Internationales Symposium 지방분권 국제심포지엄 Aufgaben und Strategien regionaler Dezentralisierung in Korea 지방분권의 제도화와 실천과제 Datum: 05.-06. Dezember, 2002 Ort: Internationaler Konferenzsaal 409, EXCO Daegu 일시: 2002년 12월 5-6일 장소: 대구전시컨벤션센터 국제회의장 409호 주최: 대구사회연구소, 콘라드 아데나워 재단 한국지부 후원: 지방분권국민운동, 매일신문, 영남일보, TBC대구방송, MBC대구문화방송, KBS대구방송총국
심포지엄 일정 프로그램 13: 30-14:00 등록 1. 개회식(12월 5일 14:00-14:30) 사회: 이재성 박사 대구사회연구소 선임연구위원 인사말: 토마스 아베 콘라드 아데나워재단 한국지부장 김형기 대구사회연구소 소장 축 사: 조해녕 대구광역시장 2. 제1부(12월 5일 14:30-17:30) 주제: 지방분권과 21세기 국가경영 사회: 윤 식 대구경북개발연구원 원장 발제: 박찬석 전 경북대 총장 백승균 전 계명대 부총장 심대평 충남도지사 황대현 전국시장군수구청장협의회 회장 김만제 한나라당 최고위원 서상호 매일신문 주필 우베 크뤼거 독일 에어크라트시 주민국 및 법률국장 <독일의 지방분권 및 지방행정책의 현황> 3. 리셉션 및 만찬(12월 5일 18:00-20:00) 인사말: 토마스 아베 콘라드 아데나워 재단 한국 지부장 류창우 대구사회연구소 이사장 축사: 폰 모어 독일대사 이의근 경북도지사 - 2 -
프로그램 4. 제2부(12월 6일 10:00-13:00) 주제: 중앙집권?서울집중의 문제점과 극복과제 사회: 김해룡 계명대 교수 발제: <정치?행정분야> 박성태 대구광역시의회 의원 박성철 대구광역시 공무원노동조합 위원장 임대윤 대구시 동구청장 <교육자치> 김한규 계명대 교수 <보건의료분야> 김진국 대구경북인의협 기획국장 <언론분야> 김중석 강원도민일보 상무이사 <국토개발 지역개발분야> 이원섭 국토연구원 연구위원 <지역간 갈등과 협력문제> 초의수 부산광역시 정책개발실 <지방분권 10대 의제> 이민원 광주대 교수 <독일의 지방언론.실천과 발전상황> 안케 존토프스키 저널리스트 13:00-14:00 오찬 5. 제3부(12월 6일 14:00-17:00) 주제: 지방분권운동의 실천과제와 추진방향 사회: 민영창 지방분권국민운동 공동집행위원장 발제: NGO와 자치단체간의 파트너쉽: 염태영 전국Local Agenda 21 사무처장 지방분권 이슈: 박재율 지방분권부산운동본부 집행위원장 지방분권운동에의 주민참여문제: 박광우 참여자치21 사무처장 6. 종합토론 및 폐회식(12월 6일 17:00-18:00) 사회: 홍덕률 대구대 교수 - 3 -
Je komplexer und unuebersichtlicher die moderne ausdifferenzierte Gesellschaft ist und je unberechenbarer sie sich dieser Komplexitaet wegen entwickelt, desto weniger ist ihr die Idee einer zentralen Leitung mit exklusivem Herrschaftswissen angemessen. Nicht in der Monopolisierung von Wissen liegt das Geheimnis moderner Politik, sondern in der effektivsten Form der Verknuepfung dezentraler Wissensressourcen im Gemeinwesen Prof. Dr. Otto Depenheuer Inhaber des Lehrstuehles fur Offentliches Recht und Rechtsphilosophie an der Universitaet Koeln 현대사회의 다원성과 복합성이 고도로 증대되고, 이러한 복합성으로 인해 더욱 예 측 불가능한 양상이 커질수록 배타적 지배이데올로기에 의한 중앙집권적 통치는 그 설 땅을 잃게 된다. 현대 정치의 비밀은 지식의 독점화에 있는 것이 아니라 공동체 의 탈중심적 지식자원의 효과적인 연결형태에 있다. 오토 데펜호이어 박사 쾰른대학 공법학 및 법철학 교수 - 4 -
Internationales Symposium Aufgaben und Strategien regionaler Dezentralisierung in Korea Thomas Awe M.A.(Resident Representative, KAS, Seoul, Suedkorea) Who cares? Buergerbeteiligung, Informationsgesellschaft und Demokratie Erlauben Sie mir, mit einem fur unser heutiges Thema bezeichnenden Witz zu beginnen: Man wundert sich jeden Morgen beim Nachrichtenlesen, daß in der Welt genau so viel passiert ist, wie gerade in eine Zeitung hineinpasst... Pragnanter kann man die Diskrepanz zwischen der Flut taeglicher Nachrichtenfulle und der Auswahl fur den Leser oder Hoerer durch die Medienanstalten, die Journalisten und schließlich auch den Konsumenten eines bestimmten Kommunikationsmittels nicht ausdruecken! Im Laufe der folgenden 2 Tage wird es u.a. um eine Form des Journalismus, den Lokaljournalismus, gehen, der in direktem Bezug zu den sog. ortlichen Anliegen der Menschen (also dem Buergeranliegen) sammelt, sichtet, auswaehlt - und darbietet. Ich bin froh, deshalb heute hier die Journalistin und Lokalredakteurin Anke Sontowski begrueßen zu durfen, die uns spaeter aus ihrer langjahrigen professionellen Praxis der Medienberichterstattung erzaehlen wird. Ein Seminar der KAS ueber Lokales in Korea ware nichts ohne den Leiter des Erkrather Ordnungsamtes, Herrn Uwe Kruger, der heute zum 3. Mal in Korea weilt - und erneut ueber seine Arbeit an der Spitze einer lokalen Verwaltung einer deutschen Gemeinde referiert. Ich freue mich ueber diese guenstige Kombination aus personlicher Beziehung, professioneller Kompetenz und solider Landeskunde, die Anke Sontowski und Uwe Kruger - gemeinsam mit der KAS hier in Suedkorea und dem Taegu Institute of Social Studies in Gestalt von Prof. Dr. Kim Hyung Kee, die das Symposium zum Thema Aufgaben und Strategien regionaler Dezentralisierung in Korea pragen werden, zusammenbringt. Fur mich persoenlich ist es das 10. Fachseminar, das sich ausschließlich mit den komparativen Themenkreisen Lokalautonomie, Dezentralisierung und Demokratie beschaeftigt - und heute insofern auch eine Art Jubilaum. Aus diesem Anlass moechte ich, gleichsam als Impulsgebung fur die folgende Thematik, - 5 -
mit der wir uns heute nachmittag und morgen beschaeftigen werden, einige Beobachtungen und Anmerkungen persoenlicher Art voranschicken: Buergersinn und Demokratie Blickt man in der politischen Geschichte menschlicher Sozialgefuege aufmerksam zurueck, dann faellt auf, daß jene Dorf-, Stadt- und Regionalgemeinden, in denen Menschen sich gerne und freiwillig zusammentaten, um gemeinsame Ziele verantwortlich zu verfolgen, diese auch meistens mit einer dem Gemeinwohl verpflichteten Regierung gesegnet waren - auch wenn die Vereinigungen der Buerger großtenteils eher unpolitischer Natur sind (Fußballclubs, Rotary - Runden und Chorgesellschaften bsw.!). Durch freuwilliges Engagement wachst das Interesse der Menschen aneinander. In einer Gemeinschaft mit regem oeffentlichem Leben ist es schwer, im Verborgenen zu handeln; deshalb agieren Politiker dort von vornherein ehrlicher - sie wissen, daß man ihnen Machtmißbrauch nicht so einfach durchgehen laßt. In einer weniger gut vernetzten Gesellschaft dagegen kann Vetternwirtschaft besser gedeihen, weil der Einzelne sich gegenueber der Willkuer von Clans und Seilschaften hilflos fuehlt; es fehlt darueberhinaus das wachsende Auge der Medien! Um nicht ins Hintertreffen zu geraten, kaempft jeder, so gut er kann - was die Machthaber darin bestarkt, umso mehr fur sich selber zu sorgen. Mißwirtschaft und Willkuer gedeihen auf Dauer nur dort, wo die Menschen sie ertragen mussen, weil sie kein Gegengewicht zur Macht bilden konnten! Buergersinn setzt Vertrauen voraus, aber auch das Umgekehrte gilt: Je mehr Menschen sich fuereinander einzusetzen bereit sind, umso besser laßt sich der Mißbrauch von Vertrauen verhindern. Integre Spitzenleute, schlagkraftige Gesetze und Institutionen sind wichtig, aber ohne ein breites oeffentliches Leben konnen sie wenig Wirkung entfalten. Buergersinn ist das Fundament, auf dem eine Demokratie ruht. Der Lokaljournalismus ist sozusagen der Klebstoff, der das Fundament u.a. zusammenfugen und -haelt. In Gegenden mit viel Buergersinn herrschen vergleichsweise geringe, in Regionen mit weniger Zusammenhalt großere Einkommensunterschiede und Zufriedenheitsdispanzitaeten. Staaten mit einer gerechteren Verteilung der kommunalen Entscheidungsebenen erfreuen sich auch eines besseren sozialen Nutzes aus Vereinen, Initiativen und Clubs. Nicht nur ist die Wahlbeteiligung in solchen Regionen ueberdurchschnittlich hoch, die Buerger haben auch mehr Vertrauen zueinander - und bessere Chancen, ein hohes Maß an Selbstbestimmtheit zu erreichen. - 6 -
Gerechtigkeit, Buergersinn und Zufriedenheit haengen also zusammen: Wo das soziale Gefuege intakt ist, leben die Menschen gluecklicher. Ein europaeisches Beispiel: In der Schweiz schafft direkte Kontrolle der Einwohner ueber die Geschicke ihres Kantons die Voraussetzung dafur, daß sich die Menschen zusammenschließen und fuer ihre Region engagieren. Buergersinn, soziales Engagement und Mitverantwortung ueber das eigene politische Leben steigern das Wohlbefinden, weil sie den Streß mindern, dem die Menschen durch ihr Zusammenleben sonst ausgesetzt sind. Zugleich erhohen sie die Freiheit, das Leben entsprechen den eigenen Talenten und Moeglichkeiten zu gestalten. In der Schweiz faellen politische Entscheidungen nicht in der Hauptstadt Bern, sondern in den 26 Kantonen. Dabei verwenden die Kantone die Instrumente der direkten Demokratie - per Volksbefragung und Volksabstimmung koennen die Buerger die Verfassung andern, Gesetze erlassen oder außer Kraft setzen und den Staatshaushalt kontrollieren. In manchen Kantonen wie etwa Basel-Land muß die Regierung bei Ausgaben ab einer gewissen Hohe grundsaetzlich die Buerger befragen, und wenn diese einen Punkt auf die politische Agenda setzen wollen, reichen wenige Unterschriften dafuer aus. Weil die Erfolgaussichten gut sind, haben die Buerger solcher Kantone einen starken Anreiz, sich an der Politik zu beteiligen. In anderen Kantonen hingegen, etwa in Genf, gilt es hohere Hurden zu uberwinden; dort entspricht das politische System eher einer parlamentarischen Demokratie wie in Deutschland. Je mehr die Buerger mitwirken koennen, desto zufriedener zeigen sich die so Beteiligten mit ihrem sozialen Leben. Dieser Effekt ist so stark, daß ein Umzug von Genf nach Basel-Land statistisch gesehen fur das Wohlbefinden mehr bringt als ein Aufstieg von der niedrigsten in die hochste Einkommensgruppe. Politischer Einfluß fordert also die Zufriedenheit weit mehr als der Kontostand - Demokratie macht gluecklich! Liegt es daran, daß in Kantonen mit mehr Buergerkontrolle die Schulen, Krankenhauser und Schwimmbader besser funktionieren? Nicht allein! Die Menschen ziehen eine Befriedigung unmittelbar daraus, das Schicksal ihrer Gemeinde und ihrer Region selbst in die Hand nehmen zu koennen? Ihr eigenes! Es ist Sinn jeder gesellschaftlichen Entwicklung, die Wahlmoeglichkeiten des Individuums zu erweitern. - 7 -
Andere Ziele, wie den Wohlstand zu steigern, sind zweitrangiger Natur, gleichwohl wichtig! Doch wer Freiheit genießt, muß auch Verantwortung ubernehmen. Entgegen einem verbreiteten Vorurteil bedeutet diese Verpflichtung eher Lust denn Last. Wie der Vergleich der Schweizer Kantone zeigt, profitiert nicht nur jeder Einzelne von den Vorzugen einer harmonischen Gesellschaft, sondern hat auch die Aufgabe, fur ihr Funktionieren zu sorgen. Zur Jagd nach dem Gluck wird eine Regierung ihre Buerger schließlich nicht tragen; sie kann es auch nicht. Auf den staatlich-nationalen Ausgleich hat der Einzelne wenig unmittelbaren Einfluß; diesem Ziel nahert sich eine Gesellschaft langsam an, meistens indem der Bildungsgrad sehr vieler Menschen steigt und sich ihre Kultur allmahlich veraendert. Eher koennen Buerger den Hebel bei der Kontrolle uber ihr eigenes Leben in den Kommunen ansetzen. Manchmal bedarf es dazu Reformen in der Organisation des Staatsaufbau oder von Verfassungen, die Jahre bis Jahrzehnte dauern koennen. Oft aber lassen sich durch einfache Maßnahmen Freiheitsgrade gewinnen (etwa, wenn Kindertagesstatten ihre Oeffnungszeiten und Schulen ihre Stundenplane flexibel gestalten, sodaß Eltern in ihrem Beruf weniger eingeschrankt sind). Buergersinn ist der Weg, auf dem jeder solche Veraenderungen in Gang setzen kann. Buergersinn bedeutet Engagement, und schon dieser Einsatz fur die eigenen Belange gibt dem Einzelnen ein Gefuehl der Selbstbestimmung. Das schließt auch Scheitern ein! Wer im Elternbeirat ueber den Unterricht der Kinder mitbestimmt, auf die Gestaltung seines Arbeitsplatzes Einfluß nimmt oder bei Unzufriedenheit mit dem Tabellenstand den Vorsitzenden seines Fußballclubs abwahlt, spurt einen Hauch von Macht, der ihm gut tut. Macht ist nicht per se schlecht. So fordert Buergersinn das Wohlbefinden, steigert direkte Demokratie die allgemeine Lebenszufriedenheit deutlich - und zeigt, daß Politik mehr als nur ein Zuschauersport ist! Trial and error gehoeren ebenfalls zu demokratischer Lebensform. Zurueck zum Thema: Informationsgesellschaft, Demokratie und Buergerbeteiligung. Die Welt ist von der Nachrichtentechnik her ein Dorf geworden. Wer sich so naherrueckt, sollte mehr Verantwortung fureinander spuren, globaler denken und friedvoller zusammenleben. Ist dies auch die Chance fuer eine neue Ethik in der Politik? Ware es so, dann konnten die neue Informations- und Kommunikationstechniken zum Segen fuer die Menschheit werden. - 8 -
Die Phantasie ist der maechtigste Despot, heißt es und viele Zukunftsbilder verraten nichts anderes als panische Angst, Orientierungslosigkeit und nihilistische Haltlosigkeit, aber auch Optimismus und Hoffnung. Ob der Mensch Herr der Technik bleibt oder ob er sich passiv zur Schraube in einer vollautomatisierten Welt der Maschinen degradieren laßt, wird die entscheidende Zukunftsfrage sein. Den Kopf in den Sand zu stecken vor einer uns alle betreffenden Umwaelzung ist zu simpel, im selbstgewaehlten Schneckenhaus Lieder des Untergangs zu singen zu bequem. Wie kreative Intelligenz, geistige Unruhe, Humanitaet, politische soziale Entfaltung, Zuwendung unter sich veraendernden Bedingungen gewahrt oder noch vermehrt werden koennen, das sind die Herausforderungen der kommenden Zeit. Heute verfuegen wir uber Kommunikationsmittel, die uns in die Lage versetzen, alles was in der Welt geschieht, wichtiges und unwichtiges, mitzuerleben. Ob Brieftaube oder Telefon - die Kommunikation der Menschen war bisher immer eindimensional und passiv. Doch Kommunikationsexperten erkennen in der Kommunikationswelt des 21. Jh. einschneidende Veraenderungen: Die Massenkommunikation der Zukunft wird durch einen Trend der Re-Individualisierung gekennzeichnet sein. Der Rezipient wird aus seiner zur Passivitaet verurteilten Rolle heraustreten koennen und vermehrt seine individuellen Programmwunsche aktiv zur Geltung bringen! Transparente Information ist Anfang und Grundlage einer (demokratischen) Gesellschaft! Die Vielfalt der politischen Meinung wird erst durch die Selektion, das bewußt manipulierende Auswahlen bestimmter Nachrichten (=Informationen zum SICH-DANACH-RICHTEN!) relevant. Erst durch Kommunikation und den kommunikativen Austausch von Nachrichten konstituiert sich eine kulturelle Gesellschaft. Als Konsequenz ergibt sich, daß Erkenntnisse uber den demokratischen Reifegrad einer Gemeinde durch die Betrachtung der Tages- und Lokalnachrichten, d.h. den news, die Zeit (1 Tag!) und Raum (Lokales!) miteinander verbinden, gewonnen werden. Nur durch das Studium der betreffenden Nachrichten und dazugehorigen Kommunikationsmoeglichkeiten kann eine Gesellschaft verstanden werden. Indem (lokale) Kommunikation den politischen Erfordernissen der sozialen Situation von Menschen gerecht wird - und indem sie auf die Beduerfnisse der Buerger eingeht -widerspiegelt sie deren Standpunkte und kann zu Veraenderungen in der politischen Lebensgestaltung mitwirkend beitragen. Kommunikative Taetigkeit ist mit dem Ensemble politisch-gesellschaftlicher Faktoren - 9 -
veraenderlich und durch die grundlegenden Strukturen und Probleme der jeweiligen Gesellschaftsordnung gepraegt. Lokaljournalistische Berichterstattung und kommunalpolitische Ordnungspolitik widmen sich beide den unmittelbaren raum-zeitlichen Bedingungen, unter denen die Keimzellen demokratischer Verfasstheit (Kommunen!) sich gesellschaftlich gruppiert haben; dieser Vorgang ist dynamisch. Man kann nicht nicht kommunizieren - wie man sich immer irgendwie verhalten mu ß (auch Reglosigkeit und Schweigen sind Verhaltensweisen) und alles Verhalten Kommunikation ist. Sobald Menschen zusammen sind und dabei reden, lesen oder schweigen, kommunizieren sie. So oder so! Jedes Verhalten ist Mit-teilung. In diesem Sinne ist auch unsere Zusammenkunft heute absolute Kommunikation, ob wir nun zuhoren, lesen, schweigen oder reden. Zu letzterem mochte ich Sie ganz besonders ermutigen, denn wir haben unserer Tagung den Begriff Sym-posium vorangestellt. Im Sinne platonischer Philosophie ist ein Symposium ein Gastmahl, eine Begegnung im Dialog, in Frage und Antwort, im Gespraech eben. Und auch fuer angemessene Verpflegung ist gesorgt. Sprechen Sie mit unseren beiden Experten, die mit Sicherheit auch wieder Fragen an Sie haben werden. Es geht nicht um falsche oder richtige, oder gar wahre Meinungen, sondern um Verbesserungsvorschlaege fuer den demokratischen Entwicklungspfad Suedkoreas zu dessen weiterer Bildung von unserer Seite aus Vorschlaege gemacht werden. Ideal, wenn er sich irgendwann selbst tragt! Schließen mochte ich neben dem nochmaligen Dank an unsere beiden deutschen Gaste und die Ko-Organisatoren der Tagung, und an Sie, die Sie heute hierher gekommen sind, mit dem beruehmten Aussuch von Winston Churchill: Democracy is a lousy form of government - but I don't know any better one. Und solange wir alle keine bessere Form menschlicher Gemeinschaftsordnungen kennen, wollen wir gemeinsam, auch heute, fur deren Ver-besserng kaempfen. Hierfur wuensche ich uns allen viel Erfolg - und danke fuer Ihre Aufmerksamkeit. - 10 -
한국에 있어서 지방분권의 과제와 전략 토마스 아베(콘라드 아데나워 재단 한국지부 대표) Who cares? 시민참여, 정보사회 그리고 민주주의 오늘 우리가 다룰 주제를 대변해주는 재미있는 이야기를 하나 하면서 발표를 시 작할까 합니다. 사람들은 매일 아침 신문뉴스를 읽으면서 신문지상에서 모두 담아낼 수 있는 꼭 그만큼의 일만 세상에 일어났다는 사실에 놀란다 날마다 일어나는 뉴스의 홍수와, 독자 또는 시청자를 위한 언론사 및 저널리스트 들의 정보 취사선택, 그리고 특정 커뮤니케이션 수단의 소비자 사이의 모순을 이처 럼 의미심장하게 표현한 말은 없을 것입니다. 앞으로 이틀 동안 저널리즘의 한 형태인 소위 지역사회의 관심사(시민의 관심사) 와 직접적으로 관련되는 일을 수집, 정리, 취사선택하여 제공하는 지방언론에 대하 여 논하게 됩니다. 그런 의미에서 저널리스트이자 지방신문편집장이신 안케 존토프스키(Anke Sontowski)씨를 오늘 이 자리에 모시게 된 것을 기쁘게 생각합니다. 존토프스키씨 는 한국에 이번에 처음 오셨으며 자신이 오랫동안 현장에서 경험한 언론보도의 세 계에 대해 우리에게 좋은 말씀을 해주실 것입니다. 한국의 지방자치제 에 대한 콘라드 아데나우어재단의 세미나는 독일 에어크라트 시 주민자치센터 소장이신 우베 크뤼거(Uwe Kruger)씨가 없었다면 생각지도 못했 을 것입니다. 크뤼거씨는 이번으로 세 번째 한국에 오셨으며 다시금 독일의 지방자 치행정의 최첨단에서 자신이 수행한 일들에 대해 좋은 발표를 해주실 것입니다. 전문 직업 능력을 갖추고 탄탄한 지역사정에 밝은 존토프스키씨와 크뤼거씨 두 분과 심포지엄의 주제인 지방자치제와 지방언론에 대해 좋은 말씀을 해 주실 대구 사회연구소 소장 김형기 교수님을 함께 모시고 한국에서 대구사회연구소와 함께 금 번 심포지엄을 개최하여 뜻 깊은 토론의 장을 마련하게 된 것을 기쁘게 생각합니 다. 제 개인적으로는 지방자치제, 지방분권화 및 민주주의를 비교 연구하는 주제에 대 해 전문세미나를 개최한 것이 이 번으로 꼭 10번째가 됩니다. 그런 의미에서 오늘 이 자리는 그 열 번째를 기념하는 날이기도 합니다. 이를 계기로 저는 오늘 오후와 내일 토론하게 될 다음과 같은 테마의 물꼬를 트 는 의미에서 몇 가지 개인적으로 고찰한 점과 견해를 말씀 드리고자 합니다. - 11 -
시민의식과 민주주의 인간 사회 구조의 정치적 역사를 신중하게 돌이켜보면 사람들이 자유롭게 함께 모여 살았던 마을이나 도시 또는 지역사회가 공동의 목표를 책임감 있게 추구하기 위해 - 시민들의 결합체는 대부분 비정치적 속성을 가지고 있기는 했지만(축구클 럽, 로타리클럽 및 합창단 등) - 공익의 의무를 진 정부의 형태를 가지고 있었다는 사실을 알 수 있습니다. 자유로운 참여를 통해 인간의 관심사가 서로 연계되어 함 께 성장하는 것입니다. 활발한 공공의 삶이 펼쳐지는 사회에서 비밀리에 행동한다는 것은 힘든 일입니다. 따라서 이런 사회에서는 정치가들이 처음부터 솔직한 행동을 하게 됩니다. 권력을 오용할 경우 사람들이 이를 결코 용납하지 않으리라는 것을 잘 알고 있기 때문입니 다. 그러나 사회구성원 간의 관계가 서로 잘 연결되어 있지 않은 사회에서는 족벌주 의 가 기승을 부리게 되는데, 각 개인이 족벌이나 집단의 횡포에 대해 무기력하다 고 느끼기 때문입니다. 뿐만 아니라 자라나는 언론의 눈이 없기 때문입니다! 따라서 남에게 뒤쳐지지 않기 위해 모두들 최대한 자기 자신만을 위해서 살아가 게 되는데, 이러한 현상은 권력자의 지배를 강화시키는 역할을 합니다. 실정( 失 政 )과 횡포는 사람들이 이를 참고 견뎌주는 곳에서만 장기적으로 유지될 수 있습니다. 참고 견디는 사람들은 권력에 대항하는 힘을 결집할 수 없기 때문입 니다! 시민의식은 신뢰감을 바탕으로 하며, 신뢰감 역시 시민의식을 기반으로 합니다. 즉, 사람들이 서로를 돕고 행동하려는 마음가짐이 클수록 신뢰감을 오용할 소지도 그만큼 막을 수 있는 것입니다. 정직한 지도자들, 설득력 있는 법과 제도도 중요하지만 광범위한 공공의 삶이 없 다면 그 역시 효력을 발휘하지 못하는 법입니다. 시민의식은 민주주의를 받치는 기반입니다. 말하자면 지방언론은 이 기반을 연결 하고 유지해주는 접착제와 같은 역할을 하는 것입니다. 시민의식이 강하게 자리잡은 지역의 경우 비교적 소득과 만족도에서 격차가 크지 않은 반면 시민의 결속력이 크지 않은 지역일수록 소득과 만족도에 격차가 심하게 나타납니다. 의사결정권이 지역사회로 정당하게 배분되는 국가는 단체, 협회 및 클럽 등으로부 터의 사회적 이익을 보다 크게 누릴 수 있습니다. 이와 같은 지역에서는 선거참여도가 평균 이상으로 높게 나타날 뿐만 아니라 시 민들 역시 상호간의 신뢰감이 두텁고 자신들의 일을 스스로 결정하는 가능성을 더 많이 갖게 됩니다. 사회정의, 시민의식 그리고 만족감은 서로 긴밀하게 연결되어 있습니다. 사회구조 - 12 -
가 제 기능을 하는 곳에서 사람들은 보다 큰 행복감을 느낍니다. 한 가지 유럽의 예를 들어보겠습니다. 스위스에서는 주민들이 자신들이 사는 주에서 일어나는 일들에 대해 직접 감독을 하고 있는데, 이것이 주민들의 결속과 지역사회 참여를 위한 전제조건이 되었습니 다. 시민의식, 사회참여의식 및 자신의 정치적 삶에 대한 공동책임의식은 사회구성원 의 만족도를 높여주는데, 이는 사람들이 공동생활을 하면서 겪을 수밖에 없는 스트 레스를 줄여주기 때문입니다. 또한 이러한 의식은 자신의 능력과 소질에 따라 삶을 발전시킬 수 있는 자유를 보다 강화시켜 줍니다. 스위스에서는 수도인 베른이 아닌 26개의 주가 정치적 결정을 내립니다. 의사결정시 스위스의 주들은 직접 민주주의의 방법을 사용합니다. 즉, 주민투표와 국민투표를 통해 시민들은 헌법을 개정하고 법률을 제정하거나 폐지하고 국가재정 을 감독할 수 있습니다. 바젤과 같은 몇몇 주들에서는 정부가 정해진 액수를 초과하는 지출을 할 경우 원 칙적으로 주민투표를 실시해야 합니다. 시민들이 이 문제를 의제로 상정하는 데는 불과 몇 사람의 서명만 있어도 충분합니다. 이러한 주에 사는 시민들은 자신들의 의견이 관철될 가능성이 높다는 것을 알고 있기 때문에 정치 참여도가 매우 높습니다. 그러나 제네바와 같은 다른 주에서는 상당히 높은 진입장벽이 있습니다. 이들 주 에서는 정치체계가 독일과 같은 의회 민주주의의 형태를 띄고 있습니다. 시민들의 참여 가능성이 높을수록 참여한 시민들은 자신의 사회적 삶에 대해 보 다 높은 만족도를 나타냅니다. 이러한 효과는 너무나 커서 제네바에서 바젤로 이사하는 것이 통계적으로 볼 때 가장 낮은 임금수준에서 가장 높은 임금수준으로 옮겨가는 것보다 만족도에서 훨씬 더 큰 영향을 미치고 있습니다. 따라서 정치적 영향력이 물질적인 부( 富 )보다 만족도를 높이는데 더 큰 역할을 하며, 민주주의가 사람들을 행복하게 한다 는 사실을 알 수 있습니다. 시민들의 역할이 더 큰 주에서는 학교나 병원, 수영장 등이 더 잘 운영되고 있기 때문일까요? 하지만 비단 그 때문만은 아닙니다! 사람들이 자신이 속한 공동체와 지역사회의 운명을 스스로 개척할 수 있다는 데 서 직접적인 만족감을 얻기 때문일까요? 바로 자기 자신의 운명인 것입니다! 개인의 선택 가능성을 확대시키는 것은 모든 사회발전이 추구하는 바입니다. 복지수준 증대와 같은 다른 목표는 - 물론 그에 못지 않게 중요하지만 - 그 다음 순위에 옵니다. 그러나 자유를 누리는 자는 이에 따른 책임도 져야 합니다. 사람들이 흔히 가지고 있는 선입견과 달리 이 자유에 대한 책임은 짐이라기보다 - 13 -
는 즐거움입니다. 스위스의 주들을 비교한데서 알 수 있듯이 각 개인은 조화로운 사회의 장점만 취 하는 것이 아니라 사회가 제 기능을 하도록 만드는 과제도 함께 안고 있는 것입니 다. 정부가 모든 시민의 행복추구를 짊어지지는 못합니다. 또한 그렇게 할 수도 없습 니다. 각 개인은 국가 민족적 차원의 균형에 직접적인 영향력을 행사하지는 못합니다. 그러나 사회는 시민들의 교육수준을 높이고 지속적으로 문화를 변화시켜가면서 이 러한 목표에 천천히 다가가고 있습니다. 오히려 시민들이 지역사회에서 자신들의 삶을 결정하는 데 그 기폭제가 될 수 있 습니다. 이를 위해 때로는 수년에서 수십 년까지 걸리는 국가구조 조직의 개혁이나 헌법 개정이 필요하기도 합니다. 그러나 아주 간단한 방법으로 자유를 확대시킬 수 있는 경우도 많습니다(예를 들 면 탁아소의 개방시간이나 학교 교과과정을 탄력적으로 구성하여 부모들이 직장생 활에 지장을 받지 않도록 하는 것 등입니다). 바로 시민의식이 이와 같은 모든 변화를 시도할 수 있는 방법입니다. 시민의식은 참여의식을 말하며, 자신의 중요 사안에 참여한다는 사실 자체가 각 개인에게 자결( 自 決 )의 의식을 심어줍니다. 이는 또한 실패도 내포하고 있습니다! 학부모 대의원회의에서 아이들의 수업에 대해 공동결정을 하거나 직장의 업무조 직에 영향을 미치거나 성적부진에 대한 불만족의 표시로 축구클럽의 회장을 해임하 는 사람은 기분 좋은 권력의 힘을 느낄 것입니다. 권력은 그 자체로서 나쁜 것은 아닙니다. 따라서 시민의식은 만족감을 주고, 직접 민주주의는 일반적인 삶의 만족도를 현격 하게 높여주며, 정치가 단순히 관중석에서 구경만 하는 운동경기가 아님을 보여줍 니다. 시행착오 역시 민주주의적 삶의 형태에 속하는 것입니다. 다시 정보사회, 민주주의 그리고 시민참여라는 본 주제로 돌아가 보겠습니다. 세계는 통신기술의 발달로 지구촌이 되었습니다. 이처럼 서로 가까워진 사람들은 상대방에 대한 책임감을 더 느끼고, 보다 글로벌 한 차원에서 사고하며 보다 평화롭게 함께 살아가야 할 것입니다. 이것이 정치에서 새로운 윤리를 정립할 수 있는 기회가 될 수 있을까요? 만일 그렇게 된다면 새로운 정보통신기술은 인류를 위한 축복이 될 것입니다. 상상이야말로 가장 강력한 폭군이다 라는 말이 있습니다. 많은 미래학자들이 미 래에 대한 엄청난 두려움, 방향성 상실 그리고 허무주의적 방황을 염려하고 있지만 낙관론과 희망도 있습니다. - 14 -
인간이 과학기술의 주인으로 남을 것인지 아니면 완전 자동화된 세계의 기계 속 에서 하나의 부품으로 전락할 것인지는 중요한 미래의 화두가 될 것입니다. 우리 모두에게 영향을 미치는 변혁을 앞에 두고 두 눈을 감아버리거나 자기만의 세계 속으로 칩거하여 몰락을 애도하는 것은 너무나 쉬운 일입니다. 창조적 지성, 정신적 혼란, 휴머니즘, 정치 사회적 발전, 변화하는 여건 하의 관심 을 계속해서 유지하고 더욱 발전시켜 나갈 수 있는 방법을 찾는 것은 우리 앞에 놓 인 미래의 도전입니다. 오늘날 통신수단의 발달로 우리는 세계에서 일어나는 중요하거나 중요하지 않은 모든 일들을 함께 경험할 수 있게 되었습니다. 편지를 전하는 비둘기가 되었건 전화가 되었건 지금까지 인간의 통신수단은 1차 원적이고 수동적인 것이었습니다. 그러나 통신전문가들은 21세기 통신세계에서 엄청난 변화를 예견하고 있습니다. 미래의 대중 커뮤니케이션은 재개인화(re-individualization)의 경향을 띄게 될 것 이다. 수신자(recipient)는 수동적이었던 자신의 역할을 벗어 던지고 자신 자신이 원 하는 바를 적극적으로 관철시키게 될 것이다! 라고 말합니다. 투명한 정보는 (민주주의)사회의 출발점이자 기본토대를 이룹니다! 다양한 정치적 의견은 특정 정보(자신의 방향성을 찾기 위한 정보)를 선별하고 의식적으로 조작하여 선택함으로써 그 중요성을 더하게 되는 것입니다. 커뮤니케이션과 상호 의사소통하는 정보의 교환을 통해 비로소 문화 사회가 형성 됩니다. 한 공동체의 민주주의적 성숙도는 일상의 언론보도와 지역의 언론보도를 관찰함 으로써, 즉 시간(하루!)과 공간(지역!)을 서로 연결해 주는 뉴스 를 관찰함으로써 인식할 수 있다는 결론에 이르게 됩니다. 자신에게 해당되는 뉴스와 이와 관련되는 커뮤니케이션 가능성을 연구함으로써 비로소 시민들은 사회를 이해할 수 있게 됩니다. (지역) 커뮤니케이션은 사람들의 사회적 상황이 필요로 하는 정치적 요건에 부합 함으로써, 그리고 시민의 욕구에 부응함으로써, 그들의 입장을 반영하고 정치적 삶 의 형성과정에서 변화를 추구하는데 기여할 수 있습니다. 의사소통의 행위는 정치-사회적 요인들이 서로 조화를 이룸으로써 변화할 수 있 고 각 사회질서의 기본적인 구조와 문제를 통해 특징 지워집니다. 지방언론의 보도와 지자체의 규범은 모두 민주주의 제도의 기초단위(지자체!)가 사회적으로 집단을 형성하는 직접적인 공간적 및 시간적 여건을 형성하는데 기여합 니다. 이는 매우 역동적인 과정입니다. 커뮤니케이션을 하지 않을 수는 없습니다. 우리는 항상 어떤 식으로든 행동해야 만 하고(무규칙성과 침묵도 행위의 한 양상입니다), 모든 행동은 일종의 커뮤니케이 션인 것입니다. 사람들이 함께 살아가는 한, 무언가를 말하거나 읽거나 침묵하거나 모두 커뮤니케 - 15 -
이션을 하고 있는 것입니다. 말을 하건 침묵을 하건 모든 행위는 정보의 전달입니 다. 이러한 의미에서 오늘 우리가 이렇게 함께 모이게 된 것도 우리가 듣기만 하거나, 읽거나 또는 말을 하거나 침묵하거나에 관계없이 절대적인 커뮤니케이션을 하고 있 는 것입니다. 저는 특히 여러분께서 말하는 커뮤니케이션에 적극적인 태도를 보여주시기를 바 랍니다. 오늘 모임은 심-포지엄(Sym-Posium) 이기 때문입니다. 플라톤 철학의 의미에서 심포지엄은 손님과 함께 하는 식사, 대화 속의 만남, 질문과 대답, 이야기를 나누는 미팅을 뜻합니다. 당연히 이에 상응하는 음식도 준비 됩니다. 오늘 심포지엄에 모신 두 분의 전문가와 많은 대화를 하시기 바랍니다. 이 두 분 의 전문가 역사 여러분께 질문이 많을 것입니다. 이번 심포지엄에서는 틀린 의견이나 옳은 의견 또는 진실된 의견의 여부에 대 해 논하는 것이 아닙니다. 그 보다는 한국의 민주주의를 더욱 더 발전시키기 위한 개선방안이 나오고, 이를 위해 우리측에서 나름의 제안을 하는 것에 그 의의가 있 습니다. 물론 언젠가 한국이 스스로 민주주의를 받치고 가는 자생력을 갖는 것이 가장 이상적일 것입니다. 다시 한번 독일에서 와주신 두 분의 연사와 심포지엄의 공동개최자, 그리고 오늘 이 심포지엄을 위해 이 자리에 참석해 주신 여러분 모두께 다시 한번 감사의 말씀 을 드리며 윈스턴 처칠이 남긴 유명한 말을 인용함으로써 제 말씀을 마칠까 합니 다. 민주주의는 비열한 통치 형태이다 - 그러나 그 보다 더 나은 통치 형태는 없 다. 우리 모두가 인간의 사회질서에서 이 보다 더 나은 형태가 없다고 생각한다면 이 제 그것을 더 개선시키기 위해 함께 노력해 나가야 할 것입니다. 그러한 의미에서 우리 모두 함께 성공하기를 바랍니다 - 경청해 주셔서 감사합니 다. - 16 -
지방분권의 제도화를 위한 실천을 위하여 김형기(대구사회연구소 소장, 경북대 교수) ꡒ지방에 결정권을, 지방에 세원을, 지방에 인재를ꡓ, 이는 지방분권운동이 내걸 고 있는 슬로건입니다. 중앙정부에서 자치단체로 권한을 이양하고 서울에서 지방으 로 자원을 분산시키는 지방분권은 지방과 나라를 살리는 국가개혁 프로젝트입니다. 지금 한국에서 왜 지방분권이 필요할까요? 우선 무엇보다 서울-지방간 균등기회와 균등발전이란 공평성(equity) 실현을 위해 지방분권이 필요합니다. 서울과 지방간에 취업기회와 소득 획득 기회의 격차가 크 게 축소되려면 지방분권이 이루어져야 합니다. 행정과 재정, 교육과 문화의 결정권 과 집행권이 서울에 있는 까닭에 기회의 격차가 나타나기 때문입니다. 그리고 한국 경제의 핵심적 구상기능과 한국사회의 중추관리기능이 서울에 집중해 있는 까닭에 서울과 지방간에 극심한 불균등발전이 나타나기 때문입니다. 지방분권은 정치민주주의와 경제민주주의 실현의 필수적 과정입니다. 중앙집중된 정치권력의 분산과 참여민주주의를 실현하기 위해서는 일차적으로 권력이 중앙에서 지방으로 이양되는 지방분권이 필수적입니다. 참여민주주의는 ꡐ가까이 있는 정 부ꡑ인 지방정부가 결정권을 가지고 있고 그 지방정부의 정책결정에 지역주민이 참 여할 때 비로소 실현될 수 있습니다. 지방정부가 결정권을 가지고 있으면 권력이 지방에 와 있기 때문에 지역정치가 활성화될 수 있습니다. 지금 우리나라는 과거 개발독재시절에 발휘된 중앙집중의 효율이 사라지고 그 비 효율이 전면에 드러나고 있습니다. 경제규모가 적고 사회가 비교적 단순했던 과거 에는 중앙집중이 효율적이었지만, 경제규모가 엄청나게 커지고 고도로 복잡하고 다 양화되어 있는 오늘날, 각 지역이 자율성을 가지고 유연하게 대처할 수 있는 지방 분권이 효율적입니다. 복잡하고 규모가 큰 시스템에서는 분권적 의사결정이 보다 효율적입니다. 그리고 급변하는 환경에 시스템이 유연하게 적응하기 위해서는 분권 적 의사결정이 필요합니다. 뿐만 아니라 한국정치의 발전을 가로막고 있는 지역패권주의와 지역감정을 해소 하기 위해서도 지방분권이 필요합니다. 정치권력과 경제력, 그리고 문화자원이 모두 중앙에 집중해 있기 때문에 그것을 배타적으로 장악하기 위한 지역패권주의가 나타 났고 그 결과 지역갈등이 심화되어온 것이 아닙니까? 권력이 지방으로 분산되면 중 앙권력 쟁취를 위해 각 지역이 사활을 걸고 패권을 다툴 가능성이 줄어들 것입니 다. 이처럼 지방분권은 한국사회가 새로운 단계로 넘어가기 위해 필수적으로 요구되 는 시대적 과제입니다. 이제 이를 실천하기 위한 광범한 국민운동이 절실히 요구되 고 있습니다. - 17 -
획기적인 지방분권을 강력하고도 일관되게 추진하기 위한 구체적인 정책수단이 있어야 합니다. 지방분권의 제도화를 위한 실천이 요청됩니다. 지방분권의 제도화가 결실을 맺기 위해서는 지방분권을 요구하는 전국 각 지역 국민 각계각층의 실천이 요구됩니다. 그 동안의 경험이 보여주는 바대로 지방분권을 바라는 지역주민들의 강력한 실천이 없으면 지방분권이 실현될 수 없습니다. 지방분권의 제도화와 실천과제ꡓ라는 주제 아래 열리는 이번의 국제심포지엄은 이런 의미에서 시의 적절하고 긴요하다고 할 수 있을 것입니다. 이번 심포지엄은 세계적 권위를 가지고 있는 독일의 콘라드 아데나워 재단 한국지부와, 지방분권 이 슈의 전국화에 선구적인 역할을 해온 저희 대구사회연구소가 함께 개최하는 국제심 포지엄입니다. 아데나워 재단 한국지부는 이번 심포지엄의 기획과정에 함께 참가함은 몰론 심포 지엄 개최를 재정적으로 지원해 주었습니다. 특히 토마스 아베 지부장님은 저희 대 구사회연구소에 각별한 관심을 가지시고 직접 방문까지 해주시면서 이번 심포지엄 을 성사시키는데 크게 기여하셨습니다. 그리고 계명대학교의 김해룡 교수님은 이 심포지엄의 구상과 기획 그리고 실행과정 전체를 책임져 주셨습니다. 이 자리를 빌 어 감사드립니다. 그리고 오늘 좋은 의견을 발표 해주실 자치단체, 학계, 언론계, 시민단체 주요 인 사 여러분들께 진심으로 감사드립니다. 오늘 이 자리에서 보다 구체적이고 건설적 인 논의가 이루어져서 이를 토대로 지방분권운동이 활성화되고 가까운 장래에 획기 적인 지방분권이 실현되기를 기원합니다. 감사합니다. - 18 -
지방분권에 관한 세미나 박찬석(경북대학교 교수) I. 지방분권 왜 해야 하나? 지방분권을 하려는 이유는 간단하다. 중앙에 권력 집중으로, 중앙은 과도한 집중 이 일어나고 지방은 상대적으로 쇠퇴하였다. 따라서 중앙은 과밀( 過 密 )로 인하여서 여러 가지 문제가 일어나고, 지방은 과소( 過 少 )로 많은 문제가 동시에 일어나고 있 다. 결론부터 말하자면, 이러한 중앙과밀과 지방과소의 문제를 풀지 아니하고서는 지속적인 발전을 유지 할 수 없게 되었고, 국가 경쟁력의 문제가 발생한다.. 따라서 과밀과 과소의 문제는 중앙의 집권에 그 원인 있으므로 중앙집권을 분권으로 근본 적으로 문제를 풀어 보자는 것이다. 정부는 여성에 대하여 차별을 없애기 위하여 특별법도 만들었고, 이를 실천 감독 하기 위하여 여성특별위원회를 두었고, 곧 여성부로 승격하여 발족 할 것이라 한다. 여성정책의 의미는, 여성 차별의 문제가 역사적이고, 구조적이므로, 이를 바로 잡기 위하여서는 법으로 제정하고, 이를 집행하고 감독할 기구를 따로 둔 것이다. 지방의 문제는 여성의 문제보다도 더욱 심각하다. 조선조 500년 동안 역사적이고 문화적으로 지방은 차별을 받고 있다. 그후 근대화과정을 통하여 엄청난 경제개발 도 모두가 강력한 중앙 집권적인 권력구조를 통하여 이룩되었다. 따라서 공간적으 로 보면 권력이 위치한 서울은 존중되고, 지방은 소외되었다. II. 왜 이렇게 되었는가? 지방이 해가 갈수록 피폐해지고, 중앙은 과밀로 치 닫는가를 생각해 보면, 여러가 지 요인이 서로 상호작용을 하면서 인과( 因 果 )를 만들고 있지만, 가장 근원적인 요 인은 고등교육에 있다. 사람은 나면 한양으로 보내고, 말은 나면 제주도로 보내라 했다. 조선시대는 중앙집권적인 국가 형태였으므로 모든 권력이 한양으로부터 나왔 고, 지방은 그 신민( 臣 民 )의 삶에 불과 하였다. 따라서 한양을 통하여 출세의 문이 열려 있었기 때문에 서울로 갔고, 그런 관행은 500년 동안이나 지속되었다. 그러나 조선시대는 한양에 인구의 집중을 가져오지는 않았다. 경제의 기반이 모두가 지방 의 토지자산에 있었고, 한양에서 한정된 토지로 과대한 인구를 부양 할 수가 없었 기 때문에 경오부( 京 五 部 )의 인구는 당시 약 20만(전국 인구700만, 2.7%)에 불과하 였다. 농업시대에는 가구 당 1ha 정도의 땅으로 한 가구를 부양 할 수 있는데 비 하여, 산업사회에서는 1ha땅으로 300명의 사람을 부양 할 수가 있다. 배후지 농토 - 19 -
의 크기와 교통수단에 따라서 도시의 크기가 결정되었던 농업사회와는 달리, 산업 사회에서는 쉽게 수십만, 수백만의 도시를 만들 수 있었다. 산업사회에서는 공장제 생산은 도시를 수십만의 도시에서 수백만의 도시로 성장 시 킬 수 있고, 때로는 수천만의 도시로 키울 수 있는 것은 도시내부 깊숙이 농산 물을 신속하게 운반 할 수 있는 교통수단의 발달과, 단위 토지면적 당 제조업의 생 산이 농업생산에 비하여 수십 배, 수백 배로 증가하였기 때문이다. 따라서 인구의 자연증가로 인하여 만성적으로 인구의 밀도가 높았던 농촌은 스스로 농촌 즉 지방 을 버리고 서울을 중심으로 한 대도시에 공장으로 모여들게 되었다. 지식 정보화 사회에서는 그 단위 면적 당 부가가치의 생산은 산업사회의 부가가 치에 비하여 수십 배 수백 배에 달하므로 도시 집중은 무한정으로 늘어 날수 있다. 지금 홍콩이나 싱가포르 같은 도시가 국가의 역할을 제대로 할 수 있는 것은 토지 로부터 비교적 자유로운 산업을 갖고 있기 때문에 가능한 일이다. 정보화사회에서 는 서울을 포함한 수도권의 인구를 아무리 키워도 제재할 방법이 없다. 서울이 만 원이라고 하지만 아직도 서울은 여백이 많은 도시이다. 서울에 63 빌딩 식으로 집 은 짖는다면 우리 나라 인구를 다 끌어 들여도 남음이 있을 만 공간이다. 그러면 무엇이 문제가 되는가? 정부는 수도권 정비계획 등 각종 규제법률에 의하여 엄격하게 인구증가요인을 제 한하였다. 대학생의 정원도 통제를 하고, 공장의 건설도 제한을 하고 있다. 그러나 서울의 인구증가는 서울을 포함한 수도권이고 이미 그 인구는 우리 나라 인구의 절 반에 육박하고 있다. 인구는 지방 중소도시나 농촌에서 올라갔다. 공해도 없는 농촌에서 서울로 가는 것은 소득이 낮아서가 아니라, 자녀의 고등교육 때문에 나가는 것이다. 우리 나라 농촌은 세계에서 가장 soc의 투자가 잘된 곳이다. 도로, 전기, 통신, 병원 등 모든 사회간접자본이 확충되어 있다. 그리고 학교는 학생이 없어서 폐교 될 만큼 많이 설립하였다. 그러나 부모는 자녀의 교육을 농촌에서 시키기를 포기하고 서울로 보 내고 있다. 시골에서 학교를 시키면, 좋은 대학에 갈 수 없기 때문이다. 좋은 대학 에 가지 못하면, 출세를 할 수 없기 때문에 조선시대 양반이 되기 위하여 때문에 서울로 가는 것이다. 그러면 우수한 인재가 서울로 간다고 서울의 인구는 증가하는가 하는 문제이다. 인재가 집중을 하면 스스로 직업을 창출한다. 피난민만 모여도 인구만 모이면 직 업은 스스로 창출한다. 살기 위하여 새로운 직업을 만들어 낸다. 특히 우수한 인재 가 서울에 집중을 하면 인재는 서울의 권력을 독점하고, 또 권력을 가진 인재는 서 울에서 직업을 창출하므로 성장은 지속적으로 이루 진다. 서울의 성장을 지속하면 서울이 만든 큰 빵을 나누어 먹으면 될 일이지 서울의 성장을 억제하고 지방을 육 성해야 당위성은 어디에 있는가? 첫째, 서울의 과도한 집중이다. 서울 이미 우리 나라를 끌고 가는 성장의 거점의 역할이 아니라 우리 나라의 전체의 자원을 소모하고 살아가는 암적인 요소가 되고 - 20 -
있다. 산업사회나 정보화사회에서 도시집중은 필요 불가결하다. 그러나 그 집중이 과도하여, 국가 전체의 성장을 둔화시킨다면, 그 도시의 크기와 집중이 과도하다고 할 수 있다. 도시에 인구가 집중하면, 여러 가지 집적의 이익이 있다. 그러나 집적 의 이익이 한계를 벗어나면, 비용이 증가로 인하여 도시는 효율성이 떨어진다. 서 울의 지가는 지방 대도시의 3배이다. 서울의 지가는 동경, 프랑크푸르트 다음으로 높다. 외국인이 서울에서 50평 아파트의 월세는 4천불이라 한다. 가장 생활비 비싸 다는 이웃동경과 같고, 북경의 4배이다. 생활비 때문에 서울을 회피하면, 국가 경쟁 력이 떨어진다. 예를 들어보자. 서울에 인구의 증가는 교통의 체증을 유발하였다. 정부는 엄청난 투자를 했는데도 불구하고 아직도 엄청난 교통의 체증을 빚고 있다. 교통의 문제를 해결하기 위하여 우선 순위를 두어 투자를 계속하는데도 교통체증이 풀리지 않고 있다. 서울의 지하철, 교량, 도로확장을 들어가는 비용이 1km 당 700억이 소요된다 고 한다. 지방의 도로를 건설하는 비용의 100배이다. 남한은 그리 큰 땅이 아니다. 우리나라의 어느 도시던 수도권에 접근하는데 비행기로 1시간 기차로 4시간이면 가 능하다. 그런데도 불구하고 서울이 지나치게 집중하고 있다는 것은 결국 지방의 재 원을 흡수하여 수도권이 먹고살고 있다는 이야기이다. 서울의 과밀의 문제는 지방의 과소의 문제를 수반하는 동전의 앞뒤면 같은 것이 다. 우리나라의 농촌이 지난 40년간 43조 억을 투자했지만, 인구는 1/3로 줄었다. 농 촌의 인구의 감소는 한계를 넘어서 이제는 지방 대도시의 인구감소라는 위협을 받 고 있다. 지방 대도시의 양질의 인구가 서울로 가는 근본적인 문제는 대학교육의 문제이다. 이번 대학입시에 대구/경북에서 2만 명의 학생이 시험을 쳤고, 약 7천명 이 서울로 진출 할 것으로 판단된다. 그러면 연간 7천억이 서울로 빠져나간다. 아무 런 반대급부 없이 7천억이 서울로 나가고서도 대구/경북이 발전한다고 생각하면 어 불성설이다. 둘째 재해의 문제이다. 자연재해나 전쟁은 기대해서는 안되지만 예상은 해야 한 다. 국가를 운영하는데 그런 재앙은 각오를 해야한다. 자연재해는 홍수나 설해만 아니라 지진도 예상을 해야 한다. 그런데 모든 것이 한 도시에 집중되어 있을 때 한 도시의 폐허가 국가 전제로 볼 때 얼마나 치명적이고 위험한가를 고려해야 한 다. 어느 시대를 살던, 아무리 남북의 문제가 화해와 상생의 무드로 간다고 하더라도, 방위의 문제는 국가 최우선 과제이다. 그런데 한 국가의 인적 물적 자원이 1.0%의 토지에 집중되고 있다는 것은 그만큼 취약성을 노출하고 있는 셈이다. 북한과의 관 계 적대관계에서 상생의 분위기로 변했다 하더라도 언제 상생의 분위기가 적대관계 로 변할 것인지는 아무도 모른다. 그리고 우리는 일본, 중국, 러시아와 같은 국가들 이 주변에 상존 해 있는 환경에서 인적 물적 자원의 지방으로 분산은 대단히 중요 한 일이다. 전략적으로 한 도시에 인적 물적 자원을 집중시켜 둔다는 것은 국가 경 영에 엄청난 취약점을 노정하고 있는 것이다. - 21 -
셋째, 지방의 과소의 문제이다. 지방의 피폐는 서울의 과밀을 더욱 부채질한다. 지방은행은 지방에 투자 할 곳이 없다고 한다. 은행이 시장원리를 따른다면 당연히 안전하게 대출 할 수 있는 서울에 투자해야 하고, 우수한 인재도 모두 서울로 보내 야 한다. 그러나 국가 경영은 시장원리로만 할 수 가 없다. 시장원리에 의한 경쟁은 독점을 낳고, 독점은 결국에 공간적으로 볼 때에 서울만 비만케 하는, 국가 전체로 병리적 요인이 되어 왔다. 정책이란, 국가의 인적 물적 자원의 적정 배분에 있다. 인적 물적 자원을 균등하게 배분하지 않으면 지방이 고갈되고, 지방의 고갈은 종국 적으로 국가 발전의 저해가 되어, 결국 서울도 같은 운명에 놓이게 된다. 지방에서 서울로 보내는 학생 수는 연간 6만 명에 이르고 이로 인하여 서울로 유출되는 자금 은 매년 6조원에 이른다. 어떻게 이렇게 엄청난 재원이 지방을 떠나면서도 지방이 발전 할 수 있을 것인가? 지방의 문제는 단순히 지방의 문제가 아니라 국가전체의 문제로 보아야 한다. 세계의 선진국치고 국토의 균형개발 없이 선진국으로 진입한 국가는 하나도 없다는 사실을 유념해야 한다. III. 어떻게 하면 지방의 문제를 해결 할 수 있나? 국가발전에 지역의 역할이 어떤 것인 가는 나무를 키우는데 뿌리의 역할이 어떤 것인가와 같은 것이다. 그러나 정치를 하는 사람들은 나무의 꽃을 보는데 관심이 있고, 뿌리를 보지 않으려 한다. 1) 지역인재 할당제 국가가 실시하고 있는 주요자격시험을 지방대학에 인구비례로 할당을 하자는 것 이다. 예를 들면, 대구 경북의 인구가 510만이고, 우리나라 인구의 13%이다. 사법 시험 합격자 1000명중에서 대구/경북지역 대학졸업자 중에서 13%에 해당하는 130 명을 뽑는 다고 한다면, 서울로 갈려는 많은 학생은 지방대학에 지원을 하게 될 것 이다. 사법시험 이외에도 회계사, 의사, 교사, 약사 등, 자격을 필요로 하는 모든 시 험을 지역의 인구에 비례하여 지방대학 출신을 뽑으면, 지방고등학생의 졸업생은 서울의 대학들로 가지 않는다. 대학을 가는 개인적 이유는 사회적으로 존경을 받는 안정적인 직업을 갖기 위한 것이다. 대학생이 선망하는 좋은 자격증이 지방대학에 부여되면, 우수 학생이 지방에 남아 있게 된다. 그들이 바로 21세기의 지방의 인적 자원이다. 지방대학에 자격시험을 할당하면 질이 떨어 질 것이라는 우려를 하는 학자들이 있다. 지방의 의과대학, 약학대학, 교육대학생의 질이 중앙에 비하여 조금도 떨어지 지 않는 것은 졸업 후에 자격증을 갖거나 임용되기 때문이다. 질이 떨어질 것이라 는 주장은 서울의 집중의 원인을 모르고 하는 말이다. 지방의 문제를 근본적으로 해결을 하기 위하여서는 서울의 집중의 원인을 정확하 - 22 -
게 분석하여 원인을 제거하면 된다. 지금 총론으로 논거를 할 때 서울의 인구가 너 무 많다고 말하지 않는 국회의원이 어디에 있고, 정부의 관료가 어디에 있겠는가? 그런데 왜 정책으로 나타나지 않는가? 혹자는 이제까지 많은 지역개발 정책을 폈지 만 실효가 없었다고 주장을 하고 있다. 정말 실효가 있는 정책을 폈는가? 43조원을 지역발전을 투자하였다. 그러나 인구는 떠났다. 무슨 정책을 어떻게 추진하였으므로 지방의 인구가 모두 서울로 갔는가? 지방의 인재가 떠나는 것은 대학교육의 기회가 상실되고 있기 때문이다. 오늘의 농촌의 인구가 급 감 한 것은 농촌에 소득 원이 없어서가 아니라, 대학교육의 기회의 상실에 있다. 2) 지방대의 재정지원 지역의 발전은 인재와 자금으로 이루 진다는 것은 당연한 논리이다. 인재 다음으 로 중요한 지역발전의 변수는 재원( 財 源 )이다. 자금과 인재간에는 서로가 유인하는 효과가 있지만, 그 순환의 논리를 먼저 인재에서 찾아야 한다. 지방의 경제가 어려 워지니, 정부는 지방의 경제를 활성화하기 위하여 우선 건설경기를 활성화를 주장 하고 있다. 건설을 하여 경기를 활성화하는 정책은 1930년대 경제공황 이후의 자본주의 시장 경제의 단골 방편이었다. 건선 산업은 연관 산업이 많아서 파급효과가 크므로 단 기 경기의 활성화를 위하여서는 좋은 방편이 될 수 있다. 그러나 그것은 산업화 초 기의 일이고, 지금은 건설이 수반하는 각종 공해문제를 수반하기 때문에 임시 방편 으로 쓸 정책이 되지 못한다.. 이번에도 정부는 지방경기를 활성화하기 위하여 지방대도시에 임대주택의 건설을 위한 자금을 방출한다고 한다. 지방의 대도시에 주택이 없는가? 단독가구를 합하면 주택 보급률이 85%를 상회하고 있고, 도시의 단독주택은 미국처럼 일 가구 일 주택 의 개념이 아니라, 적어도 2가구 3가구용 공동주택의 형태이다. 이 점을 고려하면 도시의 주택도 남아도는 형편이다. 그리고 도시교통문제를 해결하기 위하여 도로, 교량, 터널을 계획하고 있지만, 지금부터는 교통의 문제를 도로의 확장 등으로, 공 급으로 교통문제를 해결할 것이 아니라, 수요를 줄여서 교통문제를 해결하고 있는 선진국의 모형을 받아야 한다. 그러면 지방의 어디에 투자하여 하는가. 지방대학에 투자하여야 한다. 21세기는 지식사회 정보화 사회이고 이를 주체하는 기관이 대학이다. 대학의 실험실과 실업 자를 연계하는 프로그램을 만들어서 인재에 직접 투자를 해야 한다. 그러면 산업과 연계를 시키고 실업자를 구체하고 대학의 연구가 생산으로 연결하는 지식산업을 육 성하는 방안이다. 지금 우리나라의 대학에는 엄청난 잠재 실업자를 수용하고 있다. 이 실업자들에게 실험실에 머물게 하여, 연구토록 자금을 지원하면, 건설에 의한 방 편보다는 더 장래성이 있고, 파급효과도 크다. 미국의 실리콘 지역이 탄생한 것은 90년 초 냉전이 데탕트로 전환하면서 방위산 - 23 -
업에 종사하던 엄청난 실업자가 배출되었다. 그 고학력 실업자가 정보산업을 육성 하여 실리콘 지역을 만든 것이다. 대학의 실업자에게 투자를 하는 것은 건설의 투 자 보다 효율이 높고, 미래를 위한 창업의 준비이다. 도표. 서울 집중과 지방 주변화의 순환도 ꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠈ ꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠈ ꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠈ ꠐ 서울의 사회, ꠐ ꠐ 교통의 체증ꠐ ꠐ도시 비용 ꠐ >ꠐ 경제,정치,경제ꠐꠏꠏꠏ>ꠐ 범죄의 증가ꠐꠏꠏꠏꠏꠏ>ꠐ증 가 ꠐꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠈ ꠐ ꠐ 문화의 집중 ꠐ ꠐ 공해의 증가ꠐ ꠐ도시투자의 ꠐ ꠐ ꠐ ꠐ (인구의 집중) ꠐ ꠐ 지가의 상승ꠐ ꠐ누적 확대 ꠐ ꠐ ꠐ ꠐ 전국인구의 1/4ꠐ ꠌꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠎ ꠌꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠎ ꠐ ꠐ ꠌꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠇꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠎ ꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠈ ꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠈ ꠐ ꠐ ꠌꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏ>ꠐ중앙과 지방ꠐ ꠐ국 ꠐ ꠐ ꠐ ꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠈ ꠐ격차의 심화ꠐ ꠐ가 약 ꠐ<ꠏꠏꠏꠏꠎ ꠌꠏ 엘리트의 ꠐ ꠐ지역갈등 ꠐꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏ>ꠐ경 ꠐ<ꠏꠏꠏꠏꠈ >ꠐ 서울 집중 ꠐ ꠐ자원이용의 ꠐ ꠐ쟁 화 ꠐ ꠐ ꠐ ꠌꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠎ ꠏ>ꠐ불 균 형 ꠐ ꠐ력 ꠐ ꠐ ꠐ ꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠈ ꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠈ ꠐ ꠌꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠎ ꠌꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠎ ꠐ ꠐ ꠐ수도권 대학 ꠐ<ꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏ 지방 인재의ꠐ ꠐ ꠐ ꠌꠏꠐ패 권 주 의 ꠐ ꠏꠏꠏ 서울 유출 ꠐ<ꠈ ꠐ ꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠈ ꠐ ꠌꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠎ ꠐ ꠌꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠎ ꠐ ꠌꠏꠏꠏꠏꠏꠏ 지가의 하락 ꠐ ꠐ ꠐ ꠌꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏ 서울의 의존 심화 ꠐꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠎ ꠐ ꠏ>ꠐ지역산업의 위축 ꠐ ꠐ ꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠈ ꠐ ꠐ지역시장의 취축 ꠐ ꠐ ꠐ인구의 유출 ꠐ ꠐ ꠌꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠎ ꠌꠏꠏ>ꠐ자본의 유출 ꠐꠏꠏꠏꠏꠏꠎ ꠌꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠎ * 지방의인재가 떠나면 자금도 따라 떠난다. * 지방의 우수한 인재가 떠나면 지방에 남아 있는 사람들은 자존심이 없어진다. * 지방의 자존심이 없어지면, 지방에서 창업할 자신을 잃어버리고, 지방에서 생산 된 제품에 대하여 불신을 하고, 천시하는 경향이 있다. ex. 대구의 서문시장은 근대 화 이후 70년대 이르기까지 섬유의 중심지로 호남 영남, 기호지방에서 상인들이 몰 려들어 대구제품이라면 문전 성시를 이루었다. 이제는 모두가 살아지고, 서울의 동 대문, 남대문 시장의 옷을 사러 가는 대구시민이 버스를 전세 내어 사 가지고 오고 있다. * 지방은 중앙의 의존도가 높아지고, 지방의 인재는 더욱 더 떠나서, 지방은 피폐 해진다. - 24 -
대구광역시: 어디로 가야할 것인가? 백 승 균(계명대학교 전부총장) I. 대구광역시의 정체성 보기 1. 지방정부의 독자적 구상과 새로운 구상의 실현 1) 부산광역시(2002년도) = 광양시와 함께 경제특구 로 지정. 제14회 부산 아세안 게임: 2002년 9월 제8회 부산 아시아-태평양 장애인경기대회 부산 국제영화제 = 예술문화도시로 부각. 부산비엔날레: ꡐ문화에서 문화로 라는 주제. 2002년 9월 15일-11월 17일 부산 국제섬유패션전시회; 부산 세계범선대회 부산 국제공장자동차 경기전; 부산 국제관광 박람회 부산 국제 Rock Festival; 부산 국제 건축문화제 부산 국제합창올림픽 등등 2) 광주광역시 = 광학특구 로 지정. 민주화운동의 성역화 도시 2000 광주 비엔날레; 이란의 여성작가 Shirin Neshat(네샤)가 대상수상. 2002 광주 비엔날레 (3.29-6.29). 멈춤, Pause, 止 3) 전주 = 영화예술도시, 대전 = 첨단과학도시, 순천 = 2020년 세계박람회지(!) 수원 = 그린도시, 인천 = 국제 허브도시, 경제특구 4) 80, 90년대 교수사회의 농담 한마디: 서울교수 = 정치교수 : 현실에 민감하고 사리판단이 빠르며 정당성의 논리가 명백함을 상징. 부산교수 = 한잔교수 : 호탕하고 개방적이며 솔직하여 자기 스스로를 사심 없이 들어냄을 상징. 대구교수 = Go Stop교수 : 무뚝뚝하여 말수가 적은데다가 표현마저 투박함. 설령 표현한다해도 전후의 과정논리는 생략하고, 결론만을 옹 고집함을 상징. 오죽했으면 대구 어느 초등학교장(임구상)이 언론에다 자라나는 학생들 에게 < 과정ꡑ의 중요성을 가르치자>고 역설했겠는가! 그것도 전국지에. 이는 이 지역의 <선비정신>과 어떠한 관계가 있는가? 2. 대구광역시의 역사성과 현주소 1) 대구지역의 유래 a) 지리적 조건: - 25 -
경상계 신라통( 統 )에 속하는 혈암( 頁 巖 ), 사암( 砂 巖 ), 역암 등의 수성암으로 된 분 지형으로 동쪽에는 용암산과 초례봉이, 서쪽에는 와룡산이, 남쪽에는 산성산과 비슬 산이 그리고 북쪽에는 팔공산과 환성산이 있고, 기후는 해안에서 약 100Km 떨어진 분지기후임. 신라 때 달구화현( 達 丘 火 縣 ) 혹은 달불성( 達 弗 城 )으로, 그 후 경덕왕 16년(서기 757년) 大 丘 로 개칭, 1750년 이양채( 李 亮 采 )의 상소로 1780년대부터 大 邱 로 명명 되었다함. b) 대구지역의 사회적 위상 서울과 부산을 이어주는 교통의 요지였을 뿐만 아니라, 한국의 제3대 도시로서 평양과 江 景 과 함께 전국의 3대 시장 중 하나로 부상하였음. 농업과 임업 등의 1차 산업과 광업, 제조업 등의 2차 산업으로 성장하였으나, 도산매와 서비스업 등의 3차 산업이 급성장함. 특히 대구위성도시로부터 노동력과 공업용수 및 물자공급으로 섬 유공업이 발달함. 60년대 이후 3차 산업인 목욕탕 문화, Go Stop문화, 그리고 여관업 호황 이룸. 90년대에는 대형유통단지형성: 이마트, 월마트, 르까프, 홈 플러스 등 등장, 호황 c) 대구정신 원류 찾기(11.28) 조해녕 시장은 대구. 경북의 학맥 살리기에 최선을 다하겠다는 인터뷰에서 ꡒ원 효-일연-최제우로 이어지는 대구. 경북의 학맥을 부활시켜 오늘날 우리에게 주는 의미를 되새겨야 할 것입니다. 원효의 민중불교사상이나 최제우의 동학사상은 늘 서민들의 생활과 밀접한 연관을 갖고 있는 만큼 이들에 대한 재조명과 학문페스티 벌을 통해 희석된 <대구정신>을 살리고, <대구의 원류>를 찾는데 주력할 생각입 니다.ꡓ라고 짚고 있음. 이어 문화도시로서의 대구의 위상을 언급하고 있음으로, 이 는 잃어버린 <교육도시>로서의 대구의 명성을 되찾겠다는 소신으로 간주될 수 있 을 것임. 2) 현재 대구발전의 기본방향 : Green City a) 대구 : 환경도시, 문화도시, 경제도시, 복지도시, 거점도시 그리고 국제도시를 표방함. b) 문희갑 전시장 (28, 29대) 시정구호: 아름다운 도시, 품위 있는 도시 시정방침: 아름다운 환경, 문화, 복지, 경제, 패션 c) 조해녕 시장(30대) 시정구호: 대구는 우리 모두의 자랑입니다 <구체적 상징성과 상징적 구체성 의 구호. 시정방침: 동남아시아 시장개척, 종합유통단지, 섬유개발연구센터, 달서천 하수종말처리장 등 3) 대구광역시의 현 5 대사업 (1) 대구시의 <시. 도지사 예산협의회> a) 대구선 이설 b) 유니버시아드 대회 c) 지하철 2호선 건설완공(2005) - 26 -
d) 대구. 경북산업디자인센터 건립 e) 대구전시컨벤션센터 건립부채 상환 (2) 국비지원요청 : 3천612억 원이고, 현재 예산확보는 33%인 1천188억 원에 불과함. 대구선 이설과 대구전시컨벤션센터건립 부채상환 그리고 대구경북 산업디자인센 터는 기획예산처가 전액삭감으로 사업중단, 설상가상으로 부채상환(100억 언)차질이 추가로 압박함. (수도권 내지 광주시는 전시컨벤션센터는 전액 국. 시비로만 건설됨. 지하철 2호선은 대구시 요구액 2천61억 원이나, 기획예산처는 995억 원만을 반영 함.=> 내년 공사중단이 불가피하다함. (3) 대구지하철 부채: 하루이자 1억6천만원(1억5천9백만 원) 국감자료(김용환의원): 2002년 6월말 현재 대구지하철 부채는 1조3천435억원, 1호선을 운영하는 지하철공사가 4천965억원의 부채 2호선을 건설중인 지하철건설본부가 8천470억원의 부채. 올해 대구시가 부담할 지하철 건설 및 운영부채의 이자만 580억원, 하루이자만 98년 7천200만원, 99년 1억2천400만원, 2001년 1어3천900만원 증가함. 대구지하철 2001년 355억8천800만원 적자 운영했다함. (4) 대구선 이설 국비지원 확보: 1990년 착공-2000년 완공예정. 완성목표연도 2004년까지 공기달성. 대구시와 철도청의 요청액 352억원 지원확답. 2003년 100억원 지원하고, 나머지 252억원은 2004년에 지원 결정함. 3. 전통적으로 내려오는 대구. 경북의 명성: 두 가지 1) 자연적 명물로서의 대구사과 (경북) => 물질적이고 가시적인 산물 : 산업 2) 정신적 명성으로서 교육도시 (대구) => 역사적이고 불가시적인 의식 : 교육 3) 이 지역미래의 설득력 있는 방향설정은 지역주민의 역사적 문화적 의식에 따 라 실현 가능할 것임. 눈에 보이는 것만이 존재하는 것이 아니라, 눈에 보이지 않는 것도 존재함. 눈에 보이지도 않는 당 장의 결과는 아니라고 하더라도 필연적 으로 다가 올 미래의 대구는 새로운 교육구상에서 이루어져야 할 것임. II. 대구. 경북지역의 새로운 정체성 찾기 (I) : 산업분야 (<집산지로서 대구의 사과>는 눈에 보이는 현실적이고 구체적인 명물이었음) 1. 이 지역의 발전과 산업구조 눈에 보이는 이 지역의 명물로서 <대구능금> 혹은 <대구사과>는 어떠한 양상으 로 바뀌었고, 또 어떠한 양상으로 바꾸어 가야 하는가? 1) 대구 섬유와 패션 => 밀라노 프로젝트를 통한 섬유패션 사업육성; Postmilano) 섬유패션의 특성화사업구상(이태리 밀라노프로젝트) 밀라노 프로젝트: 99년 6800억 원으로 섬유산업 인프라구축. 2003년 완료. - 27 -
2) 대구 서문시장의 특화 => 서울 동대문과 남대문시장처럼 패션전시장화 방안 마련. 3) 대구 약령시 => 한방 바이오밸리 조성안, 경산대학교 등 4) 위천공단시도 5) 대구지역의 산업화문제와 한계극복으로서의 주변도시; 구미 = 전자도시 포항 = 제철도시 울산 = 자동차산업도시 2. 지방분권을 위한 지자체들(대구. 경북)의 요구 영호남 8개 시.도지사 협력회의 1) 특별행정기관의 지방자치단체로 이양 2) 중앙부처, 금융기관, 대기업의 본사 지방이전 추진 3) 행정사무지방이양 촉진법 제정 4) 지방자치단체 재정 확충 5) 지방대학육성 및 지역인재 할당제 도입 * 1) 특별행정기관 이양, 2) 중앙부처. 대기업 이전, 3) 행정사무이양 촉진 법, 4) 지방자치제 재정확충, 5) 지역인재 할당제도입 * 실천가능성에 대한 현실적 타진이 중요할 것임. 3. 대구지역발전을 위한 정책토론회(한나라당) 1) 대구 테크노폴리스 신소재산업 및 구미지역의 IT, 한의학 및 BT와의 연계를 통해 외국인 전용공 단과 자유무역지대를 설치. 재원은 20년 간 4조7천억 필요. 2) 지방균형발전 및 지방분권: 중앙부처. 공기업 지방이전 및 지방분권특별법과 지방대학육성특별법 제정. 한국재건펀드 도입. 3) 포스트 밀라노 사업: 섬유산업 고도화와 합리화를 위한 어패럴밸리나 서대구공단 등을 <섬유산업특구>로 지정. 대구. 경북산업디자인센터 유치. 4) 미래산업육성: 한방 바이오밸리 조성 및 한방식약청, 한방바이오 산업진흥원 설립, 나노부품실용화센터 및 전통천연물 산업화센터. 5) 문화관광산업 발전 대구박물관타운(팔공산 자연공원 내 600억 원). 6) 낙동강 프로젝트 추진: 낙동강 변 대형하수관매설, 홍수방지와 제방을 겸한 낙동강변 도로건설, 홍수절용 소규모댐건설. - 28 -
4. 대구, 경북지역의 현 문화지표(2002) 한국문화정책개발원은 전국 16개 광역시도를 대상으로 문화유산, 문학예술, 대중 문화, 사회-문화적 활동, 여가활동 등4개 영역을 대상으로 조사한 결과, 1) 대구시는 사회문화/여가부문에서 11위, 대중문화부문에서는 9위, 문학예술부문 에서는 6위를 차지하고, 문화유산부문에서는 10위를 기록함. 2) 경북도는 문학예술부문에서는 16, 사회문화여가부문에서는 15위, 대중문화부 문에서는 14위를 기록함. 문화유산부문에서는 2위를 차지함. a) 문학예술= 1위; 광주, 2위; 서울, 3위; 대전 b) 대중문화= 1위; 광주, 2위; 서울, 3위; 대전 c) 사회문화/여가= 1위; 울산, 2위; 광주, 3위; 서울 d) 문화유산= 1위; 서울, 2위; 경북, 3위; 전북 III. 대구. 경북지역의 새로운 정체성 찾기 (II) : 교육문화 (대구는 눈에 보이지 않는 정신적 명성으로서 한국의 제2의 <교육도시> 이었다) 1. 21세기: 문화의 세기로서 교육과 철학(Clington). 1) 대구는 서울에 이어 우리나라 제2의 <교육 도시>로서 그리고 한국의 제3대 도시로서의 대구 명성은 어디로 가고, 대구. 경북지역에서의 <선비정신> 역시 왜 무색하게 되어 가고 있는가? 역사적 관점으로 조명을 시도해 봄. 2) 김지하 시인은 대구에 와서 행한 ꡒ 天 地 公 心 ꡓ의 특강에서 ꡒ신라 이후 영 남은 이 (한)반도의 두뇌입니다.ꡓ라는 말로서 시작하고 있음. 이는 새로운 교육 혁명, 즉 문화혁명이 이 지역으로부터 시작할 수 있음을 강력히 시사하는 것임. 3) 이 지역의 교육체제를 새로 마련하기 위해서는 먼저 자주적으로 결정하고 관 리할 수 있는 지방분권이 전제되어야 하고, 그 다음으로는 무의식 속에 잠재되어있 는 지역주민의 역사적 의식(교육정신)을 일깨워야 하며 그리고 지역주민의 혁신적 이고 자치적인 능력을 발휘할 수 있도록 해야할 것임. 2. 대구광역시의 <교육정신>을 새로 살리는 구상 1) 世 方 化 의 교육: 개방성의 교육 => 추리력과 상상력: 구체적 추상성과 추상적 구체성 = 미래교육 근본적으로 지역균형발전을 위한 지방대학의 육성이 아니라, 학교교육 전반에 대 한 새로운 패러다임으로서 유아교육을 비롯한 초, 중, 고등교육에 관한 총체적 통합 교육체제를 구상함. 특성화교육과 다양화교육, 전문화교육과 정보화교육, 지방화교 육과 세계화교육, 전통교육과 사이버교육 등, 모든 가능한 교육방식을 이 지역 내에 서만 동시에 가능토록 하는 교육여건과 교육체제를 마련함. 이를 위해 무엇보다 교 육내용도 중요하고, 교육의 틀과 인적 자원도 중요하나, 이 지역주민과 중앙정부의 - 29 -
총체적 특수교육에 대한 인식전환이 필요함. a) 철저한 교육내용구성: 지역교육과 세계교육으로서의 특수한 인간교육프로그 램 b) 완벽한 교육공간확보: 단계별 교육시설과 교육환경; 숲 속의 초등학교와 친 환경교육 c) 충분한 인적자원의 다양화: 우수교사, 우수교수, 내, 외국인; 사회적 법적 보 장 2) 이 지역 각 대학의 고유특성에 적합한 대학발전구상(설립이념에 따른 범례) a) 경북대학교: 의과대학, 사범대학, 농과대학을 중심으로 하여 종합대학으로 승 격. 인간의 직접적(생물학적) 생명관계를 다루는 학문으로서의 의학교육: 인간의 정신적 문화생활을 전통적으로 이어가는 학문으로서의 사범교육: 인간의 현실적 생존기반을 위한 교육프로그램으로서의 생명농학교육: 인간 자체와 인간생명에 연관된 학문영역 => 인간의 생명영역에 관한 학문방향 b) 영남대학교: 청구대학(50)의 공학계열학문과 대구대학(47)의 경상계열학문의 통합으로서 종합대학 승격. 자연물에 대한 인간의 가공능력과 현대의 기술문명을 가능케 하는 생산교육 생산물에 대한 인간의 교환능력과 세계의 경영기술을 숙달케 하는 경상교육 인간사회와 사회생산에 연관된 학문영역 => 인간의 사회영역에 관한 학 문방향 c) 계명대학교: <영문학과 철학>의 인문학계열학문(54)과 예술계학문 인문학에 대한 선교사들의 눈높이로서 그 하나는 영문학이었고, 다른 하나 는 철학이었으나, 50년대 중반의 한국상황으로서는 이해불가 함. 계명대학의 진로 방향만 상기의 두 가지 ꡒ드덤이ꡓ로 암시했음. 이는 직언도, 침묵도 아닌 묵시임. 인문학과 예술에 연관된 학문영역 => 인간의 인문예술영역에 관한 학문 방향 d) 효가대학교: 성 유스티노신학교(1914)로 개교하고, 교장은 신부. 가톨릭신학 = 종교 대구대학교: 대구맹아학원(46), 한국사회사업대학(56). 특수교육(사회사업) = 봉사 경산대학교: 대구한의과대학(80), 한의예과와 한문학과. 전통한의학= 한방바 이오중심 경일대학교 그리고 여러 전문대학과 교육대학 e) 대구경북지역의 시도지사와 지역대학총장 그리고 자치능력과 지역혁신의지를 가진 지역주민들의 전체모임. 3) 중등 및 초등교육영역 역시 동일한 방식으로 혹은 특수한 방식으로 구상함. - 30 -
4) 경산시의 <학원도시> 현안: 2003년 개교예정의 2개교를 포함 13개 대학. 현존 11개+2=13개 대학. 13만 여명의 교직원과 대학생들: 남방. 갑제동 일대 12만평에 대학촌 조성하는 학원도시개발 특별법마련 필요성을 강조하고 있음. 3. 대구경북지역의 정체성확인과 그 연대성 1) 먼저 경제적 토대를 마련하기 위하여서는 한국의 전체 8개 도중에서 가장 큰 경상북도를 이처럼 방치하여 둘 것이 아니라, 적극적으로 외국에다 개방하여 외국 인전용공단과 자유무역지대를 파격적인 조건으로 마련함으로써 경북을 최첨단산업 화기지(IT, BT, NT 등)로 개발해야 할 것임. 항구도시인 포항을 거점으로 하여 내 륙의 영천이나 건천 혹은 기타 지역을 산업화기지로 육성한다면 경북이야말로 어 느 지역보다 큰 경쟁력을 갖출 수 있을 것임. 2) 경북의 이러한 경제적 토대를 전제로 21세기를 위한 새로운 교육체제를 <대 구의 교육정신>으로서 구상하여 교육질의 현지화와 현실화를 이룩할 때, 현대의 다양한 첨단교육에 부응하는 교육을 이 지역 대구에서 질적으로 향상시킬 수 있을 뿐만 아니라, 기러기 아빠 와 같은 교육 이민자 들의 증폭을 막을 수 있을 것임. 현 재까지 공교육의 질적 하락으로 인해 해외유학생이 금년 말까지는 36만 명이나 될 것이라는 통계청자료와, 이에 따른 역지사지의 수출로 획득한 외화의 12%를 유학 비용으로 다시 지출해야 하는 우를 극소화시킬 수 있을 것임. 교육인적자원부의 영재교육 프로그램도 이 지역의 특성화교육의 한 영역으로 적극적으로 수용하여 극대화하 수 있을 것임. 교육문제해결이야말로 우리나라 전체가 당면한 총체적 과 제임. 3) 정리하면 한편으로는 경제적 토대로서의 <산업화>를 극대화해야 하고, 다른 한편으로는 정신적 토대로서의 <교육정신>를 새로 구상하여 형상화함으써 이 지 역의 특성화를 경쟁적으로 이끌어 낼 수 있을 것임. 그러나 이러한 경북경제와 대 구교육의 연대성을 되살리기 위해서는 무엇보다 먼저 ꡒ지방분권과 주민자치 그 리고 지역혁신(대사연)이라는 삼위일체의 정체성이 우선일 것임. IV. 경북지역을 <첨단산업화기지>로 하고, 대구광역시를 <교육특구>로 하자! - 31 -
21세기 국가 경영을 위한 地 方 分 權 의 課 題 와 方 向 심 대 평(충청남도지사) Ⅰ. 머 리 말 우리나라 지방자치는 1991년 우여곡절 끝에 미완성의 자치로 부활되었고, 1995년 부터 지방자치단체장을 주민이 직접 선출함에 따라 비로소 본격적인 지방자치의 틀 을 갖추었다. 그렇지만 우리나라의 지방자치 현주소를 냉정하게 평가해보면 아직도 "주민의 주 민에 의한 주민을 위한" 상향식의 생활자치가 아니라 정치적 역학관계에 따라 지방 자치의 본질이 완전히 구현되지 못하고 있는 이른바 형식적 지방자치, 무늬만 지방자치 라는 한계를 벗어나지 못하고 있다. 지난 6 13선거 때 필자는 충청이 한국을 바꾸자 는 캐치프레이즈를 내걸은 바 있다. 어찌 보면 외람 되게 들릴지 모르겠지만 이것은 30여년간의 공직생활 중에 중앙과 지방, 농촌과 도시행정을 수행하며 체득해 온 경험의 소산이다. 특히, 관선과 민선 3기 도지사를 맡고 있는 사람으로서 지난날을 돌이켜보며 도 지사는 해야 할 일, 하고 싶은 일, 하고 싶은 말 이 많았지만 제대로 못하는 경우가 너무도 많았기 때문에 현행 제도하의 마지막 임기에 있는 입장에서 이제는 다른 사람이 못하는 얘기를 중앙정부와 중앙정치권에 해줘야겠다 는 생각에서 비롯 된 것이다. 필자의 이러한 의지는 평생을 공직에 몸담아온 나에게 주어진 일종의 소명이며, 제도의 잘못으로 인한 문제가 없도록 여건을 조성하는 것은 후배공직자들에 대한 의무라고 생각한다. 그리하여 본인은 지난 7월 2일 민선3기 도지사 취임사에서 중앙에 의존하거나 좌우되지 않고 지방정부가 제 몫을 다할 수 있는 제도와 방법, 그리고 인식의 체계 를 바꾸어 나가는데 앞장서겠다 고 천명하면서 지방자치역량 제고를 위한 지방자치 제도 개선을 공약으로 내걸은 바 있다. 도민들과 몸으로 부딪히는 생활현장에서 체득한 잘못된 제도개선을 위해서 학계, 언 론, 관련기관 단체, NGO 등 주요인사를 비롯한 충남 도민들이 참여한 가운데 두 차례의 포럼을 개최하여 도출된 개선과제를 바탕으로 지난 11월 11일 자치역량 제고 및 자치제도 개선을 통한 지방분권 촉구선언 을 하였다. 본 기조논문에서는 지방분권촉구를 선언한 입장에서 지방자치의 참모습 실현에 대한 필자의 평소 느낀 점과 신념을 바탕으로 논의하고자 한다. - 32 -
Ⅱ. 지방분권과 이상적인 자치모델 먼저 개혁의 성공에는 구성원들의 비전 공유가 중요하다. 중앙에서 지방으로의 권력이동(power-shift)을 의미하는 지방분권개혁의 경우에 비전공유는 더욱 절실하 다. 분명한 비전의 제시와 그 비전에 대한 정치권의 상당한 공감대 형성이 이루어 지지 않은 채 추진되는 지방분권화는 성공하기 어렵다. 지방분권개혁의 필요성에 대하여 원론적으로는 공감하면서도 이해관계에 얽힌 구 체적 사안에 들어가는 각론에서는 개혁에 대한 반대와 저항이 크기 때문이다. 이러 한 반대와 저항을 극복하는 한 가지 유력한 방안은 지도자가 구성원들이 공감할 만 한 명백한 지방분권 개혁의 비전을 제시하는 것이다. 그러면 지방분권 개혁의 비전은 무엇인가? 필자는 지방분권개혁이 추구하는 바람 직한 미래의 모습은 지방 어디에 살든 윤택하고 행복한 삶이 보장되는 나라를 만드 는 것이라고 생각한다. 중앙의 흡입력에 의해 모든 것을 빨아들이는 피라미드형 또 는 중심부-주변부형 사회가 아니라 수많은 지방중심들로 형성된 이를테면 거미줄형 (Matrix형) 사회일 것이다. 소련의 붕괴직전 Brzezinski는 소련의 국가기획기구들은 무려 2,400만종에 달하 는 생산품목들의 연간 목표량을 산정하는 부담만으로도 일 더미에 눌려 질식당하고 있음을 경고하고 공산주의자가 다름 아닌 극심한 중앙집권 체제 때문에 망할 것이 다 라고 진단했다. 그의 진단대로 소련을 비롯한 동유럽 공산국가들은 무너졌다. 반면에 가장 성공적인 Matrix형 사회로서 하나를 꼽는다면 스위스를 들 수 있을 것 이다. 스위스에는 모든 면에서 압도하는 하나의 수도라는 개념이 없다. 물론, 베른 은 외국 공관들이 모여 있는 연방수도지만 외교의 중심지는 아니다. 외교의 중심지 는 국제기구들이 즐비하고 국제회의가 빈번히 열리는 제네바다. 또한, 베른은 경제 와 문화의 중심지도 아니다. 경제의 중심도시는 연방중앙은행이 있는 스위스 최대 의 도시 취리히이다. 또한, 스위스는 여러 면에서 세계 최고의 선진국이지만 인구의 74%가 2만 이하의 작은 코뮌들에 살고 있다. 스위스인들은 벽지의 작은 마을에 살더라도 편리하고 안 락하며 윤택한 삶을 누린다. 2002년 William Mercer사( 社 )가 선정한 세계에서 가장 살기 좋은 10대 도시들 중에 스위스 도시들이 3개나 포함되어 있다. 스위스가 세계에 서 가장 지방분권적인 나라라는 사실은 지방분권의 필요성과 당위성을 찾고있는 우리에게 시사하는 바가 크다. 그러나 우리의 현실에서 볼 때 러시아의 중앙집권형이나 스위스형의 중앙과 지방 과의 관계는 바람직하지 못하거나 실현 불가능한 것이다. 우리나라는 지방의 자율 성을 최대한 살려나가면서 국가적 통합성을 유지해 나가는 것이 바람직하며 그것은 남북통일이 민족의 숙원으로 여전히 남아 있고 아직도 온 국민이 역량을 결집하여 선진국으로의 진입을 위해 경제발전, 국토의 균형 있는 개발 등을 지속적으로 추진 해야 할 과제가 남아있기 때문이다. - 33 -
따라서 급진적이거나 전면적인 개혁도 본인은 합리적이라고 생각지 않으나 우리 국가경제 사회 규모의 볼륨을 감안할 때 이제는 지방이 중앙을 선도하는 역할을 해야 할 시기가 아닌가 생각한다. Ⅲ. 지방분권의 과제와 방향 국민의 정부는 중앙권한의 대폭적 지방이양 을 국정개혁의 100대 과제로 선정하 고 지방이양촉진법을 제정하는 등 나름대로 지방분권 개혁에 관심과 노력을 기울여 왔다. 그러나 그 성과는 미흡한 실정이다. 정부가 지방분권 개혁에 성공하지 못한 가장 큰 이유는 국가시스템 자체를 근원적으로 바꾸는데 역점을 두기보다는 지엽적이고 가시적 사항을 점진적으로 추진해 나가려한데 있다고 본다. 지방분권 개혁의 중대성과 그 핵심을 제대로 인식하지 못하였기 때문이 아닌가 싶다. 많은 사람들이 대통령을 잘 뽑으면 나라가 잘 운영될 것으로 생각한다. 물론, 대 통령의 리더십이 중요한 만큼 옥석을 가려 대통령을 뽑아야 한다. 그러나 대통령을 잘 뽑는 일보다 더 중요하고 근본적인 일은 나라의 시스템을 제대로 만드는 일이 다. 이 시대에 가장 중요하고 근간이 되는 국가시스템 개혁과제는 두말할 나위 없 이 지방분권개혁이다. 21세기 국가경영의 틀을 다져나가는 성공적인 지방분권에 대한 필자의 소신과 철 학은 다음의 4가지 요소가 이루어져야 한다고 믿는다. 첫째 중앙집권적 제도와 법 령개선, 둘째 지방역량 강화와 수권능력 제고, 셋째 중앙당 중심의 지방정치구조 개선, 넷째 주민의 성숙된 자치역량 제고이다. 1. 중앙집권적 제도와 법령 개선 지방자치의 활성화를 위해서는 무엇보다도 중앙에 집중되어 있는 권한을 지방으 로 대폭 이양되도록 현행법과 제도의 획기적 개선이 우선되어야 한다. 현행법은 지방자치를 실시하기 이전에 제정되었기 때문에 지방자치 시행과정에서 나 타나는 문제들을 완벽하게 포괄하지 못하고 있음은 어쩌면 당연한 일 일지도 모른 다. 따라서 성질 기능상 지방자치단체가 처리해야할 사항도 중앙관서의 장이 처리하 도록 입법화된 부분이 적지 않다. 이제는 지방자치가 전면적으로 실시되고 있는 이 상 이러한 관련법들은 마땅히 지방자치의 정신에 걸맞는 기능 분담체제로 과감하게 개정되어야 한다. 마치 많은 권한을 일시에 지방으로 이양하면 권한을 남용하거나 능력부족으로 그 기능을 수행하지 못하고 방향감각을 잃을 것으로 생각할지 모르지만 각급 자치단체 - 34 -
의회의 철저한 감시 통제가 있고 자치단체에도 나름대로 기능수행의 능력이 있다 는 것을 잊어서는 안될 것이다. 현행 중앙행정권한의 지방이양촉진 등에 관한 법률 에 의하여 지방이양추진위 원회에서 이양이 확정된 사무의 경우에도 일일이 개별법을 개정하여 이양해야되기 때문에 번거로움과 관련 법령의 개정지연 등으로 원활한 권한이양 추진이 어려운 실정이다. 획기적인 개혁은 강력한 저항에 부딪혀 성공하기 어렵다는 점은 인정이 되나 때 로는 점진적 진화적 변화를 기도하는 개혁이 실패하는 경우도 있다. 왜냐하면 점 진적 개혁이 추진되는 경우에 저항은 조용히 진행되며 저항이 있다는 사실조차 간 과하기 쉽기 때문이다. 따라서 3~4년 정도의 한시법인 지방분권특별법 을 제정할 필요가 있다. 예를 들어 일본의 지방분권 개혁은 지방분권일괄법 을 제정하여 460여개의 법령을 일괄 개 정한 바 있다. 그밖에 자치조직권을 제약하는 수많은 중앙통제들을 대폭 축소하거나 폐지하는 대신 지방의회와 시민의 통제를 강화하는 방향으로 개혁하여 자치조직을 확대하여 야 한다. 현재 지방자치단체 사무의 약 40%를 차지하고 있는 기관위임사무를 전면 폐지하 고 지방자치단체가 처리하는 모든 사무를 원칙적으로 자치사무로 규정하되 부득이 중앙통제가 필요한 경우에는 사무감독과 비용부담 등에 관해 구체적 내용을 개별법 에 명시하여야 한다. 그리고 지방재정자립도를 감안한 지방교부세율의 인상 및 포괄보조금제 도입 등 재 정측면에서의 자치권 확보도 시급한 과제로 제기되고 있다. 2. 지방역량 강화와 수권능력 제고 지방분권의 핵심은 어떻게 하면 지방자치단체 스스로 자기지역의 일을 자기의 권 한과 책임 하에 얼마나 효율적이고 민주적으로 주민의 이익에 부합하여 처리해 나 가느냐에 달려 있다고 해도 과언이 아닐 것이다. 이러한 관점에서 지방자치단체의 역 량강화와 수권능력 제고는 지방분권의 필수적인 전제조건이라 할 것이다. 필자는 지방자치단체장 선거이후 지속적으로 지방경찰제와 교육자치, 그리고 특 별지방행정기관의 시 도 통합에 대한 의견을 피력해 왔다. 그러나 자치경찰제가 국민의 정부에서도 핵심 공약사항이었지만 검토과정이후 시도조차 되지 못하였고 교육자치 또한 자치단체장의 권한 밖의 일이 되고 있으며 특별지방행정기관의 남발로 인한 낭비와 국민적 불편은 고스란히 국민들의 부담으로 작용하고 있는 실 정이다. 미래의 경찰은 법을 집행하고 질서를 유지하는 차원을 떠나 개인과 사회의 복지 를 목적으로 지역 사회에 대한 봉사자로서의 역할을 담당해야 한다. - 35 -
따라서, 경찰이 지역 사회와 긴밀한 관계를 유지하지 않고서는 존립 자체가 의미 를 상실한다. 경찰은 지역사회의 중요한 일부분으로서 지역 사회의 구성 요소이기 때문에 경찰과 그들이 봉사하는 지역사회의 주민들을 분리할 수가 없다. 그러므로, 자치경찰제의 도입은 지역 주민의 안전하고 편안한 삶을 위해서, 지 역주민에게 더 많은 편익을 제공하기 위해 필요하다. 따라서, 보다 질 높은 민생치 안의 확립과 경찰 기능의 중립성 보장을 위해 자치경찰제의 도입은 필연적이라 할 수 있다. 그렇다고 해서 스위스처럼 우리나라 경찰을 모두 지방자치경찰로 전환하자고 주 장하는 것은 아니다. 적어도 일본처럼 국가경찰과 지방자치 정신에 충실한 지방자 치경찰제를 공존시키는 개혁안이 바람직할 것으로 생각된다. 또한 대부분 선진 민주국가에서 의무교육을 비롯한 교육의 주체는 전통적으로 지 방정부였다. 현행 교육자치는 일반지방행정기관과는 별도의 교육행정기관을 운영하고 있으므로 해서 지방자치단체의 중요한 권능중의 하나인 교육문제에 있어서 자치단 체장이 철학과 책임을 갖고 교육문제를 해결하는데 한계가 있다. 예를 들면 지방자치단체의 일반행정기관 과 교육행정기관 의 이원화로 지방자 치단체장은 도시계획 등의 입안에 있어 학교부지를 확보하거나 학교주변 관리기능 을 소홀히 하는 등 상호 협력 보완기능이 매우 취약한 실정으로 교육자치의 효율 성이 저하되고 있다는 문제점이 지적되고 있다.. 교육행정사무는 가급적 교육현장과 가까운 곳에 위치한 지방자치단체와 시민이 주도할 수 있도록 하여야 한다. 지방자치단체장에게 교육행정에 대한 책임을 다할 수 있도록 교육위원회의 권능에 자치단체장의 권한과 책임이 대폭 반영될 수 있는 체 제가 검토되어야 할 것이다. 우리나라는 4,000여개의 특별지방행정기관이 설치되어 있으나 특별행정기관의 설 치여부를 판단하는 원칙과 기준은 모호한 실정이다. 국가위임사무를 처리하지 않는 영미 국가와는 달리 지방자치단체가 국가의 위임사무를 대부분 처리하고 있음에도 중앙정부는 따로 특별지방행정기관을 설치 운영하고 있는 것이 현실이다. 특별지방행정기관들은 지방행정의 종합성 미약, 지방자치단체들과의 중복행정으로 인한 낭비와 갈등, 행정의 책임성과 대응성 저하, 민원인의 불편 등 많은 문제점을 야 기하는 것으로 비판받아 왔다. 현업기관과 관세, 기상관측 등 특별한 경우를 제외한 일체의 특별지방행정기관들 을 시 도에 통합하고 교육자치와 경찰자치 등 지방자치단체의 기능강화에 대하여, 중앙정부는 흔히 지방의 능력 부족을 지적한다. 또 지방의 능력을 확충한 후에 권 한을 이양하는 것이 당연시되어 오기도 했다. 그러나, 중앙정부가 언제나 지방정부보다 더 유능하다고 단정할 수는 없다. 지방 분권화가 중앙과 지방의 역량을 모두 신장시킨다는 경험적 증거들이 밝혀지고 있 다. 많은 경험적 사례들은 지방분권화가 다른 어느 정책수단보다도 지방으로 하여 금 실천을 통해 배울 기회를 제공함으로써 지방의 역량을 강화하는 최선의 방책임 - 36 -
을 확인해준다. 중앙이 지방의 능력 부족을 이유로 권한이양을 꺼리는 것은 지방의 능력개발 기 회를 빼앗는 것일 뿐만 아니라 중앙의 업무 과잉부하( 過 剩 負 荷 )로 인한 온갖 부작 용을 야기한다. 중앙과 지방간의 능력에 관한 일례를 들면 지방도로는 도지사가, 국도는 국가가 개설 관리하고 있는데 국도라고 해서 지방정부가 관리하지 못할 이유가 없다. 21세기 국가 경쟁력을 확보하고 진정한 지방자치를 꽃피우기 위해서는 지방분권 화와 지방자치역량 강화를 동시에 추진하여 지방자치단체의 역량과 수권능력을 제 고하여야 한다. 3. 중앙당 중심의 지방정치구조 개선 정당의 개혁 없이 실질적인 지방분권은 어렵다고 본다. 현행 공직선거법은 지방 자치단체장과 광역의회의원 후보에 대한 정당공천을 허용하고 기초의원 후보에 대 하여는 정당공천을 금지하고 있으나 실제로는 기초의원에 있어서도 정당이 후보를 내 천하고 있다. 이와 같이 지역구 위원장이나 지역출신 국회의원이 공천을 구실로 지 방선거에 깊숙이 개입함으로써 지방자치단체를 정당에 예속시킬 우려가 있다. 또한, 공천과 관련하여 당선 후 각종 비리에 연루되는 등 지방선거에 정당참여로 인한 부작용으로 주민자치가 퇴색되고 지방선거가 중앙당의 대리전으로 변모하여 지역정치의 특정정당 독점화 현상이 초래되고 있다. 따라서 미국 캘리포니아주의 지방선거에 정당표시를 금지하고 있는 것과 같이 기 초자치단체 후보의 정당공천제를 법으로 규제 또는 유보하도록 하고 특히, 이념적 정치 적 색채가 옅은 기초단체장 후보의 경우 법으로 엄격히 규제하도록 하여야 한다. 앞으로는 지역주민의 의사와는 관계없이 중앙당에서 일방적으로 특정인사를 공천하 는 후진적 정치는 종식시키고 지역주민이 선정한 후보자를 정당에서 공천하는 소위 상향식 정치문화가 정착되어야 한다. 이와 함께 선거비용 과다소요의 또 다른 행태적 원인이 되고 있는 무조건 당선 되고 보자 는 식의 후진적 사고방식과 일부 유권자들의 향응 등 은근한 기대심리를 불 식시킬 수 있도록 선거의 완전공영제를 적극 검토해야 한다. 필자가 강조하고 꼭 실현시켜보고 싶은 것은 지방의 각계각층의 인재양성을 통한 상 향식의 지방정치를 실현시킬 수 있는 정당운영 방식의 획기적 변혁이다. 총재중심의 정당운영이나 중앙당이 독점하고 있는 인사권 공천권 등을 당원중심 의 민주적 운영방식과 권력분산이 필요하다. 이러한 정당개혁은 새정부가 출범하는 집권초기가 적기임에 따라 새로운 지도자 의 강한 의지로 정당개혁과 함께 정치개혁을 추진해 나가는 것이 바람직 할 것이 다. - 37 -
4. 주민의 성숙된 자치역량 제고 어떠한 개혁도 마찬가지지만 특히, 지방분권개혁에는 범 시민적 참여와 지방자치 단체장과 지방의원을 확실하게 감시할 수 있고 그 결과에 따라 선거를 통하여 옳게 심판할 수 있는 성숙된 자치역량이 요구되고 있다. 최근 역대정권은 시대가 요구하는 시민운동을 펼쳐왔다. 예를 들면 제3공화국에 서는 새마을 운동, 제5공화국에서는 사회정화운동, 제6공화국에서는 새질서 새생활 운 동과 같은 범 시민적 사회운동이 전개되어 졌다. 그러나 이것은 밑으로부터의 상향식 운동이 아니라 위로부터의 하향식의 정책적 운 동이었지만 그 시대 상황에 따라 나름대로의 성과를 거두었다. 특히 새마을 운동은 우 리나라를 빈곤으로부터의 탈출을 이룩한 역사적으로 가장 성공된 시민사회 운동으 로 평가받고 있다. 그러나 정보화 세계화 지방화에 따른 다양성을 특징으로 하는 오늘날의 사회현 상에서는 공존과 상생이라는 시대정신에 부응하는 상향식 사회운동만이 성과를 극 대화할 수 있을 것이다. 따라서 지방분권을 통한 21세기 국가경영을 가능케 하기 위하여 주민의 역량과 의지를 결집할 수 있는 범 시민사회운동이 요구되고 있다. 주민의 지방자치역량을 제고시키는 것은 하루아침에 이루어질 수 없는 어려움이 있지만 지방자치단체장들의 의지에 따라 그 성과는 크게 달라질 수 있다고 본다. 지역의 장기개발계획이라든가 새로운 시책 등을 추진함에 있어 공청회, 설명회 등의 기회를 확대하고, 지방의회를 야간에 마을회관 등 주민의 생활현장에서 개최 하는 방안 도입과 함께 지방의회 방청 주민에게 발언권을 부여할 수 있는 제도적 장치도 검토해 봄직하다. 또 한가지는 주민의 직접참정제를 들 수 있다. 지방의 중요한 공공문제에 대하여 주 민이 직접 최종적인 결정을 내리는 주민투표는 현행 지방자치법에는 인정되어 있으 나 주민투표법 이 제정되지 않아 사실상 사문화되고 있다. 따라서 주민투표 뿐만 아니라 주민발안, 주민소환제를 포괄하는 (가칭)주민참 여법 을 제정하고, 주민감사청구제 및 조례제정 개폐청구요건을 완화하여 지역주 민들이 자치행정에 직접 참여하는 길을 대폭 넓혀나가야 한다. Ⅳ. 맺음말 미래학자 앨빈 토플러(Alvin Toffler)는 정보사회에서 실질적인 지방분권화 없 이 많은 정부들이 적절한 판단을 내리고 질서를 획득하며 능률적인 행정을 해낼 수 있는 가능성은 없다 고 진단했다. 토플러의 이러한 진단은 지방분권화가 꽤 진전된 선진국들을 상정하고 내린 것 - 38 -
이라는 점에 특별히 주목해야 한다. 실제로, 지난 20~30년 동안 많은 선진국들이 이런 진단에 화답하듯 지방분권개혁을 추진해 왔다. 토플러의 진단은 아직도 권위주의적 중앙집권 체제에서 머뭇거리고 있는 우리나 라에게 엄중한 충고이자 경고가 아닐 수 없다. 경제 사회 문화 등 모든 것을 중 앙으로 집적시키는 현행의 중앙집권체제는 지방의 잠재력과 창의성을 질식시키는 것은 물론이고 중앙에도 온갖 부작용과 차질을 야기하고 있음을 직시해야 한다. 이제 더 이상 지방분권개혁을 지체해선 안 된다. 지방의 잠재력과 창의성을 일깨워 나라의 경쟁력을 키우는 지방시대를 여는데 우리 모두 지혜와 힘을 모아야 한다. 이런 관점에서 필자는 지방분권 개혁이야말로 21세기 한국인의 삶의 질을 향상시키 고 한국의 경쟁력을 확보하는 지름길임을 믿어 의심치 않는다. 이러한 법적 제도중심의 지방분권 개혁도 중요하지만 이와 함께 지방자치 는 문자 그대로 주민과 지방공무원이 열정을 가지고 스스로 지방의 문제를 해결해 나 가는 것인 만큼 분권화에 따른 권한을 빈틈없이 소화하고 효과적으로 행사할 수 있 도록 지방자치단체 스스로도 자기혁신을 통하여 지방자치역량을 지속적으로 키워나 가야 할 것이다. - 39 -
지방분권과 21세기 국가경영 황대현(전국시장 군수 구청장협의회 대표회장) I. 서언 21세기는 대변혁의 시대이다. 지식정보혁명, 세계화, 다양화의 물결이 동시에 밀 려오고 있다. 이러한 흐름에 적극 대응하려면 새로운 국가발전 전략이 필요하다. 국 가발전전략은 무엇보다도 국가경제의 새로운 동력 창출과 국가 전체를 균형 있게 발전시키기 위한 정책에서 시작된다고 할 수 있다. 또한 각종 정책을 추진하면서 지금까지의 획일적인 구조에서 벗어나 지역마다의 특성과 잠재력이 발휘되는 창조 적인 사회구조로 승화시키는 데 주안점을 두어야 할 것이다. 우리나라는 지방자치가 부활된 지 11년이 지났지만, 아직 이렇다 할 성과가 없으 며, 또한 사무와 재정, 인력 등 중앙의 권한이 지방으로 이양되지 않고 지방분권이 제대로 이루어지지 않아 국가 발전의 불균형 정도가 매우 심각하다. 불균형한 국가 체계는 수도권 과밀문제와 지방의 침체문제를 동시에 야기할 뿐만 아니라, 국가경 쟁력을 약화시키며 수도권 종속적인 국토구도를 심화시키게 된다. 또한 수도권 중 심체제의 국토는 급변하는 새로운 시대적 변화에 적극 대응할 수 있는 능력을 저하 시킨다. 남한 국토면적의 11.8%인 수도권에 인구는 46.3%가 집중돼 있는데, 일본의 32.3%와 프랑스의 18.2%에 비해서도 훨씬 높다. 이에 따라 수도권에는 인구 집중과 함께 자본과 정보, 중추 관리기능의 편중 정 도가 심각하다. 수도권의 인구 집중으로 인해 교통난, 환경오염, 주택부족, 난개발 등의 많은 문제를 유발시키는가 하면 지방에서는 각종 기회의 상실에 따른 상대적 좌절감을 겪고 있다. IMF 경제위기 이후 지방경제의 침체문제가 더욱 가중되고, 수 도권 집중의 구조가 고착되고 있다. 본인은 이러한 문제의식 하에 지방분권과 21세기 국가경영의 방향으로서 다음과 같은 몇 가지 사항을 집중적으로 거론하고자 한다. 먼저, 지방분권의 이론적 배경을 살펴보고, 둘째, 지방자치 발전을 위한 지방분권 의 현안사항에 대해 언급하고, 셋째, 지방분권의 대안으로서 작은 정부 구현을 통한 국가경쟁력 제고방안에 대해 살펴보고자 한다. Ⅱ. 지방분권의 이론적 배경 : 하버마스(J. Harbermas)의 [전체 속의 개체이론] 지방분권은 중앙정부에서 지방자치단체로 권한이 이양되는 것과 서울에서 지방으 로 자원이 분산되는 것을 의미하며, 사람과 돈이 지방에 모이고 지방에 결정권이 - 40 -
이양되는 것을 말한다. 지방에 일자리와 소득을 창출하며 주민복지를 향상하고, 더 나은 교육과 문화의 기회를 제공하여 지방주민의 삶의 질을 높이려는 것이 지방분 권이다. 지방자치의 일선에서 구정을 집행하는 한 사람으로서 개인적으로 저는 철학자 하 버마스(Jürgen Harbermas)의 전체 속의 개체이론 을 의미 있게 받아들이고 있다. 하버마스의 전체 속의 개체이론 에 따르면, 전체는 개체를 무시할 수 없고, 개체 는 전체 속에 자기 스스로의 독특한 개성을 유지하면서 존재해야 한다. 특히, 전체 는 개체들의 특성을 지극히 존중하며, 다양성을 존중하고 개체는 전체를 형성하는 데 있어서 주변적 존재가 아니고 핵심적 존재이며, 그러므로 공동체 속에서 각 개 체는 주체적인 결단을 통하여 적극 참여하여야 한다는 것이다. 본인은 이러한 하버마스의 철학적인 개념을 광역적인 지역개발에도 적용하여 대 도시 생활권의 공동 발전전략을 모색하였으며, 또한 제가 몸담고 있는 달서구의 행 정을 수행할 때도 전체인 대구광역시의 균형발전을 전제로 개체인 달서구의 도약을 목표로 구정을 추진해 오고 있다. 즉, 하버마스의 전체 속의 개체이론 은 국가를 전체로 볼 때는 시 도인 광역자 치단체가 개체가 되고, 광역자치단체를 전체로 상정할 때는 시 군 자치구인 기초 자치단체가 개체에 해당된다. 따라서 전체인 국가의 발전은 개체인 광역자치단체가, 광역자치단체를 전체로 볼 때는 개체인 시 군 자치구가 그 특성을 발휘하면서 발 전할 때, 비로소 국가 전체의 발전을 도모할 수 있게 된다. 이러한 측면에서 하버 마스의 전체 속의 개체이론 은 지방분권의 논리 와 일맥상통한다고 볼 수 있다. Ⅲ. 지방분권의 현안사항 및 정책방안 지방자치의 발전을 위한 지방분권의 현안사항을 몇 가지 지적하면 다음과 같다. 먼저, 오늘날은 명백한 지방자치시대이므로 중앙의 권한은 대폭 줄이고 그 권한 을 지방으로 이양함으로써 중앙과 지방간의 역할 및 관계를 새로이 정립함으로써 지방분권을 완성해야 한다. 이를 위해 국가균형발전법 을 제정하여 수도권과 비 수도권(지방)간, 도시와 농촌간 심각한 불균형 요소를 제거하고 국가의 전반적인 균 형발전을 기해야 한다. 둘째, 중앙의 사무뿐만 아니라 인력 및 재정을 동시에 지방으로 이양하고, 지방교 부세율을 내국세의 20%까지 인상함으로써 지방재정의 건전한 운영을 할 수 있는 토대를 마련해 야 한다. 이를 위해 현재의 지방이양추진위원회 의 기구를 확대 개 편하여 실질적인 권한을 부여하며, 4개 지방자치단체협의회 가 참여하여 의견을 개진할 수 있는 오픈시스템을 구축하고, 지방이양일괄법 을 제정해서 국가사무 의 지방이양을 일괄적으로 처리함으로써 불필요한 시간과 절차를 간소화하여 행정 의 능률성을 기할 수 있다. - 41 -
셋째, 지방자치제도와 지방자치 관련법을 대폭 수정하고 개선하여 풀뿌리 민주주 의의 상징인 지방자치가 조기에 정착될 수 있는 근거를 마련해야 한다. 이를 위해 특별행정기관(병무 보훈 노동 국토관리청 등)을 지방으로 이양하여 책임과 권한을 일치시키고, 나아가 중복행정으로 인한 낭비 및 민원인의 불편을 해 소해 주어 더욱 성숙한 지방자치를 실현해야 한다. 넷째, 중앙정부는 지역의 문화유산을 계승 발전시켜 이를 상품자원화 할 수 있 도록 대대적인 재정지원을 함으로써 지역경제 활성화에 도움이 될 수 있는 정책개발 에 주력해야 한다. Ⅳ. 결론 : 작은 정부 구현을 통한 국가경쟁력 제고 21세기 국가의 균형 발전을 위해서는 수도권 집중의 구조적 요인, 정책적 요인, 사회 심리적 요인을 모두 고려해 해법을 모색해야 한다. 그러기 위해서는 조속히 [국가균형발전특별법(가칭)]을 제정해야 한다. 이제는 20세기의 낡은 틀을 벗어버리 고 21세기형 패러다임으로 전환해 국가의 틀을 새로 짜야 할 때이다. 나아가 지금 까지의 획일적인 사회로부터 과감히 탈피해 지역마다 개성과 특성을 살릴 수 있는 국가경영체제로 전환해야만 보다 민주적이고 성숙된 지방자치시대로 승화될 수 있다. 지금은 성장일변도 정책에서 안정에 중점을 둔 배분정책에 관심을 기울일 때이다. 비대한 공룡의 몸집으로는 변화에 신속히 대응할 수 없다. 작고 효율적인 정부를 구축해야 한다. YS정부 시절부터 나온 얘기로 몇 차례 구조조정을 한 바 있다. 구 조조정이라고 해서 무조건 인원을 감축하고 조직을 통폐합하는 것만이 능사는 아니 라고 본다. 불필요한 군더더기는 제거하되, 필요한 곳은 더욱 보강하여 변화에 대응 할 수 있는 능동적인 조직체계를 갖추어야 한다. 최근 지방분권 지방분산 등에 관한 정책토론회 학술대회 등이 분야별로 개최되 고 있으나, 중앙집권화의 반대개념에서 파생돼 나온 지방분권 지방분산 등의 개념 을 사용하는 것은 너무나 소극적인 접근방안이므로 앞으로 이 문제를 보다 전향적으 로 접근할 필요가 있다. 지식정보화 지식경영시대에서는 국가경영이나 국가경쟁력 강화를 위해서도 국가 경영의 기본 틀인 패러다임의 전환이 있어야 하므로 법률제정 시부터 지방분권 법 이 아닌 국가균형법 으로 접근해야 할 것이다. 국가균형 발전의 근본 목표는 무조건 수도권의 인구나 기업 본사, 중앙 행정기관 을 지방으로 모두 분산시키는 것도 중요하지만, 지방이 가지고 있는 특성과 자원을 활용해 지방의 발전 잠재력을 全 국가적인 차원에서 균형 있게 개발함으로써 개성있 고 특색있는 지방자치를 구현하는 것이 중요한 의미를 갖게 된다. 그러므로 적극적인 국가균형 발전이라는 시대적 요구가 그 어느 때보다 고조되는 최근 상황을 고려해 볼 때, 정치권은 물론 국민적 합의를 얻어 국가균형발전법 - 42 -
을 조속히 제정하여야 한다. 지방자치 시대에 있어서 지방분권은 필수불가결한 요소이다. 지방분권을 이루기 위해서는 국가와 광역자치단체간, 광역자치단체와 기초자치단체간 전체와 개체의 조화를 통해서 수평적인 권한 분산을 실현해야 한다. 결국 이러한 전체 속의 개체 이론에 근거한 지방분권 논리를 통해 21세기에 요구되는 새로운 국가경영의 패러다 임을 정립할 필요가 그 어느 때보다 절실하다고 본다. - 43 -
지방 살리기를 위한 한나라당의 정책 김만제(국회의원, 한나라당 대통령후보 경제특별자문역) 1. 들어가는 말 안녕하십니까? 김만제 의원입니다. 지난 11일 7일 이 자리에서 지방분권국민운동 창립대회가 열린 것으로 알고 있습 니다. 대구는 역사의 고비마다 이 나라의 주역이었습니다. 지난 시절 산업화와 민주화의 주역이었고, 이제는 지방분권화의 중심에 서있습니다. 저는 오늘 한나라당의 대표로 나왔기 때문에 지방분권에 대한 저의 당의 입장을 간략히 말씀드릴까 합니다. 현재 전국적으로 지방에 결정권을!, 지방에 세원을!, 지방에 인재를! 이라는 슬로건으로 지방분권운동이 활발히 전개되고 있습니다. 이 운동은 지방분권이 이루어져야 지방 이 산다 는 확고한 바탕 위에 추진되고 있는 것으로 알고 있습니다. 외국의 경우를 보더라도 미국이나 독일 같이 지방분권이 잘 이루어진 나라는 상대적으로 지역간 격차가 작습니다. 현재 시민단체가 정치권에 요구하고 있는 지방분권 10대 의제 는 한나라당의 정책과 큰 차이가 없습니다. 지방을 살리기 위해서는 지역균형발전을 이루고, 지방분권을 추진하며, 지방대학 을 살려야 한다는 것이 한나라당의 생각입니다. 우선 지방 살리기에 대한 한나라당의 철학이랄까 의지에 대해 간략히 말씀드리고, 다음으로 구체적인 정책방향에 대해 말씀드리겠습니다. 2. 지방 살리기를 위한 한나라당의 철학 지금 지방의 현실이 과연 어떻습니까? 지역경제는 갈수록 나빠지고 있습니다. 수도 권과 지방간의 갈등의 골도 과거 어느 때보다도 심각한 상황에 와 있습니다. 지난 수 십 년간 역대 정권은 수도권집중을 규제하는 정책을 동원해서 이 문제를 접근했지만, 수도권과 지방의 격차는 갈수록 커지기만 했습니다. 특히 IMF 경제위기를 거치면서 수도권 집중은 거의 통제불능의 상태로 심화되고 있습니다. 예를 들어 IMF 이후 3년동안(1998~2000년) 지역내총생산(GRDP)의 평균성장률은 수 도권이 7.4%인 반면 비수도권은 3.0%에 불과합니다. 비수도권 중에서 특히 강원도 (-0.7%), 대구(0.5%), 부산(1.7%)의 경제력이 갈수록 위축되고 있습니다. 현재 위기에 처해있는 지방경제를 회생시키는 것은 지방자치단체의 노력만으로는 해결이 불가능한 상황에 있습니다. 지방의 문제를 더 이상 미봉책으로 해결하려고 해 서는 안됩니다. - 44 -
시장경제도 좋지만 이런 문제만큼은 시장기능에 맡겨서는 절대로 해결할 수 없는 문제입니다. 근본적인 발상의 전환이 필요합니다. 국가가 적극적으로 개입해서 불균 형을 시정해야 할 문제입니다. 단호한 정치적 결단이 필요합니다. 이러한 인식을 바탕으로 저의 당은 그 동안의 단편적이고 소극적 지방분권화에서 과감하게 탈피하여 종합적이고 적극적인 지방분권화를 반드시 실천할 것입니다. 강력 한 의지를 갖고 법 제도 개혁을 통한 근본적인 대책을 수립하여 중 장기적으로 일 관되게 추진할 것입니다. 일회용 선심성 차원이 아니라 지속가능한 지역발전 의 기반 을 조성할 것입니다. 지방을 살리기 위해서는 크게 3가지 과제가 있습니다. 그것은 지역균형발전, 지방 분권, 지방대학육성 등입니다. 이 중에서 저는 오늘 지방경제를 살리기 위한 지역균 형발전문제에 대해서만 간략히 말씀드리겠습니다. 3. 지방경제 살리기를 위한 한나라당의 정책 저의 당은 지방경제 살리기 차원에서 지역균형발전을 강력히 추진할 것입니다. 이 를 위해서는 지역균형발전특별법 제정, 기능별 수도 육성, 지역전략산업 육성 등 이 중요하다고 생각합니다. 지역균형발전특별법 제정 한나라당은 이미 2년전에 붕괴직전의 지방경제를 살리기 위해 지방경제 살리기 특별조치법안 (2000. 12월, 김만제 의원 대표발의)을 국회에 제출한 바 있습니다. 그 뒤를 이어 많은 관련법안들이 제출되었지만 모두 국회에 계류 중에 있습니다. 현정권의 미온적 태도와 수도권과 지방간의 첨예한 갈등이 그 원인입니다. 갈수록 커지고 있는 수도권과 지방간의 격차를 줄이기 위해서는 소극적인 수도권 과밀억제책에서 탈피하여 적극적인 지방경제 살리기 정책이 필요합니다. 지역경제를 활성화하고 지역균형발전을 제대로 추진하려면 수도권정비도 불가피 하다고 생각합니다. 이런 점을 고려하여 저의 당은 수도권정비계획법 과 지역균형발전 관련법 을 통 합한 수도권정비및지역균형발전특별법(가칭) 을 제정하여 수도권의 미래성장관리 와 범정부적 차원의 지역균형발전을 추진할 것입니다. 앞으로 구체적 법안이 마련되겠지만, 중요한 3가지만 개략적으로 말씀드리겠습니 다. 먼저 지역발전협약제도 가 도입될 것입니다. 이 제도는 국가와 지역차원에서 꼭 필요한 사업에 대해서는 중앙정부와 지방정부가 수평적인 관계에서 지역발전협약 을 체결하여 누가 정권을 잡더라도 지역발전계획에 차질이 없도록 하는 것입니다. - 45 -
둘째, 일종의 지역균형발전기금 인 한국재건펀드 (Rebuilding Korea Fund: 가 칭)를 조성하는 규정이 포함될 것입니다. 한국재건펀드 는 지역균형개발과 관련된 각종 기금, 특별회계를 통합하고, 수도권 개발이익금의 일부, 정부출연 등으로 조성 되며, 이는 교통망 건설, 지역전략산업 육성 등을 지원하는데 사용될 것입니다. 셋째, 대통령 직속의 지역균형발전위원회 설치규정이 포함될 것입니다. 이 위원 회가 만들어지면 시 도지사는 당연직 위원으로 지역관련 중요정책을 심의하게 될 것입니다. 이와 함께 실질적으로 지역균형발전을 뒷받침하기 위해 지방재정을 혁신할 것입 니다. 국세와 지방세의 전반적인 재조정, 지방재정교부세율의 상향조정, 지방자치단 체의 자주과세권 확대, 지자체가 재량권을 가지고 지역실정에 부합하는 사업을 추 진할 수 있는 포괄보조금제 도입 등을 통하여 지방재정을 강화할 것입니다. 지역의 특징에 맞는 기능별 수도 육성 지방경제를 살리기 위해서는 정부부터 솔선수범 해야 합니다. 그래서 서울에 꼭 있을 필요가 없는 중앙부처, 공기업, 정부산하 단체, 출연기관을 지방으로 이전하겠 다는 것이 한나라당의 약속입니다. 저의 당은 각 지역의 特 長 을 살려서 기능별 수도 를 만들 것입니다. 예를 들어, 대구 경북은 첨단제조업과 섬유의 수도 로, 부산 경남은 해양물류의 수도 로, 대 전 충남은 과학기술과 첨단산업의 수도 로 만드는 것입니다. 정부기관들이 앞장서서 지방으로 옮기게 되면 관련 민간기업들도 뒤따라 지방으 로 이전하게 될 것입니다. 그리고 세제 금융 개발상의 강력한 인센티브를 부여해 서 민간기업들이 정부기관과 함께 이전하도록 적극 유도할 것입니다. 또한 이전하 는 분들의 교육, 주택, 복지, 문화생활에 불편함이 없도록 관련 인프라를 확충할 것 입니다. 구체적으로 어느 부처를 어느 지역으로 이전하느냐는 문제는 앞으로 그 타당성을 신중하게 검토하고 재원조달방안을 충분히 마련한 다음에 균형분산 5개년 계획 을 수립하여 단계적으로 추진할 것입니다. 과거 실패경험에 비추어 볼 때 이 방안이 가장 실현가능성이 높고 지역균형발전 에도 획기적으로 기여할 것으로 생각합니다. 모 후보는 청와대와 행정수도를 몽땅 지방으로 이전하겠다고 합니다. 행정수도를 통째로 옮기는 것은 현실성도 없고 지역균형발전이라는 취지에도 맞지 않습니다. 예를 들어 인구 50만의 행정도시를 건설한다고 하면 약 40조 이상의 막대한 재정 이 필요합니다. 이렇게 많은 돈을 어떻게 조달할 것인지 궁금합니다. 천문학적인 공 적자금을 투입하겠다는 것이 아닌지 모르겠습니다. 특정지역의 표를 얻기 위한 무 책임한 일입니다. 지금은 후보가 아니지만 어느 한 분은 지역균형발전을 위해 기업을 지방으로 이 전하겠다고 한 바 있습니다. 그러나 이것은 과거의 실패한 정책을 그대로 답습하겠 - 46 -
다는 것입니다. 아무리 많은 인센티브로 주어도 기업들이 지방으로 잘 내려가지 않 습니다. 대기업의 본사는 더욱 더 그렇습니다. 단순히 기업만 지방으로 이전하게되 면 그곳에서 뿌리를 내리지 못하고 얼마 있지 않아 다시 서울이나 수도권으로 되돌 아오게 됩니다. 이런 실패를 답습하지 않으려면 정부기관을 먼저 지방으로 이전하는 것이 중요합 니다. 이렇게 되면 옮겨간 정부기관이 강력한 자석 역할을 하게되어 관련 민간기업 도 줄줄이 따라가게 될 것입니다. 한나라당은 정부기관 이전 민간기업 이전 지방경제활성화 및 지역균형발전 이라는 선순환이 반드시 일어나도록 할 것입니다. 지역전략산업 육성을 위한 다양한 특구 지정 기능별 수도와 맥을 같이 합니다만, 지방경제를 살리기 위해 지역별 특성에 맞는 다양한 특구 지정하는 것입니다. 최근 많은 논란끝에 경제자유구역법 이 제정되었지만 이 법은 전통적인 지역개념 의 경제특구법입니다. 앞으로 중요한 것은 기능별 산업별로 다양한 형태의 일종의 클러스터(cluster)인 특구 를 지정해 지역전략산업을 육성하는 것입니다. 클러스터는 산 학 연 등 특 정지역에 모여 네트워크를 구축하고 기술개발과 부품조달 등을 통해 시너지 효과를 내도록 하는 것입니다. 이러한 취지에 맞춰 한나라당은 대구를 과학산업특구, 대전을 과학기술특구, 충남 을 교육특구, 경주는 문화특구, 강원도의 경우 관광특구 등의 지정을 약속한 바 있 습니다. 또한 농업이 강한 지역에 대해서는 농업특구 를 지정할 수도 있을 것입니 다. 한편 특정산업에 대해서도 특구를 지정할 수도 있습니다. 예를 들어 대구의 경우 섬유산업특구 를 지정하는 것입니다. 섬유산업특구 지정은 전통적인 지역개념의 특 구와는 달리 전형적인 산업별 특구 의 형태입니다. 섬유산업특구가 지정될 경우, 외국과의 합작, 기술개발 등을 추진하는 기업에 한 해 행 재정적 지원과 규제완화를 통하여 자연스럽게 구조조정을 유도하고 섬유산 업의 고도화를 이룰 수 있을 것입니다. 일본의 경우, 어느 학교가 교사자격증이 없는 외국인 교사를 채용하려고 할 때 그 학교에 대해서만 특구 를 지정해주는 등 일종의 규제자유지역인 경제특구법안을 논 의중입니다. 서구의 경우 특정지역이 아니라 특정기업 에 대해 특구를 지정하는 곳 도 있습니다. 이렇게 지역별 특성에 맞는 다양한 특구 를 지정하게 되면 지자체는 물론 중앙정 부차원에서 경제자유구역(외국인 투자자유지역, 국제자유도시)에 버금가는 행 재정 적 지원을 부여하도록 관련법을 제 개정해야 할 것입니다. 최근 공업배치법 이 산업집적활성화법 (일명 클러스터법)( 산업집적활성화및공장 - 47 -
설립에관한법률 )으로 이름이 바뀌면서 저의 당에서 약속한 다양한 형태의 특구지 정문제도 빨리 해결될 것으로 생각합니다. 앞으로 공업배치법은 지방에 더 많은 지원이 갈 수 있도록 보완이 필요합니다. 예 를 들어, 이번 법개정과정에서 빠졌지만 규제자유지역제도 를 지방에만 도입하는 문제를 적극 검토할 필요가 있을 것입니다. 또한 기업이 지방으로 이전할 때 보다 종합적이고 강력한 인센티브를 주는 방안도 마련되어야 할 것입니다. 특히 입법과정에서 지역산업균형발전보조금지급제도 의 도입이 제외되었지만, 저의 당은 앞에서 말씀드린 한국재건펀드 를 조성하여 지역전략산업 육성에 대 한 지원을 강화할 것입니다. 이렇게 지방에 대한 여러 지원장치를 보완하게 되면 클러스터법 은 경제특구법 (경제자유구역법)과는 다른 형태의 소위 산업특구법 으로 활용할 수 있을 것입니다. 또한 지난 경제자유구역법 에서 제외된 대구를 비롯한 여타지역에 대한 다양한 특 구 지정 문제도 해결할 수 있을 것입니다. 4. 맺는 말 지방을 살리기 위해서는 왕도가 따로 없습니다. 지역간 불균형을 해소하기 위해 우리는 기본정책에 대한 생각을 바꾸어야 합니다. 수도권은 모든 면에서 자생력을 갖춘 국제적인 도시로 발전하고 있습니다. 수도권 은 중앙정부의 인프라 구축 등 각종 지원이 이제는 필요치 않습니다. 앞으로 수도 권이 계속 발전하기 위해서는 중앙정부의 지원 대신 불합리한 규제완화 등 자유시 장 기능이 보다 더 효율적으로 작동될 수 있도록 제도를 마련해 주면 될 것입니다. 반면에 지방을 살리기 위해서는 공공기관의 지방이전, 재정 금융 등 모든 인센티 브를 동원하여 지방에 사는 것이 그리고 지방에서 기업 경영을 하는 것이 수도권에 비해 불리하지 않도록 해주면 됩니다. 따라서 이와 같은 상생의 전략 이 기본이 되어야 합니다. 확고한 철학과 비전이 필요합니다. 한나라당은 이러한 생각과 의지를 가지고 균형 잡힌 지역발전을 이룩할 것입니다. 지역주의를 떠나 지역간 선의의 경쟁과 협력을 이끌어내는 지역균형발전을 추진할 것입니다. 지역혁신을 통하여 지역의 자생력을 기르고 경쟁력을 키우도록 할 것입니 다. 지방의 문제는 지방이 자율적으로 결정하고, 중앙정부는 지원만 하도록 할 것입 니다. 경청해 주셔서 감사합니다. - 48 -
지방분권과 국가경영 서상호(매일신문 주필) 1. 국가경영 패러다임의 대체 1]중앙집권에 대한 동양적 인식 [1] 個 全 一 如 1)부분이 전체이고 전체가 부분이라는 동양적 사고 - 인도 사상 2)지금까지 중앙집권적 체제는 국가가 잘 되면 지방도 잘 된다는 원칙에서 출발 3)그러나 결과는 중앙만 잘 되고 지방은 황폐화 - 결국 국가가 잘 살면 지방이 잘 산다는 전제는 수도권이 잘살면 지방도 잘 산다는 것으로 현재화되었을 뿐이다. 그 리고 수도권의 혼잡비용, 환경비용만 증대시키고 있다. 4)인적 물적자원의 배분에서 중앙위주로 시행. 그 결과가 지방의 공동화 [2]개전일여관의 거부 1)복잡계 이론에서는 부분의 합은 전체보다 작다는 결론 2)이러한 과학적 근거를 가지고 한국 개발연구원 등은 수도권의 효율성으로 성장을 성공시켜 그 잉여를 지방으로 배분하는 것이 국가경쟁력 차원에서 효율적이라는 주 장이 나오고 있음. 3)전체의 합이 부분의 합보다 크다는 전제로 - KDI 주장 (1)수도권 집중 문제는 수요`공급의 경제원리에 맡겨야 한다 (2)정부의 수도권 규제로 국내 기업의 해외이전이 90년 515건에서 97년 1569건으 로 급증 (3)수도권 정비계획법 개정안 - 30년간 수도권 규제 지속 - 풀어 산업경쟁력 강화 (4)주택가격 안정위해 서울 인근 신도시 2~3개 개발 4)KDI+16개 민`관 연구소 - 비전 2011 최종 보고서 (1) 현행 수도권 억제정책은 외국인 투자유치를 어렵게 하고 국내 자본이 해외로 유출되는 등의 부작용을 가져오고 있어 바꿔야 한다고 지적 (2)수도권 투자 억제는 인구밀집을 입지조건으로 하는 고급교육산업이나 대규모 테마파크와 같은 업종의 국내 유치와 발전 기회를 포기하는 결과를 가져온다 (3)수도권 공장입지에 대한 규제는 수도권에 있는 기업을 지방으로 이전시켜 지역 간 균형 발전을 가져오는 것보다는 입지고착화를 강화하고 무등록 공장을 양산 하는 등의 부작용이 있다 (4)국가경쟁력 강화를 위해서는 수도권에 대한 억제정책보다는 수도권에 대한 투 자제한을 완화하되 수도권에서 발생한 소득이 일부를 지방으로 넘겨주고 지방은 그 재원으로 성장역량을 키우는 데 투입하는 것이 효과적 - 49 -
5)산업자원부의 공업배치 및 공장설립에 관한 법률 시행령 개정안 - 국가 경쟁력 확보명분으로 대기업 및 외국인 투자기업의 수도권 공장 신`증설 허용을 주 내용으 로 6)일본 92년 국회이전법 통과로 표면화 - 동경이전 2~3개 점검 중 (1)이시하라신타로( 石 原 愼 太 郞 ) - 수도 이전 반대하며 = 현대문명의 포인트는 집 적과 집중이다 [3]성장이 아니라 평등 1)성장 차원에서만 보면 수도권 집중이 나을지 모른다. 그것도 확실치도 않지만 2)공산주의 실험에서 실패하였듯이 배분은 이론대로 되지 않는다. 3)문제는 한 나라의 성장이 아니라 지역간의 균형이라는 평등의 가치가 실현되지 않고 있다는 데 문제가 있음 4)이러한 문제를 방치하였다가는 더 많은 갈등치료 비용이 들어 장기적인 관점에서 는 오히려 비효율적이며 국가경쟁력을 떨어뜨리는 결과를 초래할 것임. 5)미국의 신자유주의는 미국 경제는 살리는데는 유효했으나 범죄의 증가 등으로 안 전비용이 엄청나 복지비용 감소를 상쇄시키고 있다는 통계가 나오고 있다. 6) 결국 통합적 경쟁력이나 통합적 성장이 중요한 것이다. 국가에는 경제만 있는 것 이 아니라 사회도, 복지도 있고 지방도 있는 것이다. [4]결론 1)경제로만 볼 때는 부분의 합이 전체보다 작을지 모르나 정치, 경제, 사회, 복지 등 통합적 견지에서 보면 그렇지도 않다. 2)따라서 이제는 부분(지방)의 합이 전체와 같거나 오히려 더 크도록 국가경영의 기 본을 바꾸어야 할 것이다. 2. 이젠 지방의 논리로 1]서울이 살아야 나라가 산다더니 서울만 살고 나라는 죽었다. 왜냐하면 지방이 죽 었기 때문 - IMF관리체제 극복 정책 방향이 지방논리보다 국가논리 우선 [1]금융기관 정리도 지방위주로 - 국가논리 1)IMF후 4개 지방은행, 지역기반 둔 2개 시중은행이 퇴출 또는 합병되었음 2)퇴출 된 16개 종금사 중 12개가 지방종금사 3)퇴출 생보사 중 3개 지방 4)구조조정 된 2개 투신사 모두 지방 소재 5)예수금 비중 지방 감소 (1)예금은행 서울48.9%(97년) --- 52.4%(99년) (2)지방 34.5%(97년) --- 32.1%(99년) - 50 -
[2]지방 기업 경우 1)(주)우방 최종부도 처리 - 법정관리 2)우방이 요청한 1107억원 지원안 부결 - 우방 채권금융 기관협의회 (00,8/28) (1)삼일회계 실사 - 다른 은행들이 우방에 자금을 지원해도 경영상태가 좋아질 가 능성이 없는 것으로 판단 자금지원을 거부했다 3)98년 11/16 워크아웃 확정 후 3083억원 지원 받았으나 00년 6월말 1차 부도 (1)그 후 우방은 1551억원 지원요청 - 운영자금 444억원 지원 - 결국 나머지는 지 원 거부 4)시공능력 24위 우방 부도로 1500여개 협력 업체 타격 - 12000여 가구 공사 중 5)우방 살리기 운동 6개월 만에 100만명 돌파 6)그러나 성원건설은 실제로는 7월 검찰발표보다 970억원이 많은 4270억원을 탕감 받은 것으로 확인됐다 1)파산관재인은 회생가능성이 없다며 화의에 반대했다 - 성원건설은 99년 부도난 뒤 법원에 화의 신청 -지방 기업은 서울의 권력과 사귀지 못했던 것뿐 2]지방 황폐화의 실상 [1]KDI조사 1)지역간 경제력 회복 분석 - 97년 100으로 했을 때 2000년 수도권 153.9 지방 71.4 (1)지방 대도시가 지역경제 중심지로 갖는 기능과 역할이 쇠퇴했다 지적 (2)지역자금의 역외 유출에 따른 자금난, 주력산업의 침체 및 대체산업의 부재 등 이 지방경제의 침체를 불러 왔기 때문 [2]OECD보고서 1)지역개발 정책위 보고서=외환위기가 지역간 불균형 심화시킨 결정적 요인 (1)99년 현재 지역별 소득세 납부실적 전국 100일 때 - 서울=275.3 가장 작은 전남 28,.8로 그 격차 9,6배 (2)외환위기 직전 96년 서울=220.8 전남=38.1로 5.8배 차이 (3)R&D 투자 99년 현재 수도권 70% 집중, 강원도와 전남은 1% 미만 (4)지역배분 세제(local share tax) 도입 필수적 [3]국토연구원 조사 1)지방경제의 진단과 활성화 방안 보고서 전국 100일 때 (1)수도권 95년 51.6%, 97년51.3%, 98년52.2, 00년52.6% (2)지방은 95년 48.4 97년48.7 98년47.8 00년47.4% (3)일자리 경쟁배수(신규 구직자수/신규 구인자수) 수도권은 1.9 지방은 3.5-51 -
3 권력의 분산 1]권한 이양 [1]행자부 - 01년3월 ~ 02년 1월 전수조사 = 국가사무 72.69% 지방사무27.31%( 기 관3.15% 지방고유사무24.16%) 1)사무 배분 비율 - 96년 국가사무 73% 단체위임사무 8% 고유사무 19% 2)99년 8월 지방이양추진위원회 구성 - 이양 대상 중앙사무 1만 2천 여개 중 1%도 안 되는 1백11개 이양 [2] 무늬만 지방자치 1)국세와 지방세 비율도 80:20으로 劣 惡 2)그래서 2할 지방자치 무늬만 지방자치 2]지방대학 발전 - 지식기반 시대를 대비하여 [1]지방대 - 외국대학생을 유치하라 1)대구지역 D 대학 2007년까지 1,000명 유치해 110억원 수익 예상 2)지방고교 출신자 연간 5,000명 서울소재 대학으로, 6조원 부수 재원 유출 (1)인력 및 재화의 수도권 집중 - 지방대학 황폐화 - 지방경제 악화-동반침몰 3]외부 기업 유치, 외자 유치 4]지역균형 발전 3개년 기획단 -00년1/3 DJ 신년사 통해 발표 [1]99년 1월 중앙행정 권한의 지방 이양 촉진 등에 관한 법률 제정 1)99년 8월 대통령 직속 지방이양추진위원회 구성 - 이양된 사무는 12000여개 중 1%도 안 되는 111개뿐 [2]문화관광부의 수도권 정비계획법 개정안 발의 01년 6/7 [3]수도권 집중방지 및 지역균형 발전 특별법 01년 6/30 국회제출 [4]지역 균형 발전 특별법 등 모두 11건 계류 중이지만 의견 맞서 [5]02년 1월 정부의 공업 배치 및 공장 설립에 관한 법률 시행령 개정안 집중 성토 [6]지방산업 발전법안 [7]자석론 - 지방에도 자석 만드는 법적` 제도적 혁신 필요 - 중앙집중은 지방의 空 洞 化 황폐화 고령화 [8]유럽의 경우는 수도권 집중 억제를 해제하는 추세다 - 지역균형개발단 이반섭 정책분석실장 5]지방분권 운동 - 전국 지식인 3000명 01년 9월 - 11/7 경북대에서 전국 지역본 부 대표단과 학계` 시민단체`경제계 등 각계인사 500명 모여 - 지방분권운동 출범 식 가진다 - 52 -
[1]지방이 살아야 나라가 산다 [2]서울에는 없는 것이 없고 지방에는 있는 것이 없다 [3]서울과 지방이 함께 사는 길 [4]서울 가치 : 지방의 가치, 국가논리; 지방논리, 효율: 평등 [5]지방은 왜 못살아야 하나 [6]중앙정부는 맏형 노릇 그만해야 [7]지역패권주의 [8]지방 6개사 지방이 살아야 나라가 산다 구호 아래 지방분권 공동 캠페인 벌이 기로 [9]지방대학 육성을 위한 특별법 - 지방대 총장 지난해부터 [10]만들어 준 자치(시혜적 자치)에서 만드는 자치(자립적 자치)로 [11]조선시대 金 石 之 典 이라는 경국대전 예전에 규정된 과거제도 1)지역할당제와 능력주의 조화 - 初 試 에는 240명 정도 도별 인구 비례 정원 할당 2차시험인 覆 試 에서는 능력별 성적순으로 33명 뽑아 -간판사회 존재하는 한 서울대 집중현상은 고쳐지지 않을 것 - 간판사회를 전제하 고 정책 짜야 [12]산업연구원 지역간 불평등도 - 85년=1로 볼 때 93년=0.93, 99년=1.23-53 -
지방자치제와 지방언론 우베 크뤼거(에어크라트시 주민국 및 법률국장) 전통적인 유교적 사회질서에서 다원화된 현대 민주주의로 이행하는 과정에서 한 국은 정치적 대변혁을 맞이하고 있다. 지자체에 거는 기대와 요구수준이 높아지면서 수도인 서울(수직구조)의 극심한 패권주의 와 골이 깊어진 지역중심주의(수평구조)는 지역사회 연고주의와 더불어 서로 대립하고 있는 양상이다. 이에 따라 독립적인 지자체 공존이 핵심 이슈가 되면서 모든 대통령후보(2002년 12월 19일 대선)의 정강정책에서 주요 테마로 등장하게 되었다. 근대화의 요건과 지역중심적 관습이 팽팽하게 맞서고 있는 것이다. 이러한 갈등 양상은 팽팽한 긴장 이라는 개념이 시사하는 것보다 훨씬 더 광범위하고 뿌리가 깊다. 전통적 지역주의는 스스로 국가이익 에 반하여 갈등에 봉착하고 있기 때문이 다. 균형잡힌 지역문화를 형성하기 위한 공동의 학습과정에 참여하고 독일의 경험에 대한 구체적인 토론의 장을 마련하기 위해 콘라드 아데나우어 재단은 대구사회연구 소 함께 2002년 12월 5-일에 한국에 있어서 지방분권의 과제와 전략 이라는 테마 로 국제 심포지엄을 개최하기로 결정했다. 심포지엄은 특히 고조되는 한국 지역주의의 정치적 여파에 대한 분석 및 그 해소 를 위한 전망에 중점을 둔다. 금번 심포지엄은 심도 깊은 정치적 실천을 목표로 하므로 세미나의 타겟그룹은 특히 지자체 정치인(의사결정권자)을 주요 대상으로 해야 할 것이다. 또한 이에 못지 않은 영향력 을 갖고 사실을 전달하는 지역언론도 매우 중요하다. 중국과 일본에서 온 대표자/발표자들은 흥미로운 전문분야와 지자체법에 능통한 학 문적 영역 뿐만 아니라 한국적 사고방식과 근본적으로 유사하고 서로 배울 점이 많 은 상호 연관되는 문화권에 대해 이해의 폭을 넓혀줄 것이다. 앞서 언급한 지자체 정책모색의 학습과정을 위해서는 민주시민교육이 선행되어야 하며, 이러한 교육의 내용 및 기본원칙은 다시금 언론을 통해 전달되어야 하는 것 이다. 이러한 맥락에서 볼 때 수평적 사회 커뮤니케이션의 사회적 상호작용의 원형(관 용, 사회구성의 원칙, 절제, 권력분립, 화합 등)을 지역 질서의 현대적 가치관으로 만들기 위한 합의가 도출되어야 할 것이다. - 54 -
지방분권의 선결요건; 지방의회 기능 정상화와 지방정치 활성화 박성태 (대구광역시의회 운영위원장) 1.지방의회 기능의 실태와 과제 실태와 문제점 재구성한지 11년째 된 지방의회는 아직도 제 기능을 해내지 못하고 있음. 예산심의 : 여러 가지 노력과 일부 견제, 감독기능 발휘하지만(집행부에서 가장 크게 의회의 눈치를 보는 기능이긴 함) 전반적으로 편성하고 집행하는 집행부의 역 량에 비하면 초라하기 그지없고 일회성 표피적 심의에 그침.(삭감한 예산을 편법으 로 끌어쓰거나 선지출하는 행태가 여전함. = 지속적 감시에 한계. 공청회, 정책토론 회 등을 통한 주요 정책예산 관련 의회의 비판과 견제 기능 취약.) 조례제정 : 조례제정권자의 발의 기능 부진(대구시의회 1,2,3대 11년간 총 854건 중 103건=12.1%. 그나마 의회운영 관련 안건이 41건). 엄밀한 조사로 근거자료에 입 각한 대안제시를 못하는 등 심의기능도 다소 부실함. 사무감사 : 공통기초요구자료에 의존하는 자료정보력의 한계. 충분한 논리적 근거 에 입각한 비판, 치밀한 준비로 이슈화하기, 지적사항의 지속적 추적감시 등에서 취 약. 대체로 수박겉핥기식이라는 비난에서 완전히 자유롭지 못함. 진정처리 : 대부분의 진정은 집행부로 접수됨. 의원이 접수한 민원도 집행부 담당 공무원의 도움 없이 정식 제기하고 관철시키기는 어려움. 원인과 대책: 두가지 절박한 과제 의원의 자질 부족, 노력 부족 탓도 있겠지만 의원들만 탓할 수 없음. 수준 높은 의정활동을 기대하기 어려운 구조적 한계 엄존함( 緣 木 求 魚 ). 자질 부족이 먼저냐 열 악한 여건이 먼저냐 논란도 있지만 결국 쥐도 도망갈 구멍을 보고 쫓아야 함. - 55 -
무보수 명예직의 올가미 지방의원을 졸부들의 명예욕 추구의 대상으로 전락시키는 장본인. 초대, 2대와 달리 의원의 출신 구성은 바뀌고 대체로 열심히 몸부림은 치지만 생계 문제에 쫓기다 보니 절대적인 시간과 체력의 한계에 봉착하고 있음. 기본적 생계보 장과 적절한 보수 없이 질 높은 의정활동을 기대하는 것부터가 무리임. 사무처 공무원에 대한 집행부 수장의 인사권 족쇄와 인원 부족 문제 특정분야 감사에도 감사공무원 혼자는 어렵고 감사기관이나 부서의 조직이 필요 한데 복잡다단한 행정을 비판하고 견제하는 일을 의원이 아무리 전문성이 뛰어나도 혼자 덤벼들어서는 그 게임은 하나마나한 일. 개인 보좌관도 있어야하지만 그보다 선결과제가 현재 운영되고 있는 사무처 공무 원들이 의회와 의원을 위해 일하도록 제도개선이 이루어져야함. 정책적인 보좌의 집약체인 [전문위원 검토보고서]가 대부분 내용 설명과 적절한 것으로 사료된다 는 식의 의견뿐임. 집행부를 견제하기 보다 집행부의 입장을 대변 하고 의원들의 견제로부터 집행부 정책을 보호하는 역할을 하기 일쑤임. 그 근원은 인사권이 견제 대상인 집행부 수장에게 부여되어 있기 때문임. 현행 제도는 집행부 수장이 의회와 의원을 통제하는 시스템은 될지언정 의회와 의원이 집행부를 견제하는 시스템이 아님. 의회직원에 대한 인사권 독립은 지방의회가 제발로 서는 출발점. 이것이 되고 나 서 의회가 제 기능을 해달라고 요구해야할 것임. 인원 또한 현재 통틀어서 의원 1인당 2명이 채 안 되는 수준에서 국회수준(의원 272명에 사무처직원 3천 여명 ; 의원1인당 11명 정도)은 못되더라도 국회의원별 보 좌직원 6명을 제외한 5명 수준은 돼야함. 지방의회와 지방분권 지방의회의 집행부 견제기능이 제대로 되지 않는다면 권한의 지방이양은 위험할 것. 국회의원이 지역현안과 지역예산 챙기는 것을 주된 임무로 생각하는 저급한 정치 현실을 타파하기 위해서도 지방의회 기능의 정상화는 시급한 과제임. 지역의 문제 는 지방의회가 담당하고 국회는 국가적 문제를 책임져야할 것임. 제대로 된 지방의회 없이 제대로 된 지방자치는 어렵고 제대로 된 지방자치 없이 지방분권은 무의미함. 제대로 된 지방분권을 위해 분권운동은 지방의회 기능 정상 화를 위한 분명한 대안을 가져야함. 2. 지방정치의 활성화와 지방분권 - 56 -
지방자치가 지방의 문제를 지방에서 제기하고 논의하고 결정하는 것이라면 지방 정치 활성화는 필수 과제임. 그러나 현실은 지방의 문제를 다루는 지방정치는 없고 지방의 문제마저도 중앙정부와 국회, 중앙 정당에서 왈가왈부하고 좌지우지함. 지방 정치가 활성화될 때 일인 보스정치, 제왕적 총재의 전횡 등 구시대적 중앙집권정치 의 폐해를 극복할 수 있음. 지방정치 활성화의 요체는 지구당 기능의 정상화이고, 지구당이 중앙당의 부수적 존재가 아니라 제 기능을 다하려면 그 핵심과제는 첫째 당비 내는 당원에 의한 상 향식 공천제이고 둘째 지역 현안에 대한 정책토론회, 공청회 등 지역차원의 정책수 렴활동을 활성화하는 일이며, 이를 통해서 한마다로 당원이 주체인 지구당을 만드 는 일임. 이는 지방정치의 출발이자 정당 민주화, 정치 민주화의 완성임. 이것이 된다면 지 방직 공직출마자의 정당공천제 폐지는 굳이 필요하지 않을 것. 사실 여러 가지 폐 해에도 불구하고 정당이 민주주의의 기본요소라면서 정당공천을 제한하는 식의 주 장은 논리적으로 무리가 있음. 그보다는 지방정치의 활성화, 지구당 기능의 정상화 야말로 중앙집권정치로 인한 지방자치의 왜곡에 대한 정면돌파식 해법일 것임. 지방의 문제를 지방에서 논의하고 결정하자고 하는 지방분권 운동에서 정치분야 가 도외시되고 있는 것은 작지 않은 모순이자 맹점임. 지방정치 활성화는 지방분권 의 핵심과제이자 여타분야 지방분권을 내실화하고 앞당길 수 있는 열쇠일 것임. - 57 -
중앙집권 서울집중의 문제점과 극복과제 임대윤(대구광역시 동구청장) 1. 들어가는 말 지난 95년 지방선거를 계기로 본격적인 지방시대가 도래되었다. 그러나 그 동안 의 경험은 자치단체장과 지방의원을 직접 선출한다고 해서, 자동적으로 본래적 의 미의 지방자치가 뿌리내리지 않는다는 사실을 확인해 주었다. 중앙집권적 행정으로 부터 분권적이고 자율적인 자치로의 전환이 요구되지만 실질적인 권한과 재원이 뒤 따르지 않아 지방자치는 허울에 불과하였다고 해도 과언이 아니다. 이에 따른 중앙 과 지방의 격차문제는 더 이상 늦출 수 있는 핵심적 과제로 논의되어지고 있으며 이러한 문제들을 지방의 문제로만 접근하는 것은 시대적 착오라 할 수 있다. 중앙 과 지방을 분리하여 해결점을 찾으려는 것은 새로운 문제를 야기하는 것과 같기 때 문이다. 집권(centralization)과 분권(decentalization)은 중앙정부와 지방자치단체와의 사이, 같은 정부안의 상 하 행정기관 사이 또는 같은 기관내의 상 하 행정계층 사이의 권한 등 그 배분관계를 기준으로 한 개념이다. 1) 다시 말해 분권화란 의사결정권이 중앙정부로부터 비중앙정부 또는 지방자치단체 로 이전되는 현상으로 정의할 수 있다. 2) 그러나 대다수의 행정학자들이 지적하고 있듯이 집권과 분권은 어디까지나 상대적인 개념으로 완전한 집권이나 완전한 분권 또는 중앙과 지방간의 절대 동등한 권한의 배분이란 존재하지 않으며 완전한 집권 과 분권을 양극으로 한 연속선상의 어느 위치에 존재하느냐의 문제인 것이다. 결국 양자의 불균형은 국가 전체의 모순된 발전을 불러옴으로 새로운 사회적 비용으로 요구되는 악순환을 거듭할 수밖에 없다. 중앙집권과 서울집중의 문제를 놓고 분권을 논의하는 것은 분권이 두 가지의 폐 해를 줄일 수 있는 현실적인 열쇠이기 때문이다. 2. 위기 맞은 지방자치 - 문제의 제기- 1) 서울과 지방의 격차 우리나라 서울은 지방의 거의 모든 자원을 집어삼키고 있는 거대한 블랙홀이다. 대한민국이 ꡐ서울공화국ꡑ이 된 지 이미 오래됐고 한국인은 서울사람과 지방사람 이란 ꡐ두 국민ꡑ으로 분할될 기미마저 보이고 있다. 1) James D. Mooney, The Principles of Organization(New York : Harper & Row, 1947), pp. 5-6. 2) 안 성호, 한국지방자치론, 서울: 대영문화사, 1995, p. 153. - 58 -
구 분 인구수 (명) 표 6-1 서울정부와 지방정부의 비교 세대수 (세대) 면 적 (km2) 공무원수 (명) 예 산 (백만원) 재 정 자립도(%) 서울시 10,331,244 3,570,228 605.50 15,592 11,671,900 95.3 서울시 강남구 대구시 동 구 경 북 상주시 *2001. 12. 31기준 540,648 192,550 39.55 1,421 290,824 87.6 336,272 112,099 182.35 758 127,673 32.0 122,277 43,171 1,254.72 1,057 219,436 16.0 위 표에서와 같이 행정여건의 차이는 다소 있으나 공무원 1인이 봉사하고 있는 주민 수혜도가 서울 강남구의 경우 381(인구/공무원)명인 반면 대구 동구는 444명으 로 15%를 상회하고 있으며, 예산은 인구대비 50%를 면적대비 (km2당) 780%를 상 회하고 있다. 또한, 재정자립도면에서는 대구동구의 2.7배 상주시의 5.5배에 달하는 것을 보면 서울집중이 얼마나 심각한지를 알 수 있다. 지난 1월을 기준으로 서울시를 포함한 시 도별 재정자립도는 평균 54.6%이나, 광역시와 경기도를 뺀 나머지는 20~30%대에 머물고 있다. 지방대학은 고사 위기에 처해 있으며 풀뿌리 민주주의는 정당공천제에 발목이 잡혀 자리를 잡지 못하는 현 실이다. 하지만 중앙정부와 정치권은 아직 사태의 심각성을 피부로 느끼지 못하고 있거나 의도적으로 외면한다는 의혹을 사고 있다. 2) 중앙과 서울을 구분하지 못하는 사회 이미 서울은 지방정부 서울의 규모를 벗어나 경기권을 잇는 수도권과 함께 이해 되고 있다. 수도권을 제외한 거의 모든 지역경제는 위상이 갈수록 위축되고 지역주 민의 일터와 삶터가 황폐화되고 있다. 이처럼 갈수록 주변화( 周 邊 化 )되고 있는 지방 에서의 인간다운 삶을 기대하기가 점점 어려워지고 있다. 우리나라 인구 46%, 국가 공공기관의 84%, 대기업 본사의 88%, 벤처기업의 80% 가 수도권에 집중해 있다. 도심에서 반경 50km내에 2000만명 이상의 인구가 몰려 있는 나라는 전 세계에서 우리나라 밖에 없다. 지방의 우수인력들은 무조건 서울로 가고 보자는 데 이견이 없다. 기회와 자원이 비교가 안되고, 지방에 있으면 실력이 없는 사람으로 취급받는데 누가 지방에 남겠는가? 서울은 정보와 돈, 인재가 몰리 는 반면 지방은 둑의 물이 새듯 자원들이 새어나가고 있다. 집중에 집중을 거듭해 온 결과 한국에 세 종류의 시민 등급이 만들어지고 있다. 특등 시민인 강남구민과 일등시민인 수도권 시민, 그리고 이등시민인 지방민, 이래서야 헌법에 보장된 평등 권이 제대로 실현되었다고 할 수 있겠는가? - 59 -
이대로 가면 단순히 지방만 위기에 처하는 것이 아니다. 나라 전체의 위기로 폭 발할 위험이 있다. 과도한 집중은 투기와 거품 경제의 원인이 되고, 불균형한 자원 활용으로 발전잠재력을 약화시킨다. 수도권은 너무 복닥거려 살기 힘들고, 비수도권은 기회가 없어 삶의 질이 떨어진 다. 분권이 구국이다! 는 말이 그래서 나오는 것이다. 지방이 모여 국가를 이루고 지방의 경쟁력이 곧 국가의 경쟁력임에도 지방은 늘 범주 밖에 있고 서울은 중앙의 중심에 있다. 서울에 강한 자석을 놓고 전국에 철가 루를 뿌려놓은 형국이어서 모든 철가루가 서울로 모인다 (삼성경제연구소 강신겸 연 구원)는 말이 실감난다. 국가 경쟁력 제고를 위해서는 수도권에 대한 각종 규제가 풀려야 한다. 는 주장과 지역의 균형적인 발전이 우선이다. 는 논쟁이 끝없이 이어 지는 가운데 지역경제는 망가지고 지방자치는 엉망이 되고 있다. 그런가 하면 정부에서는 이웃 일본의 지방분권 개혁 추진사례를 참고하여 1999년 에 중앙권한의 지방이양 촉진 등에 관한 법률 을 제정하고 지방이양 추진위원회 를 대통령 직속으로 설치하여 모두 7,363건의 이양사무를 발굴했으나 이 가운데 779건만 이양사무로 확정했으며 그나마도 8개 부처 165건(21%)이 이양을 마친 상 태다. 3) 3. 분권만이 살길이다. 1) 지방정치와 지방의 자율성 지방자치의 본래적 의미는 중앙정부의 일선 행정기관에 불과했던 각급 지방자치 단체에 대하여 정부로서의 지위를 부여, 지방정치의 존재를 인정하는 것이다. 그런 데 앞에서 밝힌바와 같이 자치단체장과 지방의원의 직접 선출에만 지방자치의 의미 를 부여하였지 중앙정부와 지방정부, 시도와 시군구가 기능적으로 평등한 관계유지 에는 정부의 노력이 부족하였다. 중앙정부에 대한 일방적인 감독, 지시, 통제가 인 정되는 한 지방자치의 목적은 달성할 수 없다. 우리나라 지방자치의 가장 큰 문제 는 지방정치에 대한 이해나 인식이 잘못되어 지방정부와 지방의회의 권한이 크게 제약받고 있다는 것이다. 정치란 갈등에 대한 해결책을 마련하는 과정으로 이러한 갈등은 중앙정부에서만 일어나는 것이 아니라 지역에서도 일어남을 인식하고 자치입법권, 자치행정권, 자치 조직권, 자치재정권의 제도적 장치가 필요하다. 2) 분권을 위한 제도개혁 (1) 정치분야 사회의 다른 분야보다 중앙집중식 구조를 갖고 있는 것이 정치권력이다. 정당정 치 및 민주정치의 실현을 기한다는 취지로 기초자치단체장 및 지방의회의원 모두 3) 지방이양추진위원회 이양13110-232(2002. 10. 2)호 - 60 -
정당공천을 허용하고 있으나 정치에 대한 국민적 실망과 반감이 높은 현실에서 중 앙정치가 지역까지 파급 확산되어 생활자치를 실현하기 어려울 뿐 아니라 정당의 지나친 간섭으로 행정의 비능률을 초래할 우려가 있으므로 기초자치단체장의 정당 공천제 는 반드시 폐지되어야 한다. 현행 3회까지 허용되는 자치단체장 연임제도를 2회로 제한(2006년 지방선거부터 적용)한다는 안( 案 )은 법으로 제한할 사항이 아니며, 단체장의 연임을 법으로 제한 하는 예는 어느 나라에도 없다. 또한, 현재의 정치자금법 은 지방자치단체장과 지방의회의원을 선출하는 지방 선거의 후보자는 후원회를 열지 못하도록 되어있어, 당비마련과 선거자금을 비롯한 정치자금 마련을 위해 또 다른 문제를 야기 시킬 소지가 있으므로 관련법을 개정하 여 기초자치단체장의 후원회 제도 의 길은 열어주어야 한다. 다소 분쟁의 소지는 있으나 한국정치 폐해의 주요원인인 중앙당 제도를 과감히 없애고 미국식 원내총무 제도 도입을 적극적으로 검토해 볼 시점이다. (2) 행정분야 가. 자치입법권 확대 외국의 경우 법률에 의해서만 제약할 수 있는 조례를 우리나라의 경우 행정부의 명령보다도 하위의 규범으로 낮추어 놓았고, 중앙정부의 맘에 들지 않는 조례에 대 해서는 즉각적으로 효력을 봉쇄할 수 있는 장치를 마련해 놓았다. 새로운 행정수요 가 발생하더라도 법령에 의해 지방자치단체에 명시적 위임이 있을 때까지 지방자치 단체는 그 사무의 처리를 유보해야 하는 실정이다. 이를 탈피하기 위해서는 지방자 치법 제15조 제1항의 법령의 범위 내에서 를 법률을 위반하지 않는 범위 내에서 로 개정하여 조례제정권의 범위를 전향적으로 더욱 확대시켜야 할 것이다. 법령에 근 거가 없는 영역이나 중앙정부가 법 제정을 미처 하지 못한 분야에 대해서는 지방자 치단체가 조례를 제정하여 적극 대응할 수 있도록 해야 한다. 나. 자치조직권 및 인사권보장 단체장의 조직 인사권은 지역 특성에 걸맞은 행정을 펼치는 데 있어 핵심적인 수단이다. 그러나 현행 지방자치 관련 법령 규칙은 자치단체의 주민 숫자와 면 적 예산 등을 기준으로 공무원의 직급 및 정원을 상세히 규정하고 있어 단체장의 자율적인 인사권 행사를 제약하고 있다. 무분별한 인사로 인한 폐단을 막기 위해 자치인사권을 제한하는 것은 지방자치의 본질을 중대히 훼손하는 일이다. 이에 단 체장의 인사권을 제한하는 규제를 폐지, 자치단체별로 다양한 행정 수요를 인사에 반영할 수 있도록 해야 한다. 단체장은 조직 재정 진단을 통해 필요 인력을 산정 하고 직원을 적재적소에 배치할 수 있는 권한을 가져야 한다. 또한, 현행 지방자치단체의행정기구와정원기준등에에관한규정시행규칙의 정원비 율은 지나치게 획일적이어서 지방조직의 탄력적 운영을 제한하고 있으므로 자치행 - 61 -
정여건에 맞게 개정하여 자율적으로 실시할 수 있는 길을 열어놓아야 할 것이다. 이와 관련된 저해요인으로 자치단체별로 정원기준(표6-2참조)을 달리하여 자치단체 간 반목과 조직 내 사기진작의 저하를 초래하고 있다. 표6-2 지방자치단체의 지방공무원 직급별 정원책정기준 구 분 4급이상 5급 6급 7급 8급 9급 시 1%이내 7%이내 22%이내 33%이내 25%이내 12%이상 군 6%이내 26%이내 31%이내 25%이내 12%이상 자치구 1%이내 7%이내 15%이내 30%이내 31%이내 16%이상 *지방자치단체의행정기구와정원기준등에관한규정시행규칙제8조제2항 - 행정자치부령 *대구광역시동구의 경우 금년 2월, 행정자치부에 자치구 6급정원 책정기준 개선 건의한 바 있음 - 현재, 표준정원제의 개선시행과 연계하여 종합적으로 검토 중 에 있음. 다. 사무배분 중앙집권적 사무기능 배분을 시정하여야 한다. 지방자치단체에 가능한 많은 사무 를 배분하여야 한다. 성질상 당연히 자치단체에 배분하여야 할 기능이 아직도 중앙 정부에 배분되어 있으며 기관위임 사무의 과다는 자치단체를 국가의 일선기관화( 一 線 機 關 化 )하는 결과를 가져오고 있다. 현재 국가전체의 사무 중 중앙정부가 맡아서 하는 국가사무와 성격상 국가사무이지만 지방정부에게 위임하여 수행하는 위임사무 가 80%를 훨씬 웃돌고 있어서 업무가 중앙에 편중되어 있음을 알 수 있다.(표6-3 참고) 표6-3 국가사무와 지방사무의 비교 합계 국가사무 기관위임사무 지방사무 100% 74% 8% 18% *출처 : 행정자치부 우리는 일본에서 권한과 사무의 再 배분 작업을 완성하는 데 4년이 소요되었다는 것을 명심할 필요가 있다. 신기루같이 손에 잡히지 않는 추상적 수사( 修 辭 ) 대신에 손에 잡히는 구체적 단위업무 하나 하나를 치밀하게 분석하여 이를 벽돌 쌓듯 한 장 한 장 쌓아올려 종합계획으로 만들어 확실히 시행해야 한다. 그리하여 우리에게 알맞는 중앙집권과 지방분권의 적절한 조화점을 찾는 데 지혜와 힘을 모아야 한다. 라. 감독배분 - 62 -
지방 자치단체들은 국회 감사원 행정자치부 지방의회 등의 중복감사에 따른 업무 가중 등의 압박으로 업무의 효율성이 저해되고 있으므로 현행 감사 시스템을 손질할 필요가 있다. 마. 지방재정 확충 지방자치의 실현을 현실적으로 가능하게 하기 위해서는 무엇보다도 자립재정의 확립이 절실히 요구된다. 재정이 뒷받침되지 않으면 주민들이 원하는 일을 제대로 수행하지 못한다. 자치단체가 정책목표에 부합하는 재정계획을 수립할 수 있도록 지방세정 운영과 재정지출의 자율성을 보장하지 않은 채 지방자치가 정착되기를 바 란다는 것은 참으로 어리석은 일이다. 각 지방자치단체에서는 이러한 지방재정력 확충을 위하여 부단한 노력을 기울이 고 있다. 특히 자주재원 확보를 위하여 지방세수 증대, 국세의 지방세로의 전환을 위한 조세체계 개편, 수익사업의 적극적 개발과 운영 등이 그것이다. 그러나 자주재 원으로서 지방세수 증대는 주민의 조세부담 증가로 조세저항을 야기하여 한계가 있 으며, 국세의 지방세로의 이전은 지역간의 경제력 격차로 인하여 오히려 자치단체 간의 부익부 빈익빈 문제를 가중시킬 수 있다. 이와 같이 자치단체의 재정자립을 위해서 광역시세와 기초자치단체 세목간의 조 정, 광역시세인 주민세, 자동차세, 경주마권세를 기초자치단체로 이관하고 소비위주 의 국세인 전화세, 주세, 특별소비세, 부가가치세 등을 지방세로 이관하는 등 지방 세 구조를 합리적으로 개편할 필요가 있다. 표6-4 자치단체별 일반회계기준 지방세 비율 (단위 : %) 구 분 지방세 세외수입 교부세 양여금 보조금 지방채 서 울 77% 16% - - - 7% 광역시 63% 12% 3% 6% 12% 4% 도 31% 7% 14% 10% 36% 2% 시 28% 24% 18% 7% 21% 2% 군 12% 12% 34% 10% 30% 2% 자치구 28% 24% 30% 18% - * 자치구의 교부세는 조정교부금임. * 행정자치부, 지방자치단체 예산개요, 1999 또 국고보조금이 자치단체 차원에서 융통성 있게 사용될 수 있도록 포괄교부금 제 도 의 도입과 함께 지방교부세, 지방양여금 등 법정교부율을 현실적으로 인상하여 자 치단체가 지역 실정에 맞는 정책을 소신껏 펼쳐나갈 수 있는 풍토를 조성해 줘야 한 다.(표6-5 참조) - 63 -
표6-5 자치단체별 재정자립도 (단위 : %) 구 분 계 광역자치단체 기초자치단체 평균 특별시 광역시 도 평균 시 군 자치구 평 균 41.8 55.1 88.1 74.8 38.3 40.9 52.0 23.4 52.3 최 고 (단체명) 최 저 (단체명) 88.1 (서울) 82.1 (인천) 61.0 (광주) 71.7 (경기) 18.6 (전남) * 행정자치부, 지방자치단체 예산개요, 1999 참 고 1. 자치단체 재정자립도 50% 미만 : 178개 단체(72%) 30% 미만 : 101개 단체(40%) 2. 우리나라와 일본의 국가재정 대 지방재정 규모비교 일 본 - 45% : 55% 우리나라 - 70% : 30% 97.1 (과천) 17.3 (상주) 59.2 (화성) 8.6 (영양) 96.2 (서울중구) 26.3 (인천동구) 4. 맺음말 중앙집권과 서울집중의 구체적 해결책인 지방분권화는 그 동안 소외되었던 지방 자치 주체인 시민들에게 돌려주면서 시민에 의한 정부로 거듭나기 위한 개혁이다. 지방분권이 이토록 의도와 결과가 늘 빗나가는 것은 정치권에 있는 자들이 지방의 간절한 요구에 귀 기울이지 않고 있기 때문이다. 정말로 서울에 있으면 지방이 안 보인다. 지방의 아우성은 창 밖의 현실일 뿐이다. 지방이 살아야 나라가 산다. 즉, 경쟁력 있는 지방을 만들어 국가경쟁력을 높이고 이어 세계화를 이룩하는 것이다. 이런 맥락으로 볼 때 지방화 세계화는 선택이 아 니라 그냥 덮쳐오는 격랑이다. 그렇다면 지구촌에서 지방이 살아갈 길, 아니 세계를 경영하는 세력으로 부상할 길은 유일하다. 지방화를 확고히 다져 가는 지방자치의 ' 승리의 길'이다. 지방화의 논리, 이른바 세방화(Glocalization)는 세계화(Globalization)와 지방화 (Localization)의 합작품일 때 가능하다. 세계화로 갈 수 있는 길은 지방화를 통해서 만이 갈 수 있는 오직 한길이다. 이와 때를 같이하여 지난 11월 7일, 지역대학에서 열린 지방분권운동창립대회 를 통해 지방분권은 시혜( 施 惠 )로 얻는 것이 아니라 지역민들의 힘으로 쟁취된다는 인 식전환의 계기가 된 것이 무엇보다 다행스럽다. 지방의 단합된 힘을 보여주기 위해서라도 누가 더 지방분권과 균형 발전을 잘 - 64 -
추진할 수 있는가 를 보고 투표해야 할 것이다. 지방을 살리는 힘, 그 힘의 원천은 유권자의 몫이다. 자율적인 관리를 중시하면서 집중보다 분산을 택해 1000년의 영화를 누린 로마인 의 지혜를 배울 때다. - 65 -
서울 집중의 문제점과 극복과제 김한규(계명대학교 경제학과 교수) 1. 들어가는 말 흔히 분권이나 분산을 거론할 때 우선 떠오르는 것은 정치권력이나 행정의 분권, 경제력이나 금융의 집중 현상을 분산하는 것 등이다. 실제 중앙 집중이 커다란 이 슈로 등장하는 곳은 선후진국은 막론하고 정치권력과 경제력 집중이 문제의 핵심을 이루고 있는 것은 분명하다, 한국의 경우 경제적으로는 중진국 대열에 들어간다고 는 하지만 중앙집중을 살펴본다면 그 양상이 대동소이하다. 그러나 한국의 경우 교 육 및 인력수급이 지니는 사회경제적 의미가 다른 나라와는 비교할 수 없을 만큼 심각한데 바로 여기에 문제의 핵심이 있다. 한국의 경우 교육의 문제는 다음 세대를 제대로 키운다는 차원을 뛰어 넘어 한 인간의 사회경제적 위상을 결정짓는 중심 고리가 될뿐더러, 어쩌면 계층 및 계급형 성의 핵심 열쇠 중의 하나라고 해도 무방하다. 이와 함께 교육에 대한 공적 사적 비용증가는 이제 급기야 세계 최상위 수준에 다다르게 되었고 가계 지출의 가장 큰 몫을 차지하는 지경에 이르렀다. 또한 과외시장 등 교육부분의 지하경제적 몫은 그 비중이 날로 커지고 있는 형편이 다. 여기에 덧붙여 좋은 대학을 위한 교육 입지는 지역선호도 및 직장이동의 경계를 넘어 집값, 땅값과 도시위상, 지역위상을 결정하는 핵심요소의 하나가 되고 있다. 이런 점에서 한국에서 전개되는 중앙집중의 문제를 다룸에 있어서 교육이 차지하는 비중은 어느 나라, 어느 시대와 비교한다 해도 유사 사례를 찾을 수 없을 정도이니 이를 도외시한다는 것은 문제의 핵심을 비껴간다고 해야 할 것이다. 서울 및 수도권의 확대 확산은 교육입지의 선호도와 궤를 같이하고 있으며, 결국 그 결과인 인재의 집중은 곧 바로 권력과 경제력의 집중 등 사회경제적 핵심부분의 클러스터 형성과 밀접하게 연결되어 있다. 이런 연유에서 한국의 경우 교육을 다른 영역과 분리해서 다룬다든지, 또는 개별 인간의 발전사적 차원에서 접근하는 것은 설득력을 잃고 만다. 이 때문에 이른바 선진국의 교육철학이나 교육시스템을 단순 접목하는 것은 상당히 위험한 발상이 될 수밖에 없다. 더구나 개인의 열망이나 부모의 자녀에 대한 기대 차원, 또는 역사적 교육관까지 감안해 본다면 획일적 교육관이나 외국 시스템의 단순 접목은 그 자체 위험성을 내포하고 있다. 이런 맥락에서 중앙집권이 배태하는 문제의 시원은 교육에서 출발하며 거꾸로 중 앙집권의 결과는 바로 오늘의 한국 교육의 현실이라고 할 수 있다. - 66 -
또한 갖가지 교육을 에워 싼 일탈 현상(입시과열, 조기 해외유학, 고시 열풍, 학교공 동화 등)은 세계화와 중앙집중의 착종현상으로 또 다른 의미의 주변부 현상에 다름 아니다. 더구나 이런 현상에 대해 무수한 개탄의 목소리가 있으나 고양이 목에 방 울을 달고자 하는 시도는 잦을 뿐이니 이 역시 우리를 슬프게 하는 것이라 할 수 있다. 2.제도적 개혁의 문제 교육은 누구에게나 관계되는 재화라는 속성 때문에 문제 자체를 쉽게 거론할 수 있는 개연성을 지니고 있다. 이 때문에 한국의 경우 교육에 대한 지나친 관심의 여 파인지 몰라도 일반 시민들은 말할 것도 없고 정치권에서도 항상 중요하게 다루는 메뉴의 하나임은 틀림없다. 여기서 우리가 거론하고 싶은 것은 과연 교육의 중앙집중이 교육의 본래목적에 부합되며 사회경제적 합목적성을 가지고 있느냐 하는 점이다. 이 문제를 거론하는 이유는 아마도 중앙집중의 폐해가 첨예하게 드러나는 것도 중앙집권 구도와 큰 연 관이 있는 것으로 보이기 때문이다. 최근에 수능시험으로 인한 점수 서열화, 그에 따른 대학의 서열화 현상 역시 중앙집중이 빚은 현상의 단면일 것이다. 우선 거론하고자 하는 것은 과연 교육인적자원부의 존재와 업무가 현 시점에서도 유효한 것인지 물어 보아야 할 것이다. 생각건대 교육부 업무의 상당 부분은 현재 의 교육자치 기구에 맡겨도 무방할 것이며, 인력문제는 노동부에, 또 교육재정은 교 육자치기구와 재경부에서 통관해도 괜찮을 것이라는 추론이 도출된다. 이는 교육자 치를 위한 일차적 선결 과제이기 때문이다. 더불어 초중등교육은 지자체와 교육청 이 담당하고 대학은 가능한 한 대학에 맡기되 교육의 공공재적 성격을 크게 강화시 키면서 학교제정의 상당부분을 국가가 부담하는 쪽으로의 과감한 선회가 필요할 것 으로 여겨진다. 즉, 교육행정은 교육자치로, 교육재정은 국가가 맡는 식으로의 전환 이 요구된다는 뜻이다. 결국 현 상태의 중앙집권형 제도로는 교육자치도, 분권도 구두탄에 불과할 것이 기에 발상의 전환이 시급히 요구되는 바, 세계 최상위의 교육 투자로 문제만 증폭 시키는 이러한 시스템이 지속성을 지닐 수 없음은 불문가지이기 때문이다. 특히 우 리가 유념하지 않을 수 없는 것은 중앙집권적 교육 시스템이 획일적 사고의 확산으 로 시대의 요구에 부응할 수 없다는 점을 지적하지 않을 수 없으며 중앙집권은 그 속성상 통제와 감시등으로 대변되는 관료주의의 관철과 그 메커니즘의 유지라는 어 쩌면 반교육적 기제가 발휘될 수밖에 없음을 관찰할 수 있게 된다. 3.교육기관의 기능 재편 한국의 교육기관과 교육제도는 교육의 원초적 목표 추구보다는 개인 입신의 도구 - 67 -
로서, 자본주의적 메커니즘에 적응할 수 있는 인간형을 만드는 도구적 기능에 치우 치고 있다고 해도 과언이 아닐 것이다. 교육의 인간 해방, 자아 개발 및 자아 실현 의 목적 외에도 갖가지 기능을 가진다는 것을 생각한다면 교육기관의 기능 분담은 불가피한 전제가 된다고 할 것이다. 우선 획일적인 6.3.3.4 시스템을 변화시켜 다양한 교육 목표와 다양한 피교육자의 요구에 따라 유연하게 변화할 수 있는 시스템이 긴요하다. 또한 어릴 때부터 개인 의 적성, 직업 인식, 전문분야에 대한 인식을 제고시켜 불필요한 낭비와 방황을 줄 일 필요가 다분하다. 이 때문에 중등 교육과 직업교육의 재편은 당연한 수준이 될 것이고, 대학 역시 University와 전문대학의 기능 분담을 진지하게 검토하여 재편하 지 않는 한, 한국의 고등교육기관은 큰 위기에 봉착하면서 그 뿌리가 흔들릴지 모 른다. 먼저, 실용성, 응용성, 직업적 성격이 두드러지는 분야는 가능한 한 전문대학이 전담하고, 기초학문 및 지도층 양성 분야는 University가 맡는 쪽으로의 개편과 함 께 대학도 필요할 경우 통폐합, 기능전환 등이 마땅히 이루어져야 할 것이다. 대학 역시 시대변화에 맞는 변신이 절실히 요구되지만 대학 구성원의 보수적 경향, 사학 의 문제 등으로 그 변화가 쉽지 않기 때문에 현재와 같은 구조로는 공멸을 자초한 다는 공감대만 형성된다면 결코 불가능하지도 않을 듯 하다. 그러니까 지역의 산업, 인력 수급, 주민 구성에 따라 대학은 특성화하면서 예능계 는 독립체제로 분리시키는 것 등이 여러모로 바람직할 것이다. 결국 어설픈 백화점 식 경영으로는 대학의 존립에 적신호가 올 것이 분명하므로 전문점식 경영으로 전 환되어야 스스로의 입지를 확보할 것이라는 점은 최근의 입시 홍보가 빚어내는 갖 가지 해프닝으로도 충분히 유추 가능할 것이다. 4.교육과 분권 교육의 문제는 오늘날 시민의 교양과 노동의 질을 좌우하는 문제이며, 더 나아가 개인 및 국가의 소위 경쟁력을 결정하는 문제이기도 하다. 이런 이유에서 인구와 경제력의 중앙집중이 과도한 비용을 야기하듯이 교육의 중앙집중 역시 비용 측면뿐 만 아니라 인재 집중에 의한 여타 지역의 상대적 공동화를 불러일으키고, 이는 급 기야 개인과 국가의 질을 떨어뜨리는 결정인자가 되어 버린다. 이런 연유에서 남녀 평등의 확산, 인재의 균형적 배치, 노령 인력의 적절한 활용, 중견인력과 고급인력 의 조화 등 균형과 조화가 무엇보다도 절실하다고 할 수 있다. 또한 천민성 상업성 이 지나친 데서 야기되는 인력의 특정분야 선호 현상, 오도된 자격증 열풍, 영어 열 풍 등이 낭비와 아울러 조화와 균형을 더욱 해치고 있음을 직시해야 할 것이다. 혹자는 인재등용의 지역안배를 주장하고 있고 그 주장은 분명 일리가 있으나, 이 역시 다른 한편으로는 새로운 문제를 낳을 가능성이 엄존하기 때문에 조심스런 접 근이 요구된다. 또 한 혹자는 서울대 등 이른바 일급 대학의 근본적 개편을 요구하 - 68 -
고 있으나 이 역시 현실성이 결여되므로 차제에 지방대, 사립대에 대한 국가 지원 의 폭을 대폭 상향하여 대학의 자생력을 키우는 것이 균형으로 나아가는 길이 될 수 있다. 이는 외국에서도 흔히 관찰되는 사례이다. 이런 맥락에서 교육자치 역시 각 지역 단위로 주민, 학부모, 교사, 시민단체 등 관계인사들의 의사를 결집하는 장치의 확 산과 함께 지역의 실정에 맞는 교육을 주축으로 보편가치를 추구하는 교육과 시대 흐름에 맞는 실천적 교육이 조화를 이루는 방향이 되어서 교육의 질적 제고를 도모 해야 할 것이다. 또한 삶의 가치와 삶의 양식에 대한 근본적인 성찰과 함께 공동체적 의식의 함양 이 교육의 기본 흐름이 되면서 사회 전체의 질적 향상과도 맥을 같이 해야 할 것이 다. 결국 교육자치 역시 권력을 중앙에서 뺏거나 이양 받는 것만이 능사가 아니고 지 역 및 지방 단위의 삶의 토대 형성과 자생력을 키우려는 진지하고도 지속적인 노력 을 통해 진정한 자치와 자율을 만들어 내야 할 것이다. 기우가 될지는 모르나 급히 서둘게 되면 원래의 의도와는 다른 방향으로 오도될 가능성이 충분하다는 것을 지 적하지 않을 수 없다. 이는 상업주의와 오도된 가치관이 팽배한 한국과 같은 사회 분위기에서는 충분히 예상되는 문제이기 때문이다. 교육자치의 기본 틀은 인간해방 과 보편가치 존중의 골간을 유지하면서 인재양성과 지역균형, 사회전체의 발전이라 는 공동선을 추구하는 지속적 노력과 함께 이를 위한 인프라 구축이 소망스러운 방 향이 아닐까 한다. 따라서 교육자치와 분권의 핵심은 결국 주민의 자발적 의사 결 집과 부단한 노력의 전제하에 제도적 변화와 주변 여건의 성숙이 덧붙여지는 식의 전이를 이룩해 나가면서 조화와 균형을 통한 새로운 삶의 가치 정립과 아울러 진정 한 자치 추구라는 소망스러운 방향으로의 진전을 이루어내는 것이라 할 수 있다. - 69 -
지방분권과 지역보건의 -지역보건의료의 공공기능 강화- 김진국(신경과의사, 대구경북인도주의실천의사협의회 기획국장) 1. 의료자원의 중앙 집중 모든 국민은 건강하게 살 권리를 가진다는 것은 헌법에 명시된 국민의 권리이고, 그 권리를 보장해 주어야 할 책임은 정부에 있다. 그래서 모든 국민이 건강하게 살 권리를 누리기 위해서는 정부가 국민이라면 누구라도 필요할 때 적절한 의료서어비 스를 받을 수 있는 보장책을 만들어 주어야 한다. 하지만 우리나라 의료체계는 정 부 수립이후 거의 민간자본에만 의지한 채 무정부 상태로 방치되어 있었다고 해도 지나친 말이 아니다. 1970년대 중반에 사회보장제도로써 일부 계층에 대한 의료보 험제도가 처음 시작되었고, 1988년에 이르러서야 비로소 전국민을 대상으로 하는 의료보험시대가 열리게 된다. 그러나 정부는 의료보험제도를 통해 진료비에 부분에 대해서만 일정부분 보장을 해 준 것 이외에 의료체계 전반에 걸쳐 투자를 확대한 것은 아니며 의료의 공급체계는 지금까지 철저하게 시장경제원리에 내맡겨놓고 있 었다. 그러므로 모든 분야의 인적, 물적 자원이 집중되어 있는 수도권에 의료에 대한 민간자본의 투자가 몰리게 되는 것은 자연스런 현상일 것이다. 따라서 지금 의료 자원의 중앙집중 현상은 다른 분야와 견주어 볼 때 더 심각한 것도 아니고 더 나은 것도 아닌, 모든 분야에서 나타나고 있는 수도권 집중현상과 마찬가지라고 보면 될 것이다. 문제는 의료는 다른 분야와는 달리 인간이 살아가는데 있어 필수 요소인 반면, 의료의 공급권은 전문의료인에게 독점되어 있기 때문에 의료의 공급체계를 일반 상 품처럼 단순히 시장경제 원리에 맡겼다가는 심각한 사회문제가 발생한다. 1976년에 정부가 반쪽 짜리 의료보험제도를 서둘러 도입하게 된 것도 시장경제원리에 내맡겨 둔 의료체계로 말미암아 의료소외 계층의 불만이 체제 전복의 위협으로까지 발전했 기 때문이다. 그런데 정부가 보건의료 분야에 대한 예산 배정에 인색했던 것은 제 1 공화국에 서부터 국민의 정부에 이르기까지 큰 차이점을 찾아볼 수가 없다. 1980년대 중반까 지만 해도 농어촌이나 도시빈민지역에는 무의촌이 즐비하게 있었지만 20여년이 지 난 지금 의료인력은 인구비례에 따라 배치되어 있긴 하다. 이렇게 겉보기에는 상황 이 많이 호전된 것처럼 보이는 이유는 보건의료 분야의 외형 팽창에 따른 결과인데 이것은 정부의 복지정책의 결과라기보다는 시장경제원리에 의해 해결이 된 것이다. 지역 의과대학을 졸업한 의사들은 경영상의 이유로 대게 연고지 주변에서 활동하 - 70 -
는 경향이 있기 때문에 다른 분야와는 달리 인력 유출이 그다지 심하지 않았던 점, 그리고 의과대학 신 증설 정책으로 의사들이 한꺼번에 대량 배출되면서 서로 경쟁 관계에 놓이게 되자 대도시와는 달리 경쟁이 심하지 않은 농어촌 지역으로 진출한 의사들이 많이 생겨났기 때문이다. 그러나 의료의 외형팽창은 거의 대부분 민간자본의 투자에 따른 결과이므로 의료 의 공공성이 확보된 것이라고 말할 수 없다. 민간의료기관의 의료행위는 이윤동기 에 따라 이루어지고, 또 민간 자본의 속성상 수익과 투자의 안정성이 보장되는 광 역 대도시에는 과잉 시비를 불러일으킬 정도로 투자를 많이 하지만, 위험부담이 높 은 중소도시나 농어촌 지역에는 투자를 하지 않는다. 한 예로 대구 경북권만 하더 라도 암과 같은 중증 질환을 치료할 수 있는 3차 진료기관은 대구에만 집중되어 있 어 경북권의 중소도시, 농어촌 지역 주민들은 질병의 고통이외에 또 다른 불편과 불이익을 감수해야만 한다. 지역 사이의 이런 의료서비스 수준 차이를 해소하기 위해 1990년대 이후 정부는 의과대학의 설립조건으로 3차 진료기관이 부족한 중소도시에 일정규모 이상의 병상 을 갖춘 종합병원을 설립해야 한다는 단서조항을 달았다. 그런데 병원사업에 뛰어 들기 시작한 재벌기업과 거대 병원자본은 지방의 소규모 병원을 인수하여 이를 의 과대학으로 허가 받은 뒤 명목상 의과대학은 지방에 두는 것처럼 하고, 서울에 분 원 형태의 대형 종합병원을 건설하는 편법을 동원했다. 결국 지방의 중소 도시 주민들의 의료서비스 수준 향상을 위해 추진한 의과대학 신 증설 계획은 서울을 중심으로 한 수도권에만 대형 종합병원을 더욱 밀집시켜 놓은 결과를 불러옴으로써 수도권과 지방사이에 의료수준의 격차가 턱없이 벌어지 도록 만들어 놓았다. 2. 의료의 공공성 2000년을 기준으로 했을 때 우리나라 전체 의료기관 중에서 정부 예산으로 설립 된 공공의료기관은 기관수로는 9.8%, 병상 수 기준으로는 19.6%에 머무르고 있어 OECD 국가 중에 최하위 수준이다. 반면 민간의료기관의 시설은 대도시를 중심으로 과잉경쟁, 중복투자가 이루어지고 있고, 이런 의료기관 사이에 시설경쟁과 중복투자 를 부추기고 있는 것은 수도권에 있는 대형 민간종합병원들이다. 수도권의 유명 대 학병원과 종합병원들은 자체 홍보실까지 두고 전 국민을 상대로 자기 병원의 첨단 기술, 고급 고가의 의료기술을 홍보하고 있으며, 언론 매체는 이를 여과 없이 보도 함으로써 의료체계는 물론 진료문화까지 왜곡시키고 있다. 지역언론까지도 덩달아 지역주민들에게 첨단의료, 첨단시설에 대한 환상을 부추 기고 있어 지역의 환자들도 가벼운 질병은 물론 단순 건강검진까지 무턱대고 서울 로 가는 것이 좋다는 인식을 하고 있다. 그로 말미암아 과거에는 심각하지 않았던 보건의료인력은 물론 환자의 서울 유출이 확산되고 있는 실정이며, 지역의 병원들 - 71 -
은 여기에 대응하며 경쟁하기 위해 시설과 장비에 대한 투자에 온 힘을 쏟아 붇고 있다. 하지만 이런 무모한 경쟁방식이 근본 해결책이 되기는커녕 과잉 중복투자에 따른 위험부담만 더 커지고 있고, 국가 전체로 봐서도 의료자원의 낭비와 소모적인 의료비 지출은 심각한 수준에 이르고 있다. 또 개별 의료기관과 의사들은 과잉투자 에 따른 부담으로 과잉진료의 유혹에서 벗어나기 어려운 속사정이 있어 사회로부터 늘 과잉진료에 따른 도덕성 시비에 휘말리고 있다. 그런데도 역대 정부는 무대책으로 일관하여 왔고, 최근에는 의료보험제도의 관리 조차 부실하게 하여 보험재정마저 바닥을 드러내고 말았다. 지금까지 보험제도가 사회보장기능을 제대로 해 왔다고 생각하는 국민은 없다. 한국의 의료보험제도는 진료비 할인 정도의 효과만 있었을 뿐, 정작 많은 의료비가 들어가는 중증의 질환 이 걸렸을 때는 아무런 보장기능이 없는 수준이었다. 그나마 그 재정마저 바닥을 드러내면서 정부가 내놓은 보험재정 안정화 정책은 국민들의 의료보장 수준을 낮추 거나 의료공급자인 의사들을 통제하는 것에만 초점이 모아져 있어 국민과 의사 모 두 격렬하게 반발하고 있다. 이런 상황에서 가장 큰 피해를 보게되는 사람들은 저 소득계층과 사회의 소수 약자 층이다. 한 국가의 의료체계는 첨단의료기술의 수준이나 민간의료기관의 양적 팽창 정도 가 아니라 의료의 공공성이 얼마나 보장되고 있는가에 따라 평가되어져야 한다. 그 런데 우리나라의 역대 정부는 한결같이 공공의료부분에 대한 책임을 회피해 옴으로 써 우리나라 의료체계에서 의료의 공공부분이 차지하는 비중이 OECD 국가중에 최 하위 수준에 머무르고 있는 것이다. 의학기술의 수준만 보면 장기이식은 물론 복제인간의 생산까지 가능할 정도 발전 해 있지만 취약한 공공의료체계로 말미암아 저소득층이나 노인, 장애인과 같이 질 병에 취약하면서도 지불 능력이 없는 계층에 대한 적절한 의료서비스는 제공되지 않고 있고, 지역간 의료기관의 불균형으로 농어촌, 도서벽지는 아직 무의촌이나 다 를 바 없는 실정이다. 외환위기 이후 새로운 사회 문제가 되고 있는 거리 노숙자나, 이미 우리사회의 한 구성원으로 자리잡아 가고 있는 외국인노동자의 경우는 완전히 의료사각지대에 방치되어 있다. 대구 지역에도 적지 않은 외국인 노동자들과 거리 노숙자들이 있지만 지방자치단체에서는 이들이 처한 의료문제를 해결할 권한이나 책임도 없고, 해결하려는 능력이나 의지도 없는 것 같다. 게다가 민간의료기관이 전체 의료기관의 절대다수를 차지하다 보니 대형 재난사 고나 국가 위기상황이 발생했을 경우 정부가 능동적인 대처를 하기 어렵도록 되어 있다. 그 단적인 예가 2,000년에 있었던 의사들의 파업사태에서 확인할 수 있다. 민 간의료기관의 의사들이 파업을 해버리자 정부는 의사들의 직업의식에 호소하는 것 이외에는 속수무책으로 바라볼 수밖에 없었다. 올해 대규모 수해지역에서 집단으로 환자가 발생하자 관할 지방자치단체는 물론 중앙정부가 어떤 긴급구호대책을 내놓 았던가? 군부대와 민간의료기관의 자원 봉사에 의지한 것이 대책의 전부였다. 이처럼 우리나라의 공공의료체계가 마비되었다고 할 정도로 취약한 이유는 중앙 - 72 -
정부가 보건의료에 관한 권한은 독점하고 있으면서도, 책임은 철저하게 회피해왔던 이중적 태도에서 비롯된 것이다. 3. 보건의료 영역에서 지방분권 한편 보건의료 영역에서 지방 자치단체의 역할은 더 형편없는 수준이다. 대구지 역에서 공공의료기관으로 분류될 수 있는 의료기관은 국립 경북대학병원, 보훈병원, 적십자 병원, 지방공사 대구의료원, 각구 보건소 정도인데 관할부서는 국립 경북대 학병원의 경우는 교육부, 보훈병원은 보훈처, 적십자 병원은 보건복지부이며 자치단 체장의 권한이 미칠 수 있는 기관은 지방공사 대구의료원과 보건소에 불과하다. 그런데 지방공사 대구의료원만 하더라도 공공의료기능을 충실히 하고 있다는 평 가를 받지 못하고 있다. 공공의료기관이라 하더라도 정책이나 재정 지원을 받지 못 한다면 민간의료기관과 같이 경영 수익을 올리기 위한 진료사업에 치중할 수밖에 없을 것이다. 최근 대구시는 국비, 시비, 민간자본을 합해 30여억원를 투자하여 대구에서는 처 음으로 노인, 치매 전문병원을 설립하였고.병상의 33%는 기초생활보호법 수급대상 자에게 할당하겠다는 뜻을 밝혀 공공의료기관의 성격임을 분명히 한 바 있다. 하지 만 현실적으로 개개인이 감당해야 할 입원비 부담이 있어 저소득층이 마음놓고 이 용하기는 어려운 실정이고, 게다가 3년간 병원 운영비 지원을 하지 않겠다는 조건 으로 운영주체를 민간 병원에 위탁해 놓은 상태이다. 자치단체가 공공의료기관임을 표방해놓고도 재정지원을 하지 않겠다면 이 병원 역시 수익 위주로 운영되는 민간 의료기관과 하나도 다를 바 없게 되고, 정작 공공의료기관이 보호해야 할 저소득계 층을 철저하게 외면하는 꼴이 되고 만다. 국가의 균형발전을 위해서는 지방 분권이 하루 속히 실현되어야 할 과제인 것은 분명하고 지방분권을 통해 지역의 민간의료 수준이 수도권과 대등할 정도로 발전할 것이라는 기대를 가질 수도 있다. 하지만 의료 문제는 경제 논리만으로 해결될 수 가 없고, 지역의 민간의료가 아무리 발전한다하더라도 민간의료에만 전적으로 의존 하는 의료체계에서 의료의 공공성을 기대하기는 어렵다. 의료의 공공성이 확보되지 않는 의료체계가 전체 지역 주민의 건강권을 보장해주지는 못한다. 보건의료 영역에서 지방분권이 가지는 의미는 지방자치단체장이 더 많은 권한을 가지는 것으로 해석해서는 곤란하다. 지금까지 중앙정부가 모든 권한을 독점하고 있으면서도 의료문제를 시장경제원리로 해결하려는 이중적 태도 때문에 생긴 의료 의 왜곡 현상을 지방 자치단체장에게 더 많은 책임을 부여하여 이를 바로잡도록 하 자는 것으로 이해해야 한다. 왜곡된 의료체계를 바로잡고 진정으로 지역주민의 건 강권이 보장되기 위해서는 의료의 공공기능이 확충되어야 하는데, 이를 지역주민의 욕구를 가장 잘 이해할 수 있는 지방자치단체장이 책임을 지도록 하자는 것이다. 문제는 재원을 어떻게 확보할 것인가 하는 점과 지역주민과 민간의료 부분의 참 - 73 -
여와 협조를 어떻게 이끌어 낼 것인가 하는 점일 것이다. 그런데 이 문제에 대한 명확한 대책도 없이 지방분권만 이루어진다면 재정이 열악한 지방의 공공의료 부분 은 더 낙후될 수밖에 없고, 지방자치단체장은 책임은 없고 권한만 더 많이 가지게 되는 결과가 생긴다. 그렇게되면 몇 안 되는 공공의료기관조차 지방자치단체장의 부속기관으로 전락할 우려마저 있다. 이것이 막연한 우려가 아니라는 것은 지난해 국가인권위가 생긴 이래 첫 진정사건으로 기록된 제천시 보건소장 임명건 사례에서 분명히 확인할 수 있다. 4. 지역보건의료체계의 공공기능 강화 보건의료 영역에서 지방분권은 첨단장비나 의료기관의 시설, 의료인력의 수준을 수도권과 대등하게 발전시키자는 의미가 아니다. 의료의 공공성이 보장되는 보건의 료의 새로운 모형을 창조하자는 것이다. 서울의 대형 민간병원들이 주도하는 첨단 기술 중심의, 자본집약형 의료체계가 가지는 한계는 이미 드러났다. 최첨단 시설은 물론 대형 종합병원들이 밀집해 있는 수도권 주민들의 건강수준이 지방 주민과 견 주어 특별히 더 나은 것도 아니다. 민간의료기관의 과잉투자와 그에 따른 과잉경쟁 은 의료비의 폭발적인 증가만 부추겨왔을 뿐 소모된 의료비만큼 국민들의 건강수준 이 향상된 것은 아니다. 보험재정이 바닥을 드러낸 이유 중에는 민간의료기관들이 첨단기술, 첨단시설로 서로 치열한 경쟁을 벌려 오도록 방치해 둔 정부의 책임이 가장 크다. 지금까지 정 부가 추진해온 보건의료정책은 민간부분의 투자를 유도하여 의료의 공급확대를 통 해 해결하려는 것이었는데 이 정책은 분명한 한계를 드러냈고 수도권과 지방사이의 격차만을 더 벌려놓는 결과를 불러왔다. 그 격차란 것도 수도권과 지방 주민사이의 건강 수준의 격차라기보다는 보건의료산업의 격차일 뿐이다. 보건의료산업이 발전 된다고 해서 그 이익이 지역주민들에게 돌아가는 것도 아니고, 주민의 건강수준이 발전하는 것도 아니다. 그러므로 보건의료정책은 이제 개별 환자들의 치료중심의 의료체계에서 질병의 조기검진과 평소 건강증진을 위한 예방사업에 더 많은 비중을 두어야 하고, 그런 사업은 지역 실정에 둔감한 중앙정부가 획일적으로 기획한 것보다는 지역단위에서 주민은 물론 보건의료에 관한 전문인력, 지방자치단체의 참여와 합의에 의해 추진 되는 사업이 가장 큰 효과를 나타낸다. 경상북도에서 1990년대초 부터 시행하고 있는 주민건강가꾸기 사업 이나 대구 광역시에서 추진하고 있는 민간과 협조체계 구축을 통한 고혈압, 당뇨병, 암 검진 사업, 그리고 수원시, 과천시, 창원시에서 시행되고 있는 건강한 도시가꾸기 사업 같은 것들이 대표적인 사례라고 볼 수 있을 것이다. 대구시의 경우 아직 시민들과 민간의료기관의 참여를 이끌어낼 동기를 찾아내지 못하고 있지만 이것은 자치단체 장이 보건의료의 중요성에 대해 얼마만큼 인식을 하고 있는가와 사업을 추진하려는 - 74 -
의지가 얼마나 강한가에 따라 결정될 것이다. 만약 지방에서 추진하는 이런 사업들 이 효과적으로 결실을 맺는다면 정부의 보건정책에도 반드시 영향을 미치게 될 것 이다. 가장 중요한 것은 주민의 건강권을 보장해 주기 위해서 지역보건의료체계의 공공 성을 확보하겠다는 지방자치단체장의 강력한 실천의지라고 볼 수 있다. 지역 보건 의료체계의 공공기능이 강화된다면, 보건의료 영역에서 수도권에 대한 의존도는 낮 아질 것이고 그렇게되면 보건의료 영역의 지방분권은 제도와 법, 또는 통치권자의 결단이 아니라 지역 주민의 자발적인 참여에 의해서 쟁취할 수 있을 것이다. - 75 -
중앙집권-서울집중의 문제점과 극복과제 -위기의 지방언론, 현실과 대안- 김중석(강원도민일보 편집상무, 지방분권 강원공동대표) 1. 들어가며 이탈리아의 경제학자 빌프레도 파레토는 20대 80의 법칙을 통해 빈부격차를 설파 했다. 그는 전 세계, 혹은 특정국가의 부( 富 )의 80%를 상위 20%가 소유하게되고 결국 가난한 80%는 부유한 20%를 위해 일하게된다고 주장했다. 파레토의 이 법칙은 오늘날 한국사회의 중앙과 지방, 수도권과 비 수도권에 그대 로 적용되고 있다. 정치, 경제, 사회, 문화, 교육 등 모든 영역이 80대 20의 양상이 다. 특히 벼랑끝의 경제가 바닥을 치고 회복국면에 들어설 것이라는 일부 낙관적인 전망에도 불구, 지역경제는 20 대 80 사회의 고착 속에 해빙의 조짐을 보이지 않고 있다. 그리고 지방신문의 경영환경은 작금 그 존립기반마저 위태로운 위기의 상황이 이 어지고 있다. IMF관리체제이후 불어닥친 혹독한 시련을 각고 끝에 극복하기는 하였으나 경기 침체가 이어지면서 가뜩이나 취약한 지방신문 판매-광고시장은 빈사상태에서 헤어 나지 못한 채 앞날에 어두운 그림자를 드리우고 있다. 이미 지난해의 경우 3개 지방신문사가 폐간신청을 하였고, 1개 사는 폐업신청을 하였는가하면, 3개 사는 부도위기에 놓이는 등 대부분 지방신문의 경영환경은 악화 일로이다. 2001년 감사보고서가 공시된 13개 지방신문사 가운데 지난해 흑자를 기록한 곳은 3개 사에 불과했으며 절반에 가까운 6개 사가 자본잠식상태인 것으로 나타났다. 지방신문 대부분이 겪고있는 경영난은 역내 외의 경제환경이 악화된 탓도 있고, 일부 지역의 경우 신문사가 난립한데다 경영역량의 부족, 지역주민과 밀착되지 못 하고 있는 지면제작 등 복합적인 요소들이 있지만 근원적으로는 지방의 다른 분야 와 마찬가지로 중앙과 지방의 구조적 불균형에서 초래되고 있다. 지방신문사가 겪고있는 어려움은 관점에 따라 개개 기업의 단순한 경영상의 문제 로 비쳐질 수 있다. 그러나 지방언론의 역할과 기능을 상정할 때 건실한 지방언론 없이는 지방자치도 불가능하고 지역사회의 균형적발전도 기대할 수 없다. 반 자치 연대로 분류되고있는 재경언론에 대응할 수 있는 것도 지방언론이다. 이 글에서는 지방시대 바람직한 지방언론, 주민과 지역사회의 기대에 부응하는 양질의 지방언론을 경영이 부실한 언론사에서는 결코 이뤄낼 수 없다는 전제하에 - 76 -
지방언론을 둘러싼 전반적인 문제점과 대안모색보다는 최근 이슈가 되고있는 현안 을 분권적 시각에서 다뤄보고자 한다. 다만 25년을 지방신문사의 편집, 기획분야에 종사해온 경험과 학습상의 제약 때 문에 지방언론의 다른 한 축인 지방방송에 대해서는 언급하지 못하는 점에 대해 아 쉽게 생각한다. 그러나 지상파위성 동시재전송을 저지하기 위한 지역방송들의 공동대응과정에서 나타났듯 지역방송 역시 지방신문과 유사한 갈등과 딜레마를 겪고있는 것으로 파악 하고 있으며, 동병상련의 입장에서 다음의 글을 인용하는 것으로 대체코자 한다. 다시 블랙홀의 거센 바람이 밀어닥치고 있다. 이 땅의 모든 것을 빨아들이는 죽 음의 검은 역풍이 휘몰아치고 있다. 아니 쭉정이만 남기고 알곡 될만한 모두를 앗 아가는 그래서 주변부를 더욱 삭막하고 황량하게 만드는 서울공화국 중심의 음산한 기운이 다시 또 변방 낙오자들의 삶을 뒤엎을 듯 밀려들고 있는 것이다. 정치를 독 식하고 경제를 독점하고 문화와 교육마저 그 희생의 제물로 삼켜버린 거대한 입이 이제는 지역방송마저 먹어치우겠다고 군침을 흘리고 있다. (전북일보 2001.10.5 사 설) 2. 지방신문은 지금 위기인가? 지방언론은 지금 위기인가? 위기라면 그 원인은 무엇인가? 또 해법은 있는 것인가? 지방신문의 정체성과 경영위기 문제는 비단 어제오늘의 일이 아니다. 중앙집권 의 역사가 오래고 서울집중이 극심했던 시절부터, 또한 지방자치가 실시되기 훨씬 이전부터 제기돼온 귀따갑게 들어온 얘기다. 그러나 위기의 심각성은 중앙과 수도권은 넘쳐 비명을 지르고, 지방은 텅텅 비어 비명을 지르고 있는 양극화현상이 언론영역에서도 예외 없이 중앙과 지방신문의 불 균형격차를 갈수록 심화시키고 있다는 것이고, 재경신문의 무차별적 지방공략으로 인해 그나마 가까스로 확보해놓았던 지방신문 기반마저 점점 붕괴되어가고 있다는 데 있다. 이로 인해 취약한 지역경제력에 더해 인적-물적 자본이 미약한 지방신문은 심각 한 경영상의 위기를 맞고 있으며 지역의 언론시장은 거대한 재경 언론들이 흡인하 는 블랙홀로 빨려 들어가고 있다. 1)지방신문의 실상 2002년 11월 현재 문화관광부에 등록된 지방종합일간지는 123개로 시도별로 적게 는 2개(강원), 많게는 10~11개(광주, 경기)의 지방종합일간지가 발행되고 있다. 이중 3개 사는 정간 조치됐고 정상적으로 신문을 발행하는 신문사는 80여 개 사에 이르 - 77 -
고 있는 것으로 알려져 있다. 그러나 일부 대도시의 신문을 제외하고는 대부분 적 자를 면치 못하고 있으며, 그나마 지방의 유력지를 자처하는 신문들도 재경언론의 매출규모에는 훨씬 미치지 못하고 있다. 2001년의 경우 기업공시대상인 전국 31개 신문사(지방 14개 사 포함)를 대상으로 분석한 자료에 따르면 재경 9개 사의 평균매출액규모는 1,753억 원인데 비해 지방 지 14개 사의 평균매출액은 164억 원으로 10분의 1 수준이었다. 이는 1999년 총매출액이 2,283억 원으로 재경일간지 총매출액의 약 7분의 1수준 이었던 것에 비해 더욱 낮아진 수준이다. 또한 외부감사를 받는 주요 지방종합일간지의 최근 5년간 당기순이익 추이를 살펴보면 강원도민일보, 부산일보, 국제신문을 제외한 대 부분의 신문사가 적자경영상태를 나타내고있다. 최근 5년간 지방종합일간지 당기순이익 추이 (단위:100만원) 연도 신문 1997 1998 1999 2000 2001 강원도민일보 -99 248 151 153 53 강원일보 -525-71 113 32-347 경인일보 2,670 12 44-1,460-1,383 광주매일 -3,488-1,758 5,849 240-5,060 광주일보 -21,712 3,896-1,047-1,189-1,182 국제신문 -8,852-17,713 12,883 2,912 1,882 대전일보 -1,205-706 11-1,431-888 매일신문 -10,806-25,827 331-8,823-10,157 부산일보 -5,308-5,315 3,456 108 563 인천일보 -591-6,578-63 78-1,039 전남일보 -4,882-4,399-2,270-1,680-1,554 제주일보 206-1,765-3,857-2,563-2,299 이 가운데 5개 사는 이미 자본잠식상태였으며 부산일보(32%)를 제외한 대부분의 신문사가 최저 229%~최고 1,329%에 이르는 높은 부채비율을 보이고 있었다. 또 다른 자료에서 나타난 전국 24개 지방종합일간지의 총자본은 163억 원인 반면 총부채는 3,338억 원으로 부채비율이 무려 2,040%에 이르고 있었다. 이 같은 매출상태는 취약한 신문판매광고시장과 무관하지 않다. 매출에 큰 비중 을 차지하고있는 주요 대기업의 광고가 재경언론에 집중 게재되고 있는데다 신문판 매수입과 직결되는 구독기반도 취약하기 때문으로 풀이되고 있다. 한 언론학자가 1996년 조사한 바에 의하면 전라북도 신문구독가정의 96.8%가 재 경지를 적어도 1부 이상 구독하고 있었으나 이에 비해 지방지를 구독하고있는 가정 은 12.8%에 불과했다. 지역별로 재경지 대 지방지의 구독비율을 최고 6 대 4까지 주장하는 곳도 있으나 대체로 20 대 80의 비율로 보는 것이 일반화되어있다. 한국언론재단이 발행한 수용자의식조사(2000. P 69)의 결과는 이보다 훨씬 낮아 지방지의 비율을 11.8%까지 보고 있기도 하다. 이는 주요 선진외국의 지방지 비율 - 78 -
과 비교해볼 때 실로 너무나 큰 격차라고 할 수 있다. 다른 나라의 경우 지방자치의 역사가 오래고, 분권의 사회-경제적 여건, 주민의식 등에 힘입은 바 크지만 정부가 지원법제를 통해 지방지가 잘 육성될 수 있는 환경 을 조성해 준 것도 지방지의 비중을 높이는 중요한 요인이 되었다. 주요국가의 전국지와 지방지 점유비율 연도 신문수 발행부수(단위 천부) 중앙지 지방지 지방지비율 중앙지 지방지 지방지비율 프랑스 1999 20 61 75.3 2,531 6,268 71.2 독일 2000 9 373 97.6 1,653 22,293 93.1 노르웨이 2000 8 74 90.2 721 1,857 72.0 영국 2000 5 94 94.9 2,849 5,681 66.6 일본 2000 5 94 94.9 40,332 25,257 38.5 한국 2000 11.8 한국언론재단, 주요선진국의 지방지현황과 정책, <신문과 방송>, 2001년 8월호 이처럼 취약한 지방신문사의 경영사정은 종업원들의 저임과 연결되고 있다. 한국언론재단이 2001년 10월 전국 종합일간지를 대상으로 조사해 밝힌 임금상황 을 보면 평 기자 평균월급의 경우 재경지는 225만원인데 비해 지방지는 107만원으 로 절반수준이었다. 지역별로는 경기-강원 130만원, 충청지역 132만원, 전라지역 124만원, 경상지역 150만원, 제주지역 84만원 등으로 경상지역이 비교적 나은 편이었으나 서울지역과 는 75만원의 격차가 있었다. 지방신문사의 열악한 임금구조로 인해 타격을 받고있는 것은 오랜 기간 양성된 중견기자들의 재경언론사 전출이다. 특히 강원-경기 등 수도권에 위치한 지방신문 의 경우 증면경쟁이 불붙을 때마다 스카우트 몸살에 시달리고있는데 한 신문사의 경우 2001년 하반기부터 2002년 상반기 사이 무려 10명 이상의 기자가 중앙신문사 로 빠져나가 곤혹을 치러야했다. 재경신문사에 비해 이처럼 상대적으로 취약하기 짝이 없는 지방신문사의 경영구 조는 지방신문사의 경쟁력에 직접적인 영향을 미쳐 거의 모든 신문사가 판매확장- 광고수주증대를 위한 훈련된 인적자원의 확보 및 마케팅부문의 투자에는 엄두를 내 지 못하고 있다. 또한 우수한 인재들이 노동강도는 타 업종에 비해 세고 강하면서도 임금수준은 상대적으로 낮고 광고 등 지원업무까지 떠맡아야하는 지방신문사를 외면함으로써 결국 독자가 찾는 질 좋은 신문을 제작해 보다 많은 독자를 확보하고 이를 기반으 로 광고수입을 늘려 가야하는 지방신문사의 경쟁력을 떨어트리는 딜레마, 악순환의 나락에서 헤매고 있다. 현재 지방종합일간지의 지면 수는 32~40면(부산일보, 매일신문)을 발행하는 부 - 79 -
산, 대구의 예외가 있기는 하나 대부분 16~24면 체제로 이른바 조-중-동이 1일 70면씩 발행하는 것에 비하면 질과 양 모두 경쟁대상이 되지 못하고 있다. 경영사정이 열악한 지방언론의 입장에서 이들 신문을 상대로 본지의 3분의 2를 전면광고 지면으로 채우고있어 신문인지, 광고지인지 모르겠다는 언론학계나 일부 시민단체의 비난은 차라리 호사스럽고 부럽게 여겨질 정도이다. 가뜩이나 오랜 중앙집권체제와 중앙의 논리, 중앙지향의 가치와 사고에 젖어있는 일부 지방주민들의 볼게 없다느니, 지방방송 꺼라하는 식의 지방언론 경시, 홀대 경향은 지방언론종사자들의 사기와 의욕을 더욱 저하시키고 있다. 재경언론사들이 1개 시도에 1~3명씩 파견되어있는 주재기자를 통해 그 많은 지 면가운데 몇 개 시도를 묶어 고작 1~2면을 할애하고 있는데도 재경언론을 우선해 찾는 주민이 적지 않다는 점이다. 지방언론이 무시를 당하고 외면 받아온 것은 지역에 대한 그릇된 고정 관념 탓도 있지만, 재경 언론에 비해 질적으로 떨어질 수밖에 없었기 때문이기도 하다. 또한 왜곡된 언론문화가 교정되지 않은 채 봇물 터지듯 늘어난 지방지들은 오히 려 지역언론환경을 더욱 황폐하게 만든 측면이 있다. 지방일간지의 숫자는 크게 늘었지만 독자들의 숫자는 늘지 않았고 자연 지방지는 부실해질 수밖에 없었으며 언론비리의 온상이란 인식을 떨쳐버리지 못했다. 대부분의 지방신문들은 논조나 편집이념, 표적 독자확보전략 등 고유한 색깔에 따 라 차별화되지 못하고, 재경지보다는 읽을거리가 적고, 디자인 등 편집에서도 상당 히 뒤떨어지는 이류신문으로 취급받고 있다. 그럼에도 지방신문의 숫자는 줄어들지 않고 있다. 그 이유는 언론사주들이 지방 신문 그 자체의 사업성이라기 보다는 신문경영의 부산물로 얻을 수 있는 신문 외적 인 이익이나 영향력 확대에 더욱 뜻을 두고 있기 때문이다. 그래서 지금 많은 지방신문 종사자들은 경영이 잘 되고 투자가 이뤄져야 지방주 민이 찾는 질 좋은 신문을 만들 수 있다는 주장과 지방주민이 찾는 좋은 신문을 만들어야 경영이 좋아진다라는 닭이 먼저냐, 계란이 먼저냐는 식의 혼미한 대칭명 제에서 헤매고있다. 강원도민일보의 경우 2001년 4월 전국 지방신문가운데 처음 뉴스의 지방분권화를 시도했다. 전 지면을 로컬 뉴스화하는 정체성선언을 하고 국내외 뉴스는 1개 면으 로 집합시켰다. 그리고 매일 1면 상단에 본보는 지방뉴스에 최고의 가치를 둡니다 라는 컷을 싣 고 있다. 언론계에서는 강원도민일보의 실험적 사례를 주시하고 있다. 과연 지방주 민들이 전국뉴스에 상대적 박탈감을 느끼는 것은 아닐까? 병독지와 주독지의 개념 에 혼선은 없을까하는 의문들이 그것이었다. 지방뉴스에 최고의 가치를 두는 혁신 적인 편집모델의 도입이후 뚜렷한 구독부수 증가 효과는 나타나지 않았다. 그렇다 고 부수 감소 효과 또한 감지되지 않고 있다는 점에서 유의미한 시도였다고 자평하 고 있다. 앞으로 주독지를 겨냥한 이 같은 제작모델은 지방뉴스의 가치가 증대되면 - 80 -
될수록 탄력을 받게될 것으로 확신하고 있다. 2) 재경신문의 지방시장 무차별 공략 지금 이 나라 언론계에서는 자율이라는 보호막아래 백주에 불공정거래행위가 거 리낌없이 자행되고 있다. 아파트입구에 버젓이 자전거를 진열해놓고 신문구독신청을 하면 자전거를 지급하 고 있다. 겨울철로 접어들면서부터는 열선풍기가 등장했다. 무선전화기도 뿌려지고 정수기 도 돌리고 있다. 그러면서 본사가 지방지사에 신문을 넘겨주고 받아 가는 돈은 신 문지대의 0~30%에 그치고 있다. 자율감시에 맡겨진 20억원에 가까운 신문고시 위약금은 제대로 납부되지 않고 있 다. 2002년 11월8일 신문협회가 이사회를 열고 신문공정경쟁위원회가 요청한 징계조 항 개정안을 승인, 신문공정위로부터 규약위반에 의한 징계조치를 받았을 경우 이 를 전 회원사 지면을 통해 공개하기로 결정하는 등 강도 높은 제재안을 잇따라 내 놓고있으나 실효성은 미지수이다. 동아 중앙 조선 등 이른바 조 중 동 3개 재경지에 의해 주도되고있는 경품 및 무가지 공세는 위약금부과액이 억대를 넘는 신문사만도 4개 재경신문사에 이르고 경품제공에 따른 위약금이 무려 13억 9천만원에 이를 정도로 난장판의 양상이 빚어 지고 있다. 지방신문은 판촉은 엄두도 못 낼 상황인데 재경신문들은 거대한 자본을 동원, 자전거일보, 비데 일보라는 치욕스런 용어까지 들어가며 무차별 지방시장 공 략에 나서고 있다. 신문판매시장은 이미 이성을 잃은 지 오래이다. 영세 자전거판매상들이 신문사들 이 뿌려대는 공짜 자전거 때문에 줄 도산을 하게됐다며 분통을 터트리고 신문업계 가 판촉업계를 먹여 살리고 있다는 얘기까지 나올 정도이다. 경품과 무가지를 앞세운 재경신문의 불공정거래행위는 언론의 자유와 공정성을 생명으로 하는 이 나라 언론의 위기이자 민주주의 시장질서의 위기이다. 신문과 독 자들을 불법, 탈법의 공범으로 썩어들게 만드는 경품과 무가지에 의한 시장의 부패, 결과적으로 국가운명에 중대한 위해 요인으로, 이 땅에 서울찬가, 중앙의 논리를 구 가시킬 여론독과점 현상을 과연 방치할 것인가. 신문판매시장 바로잡기를 언론개혁, 신문개혁의 실천과제로 여기는 이유라 할 수 있다. 그럼에도 재경신문들은 자율만 외쳐대고 있다. 국민들이 신문시장에서 불공정한 경쟁이 이뤄지고 있다(62.3%)고 생각하고 있고, 신문시장의 공정경쟁은 공정위 (40.7%)가 담당해야하며 신문협회(22.8%)와 문화관광부(8.7%) 등은 탐탁지 않게 여 기는데도 자율규제의 목청을 돋우고 있다. 신문사 종사자들의 85.2%가 공정거래위 원회의 규제강화에 찬성하고 있는데도 아랑곳하지 않고 있다. 신문들의 권익옹호와 - 81 -
친목단체인 신문협회가 과연 회원사에 대해 어떤 강도로 규제할 수 있을까? 어떻게 메스를 들이댈 수 있을 것인가. ABC실사를 앞두고 거대 재경신문들은 과당경쟁을 자제하자는 결의문을 수없이 발표하고도 그 결의문을 지키려는 의지를 보이지 않았다. 그래서 경품제공, 무가지 살포 등 과당경쟁으로 각 신문사 본사는 물론 일선 지국장이 가져가야 할 이익조차 과당경쟁 비용으로 허비하고 있다. 무차별적으로 지방시장을 공략해 들어오는 과점 재경신문사 때문에 지금 지방신 문사들은 고래싸움에 등 터지는 새우의 꼴이 돼 텃밭을 내어주어야 할 판이다. 힘이 정의처럼 왜곡돼버린 신문시장에서 탈세 등 규모가 더 큰 실정법을 어기고 도 언론탄압 운운하는 재경지, 그리고 툭하면 사이비로 도마 위에 오르는 지방지는 내가 당하면 로맨스(언론탄압), 다른 사람이 당하면 스캔들(사이비)의 왜곡된 논리 가 횡행하는 가운데 피멍만 들어가고 있다. 이제 과점 재경지의 불공정거래행위에 대해서는 전국 지방지가 그 사례를 일제히 고발하는 등 공동 대응하는 방안을 심각하고 진지하게 모색해야할 것이다. 3. 지방신문 활로모색을 위한 제안 지방신문이 위기의 국면을 타개하고 지방분권시대를 맞아 지역사회, 주민의 신뢰 속에 안정된 경영기반을 구축하기 위해서는 스스로의 혁신과 더불어 외부환경의 변 화가 병행되어야한다. 우선 지방언론 내부의 혁신과제를 개괄해보면, 1)지방신문의 정체성확립과 중앙지와 차별화된 지역밀착형 지면제작 2)사주나 주주 등 자본으로부터 부당한 편집권 간섭제어 장치 3)지방분권운동에의 적극 동참 4)토탈 마케팅 개념의 도입 등 경영선진화 및 운영건전화 5)지방신문사의 연대-지방신문시장 보호 공동대응 및 사업공조 등을 꼽을 수 있 겠다. 이와 함께 언론계 및 정부의 단-장기 정책과제를 제시해보면, 1) 신문판매시장 질서확립-불공정행위의 강도 높은 규제 2) 부실언론사 난립을 제어하기 위한 법적-제도적 장치(언론자율을 제약하지 않 는 범위 내에서 검토) 3) 선진외국의 지방신문지원법제에 기초한 한국의 지원법제 연구 4) 정부 및 공공투자기관 광고배정에 있어 지방신문배정확대 5) 편집권확보를 위한 제도적 장치 6) 지방신문 건전 육성기금의 조성 - 82 -
7) 지방신문 경영정상화를 위한 합리적 지원, 금융-세제상의 지원 등의 검토이다. ⑴ 지방신문 지원법제의 도입 위기에 놓인 지방신문의 문제를 단편적이고 대중적인 처방만으로 활성화시킬 수 있을 것인가에 대해서는 여전히 회의적이다. 지방분권운동의 성과가 어느 시기에 나타날 것인가 불투명한 상황에서, 소수 지 배언론과 한계언론간의 격차가 극심한 상황에서 언제 블랙홀로 빨려 들어갈지 모를 정도로 힘겨운 상황이 지속되고있기 때문이다. 따라서 보다 적극적이고 근원적인 처방으로 지방신문을 산업적 차원에서 건전하 게 육성하기 위한 지원법제의 도입을 촉구하게된다. 여기에서 전제되어야할 점은 지원은 하되 간섭은 없다는 정신이며, 직접지원이 아닌 간접지원 형식이어야 하고, 포괄적 배분방식이 아닌 개별적 신청 방식이어야 한다는 것이다. 필자는 지난 2월 언론의 지방분권 분산화 차원에서 이 같은 몇 가지 조건을 전 제로 선진외국의 지원법제를 토대로 지방신문 건전 육성을 위한 특별법안을 제안 하고 나름대로 언론계의 공감대형성에 주력해왔다. 골자는 지방신문육성위원회의 설립과 지방신문육성기금의 설치 지방신문육성 중장기계획수립 및 추진 정부와 지방자치단체의 지방언론육성지원, 금융-세제지 원 정부 및 정부투자기관이 집행하는 광고의 중앙지 및 지방지 균형배정 지방 신문의 편집권독립 등 건전성담보장치 등 총 22조로 구성되었다. 감시-견제-비판기능의 약화, 부실 지방신문사 난립 우려를 제기하는 반대의견도 있었지만 많은 지방의 언론학자, 지방신문사 관계임원 및 간부들, 한국기자협회, 언 론노동조합연맹관계자들이 동조했다. 한국기자협회는 지방신문육성특별법제정추진을 계기로 2002년5월24일 발족된 전 국지방신문사협의회의 법안과는 별도로 장호순 순천향대학 교수에 의뢰해 2002년7 월11일 지역언론육성지원법 시안에 대한 공청회를 개최했으며 언론노동조합연맹은 16대 대통령선거를 앞두고 마련한 언론개혁 9대 과제의 하나로 지역신문 정상화 및 진흥을 지목하고 나섰다. 언론노조연맹은 올바른 지방화시대를 열기 위해서는 지역신문을 비롯한 지역언론 의 역할이 절실하다. 건전한 지역언론이 설자리를 잃거나 제 기능을 하지 않을 때 지방자치도 불가능하고 지역사회의 균형적 발전도 기대하기 어렵다. 이 시기 지역 신문은 재무구조 취약과 경영난 등 자체적인 문제에 곁들여 소수 중앙지의 막대한 자본력공세 등으로 고사위기에 직면해있다. 편집권독립과 소유구조의 건전화 시도 등 올바른 지역언론으로 자리잡기 위한 노력만으로는 신문사 생존을 보장받을 수 없는 지경에 이르렀다. 전국을 판매권역으로 하는 소수의 중앙지가 지방에서도 독점적 우위에 있는 경우 - 83 -
는 세계적으로 그 사례를 찾아보기 힘들다. 더 심각한 것은 이런 현상이 개선되기 는커녕 악화되는 추세에 있다는 것이다. 만약 이러한 상태가 앞으로 더 심화되면 우리나라의 지방신문은 그 명맥을 유지하기 힘들 것이다. 그 결과 소수 중앙지의 여론독과점으로 인해 지방의 여론형성 과정이 사라지게되고 이는 곧 지역주민들의 소외로 연결될 것이다라고 역설했다. 장호순 교수와 언론노동조합연맹도 프랑스가 발행부수 25만 부 이하, 총 수익중 광고수익 25%이하 등의 일정한 조건을 붙여 자본력이 취약한 지방일간지에 대해 세금감면과 직접지원 등의 지역신문 보호책을 쓰고있는 사례, 독일에선 16만 부 이 하 지역신문 등 중소신문을 대상으로 여론의 다원화, 사상의 다양성확보차원에서 기자 교육, 인쇄기 교체비용 등을 저리 융자해주고 있는 점 등을 들어 지방신문육 성기금(또는 가칭 지역신문정상화 지원기금)의 설치와 지원법의 제정을 정부와 정 치권에 촉구중이다. 일본도 1950년대 지방지가 위협을 받는 상황에서 불공정거래방법 등의 고시를 통 해 신문시장 정상화와 지방지생존의 발판을 마련했고 철저한 시장원리를 강조하는 미국도 공동운영협정과 같은 예외조항을 만들어 지방지가 생존할 수 있는 기반을 조성해주었다. 이렇듯 외국의 신문 시장에서 지방지들이 전국지들과 균형 있는 비율을 이루면서 안정된 시장을 구축하고 있는 것은 1차적으로 지방지들의 자구노력도 있었지만 지 방지 시장이 어려울 때 국가정책차원에서 적극적인 개입을 통해 지방지가 성장 가 능한 시장환경을 만들어 주었던 것이다. 다만 여기서 제기되는 또 하나의 딜레마는 사이비성 부실 지방신문의 문제이다. 구미 선진국과 같은 지원법제의 필요성에 공감하면서도 문화적 차이를 들어 지방 신문육성에 부정적인 입장에 서는 것도 바로 이 때문이다. 그러나 이는 충분히 해소할 수 있는 기술적 문제라고 본다. 객관적이고 자율적이 며 중립적인 인사로 구성된 지방신문육성위원회의 엄격한 심사를 거칠 경우 오히려 지원과정에서 언론경영의 투명성을 확보할 수 있고 사이비 지방언론의 난립을 제어 할 수 있는 지혜도 모아질 수 있을 것이기 때문이다. ⑵불공정행위로 인한 신문시장 독과점의 규제 많은 언론학자와 시민단체들은 소수 재경지의 지방신문 독과점 규제를 강도 높게 제기하고 있다. 일반상품의 경우 독과점 규제범위와 관련해 시장상위 3사의 점유비율을 75%로 규제하고 있는 점에 비추어 여론시장을 지배하는 신문시장의 특수성을 감안한 보다 강도 높은 제한이 이뤄져야한다는 주장이 그것이다. 이탈리아의 경우 1개 신문이 전국적으로 20%, 특정지역에서 50%이상의 시장을 점유하지 못하도록 규정하고 있 으며 독일도 시장점유 상한선을 규제하고 있다. - 84 -
독과점매체에 대한 규제를 대폭 강화하는 획기적인 조치와 함께 언론사에 대한 세무조사를 2~3년 주기로 정례화하고 정확한 유가 부수를 세무당국과 언론주무부처 에 연례적으로 보고하도록 입법화해야한다는 주장도 있다. 김영호 전세계일보 편집국장은 이 자료를 근거로 시장상위 3사의 점유비율을 50%로 묶는 독과점규제의 입법화가 필요하다고 역설했다. 일반상품은 독과점 규제 범위를 75%로 규제하고있으나 신문은 여론시장을 지배한다는 특수성을 고려해야한 다는 것이 그의 주장이다. 문제는 과점신문사의 반발을 어떻게 무마하느냐에 성패가 달렸다는데 있다. 독과 점 규제에는 많은 논란이 예상된다. 하지만 선진국에서는 신문기업의 집중으로 인 한 여론독과점을 막기 위해 신문시장의 독과점을 규제하는 한편 영세신문에 자금을 지원하고 있음을 주목해야할 것이다. 이탈리아의 경우 1개 신문이 전국적으로 20%, 특정지역에서 50%이상의 시장을 점유하지 못하도록 규정하고 있으며 독일도 시장 점유 상한선을 규제하고 있다. 언론계 공동으로 시대변화에 슬기롭게 대응해야한다는 규범적 제안도 있다. 일본 은 이미 1955년부터 일본 신문협회주관으로 신문배달문제와 공정판매문제를 집중적 으로 연구하고 개선하여 신문판매요강을 마련, 1964년부터 무가지금지, 경품과 덤핑 금지 등 판매정상화에 주력하여 오늘에 이르렀다. 그래서 과당경쟁이 방지됨에 따라 본사는 물론 일선판매점이 공동으로 발전할 수 있게됐다. 경품과 무가지배포, 덤핑 등 과당경쟁을 지속할 경우 신문이 지니는 공공 성에 불신을 자초할 뿐만 아니라 신문사간 또는 일선 판매점이 모두 경영위기를 맞 게된다는 점에 모두 공감하고 자율규약을 지켜왔다는 사실이다. 그러나 우리 신문업계에 이런 논리가 먹혀들까? 자율규약을 제정하고는 서로 어 떻게든 위약하는 것이 살길인 것처럼 너 죽고 나 살자는 식의 과당경쟁을 펼치고있 는 상황에 자율은 너무 낭만적이고 한가한 주문이 아닐까? 한술 더 떠 신문고시폐 지를 들고 나온 일부 대통령후보들의 공약은 여론독과점을 더욱 심화시킬 우려가 크다는 점에서 비판받아 마땅하다. 4. 맺는 말 언론은 자본과 권력으로부터 자유스러워야한다는 것이 절대적인 명제라고 할 때 법제를 통해 어떠한 형태로든 지원 받는 것이 부자유스럽고 소망스럽지 못한 것일 수 있다. 그러나 지역신문시장의 정상화와 건전한 지역신문의 진흥을 위해선 다양한 노력 과 제도적 지원이 필요하다. 지역토호의 지방신문 사유화 등 현재의 폐단을 근절하기 위한 정간법개정, 소수 재경과점신문사의 무차별적인 경품제공 등에 대응하는 신문판매시장 정상화 노력 등은 지역신문 정상화 및 진흥방안과도 직결돼있다. - 85 -
다만 장교수와 언론노조연맹 등에서 지적하였듯이 지원법제가 추진될 경우 지방 신문 지원에 대한 사회적 합의가 도출될 수 있는 전제조건이 수반되어야한다고 본 다. 예를 들어 지방신문진흥기금 등의 지원방법과 절차와 내용의 투명한 공개, 해당 지방신문의 편집권 독립여부 및 주민의 신뢰성, 경쟁력이 취약한 지방언론의 우선 육성, 재정지원의 한시성 등의 원칙이 필요하며 정상화 및 진흥취지에 걸맞는 용도 로 사용하도록 제한하고 부당 전용 시 엄중 처벌을 받도록 하는 등의 손질을 거쳐 제정작업이 본격 추진돼야할 것이다. 특히 단순한 시설이나 설비에 대한 지원보다는 언론인의 교육과 연수를 통해 취 재보도, 제작, 경영관리 등을 효율적으로 할 수 있도록 지원함으로써 물고기를 주는 것이 아니라 고기를 잡을 수 있도록 능력을 배양하고 경쟁력을 키우도록 해야한다 는 것이다. 따라서 앞으로 지방신문육성을 위한 특별법안은 각 지방신문사는 물론 중앙과 지 방의 언론계, 언론학자, 언론단체, 입법전문가 등 광범위한 의견을 수렴해 우려되는 쟁점과 예상되는 문제점에 대한 심도 있는 논의를 거쳐 성안되어야할 것이며, 또 그런 방향에서 추진할 계획이다. 지방이 살아야 나라가 산다는 지방언론이 살아야 지방이 산다를 동의해야한다. 중앙집권, 수도권집중을 타파하고 지방의 몫을 살리며 지방이 바로 설 수 있는 동인은 지방주민의 강한 의지와 추진력이다. 그 여론의 결집은 지방언론의 몫이다. 건실한 지방언론이 여론을 바르게 결집하 며 이를 동력화 하는데 앞장서야한다. 지방신문은 지역사회의 주요한 기업의 하나이며 지방정보의 산실이다. 그러므로 지역주민들이 지방과 지방일간지에 적극적인 관심을 갖고 구독자가 되어야 한다. 바로 이것이다. 지방신문에 최소한의 관심을 기울이고 또 구독자가 되는 것만이 지방신문을 지역의 기업으로, 또 지역의 산업으로 성장시킬 수 있을 것이다. 강준만 전북대교수는 모든 게 악순환의 연속이다. 정치 경제가 서울중심이니 지 방지가 힘을 못 쓰고, 지방지가 힘을 못 쓰니 이 나라 언론엔 늘 서울찬가만 울려 퍼진다. 지난 100년간 누적된 역사적 모순과 과오의 책임을 외면한 채 시장논리만 을 부르짖는 것 위선이요, 사기다. 지방지들을 욕하더라도 한번 밀어 주고서나 욕해 라고 했다. 지방분권운동은 궁극적으로 지방언론을 살리고 키우는 운동이다. 지방언론을 살 리고 키우는 운동, 지방언론이 튼실하게 육성되고 발전할 수 있도록 육성하는 것 역시 지방분권운동이다. 이런 점에서 지방분권국민운동본부가 10대 지방의제에 지 방언론육성과 진흥을 포함시킨 것은 시의적절하며 당연한 설정이라고 본다. 중앙이 공룡화 되어가는 것, 중앙언론이 공룡화 되어 블랙홀이 되어 가는 것을 제어하는 것은 이제 지방언론종사자들만의 몫일 수 없다. 모든 지방구성원의 몫이 어야 한다. - 86 -
중앙집권 서울집중의 문제점과 극복과제 - 국토개발 지역개발 분야 - 이원섭(국토연구원 연구위원) 1. 수도권 집중의 문제 우리나라의 국토 및 지역개발에서 가장 심각한 문제이자 최우선으로 해결해야 과 제가 서울을 비롯한 수도권과 기타 지역간의 불균형이다. 수도권과 비수도권의 불 균형은 지난 30여년에 걸쳐 추진된 3차례의 국토종합개발계획을 비롯한 수많은 노 력에도 불구하고 좀처럼 해소되지 않고 있다. 수도권은 우리나라 국토의 11.8%를 차지하고 있으나 2000년 말 현재 인구의 46.3%, 청단위 이상 중앙행정기관의 72.7%, 정부투자 출자기관의 85.0%, 각종 연구기관의 62.4%, 벤처기업의 71.5%가 집중하고 있다. 또한 IMF 외환위기 이후 경제 회복기인 97~2000년 중 수도권의 경제 성장 속도는 비수도권의 2.2배 수준에 달하였다. 우리나라의 수도권 1극 중심 의 국토구조는 OECD국가 중에서도 그 정도가 가장 심하다. 수도권 인구비율을 보 더라도 우리나라의 46.3%는 프랑스 18.5%, 일본 32%에 비해 지나치게 높은 수준이 다. 이와 같은 수도권의 과도한 집중은 생산, 주거, 물류 등 경제적 비효율을 증대 시켜 수도권과 우리나라 전체의 경쟁력을 저하시키는 요인이 되고 있다. 또한 수도 권의 집중은 지방의 상대적 박탈감을 야기시켜 지역간 갈등을 유발하고 국민통합을 저해하고 있다. 수도권과 지방의 균형발전을 위해 수도권의 공공청사, 대학, 공장 등의 신설을 제 한하는 등 각종 규제정책이 시행되어 왔다. 이 결과 이들 분야에서 양적 팽창은 상 당 부분 억제하는 효과를 거두었으나 질적인 측면에서는 수도권이 고급, 첨단기능 중심으로 구조가 재편되어 전체 국토에 대한 지배적인 지위는 유지 내지 오히려 강 화되고 있는 실정이며, 인구의 수도권 집중 현상도 지속되고 있다. 최근에 강화되고 있는 신자유주의적 사조는 정부의 규제를 완화하고 시장의 논리를 강조하는 경향이 크며, 이와 같은 현상은 국토 및 지역정책에도 영향을 미치고 있다. 수도권에 대한 기존의 규제시책을 완화 내지 철폐하려는 움직임이 힘을 얻고 있으며, 이는 경제의 개방화, 국제화 과정에서 우리나라의 국제경쟁력 제고라는 명분과 결합되어 더욱 강화될 가능성이 크다. 현재 논의되고 있는 수도권 규제시책의 완화 내지 철폐 요 구는 기존의 수도권 정책 기조와는 상당부분 배치되는 것이다. 그 대상도 경제특구 와 같은 국가적 프로젝트뿐만 아니라 대학신설 및 대학입학정원 증원 규제 완화, 공장입지 규제 및 공장건축 총량제도 철폐, 대규모 개발사업 규제 및 과밀부담금제 도 철폐, 수도권정비계획법에 의한 권역별 행위제한의 완화 등 다방면에 걸쳐 있다. - 87 -
2. 수도권 집중의 극복과제 수도권과 지방으로 양극화된 국토의 불균형발전은 수도권의 과도한 집중을 완화 하는 동시에 지방을 과감하게 육성함으로써 극복이 가능하다. 이는 국토의 구조를 수도권 중심의 단핵구조에서 수도권과 지방의 각 지역이 전문화된 다핵구조로 다원 화해야 하는 것을 의미한다. 지금까지 취해 왔던 수도권과 비수도권의 대립적인 정 책구도는 수도권과 지방의 공동발전을 촉진하는 방식으로 전환되어야 한다. 이는 수도권과 비수도권의 기능 및 역할을 미래지향적으로 재정립함으로써 수도권과 지 방이 제로섬 게임을 벌이는 것이 아니라 상호 보완적이고 호혜적인 기능분담을 모 색함으로써 가능하다. 국토구조의 다핵화는 서울에 집중된 수도기능을 지역별 특성 을 반영하여 지방으로 분산함으로써 이루어질 수 있다. 각 지역이 분야별로 한국을 대표하는 수도로서 이와 연계 및 지원하는 여러 기능들이 지방에서 발전될 때 국토 구조가 단핵집중형에서 다핵분산형으로 변모하게 될 것이다. 수도권 중심의 국토구조를 다핵분산형 국토구조를 변모시키기 위해 3가지의 핵심 과제를 설정할 수 있다. 첫째는 국가공공기관의 선별적인 지방이전이다. 여기서 국 가공공기관이라 함은 중앙행정부처를 의미하며, 청단위 국가행정기관 및 기타 공공 기관을 대상으로 하는 기존의 이전방식에 비해 보다 적극적인 이전방식이다. 국가 공공기관의 지방이전은 수도권 집중의 근원적 요인을 해소하고 지방발전을 위한 새 로운 기반이 될 수 있다. 국가공공기관의 지방이전은 자체의 이전효과 뿐만 아니라 관련분야의 민간 및 공공기관의 지방이전을 선도할 수 있다는 점에서 보다 큰 의의 가 있다. 국가공공기관 중에서 수도기능의 지방분산과 지방육성의 선도적 기능을 수행할 수 있는 기관을 선별하여 지방거점도시로 분산할 때 그 효과를 극대화할 수 있다. 이를 위해 국가공공기관이 수행하는 기능의 범위 및 정도, 지역의 특성 및 잠 재력 등을 종합적으로 고려하여 이전대상 기관을 선별하고 이들을 지방의 거점도시 로 분산배치 하여야 한다. 기술적 측면에서 초고속의 교통 및 통신망이 완비되고 외국의 경험적 사례에서 볼 때 수도권에서 지방에 이전하는 국가공공기관이 본연의 기능을 수행하는데 큰 문제가 없을 것으로 판단된다. 수도권에서 이전하는 국가공공기관을 지방에서 수용하기 위해 균형선도도시 프 로젝트를 추진하여야 한다. 이는 이전하는 국가공공기관을 매체로 하여 국토의 균 형발전을 선도하는 지방거점도시를 중점적으로 개발, 육성하는 전략이다. 지방의 거 점도시를 중심으로 산 학 연 관이 연계되는 복합적인 도시개발 프로젝트를 추진 하여 중추기능의 지방분산과 지방의 전략산업 육성이 패키지로 연계되어 상승적인 파급효과를 발생시키는 방식이다. 수도권에서 이전하는 국가공공기관, 관련 민간기 업, 관련 연구소 또는 대학을 수용하는 복합지구를 지방거점도시에 지정하여 육성 하여야 한다. 이 복합지구는 균형선도도시특구 로 지정하여 다양하고 강화된 인센 티브를 부여하여야 한다. 조세, 금융지원 뿐만 아니라 도시개발권 부여, 개발부담금 면제, 기반시설 지원 등이 파격적으로 제공되어야 한다. 균형선도도시개발 프로젝트 - 88 -
는 다수의 지역을 대상으로 하기보다는 권역별 거점도시를 대상으로 전략적으로 추 진하는 것이 바람직하다. 두번째 과제는 지역별로 특화된 전략산업을 집중 육성하여 수도권에 대응하는 지 방의 발전기반을 구축하는 것이다. 지역별 전략산업 육성은 단순한 산업단지 조성 에서 벗어나 지역산업클러스터를 형성하도록 해야 한다. 지역경제에서 차지하는 비 중이 큰 주력산업과 생물, 전자, 정보통신산업 등 지식기반산업을 연계하는 산업클 러스터를 육성하여야 한다. 취약한 지방의 기술인프라를 확충하기 위해 테크노파크, 기술혁신센터, 전자상거래 지원센터 등을 활용하여야 한다. 지역별 전략산업 클러스 터 육성을 위해 중앙정부와 지방자치단체는 공동으로 통합지원체제를 마련하여야 한다. 아울러 지방의 산업클러스터 형성을 위해 수도권 소재 기업, 연구소, 대학의 지방이전에 대한 지원을 더욱 강화할 필요가 있다. 지역별 전략산업의 효과적인 육 성을 위해서는 지방교육의 특성화가 함께 추진되어야 한다. 전략산업 육성과 연계 한 지방대학의 분야별 전문화, 명문화를 추진하여 산 학 연이 네트워크를 이루면 서 발전되도록 국가의 지원을 강화해야 한다. 지역별 특화산업을 기반으로 지방거 점도시를 국제화 시대의 새로운 개방거점으로 육성하는 전략도 필요하다. 서해안, 남해안, 동해안의 전략지역에 경제자유지구, 자유무역지역, 관세자유지역 등 신개방 거점을 개발하여 국제비즈니스, 국제물류, 국제특화산업, 국제관광의 중심지로 육성 할 필요가 있다. 세 번째 과제는 국토 및 지역균형발전을 효과적으로 지원할 수 있는 범정부적인 추진체제를 구축하는 것이다. 국토균형발전 추진체계는 재원, 제도, 기구의 3가지 요소로 구성된다. 먼저 재원으로는 국토의 균형발전을 위한 국가 차원의 기금 또는 특별회계를 조성하여야 한다. 정부 각 부처별로 분산 집행하고 있는 각종 지역균형 개발사업은 재원의 규모, 대상, 집행방식 등의 문제로 균형발전 효과를 제대로 거두 지 못하고 있다. 그러므로 부처별로 집행되는 지역균형발전 관련 재원을 통합하는 국토균형발전기금(또는 특별회계) 을 조성하여 수도권 소재 공공기관, 민간기업 등 의 지방이전과 지방의 전략산업 육성, 광역권 개발 등 지역균형개발 지원을 위해 지원하여야 한다. 균형발전을 지원하는 제도로서는 지역균형발전 촉진을 위한 특별법 을 제정하여 지방육성을 위한 인센티브 및 추진기구를 정비하는 것이 필요하다. 수도권 기업의 지방이전에 대한 지원 강화, 균형선도도시 프로젝트에 대한 지원, 지역별 전략산업 육성 지원, 낙후지역에 대한 차등적 지원제도 등을 체계적으로 정비하여야 한다. 균 형발전을 위한 추진기구로서는 무엇보다 범정부 차원의 강력한 상설기구를 운영하 는 것이 필요하다. 대통령 직속의 국토균형발전기획단 을 설치하여 위에서 언급한 국토균형발전 관련 주요시책을 총괄 조정하고 국가 차원의 전략프로젝트를 발굴하 여 추진하여야 한다. 수도권과 지방으로 양분되는 국토의 불균형 상태를 극복하기 위해서는 수도권 중 심의 단핵구조를 다핵분산형 구조로 전환하여 수도권과 지방의 공동발전을 도모하 - 89 -
여야 한다. 국가공공기관의 지방이전 프로젝트와 같은 미래 지향적 국토구조 재편 에 중점을 둔 새로운 정책과제가 제도적 기반 위에서 일관되게 추진되는 종합적인 추진체계가 마련되어야 한다. 진정한 국토 및 지역균형발전은 국가공공기관을 비롯 한 수도기능의 외형적인 지방분산에서 나아가 중앙정부의 권한을 지방으로 이양하 여 지방의 자체적인 발전역량이 강화될 때 가능하다. 이는 지방분권을 통하여 국가 와 지방자치단체, 수도권과 지방이 동등한 지위에서 상호 협력하면서 공동발전의 길을 모색 할 수 있기 때문이다. - 90 -
지역간 갈등과 협력적 지방분권 추진방안 초의수(부산광역시 정책개발실 연구위원) Ⅰ. 지역갈등의 의미와 지역주의 갈등이란 둘 이상의 개인이나 집단 또는 조직사이에서 일어나는 현상으로, 이들 간의 심리적 대립감과 적대적 행동을 내포하는 동태적 과정이다. 지역갈등은 서로 상이한 지역에 사는 사람들과 정치집단들 사이에서 발생하는 대립의식과 적대적 행 동을 수반하는 동태적 과정이라 할 수 있다. 지역갈등은 갈등의 주체가 지역주민이 나 지자체 등 주로 집단간 갈등을 대상으로 하며, 당사자들에 의해 인지되어 현재 화 된 것을 대상으로 한다. 지역갈등은 각종 정책수립과 집행과정에서 발생한다는 점에서 정책갈등이란 측면으로 접근할 수 있다. 어떤 정책이 결정되면 상대적이기 는 하지만 편익을 누리는 집단과 비용을 부담하는 집단이 구분되는 결과를 가져온 다. 즉 누구의 희생하에 누가 어느 정도 혜택을 입느냐 하는 문제가 발생한다. 각 집단들간에는 권력, 정보력, 경제력에 의한 역학관계에 따라 갈등의 정도가 좌우되 기도 한다. 지역갈등에 대해서는 지역이기주의의 결과물로서 최대다수의 최대행복을 위해 없 어져야 하는 것으로 보는 부정적 시각도 있고 소수의 정당한 권리보장이 이루어지 지 않기 때문에 발생하며 소수의 정당한 권리가 침해되어 촉발된 지역갈등이 지역 이기주의를 발생시키기 때문에 지역갈등을 발생시키는 구조와 원인을 해소시켜야 한다고 보는 긍정적 시각도 존재한다. 긍정적 시각에서 보면 지역이기주의란 부정 적 표현대신에 지역의식, 지역주의 등 중립적 표현을 쓰기도 한다. 이런 시각에서 지역의식은 자신이 속한 지역과 지역민, 그리고 지역연고에 대한 긍정적 판단 으로 정의되고, 지역주의는 지역의식에 근거해 지역이나 지역을 선호하는 합리적 행위 및 이러한 행위를 유발하는 이념 및 제도 로 정의될 수 있다. 결론을 미리 말하자면 지역갈등은 지역주의를 기반으로 해서 발생하고 지역주의 는 국가 내에서 사회경제적 차별구조가 공간적으로 표출된 결과로 판단해 볼 수 있 다고 생각한다. 사실 지역주의는 지역의식 및 지역애착주의 등으로 표현할 수도 있 으나 사회학자, 심리학자, 지역계획가, 행정학자, 지리학자들에 의해 사용되는 의미 는 다양하게 규정할 수 있다. 일반적으로 지역주의는 지역간의 지배 및 피지배관계 내지 지역생활수준의 격차에 대응하기 위한 것인데 일방적 의존관계가 아닌 자율적 경제지역, 행정지역을 보전 발전해 나가자는 움직임인 것이다(유우익, 1981). 즉 지 역주의는 자체지역의 소외된 자원을 개발하고 욕구충족의 여러 측면에서 자립적 위 치를 확보해나감으로써 자원을 개발하고 욕구충족의 여러 측면에서 자립적 위치를 확보해나감으로써 하향식으로 가해지는 조종과 통제로부터 자체지역의 생활공간을 - 91 -
스스로 결정하고 이루어 나가자는 움직임인 것이다(고병호). 지역과학에서 지역주의 는 그 지역의 이익을 보호하거나 확대하기 위한 목적으로 지역의 영역적 범주의 정치화를 추구하는 운동 (Johnston, 1992)으로 된다. 정치경제학적으로 지역주의는 초기에 대체로 단일국가내에서 전개되는 공간차별 화의 분석에 관한 것으로 접근될 수 있다. 즉 지역주의에 대한 정치경제학적 관심 은 자본축적 과정이 산출하는 불균등 공간발전의 메커니즘 및 국가사회구성체와 그 속의 특정지역의 발전에 미치는 불균등의 효과를 연구하는 것이다(Massey, 1978). 지역의 정치경제학에서 초기에는 생산과 축적의 지역적 차별화와 불균등발전 메커 니즘, 그리고 노동의 공간적 분업과 노동력의 공급저수지로서 작용하는 지역에 중 점적인 관심을 갖다가 이후의 연구에서는 자본주의하의 불균등 지역화가 경제적 측 면이나 생산적 측면뿐 아니라 정치적, 시민사회적, 이데올로기적 측면까지를 포괄하 는 차원에서 논의되어야 할 필요성이 강조되고 있다. 그람시의 헤게모니적 요소를 적극 흡수한 Hadjimichalis(1987)는 지역주의(Regionalism)를 지역화(Regionalization)와 구별하고 있는데 지역화란 변화하는 이윤축적의 욕구에 따라 공간적 분업을 재구조화할 목적으로 국가와 자본에 의해 위로부터(from above) 계획된 과정인 반 면에 지역주의란 지역화에 맞선 지역적 이해가 있는 특정의 지역적 사회집단 혹은 사회적 동맹에 의해 아래로부터(from below) 의 반응을 말한다. 광의의 측면에서 지역주의는 해지미칼리스의 지역화와 오히려 지역운동적 성격의 협의의 지역주의를 모두 포괄하는 지역주의라고 할 수 있다. 즉 지역주의는 생산과 자본의 공간적 분 업과 지배, 국가와 지방정부의 공간계획화와 개발, 지배-피지배계급의 역사적 블록 의 공간적 관철, 의식적 전통적 역사적 이데올로기적 문화적 공동체성과 이에 대한 전체 국가단위내로의 통합화, 지역적인 정치적 자율성 및 정체성(identity)과 중앙국가권력의 예속에 따른 시민사회내의 균열 및 갈등, 민주와 권위적 담론 통제 의 의사소통구조 등이 복합적으로 발생하는 영역이다. 지역주의를 단순한 지역감정 이나 전근대적, 비민주적 요소, 민주적 통합을 억제하는 측면으로 보거나 지역자율 성과 민주성의 규범적 목표로 보는 것은 모두 문제가 있다. 또한 경제적, 계급적 측 면의 요소로 국한하는 초기의 지역주의에 대한 연구도 지역의 중층적 구조를 단일 법칙으로 환원하거나 과잉단순화시키는 오류를 발생시킨다. 따라서 지역주의에 대 한 연구도 지역시민사회론의 틀내에서 재조명이 필요한 것이다. - 92 -
<그림> 한국의 지역주의와 국지성 분석을 위한 모형 <전체성> 국가 <국지성> 지방정부 정치사회 시민사회 지역화 지역정치사회 지역시민사회 경제(계급)사회 지역주의 지역경제(계급)사회 경제 지역경제 한국의 지역갈등의 근원인 지역주의를 분석하기 위해서는 지역주의의 재인식이 필요할 것이다. 그 동안 지역감정이나 지역대립, 지역이기주의 등 부정적으로 묘사 되면서 사회적 통합을 깨뜨리며 민주적인 의사수렴을 막는 장애물이라는 부정적 인 식이 있고 전문가들과 관료들의 효율적 정책입안과 실행을 막는 장애물로 인식되어 왔다. 하지만 지역주의는 오히려 그 동안의 관료지배주의, 총량적 경제성장주의, 개 발제일주의, 중앙집권주의에 대한 지역민의 식민화과정에 대한 정당한 저항이며, 특 정 지역과 출신에게 성장의 결과물이 집중되는데 대한 민주적인 의견제기, 소수지 역집단의 요구라는 요소가 핵심적으로 반영되어 있다는 점을 인식해야 할 것이다. 지역주의는 국가와 자본의 지역과 지역민에 대한 전횡적 지배에 대한 도전이며 이 를 민주적인 것으로 조절하기 위한 시도록 인식되어야 한다. 하지만 모든 지역주의가 올바른 것으로 과대 강조되어서는 안될 것이다. 대개의 지역주의는 민속적(folklore) 성격과 공적인(official) 성격 사이에 광범하게 분포되어 있다. 민속에 대한 특징은 모순성, 단편성, 산만함, 함축성, 다양성, 비정교성, 비체계 성, 상이성, 난해성 등이며 공적인 것은 정교화, 체계성, 정치조직 및 집중, 유기적 체계화를 특질로 들 수 있다. 또 지역주의는 사회적 자유(사적 자유와 공적 자유)와 평등(생산적 평등과 생활적 평등)이라는 긍정적 가치관을 지향하느냐 아니면 부정 적 가치관을 확대시키느냐에 따라 진보적인 유형과 부정적 유형으로 구분이 가능할 것이다. <표> 지역주의의 네가지 유형 사회적 가치지향 유기적 체계성 낮다 높다 부정적 민속적, 부정적 공적, 부정적 진보적 민속적, 진보적 공적, 진보적 네가지 유형에서 공적, 부정적 지역주의는 전체주의에서 일반적으로 나타나며 지 역주의라 표현되기보다는 반지역주의로 인식된다. 산업화, 합리화, 근대화란 미명하 - 93 -
에 정책수단, 학문 및 이론, 대중매체 등을 통해 체계화된 모습을 갖추며 등장한다. 하지만 지역균형발전이나 아래로부터의 내발적 의견수렴을 전제하지 않고 정책자원 이나 이론자원을 가진 자들이 특정의 계층적, 지역적 차별화의 효과를 발생시킬 수 있는 내용을 마치 전체의 효율성을 위해서는 불가피한 것으로 주장하며 정당화시키 는 지역주의이다. 이러한 지역화를 통해 나타난 지역모순은 오히려 일반 대중들에 게 매우 정당한 것으로 받아들이게 하는 경향이 있다. 민속적, 부정적 지역주의는 특정지역의 패권주의로 지역주민들에게 사회화되고 행동양식으로 표출되는 내용들 이다. 이는 이론적 체계화와 현실적 정당화를 거치지 못한 것으로서 자기지역의 여 타지역에 대한 지배와 정책적 패권을 확보하려는 의도 때문에 발생하게 된다. 민속 적, 진보적 지역주의는 특정 지역출신의 패권주의적 세력들에 의해 정치경제적으로 차별화된 지역민들이 억압적 성격에 저항하면서 형성하는 지역주의이다. 그러나 단 순하며 비체계적이어서 정교한 공적 헤게모니에 쉽게 붕괴되기도 한다. 공적, 진보 적 지역주의 역시 민속적, 진보적 지역주의와 마찬가지로 지배세력의 지역차별화에 맞서는 지역주의이다. 또 각종의 부당한 지역지배와 지역적 삶의 파괴적 행위에 대 처하여 시민적, 주민적 자치 및 생활권을 확보하려는 지역주의이다. 하지만 이 지역 주의의 유형은 지역모순과 지역문제를 전체와의 관계속에서 파악하여 공공영역과 의사소통영역속에서 지적, 규범적, 도덕적 정당성을 확보하려 하고 이론적으로도 체 계화를 갖춘 지역주의이다. 지역시민사회의 발전을 위해서는 공적, 진보적 지역주의 로 성장해야 각성된 시민에 의한 지역균형과 자치 분권의 지역시민사회로 나갈 수 있을 것이다. Ⅱ. 지역간 갈등의 실제로서 수도-비수도권간 격차구조 지방자치가 재개된 지 10년을 맞이하였고 민선자치시대를 맞이한 지도 벌써 6년 을 경과하였다. 지방자치를 통해 행정서비스의 개선, 주민참여기회 확대 등 긍정적 인 많은 변화에도 불구하고 무늬만 지방자치 라는 자탄과 비판의 목소리도 적지 않 다. 이러한 비판이 제기되는 이유는 지방자치가 형식적으로 추진되어 실질적인 권 한과 추진기반이 아직 열악하기 때문이다. 결정권한, 재정권한 등 지방분권의 실질 적 기반이 취약하며 정책수단도 중앙집권화되어 있어서 때때로 절름발이 지방자치 로 투영되기도 한다. 분권화의 한계로 인해 지방화시대의 본격적 진행이 어렵기도 있지만 수도권의 지나친 집중과 독점은 여타의 지역을 멍들게 하고 발전의 싹마저 잘라버려 이 같은 현실은 한국사회의 진정한 통합을 저해하는 깊은 암운이 되기도 한다. 지방자치의 형식적 재개로 지방화시대가 된 것 같지만 자치속에서도 여전히 관철 되는 중앙부처와 관료의 권한 집중은 가히 신중앙집권주의이며 수도권과의 극심한 격차는 영호남의 지역갈등과는 별도로 심화되는 신지역갈등의 양상이기도 하다. 이 러한 신중앙집권주의와 신지역갈등에 대응하여 최근 영호남시도지사협의회의 제언 - 94 -
과 공동대응, 시민단체들의 자치헌장네트워크결성과 자치헌장선언, 국토균형발전 및 지방분권을 위한 지식인선언 등은 적지 않은 파동을 일으키며 내년 대선과 지자제 관련선거에 몰아칠 지역패권주의 및 지역감정에 대한 합리적 실천의 대응으로 판단 된다. 하지만 이러한 대응에도 불구하고 정치권은 심각한 수도권집중과 지역불균형 의 현실에 대한 정책적 토의와 공론형성보다는 책략적 반응과 재반응으로 가시적인 정책성과 없이 시간만 보내고 있고 중앙부처들은 권한을 더 이상 잃지 않으려는 몸 부림과 중앙집권주의의 고수 속에 안타까운 메아리로 되돌아오는 것은 아닌지에 대 한 우려가 되는 것도 사실이다. 신중앙집권주의는 지방자치제 실시 이후로 전개되는 중앙집권주의이다. 비록 지 방자치관련법에 의해 형식적인 자치는 주어졌으나 여전히 중앙부처와 중앙행정관료 들의 기득권유지를 고착화시키려는 노력과 중앙당 및 보스의 패권주의적 권력독점 화에 의해 자치는 부차적이고 중앙집권적 권력은 강고히 유지되고 있기 때문에 이 를 신중앙집권주의라 할 수 있다. 물론 한국의 중앙집권주의는 워낙 오랜 전통을 갖고 있고 이것이 수도권 및 권력의 정점으로 소용돌이치는 국가의 깊은 병폐로 작 용한다하더라도(Gregory Henderson, 1968) 자치의 껍질 속에 확대되는 집권주의이 기 때문에 자치 없는 시대의 국가일방의 집권주의와는 내용을 달리하고 있다. 신지 역갈등은 한국사회의 과거 뿌리깊은 영호남간 지역갈등과는 다르게 확대 표출되고 있는 수도권과 비수도권간의 지역갈등으로 수도권공장총량제 완화, 공업배치법의 수도권규제 완화 등에 대한 비수도권의 반발, 수도권의 규제에 대한 불만 등이 그 중요한 사례가 되고 있고 최근 지상파 방송의 위성재전송 등에 대한 반발 등으로 신지역갈등이 더욱 예각적으로 표출된 바가 있다. 어느 나라도 수도에 인구는 몰리게 마련이다 라고 다수 사람들은 생각하고 있다. 하지만 우리의 경우는 매우 심각한 상황이라는 인식을 하는 것부터가 논의의 시작 이다. 유럽에서도 수도권 인구 집중이 매우 심하다라고 생각하는 런던권이 21.6%, 파리권이 18.6%이고 아시아의 일본이 18.2%에 불과한데 비해(권용우, 2002) 한국은 2002년 기준 46.6%로 과반수에 육박하고 있는 실정이다. 우리의 수도권 인구는 지속적으로 확대되고 있으며 비중 또한 증가하고 있다. 1970년에 전국대비 수도권 인구는 28.8%에 불과했으나 2000년에 이르러 46.3%로 급증했고 2002년에는 26.6%로 계속 증가하고 있다. 전국인구에서 점유하는 서울인 구의 비율은 1990년의 24.4%를 고비로 감소하는데 반해, 인천과 경기도의 인구 점 유비는 계속 증가하고 있어서 서울의 탈산업화와 서울 영역 확대가 인천, 경기로 이어지고 있는 실정이다 4). 수도권의 인구가 계속 확대되고 있는데 비해 비수도권은 경제적 낙후로 인구유출이 지속되고 있다. 이러한 비수도권 지역에서의 지속적인 인구유출은 지방의 노동력 및 소비시장의 기반을 붕괴시키고 있다. 이로 인해 지방 은 경제력의 공동화와 지방재정력의 축소라는 이중고를 겪으며 전반적인 침체의 늪 4) 사실상은 아산, 천안의 신도시개발 등에서 보여지는 바와 같이 수도 서울의 권역 확대는 충청 권까지 진행되는 것으로 보아야 한다. - 95 -
에서 벗어나지 못하고 있다. 특히 호남지역은 1960년에 전국 인구대비 23.8%를 점 유했으나 2000년에는 11.4%로 격감했다. <표> 수도권의 인구집중도(2000년) (단위: 천명, %) 구 분 1970 1980 1990 1995 2000 전 국(A) 30,882 37,436 43,411 44,609 46,136 수 도 권(B) 8,730 13,298 18,587 20,189 21,354 서 울(C) 5,433 8,364 10,613 10,231 9,895 B/A 28.8 35.5 42.8 45.3 46.3 C/A 17.6 22.3 24.4 22.9 21.4 자료: 통계청, 해당연도. 수도권은 다른 선진국의 대도시권에 비해 인구밀도 역시 매우 높은 실정이다. 파 리 세느데파르망은 81인/ha, 런던 내부13구는 72인/ha에 불과하지만 서울시는 178인 /ha으로 2배이상 높다. 서울시와 인근 6개시의 인구밀도는 71인/ha인데 반해 파리의 세느데파르망과 세느에마리느의 인구밀도는 36인/ha에 머물고 있어서 과밀의 부담 이 매우 크게 나타나고 있다(이창수, 1998). <표> 수도권 집중현황(2001년) 구 분 전국 수도권 서울 집중도(%) (A) (B) (C) B/A C/A 국토면적(km2) 99,710.54 11,802.2 605.58 11.8 0.6 인 구(천인) 48,289 22,525 10,331 46.6 21.4 취업(천인) 21,362 9,912 4,587 46.4 21.5 전산업 실업(천인) 819 414 215 50.5 26.3 지역생산(10억) 465,183 223,081 96,471 48.0 20.7 제조업 사업체(개) 98,110 55,874 18,401 57.0 18.8 ( 00) 종업원(천인) 2,653 1,235 279 46.6 10.5 서비스업 사업체(개) 794,095 360,102 184,430 45.3 23.2 ( 00) 종업원(천인) 3,937 1,940 1,106 49.3 28.1 대학교 학교수(개) 162 66 39 40.7 24.1 학생수(천인) 1,729 670 433 38.8 25.0 의료기관 42,082 19,471 10,479 46.3 25.5 금 융 예금(10억) 404,661 275,394 209,820 68,1 51,9 ( 00) 대출(10억) 310,804 202,797 147,874 65.2 47.6 차량수 총대수(천대) 12,914 5,983 2,550 46.3 19.7 기업본사 연구기관 공공청사 100대기업본사 100 95 95,0 기업부설연구소 4,553 3,242 71.2 벤처기업수 9,656 6,874 71.2 소 계 276 224 142 84.8 52.4 행정기관 140 119 70 85.0 50.0 투자기관 14 12 2 85.7 14.3 출자기관 23 20 3 87.0 13.0 정부투자기관 18 15 10 83.3 55.5 출처 : 건설교통부 국토정책국, 주요 업무, 2002에서 재작성 - 96 -
국토, 인구, 제조업 및 서비스업 등 산업, 교육, 의료, 금융, 차량, 행정 등 각 부분 을 보면 인구대비(46.6%)로 수도권 집중도가 가장 높은 순서는 100대기업본사 (95.0%), 정부출자기관(87.0%) 등 공공청사(84.8%), 기업부설연구소 및 벤처기업수 (71.2%), 예금집중도(68.1%), 대출집중도(65.2%), 제조업체수(57.0%) 등으로 기업본 사, 행정, 금융, 산업활동, 서비스 등 이른바 중추관리기능의 수도권 집중도가 매우 높은 실정이다. 즉 기업본사, 행정과 금융이라는 중추관리기능의 수도권 집중이 가 장 심각하고 그 다음으로는 산업 등의 순이다. 이와 같은 결과는 정부 민간의 중 추기능이 수도권에 집중됨으로써 이에 따른 인력 및 하위관리기능이 연쇄적으로 수 도권에 집결하는 양상으로 파악할 수 있다. 따라서 정부부문과 금융 등 중추관리기 능의 분산화와 지방 이전이 가장 중요한 과제임을 알 수 있다. 한국사회 지역간 격차구조의 본질적 요소로서 작용되는 것은 지역간 분업구조이 다. 한국의 지역분업구조가 1960년대에는 노동집약형 제조업 중심의 발전이 이루어 지던 도시와 농업을 기반으로 하던 도 농간 분업이 중심이었다고 한다면, 1970년 대에는 전통적 대도시의 경공업과 새로운 공단조성지역을 중심으로 하던 중화학공 업간의 분업이 지역간의 분화를 초래하였다. 1970년대는 한국사회에서 대량생산-대 량소비의 이른바 포드주의적 산업화가 지배적 생산양식으로 자리를 잡고 지역간 분 화를 이루었다. 1980년대와 90년대는 기존의 대량생산방식에 기술고도화를 통해 첨 단생산방식이 결합되어 대량생산체제를 가속화시키면서 한편으로는 부분적인 다품 종 유연생산방식이 진행되기도 하고 동시에 대량생산방식에 신기술만 결합되는 네 오포드주의적 방식도 진행되기도 하며 기존의 대량생산-대량소비의 포드주의적 방 식도 병행 발전하는 특징을 가지고 있다. 이 시기에 경기 등 수도권지역은 신산업 지역으로 발전해가고 영남권은 기존의 대량생산방식의 포드주의의 방식을 크게 탈 바꿈하지 못하였고 여타의 지역들은 기존 포드주의생산방식의 진입이라는 분업이 진행되게 되었다. 80년대와 90년대는 수도권, 특히 서울에 본사를 둔 기업들이 지역 의 분공장과 지점에 대해 소유권과 생산통제권을 행사하면서 지배하는 종래의 분업 구조를 그대로 유지하였다. 즉 수도권은 유연적 생산방식을 바탕으로 발전해 가면 서도 여타의 단순생산기능지역들에 대해서는 생산통제기능의 행사라는 포드주의적 분업을 존속시키는 형태를 띄게 되었다. - 97 -
<표> 한국지역간분업구조의 변화 시 기 분 업 구 조 경 제 본 질 지 역 격 차 60년대 도 농분업 농업-제조업분업 대도시와 농촌 중공업중심과 경공업 중심지역 70년대 포드주의분업 본사소재지와 분공장 경부축과 여타지역 8,90년대 2000년대 네오포드주의분업 포스트포드주의분업 경공업-중공업간 분업 구상-실행의 분리 규모의 경제 대량생산체제하 첨단기술 의 중심역할 유연생산체제의 부분적 진행 중추기능 근대서비스 기술중심지와 여타지역 지식기반-전통생산요소기반 범위의 경제 유연적 생산체제 심화 기술발전지역과 낙후지역 산업구조전환지역과 실패지역 수도권과 여타지역 체계적분업지역과 여타지역 신산업지역인 수도권과 여타지역 하지만 2000년대에는 지식기반경제시대에 본격적으로 접어들면서 지식기반경제의 수도권집중과 여타지역 소외로 지역간 디지털 격차(Digital Divide)가 가속화되고 있다. 즉 한국 경제구조가 자원기반의 경제(the resource-based economy)에서 지식 기반의 경제(the knowledge-based economy)의 경제로 전환해가고 있으며 자본 노 동 등 생산자원중심에서 지식 정보 등 지식이 부가가치 창출과 경쟁력의 원천이 되고 있다. 디지털, 정보화의 급진전으로 경제전반에 걸친 패러다임이 바뀌어가고 있는데 이러한 지식기반경제는 이론상으로는 지역균형발전에 기회가 될 수 있으면 서 위기가 되기도 한다. 그러나 현실적으로는 지식기반경제, 유연적 경제체제가 현 재 한국지역불균형의 새로운 구조로 되고 있다는 점에 주목하게 된다. 그 이유는 각 지역에 지식기반 잠재력과 경쟁력이 제고되지 않은 가운데 시장논리에 의한 디 지털화가 급속히 전개되면서 지역간의 'Digital Divide'를 가속화시키기 때문이다. 2000년대 이후부터는 이전 7,80년대 지역간 격차문제와는 본질을 달리하는 유연적 생산체제가 본격화될 것으로 전망된다. 종래 규모의 경제(the economy of scale)보 다는 다양한 기능과 산업, 인력이 첨단기술과 결합하여 생산의 효율성을 높이는 범 위의 경제(the economy of scope)가 국민경제를 선도, 지배하며 소비와 시장에 유 연하게 대처하는 다품종소량생산의 유연적 생산체제가 두드러질 것이다. 이에 따라 수도권지역은 지역내 첨단 고급기술과 연구개발기능이 집약화되어 지식기반의 경제 로 더욱 성장할 것이며 풍부한 고급인력과 막대한 규모의 소비 배후지를 바탕으로 수도권지역이 신산업중심지역으로 성장해 갈 것이다. 여타지역 중 동남권은 기존의 제조업을 중심으로 하는 새로운 기술을 접목하려는 방법이 지속될 것이고 여타권역의 경 우 제조업 확장이 두드러지게 진행되는 추세를 보임으로써 유연생산체제하에서 지역격 차는 더욱 벌어질 전망이다. 이러한 지식기반 시기에 지역균형발전에 대한 대안이 없는 한 정부와 기업에서 지식기반경제를 강조하면 할수록 지역간 불균형은 심화될 것이 다. - 98 -
Ⅲ. 외국의 지역갈등에 대한 대처사례 프랑스는 파리 수도권과 비수도권지역간의 격차문제가 심각하고 파리일극집중에 대한 문제점을 비수도권지역에서 적극적으로 제기하였다. J. Gravier의 파리와 그밖 의 사막들 이란 책은 1950년대에 파리집중의 심각성을 환기하게 된 중요한 계기가 되었고 파리시의 성장규제, 수도권 기업체 신 증설 규제, 파리밖의 지방에 대한 다 극균형성장의 계획추진, 국토계획기금이란 재원마련, 대학의 지방이전, 국토지역개 발기획단(DATAR) 등을 추진하였다. 중앙집권적 국가주의의 문제점과 낮은 분권수준, 지역간 갈등, 수도권과 비수도권 간 대립의 문제를 해결하는 방안으로 미테랑대통령시절인 1982년과 1983년에 각각 법을 제정하는 것으로 레지옹, 코뮤네 등의 자치권을 확대하였다. 아울러 국토개발 계획심의회(CAADT)나 DATAR내에 자치단체의 장이 참여하여 대처하도록 하였고 계획협약제를 도입하여 지방과 중앙정부가 분권시대에 맞게끔 협력적이고 책임성있 게 지역개발의 문제에 접근토록 하였다. 시락크의 지방분권조항 삽입을 위한 헌법 개정움직임도 분권형 국가운영의 틀로서 국가의 건전한 통합을 시도하겠다는 의지 로 풀이된다. 영국의 지역갈등은 매우 오랜 역사적 뿌리를 가지고 있고 우리나라의 지역갈등은 비교가 안될 정도로 심각한 사회갈등으로 존재하고 있다. 이러한 갈등에 대처하기 위해 토니블레어가 집권하면서 분권법(Devolution Law)을 주민투표를 통하여 확정 지어 스코틀랜드와 웨일즈 등이 독립의회를 갖는 등 분권의 확대를 분명하게 추진 하였다. 국가운영에 각 지역이 참여할 수 있도록 웨일즈부, 노던아일랜드부, 스코틀 랜드부를 두고 있고 각 지역의 정책을 총괄하는 부서를 부총리부(Office of Deputy Minister)로 하여 지역통합과 지방발전의 문제를 적극적으로 대처하고 있다. 지역발 전과 관련해서도 광역시도가 런던시(GLA)를 제외하고는 없는 상황이기 때문에 대 신 각 지방의회에 책임을 갖는 지역개발기구(RDA)를 두어 지역주도의 지역발전을 추진토록 하였다. 일본의 경우 역시 동경일극집중에 따른 수도와 비수도간에 갈등이 존재하였다. 일본은 수도권정비계획법을 이미 1950년대부터 추진하였고, 동경일극집중해소를 위 해 규제정책을 펼쳐왔으며 테크노폴리스법, 두뇌거점입지법 등을 통해 지식기반형 지역발전을 위해 노력을 하였고 다극분산형 국토발전을 위한 관련법규를 제정하였 다. 하지만 동경일극집중이 해소될 기미가 없자 1990년대 국회를 동경권밖으로 이 전하는 법과 계획을 마련하였고 지방분권을 명치유신이후 가장 중요한 행정개혁으 로 추진하였다. - 99 -
Ⅳ. 지역갈등의 해결방안으로서 협력적 지방분권 추진 1. 정책기본방향 - 3분형 발전모형 우리나라는 집권-집중형 모델에 의해 발전하였으며 앞으로는 분권국가-분산사회- 분업경제의 모델로 전환이 필요한데 분권 분산 분업의 모형은 균형있고, 개방적이 며, 역동적인 국토의 건설이라는 새로운 국토정책과도 결합되어 있다. 분권-분산형 사회를 위한 기본방향에서 보면 현재와 같은 정권의 교체시기에 지역 균형발전을 통한 국가통합을 이룩해야 할 필요성이 있다는 점이다. 현재의 정부하에 서 대통령은 그동안 지역균형발전을 위한 상당한 관심이 있었음에도 불구하고 총체 적으로는 국토균형비전 제시와 지역균형발전 노력이 매우 미진하였다. 따라서 향후 에 세계의 분권-분산화의 사례들을 기초로 국토균형발전을 위한 국가적 중심과제 설 정이 필요하며 낡은 제도와 체제를 바꾸고 변화된 현실에 맞는 지역균형개발정책이 필요하다. 이를 위한 기본방향으로 첫째, 시스템의 개혁의 개혁이 필요하다. 프랑스의 DATAR와 같은 강력한 국토균형개발추진기구가 필요하며 이에는 반드시 광역시 도지사 등 지역의 참여가 필요하다. 아울러 분권추진위원회와 같은 분권을 위한 추진 기구도 필요하다. 둘째, 균형발전을 위한 합당한 재원이 마련되어야 한다. 현재 적은 규모이자, 비체계적으로 집행되고 있는 지역균형개발기금을 대체할 EU의 Structural Fund와 같은 새로운 국토균형발전기금이 마련되어야 한다. 셋째, 새로운 시대에 맞 는 정책수단이 추진되어야 한다. 오지개발촉진법, 도서개발촉진법, 중소기업육성및지 역균형개발에관한법 등 낡은 정책수단을 대신하여 불황지역, 고실업지역, 산업구조조 정지연지역 등 산업구조전환에 난항을 겪어 실업과 경제침체의 늪에 빠진 지역을 구 출하는 등 다양하고 체계적인 정책수단을 개발해야 한다. 넷째, 법과 제도의 개선이 필요하다. 지방이양촉진법을 지방분권추진법으로 바꾸고, 지방분권추진관련 법률의 정비에 관한 법률을 준비하고, 낡은 법들을 통합한 국토균형발전법 마련등 관련 법규 를 개선해야 한다. 다섯째, 분권-분산형 지역발전을 통한 국가경쟁력 실현이라는 시 대적 가치를 확대하고 국가경영의 패러다임을 바꾸어야 한다. 21세기형 국가발전의 비전을 분권-분산을 통한 지역발전의 철학위에 기초시키고 이를 실현함으로써 글로 벌시대의 경쟁력을 구현시킬 수 있다는 국가적 아젠다의 설정과 근간(backbone)을 수립해야 한다. 분권-분산형 사회, 즉 지방분권을 통해 지역격차를 해소하고 지역균형발전을 달성하 려면 다음과 같은 세가지 중심전략, 즉 분산화전략, 분권화전략, 분업화전략이 필요하 다. 분산화전략이란 수도권 집중기능을 여타지역에 분산시키고 동시에 지역에 사회경 제발전기회를 축적시키는 여건을 조성하는 일이다. 이는 주로 물리적이고 공간적인 요소의 이동을 통하여 수도권 이외의 지역으로 기능의 이전을 도모하는 것이다. 수도 - 100 -
권 기업 이전이나 정부부처의 이전과 같은 정책이 그 대표적인 내용이 될 것이다. 분권화전략이란 중앙정부의 행 재정권한을 지방자치단체에 이양시키고 권력의 지 방화를 도모하는 것이다. 권한의 지방이양과 과제자주권의 보장 등이 그 대표적 내용 이 될 것이다. 분업화전략은 지역마다 각기 특성 살릴 기회를 제공하고 전체적으로는 경쟁력을 갖 춘 지역별 특화산업과 전문기능을 육성하는 것으로서 지역전략산업추진과 정보화의 추진과 같은 것이 중요한 내용들이 될 것이다. 여기서 분업화는 현재와 같이 수도권= 구상(conception)기능, 비수도권=실행(excution)기능, 수도권=핵심기능, 비수도권=주 변기능이라는 지역소외, 수도의 지방의 불평등한 분업이 아니라 각 지역은 내발적 발 전동일을 갖고 자생력있는 광역경제권을 형성하며 국가 전체적으로 균형잡힌 분업화 를 형성하는 것을 일컫는다. 의 지역소외의 분업모델이 아니라 다극화된 지역창발형 의 분업모델이다. 이상의 세가지 전략을 중심으로 지역갈등과 격차 해소를 위한 주요 추진방안들을 제시해 보겠다. 2. 분산형 사회를 위한 정책과제 정부는 이미 분산화와 관련하여 지역균형발전전략의 가장 우선적인 순위에 올려놓 고 있다(지역균형발전기획단, 2000. 4. 4, 지역균형발전 3개년 추진전략 ). 그러나 기업의 이전과 공공청사의 수도권 억제만을 제기하고 있지 정부부처의 신규이전 계 획이나 분산화와 관련한 강력한 의지가 빈약하다. 분산화의 가장 중요한 전제는 수도 권으로의 집중을 막기위한 수도권성장억제를 유지하는 것이고 그 다음 정부부처부터 솔선수범하여 상징적이면서도 실질적인 비수도권 이전조치를 취하는 일이 될 것이 다. 기업의 지방이전은 물리적인 공간조성과 한시적인 조세감면보다는 정보화 및 행 정 지원과 비수도권 SOC 민자사업참여 지원 등 기업수요에 따른 조치를 우선 취하 는 것이 바람직 할 것이다. 1) 지방발전특별법 제정, 운영 현재 국회에 상정된 지역균형발전과 관련된 3개법안을 철회시키고 지방발전특별법 을 상정해야 한다(현재 상정된 3개법안은 1 강운태의원외 20인이 제안한 지역균형 발전특별법(안), 2심규섭의원외 24인이 발의안 지방경제회생및균형발전을위한특별 조치법, 3김만제 의원외 31인이 발의한 지방경제살리기특별조치법안 ). 수도권정비와 규제에 관한 법은 수도권정비계획법에 있으므로 수도권을 제외한 지방의 균형발전을 위한 법이 제정될 필요하다. 그동안 미약하게 추진되었던 지방의 발전을 위한 법 지역균형개발및지방중소기 업육성에관한법률, 도서개발촉진법, 오지개발촉진법 등을 통합하여 다극분산형태 의 국토발전( 日 本 의 多 極 分 散 形 態 國 土 形 成 促 進 法 등을 참조)을 도모하고 지방의 실 - 101 -
질적인 발전을 도모할 수 있는 법 제정이 이루어져야 한다. 법률의 주요 내용으로 목적, 기본정신, 추진기구, 주요 시책, 재원과 재원 지출방 법이 분명하게 제시되어 있어서 지방의 균형적 발전이 실질적으로 가능하도록 되어 야 한다. 주요 시책의 방향은 광역적 성장거점을 중심으로 다극분산의 발전이 가능하도록 하며 EU의 지역개발기금(ERDF) 등에서 설정하고 있는 것처럼 지역발전의 목표, 대상지역, 지원내용을 명확히 설정하여 추진할 수 있도록 한다. 2) 지방경제회생3개년긴급대책수립 운영 지방경제의 회생을 위해서는 5개년계획의 수립도 이루어져야 하지만 IMF경제위 기와 회복과정에서 수도권의 집중은 더욱 강화되고 지방의 경제 위축은 지속되어 이에 대한 긴급대책이 필요하다. 한시적으로 지방의 대출비용을 증대시켜 최소 3년 간은 지방의 대출 비중을 20%에서 40%까지 끌어올리며 중소기업정책자금의 70% 는 지방의 종합의무융자로 지원하도록 강제하며 국고보조금, 지방양여금, 특별교부 금, 토특회계의 20%정도는 한시적으로 지방경제활성화에 투입되도록 지원되어야 한 다. 지방건설업과 유통업에 대해서는 개발과 성장의 이익이 지방으로 환원되도록 지원되어야 할 것이다. 3) 광역적 다극분산국토발전 운영 이미 수도권규제정책은 앞서 살펴보았듯이 많은 부분이 완화된 상태이며 거의 유 명무실의 상태인 경우도 많다. 특히 벤처기업 등 지식기반형 영역이나 관광산업 등 성장유망분야만 유독 수도권에서 허용되는 것은 낡은 산업은 여타지역으로 이전하 고 전략적 영역중심으로 재편하고자 하는 수도권산업의 재구조화 전략만 인정되고 지역격차해소의 본질적 측면은 여전히 간과하는 결과가 된다. 따라서 수도권규제정 책은 비수도권지역과의 격차가 확연히 줄어들고 격차가 더 이상 확대되지 않는다는 보장이 없는 경우 완화되기란 어렵다. 현재 수도권공장총량제는 한국만이 갖고 있 는 지나친 규제라는 지적도 있으나 일본의 경우는 수도권의 공업시설 및 교육시설 등은 우리나라보다 더 강한 규제를 받고 있으며 예외적 경우는 극히 제한적인데 반 해 한국의 경우는 갈수록 예외적 규정을 확대하여 사문화해나가고 있는 실정이다. 특히 산업구조 전환에 따라 비수도권지역의 발전에 매우 중요한 벤처 등 지식기반 시설을 예외로 규정하는 등의 조치에서 다시 탈피하여 수도권의 규제를 강화해 나 가도록 하여야 한다. 수도권의 영구적인 제한만을 유지하는 것이 아니라 조기에 비수도권지역의 성장 을 유도하여야 한다. 하지만 단순히 모든 지역을 발전시킨다는 것이 아니라 수도권 의 대응의 광역권을 형성하고 광역권내의 자생적 경쟁력을 갖춘 거점도시를 육성하 여야 한다. 마치 1960년대 프랑스가 수도권대응의 균형메트로폴리탄 을 육성하려 하였고 일본 역시 지방거점도시지역의정비및산업업무시설의재배치촉진에관한법률 - 102 -
과 다극분산형태국토형성촉진법 을 시행하여 막연한 지역균형발전이 아닌 수도권대 응의 비수도권 거점도시의 육성을 수도권집중 해소에 매우 중요한 지렛대로 활용한 점을 주목하여야 한다. 4) 국토균형발전기획단 설립, 운영 대통령직속의 지역균형발전위원회를 두고, 이를 지원하고 실무적으로 추진할 지 역균형발전실무추진단을 설립하며 지역에는 광역개발청을 설립하여 종합적 연계체 계를 구축하여야 한다. 유명무실하고 아무런 역할도 못했던 청와대 국민경제자문회의하의 지역균형발전 추진기획단 등은 폐지하며 건교부, 산자부, 과기부, 정통부 등에서 산발적으로 집행 되었던 지역정책과 사업 등을 조정할 수 있는 체계화된 지역균형발전기구 수립이 필요하다. 대통령직속으로 법제화된 관련부처의 장관과 시도지사, 민간전문가 등이 참가하 는 지역균형발전추진위원회 를 두고 국가운영의 우선과제로 지역균형발전을 추 진할 수 있도록 한다. 실질적인 추진기구로서는 부처간 조정통합과 집행기능을 갖춘 범정부적 상설기구 인 지역균형발전기획단 을 설치하되 기획단은 대통령산하 직속기관으로 두고 구 성은 지역균형개발과 관련된 각 분야 전문가로 구성하며 단장 등은 부처간의 의견 과 시도의 의견을 효율적으로 조정할 수 있도록 고려하여 선임되어야 할 것이다. 기획단의 임무는 국토균형발전과 수도권 분산정책에 관한 기본정책 수립 및 조정기 능을 수행하는 것이 된다. 구체적으로는 분권화정책에 대한 발의, SOC의 지역간 투 자조정, 정부 및 공공기관의 지방이전, 지역경제활성화를 위한 과제 등이 되며 기획 단에 각 지방자치단체 공무원 파견 근무(5급 상당)로서 기획단과 지역간의 원활한 연계기능을 강화해야 할 것이다(프랑스 DATAR 기능 참조). 각 지역의 광역시도별로는 광역개발청을 두어 광역적 균형개발이란 측면에서 지역 개발, 지역경제발전, 과학기술발전, 고용증진, 직업훈련 등이 종합적으로 추진될 수 있도록 한다(영국의 RDA의 역할 참조). 5) 지역균형발전기금 설립, 운영 지역균형발전기금을 설치하고 운영하여야 한다. 기금의 용도는 단지 오지개발 및 도서개발 뿐 아니라 수도권 대응의 광역권 육성과 광역권내 지역성장거점의 육성에 도 사용이 가능하도록 하고 EU의 구조기금처럼 전국평균보다 높은 실업률, 전국평 균보다 높은 산업고용비, 산업쇠퇴지역, 장기 실업층의 밀집지역 등에도 지출되는 등 변화된 경제여건을 감안한 기금운영이 이루어지도록 한다. 지역균형발전기금의 운영은 EU의 구조기금(Structural Fund)의 사례를 참조할 필요가 있는데 EU의 구 조기금은 EU 전체예산의 1/3정도가 되며, 총 6개 유형의 과제에 걸쳐 지출되고 있 으며 1과제 지역(EU평균에 비해 심각하게 떨어지는 저개발지역의 개발)에 대해서 - 103 -
는 구조기금 중 유럽지역개발기금(ERDF)을 통해 고용창출과 유지, 인프라관련 프 로젝트, 지역기업상장을 위한 교육 및 훈련, R&D, 환경보존 등의 다양한 투자를 하 고 있다. 6) 중앙행정부처 및 산하기관 등 공공기관 이전 수도권억제정책에서 가장 고질적인 문제가 공공부문의 수도권 집중일 정도로 이 부분에 대해서는 강도높은 조치가 필요할 것이다. 현재 정부에서는 공공기관 이전의 시범사례로 식약청, 국립보건원 등의 오송보건 의료과확단지 이전을 추진하고 있으며 수도권에 공공청사의 입지를 규제하기 위해 규모 하향조정, 신증축의 금지, 임대차 억제 등의 조치를 취하고 있다. 하지만 국토균 형발전의 강력한 의지를 실천하기 위해서는 독일처럼 정부부처의 일부를 수도권이 아닌 다른 지역에 과감히 이전토록 하여야 할 것이다. 지역균형발전과 격차해소의 강력한 추진의지를 상징적으로 나타내기 위해서라도 건설교통부의 대전 이전, 해양수산부 부산 이전 등 정부부처의 지방 이전을 추진하는 강도 높은 가시적 조치가 있어야 한다. 일본이 비록 실현을 못하고 있지만 동경일극 집중을 타파하기 위해 수도를 옮기려는 시도를 한 것과 같이 경쟁력 있는 국토의 개 조와 균형발전을 위해서 정부부처의 비수도권으로의 이전을 전향적으로 검토하여 공 론화하고 비수도권에 대한 체계적인 이전계획을 수립하여 실천하여야 할 것이다. 7) 기업본사 이전 추진 현재 정부에서는 건설교통부 산하에 관계부처 연계의 통합지원기능으로 기업이전 센터를 설치하고 이전기업에 대한 통합지원제도(CIP)를 수립하여 부동산매입기금 등 의 금융지원, 지방이전기업 지원자금 조성, 정책자금 우대, 보증기능의 활성화, 세제 지원, 배후도시개발권 부여, 금융기관 및 대학의 이전 유도 등을 추진하고 있다. 이러한 수도권 기업의 지방 이전이 성공을 거두기 위해서는 비수도권지역의 준비 가 동시에 이루어져야 하고 기업에 대한 지원과 동시에 각 지방자치단체에 대한 지 원도 연계하여 이루어져야 한다. 우수기업을 옮기기 위해서는 종사인력의 생활을 위 한 각종 기반을 조성하는 것이 중요한데 예산이 빈약한 지방정부로서는 여러 가지 어려움이 많을 수 밖에 없다. 이에 대한 조치가 필요하다. 벤처기업의 창업지원에 대해서도 수도권과 비수도권간에 차등지원을 하고 특히 비 수도권의 벤처기업육성을 위해서는 정보인프라와 지원네트워크체계의 구축 등 기업 의 수요에 우선대처하는 조치가 필요하다. 단순한 공장뿐 아니라 본사가 이전토록 이전기능에 따른 차등지원을 하여 본사 이 전시에는 대폭적인 지원조치를 하고 업종별로 금융 등 지역의 실질적 활성화를 조기 에 가시화할 수 있는 영역에 선별적인 우대조치를 실시해야 한다. 8) 지역재투자법 제정, 운영 - 104 -
지역기업들의 재원이 부족하고 지방에서는 서울과 달리 대출받기가 어려운 측면 이 많다. 미국의 연방통화감독청이 1977년 제정한 Community Reinvestment Act' 와 같이 금융기관들에 대해 지방의 지역별 여신수요에 대한 충족에 대한 기여도를 평가하여 금융기관의 실적평가 및 향후 각종 사업의 결정에 중요한 판단기준을 삼 을 필요가 있다. 지역별 여신수요로는 각종 지방중소기업의 대출, 농어민대출, 지역 개발 대출, 주택관련 대출들이 포함될 수 있고 이러한 기준으로 지역의 금융적 여 건을 크게 개선할 수 있을 것이다. 9) 지역인재할당제 수도권밖의 인력들은 취업여건이 더 나쁘며 특히 대졸이상의 취업여건은 본사와 중추관리기능의 수도권집중으로 인해 더욱 악화되어 있는 실정이다. 이에 따라 국 가, 공공기관, 전문직, 대기업 등의 인재채용시 지역인구비중에 따라 할당제를 실시 하여 지방의 고급 인력들이 취업할 수 있도록 하여야 한다. 미래 도시발전을 위해 인력육성과 고급인력의 J-Turn, U-Turn을 시도하며 그 중요한 기반으로 산학연계의 첨단과학기술집적지, 첨단과학연구도시의 조성을 위해 지자체가 기획력을 발휘하는 것이 중요할 것이다. 아울러 인력의 체계적 개발이 매우 중요하므로 산업인력수급 및 개발계획을 수립 하고 대학과 산업체 연계, 중급규모의 기술력 확보를 위한 신인력정책, 직업안정기 구의 정비, 취업알선센터의 기능보강 등 노동시장조정정책을 추진하는 것이 중요하 리라고 생각한다. 지역의 산학고용체인망을 구성하여 개별기업체와 지역대학이 인 턴쉽 계약을 체결하도록 하고 이에 대한 정부의 고용보조금 지급을 하여 지역의 기 업과 대학이 발전할 수 있도록 하여야 할 것이다. 3. 분권형 사회를 위한 정책과제 분산화에 대한 정부측의 조치는 아직 성과는 극히 미약하나 최근에 상당부분 진행 되고 있으나 가장 정부측의 노력이 미진한 것이 분권화와 관련된 부분이다. 일본이 동경일극집중을 해소하고 수도권분산정책 및 지역균형발전정책을 포괄하는 중요한 정책적 고리를 지방분권화로 설정하고 90년대이후부터 추진해왔던 것은 시사하는 바 가 크다. 일본에서 지방자치단체들과 전문가들이 수도권 집중과 지방불균형이 가능 했던 것이 강력한 중앙집권체제때문이라 판단하여 분권화를 중심적으로 접근하였다 는 것은 매우 중요한 대목이다. 우리나라에서도 다시 재개된 민선자치시대가 진정한 꽃을 피우고 결실을 맺기 위해서는 실질적으로 지방화에 합당한 권한을 부여하는 일 이다. 1) 지방분권특별법 제정 및 지방분권추진계획 수립 추진 일본보다 훨씬 더 심각한 수도권 일극집중체제이면서 매우 추진력이 약한 지역균 - 105 -
형발전기획단이나 협의회 등의 조직으로 고질화된 지역불균형을 해소할 수 있으리라 는 것은 무리한 일일 수도 있다. 일본이나 프랑스처럼 중앙집권화된 전통이 강한 사 회에서는 이미 지방분권추진법이나 지역계획기구(DATAR), 지역개발계약제도 등 분 권화를 위한 시도들을 추진해왔다. 하지만 아직까지 우리나라에서는 분권화없는 분 산화만 추진되어 알맹이없는 조치들이 이루어지고 있다. 보다 강력한 법에 기초한 분 권과 격차해소를 위한 조치가 있으려면 지방분권법이 입법화되어야 하고 지방분권법 의 입법화과정에는 광역자치단체 대표, 기초자치단체대표들의 의견을 반영할 수 있 도록 하여야 하고 실질적인 성과를 위해 지방분권추진계획을 수립, 추진하고 지방분 권추진협의회, 사무국 등을 둘 수 있어야 한다. 지방분권의 추진의 핵심은 권한의 이양이다. 지금까지의 권한과 사무의 지방이양 이 완전한 것이 되지 못하고 위임수준에 머무르고 있는 실정에 있다. 하지만 중앙정 부의 기능을 지방에 이양할 때도 형식적 이양이 아닌 중앙의 심의 통제 승인기능 의 지방이양 추진이 시도되어야 한다. 이양시에는 단순히 법률 제도의 권한과 책임 뿐 아니라 조항의 성격도 네가티브시스템(할 수 없는 것을 제외한 나머지 모든 것은 지방정부에 권한 부여)으로 전환되어야 한다. 이양의 방식에 있어서는 주민생활과 직접적 관련이 있는 사무를 지방에 이양하여 중 앙정부의 축소를 추진하며 특히 중앙부처의 지방행정기구를 대폭 축소하고 그 기능 을 자치단체에 이관하여 중복업무, 중복예산 집행 등을 차단해야 한다. 이양을 추진할 경우 산발적이고 복잡다단하게 전개되어 있고 지방자치법과 각 개 별 법령에 산재해 있는 사무와 기능의 범위 및 배분에 관한 규정들을 단일 법률화하 는 조치, 즉 프랑스의 국가와 지방간 사무권한의 재배분에 관한 법 과 같이 단일법안 화 해야 한다. 2) 특별지방행정기관 지자체 이관, 통합 운영 권한의 이양중에 핵심적인 것은 특별지방행정기관의 사무의 이관, 통합 추진이다. 현재 특별지방행정기관의 사무가 지방자치단체의 사무와 중복되는 경우가 많아 예산 낭비와 주민불편을 초래하고 있는데 특히 병무, 노동, 환경 등 주요 업무에서 중복사 무가 특히 많으며 지방중기청, 지방식약청, 농산물검사소, 종자관리소, 수사물검사소, 검역소, 광산보안사무소, 국립공원관리공단 등 사무의 대부분이 지자체로 이관되어야 하고 산림관리청, 항만건설사무소, 농업통계사무소, 국립수산진흥원 종묘배양장, 지방 보훈청, 어촌지도소, 국토관리청 등의 사무가 지자체로 이양되어야 한다. 장기적으로 지방행정기관을 폐지하고 중앙부처의 해당감독관을 지자체에 파견하는 방식으로 전환되어야 하며 지자체에 업무만 이관할 것이 아니라 그에 따른 예산과 인력을 합당하게 배정하여야 할 것이다. 3) 지방경찰자치의 추진 지방경찰자치를 추진하겠다고 국민의 정부는 공약으로 제시하였으나 지키지 못한 - 106 -
채 다음 정부의 과제로 넘겨질 전망이다. 자치경찰제는 주민의 삶에 대한 책임성과 관련하여 매우 중요한 과제였으나 집권을 한 정권측의 입장에서는 언제나 소극적인 입장을 취할 수 밖에 없으므로 정부의 의지만으로는 어려워 반드시 일정에 대한 것 을 법률로 정하는 것도 하나의 중요한 방법이 될 것이다. 기본방향과 범위에 대해 서도 법률로 정하되 경정급이하 등 낮은 직급만의 임명이나 비용의 지방자치단체 전가 등 편의주의적인 지방자치가 되지 않도록 해야한다. 4) 지방교육자치의 추진 현행 교육자치제도는 많은 문제점을 안고 있는 실정이다. 교육관련 주체들의 자 치들을 갖고 있으나 지역주민과 지역사회에 대한 책임과 역할은 미약하고 지방자치 단체 등 관련기관과의 연계도 매우 미약하다. 교육감과 교육위원의 선출방식과 교 육위원회의 운영방식 등에 있어서도 많은 문제가 제기되고 있고, 지역사회와의 올 바른 연계가 이루어지지 않고 있음에 따라 책임성과 효율성 모두에 있어 심각한 문 제가 제기되고 있다. 가칭 지방분권특별법 에는 교육자치와 일반 지방자치를 일원화하도록 하고, 이의 실시시기까지 정하는 것이 중요하리라고 판단된다. 그러나 교육자치와 지방자치의 일원화는 교육계에서 적지 않은 반발이 일어날 수도 있어서 이에 대해서는 충분한 논의가 있어야 하는데 교육계는 일원화가 이루어질 경우 지방교육이 지방자치단체 장에 의해 오염 될 수 있다고 주장하고 있는 상황이다. 하지만 다른 한편에서는 교 육에 대한 주민의 관심과 그로 인한 주민통제 의식이 높은 상황에서 오염 은 있을 수 없다고 주장하고 있는데 지금과 같이 분명하지 못한 상황이야말로 오염 과 비능 률을 동시에 빚어낼 수 있는 상황이 될 수도 있다는 일부의 지적도 유의하게 새겨 볼 필요가 있다. 5) 지방재정확충을 위한 재정 및 세제 개편 자치단체의 과세자주권을 확대해야 한다. 지방자치제의 효율적 운용과 지방재정의 자율성을 제고하기 위해서 과세자주권의 확대가 필요하다. 조세법률주의의 테두리내 에서 탄력세율제도의 적용대상을 지방세 전 세목으로 확대하고 지방세법에 조례로 신설이 가능한 법정외 세목의 설치를 허용하고 이를 그 지역에 고유한 지역개발 자 원으로 활용하도록 하야야 한다. 지방세 체계의 정비는 국세와 지방세의 세원배분, 광역자치단체와 기초자치단체간의 세원 배분 등의 문제와 연계되어 있어 동일 세원에 대해 중복과세하거나 지나치게 세분화되고 복잡한 지방세목에 대하여 세목의 통합이나 단순화 등의 정비가 필요하 다. 중복과세부문은 지방세수에서 차지하는 비중이 높은 세목을 중심으로 통합화하 는 등 지방세목의 통합 및 단순화가 필요하다. 아울러 소득과세 및 소비과세의 지방세 확대를 추진해야 한다. 현재 재산과세에 편 중된 지방세 구조를 개혁하고 지방세원의 안정과 신장을 위해 국세의 지방세 전환 - 107 -
및 신세원 개발 등을 통해 지방소득과세 및 지방소비과세의 확대를 추진해야 한다. 지방소득과세의 확대를 위해서는 지역간 세원분포가 비교적 고르고 사실상 지방소득 세의 역할을 하고 있는 주민세(소득세할)의 비중을 확대하여 이를 지방소득세로 개 편하고 소비과세에 대해서는 기존에 국세에 포함되는 소비과세 중 지역간 세원분포 가 비교적 고른 세원에 대하여 지방 소비과세로 개편해야 한다. 특히 지역간 세원분 포가 고른 음식숙박업, 부동산임대업, 소매업, 운수창고업 등을 지방세 세원으로 이양 하고 부가가치세, 교통세 등의 경우 일부를 국가와 지방의 공동세원으로 활용해야 한 다. 6) 예산편성 운영 결산제도의 개편 중앙정부에 많은 예속이 불가피한 부분이 예결산의 제도이다. 이를 개선하기 위해 서는 예산편성지침의 자율성 제고와 예산순기제도를 바꿀 필요가 있다. 지방예산편 성지침은 자치단체의 자율에 맡겨야 하고 중앙정부의 기준제시는 자치단체가 예산작 성에 참고자료로 활용할 수 있는 자료중심으로 개편해야만 한다. 자치단체와 중앙정부의 회계연도 차별화하여 자치단체의 회계연도를 중앙정부의 회계연도보다 2~3개월 시차를 두고 시작하고 이를 통해 자치단체 예산편성의 효율 성을 기할 수 있으며, 추가경정예산의 잦은 편성으로 인한 부작용을 최소화할 수 있 을 것이다. 예산편성 및 운영의 효율적 심사를 위해서는 중장기적으로 지방의회의 예산 및 결산 심사 또는 외부감사시 투입과 더불어 성과, 그리고 활용 등의 측면을 감사하는 제도 로 발전시키고 성과중심의 예산제도 운영으로 재편해야 한다. 7) 시도지사협의회 법적 기구화 현재 우리나라에는 시도지사협의회가 있으나 지역에 관련된 중요한 정책을 실시하 면서 정작 지역의 주체가 참여하는 경우가 거의 없다. 물론 한국이 연방체제가 아니 라 단일국가로의 성격이 강하기 때문이라 하더라도 현재의 단순협의체적 성격과 명 목적 성격이 강한 시도지사협의회는 국가의 지역정책결정의 가장 핵심적인 기구로 격상시키도록 기능이 조정되어야 한다. 지역균형발전기획단과 지역균형발전협의회에 시도지사들의 대표가 참여하여 의견을 개진하고 지역주체들의 필요에 적합한 형태로 정책이 입안되도록 해야 할 것이다. 8) 주민자치권한의 강화 지방분권의 운동은 중앙정부와 지방자치단체간 官 - 官 간 분권도 중요하지만 官 - 民 간 분권도 매우 주요하다. 지방자치단체의 책임성을 확보하는 길은 중앙통제가 아 니라 시민의 통제를 강화하고자 하는 것이다. 시민통제의 강화는 시민의 참여를 활 성화하고 시민의 힘이 사회적 자본으로서 지역발전의 역할을 강화하고자 하는 것이 므로 주민의 자치권한이 강화되어야 한다. 제대로 된 주민투표제, 주민소환제, 주민 - 108 -
발안제의 도입, 지역협의회의 설치, 주민예산위원회의 운영 등 주민의 실질적 자치 권한을 강화하는 것이 지방분권의 가장 중요한 의미임을 인식해야 할 것이다. 4. 지역혁신의 분업형 사회를 위한 정책과제 분산화가 기능과 더불어 물리적 요소를 공간적으로 이전하는 것을 의미한다면 분 권화는 지역에 대한 분산화의 실질적 권한부여, 즉 정치적, 법적 측면이고 분업화 5) 는 지역의 자립과 활성화를 담보해주는 하부적, 경제적 요소라 할 수 있다. 분권화를 통 한 지역의 권한도 지역내 경쟁력과 잠재력이 확보되지 않으면 제대로 행사될 수 없 을 것이다. 1) 지방대학육성특별법 제정, 운영 등 지방교육여건의 획기적 개선 21세기 지식정보전쟁의 시대, 지식기반사회에 능동적으로 대응하기 위해서는 범 국가적인 고급우수인력양성체제 구축을 통해 국가 인적자원 개발의 총체적 역량을 강화할 필요가 있다. 지식기반사회에 대응하기 위해서는 지방대학을 중심으로 지식 클러스터의 형성이 중요하고 이는 결국 고급두뇌의 합리적 배분 및 활용을 통한 지 역간 균형발전을 촉진할 수 있을 것이다. 잘못된 수도권=일류대학이라는 서열적 대 학구조와 우수인력의 수도권이라는 블랙홀 흡수로 지방의 대학이 고사상태에 접어 들고 있다. 지방대학육성특별법의 제정으로 지방대학을 중점 육성하고 지역별로 지 식거점을 조성하되 사회간접자본과 하부구조의 지원이 이루어지도록 하며 조례로 제정하여 지방자치단체와 연계하여 지방의 대학이 발전할 수 있도록 유도한다. 2) 광역권별 대도시의 산업수도 육성 및 권역별 중추관리기능 강화 현재 산업자원부에서는 각 지역별 특화산업 육성전략을 수립, 추진하고 있고 제4차 국토계획에서는 지방대도시를 한국을 대표하는 도시로 육성하여 수도권에 대응하는 거점으로 활용하고자 한다. 예를 들면 부산은 국제해양경제수도, 국제물류산업수도, 영상산업수도이며 광주는 첨단광산업수도, 대구는 밀라노프로젝트 등 산업수도가 된다. 산업수도, 지역특화산업 육성은 광역권역별로 추진되고 있지만 산업자원부를 넘어 선 중소기업청, 건설교통부, 정통부, 문화관광부 등 다양한 부처간의 연계 때문에 지 방자치단체로서는 혼란과 어려움을 겪게 된다. 중앙부처는 공급자중심이 아닌 지역 수요자 중심의 정책연계성을 높이도록 배려하는 것이 필요하다. 수도권의 중추관리기능을 이전하는 것도 중요하지만 지역인력개발과 교육의 특성 화, 정보통신기반의 조성, 지방과학기술진흥 등 지역의 중추관리기능과 소프트웨어적 인프라 구축이 필요하다. 또 지역금융의 활성화를 위해 부분보증비율의 인하 등 적극 5) 분업화는 지역발전의 유형을 분류하고 지역고유의 발전방향을 제시하는데 중요한 프레임워크를 제시해 줄 수 있다(Dubarle, 2000) - 109 -
적 조치가 필요하다. 3) 광역적 지방과학기술거점의 육성과 신산업클러스 조성 지식기반사회로 전환되면서 지역격차도 지식기반지역과 전통적 생산요소중심지역 으로 분화가 이루어지고 있다(이덕희 외, 1999). 수도권규제완화의 명분으로 수도권 의 지식기반경제지역으로 재구조화할 것이 아니라 전 지역이 각 지역의 특성에 맞게 지역별 전략 특화기술 개발, 지역기술혁신거점의 균형적 육성, 지방대학 우수과학자 연구지원 등의 적극적 대응을 할 수 있도록 하여야 할 것이다. 디지털사회의 진전에 대응하여 디지털 지역격차가 발생하지 않도록 지역특성에 맞 도록 권역별 소프트웨어지원센터 조성하되 비수도권지역 우선 지원이 되도록 수도권 과 차등화하는 것이 필요하다. 4) 자치체 주도의 지역개발기구의 설치 및 운영 분권적이면서도 혁신적인 지역발전이 이루어지려면 이를 가능하게 할 지역내부의 추진주체가 성립되지 않으면 안된다. 이를 위해서는 영국의 지역개발청(RDA)과 같 은 광역권개발기구를 설립하여 개발기구가 자율성과 독자성을 바탕으로 국가단위의 지역균형발전추진위원회와 지역균형발전추진단과 협력, 연계하여 지역개발의 계획 과 추진을 해 나가도록 하는 것이 필요할 것으로 판단된다. 광역개발기구의 중심은 광역시도가 되도록 하여야 할 것이다. - 110 -
지방분권10대 의제를 담을 3대 법안의 입법화에 관하여 이민원(광주대학교 교수, 지방분권국민운동 공동집행위원장) 1. 논의를 시작한다. - 이론에 의한 개혁은 불가능하다 * 현실에 대한 지방과 수도권의 불만이 팽배해야 하고 * 이대로 가다가는 모두 죽는다는 미래에 대한 불안감이 뒷받침되어야 * 지금 우리나라의 상황이 그렇다. - 그럼 지방분권의 실천력 확보 방안은 무엇인가? * 먼저 중앙집권의 폐해에 대한 홍보를 강화하고 * 다음으로는 현재 정치권력을 장악하고 있는 중앙정계와 * 행정권력을 휘두르고 있는 중앙관료집단을 설득하여 참여시켜 * 지방분권을 실천할 법안을 관철시켜 마침내 지방분권이라는 개혁을 이루어야 한 다. 2. 우리의 지방분권 과제는 어떤 것인가? 가. 중앙행정부서 및 행정수도의 지방이전 - 현황 및 문제점 * 중앙행정부처 : 100% * 30대그룹 주력기업본사 : 88% * 10대명문대학 : 75% * 중앙부처의 수도권 집중이 인구, 경제, 교육 등 민간분야를 집중화하는 악순환 요인 * 공공부문의 지방 분산화 없이 경제, 사회, 문화적 인프라가 취약한 지방으로 대 기업 본사 등 민간분야의 이전 촉진 불가능 - 대 책 요 약 * 대통령 취임 1년내에 행정 수도 이전을 포함하여 수도권에 있는 정부기관 및 공 공기관(정부출연연구소 포함)의 획기적인 지방이전 계획(이전대상, 이전일정, 이전방 법 등)을 수립, 확정할 것. * 임기 중에 적어도 4개 이상의 부처급 중앙행정기관을 지방으로 이전할 것. - 111 -
* 중앙부처의 지방이전을 위해 [수도기능 지방이전 특별법]을 혹은 [행정수도 및 중앙부처이전 특별법]을 제정하고, 추진기구로써 [수도기능 지방이전추진위원회]를 대통령 산하에 설치할 것. - 이런 사례는 있는가? * 독 일 : 수도를 베를린으로 이전, 8개 연방부처를 본에 남김 * 프랑스 : 국립행정학교 지방이전 및 공공기관 추가이전 추진 중 * 일 본 : 신수도 건설구상 추진 (2010년까지 국회 이전 예정) - 이러면 무엇이 좋은가? * 부처의 지방이전은 비교적 단기간내 국민의 교류를 촉진시키고 정보생산 및 경 제거점의 지방화를 가능하게 함 - 이전대상 부처는 어떤 것들인가? * 11개 부처위원회 * 대외업무 위주 및 부총리급 부처는 제외 * 유관기관 및 기업체의 유인 등 민간파급효과가 큰 부처를 우선 이전 추진 * 과천청사 : 과학기술부, 농림부, 산업자원부, 보건복지부, 환경부, 노동부, 건설교 통부, 공정거래위원회 * 단독청사 : 문화관광부, 정보통신부, 해양수산부 - 어디로 이전해갈 수 있나? * 이전대상 시도 : 11개 시도 * 수도권과 기 정부 중앙기관이 소재하고 있는 시도는 제외 * 시도별 유치 대상 부처는 지역특화산업 등 여건을 고려 * 광역시(4) : 부산, 대구, 광주, 울산 * 도 (7) : 강원도, 충남북도, 전남북도, 경남북도 * 서울(정부종합청사 등), 인천(수도권, 해양경찰청), 경기(수도권), 대전(대전청 사), 제주도(시민불편지역)는 제외 - 이 일을 추진하기 위하여 필요한 일들 * 정부의 지방분권법 에 중앙부처의 지방이전 조항 명시 * 수도권정비계획법시행령 에 공공청사 입지규제를 강화 * 이전대상 부처 선정 및 단계적 이전계획 수립 공표 * 이전대상 부처와 해당 시도간 이전에 따른 지원협약 체결 * 청사 부지 확보 및 상하수도 등 공공서비스 지원 등 * 중앙부처의 분산에 따른 보완대책 강구 - 112 -
* 전국을 연결하는 원격화상회의 시스템 구축 등 나. 기관위임사무 폐지 및 특별지방행정기관의 지방이양 (1) 기관위임사무 - 현황 및 문제점 * 기관위임사무란 국가 또는 다른 지방자치단체 또는 그 기관이 자치단체의 장에 게 위임하여 자치단체가 처리하게 하는 사무를 의미하는 것으로서 지방자치법 제93 조에 시 도와 시 군 자치구에서 시행하는 국가사무는 법령의 다른 규정이 없는 한 시 도지사와 시장 군수 및 자치구청장에게 위임하여 행한다고 규정하고 있음. * 그러나 자치단체의 기관위임사무는 국가사무임에도 불구하고 중앙정부가 기관 위임이라는 방식을 통하여 국가사무를 지방자치단체가 처리하고 있어 실질적인 지 방자치의 기본원칙을 저해하고 있는 것임. * 또한 기관위임사무처리에 필요한 예산과 인력이 뒤따르지 않아 자치사무처리에 도 부담을 주고 있음. * 자치단체의 자치능력을 저해시켜 왔음. - 대책 * 단위 사무 중심이 아닌 포괄적 이양이 필요함 * 이를 위한 가칭 '지방이양일괄법' 필요. (2)특별지방행정기관의 지방이양 - 현황 * 정부의 감축노력에도 불구하고 특별지방행정기관의 수가 증가 추세임 (1차, 2 3 차 기관 포함) 1985년 3,053개 2000. 3월 6,969개 (118% 증가) * 지방자치단체와 유사, 중복기능이 많은 특별지방행정기관 지방노동청 : 6개 기관 (지방노동위원회 12, 지방노동사무소 40) 지방보훈청 : 5개 기관 (보훈지청 20) 지방병무청 : 10개 기관 (지방병무사무소 3) 지방중소기업청 : 11개 기관 지방식품의약품안전청 : 6개 기관 (수입식품검사소 6) 지방환경관리청 : 4개 기관 (출장소 등 13) - 문제점 - 113 -
* 특별지방행정기관의 수행사무중 60%가 규제관련 사무 * 지방행정의 이원화와 유사중복업무로 인해 비효율 초래 유사사무의 중복수행과 지휘체제의 이원화, 인력 및 재원의 중복투자 민원인 의 불편 등 비효율, 낭비적 부분이 큼 * 행정의 민주성 확보에 장애 특별행정기관은 주민의 행정참여나 주민으로부터의 민주적 통제를 거의 허용 하지 않고 있음 * 지방행정의 종합성을 상실할 가능성이 있음 특별지방행정기관과 지방자치단체간 상충적인 행정수행으로 종합성과 전문성 의 상호보완적 이점을 사실상 얻을 수 없음 - 대책 * 특별행정청과 광역자치단체와의 관계를 재설정한다. * 지방자치단체의 업무와 유사 중복기능이 많은 특별지방행정기관의 업무중에서 지방자치단체로의 이관이 합리적인 부분부터 우선적으로 이관하여 상호간의 기능을 조정하고 * 장기적으로는 특별지방행정기관을 폐지하고 지방자치단체로 통합 추진하고 이전 에 따른 예산과 인력을 합당하게 배분 * 중앙행정기관의 경영진단시 ('98.11~'99. 2) 제기된 특별행정기관정비방안 을 실천 (기획예산처 정부개혁실)토록 촉구 다. 지방소득세, 지방소비세 도입 및 지방교부세 인상 (1)지방소득세, 지방소비세 - 현황 및 문제점 * 지방재정 규모가 선진국에 비하여 매우 취약할 뿐 아니라 수도권과 비수도권 자 치단체간의 재정불균형이 심화되어 지역간 불균형발전은 물론 지방자치실시의 성과 도 기대하기 어렵다. * 현행 지방세체계하에서는 민간기업의 유치 등 지역경제 활성화 노력의 성과가 대부분 국세 수입으로 귀속되고 지방세 수입의 증대에는 적게 기여하고 있음. * 재산세 중심의 세원구성과 거주지주의원칙에 입각한 현행 지방세체계하에서는 자기책임의 원칙인 응익원칙을 효과적으로 확보하기가 어렵다 * 현행 재산과세 위주의 지방세 체계하에서는 특정세목이 안고 있는 문제점이 증 폭되고, 조세부담의 공평한 배분을 저해 - 114 -
- 대책의 방향 * 지역경제활동으로 창출 형성된 세원의 지방세화가 필요 지역 경제활동의 노력이 지방정부 세수입 증대로 연결될 수 있도록 하기 위해서 는 지역경제활동과 관련된 소득 및 이윤과세, 소비활동과 관련된 소비과세 관련 세 원을 지방세체계에 흡수 보강시켜야 할 것임 * 응익원칙에 입각한 효율적인 지방재정 운영 지방재정적 관점에서 지역주민들이 자신들이 소비할 지역공공재를 자신들의 선택 에 따라 자신들의 부담으로 공급하는 자기책임의 원칙 은 중요한 기초가 되고 있음. 이에 입각하여 지역주민의 선택과 부담에 기초한 지방공공서비스 공급이 이 루어지기 위해서는 지방세체계가 응익원칙을 효과적으로 살릴 수 있도록 설계 운 영되어야 할 것임 지방행정서비스 및 지역경제활동과 긴밀한 관계를 맺고 있는 지역의 특수부존자 원, 관광자원 등의 세원은 지방세체계로 흡수 현재 국세 세원으로 배분되고 있는 부가가치세 세원 중 지역적 정착성이 높은 과 세장소 및 과세유흥장소에 대한 특별소비세 등과 같은 일부 세원을 지방세로 이양 하든지 또는 부가가치세 전체를 공동세원으로 개편 * 과세균형의 확보를 통한 안정적 지방세 체계 구축이 필요 소득 및 이윤, 소비, 재산 등의 과세 베이스를 적절히 조합하여 균형있는 조세체 계를 구축하는 것이 필요함 지방재정의 안정적 확보를 위해서는 현재의 지방세 중 재산과세의 비중을 낮추 고 대신 소득과세와 소비과세의 비중을 높여 나가야 함 - 대책 * 자치재정권을 확립하기 위해 지방세의 비중을 총조세의 30%로 인상 * 비례세율 4%의 지방소득세를 도입 * 부가가치세율 10% 중 3%를 지방소비세로 이양 * 지방특별소비세와 지방환경세를 신설 * 부동산관련세는 거주자-비거주자소유를 구분하고 보유과세를 강화 (2)지방교부세: 교육재정 - 현황 및 문제점 * 지방교부세의 법정교부율은 상향조정(13.27% 15.0%) 되었으나 교육재정 법정 부담율이 대폭 늘어 지방재정의 어려움 가중 * 시도세의 3.6%(2000년까지 2.6%), 광역시 담배소비세의 45% 공립학교 교원인건비 부담 : 서울 100%, 부산 50%, 기타광역시 경기도 10% - 115 -
급식지원 대상 학생의 공휴일 중식비 50%부담 등 * 자치단체별 재정여건을 고려하지 않은 일률적 부담으로 지역간 재정 불균형이 심화되어 균형발전 저해 - 대 책 * 지방교부세 재원에서 교육재정지원액을 우선 배분 후, 기준재정 수요액 산정 * 시도세의 교육재정특별회계 부담율을 자치단체별 재정형편에 따라 차등적용 현행 3.6% 일률 적용 수도권 5%, 비수도권 2% * 지방교육재정 교부금법 개정 (3) 지방교부세: 법정교부율 상향조정 - 현황 및 문제점 * 지방교부세의 법정교부율 인상 (13.27%-15%)에도 불구하고 장기미집행 도시계 획시설, 교육재정 추가부담 등 재정난 가중 * 지방교부세 교부율 인상효과 : 증 9,433억원 신규수요발생 : 5조 5,003억원(도시계획시설 5조2,489, 교육재정 2,514 억원) * 지방교부세의 재정형평 기능미흡 : 지방 SOC투자수요 미반영 - 대책 * 지방교부세 법정교부율 상향 조정 (내국세의 15%-20%) * 지방 SOC투자 등 특별 재정수요 보전제도 마련 * 자치단체가 특별히 부담하는 경비에 대한 기준재정수요 인정 보전 * 지방교부세법 개정 * 법인세 증액 교부금제도 확행 신설 법인세의 50%는 지방자치단체에 교부토록 규정 * 지방양여금을 지방교부세로 통합하라. * 국고보조금은 대폭 축소하고 포괄보조금화 하라. (4) 법정교부세: 재분배정책기능 향상 - 현황 및 문제점 * 교부세는 지방의 중앙의존을 여전히 유지시킨다. * 교부세의 배분이 지방의 로비력에 좌우될 가능성이 높다. * 중앙의 재원을 공유자산으로 생각하여 낭비할 가능성이 높다. - 116 -
- 대책의 방향 * 의존성의 개념을 희석시켜야 한다. * 로비력이 아닌 지역경제 현실을 반영한 배분이 되어야 한다. * 완전한 평등은 자기노력 의욕을 꺾으므로 자기노력에 의한 교부세 확보개념을 도입해야 한다. - 대책 * 자치단체의 여건에 따라 책정된 기준재정수요와 지방세 수입과의 격차를 기초로 교부세를 배분한다. 지방세 수입이 기준재정수요를 초과하는 단체는 마이너스 교부세를 받는다. 교 부세 재원이 지방자치단체의 경제력에 따라 자치단체세를 부과하여 얻어지는 경우 다. * 격차만큼 완전하게 배분하면 자치단체의 노력을 무력화시키므로 조정계수를 1 보다 작게 한다. 라. 지방대학육성특별법 제정 및 인재지역할당제 도입 - 현황 및 문제점 * 2000년 교육부 통계자료에 의하면, 2000년 1학기의 수도권 대학 편입 선발자중 일반대학출신자는 2,132명이고 이 중 지방대학 출신자는 1,306명으로 전체의 61.3% 에 이름. * 2000년 교육부 통계자료에 의하면, 수도권소재 대학의 미충원율이 4.4%인데 반 해, 지방소재 대학의 미충원율이 31.2%에 달함 * 1999년 교육부 통계자료에 의하면, 수능성적 상위 5% 학생 중 인문계, 자연계, 예 체능계열에 각각 전체의 68.62%, 57.27%, 53.94%가 서울 소재 대학으로 진학 함. * 취업률 및 국가고시 합격률 저조 취업률 : 수도권 54.1%, 비수도권 49.5% 국가 고시합격자의 경우 84.4%('96년), 행정고시의 경우 92.9%가 수도권대학 출신이 차지 * 지방소재 대학의 연구 기능에 대한 정부의 지원 미흡 * 두뇌한국(BK21) 사업의 수도권집중 가속 유발 수도권중심의 연구대학에 대한 편중지원으로 지방거점대학의 연구기능 황폐화 * 서울 중심의 국가정책과 언론의 편향보도 등으로 수도권 집중 심리 유발 각종 국가기관과 사회 모든 분야의 기획조정 및 연구개발기능 서울집중 정치, 경제, 사회, 교육, 문화 등 모든 부분을 서울중심으로 정책추진 중앙언론의 대학관련 보도시 수도권 대학과 지방대학을 구분 보도함에 따라 수 - 117 -
도권대학 선호 - 대책 * 지방교육 활성화를 위한 특별법 제정: 인제할당제도입 가칭 지방교육활성화 특별법 을 제정하여 출신지역 대학별 취업할당제, 고시 합격 할당제 등 명문화 * 산 학 관 연계를 통한 지식인프라 구축을 위해 중앙부처, 국책연구소, 대기업 본사 지방이전 유도 * 수도권 이외의 지역에 투자되는 과학기술 연구비와 연구인력 비율을 현재의 45% 수준에서 60% 수준으로 높임 - 후속조치 * 지방교육(대학) 기부금에 대해 세제혜택 부여 기부금 기부자에게 100% 세제공제 조치 * 첨단 과학기술 연구소의 지방 신설 및 지방 대학과의 연계 강화 * 지방 자치단체의 과학기술 진흥에 대한 관심 유도 * 연구개발 사업 선정시 지방 차별 평가지표 철폐 * 지방 양여금 대상 사업에 과학기술 진흥사업을 포함시킴 * 특별교부세의 용도에 과학기술 진흥 사업도 명시함 * 지방분권의 실현과 동시에 지방 과학기술 진흥에 관한 결정권을 지방에 이양 * 지방교육활성화를 위한 법적, 제도적 근거 마련 마.정당공천제 폐지 등 지방정치 자율성 확보( 지방정치자율성 확보를 위한 제도개 선) - 현황 * 지구당 운영에 문제가 많다. * 지방정치과정에 정당 개입의 부작용이 크다 * 후보자 선출과정이 비민주적이다. * 지방의회가 활성화되어 있지 않다. - 대책 * 기초자치단체 후보의 정당 공천 배제 * 광역 시도 자치단체장 및 시도 의회 의원 후보 경선 * 상향식 경선을 통한 후보 추천 * 시도 지사의 정치적 대표권 강화 전국시도지사회의 - '상원'과 같은 지역 대표성을 가진 대의기구 - 118 -
지방이익과 직결되는 사안(예산안 제출권, 자원배분심의권, 법안심의권)을 다룸 * 지방의회의 권한 강화 * 지구당 규모 축소 혹은 폐지 바. 자치경찰제 도입과 교육자치 개선 - 현황 및 문제점 * 현행 국가경찰제도는 민생경찰로서 본연의 책무수행이 불가능 * 정치적 중립성 민주성 및 부정부패 근절, 신뢰받는 警 察 像 한계 * 경찰조직의 비대화 관료화에 따른 경찰행정의 비효율성 노정 * 지역사회, 주민봉사와 유리된 국가경찰로 지방자치시대에 역행 [경찰법개정법률안]('94.12.1) 발의 및 [국민의 정부] 대선 공약에도 불구, 최근 자치경찰제 도입논의 조차 실종된 상황 - 대책 * 국가의 치안책임을 인정 및 방범, 교통, 일반수사 등 고유의 경찰권을 행사하는 절충형 방식, 광역사건 대간첩작전 등 국가비상사태 관련 경찰청장이 직접 지휘, 감 독, 조정. 필히 수사권 현실화를 포함, 시도지사에게 경찰자치권 부여 * 도입단위는 광역자치단체(논의 필요)를 기준, 시도지사 직속으로 설치, 운영 및 합의제 방식의 경찰위원회제도를 도입. 시도경찰위원회에서 시도경찰청을 관리 * 경찰인사는 시도경찰위원회의 동의를 얻도록 하되 자치경찰제 취지를 살리기 위 해 시 도의회에서 추천토록 할 방침 및 시도지사에게 지방경찰조례안 및 예산안제 출권만 부여, 자치경찰운영 소요경비는 자치단체 부담원칙 및 국가에서 추가지원 시 도지사에게 제도화된 경찰인사권 및 예산편성권을 부여 - 방안 * 대선 직후 [경찰법] 개정으로 [자치경찰제] 본격 도입 사. 지역금융산업 육성 및 지역발전특별기금 조성 (1)지역금융산업 - 현황 * 지역경제 활성화를 위해 1도1행 설립주의가 붕괴 * 지역에서 조성된 자금의 역외 유출이 심하다 * 지방중소기업의 신용정보가 부족하다. - 119 -
- 대책 * 지방은행의 1도1행 원칙을 복원한다. 외환위기 이후 지방은행이 대거 퇴출되거나 혹은 시중은행에 통합되었다. 이를 외환위기 이전의 상태인 1도1행주의로 복귀시켜 지방은행을 중심으로 지역금융산업 을 육성시켜나가야 한다. * 지역에서 조성된 공공자금의 지역금융기관에의 예치를 의무화한다. 지역에서 조성된 공공자금이 시중은행 혹은 전국형 금융기관에 예치되어 지역자 금의 역외유출의 주요 통로가 되고 있으므로 공공자금의 지역금융기관 예치를 의무 화하여 지역 중소기업에의 대출로 활용되어야 한다. * 지역 중소기업에 대한 신용정보 시스템을 설립한다. 지역중소기업에 대한 자금 공급을 원활히 하기 위해 지역중소기업에 대한 체계 적인 신용정보의 생산과 축적이 필요하다. 이를 위해 지역경제계의 공동투자에 의한 지역 중소기업의 신용정보시스템을 구 축해야 한다. (2) 지역발전기금 - 현항 및 문제점 * 중앙과 지방, 지역간 불균형이 심화되어 국론 분열의 위기에 있다. - 대책 * 국고보조금 등 기존재원을 통합하여 지역발전기금 9조원을 조성한다. * 지역발전기금으로 고용창출, 기업혁신, 발전기반 조성 등을 통해 새로운 지역발 전의 실질적 계기로 삼자 * 지역발전기금운영주체는 대통령직속의 지역균형발전위원회로 한다. 아. 주민 투표법 등 주민참여제도 도입(주민참정제도의 도입 및 확충) - 현황 및 문제점 * 시민감사 청구제, 주민발의제 등의 발의요건이 엄격하다 주민발의에 의해 조례를 개정, 폐지, 제정하려면 해당 지방자치단체에 거주하는 20세 이상의 주민총수의 20분의 1의 범위 안에서 대통령령이 정하는 20세 이상의 주민 수 이상의 연서로 청구(발의)하도록 하고 있어 현실적으로 활용이 어려운 실 정에 있다. * 주민투표제도가 현행 지방자치법에 채택되고 있으나 주민투표의 대상 발의자 발의요건 기타 투표절차 등에 관하여는 따로 법률로 정한다고 규정하고 있어 공식 적인 시행은 되지 않고 있다. - 120 -
* 주민소환제도가 도입되지 않고 있다. * 행정정보공유제가 미비하다. 주민의 요구에 의해서만 공개하도록 되어있기 때 문에 특별히 관심을 가지고 살피지 않으면 행정정보에 접근하기 아렵다. - 대책 * 시민감사청구제, 주민발의제 등의 발의요건 대폭완화 이 법의 도입취지가 지방자치행정과정에 주민참여권을 보장한다는 점에서 보 면 주민연서인 수를 대폭 완화할 필요가 있다. * 주민투표제도의 실시를 위한 관계법령의 조속한 제정 직접민주주의 방식으로서 지방자치단체의 폐치 분합 또는 주민에게 과도한 부담 을 주거나 중대한 영향을 미치는 주요 결정사항 등을 주민이 직접 투표에 의하여 결정토록 하는 제도이고 일부 자치단체에서는 임의적으로 시행하고 있다(여수시, 여 천시, 여천군 행정구역 통합을 위한 주민투표). 앞으로 주민참여의 효율성 확보를 위해서는 주민투표법관계법령의 제정이 시급하다. * 주민소환제도의 도입 주민소환제란 의회의 해산이나 자치단체장 및 공무원의 해직을 주민이 결정하는 제도인데 주민 대표기관이나 행정기관에 대한 주민의 통제를 강화하고 주민에 대한 책임성을 실현하기 위해 필요한 제도이다. * 행정정보공유제 도입 주민참여의 기본은 주민이 행정의 실체를 알아야 함을 기본으로 한다. 따라서 행정정보공개에 대한 공무원(지방정부)의 인식을 전환해야 한다. 앞으로는 주민이 요구하지 않아도 행정정보를 늘 공개해야 한다. * 시민단체의 활성화를 통한 행정과정에의 주민참여유도 * 예산편성 및 심의과정에의 주민참여통로 마련 자. 지역과학 진흥과 기술혁신 촉진 - 중장기적인 대책 * 수도권 이외의 지역에 투자되는 과학기술 연구비와 연구인력 비율을 현재의 45% 수준에서 60% 수준으로 높임 * 첨단 과학기술 연구소의 지방 신설 및 지방 대학과의 연계 강화 * 지방 자치단체의 과학기술 진흥에 대한 관심 유도 - 과도적인 대책 * 연구개발 사업 선정시 지방 차별 평가지표 철폐 * 지방 양여금 대상 사업에 과학기술 진흥사업을 포함시킴 - 121 -
* 특별교부세의 용도에 과학기술 진흥 사업도 명시함 * 지방분권의 실현과 동시에 지방 과학기술 진흥에 관한 결정권을 지방에 이양 차. 지역언론 육성, 지역문화와 정보 활성화 (1) 지역언론 육성 - 현황 및 문제점 * 중앙집중으로 주민의 관심이 지역보다는 서울에 있어 중앙언론의 수요가 높고 지역언론의 수요가 낮다. * 지역언론 수요를 늘릴만한 기반이 없다. 기업의 활동이 미약하고 지역문화가 활성화되지 못하여 주민의 관심을 끌지 못 한다. * 언론 정책이 중앙을 위주로 실시된다. * 기타 지역조성기금(시청료, 방송발전기금 등)의 과소한 지역배분 - 대책 * 중앙지의 침투를 제한하는 조치를 취한다. * 지방을 고려한 언론정책이 수립되도록 관계위원회에 지방인사가 참여해야 한다. *지역언론 육성 특별법을 제정한다. (2) 지역문화 - 현황 및 문제점 * 각종 문화활동을 위한 기반이 수도권에 집중 미술관 59%, 화랑 54%, 공연시설 44%, 박물관 43%, 도서관 등 * 각종 회의 행사 문화예술활동 등의 서울중심 개최 및 문화관련 예산의 서울 편중 지역문화활동자원의 서울 유출 가속 * 미술전시회의 46%, 무용행사의 45%, 음악행사의 44%, 기타 주요 국제 국가행 사 ('88올림픽, 2000년 ASEM 등) * 일본의 경우 2000년 G-8 정상회담을 오끼나와, 2002년 월드컵 축구대회 결승전 을 요코하마에서 개최 * 문화예술진흥기금 '99 조성액 200억원중 서울에 160억원 지원 전국 2위 도시인 부산 2.7, 전국 문화재의 20%를 보유하고 있는 경북 2.4% - 대책 * 지역의 문화 프로그램이 개발될 수 있어야 한다. - 122 -
지역문화 기획 전문가를 자치단체 별정직으로 채용하여 전문성을 높인다. * 각 지방에 지방 문화예술 진흥센터를 설립하라. 각 장르별 창작이 활성화될 수 있도록 하라. * 국가주도의 문화기반시설 수도권이외 지역에 우선 조성 추진 * 문화시설 정보화사업 및 네트워크 구축 지역의 기존 문화시설 정보네트워크로 문화정보의 전국 공유화 * 예술공연행사의 지역할당제 도입 정부지원 행사의 지역개최 의무화 국립악단의 지방순회 제도화 및 지역악단과의 협연 정례화 * 지방문화분야에 대한 재정지원 확대 지역균형발전차원에서 현재가 아닌 미래 잠재력을 기준으로 재정지원 * 대규모 국제행사의 과감한 지방개최 추진 * 지역자체의 문화 예술진흥 노력 강화 등 기업메세나의 지방단위 활성화 등 아마추어 예술활동의 적극지원 지역 전문예술인들의 활용기회 보장 - 추진전략 * 법개정 없이 실천 가능한 사회 문화적 차별사례 발굴, 개선 추진 * 관련법령 개정 등 장기간 소요되는 과제들은 별도 관리하면서 관련부처 단체 등에 지속 건의 개선 (3)정보활성화 - 현황 * 정보화촉진기금을 특정단위 중심으로 배분하고 있어 지방배분율이 낮다. * 지방의 중소기업은 그 열악성으로 인하여 정보화에 대한 인식이 낮아 정보화가 열악하다. - 대책 * 정보화촉진기금 분배방식을 특정사업단위 지원에서 지방에 대한 직접 지원 방식 바꾸어야 한다. * 지방중소기업의 정보화 촉진을 위해 지방 기업의 정보화 투자에 대한 기술과 자 금을 지원해야 한다. * 기업의 정보화 마인드를 높이는 투자를 해야 한다. 카. 지금까지 제시된 안의 검토 - 123 -
- 위원회, 특별법제정의 남발 * 각각의 의제마다, 전부 대통령 직속 위원회 신설과 관련 특별법 제정이 남발 * 하나의 단일법과 단일 위원회로 묶는 방안 강구 필요 - 대책 * 분권운동 전체를 총괄하는 하나의 법이나 위원회를 두고 그 밑에 각 의제 별 필 요사항을 열거하는 형태가 되어야 한다 * 지역균형발전 및 지방분권 특별법에 하위법을 둔다 * 특별 위원회 산하에 소위원회를 둔다. 3.이제 이상의 내용을 담아 낼 3대입법안의 내용에 대한 그림을 그려보자 가. 다른 나라(일본)의 지방분권 법제화 경험을 보자 - 지방분권의 바람 * 92년 5월: 호소가와 구마모토현 지사가 지방분권을 기치로 하는 신당결성 선언 * 92년 12월: 사회당이 지방분권추진법 제정 촉구 자민당, 공명단, 민사당, 경단련 호응 * 93년 6월: 호소가와 차기정부의 노력으로 중참양원의 본회의에서 지방분권 추 진 결의 * 93년 9월: 제3차 행정개혁심에서 지방분권을 추진할 조직을 요구하고 차기국회에 입법제정을 요구 이에 대해 중앙관료들이 반발하였으나 * 93년 10월: 지방분권추진에 관한 법률 제정을 하자는 데 합의 * 94년 2월: 정부는 행정개혁대강 작성 대강의 내용: 지방분권의 대강방침을 94년내에 정하고 입법화를 한다 * 95년 1월: 44개 도도부현에 지사가 참여하는 지방분권연구회 설립 - 지방분권추진 과정에서 3가지 흐름이 있었다. * 6개 지방정부가 공동으로 설치한 지방분권 추진위원회 * 지방제도조사회 * 정부의 행정개혁추진본부의 지방분권부회 - 지방정부의 노력 * 93년 11월: 10명의 학자와 6개단체장으로 지방분권추진위원회 결성 * 94년 9월: 분권추진요강 발표 - 124 -
내용: 1) 국가의 권한을 지방에 이양한다. 2) 국가역할은 국방, 사법, 경제정책, 전국기준책정 등 16개항목에 한정한다. 3) 행정조직법에 근거한 행정위원회인 추진위원회를 국가에 설치한다. 판단: 이 내용은 자치법에 근거한 의견제출이어서 효과를 나타냄 - 지방제도조사회 * 94년 4월 24차 조사회 발족 * 6개 지방단체의 지방분권추진위원회의 내용을 답습 - 내각 행정개혁추진본부의 지방분권부회 * 94년 5월 시작 * 94년 11월: 의견집약 내용: 1) 국가의 역할은 한정적이다. 2) 기관위임사무는 원칙적으로 폐지한다. 3) 지방분권추진위원회는 내각에 보고권, 감시권, 사무국을 가질 것 * 다른 기관의 내용과 비슷 - 정부 여당의 대응 * 省 廳 측의 반발이 거셈 - 그러나 지방분권 흐름에 동참 * 94년 11월: 지방분권 프로젝트 팀 결성하여 지방분권대강 작성 준비 * 94년 11월 29일: 여당의 노력 1) 대강의 조속한 결정 2) 지방분권추진법을 차기 국회에서 제안 3) 지방분권추진위원회 설치 4) 추진위원회에 독립 사무국 설치 * 자민당과 성청의 저항으로 난항 * 94년 12월: 지방분권대강 원안 작성 지방분권추진위원회의 권고권, 감시권이 누락 * 지방자치단체의 격렬한 저항 * 94년 12월 25일: 원안대로 각의 결정 - 지방분권추진법 성립 과정 * 95년 1월 17일: 각의에서 결정 법안 작성: 총무청, 자치성 주관: 총무청 - 125 -
* 대강 후퇴에 대한 반대 운동 격렬 * 95년 2월 28일: 정부는 여당 3당의 승인을 얻어 국회에 제출 * 95년 5월 15일: 지방분권추진법 가결 - 추진과정에서 이슈가 되었던 사항들 * 여러 가지가 있으니 다음에서 하나씩 보자 - 중앙과 지방의 역할 * 지방 6개단체안: 16개항으로 한정 내용: 1) 주권국가로서 일관성을 필요로 하는 사무 2) 전국적으로 통일되게 처리해야 할 사무 3) 생명. 안정 등의 기준설정에 관한 사무 * 정부는 생각이 다름 지방자치단체의 사무를 열거해주고 나머지는 중앙사무라는 인식 - 지방에 대한 중앙의 간섭 * 지방6개단체안: 1) 법률로 명문화 되어있는 경우만 2) 이의가 있을 경우 지방분권추진위원회에 불복신청 * 정부안: 이를 인정하지 않음 - 기관위임사무 폐지 * 지방6개단체안: 폐지하고 국정선거사무 등은 위탁한다. * 정부안: 정리하고 합리화한다 * 페지도 포함키로 합의 - 세원 조정에 대하여 * 지방6개단체안: 1) 지방세 국세의 근본적인 재고 2) 교부세, 국고보조부담금 근본적 재고 * 정부안: 1) 지방세원의 충실확보 2) 국가 부담금 합리화 3) 교부세 등은 언급하지 않음 - 지방분권 추진방법 * 지방6개단체안: 1) 내각에 독립된 지방분권추진위원회를 두고 2) 추진계획의 방침 3) 기준제시 4) 자치체의 불복 심리, 재결등의 강력한 권한 부여 - 126 -
5) 내각은 2년내에 추진계획을 작성하여 국회에 제출 * 정부안: 1) 내각에 독립된 지방분권추진위원회를 두고 2) 지침을 권고 3) 감시하며 4) 권고를 존중하며 5) 국회에 보고한다. - 주민자치에 관하여 * 지방6개단체안: 1) 조례제정절차에 주민투표제정 2) 재무감사에 외부감사제도를 3) 정보공개, 행정수속조례 * 정부안: 언급 없음 - 지방분권추진법 및 지방분권추진위원회의 전망 * 모든 것을 위원회에 맡기고 있다. * 법률안이 프로그램적 성격에 불과하다 * 위원회가 중앙집권의 벽을 허무는 구체적인 안을 내 놓을 수 있을까? 나. 여기서 얻는 교훈은 무엇인가? * 길게 인내하고 준비하여야 한다. * 일본 보다 훨씬 큰 노력으로 중앙을 설득하여야 한다. * 중앙정계의 참여를 적극적으로 유도하여야 한다. 다.3대 법안에는 어떤 모습의 지방분권을 담아야 하는가? - 더 큰 정부와 더 작은 정부와 관계는 대등하여야 한다. * 중앙정부와 지방정부 * 광역단체와 기초단체 모두에게 해당된다. - 중앙정부는 지방정부가 할 수 없는 일만 해야 한다. * 중앙정부는 국방, 외교 등의 국가주권과 관련된 일이다. * 기타 전국적으로 통일시켜 처리해야 할 일 외에는 해서는 안 된다. * 따라서 지방정부에 사무권한 몇 가지를 이양시키는 일은 적절치 않다. - 지방에 대한 믿음이 담겨야 한다. - 127 -
* 능력과 청렴도 측면에서 지방자치단체장 및 지방공무원에 대한 불신을 극복해야 한다. * 중앙정부의 관료라 능력과 청렴도 면에서 반드시 우월한 것은 아니기 때문이다. - 주권재민의 사상이 관철되어야 한다. * 권력은 주민에게로 돌아가야 한다. * 권력이 주민에게로 돌아갈 수 있는 제도개혁을 담아내는 법안을 만들어야 한다. 라. 지역균형발전 특별법 (1) 의의 - 분산을 추진 * 수도권과 비수도권의 관계를 재정의 * 지역간 균형발전을 통해서 국가경쟁력도 확보하고 다같이 잘사는 나라를 만들어 가자 (2)그간의 유사법안 - 내용 * 2001. 12. 강운태의원외 20인이 발의한 지역균형발전특별법(안) * 2001. 11. 심규섭의원외 24인 발의한 지역경제회생 및 균형발전을 위한 특별조 치법(안) * 2000. 12. 김만제의원외 31인 발의 지방경제살리기특별조치법(안) * 2001. 6. 29. 김학원의원외 47인 발의 수도권집중방지 및 지역균형발전특별법 (안) - 평가 * 상기의 법안들은 국회의원의 정치력 부재로 국회에 방치 * 지방자치정신을 살리지 못한 형식적 법률안이라는 자치단체와 전문가의 비판 * 이 법안들은 차기정부출범과 더불어 제정될 전망이다. (3) 이 법의 과제 - 지방분권을 달성하는데 도움이 되어야 한다. * 지역균형발전이 담보되지 않으면 지방분권에 대한 주민의 동의를 이끌어내기 어 렵다. - 128 -
(4) 내용 및 방향 - 지역균형발전특별법의 제정목적은 다음과 같아야 한다. * 인구와 산업의 수도권집중을 완화하고 수도권의 제반 기능을 비수도권으로 분산 시킨다. * 지역경제의 기반구축, 지역산업의 육성, 지역인재의 육성 및 공공기관의 지방이 전 등을 효율적으로 추진함으로써 지역균형발전에 기여한다. * 중앙정부가 가지고 있는 권한 및 재원을 과감히 지방에 이양한다(기능 및 재원 배분관련 법률제정 연계필요). * 국가의 각종개발 및 발전계획과의 합리적 연대계획이 수립 적용될 수 있도록 법 제정에 만전을 기해야 한다.(국가계획과 지역계획의 조화, 중장기계획의 연계) * 지역균형발전 시책을 추진하기 위한 정부부서를 마련한다. 행자부의 기능이 쇠 퇴하면 이의 기능을 전환할 수도 있을 것이다. 이 부서에서는 지역균형발전계획의 목표와 기본방향 설정, 수도권집중 억제 대 책 수립 추진, 지역균형발전과 관련된 인프라투자 자본의 조정, 지역균형발전 정책 의 평가, 지역균형발전특별회계 의 운영, 기타 지역균형발전 정책의 총괄 및 조정과 관련된 사항을 관장한다. * 혹은 지역균형발전을 위한 시책에 대하여 주요사항을 심의할 가칭 지역균형발전 위원회를 구성해야한다. 구성과정에선 지방(비수도권)이 목소리가 정확하게 전달될 수 있도록 지방정부추천인사를 과반수가 넘게 해야한다. * 지역균형발전특별법에 의한 사업을 효율적으로 추진하기 위해서 이에 필요한 재 원을 지원하기 위한 재원마련 및 이를 관리할 특별회계의 설치가 필요하다. 마. 지방분권 특별법 (1) 의의 - 지방자치 실천 도구 * 중앙에 집중되어있는 국가의 권한을 자치 정신에 걸맞게 지방화 시킴으로서 지 역의 균형발전과 국가경쟁력 확보를 통해서 국가발전에 기여하자는 것 - 지방요구를 현실화 * 지방자치정착에 직접적으로 필요한 입법권, 행정권(인사권, 조직권, 재정권)등 의 권한을 이양하여 단순행정업무의 지방화를 거부한다. (2) 법 제정의 정신 - 129 -
- 지방에 결정권을 * 권한이양에 따른 결정권한을 지방정부에 확실하게 부여토록 해야한다. * 이를 위해서는 지방이 할 수 없는 일을 제외한 모든 업무는 지방에서 처리하도록 법률에 명기하여야 한다. - 지방에 세원을 * 국세와 지방세 구조를 조정하고 * 지방세나 교부세의 내용도 지역경제를 활성화시킬 수 있게 바꾸며 * 지방자치단체가 예산편성권을 갖도록 조치한다. - 지방에 인재를 * 인재양성의 주체기관인 지방대학육성을 위한 조치(예: 인재할당제 등)를 반영한 다. * 우수인재가 지방에 근무할 수 있는 여건조성에 관한 조치를 취한다. 예를 들면 중앙행정기관, 국가연구기관 등을 지방으로 이전하여 지방에서 공부 하고 지방에서 직업을 가질 수 있도록 함은 물론 중앙에서 공부하고 지방에서 직업 을 가질 수 있는 여건을 만들어야 한다. (3) 지방분권특별법의 제정방향 - 현행 중앙행정권한의지방이양촉진등에관한법률에 의한 추진과정에서의 운영방법 의 한계 극복이 필요함. * 형식적 기능 이양 탈피 * 사무만 이양하고 재정과 인력이 뒤따르지 못한 현실 타파 * 지방이양추진위원들이 중앙집권지향관료와 인사들로 과반수가 구성되어 형식 적 회의체로 전락한 현실 극복 - 지방분권법의 목적과 이념이 분명해야함. * 기본적으로 주권재민의 원리에 충족케 하는 방향으로의 분권정신을 살려라 * 권한이동시 재원과 인력이 함께 이동하는 기본원칙을 지켜라 * 국가와 지방자치단체의 기능과 역할분담명시 * 지방분권의 기본원칙과 방향, 그리고 주요내용 명시 지방자치단체에 대한 국가의 개입 조건 범위 방식 국세와 지방세의 재조정, 지방의 자주재원 확보 방안 지방정부의 행정체제의 정비 - 130 -
* 지방분권추진계획 수립 * 지방분권추진위원회의 설립 분권을 추진할 주체기구의 구성원이 지방정부관련전문가와 인사가 과반수 이상 으로 구성되어야 함 (4) 필요한 각종 법률 정비를 위한 조치 - 자치 입법권의 강화를 통한 자치단체 권한확대 * 조례제정범위 확대 * 조례에 의한 벌칙강화 * 주요입법과정에 지방주민의 의사가 담길 수 있는 의사전달체계 법제화 - 자치행정권의 보완 * 자치조직권 및 인사권의 보장 * 자치재정권의 보완 - 자치단체장의 명령처분에 대한 취소정지권의 삭제 * 시도지사 및 시장, 군수, 구청장은 행정자치부장관이나 시도지사의 승인을 얻지 않고 곧바로 소를 제기할 수 있도록 하되, 의결의 효력은 판결이 있을 때까지 인정 되도록 개정 - 주민참여의 확대 * 행정정보 상시 공개 * 정부정책결정과 집행과정의 여론수렴제도의 합리적 운영 * 주민감사청구제, 주민발의제, 시민고충처리제, 행정절차조례 등의 합리적 운영 * 지방자치법에 의회해산, 자치단체장과 지방의원에 대한 주민소환제도입, 주민소 송제, 주민투표제 제도화 등 도입 - 교육자치의 확대 및 지방자치단체와의 통합 - 자치경찰제 도입 - 감사의 개혁 * 현재 지방자치단체 감사는 국회감사, 감사원감사, 중앙부처감사, 시도감사, 지방 의회감사 등 매우 많으며, 중복감사의 폐단이 지적되어 비효율적인 제도하는 비판 제기 * 지방자치단체의 자기 책임을 확보하고 행정의 투명성과 효율성을 확보하기 위해 - 131 -
서는 지방자치단체 감사에 대한 감사기관과 범위의 재정립(국회, 감사원, 중앙부처 감사권 등),감사시기 및 기간의 재정립, 전문적 감사방법 등의 개혁이 요구 바. 지역혁신 촉진법 (1)배 경 - 경쟁력의 원천은 기술 * 지역인구 증가 둔화되고 5일제 근무가 확산은 기술에 대한 의존도를 높임 * 지역내 기술혁신에 의한 생산성 증가 없이 지역경제 성장 곤란 - 기술시장은 선진 지역이 독점 * 선진국가간 공동연구 * 선진기업간 전략적 제휴가 활발해지면서 기술의 독과점화 발생 - 지역내 기술혁신 확산 필요 * 지역내 경쟁력있는 기업들이 얼마나 존재하느냐가 지역의 힘을 결정 * 그리고 지역내기업들이 얼마나 가치있는 경제활동을 하느냐에 따라 지역의 힘 결정 * 기업들의 가치있는 경제활동은 지역내 기술혁신의 의존 - 기술혁신의 조건 * 기술혁신은 지역내 교육, 기술인력공급능력, 노사관계, 지방정부와 기업의 관계 및 금융제도를 포함하는 경제사회시스템의 도움을 받아야 한다. * 전자 및 정보기술과 제조업기술과의 광범위한 융합과 기술의 복합화가 진행됨에 따라 하나의 기술은 다른 관련기술들과 하나의 거대한 시스템을 이루고 있다. * 이렇게 기술이 경제사회 및 여타기술과 시스템화 되어가고 기술 발전 속도가 빨 라지면서 개인기업의 기술개발에는 위험이 도사리고 있고 그 파급효과도 크다 (2) 지역기술혁신의 여건 - 매우 취약 * 지역기술 체제가 불완전하여 지역의 기술혁신역량은 매우 취약 * 지방정부의 경험이 일천하고, 지역간의 협력이나 광역권 협력체제 혹은 지방과 중심간의 협력체제가 없다 - 원인 * 기술혁신인프라가 수도권에 집중해 있으며, 정책도 중앙집권적 정책이 주류 - 132 -
* 기술혁신은 경제주체간의 자유로운 협력과 교류를 통해 가능한데 아직 그 경험 이 일천하다. * 지역에서 기술혁신을 주도할 수 있는 법적 제도적 기반이 마련되어 있지 않았 기 때문 (3) 지역기술혁신촉진법 필요성 및 목적 - 지방의 기술혁신을 촉진하는 "지역기술혁신촉진법(가칭)"의 제정이 절실한 실정 * 지역기술혁신을 위해서는 특별한 지원이 필요하다. - 지방기술개발 및 그 성과의 사업화를 촉진 * 관련 기술혁신사업은 활성화하고 기술기반의 조성을 촉진 * 지역의 산업발전과 지역경제의 고도화를 추구 - 지역의 자생력 강화 * 지역균형발전 및 지역의 내생적 성장전략을 통한 지역의 자생력을 강화하는 법 적 근거를 제공 (4) 지역기술혁신촉진법에 들어있어야 할 내용 (가) 역할과 사업내용 - 지방정부주도의 지역기술혁신 추진체계의 구축 * 지방정부가 독자적으로 지역기술정책을 수립하고 기술개발재원의 확보와 더불어 기술전담조직을 설치하는 등 적극적인 시책을 전개한다. * 중앙정부는 보완적 범위 내에서 지방정부의 정책을 유도하고 지원한다. * 자치단체가 지방간의 기술혁신사업의 교류를 적극적으로 추진하고 지방정부와 지방정부간에 이루어지는 기술혁신관련 사항은 지방간 협의회 를 통해 조정한 다. - 지역의 기술혁신계획 수립 및 사업의 추진 * 기술혁신의 기반을 조성하고 지방정부의 독자적인 기술개발 유인체계를 확립하 기 위한 사업을 중심으로 구성 * 시 도의 관할 구역 안에서 추진되는 기술혁신사업을 촉진하기 위해 다음 각 항 의 사업에 대한 시책이 포함되어야 한다. 1 지역기술개발 촉진사업, 2 기술이전 교류사업, 3 기술정보유통 촉진사업, 4 기술연구집단화단지조성 지원사업, 5 테 크노마트 설치운영사업, 6 개발기술사업화 촉진사업(신기술보육, 지도사업), 7 벤 - 133 -
처기업육성 지원사업, 8 산 학 연 관 협동연구 및 공동연구 촉진사업, 9 연구 시설개방 사업, 10 연구시설 공동이용 촉진사업, 11 기술인력 교육 훈련 지원사업, 12 지역기술개발거점 확충사업, 13 국제기술협력 촉진사업, 14 지역산업기술활동 조 사사업, 15 기타 지역기술혁신에 관련된 사업 - 지역기술개발 기반 사업의 추진 * 지방의 기술혁신체제를 구축하기 위하여 다음의 사항을 조문화하여 적극적으로 추진한다. 1 기술연구집단화단지(테크노파크 등)의 조성지원, 2 지방기술개발거점 확충사업, 3 연구시설의 공동이용 촉진 사업, 4 연구시설의 개방 촉진, 5 지역특 화기술 개발 및 사업화 지원, 6 산 학 연 관 협동연구 및 공동연구 촉진사업, 7 기술인력 교육 훈련지원사업, 8 국제기술협력 촉진사업, 9 지방산업기술활동 조사사업 - 지역기술확산 기반 사업의 추진 * 지방의 기술확산 기반을 구축하기 위하여 다음의 사항을 조문화하여 적극적으로 추진한다. 1 지역기술정보유통 촉진사업, 2 테크노마트 설치, 운영사업, 3 광역지 방자치단체 및 중앙정부의 산업재산권 사용특례 - 지역의 개발기술사업화 기반의 추진 지역기술혁신촉진법에서는 지방의 개발기술사업화 기반을 구축하기 위하여 다음의 사항을 조문화하여 적극적으로 추진한다. 1 개발기술사업화 촉진사업 및 신기술보 육사업지원, 2 벤처기업 육성 지원사업 (나) 기구 및 조직 - 지방 기술혁신 전담부서의 설치 운영 - 지방산업기술발전심의회 운영 - 지방산업기술개발연구소 설립 운영 - 지역창업기술지원센터의 설립 운영 - 지방간 기술교류협의회 운영 및 교류사업 지원 - 지역기술진흥회의 설치 및 운영 (다) 정책수단 및 지원 - 10대과제 제시한 사항들을 반영 - 134 -
Vortrag fur das Symposium Lokalautonomie, -politik und -journalismus in Sudkorea 2003 Anke Sontowski(Journalistin und Lokalredakteurin) Kaseblattchen werden sie in Deutschland gerne von einigen Lesern genannt - die rund 380 regionalen Tageszeitungen, die ihr Profil aus der lokalen und regionalen Berichterstattung gewinnen. Passend dazu wird der Lokaljournalist als Zeitungsfritze tituliert. Man macht sich gerne etwas lustig uber Lokaljournalisten, denn ihnen haftet Provinzialitat an, nicht der Duft der großen weiten Welt. Sie verkehren nicht im Bundeskanzleramt oder in beruhmten Opernhausern; nein, sie berichten von Burgermeisterwahlen und besuchen unzahlige Goldene Hochzeiten, Schutzenfeste, Sportvereine, Kirchenbasare oder gar Karnickelzuchtvereine. Gerade auf Letztere wurde ich als rasende Reporterin der Zeitung Westfalische Nachrichten in meiner Heimatstadt Munster (in Nordrhein-Westfalen) immer wieder angesprochen. Na, bist Du wieder unterwegs zum Karnickelzuchtverein?, wurde ich spottisch gefragt, sobald ich mich mit Kamera und Notizblock ausgestattet auf den Weg machte. Und tatsachlich dauerte es in meiner Laufbahn nicht lange, bis ich uber die Felle diverser Langohren berichten musste und mich gezwungen sah, neue Fachausdrucke wie Rammler kennen zu lernen. Naturlich lasst es niemand kalt, wenn sein Foto in der Zeitung erscheinen soll, weil beispielsweise gerade ein Arbeitsjubilaum zu feiern war, oder wenn sein Name aus Versehen falsch abgedruckt wurde. Da stellt sich die Leser-Blatt-Bindung als sehr eng heraus. Die Menschen lieben ihre Lokalzeitung, auch wenn sie es nicht immer offen zugeben. Naturlich schmuckt es, wenn man eine uberregionale Tageszeitung abonniert hat, aber selbst mein Vater, ein passionierter Frankfurter Allgemeine Zeitungs-Leser, mochte auf sein Kaseblattchen Westfalische Nachrichten nicht verzichten. Man will wissen, was im Ort vor sich geht, warum die Ampelschaltung einen Stau verursacht, wann der Ortsverein tagt oder weshalb die Mullabfuhr den Sperrmull nicht abgeholt hat. In der Henri-Nannen-Schule, der Schule fur Journalismus, die ich besucht habe, hat kein Schuler meines Lehrgangs als Berufswunsch Lokaljournalist angegeben. Lieber will der Nachwuchs zu den Edelfedern der Print-Medien gehoren oder investigativ von Skandal zu Skandal recherchieren. Dabei vergisst er, dass auch die Lokaljournalisten uber eine flotte Schreibe verfugen mussen, und Skandale sind weiß Gott nicht nur auf Hauptstadte beschrankt. Naturlich lasst sich herrlich uber Lokalzeitungen lastern. Etwa so: In der Lokalzeitung sind die Redakteure angehalten, Kontroversen, Meinungsverschiedenheiten, Aufregung, - 135 -
Skandale, kurz: jede echte Nachricht zu ignorieren. Die Zeitung, die auf diese Weise entsteht, ist so langweilig, dass die Leser lieber die beigelegte Werbung des ortlichen Supermarktes studieren. Dafur zahlt der Supermarkt viel Geld. Abbestellen kann der Leser die Zeitung nicht, weil es keine andere gibt. Außerdem wurden ihm nach Jahren der Lekture auch die Supermarktbeilage und die Todesanzeigen zum Fruhstuck fehlen. Doch nun einmal ohne Sarkasmus: Rund 1500 Lokalredaktionen gibt es in Deutschland, und sie tun gut daran, sich auf die Starken des Lokalen zu besinnen und diese sogar noch auszubauen. Damit ist die Zeitung dem Leser nahe, sie beweist Burgernahe. Lokales schafft Nahe. Dabei fallt dem Lokaljournalisten eine zu wenig beachtete Rolle zu: Er muss in allen presserelevanten Themengebieten bewandert sein. Er berichtet eben nicht nur uber die bereits erwahnten Jubilaen, sondern ebenso uber die Lokalpolitik, uber Umweltthemen, Kulturveranstaltungen, Sport oder Gerichtsverhandlungen. Diese Mischung macht den Lokaljournalisten zum Allrounder: Er muss sich standig - meist unter dem Zeitdruck der fruhen Deadline - in neue Themen unterschiedlichster Art einarbeiten und diese dann verstandlich und lesegerecht prasentieren, d.h. immer einen lokalen Bezug herstellen. Er ist ebenso Burger des Ortes wie jeder andere, nur verarbeitet er die neuen Informationen als erster, bis seine Mitburger am nachsten Morgen mit gleichem Wissensstand am politischen und kulturellen Geschehen teilnehmen konnen. Freie Presse, Meinungsfreiheit, Kommentatorenfreiheit - all das gehort ohne Frage zur Demokratie im Land. Doch die lokale Berichterstattung ist noch mehr. So wie alle Burger der Bundesrepublik Deutschland einmal durch die Abgeordneten im Bundestag vertreten werden, werden die Einwohner eines Bundeslandes zusatzlich durch die Abgeordneten des Landtages, die Burger einer Kommune/Gemeinde daruber hinaus durch das Gemeindeparlament, den Gemeinderat vertreten. Die gewahlten Mitglieder des Gemeinderates bilden verschiedene Fachausschusse, stehen ihnen vor und kontrollieren die Gemeindeverwaltung. Diese ist zustandig fur die Umsetzung der uberregionalen Gesetze und Verordnungen (z.b. Passwesen) sowie der nur ortlich geltenden Beschlusse und Satzungen (z.b. Hohe der Gewerbesteuer). In der Gemeindeverwaltung gibt es verschiedene Amter, z.b. das Bauamt, das Standesamt, das Einwohnermeldeamt. Sie sind die Ansprechpartner fur die unterschiedlichsten Anliegen der Burger. Der Gemeinderat ist demnach die kleinste demokratisch gewahlte und legitimierte Vertretung der Burger vor Ort. Und so wie die Kommunalpolitik der Ursprung einer jeden demokratischen Gesellschaft ist, so bildet der Lokaljournalismus den Ursprung einer demokratischen Medienkultur. Noch einmal zuruck zu den kommunalen Ausschussen. Einer der wichtigsten ist der - 136 -
Haushalts- oder Finanzausschuss, denn er bestimmt uber die Gemeindekasse und die Vergabe der Gelder. Im Rahmen der Selbstverwaltung ist die Gemeinde fur viele Dinge zustandig, z.b. fur den Bau ortlicher Straßen und Verkehrsberuhigungsmaßnahmen in Wohngebieten. Sie ist zustandig fur Wasser und Abwasser, das Funktionieren des Kanalsystems, fur Platze, Wege, Parks und Grunanlagen. Fur die Straßenbeleuchtung, den Betrieb des Hallenbads, fur den Sportplatz und die Verkehrsanbindung zur nachsten Stadt. Die Gemeinde vergibt aus ihrem Haushalt Zuschusse an Sportvereine, die Musikschule, fur Kindergarten, fur Kulturprojekte, fur Jugenddiscos, fur kirchliche Aktivitaten, fur Altenheime, Schutzenfeste, Karneval, den Weihnachtsmarkt und die Dorfkirmes. Die Aufzahlung macht deutlich, dass die Burger unmittelbar an all diesen Dingen mehr oder minder interessiert sind oder es zumindest sein mussten. Und das sind denn auch die Themen fur die lokale Berichterstattung einer Zeitung. Hier spiegelt sich das Leben der Gemeinde wider - von schweren Unfallen, Firmenpleiten mit Arbeitslosen bis hin zur Feuerwehr oder Parteiversammlungen. Die Lokaljournalisten sind dabei nicht nur Beobachter und Vordenker fur den Leser, sondern immer auch politische und gesellschaftliche Akteure. Sie handeln, indem sie aufklaren, sie erzeugen Wirkungen und bestimmen so das Geschehen mit. Lokaljournalisten beobachten das kommunale Geschehen und prufen es auf seinen Nutzen fur die Gesellschaft. Sie haben uber Beschlusse der Kommunalparlamente objektiv zu berichten, aber zugleich diese Beschlusse in Kommentaren zu beurteilen und damit zu bewerten. Manche sagen, die Presse sei die vierte Macht im Staat. Bei Lokalzeitungen mag man das kaum glauben. Aber indem Skandale oder Unrechtmaßigkeiten ins offentliche Bewusstsein geruckt werden, werden Schritte zu ihrer Beseitigung unternommen. Journalismus muss immer ein gesellschaftlich verantwortlicher Journalismus sein. Seine Wachterfunktion hat der Lokaljournalist auch gegenuber Vereinen, Verbanden und Glaubensgemeinschaften inne. Er soll kontrollieren und kritisieren, gleichwohl komplizierte wissenschaftliche Forschungen und deren Ergebnisse so darstellen, dass der Leser sie versteht. Der Journalist als Anwalt der Offentlichkeit oder des Menschen hat zugleich die Pflicht, ihn selbst an seinen Anstand zu erinnern, wo immer er verloren zu gehen droht. Dabei ist der Journalist an die Vorschriften des Landespressegesetztes gebunden, die demjenigen weitgehende Rechte zusichern, der zu Unrecht kritisiert worden ist. Ist die Presse nun vierte Macht im Staat? Ist es Realitat oder ein Mythos? Jeder aufmerksame Leser erinnert sich an Falle, wo das gedruckte Wort eine ungeheure Macht ausgeubt hat. Jemanden hochgejubelt oder niedergemacht hat. Die deutsche Pop-Gruppe - 137 -
No Angels wurde beispielsweise von der BILD -Zeitung gemeinsam mit dem privaten Fernsehsender RTL kreiert; ihre Mitglieder ausgewahlt, per Leservotum getauft, dann aufgestylt, und nicht allzu lange spater waren die funf Madels Nummer Eins in den Musikcharts. Die BILD -Zeitung als einer der Meinungsmacher in Deutschland hatte der Band durch unzahlige Artikel zum Aufstieg verholfen. Ein gegenteiliges Beispiel ereignete sich Ende September und zwar nicht in einem Boulevardblatt wie der BILD, die Millionen von Lesern hat, sondern in dem eher bieder-brav anmutendem Schwabischen Tagblatt, einer Regionalzeitung in Tubingen. Ob der Redakteur oder die Redakteure (es handelte sich um genaugenommen vier) absichtlich jemanden niedermachen wollten, daruber gibt es noch heute Diskussionen. Fakt ist, dass ein abgedrucktes Zitat der Justizministerin Herta Daubler-Gmelin sie ins Gerede brachte. Schlimmer noch: Die Justizministerin musste einige Tage nach Abdruck des Artikels und kurz vor der Bundestagswahl von ihrem Amt zurucktreten. Grund dafur war eine von ihr vor IG-Metall-Gewerkschaftlern gemachte Aussage zur Irak-Politik in dem kleinen Dorf Derendingen. Herta Daubler-Gmelin sagte: George W. Bush will von seinen innenpolitischen Schwierigkeiten ablenken. Das ist eine beliebte Methode. Das hat auch Hitler schon gemacht. Das Zitat fand schnell seinen Weg uber die lokalen Grenzen Schwabens hinaus bis hin nach Berlin auf die ersten Seiten der uberregionalen und internationalen Blatter weiter bis in die USA. Die zeigten sich uber den Vergleich erbost. Der Vergleich wirkte wie Salz in einer offenen Wunde sein, denn die Beziehung zwischen Deutschland und den USA waren ohnehin durch die antiamerikanische Haltung Bundeskanzler Schroders getrubt. Glaubt man den Auß erungen des Chefredakteurs des Schwabischen Tagblattes und seinen Redakteuren, so hat sich die Justizministerin tatsachlich so geaußert - immerhin war an jenem Abend eine hitzige Debatte im Gange. Herta Daubler-Gmelin widersprach der Zeitung und wollte die Aussage nicht gemacht haben. Das fuhrte dazu, dass der Chefredakteur samtliche Einzelheiten in einem weiteren Artikel in seiner Zeitung erlauterte. Demnach habe Frau Daubler-Gmelin nach dem Diskussionsabend den Redakteur angerufen, der der Veranstaltung beigewohnt hatte und ihm gegenuber ihre Aussagen noch einmal prazisiert. Der Journalist habe sie ihr dann vorgelesen, und Frau Daubler-Gmelin bestatigte sie als korrekt. Einige Zeit spater habe die Ministerin dann um ein Gesprach mit dem Chefredakteur Christoph Muller gebeten. Dieser holte seine beiden Stellvertreter und den Autor des Artikels zum Gesprach hinzu. Laut Muller habe Frau Daubler-Gmelin zunachst gebeten, auf eine Berichterstattung zu verzichten. Naturlich ohne Erfolg. So standen vier Aussagen gegen eine, und die Affare nahm ihren Lauf. Herta Daubler-Gmelins Rechtfertigungen halfen nichts. Es half ihr auch nicht, Beleidigungen - 138 -
gegen Herrn Muller auszusprechen, der nach seiner Aussage ein paar Tage zuvor per Briefwahl sogar fur die Ministerin und ihre Partei gestimmt hatte. Herta Daubler-Gmelin außerte massive Zweifel an der Kompetenz der Journalisten, denn es seien lokal- und regionalpolitisch orientierte Journalisten. Zudem beschaftige sich Christoph Muller sonst hauptsachlich mit Kunst. Auch versuchte sie, die Zeitung in Misskredit zu ziehen und drohte, ihr in Zukunft keine Interviews mehr zu geben. Andere Presseorgane bewerteten die Affare ganz anders. Die taz titelte Eine Lokalzeitung macht Weltpolitik und sah die kleine Tubinger Zeitung als Spielball der großen Politik. Herta Daubler-Gmelin erklarte einige Tage spater, dass sie nach der Wahl fur kein Ministeramt mehr zur Verfugung stehe. Eine angekundigte Klage gegen die vermeintlich falsche Wiedergabe des Zitats ist bis heute ausgeblieben. Das Schwabische Tagblatt jedoch wurde mit Leserbriefen und E-Mails uberhauft. Dabei uberrascht es, dass es meist sehr negative Zuschriften waren. Ein Leser beanstandete gar: Es ware besser, wir waren unwissend geblieben. Wird die Kontrollinstanz der Zeitung nicht gewunscht? Die Zeitung sei der Ministerin in den Rucken gefallen, hieß es, Dass sie sich nicht schamen. Ein Schreiben griff den Chefredakteur personlich an: Nicht mit journalistischer Sorgfaltspflicht, sondern mit Ihrer Profilierungssucht haben Sie den Rucktritt von Herta Daubler-Gmelin vorbereitet. Dabei haben es sich die Journalisten sicher nicht leicht gemacht. Aufgrund der Brisanz und der Bauchschmerzen der Redaktion wurde beschlossen, sich mehrfach ruckzuversichern. Was soll ein Journalist in so einem Fall tun? Darf, soll, kann er eine Politikerin vor sich selbst schutzen? War der Redaktion bewusst, welche Folgen die Veroffentlichung nach sich ziehen konnte? Eine Redakteurin des Schwabischen Tagblatts rechtfertigt den Artikel ihres Kollegen. Das war kein Genossen-Stammtisch in Derendingen. Gewerkschafter sind politische Multiplikatoren. Ein Journalist kann nicht so tun, als hatte er nichts gehort, wenn eine hochrangige Politikerin, wenn die sonst geschatzte Wahlkreis-Abgeordnete in einer empfindlichen außenpolitischen Situation Ressentiments zu bedienen versucht. Journalisten, die etwas offentlich Bedeutsames wissen und zuruckhalten, machen sich zu Mitwissern. Man braucht dazu kein Wahrheits-Pathos zu bemuhen, das ist einfach Handwerk. Das Gefuhls-Dilemma ist dabei nicht zu umgehen, in diesem Fall war es besonders heftig. Die Folgen haben, auch wenn man uns das nicht glauben wird, keinen froh gemacht. Aber auch wenn man den Preis ungerecht findet, den Herta Daubler-Gmelin fur ihre unbedachten Außerungen bezahlt, ist es zu einfach, nur die angeblich sensationsgeile Presse verantwortlich zu machen. - 139 -
Ahnliche Begebenheiten gibt es naturlich auch auf relativ eng begrenzter, lokaler Ebene. Beispiel Koln: Hier hat ein Entsorgungsunternehmen als Dank fur den lukrativen Auftrag zum Bau einer Mullverbrennungsanlage einen großen Betrag an die SPD-Fraktion gespendet. Die Spende hatte wegen ihrer Hohe laut Parteispendengesetz veroffentlicht werden mussen. Dies unterblieb, da der Kassierer gemeinsam mit dem Fraktionsvorsitzenden im Stadtrat die Großspende in viele Kleinspenden stuckelte und entsprechende Spendenbescheinigungen fur zum Teil unwissende Mitglieder ausstellte, wahrend andere diese Bescheinigungen als Nachweis fur Sonderausgaben beim Finanzamt einreichten und somit von ihrer Steuerschuld absetzten. Die ortliche Zeitung deckte die Machenschaften auf. Zur Zeit laufen Strafverfahren gegen den Fraktionsvorsitzenden und gegen den Kassierer. Beide sind mittlerweile aus der Partei ausgetreten und haben in Untersuchungshaft gesessen; fur den finanziellen Schaden, die Partei musste Strafgeld zahlen, sollen sie aufkommen. Beide Beispiele beweisen, dass die Macht der Presse zweifelsohne Realitat und nicht allein ein Mythos ist. Zuruck zum alltaglichen, nicht allein mit Skandalen angereicherten Arbeitstrott einer Journalistin. Ein Beispiel aus meinem Lokalreporterleben im Munsterland. Sonntag morgen, ich duste vom Kirchenbasar zu einem Vereinstreffen. Am Abend vorher hatte ich lange gefeiert, war noch mude und wieder einmal in Zeitnot. An der Hauptkreuzung des Dorfes passierte es - ich missachtete die Vorfahrt, knallte mit einem anderen Auto zusammen. Zum Gluck gab es nur Blechschaden und eine Menge Aufregung. Nach der Polizeibefragung schaffte ich es mit einem geliehenen Wagen (meiner fuhr nicht mehr) sogar noch zum zweiten Termin und punktlich in die Redaktion. Dort berichtete ich der Ressortleiterin gleich von meinem Unfall. Doch statt des erwarteten Mitleides blaffte sie nur: Mensch, warum hast du von der Unfallstelle kein Foto gemacht? Damit hattest du dir wenigstens den Außenspiegel verdienen konnen. Der Schock oder was auch immer es gewesen war, hatten mich nicht auf die Idee kommen lassen. Das Beispiel zeigt aber, wie ich als Lokaljournalistin in das ortliche Geschehen eingebunden bin. Das kann Vorteile haben, aber zumeist hat es Nachteile. Ein oft zitierter Kollege beschrieb es mal so: Ich beneide die Kolumnisten, die sich uber das Kraftespiel der Supermachte mehr oder weniger kompetent auslassen, die Politiker tadeln oder loben. Ich wunsche mir manchmal die Distanz dieser Kollegen zu ihren Opfern. Sie konnen tadeln oder loben, ohne dafur jemals die Quittung zu bekommen: einen grimmigen Blick, eine Informationssperre, einen Gegendarstellungsanspruch. Nur in den seltensten Fallen sehen diese Kollegen von Welt denjenigen ins Auge, uber die sie schreiben. Sie schreiben unbeschwert und ohne selbst - 140 -
die Folgen ihres Schreibens aushalten zu mussen. Ein jungerer Kollege von mir formuliert es krasser: Wenn du in deiner Postille schreibst Der russische Prasident ist ein Vollidiot, dann interessiert das niemanden. Schreibst du Unser Burgermeister ist ein Vollidiot, dann steht der morgen hier und brullt dich an. Lokaljournalismus ist etwas fur Mutige. Denn der Lokaljournalist arbeitet inmitten seiner Leserschaft und inmitten seiner Informanten, die er personlich kennt und deren Informationen er zu werten weiß. Er ist Teil eines enggeknupften Beziehungsgeflechts zwischen Burgern, Interessengruppen, Politikern und Journalisten. So wird immer wieder die Frage gestellt: Sind Journalisten neutrale Chronisten oder nur der verlangerte Arm des Burgermeisters? Kungeln sie mit oder setzen sie die Themen? Lokaljournalisten brauchen ein gutes Ruckgrat. Gerade in Zeiten wie jetzt, wo durch die derzeitige Konjunkturschwache auch im Anzeigenmarkt Flaute herrscht und die Zeitung moglicherweise von der Insolvenz bedroht ist. Anzeigenkunden, Kaufleute und Unternehmen wunschen sich eine positive Berichterstattung. Im Extremfall pochen sie auf Unterdruckung einer Meldung, drohen mit Anzeigenboykott, um die Verlagsleitung und die Redaktion unter Druck zu setzen. Diesem Druck muss der Verlag und der Journalist widerstehen, will er nicht seine Glaubwurdigkeit und das Vertrauen seiner Leser verlieren - ohne die eine Zeitung langfristig auch ihre Existenz aufs Spiel setzt. An dieser Stelle mochte ich auf ein aktuelles Problem der deutschen Lokalzeitungen zu sprechen kommen. Obwohl der Lokalteil als Herz der Zeitung gilt, wird er seit Mitte der Neunziger Jahre immer haufiger von der Zentralredaktion ausgegliedert. Dies liegt daran, dass vor allem in den neuen Bundeslandern die Auflage kontinuierlich um drei bis sechs Prozent sinkt. Beim sogenannten Outsourcing werden Lokalredaktionen mitsamt Logistik und Anzeigen-Akquisition in eigenstandige GmbHs ungewandelt, um das Mutterhaus zu verschlanken und die Dienste zu verbilligen. Dies erfolgte beispielsweise bei der Sachsischen Zeitung und dem Gruner + Jahr gehorendem Verlag der Sachsischen Zeitung DD+V. Das Hauptargument der Gegner richtet sich gegen die befurchtete Kommerzialisierung des Journalismus: Wenn man Lokalredaktionen, Anzeigenakquisiteure und Verlagsmanager zu eigenstandigen Firmen zusammenbinde, dann werde die journalistische Qualitat fruher oder spater der Umsatzmaximierung geopfert. Die Unabhangigkeit werde infrage gestellt, den lokalen Anzeigenblattern vergleichbar, deren redaktioneller Teil bei den Lesern kaum Glaubwurdigkeit besitze. Zudem gerate der Chefredakteur in den Konflikt zwischen Produktverkauf und journalistischer Unabhangigkeit. Daruber hinaus werde die Redaktion aus Kostengrunden moglichst kleingehalten und die Berichterstattung an freie Mitarbeiter delegiert, die unzureichend ausgebildet seien. Kostenintensive Eigenleistungen wurden heruntergefahren. - 141 -
Das Gegenbild sieht eher positive Auswirkungen auf die journalistische Qualitat. Die Chefs konnten neue Mitarbeiter nach Leistung bezahlen und einen internen Anreiz schaffen. Die Lokalredaktion arbeite als ganzheitliches Team, in dem sich jeder fur das Produkt verantwortlich fuhle. Dies fuhre zu einem qualitativ besseren Journalismus, messbar an der Lesernahe und der sprachlichen Textqualitat. Zudem entwurfen Chefredakteur und Verlagsleiter als Geschaftsfuhrer ein kluges Marketing, damit nicht nur die Qualitat gesichert, sondern Zeitungsabonnenten ruckgewonnen wurden. Welche Seite langfristig Recht behalten wird, ist offen. Aber die Problemlage steigender Kosten bei sinkender Auflage und Reichweite zwingt, neue Wege auszuprobieren. Warum wird die journalistische Qualitat der Lokalzeitungen immer wieder in Frage gestellt? Inwieweit wird dem Lokaljournalisten zu Recht Verlautbarungsjournalismus und Hofberichterstattung vorgeworfen? Sicher ist, nicht jeder Lokalredakteur geht unbedingt uber Leichen, nicht jeder will die Story um jeden Preis. Lokalberichterstattung ist beizeiten kritiklos, was sich u.a. in einem geringen Kommentaranteil niederschlagt. Durch die soziale Nahe zur lokalen Elite wird die Bereitschaft zur Kritik gemindert. Zudem besteht die Lokalberichterstattung im schlechten Fall nur zu einem geringen Teil aus journalistischen Eigenleistungen. So kommt es haufig vor, dass Presseveroffentlichungen des Burgermeisters, der Verwaltung, der Parteien und der Vereine ohne weitere Recherche einfach abgedruckt oder Informationen nur aus einer Quelle verwendet werden. Die PR-Stellen legen naturlich großten Wert auf die Pflege guter Beziehungen zur Presse. Hier gilt es, als Journalist nicht den Blick des kleinen Mannes zu verlieren. Der zeigt sich nicht nur bei einem investigativ recherchierten Skandal, sondern allein schon in der Nachrichtenauswahl, die er tagtaglich vornimmt. Woruber wird geschrieben? Es ist Maxime, vom sogenannten Terminjournalismus wegzukommen und vielmehr das zu thematisieren, was die Burger bewegt. Dabei helfen mitunter die Leser. Als Chronisten, Berichterstatter und Kommentatoren habe ich die Lokaljournalisten bereits beschrieben. Sie sind aber auch Ansprechpartner fur die Burger, und das nicht nur, wenn sie einander zufallig auf der Straße begegnen. So haben viele Regionalzeitungen ein Lesertelefon. Daruber hinaus gibt es die Rubrik Leserbriefe. Sich fur den Leser einsetzen, das ist auch die Aufgabe des Ombudsmannes. Im Falle der Berliner Zeitung ist das beispielsweise der fruhere Regierende Burgermeister von Berlin Klaus Schutz. Er versucht, den Lesern Hilfen zu geben in allen Bereichen des Lebens, nicht nur im Umgang mit der Politik und Verwaltung. 70-80 Briefe gehen in der Woche bei Schutz ein - mit Hinweisen, Fragen und Bitten, z.b. uber Probleme mit Behorden, uber Dinge des Alltags, mitunter - 142 -
Kleinigkeiten, die aber die Menschen besonders bewegen. Die Ombudsmann-Seite wird sehr intensiv gelesen und schafft eine zusatzliche Leserbindung fur die Zeitung. Leser konnen so uber die Zeitung fur die Bewahrung ihrer Rechte und Interessen kampfen. In Deutschland ist dafur der Spielraum auch auf kommunaler Ebene recht gro ß. So konnen Burger Burgerinitiativen grunden, die fur oder gegen etwas kampfen. Beispiel: Windkraft. In einem Dorf kampfen zwei Burgerinitiativen. Die eine ist aus okologischen Grunden fur Windrader, die andere spricht dagegen von der Verschandelung der Landschaft durch Windrader und kampft fur genugend große Abstandsflachen zur Wohnbebauung oder beklagt die Wertbeeintrachtigung von Gebauden und Grundstucken. Die Burgerinitiativen wollen die Gemeindepolitik beeinflussen. Direkt in die Gemeindepolitik eingreifen wollen die sogenannten Burgerbegehren. Hiermit wird versucht, Entscheidungen des Rates zu kippen. Voraussetzung hierfur ist die Zulassigkeit des Begehrens (die im Gesetz geregelt ist) und eine gewisse Anteilsquote von Burgern, die diese Absicht unterstutzen. Zu strittigen Themen gehoren z.b. die Ansiedlung von Diskotheken, die Eroffnung zweifelhafter Bars und die Genehmigung von Spielhallen. Die Burger sollen - das ist der Hauptgedanke - nicht selbst Politik machen, aber die Politik kritisch und fordernd unterstutzen. Mitunter werden daraus Freie Wahlergemeinschaften, die durch das Herausgreifen spezieller ortlicher Probleme viele Stimmen auf sich vereinigen und sogar in Gemeindeparlamenten vertreten sein konnen. Summa summarum sollten die Burger interessiert daran sein, was vor ihrer Haustur passiert. Dabei hilft ihnen der Lokaljournalismus. Er ist zwar nicht die Krone des Journalismus, aber ein gewichtiger Zacken in der Krone, von der schon der beruhmte preußische Konig Friedrich der Große sagte, dass sie nur ein Hut sei, in den es hineinregne. Der Lokaljournalismus ist ein einflussreiches Medium, denn er sorgt fur Transparenz und hat deshalb bedeutenden Anteil an der Schaffung und Bewahrung einer demokratischen Gesellschaft. - 143 -
한국의 지방자치제와 지방언론 안케 존토프스키(TV 리포터 및 프리랜서 기자) 해당 지역 및 지방의 이슈를 주로 보도하는 380여 개에 이르는 지방 일간지를 독 일에서는 종이 값이 아까운 신문 이라고들 부른다. 지방 일간지 기자들은 신문쟁 이 라고 칭하기도 한다. 지방지 기자에게는 국제적인 세련된 분위기보다는 촌뜨기 이미지가 따라다니고, 사람들은 이를 풍자해서 말하기 좋아하는 것이다. 지방지 기 자들은 연방 총리청이나 유명 오페라단을 취재하러 다니기보다는 자치단체장 선거 나 금혼식 같은 행사에 수없이 쫓아다니고, 사격대회나 스포츠행사, 교회 자선바자 회, 심지어 집토끼키우는모임과 같은 행사까지 취재하러 돌아다닌다. 필자 역시 고 향 뮌스터(노르트라인-베스트팔렌주)에서 베스트팔렌 뉴스 의 발로 뛰는 기자로 일하면서 카메라와 기자수첩을 들고 밖으로 나가면 또 어디 집토끼키우는모임에 취재 거리가 생긴 모양이지? 하는 비웃는 투의 질문을 받곤 했다. 실제로 기자로 일하면서 다양한 토끼털의 종류에 대해 보도하고 람러(수토끼) 와 같은 새로운 전 문용어를 읽혀야 하는 상황에 이르기까지는 그리 오랜 시간이 걸리지 않았다. 물론 사람들은 자신의 사업기념일 파티라도 있어서 자기 사진이 신문에 실리거나, 자기 이름이 신문에 잘 못 인쇄된 경우를 보면 이를 결코 무심히 지나치지 않는다. 이런 경우 독자와 신문의 관계는 아주 밀접하게 나타난다. 사람들은 - 항상 그렇게 솔직하게 인정하는 것은 아니지만 - 사실은 자기 지역 신문에 애착을 가지고 있다. 물론 전국적인 주요 일간지를 구독하는 것은 세련되고 폼이 나는 일이다. 하지만 프랑크푸르트 알게마이네 일간지의 열성적인 독자인 필 자의 아버지 역시 이 종이 값이 아까운 신문 인 베르스팔렌 뉴스 를 결코 포기하 지는 못한다. 주변에서 무슨 일이 일어나고 있는지, 도로 신호등이 왜 교통체증을 유발했는지, 언제 지역단체의 회의가 열리는지, 쓰레기 수거회사가 왜 부피가 큰 쓰 레기를 수거해 가지 않았는지 사람들은 궁금해하는 것이다. 필자가 공부한 저널리 즘 스쿨인 헨리-난넨 스쿨(Henri-Nannen-Schule)에서 장래 희망하는 직업에 지방 지 기자 를 적은 사람은 아무도 없다. 후배들은 주요 전국지의 기자를 꿈꾸며 중요 한 사건 사고를 추적 조사하는 일을 하고싶어 한다. 그런데 이들은 지방지 기자들 도 마찬가지로 민첩한 글 솜씨를 갖추어야 하고 중요한 사건 사고가 대도시에서만 일어나는 일은 아니라는 사실을 종종 잊어버린다. 물론 지방지에 대해 비판적인 목소리가 있는 것은 사실이다. 지방지 편집인들은 찬반논쟁, 견해차이, 이슈, 주요 사건 같은 한 마디로 진짜 뉴스들을 제대로 다루지 못하도록 간섭을 받는다는 것이다. 이런 식으로 발행되는 신문의 기사들은 너무 지 루해서 독자들은 차라리 신문에 끼어 있는 슈퍼마켓 광고전단을 읽는데 더 열심이 다. 물론 그 대가로 슈퍼마켓은 상당한 돈을 지불한다. - 144 -
그렇다고 구독 신문을 끊는 것도 쉽지 않다. 지역에 다른 신문이 있는 것도 아니 고, 또 오랫동안 신문을 구독해 온 사람들은 구독을 끊을 경우 아침식사 시간에 보 는 슈퍼마켓 광고전단이나 부고 소식을 더 이상 접하지 못하게 되는 것을 아쉬워 할 테니까 말이다. 이제 냉소를 접고 본론으로 들어가도록 하겠다. 독일에는 약 1,500개의 지방지가 있으며, 이들은 해당 지역의 강점을 인식시키고 이를 더욱 확대시키기 위해 노력하 고 있다. 이를 통해 신문은 독자에게 보다 가까이 다가갈 수 있고, 실제로 주민들과 가까이 있다는 것을 증명해 보인다. 주변에서 일어나는 일들은 친숙함을 준다. 이때 지방지 기자들에게 주어지는 역할이 그리 대단한 것은 아니다. 지방지 기자는 언론 에서 다루는 모든 테마에 정통하고 있어야 한다. 앞서 언급한 것처럼 비단 기념일 축제 같은 일만 보도하는 것은 아니기 때문이다. 지역정책, 환경문제, 문화행사, 스 포츠 또는 법원 소송 등에 대해 다양한 보도가 나간다. 이처럼 많은 영역을 섭렵해 야 하기 때문에 지방지 기자는 만능맨이 되어야 한다. 지방지 기자는 계속해서 - 대부분 이른 데드라인 때문에 시간에 쫓기며 - 다양한 종류의 새로운 테마에 익숙 해져야 하고 이를 독자들이 잘 이해할 수 있도록 적절하게 표현해야 하는 것이다. 즉, 항상 지역과의 연관성에 유의해야 한다. 또한 지방지 기자 역시 그 지역의 한 주민이기도 하다. 단지 주민들이 다음 날 아침에 일어나 정치와 문화 분야에서 일 어난 일들에 대해 알기 전까지 맨 먼저 정보를 접하고 이를 정리해 준다는 사실이 다를 뿐이다. 자유 언론, 의사표현의 자유, 논평의 자유 - 이 모든 것은 의심의 여지없이 민주 주의에 속하는 가치들이다. 그러나 지방지의 보도는 그 이상의 것이다. 연방의회의 의원들이 독일 전체 국민을 대표하듯이, 연방주 의회의 의원들은 다시금 연방주 주 민들을 대표하고, 지방자치단체 의회는 지방자치단체의 주민들을 대표한다. 선출된 지방자치단체 의회 의원들은 여러 전문 위원회를 구성하고 활동하며 지방자치단체 행정을 감독한다. 지방자치단체 행정은 국가의 법규 및 규정(예: 여권 제도)의 집행 뿐만 아니라 각 해당 지역에만 적용되는 지방자치단체 조례나 결정사항(예: 영업세 율)의 집행에 대한 책임도 지고 있다. 지방자치단체 행정에는 여러 관청이 있다. 예 를 들면 건축청, 호적관청, 주민등록관청 등이 있다. 이들 관청은 주민들의 민원을 들어주는 상담역할을 한다. 지방자치단체 의회는 민주적으로 선출되는 가장 소규모 단위의 해당 지역 주민 대표기관이다. 지방자치단체의 정책이 모든 민주주의 사회의 근간을 이루듯이 지방 언론도 민주주의 언론문화의 근간을 이루고 있다. 다시 지방자치단체의 전문위원회에 대해 언급하겠다. 가장 중요한 전문위원회는 예 산위원회 또는 재정위원회이다. 이들 위원회에서 지방자치단체 예산을 결정하고 집 행하기 때문이다. 자치행정의 틀 안에서 지방자치단체는 여러 분야를 관할한다. 예 - 145 -
를 들면, 지역 도로 건설이나 교통으로 인한 주거지역 소음문제 대책 등이 있다. 또 한 상수 및 하수, 상하수도관 기능, 휴식공간, 도로, 공원 및 녹지 조성 등과 같은 문제가 모두 지방자치단체의 관할이다. 도로 조명, 실내수영장 운영, 스포츠센터 및 근거리 교통망 등도 마찬가지다. 지방자치단체는 자체 예산에서 스포츠협회나 음악 학교, 유치원, 문화 프로젝트, 청소년 디스코장, 교회 활동, 양로원, 사격대회, 카니 발, 크리스마스 마켓 및 교회당 헌당식 등에 보조금을 지원한다. 위에 나열한 관할영역에서 알 수 있듯이 주민들은 거의 모든 사안에 대해 관심을 가지고 참여하고 있거나, 관심을 가질 수밖에 없다. 이 모든 것이 지방 일간지의 보 도 대상이다. 바로 여기에 지방자치단체의 삶이 반영된다. 대규모 사고, 회사 부도, 실업자 문제에서 소방서나 정당집회에 이르기까지 모든 부분이 일간지에 보도된다. 지방지 기자들은 이때 독자들을 위한 관찰자나 선견지명을 가진 자의 역할에 그치 지 않고 항상 적극적인 정치 사회적 참여자의 역할을 한다. 주민들을 일깨워주고, 특정 사안에 대해 변화를 이끌어내며, 이렇게 일어나는 일들을 함께 결정해 나간다. 지방지 기자들은 지방자체단체에서 일어나는 일들을 관찰하며 이것이 지역사회를 위해 이로운 것인지 검토한다. 지방자치단체 의회의 의결 사항을 객관적으로 보도 하기도 하지만, 동시에 이러한 의결사항을 논평에서 판단하고 평가하기도 한다. 어떤 사람들은 언론을 국가의 제4의 권력이라고 부른다. 지방 일간지의 경우를 보면 이것은 전혀 맞지 않는 말이다. 물론 스캔들이나 불법행위에 대해 공개적인 보도가 나가면 이를 시정하는 조치를 취하게 되는 것은 사실이다. 언론은 항상 사 회적 책임을 인식해야 한다. 지방지 기자는 단체, 협회 및 종교공동체 등에 대해서 도 사회의 파수꾼으로서의 역할을 한다. 기자들은 감독하고 비판하는 역할을 하면 서, 동시에 복잡한 학문적 연구와 그 성과를 독자들이 이해할 수 있도록 전달해야 하는 임무도 맡는다. 여론이나 주민들의 대변인으로서 기자는 윤리의 상실이 우려 되는 곳이면 어디서나 사람들에게 윤리의식을 불러일으켜 주는 의무도 지닌다. 이 경우 기자들은 연방주 언론법 규정에 구속을 받는다. 이 규정은 부당한 비난을 받 은 사람들에게 광범위한 권리를 보장해 주고 있다. 그렇다면 언론이 과연 제4의 국가 권력인가? 정말로 현실이 그러한가, 아니면 이 것은 단지 신화에 불과한가? 관심 있는 독자라면 누구나 인쇄된 말이 엄청난 힘을 발휘한 사건들을 기억할 것이다. 크게 칭송 받는 사람이 있는가 하면 매장 당하는 사람이 있다. 독일의 팝 그룹 No Angels 의 경우를 예로 들면, 이 그룹은 빌트 지가 민영 방송국 RTL과 공동으로 만들었다. 그룹의 멤버를 선별하고 독자 투표를 통해 그룹 이름을 짓고 스타일링했다. 그리고 얼마 되지 않아 다섯 명의 소녀들로 구성된 이 그룹은 뮤직차트에서 1위에 오르게 되었다. 독일에서 여론을 주도하고 있는 빌트 지는 이 그룹에 대해 수많은 기사를 실어 줌으로써 그룹이 승승장구할 수 있도록 도왔던 것이다. 이에 상반되는 예가 9월말에 발생했다. 그것도 빌트 지 같이 수 백만 명의 독자 - 146 -
를 가지고 있는 대중지가 아니라 우직하고 조용한 분위기의 튀빙엔 지방지인 슈베 비셔 탁블라트 에서 일어난 일이다. 편집장과 편집자들(보다 정확히 말하자면 4명이 다)이 의도적으로 누군가를 매장하려고 했는지에 대해서는 현재까지도 논란이 계속 되고 있다. 어쨌거나 헤르타 도이블러-그멜린 법무장관의 말을 인용한 기사가 구설 수에 오르게 되었다. 그런데 그보다 심각한 것은 기사가 나가고 며칠 안되어 총선 이 있기 직전에 법무장관이 장관직에서 물러나게 된 사실이다. 그 이유는 데렌딩엔이라는 작은 마을에서 미국의 대 이라크정책과 관련하여 금속 산별노조 노조원들에게 조지 W. 부시는 사람들의 관심을 힘든 국내정치에서 다른 쪽으로 돌리려고 하는 것이다. 그것은 즐겨 사용하는 방법의 하나이다. 히틀러도 그 렇게 했다 라고 발언했다. 이 발언의 인용문은 빠른 속도로 슈바벤 지역을 넘어 베 를린에까지 이르렀고 전국지의 1면을 장식했을 뿐만 아니라 곧 국제 언론에 퍼지고 미국에까지 이르게 된다. 미국은 부시를 히틀러와 비교한데 대해 매우 격분했다. 이 것은 마치 상처에 소금을 뿌리는 격이었는데, 당시 독일과 미국의 관계가 그렇지 않아도 슈뢰더 총리의 반미적 태도 때문에 이미 악화될 대로 악화되어 있는 상태였 기 때문이었다. 슈베비셔 탁블라트 편집장과 편집자들의 말을 믿는다면, 법무장관 은 실제로 그런 발언을 했을 것이다 - 어쨌든 그날 저녁 뜨거운 논쟁이 있었으니 까. 헤르타 도이블러-그멜린 장관은 신문 기사를 반박했으며 자신의 발언을 부인했 다. 이로 인해 편집장은 자기 신문의 다른 기사에서 전체적인 세부사항을 자세히 설명하지 않을 수 없게 되었다. 그에 따르면 도이블러-그멜린 장관은 토론이 끝난 후 행사에 참석한 편집자에게 전화를 해서 다시 한번 자신의 발언을 보다 명확하게 표현해 주었다. 전화를 받은 기자는 장관의 발언을 다시 읽어 주었고 도이블러-그 멜린 장관은 그 표현이 정확하다고 확인까지 해주었다. 얼마 후 장관은 크리스토프 뮐러 편집장에게 대화를 요청했다. 그는 두 명의 부편집장 및 기사를 쓴 기자와 함 께 대화에 참석했다. 뮐러 편집장의 말에 따르면 도이블러-그멜린 장관은 우선 보 도를 중지할 것을 요청했다. 물론 요청은 받아들여지지 않았다. 이에 따라 4대 1의 의견 대립이 있었고, 사건은 계속해서 진행되었다. 헤르타 도 이블러-그멜린 장관의 변명도 아무 소용이 되지 못했다. 또한 뮐러 편집장에 대한 비방을 하는 것도 아무런 도움이 되지 못했다. 뮐러 편집장은 사건이 발생하기 며 칠 전에 부재자 투표를 통해 도이블러-그멜린 장관과 장관의 소속 정당을 찍었다고 밝히기도 했다. 그러자 헤르타 도이블러-그멜린 장관은 기자들의 자질을 크게 문제 삼았다. 즉, 지방과 지역 정책이나 주로 다루는 기자들 이라는 것이다. 게다가 크리 스토프 뮐러 편집장은 원래 문화부 소속이었다. 또한 도이블러-그멜린 장관은 해당 신문에 대한 불신을 유도하고 앞으로 인터뷰에 전혀 응하지 않겠다는 위협을 가했 다. 다른 언론들은 이 사건에 대해 전혀 다른 평가를 내렸다. taz 는 지방지가 세계 정치를 만든다 라는 제하의 기사에서 튀빙엔의 작은 지방 일간지를 큰 정치의 노 - 147 -
리개 가 되었다고 보았다. 헤르타 도이블러-그멜린 장관은 그로부터 며칠이 지난 후 총선이 지나면 더 이상 장관직을 맡지 않을 것을 밝혔다. 또한 인용문이 사실과 다르게 전달되었다는 것에 대해 소송을 제기하겠다고 밝혔으나 현재까지 소송은 제기되지 않았다. 슈베비셔 탁블라트 에는 독자들의 편지와 이메일이 쇄도했다. 그런데 놀랍게도 부정적 의견의 편지들이 많았다. 심지어 차리리 모르는 것이 나을 뻔 했다 라고 쓴 독자도 있었다. 신문의 감독 기능을 더 이상 원하지 않는다는 것인가? 신문이 장관 의 뒤통수를 쳤다면서 부끄럽지도 않는가 라고 말한 편지도 있었다. 또한 기자로 서의 신중함이 아니라 당신의 특종 중독증이 헤르타 도이블러-그멜린 장관의 퇴각 을 준비한 것이다 라며 편집장을 개인적으로 공격하는 글도 있었다. 이러한 독자들의 반응은 기자들을 매우 힘들게 했다. 사건의 엄청난 폭파력과 편 집국의 고통이 너무나 컸기 때문에 이에 대해 여러 가지 방어대책을 세우지 않을 수 없었다. 이와 같은 상황에서 기자는 과연 어떻게 대처해야 할 것인가? 기자가 정치인을 보호해 주어야 옳았을까? 과연 기자가 그렇게 할 권한이 있으며, 또한 그 렇게 해도 좋은 것인가? 편집국은 그러한 기사가 나가는 것이 어떤 결과를 초래할 것인지 인식하고 있었을까? 슈베비셔 탁블라트 의 편집자 한 명은 자신의 동료가 쓴 기사에 대해 다음과 같 이 쓰고 있다. 데렌딩엔에서의 모임은 개인적인 친목모임이 아니었다. 노조원들은 정치적 오피니언 리더들이다. 고위급 정치인이, 평소 존경받는 해당지구의 국회의원 이 민감해져 있는 대외정치 상황에서 반감을 불러일으키는 발언을 한다면 기자는 결코 이를 못들은 척 할 수 없다. 공식적으로 매우 중요한 사실을 알고도 이를 보 도하지 않는 기자는 스스로를 공모자로 만드는 것이다. 이는 진실이라고 열을 올려 말할 필요도 없다. 그것이야말로 언론보도의 기본이기 때문이다. 감정의 딜레마는 피해갈 수 없으며, 이 경우에는 감정이 특히 더 격했다. 이로 인해 초래된 결과는 - 설령 사람들이 믿지 않는다 하더라도 - 결코 우리에게 기쁨을 주지 못했다. 사람들 이 조심성 없는 자신의 발언에 대해 헤르타 도이블러-그멜린 장관이 치러야 하는 대가가 너무 부당하다고 여긴다 하더라도, 이를 소위 특종에 목메는 언론의 탓으로 돌리는 것은 너무나 손쉬운 일이다. 이와 유사한 일들이 비교적 가까운 지역에서도 일어났다. 쾰른의 예를 들어 보겠 다. 한 쓰레기처리회사가 수익성이 좋은 쓰레기소각장 건설을 수주하게 된 감사의 표시로 사민당에 큰 액수의 기부금을 냈다. 기부금은 그 액수가 컸기 때문에 정당 기부금법에 따르면 공개적으로 발표를 해야 했다. 그러나 그렇게 하지 않았다. 기부 금 담당직원이 시의회의 사민당 원내총무와 함께 기부금을 여러 개의 작은 액수로 쪼개어 처리하고 당원들 앞으로 기부금 납부 증명서를 발부했던 것이다. 이러한 사 실에 대해 모르는 당원들도 있었지만, 사실을 안 당원들은 이 기부금 납부 증명서 - 148 -
를 특별지출 명목으로 세무서에 제출하여 세금공제를 받으려고 했다. 결국 지역 일 간지가 이 사실을 발견하게 되었다. 현재 시의회 사민당 원내총무와 담당직원에 대 해 소송이 진행 중이다. 이들은 당에서 탈퇴하게 되었고 미결수로 복역했다. 당은 과료( 科 料 )를 물고 재정적 손실을 보상해야 했다. 상기의 두 사례는 언론의 힘이 현실이고 신화만은 아니라는 사실을 증명해 준다. 이제 일상의 일로 돌아가 보자. 기자의 일상이 스캔들만으로 점철된 것은 아니다. 뮌스터 지역에서 필자가 지방지 기자로 일하며 경험한 일을 소개하겠다. 일요일 아 침 교회 자선바자회와 한 협회의 모임을 취재하기 위해 달려가고 있었다. 그 전날 저녁 늦게까지 파티가 있어서 몸도 피곤하고 시간도 쫓기는 상황이었다. 그러던 도 중 마을의 사거리에서 일어난 일이다. 당시 선행권이 있는 차를 보지 못해 그만 자 동차와 충돌하게 되었다. 다행히 차체만 손상을 입었고, 큰 소란이 있었지만, 경찰 조사가 끝난 후 필자는 렌터카로(필자의 차는 더 이상 달릴 수 없는 상태였다) 두 가지 잡혀있는 일정을 모두 취재하고 정시에 편집국으로 돌아갔다. 편집국에서 담 당부장에게 필자에게 발생한 사고를 보고했다. 동정을 해줄 것으로 기대했는데 아 니 왜 사고현장을 찍지 않았어? 그랬다면 최소한 백미러 값 정도는 벌 수 있었을 거 아냐 라며 오히려 야단을 맞았다. 충격이 컸고, 여하간에 당시에는 그런 생각을 하지 못했다. 어쨌든 이 사례는 필 자가 지방지 기자로서 지역에서 일어나는 일과 얼마나 밀접하게 연관되어 있는지를 보여준다. 이것은 장점도 있지만 대부분은 단점이 더 많다. 한 동료 기자는 이런 말을 한 적이 있다. 나는 강대국들의 세력다툼에 대해 나 름대로 의견을 피력하고 정치인들을 비판하거나 추켜세워 주는 일을 하는 칼럼니스 트가 정말 부럽다. 이들이 자신의 글에서 비판의 대상으로 삼은 사람들과 멀찍이 떨어져 있는 것처럼 나도 그랬으면 좋겠다. 이들은 아무리 욕하고 칭찬해도 그것 때문에 그 대가를 치르는 일은 없다. 바로 옆에서 노려보는 눈길도 없고, 정보 소스 가 차단되는 일도 없고 정정보도를 내라는 직접적인 요구도 없으니 말이다. 이들은 자신이 기사의 대상으로 삼은 사람을 직접 대면하는 일이 거의 없으며, 자신이 쓴 글이 초래할 결과에 대한 걱정 근심 없이 글을 쓸 수 있다. 보다 나이가 어린 다른 동료는 이를 좀 더 격하게 표현하기도 했다. 신문 나부 랑이에 러시아 대통령은 바보천치다 라고 썼다고 해도 아무도 관심을 갖지 않을 걸. 하지만 우리 시장은 바보천치다 라고 기사를 쓴다면 당장 다음 날 아침 시장에 달려와서 바로 호통을 쳐댈 거야. 지방언론은 용기를 필요로 한다. 지방지 기자들 은 자신의 독자들과 함께 살아가며, 소중한 정보를 제공해 주는 개인적으로도 잘 알고 지내는 정보 제공자들과 함께 살아가기 때문이다. 지방지 기자는 주민들, 이해 집단, 정치인 그리고 언론인간의 긴밀하게 연결된 관계망 속의 일 부분이다. 그리고 항상 이런 질문이 따라 다닌다. 기자는 중립적인 사실의 기술자인가 아니면 시장 과 시행정의 한 쪽 팔과 같은 역할을 하는 것인가? 같이 공모하고 가담하는 사람들 - 149 -
인가, 아니면 이를 이슈화하는 사람들인가? 지방지 기자들은 강한 의지를 가지고 있어야 한다. 특히 경기침체로 인해 광고가 줄어들어 신문이 도산 위기에 빠질 수도 있는 상황에서는 더욱 강한 의지가 필요하 다. 광고주나 기업인들은 긍정적인 내용의 보도를 원한다. 심한 경우에는 발행인과 편집인에게 압력을 가하려고 광고 보이코트를 하겠다고 으름장을 놓으며, 특정 보 도를 내보내지 말라고 압박하기도 한다. 발행인과 편집인은 이러한 압력에 저항할 수 있어야 한다. 신문의 신뢰성과 독자들의 신뢰를 잃지 않고 신문의 존립을 장기 적으로 유지하기 위해서는 반드시 그렇게 해야 한다. 이제 독일 지방지의 당면 문제에 대해 이야기하겠다. 지방지가 신문의 핵심으로 통하기는 하지만 90년대 중반부터 계속해서 중앙 편집국에서 아웃소싱되는 일이 늘 어나고 있다. 그 이유는 특히 구동독지역인 신연방주에서 발행부수가 지속적으로 3-6% 정도 줄어들고 있기 때문이다. 소위 말하는 아웃소싱 과정에서 지방 편집국 들은 물류와 광고영업을 포함하여 독립적인 유한회사 형태로 변모하게 되었다. 모 기업의 감량경영과 비용효율성을 높이기 위한 조치였다. 예를 들면 작센신문과 Gruner & Jahr의 계열사인 작센신문 DD+V의 발행사가 그 좋은 예이다. 언론의 상 업화를 우려하며 이러한 아웃소싱에 반대하는 목소리도 높다. 지방 편집국, 광고영 업 및 신문발행을 한데 묶어 독자적인 회사법인으로 만들 경우 언론의 질이 저하되 고 얼마 되지 않아 매출을 올리는데 급급하여 완전히 언론의 질이 땅에 떨어질 수 있다는 시각이 있다. 결국 언론의 독립성이 의문시되고 지역 광고정보지와 다를 바 없이 될 것이며 실리는 기사도 독자들에게 더 이상 신뢰감을 주지 못할 것이라는 지적이다. 게다가 편집장은 상품 판매와 언론의 독립이라는 갈등에 빠지게 될 것이 라고 보았다. 뿐만 아니라 편집국의 규모도 비용을 이유로 가능한 축소하려 할 것 이며 보도내용 역시 충분히 기자 교육을 받지 못한 프리랜서들에게 맡기게 될 것으 로 예상하고, 비용이 많이 드는 자체 제작은 크게 줄어들 것으로 보았다. 이에 반하여 오히려 기사의 품질을 높이는 긍정적 효과가 있을 것이라고 보는 시 각도 있다. 편집장은 성과급을 지급하는 신규 직원을 채용하고, 회사 내부에 인센티 브제를 도입할 수도 있다는 것이다. 또한 지방 편집국 구성원 모두가 '상품'에 대해 책임감을 느끼는 하나의 완전한 팀으로 일할 수 있을 것으로 보았다. 그리고 이것 이 결론적으로 질적으로 높은 수준의 언론을 유도해주고, 이는 곧 독자와 기사의 품질로 측정할 수 있게 된다는 것이다. 이에 덧붙여 편집장과 발행인은 경영인으로 서 합리적인 마케팅을 도입하여 기사의 품질을 확보할 뿐만 아니라 정기구독자를 다시 유치할 수도 있다고 보았다. 어느 쪽이 장기적인 시각에서 볼 때 옳았는지는 아직 판단할 수 없다. 그러나 비 용은 늘어나고 발행부수와 영향력은 줄어드는 현실 앞에서 새로운 방법을 모색해야 하는 압박을 받고 있는 것은 사실이다. - 150 -
지방지 언론의 품질이 항상 도마에 오르는 이유는 무엇일까? 어느 정도까지 지방 지 기자들을 사실의 공표나 하는 언론, 관청의 보도내용이나 앵무새처럼 내보내는 언론으로 비난해도 좋을까? 분명한 사실은 모든 지방지가 추호의 양심의 가책도 느 끼지 않은 채 수단 방법 가리지 않고 무조건 특종만을 원하는 것은 아니라는 것이 다. 지방지는 비판적 보도가 없다. 이는 특히 논평 비중이 적은 것에서 드러난다. 현 지 엘리트층과의 인맥 등으로 인해 비판보도를 하려는 마인드가 줄어들게 된 것이 다. 게다가 심한 경우 자체 제작한 보도내용이 극히 일부분에 불과한 경우도 많다. 따라서 시장이나 시행정, 정당이나 기타 단체의 보도자료를 따로 조사도 해보지 않 고 바로 인쇄에 넘기거나 일방적인 소스의 정보를 그대로 사용하는 경우도 비일비 재하다. 이들 기관이나 단체의 홍보실은 언론과 좋은 관계를 유지하는데 당연히 큰 비중을 둔다. 바로 이런 경우에 기자는 소시민의 시각을 잃지 않도록 주의해야 한 다. 이는 추적조사를 해야 하는 사건뿐만 아니라 날마다 내보내는 보도내용의 취사 선택에서도 마찬가지이다. 무엇을 보도할 것인가? 소위 말하는 백화점식 나열 보도 에서 탈피하여 시민들의 관심사를 이슈화하는 것은 언론의 기본 원칙이다. 여기에는 독자들도 한 몫 하고 있다. 지방지 기자들을 사건의 연대기적 기술자로, 사건 보도자로 그리고 논평자로 평해 보았다. 그러나 지방지 기자들은 또한 주민들 의 상담자 역할도 한다. 이는 비단 주민들을 길에서 우연히 직접 만났을 때만 한정 된 것이 아니다. 많은 지역 신문들이 독자전화를 마련하고 있다. 또한 독자 편지 란을 상설코너로 운영하고 있으며, 독자들의 목소리를 듣기 위해 최선을 다하고 있 다. 이는 옴부즈맨 이 하는 일이기도 하다. 베를린 신문의 경우 예를 들면 베를린 의 전임 시장 클라우스 쉬츠가 이 코너를 맡고 있다. 그는 모든 생활 영역에서 독 자들에게 도움을 제공하고 있으며, 이는 비단 정치나 행정 관련 문제에 국한되지 않는다. 매주 70-80여 독자 편지가 쉬츠 전시장에게 도착한다. 이들 편지에는 지적 사항도 있고 질문이나 부탁도 있다. 예를 들면 관청에서 생긴 문제, 일상의 문제들 그리고 작은 일이지만 사람들의 큰 관심을 불러일으키는 것들도 있다. 옴부즈만 코 너는 열독률이 매우 높고 독자를 신문과 연결시켜 주는 고리와 같은 역할을 한다. 이렇게 독자들은 신문을 통해 자신의 권리와 이해관계를 관철시킬 수 있다. 독일 에서는 이를 위해 지방자치단체 차원에서 재량권이 많이 주어진다. 따라서 주민들 은 주민단체를 결성하여 특정 사안에 대해 찬성이나 반대운동을 할 수 있다. 그 좋 은 예가 풍력발전소 문제이다. 한 마을에서 두 개의 주민단체가 풍력발전소에 대한 반대운동을 하고 있다. 한 단체는 생태학적 관점에서 풍력발전소 건설을 반대하고 있고, 다른 단체는 풍력발전소가 마을의 미관을 해치기 때문에 주거지와 충분히 거 리를 두고 건설되도록 하거나, 이로 인한 부동산 및 건물 가치 하락에 대한 보상을 요구하는 취지이다. 주민단체들은 자기 지역의 행정 정책에 대해 영향력을 행사하 려고 한다. 지방자치단체 정책에 직접 간여하는 것으로 주민청원제도가 있다. 이 제도에 따 - 151 -
라 주민들은 지방자치단체 의회에서 결정한 사안을 바꿀 수도 있다. 이에 대한 전 제조건은 (법에서 규정하고 있는) 주민청원의 적용 범위에 있어야 하고, 의견을 같 이 하는 일정 비율의 주민 동의가 있어야 한다는 것이다. 논란이 되는 테마에 속하 는 것으로는 예를 들면 디스코텍이나 문제시되는 술집이 들어서거나 성인오락실을 허가해 주는 문제 등이다. 주민청원 제도의 주요 목적은 주민들이 스스로 정책을 입안하지는 못하지만 정책을 비판하거나 지지하는 역할을 해야 한다는 것이다. 현 재에는 이를 통해 자유로운 유권자공동체가 생겨나서 특정한 지역 사안을 선별하고 이에 대해 사람들의 의견을 규합하여 지방자치단체 의회에까지 진출할 수 있게 되 었다. 전체적으로 볼 때 주민들이 자신의 주변에서 일어나는 일에 관심을 갖도록 한다 는 취지이다. 이 때 지방언론은 주민들을 돕는 역할을 한다. 지방언론이 비록 언론 의 왕관과 같은 지위를 갖고 있는 것은 아니지만 왕관을 이루는 중요한 첨두의 하 나임에는 틀림없으며, 프로이센의 프리드리히 대제는 왕관은 단지 비가 오면 그 속으로 비가 내리는 모자에 불과하다 라는 유명한 말을 남기기도 했다. 지방 언론 은 영향력 있는 매체이다. 지방언론은 사회의 투명성을 유지해 주며, 따라서 민주주 의 사회를 유지하고 발전시켜 나가는데 중요한 몫을 담당하고 있는 것이다. - 152 -
지방분권운동의 실천과제와 추진방향 NGO와 지방자치단체간 파트너십 염태영(지방의제21전국협의회 사무처장) 1. 서울(중앙)중심적 사고 벗어나기 시민운동에 나선지도 어언 10여년이 되어 간다. 전국적인 운동 이슈가 있어 모 임이 있는 서울에 갈 때마다 늘 서울 과 중앙 의 의미가 혼재해 있음을 느낀다. 이 러한 애매함이 있기는 지역 과 지방 이란 용어 또한 마찬가지이다. 짧은 상식으로는 행정 편의에 의해 구분된 관리영역을 지역 이라 하고, 중앙과 대칭된 의미로서 지방 을 일컫는 것이라고 알고 있다. 따라서 엄격한 의미로 볼 때, 서울 과 중앙 은 별개이다. 서울은 한반도의 중앙에 위치한 또 하나의 지역이고, 중 앙은 각 지역의 기능이 하나의 관리체계로 모인 중심거점(Center)이라 믿고 있다. 즉, 서울지역 단체가 자동적으로 중앙의 거점이 되는 것도 아니고, 지방의 지역단체 또한 역할하기 나름에 따라서는 중앙단체의 역할과 기능을 담당할 수도 있는 것이 다. 그럼에도 우리는 모든 유력 신문과 방송에서 서울의 단체가 지역에서 늘 주장하 던 이슈를 모처럼 한번 다뤘을 때 크게 보도되고 인용되는 현상을 목격하면서, 시 민운동도 서울지역 운동만 있고 그것도 중앙운동으로 확대 인식되어 비중있는 것으 로 다뤄지는 매우 심한 불공정을 경험하고 있다. 이런 일이 반복되면서 우리도 채 인식하지 못하는 가운데, 서울운동은 앞선 것이 고 매우 중요한 것이며, 지방의 지역운동은 뒤쳐진 것이고 어느 한 지역의 사소한 것쯤으로 치부되는 경향속에 함몰되어 있지 않나 반성해 본다. 지금부터라도 서울 지역 운동단체의 이슈가 중앙운동인 줄 착각하지도 말아야겠으며, 서울에서 하지 않으면 의미가 덜 한 것으로 간주하는 지역의 자기 비하(?)나 자격지심도 사라져야 할 것이다. 시민운동권 내부에서도 이러한 서울 중심의 중앙주의적 발상은 최근까지도 별 저 항없이 그냥 답습되고 있다. 이슈가 있을 때마다 이슈를 선점한 서울지역 단체들끼 리 중앙의 연대조직을 만들고, 이후 각 지역에서는 마치 당연한 듯이 같은 이름의 하향적 지역조직체계를 만드는 일을 우리는 언제까지나 뒤따를 것인가? 그때마다 서울지역 단체의 몇 사람이 늘 모든 기구의 대표가 되고, 그 분들은 또 언론에 만 능엔터테이너로 등장한다. 이런 일은 또한 전국에 지부가 있는 메이저급 시민단체 들에게 있어 보다 손쉬운 운동방식으로 선호되는 것 같다. - 153 -
21세기형 운동은 바뀌어야 한다. 서울에 본부를 둔 조직이 아니어도 지역간 네트 워크를 통해 새로운 중앙을 만들고, 그에 합당한 운동방식을 전개할 때 우리의 분 권형 자치 역량은 길러질 수 있다. 시민운동진영의 중앙집중이 지금 우리가 거론하 는 지방분권운동에서 그리 큰 비중을 차지하는 것은 아니라하더라도, 우리 시민운 동진영부터 이런 관점에서 평가받고 비판되어야 그 다음을 이야기 할 수 있을 것이 다. 불가피한 현실적 여건을 다시 이유로 든다면, 우리는 이러한 예속의 관행에서 앞으로도 좀처럼 벗어나기 힘들 것이다. 2. 지방자치, 분권운동 실현을 위하여 실제적인 지방자치실현을 위한 과제는 지방분권 10대 의제 등을 통해 이미 충분 히 제기되었다고 생각한다. 이러한 의제를 실현하기 위한 내 나름의 방안 몇 가지 를 추가적으로 제언하고자 한다. 우선, 지방자치권 확대를 위해서는 지역주민의 의식부터 바뀌어야 한다. 자치권 확대를 위해서는 법을 만들고, 이를 시행하면 되는 일이다. 법을 만드는 국회의원 중 4/5가 서울이 아닌 지방출신 의원이다. 그런데 이들은 중앙정부의 권한이 커야 자기 권한이 더욱 커지는 사람들이므로 가만히 두어서는 절대 지방자치권 확대를 위해 나서지 않을 것이다. 따라서 유권자로서의 주민은 명실상부한 지방자치 확대와 지방이양을 약속 받아 야 하며, 이렇게 활동할 의원들만을 선출하여야 한다. 실제적인 지역발전을 위해서 는 경쟁적으로 자기 지역에 얼마의 예산을 따와 도로를 만들어 주겠다는 것이 아니 라, 행정수도를 이전하고, 중요한 국가기관을 지방으로 이전하며, 완전한 지방분권 에 앞장서겠다는 주장을 하도록 해야 한다. 국회의원들이 선거철에만 지역에 내려 오고, 자녀들은 전부 서울에서 교육시키며, 지방자치단체장의 공천권을 쥐고 흔드는 한, 지방자치는 역시 겉치레일 수밖에 없다. 글로벌시대의 경쟁력은 지역으로부터 생성되어야 함을 깨닫고 이를 실천하는 국회의원을 갖고 싶다. 그런 국회의원을 뽑 는 유권자 의식을 믿고 싶다. 둘째, 실제적 자치권의 핵심인 교육의 자치, 치안의 자치, 행정조직과 예산운용의 자치 등이 이루어져야 한다. 정체성있는 지역교육을 책임질 교육장도 주민의 손으 로 선출하고, 치안의 책임자도 잠깐 있다 갈 중앙의 눈치보는 그런 사람이 아니며, 지방행정조직도 지역실정에 맞게 유연하게 운영할 수 있어야 살맛나는 지방자치이 다. 이런 가운데 낭비하고 방만한 지방자치단체는 파산하기도 해야 재정자립도가 열악한 자치단체의 의회건물이 별스럽게 큰 그런 곳이 경각심을 가질 것이다. 셋째, 지방자치가 제대로 이뤄지기 위해서는 행정체계와 행정권역의 재조정이 반 드시 필요하다. 현재의 광역과 기초단위는 행정의 비효율과 권한의 중층적 지배구 조를 잉태할 수 밖에 없다. 우리나라 실정에는 도 단위 행정체계의 폐지와 기초단 - 154 -
위의 광역적 재조정을 통해 중앙과 일원적 지방체제를 갖추도록 해야 한다. 이에 대해서는 여기서 본격 논의를 펼치기에 적합하지 않으므로 더 이상의 주장은 다음 기회로 미룬다. 넷째, 힘있는 기관부터 지방이양에 솔선수범하도록 해야 한다. 이번 대선후보중 행정수도의 지방이전을 공약한 후보가 있는가 하면, 다른 후보는 이전에 따르는 막 대한 소요 경비를 이유로 난색을 표명한 후보도 있다. 이러한 과대한 과제 이전에 우선 의지만 있으면 그리 어렵지 않은 일부터 과감히 시행할 수 있다. 지방이양추 진위원회에서 지방에 이양된 중앙사무가 전체 1만 2천여개 중 1%도 안되는 1백 11 개 뿐이라 한다. 이 수치만 보아도 중앙부처가 자기업무를 지방이양하는데 얼마나 인색한지 알 수 있다. 그 뿐만아니라, 실제 내용에 들어가 보면 지방공단의 환경관 리권 이양에서 보듯이 업무는 이관되었으되, 인원은 중앙부처 관리시의 1/3 수준에 서 허용하는 무리를 부르고 있기도 하다. 그러나 이것보다 더욱 중요한 것은 지방 이양추진위원회의 관리 지원부처인 행자부는 그나마도 내세울 만한 지방이양 사무 가 없었다는 것이다. 중앙사무의 지방이양이 성공하기 위해서는 힘있는 행자부부터 지방이양율 50%를 목표로 뛰지 않는 한, 지방이양은 허울뿐이라는 비난에서 결코 자유로울 수 없다. 다섯째, 퇴임한 전직 대통령들을 고향앞으로 해야 한다. 선거때는 그렇게도 고향 을 팔고 지역연고를 따지던 분들이 퇴임후 모든 공직에서 물러났음에도 여전히 서 울에 거주하신다. 대구지역의 GNP가 전국에서 제일 낮다고 한다. 전직대통령을 가장 많이 배출한 이 지역의 실정이 이러한 데는 지역연고와 관계없이 공정히 대통령직을 수행했던 탓이거나, 아니면 고향지역의 실정에 철저히 눈 어두웠기 때문일지 모른다. 퇴임후에는 마땅히 향리로 돌아가는 미국의 대통령들을 예로 들 것도 없다. 한국 정치가 발전하기 위해서도 퇴임후 제발 고향에 돌아가 조용한 여생을 보내실 수는 없을까 다시 생각해 본다. 그렇게만 된다면 설날 등 명절 때 유력인사들이 눈도장 인사차 문전성시를 이루던데, 그분들의 그 먼 향리까지 인사 왔다가는 동안 일반서 민들의 명절 대이동의 고통도 체험하실테고, 생생한 그 곳 지역실정도 들으셔서 퇴 임후 더 잘 사는 그런 지역이 되지 않을까 꿈 꿔 본다. 3. 지방의제21과 자치단체 파트너십의 시험대 1) 우리나라의 지방의제21 추진 현황 우리나라는 2002년 9월 30일 현재 전국의 248개 지방자치단체 가운데 175개 지자 체(71%)가 지방의제21을 작성하였고, 작성중인 지자체가 50개(20%)로서 총 225개 (91%)의 지자체가 이 사업에 참여하고 있는 것으로 조사되었다.(표1 참조) - 155 -
16개 광역자치단체가 작성을 모두 완료하였고, 기초자치단체인 시, 군, 구로 점차 확산되어 가고 있음으로서 지방의제21이 전국적으로 활성화되는 기대감을 갖게 하 고 있다. 현재 지방의제21을 추진하지 않는 지자체 가운데에서도 향후 추진 계획이 있는 지자체는 90%에 이르고 있어, 우리나라 대부분의 지자체가 적어도 외형적으로 는 지방의제21을 추진하게 될 것으로 전망된다. 또한 지방의제21 추진기구가 구성 되어 있는 지자체는 전국적으로 203개이고, 추진기구당 위원수는 평균 82명으로 조 사되었다. 한편 지방의제21 사업시행의 중심역할을 하는 추진사무국은 69개 지자체에서 설 치되어 있으며, 상근전담인력이 있는 곳은 그중에서도 64개 지자체로서 아직은 저 조한 실정이다. 상근인력의 수도 사무국당 전국 평균 2명 정도로서 전반적으로 부 족한 여건을 보이고 있다. 우리나라 지방의제21의 작성이 전체 지자체의 약 91%에 이르는 외형적 추진실적 과, 지역 민간단체가 열의를 갖고 참여하고 있는 가장 큰 이유는 1995년부터 때마 침 실시된 민선 지방자치제와 70~80년대부터 쌓여진 민주화운동그룹의 축적된 역 량이 지역 시민단체의 조직과 활동에 힘입은 바 크다하겠다. 즉, 지방자치제의 실시 로 인해 형성된 지방화 라고 하는 새로운 외부적 조건과, 각 지역에서 활동하는 시 민단체 활동가들이 지방의제21 운동방식을 전세계 도시가 함께하는 새로운 21세기 형 운동으로 이해하고 적극 참여하는 내부적 요인이 잘 맞아 떨어져 단시일내에 큰 성과를 보인 것으로 분석된다. - 156 -
<표 1> 국내의 지방자치단체별 지방의제21 작성 추진현황 (2002.9.30 현재) 구분 작 성 완 료 작 성 중 계 175 50 광역 서울시, 부산시, 대구시, 인천시, 광주시, 대전시, 울산시, 경기도, 강원도, 충북도, 충남도, 전북도, 전남도, 경북도, 경남도, 제주도 (서울시) 종로구, 중구, 용산구, 성동구, 광진구, 동대문구, 중랑구, 성북구, 강북구, 도봉구, 노원구, 은평구, 서대문구, 양천구, 강서구, 구로구, 금천구, 영등포구, 동작구, 관악구, 서초구, 송파구, 강동구, 마포구 (부산시) 중구, 서구, 영도구, 부산진구, 동래구, 남구, 북구, 해운대구, 사하구, 금정구, 강서구, 연제구, 수영구, 사상구, 기장군, 동구 (대구시) 남구, 중구, 북구, 동구 (대전시) 대덕구 (경기도) 수원시, 성남시, 안양시, 안산시, 광명시, 의정부시, 부천시, 평택시, 구리시, 김포시, 과천시, 의왕시, 군포시, 시흥시, (서울시) 강남구 (강 원) 강릉시 (충 북) 청주시, 충주시, 제천시, 보은군, 옥천군 영동군, 괴산군, 음성군, 단양군, 진천군, 청원군 기초 (충 남) 천안시, 서산시, 공주시, 보령시, 아산시, 논산시, 예산군, 당진군 (전 북) 전주시, 군산시, 남원시, 김제시, 완주군, 순창군, 고창군 (전 남) 목포시, 여수시, 순천시, 나주시, 광양시, 담양군, 곡성군, 구례군, 고흥군, 보성군, 장흥군, 강진군, 영암군, 무안군, 함평군, 영광군, 장성군, 진도군, 화순군, 해남군, 신안군, 완도군 (경 북) 포항시, 경주시, 김천시, 안동시, 구미시, 영주시, 영천시, 상주시, 문경시, 경산시, 군위군, 의성군, 청송군, 영양군, 영덕군, 청도군, 고령군, 성주군, 칠곡군, 예천군, 봉화군, 울진군, 울릉군 (경 남) 창원시, 진해시, 진주시, 통영시, 거제시, 마산시, 김해시, 양산시, 사천시, 밀양시, 고성군, 남해군, 하동군, 의령군, 산청군, 함양군, 함안군, 창녕군, 거창군, 합천군 (제 주) 제주시, 북제주군, 남제주군 (대구시) 수성구, 달서구, 달성군 (인천시) 남구, 계양구 (광주시) 동구, 서구, 남구, 부구, 광산구 (대전시) 유성구 (경기도) 고양시, 용인시, 안성시, 파주시, 화성시, 광주시, 오산시, 양평군, 포천군, 연천군, 이천시, 여주군 (강원도) 춘천시, 원주시, 태백시, 동해시, 속초시, 삼척시, 횡성군, 화천군, 양양군, 양구군, 평창군 (충 남) 금산군, 부여군, 서천군, 청양군, 홍성군, 태안군 (전 북) 익산시, 정읍시, 무주군, 진안군, 장수군, 임실군, 부안군 (제 주) 서귀포시 - 157 -
2) 지방의제21의 이념과 추진방식 리오회의 이후 의제21 이 소개되면서 우리 사회에는 몇 가지 새로운 이념과 패러 다임이 급속히 확산되었다. 우선, 가장 중요한 기본 전략으로서 환경적으로 건전하 고 지속가능한 발전(ESSD) 이라는 이념의 확산을 들 수 있다. 미래세대가 누려야 할 삶의 질과 자원을 손상하지 않으면서 현재의 발전을 도모 하자는 이 슬로건은 어찌보면 서구적 시각에서 도출된 발전과 보전의 중도적 개념 이다. 그럼에도 현세대 대다수 국가가 합의할 수 있는 타협적 산물이어서 이 이념 은 당분간 상당히 중요한 가치로서 존중될 것이 분명하다. 지속가능발전 은 환경보전측면에서만이 아니라, 경제환경과 사회환경 전반을 통 합하는 원칙에서도 매우 중요한 의미를 지니고 있다. 지속가능한 발전을 이루기 위 해서는 사회복지가 일정한 수준에 도달해야 한다든지, 지역간 계층간 불균형과 빈 곤문제가 해결되어야만 한다. 그러나 이러한 복지정책실현과 빈곤문제를 해소하기 위해서도 경제성장과 개발은 불가피한 면이 있기 때문에 지속가능발전은 사회 경 제 환경 전 부문에 걸친 통합적 발전 전략으로 나아갈 수밖에 없다. 둘째, 한 사회가 건전한 지속가능발전 을 이루기 위해서는 민주적인 절차와 방법 에 의하여 각 사회 집단의 참여를 보장할 수 있어야 한다. 위로부터의 행정개혁과 일방적인 행정목표만으로는 진정한 주민의 실천을 이끌어 낼 수 없다. 지방의제21 이 지방자치단체뿐 아니라 지역사회 구성원 모두의 자발적 참여를 전제하는 실천운 동이란 특징으로 인해 민 관 기업간 파트너십(partnership)의 강조는 무엇보다 중 요한 요소가 된다. 최근 중앙정부뿐 아니라 지방정부에도 NGO들의 제도적 참여가 눈에 띄게 늘어 났다. 이전까지는 이른바 서로 노는 물이 다른데 에서 이제는 서로의 역할과 책임 을 인정하고 상호협력함으로서, 반목과 대립, 또는 무관심과 불참여가 아닌 적극적 인 참여와 이를 통한 녹색자치에의 노력이 보다 중요한 덕목으로 자리잡게 된 것이 다. 참여자치에 따르는 책임의 몫도 소홀히 할 수 없음은 물론이다. 지방정부차원에 서 이러한 파트너십이 접목 실험되고 있는 가장 대표적인 기구가 바로 지방의제 21 추진기구이다. 그러나 우리에게 새로운 경험으로 다가온 파트너십의 이행이 아직은 원만하다고 말하기 어렵다. 오히려 많은 지역에서 삐꺽거리는 소리를 내고 있다. 민 관간에, 또는 민 민간에 이해와 헤게모니의 합리적인 조절이 쉽지 않은 것이 현실이다. 파 트너십을 통한 녹색 거버넌스(Governance)가 우리 사회에 제대로 정착하기 위해서 는 아직 넘어야 할 산이 많이 있는 것이다. - 158 -
UN에서 분류하는 NGO 주요 9개 그룹 (Major Group) ꋼ 여성계 (Women) ꋼ 청소년 (Children and Youth) ꋼ 농민 (Farmers) ꋼ NGOs (Non-Governmental Organizations) ꋼ 지방정부 (Local Authorities) ꋼ 근로자와 노동조합 (workers and trade unions) ꋼ 기업 및 산업계 (Business and industry) ꋼ 과학 기술계 (Scientific and technological communities) ꋼ 원주민 (Indigenous people) 셋째, 지방의제21은 이론이나 구호보다 실천이 강조되고 있다. 실천의 강조는 결 과보다 과정(on-going process)을 중시하게 된다. 그리고 이를 지속적으로 평가하고 점검하기 위하여 지속가능성 지표개발이 활발해지고 있다. 이에 따라 국가단위로는 장기적 관점의 국가 지속가능발전전략 이 새로 작성되고 있으며, 지방단위로는 지 방의제21 실천 정도에 대한 지표 개발과 평가 작업이 한창 모색되고 있다. 그러나, 아직 우리 사회는 지속가능발전의 대표적 지표라고 할 만한 것을 사회적 합의로 도 출하지는 못했다. 한편, 지방의제21은 보다 작은 실천 단위인 마을속으로, 주민속으로, 그리고 생 활속으로 라고 하는, 작지만 매우 소중한 성과의 축적을 위해 새로운 전략마련과 이 에 따른 의미있는 시도들이 일부 진행되고 있다. 풀뿌리민주주의정신이 마을의제 21 속에서 다양하게 수련되고 있는 것이다. 3) 지방의제21과 녹색거버넌스 지방의제21 을 쉽게 풀어서 설명하자면 지속가능한 지구환경보전을 위해 우리 지역차원에서 민 관 기업 등 지역사회 주요구성원이 다 함께 실천하기로 약속한 과제 라 할 수 있다. 따라서 이 운동은 앞에서 설명한 바와 같이 지속가능성 을 전 제로 한 파트너십 이 강조되며, 반드시 실천가능한 행동 프로그램이 수반되어야 한 다. 지역주민 스스로가 주체가 되어 쾌적한 삶터 조성과, 공동체운동으로 나아가는 과정의 일환으로 인식된 우리나라 지방의제21 운동이 아직 녹색자치 나 환경공동 체 의 일단계 완성된 모습을 보여주고 있지 못하지만, 현재로서는 다양한 환경공동 체적 프로그램 을 전개하고 있다고 평가할 수는 있을 것이다. 이에 대한 이해를 돕 고 우리 나라 지방의제21 사업의 특징을 알아보기 위해 지난해 전국의 주요 지방의 제21 추진기구가 실시한 사업중 환경공동체적 사업 을 소개하면 다음과 같다. - 159 -
2001년도 전국의 지방의제21 추진 주요 시범 실천사업명 녹색서울시민위원회 - 생활주변 동네산 살리기 프로그램 개발 (생태보전시민모임) - 고향으로 기억되는 녹색마을 만들기 (관악주민연대) - 푸른서울만들기를 위한 교회 녹화사업 (기독교환경운동연대) 푸른경기21실천협의회 - 3개동 주민자치형 주민자치센터 프로그램 개발사업 (수원 KYC) - 시민참여를 통한 생태도시 만들기 (분당 환경시민모임) - 광교산 보전 네트워크 구성과 땅 한평갖기 운동 (수원 환경운동센터) - 오이도 생태문화탐방지 조성을 위한 마을의제21 작성 및 실천 (시흥 환경운동연합) - 주민자치센터의 시민참여 시범사업 (군포 환경자치시민회) 녹색도시부산21추진협의회 - 아이와 함께 가꾸는 야생화 동산 (신모라 창조 어머니 모임) - 해운대 장산 입구 장미호수 꽃동산 조성 (해운대장산 장미공원 조성 을 위한 시민모임) - 시민이 만드는 온천천의 미래 (온천천살리기 네크워크) 푸른광주21협의회 - 광주도심철도 폐선부지 푸른길 가꾸기 시민운동 (광주녹색교통) - 영산강수계 상ㆍ하류지역 물분쟁 극복과 공동협력방안 제시 (주암호보전협의회, 광주전남녹색연합) - 시민과 함께하는 광주천살리기 운동 (광주전남녹색연합) 대전의제21 추진협의회 - 주민이 만들어 가는 녹색아파트사업 (대전YMCA) - 환경(에코) 가족 운동 (대전YWCA) - 살맛나는 나눔공동체를 위한 솔밭장터 (대전 여민회) - 160 -
- 지역통화운동 (한밭 레츠(LETS)) 이상의 2001년도 지방의제21 주요 실천사업에서 볼 수 있듯이, 각 지역의 지방의 제21 사업은 각기 자기 지역의 특징을 살린 지역사회 실천 프로그램 이라 할 수 있 다. 그러나 이를 추진하는 수행기관이 한 개의 단체나 민간단체들간의 연대기구로 서, 아직은 행정기관의 주체적 참여가 부족하고, 지역주민들 또한 일회적 참여 또는 동원형 수준에 머무르고있어 아쉬움으로 지적되고 있다. 또한 현재의 주요 실천사 업은 시민단체에 의해 주도되는 주민과 어린이 대상 환경교육과, 자기지역의 생태 적 특성을 바로알기 위한 생태체험 학습 등이 주를 이루고 있다. 이러한 자연학습 과 환경교육을 통해 얻어진 경험과 역량을 바탕으로 주변 녹지공간에 대한 생태계 복원 프로그램이나 생태학습장 조성사업 등의 분야에서는 현재로서도 일정한 성과 를 거두고 있는 것으로 평가되고 있다. 이러한 주제의 사업은 행정기관과의 협력도 비교적 용이하고, 주민들도 관심을 갖고 참여하기 쉬운 사업이기 때문에 우리 사회 에서는 다른 어느 부문보다도 먼저 성과도출이 가능했다고 여겨진다. 지방의제21 실천사업은 이전의 다른 민간단체 자율사업과 달리, 충분하지는 않지 만 프로그램 운용의 기본 경비가 지원된다. 최근의 지역환경운동은 대부분 지역의 다른 단위로부터 일정부분 지원을 받거나 상호 협력하는 관계를 형성하여 진행되는 경우가 많이 있다. 주민의 참여를 통해 환경자치로 나아가고, 행정과의 관계에 있어 서도 행정 수혜자의 위치에서 벗어나 책임있는 시민으로 나섬으로서, 지방자치시대 에 자기 지역사회를 살기좋은 생활공동체로 만들려는 이와같은 다양한 흐름이 새로 운 대안사회운동으로 떠오르고 있는 것이다. 마지막으로 지난 8월 26일부터 9월 4일까지 남아프리카공화국 요하네스버그에서 열린 지속가능발전세계정상회의(World Summit on Sustainable Development : WSSD)의 지방정부세션에 참가한 세계의 지방정부들이 21세기 지구와 지역의 지속 가능한 발전을 위해 채택한 지방정부 선언문 중 우리의 원칙 과 지방정부의 약속 내용중 일부를 소개함으로 이글을 마치고자 한다. 우리의 원칙 지방정부의 발전을 위한 상호 연관된 네가지 원칙이 있으며, 이것은 빈곤타파 및 정의롭고 평화로우며 지속가능한 세계를 건설하기 위한 우리의 노력을 알리고 지 지하는데 필요하다. 첫째, 경제, 사회, 문화, 환경을 통합하는 지속가능발전 대원칙 둘째, 실질적인 주요 기능과 균형적인 재원이 동반된 효과적이고 민주 적인 분권화 셋째, Good Governance(효과적 리더십, 투명성, 책임성, 성실, 적절한 관리 및 효과적인 행정서비스, 행정서비스에 대한 형평성있는 접근, 협 력사업에 대한 책임, 그리고 제도적 능력 배양) - 161 -
넷째, 협력과 연대(모범사례 등 정보 교환 및 상호 지원 등 협력관계) 이러한 원칙을 준수하고 기술과 능력을 발전시키기 위해서, 우리는 중앙정부, 국 제사회, 그리고 시민사회가 서로 협력하고 상호 보완해 나가는 것을 목표로 한다. 지방정부의 약속 지역사회의 리더십, 지역 시민사회단체와 기업간의 협력, 그리고 남녀의 평등한 참여 및 사회적 약자의 적극적 참여 등 효과적이고 투명한 지방 거버넌스를 발전시킨다. 재정, 인적자원, 자연자원의 통합관리를 통해 발전목표를 효과적으로 달 성하기 위해서 지방정부를 전체론적인 관점에서 관리한다. - 162 -
지방분권의 이슈-지방분권운동의 실천방향과 과제 박 재 율(지방분권부산운동본부 공동집행위원장) 1. 들어가며 대한민국은 서울공화국이라는 풍자적이고 냉소적인 말을 많이 한다. 그만큼 서울 이외 지역들이 가지는 소외감과 박탈감, 피해의식이 크다는 뜻이다. 중앙과 지방이 라는 말속에는 중심과 변두리라는 인식이 의식적이든, 무의식적이든 작용하고 있다. 이러한 사실은 사람, 정보, 돈이 서울로 과잉집중 되고, 우리나라의 정치, 경제, 문 화 등 제반 국가운영의 메커니즘이 서울이라는 일극중심 체계로 이루어지고 있는 현실이 사람들에게 내면화되어 있음을 반증하는 것에 다름 아니다. 물론 우리나라는 서구 사회 등과는 달리 오래 전 과거부터 중앙집중적인 사회운 영체계에 익숙해져 있었다. 거기에다 근대적 민주주의가 도입되면서 민주주의의 본 질적, 기본적 내용들을 합리적으로 제도화하고 운영할 수 있는 조건을 가지지 못했 고, 이른바 개발독재, 군사독재체제의 중앙집중식 근대화가 지속되면서 서울 집중은 새롭게 가속화 되어왔다. 그러나 기존의 사회운영 체계는 민주주의에 대한 국민적 요구에 의해 밀려날 수밖에 없었고, 그리하여 빈약하나마 90년대 초반 지방자치제 가 30년만에 부활하기에 이른 것이다. 그러나 일정한 민주주의의 진전에 따른 지방자치의 부활이 이루어졌으나 여전히 서울과 다른 지역간의 각종 격차와 불균등을 제대로 해소하지 못했다. 부활된 지방 자치는 형식적인 차원을 벗어나지 못하면서 애초에 지역간의 균형으로 나아가는 데 에는 역부족이었던 셈이다. 사실 지난 97년 말의 국제통화기금의 구제금융 사태-국가부도 사태-는 정치,경제 의 모든 중추기능이 과잉집중되어 있는 국가운영시스템에 대한 경종을 울린 것이 다. 기존의 중앙집권식 운영체계로 인한 불합리한 시스템 작동체계를 적정한 분권 과 분산, 분업 작동체계로 전환하여 정치, 경제 등 제반 부문이 합리적 운영구조로 탈바꿈해야 한다는 구조적 위기 경보 신호였던 것이다. 그러므로 사회 각 영역의 새로운 틀짜기가 체계적이고 지속적으로 전개되지 않을 경우, 더욱 심각한 위기상황이 초래될 수 있음을 교훈으로 남기고 있다. 이러한 사 실은 최근 새로운 위기설, 개혁의 지지부진 등의 지적에서 입증되고 있는 것이다. 따라서 올바른 지방자치를 통한 서울과 다른 지역간에, 지역과 지역간에 균등한 발 전과 연계를 통한 새로운 국가운영구조를 형성해 나아가야 하는 절박한 상황에 우 리는 놓여있다. 올바른 지방자치의 실현과 운영은 결국 민주주의의 발전과 심화, 사 회, 경제적 균등성 제고와 발전, 시민사회의 활성화와 성숙을 의미하는 것이기 때문 이다. - 163 -
이런 면에서 올바른 지방자치의 실현을 위해서 서울에 과잉집중된 제반 기능을 전국적 차원에서 나누고 재배치하는 지방분권이 절실하게 다가오는 것이다. 2. 지방분권(올바른 지방자치의 전제차원)의 의미와 필요성 지방분권을 낱말 자체에 충실히 풀어 이야기하면 그 뜻은 권한을 나눈다는 것이 다. 그리하여 좁게는 현재 중앙정부가 가지고 있는 행정권한을 지방으로 대폭 넘겨 지방행정의 권한을 확장하는 것으로 이해하기도 한다. 이 경우 인사권, 조직권, 재 정권 확대 및 사무이양 등이 주요한 내용이 된다. 그러면서 한편으로 사회, 경제적 인 불균등과 불균형을 완화하여 지역의 균형적 발전을 도모하는 것을 구분하여 이 야기하는데 이른바 지역균등발전, 국토균형개발 등으로 표현한다. 이 경우 행정기관 의 이전, 대기업 본사 이전, 지방세 확대, 지역특화산업 육성, 정보인프라 등의 구축 을 통한 지역 중추관리기능의 강화 등이 주요한 내용이 된다. 좀 더 세분화해서는 분권, 분산, 분업으로 나누어 지역균형발전을 위한 세 가지 중심전략으로 설정하기도 한다(이정식,2000) 이때 분권은 앞서 언급한 내용과 같고, 다만 행정기관과 대기업 본사 이전 등을 분산으로, 지역별 특화산업 육성 등을 분 업으로 표현할 수 있다. 물론 이상에서 언급한 지방분권과 지역균등발전, 분권, 분산, 분업은 각각이 분 리되어 있는 것이 아니라 연계되어 있다. 이상의 내용들을 포괄해서 핵심적으로 요 약한 표현이 바로 지방분권인 바 단지 행정권한의 차원만이 아니라 사회, 경제적인 차원을 망라하여 중앙집권현상에 대비한 표현으로 사용할 수 있을 것이다. 따라서 분산, 분업, 또는 지역균등발전, 국토균형개발 등의 내용을 아우르는 용어로 지방분 권의 의미를 이해해야 할 것이다. 그런데 위에서 분류한 내용들이 중앙정부와 지방자치단체간의 권한 및 사무배분, 조정, 서울권과 다른 지역간의 균형적인 발전을 위한 일반적이고 포괄적인 의미의 행정행위 및 체계와 관련된 것으로 앞서 문제제기를 통해 언급한 바와 같이 현재의 지방분권 논의가 중앙집권적 인 개발독재 체제 시기에 형성되어 새로운 국내, 외적 환경에 걸맞지 않은 우리사회의 구조적 모순을 개선, 개혁해 나아가는 새로운 틀짜 기의 차원에서 접근해야 한다는 점을 주목해야 할 필요가 있다. 이런 점에서 정치 권력의 분권과 분산이 주요한 내용으로 보완되어야 할 것이다. 행정권한과 더불어 정치영역의 자율권이 지역으로 확산되지 않으면 진정한 의미에서 지방자치가 꽃 피 울 수 없는 것이다. 현재의 지방의회나 지방정치에 대해 그 구성원의 자질과 능력 을 떠나서라도 제 역할을 하기에는 구조적으로 취약한 시스템에 놓여 있다는 사실 을 간과할 수 없을 것이다. 다음으로 주민권의 확대가 반드시 주요한 내용으로 설정되어야 할 것이다. 지방 자치의 양대 기둥은 단체자치와 주민자치이다. 이 둘은 수레의 양바퀴와 같은 것이 다. 현재 행정단위나 지방의회 단위에서 이 주민자치와 관련한 사항은 거의 언급에 - 164 -
서 제외되고 있는데 지방정치와 행정의 부패나 비리, 토착기득권적인 개발지상주의 적 의제설정 등을 개선, 개혁하기 위해서도 주민권의 확대를 중심으로 합리적인 분 권이 이루어져야만 한다. 나아가 지방자치의 발전은 곧 주민참여의 확대이며 참여 민주주의의 다른 표현이라는 점을 간과해서는 지방분권의 의미가 퇴색할 수밖에 없 을 것이다. 결국 지방분권의 의미는 지방자치 활성화를 통해 민주주의의 심화, 발전을 이루 기 위하여 정치, 행정, 사회, 경제, 모든 분야에 걸쳐 선진적인 체계를 이루어내는 중심 고리인 것이다. 그런 점에서 위에서 언급한 제반 분류와 내용들은 상호연계되 어 있고 병행적이며 동시적인 과제들이다. 이러한 기본 전제를 바탕으로 지방분권이 이루어져야할 구조적 필요성, 즉 국가 운영차원의 방향을 정리해보면 다음과 같다. 1)지역주의 해소와 극복 현재의 지역주의를 해소하기 위해서는 현재의 정치과정과 사회, 경제적인 중앙집 중이 서로 얽혀 진행되는 악순환을 끊지 않으면 안 된다. 현재와 같이 중추관리기 능을 비롯한 사회, 경제적인 정책결정과 자원배분이 중앙중심, 서울권중심으로 지 속되는 한 지역민들은 자기 지역의 발전과 개개인의 생활의 질 개선을 결국 중앙 의 정치권력의 향배에 주로 의탁하게 된다. 시장이 누가 되고 지방의회 의원이 누가 되느냐 보다는 대통령이, 국회의원이 어 느 지역 출신이 많이 되느냐가 각 지역의 경제발전, 생활향상과 직결된다는 생각이 팽배하다. 즉 누가 중앙정치를 지배하느냐에 따라 관료행정을 지배하게 되고 그에 따라 해당 지역에 더 많은 과실이 돌아온다는 논리가 지배적인 것이다. 따라서 자 원배분과 정책결정의 권한과 관련된 사항이 지역으로 나누어지지 않으면, 지역 주 체적이고 자율적인 권한의 확대 속에 자신과 지역의 문제를 풀어나가는 것이 확대 되지 않으면, 현재와 같은 지역주의는 몇 몇 지도자가 일선에서 물러나면 해소될 것이라는 기대는 난망한 것이다. 즉 정치적 지역주의의 해소를 위해서는 사회, 경제적 균등발전과 이를 위한 정치, 행정적 분권, 분산, 즉 지방분권의 합리적 실현이 필수불가결한 것이다. 2)행정체계 개선과 합리적 운용 경상남도 영역에 울산광역시가 있듯 동일 영역에 동일 수준 지방자치단체가 병존 하거나 대도시내에 기초단위와 광역단위 행정의 연계문제 등 행정단위 체계의 중복 성과 비효율성에 대한 점검이 필요하다. 일본의 경우 90년대 들어 도도부현 통합, 시정촌 합병 등 지방행정체제의 정비가 본격 논의되고 있고 시정촌 합병의 특례에 관한 법률 의 제정 등 부분적으로 시행이 되고 있기도 하다. - 165 -
우리의 경우 최근 읍면동의 주민자치센터로의 전환을 통해 사실상 3단계 행정체 제에서 2단계로 변화하고 있지만 대도시 기초단위 범위의 적정성, 광역시와 도의 관계 등 향후 통일시대를 대비해서도 지방행정 체제의 합리적 정비에 대한 본격적 인 논의와 시행을 준비해야할 시기인 것이다. 결국 지방분권은 중앙정부 집중의 행 정체제에서 비롯된 현재의 지방행정 체제를 지방자치의 정착과 발전에 부합하는 방 향으로의 정비를 위해서 추진하지 않으면 안 되는 것이다. 3)분단극복과 통일을 대비한 지방자치, 지방행정 안정화 반공을 국시로 한 5.16 군사쿠테타 이후 지방자치가 전면 중단된 바와 같이 현재 의 과도한 중앙집중이 역사적으로 남북분단에 의한 냉전구도에 기인하는 바가 크다 는 사실을 부인할 수 없을 것이다. 따라서 우선 지방자치의 실현과 발전, 이를 위한 지방분권은 분단극복과도 함수관계를 가지게 된다. 한반도에도 냉전구도가 이완되는 경향을 보이고 있고 이는 세계적인 흐름이며 향 후 냉전구도의 완전한 해체와 통일을 위해서는 많은 준비와 노력이 필요하다. 통일 과정이나 통일 이후에 중앙정부와 지방정부의 관계, 지방행정 체계의 운용 등은 지 금부터 꾸준히 연구하고 준비해야 할 주요한 과제이다. 이런 점에서 대한민국, 즉 남한사회에서 지방자치, 지방행정의 안정적 운용은 통일시대의 시행착오를 줄이면 서 준비하는 것으로 귀결될 수밖에 없는 것이다. 통일의 과정이 우리나라가 민주주의가 발전하고 심화되는 과정이어야 하고, 평화 적이며 민주적인 과정으로 안착되어야 한다는 점에서 지방분권은 우리 사회의 합리 적, 안정적 지방행정, 지방자치를 뿌리내리는 사전훈련, 사전장치라는 측면을 주목 해야 할 것이다 4)지방정치, 지방행정의 개선, 개혁 단체장, 지방의원의 부패, 비리로 인한 행정공백과 낭비, 고양 등지의 러브호텔 문제, 무분별한 개발지상주의 등 현재의 지방자치운영에서 드러나는 지방행정, 지방 정치과정과 주체의 개선, 개혁을 위해서도 적정하고 합리적인 제반 권한과 사회경 제적 동인을 스스로 가질 수 있게 해야 한다. 미관지구, 고도 제한 등 환경문제를 비롯해 많은 사안들이 문제가 될 때 행정단위에서 약방의 감초처럼 반복하는 것이 법률이 그렇다는 것이고 중앙정부의 지침이라는 것들이다. 지방 스스로의 권한과 역할 부족이라는 현재의 중앙집권구조로 말미암아 지방행정, 지방정치 차원의 책임 회피와 방기가 적지 않게 이루어지고 있는 현실인 것이다. 그러므로 지방의회와 지방자치단체 행정의 개선, 개혁을 위해서도, 즉 확실히 책 임을 묻고 변화를 도모하기 위해서도 주민권의 확대, 자치권의 확대, 사회경제적 역 할과 기능의 제고 등이 이루어져야 할 것이다. - 166 -
5)시민사회의 활성화와 참여민주주의 학습 21세기의 한 사회의 경쟁력은 그 구성원의 창의성과 역동성이라고들 말하고 있 다. 이것은 그 사회를 구성하고 있는 공동체, 즉 주민들의 사고방식, 생활양식의 질 과 수준의 여부가 한 사회의 발전을 위한 가늠자 역할을 한다는 뜻이다. 정부(지방 정부도 포함)나 정당의 능력, 기업의 역할만으로 사회발전과 삶의 질의 향상이 이루 어질 수 없으며 시민사회, 즉 주민들의 자발성과 자율성에 기반한 시민권리의 신장 을 통해 정치과정, 행정과정, 경제과정에 시민들이 다양하게 참여함으로써 이루어질 수 있다는 것이다. 참여의 방식은 정치, 행정, 기업 등에 대한 감시,비판, 연대 등이 될 수 있다. 21세기를 NGO의 시대라고까지 표현하는 것은 시민들의 자발적이고 자율적인 참 여를 통해, 즉 정부, 기업만이 아닌 시민운동을 통해 생활의 질 향상을 도모하는 시 대라는 것을 말한다. 다름 아닌 시민사회의 활성화를 일컫는 것인데 이는 주민자치 의 시민권을 확장함으로써 가능하다. 주기적인 선거 그 자체 외에 일상적으로 시민 들이 관심을 가지고 참여하여 문제제기와 해결과정을 공유하려고 하면 그러한 참여 를 가능하게 하는 권리보장이 제도화되어야 하는 것이다. 또한 이러한 과정은 곧 민주주의의 핵심인 시민주체의 사회운영과 연관된다. 시 민주체의 사회운영, 시민주체의 민주주의, 곧 참여민주주의를 배우고 실천하는 도장 으로서 지방자치, 주민자치-지방분권이 요청되는 것이다. 3. 지방분권, 자치를 위한 주요 과제 지방분권과 자치를 추진하기 위해서는 많은 과제들이 있다. 그 중에서도 시민단 체 차원에서 주요하게 추진해야 할 사항들을 상대적으로 현실성 있는 내용을 바탕 으로 정리해 보면 다음과 같다. 아래의 내용은 그 동안 전문가, 행정, 시민단체 등 에서 논의를 진행하는 과정에서 공통적으로 거론되는 사항을 중심으로 정리하였으 며 우선 순위나 중요도에서는 다소의 차이가 있을 수도 있을 것이다. 1) 인사권, 조직권, 재정권 확대 인사권은 내용적으로는 대부분 해당 자치단체장이 행사하고 있으나 지방자치단체 에서 일하는 국가 5급 이상 공무원의 임명권은 대통령과 소속 장관에게 있으며 4급 이상의 전보권한은 행자부장관에게 있고 시도지사는 임용제청권만 보유하고 있는 등의 인사규정을 현실화하는 개정을 하여야 할 것이다. 조직권과 관련해서는 인구비율 등에 따른 행정단위 규모별 총정원만 정하고 그 범위 안에서 공무원 수, 실, 국 등 조직신설 등의 개편을 지방자치단체가 자율적으 - 167 -
로 할 수 있도록 해야 한다. 현재 지방자치단체의 행정기구와 정원 기준 등에 관한 규정[대통령령 제 16713호] 은 심지어 행정단위별로 일반직, 기능직, 정무직 등의 비 율, 각 직급의 비율까지 정해놓고 있는 상황이다. 지방자치단체의 재정권, 즉 과세자주권의 확대를 통해 조세법률주의의 범위 내에 서 탄력세율의 적용을 지방세 세목 전체로 확대하고 조례로 정할 수 있는 법정 이 외의 세목 설치가 가능하도록 해야 할 것이다. 2) 세제개편을 통한 지방세 확충 우리나라의 중앙정부와 지방정부의 재정 비율은 2000년 현재 세출 총액기준으로 69:31로 1990년 기준 58.6:41.4에서 더욱 벌어지고 있는 상황이다. 이웃 일본의 48:52 와 비교해 볼 때도 현격한 차이를 보이고 있다. 따라서 적정한 세제개편을 통한 지 방정부의 재정확충이 시급하며 우선적으로 지역간 세원분포가 고른 음식숙박업, 부 동산 임대업, 운수창고업, 소매업 등을 지방세로 이양하고 부가가치세와 교통세 등 의 경우 일부를 국가와 지방의 공동세원으로 활용하는 방안을 모색해야 할 것이다. 3) 예산편성 및 결산체계의 개선 행자부에서 작성하는 예산편성지침을 자치단체의 자율에 맡기고, 행자부에서는 참고자료 중심의 기준을 제시하는 정도로 개선해야 할 것이다. 아울러 지방자치단 체와 정부의 회계연도에 시차를 두어 예산편성의 효율성과 합리성을 도모할 수 있 도록 해야 할 것이다. 현재와 같이 동일한 시기의 회계연도로 인해 사실상 국고보 조 등의 예산이 확정되기 전에 각 지방자치단체는 세입을 잡아 의회로 송부하는 모 순이 발생하고 있으며 추가경정예산의 편성이 여러 차례 이루어져 예산운영의 합리 성을 떨어뜨리고 있다. 그리고 예산편성과 지출의 효율성을 제고하기 위하여 결산체계를 강화해야 하는 바, 궁극적으로는 제로베이스 예산편성 체계로 전환해야 하겠지만 우선 결산검사시 외부전문 인력의 투입, 사업 성과중심의 결산체계를 강화해야 할 것이다. 4) 지방의회의 활성화 우선 현재 지방의회 상임위원회의 전문위원과 직원에 대해 지방의회는 추천권만 가지고 지방자치단체가 사실상 임명하는 것을 지방의회가 독자적으로 선발할 수 있 도록 하고 전문위원의 수를 일정하게 늘여 의회의 전문성을 높임으로써 자치단체에 대한 감시와 견제 기능을 제고시켜야 할 것이다. 또한 조례입법권을 확대하여 지역현실에 맞는 제도의 마련과 활성화 할 수 있도 록 법령의 범위 안에서 할 수 있는 조례제정권을 법률의 범위안에서 할 수 있도록 - 168 -
지방자치법 제 15조를 개정해야 할 것이다. 한편 일정한 징벌부과권에 대해서도 신 중한 검토를 통해 제한적, 단계적으로 추진하는 방안을 모색해야 할 것이다. 5) 주민참여 활성화 주민감사청구제도의 개선 작년에 개정된 지방자치법은 오히려 주민감사청구제를 개악한 결과를 초래한 내 용으로 20세 이상 주민 총수의 50분의 1의 범위 안에서 조례로 감사청구인 수를 정 하도록 하여 경남의 경우 1500명 이상, 부산의 경우 1000명 이상 등으로 되어 있어 현실적으로 청구를 거의 불가능하게 되어 있을 뿐만 아니라 또한 주민연서로만 감 사청구가 가능하도록 하여 과거 각 지역의 조례에 대부분 들어있던 시민단체 등 공 익단체의 감사청구를 원천적으로 불가능하게 하여 주민감사청구의 본래 취지를 무 색하게 만들어 놓았다. 주민감사청구제도는 감사청구에 대해 심의과정을 거쳐 감사 여부를 결정하게 되어 있기 때문에 불필요한 감사로 인한 행정업무의 지장이나 잦 은 감사청구에 의한 효율성 저하는 기우에 불과하므로 시민들의 관심과 참여를 도 모한다는 차원에서 100인 이하 정도로 감사청구인 요건을 완화하고 시민단체 등도 청구자격을 가질 수 있도록 지방자치법 제 13조의 4를 개정해야 할 것이다. 옴부즈맨 제도의 도입 주민감사청구제에서 나아가 직접 조사권을 행사할 수 있는 옴부즈맨 제도의 도입 도 추진할 필요가 있는 바, 옴부즈맨은 독립성과 전문성 및 정치적 중립성을 갖춘 인물로 지방의회의 동의를 구하여 선임하는 방향으로 모색하여야 할 것이다. 조례제정 및 개폐청구제도의 개선 주민발안제도의 하나인 조례제정 및 개폐청구제가 신설되기는 했으나 역시 청구 요건이 20세 이상 주민총수의 20분의 1 범위 안에서 구체적인 청구인수는 대통령령 으로 정하게 되어 있는데, 1만 5천 미만에서부터 700만 이상에 이르기까지 20단계 의 분류에 의해 청구주민수를 정해놓고 있다. 이 기준에 따르면 마산이나 창원의 경우, 4600명이고 부산의 경우 5만 3천명으로 아예 청구자체를 불가능하게 만들어 놓았다. 이 역시 주민참여의 확대를 위한 주민발안제도의 활성화라는 차원에서 100 인 이하로 대폭 줄이고 일정한 요건을 갖춘 공익단체도 청구가 가능하도록 지방자 치법 제 13조의 3을 개정하고 대통령령도 개정해야 할 것이다. 주민투표법 제정 94년에 개정된 지방자치법 제 13조의 2에 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 주요사항에 대해 주민투표를 할 수 있도록 하고 구체적인 사항은 별 도의 법규로 정하도록 규정하고 있으나 아직도 국회나 정부는 주민투표법을 제정할 - 169 -
기미를 보이지 않고 있다. 이는 일종의 직무유기에 해당한다고 볼 수 있다. 따라서 발의자는 지방자치단체장, 지방의회, 주민 등이 모두 할 수 있도록 하고 법률 위반 과 같이 주민투표의 대상이 될 수 없는 사항을 법률에 구체적으로 명시하는 방향으 로 조속히 입법이 되어야 할 것이다. 주민소환제의 도입 주민소환제는 자칫 그 성격상 정치적 악용에 대한 우려나, 실제 소환의 가능성에 대한 회의로 인해 일정한 논란이 있다는 점을 고려하여 신중한 접근이 필요하지만 직권남용이나 직무유기, 부정부패 등에 대한 주민통제의 수단이 될 수 있고 아울러 주민들의 행정이나 의회활동에 대한 관심과 긍정적 참여를 유도할 수 있다는 점에 서 도입할 필요가 있다고 할 것이다. 다만 소환 자체가 바로 해직이나 일종의 탄핵 으로 이어지는 것이 아니라 청문절차를 밟고 그 이후 해당지역 유권자들의 투표를 통해 최종 해직 등의 여부를 결정하는 방식을 고려해볼 수 있을 것이다. 주민소환 은 선출직 공직자인 지방자치단체의 장과 지방의원에 해당하며 소환을 위한 주민의 수는 소환에 따른 해당 공직자의 거취를 어떻게 하느냐에 따라 그 범위가 달라질 수 있을 것이나 어쨌든 다른 제도와 달리 그 요건은 상대적으로 엄격할 필요가 있 다. 6) 특별지방행정기관의 사무이관과 통합 등 국가사무의 이양 병무, 노동 등 특별지방행정기관의 사무가 지방자치단체의 사무와 중복되는 경우 가 많아서 행정낭비, 주민불편을 초래하고 있다. 지방중소기업청,지방식품의약청,농 산물검사소,수산물검사소,국립공원관리공단등의 대부분 업무가 지방자치단체로 이양 되어야 하며 산림관리청, 지방보훈청, 국토관리청 등의 사무 역시 이양되어야 할 것 이다. 아울러 제반 국가사무의 이양을 위해 궁극적으로는 자치사무 중심으로 재편하는 방향으로 나아가되 우선 프랑스의 ꡐ국가와 지방간 사무권한의 재배분에 관한 법ꡑ 과 같이 지방자치법과 각 개별 법령에 흩어져 있는 규정들을 단일화하는 작업이 필 요하며 일본의 경우 최근 오랜 논의과정을 거쳐 기관위임사무를 폐지하고 그중 55%에 해당하는 사무를 자치사무로 이양한 것처럼 사무배분체계를 국가사무와 자 치사무로 명료화하는 방향으로 체계적인 준비를 위한 작업을 진행하여야 할 것이 다. 1996년 3월 기준으로 우리나라의 총사무수는 15,774건으로 이중 국가사무는 11,646건으로 74%, 기관위임사무가 1,246건으로 8%, 지방사무가 2,882건으로 18%를 각각 차지하고 있는 현실이다. 7) 권역별 특성화 발전전략의 추진 및 중추관리기능의 강화 - 170 -
부산권, 광주권, 대구권 등의 범주별로 국제항만물류 및 영상산업, 첨단광산업 및 문화산업, 첨단섬유, 패션산업 등으로 특화하고 행정, 금융 등 관련된 중추관리기능 의 적정한 분산과 교육, 과학기술 등의 인프라 구축을 체계적으로 추진해야 할 것 이다. 8) 지방행정 체계의 합리적 개선 최상의 구체적인 방안이 나와있는 것은 아니지만 어쨌든 현재의 지방행정 체계는 그 골격이 일제시대의 산물로서 불합리한 면이 적지 않다는 점을 인정하지 않을 수 없다. 합리적이고 효율적인 지방행정체계의 형성 과정이 진행되지 않는다면 지방자 치, 지방분권과 관련한 모든 과제들 역시 효과적인 실행으로 이어지기 어려운 것이 다. 따라서 도의 폐지, 대도시 구단위의 대동제로의 전환 등 여러 가지 논의와 제안 들을 검토하고 합리적 방안을 도출하기 위하여 가칭 지방행정 체계 개선 위원회 와 같은 체계적이고 안정적인 기구를 구성하는 방안을 모색해야 할 것이다. 한편으로 는 가칭 지방분권추진 위원회 와 같이 포괄적으로 구성하고 각각의 과제들을 이 위 원회 산하의 분과나 소위원회 형태로 두는 경우 하나의 소위원회로 구성하면 될 것 이다. 9)자치경찰제의 도입과 교육자치제 개선 현 정부의 공약이기도 했던 경찰자치는 논란 끝에 현재 논의마저 자취를 감춘 상 태다. 당장 경찰업무의 전반을 통합하기 어려운 현실을 어느 정도 인정할 수밖에 없다면 우선 교통, 방범 등의 업무를 조속히 자치단체로 이양, 통합을 추진해야 할 것이다. 특히 교통의 경우 자치단체와 경찰의 이원화로 인해 신호체계, 교통인프라 계획 등 지역의 사회, 경제적 운영에 지대한 영향을 미치는 도시계획 전반에 끼치 는 비효율성과 비합리성이 적지 않은 현실임을 주목해야 할 것이다. 그리고 교육자치의 경우는 일반지방자치와 완전통합이냐, 분리된 상태에서 연계 성을 강화하느냐를 두고 논란이 있는데 세계적으로도 나라마다 사정은 다르다. 유 럽은 대체로 지방자치와 교육자치가 일원화되어 있고 미국은 교육구를 특별자치구 로 하고 별개의 교육위원회를 두는 체계가 대부분이며 일본은 합의제 집행기관형으 로 지방의회가 최고 의사결정기관으로서 의회의 동의를 얻어 시, 도지사가 교육위 원을 임명하며 교육위원회는 의결권이 없는 합의제 집행기구의 성격이다 따라서 통합이나 분리냐 하는 논쟁보다 우선 교육자치의 내실화를 위한 실질적 개선방안들을 검토하고 시행해 나가는 실용적 접근이 필요한 상황이다. 대통령 임 명의 국가공무원인 부교육감제와 주요보직에 서기관급 이상의 국가공무원을 보임할 - 171 -
수 있도록 규정한 지방교육자치법 제 40조, 42조의 관련내용을 삭제하여 인사를 통 한 중앙정부의 통제를 없애야 한다. 그리고 광역의회와 교육위원회로 나뉘어진 의 결기관의 중복에 따른 이중 심의와 감사의 비효율성 문제를 개선하는 것이 시급하 다. 교육청은 교육위원회와 지방의회의 회기를 합쳐 연간 180일 동안 자료제출, 보 고, 감사 등에 매달려 행정낭비가 이만저만이 아니다. 그러므로 교육위원의 직선을 통해 교육위원회로 의결권을 일원화하는 방안도 검토되어야 하겠지만 우선 부분적 으로 지방의회의 위탁의결기관으로 되어 있는 지방교육자치법 제 8조 관련규정을 개정하여 포괄적인 위탁의결기관으로서의 위상을 확보하는 방안 등이 시급히 논의, 추진되어야 할 상황이다. 그밖에도 교육재정 지원, 대단위 주택단지 조성시 학교부 지 확보 등 일반지방자치와의 행정, 재정적인 연계를 강화하기 위한 방안, 교육감, 교육위원 선출과정의 주민참여 확대방안 등이 마련되어야 할 것이다. 10) 지방분권특별법 및 지역균형발전특별법 제정 99년에 제정한 중앙행정권한의 지방이양촉진 등에 관한 법률 은 현재 그 법률에 의거한 지방이양 추진위원회 의 역할과 기능에서 보듯이 이상에서 언급해 왔던 지 방분권의 문제의식을 담아내는 데에는 한계를 지니고 있으므로 일본의 지방분권추 진법(1995년 제정), 지방분권 추진을 위한 관계법률 정비에 관한 법률(일명 지방분 권 일괄법;1999년 제정)과 같은 지방분권 특별법 을 제정하고 앞서 거론한 바와 같 이 지방분권추진 특별위원회 와 같은 기구를 구성하여 체계적, 구조적, 지속적인 지 방분권 추진을 도모해야 할 것이다. 아울러 지역균형발전을 위해 재원마련, 추진주체, 대기업 본사이전 등의 내용을 담은 지역균형발전특별법의 제정도 서둘러야 할 것이다. *그 외 지방대학육성특별법 등의 제정이 추진되어야 할 것이다. 4. 대선 이후 지방분권운동의 방향 개괄 -활동방식은 지방분권운동이 그 의제나 정책과제, 사업내용이 방대하다는 점에서, 다시 말해 국가운영체계의 개선, 개혁운동이라는 면에서 제반 정치적, 행정적, 경 제적, 사회-문화적인 과제들을 포괄하고 있으므로 연대조직체를 통해 일상적으 로 모든 관련 활동을 전개하기는 현실적으로 어렵거니와 효율적이지도 않으므로 개별 단체의 관련한 일상활동은 꾸준히 병행되도록 해야 할 것이다. -새 정부 출범을 위한 정권인수위원회에서 정책과제를 재정리할 때 지방분권국민운 동과 상호협의과정을 거치도록 하고 지방분권정책협의회 와 같은 일정한 한시기 구를 설치해 안정적인 논의공간을 확보해야 할 것이다. - 172 -
-새 정부 출범이후 체계적이고 지속적인 지방분권정책이 일정계획에 기초한 마스터 플랜으로 실행될 수 있도록 가칭 지방분권과 지역균형발전을 위한 특별위원회(국 민위원회) 등을 설치하고 이에 지방분권국민운동의 인사를 비롯한 지역인사들의 다수 참여가 이루어지도록 해야 할 것이다. -지속적으로 지역언론사와 연대하여 지방분권실현 시민걷기대회, 지방분권실현 시 민마라톤대회 등을 가능하면 동시다발로 전개하여 시민홍보와 시민참여를 극대화 해나간다. -법조, 문화-예술, 체육, 각종 직능 등 각계 각층의 직-간접적인 관련시민들의 서명 을 조직하고(일반적인 의제와 더불어 특정관련 의제를 병행 제시; 지방대학육성특 별법을 제시 대학관련자, 학부모 등의 서명을 광범위하게 조직)전국적으로 같은 요일을 정하여 매주 각 지역별로 그 요일에 맞추어 동시적인 거리 서명을 조직한 다. -그 외 각종 토론회, 강연회 등의 개최와 지방분권 시민학교, 지방분권 이동교실 등을 전개해나간다. 5.맺으면서 지방분권운동은 단순히 중앙정부로부터 예산을 더 받아오거나 자기 지역에 공장 이 하나 더 들어서는 것이 아니다. 즉 특정 지역의 자기만족적인 의제로만 국한하 여 일종의 단순 가져오기 식, 떡 하나 더 주기 식 으로 나열적이고 산만하게 진행 될 수 있는 개연성에 주의해야 할 것이다. 지방분권은 다른 지역들과 연계, 연대하여 상승적 발전, 상호 특성적 발전을 이루 는 징검다리이며 지역간 균등성 확보와 지역주의를 해소하고 시민공동체를 제고하 며 통일시대를 대비하는 국가개혁 차원의 운동과제임을 거듭 인식하는 것이 매우 중요하다. 또한 구체적인 의제나 사업내용이 매우 복잡하고 방대하며 각각의 의제 가 복합적이고 중층적이기 때문에 단선적으로 접근하거나 일회적, 구호적 차원에서 이루어질 수 없는 것이다. 중, 장기적인 전망 하에 인내심을 갖고 전문성과 치밀한 전략, 세밀한 검토를 통해 단계적으로 이루어나가야 할 총체적 개혁의 과제인 것이다. 한편 지방분권운동은 중앙정부나 정치권에 단순히 요구하거나 청원하는 것으로 달성할 수 없다. 지방정부와 지방의회, 지역시민사회가 모두 스스로의 비합리성과 비효율성을 성찰하고 개선, 개혁해나가는 작업이 병행되지 않으면 안 된다. 지방정 부의 잘못된 행정이, 지방의회의 잘못된 의정활동이, 지역시민사회의 잘못된 인식과 - 173 -
움직임을 모두 중앙정부나 정치권의 탓으로 돌릴 수는 없는 것이다. 지방분권과 지 방자치 개혁을 외치면서 지역 이기주의적인 배타적 생각이나 행동을 혹시 하고 있 는 것은 아닌지, 과학적이고 합리적인 근거도 없이 감정이나 정서에만 의존하고 있 는 것은 아닌지 더욱 냉정히 스스로를 돌아보면서 앞으로 나아가는 지혜가 필요한 시점이기도 하다. 그리하여 자전과 공전이 조화롭게 이루어지는 지방분권운동의 국민적 전개를 위 해 한 걸음씩 전진해나가야 할 것이다. - 174 -
지방분권운동에의 주민참여문제 박광우(참여자치21 사무처장, 지방분권운동 광주전남본부 공동사무처장) 1. 지방분권운동의 시작과 끝 모든 사회운동의 처음과 끝은 사람을 모으는 것이라고 할 수 있다. 이는 현단계 시민운동의 최대 고민이기도 하다. 지방분권운동 역시 예외가 아니다. 이에 따라 지방분권운동은 광범위한 주민의 참여에 기초한 운동, 일반주민들이 중심이 되는 운동, 일반주민이 부담 없이 참여할 수 있는 운동을 주창하고 출범했 다. 그러나 광주의 경우 지방분권운동추진본부가 출범한 이후 한 달 여간의 활동기간 동안 지역주민들의 참여는 물론 이에 기초한 지방분권운동을 전개하지 못하고 있 다. 이미 계획된 일정도 연기하며 소화하지 못했고, 집행부간의 정례회의도 제대로 사수하지 못한 것이다. 이는 전국적인 일정의 차질에도 원인이 있지만 근본적으로 는 지방분권운동 성패의 관건이라고 할 수 있는 지역주민 참여문제를 제대로 풀지 못한 것이 가장 크게 작용했다고 하지 않을 수 없다. 때문에 지방분권운동의 당위성과 절박성에도 불구하고 주민참여문제를 해결하지 못하면 결국 실패할 수밖에 없다는 위기의식도 적지 않은 상황이다. 2. 지방분권과 지식인운동 사실 지방분권운동조직의 창립을 준비하면서 가장 큰 고민은 어떻게 하면 주민참 여형 운동을 어떻게 벌일 것인가라는 문제였다. 그것은 당시까지 이른바 지식인 중 심으로 전개되어오던 지방분권운동의 대중화를 위해서도 절실한 것이었다. 실제로 지방분권운동은 지난 2000년 10월 영호남 4개 지역 연구단체의 대표자회 의에서 지식인선언을 검토하면서부터 시작된 데서도 알 수 있듯 연구자중심의 운동 이었다. 이후 NGO가 결합하는 형태로 진행되어오다 오늘에 이르고 있으나 여전히 지식인운동의 연장선에서 전개되고 있다는 점을 부인하지 않을 수 없다. 이를 반영하듯 광주의 경우 지난 10월5일 창립대회직후 이례적으로 워크샵을 개 최하고 행사를 마쳤다. 대개의 경우 새로운 조직이 창립한 이후에는 곧바로 거리로 나가 시민들에게 홍보활동을 벌이기 십상인데 지방분권운동은 그렇지 않았다. 이로 인해 지난 10월22일에서 한차례 연기돼 10월28일 열리기로 했던 거리캠페인이 또 연기되면서 광주전남본부는 지금까지 거리에서 시민들과 직접 접촉하는 프로그램을 단 한차례도 진행하지 못하고 있다. 그럼에도 불구하고 지방분권운동이 지역언론으로부터 각광받고 있는 것도 시사하 는 바가 크다. 이는 신문사의 경우 지역언론 특별법 제정, 방송사의 경우 위성방송 - 175 -
재송신 문제에 대한 대응과정에서 지방분권을 스스로의 과제로 삼은 측면도 있지만 지방분권운동이 여전히 지식인운동이라는 반증이 아니냐는 것이다. 그러나 전술한 바와 같이 지식인운동의 한계를 극복하지 못하면 지방분권운동의 미래는 없다고 할 때 주민참여문제를 해결하는 것이 시급한 과제다. 3. 주민참여를 위한 실천과제 지방분권운동에 주민들의 참여가 미미한 것은 그만큼 지역주민들에게 지방분권문 제를 자기과제로 인식하도록 만들지 못한 것이 가장 큰 원인이라고 할 수 있다. 따 라서 이는 곧 지방분권운동 집행부가 앞으로 풀어야 할 가장 큰 과제로, 결국 실천 의 문제하고 해야 할 것이다. 이를 위한 구체적인 방법으로는 형식적 측면의 과제 와 내용적 측면의 과제로 나눠서 살펴보면 대략 다음과 같이 제시할 수 있다. 먼저 형식적 측면에서 시민사회단체의 동참과 전국연대운동의 활성화다. 사실 시 민사회단체와 전국연대는 지방분권운동의 준비된 역량이라고 할 수 있다. 따라서 각 지역 추진본부별로 개인위주에서 개별 시민사회단체의 동참을 이끌어내는 것이 시급하다. 이 과정에서 각 단체별로 지방분권 설명회를 조직하고 실행에 옮긴다면 지방분권운동역량을 결집하는 효과적인 방법이 될 것이다. 이를 통해 시민사회단체 가 활발하게 지방분권운동에 동참한다면 자연스럽게 주민참여문제를 해결하는데 효 과적일 수 있을 것이다. 아울러 당초 지방분권운동 출범과 동시에 추진했던 직능단 체의 참여도 더욱 박차를 가해야 한다. 아울러 전국연대운동의 활성화가 시급하다. 사실 지난 11월7일 전국조직이 결성 되고도 당초 계획했던 일정을 실행에 옮기지 못한 것도 지방분권운동에의 주민참여 를 어렵게 만든 원인이라고 할 수 있을 것이다. 서울 집중 상경집회는 현실적인 어려움이 있더라도 전국 동시캠페인은 지역특성 에 맞게 진행하는 것이 필요했다. 무엇보다 지역별로 지방분권운동의 기반이 취약 한 상태에서 이왕에 결성된 전국연대조직의 틀을 이용한 실천운동은 역으로 각 지 역별로 주민참여를 활성화시킬 수 있는 계기가 될 수 있기 때문이다. 이와 같은 관 점에서 전국조직차원에서 다양한 실천활동을 기획하고 제안하는 정책팀 가동의 필 요성도 심도 깊게 검토할 수 있을 것이다. 내용적 측면에서는 주민요구형 방식의 지방분권운동의 활성화에서 해답을 찾아야 할 것이다. 이는 곧 지역주민들이 지방분권을 자기과제로 삼았다는 의미인데, 이를 위해서는 전국적인 공통의제와 함께 지역특성을 반영한 지방분권의제를 만들고 주 민들과 합의하는 과정이 필요할 것이다. 다만 지역의 민감한 경제현안을 전면에 내 걸어야 할 것이냐의 문제는 분권운동의 취지에 부합하는지, 전국적인 연대에 미칠 영향 등을 고려해야 할 것이다. 아울러 참여자치역량의 확대와 참여자치운동의 활성화에 주목해야 한다. 지난 95 년 민선단체장 선거는 지역책임패러다임시대 의 개막이라는 점에서 또 다른 의미가 - 176 -
있다. 본격적인 지방자치의 개막은 지역이 원하든, 원하지 않든 지역문제는 지역 스 스로 책임지고 해결해야 한다는 논리가 강요되고 있는 것이다. 그만큼 참여자치운 동의 중요성은 절실해 졌다. 이는 물론 지방권력의 교체와도 직결되는 문제다. 지방 권력을 지역패권정당이나 수구기득권세력으로부터 주민들의 것으로 되돌려놓는 것 이야말로 참여민주주의 실현의 기반이 된다고 할 수 있기 때문이다. 따라서 주민밀착형 시민운동을 통해 참여자치역량을 확대하고 강화하면서 지방권 력의 주체를 변화시키는 운동이야말로 올바른 지방자치와 참여민주주의 구현의 과 제라고 할 수 있다. 그러나 지방분권 없는 참여자치는 불완전하다고 할 수밖에 없다. 따라서 참여자 치운동은 지방분권운동의 동력이 되도록 해야 하며 서로 연계하여 전개해야 한다는 것은 두말할 나위가 없을 것이다. - 177 -