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2 서울시 공공투자사업관리 합리화 방안 -투자심사 및 민간투자사업 제도를 중심으로- Improvement on Management of Public Investment Projects in Seoul Metropolitan Government 2009 서울시정개발연구원 SEOUL DEVELOPMENT INSTITUTE

3 연구진 연구책임 연 구 원 이 세 구 창의시정연구본부 선임연구위원 윤 형 호 창의시정연구본부 연구위원 김 찬 동 창의시정연구본부 연구위원 김 강 현 창의시정연구본부 연구원 손 주 희 창의시정연구본부 연구원 이 보고서의 내용은 연구진의 견해로서 서울특별시의 정책과는 다를 수도 있습니다.

4 요약 및 정책건의 Ⅰ. 연구개요 1. 연구배경 공공투자사업은 시민생활과 밀접한 관련이 있는 각종 사회기반시설의 건 설이 주를 이루고 있으며, 사업의 특성상 대규모의 재정소요를 수반하는 경향이 있음 -사회기반시설 등의 건설을 위해서는 재정으로 공공서비스를 제공하는 것이 기본적으로 고려되어야 함. 그러나 다양한 부문의 재정소요를 고 려할 때 모든 공공서비스를 재정으로 공급하기에는 한계가 있음 -따라서 제공되는 공공서비스의 성격을 고려하여 민영화나 민간위탁이 대안으로 검토되기도 하지만 사업의 성격상 대형 사회기반시설(SOC) 사업의 건설 및 운영에는 민간의 투자와 관리기술이 절실히 요구되고 있는 실정이며, 이에 민간투자를 활용하는 문제는 중요한 이슈가 되고 있음 서울시에서도 사회간접자본 중심의 공공투자사업이 매년 증가하고 있으 며 이에 대한 합리적 관리문제가 대두되고 있음 -공공투자사업의 확대에 따라 공공투자사업의 전 과정에 있어 사업추진 의 필요성과 타당성, 절차의 적합성, 재원배분 및 조달의 가능성, 재정 의 지속 가능성 등에 대한 면밀한 검토가 필요하게 됨 -특히 공공투자사업의 시행여부를 결정하게 되는 사전평가로서의 투자 심사제도의 합리적 운영에 대한 관심이 커지고 있으며, 사회기반시설의 구축 운영에 민간의 자금과 경영기법 등을 활용하는 민간투자사업에 i

5 대한 조망과 합리적 관리체계 확립이 필요한 시점임 -결국 사업선정 절차와 공공투자사업의 시행이 제대로 이루어지고 있는 지, 재원의 조달과 상환 등 서울시 재정의 건전성을 위한 합리적 운용 이 되고 있는지를 검토할 필요성이 제기되고 있음 2. 연구목적 이 연구는 서울시 공공투자사업의 시행여부를 결정하기 위한 투자심사제 도 등의 문제점을 검토하고 급증하는 사회간접자본시설 부문의 민간투자 사업 관리의 문제점을 파악하여 서울시 공공투자사업의 합리적 관리체계 를 구축함으로써 서울시 재정의 효율적이고 건전한 운용에 기여하고자 함 -투자심사부문과 민간투자사업의 세부 사례를 분석하고 서울시의 운영 상의 문제점을 도출하였으며 이를 바탕으로 조직 운영 제도적 차원 에서의 개선방안과 서울시 공공투자사업의 합리적 관리를 지원하기 위 한 전담기구의 설치방안을 제시함 Ⅱ. 연구내용 1. 서울시 재정과 공공투자사업 서울시의 재정규모는 큰 폭으로 신장하였으며 SOC부문의 공공투자사업 규모도 확대됨(<그림 1> 참조) -서울시 재정규모는 1991년 6조 440억원에서 2010년 21조 2,573억원으 로 약 3.52배 증가하였으며 이중 SOC 부문의 예산은 약 6조원으로 전 체예산의 28%를 차지함 ii

6 <그림 1> 서울시 재정규모 및 SOC 부문의 예산 공공투자는 주로 SOC사업을 중심으로 이루어지며 이는 서울시 예산 중 SOC부문의 예산규모 및 추이를 통해 알 수 있음 -도로교통, 주택 및 도시 관리 부문의 비중은 감소한 반면 복지부문의 비중은 급격히 증가하고 있으며 SOC사업 관련 예산 역시 서울시 예산 의 큰 비중을 차지하고 있음 서울시의 건전한 재정운용을 위하여 SOC사업의 계획 및 추진, 준공후 유 지 등 전 과정에 걸친 합리적인 관리가 요구됨 2. 서울시 투자심사제도의 문제점 및 개선방안 1) 투자심사제도의 현황 투자심사제도는 지방예산의 계획적 효율적 운영과 각종 투자사업에 대 한 무분별한 중복투자 방지를 위해 도입됨 -주요 투자사업 및 행사성 사업에 대하여 예산편성 전에 사업의 타당 성 효율성 등을 심사함 -지방재정법 및 시행령, 행정안전부의 지방재정투융자사업심사규칙, 서 울특별시투자사업심사에관한규칙 등에 의거하여 운영됨 iii

7 최근 10년간 서울시의 투자심사는 양적으로나 분야별로 크게 증가함 -2000년에서 2009년까지 총 1,912건, 연평균 약 191건, 6조원 규모의 투 자사업에 대하여 투자심사가 이루어짐 -심사구분별로는 2000년을 제외하면 총 1,793건 중 신규심사가 72%, 재 심사가 17%, 재상정이 약 11%이고, 최근에는 재심사 대상사업이 증가 하는 추세임 -사업분야별로는 총 1,912건의 투자사업 중 도로교통 636건, 공원녹지 376건, 상하-치수 262건, 문화체육 236건, 보건복지 127건, 일반행정 117건, 도시개발 64건 등의 순임 -사업주관기관별로는 서울시 사업이 1,201건(약 56조원 규모)으로 약 63%, 자치구 지원사업이 711건(약 9조원 규모)으로 37%임 2) 투자심사제도의 문제점 운영 제도 조직측면에서 본 서울시 투자심사제도의 문제점은 다음과 같음 -운영상의 문제점은 타당성조사 결과의 신뢰성 결여, 심사결과의 이행 및 사후관리 미흡, 통합관리 및 부서 간의 업무협조 부족, 투ㆍ융자심사 미실시 및 모니터링 장치 부족 등으로 나타남 -제도상의 문제점으로는 심사ㆍ분석 지침 및 관련 교육이 부족하며, 특 히 복합적 사업에 대한 지침 및 검토 기준이 마련되지 않아 실무진의 분석 적용이 어렵고, 전문성이 결여된다는 점을 들 수 있음 -조직상의 문제점은 업무량 및 담당공무원의 전문성 문제로서 투자심사 관련 업무를 총괄 수행하고 있는 투자심사팀의 실무 인력대비 업무량 이 과다하다는 점, 현장조사 및 실무검토, 사후심사 등의 조사 및 검토 업무의 경우 충분한 시간이 확보되지 못하면 심도 있는 분석 및 결과 도출이 어려워 투자심사 기초자료로서의 신뢰성 확보 문제가 발생할 iv

8 수 있다는 점, 업무의 전문성 및 일관성이 저하되고 있다는 점 등으로 나타남 3) 투자심사제도의 개선방안 서울시 투자심사제도의 분석결과 나타난 문제점에 대한 개선사항은 다음 과 같음 -운영상의 개선방안은 4가지로 나눌 수 있음. 첫째, 타당성 조사 결과의 신뢰성 확보를 위해 타당성 조사 수행기관의 전문성 검증과 타당성 조 사 결과 반영기간에 대한 기준을 설정하는 등의 관리방안을 확립함. 둘 째, 사후관리의 강화를 위해 향후 사업의 추진현황 외에 사업의 수익률 및 추진방안의 타당성 등을 사후에 점검ㆍ분석하는 사후평가 수준을 강화하고 재정패널티제도 활용으로 심사결과의 이행력을 증대시키며, 분석결과를 향후 유사사업의 계획 및 추진 시 참고자료로 활용함. 셋째, 투자심사 관련부서 간 업무연계 강화를 위해 사업부서, 투자심사부서, 예산담당부서 간의 원활한 업무협조 환경을 조성함. 넷째, 감시 및 모니 터링 체계의 강화를 위해 투자심사와 관련된 정례적 감사를 실시하고 공공투자사업관리 체계를 시스템화하는 것 등임 -제도상의 개선방안은 투자심사 관련 지침 및 관련 제도의 연구를 통해 지침을 마련하고 관련 내용에 대한 업무교육을 실시하여 전문성을 확 보하는 것임 -조직상의 개선방안은 3가지를 꼽을 수 있음. 첫째, 주기적인 업무교육 을 통한 최신 투자분석기법 습득 및 분석능력 함양, 둘째, 투자심사팀 공무원에 대한 전문교육 실시, 셋째, 전문성 있는 고정 인력의 배치를 통한 업무의 연속성 유지 등이 그것임. 이를 통해 투자심사 관련부서의 전문 인력을 강화하여 업무역량 및 업무에 대한 전문성을 확립함으로 써 실무인력의 관리능력을 배양함 v

9 3. 서울시 민간투자제도의 문제점 및 개선방안 1) 민간투자제도의 현황 민간투자제도는 사회간접자본에 대한 공공투자의 한계를 극복하고 민간 자본 유치를 통한 사회기반시설 확충으로 대시민 서비스 수준을 향상시키 며 민간의 경영기법 도입을 통한 효율성 향상을 위해 시행됨 -민간투자사업 대상 시설은 민간투자법에 구체적으로 명시되어 있으며 15개 분야 48종의 사회기반시설이 그 적용대상임 -민간투자사업은 사회간접자본시설에 대한 민간자본유치촉진법, 서울시 민간투자사업 기본조례 등에 의거하여 운영됨 서울시 민간투자사업은 다양한 분야에서 추진되고 있음 -2010년 3월 기준 서울시의 민간투자사업으로 등록되어 추진되고 있는 사업은 총 33건으로 그중 민간투자법에 의한 사업이 25건이고 개별법 (공유재산및물품관리법)에 의한 사업은 8건임 -분야별로는 도로가 6건, 도시철도가 3건, 주차장이 14건, 문화관광이 3 건, 에너지가 2건, 기타분야가 2건임 -향후 서울시에서 추진을 검토 중인 민간투자사업은 도로 6건, 경전철 7 건, 복합단지 1건, 문화시설 1건, 주차장 2건, 폐기물 처리시설 1건 등 18건임 2) 민간투자제도의 문제점 서울시 민간투자사업의 문제점은 민간투자사업에 대한 합리적 인식이 부 족하고 각종 위험부담을 효과적으로 분담할 수 있는 장치가 마련되지 못 한 데에 그 원인이 있음. 제도 운영 조직상의 문제점은 다음과 같음 -제도상의 문제점으로는 민간투자법과 개별법의 이원적인 적용으로 인 하여 개별법에 의한 민간투자사업 추진 시 서울시의 민간투자사업관리 vi

10 지침이 부재하여 소규모 사업에 대한 적격성 판단기준의 문제 등 관리 문제가 도출됨 -운영상의 문제점으로는 민간투자대상사업 선정의 부적정, 단일 컨소시 엄 구성 등 민간 사업자의 위험회피 경향으로 인한 경쟁 부족, 공사비 중심의 총사업비 산정으로 인한 총사업비 증가, 최소수입보장의 과다 계상으로 인한 과다한 재정투입, 단편적 사업관리로 인한 중복투자, 사 후 평가체계의 부재로 인한 유사문제 발생 등이 있음 -조직상의 문제점으로는 이원화된 조직체계로 인한 재정담당관의 총괄 업무와 개별부서의 추진사업 간 통합관리 부재, 전담팀과 겸직담당자로 구분된 업무체계로 인한 전문성 및 전담업무체계의 부족, 민간투자심의 위원회 등 추진조직의 관리체계 미흡 등이 있음 3) 민간투자제도의 개선방안 서울시 민간투자사업의 개선방안은 다음과 같음 -제도상의 개선방안은 서울시에 특화된 민간투자사업의 타당성 및 적격 성 조사 가이드라인을 작성하여 사업의 타당성, 적격성, 실행대안에 대 한 합리적 관리 방안을 구축하고 민간투자제도의 지속적 개선을 통해 사회여건의 변화와 환경을 반영하는 보완과 검토를 하는 것임 -운영상 개선방안은 3가지로 나눌 수 있음. 첫째, 경쟁체제 활성화로 민 간투자사업의 활성화 및 합리적 관리를 도모하여 민간사업자의 실질적 경쟁을 통한 민간투자사업의 활성화를 유도하고 다양한 사업관리 방안 을 모색함. 둘째, 사업관리체계를 구축하여 총사업비 및 최소운영수입 에 대한 관리방안을 마련함. 셋째, 서울시 민간투자사업에 대한 DB를 구축하여 민간투자사업의 추진 프로세스상 주요 쟁점사항과 관리 노하 우를 체계적으로 축적하는 것임 -조직상의 개선방안은 3가지를 들 수 있음. 첫째, 서울시의 민간투자사 vii

11 업 전담 관리 조직인 재정담당관실의 민간투자사업 총괄관리 기능을 강화하는 한편 서울시 공공투자관리 지원을 위한 외부 전담조직을 설 립할 필요가 있음. 둘째, 전문인력 및 전략의 개발을 통해 전문성을 강 화하고 서울시 공공투자관리 지원 전담조직과의 인력 및 전략의 연계 를 통해 시너지 효과를 발휘하도록 함. 셋째, 서울시 민간투자심의위원 회와 자문위원단의 위상 및 기능을 강화하고 제도화하여 서울시 민간 투자사업의 심의 자문조직의 역량을 강화함 투자심사제도와 민간투자사업관리의 문제점 분석으로부터 도출된 개선방 안을 통해 서울시 재정의 효율적이고 건전한 운용과 합리적인 관리협력체 계를 구축함으로써 서울시 공공투자사업을 보다 합리적으로 관리할 수 있 는 기반을 조성할 수 있을 것임 4.서울시 공공투자사업관리 지원 전담조직 구축 서울시 공공투자사업관리 합리화 방안 마련과 더불어 서울시 공공투자사 업관리 전담조직을 설립할 필요가 있음 -공공투자사업은 사업의 계획과 건설과정상의 관리뿐만 아니라 준공 후 유지관리까지 종합적이고 합리적인 전문성이 요구되고 있어 현행 서울 시 공공투자사업을 지원할 수 있는 관리체계를 보완하고 강화할 필요 성이 대두됨 -서울시 공공투자사업의 합리적 관리를 위해서는 서울시 공공투자사업 정책에 대한 이해와 관리능력을 기본으로 투자심사와 민간투자사업에 대한 전문성을 지원할 수 있는 특화된 조직으로서 가칭 서울시 공공투 자관리센터 를 설립할 필요성이 제기됨 서울시 공공투자사업관리 전담조직의 설치를 위한 대안으로 서울시정개 발연구원 내 부설기관화(안)와 독립법인화(안)의 두 가지를 제시함 viii

12 -[제1안]은 서울시정개발연구원의 부설기관 형태로 서울시 공공투자관 리센터 라는 전담조직을 설립하여 서울시 공공투자사업의 조사연구, 평 가 및 관리 등 제반업무를 체계적으로 담당하도록 하는 방안임 -[제2안]은 서울시 공공투자사업의 지원을 위하여 서울시 공공투자관리 센터 를 독립법인으로 설립하여 운영하는 방안임 <표 1> 전담조직 구성의 대안 비교 대안1 대안2 대안 장점 단점 서울시정개발연구원 부설기관화 독립법인화 - 서울시 종합행정연구기관인 시정개발연구원의 노하우 활용 가능 - 기존의 축적된 서울시 관련 데이 터 및 연구 성과 활용 가능 - 연구기능과 서울시 위탁업무 등 에 필요한 최소한의 자율성 확보 가능 - 조직의 목적과 조건 등 상황에 맞 는 독자적인 시스템 확립 가능 - 예산, 인사 등 운영상의 자율성 확보로 업무효율 및 독립성 확립 가능 - 시정연 부설기관이므로, 인사, 예 산, 기타 조직 운영에 있어서 제 한과 간섭 발생 - 부설기관으로서 상황변화 및 기 타 환경변화에 따른 외부불경제 의 문제 발생 가능 - 조직의 적정 규모가 확립되고, 업 무경험이 축적되기 전까지는 편 익에 비해 비용이 클 수 있음 전담조직의 설립을 위해 비용과 편익 측면에서 비교한 결과 서울시정개발 연구원 내 부설기관으로 서울시 공공투자관리센터 를 설치하여 운영하는 제1안이 더 뛰어난 것으로 판단됨 서울시 공공투자관리센터는 지속적인 조직운영과 안정적 관리를 위한 지 속적인 예산확보가 가능하도록 출연금 형태로 설립되어야 하며 독립적이 고 전문적인 조직운영을 위하여 서울시정개발연구원의 연구사업 예산과 는 별도로 관리ㆍ운영되어야 함 ix

13 Ⅲ. 정책제언 1. 투자심사 전문성을 위한 교육 실시 투자심사의 전문성 확보를 위한 주기적인 업무교육 필요 -최종 투자심사는 투자심사위원회의 본심사를 통하여 이루어지지만 최 종 심사 시 중요한 판단 기준이 되는 기초조사 및 분석은 해당 부서의 실무 공무원에 의해 수행되므로 적절한 업무량 및 업무의 전문성이 요 구됨 -주기적인 업무교육을 통해 최신 투자분석기법을 습득하고 분석능력을 함양케 하는 등 실무 인력의 전문성을 강화하는 것이 시급 전문적 업무교육 및 업무능력 함양을 위한 교육방안 강구 -전체공무원 대상의 투자심사 관련 교육 외에 투자심사팀 공무원을 대 상으로 하는 전문적 업무교육도 요구됨. 업무교육의 방법으로는 현재 실시되고 있는 서울시 인재개발원의 교육을 강화하거나 전문성 있는 외부 전담기구를 통하여 위탁교육을 실시하는 것을 고려해 볼 수 있음 2. 통합적 관리를 위한 DB구축 서울시 투자심사에 있어서 자료 관리 시스템의 일원화가 필요 -부서별로 별도 관리하고 있는 현행 자료관리 체계의 문제로 인하여 부 서 간 업무 협조가 잘 이루어지지 않음. 이 때문에 사업의 계획 단계에 서 가용재원에 대한 정확한 판단을 하기 어려울 뿐만 아니라 개별사업 부서에서 추진하는 사업 계획이 중복 수립되는 등 서울시 공공투자사 업의 합리적인 관리를 저해하는 요인이 되고 있음 x

14 민간투자사업의 다양한 환경변화에 대응하는 체계화된 관리방안 모색 -사업추진 기간 동안 공무원의 인사이동이 잦은 순환보직제도하에서는 사업의 합리적 관리를 위해 체계화된 데이터베이스의 구축이 필요함 -사업별 쟁점별로 구축된 데이터와 관리 노하우가 녹아 있는 DB의 구 축과 활용을 통해 서울시 공공투자사업의 합리적인 관리방안 모색이 요구됨 3. 서울시 민간투자사업 관리 지침 현행 서울시 민간투자사업은 민간투자법과 개별법(공유재산 및 물품관리 법 등)의 이원적인 제도적 테두리 내에서 진행되고 있으며 명확하지 않은 법적용상의 문제에 당면해 있음 -특히 개별법에 의한 소규모 민간투자사업의 경우 적격성 타당성 조사 의 사각지대에 위치해 있으며 사업을 담당하는 부서의 자체 판단에 따 라 이루어지고 있음 따라서 서울시에 특화된 서울시 민간투자사업 타당성 및 적격성 조사 가 이드라인 을 작성하여 서울시에서 추진하는 민간투자사업의 합리적 관리 를 도모할 필요가 있음 -가이드라인에는 사업의 타당성(Decision to Invest), 사업의 적격성 (Decision to PFI), 실행대안 구축 등의 수행절차와 소규모 사업의 구체 적 범위를 설정하여 타당성 및 적격성 조사 대상을 알려주는 내용이 제 시되어야 함 xi

15 4. 서울시 공공투자사업관리 지원 조직의 설립 서울시 공공투자사업관리 합리화 방안과 더불어 서울시 공공투자사업관 리 전담조직을 설립할 필요가 있음 서울시 공공투자관리지원센터(가칭)는 서울시 재정담당관 투자심사팀과 민자관리팀 및 민간투자사업을 수행하는 모든 부서의 업무를 지원하고 서 울시의 포괄적인 공공투자사업에 대한 평가 및 전문적 관리를 수행하는 전담 조직으로서 서울시 공공투자사업의 합리적 관리를 위한 구심점이 될 것임 xii

16 목 차 제1 장 연구개요 3 제1 절 연구의 배경 및 목적 3 1. 연구 배경 3 2. 연구목적 5 제2 절 연구내용 및 연구방법 5 1. 주요 연구내용 5 2. 연구방법 6 제2 장 서울시 재정과 공공투자사업 11 제1 절 서울시 재정규모 서울시 재정규모 추이 서울시 일반회계 규모 추이 서울시 특별회계 규모 추이 16 제2 절 서울시 재정구조와 공공투자사업 서울시 세입구조 서울시 세출구조와 공공투자사업 규모 27 제3 장 서울시 투자심사제도의 개선방안 35 제1 절 투자심사제도의 개요 제도도입의 배경 및 목적 투자심사제도의 연혁 법적 근거 공공투자사업 결정과정에서 투자심사제도의 위상 53

17 제2 절 서울시 투자심사제도의 운영현황 분석 투자심사제도 운영현황 투 융자심사 사례 73 제3 절 서울시 투자심사제도의 운영상의 문제점 및 개선방안 운영 측면의 문제점 및 개선방안 제도 측면의 문제점 및 개선방안 조직 측면의 문제점 및 개선방안 84 제4 장 서울시 민간투자사업관리 개선방안 89 제1 절 서울시 민간투자사업 개요 우리나라 민간투자사업 추진개요 서울시 민간투자사업의 추진 조직 98 제2 절 서울시 민간투자사업 추진현황 서울시 민간투자사업 현황 서울시 추진 민간투자사업 세부현황 105 제3 절 서울시 민간투자사업관리의 문제점 및 개선방안 제도 측면의 문제점 및 개선방안 운영 측면의 문제점 및 개선방안 조직 측면의 문제점 및 개선방안 124 제5 장 서울시 공공투자사업관리 지원 전담조직 설립방안 131 제1 절 서울시 공공투자관리센터 설립 개요 공공투자사업관리 지원 전담조직 설립 추진 배경 공공투자사업관리 지원 전담조직의 필요성 132

18 제2 절 서울시 공공투자관리센터 설립( 안) [ 제1 안] 서울시정개발연구원의 부설기관화 [ 제2 안] 서울시 공공투자관리센터( 가칭) 의 독립 법인화 소결 137 제3 절 서울시 공공투자관리센터의 기능과 업무 서울시 공공투자관리센터의 기능 서울시 공공투자관리센터의 업무 139 제4 절 서울시 공공투자관리센터의 위상과 조직 위상 조직체계 인력 구성 예산 임직원의 종류와 임용 자격 운영 계획 150 제6 장 결론 및 향후 추진과제 155 제1 절 요약 및 결론 투자심사제도 개선 민간투자사업관리 개선 158 제2 절 정책제언 161 참고문헌 165 영문요약 169

19 표 목 차 < 표 1-1> 주요 연구내용 6 < 표 2-1> 서울시 연도별 재정규모 추이 11 < 표 2-2> 일반회계 규모 13 < 표 2-3> 서울시 일반회계 연도별 세입구성 추이 15 < 표 2-4> 서울시 특별회계 연도별 세입구성 추이 16 < 표 2-5> 서울시 연도별 지방세 징수 추이 20 < 표 2-6> 서울시 세외수입 현황 23 < 표 2-7> 서울시 의존 수입 현황 25 < 표 2-8> 서울시 특별회계 세입내역 현황 26 < 표 2-9> 서울시 부문별 재원의 비율 추이 28 < 표 2-10> 서울시 부문별 재원배분 현황 29 < 표 2-11> 최근 3년간 서울시의 SOC 부문 예산 현황 31 < 표 3-1> 투자심사 연혁 36 < 표 3-2> 행정안전부장관이 정한 심사제외 대상사업 46 < 표 3-3> 투자심사의 종류 47 < 표 3-4> 투자심사의 단계별 조치사항 53 < 표 3-5> 연도별 투자심사 대상사업 현황(2000~2009) 55 < 표 3-6> 심사구분별 서울시 투자심사 대상사업 현황(2001~2009) 56 < 표 3-7> 사업분야별 서울시 투자심사 대상사업 현황(2000~2009) 57 < 표 3-8> 사업주관기관별 서울시 투자심사 대상사업 현황(2000~2009) 58 < 표 3-9> 서울시 투자심사 실시현황(2000~2009) 61 < 표 3-10> 서울시 외부 투자심사위원 구성 현황(2010) 64 < 표 3-11> 서울시 투자심사 결과 현황(2000~2009) 65 < 표 3-12> 연도별 사업분야별 투자심사 통과현황(2000~2009) 67

20 < 표 3-13> 투자심사 대상사업의 재검토 및 부적정 사유(2009) 68 < 표 3-14> 적정 조건부 결정사업 심사이후 추진현황(2006~2008) 69 < 표 3-15> 적기 미추진사업 제약요인별 현황(2006~2008) 70 < 표 3-16> 적정 조건부 결정사업 분야별 추진현황(2006~2008) 71 < 표 3-17> 적기 미추진사업 투자심사액 및 예산집행 현황(2006~2008) 73 < 표 3-18> 2003년 서울특별시 투 융자심사 미실시 자치구 사업 현황 74 < 표 3-19> 투자심사결과 사후평가 개요 80 < 표 4-1> 민간투자제도 연혁 91 < 표 4-2> 민간투자사업 시행방식 91 < 표 4-3> 민간투자사업 세부 대상시설( 민간투자법 시행령에서 정한 시설) 93 < 표 4-4> 서울시 고시 민간투자사업 추진 절차 97 < 표 4-5> 서울시 민간제안 민간투자사업 추진절차 98 < 표 4-6> 서울시 재정계획 심의 대상 100 < 표 4-7> 2006 년 이후 서울시 민간투자사업 심의위원회 개최현황 102 < 표 4-8> 서울시 민간투자사업 자문위원단 개최현황 102 < 표 4-9> 2010 년 서울시 추진 민간투자법 민간투자자사업 현황 104 < 표 4-10> 서울시 추진 개별법( 공유재산 및 물품관리법) 민자사업 현황 105 < 표 4-11> 서울시 민간투자사업 현황 106 < 표 4-12> 검토 중인 서울시 민간투자사업 109 < 표 4-13> 서울시 민간투자사업 분야별 업무체계 113 < 표 4-14> 서울시 민간투자사업의 정책적 판단 절차 115 < 표 4-15> 정성적 VFM 분석을 위한 평가항목의 예시 116 < 표 4-16> 서울시 SOC 민자사업의 컨소시엄 구성 현황 119 < 표 4-17> 서울시 SOC 부문 민자사업의 최소운영수입 보장 현황 121

21 < 표 5-1> 전담조직 구성의 대안 비교 138 < 표 5-2> 부설기관의 설립 근거 142 < 표 5-3> 초기 서울시 공공투자관리센터의 인력 143 < 표 5-4> 서울시 공공투자관리센터의 조직 및 담당 업무 구성 145 < 표 5-5> 서울시 공공투자관리센터의 업무영역 146 < 표 5-6> 공공투자관리센터의 인력 147 < 표 5-7> 설립초기 운영 방향 151 < 표 5-8> 중장기 운영 방향 151 < 표 6-1> 전담조직 구성의 대안 비교 162

22 그 림 목 차 < 그림 2-1> 서울시 연도별 재정규모 추이 12 < 그림 2-2> 서울시 예산 일반회계 규모 13 < 그림 2-3> 서울시 지방세 징수 추이 19 < 그림 2-4> 서울시 세외수입 추이 22 < 그림 2-5> 최근 3년간 서울시의 SOC 부문 예산 현황 32 < 그림 3-1> 투자심사 업무흐름도 49 < 그림 3-2> 투자사업 추진체계와 투자심사 54 < 그림 3-3> 심사구분별 서울시 투자심사 대상사업 현황(2001~2009) 57 < 그림 3-4> 사업주관기관별 서울시 투자심사 대상사업 비율(2000~2009) 59 < 그림 3-5> 서울특별시 재정담당관 조직도 60 < 그림 3-6> 서울시 투자심사 결과 현황(2000~2009) 65 < 그림 3-7> 투자심사 결과별 비율(2000~2009) 66 < 그림 3-8> 적정 조건부 결정사업 심사이후 추진현황(2006~2008) 69 < 그림 3-9> 적기 미추진 사업의 제약요인별 현황(2006~2008) 71 < 그림 3-10> 사업분야별 적기 미추진 비율(2006~2008) 72 < 그림 3-11> 적기 미추진 사업 현황(2006~2008) 79 < 그림 3-12> 투자심사 대상사업수 추이 85 < 그림 5-1> 서울시정개발연구원 조직도 141 < 그림 5-2> 공공투자관리센터의 조직 체계 145

23 제1장 연구개요 제 1 장 연 구 개 요 제1절 연구의 배경 및 목적 제2절 연구내용 및 연구방법

24 제1장 연구개요 제1절 연구의 배경 및 목적 1. 연구 배경 일반적으로 공공투자사업은 시민생활과 밀접한 관련이 있는 각종 사회기 반시설의 건설이 주를 이루고 있으며, 사업의 특성상 대규모의 재정소요 를 수반하는 경향이 있음. -사회기반시설 등의 건설을 위해서는 재정으로 공공서비스를 제공하는 것이 기본적으로 고려되어야 함. 그러나 다양한 부문의 재정소요를 고 려할 때 모든 공공서비스를 재정으로 공급하기에는 한계가 있음. -따라서 제공되는 공공서비스의 성격을 고려하여 민영화나 민간위탁이 대안으로 검토되기도 하지만 사업의 성격상 대형 사회기반시설(SOC) 사업의 건설 및 운영에는 민간의 투자와 관리기술이 절실히 요구되고 있는 실정이며, 이에 민간투자를 활용하는 문제는 중요한 이슈가 되고 있음. 서울시에서도 사회간접자본 중심의 공공투자사업이 매년 증가하고 있으 며 이에 대한 합리적 관리문제가 대두되고 있음. -과거의 단순한 재원조달 방식(procurement)에서 탈피하여 서비스 전반 제1장 연구개요 3

25 에 걸친 생산 소비 환경의 특성이 변화하고 있고 세수 증가의 한계 및 시민수요의 다양화는 서울시 재정지출에 대한 합리적 관리의 필요 성을 요구하고 있는 형편임. -더욱이 정치ㆍ사회ㆍ경제적 환경의 변화에 따라 복지부문에 대한 시민 들의 수요가 증대하고 있어 이 부문의 재정지출은 매년 큰 폭으로 신장 되고 있음. 따라서 사회간접자본을 중심으로 한 공공투자사업에 대한 재정지출 증대는 서울시 재정의 재원배분 문제를 야기하고 있어 재원 배분이 과거와는 다른 양상으로 전개될 것으로 예상되고 있음. 서울시의 재정규모는 1995년 지방자치가 실시된 이래 큰 폭으로 신장하 였으며, SOC 부문의 공공투자사업 규모도 확대되었음. -서울시 재정규모는 1991년 6조 440억원에서 2010년 21조 2,573억원으 로 약 3.52배 증가하였으며, 이중 SOC 예산은 약 6조원으로 전체예산 의 28%를 차지하고 있음. 이러한 공공투자사업의 확대에 따라 공공투자사업의 전 과정에 있어 사업 추진의 필요성과 타당성, 절차의 적합성, 재원배분 및 조달의 가능성, 재 정의 지속 가능성 등에 대한 면밀한 검토가 필요하게 됨. -특히 공공투자사업의 시행여부를 결정하게 되는 사전평가로서의 투자 심사제도의 합리적 운영에 대한 관심이 커지고 있음. -사회기반시설의 구축 운영에 민간의 자금과 경영기법 등을 활용하여 사회기반시설서비스에 소요되는 공공재정 부담을 줄일 뿐 아니라 민간 부문의 전문성을 바탕으로 사업기간 단축, 비용 절감 효과 차원에서 도 입된 민간투자에 대한 수요가 나날이 늘어나고 있어 이 제도에 대한 조 망과 합리적 관리체계 확립이 절실히 필요한 시점임. -결국 사업선정 절차와 공공투자사업의 시행이 제대로 이루어지고 있는 지, 재원의 조달과 상환 등 서울시 재정의 건전성을 위한 합리적 운용 이 되고 있는지를 검토할 필요성이 제기되고 있음. 4 서울시 공공투자사업관리 합리화 방안

26 2. 연구목적 서울시 공공투자사업의 시행여부를 결정하기 위한 투자심사 등의 문제점 을 검토하고 급증하는 사회간접자본시설 부문의 민간투자사업 관리의 문 제점을 파악하여 서울시 공공투자사업의 합리적 관리체계를 구축함으로 써 서울시 재정의 효율적이고 건전한 운용에 기여하는 데에 이 연구의 목 적이 있음. -특히 투자심사의 합리적 결정체계 구축과 서울시에 특화된 민간투자사 업 관리 방안에 대한 심도있는 연구와 이를 지원하기 위한 서울시 공공 투자사업 전담조직의 설치에 대한 연구를 통하여 효율적인 서울시 재 정운용을 지원하는데 의의가 있음. 제2절 연구내용 및 연구방법 1. 주요 연구내용 이 연구의 주요 내용은 다음과 같음. -제1장에서 서울시 공공투자사업의 합리화 방안 구축을 위한 연구배경 과 연구목적 및 연구방법 등을 제시함. -제2장에서는 서울시의 재정환경 및 재정현황을 분석하며, 서울시 공공 투자사업의 주요 평가방법인 투자심사제도와 민간투자제도를 분석하기 위한 환경과 현황부문을 이해함. 재정환경 및 재정현황 분석을 통해 서울시 공공투자사업의 특성을 이 해하고 변화양상을 분석함. -제3장에서는 서울시 투자심사제도의 현황과 문제점을 파악하고 개선방 안을 도출함. 제1장 연구개요 5

27 -제4장에서는 서울시 민간투자사업의 현황과 문제점을 파악하고 개선방 안을 이끌어내며, 서울시 민간투자사업의 합리화 방안 구축을 위하여 영역별로 구체적인 내용을 분석함. -제5장에서는 서울시 공공투자사업 합리화 방안 도출을 위한 전담조직 의 설치안을 제시하여 서울시에 특화된 투자심사 및 민간투자사업 전 반에 걸친 관리문제에 접근할 수 있도록 함. -제6장에서는 결론 및 정책제언을 통해 주요연구결과 및 분석결과를 제 시함. <표 1-1> 주요 연구내용 목표 주요 연구내용 서울시 투자심사의 현황과 문제점 분석 서울시 공공투자사업 현황분석 서울시 민간투자사업의 현황과 문제점 분석 서울시 공공투자사업관리 합리화 방안 투자심사의 개선방안 민간투자사업관리 개선방안 서울시 공공투자사업 전담조직 설치(안) - 제도상 개선방안 - 조직상 개선방안 - 운영상 개선방안 - 서울시에 특화된 전담조직 구성을 통한 합리적 관리지원체계 구축 2. 연구방법 1) 문헌검토 및 선행연구 검토 서울시 재정환경 및 재정현황 분석, 투자심사 및 민간투자사업 현황파악 을 위해 관련 서울시의 자료 및 선행연구 자료와 인터넷 자료를 수집하여 활용함. -주요 현안 및 현황 파악을 위해서 서울시와 관련 연구기관 및 학계의 연구자료, 연구논문 등을 활용함. -특히 중앙정부 차원에서의 예비타당성 조사 및 민간투자사업의 지원을 6 서울시 공공투자사업관리 합리화 방안

28 위한 법제도 및 전담조직들에 대한 과거와 현재의 조직 구성 현황과 업 무내용 등을 상세히 파악하여 벤치마킹의 대상으로 삼았으며 이를 서 울시에 접목하기 위한 방안을 제시하고자 함. 2) 전문가 인터뷰 관련 쟁점사항 분석 및 세부 방안 도출을 위한 전문가 인터뷰 실시 -서울시 재정현황 및 분석, 그리고 투자심사제도와 민간투자제도 등 다 양한 이슈들에 대한 포괄적인 논의를 위해 5회에 걸친 전문가 인터뷰를 실시함. -전문가 인터뷰를 통해 연구전반에 대한 논의는 물론, 서울시 공공투자 사업 정책사업의 문제점과 발전방안에 대한 세부적인 논의가 이루어졌 으며 전문조직 설립과 관련한 방향과 세부사항을 분석함. 제1장 연구개요 7

29 제2장 서울시 재정과 공공투자사업 제 2 장 서 울 시 재 정 과 공 공 투 자 사 업 제1절 서울시 재정규모 제2절 서울시 재정구조와 공공투자사업

30 제2장 서울시 재정과 공공투자사업 제1절 서울시 재정규모 1. 서울시 재정규모 추이 2010년 서울시 재정의 전체규모는 총 21조 257억원이며 그중 일반회계는 15조 4,220억원, 특별회계는 5조 8,353억원임. 지난 20년간 서울시의 재정은 규모면에서 큰 폭의 신장세를 보이고 있음 년의 총예산규모는 1991년의 6조 440억원에 비해 약 3.52배 이상 증가하였음. -일반회계는 1991년의 2조 7,677억원에 비해 약 5.57배 증가하였으며 특 별회계는 1991년의 3조 2,762억원에 비해 약 1.78배 증가하였음. <표 2-1> 서울시 연도별 재정규모 추이 (단위:백만원) 구분 일반회계(A) 특별회계(B) 예산총계(A+B) 일반회계 비중 (A/A+B) 계 증감 계 증감 계 증감 % ,767,763-3,276,266-6,044, % ,167, % 4,281, % 7,449, % 42.5% ,206, % 4,028, % 7,234, % 44.3% 제2장 서울시 재정과 공공투자사업 11

31 <표 계속> 서울시 연도별 재정규모 추이 (단위:백만원) 구분 일반회계(A) 특별회계(B) 예산총계(A+B) 일반회계 비중 (A/A+B) 계 증감 계 증감 계 증감 % ,427, % 4,536, % 7,963, % 43.0% ,813, % 4,113, % 7,926, % 48.1% ,147, % 3,468, % 8,616, % 59.7% ,264, % 3,412, % 9,676, % 64.7% ,431, % 2,967, % 8,399, % 64.7% ,064, % 3,385, % 9,450, % 64.2% ,913, % 3,803, % 10,717, % 64.5% ,324, % 3,307, % 11,632, % 71.6% ,398, % 4,559, % 12,957, % 64.8% ,349, % 4,193, % 14,543, % 71.2% ,281, % 4,574, % 15,855, % 71.2% ,763, % 5,103, % 16,866, % 69.7% ,668, % 5,317, % 15,985, % 66.7% ,879, % 6,190, % 19,070, % 67.5% ,489, % 6,484, % 20,974, % 69.1% ,045, % 7,108, % 24,153, % 70.6% ,422, % 5,835, % 21,257, % 72.5% 주주:결산 총계 기준 자료:서울시 예산개요, 각년도. <그림 2-1> 서울시 연도별 재정규모 추이 12 서울시 공공투자사업관리 합리화 방안

32 2. 서울시 일반회계 규모 추이 서울시의 2010년 일반회계 규모는 약 15조원으로, 정부예산이 20년간 연 평균 9.86%씩 증가해 온 반면 서울시 예산은 연평균 12.63%씩 증가해 온 것으로 나타났음. <그림 2-2> 서울시 예산 일반회계 규모 <표 2-2> 일반회계 규모 (단위:백만원) 연도별 정 부 예 산 서 울 시 예 산 규 모 (A) 신장률 규 모 (B) 신장률 ,382, ,767, ,501, ,167, ,050, ,206, ,250, ,427, ,881, ,813, ,822, ,147, ,962, ,264, ,225, ,431, ,509, ,064, ,736, ,913, ,180, ,324, 제2장 서울시 재정과 공공투자사업 13

33 <표 계속> 일반회계 규모 (단위:백만원) 연도별 정 부 예 산 서 울 시 예 산 규 모 (A) 신장률 규 모 (B) 신장률 ,629, ,398, ,132, ,349, ,139, ,281, ,215, ,763, ,962, ,668, ,517, ,879, ,985, ,293, ,871, % 17,045, ,283, % 15,422, 자료:중앙정부 회계별 세입예산, 각년도, 서울시 예산 개요, 각년도. 주주:2010년은 당초예산 기준. 서울시 일반회계의 세입구성은 다음과 같음. -본청은 2010년 일반회계 예산 기준으로 전체 세입의 84.6%를 자주재원 에 해당하는 시세와 세외수입으로 충당할 정도로 재정상태가 양호함. 특히, 안정성과 규칙성을 보장하는 시세가 전체세입에서 차지하는 비중 은 매우 높은 편이며 2010년 현재 75.2%에 이름. 이는 서울시의 세입기 반이 매우 견실함을 보여주는 것이며, 세외수입 또한 매년 안정된 비율 을 보이고 있음. -일반회계에서 지방세와 세외수입은 각각 연도간 약간의 기복은 있지만, 두 재원의 합은 78.2%(2009)~98.4%(1993)와 같이 안정된 높은 비율을 보이고 있어 재정자립도가 매우 높으며 지방채의 의존비율 또한 매우 낮음. -재정자립도가 높아 지방교부세와 국고보조금에 대한 의존도는 낮은 편 이며 특히 지방교부세는 1%에도 미치지 않는 수준임. 보조금은 중앙정 부 계획에 의거한 국가목적사업을 서울시로 하여금 집행케 하여 그 비 14 서울시 공공투자사업관리 합리화 방안

34 용의 전부 또는 일부를 서울시에 보조하는 것으로 그 비중이 1991년 전 체 세입의 1.7%에서 2010년 8.3%로 증가함. <표 2-3> 서울시 일반회계 연도별 세입구성 추이 (단위:백만원) 연도 계 지방세 자체수입 세외수입 지방 교부세 의존수입 부동산 교부세 보조금 지방채 ,767,763 2,040, , ,300 24, ,167,833 2,555, ,683 1,115-49,601 20, ,206,130 2,879, , ,865 5, ,427,818 3,097, , ,660 5, ,813,592 3,221, ,087 2,800-84,163 28, ,147,400 3,968,947 1,035,350 1,097-78,416 10, ,264,041 4,607,579 1,535,865 2, ,411 10, ,431,561 4,246, ,426 2, , , ,064,443 4,662, ,837 79, , , ,913,806 5,538, , ,034 5, ,324,048 6,903, ,285 6, ,779 11, ,398,489 6,923,958 1,051,958 7, , ,349,714 7,608,231 2,277,561 2, , ,281,050 8,498,611 2,222,121 1, , ,763,367 8,681,783 2,457,788 68, , ,668,181 8,766,303 1,161,437 99, , ,879,838 8,944,322 2,680, , , , ,293,000 10,797, , , , , ,045,200 11,216,500 2,119,400 1,073,700-1,570,300 1,065, ,422,000 11,595,700 1,450, ,000-1,276, ,000 주주:예산 총계 기준, 1994년, 1995년 지정재원 중 지방채를 제외한 지정재원을 포함한 금액 자료:서울시 예산 개요, 각년도. 제2장 서울시 재정과 공공투자사업 15

35 3. 서울시 특별회계 규모 추이 지난 20년간 서울시 특별회계 규모는 1991년 3조 2,762억원에서 2010년 5조 8,353억원으로 약 1.78배 증가하였음 년까지 서울시 특별회계 중 가장 많은 비중을 차지하고 있는 사업 인 도시철도건설사업비는 1994년에 2조 3,745억원으로 가장 많은 액수 가 편성되었으며, 특별회계액의 절반 이상이 투자되었음. -교통사업 특별회계 규모는 2009년까지 꾸준히 증가하다가 2010년 다소 감소하였음. 또한 예산액 규모면에서는 2010년 1조원을 넘어섰으며 2010년도 특별회계 중 가장 많은 비중을 보임. 도시개발 특별회계 규모 는 2001년 이후 급격히 증가하여 2010년 현재 교통사업 특별회계에 이 어 두 번째로 큰 비중을 차지함. <표 2-4> 서울시 특별회계 연도별 세입구성 추이 (단위:백만원) 회계별 특별회계 3,276,266 4,281,215 4,028,176 도시철도건설사업비 890,800 1,140,252 1,564,200 토지구역정리사업비 205, , ,415 하수도사업 131, , ,851 유료도로비 21,203 15,479 16,705 국민주택비 164, , ,815 주택재개발사업비 51,782 57,246 84,277 의료보호기금 32,684 39,080 42,450 주차장시설비 55,747 63,550 - 특정건축물정리비 2, 도시개발사업비 1,118,438 1,685, ,700 교통사업 ,875 교통방송사업비 6,398 7,500 7,700 주거환경개선사업 48,269 58,555 53,967 (공)병원사업 6,614 6,555 7,096 (공)수도사업 506, , ,500 (공)통합공과급 과징사업 33,495 40,963 56,625 주주:예산 총계 기준. 자료:서울시 예산 개요, 각년도. 16 서울시 공공투자사업관리 합리화 방안

36 제2장 서울시 재정과 공공투자사업 17

37 18 서울시 공공투자사업관리 합리화 방안

38 제2절 서울시 재정구조와 공공투자사업 1. 서울시 세입구조 1) 서울시 일반회계 세입구조 (1) 서울시 지방세수입 서울시의 연도별 지방세 징수 추이를 살펴보면, 1991년 약 2조원에서 2009년 약 11조원으로 규모면에서 약 5배가 증가하였음. 서울시 지방세의 주요 세목에 대한 징수 추이는 다음과 같음. -주민세는 1991년 3,500억원에서 2009년 2조 7,590억원으로 약 8배 증 가하였으며, 취득세는 1991년 3,750억원에서 2009년 1조5,110억원으로 약 4배 증가하였음. -자동차세는 1991년 2,620억원에서 2009년 5,690억원으로 약 2배 증가 하였고, 도시계획세는 1991년 1,170억원에서 2009년 8,210억원으로 약 7배 증가하였음. 또한 등록세는 1991년 5,870억원에서 2009년 1조 8,400억원으로 약 3배 증가하였으며, 2001년부터 부과된 지방교육세는 2001년 9,500억원에서 2009년 1조1,530억원으로 약 1.2배 증가하였음. <그림 2-3> 서울시 지방세 징수 추이 제2장 서울시 재정과 공공투자사업 19

39 20 서울시 공공투자사업관리 합리화 방안

40 제2장 서울시 재정과 공공투자사업 21

41 (2) 서울시 세외수입 서울시의 세외수입 현황은 <표 2-6>과 같음. 2010년 현재 서울시 세외수 입은 1조 4,499억원으로 서울시 전체 예산의 9.4%에 해당하며, 이는 1991 년의 22.6%보다 10% 정도 줄어든 것으로 서울시 시세 비중이 확대된 결 과로 판단됨. 세외수입 항목 중 경상적 세외수입과 임시적 세외수입의 비중은 1991년 각각 12.7%와 92.1%에서 2010년 각각 49.9%와 50.1%로 큰 폭의 변화를 보여주고 있음. -경상적 세외수입 중 사업수입은 1991년 318억원(4.0%)에서 2010년 4,691억원(64.9%)로 증가하였고, 현재는 경상적 세외수입 중 가장 많은 비중을 차지하고 있음. 이자수입은 1991년 41.4%에서 2010년 6.4%로 낮아졌으며, 같은 기간 사용료 수입은 18.9%에서 16.4%로 많은 변화를 보이지 않음. -임시적 세외수입에서는 잡수입이 1991년 13.6%에서 2010년에 63.5%로 증가하였으며, 임시적 세외수입의 대부분을 차지하고 있음. <그림 2-4> 서울시 세외수입 추이 22 서울시 공공투자사업관리 합리화 방안

42 제2장 서울시 재정과 공공투자사업 23

43 24 서울시 공공투자사업관리 합리화 방안

44 (3) 서울시 의존수입 서울시의 세입 대비 의존수입 추이를 살펴보면, 1991년 1.7%에서 2010년 9.1%로 대폭 확대되었음을 알 수 있음. -보조금은 1991년 의존재원 전체에 해당하는 항목이었으나 최근 다른 세입이 포함된 이후 비중이 감소했으며, 2007년부터 서울시 의존재원 에 포함된 부동산교부세는 2007년 29.0%에서 2008년 37.4%로 확대되 었음. <표 2-7> 서울시 의존 수입 현황 (단위:백만원) 연도 계 소계 지방 교부세 의존수입 부동산 교부세 보조금 지방 양여금 지방채 ,767,763 46, ,300-24, ,167,833 50,716 1,115-49,601-20, ,206,130 44, ,865-5, ,427,818 93,146¹) ,660-5, ,813, ,640¹) 2,800-84,163-28, ,147,400 79,513 1,097-78,416-10, ,264, ,197 2, ,411-10, ,431, ,534 2, , , ,064, ,052 79, , , ,913, , ,034-5, ,324, ,789 6, ,779-11, ,398, ,573 7, , ,349, ,922 2, , ,281, ,318 1, , ,763, ,796 68, , ,668, ,411 99, , ,879,838 1,254, , , , ,293,000 1,751, , , , ,045,200 2,644,000 1,073,700-1,570, ,422,000 1,396, ,000-1,276, 주주:예산 총계 기준, 1994년, 1995년 지정재원 중 지방채를 제외한 지정재원을 포함한 금액 자료:서울시 예산 개요, 각년도. 제2장 서울시 재정과 공공투자사업 25

45 -지방교부세는 IMF 시기인 1999년 13.8%로 큰 비중을 차지하였다가, 2006년의 13.4%를 정점으로 그 비중이 축소되고 있음. 2) 서울시 특별회계 세입구조 서울시 특별회계 세입은 자체수입과 공채 및 차입금, 의존수입으로 구성 되며 년 특별회계의 규모는 약 1.8배 증가한 것으로 나타남. -특별회계 중 자체수입의 비중은 2001년의 51.8%에서 2010년 43.1%로 축소되었고 특히 사업수입의 비중이 같은 기간 37.0%에서 27.9%로 줄 어들었음. 또한 공채 및 차입금의 규모는 2001년 24.0%에서 2010년 11.0%로 줄어들었는데 이는 차입금의 규모가 작아진 결과에 따른 것으 로 공채 규모는 2000년의 15.3%에서 2006년까지 확대되었다가 2010년 에는 9.1%로 줄어든 것으로 나타남. -특별회계 세입내역 중 의존수입의 비중은 2001년 24.2%에서 2006년 50.0%로 최대치를 기록한 후 2010년에는 45.9%로 다소 줄어들어 자체 수입 비중과 비슷한 수준을 나타내고 있음. <표 2-8> 서울시 특별회계 세입내역 현황 (단위:백만원) 구 분 특별회계 3,307,962 4,559,352 4,193,535 4,874,204 5,130,606 자체수입 1,713,480 1,944,585 2,001,445 2,102,163 2,201,438 사업수입 1,225,463 1,304,833 1,291,938 1,341,450 1,352,076 사업외수입 488, , , , ,363 공채및차입금 792,556 1,175, , , ,182 차입금 278,986 85,330 95,079 69,463 73,600 공채 504, , , , ,582 의존수입 801,926 1,439,234 1,534,845 1,822,578 2,326,986 일반회계지원금 559,306 1,112,099 1,190,358 1,432,466 1,786,111 타회계지원금 - 11,896 15,239 15,161 16,222 국고보조금 등 242, , , , ,654 자료:서울시 예산 개요, 각년도. 26 서울시 공공투자사업관리 합리화 방안

46 <표 계속> 서울시 특별회계 세입내역 현황 (단위:백만원) 구 분 특별회계 5,317,225 6,190,221 6,484,687 7,108,612 5,835,300 자체수입 2,090,666 2,674,231 2,813,637 2,900,405 2,516,523 사업수입 1,446,799 1,498,197 1,548,803 1,693,977 1,625,968 사업외수입 643,867 1,176,034 1,264,834 1,206, ,555 공채및차입금 564, , , , ,183 차입금 - 318, ,700 44, ,883 공채 564, , , , ,300 의존수입 2,660,043 2,624,285 2,714,650 3,271,025 2,678,594 일반회계지원금 1,958,998 1,706,919 1,889,306 2,534,527 2,162,202 타회계지원금 19, ,520 32,054 20,558 19,670 국고보조금 등 683, , , , ,722 자료:서울시 예산 개요, 각년도. 2. 서울시 세출구조와 공공투자사업 규모 서울시 예산의 부문별 재원배분 현황을 살펴보면 사회복지 부문 예산의 증가세가 가장 높고, 타기관지원과 도시안전관리 부문의 재원배분 상황도 1991년 이래로 많은 예산액과 비율을 차지하고 있음을 알 수 있음. 부문별로 세부적으로 살펴보면 다음과 같음. -사회복지 부문은 1991년에 4.3%에 불과했으나 2010년에는 24.6%로 비 중이 늘어나 타기관지원 부문을 제외하고는 가장 많은 재원이 배분되 는 것으로 나타났음. 특히 타기관지원 부문은 1991년 11.9%에서 2010 년 32.5%로 비중이 증가하여 현재 재원 배분에서 가장 많은 비중을 차 지하고 있는 것으로 파악되었음. -도로교통 부문은 1991년 32.5%로 가장 많은 비중을 차지하였으나 2010 년에는 11.1%로 비중이 대폭 축소된 모습을 보였으며, 주택 및 도시관 리 부문은 1991년 24.5%에서 2010년 5.8%로 18.7%의 비중 감소를 보 제2장 서울시 재정과 공공투자사업 27

47 여주고 있음. -환경보전 부문은 1991년 15.3%에서 2010년 13.0%로 비중의 변화가 크 게 없는 부문으로 지방자치 실시 초기인 1996년, 1997년, 1998년에 비 중이 상승하는 모습을 보인 것을 제외하고는 꾸준한 모습을 보이고 있 음. 도시안전관리 부문은 같은 기간 2.6%에서 3.0%로 다소 성장함. -문화체육진흥 부문은 1991년 5.7%에서 2010년 3.0%로 약 2.7%의 비중 이 축소된 부문이고, 산업경제 부문과 일반행정 부문은 같은 기간 각각 2배 정도의 비중 증가를 보여주고 있으며, 일반예비비 부문은 큰 변화 없이 유지되고 있음. <표 2-9> 서울시 부문별 재원의 비율 추이 (단위:%) 사회 복지 주택및 도시 관리 도시 안전 관리 환경 보전 도로 교통 산업 경제 문화 체육 진흥 일반 행정 타기관 지원 일반 예비비 자료:서울시 예산 개요, 각년도. 28 서울시 공공투자사업관리 합리화 방안

48 제2장 서울시 재정과 공공투자사업 29

49 30 서울시 공공투자사업관리 합리화 방안

50 최근 서울시의 전체 예산 중 복지 부문의 비중이 급격히 증가하고 있으며 SOC사업에 해당하는 도로교통, 주택 및 도시 관리 부문의 비중이 감소하 고 있는 추세이나 SOC사업 관련 예산은 여전히 서울시 예산의 큰 비중을 차지함. 공공투자는 주로 SOC(Social Overhead Capital)사업을 중심으로 이루어지 므로, 서울시 예산 중 SOC 부문의 예산 규모 및 추이를 자세히 살펴볼 필 요가 있음. -국토해양부의 예산편성 분류에서는 SOC사업을 도로, 철도, 도시철도, 해운ㆍ항만, 항공공항, 물류 등 기타 부문을 포함하는 교통 및 물류 와 수자원, 지역 및 도시, 산업단지 부문을 포함하는 국토 및 지역개발 의 두 분야로 구분하여 정의하고 있음. 따라서 서울시의 경우 기능별 예산 항목 중 수송 및 교통, 국토 및 지역개발 분야가 SOC사업 예산에 해 당한다고 볼 수 있음. -서울시의 2010년 총예산은 약 21조원이며 그중 SOC 부문의 예산은 약 6조원으로 총예산의 27.8%를 차지하고 있음. 또한 최근 3년간의 총예 산 대비 SOC 예산 비중을 살펴보면, 2008년 29.5%, 2009년 30.0%로 매년 총예산의 30% 정도가 SOC 예산으로 편성되고 있음을 알 수 있음. 따라서 서울시의 건전한 재정운용을 위하여 SOC사업의 계획 및 추진, 준 공후 유지 등 전 과정에 걸친 합리적인 관리가 요구됨. <표 2-11> 최근 3년간 서울시의 SOC부문 예산 현황 (단위:십억, %) 구분 평균 SOC예산 5,733 6,306 5,901 5,980 총예산 19,434 21,037 21,257 20,576 SOC예산비율 자료:서울시 세입세출총괄표, 각년도. 제2장 서울시 재정과 공공투자사업 31

51 32 서울시 공공투자사업관리 합리화 방안 <그림 2-5> 최근 3년간 서울시의 SOC부문 예산 현황

52 제 3 장 제3장 서울시 투자심사제도의 개선방안 서 울 시 투 자 심 사 제 도 의 개 선 방 안 제1절 투자심사제도의 개요 제2절 서울시 투자심사제도의 운영현황 분석 제3절 서울시 투자심사제도 운영상의 문제점 및 개선방안

53 제3장 서울시 투자심사제도의 개선방안 제1절 투자심사제도의 개요 1. 제도도입의 배경 및 목적 지방재정 투ㆍ융자심사제도는 지방예산의 계획적ㆍ효율적 운영과 각종 투자사업에 대한 무분별한 중복투자 방지를 위하여 1992년에 도입된 제 도로서 주요투자사업 및 행사성 사업에 대하여 예산편성 전에 사업의 타 당성ㆍ효율성 등을 심사하는 역할을 함. 중기재정계획 수립 투ㆍ융자심사 국고보조금 등 재정지원 예 산 편 성 투자사업 추진 사후관리 행정안전부는 지방재정 투ㆍ융자심사제도의 목적을 국가계획과 지방계획 이 연계된 건전하고 생산적인 지방재정 운영, 한정된 지방재원을 효율적 ㆍ계획적으로 운영, 지방자치단체 주요투자사업의 타당성을 사전 검증, 중기지방재정계획과 연계된 계획재정운영으로 정의하고 있음. 제3장 서울시 투자심사제도의 개선방안 35

54 2. 투자심사제도의 연혁 투자심사제도는 1981년에 처음 실시되었으나 예산요구서 수준의 자료를 내부공무원들이 심사하는 수준에 그쳤음. 이후 1992년 대통령령에, 1994 년 지방재정법에 최초로 투자심사 근거를 마련하였으며 1998년에는 서 울특별시투자사업심사에관한규칙 을 제정하는 등 투자심사 관련 업무체 계를 정립하였음. 투자심사제도는 1981년 최초 실시 이후 약 30년간의 운영 과정을 거치면 서 개정, 보완되었음. 정부는 <표 3-1>에서 보는 바와 같이 총사업비 개념 확대, 재심사제 도입, 투자심의위원회의 위원수 확대, 사후평가 도입, 매 뉴얼 개발 등 합리적이고 체계화된 투자심사의 제도적 토대를 마련하고자 꾸준한 노력을 기울이고 있음. <표 3-1> 투자심사 연혁 연도 내 용 1981년 (투자관리 담당관) 1992년 1994년 1995년 예산요구서 수준의 자료를 내부공무원들이 심사 심사위원:공무원(기획관리실 실 국 과장 등) 의뢰서 구성:사업개요(위치, 기간, 규모), 사업비(기투자, 익년, 향후) 심사결과, 의견 대통령령에 최초로 투자심사 근거 마련 지방재정법시행령(1964년 제정) 투자심사 관련 조항 (제30조 제2항) 신설< > 지방재정투 융자사업심사규칙 제정< > 지방재정법에 최초로 투자심사 근거 마련 지방재정법(1963년 제정) 투자심사 관련 조항 (제30조 제3항) 신설< > 지방재정법시행령에 심사대상, 타당성조사, 상위기관 심사 근거 마련 지방재정법시행령 제30조 개정 및 신설< > 심사대상사업 - 자체심사 자치구:10억원 이상으로 자체재원 신규사업, 10~30억원의 시 국가조보금사업 서울시:30억원 이상으로 자체재원 신규사업, 30~200억원의 국가보조금사업 - 의뢰심사 서울시:30억원 이상 자치구 시보조금사업, 30~200억원의 자치구 국가보조금사업 행자부:시나 자치구의 200억 이상 국가보조금사업 36 서울시 공공투자사업관리 합리화 방안

55 <표 계속> 투자심사 연혁 연도 내 용 1996년 (예산2 담당관) 지방재정투 융자사업심사규칙 1차개정< > 심사기준, 투자심사위원회, 심사대상 등 규정 1998년 (심사평가 담당관) 1999년 2001년 서울시심사규칙 제정 등 업무체계 정립 지방재정법시행령 제30조의2, 제30조의3 신설< >:위원회 최초 명시 서울특별시투자사업심사에관한규칙 제정< , 규칙 제2892호> 심사기준, 심사대상, 실시시기 및 방법, 투자심사위원회 설치 심사실태 - 심사위원:외부위원 위촉근거 마련(외부위원 실제 최초위촉은 1999년) - 의뢰서 구성:분석자료 구체화 다양화 - 심사결과:적정, 조건부추진, 재검토, 부적정 총사업비 개념 확대, 재심사제 도입 등 지방재정투 융자사업심사규칙( 제정) 2차개정< > -자치구에서 서울시에 의뢰대상 사업비를 30억원에서 50억원으로 상향 (제3조) - 총사업비 개념 확대(제3조):용역비 등 각종 부대적 경비 포함 - 심사 이행시기 구체화(제4조):실시설계 용역 전 - 심사시기(제4조):3.31 결과보고서 제출 상반기 4.30, 하반기 9.30 완료 - 심사결과 구분기준 명시(제5조):적정, 조건부추진, 재검토, 부적정 - 재심사제 도입(제6조) 행자부 예규(제37호)에 의한 주요변동사항<1999ㆍ12ㆍ29> - 심사제외:시행령상(재해복구, 행자부령 규정), 행자부장관이 정한 사업 - 주민참여 확대:투자심사위원 중 공무원은 시 도 일반시 1/3, 군 1/2 이내로 제한 - 투자실무위원회 구성:관련공무원으로 구성(가용재원 판단, 실무심사조서 작성) 위원수 확대, 자치구의뢰 대상 환원, 사후평가 도입, 행사성사업 등 명확화 지방재정법시행령 제30조의 3 개정<2001ㆍ9ㆍ15> - 지방투자심사위원회 위원수 9인 15인 지방재정투 융자사업심사규칙 3차 개정<2001ㆍ4ㆍ6> - 시 군 구의 시 도 의뢰심사 사업비 환원(제3조):종전대로 30억원 이상 - 심사 이행시기 명확화(제4조):기본계획 수립 후 실시설계 용역 전 - 수시심사 명시(제4조) - 심사결과 보고기한 조정(제5조):완료 후 14일 이내 - 재심사대상 확대(제6조) - 사후평가제 도입(제9조의2) 행자부예규(제74호)에 의한 주요변동사항<2001ㆍ3ㆍ26> - 중앙심사대상 명시 - 심사제외:소방장비 119구급장비 소방헬기 구입, 공유재산 대체재산 취득, 전액 민 자 외자, 국비 사업 포함 - 투자사업 단위구분 - 재원이 다양한 사업의 심사기준 - 투 융자심사관리카드 전산입력 제3장 서울시 투자심사제도의 개선방안 37

56 <표 계속> 투자심사 연혁 연도 내 용 2002년 2003년 2004년 2005년 (재정분석 담당관) 2006년 2008년 (재정 담당관) 2009년 시행령에 심사대상 구체명시, 예규로 2단계심사, 매뉴얼 개발 등 규정 지방재정법시행령 제30조 제2항 개정<2002ㆍ11ㆍ29> - 시 도의 심사대상:10억 이상 행사성사업, 외국차관도입사업, 해외투자사업, 2 이상의 시 도 관련사업 행자부 예규(제91호)에 의한 주요변동사항<2002.3> - 지방재정페널티제 본격화 - 투자심사위원의 전문성 강화:지방의원, 투자사업과 무관한 공무원 배제 - 민자투자자의 능력판단 - 2단계 심사제도 도입 - 매뉴얼 개발을 통한 심사기법 향상 - 기존사업 D/B화 추진 신규사업의 범위 명확화 행자부예규에 의한 주요변동사항<2003ㆍ2ㆍ26> - 신규사업의 범위:기능이 상호 연계된 시설물 전체에 대해 1건으로 기본계획 수립 및 기본설계가 이루어지는 사업 분야별 매뉴얼 작성으로 분석수준 심화(시정개발연구원 용역) 행자부예규에 의한 주요변동사항<2004ㆍ2ㆍ27> - 재심사 대상 범위 명확화 서울시 분야별 매뉴얼 작성 추진 지방재정법, 시행령 전문개정 지방재정법 전문개정<2005,8,4> - 투자심사조항 독립(제30조3항 제37조) 지방재정법시행령 전문개정<2005,12,31> - 제41조(심사대상) :시 군 자치구의 공연 축제 등 행사성사업 심사대상 확대(5억원 이상) 500억원 이상 사업은 심사 전 타당성조사 의무화 건축관련 투자사업 전문기관 타당성조사 대상 한도 상향(건축비 100억원 이상) - 제43조(중앙위원회), 제44조(지방위원회):조문 이동 자치구 5~10억원 행사성사업비는 시 도심사 지방재정투 융자사업심사규칙 4차개정< > - 행사성사업비별 심사기관 구분(제3조) - 정기심사 시기조정(제4조):상반기 4.30, 하반기 10.31까지 완료 행자부예규에 의한 주요변동사항<2006ㆍ3ㆍ15> - 심사대상 일반투자사업 범위 명확화:부동산 동산 등이 미수반되는 개 보수, 교체 는 심사대상 아님 자치단체의 재정규모 확대로 자체심사 금액기준 등 상향조정 지방재정투 융자사업심사규칙 일부개정< > - 국 시비의 지원 자치구사업의 50억원 이상 300억원 미만 시 의뢰심사, 300억원 이상 중앙의뢰심사 - 행사성사업비별 심사기관 구분(제3조) - 투자심사 재외 대상사업 규정 명문화(제3조제2항제2호 조항 신설) 실장방침으로 분야별 사전심사소위원회 제도 도입 지방자치단체의 청사 및 의회청사의 신축사업 투자심사 조항 신설 자료:서울특별시, 투자심사 업무현황, 서울시 공공투자사업관리 합리화 방안

57 3. 법적 근거 서울시의 투ㆍ융자심사제도와 관련된 법규로는 지방재정법 및 시행령, 행 정안전부의 지방재정투ㆍ융자사업심사규칙, 서울특별시투자사업심사에관 한규칙 등이 있음. 행정안전부와 서울시는 투ㆍ융자심사와 관련하여 지방 재정투ㆍ융자사업심사매뉴얼과 투자심사분석지침을 작성하여 매년 사업 부서에 시달하고 있음. 그중 지방재정법 및 시행령과 서울시의 투자심사 에 대해 규정하고 있는 서울특별시투자사업심사에관한규칙, 서울시투자 심사분석지침을 살펴보고자 함. 1) 지방재정법 및 시행령 (1) 지방재정법 제36조 3항:지방자치단체의 장이 예산을 편성하는 때에는 제33조의 규 정에 의한 중기지방재정계획과 제37조의 규정에 의한 재정투ㆍ융자사업 에 대한 심사결과를 기초로 하여야 한다. 제37조:지방자치단체의 장은 재정투ㆍ융자사업에 관한 예산을 편성하고 자 하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 그 사업의 필요성 및 사업계획의 타당성 등에 대한 심사를 하여야 한다. (2) 지방재정법시행령 제41조 1항:지방자치단체의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 투ㆍ융자사업에 대하여는 법 제37조의 규정에 의한 심사(이하 투자심사 라 한다)를 하여야 한다. 다만, 재해복구 등 원상복구를 목적으로 하는 사 업과 행정안전부령으로 정하는 사업은 그러하지 아니하다. 1. 시ㆍ도:다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사업 가. 총사업비 40억원 이상의 신규 투ㆍ융자사업 제3장 서울시 투자심사제도의 개선방안 39

58 나. 총사업비 10억원 이상의 신규 투ㆍ융자사업으로서 공연ㆍ축제 등 행사성사업, 외국차관도입사업 또는 해외투자사업과 다른 시ㆍ도와 공동으로 투ㆍ융자하는 사업 2. 시ㆍ군 및 자치구:다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사업 가. 총사업비 20억원 이상의 신규 투ㆍ융자사업 나. 총사업비 5억원 이상의 신규 투ㆍ융자사업으로서 공연ㆍ축제 등 행 사성사업, 외국차관도입사업 또는 해외투자사업과 다른 시ㆍ군 및 자치구와 공동으로 투ㆍ융자하는 사업 제41조 2항:지방자치단체의 장은 신규 투ㆍ융자사업으로서 그 소요사 업비가 500억원을 넘는 경우에는 제1항의 규정에 의하여 투자심사를 하 기 전에 지방행정 또는 재정분야 등의 전문기관에 타당성조사를 의뢰하여 야 한다. 이 경우 건축비(소요사업비 중 토지매입비와 설계용역비 등 각종 부대경비를 제외한 것을 말한다)가 100억원 이상인 청사ㆍ시민회관ㆍ구 민회관 등 공용 또는 공공용건물의 건축사업인 경우에는 행정안전부장관 이 정하여 고시하는 전문기관에 타당성조사를 의뢰하여야 한다. 제41조 4항:행정안전부장관 및 시ㆍ도지사는 지방자치단체의 투자심사 능력의 향상을 위하여 교육 등 필요한 조치를 하여야 하며, 행정안전부령 이 정하는 규모 이상의 투ㆍ융자사업에 대하여는 지방자치단체의 장의 의 뢰에 의하여 행정안전부장관 또는 시ㆍ도지사가 투자심사를 하고 그 의견 을 제시할 수 있다. 제41조 5항:지방자치단체의 장은 제2항의 규정에 의한 타당성조사를 한 투ㆍ융자사업에 대하여 제4항의 규정에 의하여 투자심사를 의뢰하고 자 하는 때에는 제2항의 규정에 의하여 실시한 타당성조사의 결과 및 이 의 반영여부와 반영하지 아니한 경우 그 이유를 적시한 서류를 함께 제출 하여야 한다. 40 서울시 공공투자사업관리 합리화 방안

59 2) 서울특별시 투자사업 심사에 관한 규칙 서울특별시 투자사업 심사에 관한 규칙 은 투자심사의 목적, 기준 및 대 상, 심사의 실시, 투자심사위원회 등에 대한 사항을 규정하고 있으며, 그 내용은 다음과 같음. (1) 투자심사의 목적 서울특별시 투자사업 심사에 관한 규칙은 지방재정법 제37조, 같은 법 시행령 제41조 및 지방재정투ㆍ융자사업심사규칙 에 따라 서울특별시 및 자치구의 주요 투자사업에 대하여 예산을 편성하고자 하는 경우, 그 사업의 타당성, 필요성 등을 사전심사하는데 필요한 사항을 규정함으로써 재원을 효율적으로 배분하고 투자효과를 극대화하는데 그 목적이 있음. (2) 투자심사의 기준 투자사업에 대한 심사기준은 다음과 같음. -투자사업의 필요성 및 타당성 -서울시 주요시책 및 중장기계획 등과의 부합성 -투자사업의 규모 -경제성 및 효과성 -재원조달능력 및 원리금 상환능력 등 (3) 투자심사의 대상 서울특별시 투자사업 심사에 관한 규칙 제3조~제5조에서는 심사대상, 재 심사 대상, 중앙심사 의뢰대상 사업을 다음과 같이 규정하고 있음. -심사 대상사업은 총사업비 30억원 이상의 신규 투자사업, 시에서 보조 금을 지원하는 자치구 사업으로서 총사업비 50억원 이상의 신규투자사 업, 2개 이상 자치구와 관련되는 총사업비 10억원 이상의 신규투자사 제3장 서울시 투자심사제도의 개선방안 41

60 업, 시 자치구의 총사업비 10억원 이상 30억원 미만의 공연 축제 등 행사성 사업, 사업비 전액을 자체재원으로 부담하여 시행하는 자치구의 본청 및 의회 청사의 신축사업, 그밖에 시장이 투자심사가 필요하다고 인정하는 사업으로 규정하고 있음. -또한 심사 후 사업비가 50퍼센트 이상 늘어난 사업, 심사 후 사업비가 50퍼센트 미만 늘어난 사업 중 자치구에서 의뢰한 심사사업(시의뢰심 사 사업) 중 1심사 후 사업비가 50억원 이상 늘어난 사업 2시 자체 심사사업 중 심사 후 사업비가 30억원 이상 늘어난 사업 3중앙의뢰심 사 사업 중 심사 후 사업비가 300억원 이상 늘어난 사업, 심사 후 3년 이상 사업추진이 지연되거나 보류된 사업을 재심사 대상으로 규정하고 있음. -그밖에 총사업비 300억원 이상의 신규투자사업 중 국고보조금 등이 지 원되는 사업과 2개 이상의 시 도와 관련되는 총사업비 10억원 이상의 신규투자사업, 외국의 자본이 도입되는 총사업비 10억원 이상의 신규투 자사업, 시 또는 자치구의 총사업비 30억원 이상의 공연 축제 등 행사 성 사업, 사업비 전액을 자체재원으로 부담하여 시행하는 시 본청 및 의회 청사의 신축사업, 그 밖의 행정안전부장관이 국가경제 및 사회정 책상 필요하다고 인정하여 지정하는 사업에 대하여는 행정안전부장관 에게 중앙심사를 의뢰하여야 함. (4) 투자심사의 실시 심사 시기에 관한 규정은 다음과 같음. -투자심사는 다음 회계연도부터 시행하는 사업을 대상으로 하되, 해당 사업의 기본계획을 수립한 후부터 실시설계 용역을 의뢰하기 전에 하 여야 하며, 다만 긴급히 시책사업을 추진하거나 연도 중에 사업을 시행 하여야 할 특별한 사유가 있는 때에는 해당 회계연도 사업에 대하여 이 42 서울시 공공투자사업관리 합리화 방안

61 를 실시할 수 있음. 투자심사는 매년 상반기와 하반기로 나누어 실시하 되, 상반기 심사는 4월 30일까지, 하반기 심사는 10월 31일까지 완료하 여야 하며, 시장이 특히 필요하다고 인정하는 경우에는 수시심사를 실 시하여 투자심사의뢰서 제출일부터 40일 이내에 완료하여야 함. 심사 주체 및 방법은 다음과 같음. -시장은 심사를 요청받은 투자사업에 대하여 투자심사위원회의 심의를 거쳐 적정, 조건부추진, 재검토, 부적정 중 어느 하나에서 정하는 바와 같이 심사를 실시하여야 하며, 다만 해당 사업의 추진시기ㆍ규모 및 재 원조달계획 등에 있어 사업의 타당성을 결한 것이 명백하거나 사업계 획의 미비 또는 업무의 성질상 심사가 불가능하다고 판단되는 때에는 해당 사업에 대한 투자심사를 실시하지 아니하고 이를 반려할 수 있음. -시장은 심사완료기한까지 해당 심사를 요청한 실ㆍ국ㆍ본부장에게 그 심사결과를 통보하여야 하며, 각 실ㆍ국ㆍ본부장은 심사결과 타당성이 인정된 사업에 대하여 예산편성을 요구할 수 있음. 또한 시장은 가용재 원의 범위 안에서 해당 사업에 필요한 예산을 반영하여야 하며, 자치구 청장은 투자심사결과 시장이 제시한 의견이 자치구 예산편성에 반영되 도록 노력하여야 함. (5) 투자심사위원회 투자심사위원회의 구성 및 역할은 다음과 같음. -서울특별시투자심사위원회는 위원장과 부위원장을 포함한 15명의 위원 으로 구성되며, 위원회의 역할은 심사를 요청받은 사업에 대하여 정해 진 기준에 적합한지의 여부와 그밖에 시장이 부의하는 사항을 심의하 고, 시장의 자문에 응하는 것임. 위원의 자격은 다음과 같음. -위원은 예산담당관, 행정과장, 기술심사담당관, 투자심사에 관하여 전 제3장 서울시 투자심사제도의 개선방안 43

62 문적 식견과 경험이 풍부한 자 중에서 시장이 지명 또는 위촉하는 자로 하며, 공무원인 위원의 임기는 해당 직에 재임하는 기간으로 하고 위촉 위원의 임기는 2년으로 함. 3) 서울시 투ㆍ융자사업 심사지침 서울시는 서울특별시 투자사업 심사에 관한 규칙 이외에 투자심사 실무 부서에서 작성하는 투ㆍ융자사업 심사지침 을 매년 각 사업부서에 시달 하고 있음. 투ㆍ융자사업 심사지침 은 투자심사 대상사업, 심사기준, 심 사절차 등을 규정하고 있으며, 그 내용은 다음과 같음. (1) 대상사업 투ㆍ융자심사 대상사업은 1세출예산 구조상 세부사업의 사업예산에 해 당되는 사업비성 사업(일반투자사업)과 2행사성 경비사업 1) 으로서 다음 회계연도부터 시행하고자 하는 모든 신규투자단위 사업임. 신규투자사업 이란 시설물(구조물)의 기능이 상호 연결되거나 또는 연계성이 있는 1건 의 사업을 말함. 투 융자심사결과 적정 또는 조건부로 결정되었으나 사업비 증가 등의 사 유로 재심사를 받아야 하는 재심사 대상사업은 다음과 같음. 1 투자심사 후 다음연도부터 기산하여 3년간 사업시행이 이루어지지 않 은 사업 2 투자심사 후 당초심사금액 대비 사업비가 50% 이상 늘어난 사업 3 투자심사 후 사업비가 50% 미만 늘어난 사업이라 하더라도 다음 각 호의 경우에 해당하는 사업 가. 자치구 심사:당초 자치구에서 심사한 사업으로서 사업비 증가분 1) 시설물ㆍ구조물 등을 임시적ㆍ일회성으로 설치ㆍ구축하는 경비와 각종 행사개최를 위하여 지출되는 경상경비를 포함 44 서울시 공공투자사업관리 합리화 방안

63 이 10억원 이상인 사업을 대상으로 하되, 총사업비가 50억원을 초 과하면 시에 심사 의뢰(의존재원이 증가된 경우에 한함) 나. 서울시 심사:당초 서울시에서 심사한 시사업으로서 사업비 증가 분이 30억원 이상인 사업을 대상으로 하되 총사업비가 300억원을 초과하면 중앙정부에 심사 의뢰(의존재원이 증가된 경우에 한함) 다. 행정안전부 심사:당초 행정안정부에서 심사한 사업으로서 사업 비가 300억원 이상 늘어난 사업 4 당초 전액자체재원으로 심사 후 국비, 민자, 기타(지방채,기금, 시 도 비 등) 재원으로 재원조달계획을 변경한 사업 5 당초 지방채 발행계획이 없었으나,지방채를 발행하고자 하는 사업 6 당초 투 융자심사 의뢰서에 명시된 위치와 달리 시공 또는 개최되는 사업 심사제외 대상사업은 신규투자사업이 아닌 사업과 다음 각 항에 해당하는 사업임. 1 소방장비, 119구급장비 및 소방용헬기 구입 2 공유재산 및 물품 관리법 에 따른 공유재산의 대체 취득 3 전액 민간자본 또는 외자를 유치하여 시행하는 사업(BTL 등) 4 전액 국가재원을 지원받아 시행하는 사업 5 그 밖의 법령에 따라 부처 간 협의를 거친 사업이나 의무적으로 시행 하는 사업으로서 행정안전부장관과 협의를 거친 사업. 6 관련 법령에 따라 추진하는 다음에 해당하는 사업(제3조제2항제2호가 목 관련) 제3장 서울시 투자심사제도의 개선방안 45

64 <표 3-2> 행정안전부장관이 정한 심사제외 대상사업 사 업 명 관계법률 및 소관부처 1. 경지정리사업 2. 농어촌생활환경정비사업 3. 배수개선사업 4. 대구획정리경지 재정리사업 5. 농어촌생활용수개발 6. 밭기반정리사업 7. 국가지방관리 방조제 개보수 8. 지적재조사 사업 9. 개발촉진지구개발, 특정지역개발 10. 국도대체우회도로 11. 국가지원 지방도 정비 12. 철도건널목 개량사업 13. 광역상수도사업 14. 어촌종합개발사업 15. 민간투자사업 16. 국가공단지정에 따른 사업 17. 외국인투자촉진법 에 따른 심의사업 18. 재해위험지역 및 하천정비 19. 문화재 개보수사업 20. 지방공기업법 에 따른 지방공사ㆍ 공단의 설립사업 21. 수도권 대기환경개선사업 22. 신활력사업 23. 살기좋은 지역만들기 국가지정 시범지역 사업 자료:서울특별시, 서울시 투ㆍ융자사업 심사지침, 농어촌정비법 (농림수산식품부) 농어촌정비법 (농림수산식품부) 농어촌정비법 (농림수산식품부) 농어촌정비법 (농림수산식품부) 농어촌정비법 (농림수산식품부) 농어촌정비법 (농림수산식품부) 농어촌정비법 (농림수산식품부) 지적법 (국토해양부) 지역균형개발 및 지방중소기업육성에 관한 법률 (국토해양부) 도로법 (국토해양부) 도로법 (국토해양부) 건널목개량촉진법 (국토해양부) 수도법 (국토해양부, 환경부) 어촌종합개발사업 (국토해양부) 사회기반시설에 대한 민간투자법 (기획재정부) 산업입지 및 개발에 관한 법률 (국토해양부) 외국인투자촉진법 (지식경제부) 자연재해대책법 (행정안전부) 하천법 (국토해양부) 문화재보호법 (문화체육관광부) 지방공기업법 (행정안전부) 수도권 대기환경개선에 관한 특별법 (환경부) 국가균형발전 특별법 (지식경제부) 국가균형발전 특별법 시행령 (지식경제부) (2) 심사의 종류 심사의 종류는 심사기관별로 자체심사와 의뢰심사, 단계별로 1단계 심사 와 2단계 심사, 심사시기별로 최초심사와 재심사, 재상정심사로 나뉨. 46 서울시 공공투자사업관리 합리화 방안

65 <표 3-3> 투자심사의 종류 구분 종류 내 용 심 사 기 관 별 자체 심사 의뢰 심사 <자치구> - 총사업비 20억원 이상 50억원 미만 신규 투 융자사업 - 총사업비 20억원 이상으로서 전액 자체재원(자치구비, 단, 지방채 제외)으로 추진하는 신규 투 융자사업 - 총사업비 5억원 이상 10억원 미만의 공연 축제 등 행사성 사업 <서울시> - 총사업비 40억원 이상 300억원 미만 신규투 융자사업 - 총사업비 40억원 이상으로서 자체재원(시비, 단, 지방채 제외)으로 추진하는 신규 투 융자 사업 - 총사업비 10억원 이상 30억원 미만의 공연 축제 등 행사성 사업 단, 구 본청사 및 의회 청사는 시 심사를, 시 본청사 및 의회 청사는 중앙심사를 의뢰하여야 함 <서울시 심사 (자치구 서울시)> - 총사업비 50억원 이상 300억원 미만 자치구 신규 투 융자사업(단, 구 본청 및 의회 청사를 제외한 전액 자체재원 추진사업은 자체심사) - 2개 이상 자치구와 관련되는 총사업비 10억원 이상의 신규 투 융자사업 - 자치구의 총사업비 10억원 이상 30억원 미만의 공연 축제 등 행사성 사업 <중앙심사(자치구, 서울시 행정안전부)> - 시 또는 자치구의 총사업비 300억원 이상 신규투 융자사업(단, 자치구 또는 시 전액 자체재원 으로 추진하는 사업은 제외) - 2개 이상 시 도와 관련되는 총사업비 10억원 이상의 신규 투 융자사업 - 외채발행, 차관 등 외국 자본이 도입되는 총사업비 10억원 이상 신규 투 융자사업 -시 또는 자치구의 총사업비 30억원 이상의 공연 축제 등 행사성사업 - 전액 자체재원으로 부담하여 시행하는 시 본청 및 의회 청사 - 총사업비 10억원 이상을 외국에 투자하는 모든 사업 단 계 별 심 사 시 기 별 1단계 심사 2단계 심사 최초 심사 재심사 재상정 심사 - 기본계획 수립 이후 실시설계 이전에 실시하는 심사 대상사업:2단계 심사대상사업을 제외한 심사 - 총사업비 1,000억원 이상의 신규투자사업으로서 1단계 심사 및 실시설계 이후 계획변동 등의 사유로 계약체결 이전에 한번 더 심사 - 신규투자사업에 대하여 처음으로 실시하는 심사 기본계획 수립 후 실시설계 이전 - 최초 투 융자심사결과 적정 또는 조건부로 결정되었으나 사업비 증가 등의 사유로 다시 심사 실시설계 후 계약체결 이전, 사업계획이 변경된 경우 변경부분 시공 전 - 최초심사 및 재심사결과 재검토 등으로 결정된 후 다시 투자심사 의뢰된 사업을 대상으로 하는 심사 자료:서울특별시, 서울시 투ㆍ융자사업 심사지침, 제3장 서울시 투자심사제도의 개선방안 47

66 (3) 심사기준 사업의 필요성 및 시급성 -사업에 대한 시민수요 -현재 공공서비스(시설물) 현황 -사업의 필요성 및 시급성 분석 -자체 분석 결과 등 사업추진의 적법성 및 관련계획과의 연계성 -사업추진 근거법규, 사업추진 방침 등 사업추진의 적법성 -관련계획과의 연계성 사업규모 및 사업비의 적정성 -동종 공공시설과의 비교 등 수요대비 사업규모의 적정성 -총비용 및 단위당 단가비교 등 사업비의 적정성 재무적 경제적 수익성 -사업시행으로 인하여 자치단체에 미치는 재무적 영향 -사업시행결과 지역에 미치는 경제적 영향 지역 간 균형 및 입지타당성 -사업수혜계층 및 수혜지역 등 지역 간 균형 분석 -주민의 접근성 여부 등 시설입지의 타당성 사업추진 제약요인 및 재원조달 가능성 -사업추진에 대한 지역주민의 민원해소 등 정치적 가능성 -사업추진을 위한 법적 행정적 가능성 -지방채 발행요건 해당여부 및 원리금 상환능력 -기타 사업 추진 제약요인 종합적인 평가 분석 -위 기초분석결과를 기초로 하여 종합평가결과 분석 -기타 국내외 경기동향 및 국제수지 전망 등 48 서울시 공공투자사업관리 합리화 방안

67 (4) 심사절차 현행 서울시 공공투자사업 투자심사의 절차는 다음과 같음. 6투자심사 요구 자료:서울특별시, 2010년도 지방재정 투ㆍ융자심사분석지침. <그림 3-1> 투자심사 업무흐름도 단위사업별 계획의 수립 -사업 주무과 또는 사업소 및 각 자치구는 주사업과 부대사업으로 구분 하여 사업계획을 구체적으로 작성하여야 하며, 사업추진계획은 입안부 터 준공까지 추진단계별로 구분하여 작성하여야 함. 제3장 서울시 투자심사제도의 개선방안 49

68 - 지방재정법시행령 규정에 따라 총사업비 500억원 이상 사업에 대해서 는 지방행정 또는 재정분야 등의 전문기관에 타당성 조사 실시 후 투ㆍ 융자심사를 의뢰하여야 함. 기초심사자료 작성 및 제출 -사업주무국(과)은 기초심사자료를 작성하는 과정에서 중기 지방재정계 획에 반영여부 확인ㆍ조치, 사업계획서의 기재사항의 누락 또는 정확여 부 확인ㆍ보완, 사업규모의 적정성, 사업시행의 타당성 등을 중점 검토 후 자체 투자 방침을 정하여 투자우선순위를 부여함. -사업주무과 또는 소관사업소는 심사에 필요한 서류를 심사부서에 제출 하고, 심사부서에서는 제출서류가 누락되었거나 제출내용이 부실하여 정상적인 심사가 곤란한 경우 심사의뢰서류를 반려조치할 수 있음. 사전실무심사 -재정담당관은 기초심사 자료작성결과를 토대로 투자심사위원회 심사에 앞서 재원조달능력과 사업타당성 등의 심사기준항목에 대한 사전실무 심사를 실시함. 이때 재정담당관, 투자심사팀장, 예산담당관 사업담당 팀장 및 기술심사담당관 담당팀장, 행정과 행정협력팀장으로 구성된 실 무투자심사위원회가 본 위원회 상정여부를 결정함. -사전실무심사에서 사업타당성을 결한 것이 명백하다고 판단되는 때에 는 자치구 또는 사업부서에 반려조치할 수 있으며, 서울특별시 투자 사업심사에 관한 규칙 제8조 규정에 따라 다음과 같은 경우가 이에 해 당됨. 1 투자심사 시기 미도래:기본방침 및 기본계획이 수립되지 않고, 기 본방향이 설정되지 않은 경우 2 투자심사 분석의뢰서 및 기초자료가 부실하여 투자심사위원회에 상 정이 어렵다고 판단되는 경우 3 사업계획이 중복되는 경우 50 서울시 공공투자사업관리 합리화 방안

69 4 투자심사 실익이 없는 경우 -사전 실무심사의 중점 고려사항은 투ㆍ융자심사 없이 예산편성 사업시 행 여부, 재원조달 가능성, 중기지방재정계획 반영 여부, 사업비 산정의 적정성 여부, 기타사업의 타당성ㆍ적정성 등임. -실무심사 시 투자사업비 재원 중 일부에 민간자본이 포함되는 경우 민 간투자 유치 가능성을 검증하기 위하여 민간투자자에 대한 객관적인 검증을 실시하며, 민간자본이 포함된 모든 투자사업은 민자유치 확약 서 또는 민자유치 계획서 를 투자심사 의뢰 시 제출하여야 함. -또한 다음 사업에 대해서는 필요한 경우 현장심사를 병행 실시하여 사 업대상지 위치, 사업규모, 시행시기의 적정성 여부, 대상지의 지장물 등 추진저해요인, 사업의 주민수혜여부, 주변 동향 및 민원발생 가능 여부, 기타사업의 필요성, 합리성, 연계성 여부 등 사업추진의 적정성을 검토 하여 심사에 반영함. 1 사업현장이 주민생활지역과 인접하여 있는 경우 2 사업시행으로 주민들의 피해발생이 우려되는 사업 3 사업이 다른 사업과 중복되거나 연결되는 경우 4 기타 현장을 확인해서 적정성을 판단할 필요가 있는 경우 분야별 사전심사소위원회 -본위원회 심사 전 분야별 5~6인(외부위원 3인, 내부위원 2~3인 2) )으로 구성된 사전심사소위원회의 심층토론을 통해 사업의 타당성 심사 후, 본위원회에 적정, 조건부, 재검토, 심층심사 등의 결과를 보고함. 투자심사위원회 심사 -투자심사위원회는 학계전문가, 공무원, 민간단체소속원 등 15인 이내로 구성되며, 서울시는 위원 중 공무원 비율을 3분의 1 이내로, 자치구는 위원 중 공무원 비율을 2분의 1 이내로 함. 심사위원은 도로교통 등 분 2) 예산담당관, 행정과장, 기술심사담당관 중 2~3인 제3장 서울시 투자심사제도의 개선방안 51

70 야별 전문가로 고르게 구성해야 하며, 위원회의 객관성 및 형평성 확보 를 위하여 위원장은 민간인으로, 위촉위원은 중 여성(40% 이상)과 시민 단체회원(20% 이상) 등을 일정비율 위촉해야 함. -심사안건은 전문분야별로 해당위원에게 배분하되 심사의 객관성 확보 를 위하여 사업당 2인 이상에게 배분하며, 실무심사자료, 도면, 기타 필 요한 자료를 심사 개최일을 기준으로 최소 5일전에 위원들에게 교부해 야 함. - 위원회 심사 시에는 대상사업 중 쟁점사업을 적의 선정하여 관련사업 부서에서 참석하여 당해 사업에 대한 설명을 하도록 기회를 제공하고, 심사결과의 최종결정은 가급적 위원 만장일치로 결정하되 의견일치가 되지 않는 경우 다수결로 결정 가능함. -10건 내외의 심사안건 등으로 위원회 개최가 불필요한 경우, 효율적 심 사를 위하여 서면심의로 대체할 수 있음. -심사의 결과는 적정, 조건부 추진, 재검토, 부적정으로 구분하여 예산에 반영하며, 심사결과 관련 용어의 정의는 다음과 같음. 1 적 정:사업의 타당성이 인정되므로 예산반영 등 재원조달 대책이 수립되어 정상적으로 사업추진이 가능한 경우 2 조건부:사업의 타당성은 인정되나 선행절차 이행 및 재원조달대책 등 필요한 조건이 충족되어야만 사업추진이 가능한 경우 3 재검토 :사업의 규모, 시기, 재원조달대책 및 채무상환계획 등에 대 한 종합적인 재검토가 필요한 경우 4 부적정:사업의 타당성 결여로 사업을 추진하여서는 아니되는 경우 투자심사과정에서의 단계별 조치사항은 다음과 같음. 52 서울시 공공투자사업관리 합리화 방안

71 <표 3-4> 투자심사의 단계별 조치사항 담당부서 단계 조치사항 사업주관부서 투자심사부서 투자심사부서 투자심사부서 투자심사부서 투자심사부서 투자심사부서 (행정자치부) 기초심사자료 작성 - 투자사업계획 초안작성 - 의뢰심사 자료작성, 심사의뢰 현장조사 실시 관련부서 의견조회 - 검토의견서 작성 사전실무심사 - 자격미달사업 반려조치 기본통계자료 작성 계속ㆍ신규사업 등 총수요 파악 사업규모ㆍ공법 등 기술사항 판단 부서내 투자우선순위 결정 기타 심사에 필요한 자료작성 현장심사를 통해 사업의 타당성검토 단위사업계획ㆍ분석ㆍ검토 사업부문별 재원배분검토 회계별 투자가용재원 판단 최근 3년간 결산치기준 가용재원 판단 심사안건 배분 및 사전교부 전문분야별 적정배분 - 실무심사결과, 도면, 참고자료 등 사전에 충분한 자료제공 설명대상사업 선정 투자심사위원회 개최 최종심의 결정 심사결과 통보(14일 이내) - 예산 관련부서 - 투자심사의뢰부서 심사결과에 대한 사후평가 자료:서울특별시, 서울시 투ㆍ융자사업 심사지침, 2010 평가결과 반영 4. 공공투자사업 결정과정에서 투자심사제도의 위상 1) 투자심사제도의 위상 법규상 투자심사는 투자결정과정과 사업추진과정에서 <그림 3-2>에서 보 는 바와 같이 도시기본계획-중기재정계획과 같은 장기계획과 구체적인 집 행을 의미하는 예산편성을 연계하는 역할을 담당하고 있음. -투자사업을 선정하는 과정은 넓게는 중장기발전계획부터 중기재정계 획, 투자심사과정, 예산편성과정까지 포괄하지만, 좁게는 투자심사과정 제3장 서울시 투자심사제도의 개선방안 53

72 중장기 발전 계획 중기 재정계획 수립 투자심사 실시 투자 우선순위 결정 예산 편성 예산집행 및 평가 사후 관리 협의 : 투자사업의 Screen 단계 광의 : 투자사업의 Screen 단계 <그림 3-2> 투자사업 추진체계와 투자심사 만을 의미할 수 있음 3). -투자심사제도는 중기재정계획의 실효성을 확보하기 위한 재정관리제도 의 하나로 도입되어 부적격한 사업을 배제함으로써(screen) 지방재정운 용의 효율성을 제고하는 데 크게 기여해왔음. 투자심사제도는 중장기개발계획과 연계된 중기재정계획의 여러 투자사업 을 대상으로 심사를 하여 적격, 부적격 사업을 가려내고 사업 간 우선순 위 및 차기연도 예산반영 유무를 결정하는 절차를 취함. 그러나 관련 지침 및 제도에 대한 연구 부족, 관련공무원의 전문성 및 업 무의 연속성 부족으로 인한 사업제안서 작성의 부실, 투자심사 담당부서 의 업무과중으로 인한 심도 있는 검토 불가능, 타당성조사의 신뢰성 문제, 사업결정과정에서 정치적인 배려 등의 문제점 때문에 투자심사제도의 실 효성에 한계가 나타나고 있음. 3) 변창흠ㆍ송우경, 서울시정개발연구원, 서울시 공공투자사업관리 합리화 방안

73 제2절 서울시 투자심사제도의 운영현황 분석 1. 투자심사제도 운영현황 서울시 투자심사제도의 운영현황을 살펴보기 위하여 최근 10년간의 심사 대상사업 4) 과 투자심사 실시현황, 투자심사결과 및 심사결과의 반영 현황 을 검토하였음. 1) 투자심사 대상사업 현황 2000~2009년 서울시 투자심사 대상사업은 총 1,912건으로 그 규모가 약 64조원에 이르며, 서울시는 지난 10년간 연평균 약 191건, 6조원 규모의 투자사업에 대하여 투자심사를 실시한 것으로 나타남. <표 3-5> 연도별 투자심사 대상사업 현황(2000~2009) (단위:건, 억원) 연도 사업건수 사업비 , , , , , , , , , ,395 총계 1, ,470 자료:2009 서울특별시 투자심사 업무현황 및 서울시 내부자료 4) 단, 행정안전부에서 실시하는 중앙심사 대상사업은 제외하였음. 제3장 서울시 투자심사제도의 개선방안 55

74 연도별 투자심사 대상사업 현황을 심사구분별, 사업분야별, 사업주관기관 별로 구분하여 살펴보았음. (1) 심사구분별 투자심사 대상사업을 심사구분별로 살펴보면 다음과 같음 ~2009년 5) 총 1,793건 중 신규심사가 1,300건으로 약 72%를 차지 하고 있으며 그 규모는 약 32조원에 달함. -재심사는 약 17%, 재상정은 약 11%로 나타났으며, 최근 재심사 대상사 업은 증가하나 재상정 대상사업은 감소하는 추세임. 이는 심사 통과 후 사업비 증가 등의 이유로 사업을 변경하려는 사례가 늘어나고 있음을 보여줌. <표 3-6> 심사구분별 서울시 투자심사 대상사업 현황(2001~2009) (단위:건, 억원) 연도 총 계 신 규 재 심 사 재 상 정 건 금액 건 금액 건 금액 건 금액 , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,813 총계 1, ,949 1, , , ,124 자료:2009 서울특별시 투자심사 업무현황 및 서울시 내부자료 5) 서울시 내부자료(투자심사목록)에서 2001년 이후부터 심사구분별로 분류하고 있어, 2000년을 제외한 2001~2009년의 투자심사 대상사업 현황을 토대로 분석하였음. 56 서울시 공공투자사업관리 합리화 방안

75 <그림 3-3> 심사구분별 서울시 투자심사 대상사업 현황(2001~2009) (2) 사업분야별 투자심사 대상사업을 사업분야별로 살펴보면 다음과 같음. -총 1,912건의 투자사업 중 도로교통이 636건으로 가장 많았고, 다음으 로 공원녹지 376건, 상하-치수 262건, 문화체육 236건, 보건복지 127건, 일반행정 117건, 도시개발 64건 등의 순서로 나타남. <표 3-7> 사업분야별 서울시 투자심사 대상사업 현황(2000~2009) (단위:건) 연도 일반 행정 보건 복지 문화 체육 청소 환경 산업 경제 지역 경제 공원 녹지 도로 교통 6) 상하 치수 도시 개발 7) 정보 화 기타 총계 총계 ,912 자료:2009 서울특별시 투자심사 업무현황 및 서울시 내부자료 제3장 서울시 투자심사제도의 개선방안 57

76 (3) 사업주관기관별 2000~2009년의 사업주관기관별 투자심사 대상사업을 살펴보면 다음과 같음. -시사업이 1,201건(약 56조원 규모)으로 전체 사업수의 약 63%, 자치구 지원사업이 711건(약 9조원 규모)으로 37%를 차지하고 있는 것으로 나 타남. -평균적으로 시사업의 비율이 자치구지원사업의 비율보다 높으나 그 차 이는 일정하지 않으며, 2003~2005년의 경우 투자심사 대상사업 중 자 치구지원사업이 시사업보다 많았던 것으로 나타남. <표 3-8> 사업주관기관별 서울시 투자심사 대상사업 현황(2000~2009) (단위:건) 연도 시사업 자치구지원사업 총계 총계 1, ,912 자료:2009 서울특별시 투자심사 업무현황 및 서울시 내부자료 6) 주차장 포함 7) 뉴타운, 지역개발 포함 58 서울시 공공투자사업관리 합리화 방안

77 자료:서울특별시 투자사업 투자심사 업무현황 및 서울시 내부자료 <그림 3-4> 사업주관기관별 서울시 투자심사 대상사업 비율(2000~2009) 2) 투자심사 실시현황 (1) 투자심사 담당조직 및 인력 담당조직 -서울시 투자심사 부서는 1981년 투자관리담당관에서 1996년 예산2담 당관, 1998년 심사평가담당관, 2003년 재정분석담당관, 2008년 재정담 당관으로 변화하였음. 서울시는 투ㆍ융자심사 관련 업무를 효율적으 로 처리하기 위하여 재정담당관 내에 전담 조직인 투자심사팀을 두고 있음. -투자심사팀은 투자심사계획 수립, 현장조사 및 실무검토 등의 투자심사 실무, 중앙투자심사 관련 업무, 투자심사위원회 운영 및 관리, 사후심사 등을 담당하고 있음. 인력 현황 -현재 투자심사팀의 인력은 총 4명임. 팀장을 제외한 3명의 실무자 간 업무배분은 효율적으로 이루어지고 있으나 인원대비 업무량이 다소 많 은 것으로 보이며, 인사이동으로 인해 업무의 일관성과 전문성이 확보 되기 어려운 실정임. 제3장 서울시 투자심사제도의 개선방안 59

78 재정담당관 재정총괄팀 투자심사팀 공기업팀 민자관리팀 기금부채팀 창의경영성과 평가 출연기관 평가 중기재정계획 수립 재정계획심의 위원회 경영수익사업 재정분석 공시 투자심사계획 수립 투자심사 실무 -현장조사 및 실무검토 투자심사위원회 중앙투자심사 공기업예산 결산 및 이사회 안건 심의 -SH공사 - 시설관리공단 -농수산물공사 -서울메트로 - 도시철도공사 출연기관 관리 및 공기업 경영 평가 등 - 지역개발기금 운용 서울모델협의회 민자사업 계획 수립, 제도개선 민간투자사업 심의위원회 운영 민간사업 현황 관리 및 경제성 검토 등 기금관리 총괄 재정투 융자 기금 운용 기금전산 시스템 운영 부채관리 감채기금운용 외화증권발행 관리 민간위탁성과 평가 자료:서울특별시 홈페이지 및 2009 투자심사 업무현황 <그림 3-5> 서울특별시 재정담당관 조직도 -투자심사팀이 주관하는 투자심사 관련 내부교육은 연 2회 실시되고 있 으나, 투자심사팀 공무원을 대상으로 하는 전문적 업무교육은 이루어지 지 않음. (2) 투자심사 실시 횟수 및 심사사업 수 2000~2009년 서울시의 투자심사 실시현황은 다음과 같음. -10년간 총 63회의 투자심사가 실시되었으며, 연간 실시 횟수는 5~8회, 1회당 심사사업의 수는 1건부터 99건까지 큰 차이를 보임. -시기별로 살펴보면, 매년 4월과 10월경 정기심사가 실시되며, 그 외에 시급한 사업 등에 대해 수시심사가 이루어짐. -수시심사는 전자심사로 이루어지기도 하며, 전자심사는 전자정부 구 60 서울시 공공투자사업관리 합리화 방안

79 현을 위한 전자화촉진법 에 근거하여 긴급한 경우 전자메일을 활용하 여 신속하고 효율적으로 심사하기 위하여 마련됨. 서울시는 2004년 이 후 총 5회의 전자심사를 실시하였으며, 소규모 또는 시급한 사업에 대 한 업무의 효율성을 높이고 있음. <표 3-9> 서울시 투자심사 실시현황(2000~2009) 연도 투자심사시기 심사일 심사사업 수(건) 연간심사횟수(회) 비고 / (정기2,수시3) (정기2,수시4) (정기2,수시5) 10.4/8/ (정기2,수시6) /17/ /24 67 제3장 서울시 투자심사제도의 개선방안 61

80 <표 계속> 서울시 투자심사 실시현황(2000~2009) 연도 투자심사시기 심사일 심사사업 수(건) 연간심사횟수(회) 비고 (정기2,수시4) 전자심사 10.14/15/ 전자심사 6(정기2,수시4) (정기2,수시4) , ~ (정기2,수시4) 전자심사 전자심사 (정기2,수시6) 전자심사 62 서울시 공공투자사업관리 합리화 방안

81 <표 계속> 서울시 투자심사 실시현황(2000~2009) 투자심사시기 연도 심사일 심사사업 수(건) 연간심사횟수(회) 비고 (정기2,수시3) 합계 - 1, 자료:2009 서울특별시 투자심사 업무현황 및 서울시 내부자료 (3) 심사위원의 구성 구성 및 운영방법 -행정안전부는 투ㆍ융자사업심사매뉴얼 에서 투자심사위원회를 학계전 문가, 공무원, 민간단체 소속원 등 15인 이내로 구성하고 위원임기를 2 년으로 하되, 자치단체 의원 또는 투자사업과 직접 관련이 없는 부서의 공무원을 위원 위촉에서 제외 8) 하도록 규정하고 있음. -서울시의 2009 투자심사 업무현황 자료에 따르면, 투자심사위원회는 외부위원 10명, 당연직공무원 5명으로 구성되며 외부위원의 경우 인력 풀(54명)을 구성하여 회의 시마다 10명을 선정함 년 4월 현재 서울시 투자심사위원은 당연직공무원인 경영기획실 장, 경영기획관, 예산담당관, 행정과장, 기술심사담당관과 각 분야의 전 문가인 54명의 외부위원으로 구성되어 있으며, 외부위원의 분야별 구성 은 다음과 같음. 8) 투자심사의 전문성 강화(정확한 가용재원 판단 및 조서 작성)를 위하여 투자사업과 무관한 부 서의 공무원 배제(행정자치부예규 제91호, ) 제3장 서울시 투자심사제도의 개선방안 63

82 <표 3-10> 서울시 외부 투자심사위원 구성 현황(2010) (단위:명) 분야 재정 전산 정보 공통 건축 도시 계획 안전 일반 행정 보건 복지 문화 체육 청소 환경 산업 경제 공원 녹지 도로 교통 위원수 자료:서울특별시 내부자료 주 차 장 상하 치수 운영현황 -위원명단 검토결과, 위원회의 객관성 및 형평성 확보를 위하여 위원장 은 민간인으로, 위촉위원은 여성(40% 이상)과 시민단체회원(20% 이상) 등을 일정비율 위촉해야 한다 는 서울시 투ㆍ융자사업 심사지침 의 규정은 잘 지켜지지 않고 있는 실정임. 3) 투자심사 결과 및 심사결과의 반영 현황 (1) 투자심사 결과 현황 지난 10년간의 연도별 투자심사 결과 현황을 살펴보면 다음과 같음. -총 1,912건의 투자사업 중 297건이 적정, 1,274건이 조건부추진 사업으 로 판정되어 총 1,571건의 사업이 추진 가능한 사업으로 분류됨. -결과별 비율을 살펴보면 조건부추진 판정을 받은 사업이 약 67%로 가 장 높았으며, 다음으로 재검토 17%, 적정 15%, 부적정 1%의 순으로 나 타나 전체의 약 82%의 사업이 추진 가능한 것으로 판정됨. 64 서울시 공공투자사업관리 합리화 방안

83 <표 3-11> 서울시 투자심사 결과 현황(2000~2009) (단위:건, 억원) 구 분 계 적정 조건부 추진 재검토 부적정 건수 사업비 건수 사업비 건수 사업비 건수 사업비 건수 사업비 , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,160 계 1, , ,378 1, , , ,642 자료:2009 서울특별시 투자심사 업무현황 및 서울시 내부자료 자료:서울특별시 투자사업 투자심사 업무현황 및 서울시 내부자료 <그림 3-6> 서울시 투자심사 결과 현황(2000~2009) 제3장 서울시 투자심사제도의 개선방안 65

84 자료:서울특별시 투자사업 투자심사 업무현황 및 서울시 내부자료 <그림 3-7> 투자심사 결과별 비율(2000~2009) 앞서 살펴본 바와 같이, 지난 10년간 총 1,912건의 심사사업 중 82.2%인 1,571건이 적정 및 조건부추진 사업으로 분류되어 사업추진이 가능하다는 판정을 받았음. 심사통과비율 9) 은 2006년에 74.2%로 가장 낮은 반면, 2003년에는 91.2%로 가장 높은 것으로 나타남. 사업분야별 통과현황을 살펴보면, 정보화 분야가 100%로 가장 높은 반면, 소방 및 한강어도개선사업을 포함한 기타분야가 65%로 가장 낮은 것으로 나타남. 산업경제(74.1), 공원녹지(76.3), 도로교통 10) (78.3), 기타(65.0)를 제외한 나머지 분야는 80%이상의 높은 통과율을 보임.(단, 지난 10년간 정보화분야 심사사업은 총 2건임) 9) 통과비율은 전체 심사사업수 중 적정 과 조건부추진 판정을 받은 사업의 비율로 계산함. 10) 주차장 포함 66 서울시 공공투자사업관리 합리화 방안

85 제3장 서울시 투자심사제도의 개선방안 67

86 2009년 투자심사 결과를 토대로 투자심사를 통과하지 못한 재검토 및 부 적정 사업의 사유는 다음과 같음. -정확한 분석 및 세부실행계획 13) 수립이 이루어지지 않아 종합적 재검 토가 필요하거나 타 사업과의 우선순위나 기타 여건을 고려하지 않은 상태에서 투자심사를 요청하여 사업시기에 대한 재검토가 필요한 경우 가 많은 것으로 나타남. -또한 2009년 심사 대상사업 253건 중 3건(약 1%)의 사업은 재원조달 가능성이 없거나 사업이 관련 법규에 저촉되고, 타당성이 결여되어 부 적정 판정을 받은 것으로 나타남. <표 3-13> 투자심사 대상사업의 재검토 및 부적정 사유(2009) 14) (단위:건) 사유 계 재검토 부적정 재원조달문제 사업시기 부적정 법규저촉 1-1 중복투자 타 사업과 통합추진 필요 추진필요성 불명확 사업총괄부서와의 협의미비 타 지역과의 형평성문제 사업비증가로 인한 계획재검토 필요 부지매입 등 추진 시 발생가능한 문제 미해결 민자유치 방안 비교 검토 필요 정확한 분석 및 세부실행계획수립 등 종합적 검토 필요 계 자료:서울시 내부자료 14) 13) 보상계획 포함 14) 분류는 재검토 및 부적정의 주요 사유를 중심으로 한 것이며, 여러 사유가 복합적으로 판정 에 영향을 미친 경우 가장 주된 사유를 토대로 분류하였음. 68 서울시 공공투자사업관리 합리화 방안

87 (2) 심사 이후 사업추진 현황 심사결과의 반영 여부를 파악하기 위하여 년 투자심사 결과 적 정 및 조건부추진 판정을 받은 사업의 추진 현황을 살펴보았으며, 그 결 과는 <표 3-14>와 같음. -3년간 총 586건의 사업 중 531건(90.6%)의 사업이 완료되거나 정상적 으로 추진되고 있으며, 55건의 사업(9.4%)이 적기에 추진되지 못한 것 으로 나타남. <표 3-14> 적정 조건부 결정사업 심사이후 추진현황 15) (2006~2008) (단위:건) 연도 계 적기 추진 적기 미추진 소계 완료 정상추진 소계 지연 취소 중단 계 (100%) (90.6%) (14.5%) (76.1%) (9.4%) (5.2%) (3.9%) (0.3%) 자료:서울특별시 투자사업 추진상황 분석 (내부자료) 15) 자료:서울특별시 투자사업 추진상황 분석 (내부자료) <그림 3-8> 적정 조건부 결정사업 심사이후 추진현황(2006~2008) 15) 중앙심사사업 포함 제3장 서울시 투자심사제도의 개선방안 69

88 년 적기 미추진 사업의 제약요인별 현황은 <표 3-15>와 같으며, 제약요인은 다음과 같이 구분하였음. -정치적 제약:집단 반대민원, 기관 간 협의지연 등 -경제적 제약:재원 미확보 등 -법적 제약:소송계류, 법적절차 미이행 등 -기술적 제약:기술적 타당성 결여 등 -기타 제약:사업계획 및 사후 여건변동 등 적기 미추진 사업의 제약요인은 반대민원 등 정치적 제약이 38.2%로 가 장 높으며, 다음으로 사업계획 및 사후 여건변동 등 기타 제약(29%), 예산 미확보 등 경제적 제약(21.8%) 등의 순으로 나타남. 따라서 민원 및 기관 간 협의 문제, 재원확보, 사업계획 및 사후여건 변동 등의 문제에 대한 정 확한 사전 분석 및 대비가 필요하며, 투자심사 시에도 발생가능한 제약요 인에 대한 충분한 검토가 이루어져야 할 것임. <표 3-15> 적기 미추진사업 제약요인별 현황(2006~2008) (단위:건) 제약요인 계 적기 미추진 계 비율 지연 취소 16) 중단 17) 정치적 제약 % 경제적 제약 % 법적 제약 4 7.3% 기술적 제약 2 3.7% 기타 제약 16 29% 계 % 자료:서울시 내부자료 (투자사업 추진상황 분석) 16) 사업착수 전 부득이한 사유로 사업을 추진하지 않기로 결정한 것 17) 사업을 추진하던 중 특별한 사정이나 불가항력으로 더 이상 추진하지 않기로 결정한 사업 70 서울시 공공투자사업관리 합리화 방안

89 자료:서울특별시 투자사업 추진상황 분석(내부자료) <그림 3-9> 적기 미추진 사업의 제약요인별 현황(2006~2008) 적정 조건부 결정사업의 추진현황을 사업분야별로 살펴보면 <표 3-16> 과 같음. <표 3-16> 적정 조건부 결정사업 분야별 추진현황(2006~2008) (단위:건) 적기 추진 적기 미추진 분야별 계 정상 소계 완료 추진 소계 지연 취소 18) 중단 19) 일반행정 52(8.9%) 보건복지 46(7.8%) 문화체육 64(10.9%) 청소환경 13(2.2%) 산업경제 19(3.2%) 공원녹지 129(22.0%) 도로교통 20) 168(28.7%) 상하치수 70(11.9%) 도시개발 25(4.3%) 계 586(100%) 자료:서울특별시 투자사업 추진상황 분석(내부자료) 제3장 서울시 투자심사제도의 개선방안 71