정책연구개발사업 2010-위탁 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 연 구 책 임 자 공 동 연 구 자 송동섭(단국대학교) 이동규(충남대학교) 이창세(재능대학) 한창근(인하공업전문대학) 연 구 협 력 관 장미란(교육과학기술부) 교육과학기술부 이 연구는 201

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1 제 출 문 교육과학기술부장관 귀하 본 보고서를 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 최종 보고서로 제출합니다. 2010년 12월 일 주관연구기관명:단국대학교 연구기간: 주관연구책임자:송 동 섭 참여연구원 공동연구원:이 동 규 이 창 세 한 창 근 연 구 조 원:심 재 우

2 정책연구개발사업 2010-위탁 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 연 구 책 임 자 공 동 연 구 자 송동섭(단국대학교) 이동규(충남대학교) 이창세(재능대학) 한창근(인하공업전문대학) 연 구 협 력 관 장미란(교육과학기술부) 교육과학기술부 이 연구는 2010년도 교육과학기술부 정책연구개발비의 지원에 의해 수행되었으 나, 본 연구에서 제시된 정책대안이나 의견 등은 교육과학기술부의 공식적인 의 견이 아니라 본 연구진들의 개인 견해임을 밝혀 둡니다.

3 연 구 요 약 1. 대학 등록금의 성격과 책정요인 가. 대학등록금의 성격 일반적으로 대학등록금은 교육수혜자들이 지불하는 교육가격(education price), 다 시 말해 교육서비스에 대한 비용이라고 할 수 있다. 대학등록금을 교육가격으로 규정 할 때, 고려해야 할 사항은 고등교육이 시장재(market goods)인가 공공재(social goods or public goods)인가 하는 것이며 대학등록금의 성격은 여러 관점에 따라서 다양하게 나타난다. 교육의 사조나 정책들을 보면 각 시대마다 다른 특징들이 나타나듯이 대학 등록금의 성격도 시대상황에 맞게 규정된다고 본다. 나. 대학교육의 목표와 등록금 정책의 기본방향 대학교육의 기회균등(공평성) 측면 대학교육 기회균등의 개념과 관련하여 볼 때 대학등록금은 학부모의 등록금 부담 능력을 고려하여 책정되어야 한다. 대학교육의 기회는 일차적으로 학생의 학업능력에 의해 결정되지만 보다 근본적으로 대학등록금 부담능력에 의해 영향을 받기 때문이 다. 교육기회의 평등에 대한 관점과 학생보조의 원칙에 대한 논의에 기초해 볼 때 대 학등록금은 원칙적으로 일률적인 저( 低 )등록금보다는 학생보조가 전제되는 고( 高 )등 록금 정책을 취하는 것이 바람직하다. 그러나, 현실적으로 대학재정에 있어 등록금의 존율이 높으면 그 만큼 대학교육의 기회균등은 어렵게 될 것이며, 가계의 등록금 부 담능력과 학생 보조 장학금을 고려한 등록금 정책이 이루어져야 할 것이다. - i -

4 교육비 부담의 형평성 측면 교육비란 말 그대로 교육에 소요되는 비용이다. 등록금부담에서 형평성이란 등록 금 수준이 교육을 받음으로 해서 기대되는 수혜정도에 부합하며, 각자의 경제적 능력 에 알맞은 것을 뜻한다(이지혜, 1991). 고등교육은 교육을 받는 개인에게만 혜택을 주 는 것이 아니라 국가와 사회 전체에 혜택을 주고 있다. 따라서 대학교육의 수익자는 개인과 국가 및 사회라고 할 수 있다. 그러므로 대학교육비는 국가, 사회, 대학, 개인 의 각 부담주체별로 적정하게 부담해야 하며, 또한 학교 수준별, 설립별, 전공 계열별, 소득 계층별로 형평성이 고려되어야 한다. 대학교육의 질적 수월성 측면 대학교육의 질적 수월성에 대한 개념은 아직 명확하게 제시되어 있지 않다. 대학교 육의 질적 수준을 향상하기 위해서는 많은 재정이 필요하지만 등록금의 비율이 높다 고 해서 교육의 질적 수준이 모두 높다고 볼 수는 없을 것이다. 대학등록금은 대학교 육에 필요한 재원이지만 충분한 재원은 아니기 때문이다. 대학교육의 질적 수월성 측 면에서의 대학등록금 정책은 교육여건과 교과내용 및 운영개선 등을 고려한 정책이 되어야 한다. 등록금 책정의 합리적(공정성) 측면 개별대학이 대학등록금 산출의 근거를 합리적으로 과학적으로 명확히 제시한다면 이러한 학내의 등록금 마찰은 사라질 것이다. 합리적이고 과학적인 등록금 책정을 위 해서는 우선 제도적인 측면에서 회계제도의 개선이 이루어져야 한다. 국립대학의 경 우, 원가계산 및 분석이 가능하도록 감가상각을 포함한 복식부기 회계제도가 도입되 어야 하며, 사립대학의 경우도 원가계산 및 분석에 적합하지 않도록 되어있는 현행 사학기관 재무 회계 규칙에 대한 특례규칙 의 성질별 재분류 등 전면개정이 이루 어 져야 한다. 교육수요자의 만족성 측면 대학등록금은 교육서비스에 대한 비용이기 때문에 교육수요자의 필요와 요구를 충 - ii -

5 분히 반영해야 한다. 대학이 경쟁구조로 전환되고 수요자중심 교육이 강조되고 있는 현 상황에서 대학이 제공하는 교육서비스의 질과 내용에 따라서 교육수요자의 선택 과 비용부담은 당연히 달라질 것이다. 그러므로 장기적으로는 대학등록금은 시장논리 를 통한 만족가격으로서 교육수요자의 만족성이 고려된 수혜비용으로 책정되어야 한다. 다. 대학등록금 책정 모형 과학적이고 합리적으로, 적정한 등록금의 책정은 사회일반이 요구하는 사항이지만, 실제 등록금 결정과정은 다양한 요인들이 상호작용하여 이루어지는 복잡한 정치적 과정이다. 대학이 최종적으로 등록금을 결정하는 방법에 초점을 둔다면 세가지 모형 을 제시하고 있다. 첫째, 수리모형( 數 理 模 型 )은 총교육비, 인건비, 교수 학생 직원 수, 학과수, 물가지수, 가계소득, 정부예산 등의 등록금과 관련된 다양한 내적 및 외 적 변인들을 고려하여 등록금 결정수식을 통하여 등록금을 결정하는 방식으로 여기 에는 회귀계수모형, 점증적 연동모형, 교육비차이도 모형 등이 있다. 1 회귀계수모형 은 대학 재정지출의 총비용에 의해 결정되며, 이 총비용은 대학 자체내에서 결정되는 내생변인과 사회경제적 상황을 나타내는 외생변인의 종속변인이 된다는 가정에서 출 발한다. 규모가 비슷한 대학들의 자료를 중심으로 내생변인과 외생변인의 회귀함수에 의하여 총비용을 산출하고 이 총비용을 토대로 대학등록금 수준을 산정하는 것이다. 2 점증적 연동모형은 기준년도의 등록금을 가능한 물가 등의 지표와 연동시키는 것 이다. 이 방법은 가장 현실적이며 등록금과 관련한 이해관계자들을 설득시키기 용이 한 방법의 하나이다. 둘째, 협의모형( 協 議 模 型 )이다. 대학내부의 다양한 구성원들의 의견 수렴과정을 거쳐서 합의를 도출하는 방식이다. 등록금의 성격을 협의비용으로 볼 경우, 이 모형을 따를 가능성이 높다. 셋째, 비교모형( 比 較 模 型 )으로 대학이 비교 준거로 삼는 것은 경쟁관계 또는 인접한 다른 대학의 등록금 수준과 법령이나 정부에 서 제시하는 가이드라인이다. 라. 대학등록금 책정에 영향을 주는 요인 내적 요인 내적 요인은 대학이 정상적인 교육활동을 수행할 뿐만 아니라 질적인 발전을 도모 - iii -

6 하는 데 필요한 교육비로서 등록금 수준의 조정과 결정에 관계된 요인을 말한다. 이 는 다시 대학의 정책과 목표 및 지위, 대학의 재정구조, 인건비 실험실습비 등의 교 육비 지출구조 등으로 구분해 볼 수 있다. 외적 요인 등록금에 대한 외적 요인의 분석은 사립대학의 등록금은 사회의 사회경제적 상태 의 종속요인이 된다는 가정에서 출발하는 것이다. 이것 역시 직접적 요인과 간접적 요인으로 구분하여 볼 수 있다. 외부의 예산지원과 물가 등은 직접적 요인에 속하며, 국민소득, 가계소득, 교육기회의 형평에 대한 관점 등은 간접적 요인에 속한다. 이외 에도 정부예산 및 교육예산의 규모, 국가의 간섭 및 통제, 사회적 가치 및 지명도 등 이 영향을 미칠 수 있다. 2. 고등교육 재정 및 등록금 현황 분석 가. 대학등록금 정책의 변천과정 해방이후 오늘에 이르기까지 50여년이 지나는 동안 정부의 대학 등록금 정책은 크 게 등록금 책정 자율화 이전기, 자율화 추진기, 완전 자율화기 등으로 세시기로 구분 된다. 정부의 등록금 부담 정도에 따라 고( 高 ) 등록금 정책과 저( 低 ) 등록금 정책으로 분류할 수 있다. 나. 국내 대학의 재정운영 실태 정부의 고등교육재정 지원사업 우리 나라의 고등교육재정사업은 국립대학에 대한 재정지원사업과 정책사업으로 구분할 수 있다. 정부의 고등교육재정사업은 매우 복잡한 형태로 얽혀있고, 종합적 관점에서 설계하지 아니하고 매년 예산편성과정에서 부서별로 관련 사업비를 확보하 여 시행하였다. 교육예산의 절대적 비중이 초등교육에 치중되고 있다. 공은배외 (2007)에 의하면 우리의 경우 교육예산에서 유아 초중등교육이 차지하는 비중은 약 86.6%이며, 고등교육은 약 11.9%이다. 그러나 선진주요국의 배분비중을 보면 초중등 - iv -

7 은 약 70%, 그리고 고등은 약 15% 정도가 되고 있다. 따라서 대학에 대한 정부지원 의 증가는 교육예산에서 초등교육에 대한 추가재원을 마련하면서 동시에 고등교육에 대한 배분을 높여야 형평성이 유지된다고 할 것이다. 대학재정과 등록금 의존현황 대학운영에 있어 재정문제는 대학의 발전에 중요한 과제이다. 국내의 국공립 및 사 립대학의 재정운영 현황을 살펴보면 2006년 최순영 의원 국감정책자료집의 2005년 통계기준으로 보면 사립대학(76.9%) 및 사립전문대학(89.7%)에서 등록금 수입이 절 대적 비중을 차지하고 있음을 알 수 있으며, 국립대학도 일반회계(국고)와 기성회계 (비국고)에서 기성회계가 전체 세출결산에서 차지하는 비율이 41.18%로 높은 비중을 차지하고 하고 있다는 것을 알 수 있다. 대학 등록금 현황 1995년 이후 학제와 설립의 구분 없이 최고, 최저 금액 모두 매년 증가 추세를 보 이고 있다. 이는 매년 물가상승률 등의 책정요인이 반영되어 등록금도 증가하고 있는 것으로 파악된다. 2009년 국 공립대학의 최고 금액은 10,230,000원으로 국 공립전 문대학의 등록금 최고 금액보다 3,257,000원 높은 것으로 나타났다. 또한 2009년 사 립대학의 최고 금액은 11,278,000원으로 사립전문대학의 최고 금액보다 1,568,000원 높은 것으로 나타났다. 전체적으로 대학이 전문대학보다, 사립이 국 공립보다 등록 금이 높은 것으로 나타났다. 국 공립대학 등록금 현황을 계열별로 살펴보면 최고 금 액기준으로 공학계열이 12,227,000원으로 가장 높게 나타났고, 자연계열이 8,448,000 원으로 가장 낮게 나타난다. 사립대학 등록금 현황을 계열별로 살펴보면 최고 금액기 준으로 의학계열이 13,143,000원으로 가장 높게 나타났고, 인문 사회계열이 9,412,000 원으로 가장 낮게 나타났다. 전체적으로 자연계열과 인문 사회계열의 등록금이 낮은 것으로 나타났으며, 공학계열과 의학계열의 등록금은 높게 나타났다. 그리고 등록금 의 전년대비 평균인상률을 살펴보면, 물가상승율의 3~5배까지 인상되던 등록금이 2008년 금융위기 이후 어려워진 경제여건에 의한 대학 자체적인 동결결정 등으로 인 상이 억제되었다. 2010년은 2년 연속 동결시 대학재정 운영상 어려움 등으로 소폭 인 상(국공립 2.4%, 사립 1.6% 인상으로 물가상승률 2.6%보다 적은 인상) 되었다. - v -

8 다. 대학 등록금 책정방식 및 절차 예산결정의 개념 대학의 등록금 책정은 예산결정의 전단계로 넓은 의미에서 예산결정의 범위에 포 함된다. 예산결정은 예산과정중 예산편성과 예산심의를 포괄하는 개념으로 한정된 재 원의 배분 사용에 대하여 개인 혹은 집단의 여러 주체가 참여하여 예산이 결정되기 까지의 각 과정에서 개인이나 집단의 의견이 집결되고 조정되어진 결과인 것이다. 따 라서 예산결정은 조직의 목적달성을 위하여 예산의 규모를 얼마로 할 것인가의 문제 에서부터 시작하여 예산집행과 관련하여 이해관계가 대립하는 이해집단간의 제로섬 게임과 같은 예산확보 투쟁을 어떻게 합리적으로 주어진 예산규모내에서 각 부문에 재원을 할당할 것인가를 결정하는 의사결정과정의 산물이라고 할 수 있다. 대학의 예산 편성 및 등록금 책정과정 국립대학의 예산회계는 국고회계인 일반회계 및 교육관련 특별회계가 있으며, 비 국고회계인 기성회회계, 발전기금, 소비조합 등과 독립회계인 산학협력단회계가 있 다. 또한 대학으로부터 분리되어 특수법인으로 운영되고 있는 국립대학교병원회계가 있다. 국고 일반회계의 예산은 교육과학기술부와 국회라는 예산편성과 심의절차를 거 쳐 배분되므로 입학금과 수업료에 대한 책정은 정부배분예산에 의해 결정된다고 보 면 될 것이다. 사실상 국립대학의 등록금책정은 기성회비의 결정이며, 기성회 예산의 편성 과정에서 찾아봐야 할 것이다. 기성회 회계는 총장이 기성회 규약이 정한 바에 따라 기성회 세입 세출예산을 편성하여 회계연도 개시전인 2월말까지 기성회 이사 회의 의결을 받음으로써 편성이 완료되게 된다. 기성회 예산편성방법으로는 기성회 회계의 주 세입원인 기성회비를 먼저 책정한 후 이를 근거로 세입을 추계하여 세입의 범위내에서 세출예산을 편성하는 방법과 국고의 부담이 미치지 못하는 사업별 세출 예산을 먼저 편성한 후 기성회비를 책정하는 방법이 있다. 사립대학 회계의 예산편성 방법으로는 교비 회계의 주 수입원인 등록금을 먼저 책정한 후 이를 근거로 수입을 추계하여 수입의 범위내에서 지출예산을 편성하는 방법과 사업별 세출예산을 먼저 편성한 후 수업료 등의 등록금을 결정하는 방법이 있다. 국립대학 책정과정에서와 같 - vi -

9 이 현실적으로 각 기관에서 요구하는 소요예산을 모두 편성한다는 것은 어려운 일이 므로 대부분의 대학에서 먼저 등록금 책정안을 마련한 후 예산편성과정에서 등록금 액을 결정하고 예산안을 확정하게 된다. 대학내 등록금 논의기구 현황 국 공 사립대학을 막론하고 학교의 예산결정에 가장 중요한 재원인 등록금에 대 한 책정안을 마련하여 수혜자인 학생 등에 대한 학내의견 수렴단계를 거치게 된다. 이때 대부분의 대학에서는 등록금 논의기구를 설치하여 이 기구를 통해서 인상안 조 정에 대한 협상 및 논의를 하게 된다. 대학 내의 논의 기구는 최소한 한개 이상은 설 치되었고, 일부대학은 복수의 논의기구를 설치하여 운영하고 있으며, 논의기구의 명 칭은 등록금책정위원회, 등록금조정협의회, 기성회비조정협의회, 대학평의원회 등으 로 각 대학별로 다양한 명칭을 사용하고 있었다. 논의기구의 학내 위상은 자문 (24.7%) 및 심의기구(50.6%)로 주로 운영되고 있으며, 의결기능이 부여된 기구도 50 개 대학(21.6%) 정도이다. 의결기구로 운영되는 논의기구에서 학생이 참여하는 비율 은 60%정도로 등록금의 책정에서 학생의견이 중요한 변인임을 알 수 있다. - vii -

10 대학의 등록금 인상에 대한 논거 대학들의 인상근거들을 정리해 보면, 대학들이 등록금의 인상근거로 내세우는 것 은 대학교육의 사적 수익에 상응하는 비용은 그 수혜자(수익자)가 분담하는 것이 공 평하고, 학생 부담으로 늘어난 교육재정은 그 다음 세대를 위한 대학교육의 기회확대 에도 기여할 수 있다는 논리이다. 즉, 대학 졸업자는 대학을 다니지 않은 사람보다 더 많은 수입을 얻을 수 있으므로 등록금은 이에 대한 상응비용(투자비용)으로 봐야 한 다는 것이다. 3. 외국의 대학등록금 책정현황 가. 미 국 미국 고등교육기관의 재원구성 비율을 살펴보면, 4년제 공립대학의 경우 연방정부 12.4%, 주정부 33.7%, 지방정부 0.6%로서 정부지원이 전체의 46.37%, 등록금이 17.8%를 차지하고 있다. 우리 나라와 비교하기 위해서 병원수입이 포함된 기타를 제 외하여 비율을 재구성해 보면 등록금 비중이 21.8%, 정부지원 57.3%를 차지하게 된 다. 비영리 사립대학의 경우, 4년제는 연방정부 15.7% 주정부 1.4%, 지방정부 0.4%로 서 정부지원이 17.5%, 등록금이 34%를 차지하고 있다. 우리 나라와 비교하기 위해 병원수입 등의 기타수입을 제외한 정부지원이 21.1%, 등록금이 40.7%이며, 2년제 사 립대학의 경우 연방정부 17.9%, 주정부 4.3%, 지방정부 0.8%로서 정부지원이 23.0% 이고, 등록금은 56.3%이다. 일반적으로 미국의 등록금 책정권한은 공립(주립) 사립 을 불문하고 대학이사회에 부여되어 있고, 경우에 따라 공립대학은 주 입법부나 주정 부가 등록금 책정의 헌법적 또는 법률적 권한을 가지고 있다. 이러한 법적 권한에도 불구하고 대학등록금 수준은 여러 관련기관에 의래 조정 결정되기 때문에 등록금 책정은 이들간의 이해가 충돌하고 그에 따라 정치적 역량이 작용하여 그 결과 형성된 각 주의 등록금 기준에 의해 등록금 수준이 결정된다. 등록금은 학교설립별에 따라 많은 차이가 있다 년의 경우 4년제 공립 대학의 평균 등록금은 5,836달러이며, 이에 반해 4년제 사립대학의 평균 등록금은 22,218달러로 나타나 사립대학이 공립대학보다 약 3.8배 정도 높은 등록금을 부과하 - viii -

11 고 있음을 알 수 있다. 이에 반해 2년제 대학 평균 등록금은 2,272달러로 4년제 공립 대학 등록금의 절반에도 못 미치고 있다. 이러한 등록금은 지난 30여년 동안 물가상 승률 이상으로 꾸준히 인상되었고, 지난 30여년간 4년제 사립대학 등록금은 약 9,001 달러에서 22,218달러로, 4년제 공립대학 등록금은 2,192달러에서 5,836달러로 크게 증가하였다. 나. 일 본 일본 사립대학의 재정기반은 수업료 등의 수입이 76%, 사학조성금이 12%, 그 밖의 경쟁자금 등을 기반으로 하고 있으나 국공립대학의 법인화 이후 경쟁자금의 획득 기 회가 낮아짐으로써 재정 상황이 압박을 받고 있다. 2009년 일본의 국립대학 수업료는 문부과학성령으로 정한 표준액이 535,800엔이 며, 입학금은 282,000엔이다. 사립대학의 수업료는 2007년 기준으로 수업료 834,751 엔, 입학금 273,564엔으로 사립대학의 평균 수업료가 국립대학의 1.6배 정도였다. 문 부과학성령은 해마다 국립대학의 등록금 표준액을 제시하고 이를 표준으로 하여 각 대학이 정하게 하였다. 이 때 국립대학은 표준액의 100분의 110을 곱하여 얻은 액을 초과하지 않는 범위내에서 정하게 되었다. 즉, 법인화 후 각 국립대학은 국가가 정하 는 표준액의 상한 10% 범위에서 독자적으로 수업료를 설정할 수 있게 되었다. 법인화 2년째부터의 수업료는 87개의 국립대학 중 81개 대학이, 2005년도 표준액 인 535,800엔으로 정착되었다. 다. 영 국 영국 고등교육기관의 수입 지출 구성내역을 살펴보면, 대학재정의 수입에서 가장 높은 비중을 차지하는 것은 재정배분기구의 교부금이다. 재정배분기구의 교부금이 차 지하는 비중은 전체의 38.7%이고, 연구재단의 연구지원비 및 용역수입, 자선단체 및 정부출연기관의 연구지원비 등을 포함한 연구교부금 및 계약은 16.0%, 수업료 및 보 조금이 24.1%이며, 학생의 주거비용, 지방정부교부금, 병원운영 수입, 지적재산권 수 입 등을 포함한 기타 경상적수입은 19.2%를 차지하고 있다. 우리 나라 대학과 비교를 위해서는 미국 대학과 같이 병원운영수입이 포함된 기타 운영수입을 제외하면 재정 - ix -

12 기구교부금은 48.1%, 수업료 및 보조금은 29.9%, 연구교부금 및 계약이 19.9%, 기부 금 및 이자가 2.1%내외를 차지하고 있다. 교부금, 즉 대학에 대한 정부의 재정지원은 UGC(University Grants Committee)가 설치되면서 본격적으로 시작되었으며, UGC는 1919년에 설립되어 1989년에 해체될 때까지 60여년간에 걸쳐 대학재정지원기구로서 존속하였다. 전통적인 영국의 대학교 들과 시민대학교들은 원래 민간재원으로 운영되었으나, UGC의 설립이후 공공재원이 점차 확대되어 대학재정의 주된 재원으로 자리잡게 되었다. 영국에서는 종래 영국 국 적 및 EU 국적인 학생으로부터 수업료를 징수하는 경우에도 정부자금으로 전액장학 금을 지급했다. 1998년 입학자부터 교육경비의 일부를 학생 또는 그 보호자로부터 수 업료로서 하게 되었다. 단, 공공자금을 보조받는 대학에 등록하는 모든 전일제 학생 수업료의 75%는 정부에서 보조하고 있다. 학생들이 부담하는 등록금은 스코틀랜드와 다른 지역간에 상당한 차이가 있다. 잉 글랜드, 웨일즈, 북아일랜드의 경우 학생등록금 수준은 정부에서 결정하는데 학년도 영국 및 EU출신 전일제 학생들은 일년에 최고 1,075파운드의 등록금을 부 담하였다. 실제로는 학생 및 학부모의 지불능력을 평가하여 등록금을 면제해 주는데 대학생 가운데 절반은 등록금을 각 대학이 자율적으로 결정할 수 있다. 4. 각 정당의 등록금 정책 분석 가. 한나라당 한나라당은 주요 정당과 마찬가지로 2006년부터 등록금 문제 해결에 본격적으로 나서기 시작했고, 등록금 부담 반으로 줄이기 주요 쟁점으로 하여 2006년 5 31 지 방선거와 2007년 대선, 2008년 총선 주요공약으로 표방해 왔다. 한나라당의 등록금 방안을 주요 살펴보면 등록금 상한제, 등록금 후불제, 국가차원 의 장학제도 구축, 사립대학 민간기부활성화(대학 기부금 10만원 세액공제), 대학회 계제도 도입 등 대학재정의 투명화 효율화, 개인학습계좌제 도입 등이다. - x -

13 나. 민주당 민주당이 등록금 문제 해결을 위해 제시하고 있는 주요방안은 등록금 상한제, 등록 금 후불제, 등록금 공제제도, 학자금 대출이자보전, 대학회계도입(등록금 원가공개, 적립금 규제) 등이 있다. 다. 민주노동당 민주노동당은 2008년 9월 17일 기자회견을 통해, 등록금 문제 해결을 위한 5대 입 법안을 발표했고, 주요방안은 등록금 상한제법(고등교육법 개정안), 등록금 후불제법 (고등교육법 및 사립학교법 개정안), 고등교육기금법(제정입법), 재단적립금 규제법 (사립학교법 개정안), 대학등록금심의원회 및 자문위원회법(고등교육법 개정안)이 그 것이다. 라. 등록금넷 2008년 초 전국 진보적인 각계 530여 시민 사회 학부모 지역단체들을 망라한 등록금 대책을 위한 시민 사회단체 전국 네트워크(등록금넷) 결성으로 이어졌는 데, 등록금넷이 출범과 함께 제출한 5대 요구안은 등록금 인상중단, 학자금무이자 대 출 전면확대, 등록금 상한제, 등록금 차등 부과제 실시, 등록금 후불제 도입, 각 대학 등록금 책정 심의기구 법제화 및 등록금회계분리이다. 5. 등록금관련 입법 현황 및 물가 가. 합리적인 등록금 책정을 위한 입법현황 등록금 인상률 상한제 도입, 등록금 심의위원회 설치 의무화 등을 내용으로 하는 고등교육법 개정안(법률 제9936호, )이 2010년 4월 22일부터 시행하게 되었 다. 이번 개정안은 최근 경기위기와 침체로 고용과 소득이 줄어들면서 생계 여건이 크게 악화되는 가운데 치솟는 대학 등록금이 가계에 과중한 부담이 되고 있고, 그 동 안 대학 등록금 인상을 둘러싸고 교육수요자들과 대학 간의 갈등이 심화됨에 따라 등 - xi -

14 록금의 합리적 책정을 위한 정책적 노력에 대한 사회적 요구가 크게 증대되어 온 것 을 배경으로 하고 있다. 개정 고등교육법상의 등록금 의미 고등교육법 제11조 제1항에서 대학 등록금은 수업료와 그 밖의 납부금 으로 정의 하고 있다. 대학이 학생들로부터 부담시키는 등록금 등의 납입금은 1 입학금, 2 수 업료, 3 기성회비, 4 입학전형료, 5 학생회비 등이 있는데, 수업료 이외에 그 밖의 납부금은 검정수수료인 입학전형료와 학생자치경비인 학생회비를 제외한 학교의 교 육비로 직접 사용되는 입학금, 기성회비 를 의미한다고 보아야 한다. 등록금 인상률 상한제 고등교육법 제11조에서 규정하고 있는 것은 일본의 등록금 표준액 제시와 같은 인상액 상한제 가 아닌 인상률에 대한 상한제 로, 등록금 징수와 관련하여 상한제 내용을 검토해 보면, 1 등록금 상한비율 설정(직전 3개년도 평균 소비자 물가상승률 의 1.5배)과 2 행 재정적 제재(상한기준을 위배한 대학에 대한 행 재정적 제재 부 과)로 요약될 수 있다. 그리고 등록금 징수 및 인상률 보고에 대한 사항은 교육과학기 술부령으로 정하도록 함을 알 수 있다. 등록금심의위원회의 구성 등록금 심의위원회 설치 운영관련 규정 내용을 검토해 보면, 등록금심의위원회는 각 대학별로 의무적으로 설치해야 하며, 교직원(사학재단 추천인사 포함), 학생, 관련 전문가 등을 필수 구성원으로 하며, 그 밖의 학부모, 동문 등의 필요한 구성원을 둘 수 있음을 알 수 있다. 위원회의 기능은 등록금 책정을 위한 기초자료로 교육관련기 관의 정보공개에 관한 특례법 에 의해서 공시하는 등록금 및 학생 1인당 교육비의 산 정근거와 도시근로자 평균가계소득, 교육과학기술부의 고등교육기관 지원계획, 등록 금의존율 등을 근거하여 적정 등록금 산정 에 있다. 그리고 교육과학기술부령으로 위임한 사항은 법률에서 열거한 내용이외의 등록금심의위원회에 설치 운영에 관한 사항을 위임하고 있다. - xii -

15 등록금 상한기준 위반시의 행 재정 제재 각 대학은 등록금의 인상률을 직전 3개 연도 평균 소비자 물가상승률의 1.5배를 초 과해서 인상해서는 안 되며, 인상한 경우에는 교육과학기술부장관은 해당 대학에 행 정적ㆍ재정적 제재 등 불이익을 줄 수 있다. 정부의 재정지원계획 수립 정부는 전체 국가재정 중 고등교육 지원 비율 확대를 위한 10개년 기본계획을 수 립하고, 이를 반영하여 2년마다 고등교육 지원계획을 국회에 보고하도록 하고 있다. 우리 나라 고등교육기관의 재정운영은 수혜자(수익자) 부담원칙을 기본으로 하여 왔으며, 정부의 고등교육에 대한 지원이 대단히 취약하다. 이러한 현실을 반영하여 개정 고등교육의 취지(안)에는 새로 실시되는 등록금 인상률 상한제와 등록금심의위 원회가 제 기능을 발휘할 수 있도록 정부의 고등교육에 대한 재정지원 확대를 촉구하 고 있다. 그러나 현재까지 초 중등교육부문에 대한 재정지원 위주로 집중되어 있는 정부의 교육부문에 대한 재정지원 구조는 국가재정의 부족으로 기인한 점이 있기 때 문에 당위적인 내용으로 이해하면 될 것이다. 대학등록금에 관한 규칙 개정현황 등록금 인상률 상한제, 등록금심의위원회 설치 운영 등을 주요 내용으로 고등교 육법이 개정됨에 따라, 교육과학기술부령인 대학 수업료 및 입학금에 관한 규칙 에 동 사항에 대한 세부적 내용의 규정이 필요하게 되었다. 또한, 동 개정 고등교육법에 서 기존의 수업료와 그 밖의 납부금 을 등록금 으로 통칭함에 따라, 대학 등록금 에 관한 규칙 으로 부령의 명칭 및 관련 용어 변경도 필요하게 되었다. 현행 규정상의 수업료 및 입학금, 수업료 로 기술되어 있는 사항을 등록금 으 로 통일적으로 변경함으로써, 시행규칙의 기존 적용범위인 수업료 및 입학금 이외에 국 공립대학의 기성회비까지 포함할 수 있도록 하였다. 등록금심의위원회 구성 운영과 관련된 시행규칙의 내용은 구성인원의 정수(정원) 와 구성비율로 구분된다. 구성인원은 학교 규모 등 여건에 따라 위원장을 포함하여 7 인 이상으로 구성토록 하였다. 사립학교법에 의한 사립학교 이사회의 경우 그 학교의 종별, 규모와 관계없이 구성인원의 하한선을 7인 이상(사립학교법 제14조)하고 있으 - xiii -

16 며, 사립대학에 설치되고 있는 대학평의원회의 경우 구성인원을 11인 이상(사립학교 법시행령 제10조의 6)으로 하고 있는 점을 고려하고, 다양한 대학별 상황과 학교, 학 생들에 대한 의견조사 분석결과를 반영한 것이다. 등록금심의위원회의 구성인원에 대 한 학교당국의 공식의견은 11인이 29.1%를 차지하고 있고, 다음이 7인으로 21.4%를 차지하고 있다. 그리고 총학생회의 의견은 10인이상 즉 10인, 11인이 57.2%로 다수를 차지하고 있다. 이는 현재 운영되고 있는 대학평의원회의 구성인원이 11인 이상이라 는 것이 많은 영향을 미친 것으로 판단되었다. 대학원대학처럼 100여명 정도 입학정원을 가진 소규모대학에서는 구성인원 확보가 여의치 않아 5인 이하로 구성할 수 있게 해달라는 의견 등을 고려하여, 학교종별이나 규모를 고려하지 않고 최소 구성인원을 7인 이상으로 한 사립학교 법인이사회의 구 성인원을 참고하여 7인으로 결정하게 되었다. 이러한 의견수렴 결과를 고려하여 등록 금 심의위원회의 구성비율은 교직원, 학생, 관련전문가를 필수단위로 포함하고, 필수 단위 외에 학부모, 동문 등 포함여부는 대학이 자유롭게 결정하되, 어느 하나의 구성 단위에 속하는 위원의 수가 전체 위원 정수의 1/2을 초과해서는 안되도록 하였다. 그 리고 위원장 선임, 위원임기 등의 위원회의 운영에 필요한 구체적인 사항은 대학 자 체적으로 정하도록 학칙으로 위임하였다. 개정 고등교육법 제11조에서의 등록금 인 상률 상한제의 적용대상은 입학금, 수업료, 기성회비(국 공립대) 이며, 전년도 학교 별 연평균 등록금액이 인상률 상한제 적용의 기준이며, 상한기준은 직전 3개 연도 평 균 소비자 물가상승률을 교육과학기술부장관이 고시하도록 하였다. 징수금액 및 인상 률 보고는 대학에서 징수금액을 정한 때에는 이를 공고하고, 교육과학기술부로 보고 하도록 하였다. 교육과학기술부장관은 등록금 인상률 상한기준을 위반하는 경우, 학 교의 장이 제출한 사유서가 불합리하다고 판단될 때에는 학생 정원관련 제재, 재정지 원사업 참여제한, 차등지원 등의 행정적 재정적 제재를 부과할 수 있도록 하였다. 나. 대학등록금 수준결정과 물가와의 관계 현재 소비자물가지수에서 가중치가 큰 품목의 가격변동은 소비자물가에 크게 반영 되고, 상대적으로 가중치가 작은 품목의 가격변동은 소비자물가에 작게 반영된다. 주 거 및 수도 광열에 가장 높은 가중치를 두고, 식료품 140, 교육 순이다. 다음 - xiv -

17 으로 교육부문 가중치는 110.9로 이중 고등교육의 가중치는 26.6이다. 고등교육가중 치중 사립대학의 납입금이 교육가중치 26.6의 57.9%로 전문대학 19.9%, 국공립대 13.2%, 사립대학원 5.6%, 대입전형료 1.9%, 국공립대학원 1.5%에 비해서 가장 높은 비중을 차지하고 있다. 사립대학의 등록금등 납입금이 물가에 그 만큼 가장 크게 영 향을 미치는 것으로 통계당국은 판단하고 있음을 알 수 있다. 물가와 관련해서 등록금 책정에 영향을 주는 요인은 금년도 물가가 아니라 전년도 물가의 인상률, 그리고 공공요금 인상률이다. 또, 다른 대학이나 특히 국립대학은 사 립대학의 인상률이 중요한 영향을 미치는 것으로 추정해 볼 수 있다. 먼저 전년도 물 가인상률과 국공립 및 사립대학 등록금 인상률의 관계를 보면, 2005년부터 2008년까 지는 전년도 물가상승률은 3%내외에 머무른 반면, 국립대학의 등록금 인상률은 8~ 10%로서 두 배 이상 높은 수준이며, 사립대학의 인상률은 6%내외로 역시 물가상승 률의 2배에 가까운 수준을 유지하였다. 그 방향을 보면, 등록금의 인상추세가 상승하 는 방향으로 움직일 때는 반대로 전년도 물가상승률은 하락추세였고, 전년도 물가상 승률이 상승할 때는 감소하는 방향으로 움직이고 있다. 따라서 최근 몇 년간의 통계 만으로 볼 때에는 의미 있는 인과관계나 방향의 유사성도 발견되지 않았다고 보아야 한다. 6. 대학등록금 합리적 책정방안 가. 대학 등록금 책정의 방향 여러 다양한 요인들과 실정을 반영하여 대학 등록금 책정의 방향을 설정해 보면, 크게 일곱 가지로 열거해 볼 수 있을 것이다. 첫째, 국립대학의 등록금은 기성회비와 수업료를 통합하여 책정하여야 한다. 국립대학은 특별회계의 설치가 예정되어 있다. 국립대학에 특별회계가 설치될 경 우, 입학시에 납부하는 입학금은 어쩔 수 없다 하더라도, 기성회비와 수업료는 통합 하여 책정하여야 할 것이다. 이는 일반회계(국고회계)와 기성회회계(비국고회계), 기 타 자체수입회계 등 다원화된 회계를 일원화하여 대학재정투자의 효율성, 투명성을 - xv -

18 제고하여 낭비적이고 중복된 요소를 제도적으로 억제할 수 있을 것이다. 둘째, 대학 간에도 등록금의 차이가 있을 수 있음을 인정해야 한다. 대학에 따라서는 저( 低 )등록금 정책으로 우수한 학생을 유치하고자 하는 대학도 있 는 반면에, 교육여건이 좋거나 제공하는 교육프로그램의 질적 수준이 우수한 대학의 경우에는 고( 高 )등록금정책을 채택할 수도 있을 것이다. 금번 등록금 인상률 상한기 준 적용과 같은 획일적 등록금 정책은 대학의 자율적인 발전을 도모하려는 노력을 저 해한다. 대학등록금을 큰 폭으로 인상할 수 있을 만큼 질높은 교육을 제공하고 있는 대학은 그에 걸맞게 높은 수준의 등록금 인상을 하고, 이를 통하여 조성된 추가재원 으로 더욱 질높은 교육을 위해 투자하는 것이 타당하다는 사실을 인정해야 한다. 셋째, 선예산편성 후등록금 책정방식을 적용해야 할 것이다. 선 등록금 책정 후예산편성이 현재의 일반적인 방식이다. 그러나 선예산편성 후등 록금 책정방식은 교육비에 근거한 등록금 책정의 합리성을 드러낼 뿐만 아니라 등록 금 예고제, 등록금 선납제나 분할납입제 도입 등을 통하여 학생과 학부모에게 여러 가지 편의를 제공해 줄 수 있다. 나. 대학 등록금의 합리적 책정방안 대학교육의 질적 수월성을 유지하기 위해서는 필수적으로 재원확보가 무엇보다 중 요하다. 우리 나라와 같이 여타의 재원이 경직된 상황에서 대학재정의 확보방안은 등 록금의 인상과 국고보조 확대 외에 달리 뚜렷한 대안이 없다. 그러나 그 동안 정부의 통제기를 포함해서 자율화시기를 지나오면서 등록금의 책정은 대학의 주도하에서 비 합리적으로 등록금이 책정 인상되어 왔으며, 이로 인한 학내갈등이 확산되어 사회문 제화 되기도 하였다. 따라서 합리적인 등록금 책정방법의 개발이 무엇보다 필요한 시 기가 되었다. 등록금 책정에 있어서 가장 합리적인 책정방안은 교육원가 분석을 기초 로 한 교육비에 근거하여 이루어지는 것이다. 대학등록금의 합리적 책정은 교육의 기 회균등을 침해하지 않으면서, 학생들이 받는 수혜에 맞게 등록금이 설정되어야 함을 의미한다. 한 집단의 학생들이 다른 집단의 학생들이 부담하는 등록금으로 보조받게 되는 현상이 나타나지 않도록 교육원가 분석에 기초한 교육비를 근거한 등록금 책정 - xvi -

19 이 이루어져야 한다. 기본적으로 대학예산의 합리적 편성과 운영이 이루어지려면 그 기초로서 합리적인 교육원가 정보가 제공되어야 한다. 교육원가는 예산 편성의 기초 자료로 활용될 수 있으며, 학생들은 교육에 투입된 자원이 얼마인가를 앎으로서 교육 의 질에 보다 많은 관심을 갖게 될 것이다. 대학의 입장에서는 대학의 한정된 자원 또는 예산을 어떻게 활용할 것인가 하는 관리적 계획 및 통제와 관련하여 교육원가 정보를 활용할 수 있을 것이다. - xvii -

20 차 례 연구요약 ⅰ Ⅰ. 서 론 1. 연구의 배경 및 목적 1 2. 연구의 내용 및 범위 3 3. 연구방법 4 가. 문헌연구 4 나. 설문조사 4 다. 토 론 4 Ⅱ. 대학 등록금의 성격과 책정요인 1. 대학 등록금의 성격 및 기본방향 6 가. 대학 등록금의 성격 6 나. 대학 교육의 목표와 등록금 정책의 기본방향 7 2. 대학 등록금 책정 모형 및 영향을 주는 요인 18 가. 대학 등록금 책정 모형 18 나. 대학 등록금 책정에 영향을 주는 요인 22 - xviii -

21 3. 외국의 대학 등록금 책정 현황 37 가. 미 국 37 나. 일 본 44 다. 영 국 50 라. 기타 주요국가의 현황 58 마. 외국 사례 시사점 및 논의 63 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 1. 고등교육 재정 및 등록금 현황 분석 65 가. 정부의 대학 등록금 정책 변천과정 65 나. 국내 대학의 재정운영 실태 77 다. 대학 등록금 책정방식 및 절차 각 정당의 등록금 정책분석 126 가. 한나라당 126 나. 민주당 129 다. 민주노동당 132 라. 등록금넷 134 마. 요약 및 시사점 등록금 관련 입법 현황 및 물가관계분석 137 가. 합리적인 등록금 책정을 위한 입법 현황 138 나. 대학 등록금 수준 결정과 물가와의 관계 xix -

22 Ⅳ. 대학 등록금의 합리적 책정방안 1. 대학 등록금 책정의 방향 대학 등록금의 합리적 책정방안 173 Ⅴ. 요약 및 결론 요약 및 결론 220 참고문헌 xx -

23 표 차례 <표 Ⅱ-1> 미국 고등교육기관 현황(2005) 38 <표 Ⅱ-2> 미국 고등교육기관의 학생 현황(2003) 38 <표 Ⅱ-3> 미국 고등교육기관의 재원 구성 39 <표 Ⅱ-4> 대학 등록금 5년간의 변화추이( ) 42 <표 Ⅱ-5> 일본의 고등교육기관 현황(2005) 44 <표 Ⅱ-6> 일본의 고등교육기관 학교종별 재학자수 45 <표 Ⅱ-7> 일본 사립대학의 자금수지내역 46 <표 Ⅱ-8> 일본 국립대학의 자금수지내역 47 <표 Ⅱ-9> 일본 국립대학과 사립대학의 수업료 등의 추이 49 <표 Ⅱ-10> 영국 고등교육기관의 수입 지출 구성내역( 학년도) 54 <표 Ⅱ-11> 유럽대학의 대학 학비제도 개괄 62 <표 Ⅲ-1> 대학 등록금의 시기별 정책변천 추이 66 <표 Ⅲ-2> 1950년대의 설립별 대학교육경비 부담 내역 69 <표 Ⅲ-3> 사립대학 등록금 인상률과 물가상승률(1966~1980년) 71 <표 Ⅲ-4> 사립대학 등록금 인상률과 물가상승률(1981~1988년) 73 <표 Ⅲ-5> 사립대학 등록금 인상률과 물가상승률(1988~2010년) 76 <표 Ⅲ-6> IMD 교육경쟁력 순위 78 <표 Ⅲ-7> GDP 대비 교육단계별 공교육비 구성 78 <표 Ⅲ-8> 고등교육단계 정부부담 공교육비 지출 유형(2006) 79 <표 Ⅲ-9> 고등교육기관 학교수(2009) 80 <표 Ⅲ-10> 고등교육기관의 학생 등록비율(2007) 81 <표 Ⅲ-11> 교수 1인당 학생수 국제비교(2005) 83 <표 Ⅲ-12> 국립대학교 국고지원 현황(2000~2005) 84 <표 Ⅲ-13> 주요 고등교육재정사업(정책사업) 예산변화 추이 85 <표 Ⅲ-14> 교육인적자원부 소관 세출예산 및 결산비교(2006) 89 - xxi -

24 <표 Ⅲ-15> 사립대학(4년제) 재정현황 추이(2001~2005) 90 <표 Ⅲ-16> 사립전문대학 재정현황 추이(2001~2005) 91 <표 Ⅲ-17> 사립전문대학 등록금 의존율 분포추이(2001~2005) 92 <표 Ⅲ-18> 대학 기부금 수입총액(2004) 93 <표 Ⅲ-19> 사립대학교 대학별 기부금 현황(2008) 94 <표 Ⅲ-20> 교외 장학금 지급형태별 현황(2009) 95 <표 Ⅲ-21> 국립대학 세출결산 총액대비 기성회비 비율변화(2001~2005) 95 <표 Ⅲ-22> 연도별, 설립별 등록금 추이 96 <표 Ⅲ-23> 계열별 대학 등록금 현황(2009) 98 <표 Ⅲ-24> 설립별, 계열별 대학 등록금 인상률 99 <표 Ⅲ-25> 국 공립대학 재학생 1인당 연간 등록금 인상 현황 103 <표 Ⅲ-26> 주요 국 공립대학 기성회비 책정과정 108 <표 Ⅲ-27> 현행 등록금 책정유형 구분 기준 113 <표 Ⅲ-28> 주요 사립대학 등록금 책정과정 114 <표 Ⅲ-29> 대학내 등록금 논의기구의 설치현황 118 <표 Ⅲ-30> 등록금 논의기구의 학생 의견반영 정도 118 <표 Ⅲ-31> 등록금 책정 과정에서 학생들의 참여 시기 119 <표 Ⅲ-32> 대학 등록금으로 인한 학내 갈등의 원인 120 <표 Ⅲ-33> 등록금 인상 관련 학내 분규현황(2000~2006년 7월 현재) 121 <표 Ⅲ-34> 학력간 임금격차(2009) 124 <표 Ⅲ-35> 한나라당 등록금 방안 127 <표 Ⅲ-36> 민주당 등록금 방안 130 <표 Ⅲ-37> 민주노동당 등록금 방안 132 <표 Ⅲ-38> 등록금넷 등록금 방안 135 <표 Ⅲ-39> 일반적인 행정적 재정적 제재개요(고등교육법 제60조 관련) 142 <표 Ⅲ-40> 학교측의 등록금심의위원회 구성인원에 대한 의견 146 <표 Ⅲ-41> 학생자치기구의 등록금심의위원회 구성인원에 대한 의견 147 <표 Ⅲ-42> 학교측의 등록금심의위원회 구성시 학생참여비율 의견 xxii -

25 <표 Ⅲ-43> 학생자치기구의 등록금심의위원회 구성시 학생참여비율 의견 148 <표 Ⅲ-44> 우리 나라 주요 물가지수의 비교 157 <표 Ⅲ-45> 인플레이션에 따른 과거와 현재가격차이 158 <표 Ⅲ-46> 소비자물가지수의 가중치 및 교육부문 가중치 160 <표 Ⅲ-47> 대학 등록금, 소비자물가, 공공요금 인상률 162 <표 Ⅲ-48> 등록금 책정모형의 상호 비교 164 <표 Ⅲ-49> 공공요금 산정기준 적용 공공요금의 유형(소비자물가상 분류) 167 <표 Ⅲ-50> 공공요금의 항목별 근거규정 167 <표 Ⅳ-1> 대학교육원가 계산 선행연구 비교 184 <표 Ⅳ-2> 결산 비교에 따른 손익분류 188 <표 Ⅳ-3> 교육원가 계산대상 수지항목 190 <표 Ⅳ-4> 사립대학 및 전문대학의 3년간 예산대비 결산액 차이 비교 192 <표 Ⅳ-5> 대학의 유형고정자산 분류 195 <표 Ⅳ-6> 대학설립 운영 규정 <별표 2>의 교사시설의 구분 195 <표 Ⅳ-7> A 대학 원가부문 구분 예시 198 <표 Ⅳ-8> B 전문대학 원가부문의 구분 예시 201 <표 Ⅳ-9> 사립대학의 원가분류와 원가구성항목 예시 201 <표 Ⅳ-10> 사립전문대학의 원가분류와 원가구성항목 예시 203 <표 Ⅳ-11> 간접원가 배부기준과 산출개념 207 <표 Ⅳ-12> 사립대학 학부계열별 등록금과 학생 1인당 원가비교 216 <표 Ⅳ-13> 사립전문대학 학과계열별 등록금과 학생 1인당 원가비교 xxiii -

26 그림 차례 [그림 Ⅱ-1] 교육비의 분류도 12 [그림 Ⅱ-2] 대학 등록금 책정에 영향을 주는 요인 24 [그림 Ⅲ-1] 대학 연도별 설립별 최고 최저 등록금 추이 97 [그림 Ⅲ-2] 전문대학 연도별 설립별 최고 최저 등록금 추이 97 [그림 Ⅲ-3] 대학 연도별 설립별 등록금 인상률 추이 100 [그림 Ⅲ-4] 사립대학의 등록금 책정 절차 112 [그림 Ⅲ-5] 등록금 상한제 및 등록금심의위원회의 내용 139 [그림 Ⅲ-6] 대학 등록금, 소비자물가, 공공요금 인상률 비교 162 [그림 Ⅲ-7] 대학 등록금과 소비자물가상승률의 비교 163 [그림 Ⅲ-8] 공공요금인상률과 소비자물가상승률의 비교 163 [그림 Ⅲ-9] 대학 등록금과 전년도 소비자물가의 인상률 비교 165 [그림 Ⅲ-10] 대학 등록금과 공공요금의 인상률 비교 166 [그림 Ⅳ-1] 교육비 근거 등록금 책정과정 183 [그림 Ⅳ-2] 사립대학의 자금계산서 계정과목별 원가 분류 189 [그림 Ⅳ-3] 사립대학의 교육원가 체계도 191 [그림 Ⅳ-4] 대학 교육원가의 분류 197 [그림 Ⅳ-5] 학생 1인당 기성회 등록금 책정 내용 210 [그림 Ⅳ-6] 서울대학교의 교육원가 산정모형 212 [그림 Ⅳ-7] 등록금 책정대상연도 총교육비 추정 xxiv -

27 Ⅰ. 서 론 1 Ⅰ 서 론 1. 연구의 배경 및 목적 대학의 납입금, 즉 등록금은 교육수혜자인 학생들이 교육을 받는 반대급부로 납부 하는 일종의 지불금액이다. 대학교육에 대한 납입금은 학생이나 학부모에 의해 납부 될 수도 있고 정부보조금이나 사회기부금에 의해 지불될 수도 있으며, 납입금이 학교 교육비를 전부 부담하는 것은 아니다. 그러나 흔히 납입금은 학생이나 학부모에 의해 지불되어 지는 등록금을 가리킨다. 그 동안 우리 나라 대학등록금 정책의 특징을 살 펴보면 수익자 부담 이라는 일관된 원칙에 입각하여 폭증하는 교육열과 교육기회의 양적팽창으로 늘어나는 재정수요를 등록금으로 충당해 온 것으로 파악될 수 있다. 대 학의 설립자가 국가이건 사인인 학교법인이건 간에 대학교육에 필요한 최소의 기본 재산과 시설을 갖출 뿐, 대학운영의 경상적 지출은 물론 대부분의 추가적인 시설까지 도 수익자인 학생 및 학부모가 부담해야 했다. 학부모 등의 가계부담능력에 비해서 과중한 교육비의 사부담 요구와 국가 및 사회 의 빈약한 교육보조를 특징으로 하는 고등교육 정책의 추진은 교육비 부담 능력의 한 계 때문에 저소득층에게는 대학교육 기회를 제약하는 결과를 가져올 가능성이 훨씬 높아졌다. 1989년 대학등록금 자율화 이전에 정부는 학부모의 부담능력 등의 가계소 득, 물가에 미치는 영향 등을 고려하여 등록금 인상을 억제하려고 노력하였다. 그러 나 교육재정의 교육적 변인인 학생수의 증가와 교원의 확보 및 처우개선, 시설의 확 충에 따른 시설비 재정의 증대를 초래하여 교육비 증가요인이 계속 발생한 반면에 정 부나 사학재단의 재정부담은 미흡하였기 때문에 매년 등록금 인상을 통해 부족한 재 원을 충당할 수밖에 없었다. 등록금책정 자율화 정책이 시행된 이후 20여년이 지난 지금에도 대학의 등록금책

28 2 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 정과정을 보면, 대부분이 물가인상률을 기초로 하여 대학재정의 운영상태나 필요 교 육비와는 무관하게 전년도, 타대학 수준과의 비교를 통한 어림수로 등록금을 책정하 여 왔다. 그리고, 스위스 IMD(국제경영개발원)가 발표한 2010년 세계의 국가경쟁력 지위에 따르면 조사대상국 57개국 중 우리 나라는 종합순위 23위로 2009년 27위에 비해 상 승한 것으로 나타난다. 그러나 교육경쟁력 순위는 매년 떨어지고 있는데, 2007년 29 위, 2008년 35위, 2009년은 36위로 전체 국가경쟁력 지위 향상에 비하면 대학의 교육 경쟁력 저하가 국가경쟁력을 저하시키는 중요원인이 되고 있다는 것이다(김병주, 2009, p.1). 고등교육이 이미 대중화 단계에 이르고 있는 실정에서 대학교육의 당면과 제는 대학의 경쟁력, 즉 질과 서비스를 늘리는 것이며, 이는 대학재정의 충분한 투자 가 없이 기대할 수 없는 것이다. 결국 대학의 질을 결정하는 가장 중요한 요소는 바 로 대학 교육재정의 여건이다. 따라서 대학 교육재정의 대부분을 등록금에 의존하는 우리 나라의 경우, 대학등록금이 대학의 질에 미치는 영향은 매우 크다고 할 수 있다. 그러므로 대학등록금의 합리적인 책정이 곧 대학교육의 질적 수준을 향상시킴과 더 불어 대학 교육재정의 합리적인 조달방안에도 도움이 될 것으로 보인다. 우리 나라의 국 공 사립 대학재정은 크게 학생 등록금, 국가보조금, 재단전입금 (사립), 사회기부금 등으로 충원되고 있다. 그러나 국가보조금, 재단전입금, 사회기부 금 등이 매우 빈약하여 수익자 부담원칙에 근거한 학생 등록금에 지나치게 의존하고 있다. 2005년의 경우 대학재정의 등록금 의존도는 국 공립대학 41.18%, 사립대학이 76.9%, 사립전문대학이 89.7%로 우리 나라 대학교육중 사립대학이 차지하는 비중이 전체 대학교육의 80% 이상 차지한다는 점을 생각해 보면, 그 의존도는 매우 높은 것 을 쉽게 알 수 있다(최순영, 2006). 교육재정이 열악한 대학의 입장에서는 당연히 등록금을 인상하려할 것이고, 교육 을 받고자 하는 교육수요자인 학생 및 학부모들은 가계의 부담이 커지므로 등록금 인 상에 대해 반대할 것이다. 대학등록금이 교육의 질적 향상과 대학재정의 주 수입원이 라는 측면에서는 인상되어야 하고, 가계부담 가중과 교육의 기회균등 측면에서는 등 록금이 억제되어야 한다는 서로의 입장에 따라 달라지는 여러 문제점들이 지적되고 있다.

29 Ⅰ. 서 론 3 그리고 2008년 세계 금융위기 등의 최근 경제위기와 경기침체로 고용과 소득이 줄 어들면서 생계 여건이 크게 악화되는 가운데 치솟는 대학 등록금이 가계에 과중한 부 담이 되고 있고, 그 동안 대학 등록금 인상을 둘러싸고 교육수요자들과 대학 간의 갈 등이 심화됨에 따라 등록금의 합리적 책정을 위한 정책적 노력에 대한 사회적 요구가 크게 증대되어 온 것을 배경으로 하여, 2010년 1월 고등교육법이 개정되었다. 그 주 요내용은 등록금 상한제, 등록금 심의위원회 구성, 등록금상한제 위반시 행 재정제 재 등이다. 따라서 본 연구의 목적은 대학 등록금의 성격, 책정요인 등의 이론적 고찰과 정부 의 정책변천과정, 고등교육 재정, 등록금 책정현황, 외국의 사례 등의 현황을 분석하 고, 등록금 책정에 대한 대내외적 정치현실과 의사결정 구조를 조사 분석함으로서 대학등록금의 합리적 책정방안을 모색하는데 그 목적이 있다. 2. 연구의 내용 및 범위 2009년 고등교육 통계기준으로 전국에 소재하고 있는 407개 국 공립 및 사립대학 등의 고등교육기관과 대학이 설치하고 있는 대학원을 포함하여 1,115개 대학원의 합 리적인 등록금 책정을 위한 방안 모색으로서, 이 연구는 서론과 결론을 포함하여 모 두 5개의 장으로 구성된다. 먼저 서론에서는 연구의 배경 및 목적, 연구의 내용 및 방 법이 기술된다. 제2장에서는 대학등록금에 관련된 이론적 배경으로 대학등록금의 성 격 및 기본방향, 대학등록금 책정모형 및 영향을 주는 요인, 그리고 외국의 대학 등록 금 책정현황 등에 관련된 연구결과와 문헌을 정리한다. 제3장에서는 등록금 현황 및 정책분석으로 고등교육 재정 및 등록금 현황분석과 각 정당의 등록금을 정책적으로 분석하고 등록금관련 입법 현황 및 물가와 관련하여 분석한다. 그리고 제4장은 대학 등록금에 따른 합리적인 책정방안을 제시한다. 마지막으로 제5장에서는 앞에서의 논 의 결과를 중심으로 요약하고 향후 대학 등록금 책정과정에서의 시사점을 논의한다.

30 4 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 3. 연구방법 가. 문헌연구 문헌연구를 통해 도출할 수 있는 연구의 내용은 대학 등록금 책정 실태 및 현황 분 석, 과거 대학 등록금 변동 추이 및 대학등록금 책정단위, 해외 대학 등록금 책정 등 에 관한 것이다. 대학등록금의 성격과 책정방법, 현황과 문제점을 이해하고 평가하기 위한 기초 작업의 하나로 대학등록금과 관련된 문헌과 자료를 수집하여 분석한다. 문 헌연구는 각 방안에 대한 연구보고서와 논문의 고찰 등을 통해 수행한다. 나. 설문조사 대학등록금에 관한 합리적인 책정방안으로서의 입법과 쟁점현황에 대해서 국 공 립 사립대학의 학교당국과 학생(총학생회 등의 학생자치기구)들을 대상으로 정책에 대한 설문조사를 실시한다. 설문조사의 주요 내용은 등록금심의위원회 구성시 구성원의 정수, 비율 등에 관한 사항으로 한다. 보다 폭넓은 현황조사를 위하여 일반적인 사항과 특별한 사항으로 구분하여 조사 를 실시한다. 일반적인 사항은 전수조사를 실시하는 것을 원칙으로 하며, 전수조사 대상은 전국의 국 공 사립대학이다. 또한 각 대학의 구성원마다 관련 조사내용에 대한 의견이 상이하므로, 대학의 총장(또는 학장)이 내부의 의견을 조율하여, 조사내 용에 답하도록 한다. 설문조사는 교육과학기술부의 협조(공문)를 받아 실행하도록 한다. 그리고 입법에 따른 핵심쟁점에 대해서 전수조사가 곤란한 특별한 사항(기관이 아 닌 학생들의 의견수렴 등)은 학교종별(국 공립 및 사립, 4년제 및 전문대학)로 구분 하여 30개 대학을 선정하며, 우편을 통해 설문조사를 실시한다. 설문조사 항목은 연구진 협의를 거쳐 문제점을 수정 보완한 후 확정한다. 다. 토 론 정책연구진과 전문가 토론회를 통해 각 대학의 등록금 책정현황, 외국의 대학등록

31 Ⅰ. 서 론 5 금 책정현황을 검토하고, 개정 고등교육법이 대학등록금의 합리적인 책정방안으로서 의 입법인지 여부와 쟁점현황을 살펴보며, 정부의 정책추진경과와 본 연구팀이 실시 한 설문조사 결과를 바탕으로 한 실행방안에 대해 논의한다.

32 6 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 Ⅱ 대학 등록금의 성격과 책정요인 1. 대학 등록금의 성격 및 기본방향 이 절에서는 대학등록금의 성격 및 기본방향으로, 우선 대학 등록금의 성격, 대학 교육의 목표와 등록금정책의 기본방향을 파악하기로 한다. 가. 대학 등록금의 성격 대학 등록금의 성격을 살펴보면 다음과 같다(김병주, 1994). 등록금은 교육수혜자 가 교육을 받는 반대급부로 납부하는 비용으로 정의되며, 이는 등록금을 학생이 교 육 을 구매하는 비용 으로 보는 것이다. 그러나, 대학 등록금은 보는 관점에 따라 성 격이 각기 다르게 나타나고, 아울러 부담의 주체와 등록금 수준이 달라질 수 있다. 그 렇기 때문에 대학등록금의 성격을 규명하는 일이 대학등록금의 정책에 중요한 바탕 을 이룬다고 알 수 있다. 일반적으로 대학등록금은 교육수혜자들이 지불하는 교육가격(education price), 다 시 말해 교육서비스에 대한 비용이라고 할 수 있다. 대학등록금을 교육가격으로 규정 할 때, 고려해야 할 사항은 고등교육이 시장재(market goods)인가 공공재(social goods or public goods)인가 하는 것이다. 시장재는 흔히 수요와 공급이라는 시장의 원리에 의해 영향을 받는 것으로서 구매한 만큼 혜택을 볼 수 있는 것이다. 반면 공공재는 국방 경찰 소방 공원 도로 등과 같이 정부에 의해서만 공급할 수 있는 것이라든 가 혹은 정부에 의해서 공급되는 것이 바람직하다고 사회적으로 판단되는 재화 또는 서비스로서 모든 사람에게 같은 양이 소비되는 특징이 있다. 공공재는 대개 강제구매 를 특징으로 한다. 만약 공공재를 공급하는 데 시장의 원리를 적용하고자 한다면, 공 급에 상당한 차질을 빚게 될 것이다. 공공재에 대해서는 돈을 많이 지불하건 적게 지

33 Ⅱ. 대학 등록금의 성격과 책정요인 7 불하건 그 혜택은 똑같기 때문이다. 또한 등록금의 성격을 보는 관점에 따라 생산비용, 사용비용, 합의비용, 목적비용으 로 다음과 같이 제시하고 있다. 생산비용은 등록금을 서비스를 생산하는 데 필요한 물적 인적비용으로 보는 것이며, 사용비용은 교육서비스를 사용한 대상으로부터 받 는 일종의 보상액으로 보는 관점으로서 수익자 부담이 바로 그 예이다. 합의비용의 관점은 공급자인 대학과 수요자인 학생이 서로 합의하여 계약하는 것을 말하며, 목적 비용은 학업성취비용으로 대학교육의 목적을 달성하기 위하여 필요한 교육재정에 따 라 등록금이 결정된다는 관점이다. 이러한 관점들은 서로 독립되는 것이 아니기 때문 에 모든 관점에 따라 등록금이 결정된다는 관점이다. 이러한 관점들은 서로 독립된 것이 아니기 때문에 모든 관점에서 대학등록금의 성격을 파악하는 것이 타당하다고 설명하고 있다. 이와 같이 대학등록금의 성격은 여러 관점들에 따라서 다양하게 나타난다. 교육의 사조나 정책들을 보면 각 시대마다 다른 특징들이 나타나듯이 대학등록금의 성격도 시대상황에 맞게 규정된다고 본다. 현대사회가 고도의 과학기술과 경제를 바탕으로 유지되고 있음을 볼 때, 교육도 이 제는 경쟁과 시장경제구조의 틀 속에서 재정운영과 경영이 이루어질 것으로 생각된 다. 과거와 달리 현재시점에서는 대학교육의 공급이 수요를 초과하는 수준에 이르게 되었고, 경제상황이 악화된 상황에서 교육소비자는 대학등록금 수준에 대해 매우 민 감한 반응을 보일 것이다. 나. 대학 교육의 목표와 등록금 정책의 기본방향 대학등록금 정책은 그 자체가 목적이 되기보다는 대학교육의 목표를 달성하기 위 한 수단적 성격을 갖으며 대학등록금의 책정방법을 논의하기 위해서는 먼저 대학교 육의 목표를 밝히고, 그것과 대학등록금과의 관계를 논의할 필요가 있다. 따라서 대 학교육의 목표와 등록금정책의 기본방향을 살펴보면 다음과 같다(김병주, 1994). 대학교육의 목표가 무엇이냐에 대해서는 많은 논의와 주장이 있지만, 대체로 교육 의 수월성 추구와 공공성 추구라는 두 가지로 요약될 수 있다. 대학등록금은 대학교육비의 대부분을 차지하고 있기 때문에 대학교육의 기회균등

34 8 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 과 형평성, 수월성과도 매우 밀접하다. 그러므로 대학등록금은 교육을 받고 있는 개 인뿐만 아니라 국가와 사회의 중요한 관심대상으로 사회 경제적인 영향과 정책적인 영향을 강하게 받는다. 따라서 본 연구에서는 대학등록금을 결정하는 과정에서 기본적으로 고려되어야 할 정책적인 요소들을 대학교육의 기회균등 측면, 교육비 부담의 형평성 측면, 교육의 질적 수월성(향상) 측면, 등록금 책정의 합리성(공정성) 측면, 개별대학의 자율성 측 면 그리고 교육수요자의 만족성 측면 등으로 구분하여 각각 살펴보고자 한다. 1) 대학 교육의 기회균등(공평성) 측면 우리 나라 헌법 제31조 제1항에는 모든 국민은 능력에 따라 균등하게 교육을 받 을 권리를 가진다 라고 명시되어 있다. 이는 소득계층이나 지역에 상관없이 누구나 교육을 받을 수 있는 공평한 기회를 제공해야 한다는 것을 말한다. 이러한 근거로 설 립된 국립대학은 고등교육의 기회확대와 균등화에 초점을 맞추어 특히 저소득계층의 교육기회접근기회가 상대적으로 사립대학의 등록금보다는 낮은 수준에서 책정되므로 높을 것이다. 이상의 내용을 대학 교육의 기회균등 측면에서 보면 다음과 같다(김남 연, 1999). 대학교육 기회균등의 개념과 관련하여 볼 때 대학등록금은 학부모의 등록금 부담 능력을 고려하여 책정되어야 한다. 대학교육 기회는 일차적으로 학생의 학업능력에 의해 결정되지만 보다 근본적으로 대학등록금 부담능력에 의해 영향을 받기 때문이 다. 그 동안 우리 나라에서 대학진학기회에 영향을 미치는 요인을 다룬 연구들을 개 관해 보면 실제로 부모의 교육비 부담능력이 대학 진학기회를 결정하는 중요한 변인 임을 알 수 있다. 대학교육 기회는 상위 계층에 의해서만 독점적으로 점유되어서는 안되며, 상대적 으로 교육에의 접근이 어려운 저소득층에 대한 배려가 있어야 한다. 이를 위해 쉽게 고려할 수 있는 것이 저소득층도 쉽게 부담할 수 있도록 대학등록금의 수준을 낮추는 것이다. 그런데 일률적 저( 低 )등록금제나 무료교육은 고소득층 가구 자녀에게도 무차 별적으로 적용되어 오히려 형평의 원칙에 어긋나게 되며, 근본적으로 대학교육에의 접근이 근본적으로 불가능한 저소득층에게 불리하게 작용된다. 즉 대학에 갈 수 있는 사람을 더욱 쉽게 갈 수 있도록 할 뿐, 저소득계층은 상대적으로 기회의 증가분에 대

35 Ⅱ. 대학 등록금의 성격과 책정요인 9 한 제몫을 찾기 힘들게 되는 것이다. 더구나 부가가치세와 같은 역진적인 간접세에 의존하고 있는 경우에는 그 역진적 재배분 효과는 교육을 통해 보다 강화되어 대학 취학연령의 미진학취업자가 납부한 세금이 국 공립대학에 재학중인 고소득층 학생 의 학비보조금으로 지불되는 현상까지도 초래하게 된다. 따라서 저소득층 학부모의 교육비 부담능력을 줄임으로써 대학교육의 기회균등을 보장하기 위해서는 일률적인 저등록금 정책보다는 학생에 대한 재정보조가 필수적 이다. 학생에 대한 재정 보조에는 무상지원형식의 장학금(scholarship), 대여형식의 장학 금(loan)이 있다. 장학금이란 모든 학생에게 교육의 기회를 균등히 보장하기 위하여 재능이 있으면서도 경제적 이유로 교육의 기회를 균등히 보장하기 위하여 재능이 있 으면서도 경제적 이유로 교육을 받기 곤란한 자에게 대하여 지급하는 학비보조금을 말하며, 일반적으로 무상으로 지급된다. 이러한 무상지급방식(grants)의 장학금과 대 여장학금방식(loan)에 내포된 장 단점을 설명하면 다음과 같다. 무상지급형의 경우 에는 1 대학교육의 비용은 그 수익자로서의 사회가 부담해야 한다는 관점과 일관성 을 가지며, 2 학생에 대한 무상지원을 통하여 국립 사립대학간 등록금 이중구조에 따른 사립대의 불이익을 보완해 주는 동시에 학생들에게는 대학 선택의 범위를 넓혀 주며, 3 저소득층의 학생들에게 보다 균등한 대학교육의 기회를 제공할 수 있고, 4 학생의 학업성취도에 따라 선별적으로 무상지원할 경우 대학의 면학분위기 조성에 기여할 수 있다는 등의 장점이 있다. 반면에 단점으로는 1 대여장학금보다는 재정소 요가 현저히 증대하게 되며, 2 적절한 관리가 이루어지지 않으면 필요한 학생에게 혜택이 가기 보다는 나눠주기 식의 운영이 될 가능성 있다는 점 등이 있다. 이에 반 해서 대여장학금의 장점으로는 1 대학교육은 수익자인 학생이 부담해야 하는 개인 적인 투자의 대상이 된다는 관점과 일관성을 가지며, 2 학생들은 대체로 대여를 받 아 등록금이 비싼 사립대학에 가기보다는 등록금이 싼 국립대학에 가려는 경향이 있 기 때문에 국립대학의 발전에 도움을 줄 수 있고, 3 학생보조 재원이 제한되어 있을 때 무상지원 보다 많은 학생에게 도움을 줄 수 있다는 반면에, 그 단점으로는 1 학 생들은 대학교육을 받기 위하여 장기 저리융자를 얻는 데 주저할 것이며, 2 대여장 학금은 저소득층 학생들에게는 상환능력이 보장되지 않는 한 무거운 짐이 되기 때문 에 대학교육의 기회균등에는 여전히 미흡하고, 3 만약 정부가 대여장학금의 재원을

36 10 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 조달한다면 역시 정부의 대학교육비 부담 증대가 불가피하다는 점 등이 있다 (Halstead, 1983;김병주, 1994 재인용). 장학금에 대한 이러한 개념규정과 장단점에 근거하여 볼 때 교육기회 형평의 관점 에서 장학금은 교육비 부담능력으로 인한 교육기회의 제약을 해소시키는 장치로서의 기능을 가져야 한다. 그러나 장학금의 수혜범위는 아직도 좁을 뿐만 아니라 수혜금액 도 적어서 고등교육 기회의 분배에 있어서 소득의 영향력을 중화시킬 수 있는 수준에 는 이르지 못하고 있다. 대학장학금이 명실상부한 기회확대장치로서의 기능을 수행할 수 있도록 하기 위해서는 저소득층 자녀의 학비보조를 최우선으로 하여 지급될 필요 가 있다. 대학 장학금은 가계빈곤자의 학비조달을 지원한다는 점에서 교육기회의 평등에 관 한 여러 관점들중 보상주의적 관점을 반영하고 있다. 그런데 무상지급방식 장학금의 장학생 선정기준에서는 보상주의적 관점이 능력주의와 충돌하는 양상이 나타난다. 성 적 우수자 위주와 가계빈곤자 위주는 각각 보상주의적 관점과 능력주의적 관점을 대 변한다. 즉 대부분의 학생과 학부모가 장학금의 필요가 큰 저소득계층이라 할지라도 성적 우수요건을 갖추어야 장학금이 지급된다는 인식을 가짐에 따라 장학금을 기대 하지 않는 경향에 기인하는 것이다. 또, 무상지급형은 현재의 우리 나라와 같이 재원 의 대부분을 학생 등록금에 의존하며 학생 1인당 지급규모가 작고 성적 우수자에게 지급하는 원칙 하에서 여러 가지 문제를 야기한다. 우선 재원의 한계를 극복할 수 없 으며, 학생등록금을 주된 재원으로 하는 장학금은 학비마련이 곤란한 학생의 등록금 으로 성적이 우수한 학생을 보조해 주는 결과를 낳는다는 것이다(김병주, 1994). 대학생에 대한 재정적 지원이 낳는 소득의 역진적 분배를 극복하기 위해서는 무상 지급형 보다는 ICL(취업 후 학자금 상환제)와 같은 대여장학금 제도가 바람직 할 수 있다. 현행 우리 나라의 대여장학금 제도는 등록금을 포함한 학자금에 대한 장기저리 융자 의 형식으로 운영되고 있다. 정부지원 학자금 대출제도는 학생들이 미래에 상환하겠다 는 의무를 전제로 학비를 대출할 수 있도록 한 것으로, 장학금과 같은 국가에 의한 무상 보조제도와 대출제도의 차이점은 후자의 경우 학생들이 대출금을 갚음으로써 정부의 재정부담을 덜고, 궁극적으로 납세자의 부담을 덜어준다는데 있다(Woodhall, 1987;김 안나 외, 2004 재인용).

37 Ⅱ. 대학 등록금의 성격과 책정요인 11 학자금 대출제도가 정책적 이슈가 되고 있는 주된 이유는 학자금대출이 대학등록 금 인상(혹은 중국과 같이 대학교육이 완전무상으로 이루어지다가 새로 등록금 제도 를 도입한 나라의 경우)에 따른 학생과 학부모의 부담을 완화하면서도, 교육비 회수 율의 증가에 대응하고, 절감된 예산을 교육 이외의 의료와 기타 공공사업으로 전환하 거나 국민 기초교육을 강화하는 데 활용할 수 있기 때문이다(Psacharopoulos, Tan and Jimenez, 1987;김안나 외, 2004 재인용). 그러나 이러한 현행 학자금대출제도는 많은 문제점을 내포하고 있다는 것으로 그에 대한 평가를 살펴보면, 1 저소득층 자녀 학비 부담으로 인하여 서민들의 노후생활에 대비한 저축 여력이 부족해지게 되고 가계부채가 증가하게 되어 서민생활의 어려움을 가중시키고 있다는 점, 2 아직도 대학학자금을 지원받는 학생의 비율이 전체 대학생 197만명 중 20.3%에 해당하는 40만명 수준에 불과하다는 점, 3 대학 학자금 대출지 원을 받는 경우에도 그 상환부담은 부모에게 돌아간다는 점, 4 대학 4년간 1인당 총 학자금 대출한도(4,000만원) 등으로 학자금 실소요액을 지원받지 못하는 경우가 있고, 일부 대학생(소위 소득 4분위 이상)의 경우 거치기간(통상 5~6년) 중에도 이자납부를 지속해야 하는 등 학자금 대출을 받더라도 재학 중 학자금 상환부담의 압박을 받는다 는 점, 5 통상 졸업 직후 대출금 상환기간이 도래하기 때문에 소득 유무에 관계없이, 상환부담을 지게 됨으로써 저소득 가정의 부담을 가중시키거나 취업이 되지 않으면 금융채무 불이행자를 만드는 점 1) 등의 문제점들이 지적되어 왔다. 이러한 학자금대출 제도의 문제점으로 졸업 후 취업 등으로 일정한 소득이 발생하는 시점부터 대출금을 상환하는 소득 연계형 대출 (Income Contingent Loan)이 도입되었고, ICL은 졸업 후 일정수준의 소득이 발생하기 전까지 원리금 일체가 상환유예되고, 상환금액도 소득 수 준에 따라 최소부담액을 장기에 걸쳐 분할 상환하는 등 상환조건이 채무자의 지불능 력에 따라 차등 설계된 선진국형 학자금 지원제도로 알려져 있다(성승제, 2009). 2) 이상과 같은 교육기회의 평등에 대한 관점과 학생보조의 원칙에 대한 논의에 기초 해 볼 때 대학등록금은 원칙적으로 일률적인 저등록금보다는 학생보조가 전제되는 1) 학자금 대출자 중 금융채무불이행자의 숫자가 2006년 670명, 2007년 3,726명, 2009년 6월까 지 13,804명으로 증가일로에 있다(한국장학재단). 2) 2010년 현재 본 제도를 운영하고 있는 나라는 호주, 뉴질랜드, 영국이 있으며, 미국은 유사제 도를 2009년 7월에 도입하였다.

38 12 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 고등록금 정책을 취하는 것이 바람직하다. 하지만, 현실적으로 대학재정에 있어 등록금의존율이 높으면 그만큼 대학교육의 기회균등은 어렵게 될 것이다. 저소득층의 대학지원자가 재정압박을 우려하여 대학진 학 기회를 주저할 우려가 있으므로, 대학교육의 기회균등 측면에서는 가계의 등록금 부담능력과 학생 보조 장학금을 고려한 등록금 정책이 이루어져야 한 것이다. 2) 교육비 부담의 형평성 측면 교육과학기술부, 학술연구기관 등에서 사용하는 각종 통계 및 학술상으로 사용되 는 교육비의 개념을 비롯한 교육비 부담의 형평성 측면에서 살펴보면 다음과 같다(천 세영, 2004). 교육비란 말 그대로 교육에 소요되는 비용이다. 그런데 교육비의 의미와 그 활동의 범위, 그리고 비용의 종류까지 모두를 낱낱이 포함하려고 한다면 그 개념적 한계가 무한해 질 수 있다. 선행 연구중 천세영(2004)의 연구에서는 교육비를 학교교육 활 동에 투입된 경비중 금전적으로 표시된 경비 라 하고 있다. 또 여기서 학교 라 함은 교육법에 의해 설립된 국가의 공교육 체제에 속한 학교만을 의미할 뿐, 각 개인이나 사적 집단들이 임의로 세운 유사교육기관은 제외하고 있다. 이러한 측면에서 교육비 분류를 그림으로 나타내면 [그림 Ⅱ-1]와 같다. [그림 Ⅱ-1] 교육비의 분류도 공부담 공교육비 공부담교육비 직접교육비 공교육비 사부담 공교육비 교육비 사교육비 사부담교육비 간접교육비(기회비용) 사부담 간접비용 공부담 간접비용 자료:천세영(2004), 한국 교육과 교육재정연구, 학지사, p.24.

39 Ⅱ. 대학 등록금의 성격과 책정요인 13 여기서 교육비를 교육목적과의 관련성에 기준을 두고 분류하면 직접교육비와 간접 교육비로 나눌수 있다. 직접교육비는 교육목적을 달성하기 위하여 교육활동에 직접적 으로 투입되는 경비로서 공교육비와 사교육비가 여기에 포함한다. 간접교육비는 교육 을 받음으로 인하여 교육기간 동안 취업할 수 없는 데서 오는 손실인 유실소득과 비 영리 교육기관이 향유하는 면세의 가치 등 기회 경비를 말한다. 교육비는 경비의 확보, 배분의 과정이 공공 절차를 통해 이루어지고 있는가의 여부 에 따라 공교육비와 사교육비로 구분하기도 한다. 공교육비는 학생이 내는 수업료는 비록 부담의 주체는 개인이지만 그 집행은 사립대학의 경우 학교, 국 공립대학의 경 우 정부의 공공회계 및 학교(기성회계)를 통해서 이루어지고 있는 것을 말하며, 그것 은 이용자에 한해서만 지불을 의무화하고 있지만 조세수입을 통해 획득된 재정과 똑 같은 원칙에 의해 배분, 집행되고 있다. 공교육비는 모든 학생에게 똑같은 질의 교육서비스를 제공하는 것을 원칙으로 하 고 있으며, 학생 개인이 부담하는 비용으로서의 수업료는 동액을 원칙으로 한다. 물 론 공교육비의 재원을 형성하고 있는 조세는 누구나 다 똑같은 액수를 부담하고 있지 않을 뿐만 아니라 수업료의 경우도 면제를 받는 등의 장학혜택이 주어지기도 해서 결 과적으로 학생에 따라 차등적인 서비스가 제공된다고 볼 수도 있다. 사교육비는 학생들의 교재비, 사설학원비 등과 같이 개인의 자유 계획에 의해 집행 되는 경비를 말하며, 개인의 능력에 따라 얼마든지 다른 질의 교육서비스를 향유하는 데 사용될 수 있는 경비이다. 만약 공교육비에 의해 모두에게 제공되는 서비스의 질 이 매우 낮을 때, 사교육 활동을 통해서 보상받을 수 있는 비용부담 능력만 있다면 개인들은 사교육비를 가능한 많이 지출하려 들 것이다. 학생등록금은 비록 학부모가 개인적으로 지출하는 돈이지만, 공공의 회계절차를 거쳐 교육에 투입되는 비용이라는 측면에서 우리 나라에서는 공교육비에 포함시킨다. 따라서 대학 공교육비에는 대학 교육활동을 위하여 국가 지방자치단체 및 대학법인이 지출하는 모든 비용과 학생등 록금이 포함된다. 그리고 교육비를 부담 주체에 따라서 공부담 교육비와 사부담 교육비로 구분할 수 있다. 사부담 교육비의 규모는 현재 소비하고 있는 교육재의 성격 중에서 시장재적 성격의 비중을 가리키며, 사립대학의 수업료도 부담 주체로 구분했을 경우 시장재적

40 14 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 성격의 사부담 교육비를 의미할 수 있다. 공부담 교육비는 순수 공공재를 의미하고 정부예산 등의 조세에 의한 재정지출을 말한다. 공부담 교육비의 규모는 그 공공재적 성격의 비중을 가리키는 것을 말한다. 공부담교육비는 국가와 지방자치단체 및 학교 법인이 부담하는 것을 말하며, 입학금 수업료 기성회비 등은 사부담 공교육비로 구 분한다. 등록금부담에서 형평성이란 등록금 수준이 교육을 받음으로 해서 기대되는 수혜정 도에 부합하며, 각자의 경제적 능력에 알맞은 것을 뜻한다(이지혜, 1991). 고등교육은 교육을 받는 개인에게만 혜택을 주는 것이 아니라 국가와 사회 전체에 혜택을 주고 있다. 따라서 대학교육의 수익자는 개인과 국가 및 사회라고 할 수 있다. 그러므로 대학교육비는 국가, 사회, 대학, 개인의 각 부담주체별로 형평하게 부담해 야 하며, 또한 학교 수준별, 설립별, 전공 계열별, 소득 계층별로 형평성이 고려되어 야 한다. 3) 대학 교육의 질적 수월성 측면 대학교육의 질적 수월성 측면에서 살펴보면 다음과 같으며(김남연, 1999), 그 개념 은 아직 명확하게 제시되어 있지 않다. 교육학용어사전에 의하면 교육의 수월성이란, 개인이 갖고 있는 잠재적 능력과 적성을 최대한 발휘할 수 있도록 개인의 능력 신장 과 교육 체제의 효율성을 극대화시키는 것이라고 한다. 이와 관련하여 대학교육의 질 은 교수의 수준, 학생 수준, 행정수준, 시설 및 교육여건, 복지 수준 등에 의해 결정된 다고 볼 수 있다. 따라서 대학등록금은 이러한 고등교육의 질적 수준을 향상시키기 위한 투자의 성격으로 고려되어야 한다. 그러나 이러한 측면이 강조되어 등록금이 높 아진다면 교육의 기회균등 측면을 저해하는 경우가 될 것이다. 대학교육의 질적 수준을 향상하기 위해서는 많은 재정이 필요하지만 등록금의 비 율이 높다고 해서 교육의 질적 수준이 모두 높다고 볼 수는 없을 것이다. 대학등록금 은 대학교육에 필요한 재원이지만 충분한 재원은 아니기 때문이다. 대학교육의 질적 수월성 측면에서의 대학등록금 정책은 교육여건과 교과내용 및 운영개선 등을 고려 한 정책이 되어야 한다.

41 Ⅱ. 대학 등록금의 성격과 책정요인 15 4) 개별 대학의 자율성 측면 개별 대학의 자율성 측면에서 살펴보면 다음과 같다(김남연, 1999). 1989년 대학등 록금 책정 자율화 이후 최근까지도 대학등록금 책정에 있어서 크게 작용하는 요인중 의 하나는 바로 물가상승률에 대비한 정부의 대학등록금 통제정책이다. 대학등록금은 개별 대학의 자율적인 책정보다는 물가상승률에 따라 책정되어 사실상 정부의 통제 하에 결정되어 온 것이 사실이다. 사립대학은 1989년 대학등록금 자율화이후 점진적 으로 통제가 완화되다가 2003년 국 공립 대학의 납입금 자유화로 대학등록금에 대 한 공공통제가 완전 자유화되었다가 최근의 경제위기와 가계소득 악화로 인한 정부 여론에 따라 사실상 2009년, 2010년 등록금 책정이 2년간 통제가 이루어지다가, 2010 년 1월 고등교육법 개정을 통한 물가상승률에 의한 등록금 상한제가 도입되어 등록 금 정책에 대한 정부통제가 다시 강화되는 추세가 되었다. 5) 등록금 책정의 합리적(공정성) 측면 2009년이후 최근 2년간을 제외하고는 매년 대학마다 학생들과 겪는 등록금 마찰은 바로 등록금의 합리성 부족에서 기인한다고 본다. 개별대학이 대학등록금 산출의 근 거를 합리적이고 과학적으로 명확히 제시한다면 이러한 학내의 등록금 마찰은 사라 질 것이다. 합리적이고 과학적인 등록금 책정을 위해서는 우선 제도적인 측면에서는 회계제도 의 개선이 이루어져야 한다. 국립대학의 경우, 원가계산 및 분석이 가능하도록 감가 상각을 포함한 복식주의 회계제도가 도입되어야 하며, 사립대학의 경우도 원가계산 및 분석에 적합하지 않도록 되어있는 현행 사학기관 재무 회계 규칙에 대한 특례 규칙 의 성질별 재분류 등 전면개정이 이루어져야 한다. 그리고 대학등록금을 합리적으로 책정하기 위한 실행적인 측면에서는 대학교육을 담당하는 공급자와 교육수요자 상호간에 충분한 의견수렴이 뒷받침되어야 한다. 여기 에 등록금 책정에 영향을 미치는 내 외적인 요소들을 모두 적절하게 반영함은 물론, 대학등록금의 책정과정과 사용출처에 대해서도 공개적인 투명성이 보장된다면 보다 공정하고 합리적인 책정이 될 것이다. 교육비의 효율적인 사용을 위해서라도 합리적 이고 과학적인 대학등록금 책정이 하루속히 정착되어야 할 것이다.

42 16 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 6) 교육 수요자의 만족성 측면 대학등록금은 교육서비스에 대한 비용이기 때문에 교육수요자의 필요와 요구를 충 분히 반영해야 하며 교육 수요자의 만족성 측면에서 살펴보면 다음과 같다(김남연, 1999). 대학이 경쟁구조로 전환되고 수요자중심 교육이 강조되고 있는 현 상황에서 대학이 제공하는 교육서비스의 질과 내용에 따라서 교육수요자의 선택과 비용부담은 당연히 달라질 것이다. 그러므로 장기적으로는 대학등록금은 시장논리를 통한 만족가 격으로서 교육수요자의 만족성이 고려된 수혜비용으로 책정되어야 한다. 2000년대 들어서 매년 되풀이되는 등록금 투쟁은 학생들이 제시하는 요구사항 중 특히 등록금 책정과 관련하여 보면 등록금 부담주체인 학생과 학부모의 의견수렴이 전무하거나 다분히 형식적이었다는 것이 문제의 발단이라고 본다. 따라서 교육서비스 의 질은 물론 대학등록금 책정과정에서도 교육수요자의 요구를 다양하게 수렴하여 만족도를 극대화시키는 정책을 마련하여야 한다. 이러한 등록금 정책의 목표와 책정 원칙은 우리 나라 대학등록금 정책의 내용과 결과를 결정하는 중요한 틀이 된다. 7) 대학 등록금 책정의 시사점 이상의 논의에 기초하여 볼 때 대학등록금은 대학교육의 기회균등 교육비 부담의 형평성, 교육의 질적 수월성, 등록금 책정의 합리성, 개별대학의 자율성, 교육수요자 의 만족성 등을 고려하여 책정되어야 한다. 대학교육 기회확대 및 기회의 균등한 보 장은 능력 있는 학생이 경제적인 제약으로 말미암아 대학에 진학하는 기회가 제한받 지 않도록 하는 것이다. 이러한 정책목표를 달성하는 방법 중의 하나는 등록금을 낮 은 수준으로 책정하는 것이다. 저소득층 자녀들은 저등록금 정책에 의해서 등록금을 비롯한 대학교육비 부담으로 인한 경제적인 제약에서 벗어날 수 있을 것이다. 그러나 일률적인 등록금은 오히려 교육의 기회균등에 위배될 수 있다. 교육의 질적 수월성 (향상) 즉, 교수의 수준, 학생 수준, 행정수준, 시설 및 교육여건, 복지 수준 등의 향상 은 재정적 뒷받침이 전제되어야 한다. 여기서 국 공 사립대학의 재원조달 방법중 가장 중요한 부분을 차지하고 있는 등록금은 높은 수준으로 책정될 수밖에 없다. 이 러한 점 때문에 우리 나라의 경우에는 대학등록금이 대학교육비의 중요한 재원이기 때문에 대학교육의 질적 수월성과 대학교육의 기회균등이라는 두 가지 정책목표는

43 Ⅱ. 대학 등록금의 성격과 책정요인 17 서로 대립되는 관계에 있게 된다. 즉 대학교육의 질적 수준을 높이기 위해서는 교육 투자의 증대가 요청되고 교육투자의 증가를 대학등록금으로 충당하게 될 경우에는 일반적으로 저소득계층의 대학교육기회는 제약을 받게 되는 것이다(김병주, 1994). 대학등록금 정책의 유형은 교육비중 사부담이 차지하는 비중과 학부모의 교육비 부담능력에 비추어 보았을 때 1 저( 低 )등록금정책, 2 고( 高 )등록금정책, 3 중간형 등의 세가지로 크게 구분할 수 있으며 그 내용은 다음과 같다 3) (이종재 외, 1989;김 병주, 1994 재인용). 고등교육의 기회확대와 능력있는 학생의 경제적 부담에 따른 제약을 완화하려는 노력은 저등록금 정책과 대폭적인 학생보조를 필요로 하며, 대학교육의 질적 향상을 위한 노력은 등록금 이외의 재정지원이 없는 상황에서는 고등록금 정책을 요구한다. 이러한 등록금정책의 유형은 개별대학 내에서도 그대로 적용될 수 있다. 개별대학 에서도 고등교육기회의 확대를 위해서는 저등록금 정책과 학생에 대한 보조정책이 취해져야 하며, 대학교육의 질적 수월성 확보를 위해서는 고등록금 정책이 요구된다. 또 교육에 대한 학생수요를 고려하기 위해서는 전공별 수요탄력성 개념에 따른 고저 등록금 정책의 병행이 요구되며, 교육비 부담의 형평을 기하기 위해서도 전공별 고저 등록금 정책의 병행이 필요하다. 2010년 1월 개정 고등교육법에 따라 시행되는 등록 금의 인상률을 직전 3개 연도 평균 소비자 물가상승률의 1.5배를 초과할 수 없도록 제한함에 따라서 전년도 등록금에 대한 상한기준을 학교별, 전공계열별, 학과별 등 적용 가능한 세가지 대상에서 개별대학의 전공별 수요탄력성 및 교육비 부담의 형평 을 고려하기 위해서 보다 탄력적인 등록금정책에 대한 배려차원에서 학교별 상한 기준을 적용하는 것이 타당하다고 할 것이다. 3) 대학교육비의 사부담율 측면에서 보았을 때 사립대학과 같이 학생 1인당 경상교육비의 50% 이상을 학생이 부담하는 경우는 고납입금정책으로, 40% 미만일 경우엔 저납입금정책으로 볼 수 있다. 학부모의 교육비 부담능력의 측면에서 볼 때는 1인당 국민소득과 대학등록금과의 관 계에서 납입금의 부담이 과중할 경우 고납입금정책으로 분류할 수 있다. 1인당 국민소득과 대 비하여 납입금이 어느 수준이 될 때 과중한 것인지 구분하여 말하기는 곤란하다. 그러나 부담 능력의 추세와 국제비교를 통해서 상대적인 부담의 정도를 가름할 수 있을 것이다.

44 18 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 2. 대학 등록금 책정 모형 및 영향을 주는 요인 가. 대학 등록금 책정 모형 대학등록금을 결정하는 방법은 매우 다양하다. 과학적이고 합리적이며, 적정한 등 록금의 책정은 사회가 요구하는 사항이지만, 실제 등록금 결정과정은 다양한 요인들 이 상호작용하여 이루어지는 복잡한 정치적 과정이다. 따라서 일반적인 모형을 도출 하는 것은 매우 어려운 일이다. 그러나 대학이 최종적으로 등록금을 결정하는 방법에 초점을 둔다면 이를 몇 가지로 유형화해 볼 수 있는데, 선행 연구중 송광용 외(1997) 의 연구에서는 이를 수리모형( 數 理 模 型 ), 협의모형( 協 議 模 型 ), 비교모형( 比 較 模 型 ) 등의 세가지 모형을 제시하고 있는데 대학 등록금 책정모형은 다음과 같다(송광용 외, 1997). 첫째, 수리모형( 數 理 模 型 )은 총교육비, 인건비, 교수 학생 직원수, 학과수, 물가 지수, 가계소득, 정부예산 등의 등록금과 관련된 다양한 내적 및 외적 변인들을 고려 하여 등록금 결정수식을 통하여 등록금을 결정하는 방식으로 여기에는 회귀계수모형, 점증적 연동모형, 교육비차이도 모형 등이 있다. 이 모형은 분명한 근거 자료를 통해 서 산출되며, 이미 만들어진 지표를 통하여 등록금을 결정하는 방식으로서 객관성을 확보하고 내부분쟁 가능성을 줄일 수 있다. 등록금의 성격을 생산비용 즉, 원가의 개 념으로 보고 생산소요경비 혹은 추가소요경비를 고려하는 경우 이 모형을 따를 수 있 다. 그러나 회계시스템 개편 등의 비용계산(교육원가 등)에 엄청난 비용이 소요되고, 등록금 책정이 아직까지도 정치적 고려에 의해서 결정된다는 점에서 산출모형을 설 정하는 일 자체도 학내의 정치적 파장을 불러올 수 있다. 따라서 단순 재무적 측면이 아닌 모든 요인을 고려하여 엄격한 수리적 산출모형을 만들어 내는 일 그 자체가 불 가능한 일이 될 수도 있다. 회귀계수모형은 대학 재정지출의 총비용에 의해 결정되며, 이 총비용은 대학 자체 내에서 결정되는 내생변인과 사회경제적 상황을 나타내는 외생변인의 종속변인이 된 다는 가정에서 출발한다. 규모가 비슷한 대학들의 자료를 중심으로 내생변인과 외생 변인의 회귀함수에 의하여 총비용을 산출하고 이 총비용을 토대로 대학등록금 수준

45 Ⅱ. 대학 등록금의 성격과 책정요인 19 을 산정하는 것이다. 점증적 연동모형은 기준년도의 등록금을 가능한 물가 등의 지표와 연동시키는 것 이다. 기준년도 예산액을 기준으로 물가인상률 등을 고려하여 해당년도의 교육비 추 가소액을 산출하고 이를 토대로 해당년도의 학생 1인당 등록금을 산출하거나, 직접 기준년도 등록금에 물가상승률 등을 고려하여 책정대상년도의 등록금을 산출하는 것 이다. 이 방법은 가장 현실적이며 등록금과 관련한 이해관계자들을 설득시키기 용이 한 방법의 하나이다. 이러한 등록금의 연동적 산출방식을 단순화하면 대체로 다음의 두 가지 변인에 의 해 결정된다고 볼 수 있다. T a = T b (1 + R b) 여기서, T a:등록금 책정대상년도 등록금액 T b:기준년도 등록금액 R b:조정률( 기준년도의 물가인상률, 인건비인상률) 여기에서 기준년도의 등록금액은 등록금을 책정할 때 기준이 되는 금액으로서 대 체로 전년도의 등록금액이 된다. 이 금액에다 조정률을 곱하면 당해연도의 등록금액 이 산출되며, 그 다음해의 등록금도 같은 방법을 적용하여 계산할 수 있다. 다만, 조 정율은 해마다 물가지수 등의 요인에 따라 변동이 가능하다. 본 단순모형을 적용하여 내년도 등록금액을 산출하려면, 금년도 등록금액에 조정률(예를 들어, 금년도 물가상 승률)을 단순하게 곱하면 된다. 이는 물가가 인상되고 등록금이 인상된다 하더라도 대학 교육비 중에서 등록금이 차지하는 비중은 계속 똑같이 유지될 것이라는 가정에 근거한다. 그러나 등록금의 연동적 산출방식도 몇 가지 문제점을 지니고 있다. 먼저 단순모형 은 쉽게 짐작할 수 있는 바와 같이 등록금 인상요인을 너무 단순화시킴으로써 실제 인상요인과의 차이가 커질 우려가 있다. 그리고 근본적인 문제는 전년도 혹은 기준년 도의 등록금을 기준으로 하고 있기 때문에 전년도 혹은 기준년도의 등록금 책정이 잘 못되었을 때의 수정이 어렵다는 문제이다. 둘째, 협의모형( 協 議 模 型 )이다. 대학내부의 다양한 구성원들의 의견 수렴과정을 거

46 20 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 쳐서 합의를 도출하는 방식이다. 등록금의 성격을 협의비용으로 볼 경우, 이 모형을 따를 가능성이 높다. 학생은 대학이 제공하는 교육서비스를 공급받는 것을 전제로 그 서비스에 대한 재학계약( 在 學 契 約 ) 4) 을 체결하여 계약상 의무로서 등록금을 지불한 다. 이 모형을 따르면, 대학 총장, 교 직원, 학생 등에 이르기까지 다양한 구성원들 의 의견 수렴을 거치므로 민주성을 확보하고, 등록금 결정에 따른 분쟁을 줄일 수 있 다. 그러나 최근의 대학지원자 감소로 수급역전현상이 발생하고 있다고 하나 수도권 주요대학에 대한 수요와 공급이 극심한 불균형을 보이는 실정에서 법리상 합의비용 관점의 근거가 되는 완전쌍방계약이 이루어지기 어려우므로 합의비용으로 등록금을 규정하는 데는 다소 무리가 있으며, 협의 과정과 시간이 지나치게 오래 걸리고, 명확 한 근거에 의한 합리적인 요인보다는 정치적 영향력에 의해서 등록금이 결정될 가능 성이 높다. 셋째, 비교모형( 比 較 模 型 )으로 대학이 비교준거로 삼는 것은 경쟁관계 또는 인접 한 다른 대학의 등록금 수준과 법령이나 정부에서 제시하는 가이드라인이다. 우리 나 라 대학들은 다른 대학의 등록금 책정결과를 참고하거나, 비공식적인 대학간 협의과 정을 통하여 등록금을 결정하는 경우가 많다. 미국의 사례를 보더라도 경쟁관계에 있 는 다른 대학의 등록금 수준은 등록금 결정시 중요한 고려요인이다. 특히 사립대학의 경우 등록금 수준은 학생들이 지원여부를 결정하는 고려요인이므로 대학이 시장전략 으로까지 활용하는 경우가 있다. 이에 따라 재정여건이 양호한 대학들이 오히려 등록 금 수준이 더 높은 경우가 많고, 등록금이 높은 대학에 더 많은 지원자가 몰리고, 높 은 명성을 유지하며, 더 많은 기부금을 받고 있는 경우가 있다. 이것이 우리 나라의 대표적인 명문 사립대학일수록 등록금이 왜 비싼 지에 대한 한 가지 이유인 것 같다. 한편, 대학이 법령이나 정부 방침에 따라 등록금을 결정하는 것은 암묵적으로 사용비 용관점에서 등록금을 규정하는 것이라고 할 수 있다. 대학의 교육재는 일반적인 시장 4) 서울고법, 선고, 89나19110판결:판결요지를 살펴보면, 학생이 사립대학교에 입학 이 허가됨으로써 그 학교법인과의 사이에 발생하는 법률관계는 학생이 학교법인의 학칙과 규 정 등을 승인하는 것을 내용으로 한 사법상의 재학계약관계라고 할 것이고 학교법인은 인적, 물적수단을 포함한 교육시설로서 학생들에 대하여 교육을 실시하는 것을 본질로 하는 것이므 로 그 교육시설의 질서를 유지하고 그 이용관계를 명확히 하기 위하여 일방적으로 학칙과 규정 등을 제정하여 학생들에게 지시, 명령을 발할 수 있다 할 것이며, 입학허가를 받은 학생은 재학 중 입학당시에 그 학교법인이 일방적으로 정한 학칙과 규정 등에 기속 한다고 판시했다.

47 Ⅱ. 대학 등록금의 성격과 책정요인 21 재(민간재)와는 달리 공공재적 성격이 강하고, 대학교육은 그 결과가 개인뿐만 아니 라 국가사회 전체에 영향을 주는 유출효과가 매우 큰 공공사업으로 간주되고 있다. 따라서 등록금은 공공요금의 성격을 지니며, 그 결정과정에 개별대학뿐만 아니라 사 회 경제 전반에 미치는 영향을 반드시 고려해야 한다는 것이다. 2011학년도부터는 2010년 1월 의원입법으로 개정된 고등교육법에 따라 직전 3개년 도 평균 소비자물가상승률의 1.5배내에서 등록금의 인상률을 결정해야 하는 등록금 인 상률 상한제를 실시하게 되었다. 이러한 등록금 상한제의 실시는 교육재를 공공재라는 복지적 관점에서 보고, 경제 불황으로 인한 가계소득을 고려하여 과도한 인상을 제한 하여 사회 경제 전반에 미치는 악영향을 최소화하려는데 대한 정책적 측면이다. 이와 같은 등록금 책정모형의 구분은 최종적인 판단방법을 위주로 한 분류로서 실 제 대학이 등록금을 책정하는 과정을 그대로 기술하거나 대학이 따라야 할 실제적인 규범원리를 도출하는 데는 한계가 있다. 이와 관련하여 일반적으로 검토해야 할 문제 들은 다음과 같다. 대학이 등록금을 책정하는 바람직한 방법은 대학이 처해 있는 상 황과 여건에 따라 달라질 것이다. 따라서 설립형태, 대학규모, 대학운영방식, 대학의 설립이념 등을 고려하여 등록금 책정모형이 수립되어야 한다. 그러나 우리 나라의 경 우는 그 동안 대학에 대한 정부의 강력한 규제가 계속되어 왔으나, 2000년대 이후는 자율적인 대학운영과 통제가 시도되고 있다는 점에서 볼 때, 등록금 결정은 수리모형 과 비교모형을 근거하여 합리적이고 협의 가능한 자료를 산출한 이후 최종적으로 협 의모형으로 결정하는 것이 타당할 것이다. 등록금 책정방식의 유형은 그 책정 단위를 어디에 두느냐에 따라서도 구분할 수 있 다. 여기에는 학기당 등록금제, 학점당 동일 등록금제, 학점단계별 등록금제, 이분법 적 납입금제 등이 있다. 학기당 등록금제(smester pricing)는 학생이 수강하는 코스의 수에 관계없이 학기당 동일한 등록금을 부과하는 것이다. 여기서 학생들은 보통 학점당 등록금제에서 보다 는 많은 과목을 택할 것으로 기대된다. 학점당 등록금제(unit pricing)는 학생들은 한 학기동안에 수강하는 과목의 수에 관 계없이 학점수에 근거하여 등록금을 낸다. 학점단계별 등록금제(scaled pricing)는 학생들의 첫 코스에 대해서는 등록금을 높 게 책정하고 일정한 한계에 도달하기까지는 과목이 늘어감에 따라 등록금을 감소시

48 22 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 키는 것이다. 이분법적 등록금제(two-part pricing)는 고정간접경비를 나누어서, 각 코스의 비용 으로부터 모든 학생들에게 할당하는 것이다. 고정간접경비는 전공영역에 따라 다를 수 있으며 간접경비가 특정프로그램에 관련된 차이를 말한다. 이 유형들은 전통적으로 학사과정과 대학원만을 구분하여 소속 학과에 관계없이 학기당 일정 금액을 모든 학생에게 동일하게 부과해오던 전통적인 등록금 책정방식 에 대한 대안으로 사용되거나 제안되고 있는 방법으로 실제 일부 지방대학에서는 실 시된 바가 있기도 하다. 이러한 방법은 첫째, 전공영역 신청학점 시간제학생 야간 과목 교외 교육 공정경비 과목수준 프로그램의 사회적 가치 등의 다양한 특성을 반영하여 등록금을 차등화하고, 둘째, 편익 수혜자와 비용 담당주체를 더욱 밀접하게 관련지으며, 셋째, 학생 및 학부모의 부담을 줄이고, 납부의 편의를 도모하려는 시도 라고 할 수 있다. 나. 대학 등록금 책정에 영향을 주는 요인 적정한 등록금의 책정과 인상의 문제는 신중히 고려되고 판단되어야 할 사항임에 틀림없다. 등록금 인상을 대학의 정책적 판단에 의해서 단순히 물가인상률, 교직원인 건비 인상률 등의 단순기준에 의하여 결정한다면, 이것은 교육의 질적 향상과 효율성 을 도외시 한 것이다. 교육의 질 향상을 위해서도 물가변동요인과 함께 등록금 인상 에 영향을 미치는 다각적인 요인들에 대한 검토가 선행되어야 할 것이다. 등록금의 결정에 영향을 미치는 변인이 무엇이냐에 대해서는 연구자에 따라 다르다. 등록금 결 정은 주위 대학과의 경쟁관계, 교육비 지출예산, 총교육비의 추이 등의 몇 가지 고려 사항을 통해 이루어진다. Jenny(1992)는 대학 납입금 정책에 영향을 주는 요인으로 인근대학과의 비교, 공공적 관계 검토, 대학 예산, 등록 학생수 구조의 변화, 등록금 할인 등을 들었다(Han H. Jenny, op. cit, 1992;김병주, 1994 재인용). 이종재 외(1989)는 현상유지 변인과 교육여건 변인으로 구분하여 현상유지 변인은 물가상승률, 급여상승률, 학생수 증감률 등으로, 교육여건 변인으로는 교수 1인당 학 생수 및 조교수, 시간강사 비율, 학생 1인당 장학금, 학생경비 순수증가율, 전년도 총 예산 대비 신규사업비 비율 등을 제시하고 있다.

49 Ⅱ. 대학 등록금의 성격과 책정요인 23 또한, 김남순(1991)은 대학 재원의 필요 산정에 관련된 변인들을 학교 내적변인과 외적변인으로 크게 나누고 이를 다시 장 단기적인 변인과 직 간접관련 변인으로 세분화하고 있다. 학교 내적변인으로서 장기적인 변인은 학교 시설개선비, 교육환경, 교과운영의 개편과 내용의 변화로, 단기적인 변인은 학생경비와 실험실습비, 연구비 와 교과운영비, 시설 유지비의 운영비, 장학수혜비, 교직원 인건비, 복지 및 편의시설 등으로 구분하고 있다. 학교의 외적변인으로 직접관련 변인은 물가변동, 학생 인원의 변동, 지역주민과 기업들의 교육관, 지역주민의 인구동향, 산업구조의 변화를, 간접관 련 변인은 국가예산 구조의 변화, 국제환경의 변화, 산업구조의 변화, 정치 구조의 변 화, 사회 문화 의식의 변화 등을 들고 있다. 송 자(1991)는 등록금 책정에 영향을 미치는 요인으로 내적요인은 대학교육의 목 표, 대학의 정원, 대학의 재정구조, 법인재원, 인건비, 계열별 학과수, 대학시설 확충 등으로, 외적요인은 정부예산지원과 물가 등을 제시하고 있다. 한편 이종승 김병주 (1991)는 등록금 인상요인으로 주요 교육여건 개선 계획, 교직원 인건비 상승률, 물가 상승률, 계열별 교육비 차이도 등을 제시하고 있다. 곽수일 외(1983)는 사립대학 등록금의 적정수준을 추정하기 위하여 총교육비를 인 건비, 관리운영비, 학생경비의 합산이라 보고, 총비용에 영향을 미치는 내적 요인으로 는 학생수, 교수당 학생수, 교수수, 교수 1인당 인건비, 직원수, 장학생비율, 학생 1인 당 장학금 수혜액, 건물 연건평, 학생1인당 등록금 등을 들었다. 송광용 외(1997)는 등록금 책정관련 요인들을 등록금 인상을 유발하는 인상요인과 등록금인상을 억제하는 요인으로 구분하고 대학재정구조, 발전계획, 교육비 차이 등 은 인상요인으로, 물가상승률, 학생요구, 학부모 부담능력 등은 억제 요인으로 작용한 다고 설명하고 있다. 아울러 외국의 경우 대학등록금 책정에서 고려되어야 하는 요인을 살펴보면, 등록 금 부과 결정시 반드시 고려되어야 하는 요인으로 대학의 정책, 경영이슈, 수입원의 세가지 영역으로 분류하고 있다. 대학의 정책으로는 법적지위(공립 사립), 대학의 목 적, 전망, 이사회 정책 등으로, 경영 이슈에는 외적비용(정부, 인플레이션, 경쟁 심화) 과 내적비용(대학의 재정상태, 고정비용, 임의비용, 프로그램 비용 감축)으로 구분하 고 있으며, 수입원으로는 정부, 등록금/등록생, 서비스 수입, 기부금 투자수입 등으로 제시하고 있다(김병주외, 1996;박남기, 1996).

50 24 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 또한 Lenth(1993)는 주립대학의 등록금 수준에 대한 결정에 영향을 주는 경제적인 요인으로 소비자 물가지수(CPI), 고등교육 가격지수(HEPI), 가계소득 수준, 교육비, 경쟁대학의 등록금 수준, 주정부 재정지원 규모 등으로, Christal(1997)은 전년도 등록 금 수준, 교육비, 주정부 재정지원 규모, 소비자 물가지수, 가계소득 수준, 생계비 수 준 등으로 서로 비슷한 요인을 제시하고 있다. 이처럼 학자마다 대학등록금에 영향을 주는 요인들을 각각 여러 요인으로 제시하 고 있지만 서로 비슷한 요인을 제시하고 있으며, 각각 교육비와 전년도 등록금 수준 을 가장 큰 요인으로 설명하고 있다. 이처럼 학자마다 대학등록금에 영향을 주는 요인들을 각각 여러 가지 요인으로 게 시하고 있지만 서로 중복되는 요인들이 많이 있음을 알 수 있다. 따라서 이러한 여러 요인들을 크게 대학의 내적인 요인(재정적 요인)과 외적인 요인(사회 경제적 요인) 으로 구분하여 종합해 보면 [그림 Ⅱ-2]와 같이 나타낼 수 있다. [그림 Ⅱ-2] 대학 등록금 책정에 영향을 주는 요인 대학 등록금 책정 요인 대학의 내적요인 (재정적 요인) 대학 목표와 이념 및 발전계획 대학의 정원 대학의 재정구조 인건비상승률 교직원 인건비, 실험 실습비, 시설 및 교육환경 개선비 등 교육비지출 장학금 수혜비 대학의 외적요인 (사회 경제적요인) 정부 등 외부 예산지원 물가상승률 경쟁대학 등록금 수준 학부모 부담능력 (가계소득수준) 경쟁대학의 수준 및 비교 1) 내적 요인 내적 요인을 살펴보면 다음과 같으며(김병주 외, 2001) 이는 대학이 정상적인 교육활 동을 수행할 뿐만 아니라 질적인 발전을 도모하는 데 필요한 교육비로서 등록금 수준의

51 Ⅱ. 대학 등록금의 성격과 책정요인 25 조정과 결정에 관계된 요인을 말한다. 이는 다시 대학의 정책과 목표 및 지위, 대학의 재정구조, 인건비 실험실습비 등의 교육비 지출구조 등으로 구분해 볼 수 있다. 구체적으로 대학교육의 목표와 이념, 대학의 발전계획, 정원규모, 대학의 재정구조, 교육비 지출구조, 대학시설 확충 등을 들 수 있다. 내적요인은 다시 직접적인 요인과 간접적인 요인으로 나눌 수 있다. 대체로 대학의 재정구조, 인건비 실험 실습비 등 의 교육비지출구조, 대학시설 확충 등은 직접적 요인에 포함시킬 수 있으며, 대학교 육의 목표, 정원 등은 간접적 요인에 포함시킬 수 있다. (1) 대학의 목표와 발전계획 등록금에 간접적으로 영향을 주는 요인으로 대학교육의 목표와 발전계획은 다음과 같다(김병주외, 2001). 대학교육의 목표를 어떻게 설정하는가에 따라 거시적인 등록금 정책의 방향이 결정된다고 볼 수 있으며, 대학교육의 목표는 등록금 정책에 커다란 영 향을 준다. 본래 등록금은 대학교육의 목표를 달성하기 위한 수단적 의미를 갖기 때문 에 대학의 등록금은 목표의 달성방향 설정에 따라 그 성격이 달라지게 된다. 고등교육 의 기회확대와 능력있는 학생에게 경제적 부담을 완화하려는 목표는 바로 저등록금 정책과 대폭적인 학생보조가 없이는 이룩되기 어려운 것이다. 또한 학생의 필요에 대 응하는 다양한 교육프로그램의 제공이나 대학선택의 자유보장 등도 대학교육기회의 확대와 저소득층의 교육비 부담 완화와 같은 저등록금 정책을 요구하게 된다. 그러나 가용재원의 효율적 활용과 대학의 수지균형 및 교육비 부담의 형평성은 전 반적으로 고등록금 정책과 대여장학금의 병행을 요구하게 된다. 그리고 대학자율의 확보를 위해서는 비교적 다양한 재원에서 안정적 재정규모의 유지를 요구한다. 이러한 대학교육 전반에 관한 거시적 목표 외에도 개별대학의 교육목표를 어떻게 설정하는가에 따라서도 등록금 정책은 영향을 받는다. 즉, 대학교육의 전체적인 목표 설정은 거시적인 대학 등록금 정책의 방향을 결정하며, 개별대학의 교육목표는 대학 의 자체적인 발전계획과 맞물려 대학 등록금 규모의 결정에 중대한 영향을 미치게 되 는 것이다. 대학의 목적이나 전망에 따라 등록금 부과나 등록금 결정을 위한 방법론이 달라진 다. 가령 국 공 사립을 막론하고 대학의 목적이 다양한 배경의 학생들이 고등교육 받을 수 있는 기회를 증진하는 것이라면 등록금 수준을 가능하면 낮게 유지하고 학생

52 26 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 에게 많은 장학금을 지급할 것이다. 대학의 발전계획 또는 교육여건 개선계획은 교직원 증원, 대학의 시설계획 등 대학 교육의 여건 개선을 위한 각종의 투자 계획을 포함한다. 따라서 대학이 자체 발전계 획에 따라 대학교육의 여건 개선을 위해 투자를 한다면 대학교육비는 증가하게 되고, 다른 재원이 동일하다고 가정할 경우 등록금은 높은 수준에서 결정되기 쉽다. (2) 대학의 정원 대학의 정원을 심층적으로 살펴보면 다음과 같다(김병주외, 2001). 정부의 대학 정 원정책은 여러 가지 목적이 있을 수 있으나 주된 목적의 하나는 적정교육투자의 수준 을 유지함으로써 사회적 교육투자의 효율성을 높이자는 것이라 할 수 있다. 대체로 우리 나라 대학의 적정인원은 개인의 판단에 의한 사회적 교육수요에 의해서 결정되 는 것이 아니고, 정책적 판단에 의해서 정원규모에 대한 통제의 강도에 따라서 결정 된다. 이러한 점에서 우리 나라의 대학정원 정책은 정부 통제하에 있는데, 이것은 이 론적으로 볼 때 학생에게 불리한 등록금 정책으로 나타나게 된다. 시장경제의 원리를 단순히 적용하여 볼 때, 교육에 있어서 학부형이 부담하는 등록 금의 수준은 교육의 수요와 공급이 자유경쟁 아래에 있을 때 학생수와의 관계에서 적 정한 선에서 타협하여 결정될 수 있다. 그러나 대학정원에 대한 정부의 강력한 통제 로 인하여 대학에 들어오겠다는 학생수가 이들을 수용하는 학교 수용능력보다도 엄 청나게 많은 상태, 즉 수요는 과잉되고 공급은 부족한 상황하에서는 교육공급자(학 교)의 일방적인 결정에 따라서 등록금의 수준이 높아질 수 있다. 이론적으로는 등록 금을 아무리 올려도 대학에 들어오겠다는 학생수가 부족하지 않다. 이러한 점에서 우 리 나라의 대학 등록금은 학생정원의 수요과잉, 공급부족의 상태를 반영하면서 대학 경영자의 결정으로서 고등록금 정책이 시행되어 왔던 것이며, 우리 나라의 대학정원 정책은 수요과잉과 공급부족에 따라 학생에게 불리한 등록금 정책으로 나타나게 하 는 것으로 볼 수 있다. 그러나 우리 나라도 이제 상황이 변하고 있다. 점차로 대학입 학 지원자수는 감소하고, 대학정원은 증가하고 수요와 공급이 역전되고 있다. 이제는 점차 대학의 일방적 결정을 통한 등록금 인상은 학생수의 감소를 불러 올 수도 있다. 대학정원이 등록금 규모에 영향을 주는 또 하나의 방법은 계열별 학생정원 혹은 학 생수의 비율이다. 즉 이공계 학생의 비율, 의과대학 학생의 비율, 대학원 학생의 비율,

53 Ⅱ. 대학 등록금의 성격과 책정요인 27 단과대학수 및 학과수 등은 등록금 규모 및 학생 1인당 등록금의 결정에 영향을 미치 게 된다. (3) 대학 교육의 질 대학교육의 질과 관련하여 특정 대학의 가치 및 질에 대한 정보는 많다. 정부 및 언론 평가인정의 정도, 교수의 수준(박사학위 소지율 등), 졸업생들의 취업 성향 및 출세정도 등의 수월성과 관련된 지표들이 그것이다. 그러나 이러한 것들이 A 라는 대학이 B 라는 대학에 대하여 2~3배의 등록금을 받는 것이 정당하느냐 하는 문제 에 대한 직접적 답을 제공해 주는 것이 아니다. 그러나, 전반적 교육여건과 질이 높은 대학이 그렇지 못한 대학보다 높은 등록금을 부과하는 것에 대한 합리화는 가능해진 다. 외국에 사례를 보면, 반드시 그런 것은 아니지만 미국에서는 대개의 경우 학교의 규모가 클수록 교육의 질이 높은 것으로 나타나고 있으며, 등록금은 대학의 규모와 어느정도 상관관계가 있는 것으로 나타났다. 특히 경쟁률도 등록금에 영향을 미친다. 즉 경쟁률이 높은 대학은 대체로 좋은 대학으로 인식되며 등록금 수준도 높게 나타난 다(Harris, 1962;김병주외, 2001 재인용). (4) 대학의 재원구조 외국 대학의 재원구조를 보면, 사립대학의 경우에도 재단전입금, 정부보조금, 기업 과 개인의 기부 등 그 재원이 다양하고 등록금 이외 재원의 비중이 크다. 미국의 고 등교육기관은 1996년 이후 공립과 사립대학이 서로 다른 회계제도를 운영하고 있기 때문에 수입 지출 내역을 분석할 때에는 공립과 사립기관을 따로 분석하는 것이 타 당하다. 미국의 고등교육기관의 수입구조는 크게 등록금(tuition and fees), 연방정부지 원, 주정부지원, 지방정부지원, 기부금 및 연구개발비(private gift, grant and contract), 기부금수익(endowment income), 부가사업(auxiliary enterprise), 기타재원 등으로 나눌 수 있다. 2001년 기준 주립대학의 경우 정부지원(연방, 주, 지방정부 포함)이 전체의 약 50.8%이며, 사립(비영리 사립대학)도 전체 수입의 17.6%를 차지하고 있다. 이에 비하면 우리 나라 사립대학의 재원은 2005년 운영수입 결산기준으로 보면, 재 단지원 등의 전입금이 약 9.1%, 정부지원이 1.5%이며, 등록금 재원은 전체재원의 약 76.9%(사립전문대학은 89.7%)를 차지하고 있다. 이는 다음 국내대학의 재정운영실 태 에서 구체적으로 설명할 것이다.

54 28 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 (5) 교육비 지출구조 대학의 교육비 지출구조를 기능별로 분류할 때, 크게 교직원 등의 인건비, 관리운 영비, 시설설비 등의 교육환경개선비로 나눌 수 있다. 지출면에서 볼 때 대학재정의 기능별 구성비의 차이는 전체적인 교육비 규모에 영향을 주게 되고 결국 등록금의 책 정에도 영향을 미친다. 간단한 예로서 물가상승률은 5%, 인건비 인상률은 10%라고 했을 때, 교육비 인상요인이 높다는 것은 쉽게 알 수 있다. 개별대학간의 비교에서 인 건비 비중이 높은 대학이 낮은 대학보다 여타의 재원을 확보하기가 불가능하다면 그 것은 곧 등록금의 인상으로 이어질 수밖에 없을 것이다. 따라서 등록금 책정과 관련 하여 가장 중요한 것은 대학의 재정 상태이다. 대학의 적자 운영여부, 대학의 장기 부 채 규모, 부채가 증가 추세, 대학의 다양한 기금원이 감소여부, 대학이 실험 시설 및 여타 설비 등을 유지 개선여부 등은 신규교수 확보, 교직원수 유지, 비품 및 설비 구 입 능력 등의 의사 결정 맥락에 중요한 영향을 미치게 된다. 대학의 재정 형편은 어 떤 특정한 시점에서 학생등록금과 관련한 대학의 입장을 정리하기 위한 틀을 결정한 다. 이러한 상황하에서 지출에 대한 예측이 행해지며, 운영에 소요되는 지출은 다음 과 같이 분류하여 살펴보기로 한다(김병주외, 2001). 교직원 등의 인건비 교직원 등의 인건비는 교육활동의 가장 핵심적인 교수활동에 직접적으로 투입되는 용역을 구하기 위하여 지출되는 비용이다. 인건비는 어떤 지출보다도 우선되는 경직 성 비용이며, 인건비 등의 경직성 경비 비중이 높을수록 사립대학의 전체 재정 운영 은 비탄력적이게 된다. 우리 나라 대학교육비중 교직원 인건비의 비중은 대개 전체 교육비의 50 ~ 80 퍼센트 정도를 차지하는데, 이런 점에서 인건비의 상승은 사립대 학 등록금 인상률의 주요 요인으로 인식되고 있다. 국립대학의 경우에는 정부의 예산편성과정에서 교수의 급여수준과 교수 1인당 학 생수에 따라 대체적인 인건비의 규모가 결정되기 때문에 정부에 예산요구안과 교수 충원계획을 제시하면 된다. 그러나 사립대학의 경우에는 재원이 한정되어 있기 때문 에 교수 급여 수준의 개선과 교수 1인당 학생수의 감소라는 두가지 목표를 동시에 추 구하기가 어려우며, 선택에 따라 이해관계가 상충되기 때문에 사립대학은 신중하게 대처할 수밖에 없다. 사립대학 인건비의 인상이 사립대학 등록금 인상에 미치는 영향

55 Ⅱ. 대학 등록금의 성격과 책정요인 29 은 두가지 사항이 전제되어야 한다. 첫째는 인건비의 결정요인이며, 둘째는 사립대학 의 교육투자 규모와 투자의 효율성을 위한 학생수이다. 인건비는 기본적 인건비와 복 리후생적 인건비(사학연금, 의료보험 부담금) 및 퇴직금으로 구분되는데, 인건비의 가 장 큰 부분을 차지하는 기본적 인건비는 다시 급여와 강사료로 나누어 진다. 급여에 는 교수와 행정요원의 기본급과 이에 부수되는 제수당이 포함되어 있다. 그리고 강사 료는 시간강사료와 초과강사료로 구분되는데, 시간강사료는 외래강사에게 지급되는 비용이며, 초과강사료는 전임교원의 법정기준 외의 초과시간 강의부담에 의해 지급되 는 경비이다. 대체로 교직원인건비라고 할 때는 기본적 인건비를 말하며, 복리후생적 인건비는 관리운영비에 포함되기도 한다. 인건비 변인은 대학의 학생수 규모에 많은 영향을 받는다. 이는 학생수에 따라 각 대학들의 적정수준의 교육투자 규모와 효율성 이 다르기 때문이다. 대체로 규모가 작은 대학의 경우 총지출예산 가운데 인건비가 차지하는 비율이 전반적으로 높기 때문에, 큰 대학에 비하여 인건비 인상이 등록금 인상에 미치는 영향이 크다고 할 것이다. 인건비는 다시 교수인건비, 직원인건비 및 강사료로 구성된다. 교수인건비에는 연 구비를 포함시키기도 하고 제외시키기도 하는데 실질적으로는 포함시키는 것이 타당 하다. 교수인건비를 결정하게 되는 중요한 설명변인은 우선 교수 수이다. 그리고 교 수 1인당 평균급여액도 중요한 설명변인의 하나이며, 교수의 전공별 구성비율도 교수 인건비에 영향을 미치게 된다. 그러나 실제로 이와같은 변인은 조정이 불가능할 뿐만 아니라 교육의 질의 문제와도 관련이 없는 것이므로 굳이 설명변인으로 도입하지는 않는 경우가 많다. 교수수를 설명변인으로 도입하게 되면, 이를 근거로 하여 교수 1 인당 학생수라는 중요한 대학교육의 질적지표를 산출할 수가 있어 등록금 수준의 결 정에 바로 이용될 수 있다. 직원 인건비의 경우는 대체로 교수인건비에 비해 규모가 작다. 직원인건비의 설명 변인도 교수인건비의 경우와 마찬가지로 세가지를 고려할 수 있다. 그러나 직원의 급 여수준이라든가 등급별 구성은 학교별로 자체적으로 결정하게 되는 문제로서 교육의 질적 수준과는 직접적인 연관이 없다. 따라서 직원수만을 설명변인으로 넣는 것이 바 람직하다. 강사료의 경우 현재 우리 나라 대부분의 사립대학들이 인건비 부담을 줄이 기 위하여 많은 강의를 시간강사에 의존하여 운영하고자 하는 경향이 있음에 비추어

56 30 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 볼때 반드시 정확하게 측정할 필요가 있다. 대학의 전체 비용에 가장 큰 영향을 미치는 요인 중의 하나는 교직원 급여 인상률 이다. 급여 지출을 어떻게 변화시킬 것인가 하는 의사 결정은 과거의 인상률, 인플레 이션 정도, 우수 교직원 유인 경쟁력, 기금의 활용 가능성 등에 달려 있다. 대학이 이 러한 요소에 대해 부정적인 입장을 견지하고 있으면 급여 인상에 대한 압력이 거세졌 다. 2000년대 들어서 사립대학의 등록금 인상률을 뛰어넘는 10%대 이상의 국공립대 학의 등록금인상률을 보면 잘 알 수 있을 것이다. 시간이 흐름에 따라 그러한 압력의 결과 대학은 운영 기금의 보다 많은 부분을 급여에 지출하게 된다. 많은 대학 운영비 의 약 80%가 교직원 인건비로 지출되고 있다. 관리운영비 관리운영비는 학교에서 교육을 위해 시설 및 교육기자재를 활용하는 데 소요되는 비용을 의미한다. 따라서 교육시설 및 교육기자재, 기타 교육환경이 완벽한 학교일수 록 관리운영비는 증가하게 된다. 그런데 실제로 이러한 여러 가지 내역으로 구성되고 있는 관리운영비를 세밀하게 설명해 줄 수 있는 모형을 구성한다는 것은 불가능하다. 따라서 대학의 교육시설의 규 모는 대개 연건평으로 대표되는 것으로 하고, 시설규모에 따라 관리운영비가 결정되는 것으로 하는 것이 간편하다. 다만 교육기자재의 경우에는 별도의 기준을 적용한다. 관리운영비는 대학 구성원의 증감이나 물가상승률 등의 영향을 받게 되며, 시설설 비비는 대학의 시설설비 확충과 물가상승률 등의 영향을 받는다. 학생경비 학생경비 항목은 장학금과 실험실습비 및 학생관리비 등으로 구성되고 있다. 장학 금은 교내장학금 5) 을 의미하는 것으로서 현행 규정상 대학의 연간 총수입의 일정비율 을 장학금으로 할당하도록 규정되어 있다. 장학금은 학생경비에서 차지하는 비중이 가장 높으며, 학생경비의 크기를 결정하는 가장 중요한 요소이다. 실험실습비는 대개 이공계 학과가 있는 대학과 전문대학의 경우에만 해당하는 항목이다. 학생관리비(복 지비)의 경우는 학교마다 임의로 결정하게 되는 것으로서 이를 설명해 줄 수 있는 변 5) 사립대학의 회계는 교내장학금은 학비감면 계정과목으로 처리하고 있다.

57 Ⅱ. 대학 등록금의 성격과 책정요인 31 인으로는 학생수 이외에 적절한 것이 없다. 시설 설비비 등의 교육환경개선비 우리 나라의 고등교육기관 중 사립대학의 비율이 80%가 넘고, 많은 수의 대학이 1990년 이후에 인가되다보니 대학의 시설과 설비를 아직 완전하게 갖추지 못하고 있 으며, 우리 나라의 대학에서는 시설 설비비가 차지하는 비중이 결코 작지 않다. 따라 서 시설설비비 등의 교육환경개선비를 얼마나 책정하느냐 하는 문제는 대학교육비의 지출구조에 큰 영향을 미치고, 결국에는 대학 등록금에 상당한 영향을 주게 된다. 국립대학의 경우에는 설립주체인 정부가 국립대학 시설 확충의 1차적인 재정부담 을 안고, 사립대학의 경우에는 재단으로 통칭되는 학교법인이 재정부담의 1차적인 책 임을 지고 있다. 그런데, 원천적으로 학생과 학부모의 등록금에 의존비율이 높은 사 립대학의 시설확충은 정부 지원과 재단이 시설확충의 책임을 수행하는 데 한계가 있 을 경우 사립대학은 외부의 지원을 얻어야 한다. 그러나 현실적으로 우리 나라 사립 대학의 시설확충을 위한 신규투자 소요는 등록금에 의존하여 온 것이 사실이며, 기부 금 등의 기타 교육재원 구조상 그럴 수밖에 없었다. 즉, 개인이나 단체가 특별한 반대 급부가 없이 순수 교육적인 뜻으로 사립대학에 희사하는 사회 기부금과 해당 학교법 인 전입금 등이 많지 않은 상태에서 시설 확충은 불가피하게 등록금에 의존할 수밖에 없으며, 이러한 시설확충은 곧 학생과 학부모의 등록금 인상으로 연결될 수밖에 없었 다. 이러한 경우 대학의 발전계획에 따른 시설 소요를 학생에게 부담시킬 수 있느냐 의 문제는 접어둘 때, 대학의 발전계획은 직 간접으로 등록금의 책정에 중대한 영향 을 미치게 된다. (6) 기타 이외에도 대학 등록금에 내적으로 관련되어 있는 요인으로는 소속 전공계열학과 원가차이, 설립자 변인, 대학교육의 수혜자에 대한 정의 등이 있으며 몇 가지 요인으 로 세분하면 다음과 같다(김병주외, 2001). 첫째 요인으로는 소속 전공계열 및 학과의 교육원가 차이도를 들 수 있다. 대학의 재정운영에서 가장 기초가 되는 것은 교육활동의 원가계산이다. 학생수가 같은 대학 이라 하더라도 인문사회계열이 많은 대학과 이공계열이 많은 대학의 소요재정 규모 는 다를 것이다. 이와 같이 모든 과목, 모든 학과, 모든 교육활동에 따르는 원가가 계

58 32 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 산될 때 대학재정의 전체적인 소요규모가 밝혀질 것이며, 이에 따라 등록금의 인상근 거도 보다 확실해질 것이다. 특히 전공계열에 따라 소요되는 교육원가는 얼마나 차이 가 나게 되며, 이러한 차이는 등록금 인상수준에 어떠한 의미를 가지게 될 것인가 하 는 문제는 등록금 책정에 중요 요인이 아닐 수 없다. 둘째 요인으로는 대학의 설립자를 들 수 있다. 앞에서 등록금의 성격을 논의할 때 이미 언급했듯이 대학의 유형은 크게 두가지로 분류된다. 하나는 국고의 지원을 받아 저등록금을 유지하는 공립 교육기관이고, 다른 하나는 국고의 지원을 많이 받지 못하 여 높은 등록금을 학생들에게 부과해야 하는 사립 교육기관이다. 대부분의 경우 대학 의 설립자가 누구냐 하는 문제는 등록금의 수준에 큰 영향을 미친다. 이는 곧 국가의 통제와 지원의 문제와도 관련된다. 다음은 대학교육의 수혜자가 누구인가에 대한 정의이다. 흔히 고등교육은 수익자 부담원칙에 의해 학생들이 교육비의 대부분을 부담해야 한다. 그러나 고등교육의 수 혜자가 학생뿐인가에는 의문의 여지가 있다. 고등교육 수혜자에는 학생 이외에도 사 회의 일반인이 있다. 특히 Solomon은 학생과 사회의 일반인 외에도 제3의 수익자가 있다고 하였는데, 그것은 교사, 교육행정가 등 교육산업 관련자들이다. 많은 경우에 학교안의 의사결정은 학생이나 사회의 편익을 위해서가 아니라 거기에 고용된 사람 들의 편익을 위해서 결정되기 때문에, 이들 역시 중요한 실체이다(Solomon, 1987;김 병주, 1994 재인용). 이 외에도 가계지출중 교육비 지출의 비율, 대학의 역사 및 전통, 대학경영자의 철 학, 학생들의 대응능력, 대학내 교직원 노조의 유무 등도 등록금의 결정에 간접적인 영향을 미칠 수 있을 것으로 판단된다. 2) 외적 요인 등록금에 대한 외적 요인의 분석은 사립대학의 등록금은 사회의 사회경제적 상태 의 종속요인이 된다는 가정에서 출발하는 것이다. 이것 역시 직접적 요인과 간접적 요인으로 구분하여 볼 수 있다. 외부의 예산지원과 물가 등은 직접적 요인에 속하며, 국민소득, 가계소득, 교육기회의 형평에 대한 관점 등은 간접적 요인에 속한다(김병 주, 1994). 이외에도 정부예산 및 교육예산의 규모, 국가의 간섭 및 통제, 사회적 가치 및 지명도 등이 영향을 미칠 수 있다.

59 Ⅱ. 대학 등록금의 성격과 책정요인 33 (1) 외부 예산지원 대학교육에 대한 외부의 예산지원을 살펴보면 다음과 같으며(김병주, 1994), 이를 구분하면 정부의 지원과 기부금 등의 지원이 있다. 이는 내적요인으로서의 재원구조 와 겹치게 되지만, 대학에 지원되기 전의 외부지원에 관한 측면만을 따로 떼어 볼 수 있을 것이다. 다른 요인이 같다고 할 때, 일반적으로 고등교육을 지원할 수 있는 정부 의 고등교육 재정능력이 향상되면 될 수록 저등록금 정책이 가능하게 되고, 정부의 부담능력이 낮으면 낮을수록 고등록금정책이 이루어 진다고 보면 될 것이다. 우리 나라 고등교육의 수입구조를 보면 국립의 경우 정부지원이 전체의 약 46%를 차지하고, 등록금 외의 기타 수입이 약 4% 정도 되며, 사립대학은 정부지원이 전체의 5%에도 훨씬 못 미치고 있고 등록금과 법인전입금을 제외한 기타 수입이 약 2%이다. 결국 이러한 외부지원, 즉 정부보조와 사회기부금을 얼마나 확보하느냐 하는 것은 대 학 등록금 수준의 결정에 큰 영향을 미치게 된다. 모든 조직인 자신이 놓여 있는 거대한 체제의 하위 체제이다. 따라서 만일 조직이 생존하고 성장하고자 하면 자신이 놓여 있는 외부 환경 여건에 늘 주의를 기울여야 한다. 학생 등록금 수준을 결정할 때에는 더욱 그러하다. 미국 정부의 학생에 대한 장 학금은 1950년대 이래로 엄청나게 증가했고 이는 대학 등록금 수준 결정에 중요한 요인이 되었다. 만일 정부의 등록금 융자금 총액이 줄거나 이자율이 상승하면 대학에 등록할 수 있는 학생 수가 현저하게 줄 것이다. 대학은 정부의 규정이나 학생에 대한 지원금의 감소가 야기할 수 있는 다양한 결과를 예견할 수 있어야 한다. (2) 물가상승률(인플레이션) 등록금 인상에 영향을 주는 중요한 요인은 물가이며, 물가상승률을 살펴보면 다음 과 같다(김병주, 1994). 대학에서의 교육활동도 근본적으로 실물자원의 투입 없이는 불가능하다. 따라서 등록금은 물가지수의 변동에 민감하게 관련되며 물가의 높고 낮 음은 바로 등록금 인상수준에 영향을 미치게 된다. 물론 등록금의 인상 역시 역으로 물가상승률의 상승에 기여하게 된다. 이러한 물가가 대학의 등록금 인상에 미치는 영 향을 알아보기 위해서는 대학을 학생수에 따라 구분하여 살펴보는 것이 적절하다. 왜 냐하면 학생수에 따라 그 대학의 적정수준의 교육투자 규모가 다르고 교육 투자의 효 율성이 다르기 때문이다.

60 34 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 기획재정부가 추정한 바에 따르면, 물가를 제외한 다른 정책변인과 교육여건 등은 전년도와 동일하고 물가상승률이 약 7%라고 가정할 때, 학생수가 5천명 미만인 대학 들에서는 2.3%에서 3.6%까지 등록금 인상요인이 발생하고, 등록금은 평균하여 2.86%를 인상하여야 하는 것으로 추산된다. 학생수가 5천명 이상 1만명 미만인 대학 들에서는 2.1%에서 2.9%까지 등록금 인상요인이 발생하며, 등록금은 평균하여 2.46%를 인상하여야 하는 것으로 추산된다. 그리고 학생수가 1만명 이상인 대학들에 서는 1.6%에서 2.8%까지 등록금 인상요인이 발생하며, 등록금은 평균하여 2.24%를 인상하여야 하는 것으로 추산된다. 대학의 등록금 인상이 물가에 미치는 영향 역시 대학의 학생수에 따라 다르게 나타나며, 학생수 규모를 고려한 평균치를 적용해야 바 르게 나타난다. 따라서 물가는 등록금 인상에 영향을 주는 것으로 판단되며, 학생수 가 많은 대학들일수록 물가상승률에 따른 등록금 인상요인이 전반적으로 낮게 나타 난다고 할 수 있다. 또, 하나의 중요한 외적 요인은 인플레이션이다. 소비자 물가지수 혹은 고등교육 가격지수 등의 인플레이션은 일반 그리고 특수 경제 상황에 의해 대학에 부과되는 추 가 비용을 나타내 준다. 소비자 물가지수는 교수나 봉급의 측면에서 대학에 영향을 주는 국가 경제의 일반적인 여건 변화를 나타내는 반면, 고등교육 가격지수는 보다 구체적으로 대학의 교육에 영향을 주는 비용의 변화를 나타낸다. 고등교육 가격지수는 도서관의 정간물 구독과 같은 항목의 가격 변화를 반영하도 록 만들어져 있다. 예를 들면, 1980년대에 소비자 물가지수는 매년 약 7~8% 인상된 반면에 정간물 구독료는 매년 15~18%인상되었다. 한 대학이 합리적인 수준에서 유 지 운영되기 위해서는 등록금 인상률을 최소한 고등교육 물가지수 인상률 수준으로 는 유지해야 할 것이다. 이 경우에도 다른 수입원이 동률로 인상되지 않으면 교육 프 로그램을 감축해야 한다. 만일 가계 수입이 인플레이션 수준만큼 오르지 않으면 인플 레이션은 대학에 보다 심각한 영향을 미치게 된다. 평균 가계의 구매력이 감소하면 각 가정은 자녀의 등록금을 지원하기 어려워 질 것이다. 비록 정부의 학자금 융자금 을 늘린다고 하더라도 교육을 받기 위해 천만원 가까운 돈을 빌려야 할 경우 많은 학 생들은 교육이 아닌 다른 길을 택할 것이다. 미국에서도 등록금 평균액은 평균 가계 소득보다도 훨씬 높은 비율로 인상되었다(김병주 외, 1996).

61 Ⅱ. 대학 등록금의 성격과 책정요인 35 (3) 대학 간 경쟁과 비교 대학간 경쟁과 비교를 하면 다음과 같으며(김병주외, 2001), 우선 대학 등록금에 대 한 대학간 국제간 비교를 들 수 있다. 대학 등록금의 결정은 단순한 교육비 증감요인 과 다른 재원과의 관계에 의해서만 결정되지는 않는다. 단순한 등록금의 수준이나, 국가의 경제규모 혹은 1인당 국민소득대비 등록금 수준에 대한 국제비교는 우리 나 라 등록금의 현 주소를 파악하게 하며, 그를 근거로 등록금 수준에 대한 재평가를 가 능하게 한다. 또한 국내의 대학들은 서로 경쟁해야 하는 위치에 있기 때문에 다른 대 학에 비하여 터무니없이 높은 등록금을 받는 것은 불가능하다. 따라서 다른 대학의 등록금 수준은 간접적으로 등록금 결정에 영향을 미치게 된다. 이는 학생모집자원이 부족한 비수도권 대학일수록 많은 영향을 미치게 된다. 특히, 등록금 수준을 결정할 때 대학의 상대적 경쟁력이 중요한 요소로 부각된다. 시장에서 대학의 위치를 결정짓는 요인은 여러 가지가 있으나, 학생들이 어떤 특정 대학을 선택할지를 결정할 때 중요한 역할을 하는 변인은 등록금이다. 대학교육의 수 요와 공급이 역전된 상황과 동일수준의 대학에서는 대학지원자가 자신이 특정 대학 을 택한 이유로 저렴한 등록금을 중요한 요인으로 생각할 수 있다. 만일 한 대학이 특정 시장을 독점하고 있으면 등록금 수준 결정을 자유롭게 할 수 있다. 그러나 만일 한 대학이 높은 등록금을 받고 있는데 사람들이 등록금에 비하여 대학의 브랜드 가치 나 교육의 가치가 상대적으로 별 볼일 없다고 느끼면 학생들은 다른 대안을 모색하게 될 것이다. (4) 기타 기타의 요인으로는 다음과 같은데(김병주외, 2001) 우선 국가의 경제발전 수준, GNP, 가구당 가계소득 등을 들 수 있다. 이러한 요인들은 대학교육의 외적 요인이라 고 볼 수 있는데, 이에 대한 분석은 대학의 등록금은 사회의 사회경제적 상태의 종속 요인이 된다는 가정에서 출발하는 것이다. 국가의 경제가 발전하고 국민소득이나 가 구당 가계소득이 높아지면서 상대적으로 고등교육을 받고 더 질 높은 교육을 받고자 하는 국민들의 욕망은 더 높아질 수 있다. 이는 교육수요의 증가를 가져옴은 물론 교 육의 질적 개선을 요구하게 되고, 등록금 인상과 연결되기가 쉽다. 첫째 요인으로는 정부예산 및 교육과학기술부 예산을 들 수 있다. 여기서는 전반적

62 36 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 인 정부예산에서 교육과학기술부 예산이 차지하는 비중, 교육과학기술부 예산중에서 고등교육비를 포함하는 각 부문별 구성비 등이 중요한 의미를 지니게 된다. 정부예산 중에서 교육과학기술부 예산의 비중이 크고, 또 교육과학기술부 예산중에서 고등교육 비의 예산이 클수록 대학에 대한 국고보조는 커지게 되고 등록금 부담의 몫은 작아지 게 된다. 이는 결국 앞에서 설명한 외부 지원 요인의 하나이다. 둘째 요인으로는 국가의 간섭 및 통제를 들 수 있다. 국가의 간섭 및 통제는 등록 금 수준의 결정에 중요한 요인으로 작용한다. 특히 등록금이 1989년 자율화되기 이전 에 정부의 지침 혹은 행정 지도는 사립대학의 등록금 결정에 중요한 지표로 작용했 다. 국립대학도 2003년 자유화되기 이전까지는 입학금 및 수업료에 대한 결정은 교육 부와 재정경제부의 협의에 의해 결정되었다. 셋째로 사회적 가치도 등록금에 영향을 미치게 된다(Harris, 1962;김병주외, 2001 재인용). 즉 사회적으로 가치가 있는 학과의 경우 등록금은 낮은 수준을 유지하게 된 다. 신학계의 사립대학에서 신학과는 다른 학과에 비하여 등록금액이 낮은 것이 사실 이다. 3) 2011학년도 대학 등록금 인상률 책정 감안 요인 2011학년도 국립대학 등록금 인상률을 책정하는 데 있어서는 2010년 1월 고등교육 법 개정으로 인한 법률적 제약이 발생하였고, 다음과 같은 법적 제약요인 들이 감안 될 것이다. 1 등록금심의위원회 설치 운영(교직원 학생 관련전문가 등의 참여 및 심의 과 정신설) 2 등록금 상한제 실시(등록금 인상율의 전년등록금평균액이 직전 3개 연도 평균 소 비자 물가상승률을 초과할 수 없으며, 상한비율 위반시 행 재정적 제재 가능) 3 등록금 책정에 관한 보고(등록금 책정시 교육과학기술부에 등록금심의위원회 회의록 등을 첨부하여 보고)

63 Ⅱ. 대학 등록금의 성격과 책정요인 외국의 대학 등록금 책정 현황 국제적으로 보면, 일반적으로 국립 혹은 공립대학, 사립대학은 대학의 운영방식이 나 재정운영 측면에서 서로 분명하게 구분되고 있다. 특히 대학 운영 재원의 경우, 국 공립대학이 거의 전적으로 정부에 의존하는 반면, 사립대학은 학생이 부담하는 등록금 등의 사적 부문에서 재정을 지원받는 것이 보편적인 현상이다. 이 장에서는 미국, 일본, 영국 등의 대학 재정구조, 등록금 정책 등에 관하여 살펴보기로 한다. 가. 미 국 미국의 고등교육은 다양한 형태로 구성되어 있다. 설립별로 공립(public)과 사립 (private)으로 나눌 수 있는데, 사립은 다시 비영리기관(non-profit Private)과 영리목 적기관(for-profit Private)으로 나눌 수 있다. 단계별로는 4년제 대학과 2년제 대학, 그리고 2년 미만의 단기대학으로 나눌 수 있다. 또한 학위수여 여부에 따라 학위수여 대학(degree-granting)과 비학위수여 대학(non-degree-granting)으로 분류되며, 기 관현황, 재정규모, 책정현황, 징수현황 그리고 향후전망 등에 관해서 살펴보면 다음과 같다(김병주외, 2006). 1) 미국 고등교육 기관 현황 2005년 기준 미국의 4년제 대학은 2,593개이며 이중 공립대학은 639개, 비영리사 립대학은 1,547개, 영리목적사립대학은 407개가 있는데 그 현황은 <표 Ⅱ-1>에 제 시되어 있다. 2년제 대학은 총 2,188개로서 이중 공립대학이 1,153개, 비영리사립대학 은 219개, 영리목적사립대학은 816개이다. 단기대학은 2년 미만의 프로그램을 운영하는 고등교육기관으로 거의 대부분이 영 리목적사립대학이다. 학위수여별로 구분하면 학위수여 대학이 4,263개로 비학위수여 대학의 약 2배정도이다.

64 38 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 구 분 <표 Ⅱ-1> 미국 고등교육기관 현황(2005) 공립대학 비영리사립대학 영리목적사립대학 총 계 대학수 구성비 대학수 구성비 대학수 구성비 대학수 구성비 4년제 대학 % 1, % % 2, % 2년제 대학 1, % % % 2, % 단기 대학 % % 1, % 1, % 합 계 2, % 1, % 2, % 6, % 구 분 공립대학 비영리사립대학 영리목적사립대학 총 계 대학수 구성비 대학수 구성비 대학수 구성비 대학수 구성비 학위수여대학 1, % 1, % % 4, % 비학위수여대학 % % 1, % 2, % 합 계 2, % 1, % 2, % 6, % 자료:National Center for Education Statisics.(2006). postsescodary Institutions in the United States. 구 분 공립대학 <표 Ⅱ-2> 미국 고등교육기관의 학생 현황(2003) 학위수여대학 비영리 영리목적 사립대학 사립대학 합계 공립대 학 비학위수여대학 비영리 영리목적 사립대학 사립대학 합계 (단위:천명) 총 계 4년제대학 6,649 3, , ,408 2년제대학 6, , ,605 단기대학 합 계 12,857 3, , ,329 자료:National Center for Education Statisics.(2006). Disgest of Education Statistics, 미국 고등교육기관에 재학중인 학생은 <표 Ⅱ-2>에서 보는 바와 같이 2003년 현 재 총 1,732만명이며, 이중 학위수여대학 재학생이 1,690만명, 비학위수여대학 학생 이 42만9천여명으로 학위수여대학 재학생이 절대다수를 차지하고 있다. 학위수여대 학의 경우 4년제 공립대학 재학생이 664만 9천여명으로 비영리사립대학학생 329만 7 천여명보다 2배 이상 많으며, 학위수여 2년제 대학의 경우 절대다수가 공립대학

65 Ⅱ. 대학 등록금의 성격과 책정요인 39 (92.8%)에 재학하고 있다. 2) 미국 고등교육기관의 재정규모 미국 고등교육기관의 수입구조는 크게 등록금(tuition and fee), 연방정부지원, 주정 부지원, 지방정부지원, 기부금 및 연구개발비(private gift, grant and contract), 기부금수 익(endowment income), 부가사업(auxiliary enterprise), 기타재원 등으로 나눌 수 있다. <표 Ⅱ-3> 미국 고등교육기관의 재원 구성 공립대학, 2001년 (단위:백만달러, %) 구분 등록금 연방정부 주정부 지방정부 기부금 및 R&D 기부금 운용수익 부가사업 기타 총계 4년제 25, , , , , , , ,182 2년제 6, , , , , , ,464 합계 31, , , , , , , , ,646 비영리사립대학, 2003년 구분 등록금 연방정부 주정부 지방정부 기부금 및 R&D 자산운용 수익 부가사업 기타 총계 4년제 35, , , , , , , ,074 2년제 합계 36, , , , , , , ,683 영리목적사립대학, 2003년 구분 등록금 연방정부 주정부 지방정부 기부금 및 R&D 기부금운 용수익 부가사업 기타 총계 4년제 3, ,775 2년제 2, ,406 합계 5, ,181 주:1) 공립대학의 기부금 운용수익에 대한 사립대학의 자산운용수익과 비교 2) 공립대학과 비영리 사립대학의 기타에는 교육활동비, 병원수입, 기타 경상수입이 포함되 며, 영리목적 사립대학의 기타에는 교육활동비와 기타 경상수입이 포함되어 잇음. 3) 영리목적대학의 주정부 지원액에는 지방정부의 지원액도 포함되어 있음. 자료:National Center for Education Statisics.(2006). Disgest of Education Statistics, 2005.

66 40 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 <표 Ⅱ-3>과 같이 미국 고등교육기관의 재원구성 비율을 살펴보면, 4년제 공립대 학의 경우 연방정부 12.4%, 주정부 33.7%, 지방정부 0.6%로서 정부지원이 전체의 46.37%, 등록금이 17.8%를 차지하고 있다. 우리 나라와 비교하기 위해서 병원수입이 포함된 기타를 제외하여 비율을 재구성해 보면 등록금 비중이 21.8%, 정부지원 57.3%를 차지하게 된다. 따라서 국 공립대학에 대한 정부지원만 비교해 볼 때 미국 과 우리 나라 국 공립대학이 비슷한 수준임을 알 수 있다. 비영리 사립대학의 경우, 4년제는 연방정부 15.7% 주정부 1.4%, 지방정부 0.4%로서 정부지원이 17.5%, 등록금 이 34%를 차지하고 있다. 우리 나라와 비교를 위해 병원수입 등의 기타수입을 제외한 정부지원이 21.1%, 등록금이 40.7%이며, 2년제 사립대학의 경우 연방정부 17.9%, 주 정부 4.3%, 지방정부 0.8%로서 정부지원이 23.0%이고, 등록금은 56.3%이다. 미국의 공립대학에서 정부지원금은 매우 중요한 비중(50%내외)을 차지하고 있으 며, 그 비중을 보면 4년제 공립대학의 경우 주정부, 연방정부, 지방정부순이고, 지방 정부의 비중이 매우 낮다. 2년제 공립대학의 경우 주정부, 지방정부, 연방정부의 순서 이다. 비영리 사립대학의 경우 등록금이 전체의 35%내외로 가장 높은 비중을 차지하고 있고, 그 다음으로 정부지원금이 중요한 재원임을 알 수 있다. 사립대학의 등록금 의 존률이 우리 나라와 같이 높지 않은 이유는 상대적으로 정부지원금이 많기 때문이다. 사립대학에 대한 정부지원금은 연방지원금이 대부분을 차지하고 있으며, 주정부 및 지방정부의 지원금은 상대적으로 4년제 대학보다 2년제 대학에서 차지하는 비중이 높다. 3) 미국의 등록금 책정현황 일반적으로 미국의 등록금 책정현황을 보면 다음과 같다(김남연, 1999). 여기서 등 록금 책정권한은 공립(주립) 사립을 불문하고 대학이사회에 부여되어 있고, 경우에 따라 공립대학은 주 입법부나 주정부가 등록금 책정의 헌법적 또는 법률적 권한을 가 지고 있다. 이러한 법적 권한에도 불구하고 대학등록금 수준은 여러 관련기관에 의해 조정 결정되기 때문에 등록금 책정은 이들간의 이해가 충돌하고 그에 따라 정치적 역량이 작용하여 그 결과 형성된 각 주의 등록금 기준에 의해 등록금 수준이 결정된 다. 각 주마다 고등교육비를 지원할 수 능력과 주민들이 지니고 있는 고등교육에 대

67 Ⅱ. 대학 등록금의 성격과 책정요인 41 한 기본이념에 따라 주립대학 등록금은 고등록금, 중등록금, 저등록금 정책을 취하고 있다. 학생의 등록금 수준은 파악된 실제비용과 과거의 활동뿐만 아니라 다양한 집단(이 사회, 학생, 교수, 행정가, 일반 대중)의 견해가 반영되어 결정되며, 외형상 등록금 수 준 절차가 공식적이고 합리적인 것처럼 보이지만 실제로는 일련의 반복적인 정치 적 경제적 협상의 특성을 띠고 있다. 대학 등록금에 대한 부담과 등록금 수준은 2년제와 4년제, 공립(주립)대학과 사립 대학, 학부와 대학원, 자기 주 출신과 다른 주 출신에 따라 많은 차이를 보이고 있으 며, 대학의 등록금 수준은 주로 시장경쟁의 원리에 의해 결정된다. 등록금은 자신의 대학에 대한 학생들의 수요와 등록금 지불의지 등으로 고려하여 결정되며, 사립대학 은 대학 이사회가 등록금을 결정할 수 있는 법적 권한을 가지고 있지만 주정부 및 연 방정부에서 재정적 지원을 받고 있기 때문에 등록금 책정과정에서 간접적인 영향력 을 행사할 수 있다. 한편, 최근 들어 미국 사립대학은 시장경쟁 원리에 따른 대학재정 확충에 중점을 두고 있으며, 중요한 수입원인 등록금에 정책 또한 고등록금 정책의 방향으로 선회하는 경향을 보이고 있다. 앞서 미국 고등교육 재원 구조에서 자세히 설명한 바와 같이 미국 대학의 총세입은 학생부담(등록금), 정부부담(연방정부, 주정부, 지방정부), 사회부담(각종 기부금) 그 리고 자체수입(판매서비스 및 기타) 등으로 요약할 수 있다. 따라서 대학등록금의 결 정은 대학의 총세입과 예측비용을 고려하여 등록금 수준을 결정한다. 4) 미국의 등록금 징수 현황 현재 미국 대학에 있어서 가장 중요한 문제 중의 하나는 대학재정 확충과 합리적 운용에 관한 것이다. 정부지원금을 제외하고 대학자체 재원 마련 중 가장 큰 부분을 차지하는 것은 등록금 수입이며, 그 밖에 기부금 수익과 자산 운용수익, 그리고 기타 수익사업 등을 들 수 있다. 미국 고등교육기관에 있어서 등록금(tuition)은 학교가 학생들에게 교육서비스의 제 공을 대가로 받는 비용이며, 학생들은 등록금이외에 교육서비스를 받기 위하여 또는 학교시설을 이용하기 위하여 별도로 요구되는 회비(requirement fees)를 내어야만 한 다. 따라서 여기서 등록금이라 할 때에는 등록금과 필수회비를 포함한 것이다.

68 42 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 구 분 <표 Ⅱ-4> 대학 등록금 5년간의 변화추이( ) (단위:달러) 4년제 사립대학 4년제 공립대학 2년제 공립대학 평균등록금 5년간변화율 평균등록금 5년간변화율 평균등록금 5년간변화율 ,001-2,192-1, ,086 1% 2,008-8% 959-5% ,375 36% 2,628 31% 1,227 28% ,646 18% 3,145 20% 1,748 42% ,843 15% 3,856 23% 1,899 9% ,962 19% 4,326 12% 1,847-3% ,218 11% 5,836 35% 2,272 23% 주:1) 2006년 불변가격(Constant) 기준 2) 공립대학은 주 거주학생(in state)에 대한 등록금을 대상으로 함. 자료:College Board (2006). Trends in College Pricing. 등록금은 학교설립별에 따라 많은 차이가 있다. <표 Ⅱ-4>를 살펴보면, 년의 경우 4년제 공립대학의 평균 등록금은 5,836달러이며, 이에 반해 4년제 사 립대학의 평균 등록금은 22,218달러로 나타나 사립대학이 공립대학보다 약 3.8배 정 도 높은 등록금을 부과하고 있음을 알 수 있다. 이에 반해 2년제 대학 평균 등록금은 2,272달러로 4년제 공립대학 등록금의 절반에도 못 미치고 있다. 이러한 등록금은 지 난 30여년 동안 물가상승률 이상으로 꾸준히 인상되었고, 지난 30여년간 4년제 사립 대학 등록금은 약 9,001달러에서 22,218달러로, 4년제 공립대학 등록금은 2,192달러 에서 5,836달러로 크게 증가하였다. 이러한 현상은 미국경제가 침체기에 들어서면서 등록금과 함께 대학 재원중 가장 큰 비중을 차지하는 정부지원금이 감소한 바 크며, 특히 공립대학은 주정부에 대한 재정의존도가 크기 때문에 주정부의 지원감소에 대 한 대책마련으로써 각 대학들이 등록금을 인상하였다. 현재 미국고등교육재정의 가장 큰 쟁점은 학생들로부터 받는 등록금이 시간이 갈수록 더욱 더 높아지고 있다는 것이 다. 이에 대해 전통적으로 대학의 주요재정지원자였던 주 정부의 지원이 상대적으로 감소해 왔다는 것이다. 고등교육기관에 대한 주 정부의 부담비율이 줄어들면서 대학 은 자구노력중의 하나로 학생등록금을 인상하거나, 외부기관으로부터의 기부금 모금

69 Ⅱ. 대학 등록금의 성격과 책정요인 43 노력의 증대, 자체의 수익사업 확충 등의 방안을 마련해 왔다. 그러나 대학의 입장에 서 가장 용이하게 활용할 수 있는 것이 대학의 등록금 인상이며, 이에 따라 지난 20 년간 대학의 등록금은 꾸준히 증가해 왔다. 이러한 등록금 인상은 주 정부의 암묵적 동의 아래 이루어져 왔으며 저소득층 학생들의 대학교육기회의 균등한 보장과는 상 치될 수밖에 없게 되었다. 5) 미국의 등록금 정책의 향후 전망 김병주외(2006)의 보고서를 인용하여 미국의 등록금 정책의 향후 전망을 살펴보면 다음과 같다. 미국 각 대학들은 재정확충의 한 방편으로서 등록금을 지속적으로 올릴 것이다. 특히 많은 주(state)에 있어서 주 정부가 대학의 등록금인상에 대한 확실한 제 재를 가하지 못하고 있고 일부 주에 있어서는 대학의 높은 등록금 정책을 용인해 주 고 있어 대학들의 등록금 증가가 예상된다. 그러나 대학등록금 인상은 어느 정도 선 에서 제약을 받을 것으로 예측된다. 먼저 연방정부가 대학의 지나친 등록금 인상에 대한 일정한 제재를 할 것으로 예상되고, 학생들이 높은 등록금을 부과하는 대학보다 는 보다 저렴한 대학들로 진학할 것으로 예상됨으로써 학생의 지원가능성과 등록가 능성을 전혀 고려치 않고 지나치게 등록금을 인상할 대학은 하버드 등의 일부 명문대 학을 제외하고는 많지 않을 것이기 때문이다. 실제로 많은 학생들이 경제적 여건에 의해 2년제 대학을 먼저 선택하고 나중에 4년제 대학으로 전학을 하는 경우가 늘어 나고 있다. 그리고 등록금비율의 증가와 주정부 지원비율의 감소는 등록금 책정에 있어서 전 통적인 주정부와 대학간의 관계를 재검토할 것을 요구받고 있다. 전통적으로 주정부 는 대학에 대한 대부분의 재정지원을 통하여 대학을 관리 감독하고 통제해 왔다. 그 러나 지속적인 주정부 지원의 감소는 대학에 대한 주정부의 권한을 크게 약화시키고 있다. 비록 미국고등교육 전체로 볼 때에는 아직까지도 주정부의 부담비율이 높지만 일부 대학들의 경우 주정부의 지원비율이 전체 운영비의 20-30%에 불과한 경우도 있다. 이러한 대학들의 경우 주정부로부터의 관리 감독에서 벗어나 대학운영에 대한 보다 많은 자율화를 요구하고 있다. 새로운 관계의 모색은 버지니아주의 헌장대학 (charter college) 추진과정에서 잘 나타나 있다. 버지니아주의 버지니아대학, 버지니아 테크, 월리엄메리대학 등 세 대학이 등록금 책정과 사용에 대한 자율권을 비롯하여

70 44 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 대학운영에 대한 자율성을 요구하고 주정부로부터 독립하려 한 것이다. 결국 버지니 아주는 주 전체의 대학들에 대하여 대학의 성과 및 수행능력에 따라 단계별 자율성을 부여하기로 합의하였다. 이를 추진했던 세 대학은 헌장대학 단계까지는 이르지는 못 했지만 주정부로부터 상당한 수준의 자율성을 보장받았다. 이러한 주정부와 대학 간 의 관계 재정립 요구는 다른 주에서도 지속적으로 이루어질 것으로 전망된다. 나. 일 본 1) 일본 고등교육 기관 현황 일본의 고등교육기관에 대한 현황을 살펴보면 <표 Ⅱ-5>와 같으며, 여기서 2005 년 상반기 현재 일본에는 715개의 대학, 415개의 전문대학, 63개의 고등교육전문학 교, 2,973개의 전문학교 등의 총 4,166개의 고등교육기관이 이 존재하고 있다. 이 가 운데 사립대학이 3,707개교(89%)로 가장 많고, 국립이 157개교(3.8%), 공립이 302개 교(7.2%)가 있다. 고등교육기관에 재학중인 학생은 총 3,185,736명으로, 이중 75.9% 인 2,418,036명이 사립에, 631,017명(3.8%)이 국립, 136,683명(4.3%)이 공립에 재학하 고 있다. <표 Ⅱ-5> 일본의 고등교육기관 현황(2005) (단위:교, %) 구분 대학 전문대학 고등교육전문학교 전문학교 총 계 국립 87(87) 공립 73(62) 사립 555(409) , , 합 계 715(558) , , 주:( )는 대학중 대학원을 설치한 대학을 말함. 자료: 合 田 隆 史 (2009). デ-タで 見 る 大 學 財 政 の 基 礎 知 識. 東 京 :ジア-ス 敎 育 新 社

71 Ⅱ. 대학 등록금의 성격과 책정요인 45 <표 Ⅱ-6> 일본의 고등교육기관 학교종별 재학자수 (단위:%) 구분 대학원 대학 전문대학 고등전문학교 통신교육 전문학교 총 계 국립 150, , , , , 공립 13, , , , , , 사립 89, ,941, , , , ,418, 합계 254, ,508, , , , , ,185, 자료: 合 田 隆 史 (2009). デ-タで 見 る 大 學 財 政 の 基 礎 知 識. 東 京 :ジア-ス 敎 育 新 社 <표 Ⅱ-6>에서 보는 바와 같이 일본의 고등교육에서 차지하는 사립학교의 기관수 89%, 재학생수 75.9% 등으로 매우 높은 비중을 차지하고 있다. 2) 일본 고등교육기관의 재정 현황 김병주외(2006)의 보고서를 인용하여 일본 고등교육기관의 재정현황을 심층적으로 연구하면 다음과 같다. 일본의 고등교육기관의 발전과정은 우리 나라와 매우 유사하 다. 1960년대부터 일본의 고등교육은 양적팽창을 해왔으며 그 결과 1960년대 말에는 사립대학이 대학정원 3분의 2를 감당하게 되었다. 당시 사립대학은 재정의 대부분을 등록금에 의존해 높은 등록금을 받을 수밖에 없었으며 교육여건은 국립대학보다 열 악했다. 이것이 고등교육의 위기로 지적되면서 1970년대에 사립대학에 대한 정부보 조가 시작되었고 이는 1975년 사립대에 대한 경상비보조로 제도화되었다. 1970년대 지방 국립대학 확대정책을 실시하고 새로운 개념 의 대학을 설립하기 시작했으나 1970년대 말 정부의 재정적자로 인해 지속되지 못하였다. 현재 일본은 장기불황 여파로 세수가 지속적으로 감소하고 고령화 및 저출산율에 따르는 사회적 비용의 증가로 중앙정부와 지방자치단체의 재정적자는 급격히 증가해 왔다. 이것은 재정의 경직화를 비롯한 많은 부작용을 유발하였다. 재정의 경직화는 재정긴축을 유발하였다. 세출면에서 공공투자의 대폭삭감과 정부 소비의 억제, 나아가 사회보장비의 삭감이 불가피하게 되었다. 이것은 교육투자를 감 소시켰고, 대학재정을 크게 압박하게 되었다. 2004년부터 본격화된 국공립대학의 특 수법인화는 공공투자비의 대폭삭감을 지향한 재정재건의 일환으로 시작되었다. 기반 자금의 비중을 낮추고 경쟁자금의 비중을 크게 늘려 설립별 구분 없이 대학간의 경쟁

72 46 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 을 촉진하고 있다. 마찬가지로 사립대학에 대한 보조금도 크게 감소하였다. 예를 들 면 동경소재 와세다대학의 2009년 결산기준으로 지자체 지원금을 포함한 정부지원금 은 전체 세입에서 2.4% 정도로 단순비율만 볼 때에는 우리 나라의 일반대학에 대한 정부지원 수준과 별로 다르지 않다는 점이다. 따라서 일본의 국공사립을 막론하고 대 학의 재정확충 차원에서 경쟁자금을 둘러싼 획득경쟁은 더욱 가열될 수 밖에 없게 되 었다. 일본의 대학은 국공립사립을 막론하고 공통적인 재무제표를 작성하고 있으나, 내 용상(계정과목)은 약간 차이가 있다. 주요 일본 사립대학과 국립대학의 주요수입과 지출내역 항목은 <표 Ⅱ-7> 그리고 <표 Ⅱ-8>과 같이 구성되어 있다. <표 Ⅱ-7> 일본 사립대학의 자금수지내역 수 입 지 출 - 학생생도등 납부금(수업료, 입학금, 시설설비자금등) - 인건비지출 - 수수료수입 - 교육연구경상지출 - 기부금수입 - 관리경비지출 - 보조금수입 - 차입금등이식지출(이자) - 자산운용수입 - 차입금반제지출(상환) - 자산매각수입 - 시설관계지출 - 사업수입 - 설비관계지출 - 잡수입 - 자산운용지출(その 他 の 支 出 ) - 차입금등 수입 - 기타지출 - 전수금수입( 前 受 金 ) - 예비비 - 기타수입(その 他 の 收 入 ) - 자금지출조정감정( 調 整 勘 定 ) - 자금수입조정대금( 調 整 勘 定 ) - 차기이월자금 - 전년도이월자금 자료:

73 Ⅱ. 대학 등록금의 성격과 책정요인 47 <표 Ⅱ-8> 일본 국립대학의 자금수지내역 수 입 - 운영비교부금 - 시설정비비보조금 - 선박건조비보조금 - 보조금등 수입 - 국립대학재무 경영상시설비교부금 - 자기수입 수업료, 입학금, 검정료 수입 부속병원수입 재산처분수입 잡수입 - 산학연계등연구수입과 기부금수입 - 인당금취붕( 引 当 金 取 崩 ) - 장기차입금 - 임대회수금 - 승계잉여금 - 구. 법인승계적립금 - 목적적립금취붕 지 출 - 업무비 - 일반관리비 - 시설정비비 - 선박건조비 - 보조금등 - 산학연계등연구경비와 기부금사업비등 - 대부금 - 장기차입금상환금 - 국립대학법인재무 경영상시설납부금 자료: 앞서 말한 정부지원금인 경쟁자금 이라 함은 국 공 사립의 설립별을 막론하고 경쟁에 의하여 획득할 수 있는 자금을 의미한다. 이것은 고등교육기관간의 경쟁을 촉 진시킴으로써 교육 연구의 질을 높일 수 있는 자원의 효율성을 기대할 수 있다. 일본의 고등교육에서 경쟁자금은 1990년대부터 시작된 재정적자의 개선책으로서 2004년부터 국공립대학의 법인화가 본격화되면서 확대되기 시작했다. 국공립대학의 예산은 기반적 경비(운영비교부금 등)와 경쟁적 경비로 구분되는데, 최근 기반적 경 비의 지원이 감소되고, 경쟁적 경비의 비중이 크게 높아지는 특징을 보이고 있다. 그리고 일본의 사립대학의 재정기반은 수업료 등의 수입이 76%, 사학조성금이 12%, 그 밖의 경쟁자금 등을 기반으로 하고 있으나 국공립대학의 법인화 이후 경쟁 자금의 획득 기회가 낮아짐으로써 재정 상황이 압박을 받고 있다. 대학교육에 대한 공급이 수요를 초과하는 상황은 대학 재정을 더욱 압박하는 요인으로 대두되고 있다.

74 48 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 특히 사립대학중 대규모의 20개교가 사립대생의 40%를 흡수하고 있고 기부금 등의 외부자금을 대부분 흡수하고 있기 때문에 소규모 사립대학의 재정조건은 악화될 수 밖에 없다. 소규모 사립대학의 경우, 기부금을 기대하기도 어렵고, 수익사업은 자본력 도 취약할 뿐만 아니라 문부과학성의 규제가 심하여 진입장벽이 높은 편이라 등록금 에 대한 의존도 더더욱 높을 수밖에 없다. 그렇다고 대규모 대학처럼 손쉽게 등록금 을 인상하여 재원을 확보할 수도 없다. 학교의 규모를 확대하는 것이 대안일 수 있으 나 학령인구감소로 인한 수급역전의 시대에는 불확실성이 높다. 국 공립대학도 법인화 이후 일률적인 예산 삭감 방침뿐만 아니라 기반 자금의 감소 및 경쟁자금의 확대 라는 중앙정부 및 지자체의 방침으로 재정상황의 불확실성 이 더욱 높아지고 있다. 국공립대학은 인지도가 높을 뿐만 아니라 인적, 물적 교육 연 구 여건이 비교적 양호하여 경쟁자금 획득력도 높다고 할 수 있다. 이러한 상황은 소 규모 사립대학의 재정기반을 더욱 악화시켜 일본 대학이 거점을 중심으로 재편될 가 능성을 시사하고 있다. 3) 일본의 등록금 책정 현황 合 田 隆 史 (2009)의 저서를 인용해 일본의 등록금 책정현황을 심층적으로 연구하면 다음과 같다. 일본 대학의 등록금은 국 공립대학의 경우 입학금과 수업료가, 사립대 학의 경우 입학금, 수업료에 시설 설비비가 추가되어 부가되며, 학생등록금은 입학 연도와 주간, 야간, 학부와 대학원, 전공계열에 따라 차이가 있다. 일본 대학 등록금의 특징은 첫째, 국 공립대학과 사립대학의 격차가 크다는 것이 며, 이는 설립자 부담주의 에 의한 전통에 따른 것으로 국립대학의 주요 수입원은 국고로서, 국립대학 세입 중 국고부담에 비해 학생의 수업료의 부담률이 낮다. 그러 나 국가재정의 궁핍 등의 이유로 설립별 등록금의 격차를 축소하기 위한 국 공 사립 수업료 균일화 정책이 시행되었다. 둘째, 문과계열의 등록금은 낮고 이공계열의 등록금은 높다는 것이다. 이는 이공계 경우 실험실습비가 추가로 부과되고 있기 때문에 수익자부담주의 입장에서 당연하게 받아들여지고 있으나, 졸업 후 수입의 측면이나 교육의 기회균등, 공평성 측면에서 이의가 제기되고 있고, 학과나 학부의 통 폐합의 최근 동향으로 인하여 설득력이 없 다는 이유 등으로 문제가 제기되고 있다.

75 Ⅱ. 대학 등록금의 성격과 책정요인 49 셋째, 매년 등록금이 인상되는 구조를 가지고 있다는 것이다. 국 공립대학은 중앙 정부나 지방정부에 의해 인상의 폭과 내용이 결정되지만 사립대학은 각자 대학이 결 정하고 있다. 사립대학들은 교육환경의 개선과 시설 설비의 정비확충, 교직원의 처 우개선 등 재정 소요를 반영하여 거의 2~3년을 단위로 계속 등록금을 인상하고 있 다. 수익자부담의 원칙에 의해 학부나 계열별 차이도 고려되지만 전체적으로 입학연 도에 따라 달라지고 있는 것이 특징이다. 따라서 일본 국립대학과 사립대학의 수업료 등의 추이를 보면 <표 Ⅱ-9>와 같다. 여기서 2009년 일본의 국립대학 수업료는 문부과학성령으로 정한 표준액이 535,800 엔이며, 입학금은 282,000엔이다. 사립대학의 수업료는 2007년 기준으로 수업료 834,751엔, 입학금 273,564엔으로 사립대학의 평균 수업료가 국립대학의 1.6배 정도 였다. 연도 <표 Ⅱ-9> 일본 국립대학과 사립대학의 수업료 등의 추이 (단위:엔) 국 립 대 학 사 립 대 학 사립대학/국립대학 수업료 입학금 검정료 수업료 입학금 검정료 수업료 입학금 검정료 , ,000 29, , ,892 31, 배 1.1배 1.1배 , ,000 33, , ,815 33, 배 1.1배 1.0배 , , , ,794 32, 배 1.0배 1.0배 , , ,033 33, 배 1.0배 1.0배 , , ,262 34, 배 1.0배 1.0배 , ,564 33, 배 1.0배 0.9배 2008 주:1) 사립대학의 금액은 평균치이며, 연도는 입학연도임. 2) 국립대학의 2004년 이후 금액은 국가에 정한 표준액임. 3) 국립대학의 검정료에는 대학입학시험 시험검정료가 합산되었음. 자료: 合 田 隆 史 (2009), デ-タで 見 る 大 學 財 政 の 基 礎 知 識, 東 京 :ジア-ス 敎 育 新, p.68. 국립대학의 경우 대부분의 국립대학은 법인화 도입을 계기로 2005년 수업료가 인 상되었으나, 국립대학의 등록금 인상이 심각해져서 국립대학의 등록금을 문부과학성 령이 정하게 하였고, 문부과학성령은 해마다 국립대학의 등록금 표준액을 제시하고

76 50 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 이를 표준으로 하여 각 대학의 정하게 하였다. 이 때 국립대학은 표준액의 100분의 110을 곱하여 얻은 액을 초과하지 않는 범위내에서 정하게 되었다. 즉, 법인화 후 각 국립대학은 국가가 정하는 표준액의 상한 10% 범위에서 독자적으로 수업료를 설정 할 수 있게 되었다. 법인화 2년째부터의 수업료는 87개의 국립대학 중 81개 대학이, 2005년도 표준액 인 535,800엔으로 정착되었으며, 표준액은 2004년도에 비해 15,000엔 인상되었다. 2005년도는 나라에서 배분되는 운영비 교부금이 법인 전체로 98억엔이 감액되어, 표 준액대로 수업료를 징수하면 감액분 중 81억엔이 보충됨으로 많은 대학에서 인상을 단행한 것으로 추정된다. 사립대학의 경우 사립학교법의 개정으로 재무 정보 공개가 의무화되어 각 대학과 학부의 수업료 수준을 명확히 설명해야 한다. 일본 정부의 학자금 제도는 무이자대출(제1종 장학금)과 장기 저리 이자 대출(제2 종 장학금)로 구성되는데, 학생의 학력, 가정형편, 자택에서의 통학 여부 등에 따라 지원내용이 다르다. 학자금 지원에는 학비와 생활비를 모두 포함한다. 2003년 총 5,790억엔으로 866,000명(고등학교 및 대학 포함) 지원하였고, 자금은 대출상환금, 국 가회계로부터의 차입금, 재정대출자금의 차입금 및 장학업무담당기관의 채권 발행으 로 조달하고 있다. 이와 같은 방식은 최근 우리 나라에서도 도입되어 실시되고 있으며, 든든학자금 등 의 취업후 학자금 상환제도(Income Contingent Loan:ICL) 의 재원으로 2010년에 2 조원 규모 채권이 발행되었다. 다. 영 국 김병주외(2006)와 박영철(2007) 그리고 안민석(2008)의 자료등을 인용하여 대학의 유형과 규모, 대학 교육의 정부의 재정지원, 학생부담 등록금 현황을 심층적으로 연 구하면 다음과 같다. 1) 대학의 유형과 규모 영국의 대학은 중등이후 교육기관으로 크게 고등교육기관과 계속교육기관으로 구 분할 수 있다. 일반적으로 고등교육기관(high education institution)은 학문 및 연구를

77 Ⅱ. 대학 등록금의 성격과 책정요인 51 목적으로 하고, 계속교육기관(further education institution)은 직업교육을 포함하여 다 양한 형태의 중등 이후 교육과정을 제공한다. 영국에서는 우리가 대학교육을 지칭하는 의미로 일반적으로 사용하고 있는 용어 인 고등교육, 즉 high education 의 범주에는 계속교육(further education)이 포함되 지 않고 있다. 계속교육(further education) 이란 의무교육학력 이상인 자의 자격에 적합한 전일제와 시간제 교육 및 그러한 교육시설과 관련하여 제공된 조직화된 여 가직업(organised leisure-time occupation) 을 말한다. 직업과정을 이수하고자 하는 자들은 계속교육기관에 입학하려고 하고, 계속교육기관은 학술적 직업과정을 제공하 고 있다. 그래서 고등교육을 받고자 하는 학생은 18세 되는 해에 고등교육기관으로 전학한다. 1992년 고등교육재정지원위원회(Higher Education Funding Council)가 설립되면서 대학교재정지원위원회(Universities Funding Council) 와 폴리테크닉학교 및 전문학 교 재정지원위원회(Polytechnics and College Funding Council)는 폐지되었다. 고등교 육과정 은 계속교육과정과는 구별되는데, 여기에는 1 교원 또는 청소년 및 지역사회 근로자의 계속교육과정(course for the further training), 2 상급학위과정을 포함한 대 학원 과정, 3 최초학위과정(first degree course), 4 고등교육학위과정, 5 고등 1급 기 술검정(Higher National Diploma)과정, 상공교육위원회 고등 2급 기술검정(Certificate of the Business & Technician Education Council)과정, 또는 경영학학위(Diploma in Management Studies)과정, 6 교육검정(Certificate in Education)과정, 7 고등수준의 전문직 시험 준비과정, 8 시험준비 여부와 무관한 고등수준의 교육제공프로그램이 있다. 영국의 고등교육기관(high education institution) 은 대학교와 고등교육법인 또는 지정기관(designated institution)이 경영하는 기관을 말한다. 대학교는 2가지 형태로 구분되는데 국왕의 특허장 또는 의회입법에 따라 1992년 이전에 설립된 기관과 계 속 및 고등교육법(Further and Higher Education Act) 의 규정에 따른 고등교육기관 및 지정기관을 대학교라고 한다. 고등교육법인(high education corporation)은 교육개 혁법의 규정에 따라 설립된 법인을 말한다. 즉, 지방교육청이 유지하는 기관이나 계 속교육법인이 운영하는 계속교육기관에서 고등교육과정에 전일제 상당하는 등록자수

78 52 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 가 55% 이상인 경우에는 고등교육법인으로 인정된다. 영국의 교육기관에 대한 재정지원은 고등교육재정지원위원회(Higher Education Funding Council)를 통해서 이루어지며, 정부는 고등교육재정지원위원회에 일정한 조 건을 붙여 보조금을 지급할 수 있는데, 보조금이나 대출금의 지급, 또는 특정기관에 대한 지급 조건을 부과할 수 있다. 그러나 개별기관, 과정, 연구, 대학직원의 임명 또 는 학생입학허가 기준에는 적용되지 않는다. 보조금을 지급받은 HEFC는 고등교육기 관에 재정지원을 할 수 있고, 보조금은 지방교육청이 유지하고 지원하는 기관 또는 계속기관의 시설을 위하여 사용할 수 있으며, 일정한 기관과의 협의를 거쳐 지급기관 및 조건을 부과할 수 있다. HEFC는 고등교육의 질을 평가할 의무가 있으며, 이를 위 하여 교육의 질을 평가할 수 있는 위원회를 설치하여야 한다. 고등교육기관(high education institution)은 대학교와 단과대학으로 구분해 볼 수 있 다. 대학교(university)는 독자적인 학위수여권이 있고, 정부의 간섭을 받지 않는 독립 적인 기관으로 그 역사, 규모, 설립, 교육과정 등이 매우 다양하다(김병주 외, 2006). 영국의 대학은 정부로부터 독립적으로 운영되는 법인체로서 사립대학과 유사하나 재 정적으로 공립대학이라 할 수 있어서 일본이나 우리 나라와 같이 국 공립과 사립으 로 명확하게 구분하기는 어렵다. 1992년에는 계속 및 고등교육법에 의해서 주로 산업교육을 담당하던 폴리테크닉 (polytechnic)도 대학교의 지위를 부여받았다. 단과대학(high education institution / college) 역시 대학교와 마찬가지로 정부의 간섭을 받지 않는 독립적인 기관으로 규 모, 설립목적, 교육과정 등이 매우 다양하다. 단과대학중 일부는 독자적인 학위 혹은 자격증 수여권을 갖기도 하나, 다른 대학교나 국가인증기구로부터 별도의 인가를 받 는 경우도 있다. 계속교육기관(further education institution/ college)은 고등교육기관과 달리 설립, 통 폐합, 폐지는 물론 운영과정에서도 교육부(Department for Education)나 지역교육청 (Local Education Authority)의 직접적인 지시나 규제를 받고 있다. 계속교육은 일반적으로 학교에서보다는 계속교육법인(further education corporation) 이 경영하는 계속교육기관에서 이루어지는데, 1993년 4월부터 대다수 계속교육전문 학교와 공립 제6학년학교(sixth college) 및 이미 보조금을 지급받고 있는 기타 학교로

79 Ⅱ. 대학 등록금의 성격과 책정요인 53 재편되었다. 기타 계속교육법인의 법인격은 규칙에 따라 인정되는데, 장관은 주로 15-18세의 전일제 교육과 관련하고 운영위원회 및 지방교육청의 동의가 있는 경우에 공립기관에 한해서만 허용할 수 있다. 계속교육법인은 계속 및 고등교육을 제공하고 교육시설과 관련한 물품과 기타 재산을 취득 처분할 수 있고, 둘째, 주요한 권한을 행사하면서 실천된 활동을 목적으로 하거나 그 이행과 관련한 교원 또는 기타 직원의 고용계약 및 법인에 의한 활동 이행계약을 체결할 수 있으며, 셋째, 금전을 차용하거 나 그 차용과 관련하여 법인 토지 또는 재산에 저당권을 설정하거나 담보로 제공하여 보조금을 지급할 수 있고, 넷째, 금전, 토지 또는 기타 재산을 접수하고 신청할 수 있 으며, 신용으로 이를 보유하고 관리할 수 있고, 다섯째, 장학재단의 설립 및 보조금 접수, 각종 포상 수여 등과 같은 계속 또는 고등교육을 제공하는 교육기관의 경영과 관련하여 발생하는 것을 수행할 수 있다. 계속교육기관을 경영하기 위하여 설립된 모든 계속교육법인은 그 구성을 위한 기관 및 기관을 경영하기 위한 기관을 둘 수 있다. 그리고 이 기관은 계속교육법인 회원의 수, 자격요건 및 그 임명과 추천, 1인 이상의 임원, 위원회 설립, 임원 또는 위원회의 기능 위임 등을 정할 수 있다. 계속교육기관은 칼리지가 중심이나, 대학진학반, 제3의 칼리지도 계속교육을 제공하고, 고등교육기관에서도 계속교육을 제공하고 있다. 1990년대 이후 영국에서는 대학단계에서 학습과 고용의 연계를 강조하면서 우리 나라의 전문대학의 역할을 겸하는 계속교육 칼리지의 역할이 크게 확대되고 평생학 습을 촉진하는 중심으로 자리 잡게 되었다. 계속교육 칼리지들은 1992년 계속 및 고 등교육법에 의해 지방교육청의 관리에서 벗어나 독립법인이 된 후, 학생 수가 급격히 팽창하여 2005년 현재 108만명 정도로 성장하였다 학년도 현재, 영국의 대학교는 123개 기관, 고등교육 컬리지(단과대학)는 43개 기관이 존재한다(잉글랜드 131개, 웨일즈 12개, 스코틀랜드 19개, 북아일랜드 4 개). 또한 이들 대학은 영국의 1대학(버킹검대학)을 제외하고 모두 정부보조금을 받고 운영된다. 해당 고등교육기관에는 학년도 현재 전일제 학생 기준으로 약 143만명의 학생이 재학하고 있다. 계속교육기관(further education institution/ college) 은 476개 기관이며, 108만명의 학생이 재학하고 있다.

80 54 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 2) 대학 교육의 정부의 재정지원 영국 고등교육기관의 수입 지출 구성내역을 살펴보면, 대학재정의 수입에서 가장 높은 비중을 차지하는 것은 재정배분기구의 교부금이다. <표 Ⅱ-10>과 같이 재정배분기구의 교부금이 차지하는 비중은 전체의 38.7%이고, 연구재단의 연구지원비 및 용역수입, 자선단체 및 정부출연기관의 연구지원비 등을 포함한 연구교부금 및 계약은 16.0%, 수업료 및 보조금이 24.1%이며, 학생의 주거비 용, 지방정부교부금, 병원운영 수입, 지적재산권 수입 등을 포함한 기타경상적수입은 19.2%를 차지하고 있다. 우리 나라 대학과 비교를 위해서는 미국 대학과 같이 병원운영수입이 포함된 기타 운영수입을 제외하면 재정기구교부금은 48.1%, 수업료 및 보조금은 29.9%, 연구교부 금 및 계약이 19.9%, 기부금 및 이자가 2.1%내외를 차지하고 있다. <표 Ⅱ-10> 영국 고등교육기관의 수입 지출 구성내역( 학년도) (단위:천파운드) 수 입 지 출 재정기구교부금 6,967, 인건비 10,377, 수업료 및 보조금 4,335, 경상비 6,317, 연구교부금 및 계약 2,883, 감가상각 870, 기부금 및 이자 299, 이자지출 214, 기타 운영수입 3,506, 합 계 17,993, 합 계 17,779, 자료:HESA( 교부금, 즉 대학에 대한 정부의 재정지원은 UGC(University Grants Committee)가 설치되면서 본격적으로 시작되었으며, UGC는 1919년에 설립되어 1989년에 해체될 때까지 60여년간에 걸쳐 대학재정지원기구로서 존속하였다. 전통적인 영국의 대학교 들과 시민대학교들은 원래 민간재원으로 운영되었으나, UGC의 설립이후 공공재원이 점차 확대되어 대학재정의 주된 재원으로 자리 잡게 되었다. 대학의 교육활동에 대해서 공공재정을 투입하는 가장 중요한 이유 혹은 논거는 교

81 Ⅱ. 대학 등록금의 성격과 책정요인 55 육기회의 확충과 사회적 평등에 있다. 영국에서 대학에 대한 정부재정지원이 시작된 것도 이러한 이유에서였다. 고등교육의 경우 정부재정지원금의 3분의 2정도, 계속교 육 대학에서는 지원금 전체가 교육활동을 위해서 지원되고 있다. 배분공식에서도 등 록학생수가 중심이 되어 있고, 낙후지역 출신을 위해서는 가산점을 부여하고 있다. 실제로 교육기회 확대를 위한 대학생수의 증가 측면에서 보면, 1980년대말에는 고등 교육 진학률이 20%에 미치지 못했으나, 1990년대 후반 이후에는 40%에 이르렀고, 취약계층의 취학률도 꾸준히 개선되고 있다. 계속교육에서도 학생수, 특히 시간제 학 생수가 급격히 증가하여 직업 및 평생교육기회가 확대되고 있다. 대학의 경상비 가운데 정부교부금(grant)이 차지하는 비율은 제2차 세계대전 무렵 에는 약 30%이였으나 1946년에는 50%로 상승하였다. 1980년에는 대부분의 대학이 75~90%의 경상비를 정부로부터 지원받게 되었다. 1980년대 말 대학에 대한 재정지 원액이 삭감되어 1990년대에 들어서는 대학재정에서 재정지원기구 교부금이 차지하 는 비중이 40%대로 낮아졌다. 1960년대 이후 설립된 폴리테크닉과 단과대학들은 주로 소재한 지역의 지방교육청 (LEA)들로부터 재정지원을 받았다. 그러나 1988년에 교육개혁법(Education Reform Act)이 제정됨에 따라 UGC가 해체되고 UFC(University Funding Council)가 설치되었 고, 이와 별도로 PCFC(Polytechnics and College Funding Council)를 설립하였다. 1992년에는 계속 및 고등교육법(Further and Higher Education Act)이 제정됨에 따라 UFC와 PCFC를 통합한 새로운 제정기구인 HEFC(Higher Education Funding Council) 가 설치되었다. 고등교육재정지원기구가 UGC에서 UFC로, 다시 HEFC로 변화하는 과정에서 그 성 격도 상당한 변화를 겪었다. 1980년대 중반 이후에는 정부와 고등교육기관간의 거래 를 매개하는 중개자의 역할이 강조되었고, 최근에는 대학평가기능을 통해 대학내부의 개편에 관한 정책결정에 영향을 줌으로써 정책결정기관의 성격도 지니게 되었다. 영 국에서는 재정지원기구의 설립과 변화를 통해서 대학교육에 대한 중앙정부의 재정지 원을 강화하고, 대학교육개혁을 추진하여 왔다. 계속교육기관의 경우는 1992년 이전까지는 주요 세입원은 지방교육청(LEA)이었 으나, 1992년 계속 및 고등교육법 제정으로 계속교육기관들은 지방정부의 통제로부

82 56 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 터 벗어나 중앙정부의 재정지원을 받게 되었고, 이를 위해서 FEFC(Futher Education Funding Council)가 설립되었으며, 실용교육을 추구하는 계속교육칼리지의 운영이념 에는 경영원리가 도입 확대되었다. 1988년 이전까지는 지방교육청과 학부모들이 주된 구성원이던 계속교육칼리지의 이사회에는 지방교육청 인사가 20%, 교직원, 학 생, 학부모 및 지역사회 인사 등 당사자들이 30%를 차지하는 반면, 기업체 인사의 비율이 최소 50% 이상이 되도록 하여 칼리지 운영에 기업체의 요구가 반영되도록 하였다. 잉글랜드에서는 2001년부터 계속교육을 위한 재정지원을 담당하는 기관의 명칭을 종전 FEFC에서 LSC(Learning and Skills Council)로 변경하였다. LSC는 의무교육 이 후 단계의 교육훈련체제를 국가적 차원에서 통합하고 조정하기 위하여 설립된 것으 로 기존에 주로 기업훈련을 책임지던 TEC(Training and Enterprise Council)와 FEFC 를 통합한 것이다. LSC는 대학교를 제외한 계속교육기관에 대한 재정지원을 통해서 16세 이상 인구의 직업능력과 국제적 경쟁력을 향상시키는 데 목적이 있다. 이에 따 라 정부는 조정자로서 적극적 역할을 담당하게 되었다. 3) 학생부담 등록금 현황 영국에서는 종래 영국 국적 및 EU 국적인 학생으로부터는 수업료를 징수하는 경우 에도 정부자금으로 전액장학금을 지급했다. 1998년 입학자부터 교육경비의 일부를 학생 또는 그 보호자로부터 수업료로서 징수하게 되었다. 단, 공공자금을 보조받는 대학에 등록하는 모든 전일제 학생 수업료의 75%는 정부에서 보조하고 있다. 학생들이 부담하는 등록금은 스코틀랜드와 다른 지역간에 상당한 차이가 있다. 잉 글랜드, 웨일즈, 북아일랜드의 경우 학생등록금 수준은 정부에서 결정하는데 학년도 영국 및 EU출신 전일제 학생들은 일년에 최고 1,075파운드의 등록금을 부담하였다. 실제로는 학생 및 학부모의 지불능력을 평가하여 등록금을 면제해 주는 데 대학생 가운데 절반은 등록금을 각 대학이 자율적으로 결정할 수 있다. 영국의 대학재정에서 학생분담비율이 최근의 경제위기에 따른 정부재정적자의 확 대로 지속적으로 높아지고 있다. 대학정책에 관한 상당수의 보고서들이 학생 부담을 늘일 것을 권고하고 있으며, 한국교육개발원의 해외 교육정책 언론동향( ;제104호)에서 소개된 내용을 보면, 영국 옥스퍼드대학의 로드 패튼 총장이 3,140파

83 Ⅱ. 대학 등록금의 성격과 책정요인 57 운드로 규정된 수업료 상한선의 철폐를 주장하였고, 정부의 교부금 증가 및 개인기부 도 미국보다 뒤처지는 상황에서는 수업료를 인상해야 한다고 주장하였고, 정부는 이 를 일축하였지만, 결국 2008년 말의 세계적인 금융위기로 2009년 등록금은 3,000파 운드선에서 결정되게 되었다. 대학정책에 관한 상당수의 보고서들이 학생 부담을 높일 것을 권하고 있다. 이들 보고서의 논리근거는 영국의 대학졸업자는 졸업 후 5년 이내에 대학을 다니지 않은 사람보다 15%정도 더 많은 수입을 얻게 되고, 10년 이내에 20%정도 더 많은 수익을 얻을 수 있으므로 이러한 대학교육의 사적 수익에 상응하는 비용은 그 수혜자가 분담 하는 것이 공평하고, 학생부담으로 늘어난 교육재정은 사적 수익에 상응하는 비용은 그 수혜자가 분담하는 것이 공평하고, 학생부담으로 늘어난 교육재정은 그 다음 세대 를 위한 대학교육 기회 확대에도 기여할 수 있다는 것이다. 1980년대 말까지만 하더라도 학사과정에 재학중인 본국학생의 경우에는 각 지역교 육청을 통해서 등록금 전액은 물론 거주지역 및 학부모 본인 배우자의 수입을 고 려하여 결정되는 생활보조금까지도 지원받았다. 그러나 1990년 정부는 생활비보조금 의 규모를 동결하고 대신 대여금제를 도입하였다. 1998년 교육 및 고등교육법 (Teaching and Higher Education Act)의 제정으로 학년도부터는 생활비보 조금은 완전 폐지하고, 생활비 대여금으로 대체되었다. 대여금의 상환, 이율, 시기 등 은 재산 상태와 졸업 후 소득수준에 따라 달라진다. 영국의 학자금 대출제도는 대학생에게 등록금을 대출하고 졸업 후에 이자와 원금 을 상환하도록 하고 있다. 대학생 등록금 대출을 지원하기 위해 당시 교육기술부 (Department for Education and Skills) 및 지방자치단체와 제휴하여 대학생대출회사 (Student Loan Company) 를 설립하여 운영하였다. 대학생 대출금액은, 2006년 9월 이전부터 재학중인 학생의 경우, 학년 도 최고 1,200파운드까지, 학년도 최고 1,225파운드까지이며, 2006년 9월 이후에 재학중인 학생의 경우 학년도 최고 3,000파운드까지, 학년도 최고 3,070파운드까지 였다. 등록금 대출금은 졸업 후 4월부터 상환해야 하며, 연 소득 1,500파운드를 초과하는 소득의 9%를 등록금 대출 상환에 사용해야 한다. 이자는 매년 물가상승률을 고려하 여 조정되며, 2006년 당시 연 2.4%였다.

84 58 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 라. 기타 주요국가의 현황 1) 독일 이시우(2007)와 전경숙(2006)의 연구를 인용하여 독일의 대학등록금 책정현황을 심 층적으로 연구하면 다음과 같다. 독일 학교제도의 구조적 원리는 국 공립과 사립의 이원적 구조를 근간으로 한다. 이는 우리 나라 학교제도의 구조적 원리와 차이가 없다고 하겠다. 그러나 독일에서 이런 이원적 구조는 독일기본법 제7조 제4항에서 명문화하고 있는 사립학교 설립의 자유를 통해 헌법적 근거를 가지고 있는 구조적 원리라는데 우리와 다른 점이 있다고 하겠다. 그러므로 독일에서 모든 학교제도를 국가가 독점하는 것은 위헌이다. 그러나 독일에서 사립학교 내지 사립대학의 비중은 크지 않다고 하겠다. 독일 고등교육체계는 약 340개의 대학에서 이루어지는데, 이들 모두가 거의 국립대 학이다. 대학교, 신학대학, 교육대학 및 예술대학이 160개가량으로, 독일에서 공부하 는 학생들의 약 4분의 3 정도가 여기서 교육을 받는다. 그 외의 학생들은 전문대학이 나 직업 아카데미 또는 이와 비슷한 시설에서 공부한다. 대학제도는 각 주의 책임 하 에 있지만, 2008년 9월 30일까지는 연방의 대학기본법(Hochschul-rahmengesetz)에 의해 기본적인 규율들이 유지되었다. 그 이후에는 대학기본법인 폐지되어 각 주의 대 학법들이 대학교육제도를 규율하게 되었다. 대학의 본질적인 의무는 연구, 새로운 지 식 획득, 지도, 학업에서 지식의 전수, 계속되는 교육, 학위 수여이다. 또한 대학들은 비슷한 학문들이 묶인 다양한 단과대학(학부)으로 나뉘어 있다. 여기에 다양한 행정 상의 시설과 서비스 시설이 각 대학에 더해진다. 2007년 현재 독일에서는 대략 190만 명이 대학에 재학중에 있으며, 2011년까지는 220만에서 240만명으로 증가하리라고 추정된다. 대학 입학의 전제조건은 대학 입학 자격인데, 보통에 경우에는 아비투어이다. 1990년대 중반부터 직업교육을 마친 사람 들도 대학교에서 공부할 수 있다(기능장 학업, Meister-Studium). 그 외의 입학조건 은 학업 과정에 따라 아주 다양한데, 이는 학업 구조 자체도 마찬가지이다. 잘 알려진 것으로는 마기스터(Magistert), 디플롬(Diplom), 슈타츠엑사멘(Staatsexamen), 배철러 (Bachelor), 매스터(Master)가 있다. 독일 교육에서 사립학교의 의미는 크지 않다. 이는 학교제도의 책임을 국가로 규정

85 Ⅱ. 대학 등록금의 성격과 책정요인 59 한 기본법 제7조에 의해 이미 예정된 것이라 할 것이다. 대다수가 국립인 독일의 대 학상황에서 사립대학은 2003년 독일 통계청 자료에 따르면 교회에서 담당하는 33개 의 대학과 개인이 담당하는 46개의 대학이다. 독일에서는 교회가 담당하는 대학들의 전통은 오래된 반면, 그 외 사립대학들은 이와 비교할 때 생긴 지 얼마 되지 않는다. 그러나 국가의 인가를 받은 교회의 대학 및 사립대학의 전체 수는 1997년 68개에서 2001년에 79개로 늘어났다. 총 384개의 독일대학 가운데 79개가 사립대학이며, 이는 증가하는 추세에 있다. 사립대학 가운데 대다수는 전문대학이며, 사립대학들은 보통 학과목들의 범위가 한정되어 있고 평균 학생 수는 600명으로, 평균 6,380명이 등록되 어 있는 국립대학과 비교할 때 규모가 명백히 작다고 할 것이다. 독일의 경우 전 교육과정이 무상교육으로 자국학생과 유럽 및 기타국가의 학생의 경우에게도 무료로 교육을 제공하였다. 독일대학에 무상교육제도가 도입된 것은 1960년대이며, 1960년도에 키엘(Kiel)대학 에서 수업료와 시험수수료가 징수된 것을 끝으로 1970년도부터는 독일의 모든 대학 에서 수업료가 사라졌다. 그런 다음 1990년대 중반에 들어와 독일대학 사회는 다시 25년전으로 거슬러 올라가 대학의 수업료 도입의 문제로 큰 논쟁을 벌였으며, 그 논 쟁은 지금까지 이어지고 있다. 먼저 등록금이 폐지되게 된 것은 사회민주주의적인 관점이며 동시에 자유주의적인 관점이기도 한, 기회균등과 분배 정의의 관점이 그 바탕에 있었다. 등록금 도입을 반 대하는 지식인들과 정치인들 사이에 공통적인 견해인 교육에서 평등한 기회는 사회 정의의 중요한 토대 라는 인식이 바로 당시에 독일 사회가 등록금을 폐지하고 대학 에서 무상교육을 하도록 국민적 합의를 했던 바탕이었다. 이로 인해 과거보다 더욱 광범위하게 저소득층과 사회약자층에게 대학 교육이 개 방될 수 있었으며, 이 결과 독일의 대학생 수는 2, 30년 동안 급격한 증가세를 보였 다. 해당연령에서 대학생의 비율은 1960년대의 5%에서 1990년대 말에 27.7%로 증가 하였으며 2001년에 32.2%에 달하게 되었다. 이러한 대학생의 수는 학년 도 겨울학기에 178만 명에 달했다가 학년도 겨울학기 현재 186만명에 이 르게 되었다. 그러나 대학의 제반인력과 시설이 급증하는 대학생 수를 따라 잡지 못한 결과 독일

86 60 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 대학은 여러 가지 문제를 노출하게 된다. 먼저 수업을 듣는 학생들을 다수용하지 못 할 정도의 강의실 부족현상이 드러나기 일쑤이며, 주변 지역의 극장이나 다른 공공 시설을 이용하는 경우도 생겨났다. 독일의 대학교육 정책은 대학기본법(Hochschul-rahmengesetz)을 통해 연방 차원에 서 큰 줄기를 형성하고, 세부사항은 각 주의 권한에 맡겨지는 방식으로 이루어진다. 수업료 도입 논쟁이 대학가의 중대 이슈가 된 이후, 사민당 정부는 1999년에 이미 첫 번째 학위를 취득하는 학생에게 등록금을 징수하는 것을 금지하는 법안을 통과시켰 다. 따라서 독일대학은 형식상 법적으로 무상교육제도의 골간을 유지하고 있는 셈이 다. 그러나 이 법안은 특별한 경우에 주법에 따라 예외를 둘 수 있다는 것을 인정하 고 있으며, 무엇보다 이 법안만으로는 두 번째 학위 취득학생, 자국에서 한 학위를 취 득한 외국 학생, 노령학생 그리고 무엇보다 첫 번째 학위를 하는 학생 중에서 장기 학생들이 수업료 부담에서 벗어나기 어렵다. 그러나 독일 교육개혁의 일환으로 대학 등록금 도입과 학위제도 변화를 실시하게 되었다. 독일의 몇몇 주정부에선 학년도 겨울학기부터 등록금 징수를 시작했으 며, 최근 연방정부의 계획에 따라 2007년 여름학기부터 니더작센(Niedersachsen) 주, 노르트라인-베스트팔렌(Nordrhein-Westfalen) 주, 함부르크(Hamburg) 주, 바덴-뷔 르템베르크(Baden-Wuertemberg) 주, 바이에른(Bayern) 주에서 등록금을 징수하였다. 이는 독일 전체 대학생의 60%에 해당하며, 학년도 겨울학기부터 자알란 트(Saarland) 주와 헷센(Hessen) 주까지 등록금 징수를 시작하여 독일 전체 학생의 70%가 대학등록금 납입하기에 이르렀다. 독일의 경우 각 주정부마다 등록금 액수 및 징수 방법이 다르며, 이에 따라 학생들 은 각기 다른 재정 조건에서 학업을 마쳐야 한다. 니더작센(Niedersachsen) 주, 바덴- 뷔르템베르크(Baden-Wuertemberg) 주, 함부르크(Hamburg) 주, 자알란트(Saarland) 주와 헷센(Hessen) 주에서 학기당 500유로를 징수하는 반면, 바이에른(Bayern) 주에 서는 최저 유로에서 최고 500유로까지 징수하며, 노르트라인-베스트팔렌 (Nordrhein-Westfalen) 주도 학기당 최고 500유로까지 징수하였다. 현재 독일의 각 주정부에서 주로 채택하고 있는 등록금 징수 모델은 주정부가 등록 금에 대한 결정권을 갖는 것인데, 대학 자율에 맡기고 있는 바이에른이나 노르트라인

87 Ⅱ. 대학 등록금의 성격과 책정요인 61 -베스트팔렌(Nordrhein-Westfalen) 주의 경우도 등록금 상한액은 학기당 500유로를 넘지 못하도록 주정부에 의해 정해져 있다. 그리고 등록금 부담을 줄여 주기 위한 대안으로 각 주들은 학비대부제와 대부이자 의 지원 또는 경감 등 다양한 재정방식을 제안하고 있다. 2) 프랑스 프랑스의 등록금 책정현황을 박인수(2007)의 연구를 인용하여 보다 심도있게 연구 하면 다음과 같다. 프랑스의 고등교육은 단기과정과 장기과정으로 분류될 수 있다. 단기과정은 2년 과 정으로 운영되고 있으며 고등기술전문과정(STS)과 기술전문대학과정(IUT)이 있으며, 장기과정으로는 그랑제꼴과 일반대학의 경우를 들 수 있다. 단기과정과 장기과정과는 별도로 전문코스과정으로 진료보조분야와 조산학교 등이 있다. 프랑스의 대학교육과정 중 실무 엘리트 양성기관으로 볼 수 있는 그랑제꼴은 프랑 스의 특유한 교육제도로써 대단히 중요한 위상을 확보하고 있다. 일반대학이 개방적 이고 교양을 갖춘 고등인력을 양성하고자 하는 것이 본질이라고 본다면, 그랑제꼴은 폐쇄적이며 궁극적으로는 전문직업인을 길러내는 곳이라 할 수 있다. 일반적으로 그 랑제꼴 준비반의 학생들이 그랑제꼴 입학시험에 응시하고 명문 그랑제꼴의 합격 여 부, 합격생의 수에 따라 그랑제꼴 준비반의 서열이 매겨진다고 할 수 있다. 일반대학이 교육부의 대학국에 소속되어 있는데 비해 그랑제꼴은 공립, 법인체, 사 립 등으로 구분되고 있다. 2/3가 공립으로 여러 행정부서에 소속되어 있으며, 대부분 의 법인체 학교들은 각 지역 상공회의소 소속으로 상업과 경영분야 그랑제꼴이라 할 수 있다. 사립의 경우는 설립동기가 각 그랑제꼴마다 모두 상이하다고 볼 수 있다. 일반종합대학은 프랑스 각 도별로 1-2개가 있으며 바깔로레아 합격자들이 등록할 수 있다. 어떤 대학이든 등록과 입학이 자유스럽지만, 선등록제도나 단과대학별 신입 생 선발 시험 등의 제한이 부과될 수 있다. 대학생들은 여러 가지 재정적 보조를 받 고 있으며, 저소득층 학생들은 우선적으로 장학금 혜택을 받고 있다. 또한 박사과정 재학생들은 연구수당을 받을 수 있으며, 은행에서는 저리 이자와 다양한 상환방법으 로 학자금 대출을 해주고 있다. 2006년 현재, 프랑스에는 90여개의 일반대학이 있으며, 거의 대부분이 국립대학이

88 62 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 다. 대학 등록금은 자국과 외국 학생모두에게 연간 EURO 100에서 EURO 230을 정 부에서 보조하고 있다. 프랑스의 등록금 책정기구는 각 대학의 최고의사결정기구인 이사회에서 결정하여 관계 정부기관에 통지하는 방식(대학 자율권을 철저하게 보장함)이며, 이 때 이 이사 회는 30~60명 수준으로 구성되며 구성비율은 교수대표 40~50%, 외부인사 20~ 30%, 학생대표 20~25%, 행정 또는 기술직원 대표 10~15%비율로 참여하고 있다 3) 기타 유럽대학의 학비제도 개괄 기타 유럽대학의 학비제도를 간략히 보면 <표 Ⅱ-11>과 같다. 국 가 오스트리아 벨기에(fr) 벨기에(nl) 덴마크 스페인 그리스 핀란드 이탈리아 아일랜드 아이슬란드 룩셈부르크 네덜란드 노르웨이 자국학생 수업료 무료. 정규학업에 대한 학업에 대한 수업료와 등록비 Means-tested한 등록비와 수업료가 학위수준에 따라 다름. 연간 비용이 EURO 650. Means-tested한 등록비와 수업료가 학위수준에 따라 다름. 연간 비용이 EURO 460. 자국 및 외국학생 무료. Means-tested한 등록비와 수업료가 학위수준에 따라 다름. 자국학생무료, 외국학생 비용 지출. 자국 및 외국학생 무료. Means-tested한 등록비와 수업료가 학위수준에 따라 다름. 낮은 단계 학위에 대해서는 학비제도를 1996년 폐지. 수업료는 대학원의 경우 학생부담. 학비 무료 학비 무료 Means-tested한 수업료 약 EURO 1200 자국과 유럽학생들에게 학비 무료 포르투갈 자국과 외국학생들에게 학비부담. 학부수준 연 EUR 스웨덴 <표 Ⅱ-11> 유럽대학의 대학 학비제도 개괄 학비 무료 자료:Haug and Kirstein(1999), 장수명, 2004, 한국교육개발원. 고등교육재정지원 성과분석 및 효율화 방안 연구 p.6.에서 재인용 및 보충함

89 Ⅱ. 대학 등록금의 성격과 책정요인 63 4) 뉴질랜드 뉴질랜드의 등록금 책정현황을 안민석(2008)의 연구를 인용하여 세부적으로 연구 하면 다음과 같다. 뉴질랜드에는 8개의 공립대학교와 20개의 기술공과대학과 폴리테크닉, 860개의 사 립교육기관이 있으며, 전체 뉴질랜드 대학생은 12만 9천명이며 외국인 유학생이 차지 하는 비율이 14%를 차지하고 있다. 뉴질랜드 정부는 호주와 같은 영연방 국가와 마찬가지로 1980년대 고등교육 부문 개혁을 단행하면서 등록금 규제 조치의 철폐, 졸업 후 수입에 따라 운영되는 학자금 융자제도의 도입, 공립고등교육기관의 경우 학생 1인당 지원금의 순차적 감소 등의 조치를 단행하였다. 현재 뉴질랜드 정부는 학자금 지원방법으로 고등교육기관에 대한 수업료 보조, 학 생수당, 학자금 대출제도 등을 채택하고 있다. 가장 지원 규모가 큰 것은 수업료 보조 로, 2002/2003학년도 동안 1,751백만달러 지원, 이는 뉴질랜드정부의 고등교육지출의 49.2% 차지하고 있다. 학생 수당은 정시제 학생들에 대한 생활비 지원으로 학생의 소 득과 연령에 따라 차등 지원하고 있으며, 생활비를 지원하는 것으로 원금과 이자를 상환해야 한다. 마. 외국 사례 시사점 및 논의 각국의 대학재정 및 학생부담 등록금 등의 정책에서 정부는 중요한 재정지원자의 역할을 담당하고 있다. 대학에 대한 정부지원은 교육기회의 균등 및 확대, 사회적 통 합, 경제발전을 위한 대학교육의 역할에 근거하고 있다. 1980년대 이후 전세계적인 경제불황과 이로 인한 정부의 재정적자 확대로 인한 긴축재정 속에서 대학관련 예산 은 삭감되어 왔고, 시장경제원리의 적용이 보다 확대되면서 대학재정의 다원화가 장 려되고 있다. 대학의 전통적인 수입원인 등록금과 정부지원금 이외에 기업체와의 협 력, 기부금, 수익사업 등 대학 차원의 재원확보 노력이 확산되고 있다. 대학재원, 특 히 일본의 경우처럼 정부지원금을 획득하기 위한 대학간 경쟁이 더욱 심화되면서 많 은 문제점이 나타나고 있다. 외국 사례를 검토한 결과를 바탕으로 시사점을 정리하면 다음과 같다. 대학교육을

90 64 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 위한 기본적이고 장기적인 재정은 대학관련 교육예산의 확충을 통하여 정부가 담당 하는 것이 바람직하다. 우리 나라의 경우, 대학교육의 발전을 도모하기 위해서는 대 학재정에 대한 정부의 지원을 확대하여야 하는 것이 최우선과제가 아닐 수 없다. 학 생당 교육비를 최소한 OECD평균으로 확보하기 위해서는 대학에 대한 재정투자를 확대해야 하고, 초중등 교육부문 위주로 되어 있는 정부의 교육예산 중 대학부문의 비중도 점진적으로 상향 조정할 필요가 있다. 지역대학의 경우 지역사회에 대한 대학 의 봉사기능도 강조되는 추세이므로 지자체의 지원 확대가 필요하다. 대학차원에서는 불요불급한 예산을 절감하는 등의 재정운영 효율성을 높이고, 등 록금과 정부지원금 이외에 대학재원을 다양화하기 위한 지속적인 노력이 필요하다. 기부금 모금, 수익사업 등 적극적인 재원확보 방안이 강구되어야 하고, 이를 지원하 기 위한 교육관련 규제완화, 세제지원 등의 법적, 행정적 지원방안을 수립 시행할 필요가 있다.

91 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 65 Ⅲ 등록금 현황 및 정책분석 1. 고등교육 재정 및 등록금 현황 분석 본 장에서는 정부 수립이후의 정부의 등록금관련 정책 변천 현황과 국내 대학의 재 정 운영실태와 책정과정을 중심으로 고등교육에 대한 정부의 재정지원 현황 및 각 대 학들의 등록금 의존현황과 등록금 수준, 책정과정 및 절차 등을 파악하고, 국내 대학 의 재정구조의 문제점과 갈등사항을 분석하기로 한다. 가. 정부의 대학 등록금 정책 변천과정 우리 나라의 대학등록금 정책은 기본적으로 역대 정부의 성격에 의해 크게 영향을 받아 왔다. 시대와 각 정부의 성격에 따라 대학교육정책과 그와 따른 대학재정정책이 결정되어 왔으며, 대학등록금 정책은 바로 대학교육 및 대학재정정책의 테두리안에서 전개되어 왔다. 정부의 대학교육정책에 따라 등록금 정책이 다양하게 전개되어 왔음 에도 불구하고 일관되게 변화하지 않은 원칙이 바로 교육수혜자가 부담한다는 교육 비의 수익자 부담원칙 이다. 이 원칙은 고등교육을 통하여 얻어지는 사적이익에 상응 하는 비용을 수혜자에게 부담시키는 것을 말한다(송광용외, 1997). 선진국 같은 외국과 달리 우리 나라의 역대 정부는 부족한 재정으로 인하여 대학재 정정책에 있어서 수익자를 학생으로 하고 대학등록금을 대학재정의 주된 수입원으로 규정하고 있다. 그것은 2009년 현재 대학의 등록금 의존율이 60~70%이상이며, 전문 대학의 경우에는 80%이상이다. 그러나 대학등록금은 대학재정의 주수입원일 뿐만아 니라 물가에 미치는 영향이 크다는 인식으로 인하여 등록금 수준의 결정은 그동안 정 부주도하에 이루진 것이 현실이다. <표 Ⅲ-1>은 해방이후 오늘에 이르기까지 50여년이 지나는 동안 정부의 대학 등

92 66 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 록금 정책은 크게 등록금 책정 자율화 이전기, 자율화 추진기, 완전 자율화기 등으로 세시기로 구분한 것이다. 정부의 등록금 부담 정도에 따라 고( 高 ) 등록금 정책과 저 ( 低 ) 등록금 정책으로 분류할 수 있다. 따라서 본고에서는 해방이후 정부수립부터 오늘에 이르기까지의 대학등록금 정책 의 변천과정을 설명하는데 있어서 각 단계로 나누고 세부내역은 정부별로 구분하여 그 주요 특징을 추출하여 약술하고자 한다. <표 Ⅲ-1> 대학 등록금의 시기별 정책변천 추이 시기구분 등록금 책정 자율화 이전기 (해방~1987년) 등록금 책정 자율화 추진기 (1988년~1992년) 주 요 정 책 내 용 해방이후 이승만 정부의 정책:학부모의 교육비부담능력과 물가폭등 등을 고려한 저등록금 정책, 회비징수에 대한 감독권 강화 - 제1,2공 화국 1962년 경제개발 5개년계획 시행이후:학교 난립에 따른 정비 등을 위해 대학정원의 결정 및 통제권을 국가가 전적으로 행사하되, 등록 금 의존도가 높은 사립대학의 재정난 해소를 위해서 등록금 한도액 철폐(1965 사립대 등록금 한도철폐, 1969 기성회비 징수한도 철폐, 1969 학교수업료 및 입학금에 관한 규칙 제정) - 제3공화국 1980년까지의 정책:1977년까지는 정부주도하의 엄격한 통제, 지원 육성정책을 병행하였으나, 대학등록금 정책은 소비자 물가상승률보다 대학 등록금인상률이 휠씬 높아 결과적으로 고등록금 정책을 추진, 1978년부터 1980년까지는 사회불안과 물가폭등으로 고려 등록금인상 을 최대 억제하는 저등록금 정책 시행 - 제4공화국 1980년 이후의 정책:전두환 정부는 초기 대학의 입장을 수용하여 고등록금정책을 추진하다 정권 안정후 물가억제 필요성을 내세워 저 등록금 정책으로 전환, 문교부 장관이 사립대학 등록금에 관한 기준을 경제기획원 장관과 사전 협의하면 대학의 장이 이에 따라 결정하도록 하는 행정통제를 실시하였는데, 이는 국립대학 적용규정을 사립대학 까지 적용한 것임. - 제5공화국 1988년 이후의 정책:국립대학의 기성회비와 사립대학의 입학금, 수 업료, 기성회비를 한국대학교육협의회와 사전협의 권장하는 대학 등 록금 자율화 정책 을 시행 - 제6공화국

93 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 67 <표 Ⅲ-1> 대학 등록금의 시기별 정책변천 추이 (계속) 시기구분 등록금 책정 완전자율화기 (1992년 이후) 주 요 정 책 내 용 1992년 이후:간접적인 행정통제도 사라져서 사립대학의 등록금이 매년 큰폭으로 인상되었고, 1997년 IMF이후 잠시 동결되는 듯하였으 나 2000년 이후 큰 폭으로 인상되면서 등록금 인상에 따른 학원 소요 로 진통이 발생하고, 물가상승률을 뛰어 넘는 인상율과 과다 적립금 문제로 사회 정치적 쟁점이 되고 있음 - 제6공화국 ~ 2009년: 등록금 및 학생 1인당 교육비 산정근거 공개 2010년 현재:등록금 상한제 도입, 등록금 심의위원회 설치 의무화 등을 내용으로 하는 의원입법으로 고등교육법 개정안 시행 6) 자료:이창세외(2009), 대학등록금 및 학생1인당 교육비 산정기준 연구, 한국전문대학재정관리 자협의회 그럼 여기서 등록금 정책의 변천과정을 등록금자율화 이전기를 중심으로 살펴보도 록 하겠으며, 분류방법은 등록금 자율화 이전기 및 추진기 등의 대분류내의 세부분류 인 각 공화국 정부 별로 구분하여 그 주요특징을 추출하여 약술하면 다음과 같다(송 광용외, 1997). 1) 등록금 책정자율화 이전기 초기정책(제 1, 2 공화국) 이 시기는 일제로부터의 독립과 이어 미군정으로부터 정권을 인수한 신생국가 건 설의 정부수립 및 정착 초기에 해당된다. 따라서 사회전반에 걸쳐 새로운 국가 체제 건설과 함께 교육분야에서도 1949년의 교육법 제정과 교육행정제도의 신설 및 개편 등 신생국가로서의 체제를 갖추게 되는 초기 단계이었기 때문에 대학교육정책은 감 히 엄두도 낼 수 없는 한마디로 자유방임적이었다고 할 수 있다. 즉 이 당시에는 국 민들의 문맹퇴치가 시급한 과제이었기 때문에 정부의 교육정책의 주된 관심은 초등 교육에 있었고 따라서 교육예산 중에서 가장 큰 비중을 차지하는 것도 초등교육에 있 6) 고등교육법 개정( ) 주요내용 요약 (등록금 상한비율 설정) 직전 3개년도 평균 소비자 물가상승률의 1.5배 (행 재정적 제재) 상한기준을 위배한 대학에 대한 행 재정적 제재 부과 (등록금 심의위원회 설치 운영) 대학내에 교직원, 학생, 외부전문가가 참여하는 등록금 심의위원회 설치 의무화 (재정지원 계획 수립) 고등교육 지원 확대 10개년 기본계획 수립 및 국회 보고 의무화

94 68 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 었고 고등교육의 재정은 주로 수익자부담원칙에 의하여 징수되는 입학금 및 수업료 에 의존하였다. 특히 이 시기는 일제하에 억눌렸던 교육열이 폭발하였고 아울러 신생국가 건설에 필요한 전문인력에 대한 수요 급증으로 인해 고등교육기관의 양적팽창을 가져왔다. 그러나 1949년에 공포된 농지개혁법과 1950년의 동법 시행령에 의하여 사학재단은 많은 토지를 잃어버리게 되어 사학법인의 학교재정지원 능력은 크게 저하되었다. 따 라서 사립대학의 학생등록금 의존도는 더욱 심화되어 학생정원 초과모집 등의 불법 사례가 공공연히 성행하기도 하였다. 이와 같이 국 공립대학이나 사립대학을 불문하고 부족한 대학재정을 보충하기 위 한 대책으로 각 대학에 후원회를 조직하였는데 이는 주로 가정과 학교간의 유대강화 와 아울러 교육재정 부족을 메우기 위한 기구로서 대학교육재정 충당을 위한 중요한 역할과 기능을 수행하였다. 이 후원회 또는 장학회 등에서 학교의 설립 또는 유지 등 경비에 충당하기 위하여 금품을 각출하는 경우에는 이를 허용하는 조문을 삽입하여 제도화하였다. 또한 1953년에는 문교부장관 훈령으로 후원회에 관한 사항을 문교부가 인가하고 회비징수에 대한 감독을 강화하기도 하였다. 이것은 <표 Ⅲ-2>에서 볼 수 있듯이 국 공립대학과 사립대학을 막론하고 대학교육을 위한 재원의 50%이상을 후원회에 서 의존하였기 때문이었으나, 1956년부터 시행된 긴축재정정책으로 인해 각 대학은 등록금수입이 감소하는 결과를 초래하게 되어 정부에서는 1957년부터 후원회비는 대 학자체에서 정하여 문교부의 승인을 얻어 징수하게 함으로써 각 대학의 실정에 맞는 액수를 책정할 수 있도록 완화하였다(송광용 외, 1997). 제 1, 2공화국 시대의 대학교육정책은 자유방임적이라 할 수 있으나 대학등록금정 책은 이와 반비례하여 절대 빈곤한 학부모의 교육비 부담능력과 한국전쟁과 전후복 구에 따른 물가폭등 등을 고려하여 등록금 인상을 최대한 억제하는 저등록금 정책을 주로 시행하였다고 볼 수 있다(송광용 외, 1997).

95 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 69 <표 Ⅲ-2> 1950년대의 설립별 대학교육경비 부담 내역 구분 설립별 설립자부담 납입금 학부모부담 후원금 계 국 공립 18,954(31.6) 2,571( 4.3) 38,372(64.1) 59, 년 사립 6,053(14.6) 13,900(33.5) 21,559(51.9) 41,512 합 계 25,008(24.7) 16,471(16.2) 59,931(59.1) 101,410 국 공립 160,734(51.5) 34,073(11.1) 116,835(37.4) 312, 년 사립 111,274(23.7) 130,005(27.6) 228,859(48.7) 470,138 합 계 271,008(34.8) 164,708(21.1) 345,693(44.2) 782,410 국 공립 151,099(34.5) 42,902( 9.7) 245,892(55.8) 440, 년 사립 148,966(18.4) 199,570(24.6) 462,269(57.0) 810,805 합 계 301,065(24.1) 242,472(19.4) 708,161(56.5) 1,251,698 주:1) 설립자부담은 국 공립대학은 국고부담액, 사립대학은 법인부담액 2) 납입금은 입학금 및 수업료와 기타 수입 포함 3) 후원금은 입회비 및 후원회비 등 자료:송광용 외(1997). p.29.에서 재인용 2) 등록금 책정자율화 이전기 중기정책(제3, 4 공화국) 이 시기는 정부주도하의 강력한 조국근대화 정책을 추진하던 시기이다. 1962년 경 제개발 5개년 계획이 시행되는 것을 필두로 대학교육 부문에서도 이에 발맞춰 그동 안 양적 성장에 치우쳤던 제 1, 2공화국시대의 자유방임적인 정책이 국가의 강력한 계획과 통제하에 놓이게 되었다. 이러한 정책의 일환으로 1961년 9월 1일에 공포된 교육에 관한 임시특례법과 그에 근거한 동년 12월 9일에 공포된 학교정비기준령 그리고 1965년 12월 22일에 제정된 대학학생정원령은 당시 난립되었던 대학을 정비하기 위해 대학정원 결정 및 통제권 을 전적으로 국가가 행사하는 것이었다. 그 결과, 당시의 사립대학들은 대학재정의 대부분을 학생등록금에 의존하였기 때문에 학생증원의 억제로 인해 극심한 재정난에 봉착하게 되었으며 정부는 이러한 어려운 사립대학의 사정을 감안하여 등록금 통제 를 해제하는 방향으로 정책을 추진하였다. 이와 같이 등록금 완화정책은 고등록금 정 책의 일환으로 1965년에는 사립대학에 대한 등록금 한도액을 철폐하는 대신 대학정

96 70 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 원의 15%에 해당하는 학생들에게 수업료를 면제해 주도록 조치하였으며, 1969년에 는 사립대학에 대한 기성회비 징수한도액을 폐지하기도 하였다. 아울러 정부에서는 1969년 7월 19일 교육부령 제211호로 학교 수업료 및 입학금에 관한 규칙을 제정하였는데 이는 교육법 제86조의 규정에 근거하여 징수금액과 수업 료 입학금의 면제, 감액, 징수방법, 기일, 수업료 등의 반환, 징벌, 과태료, 보고 및 공고 등에 관한 사항을 규정하는 등 등록금에 관한 법적 체제를 정비하기도 했다. 1970년대에 접어들면서는 정부는 고등교육의 개혁을 추진하기 시작하였는데 특히 1973년부터 추진된 실험대학 운영은 우리 나라 대학의 개혁을 촉진시켰으며 이와 함 께 대학교육에 대한 재정지원도 증가하게 되었으나, 이는 주로 국 공립대학에 집중 되었다. 사립대학은 재단으로부터의 전입금이 미미하여 운영비의 대부분을 학생등록 금에 의존함으로서 재정의 영세성을 면치 못하였다. 이 당시 사립대학의 등록금 의존 도가 평균 85%정도 이었던데 비해 국 공립대학의 등록금 의존도가 평균 25%정도 이었다. 따라서 정부는 특히 사립대학에 대한 육성, 지원정책으로 1976년 5월 26일 대통령 령 제8132호로 학교법인의 수익용기본재산 기준을 현실화하여 학교법인의 학교경영 재산 기준령을 제정함으로써 사학재정 지원책을 마련하였으며, 또한 조세감면규제법 을 개정하여 사립학교의 법인세, 소득세, 재산세평가세를 면세 조치하는 지원책을 제 공하였다. 제 3, 4 공화국 시대의 대학교육 정책은 1, 2공화국시대의 자유방임적 정책과 달리 정부주도하의 엄격한 통제와 지원 육성정책을 병행하였다고 볼 수 있으나, 대학 등 록금정책은 이와 반비례하여 <표 Ⅲ-3>에서 볼 수 있듯이 1977년까지는 소비자 물 가상승률 보다 대학 등록금 인상률이 훨씬 높음으로써 고등록금 정책을 추진하였다 (송광용 외, 1997). 다만 1977년 이후에는 박정희 정부의 수출드라이브 정책으로 말미암아 우리 나라 역사상 초유의 수출 100억불을 달성한 결과, 사회전반에 걸친 과소비 경향과 부동산 투기 열풍이 불어 닥쳤고 아울러 각 부문에서의 민주화 요구, 대통령 서거 등의 정부 에 급변사태로 사회불안에 따른 물가폭등이 야기되었다. 따라서 1978년부터 1980년 까지는 등록금 인상으로 물가를 더욱 자극할 것을 염려하여 정부에서는 등록금 인상

97 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 71 을 최대한 억제하여 소비자 물가상승률을 밑돌게 하는 저등록금 정책으로 전환하였 다(송광용 외, 1997). <표 Ⅲ-3> 사립대학 등록금 인상률과 물가상승률(1966~1980년) 연도 등록금 인상률(%) 자연계 인문계 물가상승률(%) 납입금 통제 완화 11.7 (고등록금 정책) 저등록금 정책 28.7 주:소비자물가상승률은 전도시 소비자물가의 전년대비 상승률임 자료:송광용외(1997), 1997학년도 대학등록금 책정과정 및 결과분석, 연구보고 제 호, 한국대학교육협의회, p.31. 2) 등록금 책정자율화 이전기 말기정책(제 5공화국) 이 시기는 전두환 정부(198.3~1988.2)의 제5공화국에 해당된다. 이 5공화국의 대 학교육에 관한 주요 정책은 국가보위비상대책위원회의 문교공보분과위원회에 의해 입안되어 1980년 7월 30일에 단행된 교육정상화 및 과열과외 해소방안 에 근거하여 집행되었다고 할 수 있다. 소위 7.30 교육개혁 조치의 주요 내용은 1 대학입학 본고 사의 폐지, 2 대학졸업정원제의 실시, 3 전일제 수업 실시, 4 대학 입학정원의 대 폭확대, 5 방송통신대학 확충, 6 과외금지 등으로 요약할 수 있다. 이러한 혁명적 조치에 의하여 1981년부터 졸업정원제 7) 가 실시됨과 동시에 대학입 학정원을 대폭 확대하여 30%를 추가 모집하도록 하였다. 이는 대학에서의 면학풍토 를 조성하여 학생들의 정치참여를 억제하고자 하는 정치적 의도와 함께 60년대 이후 정원통제로 발생된 고급인력 수급의 불균형을 해소하고 재수생의 누적과 과열과외로 7) 5공화국 출범과 함께 실시된 졸업정원제는 이후로 많은 문제점이 노출되어 결국 5공화국 종 식과 함께 폐지되고 1988년부터는 입학정원제로 환원되었다.

98 72 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 인하여 파생되는 사회적 문제를 해결하기 위해서 이었다. 이러한 정책의 결과로 대학 입학정원은 1980년의 116,700명에서 1981년에는 187,060명으로 대폭 증원되었으며, 1984년에는 206,340명으로 최고에 달하여 1980년의 1.8배에 도달하였다. 또한 대학의 총 학생수도 1980년의 402,979명에서 1985년에는 931,884명으로 대폭증가하여 1980 년도의 2.3배를 상회하였다. 새로운 제도의 도입결과로 사립대학들은 등록금 수입의 증가로 만성적인 재정난을 해소하는 데 다소 도움을 주기도 하였으나, 다른 한편으론 교육시설을 비롯한 교육여건의 부족에 따른 교육비 증가요인으로 인해 또 다른 재정 적 어려움을 겪고 있었다. 따라서 5공화국 기간 동안에 정부는 사립대학의 재정난을 덜어주기 위하여 종래에 실시하여 오던 사립대학의 등록금인상률 상한선을 폐지하기도 하였고, 아울러 정부는 사립대학의 시설을 확충하기 위한 자금융자를 알선하고 그 이자의 일부를 부담하기 도 하였고, 또한 자연계 대학의 실험실습비 구입금을 교육차관 등을 통하여 지원하기 도 하였다. 특히 1985년 12월에는 사학재단의 수익사업을 활성화하기 위하여 조세감 면규제법을 개정하여 저수익용 재산을 고수익용 재산으로 대체할 시에는 종전에 25%~35% 부과하던 특별부가세를 전액 면제하였고, 부속병원의 소득을 학교에 전출 할 때 전출금 전액을 손비로 인정하도록 조치하였을 뿐 아니라, 1987년 11월에는 다 시 조세감면규제법을 개정하여 기업체 및 독지가가 교육비를 기부하는 경우에는 전 액 손비로 인정하도록 세제상의 개선을 단행하여 사립대학의 재정을 지원하였다. 제 5공화국은 전반기의 등록금 정책은 기본적으로 신입생의 등록금 수준은 자율적 으로 책정하게 하고 재학생의 등록금은 적정수준으로 책정하도록 하는 정부의 통제 완화적 정책을 시행한 결과, <표 Ⅲ-4>에서 볼 수 있듯이 당시의 소비자 물가상승률 을 휠씬 상회하는 등록금인상률을 가져왔다. 예를 들면 1980학년도 국 공립대학 인 문계 신입생의 연간평균액이 275,000원 정도였으나 1981학년도에는 698,000원 정도 로 1980학년도의 2.5배를 상회하였고, 사립대학 인문계 신입생의 연간평균액은 1980 학년도가 694,000원 이었던데 비해 1981학년도에는 897,000원으로 인상되어 1980학 년도의 1.3배에 육박하였다(송광용 외, 1997, p.32. 일부인용).

99 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 73 <표 Ⅲ-4> 사립대학 등록금 인상률과 물가상승률(1981~1988년) 연 도 등록금 인상률(%) 자연계 인문계 물가상승률(%) 21.3 신입생:납입금 자율화 7.3 재학생:적정수준 적정 수준제시 권장 2.3 (고 저 등입금 반복) 자료:송광용외(1997), 1997학년도 대학등록금 책정과정 및 결과분석, 연구보고 제 호, 한국대학교육협의회, p.31. 이에 정부는 사립대학들이 다음과 같이 재정운영상에 문제점을 내포하고 있다고 판단하였는데 그 내용은 첫째, 대부분의 대학들이 각자 처해있는 교육여건이나 질적 수준 등을 고려함이 없이 일류대학의 등록금 수준과 동일한 수준으로 마구잡이로 등 록금을 인상하여 모든 대학의 등록금이 평등화되고 있고, 둘째 선 등록금 책정, 후 예 산편성이라는 타성에 젖어 있어 대부분의 대학들이 해당년도 소요 교육비 산정과 관 련없이 예산을 편성 집행하고 있을 뿐만 아니라 셋째, 대학별 인건비의 경쟁적 인상 으로 말미암아 등록금이 교수 유지 수단으로 활용될 뿐만 아니라 보수 수준이 낮은 대학의 교수에게 불만요인으로 역작용하고 있고 마지막으로 일부 대학의 경우 등록 금 재원으로 무리한 시설투자로 교수 확보 등 교육의 질적 향상을 외면하고 있었다. 따라서 5공화국 후반기부터는 다시 정부가 대학의 등록금 책정에 적극 개입하기 시작하여 당시 국립대학의 등록금은 물가안정 및 공정거래에 관한 법률 제4조 제2항 에 따라 매년 문교부 장관과 경제기획원 장관이 사립대학 등록금에 관한 기준을 경제 기획원 장관과 사전 협의하여 제시하면 총 학장이 이에 따라 결정하도록 하는 행정 통제를 실시하였다. 그 결과 1984년 이후부터 물가상승률과 근접하게 등록금 인상률 이 하향 조정되게 되었다(송광용 외, 1997). 5공화국 시대의 등록금 정책은 3공화국 출범 때와 비슷하게 강압적으로 정권을 잡 은 초기에는 대학의 입장을 적극 수용하여 고등록금 정책을 추진하다가, 정권이 안정

100 74 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 된 후로는 물가억제의 필요성을 내세워 정부가 등록금 정책에 적극 개입하는 저등록 금 정책으로 전환하였다고 볼 수 있다. 4) 등록금 책정자율화 추진기 및 이후 정책(제 6공화국 이후) 이 시기는 1987년 6월 민주항쟁으로 쟁취한 대통령 직선제하에서 야당의 결정적 분열로 집권에 성공한 노태우정부와 당시의 여당과 2개의 주요 야당과의 합당으로 무난히 집권한 김영삼 정부의 문민정부, 국민의 정부 등에 이르는 기간이다. 국민들의 열려한 민주화 요구에 의해 탄생한 제6공화국이었기에 정부는 사회의 모 든 부문에 걸쳐 광범위하게 민주화를 추진하였고 대학교육재정정책도 예외가 아니어 서 그 근간은 민주화, 자율화, 개방화의 방향으로 나아갔다. 즉 당시 정부가 갖고 있 던 대학에 대한 통제권 8) 이 점진적으로 대학의 자율에 맡겨졌으며, 등록금 책정에 있 어서도 당시의 문교부는 단계적 자율화 방안을 제시하여 1988년도부터는 사립대학교 대학원부터 등록금 책정을 자율화하였고 1992년 이후에는 국 공 사립 모든 대학이 학부와 대학원 등록금을 자율적으로 책정하도록 하였다. 그러나 당시의 대학재정 상태로서는 대학교육의 질적 수월성을 추구할 수 없다는 대학현장의 절박한 요청과 함께 정부로서도 법령상으로 국립대학의 입학금과 수업료 이외에 등록금을 통제할 근거가 희박하였고 또한 대학별, 학과별 특성에 따른 소요교 육비의 차이도를 감안하여 등록금책정의 합리성을 추구해야 할 필요성이 대두되었다. 사립대 대학원의 등록금을 자율화 하였으나 당초 우려와는 달리 등록금 인상률이 학 부 1,2학년의 계열별 등록금 인상률로 조정되었기 때문에 교육부에서는 당초 등록금 자율화 계획을 3년 앞당겨 1989학년도의 등록금 책정부터 자율화하기로 하였다. 즉, 1988년 9월 2일 중앙교육심의회의 심의를 거쳐 확정된 후, 그 해 9월 7일에 대학등록 금 자율화 정책의 주요내용은 국립대의 입학금 및 수업료는 종전과 같이 학교수업료 및 입학금에 관한 규칙 제2조에 의거하여 문교부장관이 결정하고, 기성회비는 대학 의 소요교육비를 감안하여 합리적 수준으로 자율 책정하되 한국대학교육협의회와 사 전 협의하도록 권장하며, 사립대학의 입학금, 수업료 및 기성회비는 대학별 소요교육 비를 감안하여 적정수준으로 책정하되 역시 한국대학교육협의회에서 협의토록 권장 8) 이전까지는 정부는 사립대학 총 학장 임면 승인권 등을 가지고 있었음.

101 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 75 하는 것을 그 내용으로 하고 있다. 아울러 문교부는 이러한 자율화 계획과 함께 가계 가 곤란한 성적우수자의 수학기회를 확대하기 위하여 학비감면을 확대하고 대학의 연구분위기를 조성하기 위하여 연구비를 확충하고 교수확보율을 높이며, 계열별 소요 교육비를 감안한 교육비 차이도 9) 를 적용하고 재학생의 기득권을 인정하여 신입생과 차등 조정하도록 대학별 등록금 차이가 대학지원의 선택요소가 되도록 대학별 등록 금액을 입시요강에 발표하도록 권장하였다. 이와 관련하여 가계 곤란한 학생들을 위해 일부 대학에서는 등록금 분납제를 실시 하기도 하였는데, 이는 학교 수업료 및 입학금에 관한 규칙 제5조에 의하여 학생이 그 보호자와 연서로 연기신청을 할 때에는 해당 학기 수업료의 1/3내지 2/3에 해당하 는 금액에 대하여 납기일을 연장할 수 있도록 하는 규정에 근거하고 있다. 한편 교육부는 1991년 12월 말에 사립대학 등록금 예고제 실시 를 각 대학에 권 장하였는데, 이는 첫째, 신입생의 경우 납부해야 할 등록금액의 과다가 대학지원의 선택요소로 작용할 수 있고 둘째, 재학생은 재학기간 동안 등록금 조달에 여유를 가 지고 준비할 수 있으며 셋째, 대학은 교육에 필요한 소요재원을 계획성 있게 확보할 수 있고 넷째, 중장기 교육여건 개선 계획을 마련하는 과정에서 대학인들의 공동체 의식을 함양하여 대학발전을 위해 함께 걱정하는 대학풍토를 조성할 수 있는 효과를 가져올 것이라고 보았기 때문이다. 그러나 일부대학의 신입생의 경우를 제외하고는 대부분의 대학에서는 교육부의 지속적 권장에도 불구하고 시행상 어려움 등으로 인 하여 이 제도를 도입한 대학은 없었다. 또한 등록학점당 등록금 제도 도 대학 행정 상의 복잡성과 대학 재정수입을 우려한 나머지 대부분의 대학에서는 아직도 채택하 지 못하고 있으며, 일부 대학에서 부분적으로 시행하는 정도이다(송광용 외, 1997). 9) 등록금 수준을 결정하는데 있어 1985년도까지는 인문계열과 자연계열로 대별하여 교육비 차 이도를 적용하는 대계열차등제를 채택하였고, 1986학년도에는 의 치학계열을 분리하였으며, 1987학년도의 신입생부터는 1계열(인문 사회), 2계열(이학 공학), 3계열(예능 체육), 4계 열(의 치학, 약학) 등 중계열 차등제를 취하였고, 1988학년도부터 인문사회, 이학체육, 공학 예능, 약학, 의 치 한의학 등 5개 계열로 나누어 점차 소계열 차등제로 정치화 되고 있다. 그리고 1992학년도 사립대학 교육비 차이도를 보면 인문사회계열을 1.00으로 하였을 때 이학 체육계열 1.16, 공학예능계열 1.27, 약학계열 1.35, 의 치 한의학계열은 1.43으로 나타났으 며, 이런현상은 1990년대 후반에 와서도 크게 달라지지 않았다. 박종열 외(1992), 92학년도 대학등로금 책정결과 분석, 한국대학교육협의회, pp

102 76 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 제6공화국이 들어서면서부터 대학등록금 책정이 대학의 자율에 맡겨짐에 따라 등록 금 책정과정에 대학구성원의 참여범위와 기회가 확대되고 또한 개별대학들로 하여금 보다 합리적으로 등록금 책정을 위한 노력을 경주하게 되었다는 장점도 있었으나, 매 년 등록금 인상률과 책정과정이 학생운동의 표적이 되고 학원소요의 큰 원인으로 등 장하게 되었고 아울러 <표 Ⅲ-5>에서도 볼 수 있듯이 등록금 책정자율화 추진기 초 기에는 주춤했던 등록금 인상률이 1990년부터는 1MF와 같은 경제위기 때를 제외하고 는 매년 물가상승률을 웃도는 수준으로 높아지고 있는 문제점도 수반하게 되었다. <표 Ⅲ-5> 사립대학 등록금 인상률과 물가상승률(1988~2010년) 연 도 등록금 인상률(%) 소비자 물가상승률(%) 자료:통계청, 한국통계연감(각 연도);교육과학기술부 내부자료

103 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 77 5) 시사점 1948년 정부수립부터 오늘날까지 정부의 대학 등록금정책을 보면 대체적으로 고 저 등록금 정책이 병행되었다는 것을 알 수 있었다. 역대정부의 성격을 강성과 약성 으로 분류할 때 대체로 강성정부일 경우에는 대학교육정책도 정부의 성격을 직접적 으로 영향을 받아 대학에 대한 통제가 강하게 나타나는 경향이 있고, 약성 정부일 경 우에는 그 반대의 경향이 보인다. 그러나 대학등록금 정책은 역대 정부의 대학교육정 책과는 반대되는 경향이 보이는데, 즉 강성정부가 대학교육정책을 강성으로 추구하면 할수록 대학등록금 정책은 오히려 대학 재정에 도움이 되는 방향인 고( 高 )등록금 정 책으로 나아가는 경향이 있다는 것이다(송광용 외, 1997). 등록금 정책의 변천과정을 대분류와 정부별 세부분류로 정리하였지만, 최근의 상 황은 복지논리의 강화로 인하여 정부, 국회 등의 국가의 통제와 간섭이 다시 강화되 는 추세이다. 그 예로서 대통령의 경제위기 극복을 위한 등록금 인상자제 요청으로 인한 대학의 2009, 2010년도 등록금에 대한 인상률 동결조치와 국회의 의원입법에 의해서 교육관련 기관의 정보공개에 관한 특례법( ) 개정으로 등록금 및 학생 1인당 교육비의 산정근거 공시 제도 실시, 그리고 2010년 1월 고등교육의 개정 으로 인한 등록금심의위원회 설치 운영, 등록금인상률 상한기준의 적용 등을 들 수 있다. 2009년 이후 부터는 등록금 책정 완전자율화 정책이 후퇴하고, 등록금 수준 결 정은 다시 정부 등의 통제로 이루어지는 것이 현실이 되었다. 나. 국내 대학의 재정운영 실태 1) 한국 고등교육 위상 및 정부의 재정지원 현황 스위스 IMD(국제경영개발원)가 발표한 2010년 세계의 국가경쟁력 지위에 따르면 조상대상국 57개국 중 우리 나라는 종합순위 23위로 2009년 27위에 비해 상승한 것 으로 나타난다. 그러나 <표 Ⅲ-6>에 제시한 바와 같이 교육경쟁력 순위는 매년 떨어 지고 있는데, 2007년 29위, 2008년 35위, 2009년은 36위로 전체 국가경쟁력 지위 향 상에 비하면 대학의 교육경쟁력 저하가 국가경쟁력을 저하시키는 중요 원인이 되고 있다는 것이다.

104 78 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 <표 Ⅲ-6> IMD 교육경쟁력 순위 구 분 한 국 미 국 일 본 독 일 중 국 주: 2007년도, 2008년도는 55개국, 2009년도는 57개국을 대상으로 한 순위임 자료:교육과학기술부 주요교육지표( 교육경쟁력 향상을 위해서는 정부의 교육재정 지원이 중요하다. 특히 고등교육단계 에 대한 지원이 중요하나, 우리 나라의 재정투자는 대부분 초 중등교육단계에 집중되 어 있고, <표 Ⅲ-7>에 제시한 바와 같이 2009년 기준으로 GDP대비 교육단계별 공교 육비 구성을 보면 정부부담 4.5%이나 내용적으로 보면 초 중등단계가 정부부담 3.4%, 민간부담 0.9%이나, 고등교육단계에서는 정부부담 0.6%, 민간부담 1.9%이라는 수치 가 나타나고 있어 정부지원은 고등교육단계에서는 여전히 낮은 수치인 게 현실이다. <표 Ⅲ-7> GDP 대비 교육단계별 공교육비 구성 (단위:%) GDP 대비 교육단계별 공교육비 구성 구 분 전체 교육단계 초 중등교육단계 고등교육단계 발표 년도 기준 년도 국가 정부 부담 민간 부담 계 정부 부담 민간 부담 계 정부 부담 민간 부담 계 한 국 OECD평균 한 국 OECD평균 한 국 OECD평균 한 국 OECD평균

105 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 79 발표 년도 <표 Ⅲ-7> GDP 대비 교육단계별 공교육비 구성 (계속) GDP 대비 교육단계별 공교육비 구성 (단위:%) 구 분 전체 교육단계 초 중등교육단계 고등교육단계 기준 년도 국가 정부 부담 민간 부담 계 정부 부담 민간 부담 계 정부 부담 민간 부담 한 국 OECD평균 한 국 OECD평균 한 국 OECD평균 한 국 OECD평균 자료:OECD(2009). Education at a glance 계 구 분 <표 Ⅲ-8> 고등교육단계 정부부담 공교육비 지출 유형(2006) (단위:%) 교육기관 직접지출 소계 민간부분에 대한 공공보조금 학생에 대한 재정지원 장학금/기타 가계지원 학자금 대출 기타 민간이전 GDP대비 민간부분에 대한 공공보조 비율 한 국 OECD평균 주:기타 민간이전 비용은 정부 출연 교육연구기관 사업비, 산학협력 프로그램 보조금 등이 포함됨 자료:한국교육개발원 (2006), OECD 교육재정조사;교육과학기술부, 보도자료 2009 OECD교 육지표 조사결과 발표, ( ), p.11. 결국, 정부재정의 부족은 학부모 및 학생 부담재원의 동원 방식으로 채워졌으며, 이러한 동원 방식을 살펴보면 다음과 같다(천세영, 2004). 첫째, 수업료 등의 납입금 정책의 유지이다. 수업료 제도의 정착은 우리 나라 공교 육제도는 국가가 이를 교육서비스로 제공하면서도 유상으로 실시하여 왔음을 말해

106 80 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 준다. 학부모 및 학생 부담재원의 과중한 짐은 수익자 부담원칙에 의해 공교육의 유 상화 정책을 통해 이루어져 온 것이다. 더욱이 교육의 팽창이 이루어질 때마다 국 공립학교와 사립학교간의 납입금 격차를 줄인다는 명목하에 결국 국 공립학교의 납 입금의 높은 인상을 통한 방식으로 대처함으로써 전체적으로 공교육재원을 민간에 전가시키는 결과를 초래하였다. 앞서 설명한 1990년대 이후의 국 공립대학 등록금 의존율의 급격한 상승과 2000년대 중반에 사립대학 등록금 인상률을 넘어서는 국 공립대학의 높은 인상률만 보더라도 왜 이런 현상들이 일어나고 있는지를 잘 이해할 수 있을 것이다. 둘째, 부대적 학교재정 확보기구의 동원이다. 학교재정은 기성회 제도 10) 를 양성화 함으로써 학부모의 자율협찬금을 실제적으로 수업료와 똑같은 방식으로 징수했다. 기 성회 제도가 처음 양성화 되었던 1970년대 초기에는 총공교육비에서 차지하는 기성 회 재원 비중이 25%에 이르렀다. 초 중등단계에서는 점차 줄어들고 있는 추세이나, 고등교육 단계에서는 2005년 기준으로 보면 전체 세입에서 41.18%를 차지할 정도 의 존율이 오히려 높아졌다. 셋째, 사립대학의 공교육 참여이다. 학부모 및 학생 부담 재원의 공교육 지원은 사 립대학을 통해서 이루어졌다. 사립대학의 재정에서 차지하는 학부모 및 학생 재원의 비중은 국 공립대학보다 훨씬 크다. 따라서 총공교육비에서 차지하는 사립대학의 비 중이 크면 클수록 학부모 및 학생 부담 재원도 커진다는 것을 의미한다. <표 Ⅲ-9> 에서와 같이 2009년 기준으로 전체 고등교육기관 407개교중 사립학교가 87%를 차지 하고 있다는 점에서 고등교육단계에서의 사립대학 의존도가 지나치게 높다는 것을 알 수 있을 것이다. <표 Ⅲ-9> 고등교육기관 학교수(2009) 구 분 국립 공립 사립 계 전문대학 교육대학 대학 ) 사립대학의 기성회 회계는 교비회계로 통폐합되었으며, 현재는 국 공립대학에서만 운영되 고 있음.

107 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 81 <표 Ⅲ-9> 고등교육기관 학교수(2009) (계속) 구 분 국립 공립 사립 계 방송통신대학 1 1 산업대학 기술대학 1 1 각종학교 2 2 원격대학 6 6 사이버대학 사내대학 2 2 대학원 192(1) (37) 1,115(38) 계 구성비 10.6% 2.4% 87.0% 100.0% 주:1) 대학원의 ( )안은 대학원대학의 수임. 2) 대학원수는 총계에 불포함이며 독립고등교육기관인 대학원대학 38개는 학교수 총계에 포함. 자료:교육과학기술부 한국교육개발원(2009), 교육통계연보 또한, <표 Ⅲ-10>에서와 같이, 국제수준의 비교를 보더라도 2009년 OECD 교육지 표의 고등교육단계 국 공립 대비 사립대학 학생 비율을 보면 우리 나라의 경우 국 공립대학의 비중이 큰 OECD 평균과는 반대로 사립대학의 차지비중이 너무 높다는 것을 알 수 있을 것이다. 구 분 <표 Ⅲ-10> 고등교육기관의 학생 등록비율(2007) 직업지향(B유형) 고등교육 국공립 (단위:%) 대학수준(A유형) 고등교육 및 전문연구 프로그램 사립학교 사립학교 국공립 정부의존형 독립형 정부의존형 독립형 (1) (2) (3) (4) (5) (6) 한 국 15.7 a a 77.9 OECD평균 호 주 n 2.9 오스트리아 x(2) n 벨기에 a a

108 82 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 구 분 <표 Ⅲ-10> 고등교육기관의 학생 등록비율(2007) (계속) 직업지향(B유형) 고등교육 (단위:%) 대학수준(A유형) 고등교육 및 전문연구 프로그램 사립학교 사립학교 국공립 국공립 정부의존형 독립형 정부의존형 독립형 (1) (2) (3) (4) (5) (6) 캐나다 1 m m m m m m 체 코 n 9.9 덴마크 n 핀란드 n a a 프랑스 독 일 x(2) x(5) 이탈리아 87.8 a a 7.7 일 본 7.0 a a 75.7 멕시코 94.6 a a 33.9 뉴질랜드 포르투갈 80.2 a a 25.0 스위스 터 키 97.1 a a 6.0 영 국 a n a n 미 국 84.1 a a 28.4 주:1) 2006년도 자료임. 2) 전문연구 프로그램은 제외함. * m은 자료가 해당국가에서 수집되지 않았거나 무응답 때문에 입수 불가능함을 의미함. ** n은 크기가 무시할 정도이거나 0을 의미함. *** a는 이 항목이 적용되지 않기 때문에 자료가 해당되지 않음을 의미함. **** x(2)의 의미는 자료가 2열에 포함되어 있음을 의미함. ***** 고등교육은 대학수준(A유형)과 직업지향(B유형), 전문연구 프로그램으로 구분됨. 직업지향(B유형) 고등교육은 노동시장으로의 진출을 목적으로 하는 고등교육단계로서 전문대학, 교육대학, 산업대학, 각종학교(전문대과정/대학과정), 기술대학 등이 포함됨. 대학수준(A유형) 고등교육은 학문적 성격이 강하고 상급 교육단계 진학을 목적으로 하는 대학(교), 일반대학원 및 대학원 대학의 석사 과정, 전문대학원 박사과정이 포함됨. 전문연구 프로그램은 일반대학원 박사과정, 대학원대학 박사과정이 포함됨. 정부 의존형 사립학교는 재정의 50%이상을 정부로부터 지원받는 사립학교를 의미함. 반대로 독립형 사립학교는 정부로부터 학교예산의 50% 미만으로 지원받는 학교를 의미함. 자료:교육과학기술부( ). 보도자료, 2009 OECD교육지표 조사결과 발표, p.40.

109 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 83 이상과 같은 학부모 및 학생 부담 재원의 과중화 경향은 역으로 정부 부담재원, 곧 조세를 통한 교육재원 확보 규모가 상대적으로 미약했다는 것을 반증한다. 정부의 대학재정지원액 부족은 결국 고등교육 여건의 상대적 낙후를 가져와 4년제 대학 교수 1인당 학생수는 <표 Ⅲ-11>에서와 같이 2005년 기준 48.4명으로 OECD 평균 15.8명에 크게 미치지 못하고 있으며, 대학교육의 질은 교수의 수준, 학생 수준, 행정수준, 시설 및 교육여건, 복지 수준 등에 의해 결정되는 현실에서 필수요소인 교 수 수준에 악영향을 미치고 있음을 알 수 있다. <표 Ⅲ-11> 교수 1인당 학생수 국제비교(2005) 구 분 OECD평균 한국 핀란드 독일 일본 영국 미국 교수 1인당 학생수 * * 교육통계연보(2005)에 따라 전문대학, 대학, 교육대학, 산업대학, 대학원의 학생수와 교원수를 바탕으로 연구자가 산출함. 자료:OECD(2007). Education at a glance paris. 2) 정부의 고등교육재정 지원사업 우리 나라의 고등교육재정사업은 국립대학에 대한 재정지원사업과 정책사업으로 구분할 수 있다. 국립대학에 대한 재정지원은 국가가 국립대학 설립자로서 인건비, 운영비, 시설비를 지원하는 것으로, 순수한 국고 지원사업이라고 보기는 어렵다. 왜냐 하면 국립대학 입학금 및 수업료가 일반회계(국고회계)인 국가 세입에 계상되기 때문 이다. 국립대학에 대한 재정지원 현황을 살펴보면, <표 Ⅲ-12>에서와 같이 서울대학교 의 국고지원액은 학생 1인당 지원액에 있어서 국립 일반대학교중 최고 수준임을 보 여주고 있다. 경직성경비도 학생수 비율에 비하여 턱없이 높은 비율을 보이며, 비경 직성경비(주요사업비, BK21)의 경우에는 더더욱 크며, 국립대학교간의 국고지원 격 차도 학교에 따라 매우 크다는 것을 알 수 있다.

110 84 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 <표 Ⅲ-12> 국립대학교 국고지원 현황(2000~2005) (단위:천원) 학교명 인건비 기본사업비 시설비 주요사업비 BK21 국고지원총계 (A) 재적학생 수(B) 학생1인 당국고 지원액 서울대 719,794, ,387, ,248,259 43,162, ,493,000 1,399,084, ,790 5,984 경북대 370,916,867 58,767,279 64,039,320 59,071,434 31,436, ,230, ,625 2,941 전남대 352,636,308 50,142,522 64,098,751 42,443,144 17,370, ,690, ,081 2,909 부산대 338,173,768 47,924,681 62,173,175 44,849,688 14,744, ,865, ,430 2,739 전북대 324,537,139 44,248,299 61,657,395 36,468,275 18,783, ,694, ,826 2,794 충남대 301,164,241 41,866,545 57,200,078 42,481,814 15,817, ,529, ,258 2,475 경상대 298,160,228 43,674,403 54,175,625 40,140,888 20,191, ,342, ,055 3,103 충북대 277,107, ,126,852 39,999,115 13,603, ,245, 강원대 267,190, ,579,643 41,939,398 12,299, ,763, ,176 2,868 부경대 227,577,240 44,442,396 46,038,760 34,315,704 18,750, ,124, ,869 2,351 제주대 213,562,888 33,198,539 55,790,000 33,039,961 8,435, ,026, ,039 3,184 공주대 173,753,997 26,047,233 48,465,976 31,758,539 2,577, ,602,745 94,735 2,983 군산대 136,354,110 22,813,455 35,109,056 24,450,018 3,925, ,651,639 77,154 2,886 한국해양대 107,203,006 41,306,467 34,117,988 21,166,549 4,000, ,794,010 55,087 3,772 순천대 117,761,555 19,417,298 34,416,714 29,481,329 6,004, ,080,896 76,701 2,700 창원대 113,299,425 17,581,706 38,545,784 25,307,048 12,064, ,797,963 85,256 2,426 목포대 115,917,612 16,239,452 34,729,972 28,554,591 6,566, ,007,627 71,328 2,832 한국교원대 122,823,393 33,031,309 29,206,481 8,009, , ,287,253 37,862 5,105 강릉대 104,124,806 14,909,293 43,709,792 22,397,265 2,794, ,935,156 59,945 3,135 안동대 102,968,332 19,671,567 36,035,038 18,400,429 1,716, ,791,366 64,306 2,780 여수대 82,277,829 15,555,146 50,886,933 17,352, ,072,831 40,827 4,068 금오공대 64,653,379 12,293,316 6,538,565 29,755,392 7,352, ,592,652 57,367 2,102 한국체육대 50,534,404 25,348,315 27,688,825 5,607, ,178,773 21,147 5,163 목포해양대 47,590,425 27,531,304 24,044,080 8,929, ,095,209 17,786 6,078 일반대학계 5,030,083, ,561,472 1,131,623, ,081, ,136,000 8,359,484,945 2,618,004 3,193 주:지원총액순 자료:최순영 (2006). 대학등록금, 재정실태 분석 보고서, 06국정감사자료집 고등교육재정사업에서의 정책사업은 2008년 예산 기준으로 볼 때, 사업의 수는 46 개 주요정책사업비 규모는 2조 3,850억원에 이른다. <표 Ⅲ-13>에서 주요 고등교육 재정사업의 예산변화 추이를 보면, 대규모사업으로는 그린바이오첨단연구단지조성사 업과 학자금대출신용보증기금지원사업 규모가 2005년 이후로 크게 증가했으며, 대학

111 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 85 자율화역량기반조성사업 등의 사업비 증가가 두드러졌다. 반면, 인문사회학술연구 조 성사업, 대학구조개혁지원사업, 대학정보화 지원사업, 도서관활성화 지원사업 등 사 업비가 감소한 것을 알 수 있다. 2008년부터 세계적 수준의 선도대학 육성사업과 우수인력양성대학 교육역량강화 사업이 시작되면서 기관 차원의 지원사업이 생겨났으나, 그 전까지만 해도 고등교육 재정사업은 주로 사업단에 대한 지원사업으로 구성되어 있었다. <표 Ⅲ-13> 주요 고등교육재정사업(정책사업) 예산변화 추이 사 업 명 05예산 (A) 06예산 07예산 08예산 (B) (단위:백만원) 증가율 (B/A, %) 학자금대출신용보증기금지원 112, , , , 단계 연구중심대학 육성(BK21) 185, , , , 지방대학 혁신역량강화(NURI) 240, , , , 사립대학교교직원연금국고대여금 159, , , , ,5 이공분야학술연구 조성 162, , , , 인문사회학술연구 조성 226, , , , 전문대특성화 167, , , , 우수인력양성대학 교육역량 강화 100,000 세계적 수준의 선도대학 육성 100,000 국립대학병원 여건 개선 63,669 56,266 50,625 70, 기초생활수급자 장학금 70,000 산학연협력체제 활성화 지원 45,000 50,000 50,000 69, 산학협력중심대학 30,000 30,000 30,000 48, 학교기업 13,000 15,000 15,000 15, 커넥트 코리아 3,000 3,000 3, 전문대학생 해외인턴십 2,000 2,000 2,000 3, 수도권대학 특성화 60,000 59,997 60,000 59, 대학구조개혁 지원 80,000 70,000 52,000 50, 교육차관사업 72,570 65,455 51,353 42, 지방대학 특화분야 육성 40,000 그린바이오첨단연구단지조성 3,000 35,805 35,000 1,166.7 울산과학기술대학 설립지원 3,100 1,229 31,351 1,011.3

112 86 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 <표 Ⅲ-13> 주요 고등교육재정사업(정책사업) 예산변화 추이 (계속) 사 업 명 05예산 (A) 06예산 07예산 08예산 (B) (단위:백만원) 증가율 (B/A, %) 한국학중앙연구원 출연 10,849 14,320 16,085 17, ,2 입학사정관제도 도입지원 2,000 12,800 지방대학생 장학금 지원 12,500 지방연구중심대학 육성 10,000 10,000 10,000 10, 한의학전문대학원 설치 7,548 9,738 대학정보화지원 12,639 17,080 11,360 8, 전문대 Work-Study 프로그램운영 8,000 10,000 10,000 8, 의 치의학전문대학원 체제정착 6,460 7,460 7,460 6, 고부가가치산업인력 특별양성 3,000 3,000 3, 대학정보공시 통합정보시스템구축 3,000 외국인 유학생 유치사업 , 고등교육평가운영 1,529 3,747 1,900 2, 인적자원정책 인프라 조성 2,360 도서관활성화 3,297 3,967 2,648 2, 대학수학증력시험 문제은행식출제 2,000 원격대학경쟁력강화 500 1,450 1,957 1, 대학자율역량기반조성 1,007 2,440 2,355 1, 고등단계 직업교육체제 혁신지원 2,000 1,600 1, 전문대학 자율역량 기반조성 890 1,112 1,112 1, 기초 의과학자 육성지원 1,000 대학생국내외봉사활동지원 1, 법학전문대학원 제도 도입 운영 450 대학재정정보분석 및 시스템운영 서울대 AID차관사업 대학연구기관 전문연구요원 선발 대학 실험실 안전제고 사학진흥기금지원 25,000 30,000 계 1,657,206 1,750,147 1,833,942 2,385, 자료:송기창 외(2007), 교육인적자원부, 고등교육재정지원 사업 재구조화 방안 연구, p.13에서 재인용

113 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 년 고등교육재정사업을 분석해 보면, 대상별로는 사업단에 대한 지원이 주류 를 이루고 있으며, 학교급별로는 대학원에 대한 지원이 가장 많다. 그리고, 개인에 대 한 지원은 주로 교수에 대한 지원이며, 학생에 대한 지원은 전문대학생에 대한 근로 장학금 지원사업인 전문대학 Work-Study 사업이 유일하다. 대학원생에 대한 연구비 지원사업인 신진연구인력 장려금지원사업이 한국학술진흥재단 11) 에서 시행된 적이 있으나, 현재는 중단된 상태이다. 그리고, 대학생에 대한 국내외봉사활동지원사업이 8.4억원 규모로 시행되고 있다. 대학구조개혁 지원사업은 비교우위 분야의 특성화 촉진을 위하여 학교 유사학과 (부) 통 폐합 및 정원감축을 유도하고 지역과 대학내 비교우위에 있는 강점분야로 자원 재배분하도록 체제개혁을 지원하는 사업이며, 입학사정관제도 도입 지원사업은 대입전형의 다양화 특성화를 도모하고 대학의 입학관련 업무에 대한 전문성 제고를 위하여 입학사정관제의 도입을 지원하는 사업이다. 대학생 복지지원사업은 학자금대출신용보증기금 지원사업, 전문대학 Work-Study 사업, 지방대학생 장학금 지원사업, 기초생활수급자 장학금 지원사업으로 구성되어 있으며, 학자금대출신용보증기금 지원사업은 저소득계층 학부모의 교육비를 경감하 여 능력과 의욕만 있으면 누구라도 공부할 수 있도록 장기대여학자금을 보증하고 이 차보전을 지원하는 사업이다. 지방대학생 장학금 지원사업은 지방대학 인문계열 우수 신입생 및 재학생에게 장학금을 지급하는 사업이고 기초생활수급자 장학금 지원사업 은 대학에 입학한 기초생활수급자 가정 자녀에게 경제적 문제로 학업에 곤란을 겪지 않도록 장학금을 지급하는 사업이다. 이와 같이 정부의 고등교육재정사업은 매우 복잡한 형태로 얽혀있고, 종합적 관점 에서 설계하지 아니하고 매년 예산편성과정에서 부서별로 관련 사업비를 확보하여 시행했다. 그럼 여기서 정부의 재정지원사업이 과연 대학의 경쟁력 향상, 특히 교육 의 질 향상에 기여했는지 의문이 생길 수밖에 없다. 대학교육의 질은 교수의 수준, 학 생 수준, 행정수준, 시설 및 교육여건, 복지 수준 등에 의해 결정되는데, 이들 재정지 원사업의 면면히 살펴보더라도 고등교육의 질적 수준을 향상시키기 위한 투자에 기 여한다고 할 수 없을 것이다. 11) 2009년부터 한국연구재단으로 개편되었음.

114 88 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 그리고 교육의 기회균등 측면에서 보면, 개별대학 입장에서의 고등교육 기회의 확 대를 위해서는 저등록금 정책이 필요하나, 이러한 등록금정책의 전제가 되는 것은 학 생에 대한 보조정책이 같이 취해져야 한다. 학생에 대한 보조에는 무상지원 형식의 장학금(scholarship)과 대여형식의 장학금(loan)이 있는데, 정부의 재정지원사업중 대 학생 복지사업사업이 이에 해당한다고 볼 수 있다. 그럼 과연 개별대학이 저등록금 정책을 취하기 위한 학생에 대한 보조로 정부의 재 정지원이 충분한 가에 대해서도 관련 사업을 살펴보도록 하겠다. 먼저 학자금대출신용보증기금 지원사업은 학자금 대출자 중 금융채무불이행자의 숫자가 2006년 670명, 2007년 3,726명, 2009년 6월까지 13,804명으로 증가일로에 있 다 보니 이로 인한 이자보전액이 증가할 수 없고 기금고갈 방지 차원의 현상유지 예 산지원일 뿐이지 학생보조 확대로 볼 수 없다. 전문대학 Work-Study사업은 저소득 가계에 대한 지원이라기보다는 주로 재학생 위주로 학생개인의 행정지원능력(근로) 등의 요소가 개입되는 능력주의 관점에서 지원이라는 점에서 저소득충 대학지원자의 대학교육 접근기회를 확대시키는 적극적인 장치가 되지 못하고 있음을 알 수 있다. 또한, 기초생활수급자 장학금 지원사업(700억원)과 지방대학생 장학금지원사업(125억 원)도 재학생 위조로 되어 있다 보니 저소득층 대학지원자의 대학진학 기회를 제공하 지 않고 있다는 측면에서 학생에 대한 보조로 충분하다고 볼 수 없다. 따라서 이들 고등교육재정사업의 정부지원 장학금은 수혜범위도 적고, 수혜금액도 적어서 고등교육기회의 분배에 있어 소득의 영향력을 중화시킬 수 있는 수준에는 이 르지 못하고 있다. 일반적으로 다른 재원이 동일하다고 가정할 때, 고등교육을 지원할 수 있는 정부의 고등교육비 능력이 향상되면 될수록 저( 低 )등록금 정책이 가능하게 되고, 반대로 정 부의 부담능력이 낮으면 낮을수록 고( 高 )등록금 정책이 가능하게 될 것이다. 교육예 산 가운데 고등교육비는 국립대학에 국한되어 있으며, 사립대학에 대한 보조는 아주 미약한 형편이다. 따라서 문제가 되는 것은 대학에 대한 정부지원을 어떻게 증가시키 느냐 하는 것이다. 대학에 대한 정부지원의 증가는 곧 정부예산에서 교육예산의 증가를 의미하며 나 아가 국민부담의 증가를 가중시키는 것을 의미한다. 정부예산에서 교육과학기술부의

115 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 89 교육관련 예산은 20%를 상회하며, 국방예산과 함께 정부예산에서 가장 큰 비중을 차 지한다. 따라서 교육예산에서 더 이상의 증가를 하기 위해서는 대단한 노력이 필요할 것이다. 이러한 점에서 교육재정 확보문제의 해결은 교육예산의 증액보다는 오히려 교육예산 구조 안에서 구해야 한다는 현실론이 설득력을 얻을 수 있게 된다. 우리 나라 교육예산의 배분구조는 미국 등의 선진국가와는 다르다. 교육예산의 절 대적 비중이 초등교육에 치중되고 있다. <표 Ⅲ-14>와 같이 우리의 경우 교육예산 에서 유아 초중등교육이 차지하는 비중은 약 86.6%이며, 고등교육은 약 11.9%이다. 그러나 선진주요국의 배분비중을 보면 초중등은 약 70%, 그리고 고등은 약 15% 정 도가 되고 있다(공은배외, 2007). 따라서 대학에 대한 정부지원의 증가는 교육예산에 서 초등교육에 대한 추가재원을 마련하면서 동시에 고등교육에 대한 배분을 높여야 형평성이 유지된다고 할 것이다. 고등교육에 대한 정부지원이 증가되지 않는 한 대학 의 등록금은 구조적으로 고등록금 정책으로 나아가게 될 것이다. <표 Ⅲ-14> 교육인적자원부 12) 소관 세출예산 및 결산비교(2006) (단위:억원, %) 구 분 07예산 비 율 총 계 31,044, 유아 및 초 중등교육부문 26,885, 고등교육부문 3,698, 인적자원평생교육국제교육부문 351, 교육일반부문 109, 자료:공은배 외(2007), 한국교육재정 구조개편 방향 설정연구, 한국교육개발원, p.19. 결론적으로 정부의 고등교육재정사업은 대학교육의 질적 향상 및 대학의 교육기회 균등 측면에서 충분한 기여를 하지 못하고 있으며, 개별대학은 대학경쟁력 향상이라 는 측면에서 소요되는 필요재정을 등록금에 의존할 수 밖에 없다. 등록금 책정은 전 공별 교육의 질과 수요탄력성을 고려하여 고등록금 정책을 취하고, 전공별 소요 교육 비와 장학금등의 학생에 대한 보조 재원을 충당할 수 밖에 없는 실정이다. 12) 2008년 정권교체로 정부조직 개편에 따라 부처명칭은 교육과학기술부로 변경되었음.

116 90 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 3) 대학재정과 등록금 의존현황 대학등록금은 국 공립대학과 사립대학을 막론하고 대학교육비를 지원하는 주요 사부담 재원의 하나이다. 따라서 대학의 주된 재원은 교육수요자의 부담이 대부분을 차지하고 있다는 사실이다. 국가나 사회가 대학교육비를 부담하는 정도가 적으면 적 을수록 대학등록금이 차지하는 비중과 영향은 상대적으로 커지게 될 것이다. 대학운영에 있어 재정문제는 대학의 발전에 중요한 과제이다. 국내의 국공립 및 사 립대학의 재정운영 현황을 살펴보면 2006년 최순영 의원 국감정책자료집의 2005년 통계기준으로 보면 <표 Ⅲ-15>와 <표 Ⅲ-16>에서 제시하고 있는 바와 같이 사립 대학(76.9%) 및 사립전문대학(89.7%)에서 등록금 수입이 절대적 비중을 차지하고 있 음을 알 수 있으며, 국립대학도 일반회계(국고)와 기성회계(비국고)에서 기성회계가 전체 세출결산에서 차지하는 비율이 41.18%로 높은 비중을 차지하고 하고 있다는 것 을 알 수 있다. <표 Ⅲ-15> 사립대학(4년제) 재정현황 추이(2001~2005) 연도 구분 등록금수입 전입금 기부금 2001 (148개교) 2002 (148개교) 2003 (153개교) 2004 (154개교) 2005 (156개교) 국고 보조금 교육 부대수입 교육외 수입 (단위:천원) 운영수입 총액 액수 5,684,261, ,273, ,884, ,326, ,731, ,482,748 8,104,959,812 비율 70.1% 8.2% 10.2% 4.4% 2.4% 4.7% 100% 액수 6,258,068, ,716, ,517, ,459, ,845, ,793,349 8,915,401,295 비율 70.2% 8.4% 11.0% 4.0% 2.7% 3.8% 100% 액수 6,836,300, ,610,586 1,135,775, ,484, ,749, ,985,914 9,859,906,134 비율 69.3% 8.6% 11.5% 3.9% 2.7% 3.9% 100% 액수 7,296,942, ,742,185 1,054,234, ,028, ,030, ,757,275 10,099,734,813 비율 72.2% 8.4% 10.4% 1.8% 2.9% 4.2% 100% 액수 7,731,961, ,543, ,425, ,954, ,944, ,454,600 10,049,284,902 비율 76.9% 9.1% 5.3% 1.5% 3.1% 4.0% 100% 자료:최순영(2006). 대학등록금 재정실태분석보고서, 06국감정책자료집, p 년부터 2005년까지의 사립대학의 재정현황을 살펴보면, 등록금수입은 2001년 5,684,261,860,000원에서 2005년 7,731,961,408,000원으로 2,047,699,548,000원 증가

117 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 91 했으며, 수입에서 차지하는 비율은 70.1%에서 76.9%로 6.8%로 증가하고 있다. 국고 보조금을 제외한 나머지 수입부분은 일정한 수준을 유지하고 있으며, 국고보조금은 2001년 4.4%에서 2005년 1.5%로 감소하고 있고 비교금액이 204,371,305,000원 감소 하였다. 국고보조금의 감소는 교비회계와 산학협력단회계의 분리로 인한 측면이 있지 만 대학 산학협력단에 대한 재정지원이 증가하였다는 특별한 근거도 없으며, 산학협 력단의 기능은 대학의 연구 산학협력 전담조직으로 학생들의 직접교육과는 연관되 었다고 보기 어려운 측면이 있다. 이러한 사립대학의 재원불균형 현상은 국고보조금 의 재정지원 감소에 따른 현상으로 볼 수 있으며, 재단전입금, 국고보조금 및 기부금 수입 등에서 추가적인 재원증가요인이 발생하지 않으면, 등록금수입 의존율은 앞으로 도 더욱 가중될 것으로 예상된다. <표 Ⅲ-16> 사립전문대학 재정현황 추이(2001~2005) (단위:천원) 연도 구분 등록금수입 전입금 기부금 국고 보조금 교육 부대수입 교육외 수입 운영수입 총액 2001 액수 2,196,025,615 37,947,370 37,740, ,004,270 59,879, ,006,239 2,655,603,856 (143개교) 비율 82.7% 1.4% 1.4% 7.6% 2.3% 4.6% 100% 2002 액수 2,352,682,996 50,336,864 40,935, ,293,231 49,249, ,778,957 2,819,277,115 (143개교) 비율 83.4% 1.8% 1.5% 7.5% 1.7% 4.1% 100% 2003 액수 2,339,979,899 52,678,485 42,750, ,741,874 47,685, ,810,193 2,808,646,350 (142개교) 비율 83.3% 1.9% 1.5% 7.7% 1.7% 3.9% 100% 2004 액수 2,435,682,282 63,188,157 32,772,867 35,717,616 52,847, ,866,903 2,725,075,670 (143개교) 비율 89.4% 2.3% 1.2% 1.3% 3.8% 3.8% 100% 2005 액수 2,475,216,270 68,190,551 25,827,999 26,233,574 55,963, ,960,137 2,760,391,553 (144개교) 비율 89.7% 2.5% 0.9% 1.0% 2.0% 3.9% 100% 자료:최순영(2006). 대학등록금 재정실태분석보고서, 06국감정책자료집, p.49. 사립전문대학의 운영수입 총액대비 등록금의존율은 2001년 82.7%에서 꾸준히 상 승하여 2005년에는 89.7%로 7%상승했으며, 이에 비해 재단전입금은 2001년 1.4%에 서 2005년 2.5%로 0.9%상승하는데 그쳤다. 등록금수입비율이 이렇게 높아진 이유는 국고보조금의 급감이 그 원인으로 드러났으며, 사립전문대학의 국고보조금은 2001년

118 92 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 7.6%에서 2005년 1.0%로 감소하였고, 절대액수에서도 2001년 약 2,030억원 수준에 서 2005년 262억원 수준으로 거의 8분의 1수준으로 감소하였다. <표 Ⅲ-17>에서 제시한 바와 같이 사립전문대학의 등록금 의존율이 90%이상인 사립전문대학은 2001년 전체 143개교 중 20개교 14.0%였지만, 2003년에는 142개교 중 17개교 12.0%로 그 비율이 조금 줄었다가, 2005년에는 144개교 중 92개교 63.9% 로 급증하였다. 사립전문대학의 국고보조금의 급감에서 그 일차적 원인을 찾을 수 있 고, 재단전입금은 여전히 미미한 수준에서 그 원인을 찾을 수 있다. <표 Ⅲ-17> 사립전문대학 등록금 의존율 분포추이(2001~2005) 연도(학교수)(a) 학교구분 해당학교수(b) 2001년(143개교) 2003년(142개교) 2005년(144개교) (단위:천원) 전체학교수 대비비율(%) (c=b/a*100) 0~ 50% 4 2.8% 50~ 60% 2 1.4% 60~ 70% 3 2.1% 70~ 80% % 80~ 90% % 90~100% % 0~ 50% 4 2.8% 50~ 60% 1 0.7% 60~ 70% 7 4.9% 70~ 80% % 80~ 90% % 90~100% % 0~ 50% 2 1.4% 50~ 60% 2 1.4% 60~ 70% 3 2.1% 70~ 80% 3 2.1% 80~ 90% % 90~100% % 주:등록금의존률=운영수입대비 등록금총액(등록금+수강료) 자료:최순영(2006). 대학등록금 재정실태분석보고서, 06국감정책자료집, p.50.

119 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 93 그리고, 등록금 의존율의 증가는 기부금수입의 감소도 한가지 원인이기도 하다. 모 든 대학들은 동창회, 기업체, 재단 기부, 특별 기부금 등의 프로그램을 개발하고 확장 하기 위하여 노력하고 있다. 이러한 기부금은 해당 활동을 직접 지원하는 데 사용되 거나 대학 활동이 장기간 유지되도록 지원하는 기금의 중요한 부분으로 사용된다. 대 개의 경우 기부금의 주된 납부자는 동창이나 일반 개인이다. 미국의 경우 1991~92학 년도에 동창이나 개인으로부터의 기부금은 고등교육에 대한 전체 기부금의 절반을 차지했다. 이러한 사정은 우리 나라 대학에서도 비슷하다. 우리 나라의 대학 기부금현황을 살펴보면 2004년의 기부금 총액은 1.1조원을 기록 하였는데, 이는 대학재정 총액인 20조원의 5%정도의 금액이다. 수도권과 비수도권 대학별로 기부금을 <표 Ⅲ-18>과 같이 살펴보면, 수도권대학이 평균 91억원의 기부 금을 모집하였음에 비해서 비수도권대학이 평균 40억원을 받아 수도권 대학이 2배 이상의 기부금을 모금하고 있다는 것을 알 수 있다. <표 Ⅲ-18> 대학 기부금 수입총액(2004) (단위:억원) 구 분 대학(A) 기부금 총액(B) 평균 기부금(B/A) 수도권 82개 7, 비수도권 99개 3, 합 계 181개 11, 자료:교육인적자원부 내부자료 또한 <표 Ⅲ-19>에서 보는 바와 같이 2008년 사립대학 중에서 가장 많은 기부금 을 모은 사립대는 연세대학교였다. 2008년 기준 전국 190개 사립대학이 모금한 기부 금은 모두 4,850억여원으로, 100억원 이상을 기부받은 대학은 11곳이었다. 이 중 연세대학교는 가장 많은 481억 3,000여만원을 모금했다. 연세대학교는 기업 으로부터 받은 기부금(296억 6,000여만원)과 개인으로부터 받은 기부금(123억 4,000 여만원) 모두 1위를 차지했다. 연세대학교 다음으로는 인하대학교 396억여원, 고려대 학교 352억 7,000여만원, 홍익대학교가 249억 2,000여만원, 성균관대학교 173억 2,000여만원, 가톨릭대학교 167억 8,000여만원 등 순이었다. 기업체로부터 받은 기부금 액수는 연세대학교, 고려대학교(130억여원), 가톨릭대학

120 94 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 교(121억여원), 경희대학교(83억 6,000여만원), 동국대학교(34억 7,000여만원) 등 순 으로 많았다. 개인 기부금 모금액은 연세대학교, 홍익대학교(87억 1,000여만원), 성균 관대학교(58억 2,000여만원), 고려대학교(53억 3,000여만원), 총신대학교(43억여원) 순이었다. 그리고 이러한 대학들과 반면에 이중 10억원의 기부금도 못 받은 대학은 57개에 이르고 있다. <표 Ⅲ-19> 사립대학교 대학별 기부금 현황(2008) (단위:만원) 순위 대학 금액 순위 대학 금액 1 연세대 4,813, 조선대 622,848 2 인하대 3,960, 호항공과대 613,282 3 고려대 3,527, 한국외국어대 590,417 4 홍익대 2,492, 청주대 582,238 5 성균관대 1,732, 숭실대 572,599 6 가톨릭대 1,678, 한국항공대 572,556 7 경희대 1,648, 단국대 567,624 8 한양대 1,525, 중앙대 5,319,436 9 한림대 1,324, 계명대 517, 영남대 1,211, 이화여대 491, 대구대 1,096, 총신대 430, 대구가톨릭대 993, 동서대 428, 동국대 941, 울산대 414, 한남대 808, 한서대 407, 건국대 657, 동아대 377,293 자료:조선일보, 그리고, 대학의 기부금수입에 대한 결과분석은 <표 Ⅲ-20>과 같이 등록금 재원과 관계없는 교외장학금 지급형태별 현황을 살펴보면 잘 알 수 있다. 전체적으로 장학금 과 장학금 지급인원은 대학이 전문대학보다 높게 나타났으며, 특히 기부금인 사설 및 기타 지급 장학금은 대학이 전문대학보다 약 7배 정도 많은 것으로 나타났다. 이러한 장학금 지급의 불균형 현상은 전문대학의 입학자 충원율 감소 문제를 더욱 가중시킬 것으로 예상된다.

121 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 95 <표 Ⅲ-20> 교외 장학금 지급형태별 현황(2009) (단위:천원, 명) 구 분 전문대학 대 학 금액 지급인원 1인당지급액 금액 지급인원 1인당지급액 정부 59,489,211 54,290 1, ,968, ,135 1,741.9 지방자치단체 2,054,274 2, ,990,967 5,578 1,074.0 사설 및 기타 13,851,168 15, ,375,031 55,396 1,721.7 합계 75,394,653 72,501 1, ,334, ,109 1,715.8 주:1인당지급액 = 장학금 금액/지급인원 자료:교육과학기술부 한국교육개발원(2009), 교육통계연보. 국립대학 전체 세출결산총액대비 기성회계 세출결산 비율(%)은 <표 Ⅲ-21>에서 보는 바와 같이 2000년 37.48%에서 2005년 41.18%로 꾸준히 증가하였다. 이는 학교 예산 집행에서 기성회비가 차지하는 비율이 점점 높아지는 것을 의미하며, 국립대학 들이 국고회계가 아닌 자체수입으로 쓸 수 있는 기성회비를 중심으로 등록금을 인상 하였기 때문이다. <표 Ⅲ-21> 국립대학 세출결산 총액대비 기성회비 비율변화(2001~2005) (단위:천원) 연 도 일반회계(국고) 세출결산 총액(a) 연도별 기성회비 세출결산총액(b) 세출결산총액 (c=a+b) 전체 결산대비 기성회계 비율(%) (d=b/c 100) ,321,421, ,232,812 2,113,654, ,492,304, ,785,480 2,379,090, ,598,889, ,349,366 2,552,239, ,755,895,379 1,097,846,894 2,853,742, ,788,009,083 1,237,222,110 3,025,231, ,868,723,481 1,308,148,520 3,176,872, 주:국립대학 43개교 자료:최순영(2006). 대학등록금 재정실태분석보고서, 06국감정책자료집, p.23.

122 96 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 국내 대학의 재정운영구조가 이처럼 등록금에 절대적으로 의존하고 있는 현실에서 등록금 문제는 곧 대학재정의 문제이기도 하다. 4) 대학 등록금 현황 <표 Ⅲ-22> 연도별, 설립별 등록금 추이 (단위:천원) 구 분 계 전문대학 대 학 국공립 사립 국공립 사립 입학금 수업료 기성 회비 계 입학금 수업료 계 입학금 수업료 기성 회비 계 입학금 수업료 최고 2, ,058 1,157 2, ,256 2, ,696 3, , 최저 1, , ,526 1, ,220 1, ,381 최고 3, ,690 1,533 5, ,100 4, ,372 6, , 최저 1, , ,984 1, ,532 3, ,744 최고 5, ,226 3,064 7, ,563 6, ,625 8, , 최저 , ,590 3, ,439 4, ,259 최고 4, ,225 2,156 8, ,322 6, ,580 9,843 1,117 8, 최저 , ,525 3, ,539 4, ,479 최고 4, ,022 2,393 8, ,576 7, ,250 10,390 1,004 9, 최저 1, , ,500 3, ,542 5, ,048 최고 4, ,022 2,500 10, ,976 8, ,197 12,693 1,094 11, 최저 1, , ,580 3, ,779 5, ,055 최고 6, ,236 2,301 9,710 1,000 8,710 10, ,218 11,278 1,228 10, 최저 1, , ,383 3, ,937 4, ,649 주:사립의 기성회는 수업료에 포함됨. 자료:교육과학기술부 한국교육개발원(2009), 교육통계연보 p.90. <표 Ⅲ-22> 그리고 [그림 Ⅲ-1]에서와 같이 대학의 연도별 등록금 추이를 살펴 보면, 1995년 이후 학제와 설립의 구분 없이 최고, 최저 금액 모두 매년 증가 추세를 보이고 있다. 이는 매년 물가상승률 등의 책정요인이 반영되어 등록금도 증가하고 있 는 것으로 파악된다. 2009년 국 공립대학의 최고 금액은 10,230,000원으로 국 공립 전문대학의 등록금 최고 금액보다 3,257,000원 높은 것으로 나타났다. 또한 2009년 사립대학의 최고 금액은 11,278,000원으로 사립전문대학의 최고 금액보다 1,568,000

123 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 97 원 높은 것으로 나타났다. 전체적으로 대학이 전문대학보다, 사립이 국 공립보다 등 록금이 높은 것으로 나타났다. [그림 Ⅲ-1] 대학 연도별 설립별 최고 최저 등록금 추이 (천원) 14,000 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2, (년도) 국공립(최저) 국공립(최고) 사립(최저) 사립(최고) (천원) 12,000 [그림 Ⅲ-2] 전문대학 연도별 설립별 최고 최저 등록금 추이 10,000 8,000 6,000 4,000 2, (년도) 국공립(최저) 국공립(최고) 사립(최저) 사립(최고)

124 98 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 <표 Ⅲ-23> 계열별 대학 등록금 현황(2009) (단위:천원) 계열구분 인문 사회 계열 자연계열 공학계열 예체능계열 의학계열 국 공립 사립 계 입학금 수업료 기성회비 계 입학금 수업료 최고 10, ,400 4,364 9,412 1,572 7,840 최저 2, ,162 1, ,680 최고 8, ,577 5,448 1,0395 1,034 9,361 최저 2, , ,418 최고 12, ,400 5,404 11,252 1,572 9,680 최저 3, ,800 5, ,029 최고 10, ,774 6,923 12,187 1,029 11,158 최저 2, ,663 5, ,173 최고 10, ,042 8,950 13, ,208 최저 5, ,631 6, ,946 주:1) 사립의 기성회 수업료에 포함됨. 2) 4년제 일반대학 기준임 자료:교육과학기술부 한국교육개발원(2009), 교육통계연보 국 공립대학 등록금 현황을 계열별로 살펴보면 최고 금액기준으로 공학계열이 12,227,000원으로 가장 높게 나타났고, 자연계열이 8,448,000원으로 가장 낮게 나타 난다. 사립대학 등록금 현황을 계열별로 살펴보면 최고 금액기준으로 의학계열이 13,143,000원으로 가장 높게 나타났고, 인문 사회계열이 9,412,000원으로 가장 낮게 나타났다. 전체적으로 자연계열과 인문 사회계열의 등록금이 낮은 것으로 나타났으 며, 공학계열과 의학계열의 등록금은 높게 나타났다. 그리고, 등록금의 전년대비 평균인상률을 살펴보면, 물가상승율의 3~5배까지 인상 되던 등록금이 2008년 금융위기 이후 어려워진 경제여건을 감안 대학 자체적인 동결 결정 등으로 인상이 억제되었다. 2010년은 2년 연속 동결시 대학재정 운영상 어려움 등으로 소폭 인상(국공립 2.4%, 사립 1.6% 인상으로 물가상승률 2.6%보다 적은 인 상) 되었다. 2001년 이후 연도별 등록금 인상률 추이는 <표 Ⅲ-24>와 같다.

125 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 99 <표 Ⅲ-24> 설립별, 계열별 대학 등록금 인상률 (단위:천원, %) 구 분 합계(평균) 인문 사회계열 자연과학 계열 공학계열 예체능계열 의학계열 국공립 2, , , , , ,494.8 사립 4, , , , ,431.1 국공립 2,616.3( 7.3) 2,183.8(7.4) 2,680.9( 8.4) 2,838.1( 7.5) 2,875.5( 7.6) 3,669.7( 5.0) 사립 5,126.8( 6.8) 4,422.9(6.8) 5,299.9( 6.8) 5,809.4( 6.9) 5,884.1( 6.9) 6,849.1( 6.5) 국공립 2,818.8( 7.7) 2,358.6(8.0) 2,886.1( 7.7) 3,046.2( 7.3) 3,142.1( 9.3) 3,970.3( 8.2) 사립 5,473.4( 6.8) 4,728.6(6.9) 5,664.5( 6.9) 6,029.4( 6.9) 6,273.3( 6.6) 7,331.8( 7.0) 국공립 2,902.7( 9.4) 2,491.8(9.3) 3,100.3( 9.1) 3,004.0( 8.8) 3,344.9(11.2) 4,625.7(16.5) 사립 5,775.9( 5.9) 5,004.1(6.1) 5,979.7( 6.3) 6,527.1( 6.0) 6,623.6( 6.3) 7,796.0( 6.3) 국공립 3,114.7( 7.3) 2,671.3(7.2) 3,346.5( 7.9) 3,255.8( 8.4) 3,539.7( 5.8) 4,855.6( 5.0) 사립 6,068.2( 5.1) 5,271.3(5.3) 6,292.3( 5.2) 6,872.9( 5.3) 6,955.2( 5.0) 8,205.4( 5.3) 국공립 3,426.8(10.0) 2,909.0(8.9) 3,632.4( 8.5) 3,635.1(11.6) 3,939.6(11.3) 5,451.7(12.3) 사립 6,464.7( 6.5) 5,623.2(6.7) 6,755.2( 7.4) 7,321.3( 6.5) 7,414.8( 6.6) 8,763.4( 6.8) 국공립 3,774.7(10.2) 3,187.7(9.6) 3,990.2( 9.9) 4,048.6(11.4) 4,380.9(11.2) 6,004.0(10.1) 사립 6,892.5( 6.6) 5,998.9(6.7) 7,203.8( 6.6) 7,836.0( 7.0) 7,905.3( 6.6) 9,381.6( 7.1) 국공립 4,169.0( 8.7) 3,569.0(8.5) 4,394.6( 8.7) 4,483.7( 9.3) 4,937.2( 9.1) 5,733.1( 7.1) 사립 7,380.3( 6.7) 6,397.3(6.7) 7,674.6( 6.8) 8,286.2( 6.7) 8,360.0( 6.4) 9,360.4( 6.5) 주:1) ( )는 전년대비 인상률임 2) 교육대학, 산업대학을 제외한 일반대학의 등록금 인상률임. 3) 2007년까지는 학생 수 가중평균방식으로 산출한 값이고, 2008년 등록금 평균은 학과수 가중평균방식으로 산출한 값임. 자료:한국사학진흥재단, 사립대학회계정보시스템-통계-등록금 ( 내부 자료(각 연도)

126 100 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 인상률(%) 12 [그림 Ⅲ-3] 대학 연도별 설립별 등록금 인상률 추이 년 2003년 2004년 2005년 2006년 2007년 2008년 연도 국공립대학 사립대학 물가인상률 <표 Ⅲ-24> 그리고 [그림 Ⅲ-3]에서와 같이 2008년 기준으로 국립대학의 등록금 평균액은 사립대학의 등록금 56.5% 수준에 머무르고 있으며, 2000년 이전에는 국립 대학의 인상률이 상대적으로 낮았다. 그러나 2000년 이후부터는 국립대학들이 다른 사립대학들의 교육의 질적 수준을 따라잡기 위하여 기성회비를 중심으로 한 등록금 을 인상하였고, 등록금 인상률이 사립대학의 인상률을 상회하는 최고 10%대까지도 치 솟는 등 사립대학과 물가상승률에 비해서 높은 수준을 유지하고 있음을 알 수 있다. 5) 국립대학 기성회비 기성회비에 대한 법령의 조항은 현재까지도 구체적으로 명시되고 있지 않으나, 기 성회비를 수업료와 동등한 납입금으로 간주하여 교육관련 법령, 소득세법 등에 반영 하여 왔고, 2010년 1월 개정 고등교육법 제11조에서도 그 밖의 납부금 으로 표현하 고 있다. 기성회비는 IMF에 의한 외환위기 사태 이후 납부 근거문제가 불거졌고, 학 생들이 제기한 등록금에 기성회비를 포함하여 고지하는 것은 부당하다 는 주장에 대 하여 법원이 대학의 납입금은 수업료와 기성회비 항목으로 구성되어 있으며, 기성회 비 부과는 정당하다 고 10월 14일 판결하면서 기성회비 문제는 법원판결로 일단락되

127 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 101 었지만 사립대학의 경우 예산서상의 교비회계와 기성회계를 구분하여 불필요한 행정 절차만 가중되고 있다는 인식하에 1999년부터 본격적으로 등록금의 수업료와 기성회 비 구분을 폐지하고, 수업료로 단일화 하여 예산편성 및 집행의 효율화를 도모하였 다. 기성회에 대해서는 각 국 공립대학의 규정집에 있는 기성회규약 에 자세하게 나 타나 있으며, 기성회규약은 대학마다 약간의 차이를 보이고 있다. 기성회규약 의 일 반적인 내용을 중요한 것만을 간략하게 정리해 보면, 회원자격은 학교에 재적하는 학생의 보호자 로 하고 있으며, 총회의 기능은 의결사항으로 규약의 제정과 개폐, 임원의 선출, 사업과 예산 및 결산 등이 있으며, 이와 같은 의결사항은 이사회에 위임할 수 있도록 하고 있으며, 임원의 선출은 총회 혹은 대의원 중에서 선출 하도록 되어 있으며, 기성회의 사업으로는 대학시설 등을 보충지원, 학교운영 등에 필요한 교육활동지원, 연구비 지급 등이 있다. 이상의 내용을 기성회의 기원과 대학 기성 회의 연혁으로 구분하며 설명하면 다음과 같다(황인성, 1999). (1) 기성회의 기원 1 학교후원회( ):1945년 8.15 해방 이후, 급증하기 시작한 취학인구에 비 해 수용할 교육시설이 크게 부족해지자 정부는 수익자 부담에 의한 재원 확보 방안을 추진하였고, 이와 더불어 학교 후원회의 성격을 지닌 각종 학부모 단체 가 발족되었다. 1947년 당시 교육예산은 전체 정부 예산의 5.5%에 불과하였으 며, 초등교육비 중 공교육비 부담이 30% 미만이었고, 학교경비의 70%이상을 학부모가 부담하였다. 후원회는 학교의 물질적 후원에 중점을 두고 교실의 확보 와 교원의 생계비 보조를 주된 목적으로 하였다. 2 사친회( ):교육사조의 영향으로 문교부는 후원회를 사친회로 개편하였 다. 사친회는 이전과 달리 단순한 후원단체가 아니라 교육단체 의 특성을 갖는 다. 그러나 사친회의 주된 목적은 학교후원회의 기능을 담당하였으나 극심하게 부족한 교육예산으로 인하여 사친회에 재정부담이 과중하게 돌아가고, 징수과 정에서의 여러 가지 문제들로 인하여 물의를 빚게 되자 1962년 학교수업료 및 입학금에 관한 규정을 개정하여 사친회 및 후원회의 회비징수를 금하였고, 이에 따라 사친회와 후원회가 존립 근거가 없어져 해체하였다.

128 102 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 3 대학 기성회(1963 ):교육재정이 부족한 상태에서 학부모의 물질적 후원이 현 실적으로 필요하였으므로 문교부는 교육시설의 학보와 학교 운영의 지원을 목 적으로 하는 기성회를 발족시켰다. 설립 초기에는 본래의 설립 취지에 맞게 기 성회비가 부족시설 확보에 주로 쓰였으나, 1964년 이후에는 교원의 봉급문제가 심각하여 설립 목적과는 달리 전체 회비중 60%를 교원 후생비로 사용하게 되 었고, 징수과정에서의 문제 등으로 여러 가지 사회문제로 발전하였으며, 종래의 사친회에서 해결해 주던 부수적 경비가 없어지자, 기성회비 외에도 각종 잡부금 이 징수되어 학부모들에게 이원적 부담을 주게 되는 등 많은 문제를 야기시키 자 기성회는 다시 해체되기 시작하였다. 4 육성회(1970 ):문교부는 1970년 2월에 학교교육 정상화에 관한 지침 을 마 련하여 기성회를 해체하고 육성회를 발족시켰다. 이 지침에 의해 발족된 육성회 는 기성회비와 모든 잡부금을 육성회비로 일원화하고 어떤 형태의 잡부금도 징 수하지 못하도록 하였다. 육성회의 성격은 설립취지에 따라 재정적 후원 단체의 성격에 국한되었다. 그리고 이 지침에 의하면, 육성회 운영을 위한 회비 기준액 은 학부모의 부담 능력, 당해 지역 생계비, 물가상승률을 감안하되 학부모의 소 득계층에 따라 차등 책정하도록 하였으며, 그리고 육성회 예산은 교사생계 보조 에 60%, 학교운영비에 36%, 학생복지비에 4%를 사용하도록 하고 있다. 그러나 육성회는 이후 여러 차례 관련 규정의 개정을 거쳐 왔다. 특히 육성회비는 1972 년부터 연차적으로 국고로 전환되고 있다. (2) 대학 기성회의 연혁 대학 기성회는 지난 1963년 수익자 부담을 원칙으로 사립대학의 취약한 재정기반 을 보완하기 위해 교육시설 확보 등 주요 교육재원의 확보수단이 되어 왔으며, 이러 한 측면에서 초 중등학교 육성회와 유사한 기능을 가지고 있는 대학 기성회의 연혁 을 간략하게 정리하면 다음과 같다. 1 각급학교 기성회 발족(1963.3):교육시설 확보 및 학교운영 지원으로 교육정상 화 도모 목적 2 각급학교 기성회규약 준칙 시달( ) 3 국립대학의 기성회회계를 합리적으로 운영하기 위하여, 국립대학(교) 비국고회

129 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 103 계관리규정 을 교육부훈령으로 제정( ) 현재에 이름 4 기성회비 결정은 교육부장관이 경제기획원장관과 협의결정(1988년까지) 년도부터 기성회비 자율결정 6 사립대학은 수업료 이외에 학교재정을 보조하기 위하여 국립대학에 준하여 기 성회회계를 운영하여 오던중, 사학기관재무회계규칙에 대한 특례규칙 을 개정하면서 기성회비를 학교회계에 포함하여 예산을 편성 년 이후 부터는 사립대학의 경우 기성회를 해산(청산)하고 수업료와 기성 회비의 구분을 폐지하여 수업료로 단일화 국 공립대학의 세입에서 기성회비가 차지하는 비율(의존율)은 앞서 설명한 바와 같고, 등록금의 인상 추이를 보다 구체적으로 살펴보면 <표 Ⅲ-25>와 같으며, 국고 회계가 아닌 자체수입으로 쓸 수 있는 기성회비의 인상폭이 수업료(국고회계 귀속)의 인상폭에 비하여 큼을 알 수 있다. 등록금 총액대비 기성회비 비율은 2000년 77%이 던 것이 2006년에는 80.1%로 증가하였다. 연 도 <표 Ⅲ-25> 국 공립대학 재학생 1인당 연간 등록금 인상 현황 재학생 1인당 연간등록금(학부생기준) 수업료 기성회비 등록금총액 금액 인상율 금액 인상율 금액 인상율 (단위:천원) 기성회비비율(%) (기성회비/ 등록금총액) 2000년 504-1, % 2, % 2001년 % 1, % 2, % 77.0% 2002년 % 1, % 2, % 77.5% 2003년 % 2, % 2, % 78.0% 2004년 % 2, % 2, % 78.9% 2005년 % 2, % 3, % 79.5% 2006년 % 2, % 3, % 80.1% 주:국공립대:일반대학, 산업대학, 교육대학 등 + 서울시립대 자료:최순영(2006), 대학등록금 재정실태분석보고서, 06국감정책자료집.

130 104 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 다. 대학 등록금 책정방식 및 절차 1) 예산결정의 개념 대학의 등록금 책정은 예산결정의 전단계로 넓은 의미에서 예산결정의 범위에 포 함된다. 예산결정은 예산과정중 예산편성과 예산심의를 포괄하는 개념으로 한정된 재 원의 배분 사용에 대하여 개인 혹은 집단의 여러 주체가 참여하여 예산이 결정되기 까지의 각 과정에서 개인이나 집단의 의견이 집결되고 조정되어진 결과인 것이다. 따 라서 예산결정은 조직의 목적달성을 위하여 예산의 규모를 얼마로 할 것인가의 문제 에서부터 시작하여 예산집행과 관련하여 이해관계가 대립하는 이해집단간의 제로섬 게임과 같은 예산확보 투쟁을 어떻게 합리적으로 주어진 예산규모내에서 각 부문에 재원을 할당할 것인가를 결정하는 의사결정과정의 산물이라고 할 수 있다. 최근 국공 립 및 사립대학의 예산결정은 재원배분상의 의사결정보다 재원확보과정에서 학생 등 의 이해당사자들의 등록금 인하 등의 투쟁에 대해 합리적으로 어떻게 조정할 것인가 의 의사결정과정이 중요하게 되었다. 교육재정의 배분은 배분을 통하여 궁극적으로 달성하고자 하는 목표, 즉 추구하고자 하는 가치가 무엇이냐에 따라서 배분의 방법이 달라질 수 있다. 예산편성과정에서 보다 강조되어야 할 가치기준으로 자율성, 효율성, 합리성, 책무성 등으로 세분하여 보면 다음과 같다(설건석, 1999). (1) 자율성 자율성이란 자기규율 및 자기통제를 의미하며 자신의 행위를 지배하는 규범이다. 떠한 규칙을 스스로 생각하고 결정하며 그것을 실천하는 자유의지이다. 이것은 자기 의 행위에 대해 제3자의 관여를 받지 않고 또한 외적인 권위나 통제로부터 벗어나 비 교적 독립적으로 자유로운 입장에서 스스로 결정하고 행하는 것을 의미하는 것으로 써 교육현장에서는 가장 중요시되는 준거이다. (2) 효율성 효율성이란 효과성과 능률성을 포괄한 개념으로 최소의 비용으로 최대의 효과를 얻으려는 가치이다. 효율성은 두 가지 측면에서 볼 수 있다. 교육의 효과는 동일하되 투입할 교육자원을 최소화 하려는 측면과 동일한 교육자원을 투입하여 최대의 교육 효과를 가져오도록 운영하는 측면이 있다. 교육투자의 효율성은 투자에 대해서는 어 느 정도 명확하게 측정할 수 있지만 교육효과 산출이 상당히 모호하기 때문에 효율성

131 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 105 을 계량화하기는 쉽지 않다. (3) 합리성 합리성이란 목표와 수단, 원인과 결과의 관계를 명확히 정립하여 교육목표와 투자, 그리고 산출의 당위적인 가치를 추구할 수 있도록 재정운영의 타당성과 공정성을 기 하는 것을 말한다. 합리성은 목표와 가치의 명료화 정도, 원인과 결과 관계에 대한 인 지정도에 따라 경제적 합리성, 기술적 합리성, 정치적 합리성으로 구분할 수 있다. 경제적 합리성은 목표나 가치가 분명하고 투입과 산출에 관한 지식이 완전하기 때 문에 총체주의적 입장에서 예산과정에 접근하게 된다. 수단적 합리성은 목표나 가치 는 분명하지만 그와 같은 목적달성을 위한 수단의 원인 결과관계에 관한 지식이 불 완전하기 때문에 예산상의 결정은 어느 정도 목표달성에 접근하고 있다고 생각하느 냐에 따라 이루어진다. 정치적 합리성은 목적이나 가치가 불분명하고 원인 결과 관 계의 지식도 없으므로 협상과 타협에 의한 다른 기준에 의하여 예산을 결정하게 되며 점증주의적 접근방법을 선호한다. (4) 책무성 책무성이란 개인이나 기관의 자기가 한 일이나 산출에 대해 기꺼이 책임을 지고 입 증되거나 알게 된 과오를 수정할 수 있는 정도를 말한다. 책무성은 교육의 생산성을 높이기 위하여 효율성과 더불어 부각된 가치로써 교육에 대한 재정적 투입은 그에 상 응하는 산출을 기대하는 책임성을 강조하는 것이다. 즉 사용한 경비에 대해서는 납득 할만한 명분을 제시하고 그에 대한 책임을 져야함을 의미한다. 따라서 한정된 교육재 원을 배분하는 자의 책무성과 간과할 수 없는 사항이다. 2) 대학의 예산 편성 및 등록금 책정과정 (1) 국립대학 한재만(2001)의 논문을 인용하여 국립대학의 예산편성 및 등록금 책정과정을 제시 하면 다음과 같다. 국립대학 예산회계의 구조와 운영현황 국립대학의 예산회계는 국고회계인 일반회계 및 교육관련 특별회계가 있으며, 비국 고회계인 기성회회계, 발전기금, 소비조합 등과 독립회계인 산학협력단회계가 있다.

132 106 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 또한 대학으로부터 분리되어 특수법인으로 운영되고 있는 국립대학교병원회계가 있다. 국고회계 중 학생들이 납부하는 입학금과 수업료가 세입으로 포함된 일반회계는 중앙정부의 일반적인 예산편성 및 심의절차를 통해 결정되며, 교육과학기술부로 편성 된 예산을 각 국립대학별로 예산을 재배정하여 운영하고 있다. 비국고회계 중 기성회회계는 주재원이 기성회비와 국고보조금, 수입대체경비 등의 재원으로 구성되어 있다. 기성회회계는 국립대학(교) 비국고 회계 관리규정 에 따라 각 국립대학별로 자율적으로 예산을 편성하여 운영하고 있다. 국립대학의 예산회계의 운영현황을 보면, 국고회계인 일반회계는 국고보조금을 제 외하고는 자체수입의 대부분은 학생들이 등록금의 일부를 납부하는 입학금과 수업료 이며, 그 외 재산수입, 경상이전수입, 면허 및 수수료 수입, 관유물매각대 등의 수입 으로 구성되어 있다. 한편 국립대학 국고 일반회계를 기준으로 세출대비 자체수입비 중은 20% 이내로 통상 14~15%정도 수준이다. 비국고회계인 기성회회계제도는 1977년 1월 기성회회계와 별도로 각 대학에서 직 접 징수 운영 중이던 실습비 교양지도비 학도호국비를 기성회회계로 통합하여 단 일회계로 운영하도록 국립대학(교) 비국고 회계 관리규정 이 마련되어 시행되고 있 다. 기성회회계 세입을 보면 학생들의 기성회비와 일반회계로부터 교원연구보조비 및 목적사업비 등에 지원되는 국고보조금, 전년도 이월금, 이자수입 및 수입대체성경비 사업의 수입금 등이 있다. 이 세입중 국고보조금을 제외한 나머지 세입원들은 국립대 학의 자체 세입으로 기성회비가 대부분을 차지하고 있어 세입원의 편중성을 보이고 있다. 국립대학의 재정 현황에 있어서 국고 일반회계와 기성회회계의 세입면에서 국 고보조금을 제외한 기성회회계의 자체 세입규모는 국고세입 규모의 4배에 달하고 있 으며, 등록금에서 기성회비가 차지하는 비율이 2006년 통계기준으로 80.1%일 정도로 비중이 상당히 높은 편이다. 기성회 예산의 편성과정 국고 일반회계의 예산은 교육과학기술부와 국회라는 예산편성과 심의절차를 거쳐 배분되므로 입학금과 수업료에 대한 책정은 정부배분예산에 의해 결정된다고 보면 될 것이다. 사실상 국립대학의 등록금의 책정은 기성회비의 결정이며, 기성회 예산의 편성 과정에서 찾아봐야 할 것이다.

133 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 107 기성회 회계는 앞에서 언급한 바와 같이 총장이 기성회 규약이 정한 바에 따라 기 성회 세입 세출예산을 편성하여 회계연도 개시전인 2월말까지 기성회 이사회의 의 결을 받음으로써 편성이 완료된다. 기성회 예산편성방법으로는 기성회 회계의 주 세 입원인 기성회비를 먼저 책정한 후 이를 근거로 세입을 추계하여 세입의 범위내에서 세출예산을 편성하는 방법과 국고의 부담이 미치지 못하는 사업별 세출예산을 먼저 편성한 후 기성회비를 책정하는 방법이 있다. 그러나 현실적으로 대학운영에 소요되 는 예산이란 다다익선이요, 또한 각 기관에서 요구하는 소요예산을 모두 수용한다면 교육수혜자의 부담이 가중되기 때문에 대부분의 대학에서 먼저 기성회비 책정안을 마련한 후 예산편성 작업과정에서 기성회비를 결정하고 예산안을 확정하게 된다. 따 라서 기성회 예산편성과정의 시작과 끝은 기성회 회계의 주 세입원인 기성회비를 결 정하는 과정으로부터 시작되면, 결정됨으로써 사실상 종료된다고 할 수 있다. 기성회비 결정(책정) 기성회비의 책정은 교육수혜자의 부담금으로 기성회 이사회에서 심의 의결되어 결정된다. 기성회비의 결정은 대학운영에 있어서는 국고부담이 미치지 못하는 범위의 한계를 설정하는 문제, 그리고 비용부담의 당사자인 학부모와 학생의 직접적인 이해 관계에 있기 때문에 매우 민감한 사항이다. 따라서 기성회비 회계의 주세입원이 되는 기성회비를 결정하기 위해서는 먼저 합리적이고 타당성을 갖고 기준을 작성하는 것 이 중요하다. 기성회비를 결정하기 위해서는 기준으로는 교육비, 기성회 사업으로 추진할 주요 사업계획 등의 등록금 책정요인이 그 기초가 될 수 있다. 그 외에 기성회회계에서 가 장비중을 많이 차지하는 인건비(기성회직원 처우개선, 교직원의 연구비 및 복리후생 적 경비 등)의 증액요인 분석을 들 수 있다. 기성회비 책정의 기준중 교육비를 책정의 기초자료로 활용하는 것이 가장 합리적이고 과학적인 방법이나 실질적으로 기성회비 결정의 참고자료 정도에 그치고 있는 실정이다. 일반적으로 기성회비의 책정가정은 인상요인이 발생하면 책정안을 작성하는 단계, 의겸수렴단계, 심의 확정단계를 거치게 되며 주요 국립대학의 기성회비 책정과정을 단계별로 구분하여 보면 <표 Ⅲ-26>과 같다. <표 Ⅲ-26>에 의하여 각 단계별 과정을 살펴보면 먼저 등록금 책정안을 작성하는

134 108 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 단계에는 주로 예산과, 경리과 등 재무관리 부서에서 각 기관별 주요사업을 파악하는 등 기초자료를 조사하여 인상요인을 분석하고 재정추계를 통한 책정안을 마련한다. 이 단계에서 다음 회계연도의 기성회의 운영방향과 사업계획이 반영되어 진다. <표 Ⅲ-26> 주요 국 공립대학 기성회비 책정과정 대학별 책정안 단계 의견수렴단계 확정단계 A대학 (서울) B대학 (충남) C대학 (충북) D대학 (광주) E대학 (전남) F대학 (부산) 재정수요, 학교 재정수입 현황, 물가상승률, 경제성장률 등 각 종 경제지표, 등록예정자 수 등 조사 책정(안) 작성:예 산과 기초자료조사 - 물가상승률 - 신입생 수 및 재학생 수 - 세입 및 세출예산 현황 등록금 책정안(등록금 인상률) 마련:경리과 재정 워크숍 화요회의 심의 재정위위회 심의 학장회 심의 평의원회 심의 의견수렴 및 등록금 책정위원회 구성 - 기획예산위원회 및 학생회(대학 원포함) 의견수렴 구성:기획예산위원회위원 4명, 총 학생회 임원 3명(총7명) 등록금 책정위원회 협의 - 관련 자료를 기초로 등록금 협의 기초자료 조사, 전년 대비 증 기성회비협의지원위원회(학교대표, 교 가요인 분석 책정안 작성 수, 직원으로 구성) 논의 학생회 의 (경리과) 견 수렴 기초자료조사, 전년도대비 특 별증가요인 분석 책정안 작 성(경리과,재정관리과) 재정위원회심의 평의원회 심의 기성회비책정위원회(9명) 합의 기초자료조사, 전년도대비 특 학생대표 4명(학생회 추천), 학부모 별증가요인 분석 책정안 작 대표 1명(기성회장 추천), 학교대표 성(경리과) 4명(교수평의회추천 1명 포함) * 세출예산요구:분임부서 * 기초자료 작성:재무과 - 경제 및 사회적 여건 - 우리대학 재정 여건 - 예산 증액 요인 - 주요 국 공립대학 인상 률 고려 - 최근 5년간 인상률 수준 고려 * 대학발전협의회 협의 * 책정(안) 확정:재무과 대학발전협의회 심의 및 건의 간부회의 심의 교무회의 심의 기성회이사회 심의의 결( 기성회이사회에 학생대표를 참석케 하여 등록금 책정에 관련된 의견 개진) 등록금 심의 결과 통보( 등록금책정 위원회) - 기획예산위원 회, 경리과, 재정 총괄본부 통보 기성회이사회 심의 의결 기성회이사회 심의 의결 기성회이사회 심의 의결 기성회이사회 심의 의결

135 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 109 <표 Ⅲ-26> 주요 국 공립대학 기성회비 책정과정 (계속) 대학별 책정안 단계 의견수렴단계 확정단계 G대학 (제주) H교육 대학 (서울) I대학 (경기) J대학 (공립) 등록금 책정관련 기초 자료 수집 등록금 책정실무협의회(교수, 직원, 학 - 해당연도 세출 예산 규모, 생, 학부모 대표 등 12명으로 구성) 물가인상률, 타 대학 등록금 협의 본부 업무협의(총장, 주요보직 책정 현황 등 자) 보고 및 의견수렴 학무회 심의 등록금 책정(안) 작성(재정과) 기성회 이사회 심의(기성회비) 물가인상률, 학생수 현황, 예산 등록금협의 T/F팀 운영 학생회 대 현황 등을 고려하여 기초자료 표와 학교측과의 협의를 통해 학생 의 수집, 전년도대비 인상요인 분 견 수렴 석 책정안 작성(경리과) 1. 등록금 책정 의견 수렴 등록금 책정관련 계획 수립 및 내용:등록금 책정(안)에 대한 의 자료조사 견수렴 내용 책정조직:기성회예산편성소위원 - 예산사업 규모파악 및 회, 학생대표 예산요구자료 취합정리 참여주체:위원장(기획처장), 평교 - 타대학 등록금 책정현황 수대표 6인, 직원대표3인, 총학생회 조사 2. 등록금 책정(안) 보고 - 물가상승률 등 경제지표 내용:등록금 책정(안) 보고 조사 책정조직:교무위원회 책정조직:사무국 총무과 참여주체:총장, 교무처장 등 보직 참여주체:총무과 경리팀 교수 13명 국내외 경제전망(물가, 경제성 장률 등) 전년도 등록생 수 총학생회 협의 예산실무위원회 1차 및 평균 등록생수 현황 세출 심의 예산위원회 2차 심의 교무 소요액 파악 타 대학 등록금 위원회 의결 책정 현황 심의결과에 따라 총장이 확정 기성회이사회 심의 의결 (총장:기성회 상임이사) 기성회이사회 심의 의결에 따라 총장이 확정 기성회이사회 심의 의결 주:본 자료는 교육과학기술부의 협조공문을 통해서 주요 국립 및 공립대학을 조사한 자료임. 다음 단계인 학내의견을 수렴하는 단계에서는 예산 경리과 등에서 마련한 책정안 을 토대로 각 대학별로 다양한 방법에 의하여 학내의견을 수렴하는 절차를 두고 있 다. 재정위원회, 대학발전협의회, 기획위원회(기획예산위원회), 대학평의원회, 교무위 원회(교무회의) 등이 있으며, 대부분의 대학은 이러한 기구를 통하여 학내의견을 수 렴하고 인상률을 조정하게 된다. 이 과정은 기성회비 결정에 있어서 가장 중요한 과 정으로 가능한 인상률을 높게 책정하여 교육투자액을 늘리려는 대학본부의 입장과 인상분을 가능한 교수연구활동비에 많이 투자하기를 기대하는 교수회의 입장, 그리고 부담을 최소화하되 학생수혜경비를 최대화하려는 학생측의 입장이 서로 충돌하게 되

136 110 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 고 때로는 학내소요의 빌미를 제공하기도 하나 대부분 상호협상과 흥정을 통하여 내 부적으로 합의를 도출하게 된다. 이러한 과정을 거쳐 학내의견이 조정되어지면 차기 회계연도에 학부모와 학생이 부담하여야 할 기성회비가 사실상 결정되어 지게 되며 기성회의 세입 세출 예산내용인 증감내용과 사업내용의 개략적으로 결정되어 진다. 따라서 이 과정은 기성회 예산편성에서 핵심적인 과정이라고 할 수 있다. 마지막으로 확정하는 단계는 각 대학별 기성회 이사회를 통하여 이루어지는데 대 부분의 대학에서 기성회 규약이 정한 바에 따라 형식적인 절차를 거치는 단계이다. 하지만 일부대학에서는 기성회 이사회에서 실질적인 검토가 이루어지고 대학측에서 제시한 책정안이 조정되어지는 경우도 있다. A대학의 경우 인상안을 작성하는 단계에서는 기초자료조사와 인상안을 작성하는 과정이 예산과 주도로 이루어지고 있다. 기초자료조사과정에서는 당해연도 세입 세 출예산서에 의거 사업비와 인건비의 증액 또는 감액요인을 분석하고, 각 단과대학별 기관별 추진사업계획서(예산요구서)를 받아 이를 검토하여 추가소요액을 추정한 다 음 물가상승률 등이 각종경제지표, 등록금예정자 수, 타 대학의 계열별 기성회비 징 수액 등을 조사비교한 후 기성회비 책정안을 작성한다. 두 번째 단계인 학내의견 수렴단계는 재정 워크숍 화요회의 심의 재정위위회 심의 학장회의 심의 평의원회 심의과정을 거친다. 재정워크숍 등을 통해서 예 산과에서 작성 제시한 책정안에 대하여 심의 검토 토의한다. 이때 기존 기성회 세 입 세출 예산에 대한 증감요인 분석, 신규소요액에 대한 타당성 검토, 신규사업의 규모, 그리고 타 대학의 계열별 기성회비 징수액을 비교검토하고 요구부서의 의견청 취 등을 하게 되며 수차에 걸친 협상결과 합의된 책정안을 대학의 의견으로 제시를 한다. 일부학교에서 이 단계에서 책정안을 교무회의를 통해서 확정하기도 한다. 마지막 단계인 확정단계는 기성회 규약이 정한 바에 따라 기성회 이사회에서 계열 별 기성회비 징수액을 최종 결정하는 단계이다. 형식적으로 기성회의 심의 의결된 책정안은 최종적으로 총장이 확인함으로써 확정된다. (2) 사립대학 사립대학 예산회계의 구조와 운영현황 우리 나라의 사립대학은 관할청인 교육과학기술부로부터 예산 및 결산에 대한 규

137 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 111 제를 받도록 되어 있으며, 따라서 예산에 대한 기본규정도 법률체계 형식을 빌어 조 문위주로 되어 있다. 즉, 사립학교법과 동법시행령을 시작으로 1967년 7월 19일 부령 인 사학기관 재무회계규칙 이 제정되어 모든 사립학교 회계처리에 대한 기본이 되 고 있다. 그러나 모든 사학기관에 적용되는 이 규칙은 몇 가지 문제를 지니고 있어 예산규모가 크고 보다 체계적인 예산과 결산이 필요한 사립대학의 경우에 까지 적용 하는 데는 한계가 있었기 때문에 이를 보완하여 1981년 2월 28일 사학기관 재무회 계규칙에 대한 특례규칙(이하 특례규칙 이라 한다) 이 제정되었다. 특례규칙은 주로 사립대학의 예산 및 결산에 관한 규정으로 이전의 사학기관재무회계규칙이 일반적인 사학기관의 예산과 결산에 대한 규정이외에도 재산 물품 장부와 서식에 대한 내용 을 담고 있는 것과는 차이가 난다. 사립대학의 예산회계는 국립대학이 국고와 비국고회계로 구분되는 것과 같이 학교 회계와 법인회계로 구분되며, 학교회계는 교비회계와 기성회회계가 있다. 그러나 기성 회비의 부과의 정당성 논란과 예산서상의 교비회계와 기성회계를 구분하여 불필요한 행정절차만 가중되고 있다는 인식하에 1999년부터 본격적으로 등록금의 수업료와 기 성회비 구분을 폐지하고, 수업료로 단일화하여 예산편성 및 집행의 효율화를 도모하였 다. 이외에도 학교회계에 속하나 사실상 독립적인 부속병원회계, 산학협력단회계, 학 교기업회계가 있으며, 법인 예산회계는 법인일반업무회계와 수익사업회계가 있다. 사립대학의 예산회계의 운영현황을 보면, 학생들이 납부하는 입학금과 수업료가 수입으로 포함된 교비회계는 주재원이 등록금 수입과 재단전입금, 기부금, 국고보조 금, 수입대체경비 등의 교육부대수입, 이자 등의 교육외수입으로 재원을 구성하고 있 으며, 특례규칙 에 따라 각 대학별로 자율적으로 예산을 편성하여 운영하고 있다. 한편 사립대학 교비회계를 기준으로 세출대비 등록금수입비중은 60~80%내외 수준 으로 국립대학과 달리 등록금 등 자체수입에 대한 의존율이 높은 편이다. 교비회계 예산의 편성과정 사립대학의 회계는 기성회 자체가 폐지되었기 때문에 실제적으로 존재하는 것은 교비회계만이다. 교비회계의 예산은 앞에서 언급한 바와 같이 특례규칙 이 정한 바 에 따라 수입 지출예산을 편성하여야 한다. 먼저 법인회계 및 학교회계의 예산편성 요령을 회계연도 개신 2개월전에 확정하도록 하고 있으며, 회계연도 개시 30일전까지 법인이사회에 제출하고 법인이사회는 20일전까지 심의 의결을 함으로써 편성이 완

138 112 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 료되게 된다. 교비회계 예산편성방법으로는 교비 회계의 주 수입원인 등록금을 먼저 책정한 후 이를 근거로 수입을 추계하여 수입의 범위내에서 지출예산을 편성하는 방 법과 사업별 세출예산을 먼저 편성한 후 수업료 등의 등록금을 결정하는 방법이 있 다. 국립대학 책정과정에서와 같이 현실적으로 각 기관에서 요구하는 소요예산을 모 두 편성한다는 것은 어려운 일이므로 대부분의 대학에서 먼저 등록금 책정안을 마련 한 후 예산편성과정에서 등록금액을 결정하고 예산안을 확정하게 된다. 따라서 교비 회계의 예산편성과정의 시작과 끝은 주 세입원인 입학금 및 수업료 등의 등록금을 결 정하는 과정으로 부터 시작되며, 등록금이 책정되어 학생 및 학부모에게 고지됨으로 써 사실상 종료된다고 할 수 있다. 등록금의 책정과정 및 결정(책정) 등록금 책정 절차에서는 원가분석 여부, 학생 참여 정도, 등록금 책정을 위한 별도 위원회 구성 여부 등에 따라 책정방식을 유형화할 수 있는데 그 내용은 <표 Ⅲ-27> 및 [그림 Ⅲ-4]와 같다. [그림 Ⅲ-4] 사립대학의 등록금 책정 절차 교육비 분석 각 부서 차년도 사업소요예산 요구서 취합 대학재정 총교육비 추정 대학 정책 대학재정 재원 산출 등록금의 비율 추정 등록금 책정 전공별, 학년별, 과정별 등록금 산출 사회경제적 여건 대학내 관련집단과의 협의 자료:김영식 외 (2006), 대학등록금 실태조사 및 책정모델 개발 연구, 정책연구과제, 2006-지 정-56, 교육인적자원부

139 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 113 사립대학의 입학금 및 수업료 등의 등록금 책정은 교육수혜자의 부담금으로 학생 들과의 등록금 협상을 거쳐 대학평의원회의 자문을 거쳐 최종적으로 법인이사회에서 심의 의결되어 확정된다. 책정시 활용되는 기초자료의 측면에서는 교육비 및 원가분석 자료의 반영, 계열별 책정 근거자료 활용, 부서별 혹은 단과대학별 예산요구의 수렴 및 조정 여부 등이 등 록금 책정 유형 구분의 세부적인 기준이 될 수 있다. 이러한 등록금의 책정과정 및 결정에 관하여 보면 다음과 같다(이정미, 2009). <표 Ⅲ-27> 현행 등록금 책정유형 구분 기준 영 역 책정 절차 책정시 활용 자료 책정시 반영 요소 구분 기준(예시) - 교육비 또는 원가 분석 - 학생 참여 - 별도 위원회 구성 등 - 교육비 또는 원가 분석 자료 반영 여부 - 계열별 책정 자료 활용 여부 - 부서별/단과대학별 예산요구 수렴 조정 등 - 대학 외부 요인:국고지원, 물가, 타대학 수준,... - 대학 내부 요인:인건비, 관리운영비, 발전계획,... 자료:이정미(2009), 대학등록금 및 학생 1인당 교육비 공시지침개발, 전문가회의자료, 한국교육 개발원. 책정시 산정근거로 반영되는 요소로는 대학 내부 및 외부 요인들의 다양한 조합에 의해 책정방식을 유형화할 수 있으며, 등록금 책정관련요인들은 내적 요인과 외적 요 인, 내생변인과 외생변인, 현상유지변인과 교육여건변인, 인상요인과 억제요인, 직접 적 요인과 간접적 요인 등으로 분류되고 있다. 수업료 등의 등록금을 결정하기 위한 기준으로는 교육비, 교육활동 사업으로 추진 할 주요사업계획 등의 등록금 책정요인이 그 기초가 될 수 있다. 그 외에 학교회계에 서 가장 비중을 많이 차지하는 교직원 인건비의 증액요인 분석을 들 수 있다. 이러한 다양한 요인들을 나열하고 실제 활용 여부를 검토하여 활용요소별로 등록 금 책정방식을 유형화할 수 있으나, 국내 대학에서는 일반적으로 학생 참여, 위원회

140 114 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 구성, 부서별 예산요구 반영, 대학 내부 및 외부의 다양한 요인 고려 등을 통해서 등 록금이 책정되고 있다. 학생 1인당 등록금은 등록금 수입 필요액(=차년도 소요 예 산-등록금 이외 수입) / 학생수 공식이 보편적으로 사용되고 있다. 사립대학 역시 등록금의 책정 기준 중 교육비 등을 책정의 기초자료로 활용하는 것 이 가장 합리적인 방법이나 실질적으로 일부 사립대학에서 활용하고 있으나 참고 자 료 정도에 그치고 있는 것이 현실이다. 보통 등록금 책정안이 마련되는 시기는 학생들과 등록금 인상안에 대한 협상을 할 시점인 12월 중순 이후이며, 협상결과에 따라 다음해 1월 초까지 예산편성이 미루어 지는 경우도 있다. 그러나 대부분 신입생에 대한 등록금 고지시기인 1월말 이전에 사 실상 등록금액이 결정된다. 등록금의 책정은 법인이사회의 심의 의결로 확정되나 이 는 당위적인 것이고 시기적으로 법인이사회에 제출 이전단계에서 총장이 확정함으로 써 등록금액은 결정된다고 봐야할 것이다. 일반적으로 사립대학 등록금의 책정은 인상요인을 발생하면 책정안을 작성하는 단 계, 의겸수렴단계, 심의 확정단계를 거치게 되며 주요 사립대학의 등록금 책정과정 을 단계별로 구분하여 보면 <표 Ⅲ-28>과 같다. <표 Ⅲ-28> 주요 사립대학 등록금 책정과정 대학별 책정안 단계 의견수렴단계 확정단계 ᄀ대학 (서울) ᄂ대학 (서울) ᄃ대학 (서울) ᄅ대학 (서울) - 기초자료조사:물가상승률, 학생수, 등록금협의위원회(교수, 직원, 학생) 타대학 등록금 등 - 세입 세출 예산 자료 작성 구성 - 등록금 인상(안)에 대한 협 의 - 총학생회(서울캠퍼스, ERICA 총장 결정 - 전년도대비 특별증감요인 분석 책 캠퍼스) 질의/요구안 답변/수렴 - 정안 교무위원(또는 처장단)회의 심의 단과대학 자율인상률 의견수렴 교무위원회의 등록금 책정 관련 자료 수집 등록금 등록금 책정 위원회 의견수렴 등 의결 및 책정(안) 작성 록금 책정(안) 설명회 개최 이사회 승인 기초자료조사, 등록금 책정관련 자료분 북악발전위원회 의견수렴 총장 결정 및 석 및 의견수렴 반영 책정안 작성(예 (학생대표, 교수, 직원이 참여논의) 법인보고 산조정팀) 기초자료조사, 전년도대비 특별증가요 등록금 책정위원회 대학평의회 법인이사회 인 분석 책정안 작성(기획예산과) 자문 총장결재 의결

141 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 115 <표 Ⅲ-28> 주요 사립대학 등록금 책정과정 (계속) 대학별 책정안 단계 의견수렴단계 확정단계 물가인상률, 경제성장률, 타대학 등록금 ᄆ여자 학교, 학생 인상률 등 기초자료조사, 전년대비 신규 대학 등록금책정위원회 심의 합의서 작성 / 사업 현황분석 등 책정안 작성(기획 (서울) 총장 결정 예산과) 기초자료조사(추정등록금 수입, 등록예 총장 교육연구환경개선소위원회 의견수렴 ᄇ대학 상 학생 수), 전년도대비 증감요인(입학 내부결재 행정협의회 워크숍 교무위원회 (서울) 정원 증감, 장학제도 개선 등) 분석 이사회 심의 대학평의원회 자문 책정안 작성(예산기획팀) 심의 의결 ᄉ대학 기초자료조사 신규사업조사 예산 대학평의원회 자문 (서울) 편성 책정안 작성(기획예산팀) (필요 시 사전 소회의 개최) 총장 결정 기초자료조사 등록금협의회를 거쳐 학생대표측 의 ᄋ대학 전년 대비 특별증가요인 분석 견수렴 기획조정처에서 최종 등록 (서울) 해당연도 사업예산 대비 세입 부족액 금 책정안 마련 파악 책정안 마련 (기획조정처) 총장 결정 1. 대내외 환경분석(경제지표, 소비자 물가지수, 주요 공공요금 인상율, 공 ᄌ여자 무원 임금인상율 및 주요 산업 평균 대학평의원회 자문 대학 보수 인상율, 타대학 등록금 현황 등) 예산관계자 회의 (처장회의) (서울) 2. 지출예산과 수입예산 예상하여 수지 총장 결정 차익 발생분 파악 책정안 작성(예산기획팀) 기초자료조사(전년대비 특별증가요인 대학 경영층 분석 등) (총장) 등록금 총학생회와의 협의 (의견수렴) ᄎ대학 차년도 등록금 인상율 계획 수립 결정 기획위원회 심의 (경북) 경영전략회의(보직자참여)에서 인상 법인이사회 교무위원회 심의 율 협의 심의 의결 차년도 등록금 책정안 작성(기획예산팀) 확정 삼자협의회 등록금 책정자료조사, 전년도대비 증감 ᄏ대학 삼자협의회(교수대표 4명, 학생위원 4 결정사항을 요인 분석(인건비, 운영비, 주요사업비 (부산) 명, 행정당국 4명) 구성 및 의견수렴 반영하여 등을 고려함) 책정안 작성(기획과) 총장 승인 ᄐ대학 기초자료조사, 전년도대비 특별증가요 등록금조절위원회 의견수렴 (대구) 인 분석 책정안 작성(기획처) 총장 결정 ᄑ대학 기초자료조사, 전년도대비 특별증가요 대학 행정부서 관련자료 요청 및 수합 (충남) 인 분석 책정안 작성(기획팀) 총장 결정 주:본 자료는 사립대학에 대한 교육과학기술부의 협조공문을 통해서 조사한 자료임.

142 116 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 <표 Ⅲ-28>에 의하여 각 단계별로 구분한 개별대학들 책정과정이 상당히 다양하 다는 것을 알 수 있을 것이다. 각 단계별 과정을 살펴보면 먼저 등록금 책정안을 작 성하는 단계에는 주로 기획예산과, 예산조정팀 등 예산 기획부서에서 기초자료조사 (물가상승률, 학생수, 타대학 수준 등), 등록금 책정관련 자료분석 및 의견수렴 반영 하여 책정안을 마련한다. 이 단계에서 다음 회계연도의 대학의 운영방향과 사업계획 이 반영되어 진다. 다음단계인 학내의견을 수렴하는 단계에서는 예산 기획부서에서 마련한 책정안을 토대로 각 대학별로 다양한 방법에 의하여 학생대표 또는 교수, 직원 등의 학내의견 을 수렴하는 절차를 두고 있다. 논의기구들로는 등록금책정(협의)위원회, 대학평의원 회 등이 있으며, 대부분의 대학은 이러한 기구를 통하여 학내의견을 수렴하고 인상률 을 조정하게 된다. 이 과정은 차기학년도 등록금 결정에 있어서 가장 중요한 과정으로 각 구성원간의 입장이 서로 충돌하게 되고 때로는 과도한 인상으로 학내소요의 빌미 를 제공하기도 하나 전년대비 인상률이 합당한 수준인 경우에는 대부분 상호협상을 통하여 내부적으로 합의를 도출하게 된다. 이러한 과정을 거쳐 학내의견이 조정되어 지면 차기 회계연도에 학부모와 학생이 부담하여야 할 등록금이 사실상 결정되어 지 게 된다. 따라서 이 과정은 학교회계의 예산편성에서 핵심적인 과정이라 할 수 있다. 마지막으로 확정하는 단계는 각 사립대학 법인 이사회를 통하여 이루어지는데 대 부분의 대학에서 특례규칙 에서 정한 바에 따라 예산제출 기일 이전까지(회계연도 개시 30일전) 법인이사회 제출되어 심의 의결로 확정되는 형식적인 절차를 거치는 단계이다. 사실상 법인이사회에서 실질적인 검토가 이루어지는 것은 지출예산이고, 등록금액의 확정은 법인이사회 제출이전인 학교내의 최종단계인 총장의 결정으로 확 정되어 진다고 보면 될 것이다. ᄀ 대학의 경우 책정안을 작성하는 단계에서는 기초자료조사(물가상승률, 학생수, 타대학 등록금 등)를 통해 세입 세출 예산 자료가 작성되는 과정이 기획부서의 주도 로 이루어지고 있다. 기초자료 조사과정에서는 당해연도 세입 세출예산서에 의거 주 요 사업비 등의 지출예산의 증액 또는 감액요인을 분석하고, 각 기관별 추진사업계획 서(예산요구서)를 받아 이를 검토하여 추가소요액을 추정한 물가상승률, 학생 수, 타 대학의 계열별 등록금책정액 등을 조사 비교한 후 등록금 책정안을 작성한다. 두 번째 단계인 학내의견 수렴단계는 등록금협의위원회(교수, 직원, 학생으로 구성)

143 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 117 의 등록금 인상(안)에 대한 협의 총학생회(서울캠퍼스, ERICA캠퍼스) 질의/요구안 답변/수렴 교무위원(또는 처장단)회의 심의과정을 거친다. 등록금협의위원회와 총 학생회의 질의 요구안 수렴 등을 통해서 기획부서에서 작성 제시한 최종책정안에 대 하여 교무위원회에서 심의 검토하여 합의된 대학의 책정안으로 제시를 한다. 마지막 단계인 학교내의 확정단계는 국립대학의 기성회비 결정과정과는 달리 대부 분의 사립대학은 총장의 결정으로 실질적으로 확정되며, 법적인 확정은 법인이사회의 예산안에 대한 심의 의결로 확정된다. 3) 대학내 등록금 논의기구 현황 국 공 사립대학을 막론하고 학교의 예산결정에 가장 중요한 재원인 등록금에 대 한 책정안을 마련하여 수혜자인 학생 등에 대한 학내의견 수렴단계를 거치게 된다. 이때 대부분의 대학에서는 등록금 논의기구를 설치하여 이 기구를 통해서 인상안 조 정에 대한 협상 및 논의를 하게 된다. 등록금책정관련 논의기구에 대한 각 대학의 현황을 파악하기 위하여 국회의원 김 상희 의원의 2010년 국정감사 요구자료( 월초)와 교육과학기술부 내부조사자 료( )을 종합하여 분석하여 보았다. 국회의원요구자료 및 교육과학기술부 자체조사에 대한 자료 제출학교는 고등교육기관 407개중 287개 대학이 제출하여 응 답율이 70.5%이며, 미설치 및 내용부실 학교를 제외한 논의기구 설치 학교 수는 192 개 대학이다. 해당 자료를 보면 대학내의 논의 기구는 최소한 한개 이상은 설치되었 고, 일부대학은 복수의 논의기구를 설치하여 운영하고 있으며, 논의기구의 명칭은 등 록금책정위원회, 등록금조정협의회, 기성회비조정협의회, 대학평의원회 등으로 각 대 학별로 다양한 명칭을 사용하고 있었다. <표 Ⅲ-29>에서 사립대학은 대부분 1개정도의 등록금 협상기구를 운영하고 있었 고, 국공립대학의 경우 복수이상의 논의기구를 운영하고 있어 사립대학의 등록금 책 정관련 의사결정이 보다 신속히 이루어지고 있음을 알 수 있다. 이러한 등록금 논의 기구의 설치 성격은 상설와 비상설기구가 비슷한 비율이나 등록금 책정관련 기구의 상설화 여론으로 인하여 상설기구로 설치되는 학교 수가 많아지고 있다. 논의기구의 학내 위상은 자문(24.7%) 및 심의기구(50.6%)로 주로 운영되고 있으며, 의결기능이 부여된 기구도 50개 대학(21.6%) 정도이다. 의결기구로 운영되는 논의기

144 118 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 구에서 학생이 참여하는 비율은 60%정도로 등록금의 책정에서 학생의견이 중요한 변인임을 알 수 있다. <표 Ⅲ-29> 대학내 등록금 논의기구의 설치현황 구 분 학교내 논의기구 수 논의기구의 성격 논의기구의 위상 의결기능을 가진 논의기구의 학생참여 등록금 논의기구 현황 1개 2개 3개 4개 5개 합계 165(85.9%) 16(8.3%) 7(3.6%) 3(1.6%) 1(0.5%) 192(100.0%) 상설 비상설 합계 120(51.9%) 111(48.1%) 231(100.0%) 협의 자문 심의 의결 합계 7(3.0%) 57(24.7%) 117(50.6%) 50(21.6%) 231(100.0%) 참여 배제 합계 30(60.0%) 20(40.0%) 50(100.0%) 주:1) 논의기구의 수는 1개 대학 전체 복수기구 합한 수임. 2) 본 자료는 국회의원 김상희 2010년 국정감사요구자료와 교육과학기술부 내부자료임. 4) 학생 의견수렴 반영 정도 및 시기 대학의 학생의견 수렴과정에서 등록금 협상대상으로 일부 대의원회가 포함되는 경 우가 있지만, 대부분의 대학이 총학생회와 협의를 거치고 있다. 이러한 의견수렴 과 정에서 수렴된 의견이 실제 등록금 책정시 반영되는지에 대해서 조사 자료를 제출한 144개 대학의 통계결과를 살펴보면 <표 Ⅲ-30>과 같으며, 대부분 어느 정도 둥록금 책정시 학생의견을 반영하고 있다는 것이 파악되었다. <표 Ⅲ-30> 등록금 논의기구의 학생 의견반영 정도 구 분 반 영 참 고 반영하지 않음 기타,무응답 합 계 학교의견수 84 (58.3%) 48 (33.3%) 9 (6.3%) 3 (2.1%) 144 (100.0%) 주:1) 학생요구사항의 반영정도는 요구조건에 대한 학교측이 인식하는 반영 정도로 1 반영: 당초 계획한 등록금 책정금액이 변동이 있는 경우, 2 참고:등록금책정금액의 변동이 없으나 학생관련 예산집행 등에 반영하는 경우, 3 반영하지 않음:책정금액 또는 예산 집행 등에도 반영하지 않는 경우를 말한다. 2) 본 자료는 교육과학기술부의 협조공문을 통해서 국 공 사립대학의 현황을 조사한 자료임.

145 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 119 그리고 학생들의 의견을 파악하기 위해서 대학과 전문대학 등의 30개 대학(4년제 대학 24, 전문대학 6) 총학생회에 대한 설문조사를 실시하였고, 회수된 설문지를 분 석해본 결과 먼저 등록금 결정과정에 자료 공개여부를 보면, 모두 공개(28.6%)하거나 대체로 공개(57.1%)하는 것으로 나타나고 있으며, 모두 비공개도 14.3%로 나타나고 있다. 학생참여시기도 예산편성단계, 등록금 설명단계, 등록금 심의 및 결정단계 중에 서 주로 예산편성단계에서 학생들이 참여하고 있는 것으로 나타나고 있다. 이에 대한 국내의 연구에서도 학생들의 답변과 비슷한 결과가 나오고 있다. 김영식 외(2006) 등에서는 조사대상 201개 대학 기획(처)실장들은 등록금 결정과정에서 학생 들에게 자료를 모두 공개(37.4%)하거나 대체로 공개(40.7%)하고 있다고 밝히고 있다. 그리고 등록금 책정과정에서 학생들이 참여하는 시기는 <표 Ⅲ-31>에서와 같이 국 공 사립대학 모두 등록금 설명단계에서 참여시키고 있다고 밝히고 있다. 해당 선행 연구결과(기획실 처장)와 총학생회에 대한 설문조사 결과가 학생 참여시기에 서 차이를 보이고 있는데, 이는 예산편성 과정에 등록금 결정부분이 포함되다 보니 통합해서 볼 것인가 분리해서 볼 것인가의 차이로 봐야 할 것이다. 대학형태 설립 주체 학교규모 <표 Ⅲ-31> 등록금 책정 과정에서 학생들의 참여 시기 구 분 예산 편성 단계 등록금 설명 단계 등록금 심의 및 결정 단계 합 계 일반대학 19 (24.7%) 41 (53.2%) 17 (22.1%) 77 (100.0%) 교육대학 1 (25.0%) 2 (50.0%) 1 (25.0%) 4 (100.0%) 산업대학 4 (80.0%) 1 (20.0%) 5 (100.0%) 합 계 20 (23.3%) 47 (54.7%) 19 (22.1%) 86 (100.0%) 국 공립 7 (33.3%) 11 (52.4%) 3 (14.3%) 21 (100.0%) 사립 13 (20.0%) 36 (55.4%) 16 (24.6%) 65 (100.0%) 합 계 20 (23.3%) 47 (54.7%) 19 (22.1%) 86 (100.0%) 5천명 미만 6 (20.7%) 17 (58.6%) 6 (20.7%) 29 (100.0%) 5천-1만명 미만 3 (13.0%) 15 (65.2%) 5 (21.7%) 23 (100.0%) 1만명 이상 11 (32.4%) 15 (44.1%) 8 (23.5%) 34 (100.0%) 합 계 20 (23.3%) 47 (54.7%) 19 (22.1%) 86 (100.0%) 자료:김영식 외(2006), 대학등록금 실태조사 및 책정모델 개발연구, 정책연구과제 2006-지정 -56, 교육인적자원부.

146 120 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 5) 등록금 결정과정에 야기되는 갈등정도 대학의 등록금 결정은 대부분 학생들의 의견수렴과정 등의 합의과정을 거쳐 이루 어지나, 일부 대학등록금 결정 과정에서 갈등을 야기되고 있다. 특히 2000년대 들어 국공립대학의 기성회비의 기록적인 인상률로 인하여 학내에서 많은 갈등을 야기되 었다. 이러한 대학등록금 결정과정에서 야기되는 갈등의 원인을 김영식 외(2006)의 연구 에서 기획실(처)장들에게 설문조사한 내용을 살펴보면 <표 Ⅲ-32>와 같다. 대 학 형 태 설 립 주 체 학 교 규 모 구 분 <표 Ⅲ-32> 대학 등록금으로 인한 학내 갈등의 원인 학생의견 반영미흡 인상율의 합리성 결여 기 타 일반대학 17 (23.9%) 39 (54.9%) 15 ( 21.1%) 71 (100.0%) 교육대학 (100.0%) 6 (100.0%) 산업대학 1 (20.0%) 1 (20.0%) 3 ( 60.0%) 5 (100.0%) 합 계 18 (22.0%) 40 (48.8%) 24 ( 29.3%) 82 (100.0%) 국 공립 7 (29.2%) 8 (33.3%) 9 ( 37.5%) 24 (100.0%) 사립 11 (19.0%) 32 (55.2%) 15 ( 25.9%) 58 (100.0%) 합 계 18 (22.0%) 40 (48.8%) 24 ( 29.3%) 82 (100.0%) 5천명 미만 4 (16.0%) 9 (36.0%) 12 ( 48.0%) 25 (100.0%) 5천-1만명 미만 6 (27.3%) 11 (50.0%) 5 ( 22.7%) 22 (100.0%) 1만명 이상 8 (22.9%) 20 (57.1%) 7 ( 20.0%) 35 (100.0%) 합 계 18 (22.0%) 40 (48.8%) 24 ( 29.3%) 82 (100.0%) 자료:김영식 외(2006), 대학등록금 실태조사 및 책정모델 개발연구, 정책연구과제 2006-지정 -56, 교육인적자원부. 계 대학에서 등록금 결정과정에서 일어나는 갈등의 원인으로 등록금 인상율의 합리 성 결여 때문이라는 응답이 약 49%를 차지하는 것으로 나타났고, 학생의견 반영 미흡 이 22%로 나타났다. 기타 의견도 약 29%나 되었는데 대체로 등록금 책정과정 의 불합리성도 있었지만 총학생회의 의도적인 인상 반대나 타 대학과의 연대 등 정치 적인 원인으로 인한 의견이 있었다. 그러나 인상률이 물가상승률을 2배 이상 초과하

147 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 121 는 과도하다는 사회 일반적 기준을 충족하지 못하면 학생들은 불합리화 인상으로 받 아들일 것이며, 책정과정에서 학생참여와 의견 반영여부와 같은 총학생회의 정치적 주장보다는 대다수의 학생여론은 전년도에 비해 너무 과도하게 올랐는 지와 그렇지 않고 받아들일 수준인지에 초점을 맞추고 있다는 것을 알 수 있다. 그리고 등록금 인상결정이 학교 내 논의기구에서 합의점을 도출하지 못하는 경우, 학교와 학생들간의 갈등이 빚어지고, 심한 경우에는 분규로까지 이어진다. 2000년부 터 2006년까지의 등록금 인상관련 학내분규현황을 살펴보면 <표 Ⅲ-33>과 같다. <표 Ⅲ-33> 등록금 인상 관련 학내 분규현황(2000~2006년 7월 현재) 구 분 국 공립대학 사립대학 해당대학수 비율 해당대학수 비율 대학본부, 총장실 등 점거 13개교 27.7% 29개교 30.5% 학생총회 10개교 21.3% 21개교 22.1% 학내집회 16개교 34.0% 33개교 34.7% 등록금납부 거부 6개교 12.8% 10개교 10.5% 기 타 2개교 4.3% 2개교 2.1% 합 계 47개교(중복응답) 100% 95개교 100% 주:국회의원 최순영 요구자료에 대한 제출교는 국공립 36개교와 사립대학 124개교로 중복응답 을 포함한 통계임. 자료:최순영(2006), 대학등록금 재정실태분석보고서. 06국감정책자료집 2000년부터 2006년 7월까지 국 공립대학의 등록금인상 관련 학내 분규 현황을 보 면, 학내집회가 34%이며, 총장실을 점거한 경우 27.71%, 학생총회 21.3%, 등록금납 부거부 12.8% 등이다. 사립대학의 경우 34.7%가 등록금 인상에 항의로 학내집회를 개최하였고, 총장실 대학본부 점거는 30.5%, 학생총회 22.1%, 등록금 납부거부 10.5% 등의 순이었다. 국 공립대학 및 사립대학의 등록금 인상에 대한 항의차원의 행동은 주로 학내집회 위주로 행하여지고 있으며, 다음으로 많이 나타나는 것은 총장 실 점거 등임을 알 수 있다. 설립유형별로 비교시 사립대학 보다 국공립대학이 높은 분규실태를 보이고 있다. 사립대학의 경우 자료제출 학교 중 29개교(23.4%)가 무분규 대학인데 비해 국공립대학은 조사대학 모두 최소한의 분규가 발생하였다. 이는 2000

148 122 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 년 이후 국 공립대학의 등록금 인상률이 사립대학 보다 훨씬 높았던 것이 주된 원인 이었던 것으로 판단된다. 우리 나라의 고등교육기관의 수는 2009년 현재 407개로 설립유형, 종별 등 다양하 며, 상이한 학교형태에 따라 다양한 의사결정과정도 존재하는 것이 현실이다. 이러한 대학의 다양한 의사결정과정은 의견차로 인한 갈등이 발생할 수 밖에 없고, 심한 경 우 분규로 이어지는 경우가 있다. 2009년 이후 2년간을 제외하고는 대학 등록금이 매 년 인상되고 있는데, 이러한 분규를 예방하려면 먼저 인상률이 합리적 수준이어야 하 며, 인상에 대한 근거를 보다 명확히 밝히고 학생들의 의견도 적절히 반영되어야 분 규 등의 학내갈등이 해소될 수 있을 것이다. 6) 대학의 등록금 인상에 대한 논거 정부의 등록금 정책은 시대상황에 따라 고( 高 )등록금, 저( 低 )등록금 정책이 반복되 어 왔다. 2009년 현재 사립대학의 비율이 전체 87%를 차지할 정도로 사립에 대한 의 존도가 크다. 국가의 재정이 충분치 못한 상황에서 고등교육의 재원구조는 수혜자인 학생들이 사적수익에 대한 상응비용을 부담(투자행위)하는 수익자부담원칙 을 기본 으로 하고 있는 것이 현실이었다. 교육재가 공공재라는 당위성은 공비부담의 원칙 하에 나오는 것으로 현실적으로 사립대학에 대한 정부의 지원과 재단전입금 문제는 우리 나라 고등교육의 사학 의존율이 큰 상황에서 해결될 수 없는 근본문제가 아닐 수 없다. 특히, 설립주체가 국가와 지방자치단체가 아닌 민간이 주체인 사립대학의 경우 교 육기관은 사회복지기관이 아니다 를 강조하고 있으며, 등록금은 교육의 주된 재원으 로 등록금 책정에 있어서 수익자 부담원칙 을 인상의 기본원칙으로 하고, 인건비 물가상승률 교육의 질 개선(시설확충, 교직원 확보, 처우개선) 등의 변인을 산정근거 로 하여 등록금을 책정하고 있다. 반면 국가와 지방자치단체가 설립주체인 국 공립대학은 2000년대 이후 등록금 인 상추이를 분석해 보면 사립대학의 등록금 인상과 상당한 연관성을 있는 것으로 나타 나고 있으며, 국 공립대학에 있어서 사립대학의 인상률 수준이 중요변인으로 작용하 고 있음을 알 수 있다. 국 공립대학은 상대적으로 낮은 소득계층이 몰리는 것이 사 실이다. 또, 비교적 싼 가격에 고등교육을 수료할 수 있다는 점에서 높은 소득수준을

149 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 123 가진 계층도 선호한다. 이런 이득을 가지고 있는 국 공립대학의 등록금 인상률은 2005년을 기준으로 이전 5년간 41.8%에 이른다. 교육의 형평을 고려해 모든 소득계 층이 고등교육이 받을 수 있도록 의도된 국 공립대학은 정부의 물가정책이 등록금 책정의 변인인 관계로 물가상승률을 고려하지도 않고 등록금을 인상하지는 않을 것 이다. 그러나 국 공립대학은 등록금 인상의 근거는 분명히 하고 있다. 일반적으로 저( 低 )등록금 정책은, 교육의 기회비용을 고려할 때, 저소득층의 대학진 학 확대의 효과는 작은 반면, 대학교육에서 제외된 저소득층에게 불리한 소득분배 효 과를 갖는다. 다시 말하면 대학교육에서 제외된 저소득층을 포함한 일반납세자가 상 대적으로 소득이 높은 계층을 보조하는 결과를 초래한다. 13) 결국 저( 低 )등록금정책은 저소득층보다는 오히려 중소득 계층에게 더 많은 돈을 지급하는 결과가 되기 때문에 공정하지 못하다. 다시 말해, 고등교육의 수혜를 받지 못하는 저소득계층이 부담하는 세금을 통해 중소득, 고소득 계층의 교육비를 부담하는 꼴이 되고 만다. 즉, 소득계층 간의 분배문제 때문에 정책적으로 저( 低 )등록금정책을 억제하고 있는 것이다. 이것은 빈부격차를 줄이려는 국가 정책의 대원칙에 맞서게 되므로 등록금을 인상할 수 없는 것이다. 그렇다고 국 공립대학이 등록금 인상을 동결하면 교육의 질이 문제가 된다. 설립주체인 정부의 지원은 한계가 있는데 비해, 사립대학이 높은 등록금 인상률을 바 탕으로 대학재정이 충만해지면, 결국 각종 대학의 서비스에 있어서 국 공립대학을 능가하게 된다. 싼 게 비지떡 이란 말이 있듯이 국 공립측이 등록금만 싸질 뿐 다 른 사립대학들의 교육의 질적 수준을 따라잡지 못하게 되버리면 국가의 고등교육의 수혜 정책에서도 오류가 일어난다. 이러한 이유를 통해 물가상승률을 고려하지만 그 수치를 웃도는 등록금을 국 공립대학이 징수할 수밖에 없었던 것이다. 결론적으로 대학들의 인상근거들을 정리해 보면, 대학들이 등록금의 인상근거로 내세우는 것은 대학교육의 사적 수익에 상응하는 비용은 그 수혜자(수익자)가 분담하 는 것이 공평하고, 학생 부담으로 늘어난 교육재정은 그 다음 세대를 위한 대학교육 기회확대에도 기여할 수 있다는 논리이다. 즉, 대학 졸업자는 대학을 다니지 않은 사 람보다 더 많은 수입을 얻을 수 있으므로 등록금은 이에 대한 상응비용(투자비용)으 13) 김명숙, 교육재정의 현황 및 문제점과 정책 방향, 서울:한국개발연구원, 국가예산과 정책목표장

150 124 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 로 봐야 한다는 것이다. 1980년에 대학졸업자의 임금은 고등학교졸업자에 비해 개인특성 및 기업특성을 통 제한 후에 42.6% 높았으나 이후 지속적으로 하락하여 1994년 20.2% 수준까지 낮아 졌다. 그러나 2000년 이래 대학졸업자 임금프리미엄은 다시 점진적으로 상승하여 2004년에는 고등학교졸업자와 대학졸업자의 임금격차는 26.7%까지 확대되었다. 고 등학교졸업자와 전문대학 졸업자간의 임금격차도 비슷한 추이를 보이며, 1980년 전 문대학 졸업자의 임금은 고등학교졸업자에 비해 17.5% 높았으나 지속적으로 하락하 여 1994년에는 2.7%까지 하락하였다. 그러나 2000년대 들어 지속적으로 상승하여 2004년 현재 4.8%까지 임금격차가 확대되었다. 최근의 학력간 임금격차는 <표 Ⅲ-34>에서 보는 바와 같이, 2009년 현재 고등학 교졸업자의 월평균 급여액은 1,626,000원이고, 대학졸업자는 2,523,000원으로 대학졸 업자가 고등학교졸업자에 비해서 월평균 897,000원 더 높으며, 전문대학 졸업자인 초 대졸보다도 694,000원을 더 수입이 높은 것으로 나타났다. 반면 전문대졸업자와 고등 학교졸업자의 임금격차는 월평균 203,000원 정도로 학력간 임금격차가 대졸자에 비 해서는 상대적으로 낮은 편이다. 이와 같이 학력에 대한 경제적 요인만 본다면, 고등 학교졸업자와 대학졸업자간의 임금프리미엄 격차가 크게 나타나고 있다는 점에서 대 학의 주장논리는 어느 정도 입증된다고 할 것이다. <표 Ⅲ-34> 학력간 임금격차(2009) 학 력 총근로일수 (일) 총근로시간 (시간) 월급여액 (천원) 중졸이하 ,335 고졸 ,626 초대졸 ,829 대졸 ,523 대학원졸 ,475 자료:노동부(2010), 고용노동통계( 7) 고등교육 대중화가 대학의 등록금 정책에 미치는 영향 1990년대 이후 우리 나라의 고등교육은 어느 국가에 비해서도 빠른 속도로 증가하

151 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 125 여 왔다. 고등교육 졸업자의 대학진학률은 1970년 26.9%에서 1990년에도 33.2%에 지나지 않았으나, 2003년도에는 79.7%, 2009년은 81.9%를 기록하고 있다. 고등교육 의 팽창이 세계적인 추세인 점을 감안하더라도 이러한 높은 고등교육취학률은 매우 이례적인 것이라고 할 수 있다. 이러한 상황은 개방적인 고등교육정책을 취해 온 대 표적인 국가인 미국이나 캐나다를 훨씬 상회하는 수준으로, 세계적으로도 매우 기록 적인 것으로 평가된다. 이와 같이 교육시장에서 고학력자의 배출이 급격히 증가하게 되면 노동시장에서의 하향취업 문제와 이로 인한 학력과잉에 대한 문제가 대두되는 것은 당연한 현상이라고 할 것이다. 노동시장에서 학력과잉(overeducation) 현상은 정 도의 차이가 있으나 대중교육(평생교육)을 지향하는 국가에서는 흔히 목격될 수 있는 현상이다(김주섭, 2005). 그러나 이러한 현상이 과연 정부의 개입을 통해서 해소해야 할 현상인지, 그리고 어느 정도 수준의 학력과잉이 사회적으로 감내할 수 있는지 등에 대해서 확고한 기준 이나 이론적인 준칙이 존재하는 것은 아니다. 그 이유 중의 하나는 학력과잉 현상이 단지 수요자의 비합리적인 시장행동에 의한 비효율성을 반영하는 것만은 아니기 때 문이다. 대학교육에 대한 수요는 한편으로는 개인의 미래소득과 보다 나은 사회적 지 위를 획득하기 위한 현재의 투자행위, 즉 투자재의 하나로 이해될 수 있으나, 다른 한 편으로는 고등교육 자체가 개인의 욕구를 충족시키기 위한 소비재로서의 성격을 지 니고 있기 때문이다. 또한 고등교육이 순전한 투자재로서만 가능하다고 하더라도 이 러한 투자에 대한 회수가 반드시 미래의 직업을 통해서만 이루어지는 것은 아니라고 할 수 있다. 예컨대, 보다 나은 인적 네트워크를 형성하기 위하여 고등교육을 이수하 거나 보다 좋은 조건의 배우자를 선택하기 위한 동기로 인해 진학하는 경우도 있다. 학력과잉은 경제적인 요인 이외에도 막연히 대학졸업장을 획득해야 한다는 일종의 사회심리적인 요인에 의해 발생할 수도 있다고 본다. 이와 같이 다양한 요인에 의해 서 발생하는 학력과잉 현상을 단지 경제적인 측면에서만 분석하는 것은 일정한 한계 를 가질 수 있으며, 학력과잉에 대한 정책대안을 구상할 때는 이러한 다양한 관점이 동시에 고려되어야 할 것이다. 그리고 고등교육인력의 대중화로 인한 인력의 과잉양 산은 전문직 분야가 상대적으로 과잉 공급되어 국가 인력의 낭비를 초래하며, 그 보 다 낮은 수준 혹은 저숙련 노동자를 밀어내는 효과만 초래하는 경우도 있다. 현 시점에서 고등교육의 학력과잉 문제가 결국 노동시장에 있어 하향취업으로 인

152 126 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 한 임금손실 문제와도 연결되며, 최근의 경기침체 국면 속에 대학졸업자의 취업난과 청년실업이 심각한 사회문제로 대두되면서 수혜자인 학생의 입장에서 과연 대학교육 에 소요되는 현 등록금 수준이 미래 수익에 상응하는 투자비용으로서 적정한 수준인 가에 대해서 이의를 제기하기 시작했다는 것이다. 그 동안의 국내외 연구사례를 보더 라도 취업문제가 등록금 책정 변인으로 작용한 예는 거의 없었다. 그러나 우리 나라의 과도한 고등교육의 대중화로 상황은 점차 바뀌고 있다. 최근 영국의 고등교육에 대한 국가재정 감축은 시장원칙의 확대 적용, 즉 수익자 부담의 확대라는 측면이외에 다른 정책적 의미를 담고 있다. 영국 정부는 대학생 규모를 조 절하는 방법으로 등록금 수준을 조정하기도 하였다. 각 대학들이 수용 가능한 범위내 에서 좀 더 많은 학생들을 확보하여 추가적인 재정 확보에 노력하도록 자극하기 위하 여 등록금 수준을 높였다가 대학 취학률이 1/3에 도달한 이후에는 재정지원을 확대하 여 오히려 등록금 수준을 낮춤으로써 정부가 계획하는 학생수를 초과하지 않도록 하 였다. 이것으로 영국의 국가재정과 전문직 분야의 수요 등 사회가 부담 가능한 적정 한 고등교육 취학률은 30% 정도임을 알 수 있을 것이다. 우리 나라의 경우 고등교육 에 대한 취학률은 2009년 현재 67.6%로 영국의 2배 수준이다. 따라서 정부의 등록금 정책은 학생들의 주장과 달리 학력과잉이 노동시장에 미치는 부정적 효과 등 국가인 력수급계획 수립 및 대학구조개혁 등 주요정책방향 설정을 위해서라도 고( 高 )등록금 정책이 보다 효과적일 수 있다는 것이다. 2. 각 정당의 등록금 정책분석 본 절에서는 우리나라 주요 정당과 시민사회단체들이 내놓고 있는 등록금 문제에 대한 해결방안 등의 정책을 개관하도록 하겠다. 가. 한나라당 한나라당은 주요 정당과 마찬가지로 2006년부터 등록금 문제 해결에 본격적으로 나서기 시작했고, 등록금 부담 반으로 줄이기 주요 쟁점으로 하여 2006년 5 31 지 방선거와 2007년 대선, 2008년 총선 주요공약으로 표방해 왔다. 한나라당의 등록금 방안을 살펴보면 <표 Ⅲ-35>에서 제시한 바와 같이 등록금 상

153 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 127 한제, 등록금 후불제, 국가차원의 장학제도 구축, 사립대학 민간기부활성화(대학 기부 금 10만원 세액공제), 대학회계제도 도입 등 대학재정의 투명화 효율화, 개인학습계 좌제 도입 등이다. <표 Ⅲ-35> 한나라당 등록금 방안 정 책 내 용 대학등록금 부담완화를 위한 입법공청회 - 현재 정치자금 기부금에 대한 10만원까지 세액공제제도와 같이 대학 기부 금에 대한 세액공제를 도입하고, 확보재원으로 학생장학금 지급 및 학자금 대출이자 지원에 사용 대학기부금 - 조세특례제한법 특례 조항 신설 세액공제 ~2012년(4년간 한시적) - 대학 기부금 모집한도:재학생 수와 연동하여 대학별 기부금 모집한도를 설정하되, 지방대학은 한도 설정시 우대 - 기부금 활용:모금액은 학생 장학금 및 학자금대출 이자 지원자금으로 활용 대학등록금 부담완화를 위한 입법공청회 - 등록금 인상률이 3년 평균물가상승률의 2배(단, 평균 소비자물가상승률이 3% 이상일 경우에는 1.5배)를 넘는 대학은, - 사실 내용 공시토록 의무화(교육비 산출 내역 및 대학의 예산 및 결산 자료 공시) - 10만원 세액공제 대상에서 제외 - 공시의무 위반 또는 허위공시의 경우 1천만원 이하의 과태료 부과 고등교육법 개정안 - 등록금 인상률이 전년도 학생 1인당 교육비 상승률을 초과하고 당해연도 등록금 직전 3년평균 물가상승률의 2배를 초과(단, 당해연도 직전 3년 등록금 상승 상한제 률이 같은 기간 학생 1인당 평균 교육비상승률을 초과하지 않은 경우 제외) 한 대학은 - 사실 내용 공시토록 의무화(교육비 산출내역 및 대학의 예산 및 결산 자료 공시) - 10만원 세액공제 대상에서 제외 - 공시의무 위반 또는 허위 공시의 경우 1천 만원 이하의 과태료 부과 대학등록금 반으로 줄이기 정책토론회 - 대학 예산계획 수립 시 합리적 교육비를 산출하고 공개하여 학생들이 득할 수 있는 등록금을 받도록 유도함으로써 대학가의 등록금 갈등을 줄일 수 있 도록 함.

154 128 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 <표 Ⅲ-35> 한나라당 등록금 방안 (계속) 정 책 국가장학 재단설립 사립대학 세제혜택 대학회계 도입 평생학습 계좌 등록금 후불제 내 용 2008년 한국장학재단 설립 등에 관한 법률 제정 시행 대학등록금 반으로 줄이기 정책토론회 - 대학에 짓는 건축물에 대해 10% 부가가치세 폐지, 대학 운영 경비중 수 도 전기요금 비용에 대해 산업용 지원 등 2008년 대학자율화 방안으로 추진 교과부 국립대학 재정 회계법(안) 발표 , 평생교육법 개정안 - 사병봉급을 인상하고 이를 개인학습계좌에 예치해 대학등록금이나 평생학 습 비용에 충당 2008년 총선 - 학자금 무이자 대출 후 향후 소득발생 시점부터 상환이 가능하도록 하는 소 득연계형 융자제도 검토 , 임해규 의원, 소득연계 대학등록금 후불제 법제화를 위한 심포지움 - 대상 부모의 소득에 따른 제한:저소득층 대학생(소득 5분위 이하부터 시작하 여 확대) 전공에 따른 제한:이공계부터 시범적으로 운영하여 확대 대출 가능한 고등교육기관 제한:충원율, 취업률에서 일정기준을 상회하 는 대학의 대학생 자료:안민석(2008), 국회국정감사자료 여기서 한나라당의 등록금 관련 정책의 핵심인 등록금 부담을 절반으로 줄이는 대 책을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 국가차원의 장학제도를 구축으로 장학지원법 제정을 통해 3조원(민간 기부금 1조원, 정부출연금 2조원) 정도의 장학기금을 마련하고, 저소득층 장학제도를 강화하 며, 산학 연계 강화와 인턴십 프로그램 다양화 및 대학생 멘토링 제도 도입 등 근로 장학제도를 강화하고, 근로장학금 규모를 현재의 1,200억원에서 4,800억원으로 증액 한다.

155 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 129 둘째, 개인학습계좌제도를 도입으로 군 사병 봉급을 인상하고 이를 대학등록금이 나 직업훈련을 위한 평생학습 비용 지원(군 사병 봉급을 현재의 월 6.5만원에서 20만 원으로 인상할 경우 총인상분은 8,000억원)으로 연계시키며, 여성의 경우 출산여성의 직업훈련 및 재교육 장려비를 개인학습계좌를 통해 지원한다. 셋째, 대학에 대한 기부를 활성화하기 위해 사립대 기부금에 대한 10만원 세액공제 제도를 도입한다는 것이다(한 대학당 35억원 한도). 넷째, 대학의 재원 다양화를 위해 세제 혜택을 주고, 규제를 완화하는 것으로 고등 교육재정 지원입법을 통한 포뮬러 펀딩 도입으로 합리적인 대학 재정 확충과 지방대 및 취약계층의 고등교육지원책을 병행하는 것이다. 대학 연구비관리제도를 개선하고 간접연구비를 30%로 확대하며, 사립대의 각종 부가가치세 및 운영비용에 대한 세제 지원 및 재정지원을 학생 학자금 지원 및 대학재정 구조개선 조치와 연계한다. 다섯째, 대학회계제도를 도입하고, 과도한 등록금 인상에 대한 책무성 강화조치 등 대학 운영의 투명성과 효율성을 강화하는 것이다. 물가상승률과 대비하여 산출된 대 학의 등록금 인상 과표가 과도할 경우 등록금 인상에 대한 각종 지출내역 등을 포함 한 상세한 정보공개와 대학의 재정 건전화 노력(전입금 및 학생지원 등) 및 계획을 게재토록 하고, 필요시 감사원의 회계감사를 받도록 책무성을 강화하는 내용을 입법 하며, 국립대학의 경우 국립대재정운영특별법을 제정하여 국고회계와 기성회회계로 이원화된 재정운영을 일원화하는 대학회계제도를 도입하고, 대학예산계획 수립시 합 리적이고 과학적인 적정교육비 산출 및 공개를 의무화한다는 것이다. 여섯째, 불요불급한 경상경비를 줄여 각종 세제혜택에 대한 재원을 확보하고 새로 발굴된 세원은 고등교육 강화에 우선 사용하며, 정부조직이 비대화되고 경직성 경비 가 증가한 바, 불필요한 조직의 경상경비 10% 이상 감액 등을 통해 재원확보가 가능 하다는 것이다. 나. 민주당 민주당이 등록금 문제 해결을 위해 제시하고 있는 주요방안은 <표 Ⅲ-36>에 나타 난 바와 같이 등록금 상한제, 등록금 후불제, 등록금 공제회 등이 있다.

156 130 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 <표 Ⅲ-36> 민주당 등록금 방안 정 책 내 용 2008년 총선:정부가 등록금 인상 상한액 제시 2007년 대선:물가상승률의 1.5배 이상 인상 시 각 대학 등록금 조정심의 등록금 위원회 등에서 심의 후 인상 여부 확정 상한제 , 고등교육법 일부개정법률안:물가상승률의 1.5배 이상 인상시 교육인적자원부에 사유서를 제출하고, 교육인적자원부장관 소속 수업료와 그 밖의 납부금 조정심의위원회 에서 심의 2008년 총선 - 재학 기간 중 학자금 대출, 졸업 후 일정소득이 됐을 때 장기간에 걸쳐 분할 납부 - 재학과 미취업 기간에는 정부가 대출이자를 상환 - 학부모의 소득수준과 졸업 후 취업 상황에 따라 상환 계획과 이자율 차 등록금 등 적용 후불제 - 도시근로자 월 평균 소득미만인 가정을 중심으로 우선 시행, 점진적 확대 , 대정부 질의:대학 선( 先 ) 무상교육 - 정부가 등록금 납부, 졸업 후 일정 소득 이상이 있을 때 소득에 따라 졸업세 형태로 납부 - 국채 발행으로 재원마련 년 전면 실시 2008년 총선 - 운영방식:대학연합 혹은 대학별로 공제회 설치 - 자금조성방법:대학, 기업 학부모, 동문, 독지가 등이 일정금액을 예치 또는 부금 형태로 적립 등록금공제회 등록금공제 정기예금(가칭):여유자금을 일시납으로 예금 등록금공제 정기부금(가칭):소액을 정기적으로 일정기간 - 대학적립금 활용 - 예금 금리:연 1.5%(금융기관 보통예금 수준 이상) 학자금대출 , 학술진흥 및 학자금대출 신용보증에 관한 법률 일부개정법률안 이자보전 - 일정 기준 이상의 학자금대출 이자를 학자금대출신용보증기금에서 보전 대학회계 등록금 원가공개제:틍록금 책정을 위한 각종 데이터, 자료공개 도입 적립금 규제:등록금 인상액의 10% 이내로 적립 제한 자료:안민석(2008), 국회국정감사자료

157 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 131 민주당의 대학등록금관련 대책을 보면 전신인 열린우리당의 주요정책이었던 대학 선( 先 ) 무상교육 안에서 정책을 찾아볼 수 있다. 당시의 대학 선 무상교육의 주요내용은 다음과 같다. 선 무상교육에 필요한 재원은 국채발행을 통해 마련하고, 단계적으로 실시하여 2012년에는 전면 실시한다는 것이 었다. 전면 실시할 경우 국채 규모는 10조원, 국가의 이자부담액은 5,000억원으로 추 정하였다. 대학 선 무상 교육관련 대책으로는 첫째, 물가 인상률의 평균 2배가 넘는 등록금인 상은 과다한 측면이 있으므로 미국의 등록금 규제법 과 같이 물가 인상률의 2배 이 상 등록금 인상시 사유서를 제출하도록 하는 방안의 도입을 주장하였다. 둘째, 교육의 질은 대학마다 다를 수 있겠으나 등록금 수준에 대한 문제제기가 끊 임없이 제기된 바, 등록금 책정을 위한 각종 데이터나 자료들을 공개하는 등록금 원 가 공개제 의 도입을 제기하였고, 셋째, 등록금 인상액에 맞먹는 이월적립금 의 문 제를 해결하기 위하여 대학 운영의 자율성 논란에도 불구하고 각 대학의 재정 현황을 감안하여 대학 등록금 인상액의 10% 이내의 범위에서 적립이 가능하도록 하는 제도 적 보완을 주장하였다. 넷째, 대학교육의 사회적 역할을 평가할 시기가 되었으므로 대학교육에 대해 수익 자 부담의 논리를 적용시키기보다는 고등교육의 사회적 수익률 에 대한 평가를 바탕 으로 고등교육에 대한 국가와 사회의 공동 책임성을 강화하는 노력을 강조하였다. 다섯째, 저소득층 대학학령 자녀 중 1/3인 33%가 대학에 진학하지 못하고 있으며, 이들 저소득층 자녀 10명중 한명은 경제적 이유로 진학을 포기하고 있으므로 교육양 극화 해소의 차원에서 정부내에 등록금 문제를 비롯한 고등교육 재정 구조개선을 위 한 TF팀을 구성하자는 것이었다. 그리고 대학 등록금 인상에 대한 제한 법률안을 제시하였는데, 고등교육법 개정법 률안의 주요 내용은 학교의 설립 경영자가 수업료와 그 밖의 납부금을 당해연도 직 전 3개년 물가상승률 평균의 1.5배 이상 인상하고자 하는 경우에는 그 사유서를 교육 과학기술부장관에게 제출하도록 하고, 교육과학기술부장관은 지체 없이 그 심의결과 를 대통령령이 정하는 바에 따라 학교의 설립 경영자에게 통지하도록 하며, 통지받 은 심의결과에 대하여 이의가 있는 학교의 설립 경영자는 대통령령이 정하는 바에 따라 심사를 청구할 수 있으며, 학교의 설립 경영자가 수업료와 그 밖의 납부금을

158 132 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 당해연도 직전 3개년 물가상승률 평균의 1.5배 이상 인상하기 위하여 교육과학기술부 장관에게 제출된 사유서를 심의하기 위하여 교육과학기술부장관 소속하에 수업료와 그 밖의 납부금 조정심의위원회를 두도록 하고 있다. 다. 민주노동당 <표 Ⅲ-37>에 제시한 바와 같이 민주노동당은 2008년 9월 17일 기자회견을 통해, 등록금 문제 해결을 위한 5대 입법안을 발표했고, 주요방안은 등록금 상한제법(고등 교육법 개정안), 등록금 후불제법(고등교육법 및 사립학교법 개정안), 고등교육기금법 (제정입법), 재단적립금 규제법(사립학교법 개정안), 대학등록금심의원회 및 자문위원 회법(고등교육법 개정안)이 그것이다. <표 Ⅲ-37> 민주노동당 등록금 방안 정 책 등록금 상한제 등록금 후불제 내 용 , 고등교육법 개정안 - 대학등록금을 해당 연도 직전 3년간의 전국가구 연평균 소득액의 합계 액을 3으로 나눈 금액의 12분의 1이하로 책정(연간 대학등록금 = 최근 3년 전국가구 월평균 소득 이하) 2008년 총선 상한 금액으로 한 학기 150만원 제시 - 교육인적자원부 장관은 다음 연도 대학등록금 상한을 매년 9월, 해당연 도 대학등록금 책정현황은 매년 4월 1일까지 공시 - 학교 설립 운영자는 등록금 상한 범위 안에서 학생의 경제적 사정에 따라 차등적으로 대학등록금을 결정 - 국민기초생활 보장법 의 규정에 따른 수급권자와 그 자녀 및 차상위계 층에 속하는 자와 그 자녀에게는 대학등록금 면제 - 가계수지 연동 대학등록금 상한제 실시 대학연합 구성:국공립대학부터 실시, 희망하는 사립대학 대학연합에 포함 , 가계수지 연동 대학등록금 상한제 - 등록금 납부와 상관없이 수강 신청으로 학기 등록 - 등록금은 수강 신청하면서 일시불로 완납하거나 졸업 후 분할 상환을 선택 - 분할 상환은 졸업 후 일정 수준 이상의 소득이 생겼을 때만 상환 - 자신의 소득수준을 고려, 단기 상환과 장기 상환 중에서 선택, 분할상환 중 일시불로 완납가능 - 상환액은 원금 상환으로 일종의 고등교육세 형태로 상환

159 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 133 <표 Ⅲ-37> 민주노동당 등록금 방안 (계속) 정 책 내 용 , 가계수지 연동 대학등록금 상한제 - 가계당 총액으로 등록금 부과:자녀수에 상관없이 가계의 등록금 부담 은 상한선의 범위를 넘지 않는 방식(예:대학생 자녀가 둘이면, 각각 절 등록금차등 반씩 등록금 부과) 부과제 - 가계소득에 따른 차등 부과:중간소득 미만의 가구를 대상으로 실시. 가계소득에 따라 단계별로 등록금 차등부과, 낮은 등급에 속하는 가구는 무상 지원. 고등교육 등록금 후불제 실시를 위한 정부 기여금 및 졸업생 기여금의 운용에 관한 기금법 법 제정 , 사립학교법 개정안 - 누적 적립금 총액을 당해 연도 대학교육기관 운영수익 총액의 1/2미만 으로 제한 재단적립금 - 교육인적자원부 장관은 해당 대학교육기관의 재정 상태 등을 감안하여 규제법 적립금의 용도 및 적립 기간 등에 관하여 시정요구 가능. - 적립금 관련 사항을 사학기관 재무회계 규칙 및 사학기관 재무회계 규칙에 대한 특례규칙 에서 상위법령인 사립학교법 에서 규정 , 고등교육법 개정안 - 학교의 설립 경영자가 대학등록금을 결정 변경하고자 할 때에는 미리 대학등록금 학생 및 학생회의 의견과 등록금관리자문위원회의 자문을 거쳐야 함. 심의위원회 - 대학 등록금 결정 및 인상률의 조정 등에 관한 사항을 심의하기 위해 및 교육인적자원부장관 하에 대학등록금조정심의위원회 설치 자문위원회법 - 학생 및 학생회가 대학등록금 결정에 이의가 있는 경우 대학등록금조정 심의위원회에 이의 요청하면, 심의를 거쳐 대통령령이 정하는 바에 따라 시정권고 자료:안민석(2008), 국회국정감사자료 민주노동당 대학등록금 대책안의 주요 내용은 다음과 같다. 단기적으로는 등록금 후불제와 상한제를 병행하고, 중장기적으로는 대학 무상교육을 염두에 두고, 고등교 육에 대한 국가의 재정부담을 꾸준히 늘려 최소한 OECD 평균(GDP 대비 1.1%) 수준 이 되도록 한다는 것이다 대학등록금 후불제(일종의 고등교육세)는 등록금 납부와 상관없이 수강신청으로 학기를 등록하도록 하고, 등록금은 수강신청하면서 일시불로 완납(이 경우 할인)하는

160 134 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 방식과 졸업 후 분할 상환하는 방식을 개인이 선택하도록 한다. 소득 연동방식으로 원금만 상환하되, 졸업 후 일정 수준 이상의 소득이 있을 경우에만 상환하고, 구체적 인 상환 기간 및 방법은 자신의 소득수준을 고려하여 단기 상환과 장기 상환중 선택 하되, 분할상환 중 일시불로 완납이 가능하도록 한다. 이를 위해 먼저 서민가정이 부 담할 수 있는 한도를 대학 등록금의 상한선으로 하는 가계수지 연동 대학 등록금 상 한제 를 도입하고, 대학 등록금을 자녀수와 가계소득에 따라 차등 부과하는 제도를 도입한다는 것이다. 대학 등록금 상한선은 전년도나 전전년도 중간소득 가계의 흑자액의 일정률(예컨 대, 80%)로 하되, 비율은 사회적인 논의를 통해 결정한다. 대학 등록금은 자녀수에 상관없이 대학 등록금 상한선의 범위를 넘지 않도록 부과하고, 중간소득 미만의 가구 에 대하여는 가계소득에 따라 단계별 차등 부과하되, 낮은 등급에 속하는 가구는 무 상으로 한다는 것이다. 가계수지 연동 대학등록금 상한제를 실시하기 위하여 국공립 대학을 중심으로 대학연합을 구성하되, 희망하는 사립대학을 참여시키는 것으로 하였다. 등록금 상한제와 후불제로 인한 등록금 수입 감축분은 정부가 보전하도록 하며, 상 한제 대학연합에 포함된 사립대는 정부와 재단간의 매칭펀드 방식으로 감축분을 부 담하도록 하되, 매칭펀드 비율은 사립대의 재정여건을 감안하여 조정한다는 것이다. 라. 등록금넷 2008년 초 전국 진보적인 각계 530여 시민 사회 학부모 지역단체들을 망라한 등록금 대책을 위한 시민 사회단체 전국 네트워크(등록금넷) 결성으로 이어졌는데, 등록금넷은 진보적인 시민단체로 각계 의견을 모은 등록금 대책을 제출하고, 기자회 견, 토론회, 집회 등 등록금 문제를 해결하기 위한 지속적인 문제제기를 해오고 있다. 등록금넷이 출범과 함께 제출한 5대 요구안은 등록금 인상중단, 학자금무이자 대출 전면확대, 등록금 상한제, 등록금 차등 부과제 실시, 등록금 후불제 도입, 각 대학 등 록금 책정 심의기구 법제화 및 등록금회계분리 등이다. 대학등록금 대책안의 주요내용은 민주노동당에서 정책과 유사하다고 볼 수 있다. 사립대학의 등록금과 연관하여 문제가 되는 적립금의 회계분리정도가 민주노동당과 차이를 보이고 있는 정도이다. 이러한 등록금넷의 등록금 방안을 자세히 나열하면 <표 Ⅲ-38>과 같다.

161 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 135 <표 Ⅲ-38> 등록금넷 등록금 방안 정 책 내 용 교육과학기술부 장관이 등록금 기준액과 상한액을 정함 - 교육과학기술부 산하에 등록금심의위원회 설치 등록금심의위원회에는 학생, 학부모, 교원, 대학을 대표하는 자가가 참여하여 이해관계자들이 민주적인 이해 조정 - 교육과학기술부장관이 등록금심의위원회의 심의를 거쳐 등록금 기준액 과 상한액을 정함 등록금 기준액은 보건복지부장관이 매년 발표하는 4인 가국 최정생 계비 의 3개월분 금액을 초과하지 않는 범위 정함 등록금 상한액은 등록금 기준액의 1.5배를 초과하지 않는 범위에서 등록금 정할 수 있음 상한제 학교설립 운영자가 등록금 기준액을 초과해 등록금을 받고자 하면 교육 과학기술부장관에게 - 등록금상한액을 초과하지 않는 범위에서 받고자 하는 등록금 액수 - 교육기회의 균등성을 진작시킬 방안 등을 담은 계획서를 제출하여 인가 를 받아야 함. 학교설립 운영자가 인가받은 계획을 위반했을 때에는 - 지급한 국고보조금의 환수 또는 지급 정치, 지급거부 - 사립대학은 사학진흥기금에서 행한 융자의 회수, 융자거부 - 위반 내용이 심가할 경우에는 인가를 취소 등록금 기준액을 넘는 등록 금은 징수하지 못하도록 함. 도시근로자 연간소득과 연동하여 형평성 있게 등록금을 차등 책정 등록금 - 국공립대학은 소득에 따라 등록금을 차등적으로 부과 차등부과제 - 사립대학도 소득수준에 따라 등록금 차등부과제를 적극 권고 졸업 후 일정 소득에 다달았을 때부터 상환을 하는 소득연계형 후불제 - 정부는 등록금 후불제 시행을 위해 등록금기금을 설치 - 국가는 학생의 신청에 따라 등록금 전부 또는 일부를 대신 지불 - 지원을 받은 학생은 졸업 후 연소득이 일정 금액을 넘을 때부터 그 넘 등록금후불제 는 소득액의 9%에 해당하는 금액을 매월 나눠 상환 - 등록금의 상환은 20년간 상환하되, 등록금 지원받은 자가 55세에 달할 때에는 상환 책임을 면제 - 정부의 교육예산의 확보 수준 등을 고려하여 단계적 점진적으로 실시 등록금회계 대학 교비회계에서 등록금 계정을 독립시켜 그 수입과 지출을 투명하게 관리 분리 자료:안민석(2008). 국회국정감사자료

162 136 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 마. 요약 및 시사점 현 여당인 한나라당과 야당인 민주당, 민주노동당 등의 그 동안의 주요 정책 내용 을 분석해 보면 크게 과도한 등록금 인상억제와 학생들에 대한 재정지원 확대 라는 측면에서는 큰 차이를 보이고 있지 않다는 것이다. 그것은 주로 선거와 관련하여 여 론을 자당에 유리하도록 하기 위한 공약적 측면이 강했기 때문일 것이다. 여기서 각 당과 시민단체의 정책들을 개괄적으로 정리해 보면, 먼저 한나라당의 경 우 현실적 측면이 강하게 적용되어 시장원칙 즉, 수혜자(수익자)부담원칙을 전제로 하며, 등록금상한제 실시의 경우 인상률 제한에 초점을 두고 있으며, 학생에 대한 보 조는 정부의 직접적인 재정 부담이 되는 무상지급방식(grants)의 장학금 보다는 장학 재단을 통한 대여장학금 방식(loan)을 내세우고 있으며, 대학에 대해서도 정부의 직접 적인 재정지원보다 세제지원을 강조하는 간접적 지원방식을 선호하고 있다. 반면, 민주당과 민주노동당 등의 야당의 정책은 당위적 측면에서 국가와 교육자의 역할을 강조하고 있다. 등록금 상한제의 경우만 보더라도 한나라당은 인상률 상한제 인데 비해 민주당 등은 인상액 상한제를 주장하고 있다. 물론 등록금 상한제 적용방 식에서 두 야당간의 차이도 있어 민주당의 경우 물가상승률을 기준으로 인상액 상한 제를 적용하고, 민주노동당은 전국가구월평균소득을 기준으로 하는 인상액 상한제를 주장하고 있다는 것에서 차이를 보이고 있다. 그 밖의 민주당의 정책은 등록금후불제 등에서 한나라당과 정책적 차이가 크지 않 은 반면 민주노동당은 한나라당 뿐만 아니라 같은 야당인 민주당과도 정책적 차이가 뚜렷한 것을 알 수 있다. 민주노동당은 가계소득 기준으로 등록금을 부과하는 등록금 차등부과제와 재단적립금 규제법 등의 등록금 정책을 내세워 기본적으로 교육의 시 장 측면보다는 사회복지적 측면을 보다 강조하고 있다. 등록금넷은 진보적인 시민단 체의 연합으로 그들이 강조하는 것은 등록금 정책에 대한 공공재로서의 측면에서 정 부의 적극적인 통제와 사회복지적 정책을 강조하고 있으며, 민주당과 민주노동당과의 정치적 연대를 통해서 등록금관련 운동을 전개하고 있다는 것이다. 이와 같이 각 정당과 시민사회단체의 등록금 정책차이는 대학교육을 투자논리로 보느냐 아니면 복지논리로 보느냐 하는 인식과 갈등의 차이에서 발생하는 것이다. 즉, 등록금의 책정방식은 대학교육을 수혜자(수익자) 부담원칙의 경쟁 투자논리로

163 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 137 보느냐, 아니면 복지논리로 보느냐에 따라 달라질 수 있다. 경쟁 투자논리에 기초할 경우, 수요공급의 시장경제원리에 따라 교육의 질이 우수한 대학의 등록금 인상률은 높아질 것이며, 또한 지원 학생이 많으면 많을수록 등록금 인상률은 자연히 높아질 것이다. 이러한 경쟁 투자 논리하에서는 교육수혜자가 전적으로 등록금을 부담하게 된다. 반면, 복지논리를 추구할 경우에 대학은 상호간 경쟁의 대상이 아니며 모든 학 생들에게 교육기회를 가급적 균등하게 부여하고자 하는 것이 일차적 관심이기 때문 에 등록금은 국가와 교육공급자가 일차적으로 부담하게 된다. 따라서 이 경우 등록금 책정은 전적으로 국가가 그 책임을 져야 한다. 결국 각 정당 및 시민사회단체의 정책적 차이를 보면서, 아직까지도 우리 나라의 경우 이 두 논리가 필요에 따라 혼동되어 적용되고 있음을 알 수 있다. 우리 나라의 대학 현실을 감안해 볼 때, 가장 이상적인 등록금 책정 원칙은 이 두 논리간에 긴장 된 조화를 어떻게 유지하느냐 하는데 있다. 대학교육에 대해 대학은 투자적 동기로 이해하고, 정부와 교육수혜자인 학생과 학부모는 복지적 동기로 이해할 경우 이들 간 의 갈등은 좀처럼 해결되기가 어려울 것이다. 올바른 등록금 책정논리의 명확한 방향 정립과 정책천명 그리고 그 실천이 등록금 책정의 갈등을 극복하는 지름길이 될 것 이다. 그리고 각 정당 및 시민사회단체의 등록금에 관한 주요정책 중 일부내용이 국회 및 정부 입법을 통해 실행되었는데, 그 주요내용은 한국장학재단의 설립, 사립대학의 교 비회계의 등록금회계 및 기금회계로의 분리, 등록금 인상률 상한제 및 등록금심의위 원의 설치 운영 등이 그것이다. 3. 등록금 관련 입법 현황 및 물가관계분석 지금까지 대학 등록금 성격, 책정요인, 정부의 정책변천과정, 외국 사례, 각 정당 및 시민 사회단체 정책 분석를 살펴보았다. 이번 장에서는 최근의 경기침체 국면 속 에서 가계소득의 감소와 대졸자 취업난 및 청년실업문제가 심각한 사회문제로 대두 되면서 대학 등록금 문제가 다시 한 번 수면위로 떠올랐고, 2010년 지방선거를 맞이 한 각 정당들의 적극적 정책입법으로 결국 고등교육법이 2010년 1월에 개정되어 등 록금 인상률 상한제 가 도입되었으며, 정치권 및 시민 사회단체가 주장한 등록금심

164 138 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 의위원회 와 같은 등록금 논의기구가 공식적으로 대학에 설치하도록 의무화되었다. 이들 정치권 등의 등록금 정책 입법이 과연 대학등록금의 합리적 책정방안으로 각 대 학의 다양성과 자율성을 충분히 반영하고 있는지를 면밀하게 검토할 필요가 있다. 그리고 대학교육의 질을 높이기 위하여 등록금 수준을 결정할 때에 학생수, 교수 수, 장학금의 비율 이외에도 국 공립 대학의 경우에는 교육과학기술부 예산과 GNP, 사립대학의 경우는 물가 및 가계소득이 고려되지 않을 수 없다. 이러한 대학 등록금 책정 요인중 물가는 사회통념상 가장 중요한 잣대이며, 이번에 개정된 고등교육법상 의 등록금 인상률 상한제의 핵심기준이기도 하다. 대학등록금과 물가의 관계를 분석 하려면, 먼저 물가의 기본적인 개념과 산정방법을 개관한다. 대학등록금이 물가에 미 치는 영향은 물가지수 가중치 등을 통해서 분석하고, 물가가 등록금 결정에 끼치는 영향을 분석한다. 그리고 물가관련 정부정책에서 대학등록금이 어떻게 다루어지고 있 는지 살펴보도록 하겠다. 가. 합리적인 등록금 책정을 위한 입법 현황 1) 고등교육법 개정 현황 (1) 개정 고등교육법의 입법 취지 등록금 인상률 상한제 도입, 등록금 심의위원회 설치 의무화 등을 내용으로 하는 고등교육법 개정안(법률 제9936호, )이 2010년 4월 22일부터 시행하게 되었 다. 이번 개정안은 최근 경기위기와 침체로 고용과 소득이 줄어들면서 생계 여건이 크게 악화되는 가운데 치솟는 대학 등록금이 가계에 과중한 부담이 되고 있고, 그 동 안 대학 등록금 인상을 둘러싸고 교육수요자들과 대학 간의 갈등이 심화됨에 따라 등 록금의 합리적 책정을 위한 정책적 노력에 대한 사회적 요구가 크게 증대되어 온 것 을 배경으로 하고 있다. 고등교육법 개정안의 주요내용은 대학의 등록금 인상률을 억제하기 위하여 각 대 학에 등록금 심의위원회를 설치 운영하도록 하고, 각 대학은 등록금의 인상률을 직 전 3개 연도 평균 소비자 물가상승률의 1.5배를 넘지 않도록 하며, 사립대학의 경우 직전 3개 연도 평균 소비자 물가상승률의 1.5배를 넘은 경우 교육과학기술부장관은 해당 대학에 행 재정적 제재 등 불이익을 줄 수 있도록 하고, 정부는 고등교육에 대

165 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 139 한 지원계획을 수립 보고하도록 하고 있다. 2009년 기준으로 전국에 소재하고 있는 407개의 고등교육기관과 대학이 설치하고 있는 1,115개 대학원은 고등교육법 제11조 에 따른 등록금을 책정하기 위하여 등록금심의위원회 설치 운영이 의무화되고, 등록 금 징수(인상률 상한기준)와 행정적 재정적 제재 등 세부사항을 대학 등록금에 관 한 규칙(교육과학기술부령 제83호) 등에 포함하여 관련 규정에 대한 개정이 필요하게 되었다. (2) 개정 고등교육법의 법률내용 2010년 1월 개정 고등교육법 제11조의 중요내용은 등록금 인상률 상한기준, 등록 금심의위원회의 설치의무화 등을 도식화하면 [그림 Ⅲ-5]와 같다. [그림 Ⅲ-5] 등록금 상한제 및 등록금심의위원회의 내용 고등교육법 개정안(법률 제9936호, ) 제11조 등록금 및 등록금심의위원회 등록금 인상률 상한제 (직전 3개년도 평균 소비자 물가상승률의 1.5배) 상한기준 위배에 대한 행 재정적 제재부과 등록금심의위원회 설치 운영 (교직원 학생 관련전문가 등으로 구성, 적정등록금 산정 기구) 교육과학기술부령 등록금 인상률 상한기준 계산, 적용방법, 징수금 및 인상률 보고,행 재정적 제재방법 등록금심의위원회 정수(정원), 구성원의 범위, 구성비율, 기타 구성 운영에 필요한 사항

166 140 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 개정 고등교육법상의 등록금 의미 고등교육법 제11조 제1항에서 대학 등록금은 수업료와 그 밖의 납부금 으로 정의 하고 있다. 대학이 학생들로부터 부담시키는 등록금 등의 납입금은 1 입학금, 2 수 업료, 3 기성회비, 4 입학전형료, 5 학생회비 등이 있는데, 수업료 이외에 그 밖의 납부금은 검정수수료인 입학전형료와 학생자치경비인 학생회비를 제외한 학교의 교 육비로 직접 사용되는 입학금, 기성회비 를 의미한다고 보아야 한다. 제11조(등록금 및 등록금심의위원회) 1 학교의 설립ㆍ경영자는 수업료와 그 밖의 납부금(이하 등록금 이라 한다)을 받을 수 있다. 등록금 인상률 상한제 고등교육법 제11조에서 규정하고 있는 것은 일본의 등록금 표준액 제시와 같은 인상액 상한제 가 아닌 인상률에 대한 상한제 로, 등록금 징수와 관련하여 상한제 내용을 검토해 보면, 1 등록금 상한비율 설정(직전 3개년도 평균 소비자 물가상승률 의 1.5배)과 2 행 재정적 제재(상한기준을 위배한 대학에 대한 행 재정적 제재 부 과)로 요약될 수 있다. 그리고 등록금 징수 및 인상률 보고에 대한 사항은 교육과학기 술부령으로 정하도록 함을 알 수 있다. 제11조(등록금 및 등록금심의위원회) 4 각 대학은 등록금의 인상률을 직전 3개 연도 평균 소비자 물가상승률의 1.5배를 초과 하게 하여서는 아니 된다. 등록금심의위원회의 구성 등록금 심의위원회 설치 운영관련 규정 내용을 검토해 보면, 제11조에서와 같이 등록금심의위원회는 각 대학별로 의무적으로 설치해야 하며, 교직원(사학재단 추천인 사 포함), 학생, 관련 전문가 등을 필수 구성원으로 하며, 그 밖의 학부모, 동문 등의 필요한 구성원을 둘 수 있음을 알 수 있다. 위원회의 기능은 등록금 책정을 위한 기 초자료로 교육관련기관의 정보공개에 관한 특례법 에 의해서 공시하는 등록금 및

167 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 141 학생 1인당 교육비의 산정근거와 도시근로자 평균가계소득, 교육과학기술부의 고등 교육기관 지원계획, 등록금의존율 등을 근거하여 적정 등록금 산정 에 있다. 그리고 교육과학기술부령으로 위임한 사항은 법률에서 열거한 내용이외의 등록금심의위원회 에 설치 운영에 관한 사항을 위임하고 있다. 제11조(등록금 및 등록금심의위원회) 2 각 대학은 등록금을 책정하기 위하여 교직원(사립대학의 경우에는 학교법인이 추천 하는 재단인사를 포함한다)ㆍ학생ㆍ관련 전문가 등으로 구성되는 등록금심의위원회 를 설치ㆍ운영하여야 한다. 3 제2항의 등록금심의위원회는 교육관련기관의 정보공개에 관한 특례법 제6조 제1항 제8호의2의 등록금 및 학생 1인당 교육비 산정근거, 도시근로자 평균가계소득, 제6항 의 고등교육 지원계획, 등록금 의존율(대학교육비에서 등록금이 차지하는 비율을 말 한다) 등을 감안하여 해당 연도 적정 등록금을 산정하여야 한다. 7 제1항의 등록금의 징수, 제2항의 등록금심의위원회의 설치ㆍ운영 및 제5항에 따른 행정적ㆍ재정적 제재 등에 필요한 사항은 교육과학기술부령으로 정한다. 등록금 상한기준 위반시의 행 재정 제재 각 대학은 등록금 등록금의 인상률을 직전 3개 연도 평균 소비자 물가상승률의 1.5 배를 초과해서 인상해서는 안되며, 인상한 경우에는 교육과학기술부장관은 해당 대학 에 행정적ㆍ재정적 제재 등 불이익을 줄 수 있다. 교육과학기술부의 일반 행정적 재정적 제재유형은 <표 Ⅲ-39>와 같다

168 142 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 <표 Ⅲ-39> 일반적인 행정적 재정적 제재개요(고등교육법 제60조 관련) 구 분 내 용 대 상 원 칙 행정제재 재정제재 교육관계법령 위반으로 시정 변경명령을 받고 이행하지 않는 대학 대학설립운영 기준 의무부담 미충족 대학 사안의 중대성, 고의성, 과실정도, 이행정도를 반영하여 차등 적용 대학원 학과 폐지 정원 감축 동결, 학생 모집정지 법령위반 행위 취소 정지 인 허가시 불이익 조치 등 행정제재를 받은 대학에 대해 재정지원사업 참여 제한 또는 차등지원 자료:교육과학기술부 내부자료 고등교육법 제60조에 근거하여 일반적인 행 재정제재는 시정명령 후 부과하는 것 이 절차이나, 상한기준 위반시 행 재정제재는 고등교육법 제11조에 근거하여 바로 제재를 할 수 있으며 제재에 필요한 사항을 교육과학기술부로 위임하였다. 실제 개별 대학들에 대한 행 재정제재의 부과유형을 살펴보면, 대부분 학생모집 정지 등의 행정제재보다는 재정지원 사업 참여제한 등의 재정제재 위주로 부과되었 다. 학생모집에 대한 제한은 학교의 생존과 관련된 부분이기 때문에 사회적 혼란과 갈등을 방지하는 차원에서 교육과학기술부로 위임된 등록금 인상률 상한기준 위반에 대한 제재의 유형은 재정적 제재를 위주로 부과해야 할 것이다. 제11조(등록금 및 등록금심의위원회) 5 제4항에도 불구하고 각 대학이 등록금의 인상률을 직전 3개 연도 평균 소비자 물가 상승률의 1.5배를 초과하여 인상한 경우에는 교육과학기술부장관은 해당 대학에 행 정적ㆍ재정적 제재 등 불이익을 줄 수 있다. 7 제1항의 등록금의 징수, 제2항의 등록금심의위원회의 설치ㆍ운영 및 제5항에 따른 행정적ㆍ재정적 제재 등에 필요한 사항은 교육과학기술부령으로 정한다. 정부의 재정지원계획 수립 정부는 전체 국가재정 중 고등교육 지원 비율 확대를 위한 10개년 기본계획을 수 립하고, 이를 반영하여 2년마다 고등교육 지원계획을 국회에 보고하도록 하고 있다.

169 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 143 우리 나라의 고등교육기관의 재정운영은 수혜자(수익자) 부담원칙을 기본으로 하 여 왔으며, 정부의 고등교육에 대한 지원이 대단히 취약하다. 이러한 현실을 반영하 여 개정 고등교육의 취지안에는 새로 실시되는 등록금 인상률 상한제와 등록금심의 위원회가 제 기능을 발휘할 수 있도록 정부의 고등교육에 대한 재정지원 확대를 촉구 하고 있다. 그러나 현재까지 초 중등교육부문에 대한 재정지원 위주로 집중되어 있 는 정부의 교육부문에 대한 재정지원 구조는 국가재정의 부족으로 기인한 점이 있기 때문에 당위적인 내용으로 이해하면 될 것이다. 현재, 교육과학기술부에서 마련중인 대학재정지원 계획은 정부의 재정형편상 고등 교육 예산확대만으로는 한계가 있어, 대학 자체의 다양한 재정수입 확충방안을 강구 하고 있다. 그 주요내용은 정부의 고등교육 재정지원 확대로 현행 5년 중기재정운용 계획을 기초로 10개년 고등교육 재정지원 기본계획을 수립하고, 고등교육 예산 R&D 사업을 통한 재정지원 확대와 함께 세제지원이나 규제완화 등 간접적인 재정지 원책을 강구하는 것으로 되어 있다. 그리고 대학자체 재원 확대라는 등록금 이외의 다양한 대학 자체 재정수입 확보 방안을 강구하도록 하여, 민간 기부금의 활성화, 산 학협력을 통한 민간 R&D 자금 유치, 수익재원 다양화 및 수익률 제고, 적립금 운영 개선 등 적극적 재원 확충을 주요 내용으로 하고 있다. 주요 쟁점사항은 고등교육재 정 교부금법 제정 및 사립대학 경상비 지원(권영길 의원 등)으로 고등교육단계 교부금 문제는 국민의 조세부담 증가와 관련되어 사회적 합의가 필요하며, 재정 경직성 문제 로 부처간 이견이 존재하여 제정이 쉽지 않다는 점 등이다. 제11조(등록금 및 등록금심의위원회) 6 정부는 전체 국가재정 중 고등교육 지원 비율 확대를 위한 10개년 기본계획을 수립 하고, 이를 반영하여 2년마다 고등교육 지원계획을 국회에 보고하여야 한다. 2) 대학 등록금에 관한 규칙 개정현황 지금까지 등록금 인상률상한제 및 대학등록금심의위원회 구성 등에 관한 고등교육 법의 개정 내용에 대해서 서술하였다. 법의 내용중에 언급되지 않거나, 더욱 상세한 설명이 필요한 내용은 법이 운영에 대해서 위임한 시행규칙에 명시하여야 하며, 이를

170 144 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 설명하면 다음과 같다. (1) 시행규칙의 개정방향 대학 재정운용 및 등록금 책정의 합리성 제고 대학 등록금 문제는 매년 대학사회의 주요 현안문제로 대두되어 왔는데 등록금 수 준이 가계에 막대한 부담이 된다는 점뿐만 아니라 등록금 책정과정 및 대학재정운용 의 비합리성, 불투명성이 분쟁의 근본적인 원인이라고 할 수 있다. 대학 등록금 자율화 이전에는 물가당국의 주도로 등록금 인상률이 일률적으로 규 제되기도 하였으나, 정부의 일반적 규제에 의한 등록금 인상 억제보다는 등록금 책정 과정의 합리화와 재정운용의 효율성 제고를 유도하는 방향으로 정책이 추진되어 왔 다. 그러나 대내외적 정치 경제 환경 변화에 따라 결과적으로 정부의 의도와 달리 국회차원에서 등록금의 일률적 규제가 다시 추진되게 되었다. 국 공립 및 사립대학을 막론하고 등록금은 대학재정에서 차지하는 비중이 크고 대학이 자율적으로 운용할 수 있는 가장 중요한 재원이라는 점에서 등록금 책정뿐만 아니라 재정운용의 합리화를 유도할 수 있는 방향으로 대학 등록금심의위원회 설 치 운영방안 및 등록금 상한제 시행, 등록금 상한제 위반에 따른 행 재정 제재방안 이 마련되어야 한다. 학교 및 학생 요구 반영 고등교육법에 의한 등록금 심의위원회 설치 내용은 그 구성원인 교직원(학교)과 학 생 요구가 충분히 반영되어야 한다. 이를 위해서 세부적인 시행내용에 관한 교직원 (학교) 및 학생의 의견 수렴 절차가 필요하다. 등록금 책정관련 법령체제와 일관성 유지 대학 등록금 심의위원회 설치 등 방안은 기존 대학의 책정절차를 고려하여 내용 및 형식과 일관성을 유지하는 방향에서 시행할 필요가 있다. 등록금심의위원회 및 등록금 인상률 상한제는 고등교육법에, 등록금심의위원회 설 치 운영 및 등록금상한제 위반에 따른 행 재정적 제재의 필요한 사항은 시행규칙 인 부령에 규정토록 하고 있다. 부령 규정과 별도로 마련되어야 할 것은 고등교육법 과 부령에 대한 구체적인 시행방안에 대한 지침서이다.

171 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 145 대학별 다양성 존중 및 대학의 자율성 보장 대학재정 운영 및 등록금 책정과 관련된 대학별 상황 및 의사결정과정의 다양성을 존중한다. 대학자율화의 큰 틀에서 볼 때, 불필요한 규제와 획일적 지침의 적용으로 자율적 대학운영을 훼손하지 않는 범위 내에서 시행규칙(부령)의 내용 및 방법을 결 정해야 한다. 대학 등록금심의위원회 설치의무 등의 등록금 책정절차가 대학에 과도한 업무 부 담을 유발하지 않도록 적정 수준을 유지하고, 이를 위해서 기존 책정절차 등의 체제 를 최대한 활용할 수 있도록 해야 한다. (2) 교육과학기술부령(시행규칙)의 입법예고 내용 개정 배경 및 방향 등록금 인상률 상한제, 등록금심의위원회 설치 운영 등을 주요 내용으로 고등교 육법이 개정됨에 따라, 교육과학기술부령인 대학 수업료 및 입학금에 관한 규칙 에 동 사항에 대한 세부적 내용의 규정이 필요하게 되었다. 또한, 동 개정 고등교육법에 서 기존의 수업료와 그 밖의 납부금 을 등록금 으로 통칭함에 따라, 대학 등록금 에 관한 규칙 으로 부령의 명칭 및 관련 용어 변경도 필요하게 되었다. 부령 명칭 용어 변경 고등교육법 제11조의 개정내용을 반영하기 위해서 현행의 대학 수업료 및 입학금 에 관한 규칙 을 대학 등록금에 관한 규칙 으로 명칭을 변경하였다. 명칭 변경의 사 유는 개정 고등교육법에서 기존의 수업료와 그 밖의 납부금 을 등록금 으로 통칭 하여 규정함에 따라 이를 반영하였기 때문이다. 현행 규정상의 수업료 및 입학금, 수업료 로 기술되어 있는 사항을 등록금 으 로 통일적으로 변경함으로써, 시행규칙의 기존 적용범위인 수업료 및 입학금 이외에 국 공립대학의 기성회비까지 포함할 수 있도록 하였다. 등록금심의위원회 구성 운영 고등교육법 제11조와 대학 등록금에 관한 규칙 제2조의 내용은 구성인원의 정수 (정원)과 구성비율로 구분된다. 이에 대한 내용인 시행규칙 제3조의 등록금 심의위원 회 구성에 대해서 상세히 설명하면 다음과 같다.

172 146 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 구성인원은 학교 규모 등 여건에 따라 위원장을 포함하여 7인 이상으로 구성토록 하였다. 사립학교법에 의한 사립학교의 이사회의 경우 그 학교의 종별, 규모와 관계 없이 구성인원의 하한선을 7인 이상(사립학교법 제14조)으로 규정하고 있으며, 사립 대학에 설치되고 있는 대학평의원회의 경우 구성인원을 11인 이상(사립학교법시행령 제10조의 6)으로 하고 있는 점을 고려하고, 다양한 대학별 상황과 학교, 학생들에 대 한 의견조사 분석결과를 반영한 것이다. 등록금심의원회에 대한 의견수렴은 학교측에 대해서 407개 고등교육기관에 대한 전수조사를 실시하였고, 학생들에 대해서는 총학생회를 대상으로 30개 대학 및 전문 대학에 대해서 표본조사를 실시하였다. 먼저, 학교에 대한 조사는 교육과학기술부의 등록금 책정절차 및 등록금심의위원 회 설치관련 의견 협조공문( )를 통해서 설문지를 배포하였고, 2010년 8월 17일까지 국 공립 24개교, 사립 120개교로부터 회수되어 전체설문지 회수율은 33.9% 이며 회수된 설문지 분석결과는 등록금심의위원회에 어느 정도 반영할 수 있을 것으 로 판단되었다. 그리고 학생들에 대한 설문조사는 대학 24개교(국공립 8, 사립 16), 전문대학 6개교의 총학생회를 대상으로 설문지를 배포하였고, 2010년 9월 10일까지 대학 5개교, 전문대학 3개가 제출하였는데, 이중 총학생회가 구성되지 않아 무응답 설문지를 제출한 1개 대학을 제외하고 모두 7개교의 설문지를 분석하였다. 무응답을 제외한 회수율은 23.3%이다. 등록금심의원회의 구성인원에 대한 조사결과를 보면, 대학과 총학생회의 의견은 <표 Ⅲ-40>, <표 Ⅲ-41>와 같다. <표 Ⅲ-40> 학교측의 등록금심의위원회 구성인원에 대한 의견 구성원 4인 5인 6인 7인 8인 9인 10인 학교의견수 (0.9%) (6.8%) (3.4%) (21.4%) (3.4%) (18.8%) (6.8%) 구성원 11인 12인 13인 15인 16인 합 계 학교의견수 (29.1%) (2.6%) (2.6%) (2.6%) (1.7%) (100.0%) 주:설문응답내에서 분석하였고, 회수된 설문지중 기타, 의견 없음은 제외하였음.

173 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 147 <표 Ⅲ-41> 학생자치기구의 등록금심의위원회 구성인원에 대한 의견 구 분 9인 10인 11인 12인 13인 합 계 총학생회 의견수 (14.3%) (28.6%) (28.6%) (14.3%) (14.3%) (100.0 %) 등록금심의위원회의 구성인원에 대한 학교당국의 공식의견은 11인이 29.1%를 차 지하고 있고, 다음이 7인으로 21.4%를 차지하고 있다. 그리고 총학생회의 의견은 10 인이상 즉 10인, 11인이 57.2%로 다수를 차지하고 있다. 이는 현재 운영되고 있는 대 학평의원회의 구성인원이 11인 이상이라는 것이 많은 영향을 미친 것으로 판단되었 다. 결국, 의견수렴중 대학원대학처럼 100여명정도 입학정원을 가진 소규모대학에서는 구성인원 확보가 여의치 않아 5인이하로 구성할 수 있게 해달라는 의견 등을 고려하 여, 학교종별이나 규모를 고려하지 않고 최소 구성인원을 7인 이상으로 한 사립학교 법인이사회의 구성인원을 참고하여 7인으로 결정하게 되었다. 그리고 구성인원에서 학생 참여비율을 어느 정도 하면 좋을 것인가에 대한 의견을 조사해 보면, <표 Ⅲ-42> 그리고 <표 Ⅲ-43>과 같았다.

174 148 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 <표 Ⅲ-42> 학교측의 등록금심의위원회 구성시 학생참여비율 의견 구 분 10%이하 (1/10) 20%이하 (1/5) 25%이하 (1/4) 35%이하 (1/3) 50%이하 (1/2) 합 계 학교의견수 13 (13.7%) 44 (46.3%) 15 (15.8%) 10 (10.5%) 13 (13.7%) 95 (100.0%) 주:설문응답내에서 분석하였고, 회수된 설문지중 기타, 의견 없음은 제외하였음. <표 Ⅲ-43> 학생자치기구의 등록금심의위원회 구성시 학생참여비율 의견 구 분 10%이하 (1/10) 20%이하 (1/5) 25%이하 (1/4) 35%이하 (1/3) 50%이하 (1/2) 합계 총학생회 의견수 (14.3%) (28.6%) (14.3%) (14.3%) (28.6%) (100.0%) 등록금심의위원회에서 학생참여비율에 대한 학교측의 의견은 1/5(46.3%)로 20% 비율정도이며, 총학생회들의 의견은 1/2(28.6%)와 1/5(28.6%)로 이중 1/2인 50%비율 이 실제적인 의견으로 봐야할 것이다. 이러한 의견수렴 결과를 고려하여 등록금 심의위원회의 구성비율은 교직원, 학생, 관련전문가를 필수단위로 포함하고, 어느 하나의 구성단위에 속하는 위원의 수가 전 체 위원 정수의 1/2을 초과해서는 안되도록 하였으며, 필수단위 외에 학부모, 동문 등 포함여부는 대학이 자유롭게 결정하되, 학부모 및 동문위원은 전체 위원 정수의 1/7 을 초과할 수 없도록 하였다. 그리고 위원장 선임, 위원임기 등의 위원회의 운영에 필요한 구체적인 사항은 대학 자체적으로 정하도록 학칙으로 위임하였다. 이상의 내용을 토대로 대학 등록금에 관 한 규칙 제2조를 보기로 한다.

175 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 149 제2조(등록금심의위원회) 1 고등교육법 (이하 "법"이라 한다) 제2조 각 호 에 해당하는 학교(이하 "학교"라 한다)의 장은 수업료와 그 밖의 납부금(이하 "등록금"이라 한다)을 정할 때 법 제11조제2항에 따른 등록금심의위원회(이 하 "위원회"라 한다)의 심의를 거쳐야 한다. 2 위원회는 7인 이상의 위원으로 구성한다. 3 위원회는 교직원(사립학교의 경우에는 학교법인이 추천하는 재단인사를 포 함한다), 학생, 관련 전문가(해당 학교와 직접적인 이해관계가 있는 자는 제외 한다) 중에서 각각의 구성단위를 대표할 수 있는 자로 구성하되, 학부모 또는 동문( 同 門 )을 포함할 수 있다. 4 제3항에 따라 어느 하나의 구성단위에 속하는 위원의 수는 전체 위원 정수 ( 定 數 )의 2분의 1을 초과하여서는 안 되고, 학부모 및 동문 위원의 총수는 전 체 위원 정수의 7분의 1을 초과하여서는 안 된다. 5 위원회는 등록금 산정에 필요한 자료를 학교의 장에게 요청할 수 있고, 학 교의 장은 성실히 협조하여야 한다. 6 위원회는 회의의 일시, 장소, 발언 요지, 결정 사항 등이 기록된 회의록을 작성ᆞ보존하여야 한다. 7 제2항부터 제6항까지에서 규정한 사항 외에 위원회의 구성과 운영에 필요 한 사항은 학칙으로 정한다. 등록금(인상률) 상한제 적용 개정 고등교육법 제11조에서의 등록금 인상률 상한제의 적용대상은 입학금, 수업 료, 기성회비(국 공립대) 이며, 전년도 학교별 연평균 등록금액이 인상률 상한제 적 용의 기준이며, 상한기준은 직전 3개 연도 평균 소비자 물가상승률을 교육과학기술부 장관이 고시하도록 하였다. 직전 3개 연도 소비자 물가상승률은 책정대상년도 기준으 로 할 때 등록금 책정시기에 해당년도 소비자물가지수가 발표되지 않는다는 점을 고 려하여, 전전 연도까지의 2개 년도는 12월 31일자로 통계청이 발표하는 연평균 소비 자 물가상승률을 사용하고, 직전 연도는 1~10월까지의 평균 소비자 물가상승률을 사

176 150 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 용하며, 3개 연도 소비자물가상승률의 값은 기하평균 14) 으로 산출하다. 고등교육법 제11조 제4항에 의한 등록금 인상률 및 직전 3개년도 평균 소비자 물 가상승률을 통계청에서 소수점 둘째자리에서 반올림하여 고시하는 예를 참조하여 소 수점 둘째자리까지 반올림한 값을 적용하도록 하여 현장 적용시의 논란을 방지하고 자 하였다. 대학 등록금에 관한 규칙 제8조를 보면 대학에서 등록금 징수금액을 정한 때에는 이를 공고하고, 교육과학기술부장관에게 보고하도록 하였다. 이는 고등교육 제60조 (시정 또는 변경명령)에 의거한 일반적인 행정적 재정적 제재를 부과하는 절차에 따 른 것과 고등교육법 제11조 제4항 위반시 제11조 제5항의 교육과학기술부장관은 해 당 대학에 행정적 재정적 제재 등 불이익을 줄 수 있다 라는 위임조항에 근거하여 획일적인 규제로 인하여 불거질 수 있는 문제를 최소화하려는 것이었다. 제8조(공고 등) 1학교의 장은 해당 학년도의 등록금 징수금액을 정한 때에는 지체없이 이를 공고하고 교육과학기술부장관에게 보고하여야 한다. 2 학교의 장은 제1항에 따른 학교의 등록금의 징수금액을 보고하는 경우에는 교육과학기술부장관이 정하는 전자처리장치를 통하여 보고하여야 한다. 등록금 상한기준 위반대학에 대한 행 재정적 제재 대학 등록금에 관한 규칙 제9조 등에 의하면 교육과학기술부장관은 학교의 장이 제출한 사유서가 불합리하다고 판단될 때에는 학생 정원관련 제재, 재정지원사업 참 여제한, 차등지원 등의 행정적 재정적 제재를 부과할 수 있도록 하였다. 행정적 제 재는 학생 정원 동결, 정원 감축, 모집정지 등 제재이며, 재정적 제재는 교육역량강화 사업, 든든학자금, 근로장학금 등의 평가지표에 등록금 인상률을 반영하여 차등재정 지원 또는 참여 배제 등이 주요제재방안으로 부과하는 것으로 되어 있다. 14) 물가상승률이나 인구증가율과 같이 변화하는 비율을 나타낼 때는 산술평균을 이용하지 않고 기하평균을 사용

177 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 151 제9조(행정적ㆍ재정적 제재) 교육과학기술부장관은 학교의 설립ᆞ경영자가 법 제11조제4항을 위반하여 등록금을 인상한 경우에는 법 제11조제5항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행정적ᆞ재정적 제재를 할 수 있다. 1. 법 제60조제1항에 따른 시정 또는 변경 명령 및 같은 조 제2항에 따른 취 소ᆞ정지나 그 밖의 조치 2. 학과 등의 증설, 학생정원의 증원, 학생의 모집, 재정사업의 참여, 재정지원 등에 관한 차등 조치 3) 대학 등록금에 관한 규칙에 대한 쟁점 현황 (1) 등록금심의위위원회 구성, 권한부여 문제 대학등록금에 관한 규칙 개정안의 등록금심의위원회의 내용이 등록금 책정과 관련 된 것이다 보니, 등록금 책정시 대학과 학생측간의 여러 마찰이 발생하고 있는 것과 같이 금번 고등교육법 개정을 주도한 등록금넷과 같은 진보적인 시민 사회단체와 학생단체, 관련기관들과 교육과학기술부간의 주요내용에 대한 시각차를 보이는 것이 현실이다. 등록금에 관한 규칙 개정에 있어서 등록금심의위원회에 대한 정책적 차 이점을 시민 사회단체 등이 주장하는 내용을 중심으로 몇 가지 정리해 보면 다음과 같다. 첫 번째는 등록금심의위원회 구성에 있어서 학생위원의 참여비율을 최소 1/3이상 참여를 학칙에 위임하지 말고 시행규칙에서 보장하자는 것이다. 교육과학기술부의 규 칙대로 학칙으로 위임한다면 대학평의원회와 같이 등록금을 내는 실제당사자인 학생 들의 참여가 최소화 되거나 배제될 가능성이 있어서 학생들이 의견을 낼 수 있는 여 지와 통로가 줄어들 가능성이 높다는 것이다. 두 번째는 관련전문가, 학부모, 동문위원 선임시 학생들과 합의 혹은 동수 추천을 보장하자는 것이다. 관련전문가와 학부모, 동문 위원 선임시 학생들과 협의 또는 합 의를 거치지 않으면 학교에 편중된 위원들이 선임될 가능성이 높다는 것이다. 특히, 관련전문가 선임에 대해서 정부내 타기관에서도 문제점을 지적하고 있다. 국민권익위 원회의 대학등록금에 관한 규칙에 대해서 해당 규정내용이 등록금심의위원회 운영의

178 152 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 공정성 제고방안으로 미흡하다고 지적하고 있으며, 등록금심의위원회는 무분별한 등 록금 인상 방지를 위해 구성되는 것으로서 학교 측과 학생 측의 입장을 균형있게 반 영할 수 있도록 위원회 구성단위 중 교직원 뿐만 아니라 관련 전문가 역시 학교측 입 장을 대변하는 자가 선정될 가능성이 커 등록금 심의위원회가 형식적으로 운영될 소 지가 있다는 것이다. 그리고 위원회 구성 운영에 관한 사항을 학칙으로 정하도록 하 고 있어 관련 전문가 선정방법을 학교에서 정하게 되고, 이에 따라 학교측을 대표할 수 있는 관련 전문가가 선정될 가능성이 크다고 보고 있다. 세 번째는 등록금 심의 산정에 필요한 각종 자료제출권 명시, 실질적인 의결권을 보장해 달라는 것이다. 등록금을 산정하는 등록금심의위원회는 예산편성 과정에 개입 하여 참여할 수 있어야 한다는 것이다. 총장은 예산편성권, 법인이사회는 심의 의결 권을 갖고 있어 대학구성원은 대학평의원회를 통해 예산에 대한 자문을 하는 역할로 참여하는 정도이나, 예산편성에 대한 논의 없이 등록금을 산정한다는 것은 매우 제한 적인 결정이 될 수밖에 없다. 참여연대의 연세대에 대한 정보비공개처분 취소소송의 사례는 대학이 정보공개를 꺼려하는지 보여주는 단적인 사례이며, 등록금심의위원회 에게 정당한 자료요구권이 부여되지 않는 한 적정수준의 등록금 산정은 어렵다고 봐 야 한다는 것이다. 등록금 심의 및 산정시 학교 예결산 전반에 대한 심의가 필수적이 므로 학교 예결산 자료 전반이 세부적인 내역까지 제출되고, 등록금심의위원회가 예 산결산 진행할 때까지 전 과정에서 민주적으로 개입 견제 의견진술 내용 조정할 수 있는 권한이 철저히 보장되도록 시행규칙에서 규정해야 한다는 것이다. 반면, 교육과학기술부의 입장은 첫 번째, 학생위원 최소 1/3이상 보장에 대해서는 대학의 종류(성격), 규모, 여건 등이 상이하기 때문에 다양한 학교 상황을 반영하여 대학이 자율적으로 결정하되, 교직원, 학생, 전문가를 필수로 하고, 어느 한 구성단 위가 1/2를 초과할 수 없도록 하며, 학부모 및 동문을 포함할 수 있도록 하되, 1/7을 초과할 수 없도록 규정하여 대학에 따라 학생을 50%까지 포함하도록 하는 것이 더 바람직하다는 것이고, 두 번째, 관련전문가, 학부모, 동문위원 선임시 학생들과 합의 혹은 동수 추천을 보장에 대해서는 고등교육법상 등록금심의위원회의 취지는 등록금 책정과정에서 관계자의 다양한 의견을 반영하고자 하는 것이고, 각 구성원은 서로 다 른 관점에서 합리적 등록금 책정을 위한 상호보완적 견해를 제시하는 관계라는 것이

179 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 153 며, 이러한 경우에도 동 위원회는 대학의 다양한 여건 및 자율성이 반영될 수 있도록 규정되어야 함으로 위원회의 구성 및 운영에 관한 사항은 학칙으로 정하도록 하는 것 이 바람직하다는 것이다. 세 번째인 등록금 심의 산정에 필요한 각종 자료제출권 명 시, 실질적인 의결권을 보장에 대해서는 자료요구권한은 법상의 당연한 권한이므로 등록금심의위원회는 등록금 책정관련자료를 요청할 수 있도록 하고, 대학은 성실히 협조하도록 하는 내용을 추가하도록 하였으며, 그리고 의결권 부여에 대해서는 고등 교육법은 심의기구 15) 로 규정하고 의결권한까지 부여하고 있지 않는 것으로 명확히 하였다. (2) 행정적 재정적 제재부과 문제 등록금에 관한 규칙 개정에 따라 등록금심의위원회를 구성하고, 등록금 인상율 상 한기준을 적용하는데 있어서 대학들이 의무를 이행하지 않을 경우에 대한 교육과학 기술부의 행정적 재정적 제재부과에 대한 정책적 차이점을 시민 사회단체 등이 주 장하는 내용을 중심으로 정리해 보면 다음과 같다. 첫 번째는 등록금심의위원회 구성 운영을 하지 않는 대학에 대해서는 구체적인 제재수단 확보해야 한다는 것이다. 현재 일부대학에서는 아직까지도 대학평의원회를 구성하고 있지도 않는 바와 같이 등록금심의원회가 실제 운영을 하지 않거나 자료 제 출을 거부하는 식으로 무력화 될 수 있으므로, 교육과학기술부의 보다 적극적인 행정 지도가 진행될 수 있도록 제재수단을 확보하고 명시되어야 한다는 것이다. 두 번째는 교육과학기술부의 당초 의도와 달리 인상기준을 초과하여 결정될 때에 는 사유서를 제출하도록 한 것이 등록금 상한선 초과금지사항을 위반하는 경우 고등 교육법상의 제재규정 실효성을 저하시킬 수 있다는 지적이 제기되었다. 국민권익위원 회는 등록금 상한선 초과는 법률에서 금지하고 있는 사항이므로 이를 위반할 경우에 는 당연히 제재가 부과되어야 함에도 시행규칙으로 재량권을 부여하고 있어 재량권 을 이용하여 제재를 회피하려는 대학측의 로비가 발생 가능하며, 또한, 위반행위 경 중에 따른 제재의 세부기준이 미비하여 동일한 위반정도에 대해 다른 정도의 제재가 15) 심의목적은 의사결정에 신중을 기하고 민주성을 확보하기 위한 것으로 그 결과는 기관장을 구속하지 아니함. 다만, 법규에서 심의사항으로 규정한 경우 그 결과의 구속여부와는 관계없 이 사전 심의절차를 거쳐야 함. 의결의 경우 그 목적은 심의와 같지만 의결사항은 기관장을 구속하게 된다(각종 징계위원회, 지방의회 등).

180 154 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 부과될 수 있어 특정대학에 대한 봐주기식 처분이라는 특혜 논란 가능성이 있다고 지 적하고 있다. 반면 교육과학기술부의 입장은 첫 번째, 등록금심의위원회 구성 운영을 하지않는 대학에 대해서는 고등교육법 제60조에 의거하여 시정명령 후 행정적 재정적 제재를 가할 것이며, 두 번째, 등록금 인상률 상한기준을 초과하여 결정될 때에는 사유서를 제출하도록 한 것은 원칙상 상한제 위반에 대한 제재가 원칙이나, 법령은 장래 다양 한 상황을 예측하고 규정하여야 하기 때문에 천재지변이나 평균등록금 산출상 오류 발생, 전혀 예측하기 어려운 학교내외의 변화 등을 고려해야 하기 때문이며, 또한 고 등교육법에서도 ~행재정 제재등 불이익을 줄 수 있다 로 규정하고 있어 상한제 위 반에 대해서 동일한 인상률일지라도 다양한 학교대내외 사정 등을 고려하여야 할 것 이며, 학교소재지, 학생구성, 학교유형 등 다양한 변수를 고려해야할 뿐만아니라 정부 의 행 재정 사업(정책)또한 정부기조에 따라 변화하고 다양하므로 획일적 규정은 어 렵다는 것을 밝혔다. 그러나, 교육과학기술부는 당초 의도와 달리 인상기준을 초과하여 결정될 때에 사유서 제출에 대해서 논란이 지속되자 여러 의견을 수렴한 결과 논란내용은 수정 삭 제하는 조치를 취했다.

181 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 155 나. 대학 등록금 수준 결정과 물가와의 관계 1) 물가의 개념과 산정방법 통계청 홈페이지를 토대로 물가와 물가지수, 인플레이션, 물가지수 작성과정 및 체 감물가와의 차이 등에 관해서 연구하면 다음과 같다. (1) 물가와 물가지수 물가란 시장에서 거래되는 모든 상품의 가격을 일정한 기준에 따라 평균한 종합적 인 가격수준을 의미한다. 소비재 또는 생산재와 같이 특정의 범위에 속하는 상품의 가격을 종합 평균한 것이 소비재 물가 또는 생산재 물가이고, 이들을 합쳐 사회 전 체의 입장에서 모든 상품을 종합적으로 본 것이 일반물가이다. 물가를 변동시키는 요 인에는 상품에 대한 수요나 공급에 영향을 미쳐 물가를 변동시키는 수요공급요인과 상품원가의 변동을 초래하여 물가를 변동시키는 비용요인 등이 있다. 수요에 영향을 주는 것으로는 통화량, 소득, 소비성향 및 인플레이션 기대심리 등이 대표적이고, 공 급에 영향을 주는 것으로는 생산기술 및 설비투자, 수출입, 자연조건 등이 있다. 수요 공급요인과 더불어 물가를 변동시키는 주요한 요인인 비용요인에는 원자재가격, 환 율, 임금, 세금, 금융비용, 유통비용 및 부동산임차료 등이 있다. 수요공급요인이나 비 용요인 이외에도 유통구조나 경쟁과 같은 경제구조적요인과 정부의 가격관리정책 등 과 같은 제도적 요인도 물가에 영향을 준다. 이와 같이 물가를 변동시킬 수 있는 요 인에는 여러 요인이 있을 뿐만 아니라, 실제 물가의 변동과정에서는 각각의 요인들이 개별적으로 영향을 미치기도 하지만 다른 여러 요인들과 함께 복합적으로 영향을 미 치게 되기 때문에 물가변동의 원인과 그 과정을 명확히 밝혀내기는 쉽지 않다. 앞에서 언급한 대로 상품에는 저마다 가격이 있으며, 이러한 개별가격을 모아 평균 한 것이 사회전체 가격으로서의 일반물가인데, 물가수준은 이러한 개별가격의 종합으 로서 표시된 물가의 높이(수준)이다. 이러한 물가수준을 과거의 그것과 비교하기 위 하여 기준이 되는 연도의 물가수준을 100으로 하고, 현재 물가를 지수의 형태로서 표 시한 것이 물가지수이다. 즉, 물가지수(price index)는 물가의 움직임을 한눈에 알아볼 수 있게 하나의 숫자로 나타낸 것이다. 기준이 되는 해(기준시점)의 물가수준을 100 으로 하고, 그 후의 물가를 종합지수의 형태로 나타낸다. 물가의 움직임을 측정하기

182 156 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 위한 척도일 뿐 아니라, 각종 정책의 지표로서 또는 각종 디플레이터(가격수정인자) 로서 이용된다. 물가지수는 상품거래의 단계에 따라 도매물가지수 소매물가지수 생계비지수의 구별이 있으며, 특수한 것에는 무역물가지수 농촌물가지수 외에 지역 적인 물가차를 표시하기 위한 지역차물가지수가 있다. 물가지수는 먼저 각 상품의 가격계열을, 기준시점을 100으로 나타낸 가격지수에 합 계 1의 웨이트(가중치)를 배분하여 가중평균( 加 重 平 均 )을 함으로써 작성되는데, 웨이 트를 잡는 방법에 따라 다음과 같은 여러 방식이 있다. 일반적으로 지수는 비교의 기준이 되는 시점의 수치를 100으로 하여 산출된다. 따 라서 어느 특정시점의 물가지수가 110라면 이는 기준시점보다 물가가 10% 오른 것 을 의미한다. 한편, 물가기대지수는 6개월 후의 물가를 나타내는 지수로서 물가가 오 를 것으로 예상하는 사람이 많으면 100보다 높게 나타난다. 물가지수는 그 목적에 따라 여러 가지로 작성될 수 있는데 우리 나라에는 현재 한 국은행에서 작성하는 생산자물가지수 및 수출입물가지수, 통계청에서 작성하는 소비 자물가지수, 농업협동조합중앙회에서 작성하는 농가판매 및 구입가격지수 등이 있다. 이밖에 GNP추계시 명목GNP를 실질GNP로 나누어 사후적으로 산출되는 GNP디플레 이터도 넓은 의미의 물가지수의 범주에 포함시킬 수 있다. 이 가운데 일반 국민의 생활과 밀접하게 관련되어 있고 일반적으로 널리 사용되고 있는 물가지수는 소비자물가지수(Consumer Price Index:CPI)이다. 소비자물가지수 는 소비자가 일상 소비생활에 쓸 용도로 구입하는 재화의 가격과 서비스요금의 변동 을 조사함으로써 도시가계의 평균적인 생계비 내지 구매력의 변동을 측정하기 위한 특수목적지수이다. 소비자물가지수는 소비자가 일정한 생활수준을 유지하는 데 필요 한 소득 내지 소비금액의 변동을 나타내기 때문에 소비자의 구매력과 생계비 등의 측 정에 사용되고, 매년 근로자들의 임금인상 기초자료로도 이용되고 있다. 우리 나라에서 사용되고 있는 주요 물가지수를 비교하면 <표 Ⅲ-44>와 같다.

183 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 157 <표 Ⅲ-44> 우리 나라 주요 물가지수의 비교 구 분 생산자물가지수 소비자물가지수 수출입물가지수 작성기관 한국은행 통계청 한국은행 작성목적 대상품목 대상품목 산정기준 국내생산자가 생산 출하 하는 상품 및 서비스 가격변동 측정 국내 거래규모가 큰 923개 품목 2000년 개별품목의 국내거래액이 상품은 1/10,000이상, 서비스는 1/20,000 이상인 품목 일반가계가 소비하는 재화가격과 서비스요금의 변동 측정 가계소비지출 비중이 큰 소비재와 서비스 489개 품목 2000년 도시가계조사의 품목별 소비자지출액 기준 1/10,000 이상 거래품목 수출입상품의 가격변동 측정 수출 및 수입규모가 큰 수출 227개, 수입 222개 품목 2000년 상품별 수출입액기준 1/20,000 이상 거래품목 기준년도 2005년 (5년마다 변경) 좌동 좌동 조사가격 생산자판매가격 소비자구입가격 수출입계약가격(수출은 FOB, 수입은 CIF 기준) 지수산식 라스파이레스식 좌동 좌동 이용범위 시장통향분석, 구매 및 판매계약, 예산편성 및 심의, 자산재평가 등 소비자의 생계비 변동파악, 노사간 임금조정 기초자료 등 수출입상품의 가격변동이 국내물가에 미치는 영향의 사전측정 자료:김병주외(2001), 국립대학 등록금의 합리적 책정방안(자율화), 교육정책연구 2001-일- 02, 교육인적자원부, p.126. (2) 물가와 인플레이션 물가가 지속적으로 오르는 현상을 인플레이션(inflation)이라고 한다. 즉 물가가 오 르면 일정한 돈으로 살 수 있는 양이 줄어들게 되므로 실질소득이 감소하게 된다. 즉, 물가상승률이 20%이면 과거 천원으로 살 수 있는 물건을 1,200원을 주고 구매해야 하므로 화폐 소유자인 소비자는 손해를 본다. 각종 연금도 물가상승률과 연동돼 물가 상승률에 따라 지급받는 금액이 달라진다. 요즘 논의되는 소득세 물가 연동제의 도입 여부도 같은 맥락이다. 우리 나라와 같이 명목소득에 초과 누진세율을 부과하는 구조 에서는 물가상승에 의해 명목소득이 증가한 경우 세율이 높은 과표구간에 속하게 돼 납부세액이 더욱 증가한다.

184 158 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 그럼 물가와 인플레이션에 대한 시사점을 생각해보면 <표 Ⅲ-45>의 자료와 같다. 공식적으로 발표되는 우리 나라의 소비자 물가는 1964년부터 2003년까지 40년 동안 31배 정도 오른 것으로 조사되었다. 서울시정개발연구원이 조사한 것에 따르면 지난 30~40년 동안 자장면가격과 시 내버스요금은 각 100배 이상 오르고 쌀값과 대학수업료는 60~70배, 택시비와 지하 철요금은 소비자물가상승률 평균보다 낮은 20~30배 상승하였다. 구 분 <표 Ⅲ-45> 인플레이션에 따른 과거와 현재가격차이 과 거 현 재 년 도 가 격 년 도 가 격 지하철 원 월 800원( 26배) 시내버스 원 월 800원(100배) 택시 원 2001년 이후 1,600원( 67배) 쌀 ,010원 2000년 202,532원( 67배) 자장면 ~30원 1990년 후반 3,000원(100배) 대학등록금 ,000원 1995년 1,849,000원( 56배) 주:등록금은 국공립대학 수업료 자료:서울시정개발연구원(2004), 서울시민가계지출의 변화. (3) 물가지수 작성과정 및 체감물가와의 차이 소비자물가지수가 국민경제 전반에 파급효과가 크므로 그 신뢰성에 대해 관심이 많다. 대체로 소비자물가지수가 실제보다 낮은 것 아니냐고 말하는 사람들이 많다. 왜 그럴까? 그 이유를 알아보기 전에 먼저 소비자물가지수의 작성 과정에 대해 알아보도록 하 겠다. 통계청은 소비자물가지수를 작성하기 위해 매월 서울 부산 등 전국 주요 38개 도시의 약 2만 3천개 사업체에서 489개 품목의 가격을 조사하고 있다. 조사된 가격은 산술평균해 평균가격을 구한 다음 2005년 연평균 가격과 비교해 조사도시의 품목별 지수를 작성한다. 예를 들어 2005년 서울에서 조사된 휘발유가격이 리터당 천원이었 고, 2010년 5월의 휘발유가격이 리터당 1,600원이라면 2010년 5월 휘발유의 소비자 물가지수(2005=100)는 160.0이 된다. 이와 같이 작성된 도시의 품목별 지수는 38개

185 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 159 도시 간 가중치와, 489개 품목 간 가중치로 가중 평균해 전체 소비자물가지수를 작성 한다. 이처럼 조사품목과 품목별 가중치를 특정 기준시점의 자료를 사용하는 것을 기준 시점 고정 가중산술평균 방식(라스파이레스 산식, Laspeyres Formula)이라고 하는데, 작성이 쉽기 때문에 모든 나라에서 널리 이용되고 있다. 그러나 라스파이레스 산식은 과거 시점의 소비지출 구조 등에 근거했기 때문에 현실 반영도가 떨어지며, 그 결과 소비자 물가지수가 실제보다 높게 측정된다고 알려져 있다. 1996년 보스킨보고서 에 의하면 상향편의 발생요인으로 대체편의, 할인점편의, 품 질변화편의, 신상품편의를 들고 있다. 이에 대해, 우리 나라 통계청은 상향편의를 축 소하기 위해 할인점 및 인터넷 거래가격 반영 등의 다양한 개선책을 이미 시행 중에 있어 상향편의의 크기는 그리 크지 않을 것으로 추정된다. 그렇다면 왜 소비자물가지수가 실제보다 낮다고 느끼는 국민들이 많을까? 소비자 물가지수는 가중치를 고려한 평균이기 때문이다. 첫째, 통계청은 489개 품목의 가중치를 고려해 가중 평균한 것에 비해 일반 국민들 은 자기와 관련 있는 품목의 가격상승률을 단순히 산술평균하기 때문이다. 예를 들면 양배추 100%, 상추 50%, 돼지고기는 10% 오른 반면, 휘발유는 5% 하락한 경우, 채 식주의자라면 돼지고기를 제외한 품목의 등락률을 산술평균해 48.3% 올랐다고 느끼 기 쉬우나, 통계청에서는 각 품목의 가중치가 양배추 0.1, 상추 0.4, 돼지고기 7.5, 휘 발유가 31.2인 것을 고려해 오히려 1.3% 하락했다고 공표한다. 둘째, 통계청에서 증감률을 발표할 때는 한 달 전 또는 1년 전과 같이 정해진 시점 과 비교하지만 일반 국민들은 해당 품목이 가장 쌌을 때와 비교하는 경향이 있다. 배 추의 소비자물가지수를 예로 들면, 2008년 9월 112.2, 2008년 12월 60.6, 2009년 5월 173.1, 2009년 9월 129.3을 기록했다. 통계청은 2009년 9월 배추의 소비자물가지수는 129.3으로 2008년 9월 112.2와 비교해 1년 전에 비해 15.2% 올랐다고 발표하지만, 일 반 국민들은 1년 동안 가장 쌌던 2008년 12월 60.6과 비교해 113.4% 올랐다고 느낀다. 셋째, 통계청은 물가상승률을 따질 때 동질동량의 가격변동을 산정하지만 일반 국 민들은 소비량의 증가, 또는 품질상승에 따른 가격상승분까지도 포함해 물가가 올랐 다고 생각하기 때문이다.

186 160 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 2) 등록금과 물가의 상호 영향력 (1) 물가지수의 가중치를 기준으로 한 영향력 현재 소비자물가지수에서 가중치가 큰 품목의 가격변동은 소비자물가에 크게 반영 되고, 상대적으로 가중치가 작은 품목의 가격변동은 소비자물가에 작게 반영된다. 다 음 <표 Ⅲ-46>에 의하면, 주거 및 수도 광열에 가장 높은 가중치를 두고, 식료품 140, 교육 순이다. 다음으로 교육부문 가중치는 110.9로 이중 고등교육의 가중 치는 26.6이다. <표 Ⅲ-46> 소비자물가지수의 가중치 및 교육부문 가중치 품목명 가중치 품목명 가중치 총 지 수 교 육 A. 식료품 비주류음료 유치원 초등교육 36.3 B. 주류 담배 14.6 중등교육 40.0 C. 의복 신발 58.4 고등교육 26.6 D. 주거 및 수도 광열 납입금(사립대학) 15.4 E. 가구집기 가사용품 41.7 납입금(국공립대학) 3.5 F. 보건의료 51.6 납입금(전문대학) 5.3 G. 교통 납입금(국공립대학원) 0.4 H. 통신 60.2 납입금(사립대학원) 1.5 I. 교양 오락 56.3 대입전형료 0.5 J. 교육 기타교육 8.0 K. 외식 숙박 L. 기타잡비 5.8 주:납입금은 입학금, 수업료, 기성회비, 학생회비를 포함하며, 입학전형료는 접수수료를 포함 한다. 자료:통계청(2010), 홈페이지 자료( 우리 나라 교육부문의 양적 규모는 세계 최고 수준이다. 이를 반영하듯이 교육에 부여된 가중치 110.9로서 주거 및 수도 광열비와 식료품 비주류음료를 제외하면

187 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 161 가장 높은 수치이다. 교육부문 가운데서는 학교수와 학생수가 가장 많은 중등교육이 가중치가 가장 높고, 유치원 초등교육 36.3, 고등교육 가중치 26.6으로 작종학원비, 이러닝교육비 등의 기타교육을 제외하고 가장 낮다. 이는 품목별 규모에 따라 가중치 를 부여한 것으로 판단된다. 고등교육가중치중 사립대학의 납입금이 교육가중치 26.6의 57.9%으로 전문대학 19.9%, 국공립대 13.2%, 사립대학원 5.6%, 대입전형료 1.9%, 국공립대학원 1.5%에 비해서 가장 높은 비중을 차지하고 있다. 사립대학의 등록금등의 납입금이 물가에 그 만큼 가장 크게 영향을 미치는 것으로 통계당국은 판단하고 있음을 알 수 있다. 사립대학의 등록금 가중치가 15.4라는 것은 등록금 등의 납입금이 100% 인상되었 을 때, 전체 물가상승률이 1.54% 상승한다는 의미한다. 따라서 일반적인 물가상승률 보다 1%를 상회하는 수준에서 사립대학 등록금이 결정될 경우 이로 인하여 추가적인 물가지수 상승률은 %이다. 다른 물가의 인상률보다 5%를 상회하는 수준에서 등록금이 결정될 경우 %의 인상 효과가 있다. 그리고 전문대학의 경우 인상률 이 5%를 상회한다면 %의 인상효과가 있고, 국립대학은 %의 인상효과가 있게 된다. (2) 통계자료 나타난 등록금이 물가에 미치는 영향력 2005년부터 2010년까지 5년간 국 공립대학의 등록금은 <표 Ⅲ-47>에 나타난 바 와 같이 2005년 7.3%, 2006년 10%, 2007년 10.2%, 2008년 8.7%, 2009년 0.5% 그리 고 2010년에 2.4% 인상되어 연평균 6.52%가 증가하였고, 사립대학은 4.5%정도 증가 하였다. 2009년부터 2년간 등록금인상률 동결로 전체적인 인상률은 낮아졌지만, 2005 년부터 2008년까지의 연평균증가율만을 계산할 시에는 국 공립대학 9.1%, 사립대학 6.2%정도로 높은 수준이었음 알 수 있다. 이는 소비자물가에 비해서 상당히 높은 수 준으로서 개별연도 비교를 보더라도 2009년과 2010년을 제외하고는 소비자물가보다 더 높은 인상률을 보였다. 또한 2009년까지의 중앙공공요금 평균 인상률 0.8%보다 훨씬 높은 수준이다. 그러나 사립대학의 평균인상율(2009년까지 5.1%)은 같은 기간 지방공공요금의 평균 인상률 5.2%와 비슷한 수준임을 알 수 있다.

188 162 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 <표 Ⅲ-47> 대학 등록금, 소비자물가, 공공요금 인상률 (단위:천원, %) 연 도 구 분 등 록 금 인 상 률 등 록 금 인 상 률 등 록 금 인 상 률 등 록 금 인 상 률 등 록 금 인 상 률 등 록 금 인 상 률 국 공립대 3, , , , , , 사 립 대 6, , , , , , 소비자물가 * 중앙공공요금 * 지방공공요금 * 주:2010년 소비자물가 10년 상반기 기준 물가상승률(통계청 발표) 자료:기획재정부 보도자료(2010), 교육인적자원부 내부 자료 [그림 Ⅲ-6] 대학 등록금, 소비자물가, 공공요금 인상률 비교 12 % 년 도 국 공 립 대 사 립 대 소 비 자 물 가 중 앙 공 공 요 금 지 방 공 공 요 금 [그림 Ⅲ-6]과 [그림 Ⅲ-7]에 의하면, 국립대학의 등록금 인상률은 증가 혹은 감 소를 거듭하지만 소비자물가 상승률은 거의 일정한 수준으로 움직이고 있음을 알 수 있다. 추세적으로 보면 거의 반대방향으로 움직이고 있다. 2006년에는 국공립 및 사 립대학의 등록금이 증가하는 방향과 달리 소비자물가는 감소하는 방향으로, 2008년

189 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 163 에는 소비자물가지수는 증가하는 방향인데 비해서 등록금이 감소하는 방향을 보이고 있다. 오히려 소비자물가지수보다 등록금이 중앙공공요금의 방향과 유사한 방향으로 보 이고 있다는 점이 눈이 띈다. [그림 Ⅲ-7] 대학 등록금과 소비자물가상승률의 비교 % 국 공 립 대 사 립 대 소 비 자 물 가 년 도 [그림 Ⅲ-8] 공공요금인상률과 소비자물가상승률의 비교 % 년 도 소 비 자 물 가 중 앙 공 공 요 금 지 방 공 공 요 금

190 164 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 따라서 대학등록금 인상률과 물가는 통계적으로 의미 있는 상관관계를 보여주지 않고 있다. 다만, 물가인상률은 [그림 Ⅲ-8]과 같이 2008년 이후는 공공요금 인상률 과 매우 유사한 관계를 보이고 있다. 이와 같은 통계 결과를 보더라도 물가에 대한 등록금의 영향력을 발견되지 않았다. (3) 물가가 대학 등록금에 미치는 영향 대학등록금에 영향을 미치는 요인들은 매우 다양하나, 대학의 재정구조, 대학의 발 전계획, 정부 및 사회의 지원 정도, 대학내 계열별 교육비 차이, 학부모부담능력, 학 생 요구, 인근 대학 혹은 경쟁 대학의 등록금, 전년도 인상률, 물가상승률 등이 중요 한 요소들이다. 등록금 책정모형은, <표 Ⅲ-48>에 제시한 바와 같이 등록금에 관한 의사결정의 준거 혹은 최종적인 의사결정방법을 위주로 할 때, 수리모형( 數 理 模 型 ), 협의모형( 協 議 模 型 ), 비교모형( 比 較 模 型 ) 등으로 구분할 수 있다(송광용 외, 1997). 최 근 들어서 교육활동 원가 등 교육비 분석에 근거한 수리모형의 활용이 늘어나고 있으 나, 대체로 다른 대학의 등록금수준 및 정부의 방침 등의 기준을 참고하여 내부의 협 의과정을 거치는 복합적인 과정을 거쳐서 등록금이 결정되는 것이 일반적이다. <표 Ⅲ-48> 등록금 책정모형의 상호 비교 책정모형 등록금 성격 결정 근거 수리모형 협의모형 비교모형 - 생산비용 - 목적비용 - 협의비용 - 생산비용 - 사용비용 - 총교육비 - 추가소요경비 - 계약 - 대학 내부합의 - 타 대학 수준 - 정부 방침 자료:송광용 외(1997), 1997학년도 대학등록금 책정과정 및 결과분석, 연구보고 제 호, 한국대학교육협의회 물가와 관련해서 등록금 책정에 영향을 주는 요인은 금년도 물가가 아니라 전년도 물가의 인상률, 그리고 공공요금 인상률이다. 또, 다른 대학이나 특히 국립대학은 사 립대학의 인상률이 중요한 영향을 미치는 것으로 추정해 볼 수 있다. 먼저 전년도 물

191 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 165 가인상률과 국공립 및 사립대학 등록금 인상률의 관계는 [그림 Ⅲ-9]와 같다. 2005년부터 2008년까지는 전년도 물가상승률은 3%내외에 머무른 반면, 국립대학 의 등록금 인상률은 8~10%로서 두 배이상 정도 높은 수준이며, 사립대학의 인상률 은 6%내외로 역시 물가상승률의 2배에 가까운 수준을 유지하였다. 그 방향을 보면, 등록금의 인상추세가 상승하는 방향으로 움직일 때는 반대로 전년도 물가상승률은 하락추세였고, 전년도 물가상승률이 상승할 때는 감소하는 방향으로 움직이고 있다. 따라서 최근 몇 년간의 통계만으로 볼 때에는 의미 있는 인과관계 방향의 유사성도 발견되지 않았다고 봐야 한다. [그림 Ⅲ-9] 대학 등록금과 전년도 소비자물가의 인상률 비교 12 % 년 도 국 공 립 대 사 립 대 전 년 도 소 비 자 물 가 다음으로 국공립대 등록금과 사립대학 등록금의 인상률의 관계를 보면, [그림 Ⅲ- 9]에서 국공립대학과 사립대학의 두 지표는 거의 비슷한 수준에서 동일한 방향으로 움직이고 있음을 알 수 있다. 국공립대학 등록금의 인상률이 최근 2년간을 제외하고 는 전반적으로 사립대학 등록금보다 약 3~4%정도 높은 수준에서 변화하고 있다. 마지막으로 [그림 Ⅲ-10]에서 대학 등록금과 공공요금의 인상률은 보면, 대학 등 록금은 중앙공공요금의 인상률보다 높은 수준을 유지하고 있으나, 그 변화 추이는 상 당히 유사하다. 또, 국공립대학 등록금은 지방공공요금보다 3~4%정도 높은 수준이 나, 사립대학은 2008년까지는 유사한 수준이다. 그리고 2009년을 제외하면 그 변화추 이는 상당히 유사하다.

192 166 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 [그림 Ⅲ-10] 대학 등록금과 공공요금의 인상률 비교 12 % 국 공립대 사 립 대 중앙공공요금 지방공공요금 년 도 이러한 분석결과를 종합해 보면, 대학등록금의 인상률 추세는 물가상승률보다는 공공요금과 상당한 관련이 있고, 특히 국공립대학은 사립대학의 인상률과 상당한 관 련을 갖고 있다는 것을 알 수 있다. 3) 정부의 물가정책와 대학 등록금 (1) 정부의 물가 정책 물가정책은 기획재정부에서 주관하고 있다. 법 규정은 물가안정에 관한 법률과 물 가안정에 관한 법률시행령으로 구성되어 있으며, 물가안정에 관한 법률은 물가의 안 정을 기함으로써 소비자의 권익을 보호함과 아울러 국민생활과 국민경제의 안정 및 발전에 기여함을 목적 으로 하고 있다. 법률 제4조(공공요금 및 수수료의 결정)에 의 거 공공요금을 정하거나 변경하고자 할 때에는 미리 기획재정부장관과 협의하여야 한다고 규정하고 있다. 또, 기획재정부와 그 소속기관직제 및 동시행규칙에서는 기획 재정부 경제정책국장이 물가에 관한 기본정책의 수립 및 관련 시책의 총괄 조정, 공 공요금 및 수수료의 협의 조정 및 공공요금 관련제도의 운영 협의, 물가안정목표의 운영 협의 등을 담당하도록 하고 있다. 이에 관한 구체적인 업무는 대부분 해당국 소

193 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 167 속 물가정책과에서 담당하고 있다. 우리 나라의 공공요금은 법률의 규정으로 정립된 개념인 만큼 그 내용을 법규정에 서 찾아보면 다음과 같다. 공공요금은 물가안정에 관한 법률 제4조에 정의되어 있 으며, 우리 나라에서 공공서비스의 대가인 공공요금에는 중앙정부 각 부처가 관리하 는 요금이 있고 지방자치단체가 관리하는 요금이 있다. 대상요금은 전기, 철도, 우편, 전화, 고속도로통행료, 도시가스 도매요금, 광역상수 도, 시외 고속버스, 유선방송료 등으로 그 유형을 소비자물가상 분류하면 <표 Ⅲ- 49>와 같다. <표 Ⅲ-49> 공공요금 산정기준 적용 공공요금의 유형(소비자물가상 분류) 분 류 중앙공공요금(18개) 지방공공요금(12개) 건강보험수가(15개) 주요 품목 이동전화료, LM통화료, 시내전화료, 기본전화료, 공중전화료, 전기료, 기차료, 고속도로통행료, 고속버스료, 시외버스료, 유선방송비, 국내우 편료, 국제우편료 등 시내버스료, 택시료, 전철료, 도시가스, 상수도료, 하수도료, 정화조청 소료, 쓰레기봉투료 등 진찰료, 병원검사료, 분만료, 처치 및 수술료 등 자료:재정경제부, 보도자료 공공요금 산정기준 개정 ( ), p.4. 이와 같은 45개 공공요금 항목이 물가안정에 관한 법률 제4조의 어느 항에 관련되 는가를 파악하기 위하여 해당항목의 근거규정을 정리한 것이 <표 Ⅲ-50>이다. <표 Ⅲ-50> 공공요금의 항목별 근거규정 결정형태 요금명 근거법령 1. 중앙공공요금 기획재정부 협의 후 주무부장관이 결정 인가 전기 철도 우편 전화 전기사업법 제17조(지경부장관 인가) 국유철도의 운영에 관한 특례법 제10조(국토해양부 장관 인가) 우편법 제19조(지경부 결정) 전기통신사업법 제29조(방통위 인가) * 시내전화(기본 및 통화료), 공중전화, 이동전화 (SKT 한함), LM통화료만 기회재정부와 협의

194 168 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 <표 Ⅲ-50> 공공요금의 항목별 근거규정 (계속) 결정형태 요금명 근거법령 * 협의 불필요 - TV시청료 - 자동차책임 보험료 - 공항이용료 - 국 공립대학 납입금 2. 지방공공요금 1 시 도지사 인가 2 교육감 결정 3 조례 시외 고속버스 여객자동차운수사업법 제9조(국토해양부장관이 정한 요율 범위내에서 시도지사 신고) 고속도로통행료 유료도로법 제9조(국토해양부장관 승인) 공항이용료 항공법 제86조(국토해양부령으로 정함) TV시청료 방송법 제65조(방통위를 거친 후 국회승인) 유선방송료 방송법 제77조(방통위 승인) 자동차책임보험료 자유화 국 공립대납입금 자유화(2003년 1월부터) 행정수수료 주민등록법 제18조(행안부령으로 정함) 시내버스 택시 도시가스 지하철 문화시설입장료 중 고교납입금 상수도 하수도 쓰레기봉투 정화조청소료 여객자동차운수사업법 제9조 (시도지사가 정한 요율 범위내에서 신고) 상 동 도시가스사업법 제20조(시도지사 승인) 도시철도법 제15조의 2(시도지사 신고) 관광진흥법 제64조 초중등교육법 제10조(교과부령, 시 도조례 정함) 자치단체 조례(수도법 제23조) 자치단체 조례(하수도법 제21조) 자치단체 조례(폐기물관리법 제13조) 자치단체 조례(오수분뇨 및 축산폐수의 처리에 관 한 법률 제35조의 3) 3. 건강보험수가 국민건강보험법 제42조(공단이사장과 의료계를 대표 하는 자와의 계약) 자료:이창세외(2009), 대학등록금 및 학생1인당 교육비 산정기준, p.98. 공공요금 항목중 국 공립대학의 납입금에 대해서는 2003년 1월 이후 자유화함으 로써 사립을 포함한 전체 대학 납입금의 완전 자율화가 되었다. 물론 사립대학의 납 입금에 대해서는 앞 장에서 정부의 대학등록금 정책추이에서 자세히 기술한 것과 같 이 1990년 이전까지는 국공립대학 적용규정을 동일개념에서 사립대학에 까지 적용하 다가 1992년 이후부터는 사립대학이 제공하는 교육서비스의 민간재적 성격으로 통제 가 불가능하다는 현실에 따라 완전 자율화하였다는 사실이다.

195 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 169 (2) 교육과학기술부의 등록금 정책 대학의 등록금중 입학금과 수업료는 대학 수업료 및 입학금에 관한 규칙 에 의하 여 대학의 입학금 및 수업료는 학교의 실정에 따라 학교장이 정하도록 하고 있는데, 국립대학의 경우 실질적으로 교육과학기술부 장관이 각급 학교별 실정과 경제적 사 정의 변동을 감안하여 정하고 있고, 기성회비는 형식상 기성회이사회에서 정하나 국 립대학별로 자율적으로 책정하고 있다. 그러나 여전히 다양한 방법을 통해서 규제가 이루어지고 있다. 정부에서는 1980년대 후반 이후 대학자율화 정책의 일환으로 등록금 책정을 자율 화 하였다. 당시정부가 갖고 있었던 사립대학 총 학장 임면승인권 등과 같은 대학에 대한 각종 규제를 폐지하거나 축소하고, 등록금 책정에 있어서도 단계적 자율화 방안 을 제시하여 1988학년도 사립대학교 대학원부터 등록금 책정을 자율화하였으며, 1992년부터는 국 공 사립 모든 대학이 학부와 대학원의 등록금을 자율적으로 책정 하도록 하였다. 그러나 대학등록금 책정이 형식상으로는 자율화되었으나, 지금까지도 등록금 책정과정에 기획재정부와 교육과학기술부가 직 간접적으로 간여하고 있는 실정이다. 그리고 2000년대 후반부터 급격한 등록금인상으로 인한 등록금 논쟁의 가열로 인 하여 정치권 및 시민 사회단체의 개입으로 2010년 1월 개정 고등교육법을 통해서 등록금 인상률 상한제가 도입되게 되었다. 등록금 인상률 상한제는 전년도 학교별 연 평균 등록금액을 기준으로 연간 등록금 인상률이 직전 3개년도 평균소비자 물가상승 률의 1.5배를 초과할 수 없도록 규정하고 위반 시 교육과학기술부 장관이 행정적 재 정적 제재를 가하도록 하고 있으며, 상한기준은 매년 교육과학기술부 장관이 고시하 도록 하였다. 앞서 설명한 바와 같이, 통계적 추세를 기준으로 보면 물가상승률과 대학등록금 인 상률간의 관련성이 그리 높지 않음에도 불구하고, 정부와 정치권 등의 인식 기준은 물가와 대학 등록금 인상률이 서로 밀접한 관계가 있음을 알 수 있다.

196 170 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 Ⅳ 대학 등록금의 합리적 책정방안 앞의 제Ⅲ장에서 등록금 현황 및 정책분석을 하고 그에 따라 본장에서는 대학 등록 금 책정의 방향과 합리적 책정방안을 제시한다. 1. 대학 등록금 책정의 방향 대학등록금 책정이 외부에 의해서 결정되는 문제와 함께 명확한 근거 없이 대학당 국의 주도로 일방적으로 등록금 수준이 결정되는 것도 개선되어야 할 것이다. 지금까 지는 대학의 특성이나 재정수요에 대한 적절한 고려 없이 전년도 대비 일정 인상률을 반영한다든지, 다른 대학들의 등록금 책정결과를 참조하여 다른 대학들과의 보조를 같이 하는 수준에서 등록금을 책정하는 등 관련 요인에 대한 분석이나 이론적 근거없 이 대학 당국의 주도로 등록금 수준이 결정되는 방식도 이제는 제고되어야 한다. 물론 그 동안 대학 등록금의 합리적 책정 에 관한 많은 논의가 전개되어 왔던 것 도 사실이다. 전공 계열 과정별 교육비 차이도와 교육비환원율 차이, 교육원가 등을 반영하는 등록금 책정방법 등에 대한 논의와 더불어 다양한 징수 방법들은 개별 대학 의 여건과 특성을 고려하고 적용하는 데에는 여전히 한계가 있다. 실제로도 많은 대 학들은 대학예산절차의 복잡성과 대학내의 상황, 등록금 책정과 관련된 다양한 요인 들로 인해 그러한 책정방법을 실질적으로 적용하는 데에는 많은 어려움을 겪고 있다. 이와 같은 여러 다양한 요인들과 실정을 반영하여 대학 등록금 책정의 방향을 설정 해 보면, 크게 세 가지로 열거해 볼 수 있을 것이다. 첫째, 국립대학의 등록금은 기성회비와 수업료를 통합하여 책정하여야 한다. 그 동안 국립대학의 학생이 부담 납입금은 입학금과 수업료 및 기성회비라는 세 가

197 Ⅳ. 대학 등록금의 합리적 책정방안 171 지로 구분되어 왔다. 기성회비는 자율협찬금 성격의 후원회비, 사친회비에서 유래되 기는 했지만 수업료와 큰 차이 없는 것으로 인식되어 왔다. 그런데 1990년대 경기침 체와 경제위기를 겪으면서 기성회비의 성격에 대한 논란이 일면서 기성회비의 폐지 또는 납부거부 움직임이 일었고, 결국 법원의 판결로 기성회비의 청구가 정당한 것으 로 일단락되었지만 사립대학들은 이미 1999학년도 2학기부터 기성회비와 수업료를 통합고지하고 기성회를 해산시키기에 이르렀다. 그 동안 고등교육법 제11조(수업료등) 와 교육과학기술부령인 대학수업료 및 입 학금에 관한 규칙 에 의거하여 입학금과 수업료를 징수하였으나, 기성회비의 경우 직 접적인 규정이 없이 정부의 훈령인 국립대학(교) 비국고 비국고회계관리규정 에서 예산편성에 대한 통제를 하고 있는 정도이다. 그러나 개정 고등교육법 제11조(등록 금 및 등록금심의위원회) 은 수업료와 그 밖의 납부금을 등록금으로 규정하고 있어, 기성회에 대한 법원의 판결들을 볼 때 기성회비가 그 밖의 납부에 속하며 명확한 등 록금의 범주에 포함된다고 볼 수 있게 되었다. 현재 국립대학은 특별회계의 설치가 예정되어 있다. 국립대학에 특별회계가 설치 될 경우, 입학시에 납부하는 입학금은 어쩔 수 없다 하더라도, 기성회비와 수업료는 통합하여 책정하여야 할 것이다. 이는 일반회계(국고회계)와 기성회회계(비국고회계), 기타 자체수입회계 등 다원화된 회계를 일원화하여 대학재정투자의 효율성, 투명성을 제고하여 낭비적이고 중복된 요소를 제도적으로 억제할 수 있을 것이다. 둘째, 대학간에도 등록금의 차이가 있을 수 있음을 인정해야 한다. 우리 나라 대학의 질적 양적 특성은 대학마다 매우 다르다. 이는 교육재정의 수입 및 지출구조 뿐만 아니라 전반적인 대학교육 모두에 관련된다. 소규모의 대학원대학 이나 국립인 교육대학, 특성화대학에서 부터 많게는 2만명을 휠씬 초과하는 대규모 대학에 이르기 까지, 학과의 전공계열 설치에 있어서도 인문사회계열 위주의 대학, 이공계열 위주의 대학, 인문사회계와 이공계열 균형대학 등으로, 대도시지역의 대학 에서 농어촌지역의 대학까지, 시설이 완벽하게 갖추어져서 더 이상의 시설투자가 필 요없는 대학이 있는 가 하면, 열악한 기반시설로 인하여 해마다 일정비율 시설투자를 더 해야 하는 대학에 이르기 까지 대학의 형편은 다양하다. 이러한 대학의 다양한 실정을 무시하고, 대학을 하나의 방법에 의하여 등록금을 책

198 172 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 정하도록 한다는 것은 옳지 못한 것이다. 기본적으로 개별대학의 실정에 맞게 대학 등록금의 책정이 이루어져야 하며, 등록금 책정에 관한 기준설정 권한도 개별대학에 주어져야 한다. 대학에 따라서는 저( 低 )등록금 정책으로 우수한 학생을 유치하고자 하는 대학도 있 는 반면에, 교육여건이 좋거나 제공하는 교육프로그램의 질적 수준이 우수한 대학의 경우에는 고( 高 )등록금정책을 채택할 수도 있을 것이다. 그리고 국립대학의 경우 입학금과 수업료는 비슷한 수준의 국립대학간에는 모두 동일하게 책정되었다. 서울대학교와 같은 특정대학을 제외하고는 그 대학에 우수한 학생들이 입학하건 아니건, 대도시지역에 있건 중소도시나 농어촌지역에 있건, 학생 수의 규모가 어떠하건 관계없이 교육과학기술부의 기준에 의한 종합대학이냐 단과대 학이냐의 구분에 의한 차이만 있을 뿐, 다른 차이가 없었다. 다만 각 대학이 자율적으 로 책정하는 기성회비에 의한 대학간 등록금 차이가 발생하지만, 이 역시 큰 차이를 가져오지는 못하고 있다. 미국의 경우 공립인 주립대학간에도 주 정부의 재정지원 차이와 주 거주(in state) 차이로 등록금 격차가 날 뿐만 아니라 질적 차이에 의한 차이도 크다. 일부 우수 주 립대학의 경우에는 등록금이 거의 1인당 GNP 수준에 육박하고 있는 점을 고려해볼 때, 우리 나라 우수 사립대학의 등록금도 국내의 1인당 GNP 수준으로 인상될 가능성 을 가지고 있다고 보아야 한다(김병주외, 2001). 이 경우 저소득계층의 우수학생들의 교육기회를 제약하지 않도록 무상장학금(grant)과 장기 대여형식의 장학금(loan) 등의 학생보조 제도가 마련이 되어야 한다. 셋째, 선예산편성 후등록금 책정방식을 적용해야 할 것이다. 선등록금 책정 후예산편성이 현재의 일반적인 방식이다. 즉 대학의 예산은 등록금 의 결정으로 시작되는데 사립대학의 경우 법인이사회에서 확정되며, 국립대학의 경우 기성회이사회의 의결로 확정된다. 그러나 선예산편성 후등록금 책정방식은 교육비에 근거한 등록금 책정의 합리성을 드러낼 뿐만아니라 등록금 예고제, 등록금 선납제나 분할납입제 도입 등을 통하여 학생과 학부모에게 여러 가지 편의를 제공해 줄 수 있다.

199 Ⅳ. 대학 등록금의 합리적 책정방안 대학 등록금의 합리적 책정방안 대학교육의 질적 수월성을 유지하기 위해서는 필수적으로 재원확보가 무엇보다 중 요하다. 우리 나라와 같이 여타의 재원이 경직된 상황에서 대학재정의 확보방안은 등 록금의 인상과 국고보조 확대 외에 달리 뚜렷한 대안이 없다. 그러나 그 동안 정부의 통제기를 포함해서 자율화시기를 지나오면서 등록금의 책정은 대학의 주도하에서 비 합리적으로 등록금이 책정 인상되어 왔으며, 이로 인한 학내갈등이 확산되어 사회문 제화 되기도 하였다. 따라서 합리적인 등록금 책정방법의 개발이 무엇보다 필요한 시 기가 되었다. 등록금 책정에 있어서 가장 합리적인 책정방안은 교육원가 분석을 기초로 한 교육 비에 근거하여 이루어지는 것이다. 대학등록금의 합리적 책정은 교육의 기회균등을 침해하지 않으면서, 학생들이 받는 수혜에 맞게 등록금이 설정되어야 함을 의미한다. 한 집단의 학생들이 다른 집단의 학생들이 부담하는 등록금으로 보조받게 되는 현상 이 나타나지 않도록 교육원가 분석에 기초한 교육비를 근거로한 등록금 책정이 이루 어 져야 한다. 만약 교육원가에 기초하거나 교육비에 근거한 등록금 정책이 실시된다 면, 4년제 대학의 저학년 학생들은 고학년학생들보다 적은 등록금을 내게 될 것이다. 이는 교육비에 있어서 학년간의 차이가 나기 때문이다. 교육원가 정보에 기초한 교육 비에 대한 등록금의 결정에 있어서 가장 중요한 요소는 책정근거의 기초가 되는 교육 원가의 산정이다. 교육을 하나의 서비스 활동으로 보고, 그 원가를 파악하는 것은 일반기업의 제조원 가나 매출원가를 파악하는 것과는 성격이 다르다. 대학은 일반기업과는 달리 영리성 을 추구하지 않으며, 공공성을 강조하기 때문이다. 기본적으로 대학예산의 합리적 편성과 운영이 이루어지려면 그 기초로서 합리적인 교육원가 정보가 제공되어야 한다. 교육원가는 예산 편성의 기초자료로 활용될 수 있 으며, 학생들은 교육에 투입된 자원이 얼마인가를 앎으로서 교육의 질에 보다 많은 관심을 갖게 될 것이다. 대학의 입장에서는 대학의 한정된 자원 또는 예산을 어떻게 활용할 것인가 하는 관리적 계획 및 통제와 관련하여 교육원가 정보를 활용할 수 있 을 것이다.

200 174 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 1) 대학 교육비의 구성 대학교육비의 구성은 김병주(1994)의 연구를 인용하여 심층적으로 제시하면 다음 과 같으며, 그 구성항목은 국립대학 및 사립대학간에 약간 차이가 있다. 그러나 이는 회계상 구분일 뿐이며, 근본적으로 지출하는 용도는 비슷하기 때문에 실제 지출면에 서 같은 항목으로 분류할 수 있다. 국립대학의 경우 회계제도상 중앙정부와 동일한 적용을 받으며, 일반적으로 크게 국고회계인 일반회계와 비국고회계인 기성회회계로 구분할 수 있다. 이러한 국립대학 의 회계 과목을 지출을 중심으로 분류하면 크게 인건비, 물건비, 자본적 지출이라는 3개의 범주로 구분된다. 인건비에는 교직원의 급여와 상여금, 정액수당 및 제수당, 연 구비, 잡급 등이 포함되며, 물건비는 여비, 수용비, 복리후생비, 판공비, 공공요금 및 제세공과금, 이용료, 장비 및 시설유지비, 연료비 등 대학의 운영비적 성격을 띤 항목 들로서 사립대학의 관리운영비에 해당한다. 자본적 지출에는 자산취득비, 시설비, 시 설부대비, 대수선비, 토지매입비 등이 포함된다. 이외에도 보상금, 경상보조, 연금지 급 등의 경상이전비가 있다. 사립대학은 국립대학과 비교하여 볼 때 교육과 연구의 기능이 사적 주체에 의하여 이루어진다는 점에서 재정운영도 다르다. 사립대학의 재정구조의 대부분을 학생들이 부담하는 등록금에 의존하며, 법인전입금과 정부지원금 등에 부분적으로 의존하고 있 다. 사립대학의 교육비지출은 크게 인건비, 관리운영비, 연구학생경비 등의 소비적 지 출과 시설비 등과 같은 자본적 지출로 구분된다. 인건비는 교원 사무직원의 봉급과 수당, 강사료, 노임, 퇴직금 등을 포함하며, 관 리운영비는 시설관리비와 여비교통비, 교육훈련비, 복리후생비 등의 일반관리비 및 운영비이며, 국립대학의 물건비에 해당하는 부분이다. 연구학생경비는 연구비와 장학 금, 학비감면, 실험실습비 등을 포함하며, 자본적 지출은 유 무형고정자산 매입지출, 유동 및 고정부채 상환금 등을 포함한다. 2) 교육원가와 교육비 교육원가와 교육비의 의미부터 살펴보면, 일반적으로 발생된 원가는 원가계산에 의해 비용과 자산으로 나누어지며 비용은 당해연도 비용으로, 자산은 차기연도 이후

201 Ⅳ. 대학 등록금의 합리적 책정방안 175 비용화 된다(감가상각비 등). 원가는 결국 비용화되지만 원가중에서 비용으로 되지 않는 것이 있으며(토지), 비용이지만 수익과 관계없이 손실로서 발생하는 것이 있다 (재해손실 등). 원가와 비용은 개념상으로 볼 때 발생시점, 범위 등에서 차이가 나지 만 원가와 비용은 모두 경영상의 활동을 하기 위해 소요되는 지출이라는 점에서는 차 이가 별로 없다. 그러나, 대학에 있어서 교육원가는 교육비이지만, 교육비는 반드시 교육원가만을 의미하지 않는다. 그 동안에 공식적으로 사용되어 온 여러가지의 교육 비 산정방식을 살펴보면 다음과 같다. (1) 등록금 환원율 계산시의 직접교육비 산정방식 등록금 환원율 = 직접교육비 * / 등록금 (직접교육비 = 운영지출총액 + 기자재구입비 + 집기비품구입 + 도서구입비 - 입시관리비) 산학협력단회계 분리된 2004년 이전의 사립대학의 직접교육비 산출방식은 교비회 계 자금계산서상의 운영지출총액에 토지와 건물(건설가계정 포함), 차량운반구, 박물 관유물을 제외하고 교육에 직접 사용되는 실험 실습기자재 등의 유형고정자산매입 비를 포함한 지출비를 직접교육비로 규정하였다. (2) 2010 대학정보공시 지침의 학생 1인당 교육비 산정근거 2009년 4월 17일자로 개정된 교육관련기관의 정보공개에 관한 특례법 에 의해서 등록금 및 학생 1인당 교육비 산정근거를 각 대학들은 대학알리미에 공시하게 되었다. 그 주관기관인 한국교육개발원의 2010년 대학정보공시 지침서중 학생 1인당 교육 비의 산정근거 의 국 공립대학 및 사립대학의 교육비산정방식은 다음과 같다.

202 176 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 국 공립대학 [공시양식]:다음 양식 적용(자료기준일:4월(2008년 결산), 11월(2009년 결산)) (단위:천원) 연도 일반 회계 (A) 기성 회계 (B) 발전 기금 회계(C) 산학 자본적 협력단 16) 총교육비 지출(E) * (F=A+B+ 회계(D) C+D+E) 재학생수 (G) 학생1인당 교육비 (H=F/G) * 자본적 지출은 앞으로 사학기관 재무 회계규칙에 대한 특례규칙 시행과 연계하여, 국공립 대학의 경우에도 1인당 교육비에 포함하여 공시할 계획이나, 공시를 시작하는 시기에 대해서는 추후 검토 후 결정 예정임. 작성지침 - 일반회계:인건비(100) + 물건비(200) + 세출에는 포함되지 않는 학비감면액 - 수입대체경비(입시 관련 비용) 17) - 기성회계:인건비 + 운영비 + 경상이전비 - 경상이전비 중 차입금이자 - 수 입대체경비(최고경영자과정, 각종 연수과정, 교양 문화과정, 어학과정, 지역사회과 정 등의 평생교육과정 관련 비용) - 발전기금회계:운영비 + 목적사업비 중 장학사업비 및 연구지원비 + 기금교수인 건비 - 산학협력단회계:산학협력비 + 보조사업비+ 일반관리비 - 일반관리비 중 학교 회계전출금 - 재학생수:2008년(4월공시)/2009년(11월공시) 4월 1일 기준 학부 및 대학원 재학 생수의 합 통폐합대학의 경우, 통합대상 대학 재학생수도 포함해야 함. 16) [자본적 지출]:각 회계별 건축물, 연구기자재, 집기비품, 기계 기구, 차량운반구, 소프트웨 어, 도서 등의 해당 감가상각비 상당액 - 건축물1 = 취득가액 / 40년 - 건축물2 = 취득가액 / 20년 - 연구기자재, 집기비품, 기계 기구, 차량운반구, 소프트웨어, 도서 = (당해연도 취득가액 잔액누계 - 5년이전 취득가액 잔액누계) / 5년 17) 일반회계의 수입대체 경비에는 입시 관련 비용과 논문지도비가 있으나, 논문지도비는 학생 의 교육과 직접적인 관련이 있으므로 학생 1인당 교육비 산정에 포함한다.

203 Ⅳ. 대학 등록금의 합리적 책정방안 177 사립대학 [공시양식]:다음 양식 적용(자료기준일:4월(2008년 결산), 11월(2009년 결산)) (단위:천원) 연도 교비회계 (A) 산학협력단 회계(B) 자본적 지출(C) * 총교육비 (D=A+B+C) 재학생수 (E) 학생1인당 교육비 (F=D/E) * 자본적 지출은 앞으로 사학기관 재무 회계규칙에 대한 특례규칙 시행과 연계하여, 1인당 교육비에 포함하여 공시할 계획이나, 공시를 시작하는 시기에 대해서는 추후 검토 후 결정 예 정임. 작성지침 - 교비회계:보수 + 관리운영비 + 연구학생경비 - 연구학생경비 중 입시관리비 - 산학협력단회계:산학협력비 + 보조사업비 + 일반관리비 - 일반관리비 중 학 교회계전출금 - 재학생수:2008년(4월공시)/2009년(11월공시) 4월 1일 기준 학부 및 대학원 재학 생수의 합 통폐합대학의 경우, 통합대상 대학 재학생수도 포함해야 함. 사립대학의 교육비 산정방식이 산학협력단 이전시기와는 달리 교비회계의 운영지 출총액에서 유형고정자산매입비(기자재구입비 + 집기비품구입 + 도서구입비)가 제 외되고, 대신 산학협력단의 회계의 운영비용이 포함되었다. 2010년에는 회계제도 미 비로 인한여 고정자산의 감가상각비 등의 자본적 지출을 제외하였지만, 감가상각비 등의 자본적 지출을 교육비에 포함시키고 있다. (3) 2010년도 교육역량강화사업의 교육지표 포뮬러 지표값 산출근거 교육과학기술부의 2010년도 교육역량강화사업의 교육지표 포뮬러 지표값 산출에 서의 1인당 교육비(결산기준) 산정방식은 다음과 같다.

204 178 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 국 공립대학 (단위:천원) 연 도 교육비 일반회계 기성회회계 발전기금 회계 산학협력단 회계 소계(A) 재학생 수(B) 학생1인당교육비 (C = ) 2008년 2009년 산출근거 1) 분교는 본교에 통합하여 산출 2) 재학생수:학부, 대학원, 전문대학원, 특수대학원 재학생수( 기준) 3) 운영비용 산출 근거 1 일반회계의 교육비:인건비 + 물건비 2 기성회계의 교육비:인건비 + 운영비 + 경상이전비 + 수입대체경비 3 발전기금회계의 교육비:운영비 + 목적사업비(장학사업비+연구지원비+기타 사업비 / 단, 교육기자재 및 시설확충비는 제외) 4 산학협력단회계의 교육비(자금계산서 상 운영지출):산학협력비 + 보조사업비 + 일반관리비 + 운영외비용 대학 정보공시 8-가. 일반회계 예결산 현황 대학 정보공시 8-나. 기성회계 예결산 현황 대학 정보공시 8-다. 발전기금 예결산 현황 대학 정보공시 8-자. 산학협력단 회계 현황 사립대 (단위:천원) 연 도 2008년 2009년 교육비 교육비합계 교비회계(A) 산학협력단회계(B) (C=A+B) 재학생수(D) 학생1인당교육비 (E = )

205 Ⅳ. 대학 등록금의 합리적 책정방안 179 산출근거 1) 분교는 본교에 통합하여 산출 2) 재학생수:학부, 대학원, 전문대학원, 특수대학원 재학생수( 기준) 3) 운영비용 산출 근거 1 교비회계의 교육비(자금계산서 상 운영지출):보수 + 관리운영비 + 연구학생 경비 + 교육외비용 2 산학협력단회계의 교육비(자금계산서 상 운영지출):산학협력비 + 보조사업비 + 일반관리비 + 운영외비용 대학 정보공시 8-바. 교비회계 예결산 현황 대학 정보공시 8-자. 산학협력단 회계 현황 교육과학기술부의 2010년도 국고지원사업인 교육역량강화사업의 교육지표 포뮬러 지표값의 교육비 산출방식은 대학정보공시에서의 교육비 산출방식과 일부 차이 18) 를 보이고 있을 뿐 산학협력단회계를 포함하는 등 계산구조가 거의 같다. 이와 같이 공식적으로 사용되고 있는 교육비의 개념은 운영지출에서 교육기자재 및 시설확충비가 포함되다가 지금은 운영지출만을 교육비 지출로 한정되고, 추가로 감가상각비 등의 자본적 지출이 포함되는 등 시대상황에 따라 교육비의 개념이 변화 되고 있다. 학생 1인당 교육비는 교육비/학생수 공식이 보편적으로 사용되고 있다. 현재의 교육비 산출방식은 결산자료를 기초로 학교 전체의 교육비를 간단히 산정 할 수 있다는 장점이 있지만, 원가회계를 기초로 한 교육원가 분석과 같이 계열별 학과별 교육비를 분석할 수 없다는 단점이 있다. 그리고 교육관련기관의 정보공개에 관한 특례법 에 근거한 등록금 산정근거 공시자료는 본예산 19) 자료를 사용하는데 예 산은 실제 교육비와도 상당한 차이를 보이고 있다는 점에서 예산상의 운영지출을 학 생수로 나눈 것을 1인당 교육비 로 정의하기는 곤란하다 할 것이다. 18) 포뮬러 지료값 산출에서는 수입대체경비가 포함되고 있으며, 자금계산서의 운영지출을 기준 으로 하고 있다. 19) 당해 연도 개시전에 편성되는 본예산은 기중 수정예산인 추가경정예산에 비해서 실제지출과 는 괴리가 있다.

206 180 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 따라서 현재와 같은 교육비 산정방식은 등록금의 합리적 책정방식으로는 부적합하 고, 교육원가 분석을 기초로 한 교육비 산정방식이 가장 적합하다고 본다. 3) 교육비 근거 등록금 책정과정 교육원가 계산을 기초로 교육비에 근거한 등록금 책정과정을 도표로 제시하면 [그 림 Ⅳ-1]과 같다. [그림 Ⅳ-1]에 의하면 먼저 교육비근거 등록금의 결정에 있어서 가장 선행되어야 할 중요한 요소는 교육원가의 계산이다. 교육원가 분석은 교육비 근 거 등록금 책정모형의 시작인 동시에 골간을 이룬다. 두 번째 과정은 전공계열별 교육원가 지출구조를 분석하는 것이다. 이는 전공계열 별로 교육원가 지출구조를 분석함으로써 전공별 교육원가의 차이가 어떤 요인에 의 해 크게 영향을 받는지 밝히기 위함이다. 전공계열별 교육원가 지출구조가 별 차이가 없는 경우 이 과정을 생략할 수 있다. 세 번째 과정은 등록금 책정대상년도의 총교육비를 추정하는 과정이다. 교육비의 분석은 먼저 책정대상연도 전전년도 결산자료를 기준으로 교육원가 계산을 완료한 다음에 분석된 원가자료를 기초로 교육비의 분석이 이루어진다. 그런데, 여기서 문제 가 되는 것은 시간차이로, 교육원가의 계산자료를 전년도 결산자료를 근거하다 보니, 원가계산 결과를 가지고 책정년도(차기년도) 교육급부의 필요경비를 충당하기 위한 등록금을 산정한다면, 1년의 기간 차이가 발생하게 된다. 즉, 책정대상연도 등록금을 산정하기 위해서는 당해연도 결산자료를 반영하는 것이 바람직하나, 등록금 책정은 당해연도 결산전에 이미 산정이 됨으로 부득이 전년도의 결산자료를 활용해야 한다 는 것이다. 사립대학의 경우 1년 기간을 기준으로 해서 그해 예산의 확정 및 제출은 2월에 이 루어지고, 전년도 결산의 확정 및 제출은 5월말까지이다. 사실상 원가계산 결과를 예 산에 반영하고자 한다면 기중 이루어지는 추경예산 편성시에만 가능하게 되는 것 이다. 예산과 결산과의 차이가 큰 상황에서는 당해연도 예산자료에 물가인상률 등의 산 정기준을 반영하여 차기년도 등록금을 책정하는 것보다는 전년도 결산자료를 이용한 원가계산 결과에 물가상승률, 인건비인상률 등의 대학의 산정기준을 적용하여 차기년 도 등록금에 반영하는 것이 보다 현명할 것이며, 각 대학은 산정기준 제정시에 시간

207 Ⅳ. 대학 등록금의 합리적 책정방안 181 의 차이를 고려하여 적용하는 것이 합리적일 것이다. 그리고 이 경우 교육비의 분석이 끝나면 등록금 책정대상년도의 총교육비를 추정 하는 작업이 뒤따라야 한다. 등록금 책정대상년도의 총교육비는 기준년도의 교육비를 기준으로 대학의 발전계획 및 목표, 물가상승률 및 인건비인상률 등의 각종 변인을 고려하여 추정이 가능하다. 가장 이상적인 교육비 분석은 책정대상년도의 예산자료이나, 예산과 결산의 차이 가 많은 사립대학들의 현실에서는 결국 교육원가의 계산부터 교육비 분석까지는 결 산자료를 기초로 하여 교육원가를 계산하여 책정대상년도의 전전년도 결산을 기준으 로 분석할 수 밖에 없을 것이다. 네 번째는 추정된 총교육비중 등록금의 비율을 추정하는 것이다. 이는 등록금 이외 국고보조, 법인전입금 등의 다른 재원의 확보가능금액에 대한 추정이 필요하다. 총교 육비중에서 다른 재원으로 충당하고 남는 부분이 등록금액이 된다. 다섯 번째는 최종적인 고려의 단계로 등록금이 교육의 기회균등에 미치는 영향, 경 쟁대학 등록금 수준에 대한 상대적 비교, 사회경제적여건 및 여론동향, 대학의 발전 계획, 대학전체예산과의 관계 등의 요인을 고려하는 것이다. 물론 이 과정은 정책적 판단에 따라 이 과정이 생략될 수도 있다. 여섯 번째 단계는 총학생회, 교수회 등의 대학내 관련집단과의 협상 및 합의과정을 거치는 것이다. 2010년 1월 개정된 고등교육법에서 등록금심의위원회 의 설치가 의 무화되어, 과거와 달리 협의과정이 학교의 경영진에 의해서 생략되는 것도 법적으로 제한을 받게 되었으며, 이러한 협의과정이 무엇보다 중요해지고 있다. 일곱 번째는 전공계열별 학과별 등록금을 책정하는 것이다. 결국 등록금의 책정 은 각종 정책적 요인에 근거하여 각 대학의 정책적 판단에 의해 이루어지는 것이므 로, 교육비에 근거한 등록금의 책정은 단계적으로 실시하는 것이 바람직 할 수 있다. 따라서 교육비에 근거한 등록금의 책정은 매년 실시하는 것이 아니라 일정한 간격을 두고 주기적으로 실시하되, 그 사이에는 전년도 예산을 기준으로한 간편한 방법인 연 동적 점증방식에 의한 등록금 책정방법을 사용함으로써 대학의 행정적 업무부담을 줄일 수 있는 합리적인 방안을 적용하자는 것이다. 즉, 결산에 대한 원가분석이라는 정확한 실적치를 가지고, 예산의 부정확한 수치를 주기적으로 조정하여 등록금 책정

208 182 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 의 합리성과 능률성을 높이자는 것이며, 등록금의 산정모형을 적용이 간편한 연동적 점증방식을 적용하는 경우와 같이 전년도 혹은 기준년도 등록금을 기준으로 하여 전 년도 혹은 기준년도의 등록금 책정이 잘못되었을 때의 수정이 어려운 문제를 보완할 수 있다는 것이다.

209 Ⅳ. 대학 등록금의 합리적 책정방안 183 [그림 Ⅳ-1] 교육비 근거 등록금 책정과정 1. 전기결산 교육원가의 분석 - 총교육원가 분석 직접원가분석 간접원가분석 - 전공계열별 교육원가 분석 2. 전공계열별 교육원가 지출구조 분석 3. 등록금 책정대상연도 총교육비 산정 - 대학의 발전계획 및 목표 - 각종 지표의 산출(조정률 결정) 물가상승률 인건비 인상률 - 등록금 책정대상연도 총교육비 산출 각 부서(단과대학, 대학원) 명년도 사업소요예산 요구서 수합 정보 및 자료수집 4. 교육비중 등록금 비율의 산정 - 다른 재원의 분석 국고보조금 법인전입금 사회기부금, 자체수입 등 - 교육비중 등록금 비율의 산정 5. 대학 내외의 여건 고려 - 경쟁대학 수준 및 비교 - 교육의 기획균등 고려 - 전공별 기여도 고려 - 사회경제적 여건 고려 국가 경제발전 수준 GNP 증가율 가구당가계소득 - 전공별 수요탄력성 분석 - 대학전체예산과의 관계 - 교육비 지출구조 6. 학생단체 등 관련집단과의 협상 및 합의 교무위 등 관련기구 보고 7. 전공계열별 등록금의 책정

210 184 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 4) 교육원가의 선행연구와 비교 <표 Ⅳ-1>과 같이 국내 교육원가 관련 선행연구를 보면, 교육원가 계산의 목적이 동일함에도 불구하고 연구자마다 원가 분류방식, 고정자산에 대한 감가상각 인식문 제, 간접원가풀(pool) 구성 및 배부기준 산정에서 상당한 차이를 보이고 있다. <표 Ⅳ-1> 대학교육원가 계산 선행연구 비교 구 분 연구자 명 교육원가분류 간접원가분류 간접원가 분류기준 강의 / 비강의 원가 이정호 (1991) 최웅용 외 (1993) 정명환 외 (1996) 이동규 (1998) 강의원가 비강의원가 강의원가 비강의원가 기자재원가 비강의원가중 공통원가 공통기자재원가 비강의원가중 공통원가 공통기자재원가 강의원가 비강의원가중 공통원가 비강의원가 공통기자재원가 시설기자재원가 강의원가 비강의원가 비강의원가중 공통원가 시설기자재원가 공통기자재원가 발전원가 교수수 학생수 강의시수 점유면적 교수수 학생수 학과수 학생수 건물면적 및 기자재원가 교수수 강의시수 교수수 학생수 학과수 감가상각방법 원가 대상 기회비용 20) 12% 기회비용 10% (토지 5%) 기회비용 10% 기회비용 10% 학과 단과대학 학과 학과 개설학점 수강학점 학과 개설학점 수강학점 20) 기회비용(기회원가)의 계산방식:기자재원가 = (학과, 대학 기자재보유액 + 공동기자재 배 부액) 1년만기 정기예금이자율 / 건물 = (해당연도 건물평가액/전체 건물면적) 1년만기 정기예금이자율

211 Ⅳ. 대학 등록금의 합리적 책정방안 185 <표 Ⅳ-1> 대학교육원가 계산 선행연구 비교 (계속) 구 분 연구자 명 교육원가분류 간접원가분류 간접원가 분류기준 감가상각방법 원가 대상 정다미 (1998) 강의직접원가 강의간접원가 기자재원가 강의간접원가중 공통원가 공통기자재원가 재학생수 교수수 학생수 학과수 기회비용 12% 학과 직접 정준수 외 (1998) 강의직접원가 강의간접원가 강의간접원가중 공통원가 학생수 교수수 강의시수 정액상각 (건물취득원가의 12%) 학과 / 간접 원가 김남순 외 (2001) 강의직접원가 강의간접원가 기자재원가 강의간접원가중 공통원가 공통기자재원가 교직원수 학생수 강의시수 점유면적 (법인세법준용) 비품, 구축물:20% 건물,도서:10% 실험기자재:6년 학과 수강학점 김종대 외 (2001) 강의직접원가 강의간접원가 강의간접원가중 공통원가 자본화비용 교수수 학생수 교직원수 점유면적 자본화율 10% 21) 단과대학 자료:이창세외(2009), 대학등록금 및 학생1인당 교육비 산정기준연구, 한국전문대학재정관리자 협의회, p.113. 그리고 현재까지의 대학 교육원가는 연구자들마다의 대학 교육원가의 분류하는 방 식이 상이하였는데, 이에 대한 종류별로 보면 다음과 같다. 1 직접교육원가와 간접교육원가:원가의 추적가능성으로 분류 2 강의원가와 강의지원원가(비강의원가):대학의 주된활동은 대학의 강의를 중심 원가인 강의원가로 하고, 강의서비스이외의 활동에 소요되는 자원가치를 강의 지원원가로 분류 3 현금지출원가와 비현금지출원가:교직원에게 지급되는 인건비, 실험실습비, 여 비 등과 같이 실제지출분을 현금지출원가로 하고, 시설기자재, 건물에 대한 감 21) 자본화율:자산의 취득에 소요된 자본에 대한 비용(이자비용)을 계산하여 자산사용의 원가 로 간주. 장점은 각 자산의 취득연도의 내용연수를 몰라도 상관이 없다는 점이나, 이론적 근 거가 없다는 한계가 있음

212 186 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 가상각비 또는 기회비용(기회원가)를 비현금지출원가로 분류 4 경상원가와 발전원가 22) :대학이 교육서비스를 제공하는 데 직접적으로 관련된 각종 현금지출원가 및 비현금지출원가의 총액을 경상원가로, 대학에 유지 발전 에 필요한 제반 유형고정자산의 신규취득과 대체에 따른 재원을 확보하기 위해 부과되는 원가를 발전원가로 분류 우리 나라의 선행 연구들이 교육원가 산정의 이론적 모형 및 방법론을 제시하였다 는 점에서 공헌을 한 것이 사실이나, 다음과 같이 몇 가지 한계점을 가지고 있는 것 도 사실이다. 첫째, 간접원가 배부기준의 선정과 관련된 것으로, 선행연구는 간접원가 배부기준 을 선정할 때 객관적인 조사나 분석과정을 거치지 않고 단순히 학생수나 교수수 또는 이들의 임의적 구성비율에 따라 배부기준을 사용하고 있다. 둘째, 교육원가 계산시 유형자산의 소모에 대해 감가상각비를 계상하는 경우도 있 으나 대부분의 경우 기회비용 개념(또는 자본화비용)에 입각하여 유형자산의 소모분 을 교육원가화시키고 있다. 그 논리는 국립대학의 현금주의 하에 단식부기회계와 사 립대학의 특례규칙 23) 상으로 보더라도 감가상각을 규정상 인정받지 못하므로 그 대신 기회비용 개념을 적용한다고 하였다. 또한 유사한 상황에서 적용되는 기회비용도 유 형자산에 대해 12%(이정호 외, 1991;정다미, 1998;정준수 외, 1996), 10%(정명환 외, 1996;이동규, 1998), 건물 기자재는 10%, 토지는 5%(최웅용, 1993) 등 연구자 에 따라 다양한 차이를 보이고 있다. 그리고, 기회비용대신 각 자산의 취득에 소요된 자본에 대한 비용(이자비용)을 계산하여 이를 자산사용의 원가로 보고, 장기 유형자 산의 처리를 편의성에 입각하여 10%(김종대 외, 2001)의 자본화율(이자비용)을 적용 하여 교육원가를 계산하였다. 그러나 교육원가 계산에서 유형자산의 가치소모에 대해 기회비용(또는 자본화 비 용)을 이용하는 것 보다는 감가상각비를 인식하는 것이 보다 합리적이다. 그 이유는 첫째, 교육원가계산은 기본적으로 의사결정을 위한 내부정보이기에 특 22) 이동규, 사립대학의 경영과 회계, 선학사(2001). p308 23) 사학기관 재무 회계규칙에 대한 특례규칙

213 Ⅳ. 대학 등록금의 합리적 책정방안 187 례규칙의 통제대상이 될 수 없다. 관련규정상 근거가 없다는 이유로 감가상각비를 인 식가능한데도 기회비용으로 인식하는 것은 일반적인 원가회계와 원가계산 목적과 모 순되며, 계산의 편의만을 강조한 면이 있다. 둘째, 비상각자산인 토지에 대해서까지 기회비용을 적용하고 있다는 점이다. 우리 나라 실정상 토지는 그 가치가 감소되기 보다는 현행가치와 일치하거나 최소 인플레 이션으로 인한 가치변동분 이상 반영되기 때문에 기회비용으로 회수하면 평가차익이 나 매도시 양도차익을 추가회수하게 되어 원가의 이중회수가 되어 개념상 모순이 된다. 따라서 기회비용 대신 감가상각비의 인식은 당연하며, 감가상각비를 인식하는 경 우 유형고정자산의 내용연수에 따라 감가상각은 당연히 달라져야 한다. 유형고정자산 은 자체적 사용연한(내용연수)을 정해 사용해도 무방하나, 법인세법상의 기준에 따라 감가상각을 적용하는 것도 좋은 방법이다. 다만, 오래된 건물처럼 역사적 원가가 현 행가치에 비해 지나치게 낮아 적정한 원가배분이 어렵다면 자산재평가를 실시하는 것도 좋은 방법이라 할 것이다. 5) 교육원가의 계산 (1) 원가계산 대상 수익과 비용의 구분 여기서 대학의 교육원가 계산은 복식부기 회계가 이미 도입되어 그나마 원가계산 이 용이한 사립대학을 중심으로 전개하겠다. 대학의 교육원가 계산을 위해서는 먼저 대학이 본연의 활동을 수행하는데 발생하 는 비용 중에 개념상 앞서 언급한 교육원가의 정의에 포함될 것들은 어떤 것이 있는 가를 결정하는 일이다. 그리고 대학의 교육원가 계산시에는 대학의 수익 중에서 교육 원가에 대응하는 수익이 어떤 것인지도 결정하여야 한다. 사립대학의 결산서에 나타 난 모든 수익과 비용이 전부 대학의 원가계산시 고려되어야 하는 것은 아니다.

214 188 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 <표 Ⅳ-2> 결산 비교에 따른 손익분류 일반형(제조업, 서비스업) 은행업 등 사립대학 매 출 액 (-)매출원가 영업수익 (이자수익, 수수료수입, 기타영업수익) (-)영업비용 운영수익 (등록금수입, 전입 기부수입) (-)운영비용 매출총이익 (-)판매비와관리비 (이자비용, 수수료비용, 기타영업비용, 판매비와관리비) (인건비, 관리운영비, 연구비, 학생경비) 영업이익 영업외수익 (-)영업외비용 법인세차감전순이익 영업이익 영업외수익 (-)영업외비용 법인세차감전순이익 운영차액 교육부대수입, 교육외수입 (-)교육외비용 기본금대체전당기운영차액 일반적인 기업의 손익계산서의 배열은 원가성, 영업활동과의 관련성에 따라 순차 적으로 배열하고, 은행업등은 매출원가를 직접계산이 어려워 혼합하되 역시 영업활동 과 관련된 배열을 한다. 대학의 손익은 서비스업과 같은 방식으로 단순 배열해 보면 <표 Ⅳ-2>와 같은데, 대학의 교육원가 계산은 교육운영비용 항목을 대상으로 계산 하는 것이 타당하다. 즉, 교육외비용의 지급이자는 강의 등의 교육활동과는 직접적 관련이 없으나, 대학교육의 질 향상을 위한 재투자인 건물 신축 개량 및 시설기자재 구입과 밀접한 관련이 있기 때문에 발생비용을 원가에 배분하는 것이 타당하며, 공공 서비스적 측면에서 자본비용으로 처리하여야 할 것이다. 일반기업에서는 건설자본이 자로 분류하여 지급이자를 자본화 후 감가상각하여 기간 배분하지만, 학교회계는 이 를 전액 당기비용으로 처리하는 게 일반적이다. 내부적으로 비용발생시 발생장소별로 분류해 왔다면 원가계산이 그리 어렵지 않겠 지만 현실은 반대로 대부분의 대학이 발생장소 구분 없이 결산 집계되는 관계(원가 관리체계의 미비)로 수지항목을 산정기준에 맞게 원래의 발생장소를 추적하여 역으 로 재배분할 수밖에 없다. 이러한 토대하에 사립대학의 자금계산서 계정과목별로 원 가를 분류하면 [그림 Ⅳ-2]와 같다.

215 Ⅳ. 대학 등록금의 합리적 책정방안 189 [그림 Ⅳ-2] 사립대학의 자금계산서 계정과목별 원가 분류 수입 입 학 금 등록금수입 전입 기부수입 교육부대수입 교육외수입 수 업 료 단기 수강 료 전 입 금 기 부 금 국고 보조금 입시 수수료 수입 증명 사용료 수입 기타교 육부대 수입 예금 이자 잡 수 입 지출 인건비(보수) 관리운영비 연구 학생경비 교육외비용 전출금 교원 보수 직원 보수 시설 관리비 일반 관리비 운 영 비 연 구 비 학생 경비 입시 관리비 지급 이자 잡 손 실 전출금 총경상수입 교육원가 원가관련 수입부분은 등록금수입 + 전입금, 기부금, 국고보조금 의 합계중 수입 대체경비 항목인 기부금중 연구기부금 등을 제외한 부분과, 비경상항목(일정규모로 지속적 발생하지 않고 발생빈도 적은 항목)인 단기수강료, 시설건축 또는 장학금으로 지급될 외부지정기부금 및 목적기간내 집행이 완료되어야 할 국고보조금을 제거한 부분만을 원가계산 대응 경상수입항목(입학금+수업료+기타 원가계산대상 수입항 목 24) )으로 설정한다. 원가관련 비용부분은 인건비 + 관리운영비 + 연구 학생경비 + 잡손실(자퇴반 환금) 의 합계중에서 수입대체경비(수지대응예산)항목인 입시관리비와 수탁연구비를 제거하되 연구비는 자체 교비지급예산은 포함하며, 여기에다 학생경비중 비경상항목 인 외부재원 장학금을 추가 제거한 금액을 원가관련 비용항목으로 하되, 단순 계정과 목만으로 분류하지 말고 원가와 관련된 부분을 분석하여 설정하여야 한다. 연구비와 같은 일부 공통비용은 대학의 교육활동과 직접 관련성이 떨어지는 것이지만 대학은 사회적으로 교육활동 외에 연구활동 사회봉사활동 등 다양한 활동을 수행하며, 대학 에서 발생하는 원가는 반드시 교육활동에만 관련된 것은 아니므로 원가정보에 포함 시켜야 할 것이다. 24) 법인의 법정부담전입금 등과 같이 일정규모로 정기적으로 전입되어 교육원가를 구성하는 수 입항목

216 190 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 따라서 대학의 교육원가는 비용분류상 현금지출원가에 감가상각비를 합하여 산출 된다. <표 Ⅳ-3> 교육원가 계산대상 수지항목 총경상수입 = 등록금수입(입학금 + 수업료) + 기타 원가계산대상 수입 적정교육원가 = 원가관련비용항목(현금지출원가) + 고정자산 감가상각비 그리고 [그림 Ⅳ-3]은 사립대학의 전체적인 교육원가의 체계도를 나타낸 것으로 전체 대학 교육을 위한 기본적인 운영비용에 대한 체계도이기도 하다.

217 Ⅳ. 대학 등록금의 합리적 책정방안 191 [그림 Ⅳ-3] 사립대학의 교육원가 체계도 교원인건비 전임교원 준전임교원 시간강사 급여, 각종정액수당, 상여금, 연금부담금, 수당, 시간강사료, 초과강의료, 건강보험 부담금, 고용 산재보험부담금 현금지출원가 학과소속조 교등인건비 조교 직원 급여, 각종정액수당, 상여금, 연금부담금, 수당, 건강보험 부담금, 고용 산재보험부담금 직접 원가 학과운영비 소모품비, 통신비, 인쇄출판비, 회의비 등 학생경비 실험실습비 장학금 실험실습비(개별비) 교비지원 장학금(기금지급분 제외), 학비감면 잡손실 자퇴자 반환금 등 비현금지출원가 학과비품 감가상각비 학과 비품 및 기자재 감가상각비 교 육 원 가 교양과 인건비 전임교원 준전임교원 시간강사 현금지출원가 직원인건비 본부직원 행정조교 급여, 각종정액수당, 상여금, 연금부담금, 수당, 시간강사료, 초과강의료, 건강보험 부담금, 고용 산재보험부담금 급여, 각종정액수당, 상여금, 연금부담금, 수당, 건강보험 부담금, 고용 산재보험부담금 간접 원가 지원부문 관리운영비 총장실, 기획처, 교무처, 학생지원처, 사무처 등의 본부와 도서관, 학생회관 등의 운영 유지비 연구 학생경비 연구비 실험실습비 학생지원비 입시경비 교비지원 연구비(수탁연구비 제외) 실험실습비(공통비) 대학 축제, 체육대회 등 행사비 입시관련경비(입시수수료수입 초과분) 비현금지출원가 교사감가 상각비 본부건물 감가상각비 본부비품 감가상각비 강의실, 연구실, 실습실 감가상각비 학과관련 강의실, 연구실, 실습실 등을 제외한 본부 등의 건물 대학본부 및 부속기관, 부설기관 비품, 실험실습기자재

218 192 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 (2) 교육원가의 기초 계산 자료 대학 교육원가 계산에 대한 일부 선행 연구들 중 예산자료를 활용하여 원가를 산출 하고 있는 경우가 있는데, 이는 예산과 결산 차이가 거의 없다는 가정을 전제로 한 것이다. 그러나 실제는 <표 Ⅳ-4>와 같이 2009년 집계된 주요 사립 4년제 대학 및 전문대학의 예산과 결산차이를 운영지출예산을 중심으로 비교해본 결과 A대학은 3 년 평균이 7.88%, B대학은 9.63%, C전문대학은 14.97%, D전문대학 14.11%로 4년제 대학은 예 결산 차이가 10%이내이고, 전문대학 10%를 훨씬 상회하고 있을 정도로 그 차이가 크다. 평균치가 아닌 각 연도별 편차도 커서 예산자료가 원가계산에 과연 합당한 근거를 제시할 수 있는 자료인지 의구심이 든다. 따라서 보다 정확한 등록금 산정근거 제시를 위해서는 실제적 자료인 결산기준 원가계산이 이루어져야 한다. <표 Ⅳ-4> 사립대학 및 전문대학의 3년간 예산대비 결산액 차이 비교 25) (단위:천원, %) 학교명 회계연도 운영지출 * 예 산(A) 결 산(B) (B-A) 차이율 비고 2005년 535,964, ,230, ,733, A 대학교 2006년 455,907, ,408,639 2,500, 년 503,656, ,089,270-15,567, 년평균 498,509, ,242,967-39,266, 년 342,488, ,634,440-26,854, B 대학교 2006년 389,399, ,605,188-37,794, 년 435,102, ,361,511-47,740, 년평균 388,997, ,533,713-37,463, 년 30,900,843 29,789,525-1,111, 년 34,308,835 26,471,301-7,837, C전문대학 2007년 33,953,592 28,061,451-5,892, 년평균 33,054,423 28,107,426-4,946, 년 36,409,715 32,476,746-3,932, 년 38,418,273 32,830,333-5,587, D전문대학 2007년 41,579,691 34,679,990-6,899, 년평균 38,802,560 33,329,023-5,473, * 운영지출 = 보수+관리운영비+연구학생경비+교육외비용+전출금 25) 한국사학진흥재단(2009). 예산결산 집계자료 근거로 작성

219 Ⅳ. 대학 등록금의 합리적 책정방안 193 사립대학의 경우 1년 기간을 기준으로 해서 그해 예산의 확정 및 제출은 2월에 이 루어지고, 전년도 결산의 확정 및 제출은 5월말까지 이다. 사실상 원가계산 결과를 예산에 반영하고자 한다면 기중 이루어지는 추경예산 편성시에만 가능하게 되는 것 이다. 예산과 결산과의 차이가 큰 상황에서는 당해연도 예산자료에 물가인상률 등의 조 정률을 적용한 등록금 책정모형(기준)을 반영하여 차기년도 등록금을 책정하는 것보 다는 전년도 결산자료를 이용한 원가계산 결과에 조정률(물가상승률 등)을 적용하여 차기년도 등록금을 반영하는 것이 보다 현명할 것일 것이다. (3) 감가상각 배환성(1998)과 최 혁외(2005)의 저서를 인용해 감가상각을 자세히 연구하면 다음 과 같다. 미국공인회계사회(AICPA)의 감가상각에 대한 정의를 따르면 감가상각회계 는 유형고정자산의 원가 또는 기타의 기초가치에서 잔존가치(있는 경우)를 차감하고 그 자산(여러 자산의 집합일 수도 있다)을 추정된 내용에 체계적이고 합리적인 방법 으로 배분하는 것을 목적으로 하는 회계이다. 일반적으로, 감가상각(Depreciation)이 란 용어는 건물, 구축물, 기계장치에 사용되며, 광산과 같이 감모성자산에 대한 고갈 을 나타내는 감모상각과 무형자산과 관련되는 상각과는 구별되어진다. 감가상각의 본질에 대한 대표적인 학설은 다음과 같다. 1 자본회수설:고정자산의 투하자본을 회수하는 절차라고 보는 학설로 비현금지 출인 감가상각비를 비용으로 인식할 때에는 고정자산의 투입가치가 소멸해 나 가면서 고정자산에 투하된 자본은 결국 유동자산의 형태로 내부 유보 회수하 게 된다는 것이다. 2 기금준비설:새로운 고정자산의 갱신에 필요한 자금축적을 위한 절차라고 보는 학설 3 재산평가설:감가상각은 가치감모분을 계상하는 절차이며, 그 결과로 잔여재산 가치의 올바른 평가가 가능하여진다는 학설 4 비용배분설:감가상각은 고정자산의 비용화된 부분을 기간손익 계산상 인위적 인 방법에 의하여 배분하는 절차로 보는 학설로 오늘날 감가상각의 통설이다. 5 용역잠재력 감소설:감가상각의 본질을 원가배분의 절차에서 구하지 않고, 고정

220 194 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 자산의 용역잠재력 감소에 따라 인식할 것을 주장하는 학설 감가상각의 방법으로는 정액법, 정률법, 연수합계법 등이 있으며, 우리 나라 법인세 법시행령(제26조 제2항)에서는 정액법, 정률법, 생산량비례법의 세가지만을 제시하고 있고, 사립대학의 회계규칙인 사학기관의 재무 회계규칙에 대한 특례 규칙 의 제34 조의 내용을 개정하여 유형고정자산에 대한 감가상각을 2010회계연도부터 실시하게 되었으며, 감가상각방법은 정액법만을 사용한다. 1 정액법:감가상각 대상이 되는 금액(즉, 취득원가-잔존가치)를 내용연수에 걸 쳐 균등 상각하는 방법으로 우리 나라의 법인세법은 정액법상 잔존가치를 0으 로 하고 있다. 매년의 감가상각비 = 취득원가-잔존가치 내용연수 2 정률법:취득원가에서 누적감가상각비를 공제한 금액에 일정한 정률을 곱하여 감가상각비를 계산하는 방법으로 법인세법상 잔존가액이 없으면 상각률이 계산 되지 않기 때문에 불가피하게 5%를 잔존가액으로하며, 동금액은 고정자산에 대 한 미상각잔액이 최초로 5% 이하가 되는 사업연도의 상각범위액에 가산한다. 매년의 감가상각비 = (취득원가-누적감가상각비) 정률 3 연수합계법:매년의 감가상비를 취득원가와 잔존가치의 차액에 연수합계비율을 곱하여 계산하는 방법이다. 매년의 감가상각비 = (취득원가-잔존가치) 연수합계비율 연수합계비율 = 남은수명기간 내용연수 동안의 연수합계 위 3가지 방법중 동일한 내용연수 동안에 투하된 자본의 회수가 첫해 가장 많이 회 수할 수 있는 방법은 정률법 > 연수합계법 > 정액법 순이다. 대학의 보유 감가상각 대상 유형고정자산을 특례규칙상에 따라 분류해 보면 <표 Ⅳ-6>과 같다.

221 Ⅳ. 대학 등록금의 합리적 책정방안 195 <표 Ⅳ-5> 대학의 유형고정자산 분류 종 류 건 물 구축물 기계기구 집기비품 차량운반구 도 서 사학기관 재무 회계 규칙에 대한 특례규칙상 해설 건물 및 냉난방 조명 및 기타 건물 부속설비 저수지 정원설비 굴뚝 각종 토목설비 또는 공작물 등 기계장치 및 각종기구 내용연수 1년 이상인 집기비품 및 상당한 가치가 있는 전산프로그램등 자동차 및 기타 운반구 도서비치용 도서(일반부서의 간행물을 제외) 그리고, 대학이 보유한 건물인 교사에 대한 보다 세부적인 구분은 <표 Ⅳ-6>과 같다. <표 Ⅳ-6> 대학설립 운영 규정 <별표 2>의 교사시설의 구분 교사시설 교육기본 시설 지원시설 연구시설 부속시설 구 분 강의실 실험실습실 교수연구실 행정실 도서관 학생회관 대학본부 및 그 부대시설로 하며, 도서관에는 다음 각 호의 시설을 두어야 한다. 1. 열람실 정기간행물실 참고도서열람실 서고 및 사무실 2. 열람실에는 학생정원의 20퍼센트 이상을 수용할 수 있는 좌석 체육관 강당 전자계산소 실습공장 학생기숙사 및 그 부대시설로 한다. 연구용 실험실 대학원 연구실 대학부설 연구소 및 그 부대시설로 한다. 박물관, 교수 직원 대학원생 연구원 의 주택 또는 아파트, 공관, 연수원, 산 공통 학협력단의 시설과 그 부대시설, 학교기 업의 시설과 그 부대시설 및 부속학교 농학에 관한 학과 농장 농장건물 및 농장가공장 농학계열 축산학에 관한 학과 사육장 또는 목장과 그 부속건물 임학에 관한 학과 학술림 임산가공장 공학에 관한 학과 공학계열 공장 항공학에 관한 학과 항공기 격납고 어로학 항해학에 관한 학과 실습선 수산 수산제조학에 관한 학과 수산가공장 해양계열 증식학에 관한 학과 양식장 또는 어장 및 그 부속건물 기관학에 관한 학과 기관공장

222 196 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 <표 Ⅳ-6> 대학설립 운영 규정 <별표 2>의 교사시설의 구분 (계속) 교사시설 부속시설 약학계열 의학계열 구 분 약학에 관한 학과 약초원 실습약국 제약학에 관한 학과 제약실습공장 의학 한의학 치의학에 관한 학과 부속병원 수의학과 동물병원 건물외 기타유형자산인 실험실습기자재와 집기비품 등은 실제 대학에서 교육용 기계기구, 사무용 기계기구, 교육용 비품, 사무용 비품, 시설 비품 등 5종목으로 구분 한다. 1 교육용 기계기구:이 공과 대학(학부, 학과)에서 실험 실습용으로 사용하는 기기와 교육을 위하여 갖추어 두는 기기 일체 2 사무용 기계기구:사무용 물품으로서 동력장치가 부착되어 있는 기기와 구조가 간단하며 제조나 생산을 목적으로 하지 아니하고 사용하는 기기 일체 3 교육용 비품:교육을 위하여 갖추어 두는 물품으로서 가구, 장치 기구 및 소모 되지 아니하는 용품 일체 4 사무용 비품:일반사무를 위하여 갖추어 두는 물품으로서 가구, 장치 기구 및 소모되지 아니하는 용품 일체 5 시설 비품:특정시설의 관리, 유지만을 위한 기기(발전기, 배전반, 식당의 주방 설비, 난 냉방기기 등)로서 고정되어 사용하는 물품 일체 (4) 교육원가 분류기준의 통일 필요성 앞서 비교한 국내 선행연구를 보더라도 원가분류방식이 다양하다. 대학의 교육활 동에서 발생하는 수많은 원가를 효율적으로 집계하고 관리하기 위해서는 각 목적에 맞는 통일된 원가 분류체계가 필요하다고 본다. 궁극적인 원가대상인 학과 와 원가 발생장소인 원가부문에 대해서는 대부분 교 육부문 과 지원부문 으로 구분 사용하여 논란의 여지는 별로 없다. 그러나, 원가분류에 들어가서는 문제가 달라진다. 1 강의원가와 비강의원가, 시설기자재원가

223 Ⅳ. 대학 등록금의 합리적 책정방안 강의직접원가, 강의지출원가, 교육지출원가, 시설기자재원가 3 강의직접원가, 강의간접원가, 자본화비용 4 직접교육원가, 간접교육원가 5 직접원가, 간접원가(교육간접원가, 지원간접원가) 대학의 교육원가 계산을 합리적으로 실시하기 위해서는 그에 대한 정확한 용어와 정의의 통일이 필요하다고 본다. 대부분의 선행연구가 원가분류를 강의 와 비강의 비용으로 분류하고 있는데, 이는 과거 전통적 학교의 역할인 강의중심의 교육에서 비 롯된 것으로 볼 수 있다. 그러나 대학의 역할은 교육활동 외에 연구활동, 사회봉사활 동이 포함된 것으로 강의능력, 교재개발, 교수법 등의 교육활동 개선만을 목적으로 하지 않고 학문의 발전과 산학협력 등의 연구와 사회봉사활동 포함하고 있다는 점에 서 원가분류를 강의와 비강의원가로 구분하는 것은 적합하지 않다고 본다. 따라서 집계된 원가를 직접적인 계산의 가능성 여부에 따른 분류인 직접원가와 간 접원가(공통원가)로 구분하여 사용하는 것이 보다 간편하고 합리적이라고 본다. 이러 한 토대하에 대학 교육원가를 분류하면 [그림 Ⅳ-4]와 같다. [그림 Ⅳ-4] 대학 교육원가의 분류 교육원가 각 교육부문 (단과대학 학과) 교육지원부문 (본부 등) 교육부문직접원가 교육부문공통원가 교육지원부문원가 (부문직접비+공통비) 직 접 원 가 간 접 원 가 대학의 경우 각 교육부문(학과)는 대학원과 학부를 구분한다.

224 198 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 (5) 원가대상 및 원가부문의 선정 원가대상이란 원가의 계산대상이 되는 조직단위, 책임중심점, 프로그램 또는 식별 가능한 하나의 실체를 말하며, 대학 원가계산의 최종 원가대상은 학과단위 로 하고 각 학과별 교육원가의 산출을 목표로 하는 것이 가장 합리적이다. 원가가 발생되면 일단 발생장소별로 원가가 인식된 후 인식된 원가는 다시 원가대 상별로 집계된다. 원가부문은 원가대상보다 좁은 개념으로 교육부문 과 지원부문 으 로 나눈다. 대학은 복잡한 여러 단위조직을 가지고 있으나, 그 본질적인 목표는 교육 서비스의 제공이므로 교육서비스를 제공하는 단위조직이 궁극적인 원가대상으로 설 정하여야 하며, 궁극적으로 교육서비스를 제공하는 단위조직은 각 학과 단위(혹은 전 공단위)가 될 것이다. 우선 각 원가대상에 대한 직접비와 간접비(공통비용)의 집계와 간접비의 배분을 간편하게 하기 위하여 전문대학의 원가단위는 학과단위로 하여 바 로 계산하면 되겠지만, 4년제 대학은 각 단과대학별 원가를 우선 계산하고, 그 다음 에 학과별 원가를 계산한다. 대학원의 경우 처음부터 학부와 구분하여 계산하기도 하 지만, 학부와 구분할 필요 없이 각 단과대학에 포함하여 학부원가를 함께 계산한 후 대학원과 학부의 원가를 구분하는게 보다 효율적일 것이다. 원가의 파악 및 집계를 위해서는 원가가 발생되면 일단 발생장소별로 원가파악이 이루어지게 되며, 이러한 발생장소인 대학의 원가부분은 앞서 말한 바와 같이 크게 교육부문과 지원부문으로 나눌 수 있다. 교육부문과 지원부문을 예시하면 일반적으로 <표 Ⅳ-7> 그리고 <표 Ⅳ-8>과 같다. 지원부문은 대학의 여러 단위 조직중에서 교 육부문을 제외한 모든 부문을 포함하며, 지원부문의 원가는 지원 부문별로 집계되었 다가 다시 교육부문으로 배부될 것이다. 교 육 부 문 <표 Ⅳ-7> A 대학 원가부문 구분 예시 구 분 부문명 소속학과 단 과 대 학 공과대학 IT공과대학 자연과학대학 기계공학부, 생명화학공학부, 나노시스템공학부, 신소재공학부,사 회기반시스템공학부, 건축학부 전자전기공학계열(전자공학, 전기공학), 정보공학계열(컴퓨터정보 공학, 정보통신공학) 수학 통계학부, 자연과학계열(물리학, 화학, 생명과학, 해양과학), 기초의과학부

225 Ⅳ. 대학 등록금의 합리적 책정방안 199 교 육 부 문 <표 Ⅳ-7> A 대학 원가부문 구분 예시 (계속) 구 분 부문명 소속학과 대 학 원 경상대학 경영대학 사범대학 법과대학 사회과학대학 문과대학 생활과학대학 의과대학 기타학부 일반대학원 경제학부, 국제통상학부 경영학부 국어교육과, 영어교육과, 사회교육과, 교육학과, 체육교육과, 수학교육과 법학부 사회과학부 동양어문학부, 서양어문학부, 인문학부 생활과학부 의학, 간호학 아태물류학부 예술체육학부 기계공학과, 선박공학과, 항공우주공학과, 산업공학과 전기공학과, 전자공학과, 정보공학과, 화학공학과 해양과학ㆍ생물공학과(생물공학,바이오의약), 환경공학 공학계열 과, 고분자공학과, 섬유공학과, 세라믹공학과, 금속공학 과, 토목공학과, 건축공학과, 지리정보공학과, 나노융합 전공(융합과정), 광정보전자전공(융합과정) 에너지공학 전공(융합과정) 수학과, 물리학과, 화학과, 생명과학과, 의류학과, 식품 이학계열 영양학과, 간호학과, 해양과학ㆍ생물공학과(해양학,생물 인문 수산학), 통계학과 경영학과, 회계학과, 경제학과, 국제통상학과, 물류학과, 법학과, 지적재산권학과, 행정학과, 정치외교학과, 언론 정보학과, 교육학과, 영어영문학과, 불어불문학과, 독어 사회계열 독문학과, 중국학과, 일어일본학과, 한국학과, 사회교육 예체능 계열 의학계열 의학과 정보통신대학원 정보통신공학과 과, 소비자아동학과, 국어교육학과, 영어교육과, 문화경 영학전공(융합과정), 도시계획전공 (융합과정) 회화과, 체육학과, 시각정보디자인과

226 200 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 교 육 부 문 <표 Ⅳ-7> A 대학 원가부문 구분 예시 (계속) 구 분 부문명 소속학과 대 학 원 지원부문 물류전문대학원 교육대학원 공학대학원 경영대학원 행정대학원 국제통상물류 대학원 학술 석 박사 과정, 글로벌 물류 MBA과정, 물류 MBA과정 교직계열(교직과목) 인문계열(공통사회교육전공, 교육사ㆍ철학전공, 교육행정전공, 국어교육전공, 도덕ㆍ윤리교육전공, 상담심리전공, 상업정보교 육전공, 심리치료상담전공, 아동교육전공, 역사교육전공, 영어 교육전공, 외국어로서의 한국어교육전공, 일반사회교육전공, 일 본어교육전공, 중국학교육전공, 평생교육전공, 한문교육전공) 자연계열(가정교육전공, 공통과학교육전공, 기계ㆍ금속공학교 육전공, 물리교육전공, 생물교육전공, 수학교육전공, 영양교육 전공, 정보ㆍ컴퓨터교육전공, 지구환경과학교육전공, 화학교육 전공) 법학전문대학원 법학과 의학전문대학원 의학과 본부행정기관 부속기관 예체능계열(미술교육전공, 생활체육교육전공, 체육교육전공) 건축공학과, 화학공학과, 기계공학과, 산업경영정보공학과, 재료 공학과, 정보전기공학과, 전자공학과, 컴퓨터정보공학과, 토목공 학과, 환경공학과, 지리정보공학과 경영석사과정, WeMBA과정, 인하 IT컨설턴트 MBA과정 석사과정(행정학과, 공안행정학과, 사회복지학과, 부동산학과) 고위관리자과정 국제통상학과, 교통물류학과 총장실, 교무처, 학생지원처, 사무처, 기획처, 정보통신처, 종합인 력개발센터 학술정보관, 박물과, 연비군연대, 보건소, 신문사, 방송국, 기숙사, 학군단 등 부속연구기관 대학부설연구소(산업과학기술연구소 외)

227 Ⅳ. 대학 등록금의 합리적 책정방안 201 <표 Ⅳ-8> B 전문대학 원가부문의 구분 예시 구분 부문명 소속학과 교육 부문 지원 부문 학과 (총 24학과, 1개 학부) 본부기관 부속기관 부속연구기관 부설기관 기계과, 기계설계과, 메카트로닉스과, 선박해양시스템, 항공기계과, 항 공기계과, 자동차과, 전기정보과, 디지털전자과, 정보통신과, 컴퓨터정 보과, 컴퓨터시스템과, 토목환경과, 지형공간정보과, 건축과, 실내건축 과, 화공환경과, 금속재료과, 항공운항과, 항공경영과, 관광경영과, 비 서과, 호텔경영과, 공예디자인과, 패션디자인과, 어학교양학부 * 총장실, 기획처(기획팀, 홍보팀), 교무처(교무팀, 입학팀, 2부 교학실), 학생지원처(학생팀, 취업지원센터), 사무처(총무팀, 시설팀, 재무팀) 학술정보원, 학보사, 출판부, 교육방송국 학생생활연구소, 산업기술연구소 대학부설연구소(정보과학연구소 외 4) 예비군대대 * 어학교양학부 집계원가는 배부기준에 따라 각 학과로 재배부된다. (6) 원가의 집계 모든 원가는 부문별로 집계된다. 원가가 부문별로 집계될 때 각 부문별 직접원가와 간접원가(공통원가)는 구분되어야 하며, 원가가 하나의 임무분야에만 귀속되는 경우 에는 당해 학과 등의 직접원가를 구성하지만, 여러 개의 원가부문에 공통으로 적용되 는 경우에는 그 원가는 원가대상으로 배분되어야 한다. 여기서 사립대학과 사립전문 대학의 원가분류와 원가구성항목을 보면 <표 Ⅳ-9> 그리고 <표 Ⅳ-10>과 같다. 원가 분류 직접 원가 <표 Ⅳ-9> 사립대학의 원가분류와 원가구성항목 예시 원가항목 교원인건비 (전임교원, 준전임교원, 시간강사 인건비) 구성항목 급여, 각종정액수당, 상여금, 연금부담금, 수당, 시간강사 료, 초과강의료, 건강보험 부담금, 고용 산재보험부담금 단과대학 직원인건비 급여, 각종정액수당, 상여금, 연금부담금, 수당, 시간강사 (직원, 행정조교, 일반조교) 료, 초과강의료, 건강보험 부담금, 고용 산재보험부담금 실험실습비 장학금 26) 학과(학부전공)운영비 학과 비품 및 기자재 감가상각비 실험실습비, 학사개발비 교비지원 장학금(기금지급분 제외), 학비감면 소모품비, 통신비, 인쇄출판비, 회의비 등 비품 및 실험실습기자재

228 202 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 <표 Ⅳ-9> 사립대학의 원가분류와 원가구성항목 예시 (계속) 원가 분류 간접 원가 원가항목 교양학부 교원 인건비 단과대학 대학원운영비 단과대학 건물감각상각비 직원인건비 (직원, 행정조교) 대학본부비용 부속 부설기관비용 대학 축제 등 행사비 본부 등 건물감각상각비 본부 등 비품 및 기자재감가상각비 구성항목 문과대학 등 교양과목의 교원인건비 소모품비, 통신비, 인쇄출판비, 지급수수료, 행사비, 회 의비, 업무추진비 등 단과대학 건물(강의실, 연구실, 실습실, 기타) 급여, 각종정액수당, 상여금, 연금부담금, 수당, 시간강 사료, 초과강의료, 건강보험 부담금, 고용 산재보험부 담금 총장실, 교무처, 학생지원처, 사무처, 기획처 등 대학본 부비용(직원인건비, 운영비) 도서관, 박물관, 학생회관 등의 운영 유지비 대학 축제, 체육대회, 입학 졸업식 등 종합행사비 단과대학 건물을 제외한 본부 등의 건물 대학본부 및 부속기관, 부설기관 비품, 실험기자재 26) 교육인적자원부(2002)에 의하면 장학금과 학비감면은 다음과 같이 구분된다. - 장학금(4321)과 학비감면(4322)의 구분 학생들의 장학을 위한 것으로 결과적으로 등록금의 일부 또는 전부를 학생 등으로부터 받지 않는다는 면에서는 동일함 학비감면:등록금의 일부 또는 전부를 감액(수납 후 반환하는 것을 포함)한 것으로 소 극적 장학금임 장학금:외부 장학기부 및 내부 장학기금 등의 재원으로 등록금의 일부 또는 등록금을 초과하여 지급한 것으로 적극적인 장학지원비(도서구입비, 생활보조비 등 포함)

229 Ⅳ. 대학 등록금의 합리적 책정방안 203 <표 Ⅳ-10> 사립전문대학의 원가분류와 원가구성항목 예시 원가 분류 직접 원가 간접 원가 원가항목 교원인건비 (전임교원, 준전임교원, 시간강사 인건비) 학과소속 직원인건비 (일반조교, 직원) 실험실습비 장학금 학과(학부전공)운영비 학과 비품 및 기자재 감가상각비 교양학과 교원 인건비 건물 감가상각비 직원인건비 (직원, 행정조교) 본부 등 운영비 대학 축제 등 행사비 본부 등 건물감가상각비 본부 등 비품 및 기자재감가상각비 구성항목 급여, 각종정액수당, 상여금, 연금부담금, 수당, 시간강사 료, 초과강의료, 건강보험 부담금, 고용 산재보험부담금 급여, 각종정액수당, 상여금, 연금부담금, 수당, 건강보험 부담금, 고용 산재보험부담금 실험실습비 교비지원 장학금(기금지급분 제외), 학비감면 소모품비, 통신비, 인쇄출판비, 회의비 등 비품 및 실험실습기자재 교양과목의 교원인건비 강의실, 연구실, 실습실 감가상각비 급여, 각종정액수당, 상여금, 연금부담금, 수당, 시간강사 료, 초과강의료, 건강보험 부담금, 고용 산재보험부담금 총장실, 기획처, 교무처, 학생지원처, 사무처 등의 본부와 도서관, 학생회관 등의 운영 유지비 대학 축제, 체육대회, 입학 졸업식 등 종합행사비 학관관련 강의실, 연구실, 실습실 등을 제외한 본부 등의 건물 대학본부 및 부속기관, 부설기관 비품, 실험실습기자재 앞서 살펴본 대로 대학의 예산항목들 중에서 실무적으로 각 부문으로의 귀속이 용 이한 것은 거의 직접원가로 구분을 하고 그렇지 못한 비용들은 간접비용(공통비용)으 로 구분한다. 원가집계시 몇 가지 유의해야 할 사항이 있는데, 첫째, 교양학부의 교원인건비 문제이다. 비록 교육부문의 직접원가로 구분되었지만 그 성격이 어느 한 교육부문을 위한 것으로 볼 수 없는 항목이 있다. 전체학생들을 위한 교양국어 교양영어 등의 일반 교양과목 강의를 담당하는 교원의 인건비는 그

230 204 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 교원이 소속된 부문의 직접비가 아니라 간접비(공통비)로 구분되어야 할 것이다. 둘째, 최근에는 4년제 일반대학 뿐만 아니라 전문대학들도 학부제를 일부 도입하여 운영하는 대학이 많이 늘어나고 있는데, 이러한 대학은 강의 효율성을 높이고자 전공 별, 혹은 학과별로 전임교원 및 강사가 2개학과 이상을 중복하여 강의를 담당하는 경 우가 많다. 즉 전임교원 및 강사의 소속은 1개학과에 속하지만 타 학과에 강의를 지 원해주는 학과간 상호 강의지원활동을 하는 것이다. 다만, 전문대학의 경우는 4년제 대학과의 달리 아직까지는 계열 또는 학부단위를 이동하여 타 학과의 강의를 수강하 는 경우는 매우 드물고 또한 과목선택의 다양성이 제한되어 있기 때문에 교양과목이 라고 하더라도 극히 일부학생들을 제외하고는 학과별 인원수가 강의시수의 직접 추 적이 가능하다. 첫 번째와 두 번째의 경우와 같이 하나의 교과목에 대해 여러 학과의 학생이 수강 하는 경우에는 계산된 교원인건비를 수강학생수를 비례로 각 학과에 배분하여야 한 다. 이런 교류(지원)강의 인건비는 개설교과목당 교원인건비 (교류 지원수강 특 정 학과의 학생수/교류 지원수강 과목의 총학생수)의 방식으로 배분하면 될 것이다. 셋째, 보직 교수의 경우로 책임면제시수에 해당하는 인건비와 보직에 관련되어 지 급되는 보직수당 등의 금전수령분이 단과대학과 본부 보직에 해당되면 단과대학(대 학원)의 공통비, 본부의 원가로 부담시켜 각 학과로 배분하고, 학과장의 경우에는 학 과장 보직에 관련된 제반 경비(책임면제시수 해당 인건비 및 보직수당)는 학과의 인 건비로 부담시키고, 단과대학(대학원), 본부 보직에 따라 면제되는 책임시수 해당 인 건비를 제외한 나머지를 교원의 인건비로 계산 배분해야 할 것이다. 선행연구나 실제 원가자료를 검토해 보더라도 각 학과 등의 교육부문별 원가차이 의 대부분을 설명하고 있는 것이 교원인건비의 차이이다. 원가분석시 교원인건비의 분석은 원가분석시 최대의 주의를 기울여야 하는 항목이다. 보다 정확한 교육부문별 원가에 근접한 원가를 산정하기 위해서는 전체대학의 각 부서들의 협조가 요구되며, 각 교원별 인건비, 각 교원별 강의과목, 개설과목별 수강 인원의 자료를 체계적으로 집계 되어야 하며, 이러한 자료는 학기 중 발생비용을 회 계 처리할 때 동일한 체계를 사용 관리된다면 원가계산을 위해 추가적인 작업 없이 원가분석을 수행할 수 있을 것이다. 그러나 현재 대다수의 대학에서는 원가계산을 위

231 Ⅳ. 대학 등록금의 합리적 책정방안 205 한 관리제도가 실시되지 않기 때문에 체계적인 교원인건비 집계가 거의 불가능한 수 준으로 파악되고 있다. 따라서 원가 관리제도는 향후 각 대학이 개선하여 실시해야 하는 선결과제가 될 것이다. 이에 대한 연구사례 중 일반적인 교원인건비 집계를 송 자(1996)의 연구에서 제시 한 교원인건비의 정확한 구분을 위한 분석절차를 살펴보면 다음과 같다. 1 교원인건비(전임교원, 강사)의 인명별 파악 2 교원별 강의과목 파악 3 교원별 인건비를 강의과목별로 배분 4 개설과목별 수강인원의 학과별 통계 5 강의과목별 인건비를 해당과목의 각 학과별 수강생수로 나누어 각 학과별로 배부 교원인건비 이외에 각 부문별로 귀속되는 경비로는 1 실험실습비 27), 2 학과소속 조교나 직원이 있는 경우 그 인건비, 3 학과장의 책임면제시수에 해당하는 인건비 및 보직수당, 4 학과 비품 및 기자재 감가상각비등이다. 이러한 교육부문 직접원가는 궁극적 원가대상인 각 학과별로 집계된다. (7) 간접원가(공통비용)의 배분방법 일반적인 방법 부문공통비를 비용과목별로 세분화하여 각 부문별로 발생요인을 배부기준으로 정 하여 활용한다. 본 연구는 배환성(1998)의 연구를 인용하여 다음과 같이 세부적으로 정리하기로 한다. 대학 또는 학과 및 전공별로 추적이 불가능한 원가를 간접원가라고 하는데, 이 간접원가 배분의 핵심은 배부기준의 선정이며, 선행연구들에서 보통 다음 의 3가지 기준을 제시하고 있다. 1 인과관계기준:특정활동의 수행으로 인해서 특정원가가 발생할 때 그 활동과 원 가사이의 관계에 따라 원가를 배부하는 방법 2 부담능력기준:원가와 원가대상간의 인과관계를 알 수 없을 때 각 원가대상이 원가를 부담할 수 있는 능력에 비례해서 원가를 배부하는 방법 27) 4년제 대학의 실험실습비 예산배정내역을 보면, 용도는 1 실험실습 2 학술조사, 제반 학술 활동, 답사 및 발굴 3 견학 또는 발표회 4 전시회 또는 발표회 5 공연 및 세미나 6 특강 7 기타 실험실습 과목의 운영을 위한 제비용 등이며, 실험실습비용에 해당하는 계정과목은 1 재료비 및 소모품비 2 기자재 및 집기구입비(1년이상 내용연수을 가진 경우 재산조성 원가인 고정자산으로 분류) 3 부품구입비 4 임차비 및 에너지 사용료 5 시설 및 장비의 유지보수비 6 인건비 7 인쇄출판비 및 도서구입비 등으로 구분하고 있음.

232 206 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 3 수혜능력기준:각 원가대상이 공통원가로부터 제공받는 경제적 효익의 정도에 비례하여 공통원가를 배부하는 방법 또한, 가장 좋은 배분방법은 각 학과가 받는 서비스의 양에 비례하도록 배분하는 것이며, 배분방법의 선정에 있어서 고려해야할 중요한 점은 정확성과 자료수집에 소 요되는 시간 및 비용이라고 말하며, 다음과 같은 배분방법을 제시하고 있다. 1 학생의 학점수(student credit hours) 2 전일상당 학생수(full-time equivalent) 3 단순 학생수(headcount) 4 전임교원수 5 점유공간의 면적 6 시간소비량 7 실제활용도 8 각 학과간의 직접교육원가의 점유비율 미국의 경우 현장 보고서에서 학생의 학점수를 이용한 배분이 자주 언급되고 있는 데, 학점수를 간접교육원가 배분방법으로 사용할 때, 그 기본가정은 학생수와 학점수 조합의 차이에 관계없이 동일한 총학점수에는 동일한 양의 외부지원 활동이 필요하 다는 것이다. 이 방법에는 시간제 수업학생과 전일제 수업학생 사이의 차이가 고려되 지 않는다. 아울러 한 학과가 제공하는 과정에 등록하는 학생들을 기초로 계산하는 것이 일반적이다. 학점수를 결정하는데 보편적으로 사용하는 자료는 한 수업클래스의 수강생 명부이다. 미국대학은 학점수를 비교적 쉽게 파악할 수 있는 체계가 구축되어 있어 간접비를 배분하는데 있어서 전일제 수업학생이라는 개념대신 이를 사용하는 경향이 있다. 국내 대학의 간접 교육원가 배부기준과 관련된 선행연구사례를 종합해 보면 크게 두 가지로 구분을 할 수 있는데, 첫째는 학생수에 따른 배분이고, 둘째는 학점수에 따 른 배부기준이다. 그리고 실제 적용에서의 배부기준은 원가대상에 따라 크게 달라지 고 있다. 본 연구에서 원가분석의 궁극적인 원가대상은 학과(학부)이며, 최종적 목적은 학생

233 Ⅳ. 대학 등록금의 합리적 책정방안 207 1인당 교육비 산정을 통한 등록금 산정기준 마련에 있다. 따라서, 간접원가 배분은 교원수, 점유면적(사용면적) 등의 비목별 특성에 따라 배부되는 것 이외에 간접교육 원가는 일반적인 경우 학생수에 따른 배분하는 방법이 가장 적합하다고 본다. 간접원 가 배부기준의 학생수는 전일제 등록학생수와 가중수강학생수 28), 연간총개설과목수 강학생수로 산정하는 방식이 있으나, 전일제 등록학생수를 배부기준으로 사용하는 것 이 일반적이다. 따라서 간접원가가 배부기준과 산출개념을 보면 <표 Ⅳ-11>과 같다. <표 Ⅳ-11> 간접원가 배부기준과 산출개념 배부기준 학생수 교원수 학생수 50%+교원수 50% 실험실습시수 사용면적(점유면적) 강의실 50%+실험실습실 50% 원가대상별 장비보유액 균등배부 산출개념 특정기준일 현재의 전일제 등록학생수(재학생수) 특정기준일 현재 또는 연간 평균 전임교원수 각 학과별 등록학생수와 교원수의 상대비중을 각 50% 반영 하여 전체 배부율 반영 각 학과별 강의시수중 실험실습시간수 각 학과별 사용면적(점유) 비중을 전체배부율에 반영 각 강의실과 실험실습실의 상대비중을 각 50% 반영하여 전 체 배부율 반영 각 학과별 직접보유 상각대상 비품 및 기자재의 총잔존가액 발생원가를 학과수로 나눈 평균액을 균등 배부 ABC방법 간접비의 배부방법중에서 활동기준으로 하는 것이 있다. 그것은 ABC(Activity Based Costing)로서 원가를 계산할 때 활동을 중심으로 하는 계산방법으로 대학의 교 육원가 간접비 배분모형을 예시하면 [그림 Ⅳ-5]와 같다. ABC란 개념상의 의미이지 원가계산의 정확한 방법이 아닐 수 있다는 점이다. 그 이유는 표면적인 원가요소, 비 목, 원가계산표 등의 식에 의해 궁극적인 원가대상인 학과로 배분되는 경우 종래의 28) 가중수강학생수:개설학점수와 수강학생수를 모두 고려한 개념으로 가중수강학생수는 한 학 기의 3학점을 기준으로 계산된다. 즉, 한 학기의 3학점 한 과목을 수강하는 학생 1인은 1인 으로 간주되나 4학점, 2학점 혹은 1학점 한 과목을 수강하는 학생 1인은 4/3인, 2/3인 및 1/3 인으로 각각 처리된다. 선행연구 사례에서 건물(강의실)의 감가상각비 배분시 배부기준으로 사용되는 것이 일반적이다.

234 208 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 것 즉, 전통적인 원가계산 방법과 별차이가 없기 때문이다. 물론 지원부문에 대한 경 영상 이유로 보다 정확한 분석을 원한다면 충분히 좋은 방법의 한가지일 것이다(정순 선, 2006). ABC는 간접원가에 대해서 전통적인 원가계산방법이 배부기준에 의한 평균치를 활 용하여 원가가 왜곡될 가능성 줄어든다는 것이 장점이나 복잡한 활동분석을 통해서 선정된 배부기준도 임의적이며 그 진실성을 담보할 수 없다는 점이 한계이다. 그리 고, 활동분석을 위해서 추가적인 업무 부담을 증가시킬 소지가 있다. ABC에 의한 간접원가 활동분류 및 배분기준 모델은 먼저 대학의 규정집을 참고하 여 간접원가 pool별 업무리스트를 작성하였으며, 활동분석은 직무 분석자료와 간접원 가 pool별 업무리스트를 통하여 각 pool별 주요 업무활동을 분석하고 활동의 종류와 수를 조사한 것이다. 각 활동에 대한 동인을 추적하여 이용되는 배부기준 선정 근거 는 다음과 같다(정순선, 2006). 1 균등:학생 수나 교수 수와 관련이 없이 대학을 운영하는데 필요한 활동을 수행 하는 원가동인에 선정 2 재학생 수:학생 개개인에 대한 업무를 수행하는 활동에 대한 원가동인으로 학 적과 관련된 업무에 선정 3 남학생 수:예비군교육과 관련된 병무행정업무를 수행하는 활동에 대한 원가동 인에 선정 4 교수 수:전임교원 개개인에 대한 업무를 수행하는 활동에 대한 원가동인에 선정 5 교수 수(준전임, 시간강사 포함):급여와 제세공과금과 같은 교수와 시간강사 개개인에게 수행하는 활동에 대한 원가동인에 선정. 직원수를 배부기준에서 제 외한 것은 직원수를 배부기준에서 선정하여 지원부문원가를 배분하였을 경우, 다시 배부된 지원부문 원가를 학과별로 배분시에 또 다시 배부기준을 선정하여 배부하여야 하기 때문임. 6 시간강사 수:시간강사의 채용, 강사료 산출 등 시간강사 개개인에 대한 업무를 수행하는 활동에 대한 원가동인을 선정 7 점유면적:교내의 건물 및 환경과 관련이 되는 업무를 수행하는 활동에 대한 원 가동인에 선정

235 Ⅳ. 대학 등록금의 합리적 책정방안 기자재보유액:비품 및 실험실습기자재 관리를 위한 활동에 대한 원가동인에 선정 9 강좌 수:학사 지원부서에서 교육과정 운영, 수업관리 및 강의실 관리를 행하는 활동에 대한 원가 동인에 선정 10 총응시자 수:입학관련 부서에서 신 편입생의 모집과 전형을 위한 활동에 대한 원가동인에 선정 ABC 지원부문 원가의 학과 배분공식을 설명하면 다음과 같다. 학과별 지원부문 원가 배분액 = 각 원가pool(팀)별 집계원가(직접비, 공통비) 활동율 활동기준 (8) 단과대학별 학과별 계산 지금까지의 대학 원가계산 절차를 정리해보면, 먼저 원가계산대상 수입과 비용의 결정이 이루어지고, 원가대상의 선정 및 원가부문을 확정하여 원가부문별 수입(등록 금 수입 등)과 비용의 발생 및 집계가 이루어지면 직접원가 와 간접원가 로 구분 한다. 간접원가로 분류된 교육 및 지원부문 공통비용과 지원부문 직접원가의 집계액을 단과대학으로 우선 배분하여 단과대학별 원가계산 집계표를 작성한다. 단과대학별 원 가의 배분에 있어서 공통원가는 당해 공통원가를 발생하게 만드는 요인과 상관관계 가 가장 높은 배부기준(교수 수, 재학생수 등)을 사용하여 각 대학별로 배분하다. 지원부문 직접원가의 배분은 제공서비스의 수혜정도를 측정하여 각 학과별 직접비 의 집계와 학과 공통비의 배분과정을 통하여 각 학과별 원가계산을 실시한다. 단과대학별 원가계산 집계표를 근거로 하여 각 학과별 직접비의 집계 및 학과 공통 비의 배분과정을 통하여 각 학과별 원가계산을 실시한다. (9) 국립대학의 교육원가 계산 국립대학은 국고회계인 일반회계와 비국고회계인 기성회회계로 크게 구분되는데, 일반회계는 귀속되는 입학금 및 수업료에 대한 책정은 정부지원금의 규모 등의 책정 에 가장 큰 변수가 되므로, 국립대학에 대한 교육원가분석에 대한 연구사례는 일반회

236 210 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 계와 기성회회계의 교육비를 합산하여 분석하는 경우가 더러 있지만 대부분은 기성 회회계를 중심으로 이루어지고 있다. 김흥식외(1997) 등은 등록금 중 기성회비에 초 점을 맞추어 각 단과대학을 예산편성 및 집행의 책임중심점으로 하고 적정등록금의 책정구조를 제시하는 연구를 수행하였다. 그의 연구에 따르면 학생 1인당 등록금은 [그림 Ⅳ-5]과 같다. [그림 Ⅳ-5] 학생 1인당 기성회 등록금 책정 내용 학생 1인당 기성회 등록금 = 학점기준 강의원가 + 학생 1인당 단과대학 운영비 + 학생 1인당 대학본부 운영비 + 학과별 실험실습비 국고 강의원가 국고보조금 기성회 1 원가중심점별 기성회 학점기준 강의원가 (국고보조비제외) 국고 (국고보조금, 수입대체경비 제외) 비강의원가 2 원가중심점별 1학생당 인건비 기성회 3 원가중심점별 1학생당 운영비 4 원가중심점별 1학생당 실험실습비 5 1학생당 본부 및 기관 공통운영비 본부 및 부속기관 공통운영비 ( 전체 재학생수) (국고보조금, 수입대체경비, 과년도지출 제외) 학생 1인당 기성회 등록금 자료:김흥식 외(1997), 대학등록금 책정에 관한 연구, 충남대학교 학점기준 강의원가를 구하기 위하여 학부학생이 수강 신청한 총 학점수로 평준화 한 평균인건비를 사용하였으며, 전일제 학생과 시간제 학생을 수강 신청한 학점수를 기준으로 구분하여 운영비의 부담을 차등화하는 방안을 제시하였다. 그러나 전일제 등록금을 부과하기 위한 수강학점수를 12학점에서 24학점까지로 하여 18학점에 해당 하는 운영비를 부담시키는 방안을 제시하여 수혜기준에 어긋난다는 한계가 있다. 이 러한 한계는 연구에 있어서 가정제시를 통한 산정방식 도출이라는 제약에서는 벗어

237 Ⅳ. 대학 등록금의 합리적 책정방안 211 나지 못한 결과이다. 윤정일 외(1995)의 서울대학교를 분석대상으로 한 교육원가분석모형을 살펴보면, 일반회계(국고)와 기성회회계을 대상으로 교육원가를 분석하였다. 교육원가분석의 목 적은 교육기관인 학교가 제한된 재정수입을 활용하는데 있어서 배부의 효율성과 정 당한 수혜자가 원가를 부담하는 공평성의 원칙을 달성하여 보다 바람직한 계획과 통 제를 위한 지침을 제공하는 것이다. 이 연구의 원가집적대상은 16개 단과대학과 3개 전문대학원이다. 이 연구는 이들 원가집적대상의 학생 1인당 강의원가, 학점당 강의 원가, 보유자산의 기회비용을 고려하기전과 후의 학생 1인당 비강의원가 및 학생1인 당 총교육원가 등을 단과대학별로 구하여 학생들이 납부하는 등록금과 비교분석하고 있다. 총교육원가는 강의원가와 비강의원가의 합이며 강의원가는 전임교수와 시간강 사의 인건비의 합으로 집계하였고, 비강의원가는 강의원가 아닌 원가의 합으로 집계 하였다. 교육원가의 세부적인 산정절차 및 방법은 다음과 같다. 첫째, 강의원가의 배부방법 은 평균인건비 개념을 적용하였다. 반면 비강의원가의 교직원인건비는 실제인건비를 배부하였다. 둘째, 전임교수의 인건비를 배부하는 경우 각 단과대학간의 상호 원가배 부의 문제점을 제거하기 위해 단과대학의 교양과정 학생수를 기준으로 교수인건비를 상호 배부하였다. 셋째, 고정자산의 사용가치분을 교육원가에 산입하기 위해 보유자 산의 원가를 보유자산에 12%의 이자비용을 고려하여 계산하였다. 사무국은 교직원 수, 사무처와 연구처는 교수수, 학생수, 기획실, 기타부속 및 부설기관은 학생수를 배 부기준을 선택하여 간접원가를 원가대상별로 배부하였다. 강의원가인 교수인건비는 1인당 평균값으로 계산하였으나, 비강의원가인 직원 및 조교의 인건비는 실제 값을 적용하였다. 직원과 조교는 직급 및 호봉에 따라 급여차 이가 많이 나므로 실제 값의 적용은 원가대상에 따라 일시적으로 인건비가 과대 또는 과소 배부되는 원가왜곡을 초래할 수 있다. 또한 전임교수인건비의 상호배부기준으로 교양과정 학생수를 이용하고 있는데, 이러한 배부기준 선택은 상호용역수수관계를 원 가대상별로 정확히 반영하지 못하는 한계점이 있게 된다. 서울대학교에 대한 교육원가 분석모형을 도표로 요약제시 하면 [그림 Ⅳ-6]과 같다.

238 212 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 [그림 Ⅳ-6] 서울대학교의 교육원가 산정모형 일반회계(국고)와 기성회회계 16개 단과대학 3개 전문대학원 본부 대학원 도서관 등 14개 법정연구기관 실험동물사육장, 관악사 등 강의원가 비강의원가 강의원가 비강의원가 발생한 원가를 배분하지 않음 전임교수 시간강사 강의원가가 아닌 원가 전임교수 시간강사 강의원가가 아닌 원가 교양원가의 배분 교양원가의 배분 배분 후 총교육원가 배분 후 총교육원가 강의원가 비강의원가 강의원가 비강의원가 학점당 강의원가 학생1인당 학생1인당 비강의원가 강의원가 총교육원가 각 단과대학별 원가의 비교분석 자료:김병조(2007), 대학교육원가 분석모형의 개발과 실증 민감도분석, 아주대학교 대학원 박 사학위 논문, p.25. 사실 교육원가 분석은 사립대학보다는 국립대학에서 먼저 수행되었다. 서울대학교 와 충남대학교를 시작으로 하여 경상대학교, 강원대학교, 전남대학교, 제주대학교 등 에서 심도 있게 교육원가를 분석하였다. 하지만, 이러한 원가분석 결과가 등록금 책 정 등에 활용되지 못하고 대부분 단순 연구차원으로 끝나는 것이 대부분이었다. 따라서 국 공립대학의 교육비 분석을 위해서는 교육원가 계산이 수월할 수 있도록

239 Ⅳ. 대학 등록금의 합리적 책정방안 213 반드시 기성회비와 수업료를 통합하여 특별회계 제도를 도입해야 하며, 또한 교육원 가 계산이 가능하도록 복시부기 회계제도가 도입되는 것이 선결과제라고 할 수 있다. 7) 등록금 책정대상년도의 총교육비 산정 대학들은 매년 신학기가 시작되기 최소한 3개월 전부터 등록금의 책정을 위한 업 무를 시작하게 된다. 따라서 앞에서의 과정을 거쳐 분석된 단과대학 또는 학과별 교 육원가는 등록금 책정대상년도(차기년도)의 것이 아니라 실제로는 책정기준연도(당해 년도)에 결산 보고되는 전년도의 원가에 해당한다. 따라서 대학등록금을 책정하기 위 해서는 등록금 책정대상년도의 실제 예산을 추정할 수 있어야 한다. 이는 전전년도의 교육원가에 책정기준년도(당해년도)의 실제 발생 및 예상되는 교육비 추가소요를 합 산한 후 등록금 책정대상년도에 예상되는 교육비 추가소요를 합산함으로서 산출될 수 있다. [그림 Ⅳ-7]은 책정대상년도의 총교육비 추정방식을 도식화한 것이다. [그림 Ⅳ-7] 등록금 책정대상연도 총교육비 추정 [기준년도] [목표년도 추가소요 교육비] [목표년도총교육비] 2009년(결산) 교육원가 년(예산) 총교육비 추정 2010년(예산) 2011년(예산) 추가소요교육비 (기중발생+예정) 추가소요교육비 (차기예정) 등록금 책정대상년도의 추가소요 교육비를 산출하기 위한 추가소요 항목은 크게 인건비, 관리운영비, 연구학생경비, 감가상각비의 네 가지로 분류할 수 있다. 추가 소 요교육비는 이들 네 항목을 세분하여 물가상승률, 인건비인상률 등을 고려한 교육여 건 개선 계획을 통해 산출될 수 있다. 각 예산항목별 추가 소요액을 계산하여 원가대 상별로 직접 간접(공통비) 배분과정을 거쳐 등록금책정대상년도의 계열별 학과별 교육비를 산출한다. 각 항목의 추가소요에 영향을 주는 변인으로는 물가 및 인건비인상률 외에 교직원 증원계획, 시설 설비사업계획, 학생복지 증진계획 등의 교육여건 개선계획 을 들

240 214 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 수 있다. 이러한 각 변인의 목표치를 얼마로 하느냐에 따라 등록금 책정대상년도의 교육비 추가 소요가 결정된다. 8) 학부와 대학원 납입금의 책정 단과대학별 또는 학과별 교육비가 분석되고 등록금 책정대상년도의 총교육비에 대 한 추정이 완료되면, 목표 연도의 대학등록금 책정은 교육비중 등록금 비율을 산정하 고, 대학별 학과별 학년별 등록금을 결정하는 과정을 거치게 된다. 등록금 책정대상년도의 총교육비가 결정되면, 이 중 학생에게 얼마나 부담시킬 것 인가 하는 교육비 학생부담율 에 따라 목표 연도 등록금총액이 결정되며, 이를 각 단과대학별(전공계열) 학생수를 기준으로 배분하면 각 단과대학별(전공계열) 학생 1 인당 등록금을 산출할 수 있다. 실제로는 목표연도 총교육비중 학생들이 부담하는 등 록금이외의 재원으로 충당할 수 있는 부분이 얼마나 될 것인가 하는 것을 추정한 후, 학생등록금 총액을 결정할 수도 있다. 개별대학의 기부금 모집능력, 법인전입금 등 등록금 이외의 재원이 얼마나 되느냐가 총교육비 및 학생등록금 수준에 큰 영향을 미 치게 된다. 특히 국 공립대학의 경우 교육비의 학생부담을 얼마로 정할 것인가 하는 것은 정책적으로 결정될 수 있다. 이미 앞에서 설명한 것과 같이 미국 공립(주립)대학 예산의 17~18%(교육비 비율은 20~25%)를 등록금 비율로 산정하고 있다. 이것은 특별한 의미가 있는 수치라기보다는 대학 재정중 주정부 및 연방정부 보조, 사회기부 금 등으로 충당하고 남는 부분을 학생들에게 부담시키기 때문이다. 따라서 교육비의 학생부담율 추정은 점증적 연동방식에서와 같이 기준년도 비율이 유지된다는 가정 하에 기준년도의 비율을 그대로 사용하는 것이 간편하다. 다음은 총교육비중 등록금이 차지하는 비율이 결정되며, 이를 다시 학부와 대학원 의 등록금으로 구분해야 한다, 이는 앞에서 분석된 교육원가의 비율에 따라 구분할 수도 있고, 대학의 정책적 판단에 의해 구분할 수도 있다. 즉 대학원 등록금 인상률과 학부 등록금 인상률을 비슷하게 할 것인가, 아니면 대학원과 학부의 교육비 차이를 등 록금에 그대로 적용할 것인가 등에 대한 정책적 판단에 따라 개별 대학의 학부와 대 학원의 등록금 구분은 달라지게 되며, 학부와 대학원의 등록금인상율은 변하게 된다. 학부와 대학원별로 등록금 총액의 배분이 이루어지면, 계열 또는 학과의 학부 학생

241 Ⅳ. 대학 등록금의 합리적 책정방안 215 1인당 등록금액을 산출한다. 일단 학부와 대학원의 등록금이 산정되면 각 대학의 정책적 판단에 의해 대학등록 금을 책정해야 한다. 여기에는 이론적 배경에서 논의한 대학등록금에 영향을 미치는 외적 요인들이 주로 관련된다. 그러한 요인이외에도 최근에 무엇보다도 중요한 절차 로 학생 등과의 정치적 협상과정이 등장하고 있으며, 2010년 1월 개정 고등교육법은 등록금심의위원회를 상설기구화 하여 등록금 심의를 전담하게 되어 정치적 협상과정 이 무엇보다도 중요하게 되었다. 이러한 과정을 거쳐 마련된 등록금 책정안은 국 공립대학 경우 일반회계의 입학 금과 수업료는 관련위원회를 거쳐 총장이 확정하고, 기성회회계의 기성회등록금은 기 성회이사회의 심의 의결을 거쳐 확정된다. 사립대학의 경우 등록금 책정안은 논의절 차를 거쳐 총장이 실제적으로 확정하되, 형식적으로 법인이사회의 심의 의결로 종결 된다. 9) 적정 등록금의 산출 공급자인 대학과 수요자인 학생의 입장에서 공정한 방법은 등록금의 교육비 환원 율이 100%가 되도록 하는 것이다. 즉 학생이 교육비 수혜를 받는 만큼 등록금을 납 부하도록 하는 것이다. 기존 연구사례에 의하면 인문 사회계열의 경우 등록금의 교 육비 환원율이 100%에도 미치지 못하는 것으로 나타나는 반면에 공학 및 의학계 등 과 같은 등록금의 교육비환원율이 100%초과하고 있다는 것으로 보고되고 있다. 실제 개별 대학들은 이러한 인식하에 각 계열별로 등록금을 차등부과해 왔다. 실제 높은 교육비를 나타내는 의학계열을 제외하고, 공학계열이 과연 다른 일반 계열보다 교육비가 높은지에 대한 송 자(1997)의 연구에서 1996년 기준으로 한 연 세대학교의 학부계열별 등록금과 학생1인당 원가비교 사례를 보면 <표 Ⅳ-12>와 같다.

242 216 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 <표 Ⅳ-12> 사립대학 학부계열별 등록금과 학생 1인당 원가비교 (단위:천원) 구 분 인문 사회 이학 공학 예능 1학년 1,485 1학년 1,652 1학년 1,827 1학년 1,999 수업료 2학년 1,482 2학년 1,482 2학년 1,827 2학년 1, 학년 1, 학년 1, 학년 1, 학년 1,815 평균 1,472 평균 1,637 평균 1,811 평균 1,907 총원가 14,992,000 6,983,000 7, ,830,000 학생수 평균 4,859명 1,967명 2,227명 387명 학생당 원가 1,542 1,775 1,662 2,364 등록금 원가 자료:송 자(1997), 21세기 대학경영, 서울:중앙일보사, p.164. 그리고, 같은 방식으로 지방대도시소재 사립전문대학의 2008년 결산자료를 조사한 교육원가 분석 결과를 보면 <표 Ⅳ-13>과 같다. <표 Ⅳ-13> 사립전문대학 학과계열별 등록금과 학생 1인당 원가비교 (단위:천원) 구 분 인문 사회 자연과학 공학 예 체능 1학년 2,460 1학년 3,018 1학년 3,055 1학년 3,055 수업료 2학년 2,392 2학년 2,935 2학년 2,971 2학년 2, 학년 2, 학년 2,854 3학년 2,890 평균 2,393 평균 2,936 평균 2,972 평균 3,013 총원가 3,197,532 24,092,058 1,052,207 1,336,347 학생수 평균 614명 4,755명 214명 256명 학생당 원가 2,604 2,533 2,458 2,610 등록금 원가 이와 같이 실제 분석된 교육원가의 결과를 보면, 공학계열이 교육비가 높을 것이라 인식과는 달리 1996년 사립대학의 교육원가 연구결과나 최근의 사립전문대학의 조사 결과에서도 공학계열이 등록금대비 교육비가 상대적으로 낮게 나오는 것을 알 수 있

243 Ⅳ. 대학 등록금의 합리적 책정방안 217 었다. 이것은 그 동안 대학들이 정확한 원가 산정에 대한 노력 없이 공학계열이 다른 계열에 비해 교육비가 많이 소요될 것이라는 가정하에 등록금을 차등 적용하여 온 결 과로 보인다. 그런데, 2010년 1월 개정 된 고등교육법은 적정등록금 산정을 위한 등록금심의위 원회의 구성, 등록금 인상률 상한기준을 적용하였는데, 이렇게 되면 대부분의 대학들 은 등록금 책정방식을 점증적 연동방식을 채택할 소지가 높게 된다. 앞에서 전술한 바와 같이 점증적 연동방식은 기준년도의 등록금을 가능한 물가 등 의 지표와 연동시키는 것이다. 기준년도 예산액을 기준으로 물가인상률 등을 고려하 여 해당년도의 교육비 추가소요액을 산출하고 이를 토대로 해당년도의 학생 1인당 등록금을 산출하거나, 직접 기준년도 등록금에 물가상승률 등을 고려하여 책정대상년 도의 등록금을 산출하는 것이다. 이 방법은 가장 현실적이며 등록금과 관련한 이해관 계자들을 설득시키기 용이한 방법의 하나이지만, 등록금의 연동적 산출방식도 몇 가 지 문제점을 지니고 있다. 특히 등록금 인상요인을 너무 단순화시킴으로써 실제 인상 요인과의 차이를 확대시킬 우려가 있다. 그리고 근본적인 문제는 전년도 혹은 기준년 도의 등록금을 기준으로 하고 있기 때문에 전년도 혹은 기준년도의 등록금 책정이 잘 못되었을 때의 수정이 어렵다는 문제이다. 등록금 인상률 상한제에서의 등록금 책정은 교육원가 분석에 의하지 않고 추측에 의한 연동방식으로 책정되어 왔던 기준년도 등록금의 잘못으로 적정 등록금 산정 자 체가 어려운 상태이다. 따라서 적정 등록금의 산출을 위해서는 교육원가 분석을 통하 여 정확한 기준년도의 등록금을 산정하는 것이 무엇보다 중요하다. 교육원가을 기초 로 한 교육비 근거 등록금 책정방식으로 산출한 등록금을 기준으로 하고 여기에 적용 이 간편한 점증적 연동방식을 채택하는 것이 현재의 대학현실에서 활용할 수 있는 가 장 합리적인 등록금 책정방안일 것이다. 지금은 개별대학들의 불합리적인 등록금 책 정에 대한 개선노력이 필요한 때이기도 하지만, 잘못된 제도나 정책시행에 대한 정부 의 개선의지가 매우 필요한 때이기도 하다. 그러나 교육비 근거 등록금을 산출하는데 있어서는 다음과 같이 몇 가지 고려해야 할 점이 있다. 첫째는 각 전공계열별, 각 과정별 교육비에 대해 일정비율을 적용하여 등록금을 책

244 218 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 정하는 것이다. 이 경우 교육비가 높게 산출된 전공계열의 등록금은 고액이 되고, 교 육비가 낮게 산출된 전공계열의 등록금은 상대적으로 낮은 액수가 될 것이다. 이런 상황에서 전공의 취업매력도가 비슷하다면 상대적으로 등록금 수준이 낮은 전공에 학생들의 수요가 이동함에 따라 전공계열별 학생들의 배분이 편중될 가능성을 지니 고 있다. 둘째는 교육비와 수요탄력성을 고려하여 등록금을 책정하는 것이다. 즉 수요탄력 성이 높은 전공은 교육비대비 등록금의 비율을 상대적으로 낮게 책정하고, 수요탄력 성이 낮은 전공은 교육비대비 등록금의 비율을 상대적으로 높게 책정하는 것이다. 즉 교육비가 높더라도 수요의 탄력성이 높은 경우에는 교육비대비 등록금의 비율을 낮 추어서 등록금액을 상대적으로 덜 올리며, 교육비가 낮더라도 수요의 탄력성이 낮은 경우에는 교육비대비 등록금의 비율을 높여서 등록금액을 상대적으로 더 올리는 것 이다. 물론 교육비도 높고 수요의 탄력도 낮은 경우에는 평균의 교육비대비 등록금의 비율을 적용함으로써 지나치게 고액의 등록금이 되지 않도록 조정해야 할 것이다. 셋째는 교육비와 수요탄력성을 고려함은 물론 전공별 사적수익률, 사회적기여도 및 학내외 여건을 함께 고려하는 것이다. 앞서 두 가지 방법에서와 같이 주로 교육비 나 수요탄력성에 근거하여 등록금을 책정할 경우 전공의 사적수익률, 사회적 기여도 등에 상관없이 그 전공의 등록금액의 높고 낮음은 그 등록금에 대한 교육비와 수요탄 력성의 높고 낮음에 따라 결정된다. 이 경우 교육의 기회균등 문제가 제기될 수 있다. 즉 사적수익률이 높고 사회적 기여도가 높은 의학계열의 경우에는 수요탄력성이 상 대적으로 다른 전공계열에 비하여 낮다. 이처럼 교육비와 수요탄력성만을 고려하여 등록금을 책정할 경우 의학계열의 등록금은 다른 전공에 비하여 상대적으로 매우 높 은 등록금 수준을 유지할 수밖에 없게 된다. 결국 의과대학의 입학은 높은 등록금 수 준을 감당할 수 있는 소득상위계층에 국한되게 되며, 저소득층의 교육 기회균등 문제 가 제기될 수밖에 없다. 교육비에 비례하여 지나치게 높게 등록금을 책정하는 것은 바람직하지 않으며, 적정 수준에서의 등록금 책정이 필요하다. 대학의 입장에서는 등록금을 높게 책정하기를 바라지만, 교육의 기회균등 문제를 고려한다면 등록금을 마냥 높일 수만은 없다. 교육의 기회균등을 고려하여 한 가지 대안을 찾는다면, 대체로 정부의 재정지원 비율이 높은 국 공립대학의 경우 비교적

245 Ⅳ. 대학 등록금의 합리적 책정방안 219 낮은 수준의 등록금을 유지하여 저소득계층 대학지원자의 접근을 용이하게 하고, 사 립대학의 경우 실제 소요교육비에 근접한 등록금을 책정하되 정부재정 지원, 법인전 입금 지원, 자체수익 비율이 늘어나는 경우 교육비대비 등록금의 비율을 낮추어서 등 록금액을 상대적으로 덜 올리는 방식으로 등록금을 책정하는 것이다.

246 220 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 Ⅴ 요약 및 결론 모든 조직운영에 있어서 재정은 인적요소나 물자 등과 더불어 필수적인 요소이다. 대학 운영에 있어서도 재정은 매우 중요한 요소이며, 대학재정의 주요세입원인 대학 등록금은 대학의 운영과 대학교육의 질을 결정하는 주요 요소이다. 특히 등록금의존 도가 미국 등의 선진외국에 비해서 높은 우리 나라 대학(특히 사립대학)에 있어서는 학생 및 학부모들이 부담하는 대학등록금이야말로 대학교육의 질적 수준을 결정하고, 대학교육의 기회균등에 영향을 미치는 핵심적인 요인이며, 대학교육비 부담의 형평성 과 관련된 중요한 사항이기 때문에 교육받는 당사자나 학부모뿐만 아니라 공공의 관 심 대상이 되며, 따라서 대학 등록금의 결정은 국가의 주요한 정책사항이기도 하다. 그 동안 정부와 국회 등의 정치계는 대학 등록금의 인상은 물가를 상승시키고, 저 소득층 가계의 부담을 가중시킨다는 판단하에 매년 대학 등록금의 책정에 깊은 관심 을 가지고 여러 가지 방법을 동원하여 인상을 억제하도록 직 간접적인 압력을 행사 해 왔다. 반면, 세입중 학생부담 등록금의 비중이 매우 높은 취약한 재정구조를 갖고 있는 우리 나라 대학들은 대학교육의 질적 개선 및 대학발전을 위한 시설확충과 대학 내 계열간의 교육비 차이 등을 고려하여 지속적으로 등록금을 인상하여 왔다. 이것은 종종 정부 정치계와 대학, 그리고 대학과 학생들간의 대립과 갈등을 초래하는 요인 으로 작용하기도 하였다. 제6공화국 출범과 더불어 사회 민주화와 이로 인한 자율화의 물결이 고조됨에 따 라 1989년 사립대학교 대학원 등록금 책정부터 종래까지의 정부통제에서 벗어나 자 율화되었고, 국립대학은 2003년부터 자율화되었다. 대학들은 경쟁적으로 대학 등록금 책정을 매년 물가상승률 이상으로 인상하여 왔다. 이와 같은 대학 등록금의 인상은 그 동안의 정부 통제로부터 벗어난 해방감 때문이기도 하지만 워낙 뒤떨어진 교육비 를 시급히 확보해야 한다는 조바심이기도 했다. 그러나 그러한 대학 등록금은 복잡하

247 Ⅴ. 요약 및 결론 221 게 얽혀있는 등록금 관련요인들에 대한 분석과 이론적 근거 없이 어림수로 책정되는 경우가 많았다. 예컨대 대학의 입지적 환경, 학풍이나 전통, 교육프로그램과 교육조건 등 각 대학의 특성이나 재정수요에 대한 적절한 고려 없이 전년도 대비 10%선이상 인상이라든지, 인근 경쟁대학과의 균형을 맞추는 수준에서 결정하는 등 비합리적으로 등록금이 책정되었다. 이로 인해 대학 등록금 결정과정에서의 대학생 참여와 등록금 책정에 대한 납득할 만한 근거제시를 요구하는 대학생들의 시위가 계속되었고, 등록금 책정문제는 학내 소요의 중요 요인이기도 했다. 2000년부터 2006년 7월까지 국 공립대학의 등록금인 상 관련 학내 분규 현황을 보면, 학내집회가 34%이며, 총장실을 점거한 경우 27.71%, 학생총회 21.3%, 등록금납부거부 12.8% 등이다. 사립대학의 경우 등록금 인상에 항 의로 34.7%가 학내집회를 개최하였고, 총장실 대학본부 점거는 30.5%, 학생총회 22.1%, 등록금 납부거부 10.5% 등의 순이었다. 이 기간 동안의 대학 등록금 인상률은 물가상승률 이상으로 급격히 인상되었는데, 특히 국립대학의 등록금 인상률은 2006 년 10%, 2007년 10.2%를 기록할 정도로 높은 인상률을 보였고, 사립대학 역시 평균 6%정도의 인상률을 기록하였다. 따라서 각 대학은 등록금 책정의 합리적인 근거제시를 통해 학생들에 대한 설득과 타협을 거듭하면서 가능한 한 최대한 올리려고 노력하고 있다. 그러나 대학의 등록금 결정과정은 대학 내부 및 외부의 다양한 요인들의 상호작용을 통해 이루어지는 복잡 한 정치적 과정이기 때문에 대학등록금을 합리적으로 결정한다는 것은 여간 힘든 문 제가 아니다. 최근 들어 대학에 따라서는 대학내 전공계열 과정별 교육비차이도와 등록금의 교육비환원율 차이 등을 감안하는 등 대학 등록금 책정방법이 매우 계량화 되고, 과학화되고 있으나, 여전히 많은 대학에서는 그 동안의 교육비가 높은 의학계 열과 낮은 타 전공계열간의 학교내 교육비차이로 인한 교육비 부담 형평성 문제 등으 로 인하여 교육원가에 근거한 등록금 산정을 주저하고 있으며, 등록금 책정에는 대학 예산의 복잡성과 대학내외의 상황, 등록금 책정과 관련된 다양한 변인들이 작용하고 있어 대학 내부의 여건분석만을 고려하는 등록금의 산출은 한계가 있을 수밖에 없는 상황이다. 실제로 많은 대학들은 다른 대학들의 등록금 책정결과를 참조하여 다른 대학들과

248 222 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 보조를 같이하는 수준에서 등록금을 책정하고 있는 실정이다. 그러나, 대학의 대내외적인 환경변화에 의해서도 대학 등록금 정책의 근본적인 변 화의 필요성이 제기되고 있다. 지금까지의 여러 대학의 교육비사례를 보면 등록금 100%를 초과하는 공학 및 의학계열 학생들의 교육비를 문과, 사회, 경영의 인문 사 회계열의 학생들이 보조하게 되는 교육비 부담의 불공정은 시정되어야 한다. 그리고 최근 대학들은 인접 관련 학과간의 재조정이 이루어지는 학부제 운영, 복수전공 및 부전공 취득 권장, 연계전공제 및 자기설계전공제 도입, 학점은행제 및 시간제 학생 등록제, 그리고 필수축소, 선택 확대를 근간으로 하는 새로운 교육과정 운영 등 이른 바 수요자중심의 대학교육체제로 근본적인 변화가 이루어지고 있다. 이러한 변화체제 에서 학생들은 주전공 이외에도 학부나 계열을 넘어서 전공을 선택할 수 있고, 학부 나 계열이 같다고 하더라도 학생들에게 교과 선택의 자율성을 최대한 보장하고 있는 상황에서 대학별, 계열별 혹은 학부별로 균일하게 등록금 수준이 책정되는 것이 타당 한지 고민 해볼 필요가 있다. 이러한 요인 때문에 등록금 책정 자율화 조치이후 기존의 대학 등록금 책정 방식 즉, 대학의 특성이나 재정수요에 대한 적절한 고려 없이, 관련 요인에 대한 분석이나 이론적 근거 없이 전년도 대비 일정 인상률을 반영한다든지, 다른 대학들의 등록금 책정결과를 참조하여 다른 대학들과의 보조를 같이 하는 수준에서 등록금을 책정하 는 방식은 재고되어야 한다. 2010년 1월 개정된 고등교육법은 소비자물가지수를 등록금 책정의 중요변인으로 한 등록금 상한제 를 실시하도록 하고 있다. 이러한 등록금 정책의 전격 실시는 그 동안의 대학들이 합리적인 등록금 책정에 대한 노력을 게을리 한 결과이기도 하고, 등록금 책정에 있어서 대학당국의 비민주적 행위와 정부의 자유 방임정책(자율화정 책)에 대한 반작용이기도 하다. 이번에 실시하게 된 등록금 상한제는 일본의 등록금 표준액 제시, 영국의 등록금 상한선과 같은 인상액 상한제 가 아닌 인상률에 대한 상한제 로, 이것은 개별 대학 의 교육비 근거 등록금 책정방안 등과 같은 합리적이고 과학적인 책정모형의 적용을 제약하며, 등록금 인상폭을 획일적으로 규제함으로 모든 대학들이 인상률 범위내에서 등록금을 인상하게 될 것이다. 실례로 이전 1997년도에 당시 경제기획원과 교육부가

249 Ⅴ. 요약 및 결론 223 물가안정을 위해서 각 대학등록금 인상에 대하여 5%가이드라인을 정하고 획일적으 로 규제함으로써 전국의 모든 대학들이 5~6% 내외의 범위내에서 등록금을 인상하 였다. 결국 대학들의 불합리적인 등록금 책정방식을 개선해보고자 하는 외부 정치적 개 입이 오히려 불합리한 등록금 책정방식을 고착화시켰다. 이는 정부의 재정지원이 한 계가 있는 현실에서 소수의 수도권중심 대규모 대학만을 제외하고 대다수의 대학들 의 재정난만 가중시키는 결과를 초래하였다. 그리고 등록금 인상률 상한제의 상한기준은 직전 3개 연도 평균 소비자 물가상승 률의 1.5배를 넘지 않도록 하며, 연평균 소비자 물가상승률을 중요변인으로 하고 있 다. 그렇지만 전술한 바와 같이 물가가 대학 등록금에 주는 영향도 분명하지 않다. 실 제 영향을 줄 것으로 보이는 전년도 물가인상률이나 당해년도 물가상승률과 등록금 인상률 간에는 의미있는 관계가 없다. 즉, 대학의 등록금 인상률이 전년도에 비해서 더 낮은 수준으로 결정된 해에 물가인상률은 오히려 전년도보다 더 높은 수준을 보여 주는 것이다. 오히려 국립대학의 등록금인상률은 사립대학이나 지방공공요금의 인상 률과 높은 관계를 보여주고 있다. 따라서 등록금 상한제는 개별 대학들의 합리적인 등록금 책정을 유도하기 위해서라도 시급히 개정되어야 할 것이다. 이제 등록금 정책에 대한 보다 발전적인 논의가 그 어느 때보다 요구되고 있는 것 이며, 이러한 측면에서 합리적인 등록금 책정의 기본방향은 다음과 같이 여섯 가지로 설정할 수 있을 것이다. 첫째, 대학의 등록금 책정은 물가정책과 물가라는 인식기준의 틀에서 벗어나서 이 루어져야 한다. 대학등록금에 대하여 물가 정책적 차원에서 규제하거나 물가상승률 수준이라는 국민적 인식기준을 충족하는 것은 그것을 통해서 얻을 수 있는 편익이 적 은 반면, 그것을 통해서 지불해야 할 비용은 상당히 많다. 따라서 대학의 등록금 책정 은 물가라는 정책적, 인식적 기준의 틀에서 벗어나야 할 것이다. 둘째, 대학 등록금 책정은 교육원가 분석에 근거하여 이루어져야 한다. 대학등록금 의 합리적 책정은 교육의 기회균등을 침해하지 않으면서, 학생들이 미래에 얻게 되는 수익에 상응하는 비용으로서 균등하게 등록금이 설정되어야 함을 의미한다. 이를 위 해서는 교육원가 분석에 기초한 대학등록금 책정이 이루어져야 한다.

250 224 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 셋째, 일률적인 등록금 인상률 상한선을 제시하지 않아야 한다. 모든 대학에 획일 적으로 요구되는 조치는 많은 대학들의 등록금 책정에 혼선을 초래하고, 대학운영에 도 상당한 지장을 초래할 수 있으며, 등록금의 절대액수가 아니라 인상비율에 초점을 맞추어 비슷한 비율로 인상이 계속된다면 절대 액수의 격차가 점점 커지게 될 것이 다. 교육원가의 분석과 교육이념, 교육목표, 교육여건, 교육프로그램 등이 상이한 대 학의 형편에 따라 적정한 수준에서 등록금이 책정될 수 있도록 해야 할 것이다. 넷째, 국립대학의 등록금은 기성회비와 수업료를 통합하여 책정하여야 한다. 국립 대학 회계를 일반회계와 기성회회계, 발전기금회계, 기타 자체수입회계 등 다원화된 회계를 일원화하여 대학재정 투자의 효율성, 투명성을 제고하여 낭비적이고 중복된 요소를 제도적으로 억제한다는 것이다. 이는 등록금의 책정에도 적용되어야 할 것이다. 다섯째, 대학간에도 등록금의 차이가 있을 수 있음을 인정해야 한다. 대학등록금을 큰 폭으로 인상할 수 있을 만큼 질 높은 교육을 제공하고 있는 대학은 그에 걸맞게 높은 수준의 등록금 인상을 하고, 이를 통하여 조성된 추가재원으로 더욱 질 높은 교 육을 위해 투자하는 것이 타당하다는 사실을 인정해야 한다. 여섯째, 선예산편성 후등록금 책정방식을 적용해야 할 것이다. 선예산편성 후등록 금 책정방식은 교육원가에 근거한 등록금 책정의 합리성을 드러낼 뿐만 아니라 등록 금 예고제, 등록금 선납제나 분할납입제 도입 등을 통하여 학생과 학부모들에게 여러 가지 편의를 제공해 줄 수 있다. 우리 나라의 고등교육은 일제암흑기에서 해방 이후 양적인 측면에서는 비약적으로 성장을 이루어 왔다. 그러나 질적인 측면에서는 낙후성을 면치 못하고 있는 것이 IMD의 국가경쟁력 순위나 OECD 교육지표 등과 같은 국외 통계나 국내의 여러 교육 통계에서도 살펴보더라도 현실임을 알 수 있다. 교수 1인당 학생수과다, 실험 실습기자재의 노후화 및 부족 등 제반교육 및 연구 여건의 미흡한 것이 현실이며, 그나마 학교의 투자 중심도 주로 건물 신 증축 등의 시설적 측면에만 치우쳐 있어 교원 확충, 실험 기자재, 도서 확보 등의 교육 및 연구 여건의 충실을 기하고 있지 못하고 있다. 결국 이러한 문제를 해결하는데는 막대한 규모의 재정투자가 필요하며, 재정확충이 관건이다. 대학의 재원은 학생 등록금, 국고지원금, 사학법인 전입금, 기부금 등으로 구성되는

251 Ⅴ. 요약 및 결론 225 데, 대학재정의 궁극적인 책임은 대학 뿐 아니라 국가와 사회 모두에 있다 할 것이다. 국가의 입장에서 대학재정 확대를 위한 노력을 지속해야 할 것이나 국가재정의 경직 성으로 인하여 지원을 크게 확대하는 것은 쉽지 않다. 대학 역시 각종 수익사업을 벌 이기에는 한계가 있으며, 대내외적 정치현실상 사립대학의 주된 재원인 등록금 현실 화 역시 어렵다. 그리고 민간의 기부금 조성여건이나 기부문화 역시 성숙되어 있지 못하고 있다. 그러나 이러한 한계에도 불구하고, 대학과 국가 민간 모두가 공동으로 노력한다면 대학의 재정적 부족으로 인한 등록금 책정을 둘러싼 갈등과 대립은 점차적으로 해결 될 것으로 기대한다.

252 226 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 참고문헌 강경태(2007), 세법개론, 서울:에이치엔비 강대문(2005), 활동기준 원가계산에 의한 대학교육 원가분석, 석사학위 논문, 동국대학교 대학원 공은배 외(2007), 한국교육재정 구조개편 방향 설정 연구, 한국교육개발원 곽수일 외(1983), 사립대학 공납금의 적정화를 위한 연구, 연구보고 제 호, 한국 대학교육협의회 교육인적자원부(2002), 사학기관(학교법인 및 사립대학)결산서 작성유의사항 (각연도), 내부자료 교육과학기술부(각연도), 내부자료 (2010), 주요교육지표( /index.htm) (2009), 보도자료 2009 OECD교육지표 조사결과 발표 ( ) 한국교육개발원(2009), 교육통계연보 기획재정부(2010), 2009년 경제백서 (2010), 보도자료 2010년도 공공요금 조정방향 ( ) 김기동(2008), 재무회계개념체계 기업회계기준해설, 서울:세학사 김기용(2010), 김기용Perfect회계학, 서울:고시동네 김남순(1991), 등록금 책정의 합리화 방안, 대학교육, 한국대학교육협의회 외(2001), 활동기준원가(ABC)를 활용한 대학교육 간접원가 배분에 관한 연구, 교육재정경제연구 제10권 제1호 김남연(1999), 교육수요자 요구를 반영한 대학등록금 책정모형에 대한 연구, 석사학위논문, 순천대학교대학원 김명숙(1984), 교육재정의 현황 및 문제점과 정책방향, 서울:한국개발연구원 김병조(2007), 대학교육원가 분석모형의 개발과 실증민감도 분석, 박사학위논문, 아주대학 교 대학원 김병주(1994), 교육비분석에 근거한 대학납입금 차등화에 관한 연구, 박사학위논문, 서울대 학교 대학원 박남기 송기창 Weidman,John C.(1996), 대학교육비와 등록금, 서울:교육과학사. 외 1인(2001), 국립대학 등록금의 합리적 책정방안(자율화), 교육정책연구 2001-일 -02, 교육인적자원부 외(2006), 지자체(공공) 및 민간의 고등교육에 대한 투자확대방안, 재정경제부 (2009), 대학재정지원을 위한 포뮬러 지표개발 및 재정운용의 자율성 확대방안 연

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