면지
목 차 1 회의 과거 대북 인도적 지원 사업에 대한 평가와 향후 과제 정부차원의 지원 사업에 대한 평가와 향후 과제 3 이 조 원 (중앙대) 민간차원의 지원 사업에 대한 평가와 향후 과제 31 오 일 환 (한양대) 2 회의 효율적이고 생산적인 인도적 지원 방안 모색 국제사회의 대북제재 하 효율적 지원 방안 51 제 성 호 (중앙대) 북한주민들의 실질적 삶의 질 개선을 위한 지원 방안 91 김 수 암 (통일연구원)
<개요> 본 논문은 변화하는 한반도 정세의 흐름 속에서 1998년 김대중 정부에서 2008년 노 무현 정부까지 정부차원의 대북인도적 지원내용과 결과를 근거로 지난 10년 간 남한 의 정부차원의 대북인도적 지원이 어떠하였는지 살펴보고, 그에 따른 평가의 잣대가 적절하였는지 미시, 거시적 차원의 평가 기준을 중심으로 대북지원사업의 평가에 대 한 새로운 지표를 제시하고자 하였다. 통일정책은 당시의 국제정세, 남북관계 상황 및 국민여론 등을 반영하여 통일방안, 정책 기조 및 내용면에서 탄력적인 변화를 보 여왔다. 그러나 김대중 정부의 대북정책은 이전의 대북정책과 확연한 차이점을 지닌 채 우리 앞에 등장했다. 김대중정부의 햇볕정책 은 북한이란 존재에 대해 교류협력을 지속하면 반드시 기존의 경성적 체제운영에서 벗어나 개방 및 개혁체제로 변화할 것 이라는 굳은 확신에서 출발하였다. 김대중 정부의 정책기조를 계승한 노무현 정부의 대북 인도적 정책은 진정한 동북아 시대를 열자면 먼저 한반도에 평화가 제도적으로 정착되어야 한다는 강한 바람으로 평화번영정책이 제시되었다. 건국 61주년을 맞은 올 해, 지난 김대중 국민정부에 이어 노무현 참여정부까지 10년간의 대북지원사업에 대한 비판의 소리가 나오고 있다. 퍼주기 논란과 대북지원의 정당성 에 대해 본 연구 에서 제시한 새로운 평가의 틀로 교훈을 고찰해보겠다. 그리고 앞으로 이명박 정부가 대북지원사업에서 추구해야 할 방향과 과제를 전망해보려고 한다. 주제어 : 대북지원사업, 대북화해협력정책(햇볕정책), 평화번영정책, 평가 모델(Estimate Model), 개발원조, 상생공영정책 Ⅰ. 서 론 시기적으로 볼 때, 지난 10년간의 남북한 관계에 있어서 매우 중요한 기간이었고 그 출발의 해라고 할 수 있는 1998년은 남북한 공히 시계열적 관계에서 중요한 해였 다. 북한은 1994년 7월 김일성 사망이후 4년 2개월만인 동년 9월 5일 최고인민회의 10기 1차회의에서 국방위원회 위원장에 재추대됨으로써 권력의 승계를 사실상 완비하 였고, 남한은 동년 2월 25일 소위 국민의 정부가 새로 들어서서 햇볕정책, 그리고 이후 노무현 정부의 소위 평화번영정책으로 연결되는 10년간의 첫 출발점이 되었다. 본 발표문은 지난 10년간의 대북정책과 특히 대북 인도적 지원사업에 대한 평가를 5
목적으로 한다. 이러한 평가는 지난 두차례 정부의 대북정책의 장점과 가치를 발견케 하고 산출된 결과를 중심으로 프로그램 개선 방안을 갖게 할 수 있다. 그러나 그동안 지난 정부의 대북정책(인도적 지원사업 포함)에 대한 다양한 평가가 있었으나, 각기 정파적 이해관계를 대변하는 것들이 주류를 이루었다고 할 수 있다. 이러한 난맥상을 개선하기 위해서는 정파적 이해관계가 아닌 객관적 평가 모델이 개 발되어 평가가 객관성을 지녀야 할 것이다. 객관성과 보편타당성을 지닌 평가 모델의 개발을 위해 본 발표문은 세계은행과 OECD/DAC 등의 국제개발협력기구들의 개발 협력평가모델(인도적 지원사업 포함)을 시범적으로 검토하면서, 이들을 통해 우리 정 부의 대북 인도적 지원사업의 평가 모델을 만들어보고 이를 통해 지난 정부의 대북인 도적 지원사업을 평가해 보고자 한다. 1) 본 발표문은 이러한 점에서 객관적 평가 매뉴얼 내지 평가 모델 개발을 위한 문제제 기 내지 시안적 성격을 지님을 밝혀둔다. Ⅱ. 평가의 기준과 범위의 문제 1. 정책평가의 다양한 유형과 범위 통상 정책평가의 목적은 평가대상정책의 내용, 성격, 그리고 집행단계 등에 따라 달 라질 수밖에 없으므로 일률적으로 말하기는 어렵다. 대개 책무성 확보차원, 정책정보 의 환류 차원, 지식의 축적 차원에서 정책평가의 목적이 논의된다. 그리고 정책평가의 형태로는 책무성의 유형에 따라 행정적 평가, 사법적 평가, 정치적 평가 등으로 분류가 가능하며, 기술적 측면에서 평가의 주체에 따라 내부평가(inside evaluation)와 외부 평가(outside evaluation)로 나누어질 수 있다. 2) 1) 소위 이명박 정부 이후 지난 정부의 대북 퍼주기 논란과 관련하여 남북협력기금의 투명한 관리가 제기된 바 있음. 투명성을 지닌 대북 지원 사업 모색의 일환으로 남북협력기금의 ODA 운용 규범화와 매뉴얼화를 주장한 바 있음. 이것과 관련해서 이조원, 북한 ODA 실현가능성과 조건, 북한 ODA 그것은 가능한가? (중앙대 민족통일연구소 2008년 특별기획 학술회의 자료집, 2008), pp. 28-57; 이조원, 취약국가 모델과 북한에 대한 개발협력 연구, 북한연구학회보 제12권 2호(2008), pp. 289-320 참조. 2) Hellmut Wollmann, Policy Evaluation and Evaluation Research, Frank Fischer(eds.), 6
또한 평가의 단위에 따라 기관평가(agency evaluation), 정책평가(policy evaluation), 프로그램 평가(program evaluation) 등으로 구분되며, 보다 세부적으로는 프로그램 의 진행단계에 따라서 단계별 평가유형이 산출되기도 한다. 3) 이처럼 다양한 정책평가의 다양한 수준과 유형을 감안할 때, 지난 정부의 대북정책 을 어떤 수준과 잣대로 평가하느냐에 따라 상당히 다른 평가결과를 얻을 가능성을 배 제하기 어렵다. 예컨대 지난 10년간의 대북정책을 두고 한나라당 등에서는 지극히 비 판적인 평가를 하는 반면 민주당 등에서는 남북화해협력을 이룩한 위대한 업적으로 평가를 하는 것이 대표적인 경우이다. 이런 점에서 평가의 대상 사안에 따라 적절한 평가기준과 평가지표를 갖는 평가모델의 수립이 무엇보다도 중요하다고 할 수 있다. 이런 점에서 지난 10년간의 대북정책과 정부차원의 대북 인도적 지원사업의 평가를 위한 유의미한 평가모델을 살펴보면 다음과 같다. (1) 정부업무평가위원회의 평가 모델 우리정부는 2006년 4월 1일부터 시행되고 있는 정부업무평가기본법에 근거하여 국 무총리실 소속의 정부업무평가위원회를 두고 여기에서 정부의 정책평가를 실시하고 있다. 이 위원회가 사용하는 평가 모델은 다음과 같다. 4) Handbook of Public Policy Analysis (Boca Raton, FL: CRC Press, 2007), pp. 14-17. 3) 이러한 다양한 평가방식과 관련하여 분류와 내용 소개는 정정길 외, 정책평가 -이론과 적용- (법영사, 2006), pp. 3-57 참조. 4) 정부업무평가위원회 홈페이지(www.psec.go.kr) 참조. 7
<표 1> 정부업무평가위원회의 정책평가 모델 평가항목 평가지표 배점 1. 계획수립의 적절성 1-1 계획수립시 사전조사, 의견수렴 등의 이행도 7 1-2 정책목표 달성을 위한 정책수단의 적절한 구비 4 2. 성과계획의 적정성 2-1 성과목표 및 성과지표의 적정한 설정 6 2-2 성과지표 목표치 및 검증방법의 적정성 5 3. 시행과정의 효율성 3-1 집행의 적시성 7 3-2 과제추진을 위한 자원의 효율적 집행도 5 4. 시행과정의 적절성 4-1 행정여건 상황변화에 대한 대응 정도 7 4-2 관련기관 정책과의 연계 및 협조체제 구축 운영 정도 4 5. 목표의 달성도 5-1 성과지표에 의한 목표의 달성 정도 40 6. 평가결과 활용도 6-1 평가결과의 공개와 학습에 활용정도 5 6-2 개인성과 및 차기 계획에 대한 평가결과의 반영도 10 (2) MBO(Management by Objectives) 모델 통상 조직체나 단체의 경영평가에서 사용되는 MBO 모델을 우리 정부의 대북정책 과 대북 인도적 지원사업에 대한 평가 모델로 활용하기 위해 조작한 것이다. <표 2> MBO 모델을 활용한 정책평가 모델과 평가 지표 정책 목표 및 이념 정책 추진 원칙 정책추진전략 설정 정책 추진 시행 정책 달성도 평가 8
<표 3> MBO 모델의 평가지표 평가지표 개량화된 점수 구체적 결과 추정치(Specific) 1-10 측정 지표 가능성(Measurable 1-10 성취한 성과물(Achievable) 1-10 결과 활용도(Result-Oriented) 1-10 시계열적 집행 달성도(Time-bounded) 1-10 (3) 국제개발협력기구의 개발원조 모델 국제적 수준에서의 개발협력(development cooperation) 혹은 개발지원(development assistance)은 통상 인도적 지원을 포함하는 광의적 개념이다. 북한에 대한 인도적 지 원을 행함에 있어서 하나의 국제적 수준의 매뉴얼을 갖고 있는 세계은행이나 OECD/DAC 등의 개발협력모델은 대북 인도적 지원에 있어서 훌륭한 지침을 제공해 준다고 할 수 있다. 원조의 효과성에 대한 국제사회의 노력은 2005년의 파리선언에 집약되어 있다. 전 세계 90여개국 관계 장관과 OECD, World Bank, IMF 등 개발원조 관련 다자기구 및 개발은행, 그리고 주요 NGO 대표들이 모여 효율적인 지원 프로그램의 제공 및 운 영방안에 대해 논의한 파리회의에서 파리선언이 채택되었다. 5) 이 선언은 공여국가 개발협력지원 수원국 모두에게 개발원조의 지원, 관리 뿐만 아 니라 그 성과가 관리되는 방식까지 전방위적으로 혁신시킬 것을 촉구하고, 개발지원의 효과성을 증대시키기 위한 양측의 추가적인 노력을 요청하면서 특히 다양한 형태의 파트너쉽을 구축할 것을 강조하였다. 파리선언을 포함하여 원조의 효과성 제고를 위한 국제사회의 집약된 요구는 대략 다음과 같다. 1 수원국의 역량제고: 주인의식(ownership), 역량개발(capacity development), 거버넌스와 시민사회의 역할증대 5) 파리선언의 정식 명칭은 원조효과성에 관한 파리선언 (Paris Declaration on Aid Effectiveness: Ownership, Harmonization, Alignment, Results and Mutual Accountability, 2005)임. 보다 구체적 인 내용에 대해서는 이조원 외, 위의 책, pp. 51-54. 9
2 수원국과 공여국의 정책조율(alignment) 3 공여국간의 협력(harmonization) 4 성과관리(managing for results)와 상호책임성 강화(mutual accountability) <표 4> OECD/DAC의 파리선언에 대한 평가원칙 및 평가 지표 5대원칙 12지표 목표 주인의식 (Ownership) 원조일치 (Alignment) 1. 수원국의 구체적인 개발실행전략 수립 - 빈곤감축, 전략을 포함한 국가발전전략을 지니고 있는 국가의 수 2. 신뢰할 수 있는 국가 시스템 - 조달체계와 공공재정관리시스템(PFM)을 지니고 있는 국가의 수 3. 원조자금의 국가 우선순위 배정 - 국가예산에 반영된 정부부문에 지원된 원조 자금의 비율 4. 조율된 수원국 역량 강화 노력 - 수원국의 자체 개발전략과 일치하는 프로그램(공여국-수원국 공동마련)을 통해 역량 개발을 지원하는 공여국가의 비율(%) 5. 국가 시스템의 활용 - 수원국의 조달 시스템과 공공재정관리시스템을 활용한 공여국의 수와 원조자금 비율 6. 유사프로젝트 수행조직(PIU) 최소화를 통한 수원국의 역량 강화 - 국별 분리 프로젝트 수행 건수 7. 원조의 예측가능성 제고 - 합의된 일정에 따라 집행된 원조의 비율 8. 언타이드화 - 비구속성 양자간 원조의 비율 201년까지 목표 최소 75%이상 최소 50%이상 85%이상 50%이상 - 공여국이 100% 수원국 시스템 활용 - PFM 시스템을 비용하지 않는 자금비율 감축 (1/3~2/3) 2/3 감축 75% 이상 지속성 향상 10
5대원칙 12지표 목표 원조조화 (Harmonization 성과관리 (Managing for Results) 상호 책임성 (Mutual Accountability 9. 공통의 합의와 절차 활용 - 프로그램 방식 접근으로 제공된 원조의 비율 10. 공동 분석 활용 - 현지공동조사단과 국별 공동 분석의 비율 11. 성과중심 계획 - 투명하고 모니터링 가능한 성과측정계획을 지닌 국가 수 12. 상호 공동책무 - 원조효과 지표 이행 정도를 공동으로 측정하는 수원국 수 66% 이상 40% 이상 66% 이상 75% 이상 100% (가) 세계은행의 개발지원사업(인도적 지원 포함) 평가 Model 한편 세계은행은 수원국에 대한 개발지원의 집행절차를 프로젝트 단계별로 심의하여 투명성과 효과성 제고를 위한 절차를 매뉴얼화하고 있다. 세계은행이 규정한 개발지원 의 단계별 집행절차란 1 사업 발굴(identification) 2 사업 준비(preparation) 3 심사 (appraisal) 4 협의 및 승인(negotiation & approval) 5 실시 및 감독(implementation & supervision) 6 사후 평가(evaluation) 등의 단계를 거치는 것을 말하는 것 으로, 단 단계마다 개발원조의 효과성과 투명성을 제고하기 위한 방안을 제시하고 있다. 세계은행이 제시하고 있는 프로젝트의 단계와 단계별 제안조치는 다음과 같다. 11
<표 5> 세계은행의 개발지원의 집행절차(project cycle)에 따른 투명성 평가 모형 단계 내용 문서 비고 사업발굴 (identification) 사업준비 (preparation) 심사 (appraisal) 협의 및 승인 (negotiation, approval) 실시 및 감독 (implementati on & supervision) 사후평가 (evaluation) 수원국 정부와 세계은행이 CAS를 공동 작성하고 이를 바탕으로 세계은행이 PCN 작성 세계은행은 PCN을 바탕으로 PID를 작성하여 외부에 공시 환경에 미치는 영향과 사회적 이슈를 분석 수원국이 주도적으로 기술적, 제도적, 경제적, 환경적, 재무적 요소를 연구하고 프로젝트 방향 설정. 세계은행은 자문 등 지원 역할 수행 세계은행이 독자적으로 수행 심사 후 수원국 정부와 세계은행이 대출조건 협상, 상임이사회에 제출하여 승인 프로젝트 실시는 수원국이 감독은 세계은행이 수행 최초 목표에 부합하는 성과가 산출되었는지 감사(audit)하는 단계 Country Assistance Strategy(CAS) Project Concept Note(PCN) Project Information Document(PID) Integrated Safeguards Data Sheet Environmental Assessment Report Indigenous People Development Plan Environmental Action Plan Project Appraisal Document(PAD) or Program Document PAD or Program Document, Memorandum of the President, and legal documents Report on the Status of Project in Execution Implementation Completion Report Project Performance Assessment Report Impact Evaluation Report, Inspection Panel Report 지원설계도 기본요소, 목적, 위험요인, 스케줄 이해당사자들에 정보 제공 PID와 동시에 작성 수개월에서 길게는 3년까지 걸림 수원국에 현지 실사 출장 이사회 통과되면 대출계약(Loan Agreement)체결 매년 실시 상황 작성, 외부 공개 사업성과, 문제점 이사회에 보고 OED에서 전체 프로젝트의 1/4은 정밀 감사 12
(나) 경제협력개발기구(OECD)의 개발지원사업(인도적 지원 포함) 평가 모델 <표 6> OECD/DAC의 개발협력사업 평가 지침표 관련원칙 12지표 측정항목 원조일치 원조조화 3. 원조자금의 국가 우선순위 배정 - 국가예산에 반영된 정부부문에 지원된 원조 자금의 비율 4. 조율된 수원국 역량 강화 노력 - 조율된 기술협력을 통한 수원국의 역량개발 지원 5. 국가 시스템의 활용 a. 수원국 공공재정관리시스템(PFM) 활용도 b. 수원국 조달 시스템 활용도 6. 유사프로젝트 수행조직(PIU) 최소화를 통한 수원국의 역량 강화 7. 원조의 예측가능성 제고 - 합의된 일정에 다라 집행된 원조 비율 8. 언타이드화 - 비구속성 양자간 원조의 비율 9. 공통의 합의와 절차 활용 - 프로그램 방식 접근(PBA)으로 제공된 원조 비율 10. 공동 분석 활용 a. 현지공동조사단 구성 비율 b. 국별 공동분석 비율 정부부문 예산지원 조율된 기술협력 총 기술협력 PFM 이용 정부부문 총 지원 조달시스템 이용 정부부문 총 지원 PIU 수 대상국 실 집행액 지원 계획액 언타이드 원조 양자간 총 원조 PBA 원조 총 원조 공동조사단 수 총파견 조사단 수 공동 국가분석 수 총 국가분석 수 2. 대북인도적 지원사업 평가의 두 영역과 평가모형(시안) 대북 인도적 지원사업의 영역에 우리 정부는 통상 비료지원, 식량지원 및 긴급구호 지원을 포함하고 있다. 대북 인도적 지원사업이란 동포애와 인도주의 정신에 따라 북 한주민의 식량권과 생명권 해결을 위한 식량 의약품 의료장비 의복 등의 물품지원 또 는 구호활동에 필요한 사항을 지원하는 사업 을 말한다. 6) 이러한 인도적 대북지원 사 6) 이러한 개념규정은 지난 2005년 정형근 한나라당 의원이 중심이 되어 발의한 (가칭) 북한주민에 대한 13
업에 우리 정부는 통상 비료지원, 식량지원, 수해 등 긴급구호지원, 취약계층 지원을 주된 영역으로 하고 있다. 7) 그런데 이러한 대북 인도적 지원사업을 평가함에 있어서 크게 두 개의 영역으로 대 별할 수 있다. 하나는 인도적 지원사업을 행할지 여부에 대한 정책적 판단을 평가하는 영역이고, 다른 하나는 정책적으로 결정된 대북 인도적 지원사업이 적절하고 내실있는 지원사업이 되었는가에 대한 사업 적절성 평가 영역이라고 할 수 있다. 통상 우리 정부의 대북 인도적 지원사업의 경우 남북협력기금을 통해 집행되는 것 이 통례인 만큼, 이를 두 개의 평가영역으로 나누어 본다면 기금사용자가 기금사용신 청서를 통일부에 제출하여 통일부가 관계 행정기관과 협의하고 최종 남북교류협력추 진협의회의 결의를 통해 지원결정이 이루어지기까지가 전자의 평가 영역이라면, 한국 수출입은행으로부터 지원된 기금을 기금 사용자가 기금사용목적에 준하게 사용되었는 지 혹은 제출된 기금사용결과보고서와 부합된 사업이 이루어졌는지에 대한 평가와 모 니터링을 하는 영역이 후자의 것이라고 할 수 있다. 특히 전자의 영역에 해당하는 정책결정이 인도적 지원사업의 경우 남북 당국간 협 의에서도 결정되는 만큼, 이것의 평가영역은 다분히 당해 정부의 정치적 판단과 무관 할 수 없는 영역이다. 8) 이런 점에서 전자의 영역에 대한 정책적 평가 역시 다분히 고 도의 정치적 판단을 고려한 평가 척도를 요구한다고 할 수 있다. 이상을 고려할 때 기존의 인도적 지원사업의 평가모델로서 제시된 것들을 재구성하 여 다음과 같은 평가모형을 만들 수 있다고 할 수 있다. 인도적지원을 위한 특별법(안) 시안에 의거한 것임. 이와 관련된 자료는 평화재단 홈페이지 (www.peacefoundation.or.kr) 참조. 7) 통일부가 매년 편찬하고 있는 대북정책의 총괄 보고서 형식의 통일백서 에 따르면 상기 4개의 영역을 정부차원의 대북 인도적 지원사업의 영역으로 규정하고 있음. 통일부, 통일백서 2008 (통일부, 2008), pp. 216-222. 그러나 남북협력기금백서 2008 에서는 3개의 영역, 즉 식량지원, 비료지원, 긴급구호지 원 등만을 포함하고 있음. 통일부, 남북협력기금백서 2008 (통일부, 2008) 참조. 8) 남북협력기금의 민족공동체 회복 지원차원에서 무상 지원되는 인도적 지원사업의 경우(이산가족 지원 및 경제교류협력 기반조성 지원 사업 포함) 남북당국자간 합의를 통하면 실제로 지원이 결정되는 형태 를 지니기 때문에 이는 다분히 절차적 평가방식의 잣대로는 평가하기 어려운 영역이라고 할 수 있음. 통일부, 남북협력기금백서 2008 (통일부, 2008), p. 24 참조. 14
<표 7> 대북 사업 평가의 두영역과 평가 모형(안) 평가 영역 평가 대상 항목 평가기준 및 척도 Ⅰ영역: 정책 판단 평가 영역 - 국가목표, 정부목표, 정책목표와의 연계성 일관성 - 정책목표와 추진원칙과의 상합성 - 추진전략과 집행과의 상합성 개별 평가대상 항목별 척도개발을 통한 달성도 개량화 지표 Ⅱ영역: 사업 적절성 평가 영역 대북인도적 지원사업의 집행절차 (project cycle) OECD/DAC의 평가기준(evaluation criteria) 및 척도 - 적절성(relevance) 수준 - 효과성(effectiveness) 수준 - 효율성(effectiveness) 수준 - 지속가능성(sustainability) 수준 - 영향력(impact) 수준 Ⅲ. 지난 10년 간 대북 인도적 지원 사업 평가 1. 김대중 정부의 대북정책 평가 1998년 2월 25일 출범한 국민의 정부 는 평화, 화해, 협력의 실현을 통한 남북한 관 계개선을 대북정책의 목표로 설정하고 출발하였다. 즉 김대중 정부의 대북정책의 골간 은 북한을 자극하지않고 남북한간의 불필요한 긴장을 피하겠다는 입장에서 출발하여, 남북한관계를 적대관계가 아닌 공생의 관계로 설정한 것이다. 소위 햇볕정책이란 이러 한 관점에서 평화공존, 평화교류, 평화통일을 대북정책의 기조로 삼았다. 9) 이러한 대북정책의 목표와 더불어 김대중 정부는 대북정책의 3대 원칙과 6대 기조 를 제시하였다. 10) 3대원칙이란 1 북한의 어떤 무력도발도 용납하지 않는다. 2그렇 다고 우리가 북한을 해치거나 강제적인 흡수통일도 하지 않는다. 3 화해 협력을 통해 남북한 평화공존을 이룩하고 남북기본합의서를 지켜나간다는 것이고, 6대 기조란 1 9) 통일부, 해설자료: 국민의 정부 대북정책 (통일부, 1998), p. 5. 10) 위의 책, pp. 5-7. 15
안보와 협력의 병행추진 2 평화공존과 평화교류의 우선 실현 3 화해 협력으로 북한 의 변화여건 조성 4 남북한간의 상호이익을 도모하는 대북정책의 기조 5 남북당사 자 해결원칙 하에 국제적 지지 확보 6 국민적 합의에 기초한 대북정책 추진 등을 지 향한다는 것이다. 또한 이러한 원칙과 기조위에서 당시 통일부는 김대중정부의 대북정책의 구현방향 이란 이름으로 크게 6가지를 제시하였는데, 그것은 1 남북한 대화를 통한 남북기본합 의서 이행 실천 2 정경분리원칙에 입각한 남북경협 활성화 3 남북이산가족 문제의 우선 해결 4 북한식량문제 해결을 위한 대북지원을 탄력적으로 제공 5 대북경수로 지원사업의 차질없는 추진 6 한반도 평화환경 조성 등이다. 11) 이러한 김대중 정부의 대북정책 추진 방식에 대해 당시에는 옳은 정책이고 계속 앞으로도 해야할 정책 12) 이며, 실용주의적 정책노선을 견지하고 있는 부드럽고 매우 유연한 정책대안 13) 이고, 한반도 무력대결의 위험성을 제거하고 북한의 점진적 변화 를 유도하는 바람직한 정책 14) 으로 평가받은 것이 사실이다. 11) 위의 책, pp. 12-16. 12) 백학순 박사는 김대중 정부의 햇볕정책을 지지하는 이유로 다음의 4가지를 들고 있음. 1 대북 화해 협력 및 공존정책 덕분에 남북한간의 전쟁의 위험이 기본적으로 많이 감소된 점 2 의식적이고 의도 적인 대북 대결정책으로 인하여 긴장고조시 예상되는 경제의 부정적 효과를 감소시킬 수 있는 점 3 대북 화해 협력 및 공존정책에 입각한 비료 및 경제지원 등은 한반도의 긴장완화로 우리 경제에 부수적 이익이 증가된다는 점 4 햇볕정책에 대한 반대논리는 과거 서독의 동방정책에 반대하는 논리 와도 같다는 점 등임. 백학순, 김대중정부의 대북정책 평가, 정세와 정책 99-7호 (세종연구소, 1999), pp. 6-7. 13) 양영식, 김대중정부의 대북정책, 한국정치학회 남북관계국제학술회의 (1998. 11. 14) 발표문, p. 4. 14) 정영태, 정부의 대북포용정책과 민간단체의 통일운동, 통일연구원 주최의 통일문제학술세미나 (1998. 10. 16) 발표문, pp. 22-23. 16
<표 8> 국민의 정부 출범 이후 대북지원 현황 연 도 지원액수 합 계 1998 875억 1999 343억 2000 5307억 2001 5544억 2002 6495억 2003 7708억 2004 4763억 2005 6744억 2006 4710억 국민의 정부 1조 8567억원 참여정부 2조 3925억원 (단위: 원) 자료: 한국수출입은행 <표 9> 한국의 대북 지출 규모 추이 (단위: 달러) 총 지출규모 KEDO지원 규모 1995년 2억 4180만 180만 1996년 1190만 890만 1997년 3140만 300만 1998년 2110만 650만 1999년 3530만 640만 2000년 7억 650만 3억 890만 2001년 4억 5320만 2억 7110만 2002년 5억 8490만 2억 8870만 2003년 6억 5040만 3억 3300만 2004년 5억 4330만 1억 3710만 합계 34억 9290만 13억 6520만 자료: 미 의회조사국(CRS) 그러나 대북지원정책이 추진되는 과정에서 많은 비판을 받은 것이 사실이다. 김대중 정부의 대북정책 혹은 대북지원정책에 대한 비판적 요지는 다음의 몇가지로 요약될 17
수 있다. 첫째, 김대중 정부의 햇볕정책은 정책의 수단이지 결코 정책목표가 될 수 없는 바, 전략과 전술의 혼재 양상을 띠었다는 점이다. 김대중정부의 대북정책이 전쟁의 억지, 전략적 포용, 남북한 관계의 평화적 관리를 목표로 하면서 이러한 목표를 달성하는 수 단으로 햇볕정책은 의미가 있다고 할 수 있지만, 햇볕정책은 대체로 목적가치와 수단 가치의 혼재현상을 초래하였다는 것이다. 김대중 정부는 끊임없이 햇볕정책이 단순한 유화정책이나 일방적인 시혜정책이 아 니라고 강조했지만 15), 정책목적으로서의 지나칠 정도로 과도한 집착을 했다는 것이다. 둘째, 이러한 연장선상에서 김대중정부의 햇볕정책은 정책시행의 유연성과 탄력성 을 제대로 발휘하지 못했다는 점이다. 대표적인 실례가 1999년 6월 15일 북한경비정의 북방한계선(NLL) 침범사태가 발 생하여 남북한 해군 함정간에 함포를 동원한 교전이 발생한 상황에서(소위 제1차 서 해교전 ) 김대중 정부는 이날 오후 임동원 통일부장관 주재로 서울 삼청동 남북회담사 무국 회의실에서 국가안전보장회의(NSC) 상임위원회를 열어 튼튼한 안보를 바탕으 로 한 대북포용정책을 일관성있게 추진하기로 했다 고 발표했고, 한편 김대중 대통령 은 이날 역시 학술단체 대표들과 오찬을 함께한 자리에서 과거처럼 냉전일변도의 정 책이 아니라 북한이 평화적으로 개방의 길로 나갈 수 있도록 하는 햇볕정책을 지속적 으로 추진해 나갈 것 임을 천명하였다. 16) 2002년 6월 29일 오전 10시 25분경 발생한 소위 제2차 서해교전으로 우리 해군 5명 이 사망하고 우리 고속정 1척이 침몰한 사건 당일, 김대중 대통령 주재로 청와대에서 열린 긴급 국가안전보장회의(NSC) 결과를 발표한 임성준 청와대 외교안보수석은 기 자들과의 질문에 답하면서 2년전에도 교전사태에도 불구하고 일관되게 햇볕정책을 유지했다. 앞으로도 햇볕정책은 지속된다. 라고 주장하였고 17), 7월 1일 고이즈미 일본 15) 통일부, 평화와 화해협력을 위한 대북정책과 남북현안에 대한 입장 (통일부, 1999), p. 10. 16) 한국일보, 1999년 6월 16일자. 뿐만 아니라 당시 야당과 여권 일각에서 대북포용정책인 햇볕정책의 철회를 요구하고 있는 가운데 김대중 대통령은 6월 17일 대전광역시 업무보고를 위해 대전을 방문해 이 지역인사들과 점심식사를 함께하는 자리에서 정부의 대북포용정책이 단순히 화해와 협력이 아니 라 한편으로는 안보를 확고하게하는 것임이 이번 일을 통해 입증되었다... 햇볕정책이 안보를 등한시 하는 것이 아니냐는 지적이 있었으나 이번에 말끔히 씻어졌다... 안보를 바탕으로 화해와 협력을 하자 는 햇볕정책은 미국과 일본은 물론 러시아와 중국도 적극 지지하고 있다. 고 주장함. 한겨레신문, 1999년 6월 18일자. 18
총리와 정상회담을 위해 방일한 김대중 대통령은 동포간담회에서 햇볕정책을 해서 서해도발이 일어난 것이고 안했으면 안 일어났다는 논리는 안된다... 일부에서 햇볕정 책은 완전히 끝났다. 다시는 그 방향으로 갈 수 없다고 보는 사람도 있는데 사실과 다르다. 햇볕정책에 대한 소신을 가지고 평화를 지키면서 굳건한 안보를 위해 노력할 것이다. 라고 강조하였다. 18) 문제는 두 차례의 북한의 NLL 침입으로 인해 발생한 사건에 대해 김대중 정부는 북한측으로부터 어떠한 재발방지대책이나 사과도 받아내지 못하고 햇볕정책에 매몰되 어 흐지부지 종결시켰다는 점이다. 특히 우리측 피해가 막심했던 제2차 서해교전 발생 이후 북한은 6월 30일 우리측의 서해교전 사고조사를 위한 장성급회담 제의를 공식으 로 거부하면서 군사정전위원장 비서장 마틴 글래서 대령에게 보낸 전화통지문에서 서해교전은 정전협정과 관계가 없는 소위 북방한계선의 일방적인 주장 탓이며... NLL에 관한 회담이 아니면 의미가 없다. 고 주장하였을 뿐만 아니라 19), 7월 1일 북한 외무성 대변인 성명을 통해 이번 사건은 남조선의 군통수권을 쥐고 있는 미국의 비호 밑에 일어난 것이고, 북방한계선이라는 것은 정전협정에도 없는 것으로서 우리 수역에 제멋대로 그어 놓은 비법적인 유령선... 이라고 주장하였다. 그렇지만 이후 김대중 정부는 북한측으로부터 어떤 종류의 사과나 재발방지 약속도 받아내지 못했다. 이는 김대중 정부가 너무 햇볕정책에 과도하게 집착한 나머지 정책 적 탄력성과 유연성을 잃어버린 대표적인 사례라고 할 수 있다. 20) 셋째, 김대중 정부의 노력에도 불구하고 북한 당국의 근본적인 대남인식의 변화를 유도하지 못했고 추출한 햇볕정책의 정책적 결과물이 저조했다는 점이다. 특히 북한의 핵개발을 막아내지 못했다. 우선 북한은 1998년 3월 28일자 노동신문 논평을 통해 햇볕정책에 대한 북한의 속내가 처음 드러난 이후 계속해서 비난과 거부감을 표했다. 21) 17) 한국일보, 2002년 6월 30일자. 18) 경향신문, 2002년 7월 2일자. 19) 경향신문, 2002년 7월 1일자. 20) 유호열 교수는 이를 햇볕정책의 목표 실종 이라고 평가하고 있음. 유호열, 햇볕정책 평가와 향후 대북 통일정책 방향, 민주화시기 국정운영 평가 (2009 한국행정학회 목요국정포럼 발표논문집), p. 353. 21) 대체적인 북한의 햇볕정책에 대한 비난과 우려는 북침정세를 가리고 우리를 내부로부터 와해시키려 는 술책, 역대 독재자들의 사대매국, 반민족 반통일 대결정책의 계속이며 뒤집어 놓은 가장 악랄한 19
2002년 10월3일 제임스 켈리 미 국무부 동아태 담당 차관보가 대통령 특사로 평양 을 방문하였을 때 북한의 강석주 외무성 제1부상이 핵무기 개발 프로그램 을 시인하 고, 10월25일 북한은 전격적으로 핵동결 해제선언 을 하면서 촉발된 소위 제2차 북핵 위기는 김대중 정부의 일관된 햇볕정책에도 불구하고 북한이 지속적으로 핵무기 개발 을 해왔음을 보여주는 것이다. 22) 더구나 최근 들어 북한이 핵실험과 탄도미사일발사 실험을 한 것도 기술적으로 추 적해보면 지나간 두 차례 정부기간 중단없이 지속되어온 결과라는 점을 감안할 때, 김 대중 정부의 햇볕정책이 교류협력과 대화의 지속을 통한 북한변화론 을 상정하였지만 북한의 핵개발을 저지하지 못한 것이다. 23) 본 발표문에서 제시한 평가모형에 입각할 경우, Ⅰ의 영역, 즉 정책 판단 평가 영역 은 1 국가목표, 정부목표, 정책목표와의 연계성 일관성, 2 정책목표와 추진원칙과의 상합성 3 추진전략과 집행과의 상합성 등으로 구성되어 있는 바, 김대중 정부 시기 정부차원의 대북 인도적 지원사업은 이상의 연계성, 일관성은 높은 점수를 줄 수 있을 것으로 보인다. 그렇지만 Ⅱ영역: 사업 적절성 평가 영역은 프로젝트 사이클(project cycle)에 따른 단계별 평가를 주요 대상으로 하고 있는 바, 그것은 사업발굴(identification) 단계, 사 업준비(preparation) 단계, 심사(appraisal) 단계, 협의 및 승인(negotiation & approval) 단계, 실시 및 감독(implementation & supervision) 단계, 사후 평가(evaluation) 단 계를 포함한다. 각 단계별 평가 기준은 OECD/DAC의 기준인 적절성(relevance)의 수준, 효과성(effectiveness)의 수준, 효율성(effectiveness)의 수준, 지속가능성(sustainability)의 수준, 영향력(impact)의 수준 별 평가를 요한다. 김대중 정부의 대북 인도적 지원정책을 제 Ⅱ영역에서 평가할 경우 감독단계와 사 모략책동 등의 표현으로 대표됨. 노동신문, 1998년 3월 28일자 이후 북한논평 참조. 22) 북핵문제가 불거진 직후인 2002년 10월 20일 당시 정세현 통일부장관은 제8차 남북장관급 회담을 위해 평양으로 떠나면서 핵문제를 풀면서 화해 협력은 일정대로 추진한다. 는 입장을 천명하였고 ( 중앙일보, 2002년 10월 21일자 사설 북핵과 공존은 안된다 참조), 김대중 대통령 역시 10월 22일 안보와 협력 화해는 어느 하나도 포기해서는 안될 지상과제 라고 주장했음.( 조선일보, 2002년 10 월 23일자 사설 DJ의 이상한 집착 참조) 23) 김대중 정부의 대북정책을 종합적으로 평가한 자료집에서 통일부는 김대중 정부의 대북정책 추진성과 여덟 번째로 북한 핵문제의 평화적 해결 노력을, 아홉 번째로 북한의 변화를 꼽고 있지만, 오늘날 시점에서 생각해보면 과연 이것이 추진성과로서 적절한 평가인지 의문이 제기될 수 있다고 판단됨. 통일부, 앞의 책, pp. 6-9. 20
후평가에서는 엄밀한 의미의 평가와 모니터링이 결과보고서와 함께 제출되어야 하는 데, 과연 김대중 정부의 대북 인도적 지원사업이 이러한 검증 작업을 수반하였는지 의 문이 있다. 또한 단계별 평가기준에서 효율성이란 다른 대안을 감안할 때 당해 사업으 로 인해 비용이 얼마나 합리화될 수 있는가? 즉 여러 투입물이 경제적으로 사용되어 산출물 및 성과로 전환된 정도를 측정코자 하는 것인데, 대북 인도적 지원사업이 다분 히 햇볕정책의 정책 추진목표의 보조수단으로 활용된 만큼, 남북한간의 긴장완화에는 긍정적인 측면이 있는 반면, 북한 핵개발과 서해교전 사태 등을 막지 못한 측면에서는 부정적 효율성을 지적할 수 있을 것으로 판단된다. 또한 평가 대상 정책 시행후 또는 사업종료 이후 긍정적인 효과가 장기적으로 지속 될 수 있는 정도를 측정코자 하는 지속가능성의 기준에서 볼 때도 김대중 정부의 대북 인도적 지원사업은 이후 노무현 정부의 평화번영정책으로 연계되었음에도 불구하고 핵무기 개발과 탄두 미사일 개발은 계속되었다는 점에서 햇볕정책의 지속가능성 부문 평가는 좋은 점수를 받기 어렵다고 할 것이다. (2) 노무현 정부의 대북정책 평가 노무현 정부는 자신의 대북정책을 평화번영정책 으로 명명하고, 김대중 정부의 대 북 화해협력정책을 계승 발전시킨 것으로 자임하였다. 24) 참여정부가 추진한 대북정책 의 체계는 다음과 같다. 24) 통일부, 대한민국의 평화와 번영, 국민과 함께 지키겠습니다: 북한 핵실험 이후 대북정책 설명자료 (통일부, 2006), p, 15. 이기동 박사는 김대중 정부의 화해협력정책이 북한에 대한 경제적 지원을 통해 평화를 보장받는 것이었다면, 노무현 정부의 평화번영정책은 남북경제공동체 혹은 남북한 공동 번영이라는 보다 적극적인 경제적 호혜관계를 이룸으로써 보다 공고한 평화체제를 구축하려는 구상 이라고 평가함. 이기동, 노무현 정부와 이명박 정부의 대북 접근방식 비교, 북한연구학회보 제12권 2호 (2008), p. 272. 21
<표 10> 평화번영정책의 체계 25) 개념 목표 추진원칙 추진전략 한반도 평화를 증진시키고 남북공동번영을 추구함으로써, 평화통일의 기반조성과 동북아 경제중심으로의 발전토대를 마련하고자하는 전략적 구상 한반도 평화 증진, 남북공동번영 실현 및 동북아 공동번영 추구 대화를 통한 문제해결, 상호신뢰 우선과 호혜주의, 남북 당사자 원칙에 기초한 국제협력, 국민과 함께하는 정책 북한 핵문제 해결(단기), 한반도 평화체제 구축(중기), 동북아 경제중심 추진(중장기) 그리고 이러한 평화번영정책의 결과로 이룩한 주요 성과로서 1 북한 핵시설의 불 능화 진행 2 한반도 평화정착 노력 3 남북경협사업의 확대 발전 4 인도적 문제의 실질적 진전 5 남북관계의 제도화 등을 꼽고 있다. 26) 어느 정부보다 북핵문제의 중압감 속에서 출발한 노무현 정부는 북미간 관계의 조 정을 통해 2.13 합의를 도출하여 북핵문제의 로드맵을 작성 강제하는데 까지는 성공하 였으나, 이후 북한은 결코 핵무기 개발을 포기하지 않음으로서 김대중 정부의 햇볕정 책과 동일한 맥락의 한계를 노출하였다고 할 수 있다. 통상 노무현 정부의 대북정책 평가와 관련하여 가장 큰 평가의 논란거리는 제2차 정상회담과 2006년 북한의 핵무기 발사에 대한 노무현 정부의 대응과 관련된 것이다. 2006년 10월 3일 북한 외무성은 성명을 통해 핵실험 실시 계획을 시사하고, 뒤이어 10월 9일 핵실험을 감행하였다. 당시 노무현 정부는 외양적으로는 정부성명 등을 통해 강력한 유감을 표명하고 북핵불용원칙에 입각하여 단호히 대처해 나가겠다는 입장을 표명하였다. 그렇지만 노무현 대통령은 북한 핵무기 발사 직후 열린 KOTRA의 외국 인 투자유치 보고회에서 북핵문제에 있어서 가장 중요한 것은 과장하지 말아야 한다 는 것 이라고 주장하고, 북한이 일방적으로 도발할 수 있을 만큼 현재로서 군사적 균 형이 깨지지 않았다. 고 주장하였고 27), 동년 12월 7일 호주의 시드니 동포간담회에서 25) 통일부, 통일백서 2008 (통일부, 2008), p. 18. 26) 위의 책, pp. 24-34. 27) 조선일보, 2006년 11월 3일자. 이보다 앞서 2004년 11월 13일 미국 로스엔젤레스의 국제문제협의회 (WAC) 초청 오찬에서 노무현 대통령은 북한은 핵과 미사일이 외부의 위협에서 자신을 지키기 위한 수단이라고 주장하고 있는데... 북한의 주장에 일리있는 측면이 있다고 본다. 라고 말해 큰 파문을 22
도 북한에 핵무기가 있다 할지라도 한국의 군사력은 충분히 균형을 이루고 있으며 우월적 균형을 이루고 있다고 말할 수 있다. 고 주장 28), 북핵불용원칙과는 상당히 배 치되는 주장을 폈다. 또한 2007년 10월 4일의 2차 남북정상회담도 상징적인 의미가 있음을 부인키 어려 우나, 2차 정상회담은 2000년 6.15 남북공동선언에 따라 김정일 국방위원장의 답방이 후 이루어지는 것이 순리인데 이러한 약속이 지킴이 없이 추진되었고, 특히 임기가 얼 마남지 않은 상태에서 실천에 따른 소요자본조달에 대한 명확한 계획도 없이 남북교 류협력사업에 대한 과도한 합의를 남발하였다는 것이다. 29) 이러한 맥락에서 노무현 정부의 평화번영정책을 본 발표문에서 제시한 평가모형에 입각할 경우, Ⅰ의 영역, 즉 정책 판단 평가 영역(1 국가목표, 정부목표, 정책목표와의 연계성 일관성, 2 정책목표와 추진원칙과의 상합성 3 추진전략과 집행과의 상합성 등)은 김대중 정부 시기 정부차원의 대북 인도적 지원사업과의 연계선상에서 연계성, 일관성 부문은 높은 점수를 받을 수 있을 것으로 보인다. 한편 Ⅱ영역, 즉 사업 적절성 평가 영역은 프로젝트 사이클(project cycle)에 따른 단계별 평가를 주요 대상으로 하고 있는 바, 그것은 사업발굴(identification) 단계, 사 업준비(preparation) 단계, 심사(appraisal) 단계, 협의 및 승인(negotiation & approval) 단계, 실시 및 감독(implementation & supervision) 단계, 사후 평가(evaluation) 단 계를 포함한다. 그리고 각 단계별 평가 기준인 적절성(relevance)의 수준, 효과성 (effectiveness)의 수준, 효율성(effectiveness)의 수준, 지속가능성(sustainability)의 수준, 영향력(impact)의 수준 별 평가를 할 수 있다. 노무현 정부의 대북 인도적 지원정책을 제 Ⅱ영역에서 평가할 경우 김대중 정부의 햇볕정책과 유사한 평가가 나타날 수 있다. 즉, 감독단계와 사후평가에서 엄밀한 의미 의 평가와 모니터링이 결과보고서와 함께 제출되어야 하는데, 노무현 정부의 대북 인 일으킨 바 있음. 조선일보, 2004년 11월 15일자. 이러한 발언에 대해 당시 미국무부는 미국은 북한 의 핵무기가 동맹과 우방국들에 대한 위협이라고 믿는다 는 공식입장을 밝힌 바 있으며, 헤럴드 경제 신문의 사설에서는 많은 국민들은 대통령의 발언이 진중하기를 바란다. 국가수반으로서 믿음과 희망 을 주기 바란다. 는 논평을 낸 바 있음. 헤럴드 경제, 2004년 11월 18일자 사설 조마조마한 대통령의 말 참조. 28) 중앙일보, 2006년 12월 8일자. 29) 조찬래, 노무현 정권의 대북정책의 평가와 과제, 한국통일전략학회(편), 노무현정권 대북정책의 평가 (도서출판 이경, 2008), p. 197. 23
도적 지원사업 역시 이러한 검증 작업이 부실했음을 부인키 어렵다고 할 것이다. 또한 단계별 평가기준에서도 효율성이란 다른 대안을 감안할 때 당해 사업으로 인해 비용 이 얼마나 합리화될 수 있는가? 즉 여러 투입물이 경제적으로 사용되어 산출물 및 성 과로 전환된 정도를 측정코자 하는 것인데, 노무현 정부의 대북 인도적 지원사업이 남 북한간의 긴장완화에는 긍정적인 측면이 있는 반면, 북한 핵개발 등은 역시 막지 못한 측면이 있는만큼 효율성 측면에서도 부정적 평가를 내리지 않을 수 없다. 또한 평가 대상 정책 시행 후 또는 사업종료 이후 긍정적인 효과가 장기적으로 지속 될 수 있는 정도를 측정코자 하는 지속가능성의 기준에서 볼 때도 노무현 정부의 인도 적 지원사업은 이전 김대중 정부의 햇볕정책을 승계하였음에도 불구하고 핵무기 개발 과 탄두 미사일 개발은 계속되었다는 점에서 평화번영정책의 지속가능성 부문 평가 역시 좋은 점수를 받기 어렵다고 할 것이다. <표 11> 연도별 대북식량지원 현황 연도 지원내용 지원방식 운송경로 및 전달기간 지원금액 1995 국내산 쌀 15만톤 무상 해로 95.6.25~10.10 185,435 2000 외국산 쌀 30만톤 중국산 옥수수 20만톤 차관 해로 00.10~01.3 105,695 2002 국내산 쌀 40만톤 차관 해로 02.9~03.1 151,010 2003 국내산 쌀 40만톤 차관 해로 03.7~03.12 150,989 2004 2005 국내산 쌀 10만톤 외국산 쌀 30만톤 국내산 쌀 40만톤 외국산 쌀 10만톤 차관 차관 2006 국내산 쌀 10만톤 무상 2007 국내산 쌀 15만톤 외국산 쌀 25만톤 차관 육로 04.7~04.10 해로 04.9~05.2 육로 05.7~05.10 해로 05.7~06.1 해로 06.8~06.10 해로 07.6.19~6.20 육로 07.7~07.8 해로 07.7~07.12 135,875 178,740 39,382 150,457 합계 1,097,583 24
<표 12> 1995년부터 2009년 7월까지 정부, 민간차원 대북 무상지원 세부내역 기간 정 부 차 원 민 간 차 원 합 계 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 23,200만불(1,854억원) 쌀 15만톤 직접 지원 305만불(24억원) CSB, 분유, 기상자재 UN기구 경유 2,667만불(240억원) CSB, 옥수수, 분유, 보건의료 등 UN기구 경유 1,100만불(154억원) 옥수수 3만톤, 밀가루 1만톤 UN기구 경유 2,825만불(339억원) 비료 11.5만톤 직접지원 8,139만불(978억원) 비료 30만톤 직접지원 7,522만불(975억원) 내의 150만벌, 옥수수 10만톤. 비료 20만톤, 말라리아 방역지원 직접지원/WFP/WHO경유 8,915만불(1,140억원) 옥수수10만톤, 비료30만톤, 말라리아방역 직접지원/WFP/WHO경유 25만불(2억원) 담요 8천매 국적 경유 155만불(12억원) 밀가루, 분유, 식용유 국적 경유 2,056만불(182억원) 옥수수, 밀가루, 감자, 라면 등 국적/남북적십자 경유 2,085만불(275억원) 밀가루, 옥수수, 비료, 한우, 비닐, 등 남북적십자 경유 1,863만불(223억원) 밀가루, 옥수수, 약품, 비료 4만톤 등 한적 / 독자창구(2.10~) 3,238만불(387억원) 옥수수, 감귤, 의류, 설탕, 분유 등 한적 / 독자창구 6,017만불(782억원) 옥수수, 감귤, 의류, 설탕, 분유 등 한적 / 독자창구 4,577만불(576억원) 농기계,의류,의료장비,씨감자 등 한적 / 독자창구 9,377만불(1,097억원) 6,386만불(766억원) 말라리아 방역지원, 취약계층 동내의, 아동복, 밀가루, 항생제 등 지원,비료 30만톤, 옥수수 10만톤 직접지원/WFP/UNICEF경유 한적 / 독자창구 23,225만불 (1,856억원) 460만불 (36억원) 4,723만불 (422억원) 3,185만불 (429억원) 4,688만불 (562억원) 11,377만불 (1,365억원) 13,539만불 (1,757억원) 13,492만불 (1,716억원) 15,763만불 (1,863억원) 25
기간 정 부 차 원 민 간 차 원 합 계 2004 2005 2006 2007 2008 2009 7월 현재 11,541만불(1,313억원) 의약품, 긴급구호세트, 비료 30만톤 말라리아 방역지원, 옥수수 10만톤 직접지원/WFP/WHO경유 13,588만불(1,360억원) 말라리아, 조류인플루엔자 방역지원, 비료 35만톤, 수해응급구호, 취약계층 직접지원/WHO/UNICEF경유 22,740만불(2,273억원) 비료 35만톤, 수해복구 지원, 말라리아 방제약품, 영유아 지원 직접지원/WHO/UNICEF경유 20,893만불(1,983억원) 비료30만톤, 성홍열, 구제역, 산림병충해 방제품, 수해복구, 말라리아 방제약품, 영유아, 식량 지원 직접지원/WHO/WFP/UNICEF경유 3,996만불(438억원) 말라리아 방제품, 영유아, 의료장비 지원 민간단체에 대한 기금지원 직접지원/WHO/WFP/ UNICEF/IVI 경유 418만불(56억원) 말라리아 방제품, 의료인력교육 지원 민간단체에 대한 기금지원 직접지원/WHO/IVI 경유 13,250만불(1,558억원) 농자재, 피복, 감귤, 의료설비 등 한적 / 독자창구 7,666만불(779억원) 밀가루, 의료설비, 농업용비닐 등 한적 / 독자창구 7,088만불(709억원) 밀가루, 의류, 의료설비, 수해복구 등 한적 / 독자창구 9,568만불(909억원) 의류, 의료설비, 연탄, 농자재 수해복구 등 한적 / 독자창구 6,460만불(725억원) 의류, 농자재, 연탄, 양묘장 자재 등 한적 / 독자창구 1,817만불(242억원) 의료장비, 농자재, 연탄 등 한적 / 독자창구 합계 137,226만불(14,224억원) 72,251만불(8,127억원) 24,791만불 (2,871억원) 21,254만불 (2,139억원) 29,828만불 (2,982억원) 30,461만불 (2,892억원) 10,456만불 (1,163억원) 2,235만불 (298억원) 209,477만불 (22,351억원) 26
<표 13> 남북협력기금 연도별 조성현황 (단위: 백만원) 연도 정부출연금 정부외출연금 공자기금예수금 운용수익등 총조성액 합계 4,396,400 2,424 4,539,774 532,952 9,471,549 2009-3 55,000 46,616 101,619 2008 650,000 52 147,500 49,221 846,773 2007 500,000 75 584,591 38,859 1,123,525 2006 650,000 15 940,000 36,619 1,626,634 2005 500,000 33 460,000 31,178 991,211 2004 171,400 1 310,000 38,371 519,772 2003 300,000 1 823,000 46,515 1,169,516 2002 490,000 78 505,000 42,036 1,037,114 2001 500,000 1,080 310,000 29,406 840,486 2000 100,000 542 254,852 30,393 385,786 1999-3 149,831 23,013 172,847 1998 - - - 40,280 40,280 1997 50,000 288-27,874 78,161 1996 100,000 132-18,409 118,541 1995 240,000 119-14,589 254,708 1994 40,000 1-9,387 49,388 1993 40,000 3-4,778 44,781 1992 40,000 0-5,118 45,118 1991 25,000 - - 237 25,237 27
경 상 사 업 융 자 사 업 <표 14> 최근 남북협력기금 집행현황 (단위: 백만원) 구 분 자금종류 05 06 07 08 09 합계 남북교류 협력지원 민족공동체 회복지원 인적왕래지원 3,786 5,289 1,698 2,721 0 13,494 사회문화협력지원 7,468 7,375 6,908 3,847 2,211 27,809 소 계 11,254 12,664 8,606 6,568 2,211 41,303 이산가족교류지원 13,289 9,908 26,918 18,241 616 68,972 인도적지원사업 186,621 212,536 227,193 59,694 4,424 690,468 교류협력기반조성 (경제분야) 204,475 152,091 172,540 110,074 21,645 660,825 소 계 404,385 374,535 172,540 110,074 26,685 1,088,219 합 계 415,639 387,199 435,256 194,578 28,896 1,461,568 인도적사업(융자) 179,262 3,939 140,479-0 323,680 남북교류 협력지원 대북경수로 사업 교역경협사업자금대출 29,311 47,910 56,631 10,807 13,748 158,407 -교역자금대출 8,259 7,327 8,288 7,834 7,748 39,456 -경협사업자금대출 21,052 40,583 48,343 2,973 6,000 118,951 민족공동체회복지원대출 27,520 23,065 83,369 25,820 6,757 166,531 경수로사업대출 22,678 8,883 - - 0 31,561 합 계 258,771 83,797 280,478 36,627 20,505 680,178 총 계 674,409 470,995 715,734 231,205 49,401 2,141,744 Ⅴ. 결 론 앞에서 살펴본 바와 같이 지난 정부의 대북인도적 지원사업을 평가한다는 것은 쉬 운 문제가 아니다. 왜냐하면 평가의 잣대와 기준에 따라 상이한 결론이 도출될 수 있 기 때문이다. 예컨대 지난 10년간 우리 정부의 대북 인도적 지원사업에 대해 민주당 홈페이지에서 발견할 수 있는 평가와 한나라당 홈페이지에서 발견되는 평가는 정반대 이다. 지난 10년간의 우리 정부는 기존의 여당을 물리치고 새로운 민주적 염원을 갖고 탄 28
생한 정부였기에 기존의 정부와는 상이한 기대치를 갖고 출범하였다고 할 수 있다. 이 러한 맥락에서 국민의 정부는 당시 북한의 호전성을 가라앉히고 전쟁의 위험을 해소 하기 위해 햇볕정책을 실시하였고, 참여정부는 햇볕정책을 승계하여 평화번영정책을 추진하였다. 대체로 두 정부는 화해와 협력의 정책적 기조를 너무 강조한 나머지 탄력성과 유연 성을 상실하였고 이러한 대목에서 야당을 비롯한 일부 국민들로부터 호된 질타를 받 은 것이 사실이다. 그렇지만 이들 두정부는 햇볕정책과 평화번영정책을 각각 정책공약 으로 하여 국민적 추인위에서 추진한 것들이기에 오늘날의 시류에 입각한 잣대로써 정책평가를 재단하는 것은 쉬운 문제가 아니다. 따라서 결국 정책 평가의 문제는 객관 적이고 적실성있는 평가의 원칙과 기준, 그리고 잣대가 필요한 것이다. 본 발표문은 각기 상이할 수 있는 정책평가의 오차를 줄이기 위한 시안적 성격이 강하다. 결국 본 발표문은 기존의 각기 상이한 정책평가의 수단(tools)을 이용하여 새 로운 평가모형을 만들어 이를 통해 지난 두 정부의 대북 인도적 지원정책을 평가해보 고자 하였다. 결국 본 발표문의 핵심적 의도는 정책의 일관성 부분을 제외한 상시적 정책평가의 틀로 기존 국제 개발원조에서 하나의 규범으로 통용되는 ODA의 모형을 준용하고자 하는 것이다. ODA는 개발도상국의 발전의 후원자의 역할을 하면서 그동안 겪은 시행착오를 하 나 둘씩 보완하고 개선하여 보다 나은 개발협력적 지원이 이루어지게 수단들을 개발 하고 공유하기를 권고하고 있다. 이런 점에서 ODA의 개발지원 평가모형은 우리 정부 의 대북 인도적 지원의 효율성과 투명성 증대를 위한 많은 시사점과 유용성을 제공한 다고 할 것이다. 29
Ⅰ. 들어가며 남북관계의 최대 현안인 북핵문제에 대한 뚜렷한 진전은 없지만 김대중 전 대통령 국장 기간 중 북측 조문단 파견 이후 대화의 물꼬가 다시 트이고 있다. 막혔던 개성공 단의 길이 다시 뚫렸고, 이산가족 상봉도 예정되어 있다. 6자회담의 진척을 위한 북미 직접대화도 사실상 성사되는 국면에 돌입하는 등 한반도를 둘러싼 국제환경도 변화하 고 있다. 물론 북핵문제 해결은 아직 가시화되지 않는 등 동북아 안보상황은 여전히 불안한 상황이다. 이러한 답답한 상황을 반전시키기 위해서는 북한당국이 선군정치 가 아니라, 선민정치 의 필요성을 깨닫고, 스스로 개혁 개방의 길로 나서게 하는 방법 을 모색하는 일이다. 그런데 문제는 북한당국이 자발적으로 그러한 노선을 택하기에 는 매우 어려운 상황이다. 반개혁세력인 군부가 선군정치 에 편승하여 체제 변화를 못마땅해 하기 때문이다. 그렇다면 외부로부터의 충격여파가 필요한데, 지금까지 경험상으로 볼 때, 외부의 압박은 오히려 북한의 벼랑끝 전술 만 강화시키는 결과를 초래하고 있다는 점이다. 결국 감동 을 이끌어냄으로써 북한당국자들 스스로가 체제 변화의 필요성을 깨닫게 유도하는 노력을 기울여야 한다. 그러한 노력 중의 하나가 바로 인도적 대북지원임은 두말할 필요가 없다. 이 인도적 대북지원이야말로 북한주민들에게 지금까지 북한이 시민적 정치적 인권 은 고사하고 사회적 경제적 인권 조차도 보장해주지 못한 사실 을 일깨울 것이고, 남한동포에 대해 감사하는 하는 마음과 남한사회에 대한 동경심을 갖게 할 것이기 때문에 대남 적개심을 완화시키는 좋은 기제임에 틀림없다. 물론 북 한주민의 의식의 변화로 북한당국이 체제붕괴 불안감을 가짐으로써 대북지원에 대해 경계심을 갖지 않도록 하는 노력이 필수적이다. 북한에 대한 지원은 인류 보편적 가치인 인도주의 정신과 같은 민족으로서의 동포 애 정신을 구현한다는 당위적 측면과 함께 남북 화해협력의 실현이라는 실용적 측면 을 동시에 지닌다. 이 때문에 우리 정부는 북한에 대한 인도적 지원이 필요한 상황이 지속되는 한 북한을 지원한다는 기본입장에서 북한의 식량사정, 남북관계 상황, 우리 의 재정부담 능력, 국민적 합의 등을 종합적으로 고려하여 대북지원을 해오고 있다. 결국 대북지원은 동족인 북한주민의 생활고를 덜어주고 우리의 동포애를 전함으로써 33
장기적으로 민족공동체 회복에기여 한다는 데 중요한 의미가 있다고 할 수 있다. 1) 특히 민간단체를 통한 대북지원은 국민들의 모금이나 기업들의 기부 등을 통하여 통해 마련된 재원으로 북한을 지원함으로써, 우리 내부적으로는 대북지원에 대한 공 감대를 형성하고, 북한주민들의 인도적 상황을 개선하여 남북공동체 의식 형성에 기 여해 왔다. 또한 지원사업이 분야별로 전문화되면서 물품의 단순지원에서 사업위주로 발전되어 왔으며, 분배현장에 대한 모니터링이 지속적으로 추진되어 남북 주민 간의 접촉면을 확대하는 데 기여해 왔다. 2) 이는 곧 기능주의적 통합이론에 입각해 볼 때, 남북한의 신뢰를 제고하며 점진적인 통합을 가능케 한다는 점에서 평화통일을 실현하 는 훌륭한 방도 중의 하나라 할 수 있다. 그러나 이명박 정부 이후 남북경색과 함께 민간 대북지원이 상당부분 위축되었던 것이 사실이다. 물론, 현재 남북경색의 가장 근본적인 원인은 체제 유지에 혈안이 되 어 있는, 그래서 개혁 개방을 두려워하는 김정일 정권의 속성에서 비롯되는 것이지만, 이명박 정부의 원칙 에 입각한 대응도 상당부분 영향을 미치는 것도 사실이다. 사실 이명박 정부 출범 이후 남북당국 간 관계가 크게 경색된 상황에서 정부는 북한 길들 이기 차원에서 민간단체들의 대북교류에 대해서도 엄격한 통제를 실시해 왔다. 일부 대북지원단체들의 방북이 이루어지는 등 겉보기에는 민간교류가 이루어지고 있는 것 이 사실이지만, 정부의 제한조치는 상당히 광범위하고 엄격하다는 평가가 있다. 3) Ⅱ. 대북 인도적 지원의 의의 북한은 장차 통일을 이루어야 할 대상이고, 동시에 대립하고 있는 이중적 대상이다. 무엇보다도 민간을 통한 대북지원은 순수한 인도적 차원에서 대북지원을 전개하는 가 운데 물질로서 북한주민들의 삶의 질을 개선시키며 마음을 사는 동시에 인적 접촉면 을 넓히며 자연스럽게 북한체제의 변화를 유도할 수 있는 촉매 역할을 한다는 점에서 1) 통일부 통일교육원, 2007 통일문제 이해 (서울: 통일부 통일교육원, 2007), p. 132. 2) 통일부, 2007 통일백서 (서울: 통일부, 2007), p. 136. 3) 통일신문 (2009.9.15), http://www.tongilnews.com/news/articleview.html?idxno=86497# (검색일: 2009.9.16). 34
그 의의가 매우 크다. 바로 이러한 이점을 모를 리 없는 우리 정부는 인도적 대북지원 이 보편적인 인도주의와 동포애에 입각하여 조건 없이 추진한다는 기본입장에 따라 민간단체를 통한 대북지원 사업을 추진해왔다. 4) 인도적 대북지원은 무엇보다도 우리가 북한주민의 생존권적 인권과 밀접한 관계가 있는 경제적 사회적 인권을 보호해주는 중요한 역할을 할 수 있는 길이라는 점에 주 목해야 한다. 사실 그동안 북한은 국제사회의 북한 인권문제 제기에 대해 북한은 인권 문제가 있을 수 없다고 강변해 왔다. 미국을 비롯한 국제사회가 인권의 보편적 가치에 비추어 북한의 인권상황을 문제시할 때마다 경제적 사회적 인권을 내세우며 인권의 상대성을 둘러대며 강하게 반발해 왔다. 이러한 상황에서 민간차원의 대북지원은 북 한주민들로 하여금 북한이 생존권적 인권마저도 보장해주지 못하는 국가라는 인식을 하게 될 것이고, 시민적 정치적 인권관에도 눈을 뜨게 되는 계기를 맞이하게 될 것이 다. 2009년도 기금예산에 대한 국회 의결과정에서 여야 간 합의를 통해 그동안 차관 방식으로 제공해왔다던 식량지원을 본래 인도적 지원 취지에 맞추어 무상지원으로 전 환하였는데, 5) 이는 동포애적 차원에서, 그리고 무엇보다도 북한주민의 생존권적 인권 을 보장해줄 수 있다는 점에서 매우 환영할 만한 일이라 할 수 있다. 민간 대북지원은 또한 민족동질성을 일깨우는 계기가 될 수 있을 것이다. 두말할 필요 없이 민간 대북지원은 어려움에 처해 있는 북한주민들로 하여금 남한 민간단체 의 물질적 지원에 대한 감사한 마음을 갖게 만들고, 인적 접촉면을 넓히는 결과를 수 반하므로 그들의 남한사회에 대한 우호감정 내지는 동경심을 갖게 할 것임은 두말할 필요가 없다. 이는 민족동질성을 강화시켜 상호 적대감을 해소하는 데 크게 기여하게 될 것이다. 이는 결과적으로 남북한의 군사적 대치상황에 따른 긴장도를 이완시키는 효과를 가져올 것이다. 결국 민간 대북지원은 기능주의적 통합 효과를 가져옴으로써 내적통합에 기여하는 훌륭한 기제임을 잘 알 수 있다. 두말할 필요 없이 남북경협의 활성화와 대북 진출 교두보 확보를 위해 민간 대북지 원이 크게 기여할 것으로 보인다. 조건 없는 민간차원의 인도적 지원은 동족애를 불러 일으켜 북한이 개혁 개방에 본격적으로 나서고 대북투자를 본격적으로 수용할 경우 4) 통일부, 2009 통일백서 (서울: 통일부, 2009), p. 135. 5) 통일부(2009), p. 135. 35
에 가능한 한 우리의 투자를 받아들일 것이며, 자원개발이나 상품교역에 있어서도 동 족을 우선시할 가능성이 크다. 결국 민간 대북지원은 북한지역에 대한 미래 가치를 확보하는 선( 先 )투자 의 의미를 갖는다 하겠다. 한편, 북한당국이 유화 제스처를 펼치는 현 상황에서 민간 대북지원의 확대는 남북 관계 경색을 푸는 돌파구 역할을 할 수 있다는 점에서 이를 십분 활용할 필요가 있다. 이명박 정부 이후 시작된 북한의 일탈행위에 따른 남북경색으로 한반도 안보상황을 극도로 악화시켰음은 물론, 북한의 경제상황을 더욱 악화시키는 역할을 하였다는 것 은 그리 어렵지 않게 짐작할 수 있다. 외부의 도움 없이는 자립이 불가능한 북한의 현 상황을 고려해 볼 때 앞으로 심각한 북한의 식량난을 걱정하지 않을 수 없다. 이러 한 상황에서 북한당국에 감동 을 주는 방도로 민간 대북지원을 활용함으로써 남북경 색을 푸는 기제로 활용할 필요가 있다고 본다. Ⅲ. 민간 대북지원의 실태 민간 차원의 대북원은 1995년부터 시작되었다. 초기에는 대한적십자사가 국내 민 간단체 등으로부터 기탁 받은 물품을 국제적십자연맹을 통해 전달하는 방식으로 이루 어졌는데, 1997년 5월까지 모두 19차례에 걸쳐 496만 달러(39억 7,000만원) 상당의 구호물품을 지원하였다. 6) 국제적십자연맹을 통한 대북지원에 불편을 느낀 남북한 당국은 1997년 5월 26일 베이징에서 남북 적십자 간 접촉을 갖고, 구호물자 전달 절차에 관한 합의서 를 채 택하였는데, 이는 그동안 국제적십자연맹을 통한 간접 지원방식에서 남북한 간 직접 전달방식으로 전환하기 위한 것이었다. 남북한 당국은 이와 함께 남북적십자 간 구호 물자 전달에 관한 합의, 남북한 간 구호물자의 직접 전달, 수송경로와 대상지역 확대, 지원주체 명기 및 지정기탁 허용, 분배 투명성 제고 등에 합의함으로써 대북 지원과 관련된 제도적인 틀을 마련하였다. 7) 1997년 6월 남북적십자사 간 합의에 의해 구호 6) 통일부, 2006 통일백서 (서울: 통일부, 2006), p. 177. 7) 통일부 통일교육원, 통일문제 이해 2009 (서울: 통일부 통일교육원, 2009), p. 110. 36
물품이 지원되기 시작한 이래로 1998년 12월까지 총 433억원 상당의 구호물품이 대 한적십자사 창구를 통해 지원되었다. 8) 그러다 1999년 2월 10일 대북지원창구 다원화 조치에 따라 대북지원사업자 지정제 도를 도입하게 됨으로써, 민간단체도 독자적인 창구로 대북지원 활동이 기능하게 되 었다. 1999년 10월 21일에는 대북지원사업자 요건 등을 규정한 인도적 차원의 대북 지원사업 처리에 관한 규정 이 제정되었다. 대북지원사업자는 1999년에는 9개였으나 꾸준히 증가하여 2008년 말 현재 65개 단체가 활발한 지원활동을 하고 있다. 9) 1995년부터 2007년까지 민간차원의 대북지원액은 총 7,171억원이며, 이중 1,757억 원(25%, 국제적십자사 경유분 포함)은 대한적십자사를 통해, 5,414억원(75%)은 독 자창구를 통해 지원되었다. 2007년에는 대한적십자사를 통해 40억원, 민간단체 독자 창구를 통해 880억원 등 총 920억원의 대북지원이 이루어졌다. 10) 정부는 2008년에도 민간단체가 추진하는 개별사업, 협동사업에 남북협력기금 162억원을 지원하였다. 11) <표 1> 대북지원 현황 단위: 억원 구분 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 합계 정부차원 1,854 24 240 154 339 944 913 1,075 1,016 1,211 1,240 2,139 1,767 197 13,113 (무상지원) 민간차원 (민간기금 지원책) 정부차원 (식량차관) 정부차원 (계) 민간차원 (무상) - - - - - 34 62 65 81 102 120 134 216 241 1,055 - - - - - 1,057-1,510 1,510 1,359 1,787-1,505-8,728 1,854 24 240 154 339 2,035 975 2,650 2,607 2,672 3,147 2,273 3,488 438 22,896 2 12 182 275 223 387 782 576 766 1,558 779 709 909 725 7,885 총액 1,856 36 422 429 562 2,422 1,757 3,226 3,373 4,230 3,926 2,982 4,397 1,163 30,781 [출처] 29009년도 통일부 통계자료 8) 통일부(2006), p. 177. 9) 통일부(2007), p. 137. 10) 통일부, 2008 통일백서 (서울: 통일부, 2008), p. 223. 11) 통일부(2009), p. 136. 37
현재 민간 대북지원사업은 개별사업, 합동사업, 정책사업, 북한 영유아 지원 등으로 구분되어 수행되고 있다. 1. 개별사업 개별사업은 1개 민간단체가 추진하는 단년도 사업으로, 정부는 2000년 7개 단체에 33억 8,000만원의 남북협력기금을 지원하기 시작하여, 2001년 13개 단체 38억 4,000만 원, 2002년 13개 단체 54억 5,000만원, 2003년 18개 단체 75억 5,000만원, 2004년 21개 단체 88억 3,000만원, 2005년 26개 단체에 77억 8,000만원, 2006년에 33개 단 체에 80억 8,000만원, 12) 2007년에는 42개 단체 44개 사업에 117억원을 지원하였 다. 13) 2008년에는 37개 단체, 40개 사업에 100억 6,000만원의 남북협력기금을 지원 하였다. 이는 2007년에 비해서는 다소 축소된 규모이다. 14) 2000년부터 2008년까지 669억 6,000만원 상당의 남북협력기금을 지원하였다. 대북지원 분야는 식량, 의류, 생활필수품 등 일회성 긴급구호 차원에서 점차 의료시 설 개보수, 주택개량, 농촌지역 개발 등 다양한 영역으로 확대되어 왔다. 민간단체의 지원품목도 의약품, 영농자재, 묘목, 가축사육 등 점차 다양해지고 있다. 우선 농업 분야에서는 사료공장 원료지원, 채소농장, 농업기술 지원, 아궁이 개량, 조림사업 등에 지원하였고, 보건의료 분야에서는 병원 현대화, 의약품 지원, 의료장비 지원, 결핵퇴치사업 등에 기금이 지원되었다. 사회복지 분야에서는 취약계층인 어린 이, 유아 등이 영양개선을 위해 어린이 급식사업(밀가루, 빵, 국수, 콩우유 등), 어린이 교육기자재사업 등을 지원하였다. 이러한 지원을 통해 농업재배기술 전수, 공동의료시술, 제약공장 기술전수 등 전문 가들의 교류도 진행되었다. 민간지원에 대한 모니터링 및 사업협의 등을 위한 민간단 체 방북인원은 꾸준히 증가하여 왔으나, 2008년에는 금강산 관광객 피격 사건과 북한 측의 육로통행 제한조치 등의 영향으로 전년도 방북인원 9,898명의 45% 수준인 4,471명으로 대폭 감소하였다. 15) 12) 통일부(2007), p. 138. 13) 통일부(2008), p. 223. 14) 통일부(2009), p. 137. 38
2. 합동사업 2004년 용천재해와 대북지원 10년의 경험을 통해 민간단체가 추진하는 개별사업이 일회성 일반 구호 중심의 지원에서 북한의 자립 자활 능력을 제고시키기 위한 중장기 적인 사업을 개발해야 한다는 견해가 제기되었다. 이에 따라 정부는 3개 이상 민간단 체가 컨소시엄을 구성하여 중장기적인 개발지원성 사업을 진행하는 합동사업을 2005 년부터 지원해 왔다. 2008년에는 대북지원사업자를 대상으로 공모를 거쳐 농촌시범 마을 조성사업과 종합검진 검사센터 개성사업 등 2개 사업을 선정하여 18억 800만원 을 지원하였다. 16) 농촌시범마을 조성사업은 황해도 봉산군 천덕리 마을 개량사업으로 주택 신축, 유 치원, 탁아소, 간이진료소 등에 생활필수품 지원, 유실수 조림, 양돈사료 지원 등을 통해 자립기반을 조성하고자 하는 사업이다. 종합검진 검사센터 개설사업은 평양에 검진 검사센터를 건설하여 평양과 지방 병원을 연계하여 질병관리체계를 구축하는 사업이다. 17) 15) 통일부(2009), p. 137. 16) 통일부(2009), p. 138. 17) 통일부(2009), p. 139. 39
<표 2> 2005~2008년 합동사업 현황 연도 사업내용 지원액(의결기준) 2005년 2006년 2007년 2008년 1 모자보건 복지사업 2 보건의료 체계 개선사업 3 축산사료 자급사업 4 농업 보건용수 개발사업 5 주거환경 개선사업 1 강남군 종합복지모델 개발사업(신규) 2 보건의료 체계 개선사업(계속) 3 복토직파 농업협력사업(신규) 4 보건 식수 환경 개선사업(계속) 5 주거환경 개선사업(계속) 1 강남군 종합복지모델 개발사업(계속) 2 보건의료 체계 개선사업(계속) 3 농촌사업마을 조성사업(계속) 1 농촌시범마을 조성사업과 2 종합검진 검사센터 개성사업 50억원 50억원 37.6억원 18.08억 3. 정책사업 기존 민간단체의 대북지원사업에 대한 기금지원은 민간단체가 제출하는 사업계획 에 대해 정부가 심사하여 지원여부와 규모를 결정하는 형태로 이루어졌다. 그러나 사 업에 따라서는 정부가 정책적으로 판단하거나, 전문가 추천 등을 받아 주도적으로 추 진해야 할 필요가 있다. 18) 그리하여 정부는 2007년에 중장기적으로 추진하면서 파급 효과가 큰 개발지원성 사업을 선정하여 전액 남북협력기금을 지원하는 정책사업을 도 입하였다. 북한 산림복구 필요성과 보건의료 인프라 구축, 농자재 지원의 시급성 등을 감안하여 북한산림녹화 시범사업, 북한의료인력 교육훈련사업, 제약공장 원료 지원사 업, 못자리용 비닐 지원사업 등 4개 사업을 정책사업으로 선정하여 총 33억 6,000만 원의 기금을 지원하였다. 19) 18) 통일부(2008), p. 225. 19) 통일부(2009), p. 139. 40
2008년에도 정부는 북한 보건의료 환경 개선과 북한 산림복원의 시급성을 감안하 여 중장기 사업인 북한 의료인력 교육사업, 제약공장의 약품 생산 협력사업과 산림녹 화 시범사업 등은 계속 지원키로 하였으며, 신규사업으로 결핵예방원 시설개보수, 진 단장비지원, 기술교육을 위한 결핵관리사업에 각기 10억원을 지원하는 등 4개 사업 43억 3,500만원을 지원하였다. 20) 4. 북한 영유아 지원 정부는 북한 영유아의 건강한 성장이 통일미래를 위해 매우 중요하다는 점을 인식 하고, 2005년에 북한 영유아 지원 기본계획을 수립하고 국제기구와 민간단체를 통해 북한 영유아와 임산부 지원사업을 추진하였다. 국제기구를 통한 대북지원은 세계보건 기구(WHO)와 유엔아동기금(UNICEF)을 통해 2006년부터, 민간단체를 통해서는 2007년부터 본격적으로 추진하였다. 현재 우리민족서로돕기운동 의 남포 산원 현대화), 남북어린이어깨동무 의 남포 소 아병원 현대화, 굿네이버스인터내셔널 의 어린이 영양식 생산시설 건립, 어린이재단 의 대안군 인민병원 현대화, 한국JTS 의 회령 모자보건센터 신축 및 영양사업 등 총 5개 민간단체 컨소시엄이 다양한 사업을 전개하고 있다. 이들 사업에 대해서 정부는 2007년 에 105억원의 남북협력기금 지원을 의결하였으며 2008년까지 2년에 걸쳐서 집행이 이 루어졌다. 남포산원의 외래병동, 남포소아병원의 입원병동, 대안군 인민병원의 산과 소 아과의 의료시설 등은 2009년 중에 전면적인 개보수공사가 완료될 예정으로 있다. 21) 한편, 정부는 북한 영유아 사업을 효과적으로 관리하기 위해 2008년 11월 7일에 한국보건산업진흥원과 사업관리에 대한 업무협약을 체결하였다. 이에 따라 한국보건 산업진흥원은 남포산원 등 변원 현대화 사업과 영양식 지원사업에 대해 자문을 하고 북한과의 협의에도 직접 참가하였다. 정부는 이러한 관리를 통해 사업의 효과적 추진 은 물론, 보건 의료나 영양 등 관련 분야의 대북지원 모델을 개발하여 향후의 대북지 원 사업에 적용해 나갈 계획이다. 22) 20) 통일부(2009), p. 140. 21) 통일부(2009), p. 140. 22) 통일부(2009), pp. 140-141. 41
<표 3> 정부 및 민간차원 대북 무상지원 현황 기간 정 부 차 원 민 간 차 원 합 계 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 23,200만불(1,854억원) 쌀 15만톤 직접 지원 305만불(24억원) CSB, 분유, 기상자재 UN기구 경유 2,667만불(240억원) CSB, 옥수수, 분유, 보건의료 등 UN기구 경유 1,100만불(154억원) 옥수수 3만톤, 밀가루 1만톤 UN기구 경유 2,825만불(339억원) 비료 11.5만톤 직접지원 8,139만불(978억원) 비료 30만톤 직접지원 7,522만불(975억원) 내의 150만벌, 옥수수 10만톤. 비료 20만톤, 말라리아 방역지원 직접지원/WFP/WHO경유 8,915만불(1,140억원) 옥수수10만톤, 비료30만톤, 말라리아방역 직접지원/WFP/WHO경유 9,377만불(1,097억원) 말라리아 방역지원, 취약계층 지원, 비료 30만톤, 옥수수 10만톤 직접지원/WFP/UNICEF경유 25만불(2억원) 담요 8천매 국적 경유 155만불(12억원) 밀가루, 분유, 식용유 국적 경유 2,056만불(182억원) 옥수수, 밀가루, 감자, 라면 등 국적 / 남북적십자 경유 2,085만불(275억원) 밀가루, 옥수수, 비료, 한우, 비닐, 등 남북적십자 경유 1,863만불(223억원) 밀가루, 옥수수, 약품, 비료 4만톤 등 한적 / 독자창구(2.10~) 3,238만불(387억원) 옥수수, 감귤, 의류, 설탕, 분유 등 한적 / 독자창구 6,017만불(782억원) 옥수수, 감귤, 의류, 설탕, 분유 등 한적 / 독자창구 4,577만불(576억원) 농기계, 의류, 의료장비, 씨감자 등 한적 / 독자창구 6,386만불(766억원) 동내의, 아동복, 밀가루, 항생제 등 한적 / 독자창구 23,225만불 (1,856억원) 460만불 (36억원) 4,723만불 (422억원) 3,185만불 (429억원) 4,688만불 (562억원) 11,377만불 (1,365억원) 13,539만불 (1,757억원) 13,492만불 (1,716억원) 15,763만불 (1,863억원) 42
기간 정 부 차 원 민 간 차 원 합 계 2004 2005 2006 2007 2008 2009 8월 현재 11,541만불(1,313억원) 의약품, 긴급구호세트, 비료 30만톤 말라리아 방역지원, 옥수수 10만톤 직접지원/WFP/WHO경유 13,588만불(1,360억원) 말라리아, 조류인플루엔자 방역지 원, 비료 35만톤, 수해응급구호, 취약계층 직접지원/WHO/UNICEF경유 22,740만불(2,273억원) 비료 35만톤, 수해복구 지원, 말라 리아 방제약품, 영유아 지원 직접지원/WHO/UNICEF경유 20,893만불(1,983억원) 비료30만톤, 성홍열, 구제역, 산림 병충해 방제품, 수해복구, 말라리아 방제약품, 영유아, 식량 지원 직접지원/WHO/WFP/ UNICEF경유 3,996만불(438억원) 말라리아 방제품, 영유아, 의료장비 지원 민간단체에 대한 기금지원 직접지원/WHO/WFP/ UNICEF/IVI경유 418만불(56억원) 말라리아 방제품, 의료인력교육 지원 민간단체에 대한 기금지원 직접지원/WHO/IVI 경유 13,250만불(1,558억원) 농자재, 피복, 감귤, 의료설비 등 한적 / 독자창구 7,666만불(779억원) 밀가루, 의료설비, 농업용비닐 등 한적 / 독자창구 7,088만불(709억원) 밀가루, 의류, 의료설비, 수해복구 등 한적 / 독자창구 9,568만불(909억원) 의류, 의료설비, 연탄, 농자재 수해복구 등 한적 / 독자창구 6,460만불(725억원) 의류, 농자재, 연탄, 양묘장 자재 등 한적/독자창구 2,186만불(289억원) 의료장비, 농자재, 연탄 등 한적/독자창구 합계 137,226만불(14,224억원) 72,620만불(8,174억원) 민간 기금지원액은 사후정산 후 정부차원 지원 통계에 포함. [출처] 통일부, 월간 남북교류협력동향 (2009. 8), pp. 143-144. 24,791만불 (2,871억원) 21,254만불 (2,139억원) 29,828만불 (2,982억원) 30,461만불 (2,892억원) 10,456만불 (1,163억원) 2,604만불 (345억원) 209,846만불 (22,398억원) 43
Ⅳ. 대북 인도적 지원사업에 대한 평가와 과제 1. 평가 민간차원의 인도적 대북지원은 북한주민들의 인도적 상황 개선은 물론, 민족적 동 질성 형성에 크게 기여해 왔다고 볼 수 있다. 특히 남북경색 국면에서도 민간 대북지 원이, 비록 정도의 차이는 있지만, 꾸준히 이루어짐으로써 남북 긴장을 푸는 완화기제 로 기능해 왔다고 볼 수 있다. 특히 2008년도에는 남북관계가 조정국면에 접어들면서 당국간 대화가 단절되고, 북한의 동행인원 제한조치로 예년에 비해 지원사업의 환경 이 약화되었음에도 불구하고 민간차원의 지원은 꾸준하게 지속되어 왔다. 23) 최근 들 어 북한의 유화 제스처가 있고 난 이후 이 기회를 적절히 활용하여 민간차원의 인도 적 대북지원을 대폭 활성화하는 기회로 삼아야 한다는 여론이 비등한데, 이는 남북경 색 국면에서 북한주민의 삶의 질이 크게 악화되어 있다는 점을 고려한 것으로 볼 수 있으며, 민족동질성의 고양을 염두에 둔 것으로 이해할 수 있을 것이다. 근년에 들어서는 대북지원 초기 긴급구호나 일회성 지원, 단순물품 지원 위주에서 기술전수나 자립 자활 능력을 향상시킬 수 있는 개발지원성 사업들도 추진되고 있는 것으로 확인되고 있다. 그 지원 분야는 농업개발, 보건의료, 영유아 등 취약계층 지원 들로 다양화 전문화되고 있는 것으로 나타나고 있다. 이는 북한이 홀로 일어설 수 있 는 기반을 닦아준다는 점에서, 그리고 기능주의적 통합이론의 관점에서 볼 때 매우 바람직한 현상으로 평가할 수 있다. 정부는 보건의료, 어린이 등 취약계층 지원 및 농업개발 분야 등의 지원 활성화를 위해 2000년부터는 민간단체가 추진하는 대북지원사업 중 지원의 시급성, 북한 수혜 대상과 분배지역, 분배투명성 확보 정도 등을 고려하여, 일정요건을 갖춘 인도적 지원 사업에 대해서는 남북협력기금을 지원해 오고 있다. 24) 북한주민의 삶의 질 향상에 기 여하고 지원이 시급하며 분배 투명성이 확보된 사업 등이 주요 지원대상이었다. 25) 이 23) 통일부(2009), p. 136. 24) 통일부(2008), p. 223. 25) 통일부(2009), p. 136. 44
는 민간 대북지원을 활성화하는 중요한 기제가 되고 있다는 점에서 높이 평가할 일 이다. 한편, 이명박 정부 들어 민간단체의 기금집행과정의 투명성을 제고하고 분배투명성 을 강화하는 방향으로 인도적 대북지원에 관한 규정을 개정하는 조치를 취하였는데, 대북 물자지원에 대한 경쟁입찰방식을 도입하였고, 매칭비율을 기존에 정부 70%, 민 간 30%에서 정부와 민간 각각 50%씩 부담하는 방식으로 변경되었으며, 단체의 집행 증빙 강화 등의 조치도 취하였다. 26) 이는 일부 민간 대북지원단체에 대한 편중 지 원을 예방할 수 있을뿐더러 더 많은 단체들에 기회를 제공함으로써 궁극적으로 많 은 북한주민들이 수혜를 입을 수 있다는 점에서 매우 바람직한 일이라 할 수 있다. 또한 민간지원에 대한 모니터링 및 사업협의 등을 위한 민간단체 방북인원도 꾸준 히 증가하여, 1998년 38명에서 1999년 49명, 2000년에는 144명, 2001년에는 384명 등으로 증가하였다. 2002년 이후 직항로를 통한 민간단체 기증자의 현장 확인 형식의 대규모 방북도 추진되면서 2007년에는 총 9,898명이 민간단체 지원과 관련하여 방북 하였다. 27) 이 같은 모니터링 인구의 꾸준한 증가는 남북 인적교류의 접촉면을 넓힌다 는 점에서 매우 바람직한 일임은 두말할 필요가 없다. 그러나 2008년도의 경우는 남 북관계의 경색에 따라 그 수가 줄어들 수밖에 없는 한계에 봉착해야 했다. 그동안 민간단체를 통한 대북지원은 인간 이하의 열악한 상황에 처해 있는 북한주 민들의 삶을 개선시키는 등 인도적 상황 개선에 큰 영향을 끼쳤을 뿐만 아니라, 대남 동경심을 갖게 하는 귀중한 촉매제로 작용해 온 것이 사실이다. 현실적으로 북한이탈 주민들 가운데 상당수는 남한의 민간 대북지원에 의한 물품을 통해 남한사회를 동경 하게 되고 탈북을 결심하였다는 증언을 하고 있다. 2. 과제 민간 대북지원은 북한주민들의 인도적 상황을 개선하는 효과와 함께 남북 화해협력 과 북한의 대남인식 변화를 이끌어내는 데 일정 정도 기여하였음은 물론이다. 그러나 26) 통일부(2009), p. 138. 27) 통일부(2008), p. 224. 45
민간단체의 대북지원과 관련해 정부의 관리가 충분히 이루어지지 못해 유사 사업에 대한 중복 지원 문제나 일부 단체의 남북협력기금의 부적절한 사용문제 등이 지적되 어 왔다는 점을 간과할 수 없다. 28) 이러한 문제점들을 해소하기 위해서는 무엇보다도 투명성을 확보할 수 있는 제도적 장치의 완비가 필수적이다. 지금까지 민간 대북지원 수행 과정에서 발생한 문제점들을 카테고리별로 정리하고, 그 문제점을 정확히 진단 한 다음 그에 합당한 제도적 장치를 마련해 나가야 할 것이다. 보다 많은 북한주민이 혜택을 받도록 하기 위해서는 많은 민간단체들이 대북지원 사업에 나설 수 있도록 유도하는 일이다. 지금까지 정부의 지원이 민간단체의 대북지 원 사업의 지속성을 유지하고 지원효과를 제고하는 한편, 지원 규모를 확대하여 민간 차원의 대북지원 활성화에 기여해온 것이 사실이다. 그러나 지속적으로 대북지원이 이루어지는 가운데, 더 많은 북한주민이 혜택을 볼 수 있다면, 남북관계가 더욱 돈독 하게 발전돼 갈 수 있음은 두말할 필요가 없다. 이러한 상황을 가져오기 위해서는 정 부가 남북협력기금을 더욱 많이 확보하고, 그 수혜대상을 더 늘이는 방안을 모색해야 할 것이다. 민간단체의 대북지원은 기본적으로 민간단체의 자율적 판단에 따라 진행됨으로써 정부차원의 지원보다는 안정적으로 진행되고 있지만, 29) 때에 따라서는 북한의 핵실 험, 미사일 발사와 같은 일탈행태가 있을 때마다 민간차원의 대북지원이 남남갈등의 요인이 되어 왔다는 점에서 정부는 이에 대한 합리적인 해결책을 내놔야 할 것이다. 이 문제와 관련해서는 북한 정권과 북한 주민을 분리해서 이원화된 대북정책을 추진 할 필요가 있다고 판단된다. 본질적으로 북한은 가해자 인 정권과 피해자 인 주민으로 구성된 체제로 보아야 한다. 따라서 정부는 북한 정권과는 대화의 문을 늘 열어놓되, 지원의 수혜대상은 주민에 국한시켜야 할 것이다. 이렇게 할 경우 대북지원이 결과적 으로 김정일 독재정권을 돕는, 즉 북한의 핵 미사일 개발에 전용되는 길을 근원적으로 막아줄 수 있을 것이며, 괜한 논란을 피할 수 있어 그만큼 남남갈등을 줄일 수 있을 것이다. 그 어떤 경우에라도 대북지원은 그 원래 취지에 맞게끔 북한주민에게 초점이 28) 통일부 통일교육원, 자주 묻는 통일이야기 50 (서울: 통일부 통일교육원, 2008), pp. 54-55. 29) 민간단체의 대북지원은 기본적으로 민간의 자율적 판단에 따라 진행되고 있고, 또한 그것이 인도적 사업이기 때문에 남북관계의 부침에 크게 영향을 받지 않는 속성을 가지고 있다. 2006년 하반기 북한 미사일 발사와 핵실험으로 정부차원의 인도적 지원이 중단된 상황에서도 민간단체의 물품지원이나 꾸준히 진행되고, 모니터링 인원의 방북도 지속적으로 이루어졌다. 통일부(2008), p. 223. 46
맞추어져야 함은 두말할 필요가 없다. 한편, 민간 대북지원이 확대 발전됨에 따라 정부와의 합동사업, 정책사업의 비중도 상대적으로 높이는 형태로 개발지원을 적극적으로 도모할 필요가 있다. 그렇게 해야 북한 스스로가 문제해결을 할 수 있는 능력을 갖게 될 것이며, 이는 개혁 개방의 의지 를 다지는 계기로 작용할 가능성이 크기 때문이다. 민간 대북지원에 의한 물품이 선군정치 하에서 군부에 우선 배당되는 일이 없도록 하며, 그것을 필요로 하는 북한주민들에게 올바로 전달될 수 있도록 전달과정의 투명 성을 확보해야 한다. 그 방법 중의 하나가 바로 가능한 한 모니터링 요원을 많이 보낼 수 있는 방안을 마련하는 일이다. 대북 인도적 지원에 있어서 해당 물품이 굶주림과 영양결핍 등으로 극심한 고통에 처해 있는 북한주민들에게 전달되지 않고, 그것이 다 른 용도로 전용이 될 경우에 대한 충분한 대비책이 필수적으로 강구되어야 마땅하다. 또한 모니터링 요원의 활동은 인적교류의 접촉면을 넓히는 결과를 수반해 북한의 체 제변화에 긍정적인 역할을 하는 데 기여함은 물론이다. 한편, 북한당국이 방어적 관점에서 대북지원 단체나 해당 개인들을 통일전선전술의 대상으로 삶을 수 있다는 점에서, 대북지원단체 협의회 이름으로 창구의 일원화를 도 모할 필요가 있다고 본다. 대북지원과 관련하여 제기된 미흡한 점들을 보완함으로써 대북지원이 북한주민의 삶의 질 향상과 남북관계 개선에 실질적으로 기여할 수 있도록 추진해 나가야 할 것 이다. Ⅴ. 나오며 민간 대북지원이 원활하게 이루어지고 이것이 북한주민들의 마음의 문을 열어줄 때, 상생과 공영의 대북정책 의 효율성을 제고시키는 기능을 하게 될 것이다. 북한당국이 끊임없이 6.15정신 운운하면서 우리 민족끼리 구호를 되뇌며 통일전 선전술을 구사하고자 하지만, 민간 차원의 인도적 대북지원의 효과를 극대화함으로써 이것이야 말로 진정한 의미의 우리 민족끼리 정신의 발로임을 깨닫도록 해야 할 것 47
이다. 이는 우리가 표방하는 우리 민족끼리 정신은 상대를 거꾸러뜨리는 행위가 아 니라, 상대를 살리는 행위로 발현된다는 사실을 분명히 인식케 할 것이다. 한편, 민간 대북지원이 북한당국에게 흡수통일을 위한 적선행위 가 아니라 오히려 점진적인 개혁 개방을 지원함으로써 북한의 정상국가화에 기여하는 것임을 행동으로 보여주는 모델이 될 수 있도록 해야 할 것이다. 상대를 변화시키기 위해서는 감동을 주는 일이 무엇보다도 필요하다. 남한의 대북지원이 북한체제를 붕괴시키고 흡수통일 을 도모하려는 것이 아니라, 어려움에 처한 북한주민의 고통을 나누고, 진정으로 상 생과 공영 의 해법을 찾기 위한 노력의 일환으로 행하는 선행( 善 行 ) 임을 깨닫도록 해야 할 것이다. 48
Ⅰ. 서 언 2009년 8월 4~5일간 빌 클린턴 전 미국 대통령의 방북에 따라 북한이 2명의 미 여기자 석방 조치를 전격 단행한 후 기존의 대남 압박전술 및 강경조치 일변도에서 벗어나 일련의 대남 유화적 조치를 취하고 있다. 개성공단에 억류됐던 유성진 씨 석방 (8.13), 현정은 현대아산 회장과의 면담 및 현대그룹-아태평화위 간의 합의문 채택 (8.16~17), 군사분계선 육로통행 및 출입 체류 제한조치(통칭 12.1 조치) 해제(8.21 ), 1) 김대중 전 대통령 서거 직후 김기남 조선로동당 비서 등 북한 조문단 파견과 이명 박 대통령 등 우리 정부의 고위급 인사의 면담(8.21~23), 판문점 적십자 직통전화 재 개(8.25), 추석 전 이산가족 상봉 합의(8.28), 2) 800연안호 선원 송환(8.29), 개성공단 내 남북경제협력협의사무소 업무 재개(9.7) 등이 그것들이다. 이 같은 북한의 대남 유 화적 조치는 유엔의 대북 제재 하 가중되는 외교적 고립과 경제난 심화를 타개하기 위한 전술적 변화 로 풀이되고 있다. 즉, 미국과의 통로가 막혔을 때 남한과 통함으로 써 남쪽으로부터 지원과 협력을 이끌어내고, 이를 중 장기적으로 대미 관계 개선의 발 판으로 삼겠다는 전술이라는 것이다. 일각에서는 향후 더 큰 것을 얻어내기 위해 일시 적 유화 국면 연출 후 제2의 벼랑끝 전술로 회귀할 가능성 도 배제할 수 없다고 주장하 기도 한다. 3) 아무튼 현재 북한이 보여주고 있는 일련의 대남 유화조치는 이명박 정부 들어서 남 북관계 개선의 기대감을 높여주고 있다. 특히 이산가족 상봉행사 재개에 따라 대북 인 도적 지원 재개의 여건이 어느 정도 조성되고 있다고 풀이할 수 있다. 하지만 이명박 정부가 표방해 온 비핵 개방 3000구상 이나 원칙 있는 포용정책 추진 입장에 비추 어 햇볕정책 추진 기간 중 실시됐던 대북 지원정책으로 무조건 회귀할 수는 없는 일이 1) 12.1 군사분계선 육로통행 제한조치 철회는 9월 1일부터 전면 실시되기 시작한 것으로 전해진다. 또한 이 같은 철회에도 불구하고 당국간 합의가 필요한 개성관광은 아직 정상화되지 못하고 있다. 2) 이명박 정부 들어 처음으로 열린 남북적십자회담(2009.8.26~8.28)에서 추석 직전인 9월 26일~10월 1일간 금강산 지역에서 순차 상봉 실시키로 합의하였다. 3) 북한은 대남 유화책이 통하지 않자, 강경책도 병행하고 있다. 9월 4일자 조선중앙통신 보도는 북한이 우라늄 농축 성공 및 마무리단계 진입, 추출 플루토늄 무기화 를 유엔 안전보장이사회 의장에게 보낸 편지(9.3)에서 주장했다고 보도하였다. 국민일보, 2009년 9월 5일, p. 5. 이후 9월 6일 북한은 임진강 상류의 황강댐 물을 무단방류해 우리 국민 6명을 사망케 하는 사건을 일으켰다. 53
다. 더욱이 지금은 유엔 안전보장이사회(안보리) 결의 1874호에 따라 북한에 대해 대 북 제재가 실시되고 있다. 이 같은 상황은 한국 정부가 인도적 지원을 재개하기로 방 침을 정할 경우 일정한 영향을 미칠 수밖에 없다. 달리 말하면 한국은 책임있는 유엔 회원국으로서 대북 인도적 지원을 추진할 때 안보리 결의의 내용과 정신에 상충되지 않는 방향에 추진해야 할 의무가 있다고 할 수 있는 것이다. 이러한 점을 고려하여 본고에서는 유엔의 대북 경제제재와 바람직한 대북 인도적 지원의 방향을 검토하기로 한다. 먼저 인도적 지원의 개념, 대북 인도적 지원의 현황과 문제점을 간단히 살펴보고, 이어 유엔의 대북 제재 국면 하에서 향후 대북 인도적 지 원의 방향을 강구하는 순으로 논지를 전개하기로 하겠다. Ⅱ. 대북 인도적 지원의 현황과 문제점 1. 인도적 지원의 개념 국제적으로 널리 합의된 인도적 지원 (Humanitarian Assistance, Humanitarian Aid)의 정의는 존재하지 않는다. 인도적 지원의 국제적 중심체라 할 수 있는 유엔 인 도지원조정실(Office for the Coordination of Humanitarian Affairs: OCHA)은 인 도적 지원을 자연재해 또는 분쟁 피해자들을 구제하고 그들의 기본적 필요와 권리를 충족시키는 개입활동 (An intervention to help people who are victims of a natural disaster or conflict and meet their basic needs and rights)으로 정의하고 있다. 4) 경제협력개발기구(Organization for Economic Cooperation and Development: OECD) 산하 개발원조위원회(the Development Assistance Committee: DAC)는 인도적 지 원을 긴급사태 기간 및 직후에 사람의 생명을 살리고, 고통을 경감시키며, 인간의 존 엄성을 유지 보호하기 위한 활동 으로 정의하고 있다. 5) 통일연구원의 이금순 선임연 4) 인도적 지원에 대한 유엔 인도지원조정실의 정의(DEFINITION OF HUMANITARIAN AID) http://ocha.unog.ch/fts/exception-docs/aboutfts/definitions-glossary.doc. 또한 OCHA Emergency Services Branch, Glossary UN-CMCoord (September 17, 2008), p. 7(http://ochaonline.un. org/ochalinkclick.aspx?link=ocha&docid=1094344) 참조. 54
구위원은 인도적 지원을 인도주의의 실현을 목표로 정치적 중립성 공평성 독립성을 기반으로 조건 없이 이루어지는 무상지원 이라고 정의하고 있다. 6) 상기의 정의들에서 보듯이 인도적 지원의 경우, 인도주의 내지 인간적 고통의 경감, 인간의 기본적 필요와 권리의 충족, 정치적 중립성과 무조건성 등이 핵심적 요소이다. 통상 인도적 지원은 개발 지원(Development Assistance, Development Aid)과 구별 된다. 인도적 지원은 인간적 고통의 완화 해소를 목적으로 하는 데 비해, 개발 지원은 사회 경제적 개발이라는 목적을 추구(이에 따라 사회 경제적 요인을 중시)한다는 점 에서 양자 간에 본질적 차이가 존재한다. 7) 인도적 지원의 무조건성, 공평성, 중립성 및 탈이념성에 반해 개발지원은 이념적 성격이 다른 국가의 경우 제한적이라는 지적 도 있다. 8) 또한 인도적 지원은 긴급구호 (emergency relief)로 시작된 것에서 알 수 있듯이 개발 지원에 비해 지원 기간이 짧으며(일시적 잠정적 성격), 지원 범위도 제한 적이라 할 수 있다. 그러나 오늘날 인도적 위기(humanitarian crisis) 및 인도적 지원의 장기화 로 인해 인도적 원조와 개발원조의 구별이 언제나 또한 반드시 명백하다고 볼 수 없는 경우가 적지 않다. 실무적 관행상 인도적 지원이 개발구호 (development relief) 및 개발지 원 (development assistance)까지 포함하는 것으로 이해되는 경우가 있기 때문이다. 유엔 인도지원조정실의 인도적 지원 활동도 개발구호 및 개발지원을 일부 포함하고 있다. 즉, 유엔 인도지원조정실의 활동상 지원분야는 1 농업 지원, 2 조정 및 지원, 3 경제 및 인프라 재건, 4 교육, 5 식량 및 식수, 6 보건 및 위생, 7 지뢰제거, 8 인권 및 법치에 의한 보호, 9 피난소 및 기타 구호물자, 10 여성개발, 11 환경보호 5) 2003년 6월 17일 스톡홀름에서 열린 OECD 개발원조위원회가 승인한 인도적 기여의 원칙 및 좋은 실천(PRINCIPLES AND GOOD PRACTICE OF HUMANITARIAN DONORSHIP)의 인도적 지원 활동의 목적 및 정의 제1항(The objectives of humanitarian action are to save lives, alleviate suffering and maintain human dignity during and in the aftermath of man-made crises and natural disasters, as well as to prevent and strengthen preparedness for the occurrence of such situations.) 참조. http://www.nkrg.org/1_custom/200810_chin/oecd%20principles%20for%20 good%20practice.pdf. 6) 이금순, 국제기구 및 비정부기구의 인도적 지원사례, 연구보고서 97-13 (서울: 민족통일연구원, 1997), p. 7. 7) http://en.wikipedia.org/wiki/humanitarian_aid. 8) 공적 개발원조의 경우 이념적 고려가 두드러진다. 이금순, 국제기구 및 비정부기구의 인도적 지원사례, p. 7 참조. 55
및 기타 등으로 나누어진다. 9) 이 중 농업 지원, 경제 및 인프라 재건, 교육, 여성개발 등은 개발지원의 주요 항목이라고 할 수 있다. 지난 10여년 동안 한국의 대북 지원 경험과 관련해서도 인도적 지원은 긴급구호 외 에 개발구호 와 개발지원 을 포함하는 방향으로 확대되어 온 것이 사실이다. 한 가지 유념할 것은 인도적 지원과 관련 있는 용의들의 유권적인 정의 를 찾아보기는 어렵다 는 점이다. 참고로 본고에서 사용하는 긴급구호, 개발구호 와 개발지원 의 정의를 내 려 보면, 아래 <표 1>과 같다. 이들은 필자가 인도적 지원에 종사하는 민간단체들과 관련 부처들의 의견을 종합해 정리한 것이다. <표 1> 인도적 지원 관련 개념 긴급구호 : 긴급상황 종료시 또는 결핍의 원인이 시정될 때까지 단기적으로 식량, 식수, 의약품, 생필품 등의 물자 지원 식량 비료지원, 수해복구 지원, 전염병 방역 및 백신 지원 등 개발구호 : 긴급구호와 개발지원의 연계차원에서 효과적인 재난 구호 및 예상되는 재난 에 대한 취약성 감소 등을 위한 지원 산림녹화, 농자재 지원, 의료시설 개보수, 제약공장 건립 지원 등 개발지원 : 지속가능한 생산을 위한 인적 물적 역량 구축, 생활수준 향상을 위한 물자 획득을 목적으로 한 지원 농업생산성 향상, 인력교육, 경제림 조성 등 * 기본적으로는 긴급구호 개발구호 개발지원 순으로 확대되나, 경우에 따라 동 시에 상호 보완적으로 추진되는 경우도 빈번 2. 한국의 대북 인도적 지원 추진현황 1995년 북한의 식량난 및 수해로 인해 국제사회에 지원을 호소하면서 식량 의약품 생필품 등 긴급구호 차원의 대북 인도적 지원이 남북한 간에 시작되었다. 즉, 당국 차원의 쌀 15만톤 직접 지원( 95년), 대한적십자사를 통한 민간 차원의 지원( 95년), 세 9) http://www.odakorea.go.kr/html/intro/policy_4.php?bid=a54. 56
계보건기구(WHO) 유엔아동기금(UNICEF) 세계식량계획(WFP) 등 국제기구를 통 한 간접 지원( 96년) 등이 그것이다. 이 중 민간 차원의 대북 인도적 지원은 대한적십자사라는 창구 하나만 허용되는 이 른바 창구일원화 방침이 유지되었다. 그러나 김대중 정부가 집권한 후인 1999년부터 는 개별 민간단체 를 통한 대북 인도적 지원도 허용되게 되었다. 그리고 2000년 6월 1차 남북정상회담 개최와 6.15 남북공동선언 채택 등 남북관계가 활성화됨에 따라 개 발구호 성격의 지원도 병행되기에 이르렀다. 곧, 단순 물자지원 이외에 의료시설 개보 수, 농자재 지원 등의 사업도 병행 추진되게 된 것이다. 이후 인도적 지원은 2005년 민간단체를 통한 합동사업, 2006년 국제기구(WHO, UNICEF)를 통한 영유아 지원사업, 2007년 각종의 인도적 정책사업 등 개발구호 및 개발지원 성격의 사업으로 점차 확대되어 왔다. 10) 이러한 확대 배경에는 2004년 8월 북한이 유엔의 합동지원을 거부하면서, 기존 긴급구호 방식의 전환을 요구한 것과 무 관치 않은 것으로 분석된다. 1995년부터 2009년 5월까지 연도별 대북 인도적 지원 현황을 당국 차원의 지원(식 량 및 비료의 대북 직접 지원, 국제기구를 통한 대북 간접 지원, 민간단체에 대한 정 부의 매칭펀드 지원)과 순수 민간 차원의 지원으로 나누어 정리하면 다음 <표 2>와 같다. 10) 대북 인도적 지원의 유형별 실적에 대한 보다 자세한 내용은 통일부, 남북협력기금 백서 (서울: 통일부, 2008), pp. 29~84 참조. 57
<표 2> 연도별 한국의 대북지원 현황 (단위: 억원) 구 분 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 당국차원 1,854 24 240 154 339 2,035 975 2,650 식량 1,854 - - - - 1,057-1,510 비료 - - - - 339 944 638 832 국제기구 - 24 240 154 - - 229 243 민간단체 - - - - - 34 62 65 기타 - - - - - - 46 - 민간차원 2 12 182 275 223 387 782 576 합 계 1,856 36 422 429 562 2,422 1,757 3,226 (단위 : 억원) 구 분 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009.5 합계 당국차원 2,607 2,672 3,147 2,273 3,488 438 35 22,931 식량 1,510 1,359 1,787 394 1,505 - - 10,976 비료 811 940 1,207 1,200 961 - - 7,872 국제기구 205 262 19 139 335 197 5 2,052 민간단체 81 102 120 134 216 241 30 1,085 기타 - 9 14 406 471 - - 946 민간차원 766 1,558 779 709 909 725 155 8,040 합 계 3,373 4,230 3,926 2,982 4,397 1,163 190 30,971 * 식량지원 중 95년 06년은 무상지원, 나머지는 유상지원(8,728억원) * 상기 도표 중 국제기구 는 국제기구를 경유한 당국 차원의 대북 간접지원을, 민간단체 는 대북 민간 지원에 대한 정부의 매칭펀드 지원을 각각 지칭함. 그러면 이명박 정부 하에서의 대북 인도적 지원은 어떻게 진행되고 있는가? 2008년 2월 이명박 정부 출범 이래 2009년 7월까지 남북한 당국간 대화의 중단으로 당국 차원 의 인도적 지원 사업은 아직까지 이루어지지 못하고 있다. 이와 관련, 2008년 5월과 6월 우리 정부는 옥수수 5만톤의 대북 지원을 두 차례 제의한 적이 있다. 11) 하지만 11) 북에 옥수수 5만t 지원 논의 제안, 동아일보, 2008년 6월 5일자; 통일부, 남북관계 현황 참고자료, 58
북한이 우리 정부의 대북정책에 대한 불만으로 옥수수 지원의 수용을 거부하였다. 그러나 당국 차원의 대북 지원과는 별도로 민간단체의 지원사업은 꾸준히 진행되고 있다. 이명박 정부 출범 이후 2009년 6월까지 민간차원에서 약 7,196만 달러 상당의 인도적 지원을 실시한 것으로 집계되고 있다. 12) 이후 우리 정부는 취약계층 지원과 관련하여 8월 초 10개 단체의 대북지원사업에 35억원 상당을 지원하기로 결정한 바 있다. 현재 이명박 정부는 핵문제 등 정치 군사 문제와 무관하게 민간 차원의 인도적 지원 은 지속해 나간다는 입장을 견지하고 있다. 13) 이에 따라 핵실험 이후 방북 유보조치에 도 불구하고, 긴급한 순수 인도적 생필품(식량, 의약품)의 민간 차원의 지원은 계속 허 용하고 있다. 더욱이 지난 8월 28일 추석전 이산가족 상봉행사 개최 합의로 정부 차원 의 대북 인도적 지원 여건도 나아지고 있다고 볼 수 있다. 3. 햇볕정책 하 기존 대북 지원의 평가 가. 성과 그간의 대북 지원은 북한 주민의 인도적 상황 개선에 일정 부분 기여하였음을 부인 할 수 없다. 예컨대, 북한 내의 피해 복구(수해, 용천역 폭발사고 등), 전염병(말라리아, AI, 구제역, 홍역 등) 방제 및 식량지원 등 긴급구호 를 통해 인도적 위기상황 해소에 다소나마 기여했다고 볼 수 있다. 특히 북한 0~6세 어린이 조사(1998년 2004년, 북 WHO UNICEF 공동) 비교 시 저체중(60.6% 23%), 만성영양실조(62.3 37%) 등 의 분야에서 개선효과를 거둔 것으로 나타나고 있다. 또한 대북 지원이 남북간 접촉면 확대 및 북한의 대남인식 변화 유도에도 이바지한 상생공영특강 참고자료 (서울: 통일부, 2009.2), p. 3. 12) 통일부, 최근 남북교류협력 추진현황 (2009.7.30), p. 2. 2009년 들어서 국제기구를 통한 대북 지원 의 예로서는 북한의 미사일 발사(2009.4.5) 직전 말라리아 방역 관련 지원을 한 것을 들 수 있다 13) 김하중 전 통일부 장관은 2008년 6월 4일자 공식 브리핑에서 대북 식량지원은 그간 외교안보정책조 정회의 등을 통해 정한 우리 정부의 공식 방침 이라고 발언하였다. 동아일보, 2008년 6월 5일자. 현인택 현 통일부 장관은 2009년 8월 27일 국회에서 열린 비공개 간담회에서 앞으로 북한에 대한 인도적 지원을 시작할 것 이라고 언급한 바 있다. 玄 통일, 대북 인도적 지원 시작할 것 (종합), 연합뉴스, 2009년 8월 27일자. 59