재단법인 여시재 연구용역 보고서 현대러시아권력엘리트와대외정책결정과정연구 2017. 01. 24 장세호 ( 한국외대 러시아연구소 )
< 목차 > I. 서론 II. 소련 노멘클라투라 의본질과문제점 1. 노멘클라투라 의개념과형성배경 과정 2. 노멘클라투라 의구성 운용메커니즘과특권 3. 노멘클라투라 의퇴행과문제점 III. 현대러시아권력엘리트의변화과정과정치적역할 1. 옐친집권기 2. 푸틴집권부터현재 IV. 현대러시아권력엘리트의특성과충원 육성과정 1. 러시아권력엘리트의사회학적특성 2. 러시아권력엘리트의대내 대외인식 ( 이념지향 ) 3. 러시아권력엘리트충원 육성과정 V. 현대러시아대외정책결정구조와과정 1. 현대러시아대외정책의본질과주요내용 2. 현대러시아대외정책결정구조와대통령의역할 VI. 결론 : 평가와정책적시사점 - 1 -
I. 서론 일찍이이스턴 (David Easton) 은정치를 가치의권위적배분 으로, 라스웰 (Harold Lasswell) 은 누가, 무엇을, 언제, 어떻게갖느냐 의문제로정의한바있다. 1) 즉, 정치의핵심에는 권력 과그 배분 의문제가자리하고있다. 권력의불균등분배라는현실적상황을고려할때엘리트연구의중요성은그의미가더해진다. 이런점에서, 특정사회또는국가에서누가지배하는가 (Who rules), 누가통치하는가 (Who governs), 누가이끌어가는가 (Who leads) 의문제가학술적 현실정치적양측면에서큰주목을받아온것은결코우연이아니다. 실제로고전적엘리트이론을대표하는모스카 (Gaetano Mosca), 미켈스 (Robert Michels), 파레토 (Vilfredo Pareto) 에서부터바크라크 (Peter Bachrach), 바라츠 (Morton S. Baratz), 밀스 (C. Wright Mills) 등의현대적엘리트이론에이르기까지모든엘리트연구는한사회내의강한영향력을보유한엘리트집단의 실재 와이들엘리트의 중심적역할 을전제로진행된다. 다시말해서, 엘리트이론의중심에는정치의역사가소수에의한다수의지배, 즉엘리트지배의역사라는가정이자리하고있다. 2) 예컨대, 모스카는사회내 지배계급 (ruling class) 과 피지배계급 (class that is ruled), 파레토는 통치엘리트 (governing elite) 와 비통치엘리트 (non-governing elite) 의구분을통해, 그리고미켈스는이른바소수엘리트에의한 과두제의철칙 에대한논의를통해소수엘리트에의한다수대중 ( 비엘리트 ) 에대한지배를주장한다. 일반적으로권력엘리트는권력관계피라미드의최상층에위치하며국가의전략적정책결정과정에서영향력을발휘하는인사들또는그집단을의미한다. 예를들어, 밀스는자신의저서 파워엘리트 에서엘리트를 사회의중요한지배적제도로서등장한경제 정치 군사세가지영역에서고도로집권화 관료화되어가고있는이들제도의지휘명령권을행사하고있는사람들 이라고정의했고, 유사한맥락에서크리슈타놉스카야는 엘리트는사회를지배하는소수의고위정치계급으로서, 국가의피라미드형질서에서최상층에있는사람들 이라고규정한다. 3) 이와함께, 서방에서는필요에따라엘리트를다시 지배계급 (governing class), 통치계급 (ruling class), 권력계급 (power class) 으로세분하여논의하는경향이있다. 그리고러시아에서도크리슈타놉스카야가통치계급 (правящий класс) 과관리 1) David Easton, The Political System: An Inquiry into the State of Political Science, New York: Alfred A. Knopf, 1953; Harold D. Lasswell, Politics: who gets what, when, how, (New York: Meridian Books, 1958, 서동주, 러시아를누가지배하는가?, e-eurasia 제 23 호, 2010, p. 6 에서재인용. 2) Gaetano Mosca, The Ruling Class, New York: McGraw-Hill, 1939, p. 50; Robert Michels, Political Parties, New York: Collier Books, 1962, p. 363; Peter Bachrach, Morton Baratz, Two Faces of Power, American Political Science Review, Vol. 56, NO. 4, 1962, p. 947; 김종명, 엘리트이론의변천과발전, 국제정치연구 제 5 집제 2 호, 2002, p. 2. 3) О. Крыштановская, Анатомия российской элиты, М.: Захаров, 2005, С. 73. - 2 -
계급 (управляющий класс) 으로, 가만 - 골룻비나 (Окзана Гаман-Голутвина) 와아 파나시예프 (Михаил Афанасьев) 가통치엘리트를다시, 최고권력 (верховная вла сть), 통치엘리트 (правящая элита), 관리층 (управляюший слой), 정치계급 (пол итический класс) 로세분하여논의하기도한다. 이와같은엘리트의엄밀한구분에도불구하고, 본연구에서는파워엘리트란 한 사회의중요한지배적제도내에서최고의지위를점유하여정책결정을담당하고있 는사람들 이라는밀스의포괄적정의를빌려 권력엘리트 또는 지배계급 이라는개 념을활용할것이다. 또한, 본연구에서사용되는 권력엘리트 또는 지배계급 은개 념적차이를염두에두지않은사실상의동의어라는점을밝혀둔다. 그동안권력엘리트는정치학과사회학을비롯한사회과학영역의오랜연구주제중 하나였다. 대체적연구의방향은이들이누구인지, 어떤사회적배경을공유하는지, 이들간통합과결속의정도는어느정도인지, 이들이특정사회에어떤영향을미칠 것인지등을파악하는데맞춰졌다. 연구방법의측면에서엘리트연구는권력엘리트를한사회또는국가의변화를결 정하는독립변수로바라보는가, 아니면변화의산물즉종속변수로바라보는가에따 라다양한형태의방법론적전략을창출해왔다. 4) 대표적으로, 권력엘리트의사회적 출신배경 ( 성별, 연령, 교육수준등 ) 에연구의초점을맞춘 위치적접근법 (positional method) 과정책결정과정에대한분석을통해실질적영향력을보유한권력엘리트 ( 또는그집합 ) 를구분해내는데관심을집중하는 의사결정접근법 (decision method) 이전자의경우에해당한다. 반면, 사회의구조변화 ( 혹은제도변화 ) 를엘리트 형성과연계하여파악하는 사회구조적접근법 (social structural method) 이후자의 경우라할수있다. 5) 러시아사례에서도그동안권력엘리트문제는그자체에대한논의는물론, 체제전 환과정의특성, 신러시아연방정치체제의본질과발전전망등과연계하여다양한 논의와연구가진행됐다. 민주주의공고화와체제이행문제를엘리트내부갈등과연계하여분석한리베라 (Rivera 2000), 겔만 (Gel'man 2002), 현대러시아엘리트의독특한행태를규정하는 반서구주의를논의한노비코프 (Novikov 2009), 푸틴시기중앙 - 지방관계를엘리트 적관점에서평가한고렌부르크 (Gorenburg 2010), 러시아권력기관내실로비키 (siloviki) 의분포상황을분석한크리슈타놉스카야와화이트 (Kryshtanovskaya and White 2005), 푸틴시기실로비키와군국체제의형성가능성을평가한렌쯔 (Renz 2006) 의연구, 러시아사회구조변화와엘리트변동의상관관계를분석한셀렌니 (Szelenyi and Szelenyi 1995), 러시아의체제전환과정치엘리트의역할문제를논 의한레인 (Lane 1996), 체제전환기행정 입법엘리트의특성을분석한세메노바 (Semenova 2011) 의연구등이대표적이다. 국내에서도러시아권력엘리트와관련한 4) 주장환, 중국정치엘리트의특성 : 유형화와그변화, 한국과국제정치 제 24 권제 4 호, 2008, p. 170. 5) 고상두, 푸틴시대러시아권력엘리트의교체, 슬라브학보 제 24 권제 1 호, 2009, pp.101-103. - 3 -
일련의의미있는연구가진행된바있다. 옐친 ~ 푸틴기내각개편결정요인을논의한서동주 (2005), 실로비키를중심으로푸틴시대엘리트인맥을분석한서동주 (2006), 실로비키의등장과정을각각분석한정옥경 (2005), 러시아사회구조변화와러시아엘리트변동의흐름을논의한고상두 (2009) 의연구, 러시아통치엘리트의변화와원인을분석한권경복 (2015) 의연구등이바로그것이다. 최근수년간러시아는우크라이나사태, 이란핵문제, 시리아내전문제등일련의굵직한국제적현안에대한대처와그해결과정에서남다른존재감을과시하고있다. 물론이러한모습은 1990년대와비교하여 2000년푸틴등장이후크게신장된러시아의국력과국제적위상을반영한것이다. 그리고이는 푸틴의러시아 가내걸었던 강한국가, 강한러시아 의구호아래노련한외교역량발휘로뒷받침된 다극적 다중심적세계 건설과 독자적지역강대국 추구노선의구현결과이기도하다. 이런점에서러시아대외정책의본질과주요내용은물론그결정과정에대한관심이높아지고있다. 뿐만아니라, 다시금러시아권력엘리트의존재양태, 변화양상, 충원방식등의문제에대한관심이고조되고있다. 실제로탈소비에트시기러시아권력엘리트의구성과기능은상당한변화를보여왔으며, 이에대한면밀한분석은러시아정치의전반적흐름을분석하고파악하는데필수적작업이다. 이와함께, 현대러시아에서대외정책결정문제는 차르의업무 (царское дело) 불릴만큼언제나최고지도자의개인적성향이핵심변수로작용했으며, 그결정과정도폐쇄적특성을나타내는것으로알려진다. 그리고비공식제도가우선시되는러시아특유의정치문화역시대외정책결정과정에적지않은영향을미쳐온것으로파악된다. 따라서본연구는기존선행연구들의이론적 경험적성과의토대위에서먼저, 현대러시아의권력엘리트는과연누구인가, 그리고 이들의충원은어떻게이뤄지고있는가 의문제를집중적으로논의코자한다. 다음으로, 현대러시아대외정책의본질과핵심내용은무엇이며, 그결정과정은어떠한가 의문제를살펴볼것이다. 이를위해, 다음의몇가지문제를논의할것이다. 첫째, 현대러시아권력엘리트의전신이자모체라할수있는소련노멘클라투라체제의실체와문제점을분석할것이다. 여기에서는소련권력엘리트로서노멘클라투라의개념 형성배경 구성원칙, 소련의국가능력저하와노멘클라투라의문제점, 노멘클라투라의분절과체제전환과정에서나타난기회주의적태도등의문제가핵심논점이될것이다. 둘째, 신러시아연방 출범이후주요시기별로의사결정에실질적영향력을발휘해온엘리트집단의변화과정을탐색할것이다. 여기에서는노멘클라투라, 올리가르히, 실로비키, 시빌리키등으로이어져오며러시아에서가장주도적인영향력을행사해온엘리트집단의변화과정을살펴봄으로써그원인과특징을분석하는것이핵심적과제가될것이다. 셋째, 현대러시아권력엘리트의사회학적특성과이념적지향, 그리고이들의충원과정을논의할것이다. 여기에서는성별, 출신지역, 학력, 전공, 사회경력, 연령등의 - 4 -
지표분석에따른사회학적특성과그변화양상을규명하는한편, 이들또는그집합에서공유되는일반적성향이나정책적정향 ( 권위주의적위계질서, 대국주의, 국가주의, 애국주의, 민족주의등 ) 에어떠한연속성과차이점이있는지의문제를살펴볼것이다. 넷째, 현대러시아대외정책의본질과핵심내용을일별한후, 그결정과정의러시아적구조와특성을규명할것이다. 여기에서는, 푸틴집권 3기러시아의대외인식 대외정책의기조와방향, 최근부각되고있는 신동방정책 의배경과의의, 러시아대외정책결정과정의폐쇄성과최고지도자의역할, 비공식제도의높은비중등의문제가논의될것이다. 이를통해궁극적으로이른바행위자적 ( 주체 ) 관점에서러시아정치체제, 권력구조, 정책방향의본질과특성의규명에있어서일련의평가와시사점을도출코자한다. 더불어, 이러한작업을통해푸틴 3기러시아호의향방에대한전망은물론우리정부의효과적대러정책수립의측면에서도적지않은교훈과시사점을제공할수있을것이다. 본글의일부내용은필자의 러시아민주주의퇴행극복가능성에대한일고찰 ( 러시아연구, 제22권 1-1호, 2012), 푸틴 3기내각 대통령행정실인적구성의특징과함의 ( 슬라브학보, 제28권 4호. 2013), 푸틴 3기호의출항과 2012년러시아국내정치 ( 2012 Russia Report: Events & Analysis, 용인 : 한국외대러시아연구소, 2013), 러시아연방외무부와최장수외무장관세르게이라브로프 ( Russia & Russian Federation, Vol.5, No.2, 2014), 극동 시베리아개발의젊은기수, 알렉산드르갈루시카 ( Russia & Russian Federation, Vol.5, No.4. 2014), 애국주의 보수주의의높은파고에휩쓸린러시아국내정치 ( 2014 러시아리포트, 서울 : 도서출판이환, 2015), 러시아 신동방정책 의본질과대러접근방안 ( Acta Eurasiatica, vol.7, no.1, 2016) 을수정 보완한것임을밝혀둔다. - 5 -
II. 소련 노멘클라투라 의본질과문제점 현대러시아권력엘리트문제에접근하면서, 소련권력엘리트, 즉노멘클라투라체제에대한분석이전제되어야하는이유는첫째, 현대러시아권력엘리트의존재가노멘클라투라체제로부터의단절이아닌계승의성격이강하다는점, 둘째, 신러시아연방의등장이직접적으로소련해체의산물이며이러한해체의 주체적요인 이다름아닌노멘클라투라라는점에서그러하다. 이런점에서본장에서는소련권력엘리트로서 1 노멘클라투라의개념, 형성배경 과정, 2 노멘클라투라의구성 운용체계와특권, 3 노멘클라투라의퇴행과문제점을집중적으로논의할것이다. 1. 노멘클라투라 의개념과형성배경 과정 소련의특권적권력엘리트를지칭하는노멘클라투라라는개념은역설적이게도소련내공식문헌에서는그흔적을찾아보기매우힘들다. 실제로노멘클라투라의정치 사회적개념은 소비에트대백과사전, 정치학사전 등에서전혀언급되지않는다. 일례로, 소련대백과사전 에실린노멘클라투라는첫째, 과학 기술분야에사용되는명칭이나용어의체계, 둘째, 상징의추상적이고제한된체계로서대상의의미를지칭하기용이한무엇 을의미할뿐이다. 다만, 당원교육교재인 당의구조 (Structure of the Party) 에서노멘클라투라가 최고위직의명부 의명부로간단히언급되어있다. 이는소련이공식적으로노멘클라투라의실체를인정한적이없으며, 하나의 ( 지배 ) 계급으로서이들의존재를부정하였기때문이다. 보슬렌스키에따르면, 노멘클라투라 라는말은원래고대로마시대에큰연회에참석한손님들의이름을크게공표하던노예를칭하던말이었으나, 이후이연회에참석한손님들의명부를의미하게된데서유래했다고한다. 6) 소련의정치 행정용어로서노멘클라투라라는개념은 1 국가권력기구의주요직위 직책의범위와종류를명시한명부, 2 이직위 직책에위치하거나후보요원으로천거된자들의명부를의미한다. 또한, 이개념은바로이들의선발, 육성, 배치문제와관련된소련내고위당 / 국가관료의재생산체제를의미한다. 다시말해서, 노멘클라투라는개념적으로첫째, 협의적측면에서국가권력기구의주요직위와그직위를수행하는인물들의명부를, 둘째, 광의적측면에서소련최고위관료들의총체와그재생산체제를의미함으로써양가적성격을띤다. 소련에서는사회구조적으로비적대적관계의 2개계급, 즉노동자, 농민계급과세번째구성요소로서모든정신노동자들을포함하는 인텔리겐차 라는하나의계층만이 6) 미카엘보스렌스키, 소련의노멘클라투라와정책결정과정, 공산권연구논총 7 권 0 호, 1988, p. 65. - 6 -
존재한다고주장됐다. 7) 그러나이러한사회구성요소간의비적대적특성이곧사회 내불평등의부재를의미하는것은아니었다. 소련사회는비록잠정적 한시적상황을 가정했지만재화와권력의 능력에따른분배 를원칙으로했다. 즉, 사회주의가완성 된공산주의체제에서 능력에따라일하고필요에따라분배받는 진정한평등이구 현되기전까지는이른바 결과의불평등 은불가피한것이었다. 8) 다시말해서, 1917 년 10 월사회주의혁명의성공에도불구하고소련내에서사회구성원간불평등문 제는여전히재생산되고있었다. 계급적대립과착취가없는평등한사회를지향했던소련사회에도이처럼체계화 된불평등의존재는자연스럽게새로운형태의 지배계급 을탄생시켰다. 전통적인 생산수단 의소유여부에따른계급구분을소련에직접적용할수는없을것이다. 그러나사회주의체제는권력과재화에대한제도적통제권을특정인또는집단에게 허용했고, 결국특권을보유한집단으로서지배엘리트는엄연히존재했다. 이에대한소련이데올로그들의이념적 이론적정당화노력도적지않았다. 예컨대, 레닌은혁명과건설의과정에서일정기간동안이른바 지식인전위집단 에의해주 도되는프롤레타리아독재의불가피성을주창했고, 실제로이러한원칙에근거해소 련의국가체제를확립해나갔다. 또한, 레닌은제국주의열강에의해겹겹이포위된 가혹한환경속에서낙후한소련경제의고속발전을위해이른바 신경제정책 을 추진하면서 국가주도의동원적경제개발체제 ( 국가자본주의 ) 의필요성을역설했다. 흥미로운점은여기서국가란다름아닌경제부문의계획과운영을관리하고통제하 는당 / 정부관료들의총체로서의관료제였다는것이다. 이처럼사회주의체제내에서새로운형태로등장한소련지배엘리트를바라보는 관점은몇가지로압축된다. 첫째, 서방및네오마르크스주의이론가들의관점으로, 사회주의체제의당 / 국가엘 리트는국가가소유 관리하는경제체제를통해인민들을착취하는새로운지배계급일 뿐이라는것이다. 둘째, 레닌의 지식인전위집단론 의관점에서, 사회주의체제의당 / 국가엘리트는 특유의혁명적세계관과지적능력을소유함으로써사회체제의정점에서이념적 정책 적지도력을독점하고있을뿐, 인민대중을착취하고지배하는집단은결코아니라는 입장이다. 셋째, 상기두입장의절충적관점에서, 소련의당 / 국가엘리트를사유재산부재의 조건에서지배계급으로규정하는것은무리이며, 이들이일종의 관료적신분계 급 (bureaucratic caste) 으로서각종특권을향유하는집단이라는것이다. 마지막으로, 베버 (Max Weber) 적관점을적용하여, 소련의당 / 국가엘리트는비록 그들이국가기구를통해경제적욕구를배타적으로추구하고있음에도불구하고, 인 민대중을착취와억압으로부터해방시킨주도세력으로서획득한도덕적기득권에의 7) 신승권, 소련계급구조에있어서의정치엘리트의특권, 중소연구, 10 권 2 호, 1986, pp.40-41. 8) Alex Simirenko, Professionalization of Soviet Society, New Brunswick: Transaction Books, 1982, p. 32; 신승권, op. cit., p. 43 에서재인용. - 7 -
존해이들을가부장적으로통솔하는집단이라는입장이다 9) 이러한관점의차이에도불구하고, 소련내의엄연한불평등의실재와새로운지배엘리트의등장은결국 노멘클라투라체제 의성립으로귀결됐다. 소련에서노멘클라투라의성립은크게세단계를거친것으로알려진다. 신승권에따르면, 제1단계는직업혁명가조직의창조단계, 제2단계는 10월혁명이후두개의핵심그룹, 즉상층의직업혁명가로구성된레닌의친위대그리고하층의스탈린의노멘클라투라의성립, 제3단계는노멘클라투라에의한레닌친위대의숙청단계였다. 앞서언급한것처럼, 레닌은소련혁명의가장중요한전제로 ( 전위 ) 당과직업적혁명가의역할을강조했다. 실제로레닌을비롯한직업적혁명가집단은당구성의핵심인적토대였다. 혁명이후레닌은자신의친위대인직업적혁명가만으로성장하는당과정부의모든직책을감당할수없음을인식했고, 이러한공백지대를매우기위해새로운간부의선발과배치문제를검토하지않을수없었다. 이것이국가기구의주요직위와그구성원의명부로서노멘클라투라라는개념이등장한이유였다. 노멘클라투라의구성은스탈린의주도로이뤄졌고, 1920년당중앙위원회서기국및각지방위원회에당간부의임명, 배치, 전환, 해임등의인사업무를수행하는최초의전담기구가설치되었다. 1922년스탈린이서기장에취임하면서당중앙위원회서기국을비롯한각급당기관의추천에의해일련의하부조직들이구성됐고, 대규모당 / 국가관료의충원이이뤄졌다. 그결과, 레닌사후 1923~24년사이에당원수가거의두배로늘어났으며, 인사업무전담기구도조직적으로확대 분화됐다. 그러나당시당의간부들은레닌의친위대 ( 직업적혁명가 ) 와스탈린의친위대로나뉘어있었다. 1930년대초까지만하더라도당간부및당대회대의원비율가운데다수를레닌친위대가차지하고있었다. 따라서스탈린은레닌의친위대를제거하고자신의권력을강화하기위해대규모테러와숙청에착수했다. 1933년부터시작된대규모숙청으로 1939년에는당중앙위원회와각공화국중앙위원회서기의압도적다수 (80.5%) 가레닌사후에입당한이들로채워졌다. 결국, 레닌친위대가몰락하고스탈린의노멘클라투라가부상했다. 10) 더욱이 1920년대말부터시작되는스탈린에의한급속한사회주의체제 ( 생산수단의사회화 ) 로의이행은소련사회에서노멘클라투라체제를안정적으로착근하는중요한계기가됐다. 스탈린식국유화에따라형성된사회주의행정 명령계획체제는복잡한중앙집권적관료체제를형성했고, 관료체제의각단계마다계획을수립하고명령을집행할관료적지위들을양산했다. 특히, 이지위들은그자체로희소자원에대한통제권과처분권을행사한다는점에서큰의미가있었다. 11) 생산수단의국유화에따라소련내에서공식적유산계급은소멸하였지만, 사유재산 9) 서재진외, 사회주의지배엘리트와체제변화 : 북한과러시아 중국 동독의비교분석, 서울 : 생각의나무, 1999, pp.16-17. 10) 신승권, op. cit., pp.52-56. 11) 조한범, 러시아체제전환과지배엘리트의성격변화, 사회주의지배엘리트와체제변화 : 북한과러시아 중국 동독의비교분석, 서울 : 생각의나무, 1999, p. 35. - 8 -
이사라진사회주의체제에서당 / 국가관료들은국가재산에대한통제권을부여받았고이는곧특권과부를부여받은것에다름아니었다. 12) 비록유산계급의근절을통해계급간의경제적갈등이해소되었지만, 정치영역 ( 정책과법률, 경제에서의계획과명령 ) 에서나타난지배엘리트와인민의기능적차이는권력이나재화의분배에서새로운불평등의기반을만들어냈다. 관료들은형식상국가의대리인이었지만실질적으로는유사소유자로서역할을수행했다. 2. 노멘클라투라 의구성 운용메커니즘과특권 노멘클라투라, 즉당 / 국가기구의주요직위에의지원자는각급당위원회에서추천, 심사, 확정됐다. 그리고이들노멘클라투라구성원은동일한위원회의결정에의해서만해임됐다. 13) 소련권력엘리트의구조는공산당중앙위원회구성원들로부터도출됐다. 이를기초로국가적인지도세력 ( 정치국과공산당중앙위원회의서기단 ), 중앙위원회기구의주요관료, 지역공산당의제1당비서, 정부의제1장관과주요구성원, 군대와보안부서들의최고위구성원, 주요외교관, 청년 노동 문화조직의지도자와같은엘리트집단들이파생됐다. 이와같은소련의노멘클라투라엘리트들은엄격한위계구조를가지고있었으며공산당중앙위원회서기장, 정치국원과후보그리고중앙위원회서기등의서열을가졌다. 형식적으로노동자, 집단농장농민, 기술자그리고과학자들이중앙위원회와최고소비에트에포함되었지만이들의비율과역할은극히제한적이었다. 14) 노멘클라투라는엄격한 일원성 (монолитность) 과위계성 (иерархичность) 을특징으로했다. 노멘클라투라의일원이되기위해서는체제가요구하는모든규범에충실해야했으며이를경험적으로입증해야했다. 결국, 이들에게 다르게생각하고다르게행동하는것 은금기중의금기였다. 노멘클라투라는마치군대의계급제처럼공산당중앙위총서기부터말단지방당승인을필요로하는직위에이르기까지총 14개의서열로엄격히나뉘어있었다. 그리고충원에있어서몇단계를한번에뛰어넘는특진이나낙하산인사는극히예외에속하는일이었다. 소련에서지배엘리트의충원이꼭폐쇄적방식으로이뤄진것만은아니었다. 오히려엘리트가그들후손에게는자신의지위를대물림하지않는다는비공식적관례가자리잡고있었다. 일반적으로소련의지배엘리트는주로농촌출신으로, 모스크바에서교육을받고, 엘리트내부적으로당차원에서경제부문, 청년동맹, 소비에트, 외교분야등몇개경로중하나를거쳐상층까지승진했다. 물론, 이러한묵계는브레즈네프시기부터깨지기시작했다. 지배엘리트의후손들은엘리트교육기관에서 12) Ibid., p. 39. 13) 미카엘보스렌스키, op. cit., p. 66. 14) Olga Kryshtanovskaya, Stephen White, From Soviet Nomenklatura to Russian Elite, EUROPE-ASIA STUDIES, Vol. 48, no. 5, 1996, pp. 713-714. - 9 -
교육을받고주로경제전문가나외교관, 전문언론인등전문직에종사했다. 15) 이러한충원관행보다더중요한것은지배엘리트내부의후견관행 (клиентелиз м) 이었다. 일단노멘클라투라에진입하면지위상승은사실직업적성취의관점이아닌정치적관점, 즉피후견인의충성도와그에상응한후원제공이라는이른바후원- 수혜관계의공식에상당부분의존했다. 이는특히브레즈네프시기 간부에대한신뢰 (доверие к кадрам) 가인사정책의기본으로채택되면서더욱심해졌다. 더욱이, 이런후견관행은중앙부서들의부서이기주의 (ведомственность), 일부지역의지역이기주의 (местничество) 와결합되면서더욱심화됐다. 16) 보슬렌스키는자신의저작인 노멘클라투라 에서소련의다양한문서들을분석하여노멘클라투라의범주와구성인원의규모를분석한바있다. 이에따르면, 노멘클라투라는연방, 공화국, 주, 지방, 시등의당기관, 국가기관, 사회단체의장과 KGB, 군등의핵심인물로구성되며, 그인적규모는약 25만명정도로추산됐다. 이와함께, 공장, 협동농장, 연구소등교육기관의장들과같은비정치부문의노멘클라투라의수는약 45~50만명으로추산됐다. 다시말해서, 그는 1970년대초소련의노멘클라투라의수를약 75만명으로보았고, 4인가족을평균으로산정하여약 3백만명 ( 전체인구의약 1.2%) 의지배계급이소련에존재한다고주장했다. 실제로노멘클라투라의규모에대해서는다양한견해가있다. 예컨대, 트로츠키는 관료집단과그충원을위한예비부대 와가족수를합해모두 2,000~2,500만명 ( 전체인구의약 12~15%), 러시아사회학자자슬랍스카야는사회적재화의분배와교환과정에실질적으로참여할수있는사람들의규모를전체인구의약 15~20% 로산정한바있다. 또한, 소련권력엘리트의계급 계층별구성비율을살펴보는것도흥미롭다. 예컨대, 1976년제25차당대회에서중앙위원회에선출된위원의계급 계층별비율은당 / 정부관료의비율이압도적인것으로나타났으며구체적수치는다음과같다. 노동자 3%, 농민 0.2%, 당간부 42%( 중앙 6%, 지방 36%), 정부관료 32%( 중앙 24%, 지방 8%), 군인 7%, 하급외교관 5.5%, 경찰 0.5%, 작가및문화계 2%, 과학자 3%, 노조간부 1%. 17) 소련에서노멘클라투라의각지위는세습되지않으나노멘클라투라집단그자체는세습되는경향이강했고, 보슬렌스키는이를 자가재생산 이라규정했다. 18) 15) О. Крыштановская, Транформация старой номенклатуры в новую российскую элит у, Обшественные науки и современность, No. 1, 1995, p. 52-53; 정한구, 러시아의지배엘리트 : 구엘리트의변신과체제전환, 서울 : 세종연구소, 1999, p. 23. 16) М. Н. Афанасьев, Клиентелизм и российская государственность. М.: Московский Об щественный Научный Фонд, 1997, С. 147. 17) Т. И. Заславская, Об изменении критериев социальной стратификации российского общества, Куда идет Россия?.. Альтернативы общественного развития / Общ. ред. Т. И. Заславской и Л.А. Арутюнян. М.: Интерпракс, 1994. С. 146, 김창진, 러시아의체제전환과 노멘클라투라 - 탈공산주의지배구조의변화와연속성, 한국정치학회보, 31 권 3 호, 1997, p. 155. 18) 보슬렌스키저 / 차근호 오기완역, 노멘클라투라, 서울 : 명문사, 1988, p. 198. - 10 -
노멘클라투라는소련의지배계급이자동시에특권계급으로서일단이에포함되면본인을비롯해가족들까지도각종특권을누렸다. 다양한정치적 경제적 사회적특권이 제도적 으로보장되었을뿐만아니라, 제도화되지않은특권또한삶의전영역에걸쳐향유되었다. 소련과같은결핍경제체제에서특권은그자체로특수신분을나타내는지표이자권위의상징이었다. 이들이누렸던특권은경제적측면에서 1 급여, 2 세금, 3 금일봉, 4 사례금, 5 크레믈료프카, 6 보너스, 7 연금, 8 뇌물등이있었고, 사회적측면에서 1 주책, 2 별장, 3 휴가시설, 4 외국여행, 5 의료, 6 교육, 7 자동차, 8 묘지와핵대피소등이제공되었다. 19) 이러한특권은서열에따라엄격하게구분되었으며, 노멘클라투라층위의각단계마다고유한특권의목록들이제시되었다. 노멘클라투라들을위한특별한교육체계를가지고있었으며, 이와같은교육기관은고등콤소몰교육기관, 공산당교육기관, 중앙위원회와관련된사회과학아카데미, 국가경제아카데미등을포함하고있었다. 본래이러한교육기관과프로그램은노멘클라투라성원의자질을높여주기위한제도였다. 그러나소련사회에서이러한교육프로그램은때때로노멘클라투라의배타적재생산을보장하는메커니즘으로인식 활용되었다. 노멘클라투라의특권체계는자본주의체제에서와는달리소유그자체가아닌 국가소유의점유와향유 를그특징으로했으며, 기본적으로만성적소비재부족에노출되어있었던소련의 결핍의경제 로부터비롯된것이었다. 20) 3. 노멘클라투라 의퇴행과문제점 노멘클라투라의성립초기에는그것이당의통제와요구를실행하는도구로인식됐다. 즉, 노멘클라투라는프롤레타리아혁명의전위대인당에봉사하는핵심적기구로여겨졌다. 그러나 1960년대이후노멘클라투라는내재된부정적성향을노골적으로드러냈다. 스탈린사후이른바 노멘클라투라절대주의 가등장했다. 그리고노멘클라투라의국가권력에의침투결과, 당 / 국가의완전한유착현상이발생했다. 즉, 정부와국가기구에대한지도 통제의역할을수행해야할당은정부의인사문제를담당하는특별부서로전락했다. 또한, 당의통제를받아야할대상인노멘클라투라는통제기구들을내부로부터장악함으로써 혁명의전위대, 지도부의학교 역할을자임해온당의통제로부터사실상해방됐다. 김창진에따르면, 1960년대브레즈네프를옹립한노멘클라투라 ( 체제 ) 는그완숙기에 19) Ibid., pp.15-87. 20) Крыштановская, op. cit., 1995, pp.51-53; Kryshtanovskaya & White, op. cit., pp.713-715; 김창진, op. cit., p.155. - 11 -
접어들면서표면상 사회적안정 의제공자로비쳐졌으나, 다른한편, 룸펜화와퇴행 의징후등내재된부정적성향을노골적으로드러내보이기시작했다. 노멘클라투라는자신들이쌓아올린 특권의왕국 의보호에만집중하며, 서구의관료제가보여준 지배의합리화 에는관심없이타락과부패를일상화했다. 21) 소련고위관료들의총체로서노멘클라투라는엄밀한의미에서당노멘클라투라와테크노크라트-노멘클라투라 ( 경제 / 행정분야를담당하는기술관료 ) 로분절되어있었다. 스탈린사후체제가 안정적관리 단계에접어들면서정부와당조직내에서중요한위치를점하게된테크노크라트-노멘클라투라의존재는당 / 국가관계의변화, 공식적인당이데올로기의침식에심각한영향을미쳤다. 소련의국가사회주의체제에서 1960년대이후지배엘리트가지향했던사회발전모델은 사회주의적근대화 였다. 브레즈네프시기의 안정, 정체 시기를거친후 1970년대초반부터소련내에서는새로운과학 기술혁명의물결에적응하려는시도가나타났다. 그것은이데올로기적요소와과학기술적요소의절묘한결합을통해시대의변화에맞게국민경제를근대화시킨다는구상이었다. 이구도에서사회정의, 집단주의등의 이데올로기적 ( 사회주의적 ) 가치 와물질적유인, 이윤추구등과같은 근대화 의가치는양립가능한것으로전제됐다. 이러한사회주의적근대화의주체가다름아닌 소련의관료제 였다는사실에주목할필요가있다. 즉, 당관료와구분되는경제 / 행정고위관료가경제발전노선을규정하고, 이를통해결국체제가지향할정치노선을규정하게된것이다. 이들은오직과학 기술의진보를촉진함으로써소련의사회경제적발전이가능하다는논리로국민경제의근본적재편의불가피성을주장했다. 결국, 시간이지남에따라 이데올로기적 ( 사회주의적 ) 목적가치는점차자리를잃어가고, 반대로 근대화 라는수단가치가중심적인위치를차지했다. 이는곧테크노크라트-노멘클라투라가소련국가사회주의의사회 경제적기반이었던 국가소유 의실질적관리자로서이데올로기, 선전분야를담당했던당노멘클라투라의통제로부터벗어났음을의미하게됐다. 테크노크라트-노멘클라투라의역할과영향력은정부뿐만아니라당조직내에서도점차강화될수밖에없었다. 그러나이들은애초의구상인 사회주의적근대화 를성공적으로실현하지못했다. 당의통제와감독으로부터해방돼유래없는독자성을누리던이들은오히려새로운프로젝트에착수했다. 그것은다름아닌페레스트로이카가부여한기업의이윤추구가능성과자신들의지위를최대한이용하여 국가에의한국가의사유화 (Приватиза ция государства государством) 를추구한것이다. 이에대해정한구는다음과같이언급했다. 지배엘리트는사유화가공식적으로시작되기오래전인 1987년부터자신들의특권적지위를이용하여그들관할하의국유재산을사실상자신들의소유로전환하는이른바 국가에의한국가의사유화 를추진했다. 이중가장중요한것은특정산업분야를담당하던중앙부서들이기존의 21) Ibid., p.156. - 12 -
법규가허용하는한도내에서 합법적으로 회사로탈바꿈하여사실상이들부서고위관료들의소유로전환되었으며, 국영은행들도 1988-89년기간중민영화과정에서이름만바뀐가운데고위관계자들의수중으로넘어갔다. 이러한 내부자사유화 는사유화정책이공식적으로시작되기이미오래전대기업과유통업, 금융업등모든부문에걸쳐서주로주식회사의형태를취한가운데관련엘리트의소유물로바뀌게되었다. 22) 이들은자신에게주어진새로운특권을활용함으로써 1980년대중반부터 1990년초반까지소련내다른어떤집단보다경제적자율성과부의축적에서최대승리자가되었다. 1989년, 1990년에실시된경쟁선거의도입에따른새로운엘리트충원구조의확립이라는새로운도전에직면한경제 / 행정노멘클라투라는이제단순한 적응 을넘어오히려 정치제도의개혁 을중심과제로설정했다. 이런점에서 1991년의체제붕괴는다름아닌 상층부내권력이동 의성격이강했다. 새로이출범한러시아연방의지배엘리트는구노멘클라투라로부터의단절이아닌그일부로부터의 계승 과 연속 의의미가컸다. 이와관련하여, 메드베데프 (Рой Медведев) 는 이제러시아는사회주의건설이라는실험을뒤로하고또한차례 역사상전례가없는대대적인실험 을벌이고있다. 자본주의와유산계급 (bourgeoisie) 을만들어내는이러한실험은그러나수백년에걸쳐진행된 <...> 선진사회주의 에서육성된이념가들과관리들에의해주도되고있으며, 이들은이를단시일내에이룩하려하고있다. 고언급했다. 23) 사적소유가소멸된계급없는평등한사회에엄연히실재했던불평등과지배엘리트는분명고명한사회주의이상에비추어규범적 도덕적으로비판받을여지가있다. 그러나엄밀히말해서소련내지배엘리트의존재와이들의광범한영역에서의특권향유는비단소련을비롯한사회주의체제만의특수한현상이결코아니며오히려모든사회에서나타나는일반적경향일뿐일지도모른다. 또한, 지배엘리트의인민에대한착취와지배의정도, 그리고그들이향유해온특권의규모양측면에서자본주의체제의그것에비해결코과하다말할수없다. 이런점에서, 소련지배엘리트와특권의실체는거만한도덕주의자로행세해온소련역시결국우리와전혀다르지않았다는점을여실히보여주었을뿐그자체로비난의대상이될수는없을것이다. 결국, 소련노멘클라투라의문제점은지배엘리트로서정치적 도덕적타락과이를견제할수없는권력구조, 폐쇄적엘리트충원구조, 그리고체제위기속에서의나타난기회주의적태도였다고할수있다. 22) 정한구, op. cit., p. 20. 23) Р. А. Медведев, Здоровье и власть в России. Новый класс российского общества. А лександр Солженицын: три года в новой России. М.: Русслит, 1997, C.13; 정한구, op. cit., p. 5. - 13 -
III. 현대러시아권력엘리트의변화과정과정치적역할 러시아권력엘리트변화에대한접근방법은크게다음의몇가지로구분된다. 첫째, 주요시기 ( 정권 ) 별로가장영향력이강한엘리트집단선별하고그형성및영향력획득과정을심층기술하는방법이다. 둘째, 특정엘리트집단의등장을사회구조적요인, 즉특정시기의정치 경제 사회적요구에대한인적대응의결과로파악하는것이다. 24) 셋째, 엘리트집단의경제적동기, 즉지대추구방식의차이에의해이를설명하려는경향이다. 25) 넷째, 상기접근방법의일부혹은모두를종합하여이를설명하려는복합적접근법이다. 26) 이와함께, 러시아권력엘리트변화과정과주요집단을다음과같이요약해볼수있다. < 표. 1> 현대러시아권력엘리트변화과정과주요집단 시 기 핵심그룹 소련시기 당노멘클라투라, 경제 / 행정노멘클라투라 옐친시기 올리가르히, 옐친의가신그룹 푸틴 1기 올리가르히, 실로비키 푸틴 2기 실로비키, 테크노크라트, 자유주의적경제관료 메드베데프시기 실로비키, 시빌리키 푸틴 3기 실로비키 여기서현대러시아의권력엘리트교체와변화가 외부로부터의엘리트순환 방식이아닌, 체제내엘리트그룹간경쟁 의결과였음을주목할필요가있다. 가령, 한사가는러시아권력엘리트의뿌리는제정러시아시기부터현대에이르기까지단하나라고언급한바있다. 이런점에서, 각시기별러시아권력엘리트내부의 파벌 또는 그룹 의존재와이들간경쟁에대한분석에좀더유의할필요가있다. 또한, 다양한변수의복합적상호작용을고려하여현대러시아권력엘리트의교체와변화에서어떤일반적법칙성도출을시도하거나, 기존의그것에더해좀더정연한설명을시도해볼필요가있다. 가령이러한시도에고려될수있는변수들은다음과같으며, 본장에서는기존연구성과를바탕으로상기변수를종합적으로고려하여러시아권력엘리트변화과정을기술하도록할것이다. 24) 가령, 스탈린시기 체키스트 가 사회주의혁명국가의건설 을내걸고등장했고, 옐친시기의 올리가르히 는 민주주의와시장경제 라는시대적요구와, 푸틴시기의 실로비키 는 법과질서 의회복이라는정치사회적맥락이반영된결과라는것이다. 25) 예를들어, 국가포획형엘리트와국가귀속형엘리트의구분을통해소련해체로부터신생러시아로의이행, 그리고체제전환기러시아권력엘리트의변화를설명하려는경향이다. 26) 고상두, op. cit., pp.100-103. - 14 -
< 표. 2> 현대러시아권력엘리트분석변수 변 수 비 고 체제의생명주기 엘리트순환의 3단계과정 ( 탄생 형성, 발전 안정, 침식 순환 ) 엘리트의성격 이념형 vs 실무형 ( 또는관리형 ) 대안 ( 비집권 ) 엘리트 존재유무와영향력규모 엘리트간경쟁의성격 타협적 vs 비타협적 대외변수 존재유무와영향력규모 1. 옐친집권기 옐친시기의대표적권력엘리트집단은 올리가르히 와 옐친의가신그룹 을꼽을수있다. 올리가르히 라는개념은사전적으로과두지배또는과두지배체제를의미한다. 하지만러시아에서는소련해체와신생러시아출범과정에서금융자본을바탕으로에너지와군수부문등국가의전략산업을사유화함으로써막대한부를축적하고, 이를바탕으로경제영역에서뿐만아니라정치영역에서배타적영향력을발휘한신흥금융 산업집단을지칭한다. 구신스키 (Владимир Гусинский), 베레좁스키 (Борис Бер езовский), 호도르콥스키 (Михаил Ходорковский) 를비롯해포타닌 (Владимир П отани), 아벤 (Петр Авен) 등이대표적인물이다. 27) 또다른핵심엘리트파벌은이른바 옐친패밀리 로불리며러시아정치를사실상좌지우지했던옐친의최측근가신그룹이었다. 옐친의딸타티야나 (Татьяна Юмаше ва) 를비롯해대통령경호국장코르자코프 (Александр Коржаков), 대통령행정실장볼로신 (Александр Волошин) 등이대표적인물이다. 28) 흥미로운점은이들이구소련시기로부터단절된즉, 완전히새로운인물들또는엘리트집단이아닌오히려구체제와상당한연속성을가진집단이라는것이다. 다시말해서, 러시아의신흥권력엘리트의가장두드러진특징은바로소련의구지배계급와의연속성이다. 한경험연구에따르면, 옐친의친위집단에속하는정계지도자의약 75%, 경제계지도자의약 61% 가구노멘클라투라출신이었다. 이러한경향은지방에서도유사하게나타났다. 예컨대, 지방정부지도자의약 3/4이소련구지배계급출신이었다. 차이점은이들이구권력엘리트에비해상대적으로젊은세대였다는것이다. 29) 따라서신생러시아에서신흥권력엘리트로부상한집단의조직적토대는다름아닌소련시기경제 / 행정노멘클라투라 ( 일부당노멘클라투라포함 ) 였다고말할수있 27) Ibid., p. 104. 28) 서동주, 러시아의정치엘리트 : 푸틴은하계, 김학준 장덕준외 현대러시아의해부, ( 서울 : 동북아역사재단 ), 2014, p. 191. 29) 정한구, op. cit., pp.9-10. - 15 -
다. 앞선장에서기술한것처럼, 이들은소련성립초기 이념형엘리트, 즉레닌이이 끄는직업적혁명가집단이혁명에성공한후국가의효율적운영을위해하나의인 적도구로서편입 충원한 실무형 ( 관리형 ) 엘리트 였다. 소련체제가성숙 안정됨에따 라, 이러한이념형엘리트의실무형 ( 관리형 ) 엘리트에대한절대적비교우위구조가 점차퇴색했다. 오히려이른바체제의 안정적관리 시기를거치며경제 / 행정엘리트 는당 / 국가의밀착속에서점차그비중을비상히강화해갔다. 하지만소련체제가 정체에직면하자이들경제 / 행정엘리트는이른바 사회주의적근대화 또는 국가에 의한국가의사유화 등을핵심테제로내세웠고, 그과정에서국가의재산을사적으 로취득하고실질적인유산자로변모하기시작했다. 이런점에서, 이들은지대추구방 식면에서허약한국가관리능력을기회로국가자산의적극적사유화를추구했던소 위 국가포획형엘리트 이기도했다. 여기서주목할점은바로구체제에서실무형 ( 관리형 ) 엘리트였던이들이이제정치 적으로자유민주주의체제로의, 경제적으로시장자본주의체로의총체적전환을주창 주 도하는이념형엘리트로변모했다는것이다. 어떤면에서이러한변화는가히 변증법 적진화 라부를만한것이었다. 30) 소련말기체제내에서기존권력엘리트 ( 노멘클라투라 ) 를대체할만한이른바 대안 ( 비집권 ) 엘리트 의존재가매우취약했고, 따라서당시엘리트간경쟁은기존엘리 트대대안엘리트간권력투쟁보다는기존권력엘리트내부의권력투쟁이더욱중요 한의미를갖게됐다. 옐친은스스로강력한국가권력을추구했다. 하지만실제로당시러시아의국가권 력은보수파와의첨예한대립, 정당의난립, 여소야대의의회구조, 무절제한언론등 으로말미암아매우허약한상태였다. 실제로옐친정부는통치기간동안심각한정 치 경제적불안정과침체를초래했다. 옐친과그측근들은올리가르히와의정치 경제 적결탁을통해정권을유지하는데급급했다. 올리가르히는옐친이주도한급진적시장개혁을통해독점과두재벌로성장했다. 또 한, 1996 년옐친의재선성공은무엇보다올리가르히의적극적지원에따른결과였 다. 선거이후포타닌과베레좁스키등일부올리가르히는직접정치권에진출했 다. 31) 결국, 마피아, 노브이루스키, 올리가르히의준동 등과같은부정적용어 의회자가증명하듯이런모습은러시아국민들로부터적지않은불만을불러일으켰 다. 32) 이에따라옐친시기권력엘리트는 1998 년경제위기를계기로공멸의위기감속에 자신들의부와권력을유지할수있는효율적이고안정적인체제의구축을적극적으 30) 물론, 이들이구체제를해체하고새로운체제를구성하려했던주된이유가지대추구의극대화라는경제적이익때문이었다는점도분명한사실이다. 그리고이들은체제전환과정에서이른바 이중전환 의효율적이고안정적추구라는명분을내세우면서대통령과정부에강력한힘을부여하는초대통령제적권력구조를추구했다. 31) 고상두, op. cit., p. 104. 32) 서동주, op. cit., 2014. p. 192. - 16 -
로모색했다. 그과정에서훗날 실로비키 라명명되는일군의엘리트집단이등장하는중요한기회가제공됐다. 33) 실제로국가경제가파탄상태에직면하고국가운영이사실상마비상태에처하게되자이러한상황을극복하기위한인적도구로서군 / 정보부문출신엘리트집단의편입 충원이점차강화됐다. 실로비키 (силовики) 라는용어는힘, 권력을의미하는실라 (сила) 가어원이며주로현대러시아의정치과정을다루는정치학부문과언론에서폭넓게사용되고있으며, 군사 무력, 안보 보안기관출신으로러시아정치 경제에광범한영향력을행사하는인적그룹을총칭하여일컫는다. 일반적으로 실로비키 의등장이푸틴집권이후의현상으로인식되는경우가많다. 하지만, 옐친집권 2기부터군 / 정보부문출신인물들이정부내민간부처에진출하는비율이눈에띄게커졌다. 예컨대, 크리슈타놉스카야는 2003년논문에서소련 / 러시아권력엘리트내군 / 정보부문출신인물들의비율이고르바초프시기였던 1998년에 5.4%, 옐친집권초기인 1993년에 11.4%, 옐친집권후기인 1999년에 22.0% 를기록하는등지속적으로증가했다고언급한바있다. 34) 이런점에서옐친시기권력엘리트내부로편입된군 / 정보부문출신인사들은올리가르히와옐친의가신그룹이라는이념형엘리트의필요에따라선택 충원된실무형 ( 관리형 ) 엘리트집단이었다. 다른한편, 이들군 / 정보부문엘리트는지대추구방식의측면에서국가귀속형엘리트이기도했다. 실제로이들은소련붕괴와체제전환초기에국가자산약탈과권력투쟁에사활적으로참여하지않았다. 이들은단기적이익을위해국가를약탈하기보다는국가영역의강화를통한이익추구를선호했다. 35) 옐친시기이들군 / 정보부문엘리트의충원은기존주류엘리트그룹 ( 옐친의가신그룹, 올리가르히 ) 에대한충실성, 즉차기정부에서의안전보장과현행기득권의유지에대한기대에따른것이었다. 옐친집권말기총체적통치불능상황에서옐친의가신그룹과올리가르히는정권재창출을최우선과제로설정하고이를위해옐친의후계자를물색 타진했고결국최종적으로푸틴을선택했다. 2. 푸틴집권부터현재 푸틴집권초기러시아내권력엘리트구조는옐친계주류엘리트그룹과푸틴계 신흥엘리트그룹의위계적동거체제였다. 하지만권력을차지한푸틴은시간이지남 33) Richard Sakwa, Regime Change from Yeltsin to Putin: Normality, Normalcy or Normalisation, Cameron Ross (ed.), Russian Politics under Putin (Manchester: Manchester University Press), 2003, p. 26. 34) 서동주, op. cit., 2014. pp.194-195; 현승수, 러시아의무력기관과실로비키 : 푸틴집권 1 2 기를중심으로, 동유럽발칸연구, 제 34 권, 2015, p. 305. 35) 고상두, op. cit., 103. - 17 -
에따라점차군 / 정보부문엘리트를전진배치하면서이른바실로비키를국가기관의주요요직에임명했다. 당시실로비키의주요인물로세친 (Игорь Сечин), 이바노프 (Виктор Иванов), 파트루세프 (Николай Патрушев), 우스티노프 (Владимир Усти нов), 체르케소프 (Виктор Черкесов), 이바노프 (Сергей Иванов), 차이카 (Юрий Ч айка) 등을꼽을수있다. 실로비키가세력을키워가자옐친계주류엘리트그룹이본격적견제에나섰다. 그리고이는그들과실로비키간의본격적인경쟁이시작됐음을의미하는것이었다. 실제로푸틴과실로비키는기존주류엘리트그룹, 특히올리가르히 ( 베레좁스키, 구신스키, 호도르콥스키등 ) 와치열한권력투쟁을벌였다. 그결과 NTV로대변되는거대언론재벌구신스키가구속됐고, 올리가르히의좌장으로인식됐던베레좁스키가영국으로망명했다. 또한, 2003년총선에서공산당등야당을지원함으로써푸틴에격렬히저항했던호도르콥스키가이른바유코스 («ЮКОС») 사태를통해구속 수감됐다. 특히유코스사태는옐친계가신그룹의대표주자이자옐친계와푸틴계엘리트의동거체제를상징하는인물들이었던대통령행정실장볼로신과총리카시야노프 (Михаил Кась янов) 의퇴장을가져왔다. 푸틴집권 1기권력엘리트내부경쟁을통해푸틴집권 2기착수전후로새로이성립된엘리트구조는기존의위계를안전히반대로뒤집는형태였다. 옐친계주류엘리트그룹가운데일부가살아남았지만권력관계면에서그들의지위는푸틴계의철저한하위파트너로서그위상과역할이철저히제한됐다. 여기서우리가주목할점은이른바실로비키의엘리트적성격의변화이다. 앞서언급한것처럼, 실로비키는옐친계주류엘리트그룹의전술적필요에따라실무형 ( 관리형 ) 엘리트로서선택 충원됐다. 하지만마치소련의경제 / 행정노멘클라투라가신생러시아의탄생과정에서그랬던것처럼, 실로비키역시옐친집권기의실무형엘리트에서푸틴집권기의이념형엘리트로변증법적인진화의모습을보여주었다. 그들이제시한대안담론은다름아닌국가주의적관점의 강한국가 테제였다. 푸틴과실로비키는옐친집권기에드러난총체적혼란과무질서가올리가르히와같은일부권력엘리트의국가포획에따른국가능력약화로부터비롯됐다고주장했다. 그들은이러한상황을바로잡기위해법과질서의회복이절실하며, 중앙집권적권력구조재확립과국가자본주의노선의본격추진을통해궁극적으로강한러시아를재건해야한다고강조했다. 그들은재중앙집권화조치의일환으로연방관구제도입과대통령전권대표파견, 상원구성법과지방행정 입법기관구성법개편, 정당법과선거법개정을통한의회구조변경을추진했다. 그리고이러한위로부터의혁명을통해비교적짧은시간동안엄격한수직적권력구조를확립했다. 또한, 푸틴집권 1~2기경제정책을압축적으로설명하는개념이바로국가자본주의이다. 이개념은경제체제에서자본주의적기본틀을유지하면서도, 그운영에있어서자원, 전력, 방위산업등국가의전략 기간산업부문에서의지배력확보를위해국유 - 18 -
화를적극추진하고경제흐름을시장에전적으로맡겨놓기보다는국가가적극적으로통제하고관리하는방식을취하는노선을의미한다. 실로비키가올리가르히와의권력경쟁에서상기담론을핵심적대의명분으로활용했고, 실제로이를통해대중의지지를획득하고권력투쟁을승리로이끌기위한핵심동력으로활용한것은부인할수없는사실이다. 푸틴집권기러시아의권력엘리트내핵심세력이실로비키였음은분명하지만그외에도일군의테크노크라트그룹과자유주의적경제관료집단을주요세력으로꼽을수있다. 테크노크라트그룹으로메드베데프 (Дмитрий Медведев), 코작 (Дмитрий Козак), 밀러 (Алексей Миллер) 등이, 자유주의적경제관료집단으로그레프 (Герм ан Греф), 쿠드린 (Алексей Кудрин) 등이대표적이다. 이들은주로푸틴이 KGB를떠나상트페테르부르크시정부에서근무했을당시, 혹은중앙정치무대에입문한이후인연을맺은사람들로군 / 보안기구출신이아니라는점에서독자적세력으로분류됐다. 물론, 이들의충원에있어서푸틴과의개인적인맥관계와국가운영을위한전문성확보의문제가일차적으로고려됐다. 따라서이들은실무형 ( 관리형 ) 엘리트로서푸틴집권기권력엘리트로인입되었다고할수있다. 이들테크노크라트및자유주의적경제관료집단은기본적으로권력의중앙집중화필요성과경제부문에서국가의적극적역할을비롯한이른바 강한국가 건설테제에대해실로비키와기본적입장을같이했다. 하지만국가전략산업의국유화폭과속도, 경제부문에서국가개입의범위, 외국인투자에대한인식등국가정책의구체적과제와그수행방식에대해서는실로비키와견해를달리하는부분도적지않았다. 이들테크노크라트및자유주의적경제관료집단은러시아권력엘리트최대파벌인실로비키와비교하여규모나영향력이현격히왜소했지만, 실로비키가내부적으로다양한집단으로나뉘어상호경쟁했다는점을고려할때하나의독립세력으로서상대적의미를더욱크게부여받게됐다. 이와관련하여, 테일러 (Bryan D. Taylor) 는분석의대상으로서실로비키를바라보는다양한관점이있을수있다고지적한바있다. 가령, 특정 인물의집합체 로서실로비키, 하나의정치파벌 로서실로비키, 제도적기구들의무리 로서실로비키를각각다르게상정해볼수있다는것이다. 그는바로이러한관점의차이에주의할때실로비키의특성을입체적으로규명할수있다고주장했다. 특히제도적관점에서실로비키는크게 KGB 계통, 국방부계통, 내무부계통으로나뉘며경우에따라서는훨씬세부적인그룹들로쪼개질수있다. 36) 대통령행정실과정부요직의배분, 메드베데프와이바노프간후계경쟁사례에서보여지듯, 푸틴은실로비키대테크노크라트 ( 자유주의적경제관료포함 ) 그룹간견제와균형, 실로비키내부그룹간경쟁과균형을적절히조절 통제하면서균형자, 조정 36) Bryan D. Taylor, State Building in Putin's Russia: Policing and Coercion after Communism, N.Y.: Cambridge University Press, 2011, p. 37; 현승수, op. cit., p, 293-299. - 19 -
자로서역할을수행했다. 푸틴의후계자경쟁에서메드베데프가최종낙점되면서 2008년이른바메드베데프대통령과푸틴총리가이끄는양두체제가본격시작됐다. 러시아의대통령제는법적 제도적측면에서대통령과총리가행정권을공유하는분권형대통령제를취하고있다. 러시아연방헌법에따르면, 대통령은국가원수로서내무부, 비상사태부, 외무부, 국방부, 법무부이상 5개를부서를직접관할하면서외교, 국방, 안보, 민족통합, 위기대처업무에주력한다. 이와함께, 총리는상기부서를제외한나머지부처를관할하면서내치전반을담당토록되어있다. 이러한제도적토대아래서메드베데프집권기푸틴은소위실세총리로서자신의측근들로구성된친위내각을바탕으로막강한영향력을행사했다. 즉, 메드베데프시기권력엘리트내세력구도와권력관계의측면에서큰변화는없었다. 하지만메드베데프가대통령에취임하면서자유주의적테크노크라트의지위상승과요직으로의진출기회가넓어진것도분명한사실이다. 이들은대통령행정실, 내각, 여당및상 하원, 지역정부와의회등에비교적폭넓게진출했다. 그리고기존자유주의적성향의테크노크라트와경제관료를비롯해새로이편입 충원된민간출신엘리트를총칭하여실로비키와대비시켜 시빌리키 (цивилики) 라부르기시작했다. 실로비키의 강한국가 건설테제실현을위한인적도구로서, 즉실무형엘리트로서편입 충원된시빌리키가독자행보를가시화한것은 2009년무렵이었다. 이는대체로 현대화 (Modernization) 의범위와방법에관한러시아권력엘리트내부논쟁을매개로했다. 2008년미국발서브프라임모기지사태로촉발된글로벌금융 경제위기는푸틴의국가주도형경제발전노선을재평가하는계기가됐다. 국유화와규제강화로인한러시아경제구조의경직성은대외경제변수의돌발적상황변화즉, 세계경기침체로인한국제유가의급락에심각한취약성을드러냈다. 이런상황에서 2009년 9월메드베데프대통령이 전진, 러시아 (Go, Russia!) 라는원고를통해 현대화 정책을발표했다. 이는 2008년하반기발생한글로벌경제위기에대한경제적대응책으로서의성격이강했다. 이후메드베데프는한발더나아가현대화정책의추진과정에서 정치적현대화 즉, 정치개혁의필요성을강조하면서폭넓은정치 사회개혁을포함한 현대화 노선의범위확장을시도했다. 이로말미암아러시아권력엘리트내에서현대화노선의범위와방법에대한치열한논쟁이촉발됐다. 37) 더욱이메드베데프는집권말기차기대권후보확정문제와관련하여푸틴과실리비키에대한대립각을더욱명확히했다. 당시그는 국가자본주의 노선으로부터의과감한결별과 정치적탈집중화 와 시장메커니즘의확장 등에관한프로그램을제시하면서독자적국가발전노선을구체화했다. 필자는이러한현대화노선을매개로한메드베데프와시빌리키의상기행보를실무형엘리트로부터이 37) 장세호, 러시아민주주의퇴행극복가능성에대한일고찰, 러시아연구, 제 22 권 1-1 호, 2012, pp.165-166. - 20 -
념형엘리트로의전환시도로해석할필요가있다고본다. 하지만 2011~2012년선거주기를앞두고정권재창출이핵심과제로제시되면서핵심권력엘리트그룹간타협에의해푸틴이차기대권후보로최종결정됐다. 이는메드베데프와시빌리키의독자행보에심각한장애가조성되었음을의미하는것이었다. 2011년 12월제6기국가두마선거직후발생한대규모부정선거규탄및반푸틴시위와그에대한러시아권력엘리트의인식과대응은큰의미가있다. 그것은첫째, 해당정국은러시아국민의명확한가치정향변화를보여주었다. 둘째, 러시아내이른바 창조계급 의실체와재야로명명되는대안엘리트의존재를확인하는것이었다. 셋째, 러시아권력엘리트는해당정국을미국 / 서방의러시아에대한적대시정책의구현으로인식하는한편, 그에따른체제의심각한위기국면으로받아들이는계기가됐다. 결국, 2012년 3월대통령선거를통해출범한푸틴 3기정부의최우선과제는외부의위협으로부터체제를견고하게유지하는것이었다. 푸틴정부는외부로부터의개입차단에진력을다하는한편, 재야에대한치밀한공세를통해이들을주변화하는데성공했다. 이런점에서푸틴집권 3기의권력엘리트구조는과거푸틴 1~2기의그것으로회귀했다. 이는엄밀한의미에서푸틴 1~2기에비해시빌리키의위상과역할이현격히줄어든실로비키중심체제로의복귀를의미했다. 2014년 3월발생한우크라이나위기국면에서나타난러시아의공격적행보는대외적 국내적측면에서상당한파괴력을발휘했다. 대외적측면에서러시아는크림병합을통해미국 / 서방의광범위한대러제제를초래했지만군사력을사용해서라도자국의사활적국가이익을반드시수호하는강대국으로서면모를국제사회에과시했다. 국내적으로이른바 노보로시야 를회복함으로써러시아사회내에 크림컨센서스 가주도적의제가됐다. 이를통해푸틴자신은물론, 주요국가기구와여당지지도가급격히상승했으며사회통합의분위기가형성됐다. 이러한국가주의 애국주의의범람분위기속에서러시아권력엘리트내실로비키의독주가지속되고있다. 흥미로운점은푸틴 3기말인현재러시아내에서는권력내부곳곳에서인적쇄신과세대교체흐름이나타나고있다는것이다. 실제로푸틴이 2018년대선에맞춰대규모인적개혁프로그램에착수했다는주장도제기되고있다. 푸틴 1~3기를떠받쳐온기존엘리트들의활력이한계에다다름에따라, 2016~2018년선거주기에맞춰중위수준의공직에젊고유능한인물들을충원 수혈한다는것이다. 물론이것이러시아권력엘리트내의최대지분을가진실로비키의쇠락을의미하는것은아니다. 오히려실로비키 ( 특히 ФСБ, ФСО 출신 ) 의강화를예상할수있는징후도적지않다. 즉, 러시아내에서나타나는인적쇄신의핵심은세대교체이다. 그리고이러한모습은 2016 년총선을통해구성된제7기국가두마구성에서도유사하게나타나고있다. 이상의내용을종합하면서다음과같은몇가지평가와시사점을도출해볼수있겠다. 첫째, 현대러시아권력엘리트의변화를 체제의생명주기 라는관점에서바라볼때 - 21 -
크게두시기로구분해볼수있다. 일반적으로현대러시아권력엘리트의변화를대통령의임기와맞물려기술하는경향이많다. 국가발전노선 이라는이념적축을기준으로특정권력엘리트의패권유지와영향력의변화문제를 체제 와 생명주기 라는틀을빌려설명할경우크게두시기로구분할수있다. 첫번째시기는 1991년부터 2000년대초까지의시기이다. 이시기는소련시기경제 / 행정노멘클라투라를모태로옐친집권기핵심적권력엘리트파벌로부상한올리가르히와옐친의가신그룹이정국을주도했던때이다. 대체로 1990년대초 중반까지를체제의성립기로, 1990 년대후반까지를체제의발전기로, 2000년대초까지를체제의침식 순환기로규정할수있겠다. 두번째시기는푸틴집권초기인 2000년대초기부터현재까지의시기이다. 2000년대중반까지를체제의성립기로, 2000년대중반부터현재까지를체제의발전기로규정할수있겠다. 메드베데프집권기에시빌리키가독자적 국가발전노선 을정식화하고영향력확장의측면에서도일부성과를거둔것은사실이다. 하지만권력엘리트내세력관계에있어큰변화를가져오지못했기때문에해당시기를별도의시기로구분키는어렵다. 둘째, 현대러시아에서엘리트간패권경쟁은동시대에존재하는이념형엘리트상호간경쟁보다는기존체제에서인적도구로선택 충원된실무형 ( 관리형 ) 엘리트가새로운이념형엘리트로진화하여구이념형엘리트를대체하는형태를보였다. 소련시기실무형엘리트로충원됐던경제 / 행정노멘클라투라가현대러시아에서올리가르히로변모하여새로운체제를구성한것이나, 옐친집권기실무형엘리트였던충원됐던군 / 보안엘리트가푸틴집권기실로비키로변모하여새로운체제를구성한것이대표적예이다. 셋째, 대안 ( 비집권 ) 엘리트의존재와관련하여, 옐친집권기공산당이라는상대적으로강력한대안엘리트가존재했지만그들에의한 엘리트순환 은결국성공하지못했고, 푸틴집권기에들어서는위협적대안엘리트가사실상부재했다고말할수있다. 옐친집권기가신그룹과올리가르히에게공산당은실질적위협이었다. 하지만이들은군 / 보안엘리트의편입을통해공산당의대안담론을상당부분상쇄함으로써자신들의엘리트체제유지에성공했다. 푸틴집권기동안에는각종제도적도구를활용하여공산당을비롯한주요야당의체제내흡수가시도됐고, 이런점에서실질적위협이되는대안엘리트가존재하지않았다. 2011년말부터 2012년상반기까지대규모시위를이끌었던 재야 가예외적으로거론될수있겠다. 하지만이들의폭넓게산재된이념적 조직적색체를고려할때, 이들을묶어서하나의대안엘리트로분류하기는어렵다. 옐친과푸틴집권기대안엘리트가유의미한성취를거두지못한데는러시아국민의소련붕괴이후발생한급진적체제변화에대한깊은트라우마도일정부분영향을미친것으로판단된다. 넷째, 엘리트간경쟁에성격의측면에서올리가르히와실로비키간경쟁이상대적으로비타협적성격을띠었다면, 실로비키와시빌리키간경쟁은타협적성격을띠었다. 결국, 이러한경쟁의수위와폭은체제의변화와이로말미암은국가발전노선 - 22 -
변화의폭과심도에상당한영향을미친것으로판단된다. 다섯째, 대외적위협의유무문제는쉽게일반화하기어렵다. 실제로, 2008년발생한러 조지아전쟁은실로비키와시빌리키간경쟁의심화를초래한반면, 2014년우크라이나위기와크림합병은이들간경쟁을사실상종식시킨결과를가져왔다. - 23 -
IV. 현대러시아권력엘리트의특성과충원 육성과정 1. 러시아권력엘리트의사회학적특성 필자는 2013년푸틴 3기러시아권력엘리트의특성을규명하기위해위치적접근법을토대로정부출범직후구성된내각과대통령행정실고위관료 66명을대상으로한사회학적조사를수행한바있다. 해당논문은분석시기측면에서푸틴 3기에집중하는공시적연구였다. 그리고분석대상측면에서내각과대통령행정실내고위직관료 ( 장관급이상 ) 를다뤘다. 38) 또한, 권경복은 2015년발표된박사학위논문에서위치적접근법을토대로옐친집권 1기초인 1992년부터푸틴집권 3기초인 2012년 5월까지내각과대통령행정실고위직인사 917명의러시아권력엘리트에대한사회학적조사를수행했다. 해당논문은분석시기측면에서현대러시아의체제전환기대부분을포괄하는통시적연구이다. 그리고분석대상측면에서 917명이라는비교적넓은범위 ( 차관급이상 ) 의권력엘리트에대한경험연구이다. 39) 상기두연구는현대러시아권력엘리트의사회학적특성을규명하는데있어상호보완적관계를갖고있다. 이런점에비추어본절에서는두연구의주요분석내용을바탕으로현대러시아권력엘리트의사회학적 초상 과그변화의양상을소개할것이다. 옐친집권이후부터푸틴 3기초까지약 20여년간러시아권력엘리트의사회학적초상은다음과같은몇가지특성과변화의양상을나타냈다. 첫째, 평균연령별 ( 조각당시기준 ) 측면에서소련시기와비교하여옐친집권 1기에고위직관료의연령이 40대중반으로급속히낮아졌다가, 푸틴집권이후부터주요집권기별로 40세말부터 50세초까지의연령대를지속적으로유지해오고있다. 이는소련시기위계적관료제에서직위상승이매우엄격한경로를거침으로써고위직관료의연령이높았던데반해, 옐친시기에는사회의총체적체제전환을위해급격한세대교체가이뤄졌고, 푸틴집권이후부터이러한시행착오를극복하면서 안정 과 개혁 을동시에고려하는엘리트충원이이뤄지고있다고평가된다. 실제로푸틴 3기내각과대통령행정실고위관료 ( 장관급이상 ) 의평균연령은 52세였으며, 50대와 38) 러시아권력엘리트의특성을파악하기위해일차적으로푸틴 3 기행정권력엘리트의성, 연령, 학력, 출신대학, 직업및주요경력, 출신지역등을주요변수로설정하고내각및대통령행정실고위관료의사회적배경을파악했다. 분석을위한기본자료로러시아연방대통령명의로발포된정부구성및고위관료인선에관한대통령령, 러시아연방정부와대통령행정실공식사이트에게시된고위관료들의인적정보들을활용했다. 장세호, 푸틴 3 기내각 대통령행정실인적구성의특징과함의, 슬라브학보, 제 28 권 4 호, 2013. 39) 권경복은현대러시아권력엘리트를대통령집권기별로구분하여연령, 성, 학력과전공, 출신지역, 사회경력등을파악했다. 분석을위한기본자료상기연구에서활용된자료이외에러시아정보회사파노라마 (Панорама) 의정부연감과연도별인명사전 블라스티 - 비오그라피 (Власть-биографи й) 를활용했다. 권경복, op. cit., p. 17. - 24 -
40대가주축을이뤘다. 특히내각고위관료의평균연령이대통령행정실보다 6세낮았는데, 이러한결과는내각이상대적으로젊은관료들로충원되었음을입증해주었다. 그리고이는푸틴 3기정부에서 강한대통령행정실 과 실무형내각 의조합가능성을뒷받침하는증거로해석된다. 둘째, 성비측면에서여성엘리트의비율이꾸준히증가하고있는것으로나타났다. 예를들어, 옐친집권기약 3% 정도의여성비율이푸틴집권기에는 10% 정도로크게증가했다. 특히, 메드베데프집권기의여성비율 ( 내각 8%, 대통령행정실 17%) 이가장높았다. 기존복지와보건등일부분야에한정됐던여성엘리트충원분야가점차경제나안보등의영역으로확대되고있는것도특징적이었다. 하지만여성엘리트의충원은장관급에비해차관급의비율이훨씬높았다. 이는여성비율증대라는경향면에서긍정적평가의측면이있지만, 여전히러시아에서여성의고위임명직진출이쉽지않다는점을여실히보여주는결과였다. 셋째, 학력과관련하여옐친집권기에고위관료의 70% 이상이박사학위를소지하는등고학력자의비율이매우높았지만, 푸틴집권이후크게감소했고이러한경향이현재까지지속되고있는것으로나타났다. 푸틴집권이후역대내각과대통령행정실고위관료중내각의박사학위자비율이상대적으로높았고, 장 차관가운데에장관의박사학위자비율이차관에비해높았다. 이들고위관료가운데해외교육기관에서학위를취득한인사의비율은매우소수였다. 하지만최근그비율이조금씩늘고있다는점은주목할만하다. 푸틴 3기정부에서도내각내장관의박사학위자비율이약 58% 였던데반해차관의박사학위자비율은 37% 였다. 해외교육기관에서학위를취득한고위관료는단 2명이었다. 결국, 실무를담당하는내각의특성상전문성이강조되고이런점이반영되어대통령행정실에비해상대적으로박사학위자의비율이높고, 고위직일수록고학력이요구되는러시아적특성이확인됐다. 이와함께, 비록최근해외유학파관료의수가증가세에있기는하지만, 장관급이상고위관료의충원은자국교육기관출신을중심으로이뤄지고있음을확인할수있다. 넷째, 전공측면에서옐친집권기공학전공자의비율이매우높았던반면, 푸틴집권이후법학과경제학전공자들이이를대체하고있는것으로나타났다. 이런경향은푸틴 3기에도지속됐다. 예컨대, 최종학위세부전공을기준으로법학전공자의비율이 32% 로가장높았고, 경제학전공자가 29% 로그뒤를이었다. 푸틴집권기법학과경제학전공자들의비율증가에는공학전공자출신기술관료를우대하던소련관료제의엘리트충원관성이옐친집권기를거치며그영향력이축소된데따른것으로판단된다. 더불어, 푸틴집권이후 법의독재 를모토로정치적안정과경제발전을핵심국정과제로제시했던러시아의정책노선도이러한엘리트충원의원인이었다. 이와함께, 상트페테르부르크국립대법대를졸업한푸틴, 메드베데프의개인적인맥관계가영향을미쳤을것으로예상된다. 다섯째, 출신대학과관련하여시기에관계없이모스크바국립대학교출신고위관료의비율이가장높았고모스크바국립국제관계대학교와상트페테르부르크국립대학교가 - 25 -
그뒤를이었다. 흥미로운점은푸틴집권 2기와메드베데프집권기에내각내에서상트페테르부르크국립대학교출신관료의수가모스크바국립대학교관료의수를앞지른바있다. 이는푸틴이집권1기옐친계권력엘리트와의권력투쟁에서승리한후자신의동문등친위세력을대거전진배치하면서발생한결과로해석된다. 여섯째, 출신지역면에서는옐친집권기에모스크바출신비율이다른지역을압도하는가장높은비율을나타냈던반면, 푸틴집권이후메드베데프집권기까지상트페테르부르크출신관료들의비율이큰폭으로상승했으며때때로모스크바출신관료의수를앞지르기도했다. 푸틴 3기고위관료가운데에는모스크바와중앙연방관구출신이고위관료의주류를형성하고있는것으로나타났다. 우크라이나등해외출신관료들의숫자도적지않았는데이는소련해체이후독립한구소연방소속공화국출신인물들이편견없이고위관료로충원된데서비롯된것으로분석된다. 추후그비율은자연스럽게감소할것으로예상된다. 결국, 내각및대통령행정실고위관료를기준으로할때, 현대러시아권력엘리트는모스크바, 중앙연방관구출신으로모스크바국립대학교에서법학또는경제학을전공하여박사학위를취득한 40대말혹은 50대초남성으로유형화해볼수있겠다. 2. 러시아권력엘리트의대내 대외인식 ( 이념지향 ) 짐머만 (William Zimmerman) 외 6인의연구자는 2013년 7월발다이클럽 (Valdai Discussion Club) 의후원아래러시아엘리트의가치체계와이념적 정치적태도에대한포괄적분석보고서인 РОССИЙСКАЯ ЭЛИТА - 2020 을발표했다. 40) 해당연구는짐머만교수가 1993, 1995, 1999, 2004, 2008, 2012년총 6번에걸쳐 1,421 명의엘리트에대한설문을통한경험연구결과에기초한것이다. 이연구에서짐머만등은러시아엘리트의세대별가치 태도정향차이의분석을위해응답자를총 5 개집단 (40년대이전, 1940년대, 1950년대, 1960년대, 1970년대이후출생 ) 으로나누어분석을진행했다. 더불어, 엘리트와대중사이의가치정향비교를위해로스프로젝트 (Richard Rose's project), 신러시아바로미터 (New Russia Barometer) 등의경험연구결과도활용한것으로알려진다. 이와함께, 러시아의저명사회학자볼코프 (Денис Волков) 는 2015년 11월, 우크라이나위기이후러시아내엘리트와대중의대내 대외인식변화와관련한보고서를발표했다. 41) 따라서본절에서는상기보고서의핵심내용을간추려소개하고자한다. 40) William Zimmerman, Ronald Inglehart, Eduard Ponarin, Yegor Lazarev, Boris Sokolov, Irina Vartanova, Yekaterina Turanova, RUSSIAN ELITE - 2020, Moscow: Valdai Discussion Club, 2013. 41) Денис Волков, Настроения российских элит после Крыма, М.: Московский центр КАР НЕГИ, 2015. - 26 -
1) 러시아권력엘리트의대내 대외이슈에대한가치체계와태도 러시아대중과엘리트의대외인식은소련시기의지정학적야심대신현국제질서에대한냉정한평가에기초하고있다. 이들은대체로러시아가국제무대에서점차자신의국제적힘의지위를상실해가고있다고생각하고있으며따라서국내문제에더욱집중해야한다고믿고있다. 러시아엘리트는대외이슈보다는경제문제등국내이슈에훨씬큰우려를갖고있다. 이들은 1990년대후반이후러시아사회에서나타난경제적불평등증대를크게우려하고있다. 따라서이들은외부의위협을잠재적이라생각하고있는반면, 내부위협을현재적이며훨씬심각하다고인식한다. 러시아엘리트의자유민주주의적이상에대한지지는점차축소되어왔다. 그리고러시아대중은포스트소비에트자유주의개혁어젠다에대해환멸을느끼고있는것으로파악됐다. 러시아내에서서구식정치 경제제도를이식하려했던시도의비효율성과실패는서구식자유민주주의의가치에대한일종의증오와분노를낳은것으로판단된다. 대중의실망은소련붕괴직후시기와급진적시장개혁시기최고조를이룬것으로나타났다. 러시아엘리트는대통령이대외정책형성에있어서가장중요한인물이자결정자로인식하고있다. 또한, 그들의대외인식은 제국의식 (imperial consciousness) 으로부터 민족주의이데올로기 (nationalist ideology) 로이행하고있는것으로파악됐다. 이처럼러시아엘리트내에서팽창주의적경향이잘드러나지않는것은자국의국가이익을광범위하게규정하는엘리트수가지속적으로감소한결과이다. 현재러시아내에서 현실주의적관점 이소련시기의 지정학적야심 에비해주류를이루고있다. 그러나러시아엘리트의지정학적야심의감소경향과현러시아엘리트의국제관계에서러시아의주도적역할요구는논리적대조를이룬다. 또한, 국제관계에있어서군사력을결정적요소로생각하는경향이강해지고있다는점이특징적이었다. 결국, 러시아엘리트는자국의국가이익범위와군사력의역할에대한상반된선호를나타내고있다. 다만, 엘리트내에서 국가이익수호를위한적극적군사력사용 을지지하는비율이증대되고있는것을고려할때, 향후러시아가대외문제에있어더욱강경한입장을취할가능성이커졌다고할수있다. 러시아엘리트의 반미주의 (Anti-Americanism) 는점차증대되는경향을나타냈다. 2000년대의반미주의분출은코소보, 이라크, 남오세티아분쟁의러 미갈등에서비롯됐다. 대체로고위직엘리트가중산층에비해반미주의적경향이강했다. 상대적으로대졸이상의고학력자내에서미국에대한부정적태도가강하게나타났다. 나이가젊을수록반미주의적성향이약했다. 하지만흥미롭게도러시아젊은이들사이에서나타나는반미감정의근간은소련에대한 향수 (nostalgia) 였다. 러시아엘리트는민족문제를여전히핵심위협요소로간주하고있는것으로나타났다. 그들은연방내러시아인과나머지민족그룹사이의민족문제를여전히매우 - 27 -
민감한문제라고인식하고있었다. 상대적으로젊은세대엘리트내에서 탈물질주의 (post-materialism) 적경향이증대되고있었다. 러시아내탈물질주의의절대치는다른국가사례와비교하여상대적으로낮은것으로나타났다. 엘리트세대별로는 1980년대생내에서가장높은수준의탈물질주의적경향이나타났다. 이들은 2020년러시아엘리트의가장큰비율을차지할것이며, 2030년러시아통치엘리트의골격을형성할것이다. 따라서이들이러시아엘리트의주축이될무렵에러시아사회가더욱민주적이고개방적으로변화할가능성이크다. 또한, 러시아의대미정책역시 1970년대이후출생한젊은세대엘리트가대외정책결정의주요위치에오르게될때에야의미있는변화가나타날수있을것으로예상된다. 러시아엘리트는 비효율적통치 (ineffective governance) 를체제안정의가장심각한위협의하나로간주하고있다. 이런점에서그들은수직적권력구조의강화와내부적모순의극복에많은노력을기울일것이다. 이처럼러시아엘리트가사회경제적문제의해결에집중하는한권위주의적성격의현체제가대중적지지를안정적으로확보 향유할가능성이크다. 따라서러시아내에서급격한정치제제의민주화가능성은현재로서는크지않아보인다. 러시아대중역시민주적통치에비해권위주의적 기술관료적통치 (authoritarian and technocratic governance) 가러시아적현실에부합한다고생각하는경향이강했다. 따라서향후엘리트순환 (rotation) 에따른러시아의자유화와정치체제의민주화를쉽게상정하기어려운상황이다. 2) 크림병합이후정국현황과러시아권력엘리트의대내 대외인식변화 크림병합이후러시아내 강대국주의 가팽배하고반대세력이크게약화됐다. 2014년 3월러시아의크림반도병합은국제적차원에서뿐만아니라러시아내부에서도큰정국변화를초래했다. 2008년국제금융위기이후지속적인하락세를나타내던푸틴에대한지지율은크게반등하여 80% 중후반대의높은지지율을유지했다. 크림반도의병합은러시아군부, 정보기관엘리트의자존감을크게상승시켰으며, 러시아시민들에게도국제무대에서자국의강대국복귀를증명한사건으로받아들여졌다. 크림병합이후러시아사회내에서이른바 강대국주의 가크게공명하는가운데러시아엘리트와대중사이에존재하던분열의조짐은사라지고오히려자국의높아진국제적위상을매개로단결의분위기가형성됐다. 엘리트내에서의반서방정서도한층강화됐다. 앞서살펴본바와같이, 러시아엘리트와대중내에서미국을비롯한서방에대한반감은상당한저변을형성하고있다. 특히, 러시아엘리트내부에서그동안미국을위시로한서방세력이러시아의분열과해체를시도하는등적대시정책을지속해왔다는비판이적지않았다. 이런점에서러시아엘리트는우크라이나사태가서방이러시아의합법적이익을존중하지 - 28 -
않은데서비롯된것으로인식하는한편, 뒤이은유럽의대러제재조치로말미암아더욱적극적으로반미, 반서방정서를표출하기시작했다. 이러한현상은러시아엘리트집단들이현체제에대한충성심을입증하는하나의의례로서나타나기도했다. 결국, 서방과의협상 타협을주장하는사람은적으로, 반서방주의를부르짖는사람들은아군으로인식됐다. 러시아엘리트와대중사이에반서방정서의공유현상이두드러졌다. 두빈 (Борис Дубин) 은러시아집권세력의반서방행보에러시아대중역시열렬한지지를보내고있다고지적한다. 그동안러시아내에서반서방정서의공개적표출을자제하던분위기에반전이발생한것이다. 과거에는반서방정서를목소리높여언급하는것이무례하게취급되었지만이제는그러한정서를공개적으로표명할수있게되었다. 러시아와서방의갈등이성적소수자의권리에대한견해등의가치관차이에서비롯된측면도있지만, 오히려서방이러시아내에자신의가치체계를일방적으로이식하려한데서비롯됐다는공감대가형성됐다. 이러한정서는러시아최고위층을비롯한대다수의엘리트, 그리고일반대중의정서와도부합했다. 또한, 이는소련붕괴로자국의강대국지위상실에대한러시아엘리트와대중의환각통증 (phantom pain) 과트라우마로부터비롯된콤플렉스의표출이기도했다. 서방과의대립이계속되고돈바스지역의분리주의지원이지속되면서실로비키는러시아정치체제에서더큰정당성과권위를획득하게되었다. 이처럼 외부의적 들과대립각을세워나가는과정에서러시아국내에서 서방의간첩, 제5열, 민족의반역자 등의개념을통해 내부의적 을탐색 색출하여억압하는분위기도형성됐다. 서방의경제제재와그로인한러시아의경제위기는국가지도부에대한엘리트의충성심약화를초래할수도있으나그것은다만 위기의장기화 라는전제하에서만가능성을타진해볼수있을것이다. 서방의제재로손해를보는비즈니스엘리트그룹도있으나그와중에이익을올리는그룹도존재한다. 비즈니스엘리트와테크노크라트는제재의부정적결과를진단하고위기탈출프로그램을제안하기도하지만현재의분위기속에서결국이들은최고위층권력엘리트의결정에종속될수밖에없다. 크림병합이후국가기관및기업의고위직인사들을대상으로여론조사가실시됐다. 그결과, 응답자의 50% 가푸틴대통령이국가정책의성패에대해책임이있다면서도, 나발니, 카시야노프, 호도르콥스키등의야권지도자들을일반대중보다도더부정적으로인식하고있었다. 이들사회지도층은무엇보다도물가상승, 실업율증가, 환율하락등경제문제에대한우려를표명하고있다. 사회지도층은일반대중보다도훨씬많은정보를갖고있고더나은자질을갖고있기때문에다른집단들에비해더자주사회적현안들에대해온당하게평가할수있다. 따라서그들은다양한경제, 정치, 국제관계이슈에대한러시아정부의대응을비판적 회의적으로평가할수도있다. 그러나그들은전체적현실인식에있어서특별한공포심이나불안감을표명하지않았다. 오히려그들대다수는러시아의상황이올바른방향으로나아갈것이 - 29 -
라고생각하고있다. 이들내에서국가지도부가위기의탈출구를찾을수있을것이 라는믿음이확산되어있고, 아직경제상황의악화때문에정부에대한불만을표출 하지는않고있는것으로나타났다. 3. 러시아권력엘리트충원 육성과정 1) 메드베데프시기권력 ( 행정 ) 엘리트선발 양성체계 푸틴 3기러시아권력엘리트 ( 이하행정예비인력 ) 선발 양성체계는드미트리메드베데프집권기인 2008년부터 2012년까지 4년에걸쳐시험 운용된바있다. 현재의체계는이를보완 제도화시킨것으로파악할필요가있다. 2009년 2월러시아연방대통령행정실은이른바 대통령의후견을받는행정예비인력 (резерв управленческих кадров, находящихся под патронатом прези дента России) 명단을전격공개했다. 졸로타야티샤차 (золотая тысяча, 이하 1000인의인재 ) 라는명칭으로불렸던이목록에포함된인사들중 500명이 1차로공개됐다. 42) 이는소련시기엘리트충원체계였던 노멘클라투라 시스템이대중에게전혀공개되지않았던반면, 현대러시아엘리트선발 양성체계가메드베데프시기에대중적으로공개되었다는측면에서큰의미를부여할수있다. 이와관련하여, 당시대통령행정실공직체계 인사국국장세르게이두빅 (Сергей Д убик) 은해당명단이최종본이아니며이후로계속갱신될예정이라고언급했다. 500명가운데연방기구소속인물이 32.4%, 지역기구소속인물이 18.8%, 비즈니스영역소속인물이 29.8%, 학술 교육 사회단체소속인물이 19% 였다. 이들의연령은 25세에서 50세였다. 이들은국가권력기구내인사전문가, 원내정당, 주요종교단체, 사회단체들의추천에의해구성된것으로알려졌다. 흥미로운점은메드베데프정부가이들의선발이철저히능력을기준으로한검증절차를통해이뤄졌다는점을강조했다는점이다. 이는그동안의 인맥 위주엘리트선발 양성체계에서벗어나엘리트충원구조의효율성제고를위한개혁이본격화할것임을알리는신호이기도했다. 또한, 엘리트충원과정에서더이상 충성심 이나 지연, 학연 이결정적역할을하지않는다는것을강조하는조치이기도했다. 이는어느정도시대의변화에부응하는진보적관료집단의등장을기대하게했다. 실제로이러한조치는 1000인의인재 명단에포함된인사들에게자신들의업무수행에있어직접적동기를부여하는한편, 사회적으로는 노력하는사람에게기회가있다 는분명한신호를주고자하는것이기도했다. 이후러시아내에서 국가인력창고 (кадровые закромы родины) 라는개념이회자됐고, 2010년에는다시금 페르바야소트냐 (первая сотня, 이하 핵심 100인 ) 라 42) 메드베데프집권기동안나머지 500 명의명단은공식발표된적이없었다. - 30 -
는명칭으로 1000인의인재가운데핵심엘리트명단을선별하여발표했다. 메드베데프는 1000인의인재 명단발표이후주요정부요직임명시이목록을적극적으로참조 활용하겠다고언급했다. 그리고이후반년동안 50여명의인사를정부요직에임명함으로써그의지를실행했다. 이후 1년동안에도다수의인물들이주요직책으로자리를옮겼다. < 표. 3> 핵심 100 인 중요직임명사례 성명출생년구 ( 舊 ) 직책신 ( 新 ) 직책 Федор Андреев Анатолий Бровко Олег Бударгин Вячеслав Гайзер Борис Ковальчук Константин Носков Анастасия Ракова Алексей Саватюгин Максим Соколов Андрей Ярин 1966 Вице-президент ОАО РЖД Президент АК «АЛРОСА» 1966 1960 1966 1977 1978 1976 1970 1968 1970 Вице-губернатор Волгоградской области Помощник полпреда в Сибирском федеральном округе Первый заместитель главы республики Коми Руководитель департамента аппарата правительства Заместитель руководителя департамента аппарата правительства Заместитель министра регионального развития Директор департамента министерства финансов Председатель комитета в правительстве Санкт-Петербурга Премьер-министр Кабардино-Балкарии Губернатор Волгоградской области Председатель правления Федеральной сетевой компании Глава Республики Коми Руководитель ОАО «Интер РАО ЕЭС» Руководитель департамента аппарата правительства Руководитель департамента аппарата правительства Заместитель министра финансов Руководитель департамента аппарата правительства Глава аппарата заместителя руководителя администрации президента 자료 : Алексей Макарин, "Первая сотня" кадрового резерва Дмитрия Медведе ва ПОЛИТКОМ.RU (28.01.2010). 2) 푸틴 3 기권력 ( 행정 ) 엘리트선발 양성체계 (1) 푸틴 3 기행정예비인력선발 양성주무기관과인적구성 푸틴 3기엘리트선발 양성문제는공식적으로러시아연방대통령직속공직체계 행정예비인력위원회 (Комиссия по вопросам государственной службы и резер ва управленческих кадров) 가주관 담당하고있으며, 이를대통령행정실내공직체계 인사국 (Управления Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров) 이실무적으로뒷받침하고있다. - 31 -
러시아연방대통령직속공직체계 행정예비인력위원회 ( 이하 위원회 ) 의주요과제는첫째, 러시아공직체계의제도적 조직적개선사항을대통령에게제안하고, 둘째, 행정예비인력의선발 양성과효과적활용에관한국가정책입안, 셋째, 행정예비인력의잠재력개발전략마련이다. 더불어, 위원회 는첫째, 공직체계에대한법률개선사항, 둘째, 공직체계의개혁 발전문제에대한제문서, 셋째, 공직체계에대한법률 규범안, 넷째, 러시아연방주체최고위행정공직자에대한해당지역내행정예비인력관리체계개선과활용에관한권고사항을검토한다. 이와함께, 위원회 는행정예비인력의구성과효과적활용, 행정예비인력의교육 양성, 공직체계에대한법률시행에대한모니터링과분석내용을검토한다. 위원회 는 2015년 10월 5일현재 1명의위원장, 2명의부위원장, 자유의사에따라업무에참여하는 38명의위원, 총 41명으로구성된다. 현재위원장은러시아연방대통령행정실장세르게이이바노프 (Сергей Иванов) 가담당하고있다. 부위원장은러시아연방부총리세르게이프리호디코 (Сергей Приходько) 와대통령보좌관예브게니슈콜로프 (Евгений Школов) 가담당하고있다. 흥미로운점은, 책임비서 직을두어실무를담당토록하고있는데현재대통령행정실공직체계 인사국장안톤표도로프 (Антон Федоров) 가해당직책을수행하고있다. 위원회 의인적구성은대통령행정실과연방정부고위공직자, 상하원선출직공직자, 지방정부최고위직공직자, 주요대학 ( 교육기관 ) 총장, 안보기구고위공직자, 기업가 사회단체대표자들로이뤄져있다. 43) 행정예비인력의구성작업은러시아연방대통령의후견아래서이뤄지며, 법적근거인 러시아연방대통령의위탁 (поручение) 2008년 8월 1일 Пр-1573 에따라수행된다. 행정예비인력은크게세가지층위로나뉘어선발 관리된다. 첫째, 대통령이후견하는 대통령의예비인력 (президентский резерв), 둘째, 연방정부차원에서관리되는 연방예비인력 (Федеральный резерв управленческих кадров), 셋째, 지역차원에서관리되는 지역예비인력 (Региональный резерв управленческих кад ров) 이바로그것이다. (2) 대통령의예비인력 2014년 12월러시아연방대통령에의해 대통령의예비인력 (Президентский рез ерв управленческих кадров) 신목록이승인 발표됐다. 대통령의예비인력 후보자추천권한은대통령행정실고위공직자, 연방정부각료, 기타연방국가기구고위공직자, 그리고러시아연방주체최고위공직자에게주어진다. 후보자의선발에는 ( 인 ) 적성검사, 전문성검사와같은현대적인력관리기술이활용되었다. 크레믈린의발표에따르면, 이러한현대적인력관리기술을통해후보자들의 ( 인 ) 적성과잠재력수준을효과 43) 위원회 의역할과구성원에대한자세한내용은 < 부록 2> 참조하라. - 32 -
적으로파악하는한편, 그들에게가장부합한업무와직책을배치할수있다고한다. 실제로크레믈린은공개된최종목록에포함된인물들이필수적 ( 인 ) 적성과전문성을갖추었으며, 충분한행정활동경력을지닌예비인력들이라고주장했다. 그들가운데에는국가두마 ( 하원 ) 의원, 연방회의 ( 상원 ) 의원, 연방차원의국가기구내다양한수준의관리자, 러시아연방주체및지자체대표자들, 기업및 ( 민간 ) 사회단체대표자들이포함됐다. 2014년 12월발표된 대통령의예비인력 목록에포함된인사의수는총 144명이었다. 이명단은 2010년메드베데프정부시기발표된 핵심 100인 목록을발전시킨것으로인적구성의측면에서많은변화가있었다. 그러나 1 연방기구대표자, 2 지역수준과지자체수준, 3 비즈니스, 4교육및사회단체이상 4개의그룹구분은그대로유지됐다. 2014년 12월에공개된명단의특기할점은지역인사들의비율이늘어난점이다. 이는연방주체최고위공직자에게도후보자추천권한을줬기때문으로판단된다. 이후 2015년 3월갱신된목록이발표됐으며, 현재의목록은 2015년 10 월 19일기준이며총 138명으로구성됐다. 2014년 대통령의예비인력 목록이발표된이후목록에포함된인사중다수인사가경력상승을이뤘다. 이는해당목록이러시아 ( 행정 ) 엘리트충원구조에서실질적으로작동하고있음을보여주었다. 예컨대, 국가두마의원타티야나보로노바 (Тать яна Воронова) 가대통령행정실국내정책국국장에임명됐다. 경제개발부차관올렉사벨리예프 (Олег Савельев) 가크림부장관으로임명됐다. 재무부장기전략기획부국장막심오레시킨 (Максим Орешкин) 이재무부차관에임명됐다. 블라고베센스크시장알렉산드르코즐로프 (Александр Козлов) 가아무르주지사에임명됐다. 농업부차관이고리마닐로프 (Игорь Манылов) 는국가감정총국 (Главгосэкспертиза) 총국장이됐다. (3) 연방예비인력 연방예비인력 (Федеральный резерв управленческих кадров) 구성작업은 대통령의예비인력 과마찬가지로 러시아연방대통령의위탁 (поручение) 2008년 8 월 1일 Пр-1573 에따라수행된다. 연방예비인력 목록은높은전문성과잠재력을가진연방차원의국가기구, 러시아연방주체차원의국가기구공직자, 그리고국영기업 단체의직원데이터베이스로활용됐다. 더불어, 이들예비인력의목록은정해진절차에따라해당국가기구및조직대표자에의해추천된인물들로구성되며, 러시아연방정부에의해확정되어관리된다. 연방예비인력 은다음의세가지수준으로구성되며, 2015년 7월 31일현재연방행정예비인력목록에포함된인물의수는 4,601명으로파악된다. < 표. 4> 연방예비인력구분과조건 - 33 -
고위수준 수준조건연방또는지역수준국가기구, 국영기업 단체의 (высший уровень резерва) 표준수준 (базовый уровень резерва) 고위관리자 (50세이하, 행정경력 6년이상조건충족시 ) 연방또는지역수준국가기구, 국영기업 단체의중간관리자 (45세이하, 행정경력 3년이상조건충족시 ) 차세대수준 (перспективный уровень резерва) 연방또는지역수준국가기구공무원, 국영기업 단체의직원 (35 세이하조건충족시 ) < 그림. 1> 수준별 연방예비인력 수 ( 단위 : 명 ) * 고위수준 : 937 명 (20.4%) * 표준수준 : 1,626 명 (35.3%) * 차세대수준 : 2,038 명 (44.3%) < 그림. 2> 고위수준 구성인원수분포 ( 단위 : 명 ) * 행정부연방기구 : 128 명 (17.7%) * 러시아연방주체 : 732 명 (78.1%) * 국영기업 단체 : 77 명 (8.2%) - 34 -
< 그림. 3> 표준수준 구성인원수분포 ( 단위 : 명 ) * 행정부연방기구 : 413 명 (25.4%) * 러시아연방주체 : 962 명 (59.2%) * 국영기업 단체 : 251 명 (15.4%) < 그림. 4> 차세대수준 구성인원수분포 ( 단위 : 명 ) * 행정부연방기구 : 636 명 (31.2%) * 러시아연방주체 : 1,247 명 (61.2%) * 국영기업 단체 : 155 명 (7.6%) (4) 지역예비인력 2015년 7월 1일현재 지역 ( 러시아연방주체 ) 예비인력 (Региональный резерв у правленческих кадров) 목록에포함된사람은모두 7,767명이다. 이들은 3가지층위로나누어선발 관리되고있으며, 그수와비율은 1 고위 (Высокие значение): 4,826명 (62.1%), 2 중위 (Средние значение): 2,941명 (37.9), 3 저위 (Низкие зна чение): 0명 (0%) 이었다. 또한, 연방관구별수와비율은 1 북카프카스연방관구 : 809 명 (10.4%), 2 남부연방관구 : 956명 (12.3%), 3 중앙연방관구 : 1,416명 (18.2%), 4 볼가연방관구 : 1,250명 (16.1%), 5 북서연방관구 : 777명 (10.0%), 6 우랄연방관구 : 847 명 (10.9%), 7 시베리아연방관구 : 1,204명 (15.5%), 8 극동연방관구 : 508명 (6.5%) 으로나타났다. - 35 -
< 그림. 5> 지역예비인력 수분포 ( 단위 : 명 ) (5) 행정예비인력의훈련과양성 러시아연방대통령의위탁 (поручение) 2008년 8월 1일 Пр-1573 에따라행정예비인력의선발, 훈련 양성, 재훈련을목적으로 연방프로그램 행정인력훈련 양성및재훈련 (2010~2015년) 이운영됐다. 이후 러시아연방정부관리지침 (распор яжение) 2010년 4월 22일 No.636-р 에의해승인되어현재까지유지되고있다. 이프로그램의주요목적은행정예비인력의전문성과행정능력을제고하기위한것이다. 교육프로그램은 1 고위 (Высший уровень резерва), 2 표준 (Базовый у ровень резерва), 3 차세대 (Перспективный уровень резерва) 이상 3가지수준으로나뉘어운용된다. 이연방프로그램의발의처 (государственный заказчик) 는러시아연방노동부이며, 코디네이터는러시아연방내각사무국이다. 훈련및재훈련은 모듈 원칙하에마련된교육과정, 기획 분석세션, 커뮤니케이션활동, 해외연수, 정치 경제공동체대표자들과프로그램참가자와의만남등을포함한다. 이프로그램은장기적성격을띠며, 두단계로운영됐다. 먼저, 그첫단계로 2010~2011년 대통령직속러시아국가경제 공직아카데미 (РАНХиГС) 에서행정예비인력고위수준그룹중 20명에대한교육이이뤄졌다. 연방프로그램의두번째단계는 2012~2015년으로총네그룹 ( 총 840명 ) 의행정예비인력에대한교육이이뤄졌다. 앞서언급한바와같이, 2009년메드베데프정부시기이후부터러시아당국은이른바차세대엘리트선발 관리문제와상황을대중에게공개하고있다. 특히, 러시아연방정부는 2011년 3월 4일결정 No.148 에따라 고스슬루지바 라는명칭의홈페이지 (gossluzhba.gov.ru) 를개설하여시민들이국가및지자체공직체계정보를확인할수있도록하고있다. 더불어, 해당홈페이지는효과적인공직자인적구성과국가 - 36 -
및지차제수준의공직결원상태에대한통합데이터베이스구축의목적으로도활용되고있다. 현재해당홈페이지에공개된러시아연방대통령후견행정예비인력목록은 2015년 10월 19일갱신된버전이다. 흥미로운점은홈페이지가입자가자신의이력서를인사담당자에게제출할수있도록하는상향식충원방식도병용하고있다는점이다. - 37 -
V. 현대러시아대외정책결정구조와과정 1. 현대러시아대외정책의본질과주요내용 1) 푸틴 3 기러시아의대외인식과대외전략 2000년이후푸틴 1~2기정부는옐친집권후반기프리마코프외무장관이추진했던이른바실용주의적전방위외교노선을계승하여, 경제성장, 국내정치안정, 에너지자원을앞세운외교력제고등을토대로 CIS 회원국과의협력강화, 미국과서방에대한협력과견제의혼용, 부상하는아태지역국가들과의협력강화를통해궁극적으로국제무대에서강대국위상을재확립하고자하는현실주의적강대국외교를강조했다. 2008년등장한메드베데프정부역시기본적으로이러한기조를유지했다. 이와함께, 이시기러시아는 현대화 를기치로산업의다각화등을통한자국의경제 사회적발전역량제고, 즉국가발전의내적역량강화를강조하면서이를외교 안보적측면에서뒷받침하고자했다. 그결과, 첫째, 리셋외교 를통한대미관계복원과대미협력의강화노력, 둘째, 아태지역의정치 경제적부상과자국의내적잠재력강화에따른이지역에대한정책적중요성이부각됐다. 푸틴 3기정부에들어온후러시아의대외인식은푸틴 1~2기그리고메드베데프시기와상당부분연속성을갖는것으로보인다. 푸틴 3기출범을전후로발표된일련의대선캠페인관련기고문, 2012년 5월대통령령, 대의회연례교서, 2013년 2월발표된 대외정책개념 등에따르면, 일차적으로러시아는미국중심의일극체제가종언을고하고국제체제가주요강대국들이책임을분담하는다극체제로이행하고있으며, 지구적 지역적차원의불안정성과비예측성이지속적으로증가하고있는것으로판단하고있다. 44) 그리고그주요원인으로글로벌경제위기, 서방의다른나라에대한지나친내정개입, 주요강대국의 UN을우회한국제적개입으로말미암은 UN 약화, 초국경적도전과위협증가, 국제관계에서이데올로기적요인의영향력증대, 소프트파워 악용을꼽았다. 45) 이러한인식의토대하에서러시아의전략적목표는국제질서의다극화과정에서하 44) В.В. Путин, Россия сосредотачивается - вызовы, на которые мы должны ответить, Известия (16 января 2012). http://izvestia.ru/news/511884 ( 검색일 : 2015.10.11.); УКАЗ Пр езидента РФ О стратегии национальной безопасности РФ до 2020 года, N. 537, 13 мая 2009. http://www.kremlin.ru/supplement/424 ( 검색일 : 2015.10.11.); Executive Order on measures to implement foreign policy (May 7, 2012) http://en.kremlin.ru/events/president/news/15256 ( 검색일 : 2015.10.11.); V. Putin, Address to the Federal Assembly, 12 December 2012, http://eng.kremlin.ru/transcripts/4739 ( 검색일 : 2015.10.11.). 45) 제성훈 강부균, 3 기푸틴정부의 대외정책개념 과정책적시사점, ( 서울 : 대외경제정책연구원 ), 2013, pp. 25-27. - 38 -
나의독자적축을담당하기위해군전력의현대화 첨단화, 경제 사회역량의강화와같은내적역량제고에주력하는것이며, 외교 안보적측면에서자국의장기적발전과국제적영향력강화에유리한외부환경을마련하는것이라할수있다. 이를통해기본적으로는자국의국제적위상과지위의현상유지, 경우에따라서는현재의지위와영향력을적극적으로확대 신장시킨다는것이다. 46) 더불어이를달성하기위한대외적우선과제로 UN의역할강화와집단적리더십구축을통한신세계질서형성, 국제법규범과주권원칙에대한확고한보장, 군사력통제와군사적신뢰강화를통한국제안보강화, 국제적차원의경제협력확대, 러시아의소프트파워제고를위한인도적협력강화, 대외정책의효율적수행을위한정보지원을제시했다. 47) 지역적차원에서러시아대외정책의기본방향은지구적 지역적강대국으로서자국의위상과영향력을보유 강화하기위한가장기본적담보라할수있는유라시아지역에서러시아의사활적이익사수를가장중요한축으로, 주요경제 통상및정치 외교파트너인 EU와유럽 대서양지역기구들, 그리고미국과의관계에있어서기존의협력과견제의혼용정책을유지하는한편, 중국및인도와의우호관계발전을위시로아태지역국가들과의협력을적극강화한다는것이다. 48) 여기서주목할점은러시아의지역적우선순위조정에있어서이른바전통적이해공간인유라시아지역에대한중시가지속하는가운데, 동향성 ( 東向性 ) 이눈에띄게강화 강조되고있다는점이다. 즉러시아대외정책의벡터와초점이서방에서동방으로, 대서양에서태평양으로, 유럽에서아시아로옮겨져오고있다는것이다. 이러한경향은무엇보다국제적세력구도의급격한변화과정에서그경제적 정치적힘의중심이아시아 태평양지역으로이동하고있고, 러시아가자국의동쪽영토, 즉극동 동시베리아개발과아태지역으로의편입을통해국가발전의새로운동력을찾으려한다는점에서비롯된것이라할수있다. 실제로러시아는중국이아태지역은물론글로벌차원의핵심국가로급속히부상하고있고미국이아태지역으로대외관계의중심축을이동하고있는상황에서자국이이러한새로운현실에기민하게대응하지못한다면이지역에서완전히소외되고말것이라는것을너무도잘알고있다. 결론적으로, 푸틴 3기러시아는큰틀에서푸틴 1~2기및메드베데프정부시기의대외전략을계승하면서, 다극체제의형성이라는국제체제적환경속에서지구사회의책임있는강대국의하나로서 UN 강화, 국제법준수, 주권원칙보장, 다자협력 다자주의강화라는가치를강조하면서, 다양한형태의범지구적 지역적위기에대한대응력을높이는가운데, 지역적으로는유라시아지역에서의확고한영향력을토대로, 유럽 / 미국과의대립 갈등요소를축소하고협력가능성의증대를꾀하는한편, 아태지역국가들과의협력을비상히증대시킴으로써자국의국제적위상과영향력을유지 46) 장덕준, 러시아의신동방정책과동북아, 슬라브학보 제 29 권 1 호, 2014, pp. 234-235; 신범식, 푸틴 3 기러시아의한반도정책, 한국과국제정치 제 29 권 1 호, 2013, p. 130. 47) 제성훈 강부균, op. cit., p. 93. 48) 강봉구, 강대국으로의복귀?: 푸틴시대의대외정책 (2000~2014), 슬라브연구 제 30 권 1 호, 2014, p. 12. - 39 -
확대하려하고있다. 2) 푸틴 3 기러시아의아태 한반도정책과 신동방정책 푸틴 3기정부의대외전략이기본적으로푸틴 1~2기, 메드베데프정부시기의대외전략의주요기조와방향을 계승 하고있는가운데, 변화 의분위기가가장크게부각되는영역이바로아태지역정책이라할수있다. 49) 그러나이러한러시아의아태지역비중강화가푸틴 3기에갑자기시작된것은아니다. 이미푸틴 1~2기에기본적방향이설정된바있으며, 메드베데프시기에대서방정책에대한이지역정책의부차성과보상성이상당부분개선되었고, 푸틴 3기에이르러그중요성이확연히부각되고이의본격적추진이이루어지고있는것으로파악하는것이옳을것이다. 1990년대중반이후부터러시아대외정책에있어아태지역의비중이조금씩강화되긴했지만전환점이된시기는 2000년이후였다. 이같은경향이다수의대외정책관련공식문헌에명시되었을뿐만아니라, 푸틴이 러시아 : 새로운동방전망 이라는기고문을통해이른바 신동방정책 을공식화했기때문이다. 50) 이후러시아는연평균 7% 대의높은경제성장률을바탕으로아태지역및동북아국가들에유라시아대륙횡단물류운송활성화와가스관건설등대규모프로젝트를제안했다. 또한, 2007~2015년쿠릴열도 ( 사할린주 ) 사회경제발전프로그램, 동부가스프로그램, 2025년까지극동및바이칼지역사회경제발전전략 등아태지역국가들의협력을전제로극동의인프라구축및투자환경개선을위한중장기개발계획을수립하고이를추진하기시작했다. 이러한러시아의 신동방정책 은푸틴 3기정부출범이후더욱가속화되고있다. 극동및바이칼지역개발펀드 설립 (2011.11), 극동개발부 신설 (2012.05), 블라디보스톡 APEC 정상회의개최 (2012.09), 극동및바이칼지역사회경제발전국가프로그램 채택 (2013.03), 극동지역내 14개선도개발구역선정 (2014.02), 블라디보스토크자유항지위부여 (2015.07), 블라디보스토크동방경제포럼개최 (2015.09; 2016.09) 등이그예이다. 51) 아태지역에서러시아의가장큰관심사항은아태지역통합과정에적극적인참여, 아태지역잠재력의극동 시베리아개발에활용, 아태지역내다자협력및집단안보기제확립으로요약할수있다. 러시아는탈냉전초기아태지역, 보다좁게는동북아및한반도에서뜻밖의영향력상실을경험한후그동안이를회복하기위해다양한노력을경주해왔다. 이를위해우선적으로중국과의관계개선및강화를추구해전 49) 신범식, op. cit., p. 133. 50) В.В. Путин, Россия: новые восточные перспективы, Независимая газета (14.11.2000) http://www.ng.ru/world/2000-11-14/1_east_prospects.html ( 검색일 : 2015.10.11.). 51) 제성훈, 러시아의 동방정책 과유라시아이니셔티브, 외교, 제 110 호, 2014. pp. 83-84; 강명구, 러시아극동지역개발정책을통한유라시아이니셔티브활성화방안, 글로벌경제질서의재편과신흥지역의미래 (2015 KIEP 신흥지역연구통합학술회의프로시딩 - 2015.10.22~23), 2015. pp. 15~17. - 40 -
략적동반자관계를수립하는한편, 훼손된북한과의관계를복구하기위한노력이성과를거두면서 6자회담참여사례가보여주듯역내이해당사자로서의기본적지위를회복하고일정정도의영향력통로를확보할수있었다. 이런점에서, 현재러시아의아태지역정책에서가장중요한외교적대상은중국이라할수있다. 중국과의전략적협력강화는지구적측면에서미국의유일패권을견제함과동시에, 러시아가이지역이해당사자로서지위를확보하고안정화시키는데결정적동력을제공했다. 따라서아태지역에서러시아는중국과의 포괄적이고평등하며신뢰하는동반자관계 의증진과지구적 지역적현안해결에있어서의협력을강화코자한다. 다만, 중국의급격한부상과그로말미암은역내영향력확대는장기적관점에서러시아에적지않은도전이자부담이라할수있다. 이와함께, 러시아는다극질서형성의또다른축인인도와의관계에있어서당면한국제문제에대한상호협력, 경제 통상분야를비롯한제분야에서의호혜적양자관계를발전시키고자한다. 더불어, 일본과 선린적이고다각적인역동적관계 를모색하면서북방영토 ( 남쿠릴열도 ) 에대한해결방안을찾기위한노력을강조하는한편, 몽골, 베트남을비롯한아세안국가들, 호주, 뉴질랜드, 남태평양도서국가와의관계증진을추구하고있다. 52) 이지역에서러시아의또다른우선적외교대상은다름아닌한반도이며, 대체로러시아가한반도에서추구하는정책목표는다음과같다. 첫째, 한반도에서긴장을완화하고평화를유지하는것이다. 이를위해, 한반도의비핵화와비확산을원칙적으로지지하면서도, 북핵문제의해결에있어서는정치 외교적방법을강조하며북한의핵포기에대한관련국의안전보장및경제원조조치가필요하다는입장이다. 또한장기적으로 6자회담의틀과경험을토대로역내다자안보협력체제의구축을희망하고있다. 둘째, 남북한양자및남 북 러 3각협력강화이다. 러시아는북한채무문제에대한전향적입장을전제로북한과의경제협력에착수하는한편, 물류분야 (TKR-TSR 연결 ), 에너지분야 ( 가스관및전력망구축 ) 를중심으로남 북 러 3각협력을적극추진하고이를통해경제적이익을실현하고자한다. 이를통해궁극적으로는동북아지역정치재편과정에서러시아의영향력강화를꾀하고있다. 셋째, 한반도에서의정치적영향력확대기회제고이다. 한반도는러시아가아태지역 동북아에서영향력확대를위한유력한기회를획득할수있는공간이다. 이런점에서중국과의전략적동반자관계를기본적동력으로활용하는한편, 북한과의관계강화가필수적으로고려될것이며남북한등거리정책이변함없이추진할것이다. 또한미중간의전략적경쟁과갈등을자국영향력증진을위한기회로활용하기위한방안도타진 모색해볼것이다. 53) 넷째, 역내세력균형에위해를가하지않는한반도통일이다. 러시아는장기적으로 52) 제성훈 강부균, op. cit., pp. 52-55. 53) 신범식, op. cit., pp. 152-155. - 41 -
남한주도의한반도통일을역내세력구도의급격한변화부재와자국영향력유지에큰위해를가하지않는다는조건에서지지하는입장이다. 또한통일한국이균형적태도를견지하면서역내다자협력을촉진할수있기를기대하고있다. 특히러시아는한반도통일의과정에서상대적으로동맹의굴레로부터자유로운자국의장점이십분발휘되어영향력증진의기회를갖기를희망한다. 54) 마지막으로, 러시아의대외전략에서아태지역의비중이상당부분증가하고있는것과관련하여수년전부터널리회자되고있는이른바 신동방정책 의본질과성격을압축적으로살펴보고자한다. 러시아의대외전략에서아태지역중시는무엇보다이지역이국제정치 경제의중심으로떠오르고있는것에대한자연스러운정책적대응이라할수있다. 실제로아태지역은중국의급격한부상과이로말미암은미국과의전략적경쟁심화, 중일간의역내패권경쟁가시화, 일본의보수우경화와보통국가화추구, 역내국가들간의영토분쟁과열, 북핵문제로인한한반도불안정등굵직한정치 안보현안이밀집되어있는곳이다. 이지역은중국을위시한아시아국가들의비약적경제적성장과 2008~9년국제금융위기와유로존위기등으로경기침체에빠진유럽지역을대체해장기적으로국제경제의중심으로부상할것이예상되는곳이기도하다. 이런점에서다극질서의하나의극을담당코자하는러시아가대아태지역정책의비중을강화하는것은지극히당연한것이라할수있다. 우리가여기서주목해야할점은러시아의아태지역에대한비중강화정책이첫째, 러시아가역내국가들과의협력을통해자국의동부영토인극동 시베리아의개발을적극적으로추구하고있다는점, 둘째, 러시아가극동 시베리아지역을매개로궁극적으로아태지역으로의통합을지향하고있다는점이다. 러시아는국가의균형발전과통일성유지, 장기적관점에서국가발전의새로운동력확보, 국내적차원에서지지기반강화등의복합적이유로극동 시베리아개발을 21세기최우선과제 로상정하고있으며, 궁극적으로이지역으로의통합을통해아태지역의일원이자강대국으로자리매김함으로써장차미국의유일패권을견제함과동시에중국의급부상에대비한장기적 전략적포석을마련하고자한다. 실제로이러한러시아의아태지역에대한비중강화정책은과거와큰차이를나타내고있다. 그것은러시아의대아시아 태평양정책이자국의극동영토개발과적극연계하여추진되고있다는점이다. 러시아는소련붕괴이후자국의극동영토내에서의탈산업화와인구감소등의문제를심각한취약요소로인식하고있다. 이러한문제점의해결을위해 2012년에는 극동개발부 라는별도의정부부처까지만들어해당지역의사회 경제적발전을적극적으로도모하고있다. 특히이과정에서즉, 장기적인협력을담보할수있는물적인프라와토대조성이동시에이루어지고있다는점에주목할필요가있다. 이것이바로러시아의아태지역에대한정책적중시경향을자국은물론관련국들이 신동방정책 이라는명칭으로굳이강조해부르며주목하는까닭이다. 54) Ibid., p. 152. - 42 -