 경우 여성 50% 이상 공천을 의무화시켰으며, 지역구 공천 후보 총수의 30% 이상을 여성후보로 공천할 경우 정당에 보조금을 지급한다고 명시함. 부분적으로 치러졌던 상향식 경선은 한국 국회의원 선거에서의 최초 경험이 었다는 점에서 큰 의미가 있지만, 경선 시행 지역이 전체 공천 지역에 비해서 적었고 여러 문제점도 드러냄. - 첫째, 선거인단 구성의 불균형 현상, 낮은 투표율 등 경선이 제대로 이루어 지지 못함. - 둘째, 여성이 경선에 참여한 지역이 극히 적었음. * 열린우리당은 8지역, 한나라당은 2지역에 불과함. - 셋째, 경선과정에 관한 참여관찰 연구에서 나타난 것을 보면, 정당과 관계 없이 대부분의 경선이 3일의 선거운동기간밖에 주어지지 않았음. 이로 인해 경선 참가 후보들이 자신을 알리는데 한계가 있었고, 이미 알려진 후보가 유리했음. * 여성 후보들의 경우 대체로 남성 후보들에 비해서 선거캠프의 조직이 약 해 경선제는 이미 지역적 기반을 가지고 있고 지역에 인지도가 있는 여 v

10 성 후보에게는 유리하지만 그렇지 않은 후보에게는 불리하게 나타남. * 정당 내에서 활동 혹은 자신의 전문적인 영역에서의 활동경험을 가지고 충원되는 것이 아니라 대중들에게 얼마나 알려져 있느냐 혹은 그러한 통 로를 가지고 있느냐가 충원의 가장 중요한 요인이 됨으로써 오히려 비합 리적인 선택의 가능성을 보여줌. 종합적으로 볼 때, 17대의 경선 방식은 여성의 대표성에 부정적일 뿐만이 아 니라 한국 정치에도 부정적인 영향을 주었다고 평가할 수 있음. 18대 총선 18대 총선에서는 표면적으로 공심위에서 공천이 이루어지는 것 같았지만 실 제로는 정당내 역학관계에 의해서 공천이 이루어졌음. 게다가 15, 16, 17대와 달리 18대에 오면서 민노당을 제외한 다른 정당들에서 는 여성계 혹은 시민단체 출신의 여성은 한명도 공천하지 않았고, 대부분이 정치인이거나 직업적 전문성을 가진 여성이 공천됨. 19대 총선 19대 총선은 첫째, 제도 관철이라는 점에서는 후퇴한 선거였음. - 공직선거법에 나타난 지역구 30% 여성공천이라는 과제는 지켜지지 않았고, 각 정당에서도 당내 여성공천과 관련하여 세운 규칙이 사실상 지켜지지 않 았음. 둘째, 17대 총선에서도 나타났고 기존 연구에서도 나타났듯이 경선이 여성들 에게 불리했음. - 경선이 한국 정당의 민주화를 위해서 거스를 수 없는 대안이라면 여성과 같 이 취약한 위치에 있는 예비후보를 위한 대안이 필요함. 그 대안으로는 전 략공천에서의 여성의 비율 확정을 들 수 있음. - 한편 경선 자체가 정당민주화에 긍정적인 대안인가에 대해서도 한번 생각 해볼 필요가 있음. 이번 선거에서 도입된 국민경선제도와 모바일 투표 방식 은 그것이 가지고 있는 긍정적인 측면에도 불구하고 동원가능성 및 조직선 거의 가능성 때문에 많은 논란을 낳았음. 셋째, 여성정치발전을 위해 여성들간의 연대가 절실함. - 17대 총선을 지나면서 여성의원의 비율이 13%를 넘기 시작하자 여성이라는 vi

11 이유로 초당적인 연대가 사실상 불가능해졌음. * 여성의원들은 여성이기 이전에 이미 한 정당에 소속된 의원이기 때문에 당을 초월한 연대의 모습을 보여주지 못했음. 그렇기 때문에 여성이라는 변수는 정치에서 실종되고 남성 정치인들의 필요에 따라 사용되는 도구 로 이용되는 모습을 보이기도 했음. - 성이라는 변수가 공천의 중요 변수가 되기 위해서는 당내에서 여성의 정치 세력화가 이루어져서 성변수가 공천의 주요 변수가 되도록 판을 짜둘 필요 가 있음. 그렇지 않으면 다른 중요한 변수들이 나타날 때, 성변수는 고려에 서 사라지게 됨. - 따라서 여성의원들 뿐만 아니라 여성들 간의 연대를 강화시켜 성변수를 끊 임없이 정치에서 중요한 변수로 각인시키려는 노력이 필요함. 공천방식과 여성의 정치적 대표성 확대 관계 및 과제 여성들에게 상향식 공천이 유리한지 하향식 공천이 유리한지에 대해서는 명 확하지 않음. - 북구 국가들은 대부분 정당명부 작성에 있어서 상향식의 공천방식을 택하 고 있고 여성들은 이미 일찍부터 정당 활동을 통해 정당내 충분한 지지기 반을 가지고 있기 때문에 많은 여성들이 공천되고 있음. 그러나 한국과 같 이 정당의 민주화가 아직 발전되어 있지 않고 여전히 중앙집권적인 성향이 강하며 남성 중심적인 정당문화가 아직 남아있는 국가에서는 상향식 공천 으로 여성을 공천함에 있어 17대 총선에서 보이듯이 여성에게 불리하게 작 용함. - 한편 하향식 공천의 경우에는 당내 역학관계가 공천의 가장 큰 변수가 되기 때문에 당내 입지가 약한 여성들에게 역시 불리함. * 후원방식으로 남성정치인에 의해서 발탁되어 공천이 된다고 하더라도 일회 성 공천에 그치고, 그렇게 공천된 여성들이 독자적이고 자율적으로 정치활 동을 할 공간은 무척 작기 때문에 여성정치세력화에는 도움이 되지 않음. 따라서 상향식 공천이든 하향식 공천이든 한국의 상황에서는 무엇이 더 유리 한지 판단하기 어려움. 그보다 정당은 외부로부터 일회적으로 여성을 충원하 고 도구로 활용하는 것을 지양하고 소속된 정당과 뜻을 같이 하는 여성 정치 인을 육성하여 이들을 공천하는 것을 지향해야 할 것임. vii

12 Ⅳ. 19대 총선 여성후보 대상 공천과정 설문조사 분석 조사 목적 및 설계 구분 내용 (1) 조사 대상 제19대 총선 여성 예비후보자 159명 (2) 유효 표본 87명(응답률 54.7%) (3) 조사 방법 구조화된 설문지를 통한 온라인, 전화조사 (4) 자료 처리 및 분석 SPSS13.0활용 빈도분석, 평균값, 교차분석 실시 (5) 조사 기간 ~ 8.14 (8일) (6) 조사 목적 제19대 총선과 관련하여 주요 정당들의 공천과정이 여성의 정치적 대표성에 미치는 영향과 문제점을 고찰하고, 향후 운영방식 및 제 도적 개선방안을 마련하기 위한 기초 자료를 확보하고자 함 조사 내용 주요 항목 제19대 총선과 여성공천과정 분석을 위한 조사 조사 내용 여성후보자의 일반적인 사항(연령/ 학력/ 직업/ 출마지역) 소속 정당 / 제 19대 총선 이전 경력 / 소속 정당 활동 경력 해당 지역구 활동 유형 및 경력 / 당 직책 정당 내 특정계파 소속 여부 제 19대 총선 공천 여부 / 공천 이유 / 지역구 동일 여부 공천 유형 / 공천 영향 낙천된 유형 / 경선실패 원인 공천심사위원회 평가(인적구성의 공정성과 전문성/ 공천심사기준의 객관성/ 공천심사기준 적용의 공정성/ 공천심사위원회 운영과정의 독립성/ 심사결과의 합당성) 차기 공천 심사에서 중점 두어야 할 항목 공천심사에 영향을 미친 요인(정치적 계파 이해관계에 따른 나눠먹기/ 경력과 전문성/ 소속정당에 대한 기여도/ 여성공천의무 할당/ 지역기반 및 지역구 활 동/ 조직 및 자금력/ 의정활동 실적) 공천결과 만족도(지역구 여성후보 공천 결과/ 신인과 약자에 대한 배려 충분/ 경선지역 및 여성 후보자 선정 결과) 선호하는 공천 방식 여성의 정치적 대표성이 확대되기 위하여 우선적으로 이루어져야 할 사항 viii

13 응답자의 특성 연령 경력 학력 경력 구분 표본 수 비율(%) 구분 표본 수 비율(%) 30대 대 대 대 이상 년 ~ 10년 미만 년 ~ 20년 미만 년 이상 무응답 대졸 이하 석사 과정/졸업 박사 과정/졸업 국회의원 정당인 교직 기업가 법조인 사회/시민단체 기타 출마 지역 소속 정당 서울 경기 경상 전라 충청 강원 제주 비례 새누리당 민주통합당 자유선진당 통합진보당 무소속 전체 87명 전체 87명 조사 결과 분석 19대 총선 공천 및 공천 유형 - 여성후보자들에게 공천의 경향과 공정성 등을 물어봄. * 공천된 응답자들의 경우, 자신이 공천된 가장 중요한 이유로 경력과 전문 성을 가장 많이 들음. 그 다음으로 지역구 활동경력, 당에 대한 공헌도 순 이었고, 당내 계파는 전혀 영향을 미치지 않았다고 생각함. 반면, 공천되 지 않은 응답자들의 경우, 당내 계파가 가장 큰 영향을 미친다고 생각함. * 공천된 응답자들은 당의 공천 내용, 공천심사위원회에 대한 평가에 있어 ix

14 서도 상당히 긍정적이었음. 흥미로운 것은 공천된 후보들이 공천에 계파 가 미치는 영향을 부정하였으나 신청 지역구와는 다른 지역구로 공천된 후보들의 60%가 당내 계파가 영향이 있었다고 답함. 낙천된 유형 및 경선실패 원인 - 공천되지 못한 후보자들에게 낙천된 유형, 경선 실패 요인, 당의 전략공천 및 단수공천에 대한 의견 등을 물어보았음. * 낙천 유형은 전략 및 단수 공천이 가장 많았고 다음으로 경선 실패였음. * 경선에 실패한 11명에게 실패 요인을 물었을 때 가장 많은 응답이 계파 나눠 먹기였음. * 당의 전략/단수 공천에 대한 의견은 대다수가 부정적이었음. 공천심사위원회에 대한 평가 - 공천심사위원회 평가 항목으로는 인적 구성의 공정성과 전문성 과 공천심 사 기준의 객관성, 공천심사 기준 적용의 공정성, 공천심사위원회 운영 과정의 독립성 등임. - 모든 항목에서 보통 이상 이라는 의견이 다수를 이루었음. * 가장 낮은 분포를 보인 항목은 인적구성의 공정성과 전문성 과 공천심 사 기준의 객관성 임. - 그러나 공천을 받은 사람과 받지 못한 사람 사이에는 공천심사위에 대한 평 가가 다르게 나타남. * 두 집단에 대한 평균비교를 실시한 결과 대체로 공천받은 집단의 만족도 가 보통 이상으로 높았으며, 공천심사기준의 객관성 과 공천심사기준 적용의 공정성 순으로 높았음. * 반면에 공천 받지 못한 응답자는 만족도가 낮았으며 특히 공천심사위원 회 운영의 독립성 에서 가장 낮은 점수를 보임. x

15 <공천심사위원회에 대한 평가 집단간 비교> 인적 구성의 공정성과 전문성 공천심사 기준의 객관성 공천심사 기준 적용의 공정성 항목 집단 N 평균 표준편차 F 공천심사위원회 운영과정의 독립성 심사 결과의 합당성 *p<.05 **p<.01 ***p<.001 공천자 *** 낙천자 공천자 *** 낙천자 공천자 *** 낙천자 공천자 *** 낙천자 공천자 *** 낙천자 선호하는 공천심사위원회 및 공천 방식 - 응답자 모두에게 공천심사위원회의 선호하는 구성과 운영방식에 대해 물었 을 때 여성이 과반수 이상 참여, 계파 안배, 진보적 인사 참여, 당 내부인사 와 외부인사의 반반 구성 순으로 응답함. * 그런데 공천된 응답자의 경우 진보적 개혁인사의 참여(27.3%)를, 낙천된 응답자의 경우 여성이 50% 참여(33.3%)를 가장 많이 들었음 여성이 50% 이상 참여 진보적 개혁인사의 참여 당 인사와 외부인사가 5:5 구성 계파를 고루 안배하여 구성 <선호하는 공천심사위원회 구성 1+2순위> xi

16 - 공천 방식은 여성할당제에 의한 전략공천 방식을 공천여부와 관련 없이 가 장 선호함 여성할당제에 의한 전략공천 확대 시민배심원제 확대 여론조사 50% + 일반당원 경선 여론조사 50% + 일반유권자 경선 <선호하는 공천방식 1순위> 공천 심사 영향 요인 - 공천 심사에 영향을 미치는 항목으로 정치적 계파 이해관계에 따른 나눠먹 기, 경력과 전문성, 소속 정당에 대한 기여도, 여성공천 의무 할당, 지역기 반 및 지역구 활동, 조직 및 자금력 등을 제시하여 질문함. - 그 결과, 정치적 계파 이해관계에 따른 나눠먹기 (평균값 4.17) 항목이 가장 영향력이 많은 것으로 나타났고, 그 다음이 조직 및 자금력 (평균값 3.13), 소속 정당에 대한 기여도 (평균값 2.78), 경력과 전문성 (평균값 2.61), 지 역기반 및 지역구 활동 (평균값 2.54), 의정활동 실적 (평균값 2.43), 여성공 천 의무 할당 (평균값 2.19) 등의 순위였음. * 공천자와 낙천자는 조직 및 자금력의 중요성에 대해서는 비슷하게 평가 하였으나 기타 항목에는 집단간 차이를 보임. * 공천자는 경력과 전문성, 여성 공천 의무 할당, 소속 정당에 대한 기여도 순으로 영향을 미쳤다고 대답함. * 낙천자는 정치적 계파가 가장 큰 영향을, 다음으로 조직 및 자금력이 영 향을 미쳤다고 대답함. xii

17 <공천심사에 영향을 미친 요인 집단간 비교> 문항 집단 사례수 평균 표준편차 F 정치적 계파 이해관계에 따른 나눠먹기 경력과 전문성 소속 정당에 대한 기여도 여성공천 의무 할당 지역기반 및 지역구 활동 조직 및 자금력 의정 활동 실적 *p<.05, **p<.01, ***p<.001 공천자 낙천자 *** 공천자 낙천자 *** 공천자 낙천자 *** 공천자 낙천자 *** 공천자 낙천자 *** 공천자 낙천자 공천자 낙천자 *** 향후 총선 대비 시 중점사항 - 응답자(n=87명)의 40.2%가 지역조직기반 구축 을 선택함. 그 다음으로는 활발한 정당 활동 (20.7%), 정책 및 공약 개발 (13.8%), 선거자금 준비 (11.5%) 등의 순으로 응답함 지역조직기반 구축 활발한 정당활동 정책 및 공약개발 선거자금 준비 <향후 총선 대비 시 중점사항> xiii

18 여성의 정치적 대표성 확대를 위해 이루어져야 할 사항 - 향후 투명한 공천과정과 여성의 정치적 대표성 확대를 위해 이루어져야 할 사항 1순위에 대한 질문에서는, 응답자의 62.1%가 지역구 여성 후보 의무 할당제 법제화 를 선택하고 있었고, 그 다음으로 공천의 투명성 확보를 위 한 심사과정 내용 공개 (10.3%), 정당 내 주요 당직에 여성 할당제 도 입 (9.2%), 비례대표 50%까지 확대 (5.7%) 등의 순위를 보임 지역구 여성후보 의무할당제 법제화 공천의 투명성확보를 위한 심사과정 내용 공개 당 우세 지역 여성전략공천 확대 정당내 주요 당직에 여성할당제 도입 <투명한 공천과정과 여성의 정치적 대표성 확대를 위해 이루어져야 할 사항 1+2순위> 시사점 먼저 공천과정에서 여성후보자들은 기존의 정치 세력과 계파구조 때문에 적 지 않은 좌절감을 맛보고 있는 것으로 보임. - 많은 후보자들은 공천이 객관적이고 공정한 규칙에 의해 이루어진다기보다 는 계파적 이해관계에 의해 좌우된다고 믿고 있음. 이는 특히 낙천된 후보 자들에게서 지배적으로 나타나는 믿음임. - 반면에 공천된 후보자들은 대부분이 경력과 전문성에 의해서 자신이 선택 되었다고 믿었음. - 이러한 인식의 차이를 좁히는 것은 각 정당의 몫임. 만약 계파적 안배에 의 해 공천을 하였다면 이를 개선하려는 노력이 있어야 할 것이고 실제로 경 력과 전문성 같은 객관적이고 합리적인 기준에 의해 공천을 하였다면 이를 관련 후보자들이 이해할 수 있도록 소통을 하는 것이 필요함. xiv

19 여성들의 공천비율을 높이기 위해 공천 여부에 관련없이 여성후보자들은 공 천심사위원회의 구성이나 공천방식에 대해서 통일된 의견을 내놓음. - 공천심사위원회에 여성위원이 50% 참여할 것, 진보적 인사가 참여할 것, 계 파 안배를 할 것, 당내외 인사를 반반씩 참여시킬 것 등임. - 그런데 공천된 후보자는 진보적 인사참여를, 낙천된 후보자는 여성위원의 할당을 더 강조하는 차이를 보이고 있음. - 여기서 중요한 시사점은 공천심의위원회 구성이 결과에 중요한 영향을 미 친다는 것이고, 그렇기 때문에 여성의 정치대표성을 중요하게 여기는 위원 이 참여하는 것이 여성공천 결과에 영향을 미친다는 사실임. 따라서 앞으로 도 공천심사위원회의 여성주의 인사의 참여에 대해서는 계속하여 이슈화 할 필요가 있음. 다음으로 여성후보들이 현재의 성별화된 정치 구조를 타파할 수 있는 방법으 로 할당제에 가장 큰 기대를 하고 있다는 것임. - 하지만 현재 이상의 여성 할당비율을 끌어내는 것은 현실적으로 쉽지 않음. 남성들의 격렬한 반발이 역시 따를 것이기 때문. 따라서 여성후보자들과 당 지도자들은 한국의 낮은 여성 정치대표성을 타개하기 위한 논의를 계속하 면서 할당제에 대한 타협을 시도해야 함. - 아울러 당내의 성별 균형을 이루기 위한 당직자 여성할당제 등 다양한 여성 후보 지원도 논의되어야 함. 마지막으로 여성후보자들이 의회에 진출하기 위해서는 본인 스스로 지역에서 적극적으로 활동하여야 하고 당차원에서는 이들의 지역활동을 돕기 위한 노 력을 해야 함. Ⅴ. 19대 총선 여성후보 대상 공천과정 유형별 분석 19대 총선 주요 정당의 여성 후보 공천 기본방향 공천절차 새누리당 지역구 : 공모 심사 (경선) 후보자 선정 (의결 및 추천) 비례 : 공모 심사 순위 선정 인준 및 확정 민주통합당 지역구 : 공모 심사 (경선) 후보자 선정 인준 및 확정 비례 : 공모 심사 순위 선정 인준 및 확정 xv

20 공천기준 공천결정 권 경선 기타 새누리당 지역구 1) 총선 및 대선승리에 기여할 인사 2) 지역주민에게 신망을 받으며 당선가 능성을 갖춘 인사 3) 사회 각계각층의 목소리를 대변하며 정책입안 능력이 있는 인사 4) 엄격한 도덕성과 참신성을 갖춘 인사 5) 당 헌신도 및 사회 기여도 비례 : 도덕성과 국민감동 공직후보자추천위원회 : 심사 및 추천 국민공천배심원단 : 전략지역 후보자 적격 심사 최고위원회: 의결 확정 국민참여선거인단 구성 (1,500명 규모, 당원 20+일반국민 80%) 지역구 여성공천 30% 달성을 위해 노력 여성 가산점 부여 : 신인, 전현직 기초의회 의원 20% ; 전 현 직 비례대표 국회의원, 전 현직 해당 지역 당협위원장, 전 현직 광역의회 의원 10% 현역의원 하위 25% 컷오프 : 교체여부 50% + 경쟁력 50% 민주통합당 지역구 1) 정체성 2) 기여도 3) 의정활동 능력 4) 도덕성 5) 당선가능성 비례 : 개혁성, 시대정신, 의정활동능력, 정책전문성, 사회와 당에 대한 기여, 참신성과 도덕성 공천심사위원회: 심사 비례대표후보자추천심사 위원회 : 심사 및 순위선정 최고위원회: 인준 국민경선 1. 모바일투표와 현장투표 병행 2. 후보자간 합의시 100% 국민여론조사 (최고위원회 결정) 3. 선거인단 모집결과 해당 선거구 유권 자 총수의 2% 미만인 경우, 모바일 70% 반영 및 현장투표 (여론조사) 30% 반영 지역구 후보자 추천 15% 할당 노력 여성 가산점 부여 : 신인 여성 정치인 20%; 전직의원 및 비례의원 10% 주요정당의 공천 양상과 결과 새누리당과 민주통합당이 여성할당제 적용을 적극적으로 표방한 가운데 양당 의 여성후보 공천 방식과 그 결과는 다음과 같음. xvi

21 <주요 정당 지역구 후보 여성 공천유형> 구분 공천유형 새누리당 민주통합당* 공천 낙천 단수공천 8 14(1) 전략공천 8 5(1) 경선 여론조사경선 국민경선 3 국민경선 + 국민여론조사 1(1) 무경선 1 컷 오프 경선 패배 여론조사경선 4 국민경선 4 국민경선 + 국민여론조사 3 미등록 1 기타 ** 2 1 * ( )안 수는 야권단일화 과정에서 경선 패배 및 사퇴한 후보의 수임. ** 기타 : 공천신청철회자 및 공천철회자 자료: 각 정당 홈페이지 양당의 사례에서 보듯이 19대 총선에서 여성정치인의 충원 과정은 주로 하향 식을 통해 이루어졌음. - 새누리당은 30% 지역구 여성할당을 주장했으나 실제 230개 지역구에 16명 (7.0%)의 여성만을 전원 하향식으로 선정했으며, 이 중 8명이 단수공천, 나 머지 8명은 전략공천됨. - 민주통합당은 15% 지역구 여성할당을 주장했고, 야권단일화까지 마무리된 상태에서 총 210개 지역구에 21명(10.0%)의 여성을 공천함. 단수공천으로 13명, 전략공천으로 4명 등 하향식으로 17명을 공천함. 상향식은 새누리당에서는 전패, 민주통합당의 경우는 9개 지역구 총 11명의 경선후보 중 4명이 1순위를 기록하여 통과하는 등 절반에 못 미치는 성공을 경험함. - 새누리당은 전원 여론조사경선에서 탈락함. - 민주통합당은 경선방식으로 3명이 1순위로 통과하여 최종 공천됨. 또한 무 xvii

22 경선으로 선정된 1명이 있음. 그 밖에 경선 탈락자 7명이 있음. 여성후보의 경쟁력과 공천 및 선거 결과 공천유형별 결과 - 하향식 공천유형에서 새누리당은 4명(25%)이, 민주통합당은 11명(64.7%)이 당선됨. - 상향식의 경우는 민주통합당에서 2명(50%)이 국회에 진출함. 후보들의 경쟁력은 여러 가지가 있겠지만, 크게 조직력과 자금 동원력, 인지 도, 특정계파 소속 등을 들 수 있음. 직접적으로 이를 측정할 방법은 없지만, 전현직 의원 혹은 정치신인별로 분류하거나 특정계파간 분류를 통해 간접적 으로 살펴봄. <현직 및 계파 효과> 정당 새누리당 민주 통합당 현직 여부 계파 공천 하향식 공천자 상향식 공천자 낙천자 당선 당선 비율 공천 당선 비율 컷 오프 8 현직 친이 친박 경선 패배 전직 친이 친박 신인 친이 친박 1 현직 친노 기타 전직 친노 기타 신인 친노 기타 자료: 계파의 경우 공천신청시 후보자가 직접 밝힌 경력사항과 다수의 신문기사 참조하여 재구성함. xviii

23 - 새누리당의 경우, 공천기준으로 현직 25% 컷오프를 내세우면서 현직 여성 의원의 경우 20명의 신청자 중 11명이 컷오프 당했고, 9명만이 공천되었으 며, 이 중 1명만이 당선됨. * 컷오프된 11명의 현직 여성의원의 경우 70% 이상이 친이계로 분류되는 인사들이었음. 차기 대선을 대비하여 당내 권력구도를 정비하려는 세력 들간의 알력이 현직효과를 차감시키는 효과를 낳았다고 해석할 수 있음. - 민주통합당의 경우, 8명의 현역의원이 공천을 신청하고 4명은 단수공천, 나 머지 4명은 경선에 참여함. * 단수공천된 4명의 현역의원의 경우, 현격한 경쟁력의 차이 와 단수신청/ 후보적합 이유로 공천됨. 이들간의 공통점은 높은 대중적 인지도와 현역 의원 및 다선 의원으로서 강한 조직기반을 가지고 있다는 것이었음. * 경선에 참여한 4명의 현역의원 중 여-여 대결 및 신인 대 현역의원의 대 결을 벌인 전북 익산시을 조배숙 3선 의원을 제외하고, 3명의 현역의원은 모두 초선 비례대표들로 경선 상대 후보가 모두 강한 조직력과 인지도 면에서 한수 위라 할 수 있는 남성 의원들과 대결에서 패함. * 민주통합당의 경우, 당내 유력 남성 인사들과의 경선에 패배한 경우를 제 외하고는 계파와 상관없이 현직 효과의 경쟁력을 유감없이 발휘했다고 볼 수 있음. 당대표 의지 표명과 여성 진출 움직임 확산 19대 총선의 키워드 중 하나가 양대 정당인 새누리당과 민주통합당의 여성할 당에 대한 당대표의 의지표명이었음. 결과적으로는 그에 미치지 못하였지만, 지역별로 고른 여성 공천신청자 등장이 당대표의 의지에 대한 반응으로 드러 났다고 볼 수 있음. - 당대표의 여성의 정치적 대표성 확대에 대한 의지표명과 노력에 기대어, 양 대 정당의 취약지역인 호남과 영남에서 소수이지만 여성후보가 예비후보로 등록하던가 공천을 신청한다던가 하는 사례가 있었고, 보수적인 지역정서 와 상대적으로 강한 남성 후보자들의 조직력으로 인한 진입장벽이 높았던 곳에서도 여성정치인들이 지역구 여성할당 및 경선시 여성가산점 등을 요 구하며 진입을 시도한 사례가 있었음. xix

24 2. 주요 정당의 여성 공천 유형별 사례조사 공천 유형별 조사 사례 공천 여부 공천 공천 탈락 유형 대상자 정당 선수 당선 여부 단수 공천 전략 공천 경선 승리 경선 실패 김정 새누리당 1 X [서울 중랑구갑] - 비례대표(김정) vs. 현역 지역구 의원(유정현) - 친박 특혜 논란 송영선 새누리당 2 X [경기 남양주갑] - 친박계 특혜, 돌려막기 공천, 의리공천 논란 - 당의 '강세 지역 공천 배제' 방침에도 불구, 출마 강 행(대구 달서을)했으나, 결국 경기 남양주갑에서 공 천을 받음. 손숙미 새누리당 1 X [부천원미을] - 타지역구 공천(돌려막기) [경기수원시을] 배은희 새누리당 1 X - 18대 비례대표 - 범친이계 - 돌려막기 공천 [전북 익산시을] 전정희 민주통합당 0 O - 여 vs. 여 구도 - 신인 vs. 3선 중진의원 - 여성정치신인 20% vs. 여성의원 10% 가산점 [강원 원주시갑] - 3인 경선 => 1순위 공천 김진희 민주통합당 0 X - 강원도 도의원 등 지역기반 있음 : 경선 현장투표에서 1위보다 총 31표가 뒤졌으나 여성가산점 20%를 얻어 1순위 차지 전현희 민주통합당 1 현역 - 김유정 민주통합당 1 비례 현역 - 비고 [서울강남을] - 상대방 후보(전직 3선 의원)에 대한 전략공천 움직 임 및 지역구 변경 요청 등에 대해 원칙적으로 경 선 요구 - 현장투표와 모바일투표, 여론조사로 경선 - 여성 가산점 포함 38.3% 득표 [서울 마포구을] - 8명 예비후보 등록 - 김유정 후보 공천 심사 과정에서 서류심사와 면접 심사, 다면평가 등 합산 결과 1위 => 그러나 3인 경 선 결정(정청래 전 의원 포함) - 여성 가산점 포함 17.64% 득표 [서초갑] 컷 오프 이혜훈 새누리당 인 신청 -> 전략지역 선정 => 공심위 공천 탈락 결정 - 강남벨트 현역 물갈이론 희생론 : 친박계 역차별론 xx

25 공천 여부 당선 유형 대상자 정당 선수 비고 여부 - 지역구인 서초갑에 다른 공천 신청자가 없을 정도 로(유일한 공천신청자) 경쟁력에 의문의 여지가 없 음. 진수희 새누리당 2 - 철회 전혜숙 민주통합당 1 - [서울 성동갑] - 전략지역 선정 - 이재오 의원의 핵심 측근이란 이유 때문에 낙마한 것이 아니냐는 평 [서울 광진구갑] - 지역구 관리 등 경쟁력 인정받아 단수공천되었으 나, 금품수수논란으로 공천 철회됨 - 당의 무죄추정의 원칙이 적용되지 않았고, 김한길 후보가 공천됨으로써 낙하산공천, 밀실공천, 고무 줄공천 등으로 불리웠으며, 계파 때문에 손해본 것 으로 얘기되고 있음 계파 변수 새누리당의 현역 여성의원들에 대한 공천결과를 살펴보면, 계파챙기기식 공 천이 눈에 띔. 새누리당의 경우 차기 대권구도 구상이 총선 후보 선정에 강하 게 작용했던 것으로 볼 수 있음. 이에 따라 여성현역의원들을 비롯하여 여성 후보 선정 역시 계파챙기기가 상대적으로 크게 작용했다고 할 수 있음. - 20명의 현역 여성의원이 공천을 신청했으나 그 중 11명이 컷오프됨. 이 중 8명이 친이계로 분류된 인사들이었음. 공천된 나머지 9명은 5:4 로 친이:친 박의 양상을 보임. - 서울 중랑갑(김정 의원)의 경우, 일부 유출된 여론조사 결과 친이계 현역의 원(유정현 의원)이 37.6%의 지지(1위)를 받은 반면, 김정 의원은 3.1%로 4위 를 기록하였으나, 김정 의원이 최종 공천받음. * 객관적 지표 부재 및 납득되지 않는 당의 해명 등 계파 챙기기식 공천으 로 평가됨. 이러한 점은 상대 후보의 탈당 및 무소속 출마를 가져왔고, 지 지표가 흩어지는 결과를 낳았음. - 서울 성동갑(진수희 의원, 2선 현역 의원)의 경우, 친이계(진수희 의원)의 경 쟁력에도 불구하고 전략지역구로 선정하여 친박계 인사(정치신인)를 공천 함. - 반면, 서울 서초갑(이혜훈 의원, 2선 현역 의원)은 역으로 친박계 차별론이 xxi

26 제기된 사례임. 지역구에 다른 공천 신청자가 없을 정도로 경쟁력에 의문의 여지가 없음에도 불구하고, 강남벨트 현역 의원 물갈이 흐름과 친박특혜 시비 회피에 밀려 낙천된 경우로 분류됨. 민주통합당의 경우는 새누리당 만큼 여성후보 공천과정에서 계파간 갈등이 두드러진 것처럼 보이지는 않으나, 서울 광진구갑에 공천신청하고 초반에 공 천을 확정받았다가 의혹과 여론에 밀려 철회(3월 16일)된 전혜숙 현역 의원 (비례)의 경우, 계파 때문에 손해본 것으로 회자됨. - 민주통합당의 경우 현역 프리미엄은 강하게 작용한 반면, 계파챙기기는 여 성후보자 선정에 한해서는 강하게 작용한 것은 아니라고 볼 수 있음. 민주 통합당 공천심사위원이었던 한 인사와의 인터뷰에서 여성후보 공천을 위해 서는 계파보다는 여성 후보의 역량에 더욱 초점을 맞췄다는 내용과 그 맥 락을 같이 하는 결과라고 볼 수 있음. 돌려막기식 공천 돌려막기식 공천이란 후보자가 애초에 신청한 선거구가 아닌 아무 연고가 없 는 선거구에 공천을 받아 출마하는 일종의 낙하산 공천을 빗댄 표현이며, 낙 천자를 다른 지역구에 공천하는 것을 또한 일컫음. - 이에 해당하는 대표적 사례로 새누리당의 경기 수원시을 배은희, 경기 부천 시원미구을 손숙미, 경기 남양주갑 송영선 후보를 들 수 있음. - 배은희 비례대표 의원은 서울 용산구에 공천을 신청했지만 3월 7일 낙천한 뒤, 3월 15일 친이계 정미경 의원의 지역구인 경기 수원을(권선) 지역구에 공천을 받았음. - 경기 부천시원미구을 손숙미 의원은 1월 5일 부산 중구동구에 예비후보로 등록하고 낙천했으나, 당에서 부천 원미을에 손의원을 전략공천함. - 친박계 송영선 의원은 미래희망연대 출신 비례대표로, 당의 강세 지역 공 천 배제 방침에도 불구하고 대구 달서을에 출마를 강행했으나, 결국 경기 남양주갑에서 공천을 받게 됨. 결과적으로 돌려막기식 공천은 계파챙기기의 연장선상에 놓여 있는 행태라고 할 수 있음. xxii

27 경선과 여성가산점의 영향 상향식 공천제도인 경선에서 새누리당과 민주통합당은 공히 여성가산점을 부 과함. - 새누리당은 4명의 여성후보가 경선에 나섰으나, 모두 탈락함. 이에 대한 구 체적인 자료가 없어 새누리당 여성 후보의 탈락에서 여성가산점이 어떻게 작용했는지를 이 자리에서 논할 수는 없음. - 민주통합당은 정치신인의 경우 20%, 현역의원인 경우 10%를 부과함. * 그 결과 가산점이 가점되지 않은 경우 2순위였던 여성 후보가 가산점에 의해 1순위로 경선을 통과한 사례가 2건 있었음. 전북 익산시을의 전정희 후보와 강원 원주시갑의 김진희 후보임. 경선방식과 조직력 차이의 결과 19대 총선에서 경선은 여성 후보들의 상대적으로 약한 조직력으로 인해 여성 후보에게 유리하지 않게 작용한 것으로 드러남. - 민주통합당의 서울 강남구을은 국민경선 70%와 국민여론조사 30%로 경선 을 치렀는데, 전현희 18대 비례대표 의원과 정동영 전 의원이 경선을 치룸. 결과는 여성가산 10% 가점에도 불구하고 약 2배 가량의 차이로 전현희 의 원이 패배함. - 국민경선만으로 공천자를 선출하기로 한 서울 마포을(민주통합당)의 경우, 김유정 현 비례대표 의원과 정청래 전의원 그리고 2년간 지역구를 다져온 정명수 후보간 3자 경선을 하였음. 결과는 여성가산에도 불구하고 김유정 의원이 3순위에 머물렀음. 두 사례는 경선제가 결국 지역적 조직 기반을 가지고 있고 이미 지역에 인지 도가 있는 후보에게는 유리하지만 그렇지 않은 후보에게는 불리하게 작용했 음을 드러냄. 3. 소결 한 정당의 권력관계는 정당의 공직후보 공천과정에 반영됨(Schattschneider, 1942). 따라서 정당의 공직후보 공천과정에서 나타나는 여러 특성은 정당의 내외적 권력관계 및 권력투쟁의 성격을 반영함(박명호, 2012). xxiii

28 여성의 정치적 대표성 강화와 관련하여 양 정당이 보여준 공천과정과 그 결 과를 살펴보면, 다음과 같음. - 새누리당은 차기 대권 구도 및 권력관계 정리 차원에서 계파를 고려한 공천 이 이루어졌다는 것을 가장 큰 특징으로 함. - 민주통합당의 경우는 여성의 정치적 대표성 확대와 정당의 민주화 및 정체 성 연계를 보여주려는 데 초점을 맞추고 있다고 할 수 있음. 차기 대권 도 전 후보가 부각되지 않은 상태에서 민주통합당이라는 정당의 정체성 및 이 미지를 강화시키고자 했다고 분석할 수 있음. 상향식보다는 하향식 공천이 여성의 정치적 대표성 강화에 정의 작용을 하였 고, 상향식 공천은 상대적으로 조직력이 약한 여성 후보에게 불리한 결과를 낳았음. 그러나 여성 및 신인에게 가산점을 부여함으로써, 여성의 정치적 진 출에의 장벽을 낮추는 결과를 가져왔음. 당대표의 여성의 정치적 대표성에 대한 의지 표명은 여성신인 및 정치인들에 게 지역 정서, 당의 비강세 지역 등에 의해 높아졌던 심리적 진입장벽을 낮추 는 효과가 있었음. Ⅵ. 정책 제언 연구결과, 다음의 정책들을 제안함. 여성 대표성 증진을 위한 법 제도적 개선방향 여성의 정치적 대표성 확대에 관한 논리 개발과 확산 전체 의석의 50%로 비례대표 의석수 확대 정기 공직 선거 국회 및 지방의회 지역구 30% 여성 후보 공천할당제 의무화 국회의원 비례대표제 선거 50% 위반시 제재조치 강화 여성추천보조금 확대 및 실질적 지원 방안 마련 정당차원에서의 여성대표성 강화 방안 친여성적 공천 방안 마련 - 공천심사위원회에 50% 이상 여성위원의 참여 의무화 및 양성평등의식 교육 xxiv

29 강화 - 여성 역량을 고려한 공천운영위원회 운영 규정(안) 도입 - 여성후보 경선제 대안 마련 - 여성후보에 대한 전략 공천 확대 여성후보 가산점 제도에 대한 당내 합의와 정당화에 대한 노력 강화 주요 당직 간부 여성할당제 도입 지역구 위원장 30% 여성할당제 도입 여성후보의 조직기반 구축 강화 노력 여성 후보 육성 및 발굴 강화 - 여성정치참여확대위원회 설치 및 운영 - 여성 정치인 발굴 및 육성 시스템 구축 및 멘토 제도 운영 - 여성 청년층 발굴 및 육성 강화 여성 대표성 증진을 위한 여성계의 역할 강화 여성단체들 간의 전국적인 연대활동과 지역별 모임에 기초한 활발한 유권자 운동 강화 - 커피파티나 타운미팅 등 면대면 방식을 통해 여성 생활에 밀접한 선거운동 전개 확산 xxv

30 목 차 Ⅰ. 서 론 1 1. 연구의 필요성 3 2. 연구내용 및 방법 5 가. 연구내용 5 나. 연구방법 5 Ⅱ. 이론적 고찰 7 1. 여성의 정치적 대표성 제고의 필요성 9 2. 정당의 공천제도 한국의 공천제도와 여성의 정치대표성에 미치는 영향 여성의 정치 대표성과 정당의 공천제도에 관한 기존연구 검토 23 Ⅲ. 여성 후보 공천과정의 변화: 17대, 18대, 19대 총선 비교 대 총선 29 가. 열린우리당의 17대 총선시 후보공천 30 나. 한나라당의 17대 총선시 후보공천 32 다. 민주노동당 34 라. 새천년민주당 36 마. 여성 공천자의 전직별 유형 36 바. 17대 총선 공천방식에서 나타난 문제점 대 총선 43 가. 공천과정 44 나. 종합평가 48 다. 18대 총선에서 여성공천의 특징 51 xxvii

31 3. 19대 총선 55 가. 새누리당 공천 55 나. 민주통합당 58 다. 통합진보당 61 라. 19대 총선 여성 공천자 61 마. 여성공천자의 전직별 유형 64 바. 19대 총선과 여성공천의 과제 종합평가 71 가. 공천과정의 변화 71 나. 역대 공천과정에서의 문제점 및 과제 72 다. 여성국회의원 후보의 전직 유형 및 공천 76 Ⅳ. 19대 총선을 통해 본 여성후보 공천과정 분석 대 총선 주요 정당의 여성후보 공천 기본방향과 여성의 대표성 81 가. 새누리당 82 나. 민주통합당 91 다. 통합진보당 105 라. 자유선진당 대 총선 여성후보 대상 공천과정 설문조사 분석 114 가. 조사 개요 114 나. 조사 결과 분석 118 다. 조사 결과 논의 대 총선 여성후보 대상 공천과정 유형별 분석 164 가. 주요 정당의 여성 공천 유형과 결과 164 나. 주요 정당의 여성 공천 유형별 사례조사 171 다. 소결 186 xxviii

32 Ⅴ. 결론 및 정책 제언 결론 189 가. 역대공천과정의 변화 및 특징 189 나. 19대 총선과정에 대한 평가 및 시사점 191 다. 여성후보자 공천과정 및 활동 정책 제언 195 가. 여성 대표성 증진을 위한 법 제도적 개선방향 195 나. 정당차원에서의 여성대표성 강화 방안 201 다. 여성 대표성 증진을 위한 여성계의 역할 강화 211 참고문헌 213 부 록 219 <부록 1> 19대 총선 여성후보자, 당선자 현황 221 <부록 2> 여성 정치대표성 확대를 위한 여성할당제도 229 <부록 3> 제19대 총선과 여성공천과정 분석을 위한 설문지 240 <부록 4> 부표 251 <부록 5> 주요 정당 여성 공천자/낙천자 명부 261 Abstract 277 xxix

33 표 목 차 <표 Ⅲ-1> 17대 열린우리당 지역구공천(2004) 31 <표 Ⅲ-2> 한나라당 17대 지역구 여성후보 공천 33 <표 Ⅲ-3> 정당별 여성후보 36 <표 Ⅲ-4> 열린우리당과 한나라당의 여성경선참여율 및 경선통과율 41 <표 Ⅲ-5> 국회의원 지역구 후보자수(정당별) 44 <표 Ⅲ-6> 국회의원후보 공천지역구(정당별 비례대표의석을 가진 정당) 50 <표 Ⅲ-7> 역대 국회의원 지역구 여성 후보들의 유형 50 <표 Ⅲ-8> 새누리당 여성 공천 결과 56 <표 Ⅲ-9> 민주통합당의 여성 공천 59 <표 Ⅲ-10> 19대 총선 지역구 후보자 현황(정당별) 62 <표 Ⅲ-11> 비례대표 후보자 현황 63 <표 Ⅲ-12> 새누리당 여성후보 65 <표 Ⅲ-13> 민주통합당 여성후보 66 <표 Ⅲ-14> 통합진보당 여성후보 67 <표 Ⅲ-15> 17, 18, 19대 공천 방식 비교 72 <표 Ⅳ-1> 가산점 부여 대상 및 점수 84 <표 Ⅳ-2> 현역의원 평가기준 85 <표 Ⅳ-3> 제19대 새누리당 후보자 추천기구 88 <표 Ⅳ-4> 여성 가산점 부여 및 점수 비율 89 <표 Ⅳ-5> 여성 참가 경선 지역 90 <표 Ⅳ-6> 새누리당 예비후보 등록자 공천 현황 90 <표 Ⅳ-7> 민주통합당 공천심사 배점표 93 <표 Ⅳ-8> 가산점-감점 규정 94 <표 Ⅳ-9> 현역의원과 비의원 배점 구성 94 <표 Ⅳ-10> 제19대 민주통합당 후보자 추천기구 101 xxx

34 <표 Ⅳ-11> 여성관련 조항 102 <표 Ⅳ-12> 예비후보자 등록자 중 공천자 분류 104 <표 Ⅳ-13> 예비후보자 등록 비공천자 중 무소속 및 타정당 공천 출마자 104 <표 Ⅳ-14> 유형별 공천현황 (여성공천 확정: 24명, 본선 여성후보자: 21명) 105 <표 Ⅳ-15> 예비후보자자격심사위원회 구성 107 <표 Ⅳ-16> 여성관련 조항 108 <표 Ⅳ-17> 자유선진당 제19대 공천방식 110 <표 Ⅳ-18> 제19대 자유선진당 후보자 추천기구 113 <표 Ⅳ-19> 조사 설계 114 <표 Ⅳ-20> 조사 내용 115 <표 Ⅳ-21> 모집단과 응답자간 정당별 분포 116 <표 Ⅳ-22> 조사대상자의 특성 117 <표 Ⅳ-23> 제19대 총선 이전 의원 경력 118 <표 Ⅳ-24> 소속정당 활동 경력 122 <표 Ⅳ-25> 해당 지역구 활동 유형 시민단체활동 124 <표 Ⅳ-26> 공천 당시 직책 - 중앙당 128 <표 Ⅳ-27> 공천 당시 직책 시/도당 128 <표 Ⅳ-28> 공천 당시 직책 지역위원회 129 <표 Ⅳ-29> 공천 당시 정당 내 특정계파 소속 여부 130 <표 Ⅳ-30> 19대 공천 여부 132 <표 Ⅳ-31> 공천된 가장 중요한 이유 134 <표 Ⅳ-32> 다른 지역구로 공천된 이유 136 <표 Ⅳ-33> 지역구 공천 유형 137 <표 Ⅳ-34> 낙천된 유형 140 <표 Ⅳ-35> 가장 중요한 경선 실패 원인 141 <표 Ⅳ-36> 공천심사위원회에 대한 평가 143 <표 Ⅳ-37> 공천심사위원회에 대한 평가 집단간 비교 143 <표 Ⅳ-38> 선호하는 공천심사위원회 구성 1순위 145 xxxi

35 <표 Ⅳ-39> 선호하는 공천심사위원회 구성 1순위 집단간 비교(교차분석) 146 <표 Ⅳ-40> 선호하는 공천방식 1순위 148 <표 Ⅳ-41> 공천심사에 영향을 미친 요인 151 <표 Ⅳ-42> 공천심사에 영향을 미친 요인 집단간 비교 151 <표 Ⅳ-43> 공천결과 만족도 152 <표 Ⅳ-44> 공천결과 만족도 집단간 비교 153 <표 Ⅳ-45> 향후 총선 대비 시 중점사항 집단간 비교(교차분석) 154 <표 Ⅳ-46> 투명한 공천과정과 여성의 정치적 대표성 확대를 위해 이루어져야 할 사항 1순위 156 <표 Ⅳ-47> 향후 투명한 공천과정과 여성의 정치적 대표성 확대를 위해 이루어져야 할 사항 1+2순위 158 <표 Ⅳ-48> 주요 정당 지역구 후보 여성 공천유형 165 <표 Ⅳ-49> 주요 정당 여성 공천유형별 결과 166 <표 Ⅳ-50> 현직 및 계파 효과 167 <표 Ⅳ-51> 지역별 여성 공천신청자 양상 170 <표 Ⅳ-52> 공천 유형별 조사 사례 171 <표 Ⅳ-53> 서울 중랑갑 결과 174 <표 Ⅳ-54> 서울 성동갑 결과 175 <표 Ⅳ-55> 서울 서초갑 결과 177 <표 Ⅳ-56> 서울 광진구갑 결과 178 <표 Ⅳ-57> 경기 수원시을 결과 180 <표 Ⅳ-58> 경기 부천시원미구을 결과 180 <표 Ⅳ-59> 경기 남양주갑 결과 181 <표 Ⅳ-60> 강원 원주시갑과 전북 익산시을 경선 결과 182 <표 Ⅳ-61> 강원 원주시갑 결과 183 <표 Ⅳ-62> 전북 익산시을 결과 183 <표 Ⅳ-63> 서울 강남구을, 마포구을 경선 결과 185 xxxii

36 그 림 목 차 [그림 Ⅱ-1] 후보 공천에 영향을 미치는 요소 11 [그림 Ⅱ-2] 후보자 선출과정 모델 16 [그림 Ⅳ-1] 제19대 총선 이전의 의원 경력 118 [그림 Ⅳ-2] 지방의회의원 경력 120 [그림 Ⅳ-3] 국회의원 경력 120 [그림 Ⅳ-4] 18대 국회활동 여부 121 [그림 Ⅳ-5] 소속정당 활동 경력 122 [그림 Ⅳ-6] 해당 지역구 활동 유형 시민단체활동 124 [그림 Ⅳ-7] 해당 지역구 활동 유형 지역위원장활동 126 [그림 Ⅳ-8] 해당 지역구 활동 유형 의정활동 126 [그림 Ⅳ-9] 해당 지역구 활동 유형 정당활동 127 [그림 Ⅳ-10] 공천 당시 정당 내 특정계파 소속 여부 130 [그림 Ⅳ-11] 19대 총선 공천 여부 132 [그림 Ⅳ-12] 공천된 가장 중요한 이유 133 [그림 Ⅳ-13] 공천지역구의 공천 신청한 지역구와 동일 여부 135 [그림 Ⅳ-14] 지역구 공천 유형 137 [그림 Ⅳ-15] 공천에 영향을 주는 요소 138 [그림 Ⅳ-16] 당의 전략공천 및 단수공천에 대한 의견 142 [그림 Ⅳ-17] 선호하는 공천심사위원회 구성 1순위 144 [그림 Ⅳ-18] 선호하는 공천심사위원회 구성 1+2순위 147 [그림 Ⅳ-19] 선호하는 공천방식 1순위 148 [그림 Ⅳ-20] 선호하는 공천방식 1+2순위 150 [그림 Ⅳ-21] 향후 총선 대비 시 중점사항 154 [그림 Ⅳ-22] 투명한 공천과정과 여성의 정치적 대표성 확대를 위해 이루어져야 할 사항 1순위 155 [그림 Ⅳ-23] 투명한 공천과정과 여성의 정치적 대표성 확대를 위해 이루어져야 할 사항 1+2순위 157 xxxiii

37 Ⅰ 서 론 1. 연구의 필요성 3 2. 연구내용 및 방법 5

38 Ⅰ. 서 론 3 1. 연구의 필요성 2012년 4월 11일 제19대 총선이 실시되었다. 총선에서 당선자는 전체 300 명으로, 이 중 여성당선자는 47명으로 15.7%를 차지하였다. 이는 17대 13.0%, 18대 13.7%에 비하여 다소 증가한 비율이다. 반면에 4.11 총선 지역 구 여성후보자는 전체 902명 중 63명으로 7.0%를 차지하였다. 이는 19대 총 선 정국에서 각 정당이 개혁공천의 상징적 화두로 여성 지역구 공천 을 내 세웠음에도 불구하고 18대 총선 여성후보자 비율 11.8%에 미치지 못한 수 치이다. 19대 총선 정당별 지역구 여성공천자 수를 보면, 새누리당은 지역 구 전체 공천자 230명 가운데 16명의 여성을 공천하였고, 민주통합당은 209 명 중 21명을 공천하였다. 새누리당은 지역구 공천에서 여성비율을 30%까 지 늘리겠다고 약속한 바 있으나, 지역구 전체 공천자 230명 가운데 여성 공천자를 16명(7.0%) 내세웠을 뿐이다. 민주통합당은 지역구의 15% 이상을 여성후보로 공천하여야 한다는 당규를 제정하였지만, 총 209명 중 21명 (10.0%)의 여성후보를 공천하였을 뿐이다. 지역구 여성공천이 초라하게 끝 난 이유에 대한 보다 면밀한 분석과 향후 과제에 대한 고민이 필요한 시점 이다. 19대 국회에서의 여성의원 비율 15.7%는 2012년 7월 현재 세계의원 연맹(IPU) 조사대상 190개국 중 86위인 위치이며, 아시아 국가 평균인 18.5%에도 미치지 못한 수치이다. 또한 2011년 세계경제포럼이 발표한 성 격차지수(GGI, Gender Gap Index)에서도 한국은 조사대상 135개국 중 107위 였으며, 그 중 정치 분야는 90위에 머물렀다. 따라서 한국이 정치선진국으 로 거듭나기 위하여 무엇보다 여성의 정치참여를 확대해나가야 하는 과제 를 안고 있다. 정당지도부의 의지부족, 당내에서의 여성할당제에 대한 인식 부족, 계파 정치 관행, 경선에서의 열세, 인력풀 문제 등 대략 몇 가지 요인으로 집약될 수 있다. 이에 대한 논의가 활성화되고, 여성 정치 참여 증진의 장애를 극복 하려는 노력이 실질적으로 있어야 한다. 특히, 정당들은 선거전에 전략공천 지역을 정하였으나, 이를 제대로 이행하지 못한 한계점을 들 수 있다. 또한 이번 총선에서 새누리당의 경우 수도권지역의 경우 열세를 면치 못하였는

39 4 국회의원 선거에서의 여성공천과정 분석을 통한 대표성 증진방안 데, 서울의 강남이나 경상지역 등 당 우세지역에 그동안 열성을 보여 온 여 성후보를 공천하지 못하였던 점이 아쉬운 점으로 남는다. 2004년 3월 정당 법 개정을 통해 비례대표 50% 여성후보 공천할당이 도입되었고, 2005년 공 직선거법 개정으로 교호순번제 의무 및 위반시 등록수리 금지 등과 같은 조항(공직선거법 제47조, 제49조)이 도입되었으나 19대 총선에서 지켜지지 않은 사례가 있고, 지역구의 경우도 지역구 여성후보 할당 30%가 노력사항 (공직선거법 제47조 4항)으로 되어 있는 상태에서, 2012년 제19대 총선을 맞아 주요 정당들이 여성후보 공천에 있어 소극적인 태도를 보임에 따라 여성들의 의회진출에 있어 많은 문제점을 드러냈다. 따라서 본 연구는 19대 총선에서 여성 후보의 공천과정을 조사하여 향후 여성후보 정치참여를 확대할 수 있는 방안을 모색하는데 일차적인 목적이 있다. 제19대 총선을 맞아 여야는 제18대 총선에서 나타난 밀실 공천에 대 한 반성과 함께 후보 공천방식으로 상향식 경선제를 도입하였는데, 이것이 여성공천에 어떤 영향을 미쳤는지를 살펴보는 것이 중요하다. 여성의 정치 참여 확대와 정치적 대표성 증대 논의에서 제1차 관문이자 가장 중요한 통 로로 지적되는 것이 각 정당의 공천 과정 및 제도에 관한 것이다. 한국은 정당공천제를 채택하고 있으며, 이에 따라 공직선거를 위한 후보지명인 공 천은 정당의 핵심적 기능 중 하나이다. 관련 문헌들을 살펴보면, 실제 선거 에서 여성과 남성의 당선 경쟁력을 볼 때 결코 여성의 당선율이나 경쟁력 이 떨어지지 않는다(황아란, 2002). 이 점에 주목하면 여성 후보자의 당선으 로의 길은 일차적으로 정당 공천 여부에 좌우됨을 알 수 있다. 즉, 여성의 의회 진출 확대를 위해서는 우선적으로 정당 차원에서의 공천의 기회가 확 대되어야 한다는 것이다. 그러므로 본 연구는 제19대 총선에서의 주요 정당들의 공천과정과 여성 의 정치적 대표성과의 관계를 비교분석하고, 문제점을 고찰하여, 공천과정 에서의 여성대표성 강화를 위한 운영방식 및 제도적 개선방안을 모색하는 것을 목적으로 한다.

40 Ⅰ. 서 론 5 2. 연구내용 및 방법 가. 연구내용 이러한 연구목적의 수행을 위해 2장에서는 이론적 고찰로 1 정당의 공 천과정과 여성의 정치적 대표성과의 관계, 2 기존 연구 분석을 통한 차별 성을 비교 고찰하였다. 3장에서는 여성후보에 대한 공천과정 변화 분석을 위하여 17대, 18대, 19대 총선을 중심으로 1 주요 정당의 당헌 당규를 통한 공천제도 고찰, 2 주요 정당의 후보공천관련 기구 구성 및 기능, 3 남녀후 보에 영향을 미치는 공천기준 관련 개인적 특성 조사 및 분석을 하였다. 4 장에서는 19대 총선을 통해 본 여성후보 공천의 문제 분석을 위하여 1 주 요 정당의 후보 공천과정의 기본방향과 공천과정에서의 여성의 대표성에 대하여 알아보았다. 여기서는 주요 정당의 당헌 당규를 통한 공천제도, 주 요 정당의 후보공천관련 기구 구성 및 기능, 여성후보가 공천된 상황 등을 조사 및 분석을 하였다. 그리고 2 19대 총선에 출마했던 여성후보를 대상 으로 공천과정을 설문조사하였고, 3 19대 총선 여성후보 대상 공천과정 유 형별 사례조사 및 분석(11개 지역)을 실시하여 공천심사과정의 문제점 및 향후 개선점을 조사하였다. 5장에서는 앞의 내용을 바탕으로 주요 정당의 여성친화적 공천운영 및 제도개선 방안 마련을 위하여 1 제도개선 방안, 2 여성 친화적 공천시스템 확립 방안 등 정당차원에서의 여성 대표성 강 화 방안, 3 여성후보 육성 및 발굴을 위한 여성계 역할 강화 등의 방안을 제시하였다. 나. 연구방법 본 보고서의 연구방법은 문헌연구, 홈페이지조사, 설문조사, 사례조사, 심 층면접조사, 관계전문가 자문 등이다. 첫째, 문헌연구로는 정당의 공천과정과 여성의 정치적 대표성에 관한 이 론적 고찰과 더불어, 17대, 18대, 19대 우리나라 주요 정당의 여성후보에 대 한 여성후보에 대한 공천과정 변화 분석을 실시하였다.

41 6 국회의원 선거에서의 여성공천과정 분석을 통한 대표성 증진방안 둘째, 홈페이지 조사이다. 19대 총선을 통해 본 여성후보 공천의 문제 분 석을 위하여 주요 정당의 후보 공천과정의 기본방향과 공천과정에서의 여 성의 대표성에 대하여 선관위, 후보자 홈페이지, 주요 정당들의 홈페이지를 조사하였다. 셋째, 설문지 조사이다. 19대 국회의원 예비후보자를 대상으로 공천과정 에 있어 문제점을 알아보기 위하여 19대 총선에 예비후보로 등록한 여성후 보 약 159명을 대상으로 설문지조사를 하였다. 조사내용은 1) 예비후보자 단계의 질문(예: 의원경력 및 예비후보 당시 지역구 활동유형), 2) 공천과정 및 결과에 대한 질문(예: 공천된 이유와 공천유형 등), 3) 여성의 정치적 대 표성 확대와 공천제도에 관한 질문(예: 계파, 조직, 자금 등이 공천심사에 미친 영향 등)을 중심으로 알아보았다. 넷째, 공천방식에 따른 여성후보 공천 및 낙천 사례를 조사하였다. 공천 6개 사례와 낙천 및 철회 5개 사례를 분석하여, 상향식 및 하향식 유형별로 각 사례에 영향을 미친 요인들을 살펴보았다. 다섯째, 제19대 총선 공천심사에 참여했던 위원과 여성의 정치적 대표성 확대를 위해 노력해 온 인사와의 심층 인터뷰를 실시하였다. 여섯째, 관계전문가 및 자문회의이다.

42 Ⅱ 이론적 고찰 1. 여성의 정치적 대표성 제고의 필요성 9 2. 정당의 공천제도 한국의 공천제도와 여성의 정치대표성에 미치는 영향 여성의 정치 대표성과 정당의 공천제도에 관한 기존연구 검토 23

43 Ⅱ. 이론적 고찰 9 1. 여성의 정치적 대표성 제고의 필요성 여성의 정치적 대표성 확대는 세계 여성 운동과 정책의 오래된 과제이 다. 1) 세계 각국에서는 19세기 말부터 20세기 초에 걸쳐 진행된 1차 여성운 동을 통해 여성 참정권의 기초라고 할 수 있는 선거권을 얻게 되었지만, 이 는 정치 의사결정 참여로 즉각 이어지지는 않았다. 여성운동이 상당히 진전 된 이후에도 여성의 선거나 임명을 통한 공직에의 진출은 극히 예외적인 경우였다. 여성의 영역은 가정이고 여성의 본분은 가사와 육아라는 성역할 고정관념 하에 여성이 공적 영역에서 활동하는 것, 더구나 국회의원이나 장 관 같이 가시성이 높은 위치에 올라가는 것은 자연스럽지 않게 여겨졌다. 물론 이 시기에도 여성의 피선거권 확대를 주장하는 목소리가 없었던 것은 아니나 이를 뒷받침할만한 사회적 조류가 형성되지 못하였다. 1960년대 후반에 시작된 2차 여성운동은 좀 더 진보적인 색깔을 띠었고 성별 역할 분담에 대해서도 더 과격한 논조로 공격하였다. 그러나 전반적으 로 여성의 사회진출이 이루어지지 않은 상태에서 여성을 정치 엘리트 자리 로 보내는 것은 여전히 쉽지 않았다. 1, 2차 여성운동 동안 국회의원 중 여 성비율은 아주 천천히 증가하였다. 여성 정치 대표성이 가장 높은 스웨덴의 경우도 1970년에 여성 국회의원의 비율은 14%에 불과하였다(Krook, 2009: 107). 영국의 경우 1992년까지 9%에 불과하였다. 한국의 경우 여성 국회의 원 후보에 대한 할당제가 도입되기 이전인 1996년 15대 총선 결과 여성 국 회의원의 비율은 3%대였다. 2000년대 들어와서는 여성의 정치대표성 증진에 많은 진전이 있었다. 특 히 다방면에서 여성의 권한이 높은 북유럽 국가에서는 이미 1990년대에 여 1) 여기서 대표성 개념은 두 가지로 구별하여 이해할 수 있다. 먼저, 한 집단의 대표가 해당 집단의 사회경제적 특성을 가지고 집단의 이익을 대변하는 사회학적 대표성(sociological representation)'이다. 다른 한편, 대표자가 집단의 특성을 반영하지 않더라도 보상과 처벌을 통해 집단 구성원에 대하여 책임을 지게 하는 대리적 대표성(agency representation) 이다. 그러나 현 실적으로 다양한 집단을 정확하게 반영하는 국가나 의회는 존재하지 않는다. 특히 대리적 대표성 관점에서 의원들이 유권자의 이해관계를 반영하더라도 집단 특성을 반영하는 대표자의 역할에는 미치지 못한다(이현우, 2002: ). 이러한 점에서 여성의 정치 대표성 논의는 전자의 개념에 기초한다.

44 10 국회의원 선거에서의 여성공천과정 분석을 통한 대표성 증진방안 성 국회의원의 비율이 40%에 도달하여 2000년대에는 40%를 상회하고 있 다. 2012년 5월 31일 기준으로 여성 국회의원 비율이 가장 높은 나라는 르 완다로 56.3%이다. 2) 이 외에도 안도라, 쿠바, 스웨덴, 세이셸, 핀란드, 남아 프리카공화국, 네덜란드, 니카라과의 순으로 40%가 넘는 국가들이 있다. 이 처럼 인권과 정치에 대한 여성 자신의 의식 증대, 그리고 1995년 유엔 북경 여성회의를 계기로 양성평등 진흥에 있어 원활한 국제공조와 정치 분야 여 성할당제의 활성화 등에 힘입어 여성 의원의 비율이 높아지고 있다. 그러나 한국에서는 아직까지 여성의 정치적 대표성이 확보되었다고 이야 기하기는 대단히 어렵다. 왜냐하면 여성의 정치 참여를 보장하는 제도가 마 련되었고, 현실적으로 제16대 국회에서 전체 의원 중 여성의원 비율이 5.9% 였던 것에 비해 제19대 총선에서 15.7%로 크게 증가하였지만, 여전히 정치 과정에서 실질적인 정책적 차이를 생성할 수 있는 여성 의원의 대표성 수 준에는 미치지 못하고 있기 때문이다. 3) 이러한 여성의 정치 대표성이 미흡한 원인으로는 여러 가지 주장들이 제 기되고 있으며, 크게 세 가지 정도를 꼽을 수 있다(서현진, 2004: ). 먼저, 여성에 대한 사회적 편견이다. 정치를 전통적으로 남성의 영역으로 간주하는 시각과 성역할에 대한 문화, 여성의 사회적 역할에 대한 불신 등 에 기인한다. 이러한 문화적 요소는 점차 약화되고 있지만, 완전하게 해소 되지는 못하고 있다. 두 번째 문제점은 선거제도이다. 국가별로 상이한 선거제도가 운영되고, 그 가운데 소선거구제와 단순다수제가 결합한 1위 대표제가 여성의 정치 참여를 가장 저해한다고 알려져 있다(김원홍, 김은경, 1998). 그에 따라 여 성의 대표성 제고를 위해 선거제도의 변화를 요구하는 목소리가 존재한다. 그러나 사실상 한 국가의 선거제도를 바꾸는 작업은 쉽지 않은 일일 뿐만 아니라, 현재의 선거제도에서 선출된 국회의원들이 선거제도의 변화를 받 2) 2008년 선거결과임. 상원에서의 여성 비율은 38.5%이다( 2012년 7월 9일 검색). 3) 여성의 대표성 확보를 위한 적정 수준에 대한 명확한 답을 내리기는 어려우나, 대체로 정치 과정의 실질적 영향력을 미치는 수준은 30% 정도로 알려져 있다. 자세한 내용은 Rowling(2004: 73)을 참조.

45 Ⅱ. 이론적 고찰 11 아들일 것이라고 예상하기는 어렵다. 세 번째 요인은 정당의 공천제도이다. 선거제도가 한 국가에서 정치적 충 원의 경쟁방식과 양식에 결정적인 역할을 담당하지만, 맥락에 따라 정당의 공천이 더 중요할 수 있다(김민정, 2002: 3-31). 소선거구제와 다수대표제를 채택하는 경우보다 비례대표제에서 여성의원의 충원이 보다 용이하다고 인 식되는 가운데, 정당은 당선에 영향을 끼치는 가장 큰 변수로 작용한다. 특 히 사실상 공천 과정에서 여성에 대한 차별은 많은 국가들의 주요 정당에 서 나타나고 있다(서현진, 2004: 267). 후보 공천에 영향을 미치는 요소 사회 환경 정당 환경?경제발전수준?사회문화?선거제도?정당규칙?정당원칙 공천 방식?공천주체?공천규칙 [그림 Ⅱ-1] 후보 공천에 영향을 미치는 요소 4) 이처럼 여성 대표성 증진은 아직도 많은 나라에서 해결을 요하는 과제로, 이에 대한 학문적 정책적 관심이 필요하다. 한국에서도 여성의 정치참여를 확대하고 대표성을 높이기 위해 지금까지 수많은 논의들이 진행되어왔다. 여성의 정치 참여 확대에 대한 당위성 논쟁을 비롯하여 여성의 대표성을 4) Matland(2005), 94쪽 참조하여 재구성함.

46 12 국회의원 선거에서의 여성공천과정 분석을 통한 대표성 증진방안 꾀하는 효율적인 제도에 대한 여러 논의들이 펼쳐졌다(김원홍 외, 2001; 전 경옥, 2003; 조현옥 외, 2005; 황아란, 2002). 보다 구체적으로 여성 할당제에 관한 다양한 견해들이 표출되었으며(김민정 외, 2011; 정미애 외, 조 현옥 외, 2010), 각 선거마다 여성의 정치 대표성을 평가하고 향후 과제를 고민하는 연구들도 도출되었다(김민정, 2009; 서현진, 2004; 신수경, 1997; 엄태석, 2002; 오미연 외, 2005; 조재욱, 2010). 이러한 과정 속에서 최근 여 성의 정치 대표성에 관한 논의는 한국 정당의 민주화와 맞물려 상향식 공 천제에 관한 내용으로 발전하고 있는 모습을 보인다. 앞에서 언급한 여성의 정치 대표성에 영향을 끼치는 요인 가운데 공천과 정은 가장 일차적인 정치인 충원 관문으로 간주된다. 정당의 공천은 다양한 방식으로 이루어지지만, 어떤 방식이 여성의 정치 진출을 높이는지에 대해 정해진 공식은 없다. 전술했듯이 다양한 국가에서는 다양한 역사, 사회, 문 화적 배경을 가지고 있고, 한 방식이 어떤 나라에서는 여성의 당선 가능성 을 높이지만 다른 나라에서는 그렇지 않을 수 있기 때문이다. 따라서 공천 과정을 분석하여 여성의 대표성을 높일 수 있는 방안을 고민하는 작업이 요구된다. 2. 정당의 공천제도 선거제도는 국가의 정치 운용 방식에 막대한 영향을 미치는 기본적인 제 도로서 민주주의의 뿌리라고 할 수 있다. 반면, 정당은 특히 중앙과 지자체 의회 의원의 후보자를 양성하고 공급하는 역할을 하여 선거제도를 지지하 는 중요한 구성 요소이다. 이런 면에서 정당은 선거 참여를 통해 국가의 민 주주의 발전과 유지에 많은 공헌을 할 수 있다. 현대 정치과정에서 정당의 후보 공천은 정당 정치가 가지는 가장 핵심적 인 기능 중 하나로, 정당의 후보 공천 권한의 향방에 따라 정당의 주인이 결정된다(Schattschneider, 1942: 64). 더욱이 과거처럼 조직 수준의 정당을 유지하기 어려운 상황에서 선거에서 승리하고 정권을 획득하는 목적을 달

47 Ⅱ. 이론적 고찰 13 성하기 위해 정당은 유권자의 적극적인 참여를 유도해야 할 필요성을 가진 다(정진민, 2011: ). 그 결과 정당의 후보 공천 방식은 선거에서 승리 하려는 정당 본연의 목적뿐만 아니라 정당 내부의 조직에서 당권을 획득하 려는 경쟁과 국민의 지지를 확고하게 하려는 경쟁 속에서 매우 다양하게 변화되었다. 일반적으로 정당의 후보 공천은 다양한 의미를 지닌다. 예컨대 정당의 후 보 공천은 공직 후보 지망자들 가운데 정당이 정한 규율과 절차에 따라 정 당의 후보자로 추천할 인물을 심사하여 인선하는 과정(Epstein, 1967: ) 이라는 후보 선정과정과, 정당 내 기구가 법적 요건을 구비한 특 정 후보 지망자에게 후보 자격을 공인하여 정당의 공직 후보로 선언하는 공식적인 절차(김광수, 2002: 121) 라는 후보 지명과정을 포괄한다. 정당의 후보 공천은 정당의 지도부나 당원, 유권자 중 누가 어떻게 후보를 지명하 는가에 따라 정치적 대표성이 달라진다는 점에서 중요하다. 정당의 후보 공천은 선거에 승리하여 의회나 정부에서 활동하는 대표들 의 수를 증가시키는 목적을 가지는 동시에, 현실적으로는 정당 내부의 지배 력과 정치권력을 장악하기 위함이기도 하다(이동윤, 2012: 97-98). 즉, 정당 의 후보 공천은 선거 승리를 위한 대내외적 권력관계와 정당 내부의 지배 력을 확보하기 위한 정치적 이해관계가 상호작용하는 정치적 기제라는 것 이다(Lundell, 2004: 26; Norris et. al., 1995: ). 후보자 선정과정은 중앙당과 지방조직과의 관계, 당원의 참여 정도 및 개 방성 정도 등에 따라 국가나 정당별로 상이하며, 그 결과 역시 다양하다. 일 반적으로 공직후보선출방법은 누가 후보가 될 수 있느냐?, 누가 후보를 선출하나?, 어디에서 후보를 선출하나?, 그리고 어떻게 후보를 선출하 나? 라는 네 가지 기준에 따라 분석될 수 있다. 첫 번째는 공직후보 자격요 건과 관계되며, 두 번째는 선출자의 자격요건과 관계된다. 셋째는 후보선출 의 분권화 정도와 관계되며, 마지막은 후보선출 방법과 관계된 사항이다. 위 네 가지 기준을 구체적으로 설명하면 다음과 같다. 첫째, 공직후보 자 격요건은 모든 시민에게 정당의 공직후보 자격을 부여하는 가장 개방적인 방식에서부터 벨기에 사회당 5) 처럼 당원이라는 자격과 함께 부수적 요건을

48 14 국회의원 선거에서의 여성공천과정 분석을 통한 대표성 증진방안 더 갖출 것을 요구하는 가장 폐쇄적인 방식까지 다양한 방식이 있다. 둘째, 후보선출 과정의 개방성 문제는 정당의 최고 지도자에 의한 배타적 지명에서부터 일반당원뿐만 아니라 일반 유권자에게까지 선출과정에의 참 여를 개방하는 형태가 존재하며, 그 사이사이에 개방성 및 폐쇄성의 정도에 따라 여러 형태가 있다. 셋째, 어디에서 후보를 선출하느냐 즉, 후보선출 과정의 분권화 (decentralization) 문제는 정당내 어떤 수준의 조직이 주도권을 갖느냐와 관 계된다. 즉, 중앙당, 시 도지부, 지구당 중에서 어느 조직이 후보선출과정에 결정적인 영향력을 행사하느냐의 문제인 것이다. 중앙당이 일방적으로 후 보를 결정하여 지구당에 내려 보내는 집권적인 방식에서부터 지구당의 권 한과 책임으로 후보를 결정하는 가장 분권적인 방안이 존재할 수 있으며, 중앙당과 지구당이 일정한 역할분담을 하는 혼합형방식이 있을 수 있다. 가 장 분권화된 방식으로는 주마다 상이한 선출방식으로 주 의회가 후보선출 을 하도록 하는 미국을 들 수 있으며, 절충형으로는 중앙당에서 선정한 예 비후보자 중에서 지역구협의회가 후보자를 결정하는 영국의 보수당을 예로 들 수 있다. 후보자 선출권을 중앙당에서 독점하고, 지구당대회에서는 이렇 게 선출된 후보를 추인하는 형식을 취했던 예전의 한국의 경우는 집권적 후보선출의 예로 거론된다. 마지막으로 어떻게 후보를 선출하나? 라는 문제는 공직후보자 선출방법 과 관련된 것으로 지역별 예비선거를 통한 대의원 선출 방식, 순회투표를 실시 및 표 합산 방식, 1차 투표만 할 것인가 아니면 결선투표를 할 것인가 등에 따라 대표성에 상이한 결과를 가져올 것이다. 다양한 선출방식 중 여 성의 대표성 확대에 기여할 수 있는 방식으로는 여성전용선거구 설치나 비 례대표명부 성별 지퍼식 작성 등이 있을 수 있다(김원홍, 김은경, 2004: 15-19). 이처럼 공천 방식은 후보 지명에 참여하는 주체가 얼마나 광범위한지의 5) 벨기에 사회당은 공직후보에게 다음 요건을 요구한다. 5년 이상 당원이어야 하 며, 정기적으로 당보를 구독하여야 하며, 사회주의자 조합으로부터 매년 최소한 도의 구매를 해야 하며, 자녀들은 공립학교에 보내야 하며, 부인과 자녀들이 당 의 여성 및 청년조직의 구성원이어야 한다.

49 Ⅱ. 이론적 고찰 15 포괄성(inclusiveness), 그리고 그 과정이 중앙집권화(centralization)인지 분권 화(decentralization)인지 정도에 따라, 그리고 공천 체계가 제도화 (bureaucratic)되어 있는지 아니면 지도자의 의지에 따라 변동이 가능한지 (patronage-oriented)에 따라 분류가 가능하다(Matland, 2005: 95). 먼저 후보 결정에 영향을 미치는 선출권자(selectorate)가 소수의 당지도충인지 아니면 외부 인사까지 포함되는지, 더 나아가 당원들과 일반인까지 포함되는지에 따라 공천심사의 포괄성(혹은 개방성)을 판단할 수 있다. 중앙당 지도자이 거나 간부가 전국 후보자들을 결정하는 경우는 집권화 경향이 큰 것이고 각 지역구마다 후보를 지방당에서 결정하는 경우 분권화 경향이 큰 것이다. 또한 공천 규칙이나 체계에 있어 제도화된 공천체계의 경우 자세하고 명백 하며 표준화된 실행규칙이 있어 누가 지도자가 되는가에 상관없이 같은 원 칙을 적용하는 것이다. 반면에 지도자 주도 체제(patronage-oriented)는 명백 한 규칙이 없거나 있더라도 반드시 지켜지는 것은 아니며 지도자의 리더십 에 따라 원칙이 바뀔 수 있다. 가장 폐쇄적인 공천방식은 당 지도자, 계파 지도자, 당 실무자 들이 모여 서 후보를 결정하는 방식이다. 일본의 자민당(Liberal Democratic Party)에서 는 당파 지도자들이 후보를 선택하고(Matland, 2005: 95), 이탈리아, 노르웨 이 등의 정당에서는 정당 1인 지도자가 결정한다고 한다(<그림 Ⅱ-2>의 모 델 IV). 좀 더 포괄적인 방식으로는 정당의 선출기구에 의한 공천이 있다. 이는 후보선정위원회 라고 불리는 정당 내에 존재하는 비선출 기구일 수도 있고 당원들이 대의원이나 선정위원회를 선거로 선출하여 후보를 선정하도 록 위임하는 방식도 있다(김민정, 2012: 41-42). 가장 포괄적인 공천방식은 캐나다 주요 정당에서처럼 모든 당원들이 참 여하는 전당대회에서 후보자를 결정하거나 선거구 시민들의 투표로 결정하 는 미국의 경선(primary elections)이다(<그림 Ⅱ-2>의 모델 I). 집권화와 분권 화의 정도는 포괄성과 연관이 된다. 즉, 폐쇄적인 방식은 대개 중앙집중화 의 경향이 있고 포괄적인 방식은 분권화의 경향이 있다. 그래서 폐쇄적인 방식과 포괄적인 방식 사이에는 영국의 노동당처럼 당 지도부가 지역에서 올라온 후보를 거부할 수 있는 권한을 가지는 경우도 있다(<그림 Ⅱ-2>의

50 16 국회의원 선거에서의 여성공천과정 분석을 통한 대표성 증진방안 모델 II)(김민정, 2012: 44). 공천 규칙의 폐쇄성도 관련이 있는데 1인 지도 자나 소수의 당지도자들이 후보를 선정하는 비포괄적 방식은 동시에 지도 자 중심의 선정 방식이 될 가능성이 크다. 반면에 당원들이나 일반인들까지 포함하는 포괄적 방식은 관료화된 공천체계를 따를 가능성이 크다. 분권화 (Ⅰ) (Ⅱ) 민주적인 방식 (경선 등) 엘리트 조정 (중앙집권적) (III) (IV) 중앙집중화 [그림 Ⅱ-2] 후보자 선출과정 모델 6) 우리나라에서는 이러한 특성을 상향식과 하향식이라는 두 가지 기본적인 공천 방식으로 설명한다. 이는 앞에서 분류한 체계를 재구성한 것이라고 할 수 있는데 즉, 상향식이란 당원이나 일반인들의 의견을 반영하는 체계를 가 리키는 것으로 앞에서 말한 당원들이 대의원이나 후보선정위원회를 선출하 여 후보 선출에 간접적으로 의견을 반영하거나 혹은 미국의 경선이나 캐나 다의 전당대회처럼 직접적으로 의견을 반영하는 것을 모두 뜻한다. 하향식 은 정당지도자 혹은 정당 내에서 선거를 거치지 않은 비선출직 선정위원회 가 후보를 공천하는 것으로 1인 혹은 소수가 후보를 결정하는 방식이다(김 민정, 2012: 42). 이렇게 보면 상향식 혹은 하향식은 주로 포괄성의 기준에 의한 분류로 볼 수 있는데 즉, 상향식은 개방적 혹은 포괄적인 방식, 하향식 은 폐쇄적인 방식이다. 6) Lee, Hyun-chool Transition to Intra - Party Democracy : The Korean Presidential Candidate Selection System. ASIAN PERSPECTIVE, Vol.26, p.135.

51 Ⅱ. 이론적 고찰 한국의 공천제도와 여성의 정치대표성에 미치는 영향 한국의 경우, 최근 정당의 후보 공천이 점차 탈중심화되고 유권자들의 참 여가 늘어나는 모습이 뚜렷하게 나타난다. 이러한 현상은 정당에 대한 일반 시민과 유권자의 관심이 점차 감소함에 따라 정당들이 지지율을 확보하고 선거 승리를 위해 후보 공천과정을 점차 개방하여 수요자 측면을 강화하는 것으로 풀이된다. 이 때 문제는 후보 공천과정에 일반 유권자들이 참여하는 상향식 공천제도의 도입이 선거에서 정당보다 후보에 초점을 맞추게 한다 는 것이다(McKenna, 1985: 42). 또한 정당의 후보 공천과정에서 포괄성의 확대는 참여범위나 선출방식을 둘러싸고 당내 파벌과 후보자 간의 갈등이 발생하기 쉽다는 점도 지적된다(Dye et al., 1990: 180). 2012년 제19대 국회의원 선거가 실시되기 이전부터 각 정당과 정치권의 최대 관심사는 후보 공천 방식에 개방형 경선 제도를 도입하는 것이었다. 2011년 초에 시작한 정치 관계법 개정 검토 과정에서 한나라당과 민주당은 공히 개방형 경선제도의 도입에 원칙적으로 공감하였다. 그 결과 중앙선거 관리위원회는 정치관계법 개정안을 제안하였다. 이 안은 전국 동시 국민경 선 제도를 포함하고 있으며, 여당과 야당 모두 국회의원선거와 대통령선거 에 당내 후보경선을 국민경선 방식으로 동시에 실시하고 투표와 개표 관리 를 중앙선거관리위원회가 담당하는 내용을 골자로 하였다(윤종빈, 2012: ). 즉, 유권자들은 등록 절차 없이 당내 국민경선에 참여할 수 있으 며, 중앙선거관리위원회가 투표소를 설치하여 투표를 관장하고, 시군구 선 거관리위원회가 개표를 담당하여 최종결과를 각 정당에 통보한다는 것이었 다. 그러나 이러한 개정안은 현실적으로 수용되지 않았다. 그리하여 제19대 총선에서 각 정당은 공천 규정을 마련하고 나름의 방식 으로 후보자들을 선발하였다(이동윤, 2012: ). 새누리당은 공직후보 자추천위원회를 구성하여 후보자를 접수하고 심사하는 동시에, 국민참여선 거인단대회를 통해 후보를 결정하며, 선거인단은 당해 선거구 당원과 일반 국민으로 구성한다고 결정하였다. 또한 공직후보자추천위원회가 국민참여 방식을, 중앙당 선거관리위원회가 선거인단 구성에 필요한 사항을 규정하

52 18 국회의원 선거에서의 여성공천과정 분석을 통한 대표성 증진방안 기로 합의하였다. 7) 민주통합당은 선거인 명부에 있는 사람들을 선거인으로 규정하고 선거인 단 모바일 투표와 현장 투표를 병행하여 실시하였다. 이 때 모바일 투표와 현장 투표의 유효 투표 결과를 합산하여 최고 득표자를 후보로 결정하고, 국민여론조사를 실시하는 경우에는 모바일 투표와 현장투표 결과를 70%, 국민여론조사 결과를 30% 반영하였다. 또한 선거인단 모집 결과 해당 선거 구의 유권자 총수의 2% 미만인 경우에는 국민여론조사에 따라 후보를 추천 하였다. 8) 특히 두 정당은 모두 여성 후보 신청자에 대한 가산점을 부여하였다. 새 누리당은 신인 및 전현직 기초의회 의원에게는 20%를, 전현직 비례대표 국 회의원과 당원협의회장, 광역의회 의원에게 10%를 가산하였다. 민주통합당 도 역시 후보자별로 가산점을 차등 부여하였는데, 신인 여성 정치인에게는 20%, 전직의원 및 비례의원에게는 10% 가산점을 부여하고, 현역의원이 현 지역구에 출마할 경우는 가산점을 부여하지 않았다. 더 나아가 새누리당은 지역구 후보의 30%를, 민주통합당은 지역구 후보의 15% 이상을 여성으로 공천하고자 목표를 설정하였다. 그러나 지역구 여성 공천자 수를 살펴보면, 대부분의 정당이 내세운 여 성 지역구 공천 은 제대로 이루어지지 않았다. 선거에 출마한 지역구 여성 후보자는 전체 출마자인 902명 중 63명으로 7.0%에 해당한다. 이 수치는 지 난 18대 총선에서 여성 후보자 비율인 11.8%에 미치지 못한다. 대표적으로 새누리당은 지역구 전체 공천자 230명 가운데 7.0%에 해당하는 16명을 여 성으로 배분하였다. 새누리당은 지역구 공천에서 여성비율을 30.0%까지 늘 리겠다고 약속한 바 있으나, 실제로 전혀 다른 모습을 보였다. 민주통합당 은 209명 중 21명을 여성으로 공천하여 13명이 당선되었다. 이는 다른 정당 에 비해 괄목할 만한 성공이지만, 지역구의 15% 이상을 여성 후보로 공천 하여야 한다고 제정한 당규를 달성하지 못한 것이다. 7) 새누리당 공직후보자추천규정(2012년 2월 9일 개정) 제23조. 8) 민주통합당 제19대 국회의원 후보자 추천을 위한 국민경선 시행 세칙( 개정) 제 2, 8, 22, 24조.

53 Ⅱ. 이론적 고찰 19 제19대 총선에서 지역구 여성 공천이 초라하게 끝난 이유에 대한 보다 면밀한 분석과 향후 과제에 대한 고민이 필요하겠지만, 아직까지 다양한 공 천 방식 및 주요 변인들과 여성 대표성 사이의 직접적인 연관성을 밝히는 연구는 미미하다. 따라서 여성의 정치 대표성과 특정한 공천 방식 간의 인 과관계를 논하기는 대단히 조심스럽다. 먼저 정당의 여성 국회의원의 공천에 관한 주요 변수를 살펴보면, 지역적 안배, 재정적 기여, 주요 정당의 역학 관계, 정당을 위한 여성의 활용이라는 네 가지로 압축될 수 있다(오미연 외, 2005: 372). 지역적 안배의 경우, 남성 후보자를 공천하는 과정에서 주요 변수로 작동할 수 있을 지라도 여성 후 보자에게는 큰 영향력을 가지지 못한다. 오히려 지역적 대립을 극복하기 위 한 상징적 의미로 작용하는 경우가 보다 크게 나타난다는 것이다. 다음으 로, 재정적 기여의 문제와 관련하여 전국구 여성 국회의원 충원과정에서 특 별 입당에 해당하는 경우를 발견할 수 있다(신수경, 1997). 그러나 실제로 특별입당에 관한 구체적인 연구결과는 부재하며, 이를 분석하려 해도 현실 적인 한계에 직면한다. 요컨대 주요 정당이 재정적 자금을 조직하기 위해 실제로 여성을 후보자로 공천하는가의 문제에서, 경험과 재정적 후원 능력 이 상대적으로 약한 여성 후보자에게 공천과정에서 재정적 기여도를 판단 하기란 대단히 어렵다. 마지막으로 주요 정당의 역학관계와 정당의 정당성 확립을 위한 여성이라는 점은 앞의 두 가지 요인보다 영향력을 발휘한다(오 미연 외, 2005: ). 각 정당은 여성 후보자를 선발하는 과정에서 선거 에 대한 당의 정책이나 전략의 상징성과 전문성에 비중을 둔다. 무엇보다도 직업적 전문성이나 정치적 경험, 여성계와 시민단체의 대표성, 정치가 가문 등을 고려하는 것이다(소정희, 1990; 손봉숙 외, 2000). 이러한 요소들을 규 명하는 작업은 공천제도를 통한 여성의 정치참여와 대표성 증진에 관한 연 구의 토대로 계속되어야 할 것이다. 다른 한편, 최근 한국에서 대두되는 개방적 방식과 기존의 폐쇄적 방식 사이에 어떤 방식이 여성에게 더 유리한가에 대해서는 많은 논란이 존재한 다. 예를 들어 상향식의 경우, 일반인들이 남성이 여성보다 더 지도자에 적 합하다는 선입견을 가지고 있으므로, 선거구민이나 당원들에 의한 후보자

54 20 국회의원 선거에서의 여성공천과정 분석을 통한 대표성 증진방안 의 선택이 여성에게 유리하지 않을 수 있는 확률이 크다고 할 수 있다 (Eagly and Karau, 2002). 그렇다고 소수의 지도자에 의한 선택이 반드시 여 성에게 유리하다고 할 수는 없지만 이들이 여성 혹은 소수자의 정치참여를 지원하는 철학을 가지거나 민주적이고 평등한 당 문화를 형성하는 목적을 가지고 있을 경우처럼 지도자의 신념에 따라 유리할 수도 있을 것이다. 다른 한편, 여성의 정치참여가 활발하고 정당 내에서 여성의 세력화가 이 루어진 국가에서는 상향식 공천방식이 여성에게 유리하지만 그렇지 않은 경우에는 상향식이 여성에게 불리하게 작용한다는 주장이 제기된다(김민 정, 2012: 43). 예를 들어 상향식 공천방식을 택하는 국가 중에서 여성의 정 치에 대한 관심이 높고 정당 활동이 활발한 독일의 경우 연방하원에서 여 성의 비율이 33.9%로 높은 편이지만 여성의 정치 참여가 저조한 영국 하원 에서는 여성의원의 비율이 22.3%로 유럽국가의 평균비율 22.6%에 미치지 못한다는 것이다(김민정, 2012: 44). 이처럼 상향식 혹은 개방형의 공천방식은 여성에게 유리할 수 있지만 이 는 여성의 정치의식이 높고 정당 내에서 세력화가 이루어진다는 전제에서 가능하다. 따라서 정당마다 후보 공천의 대표성을 제고하기 위해서는 당내 에서 발생하는 다양한 의견들을 수렴하여 공천 과정의 경쟁성과 공정성을 보다 확실하게 보장하는 제도적 규율과 방안을 마련할 필요가 있다는 것이 다(정진민, 2011: ). 이 외에도 여성의 정치대표성을 높일 수 있는 방법은 제도화된 공천체제 에서 중앙지도부가 공천명부 결정에 개입할 수 있는 권한을 갖는 것이다. 항시 적용되는 규칙이 있다는 것은 대체로 여성에게 유리하다는 주장이 있 는데 명백하고 공식화된 규칙이 있음으로써 여성들이 이러한 규칙에 맞는 전략을 개발할 수 있는 여지가 있기 때문이라는 것이다(Matland, 2005: 96). 여성의원의 비율이 43.8%로 여성 대표성 순위가 세계 6위인 핀란드의 경우 제도화된 공천 규칙이 있는 것이 여성에게 유리하게 작용하는 예이다. 핀란 드의 경우 중요한 것은 국회의원 선출에 관한 모든 사항이 선거법에 명시 되어있는 제도화된 체제를 가지고 있다는 점이다. 그리하여 정당이 지향하 는 이데올로기에 따라 선거원 명부를 작성하고 또한 성, 직업, 나이에 따른

55 Ⅱ. 이론적 고찰 21 균형을 이루도록 지도부가 개입할 수 있다 고 천명한다(Matland, 2005: 45). 이러한 당 지도부의 개입가능성은 덴마크에서도 여성 대표성을 높이는 역 할을 한다. 덴마크의 여성 의원 비율은 39.1%인데 당 지도부가 예비선거에 서 지명한 후보들을 최종적으로 승인, 거부하거나 조정할 수 있는 권한을 가진다. 이처럼 당 지도부가 공천에 공식적으로 영향력을 행사할 수 있는 공천 제도는 여성후보자들에게 유리하게 작용할 수 있는 여지가 크다. 제도 화된 공천 원칙이 있으면서 여기에 여성 후보에 대한 할당원칙이 포함되어 있다면 여성에게는 가장 유리한 공천방식이라고 할 수 있을 것이다. 이 때문에 많은 국가에서 여성할당제를 시행하고 있다. 1995년 유엔 북경 여성회의를 계기로 여러 국가에서 이 제도를 채택하여 현재는 100개국 이 상이 시행하는 것으로 알려져 있다(Krook, 2009: 4). 현재 존재하고 있는 정 치 분야의 여성할당제는 의석할당제(reserved seats), 정당 할당제(party quotas), 그리고 입법 할당제(legislative quotas)의 세 유형으로 구분된다 (Krook, 2009). 그런데 혹자는 이 중 의석할당제를 엄격한 의미에서 할당제 가 아니라고 주장하는데 이 제도가 후보자 선택과정에 영향을 미치는 것이 아니라 누가 자리를 가지는가를 보장하는 기능을 하기 때문이라는 것이다 (Dahlerup, 2006). 여성할당제가 이처럼 많은 국가에서 여성 정치대표성을 높이기 위한 이 상적인 제도로 채택되었고 일부 국가에서는 강력한 효과를 내고 있는 것이 사실이지만 전체적으로 볼 때는 해당 국가 국민의 정치에 대한 관심도, 선 거제도, 그리고 정당의 태도 등에 따라서 상당한 편차가 존재한다. 예를 들 어 의석할당제를 채택하고 있는 파키스탄과 인디아 중 전자에서는 여성의 원의 비율이 22.5%(2008년)인데 반해 후자에서는 9.1%(2004년)에 불과하다. 정당할당제를 채택한 스웨덴과 영국에서도 격차가 발견되는데 전자에서는 47.3%(2006년), 후자에서는 19.5%(2005년)이다. 입법할당제를 채택한 아르 헨티나와 프랑스도 큰 차이를 보이는데 전자에서는 40%(2007년), 후자에서 는 18.2%(2007년)이다(Krook, 2009: 56). (여성할당제의 유형별 사례는 부록 2 참조) 우리나라의 경우 여성 정치대표성 증진을 위해 할당제가 유일한 해결방

56 22 국회의원 선거에서의 여성공천과정 분석을 통한 대표성 증진방안 안이라고 보기는 어렵다(조현옥 외, 2010: 128). 할당제를 통해 여성의원 비 율을 높이기 위해서는 지역 후보 공천에 여성할당제 도입해야 하는데 이를 정당에 강제하는 방식은 커다란 반발을 유발한 가능성이 높다. 따라서 정당 의 자발적 할당을 유도하는 방식이 바람직할 것으로 판단되지만 이를 위해 서는 우선적으로 정당 내 구성원의 합의와 유권자의 태도가 중요하다. 다시 말해 여성할당제와 함께 정치문화, 의식 증진을 위한 다양한 노력을 기울이 는 것이 요구된다. 이처럼 제도화된 공천규칙이 여성의 대표성 증진을 포함하는 경우, 즉, 성문화되고 관행화된 규칙이 있고 이 규칙이 성인지적일 때 지도자의 성향 에 따라 어느 방향으로든 변화할 수 있는 지도자 주도형의 경우보다 여성 에게 유리하다는 것이다. 또 중앙집권화와 분권화를 비교하면 그 자체로 결 정적인 영향을 미친다기보다는 분권화된 경우라도 중앙 지도부가 개입할 수 있는 여지가 있을 때 여성을 고려한 결정을 할 수 있는 가능성이 커진 다. 이처럼 공천방식은 그 자체로 여성의 대표성에 영향을 미치기 보다는 당의 규칙과 기준 같은 선거의 문화와 이러한 선거문화를 작동시키는 국가 전체의 경제발전 수준, 사회 전체 문화와 선거제도 의 광범위한 영향 속에 서 다양한 요소들이 결합하여 작동한다고 볼 수 있다(<그림 Ⅱ-2> 참 조)(Matland, 2005: 94). 이처럼 여성의 대표성을 확보하기 위해서는 공천제도의 개선과 함께 다 양한 배경과 자질을 지닌 여성을 정치인으로 양성하여 정당 공천을 통해 적극적으로 추천하는 것이 절실하다. 정치인이 되고자 하는 여성의 수가 더 늘어나야 하고 이들이 정치인으로 성장하기 위해 이들이 자격을 갖출 수 있도록 훈련하고 지원하는 것이 필요하다. 여성 정치인의 질적 제고는 양적 확대 못지않게 어려운 과제이다. 이는 여성의원의 경력지속성과도 맞물려 있다. 그래서 현실적으로 논의는 다시 정당의 공천제도로 돌아가게 된다. 특정한 공천방식에 따라 여성의 대표성 확보 여부가 달라질 수 있다. 앞에 서 살펴보았듯이 최근 민주적이라고 평가되는 상향식 공천제가 여성과 같 은 소수의 대표성에는 부정적인 측면을 내포하기도 한다. 따라서 여성 후보 의 선발과정에서 주요한 영향을 끼치는 정당의 역학관계나 정당성 확립이

57 Ⅱ. 이론적 고찰 23 라는 요소를 고려하여 전략 공천과 같이 당의 정책 목표에 부합하는 후보 를 공천하는 기제가 요구된다. 또한 정당의 공천 제도와 함께 할당제와 같 은 적극적인 우대조치가 시행되어야 할 것이다. 아직 정치적 신인이 절대 다수를 차지하는 여성 정치인들이 안정적으로 대표성을 확보하기 위해서는 당내 할당에 관한 보다 실질적이고 구체적인 논의를 진행할 필요가 있다. 4. 여성의 정치 대표성과 정당의 공천제도에 관한 기존연구 검토 민주주의 국가 중 후보선출과정을 법제화한 국가는 미국과 독일 등 소수 에 불과하다. 대부분의 국가에서 후보 선출은 정당의 당헌이나 당규에 따라 규정되고 있다. 이는 국가나 정당에 따라 지극히 다양한 방식으로 후보 선 출이 이루어지고 있음을 보여준다. 한국은 2005년 개정된 공직선거법 에 일반적 수준의 정당의 후보선출방식이 서술되어 있을 따름이다. 그러나 실 질적인 공천과정을 결정하는 정당의 당헌 및 당규는 비교적 쉽게 바뀔 수 있다는 점에서, 2002년 이후 한국 정당의 공천과정은 선거별로, 그리고 정 당별로, 정치적 필요에 따라 매우 상이한 형태를 취한다(최준영, 2012: 63). 그리고 이에 맞춰 여성의 정치 대표성과 정당의 공천제도에 관한 기존 논 의들도 점차 활발하게 이루어지고 있으나, 아직까지 이론적인 틀을 마련하 기보다는 각각의 선거결과에 대한 구체적인 사례 분석이나 해외사례에 근 거하여 한국 사회에 관한 시사점을 도출하는 작업에 초점을 맞추고 있는 특징을 가진다. 여성의 정치 대표성과 정당의 공천제도에 관한 주요한 논의 들을 살펴보면 다음과 같다. 먼저, 이현우(2002)는 미국과 호주의 사례를 통해 여성의 정치대표성과 정당 요인을 검토한다. 이 연구는 동일한 대표선출방식을 가지고 있음에도 불구하고 여성 국회의원의 대표성에서 차이를 보이는 국가가 존재한다는 사실에 착안하여, 선거제도 외에 여성의 의회진출에 영향을 끼치는 요인으 로 정당에 초점을 맞추어 진행하였다. 그리하여 정당의 특성을 규정하는 내 부적-외부적 요인을 세분화하여 설명하고, 정당의 이념과 집중도, 정당경쟁

58 24 국회의원 선거에서의 여성공천과정 분석을 통한 대표성 증진방안 성 등을 주요한 원인 변수로 삼아 각 원인들이 여성 후보의 공천에 미치는 영향을 분석하였다. 무엇보다도 이 연구는 선거제도의 변화가 국민의 절대 적 공감을 필요로 한다는 점에서 현실적으로 어렵다는 인식 아래, 정당의 특성을 감안한 효율적 전략 구사를 강조한다. 김민정(2002)의 연구는 프랑스와 스웨덴의 사례에 초점을 맞추어 후보공 천방식에 따른 여성의 대표성 확보방안을 살펴본다. 프랑스의 경우, 여성후 보공천과정을 법제화한 반면, 스웨덴은 그렇지 않았다. 하지만 두 국가 사 례 가운데 무엇이 더 바람직한가를 논의하기엔 부족하다고 지적하고, 한국 에서는 각 정당이 자발적으로 여성 후보 공천을 위한 방식을 단계적으로 추진해야 한다고 강조한다. 황아란(2002)은 지역구 국회의원선거를 대상으로 당선경쟁력의 성차에 무게를 두었다. 연구 결과, 정당공천을 비롯한 당선경쟁력의 주요 변수를 통제한 상태에서 여성 후보의 경쟁력이 남성과 다르지 않음을 확인하였다. 무엇보다도 여성 후보의 당선 경쟁력은 남성 후보자와 마찬가지로 주요 정 당의 공천이 주요 관건일 뿐만 아니라, 정당공천의 프리미엄이 여성 후보자 에게 훨씬 크게 작용한다는 점을 시사하였다. 다음으로, 서현진(2004)은 17대 총선에서 등장한 여성 후보자의 개인적 배경이 당선과 주요 정당 공천에 미친 영향력을 경험적으로 파악하였다. 여 성의 의회진출에 미치는 변수로서 정당 효과가 후보자의 개인적 배경이나 경험보다 상대적으로 크게 나타났음을 밝힌다. 또한 당선의 필수요소인 주 요 정당 공천에 미치는 변수로서 주요 정당 공천을 받은 후보자들과 당선 가능성이 높은 지역구 후보로 공천된 여성 후보자들이 그렇지 않은 경우보 다 당선 가능성이 높은 개인적 배경을 가졌음을 보여준다. 요컨대, 학력 수 준이 높고 재산이 많거나 정치적 경험을 가진 여성 후보자가 주요 정당의 공천을 받고 의회에 진출할 확률이 높다는 것이다. 오미연 외(2005) 연구자들은 제15-17대 국회에 대한 비교분석을 통해 한 국 정당의 여성 국회의원 후보자 공천에 대한 연구 결과를 도출한다. 각 주 요 정당이 어떤 여성을 정치에 받아들였는가에 관한 고민에서 시작한 해당 연구에 따르면, 정당이 여성 국회의원을 공천하기 위한 변수로 지역적 안배

59 Ⅱ. 이론적 고찰 25 와 재정적 기여, 주요 정당의 역학관계와 정당성을 위한 여성의 활용 등 4 가지를 상정한다. 그 중에서 주요 정당의 역학관계와 정당성을 위한 여성의 활용 측면이 주요 변수임을 설명한다. 김민정(2009)은 18대 총선에 초점을 맞추어 정당이 여성을 공천하는 이유 와 과정을 살펴봄으로써 정치에 충원되는 여성이 자율성을 가지고 의정활 동을 할 수 있는가를 알아본다. 이 때 지역적 고려와 재정적 기여, 정당의 당내 역학관계, 여성후보가 가지는 상징성이 중요한 영향을 미친다고 간주 한다. 그 중에서도 18대 총선의 경우, 여성후보가 가지는 상징성이 비교적 사라진 반면, 전문가와 정당인의 공천이 증가하였음을 보여준다. 그러나 서 구에서는 상향식 공천에 하향식 공천을 조합한 공천방식이 여성후보 공천 에 유리하다고 알려진 바와 달리, 18대 총선에 따르면 하향식의 공천이 한 국에서 여성 후보자의 공천에 전혀 유리하지 않았음을 밝힌다. 조재욱(2010)은 2010년 지방선거를 중심으로 정당공천제와 여성의 정치 참여를 고찰한다. 이 연구는 궁극적으로 여성의 참여 확대 방안을 모색하고 자 하며, 구체적으로 여성의 정치 참여 확대에 관한 논의를 정당의 역할을 중심으로 다루어 정당 공천 제도의 필요성을 강조한다. 즉, 2010년 지방선 거의 경우, 전체적으로 여성후보의 수적 증가와 함께 경쟁력 강화가 나타났 다는 것이다. 특히 광역 및 기초의회 선거에서 여성 후보자들의 당선율이 남 성 의원에 비해 예전과 달리 크게 차이가 나타나지 않았음을 주목하면서, 공 천을 받은 여성 후보자가 충분히 남성 후보자와 경쟁할 수 있음을 부각한다. 김민정(2012)은 또 다른 논문에서 여성의 정치 참여 확대를 위해 정당 내 공천에서 보다 많은 여성들을 공천해야 한다는 전제를 취한다. 그리하여 다 양한 공천 방식 가운데 상향식 공천제가 여성 후보자에게 유리한가를 고민 한다. 상향식 공천제는 정당의 민주화를 위해 도입되었지만, 오히려 정당 내 소수 엘리트 사이의 카르텔화를 촉진하였고, 당의 중간급 활동가의 역량 을 급속하게 약화시켰으며, 당원과 정당지도부와의 관계를 원자화, 단순화 하여 정당민주주의에 부정적인 요소로 작용한다는 것이다. 따라서 상향식 공천제는 여성과 같은 신인이나 지명도가 약한 후보에게 원천적으로 불리 하며, 이는 곧 17대 총선과 19대 총선에서 부분적으로 실시되었던 상향식

60 26 국회의원 선거에서의 여성공천과정 분석을 통한 대표성 증진방안 공천제의 결과로 뒷받침된다는 것이다. 그 외에도 김원홍 외(2012)는 여성의 정치 대표성 확보를 위한 정당의 공 천제도 개선 필요성을 역설한다. 해당 연구는 2010년 지방선거에서 나타난 여성 당선인들의 의원 경력지속성 장애요인을 분석하고, 실질적으로 여성 의원 경력 지속 및 확충 방안을 제공하고자 한다. 그러한 가운데 여성공천 할당의 무제의 보완과 정당별 여성전용 선거구를 일정비율 지정하도록 의 무화하는 방안을 제안한다. 다른 한편, 정미애와 문경희(2010)의 연구는 스웨덴과 일본의 정당 사례 를 중심으로 여성정치할당제의 대안과 전망으로 여성당 과 생활자 네트워 크 에 관한 연구결과를 내놓았다. 이들은 여성 할당제가 여성의 대표성을 높이는데 유용하지만, 기존의 남성 중심적 정치 구조와 문화를 바꾸는데 역 부족이라고 인식한다. 이러한 맥락에서 여성들의 이해를 직접적으로 대변 하는 여성당에 대한 논의가 한국적 맥락에서 조심스럽게 전략적으로 진행 되어야 한다고 주장하는 한편, 풀뿌리 시민활동에 기초한 생활정치의 한 형 태인 생활자 네트워크를 통해 분권과 자치, 참여의 정치문화를 지향하는 움 직임을 수용해야 한다고 단언한다. 이처럼 기존 연구들은 공통적으로 정당의 구조와 선거제도가 여성의 참 여를 보다 활성화하는 방향으로 전환되어야 하며, 이를 통해 한국의 여성정 치의 긍정적 미래상을 창출하고자 한다. 하지만 아직까지 여성의 대표성 증 진을 위한 정당의 공천제도 연구 결과들은 양적-질적인 측면에서 대단히 부 족하다. 특히 여성정치할당제에 관한 효과가 비교적 입증되고 있지만, 할당 제만으로는 지금까지의 남성 중심의 정치문화와 제도를 변화하기에 한계가 있다는 지적이 대두되고 있다. 또한 현행 선거제도를 여성의 대표성이라는 이유만으로 바꾸기 어렵다는 지적도 설득력을 얻고 있다. 이러한 상황에서 정당의 공천제도는 상대적으로 쉽게 변화시킬 수 있을 뿐만 아니라, 여성의 대표성 증진 효과도 나타나고 있다는 점을 주목해야 할 것이다. 따라서 여 성의 정치 대표성과 정당의 공천제도에 관한 보다 폭 넓고 심도 깊은 연구 의 필요성이 절실하다.