MVPR-2008-20 2008. 7. 8. 공기업민영화 : 10년의공백과 4가지함정

1. 민영화추진현황 2. 5차례민영화와 10년의공백 ⅰ

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공기업민영화 : 10 년의공백과 4 가지함정 p.4) ( 송대희, 공기업개혁의중간평가와향후정책방향 (1998 년, 공기업학회발표논문), 1) 본보고서에서는민영화정책의추진과정에서흔히빠지기쉽고, 한번빠지면벗어나기어려운함정(trap) 을 1요금인상, 2고용불안, 3경제력집중, 4증시침체등 4가지로분류함. 현정부는특히 하루물값 14 만원 이라는수돗물괴담과같은 요금인상 의함정에빠져있다고판단됨. 2) 좁은의미에서의 ( 가장보편적인 ) 민영화 (privatization) 는국가의재산또는재화의생산이나서비스의공급을정부로부터민간부문으로移轉 (transfer) 시키는것을의미하며, 국가재산이나공기업의매각, 공공서비스의계약에의한民間委託 (contracting out) 등이전형적인예들이다.... 넓은의미에서의민영화는정부의규모와역할범위를축소시키는것을의미한다. ( 최병선, 민영화의정치경제, 한국행정학보 (1991), 제25권제2 호, p.466) 1

기관수 ( 개) 인력 ( 만명) 예산 ( 조원) 당기순이익 ( 조원) 2002 년말 253 19.1 206 31.1* 2007 년말 298 25.9 338 17.4 < 표 2> 공기업 ( 공공기관 ) 숫자의 20년전후비교 1988년도 2008년도 중앙공기업 102개공공기관 305개 -정부기업 3개 -시장형공기업 6개 -정부투자기관 26개 -준시장형공기업 18개 -정부출자기관 6개 -준정부기관 77개 -투자기관출자회사 67개 -기타공공기관 204개 지방공기업 119개 지방공기업 * 367개 공기업합계 221개 공공기관합계 672개 주: 공공기관운영에관한법률 (2007.4) 에따라정부기업, 투자기관, 출자기관등의분류가없어졌고, 공기업의범위가대폭축소되어 24 개에불과함. 그러나, 과거의분류에따르면현재의 24개보다훨씬많은 90 개이상의중앙공기업이존재함. 2

구분주요내용추진실적 제1차민영화 (1968 년) 제2차민영화 (1980 년) 제3차민영화 (1987 년) 제4차민영화 (1993 년) 제5차민영화 (1998 년) ㆍ제조, 운수, 항공분야ㆍ대한주식매각과시중은행에현물출자혼합및다른공기업에대한현물출자방식 ㆍ11 개사민영화완료. 한국기계공업 ('68), 대한통운 ('68), 대한해운('68), 대한조선 ('68), 인천중공업 ('68), 대한철광개발 ('68), 대한항공 ('69), 한국광업제련공사 ('70), 대한염업 ('71), 한국상업은행('73), 한국수산개발공사 ('73) ㆍ석유와은행분야등 7 개사민영화완료. ㆍ일반공개경쟁입찰방대한재보험공사 ('78), 대한석유공사 ('80), 식으로주식매각대한준설공사 ('81), 한일은행 ('81), 제일은행('82), 서울신탁은행 ('82), 조흥은행 ('83) ㆍ한전등 11개기업대상ㆍ준매각규모는자기자본기 5조 2,900 억원ㆍ국민주방식, 수의계약방식, 경쟁입찰방식을선택적으로활용 ㆍ한국중공업, 가스공사, 국민은행등 58개사의매각을계획. ㆍ경영권이양및일부지분의매각, 통폐합방식 ㆍ한국중공업, 한국통신, 포항제철, 한국전력, 가스공사등 11개공기업과 55개자회사대상ㆍ지분및자산매각, 교환사채 (EB) 발행등 ㆍ한국증권거래소 ('87.2) 완전매각ㆍ유한포항제철 ('88.6) 은정부와산업은행이보주식 69.1% 중 34.1% 를국민주로매각한후같은해 6 월상장. ㆍ한전 ('89.5) 은정부지분중 21% 를국민주로매각 ㆍ원대한계획에비해실적은매우부진. ㆍ등대한중석, 한국비료, 국민은행, 외환은행 22개사의경영권이양또는일부지분매각ㆍ 공기업민영화法律 의제정('97.8) ㆍ한국중공업, KT( 한국통신 ), KT&G( 담배인삼공사 ), 포항제철, 국정교과서, 한국종합기술금융, 한국종합화학, 대한송유관등 8 개공기업의지분매각과완전민영화ㆍ한국전력, 가스공사, 지역난방공사등은부분민영화단계에서중단됨. 3

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추진실적당초계획대상기업 ( 98 년공기업민영화계획) 매각완료매각방법수익시점인수업체 년간현행가격국정교과서경쟁입찰 (86.5%) 공급량유지조건매각 460 억원 98.11 대한교과서 종합기술 정부지분, 자사주를 경쟁입찰 (10.2%) 116 억원 99.1 주) 미래와금융경쟁입찰매각 증시매각 (2.0%) 사람 한국송유관주와통합대한송유관 투자계약서 에의해기존주주 1,669 억원 00.4 00년실수요자에매각기존주주인수 (36.8%) ( 정유 4 사) 정부산은지분포항제철을 해외 DR(18.5%, 3 회) 2조 00.10 1인당 3% 한도로매각 자사주 (8.2%, 3 회) 7,801 억원 소유분산 한국종합 자산매각후청산. 3 회유찰, 적자로 00.11 ( 남해화학 - 화학남해화학은농협에매각조기청산 ( 01.12) 농협 ) 지분매각완전민영화한국중공업 공모 (24%) 우리사주제도입 경쟁입찰 (36%) 4,290 억원 00.12 두산그룹 신주 10% 전략적제휴한국통신 해외매각 (44.1%, 3 회) 12조 직상장후해외공모, ( K T ) 국내매각 (29.5%, 2 회) 6,999 억원우리사주등국내매각 02.5 소유분산 담배인삼 00 년까지정부및은행 해외 (39.7%, 3 회) 3조 ( K T & G ) 지분완전매각 국내 (41.9%, 3 회) 513 억원 02.10 소유분산 6개발전자회사분리완료 ( 01.4). 발전과송배전분리, 노사정공동연구단연구( 03.9~ 04.5) 결과에따라한국전력발전배전 민영화노사정위에서배전부문분할중단권고 ( 04.6) 송전은공기업유지 산자부에서권고수용결정 ( 04.6) 구조개편법국회제출 ( 01.11) 했으나회기만료폐기 한국가스 도입 / 도매부문 3개사 노사정공동해외사례조사 ( 03.6~10) 공 사 분할, 2개사매각 노사정공동위원회협의안도출 관련법국회제출 ( 06.10) 했으나회기만료폐기 부천안양사업소 분리 안양부천사업소 LG에매각지역난방매각후 01년까지 주민반발소송으로 상장지연, 소송종결 ( 04.1.12) 공사 51% 이상지분매각 07.9 월이후현재까지계속해서상장을추진중임. 5

3) 감사원, 공기업감사백서, 2002, pp.25~26 6

< 표 5> 민영화의 4가지함정과극복방안 4가지함정주요내용극복방안ㆍ민영화된사기업의이윤극대화논ㆍ별도의규제기구신설ㆍ요금인상리에의해서비스의요금이올라가ㆍ경쟁활성화와경영효율화고수준은떨어진다. ㆍ보편적서비스기금신설ㆍ민영화이후경비절감을위해대대ㆍ경영혁신과생산성향상ㆍ고용불안적인구조조정과인력감축이불가ㆍ정년퇴직등자연감소활용피하며, 고용은불안해진다. ㆍ일정기간고용보장 ( 고용승계 ) ㆍ국민주방식, 황금株제도ㆍ몇몇대기업으로의경제력집중이ㆍ1인소유지분한도설정ㆍ경제력집중더욱심해질것이며, 전체경제발ㆍ기업들의컨소시엄구성전에는오히려해롭다. ㆍ기관투자가중심安定株主制 ㆍ증시침체 ㆍ거대공기업의지분매각으로물량이늘어나증시가침체된다. ㆍ전환사채, 해외DR 발행ㆍ단계적분할매각으로물량을분산시킴 7

성공사례 1: 영국 BT(British Telecom) 의민영화時통신관련전담규제기관(OFTEL; 통신위원회, Office of Telecommunication) 을신설4) 하여, 민영화된 BT가부당하게통신요금을인상하거나보편적서비스의수준을저하시키지않도록감독함. 성공사례 2: 독일의경우우정사업의개방과경쟁을강화함에따라, 민영화(1995 년) 이후 6 년간보통우편 (20g 미만) 의요금이인상되지않았으며, 2002년에는 56센트이던요금이 55 센트로인하됨. 그동안의물가상승을감안하면요금이 15% 정도인하5) 된셈. 실패사례 1: 영국의전력산업을민영화하는과정에서발전부문을 2개의시장지배적인기업으로재편함에따라, 이들이최대의시장점유율을무기로도매전력시장에서영향력을행사하고요금의불안정을초래함. 민영화후의경쟁환경조성이요금안정화에매우중요한요건임을보여줌. 4) 감사원, 공기업감사백서, 2002, P.28 5) 중앙일보 2008년 6월13 일자, 독일우정 (DPWN) 부사장인터뷰기사 6) " 두봉투입찰시스템 "(two envelope system) 이란 2 개의봉투에 서비스질 과 가격 조건을각각적어넣어입찰에참가하도록하고, 1 차로서비스조건을충족한업체들을걸러낸다음, 2 차로가격조건을충족한업체를선정하는단계적입찰방식을지칭함. 8

성공사례 1: 일본정부는우정민영화가본격화되기이전인 2003년 10 월에 우정민영화 5 원칙 이라는큰방향을제시했는데, 그가운데 고용배려의원칙 ( 직원들의고용안정성을충분히배려한다 ) 은고용불안에따른임직원들의반발을조기에해소함으로써, 민영화작업의순항에기여함. 성공사례 2: 독일우정 (DPWN) 은노조와의협의를통해무리없이인원을감축함. 대부분은퇴직한직원의자리를채우지않는방식과명예퇴직을유도하는방식으로매년 1 만명씩, 15년간 14 만명을감축함. 민영화이후에국가기관으로서의비효율을털어내는것만으로도생산성이제고되었음. 실패사례 1: 영국철도산업의민영화과정에서누적적자와저수익구조를해소하기위해무리하게인력감축과경비절감에매달리는바람에안전사고가빈발하는등부작용을초래함. ( 반면, 일본국철의경우부채청산을위한별도법인을설립하여, 신생민영철도회사의부담을덜어준바있음.) 9

성공사례 1: 포항제철은 3% 의소유지분한도 를설정함으로써, 지배주주가없는소유분산型민영화를완료했으며, 민영화이후의경영실적도크게개선되었음. 성공사례 2: 1995 년도에이동전화 (PCS) 사업권을부여할때, 특정대기업에대한특혜시비를차단하기위해, 컨소시엄을구성하여입찰하도록하고, 중소기업의경우에는가산점을부여하는등의우대조치를한바있음. 실패사례 1: 1957 년도에상업은행들을민영화하였으나, 재벌의금융독점및정경유착에대한국민의불만을초래하였음. 이를빌미로 5.16 직후군사정부가재벌소유의은행주식을강제로환수하였으며, 시중은행들이재차정부의통제하에놓이게됨. 9) 7) 삼성경제연구소 (1997), 민영화와한국경제, pp.35~36. 8) 황금주 (golden share) 란국가적이익에배치되는기업이나외국자본에의해국가의주요산업이인수되는것을방지하기위해정부가상징적으로 1주를갖고서도경영권지배가가능한특별권리를행사할수있도록한제도를지칭함. 9) 최병선, 민영화의정치경제, 한국행정학보 (1991), 제25권제2 호, p.476 10

성공사례 1: 한국통신의경우, 2002년을전후하여해외매각 3 회(44.1%) 와국내매각 2 회(29.5%) 등총 5 회에걸쳐국내외로분산, 매각함으로써총70% 의지분을무리없이소화한바있음. 실패사례 1: 포항제철 ( 88.6) 과한국전력 ( 89.5) 이라는거대공기업의주식을일시에국민주형식으로매각하고상장함에따라, 증시에과다한물량이공급되어증시가침체되고민영화효과가반감됨. < 표 6> 민영화의함정과성공ㆍ실패사례 4가지함정 성공사례 실패사례 요금인상 ㆍ영국통신사업의민영화時별도의ㆍ영국전력산업의민영화時, 발규제기구 (OFTEL) 신설. 전회사를 2 개로분할, 과점상ㆍ독일우정사업은개방과경쟁활태를유지함으로써, 가격불안성화로오히려우편요금인하. 정을자초함. 고용불안 ㆍ일본우정민영화時에 고용배려 ㆍ영국철도산업은누적적자와원칙을미리천명, 불안감을해소저수익구조를인력감축과경ㆍ독일우정사업은노조와협의하비절감에만의존함으로써, 안에퇴직자등자연감소분활용전사고의빈발등부작용초래. 경제력집중 ㆍ포철민영화時 3% 소유한도설정ㆍ1957 년은행민영화는재벌의금융독점과정경유착논란을ㆍ 95 년이동전화 (PCS) 사업자선정초래하여, 군사정부의은행주時컨소시엄을구성하여입찰함식강제환수의빌미를제공. 증시침체 ㆍ 88 년, 89년에포철과한전이ㆍ한국통신 (KT) 민영화時에총5회에라는거대공기업의주식을한걸쳐국내외에분산매각, 70% 의꺼번에시장에공급함으로써, 지분을무리없이소화시킴. 증시침체라는부작용을초래. 11

10) 대중의지지가 50-55% 이상일때대통령의정책의제와그우선순위가의회와국가엘리트들로부터주목받을수있다 (Wallace Earl Walker, "Presidential Transitions and the Entrepreneurial Presidency of Lions, Foxes, and Puppy Dogs", Presidential Studies Quarterly 23(1), 1993, p.58) 는전문가들의지적도있듯이, 정권초기의국민적기대감을바탕으로개혁을추진하는것이정책의성공가능성을높인다. 11) 특히주무부처에게공기업민영화의실무를맡기는것은민영화를어렵게하는요인이될것이다. 재경부국고국이공기업주식매각에대한모든권한을가지든지아니면제3의민영화기구 ( 동독공기업민영화를성공적으로추진한 THA 같은독립기구 ) 를만들어위임함으로써매각이효율적으로추진될것이다. 이는이미 1993년의민영화계획이차질을빚었을때에도누누히지적되어온내용이었다. ( 송대희 (1998), p.14) 12

12) 최종원 (1994) 의연구결과( 공기업민영화의정책효과분석에관한연구, 한국개발연구, 제16권제1 호) 에따르면, 시중은행의민영화효과가부정적으로나오게된원인으로서민영화이후에도계속되고있는정부의경영간섭이지적됨. 13

( 縱 ) 13) 제한된매수자를대상으로하는대량매매 를지칭함. 14) 김병섭 (2008), 국민이행복한국가로의혁신 [ 행정포커스 ]73권1 호, 한국행정연구원, p.39 15) 공기업을횡( 橫 ) 으로세워 A 사=3 년내민영화, B 사=5 년내통폐합 식으로전체마스터플랜을마련해밀고나갈그럴경우저항도심하고여러문제가생긴다. 나는공기업을종 ( 縱 ) 으로세워민영화하자는것이다. 민영화효과가확실한회사부터차례로하면된다.... 한전처럼민영화해놓고요금은계속정부가관여하면뭐하러하나. ( 한나라당임태희정책위의장인터뷰기사, 중앙선데이, 7월6 일자) 14

공기업개혁의중간평가와향후정책방향, 공기업학회 작성 : 경제연구본부실물경제실김동열 (3669-4112, dykim@hri.co.kr) 총괄 : 경제연구본부본부장유병규 (3669-4032, bkyoo@hri.co.kr) 15

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