운영되었던 으 야, I. 역대 정부의 민영화 추진 업적과 평가 1. 개요 口 우리나라에서 근대적 의미의 공기업 ( 公 公 業 ) 의 역사는 1 없 8 년 대한민국 정부 수립 후, 일본인에 의해 설립 철도 통신 전매사업과 기타 귀속 ( 歸 짧 ) 사업 체를 인수함으로써

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1 쩌 I - 중 학. z 기획예산처 장관 귀하 본 보고서를 민영화 추진에 따른 성과 평가 및 개선방향 도 출을 위한 연구 의 최종 연구개발결과 보고서로 제출합니다. 2 O O 2 년 3 월 : 연 구 원 정갑영 ( 연세대학교 경제학과 ) 김영세 ( 연세대학교 경제학과 ) 이혜훈 ( 한국개발연구원 재정팀 ) 최정원 ( 연세대학교 동서문제연구원 ) 연구보조원 : 김한아, 윤승환, 이건식, 이희련, 강민정, 성병묵, 한재은 ( 연세대학교 대학원 경제학과 석사과정 )

2 운영되었던 으 야, I. 역대 정부의 민영화 추진 업적과 평가 1. 개요 口 우리나라에서 근대적 의미의 공기업 ( 公 公 業 ) 의 역사는 1 없 8 년 대한민국 정부 수립 후, 일본인에 의해 설립 철도 통신 전매사업과 기타 귀속 ( 歸 짧 ) 사업 체를 인수함으로써 시작 口 년 경제개발 5 개년 계획 을 수립 시행하면서 본격적으로 신속한 경제 발전을 이룩하기 위한 국가기간사업의 육성이 요구되었으며, 이 때문에 과거의 공기업을 개편, 통합 및 신설함. 민간 자본의 부족과 신속한 경제 발전에 대한 국민적 욕구의 증대에 부응해 공기업의 중요성이 강화되던 시기였음. 口 고도성장 ( 高 度 成 長 ) 을 실현하는 동안 특정 정책 목적 달성을 위한 공기업의 설 럽 및 개편은 계속되었으나, 한편으로는 민간부문의 경제능력이 커짐에 따라 정부 주도의 개발 정책에 대한 반성이 대두되기 시작함. 이에 따라 l 년대부 터 일부 공기업이 민영화되거나 정부 기업을 공사 ( 公 社 ) 로 전환하기 시작 口 년대 말에서 년대 초에 들어서서는 경제규모가 커지고 경제구조가 고 도화됨에 따라 민간의 자율성과 창의를 바탕으로 하는 민간 주도형 개발 전략 으로의 전환이 이루어지기 시작함. 이에 따라 공기업 관리부문에서도 정부투 자기관관리기본법 의 제정으로 경영 결과에 대한 책임을 확보하는 자율 경영 H L 시 되L f i l l E P r - 1 E - 1. 口 특히 대외적으로는 년대 영국 대처 ( T h a t c h e r ) 정부의 대대적인 민영화 시 도 이후 공기업 민영화는 여러 국가의 종요한 개혁 정책의 일환이 됨 실제로 민영화 정책은 정부 축소와 규제 완화의 아이디어 확산에 따라 빠른 속도로 모 방되었으며, 년 ~ 년 기간에 전세계적으로 여 개의 공기업이 민영 화됨

3 2. 정부별 민영화의 역사와 평가 口 민영화 추낀 시기를 구분한다떤 공기업 민영화 정책의 담당자인 정부의 교처1 시 기를 기준으로 하는 것이 합리적임. 저 : 건부터 년까지의 박정희 정부 O X : 년에서 l 년까지의 전두환 정부 지 l 3 기 : 년부터 년까지의 노태우 정부의 국민주 빙식 민영화 제 4 기 : 년부터 년까지의 김영삼 정부의 경영권 민간 이양 각 단계벨 민영화과정의 특정과 정책목표, 그리고 정책의 결과를 요약해 보면 < 표 l > 과 같다 < 표 1 > 역대 민영화 사례 시기별 민영화계획과 대상 미영화 t 모표 정책의 결과 제1기 ( 1 % 8 ) 민영화 한국기 계, 조선공사, 산업합리화(부실기엽 인천중공업,대한항공 정리) 및 민간경제! : : 육성 특혜시비와 국민부담이 있었지 만 λ4그l;셔 0 10 니 최초민영화로 평가 제2기민영화 ( ±D ) 한이으행 E L, 서 신타으행 걷E 기, I 제이으행 2승 행 E E, 0 L T rä r Â+ r E행의 경쟁력 제고와 경제자유화 K I FÀ ÐÜÇX 원인제공 실질적 민영화에 실패, 관치금융이 지속되어 제3기민영화 한국전력과 포항제철 분배형평성 제고와 ( 1 9 %±D ) 등의 국민주 방식 여권 대선후보 공약 국민주 제도의 미흡과 증시침체로 역효과 발생 제4기 민영화 1차 ( ±D ) 국채SL행으 EÕ - l - E ] E 하한 5 8 공기업의 매각과 경제효율화를 위한 의지와 준비 부족으로 토하 완전 민영화 실적이 미흡하여 실패 닝 담배인삼공사, 2차 한국통신, 가λ공사, ( 1 9 %±D ) 한국중공업의 경영구조개선 X J 닝 λ 그 T r G 민영화 개념E 후퇴한 유지하면서 채, 큰 진전없이 경영혁신만 시도 정권교체 * 자료 : 기획예산처, , 2 l ~ 2 3 쪽 - 2 -

4 口 ( 1 ) 제 1 기 민영화 口 l 년대 말부터 l 년대 초까지의 공기업 민영화는 주로 주식매각과 시중은 행에 대한 현물출자 ( 現 物 出 資 ) 또는 다른 공기업에 대한 현물출자 방식으로 이 루어졌는데 항공, 제조, 운수 분야의 H 사가 민영화됨 주로 부실제조업체를정리하는 작업이었음. 당시 한국기계, 해운공사, 조선공 사, 인천중공업, 대한항공, 광엽제련 등이 민영화됨 口 이 띠1 민영화된 기업들은 대부분 민영화당시 적자였으나 이후 흑자로 반전되어 비교적 성공적인 민영화로 평가 그러나 예외적으로 해운 및 조선 등 일부 기 업의 경우 민영화 이후 무절제한 신규 참여허용에 따른 과당경쟁으로 부작용 이 발생하기도 힘 - - ( 2 ) 제 민영화 口 금융자율화의 여건조성을 위해 시중은행을 중심으로 추진. 대주주의 금융 독점 을 방지하기 위해 엄격한 소유제한 규정을 적용. 口 장기적으로 경영합리화와 경쟁력강화의 기반을 마련하고자 했으나 실질적으로 관치금융은 지속되었고 이후 년 말의 m I F 구제금융사태의 원인중의 하나 로 지적되기도 함. 口 l 년 경영평가제도를 도입함으로써 내부적 유인제도를 통하여 공기업 경영 자들의 내 외부적 인센티브를 재정립하려 시도 口 년 한국증권거래소 등 H 기관의 민영화 계획을 발표하였으나 증권거래 소를 제외하고는 원래의 계획대로 진행되지 못함

5 ( 3 ) 제 3 기 민영화 진정한 의미에 있어서 본격적인 공기업 민영화. 당시 정부는 공기업 민영 화 추진위원회 를 구성하여 체계적이고 본격적인 민영화 작업에 착수. 당시 경제규모의 확대와 개방압력 등 대내외 여건 변화에 따라 민간주도 경제 운용체제로의 전환이 시급한 과제로 대두되었던데 기인 G 완전민영화 ( 국민은행, 한국감정원 등 7 개 사 ), 부분민영화 ( 한전, 또철 등 3 개 사 ), 기능재조정 ( 해외개발공사 등 7 개 사 ) 로 나뉘어 진행 공기업을 특정인의 지배를 받지 않는 국민기업으로 육성하기 위해 한전, 포칠 등 7 개 사의 정부보 유주식 중 5 조원 상당을 매각키로 함. [ 한전과 포철의 국민주매각을 제외하면 정치 사회적 제약요인으로 인해 지지 부진. 증시의 장기침체로 주식매각계획이 중단된데다 관련부처와 종업 원 노조 경영진 등 이해당사자들의 기득권 유지를 위한 반발이 컸기 때문이었음. 공기업 주식의 대량 공급으로 증시침체가 가속화됐고 민영화 이후에도 인사, 조직 등에 대한 정부의 통제와 간섭은 계속됨

6 ( 4 ) 제 4 가 문민정부의 민영화 口 문민정부는 작은정부 를지향하고 공기업의 경영효율성을 높이기 위해 l 년 l 2 월 총 1 백 3 3 개 공기업 중 5 8 개를 연차적으로 민영화하고 H 기업은 통 폐합하겠다고 발표. 口 그러나 결과적으로 민영화가 제대로 이루어진 기업은 대한중석, 한국비료 등 2 2 개 사에 불과. 口 민영화가 당초의 성과를 거두지 못한 이유들은 다양함. 증시상황이 좋지 않아 정부가 의도적으로 미룬 것이 가장 큰 이유 대규모 기업은 민영화방식 확정에 시간이 걸림 한국중공업, 가스공사 등 민원에 얽혀있는 기업은 매각방식을 놓고 이해당사자들의 견해가 엇갈려 지체됨 : 남해화학, 국정교과서, 전화번호부 등 매각입찰에 부쳐졌으나 원매자가 없어 유찰된 경우 : 부국 한성상호신용 二 l τ 7 λu 5 L 크드 : 1 니 n 口 증시침체와 특혜시비 등을 우려해 민영화에 미온적이던 정부는 1 % 6 년 대규모 4 대 공기업에 관한 민영화방안을 발표하였으나, 임기말까지 별 다른 진전을 보 이지 못한 채 종결

7 I I. 국민의 정부의 공기업 민영화 1. 민영화 추진계획의 수립 ( ) 口 국민의 정부는 경제위기의 극복차원에서 공공부문에서도 거품과 비효율을 제 거하기 위한 구조개혁의 일환으로 공기업 민영화 계획을 추진. 口 년 7 월, R 공기업에 대한 민영화 계획을 확정 발표 口 완전민영화 대상 : 포항제철, 한국중공업, 한국종합화학, 국정교과서, 한국종합 금융 등 5 개 공기업 및 자회사 2 1 개 口 단계적 민영화 대상 : 한국통신, 담배인삼공사, 한국전럭, 한국가스공사, 대한송 유관공사, 한국지역난방공사 등 6 개 기관 ( 1 ) 공기업 민영화의 3 대원칙 공기업분야에 경쟁과 시장원리를 도입하여 경영효율을 획기적으로 개선시키려 는 목적을 달성하기 위해 공기업민영화의 3 대 기본원칙 을 발표 C E 기업성과 시장여건을 고려하여 완전 민영화와 단계적 민영화 동시추진 포철과 같이 기업성이 강한 공기업은 조속히 민영화하고, 한국통신과 같이 조기 민영화가 곤란한 공기업은 구조조정과 병행하여 민영화를 단계적으로 매각가치의 극대화 해외매각을 포함하여 매각방법을 다양화하고 매각 시기를 탄력적으로 조정 하여 매각가치를 국민과 종엽원의 참여 기회 확대 공기업은 기본적으로 전국민의 재산이므로 국민과 당해 공기업 종사자의 참여를 최대한 확대하기 위하여 일반공모와 우리사주 방식을 병행 활용 - 6 -

8 ( 2 ) 추진방법 口 과거치럼 공기업 경영혁신 및 민영화 실패가 반복되지 않기 위해서 국민적 합 의를 바탕으로 강력한 의지와 구조개혁의 분위기를 적극 활용하여 신속하게 민영화 추진 口 공기업민영화추진위원회 를 설치, 매각계획을 수립하고 이행여부를 점검 독려 口 해당부처와 공기업에 실무추진팀 을 구성하여, 구체적인 매각시기와 방법 등을 수립 집행하도록 유도 口 자율과 책임경영 체제의 확립을 위해 정부투자기관관리기본법 을 개정하여 민영화의 효율적 추진을 위한 제도적 보완장치 마련 - 7 -

9 2. 띤영화 추진성과 ( 1 ) 공기업 민영화 설적 口 외환위기 이후의 구조조정의 필요성에 대한 사회적 협의를 바탕으로 적극적인 공기업 민영화를 추진한 결과 과거 어떤 정부보다도 실질적인 민영화가 성공 적으로 추진된 것으로 평가 口 년 1 월 현재 민영화가 완료된 공기업은 6 개, 민영화가 추진되고 있는 기관 은 5 개임 ( 다음 쪽의 표 2 > 참조. ) 口 민영화가 완료된 공기업은 국정교과서 ( ), 한국기술금융 ( ), 대한송유 관 ( ), 포항제철 ( 0 0. l O ), 한국중공업 r o o ), 한국종합화학 ( ) 등 6 개 口 현재 민영화가 추진중인 공기업은 한국통신, 담배인삼공사, 지역난방공사, 가스 공사, 한국전력 등 5 개 - 8 -

10 < 표 2 > 국민의 정부 민영화 추진 현황 기관명 민영화 추진경과 국정교과서 l 9 8 l l 경쟁입찰응 통해 대한교과서에 매각 종합기술금융l l 9 9. l 경쟁입찰을 통해 (주)마 래와사람에 매각 대한송유관 l m. 4 S K, L G 등 기존주주에게 매각 완 을 통해 정부와 산E 지분 포항제칠 료 을 전량 매각 ( 0 U. 1 0ÆÔ 만영화 완료) 해외 D R ¼Õ ( 3ÖŒ ),자사주 매각(3회) ( 6 ) 한국중공업 O O, 9 À E, 한전보유지분 2 4 % 국내 증시 공모, 상장 0 0. l 2 À E, 한전보유지분, 3 6 %¹ 경쟁입찰을 통해 두산컨소시 엄에 매각하여 경영권 이양 한국종합화학 주총의 결의에 따라 청산 단, 수산화알루미늄 공장ε 대주중공업에 ¹ä ( ) 해외DR 발행 ( 2ÖŒ, : %, O l. 6 : % ) 한국통신 O l. 1 국내 경쟁입찰 ( 1. 1 % ) ÕtÆx E B, B W 발행 ( % ) -Ɉ l 진 담배인삼공사 정부, 기ε 보유지분 1 8 % 국내증시 공모,상장 정부, 기요 보유지분 % 해외 D R, E B 발행 m. 6 안양, 부천지역의 설비를 경쟁입찰g 통해 ; z ; τr 지역난방공사 LG-Ca1tex에 매 각 ( 5 ) 가스공사 g 9, 1 2 정부보유지분, 신주 % 국내 증 시 공모, 상장 한국전력 안양 정부보유지분 5 % 해외DR 발행 부천 열병합발전소를 L G - C a l t e xåð 지역난방공사의 설비와 일괄매각 t? - 9 -

11 ( 2 ) 민영화의 국민경제적 성과 口 띤영화릎 통한 매각수입이 1 8 조원 ( 재정 9. 2 조원, 기타 8. 8 조원 ) 으로써 l O 5 억달 러애 달하여 경제위기 극복에 일조하였고, 성공적인 외자유치를 통해 우리 경 제의 대외신인도 향상에도 기여 口 과거에 진행이 부진하던 포항제철, 국정교과서, 한국중공업, 종합기술금융의 민 영화플 실질적이고 완전하게 이루어 대 내외에 정부의 공공부문 개혁의지를 천명하는 긍정적 효과를 거둠 O 국민의 정부 공공부문 개혁은 경제위기와 구조조정의 절박감이라는 시대 적 배경을 바탕으로 강력하게 추진 O 과거 정부와는 달리 관련법안의 재 개정, 상설 추진위원회의 활동, 지속 적인 추진실적의 독려 등 체계적으로 추진되었던 것으로 평가됨. 또한 이 러한 전략이 공기업 민영화가 현저한 실적을 거두게 된 직접적인 동인으 로 분석됨 口 국부유출과 재벌에 대한 특혜 논란, 노조와의 갈등 등 부정적 요인에도 불구하 고 지속적이고 체계적인 민영화와 경영혁신을 추진하여, 정부의 민영화에 대한 새로운 접근방법 및 정책모형을 실현

12 ( 3 ) 민영화와 경영 혁신 口 공기엽 민영화의 성과는 매각 규모나 방법 자체보다는 궁극적으갚 민영화된 기 엽의 경영 혁신 정도, 산업경쟁력에 미치는 영향, 소비지-를 포함한 사회후생에 미친 영향 등으포 평가받아야 함. 口 민영화 이후에 경영혁신과 사회후생에 미치는 영향은 시장의 경쟁여건과 적절 한 규제제도에 따라 결정되므로 민영화 이후에도 지속적인 관찰과 경쟁여건의 유지가 필요함. 口 이상의 관점에서 민영화가 완료된 기업의 경영성과를 평가하면, 대체로 민영화 를 통해 의도했던 경영효율의 개선이 상당히 나타난 것으로 평가됨 口 민영화의 실적을 반영하여 민영화된 기업의 시가총액도 크게 증가됨 민영화 당시의 시가총액과 년 말의 시가총액을 비교하변, 종합기술금융은 8 l 5 억 원 ( 9 8 ) 에서 2, 억원으로, 포항제철은 7 조 6, 억 r o o ) 에서 1 0 조 4, 억원 으로, 한국중공업은 4, 앓 5 억원 r o o ) 에서 억원으로 제고됨 口 민영화된 기업은 선진화된 전문경영인과 지배구조를 갖춘 민간기업으로 변모 하여, 시장경제의 창달과 국민경제의 효율성 제고라는 차원에서 긍정적 파급효 과가 크다고 판단됨. 특히 주주중심의 경영, 고부가가치로의 사업구조조정, 효 율성과 수익성 제고의 효과, 인사조직의 효율화, 책임경영체제의 구축 등 민간 부문을 선도하는 공공부문의 개혁으로서 상당한 시장 파급효과를 가져옴

13 3. 개별 기업별 성과 ( 1 ) 국정교과서 ( 대한교과서 ) 口 정부 지분 와 산은 지분 % 를 경쟁입찰에 부처 대한교과서 ( % ) 와 우 리사주 ( 3 % ) 에 매각하여 9 8 년 1 1 월 민영화 완료. 口 대한교과서의 국정교과서 인수에 따른 시장시배력 강화에 대한 우려가 있었던 것이 사실이나, 교과서 품질 개선을 위한 연구기술개발의 규모의 경제성과 범 위의 경제성이 시장지배력의 강화에 따른 부작용을 능가하는 것으로 평가됨 특히 독점이 보장되는 3 년 동안 교과서 가격 및 판매 부수 유지를 강제함으르 써 독점에 따른 부작용을 완화시키는데 성공하였던 것으로 평가. 口 교과서 전문 편집 및 디자인 인력을 확보, 운영하는 등 연구기술개발 투자를 확 대하여 교과서 품질 개선 효과가 있었던 것으로 평가 口 유사 중복기능을 통폐합 ( 1 8 개 부서 ) 하고 외부위탁 ( H 부서 ) 을 확대함. 조판 과 재판 공정을 통합하여 생산공정의 시너지 창출로 생산성 향상되고 원가가 절감됨. 이는 당기순이익이 매년 2 배씩 증가 ( 9 9 년 8 억 4 천만원 = 수 년 1 7 억 1 천 만원 = * 0 1 년 3 5 억 1 천만원 ) 하였다는 사실로 반증. 口 매출액은 ~ 의 억 4 천만원, ~ 의 1, 억 7 천만원, ~ 의 1, 잃 3 억 7 천만으로 매년 억원씩 꾸준히 증가. 당기순이익도 ~ 기간 8 억 4 천만에서 ~ 기간에는 1 7 억 1 천만으로 2 배 이상 증가 하였으며, ~ O l. 8 에는 3 5 억 1 천만원으로 또 다시 2 배 가량 증가. 口 이 시기는 대한교과서가 판매부수 및 가격을 동결해야 하는 시기임 감안할 때 매출액과 당기순이익의 비약적 증대는 시장지배력의 제고에 기인하는 것이 아 니라 경영혁신과 원가 절감이 주효했으리라 사료

14 ( 2 ) 종합기 술금융 ( K T B n e t w o r k ) 口 9 9 년 1 월, 정부지분 % 를 ( 주 ) 미래와사람에 매각 ( 9 3 억원 ), 이어 9 9 년 4 월, 산은지분 2 % 를 증시에서 매각 ( 2 4 억원 ) 하여 민영화 완료 口 민영화 이후 국내벤처산업의 지원을 강화하는 금융기관으로 급성장. 지원대상 이 제조업 벤처에 국한되어 있었으나 미디어 범위를 확대함 서비스 벤처와 해외에까지 사업 口 민영화 이후 4 차례에 걸친 유상증자 및 전환사채 발행을 통해서 자기자본비율 을 민영화 이전의 2 % 에서 2 o m 년말 현재 2 9 % 로 대폭 개선. 口 민영화 이후 융자사업의 대폭 축소, 투자사업 활성화 및 비용 절감을 통해 수익 성을 제고함. 민영화 직전인 9 8 년에 4, 0 % 억원의 영업이익에도 불구하고 1, 억원의 당기순손실을 본 반면, 0 0 년에는 4, 억원의 영업이익과 1, % 9 억원의 당기순이익을 기록. 口 사업영역을 확장하고 업무를 다각화함으로써 4 7 명 ( 3 4 % ) 의 신규 고용을 창출 함. 조직 개편을 통해 기능별, 업종별 팀제를 도입하고 이러한 조직이 효율적으 로 움직이도록 채용 ( 경력사원 채용 확대 ) 승진 ( 성과 및 능력 중심 ), 급여 ( 연봉 제와 스톡옵션 도입 ) 등 인사제도를 대폭 개선함. 口 산은캐피탈, T G 벤처 등 타 업체와의 경쟁을 활성화하여 시장기능에 의한 벤처 산업 활성화에 크게 기여함

15 ( 3 ) 대 한송유관공사 口 정부지분 % 중 % 를 매각. 0 0 년 1 1 월 S K, L G, 현태, 인천정유, S - O i l 과 정부지분 % 주식양수계약 체결 ( 1, 억원 ) 하였으나, S O i l 은 계약을 포기. 잔여지분 9. 7 % 매각에 대해서도 지속적으로 협의중. 口 경기침체와 고유가에 따른 석유 수요의 감소 ( A 2 7 % ) 와 수송량 감소 ( A 1 5 % ) 에도 불구하고 송유관 수송분담률은 오히려 증가. ( 0 0 년 % 에서 0 1 년 로 l 3 % 증가 ) 중부권의 원활한 석유공급과 교통과밀 및 환경오염 해소 를 위해 대전저유소를 증설 ( 예상완공년도 년 9 월 ; 2 4 만배럴 규모 ) G 수익성, 효율성 및 재무구조의 개선 수익모델의 구조적 한계 및 차입위주 경영이 재무구조 악화를 초래해 년 전국송유관 상업운전 이후에도 빚을 내어 빚을 갚는 악순환 지속 송유관사업에 국한되어 있던 사업모델을 물류, 연수원 등으로 확대하여 수 익성을 제고함 민영화 이전 편성된 억원의 적자예산을 흑자로 전환하기 위하여 전사 차원에서 흑지- 프로젝트를 추진한 결과, 년에는 당기순손실을 9 7 억원 으로 줄임 년에는 석유수요 감소로 송유수익의 감소 ( A 3 8 억원 ) 이 예상됨에도 불 구하고 영업외수익의 증대 ( 억원 ) 및 비용절감 ( 5 5 억원 ) 을 통해 흑자 전 환이 가능하리라 전망 口 독점의 폐해를 우려한 공정거래위원회의 시정 명령에 따라 경쟁제한행위를 금 지하는 내용을 정관에 규정하고 ( 주총 의결 ) 송유관 이용을 협의 결정하 기 위하여 송유관운영혐의회 를 설치하고 성공적으로 운영

16 ( 4 ) 포항제 철 ( P O S C O ) 디 년 1 2 월 ~ 2 m 0 년 1 0 월에 갤쳐 정부지분 와 산은지분 룹 3 차례의 D R 발행과 3 차례의 자사주 매각을 통해 민영화 완료 총 때각수입은 2 조 억윈 口 세계철강산업의 경쟁심화에 적극적으로 대처할 수 있는 기업을 목표로 민영화 가 추진되었음. 칠강가격의 극심한 변동과 전세계 대규묘 제철소간의 무한경쟁 에 대응하여 원가절감과 경영효율화의 필요성이 절박. 口 민영화 발표 시점인 9 8 년 이후 매년 1 조원 이상의 이익을 실현하고 있으며 이 에 따라 부채비율이 하락 ( 9 8 년 % = ; 0 1 년 7 5 % ) 하고 자기자본비율은 상승 ( 9 8 년 % = 수 0 1 년 5 7 % ). 口 2 m 0 년 하반기 이후 철강가격이 지속적으로 급락하여 영업이익이 크게 줄어 왔 으나 공정혁신으로 년에만 3 천억원의 원가가 절감 口 디지털시대에 맞는 경영시스템 P O S P L A 를 구축하여 납기서비스가 제고되는 등 사회후생에도 긍정적 효과를 줌. 주문응답시간 : 2~3 시간에서 6 초로 단축 납기 내 납품률 : 8 3 % 에 서 로 제 고 口 이사회 중심의 글로벌 경영체제 ( G r V I P - G l o b a l P r o f e s s i o n a l M a n a g e m e n t ) 를 구 축 이사회 l 5 인중 사외이사가 8 인으로 다수이며 이사회가 최고 의사결정 및 경영감독 기구로서 강화된 기능을 가짐

17 ( 5 ) 한국중공업 ( 두산중공업 ) 口 0 0 년 9 월 산은 및 한전보유 지분 를 국내증시에 공모하여 상장하고, α0 년 l 2 월 산은 및 한전보유 지분 3 6 % 를 경쟁입찰을 통해 두산컨소시엄에 매각. 외 환은행 ( % ) 으로부터 주주권을 위임받아 경영권 확보 口 민영화 이후 발전설비와 담수화 설비 부문에서의 핵심역량이 강화되어 이 부문 에서는 세계적인 경쟁력을 갖춘 것으로 평가. 이에 따라 수주실적도 급격히 증 가하여, 발전설비의 경우 9 9 년 1 조 6 천억원에서 0 1 년 1 조 9 천억원으로, 담수화 설비의 경우 9 9 년 l 8 8 억원에서 0 1 년 1 조 1 천억원으로 증가함. 口 년 3 분기 매출은 지난해 동기보다 6 5 % 늘어난 l 조 7, 억원, 영업이익은 4 1 % 늘어난 억원, 그리고 당기순이익은 배가 늘어난 억원을 기록 口 사업경쟁력 제고 O 발전설비 분야에서는 연관 사업 다각화를 통해 T o t a l S o l u t i o n P r o v i d e r 로 의 성장을 추진하고 있으며, 이를 위해 미국 F o m e y 사를 인수 O 담수화설비 분야에서는 0 1 년말 현재 세계시장점유율 2 9 % 를 차지하고 있 음. 수질오염과 이상 기후에 따라 물 부족이 예상되는 아시아 지역에서의 수주 활동을 강화할 계획 w e s t i n g h o u s e 와의 전략적 제휴, G E 사와의 장기공급계약 체결 등으로 세 계 선진발전설비 업체들과 글로벌 네트워크를 강화함

18 4. 민영화 추진 현황 및 추후 일정 口 공기엽중 가장 규모가 크고 시장여건에 따라 단계적 민영화를 추진중인 한국전 력과 한국똥선에서도 민영화 과정에 경영혁신을 통한 생산성 개선효과가 뚜렷 하게 나타나고 있음 口 한국전력 정부지분 5 % 는 해외 D R 발행을 통해 매각하여 ( 9 9 3, 9 천억원 ) 정부지분을 % 로 낮춤. 안양과 부천의 열병합발전소는 L G - C 려 t e x 에 지역난방공사 의 설비와 함께 일각 매각 ( 9 9 5, 6 천억원 ) O 0 1 년 4 월 발전자회사를 5 개로 분할하고 전기위원회 전력거래소 설치 년도에 5 천억원 규모 ( 비용절감 억원, 수익증가 억원 ) 의 효율 성 제고되었고, 발전소의 정비방법 개선, 발전소 공기단축 및 출력향상, 설 계 개선 등으로 수익성과 건설비의 절감이 이루어짐. 0 2 년부터 분할된 5 개 발전자회사를 민영화할 예정 口 한국통신 O 두 차례의 해외 D R 발행 ( 모두 5 조 9 천억원 ), 국내경쟁입찰 ( 2 천억원 ), 자사주 매입 ( 2 조원 ) 을 통해 9 8 년 7 월 % 였던 정부지분을 % 로 낮춤 인사 조직의 감축을 단행하여 인력의 % ( 1 5, % 0 명 ) 을 감축했고, 전화극 을 통폐합하여 개에서 9 1 개로 감축, 핵심사업 위주의 사업구조조정을 단행하였음 전화음성위주의 전통적 통신회사에서 초고속인터넷 등 고부 가가치 사업을 강화하는 사업구조 고도화를 추진하고 있음 0 2 년 상반기중 국내 경쟁입찰 등을 통해 민영화할 계획. 외국인 총소유한 도 ( 4 9 % ) 가 소진됨에 따라 국내매각이 불가피하며, 증시에의 영향을 최소 화하기 위해 장외 입찰을 강구중

19 그 담배인삼공사 국내증시 공모 ( 1 8 %, 1조윈 ), 투신권 현풍출지 ( 8 % ), 두 차례의 해외 D R E B 발행 ( %, 1. 1 조 ) 을 통해 9 8 년 7 월 % 였딘 정부 은행지분을 로 낮 춤. O 0 2 년 4 월 이후 국내 매각 추진 지역난방공사 0 0 년 6 월 안양과 부천의 사업소를 경쟁입찰을 통해 L G - C a n e x 에 매각 ( 2 천억원 ). 지분 변동은 없음 지역주민이 민영화에 반대하여 가처분신청을 제기하였으나 법원에서 기각 결정 0 2 년 중 정부 및 한전지분 이상을 국내증시에 공모 매각한후, 경쟁 입찰을 통해 민영화할 방침. 己 가스공사 O 정부와 한전지분 % 를 국내증시에 공모 ( , l 조원 ) 한 후 정부지분 이 % ( ) 에서 % 로 감소. 가스산업 구조개편에 따른 수급안정방안, 규제체계 정비 등 보완책을 마련 하고, 에너지위원회법 제정안 및 도시가스사업볍 한국가스공 사법 개정안을 국회에 제출 ( ) 0 2 년 중 가스공사의 도매부문을 3 개 자회사로 분할하여 민영화하고, 가스 공사는 정부 한전지분 중 일부를 제외하고 매각할 방침

20 5. 요약과 향후 과제 口 공공부문의 개헥과 공기업 민영화의 강력한 추진과 실질적인 업적에도 불구하 고 아직도 일반 국민의 무관심과 부정적인 인식이 많은 실정임. 국민적 합의를 도출할 수 있도록 충분한 대국민 홍보 등이 우선적 과제. 口 민영화 과정애서 독점력이 강화된 산업에 있어서조차 적절한 행정 조치 ( 국정교 과서 ), 법 개정과 규제기구의 작동 ( 대한송유관 ) 그리고 국내외의 경쟁압력 ( 종 합기술금융, 포항제철, 한국중공업 ) 으로 인하여 품질이 향상되고 가격이 안정 됨 口 고용불안에 우려도 실제보다 과장되어 있음. 민영화가 완료된 기업 가운데 두 산중공업을 제외한 나머지 기업에서는 자연퇴직 이외의 인위적 인력감축이 없 었음은 이를 반증하는 것. 사업영역을 확대한 종합기술금융의 경우 오히려 3 0 % 에 달하는 신규 인력의 고용이 있었음. 口 정치적 논리, 해당 정부부처간 이기주의, 이익집단의 저항 등 걸림돌이 있음에 도 불구하고 국민경제적 입장에서 바람직한 민영화는 계속적으로 추진될 필요 가 있음 口 결론적으로 민영화의 성과는 일정 시점에서 공기업의 매각 이라는 관점에서 평가해서는 안되며, 민영화 이후 생산성 향상과 국민경제 및 사회후생에의 기 여도를 감안하여 장기적 관점에서 평가되어야 함. 따라서 민영화의 목표가 실 현될 수 있도록 경쟁환경의 조성 필요시 적절한 규제기구의 설립 운영, 민영화 이후의 정부 간섭 배제 및 자율과 책임경영 강화 등 민영화 이후의 정책 이 향후 정책과제로 논의되어야 할 것임

21 , R - 목차 제 I 부 & 제 1 장 공기업 민영화와 효율성 공기업의 기능과 역할 ,. 2 ( 1 ) 공기엽의 개념 ( 2 ) 공기업의 사회성 공기업의 효율과 성과 ( 1 ) 공기업의 성과 ( 2 ) 소유권과 경영자의 인센티브 ( 3 ) 감시체계와 공기업의 성과 l O 3. 정부의 공기업 관리방식 l 2 ( 1 ) 공기업의 효율화 방안 공기업에 대한 정부의 정책 R ( 1 ) 경쟁의 촉진과 진입장벽의 제거 ( 2 ) 민영화 ( 3 ) 이사회제도의 정착 l 5 ( 4 ) 규제의 제도화 제 2 장 공기업 민영화의 의의, 목적 및 방법 민영화의 필요성 o n 성과개선의 과제 공기 업의 민영 화 효과

22 - ( 1 ) 민영회의 성공조건 ( 2 ) 효율과 후생의 증대효과 민영화 방식의 유형 및 주식매각 방법 ( 1 ) 공모방식에 의한 주식 매각 ( 2 ) 직접매각방식 & 2 5 ( 3 ) 국민주 방식에 의한 매각 제 I I 부 , 제 3 장 우리나라 공기업 민영화의 역사 제 4 장 제 : 1 % 8 년 ~ 년 민영화 추진 배경과 과정 그리고 평가 민영 화의 기 업 별 사례 3 8 ( 1 ) 대한통운 ( 大 韓 通 運 ) ( 2 ) 대한항공 ( 大 韓 船 空 ) 4 0 ( 3 ) 대한염업 ( 주 ) ( 大 韓 盛 業 ( 隊 ) ) ( 4 ) 대한조선공사 ( 大 韓 造 船 公 社 ) ( 5 ) 대한해운공사 ( 大 韓 海 運 公 社 ) ( 6 ) 한국상업은행 제 5 장 제 2 기 : 년 ~ 년 민영화 추진 배경과 과정 그리고 평가 - - -, 민영화의 기업별 사례

23 ( ] ) 대한석유공사 ( 大 합심때 公 社 ) & & , ( 2 ) 4 개 시중은행 l 제 6 장 제 : 년 ~ 년 & & - - & 민영화 추진 배경과 과정 그리고 평가 민영화의 기업별 사례 ( 1 ) 포항제철 ( 2 ) 한국전력 제 7 장 제 : 년 ~ 년 민영화 추진 배경, 과정 그리고 평가 민영화의 기업별 사례 ( 1 ) 대한중석 ( 2 ) 국민은행과 주택은행 n o 제 I I I 부 해외 사례 제 8 장 영국의 민영화 영국 민영화 과정의 개관 & ( 1 ) 제 1 기 ( ) ( 2 ) 제 ( ) ( 3 ) 제 ( l ) g 2. 영국 공기업 민영화의 특정 ( 1 ) 경쟁도입 n u n o

24 ( 2 ) 적극적인 인센티브 제공 ( 3 ) 다양한 주식매각방법 & ( 4 ) 뜩별주 ( s p e c i a l s h a r e ) 의 도입 ( 5 ) 새로운 규제기구 및 규제방식 ( 6 ) 이익집단의 고려와 실업대책 & 민영 화의 사례 ( 1 ) 제 l 기 민영화 & ( 2 ) 제 민영화 9 8 ( 3 ) 제 민영화 l O 6 제 9 장 미국의 규제완화 및 민영화 민영화 정책의 특징 ( 1 ) 규제완화 ( 2 ) 행정서비스의 민간이양 l O 8 2. 민영화의 배경 l O 9 3. 미국 공기업의 개관 ( 1 ) 1 차대전기 ( 2 ) 대공황기 & ( 3 ) 2 차대전기 l l O ( 4 ) 2 차대전 이후 - 공기업의 축소 l l O 4. 미국 공기업에 대한 민영화 논의 및 민영화 l l 1 ( 1 ) 우정공사 ( U n i t e d S t a t e s P o s t a 1 O f f i c e ) ( 2 ) 전력산업 ( 3 ) A m u - E k ( 4 ) 통합철도공사 ( C o n s o l i d a t e d R a i l w a y C o r p o r a t i o n : C o n r a i l ) - l

25 5. 행정서비스의 민간이전 , ( 1 ) 소방엽무 및 교도소 운영 & & ( 2 ) 환경기초시설의 민영화 규제완화 사례 & ( 1 ) 항공운송사업 ( 2 ) 통신산업 ( 3 ) 케이블 T V 산업 - - & l 2 1 ( 4 ) 은행업 및 증권중개업 제 1 0 장 프랑스의 공기업 민영화 민영 화의 배경 l 민영화 정책의 변화추이 ( 1 ) 제 1 단계 : 1 % 6 년 년 4 월 ( 2 ) N i - N i 정책 기간 : ( 3 ) 제 2 단계 민영화 : l 민영화 정책의 특정 ( 1 ) 국가 지시형 민영화 ( S t a t e - d i r e c t e d p r i v a t i z a t i o n ) l 2 9 ( 2 ) 다양한 민영화 방식의 도입 ( 3 ) 민영화 기업에 대한 정부 개입의 유지 및 시장 구조의 미약한 변화 ( 4 ) 외국인 투자자에 대한 투자제한 및 완화 사례 ( 1 ) 소시에떼 제네랄 ( S o c k t e g e n e r a l e ) 은행 ( 2 ) 르노 ( R e n a 띠 t ) 자동차 ( 3 ) 우시노 사실로 ( U s i n o r - S a c i l o r ) 제철

26 제 1 1 장 독일의 공기업 민영화 l 3 9 ] 독일 연방칠도 ( D e u t s c h e B u n d e s b a h n : D B ) 의 빈영화 ( 1 ) 철도개혁 ( D i e B a h n r e f o r m ), ( 2 ) 개별 영업부문 독일 연방체신국의 민영화 ( 1 ) 체신개혁 ( D i e P o s t r e f o r m ) ( 2 ) 도이치 포스트 A G ( 3 ) 도이치 텔레콤 A G 민영화 기업의 재무성과비교 제 W 부 l 9 6 제 1 2 장 국민의 정부의 민영화 계획 및 성과 년 공기 업 현황 n o -, 공기업 민영화 계획 ( ) 제 2 차 공기업 민영화 계획 ( ) 민영화 현황과 평가 ( 1 ) 공기 업 민영 화 실적 ( 2 ) 민영화의 국민경제적 성과 제 1 3 장 국정교과서 ( 대한교과서 ) 민영화 과정 소유지배구조 2 l l 3. 사업 경쟁 력

27 g u - -, - ( 1 ) 1 종 교과서 시장 독점 ( 2 ) 교과서 시장 및 기업 전망, 재무 상황 l 4 5, 경영전반평가 제 1 4 장 한국종합기술금융 ( K T B n e t w o r k ) & 회사 연혁과 민영화 과정 & 2 l 8 2 소유 및 지배구조 재무 건전성 , 사업 경쟁 력 & ( 1 ) 산업 의 특성 ( 2 ) 시 장 상황과 경 쟁 요소 ¹ 인사, 조직 및 노사관계 n u., 기타 경영전반 평가 o n 제 1 5 장 대한송유관공사 & 민영화 과정 낌 3 2 지 배 구조 ( 1 ) 송유관공사의 특성 - - & o o ( 2 ) 송유관협의회 구성 ( 3 ) 이사회구성 사업 경쟁 력 껑 6 ( 1 ) 사업 필요성과 시설 현황 ( 2 ) 송유관 수송시장 상황 & ( 3 ) 석유제품시 장의 상황 잃

28 - ( 4 ) 사업 특성 ( 5 ) 경제적 효과 ,, ( 6 ) 사업간접자본 확충효과 ( 7 ) 석유제품 비축효과 & & ( 8 ) 환경오염경감효과 , , ( 9 ) 석유수송의 안전성 제고효과 재무제표 상황 껑 4 5. 인 력, 조직 및 노사관계 경영전반 평가 Œ 8 ( 1 ) 송유관 장기이용 계약 -, 껑 8 ( 2 ) 한국종단송유관 ( T 뾰 ) 의 위탁관리 짧 ( 3 ) 기타 혁신 및 스피드경 영 주요 추진실적 - - 강 8 제 1 6 장 포항제철 엉 O L 회사 연혁과 민영화 과정 껑 O ( 1 ) 회사 연혁 u n ( 2 )., 민영화 과정 - - & 소유 및 지배구조 - 정 5 ( 1 ) 주식 분포 엉 5 ( 2 ) 포철이 속해 있는 기업집단 엉 6 ( 3 ) 지배 구조의 개선 노력 재무 상황 엉 8 4. 사업 경쟁력 ( 1 ) 업계 현황 및 회사의 상황 인사, 조직 및 노사관계

29 , 기타 경영혁신 노력 ( 1 ) 디지털시대에 맞는 경영시스템 추구 - - & ( 2 ) I T 경영시대에 적합한 업무제도 개선 & - - -, 제 1 7 장 한국중공업 ( 두산중공업 ) 회사 연역과 민영화 과정 소유 및 지배구조 , 재무구조 개선 l 4. 인사, 조직 및 노사관계 사업경쟁력 ( 1 ) 발전설비사업 ( 2 ) 산업설비사업 ( 3 ) 주단사업 ( 4 ) 건설사업 ( 5 ) 두산중공업 의 현황 , 기타 경영전반 평가 제 1 8 장 맺음말 갱 5. 부록 : 년 공기 업 현황 ( 1 ) 정부투자기관 일반현황 ( 2 ) 정부출자기관 일반현황 & ( 3 ) 정부투자기관의 출자회사 현황 ( 4 ) 정부출자기관의 출자회사 현황

30 표목타 < 표 l - l > 공기업의 분류 < 표 1 2 > 민영화 방식의 비교 표 2-1 > 역대 민영화 사례 표 2 ~ 2 > 공기업의 차관 도입 현황 < 표 2-3 > 1 % 8 년에서 l 년 사이에 민영화된 공기업 < 표 2-4 > 민영화된 공기업의 경영성과 추이 표 2 5 > 대한통운의 경영성과지표 < 표 2-6 > 대한통운의 유 무상증자실적 < 표 2-7 > 대 한통운의 운송물자 구성 비 표 2-8 > 대한항공의 민영화 이후 기업규모 변화,, < 표 2-9 > 대한염업의 연도별 생산량 < 표 2 - l O > 조선사별 선박수주실적 < 표 2 - l 1 > 대한조선공사의 부채비율 < 표 > 유공의 시설능력비융 및 내수점유율 < 표 > 은행 민영화의 시기 방법 결과 표 2 - l 4 > 민영화 이후 일반은행 소유구조의 변화 추이 < 표 > 제 의 민영화 계획 < 표 > 8 0 년대 말 민영화된 공기업 < 표 > 지분매각 대상기관과 지분율현황 ( 년말 기준 ) < 표 > 포항제철의 주주구성 및 주식지분 변동상황 < 표 > 포항제철 국민주 청약 및 배정현황 < 표 > 포항제철의 주요 재무비율 ( % 6 ) < 표 2-2 l > 포항제철의 평균부채성비율 < 표 > 포항제철의 수익성비율추이 < 표 > 포항제철의 평균수익성비율 < 표 > 우리나라 G D P 성장율과 산업생산성증가율추이 < 표 > 한국전력 국민주 청약 및 배정현황 표 > 한국전력의 유동성비율추이 < 표 > 한국전력 의 평균유동성 비율 < 표 > 한국전력의 부채성비율 추이

31 < 표 > 한국전력의 평균부채성비율 < 표 > 한국전랙의 수익성비율추이 < 표 > 한국전력의 평균수익성비율 < 표 > 우리나라의 G D P 성장률 추이 < 표 > 9 3 공기업 민영화 계획 < 표 > l 년 민영화계획의 추진실적 표 > 대한중석의 민영화 전후의 주식배분상황 < 표 > 대한중석과 동종산업 ( 금속광업 ) 업체평균의 수익성비율 비교 < 표 3-1 > O E C D 국가의 민영화의 규모 ( ) < 표 3 2 > 영 국 공기 업 의 민 영 화 ( ) < 표 3-3 > 영국 공기업의 매각 방식 < 표 3-4 > 영 국의 특별주 도입 사례 < 표 3-5 > 새로운 독립규제기구 표 3-6 > B r j t i s h T e l e l c o r n 의 단계별 주식매각 < 표 3-7 > B T 의 이윤 변화 < 표 3-8 > B r j t i s h G a s 의 수익성 변화 < 표 3-9 > 미국 우정성 및 우정공사의 세입, 세출 < 표 3 - l O > 미국의 가정용 전기요금 변동추이 < 표 > 미국전력산업의 경영효율성 지표 변동추이 < 표 > 프랑스 제 1 차 민영화 대상 기업 < 표 > l % 6 년 프랑스의 민영화 실적 < 표 > 제 2 차 민영화 대상기엽 < 표 > % 년 프랑스의 민영화 실적 < 표 3 l 6 > 독일 연방철도의 수송분담 비율 변화 < 표 > 고용인원 변화 추이 < 표 > 도이 치 철도 그룹의 기 업구조 < 표 3 - l 9 > 2 m 0 년도 승객 운송부문 증가비율 < 표 > 승객운송 실적 < 표 > 승객운송 영업부문 주요 < 표 > 승객운송 영업부문 주요 < 표 > D B R e i s e & T o u r i s t i k 주요 < 표 > D B R e i s e & T o u r j s t i k 주요

32 < 표 > D B R e g i o 주요 지표 < 표 > 건도 화물 수송부문 증가비 율 < 표 > 화불수송 실적 < 표 ν 화불수송 ( G t l t e v e r k e h r ) 부문 주요 지프 < 표 > 화물수송 부문 주요 < 표 > 철도정거장 영업부문 주요 < 표 3-3 l > 철도정거장 영업부문 주요 < 표 > 선로기반시설 영업부문 주요 < 표 > 선로기반시설 영업부문 주요 < 표 > 부동산 영업부문 주요 지표 < 표 > 도이치 포스트 월드 넷 통합재무제표 ( 1 면 7 ~ 2 α U < 표 > 도이치 포스트 월드 넷 통합재무제표 ( ~ 2 α U < 표 > 도이치 포스트 월드 넷의 주요 자회사 및 제휴사 < 표 > 서장 사업부문 주요 지표 < 표 > 유럽 C E P 시장 분할현황 < 표 > 국제우편 물류시장 분할현황 < 표 3 4 l > 특급 사업부문 주요 지표 < 표 > 물류 사업부문 주요 지표 < 표 > 금융서비스 사업부문 주요 < 표 > 금융서비스 사업부문 주요 < 표 > 통신시장에 참여한 민간기업 수 < 표 > 수익 상태 ( 1 % 4 ~ 2 9 m ) < 표 > 자산과 부채 ( 1 % 4 ~ 2 α m ) < 표 > 사업 영역별 수익 < 표 > 사업 영역별 과세 전 이익 < 표 > 독일의 시가총액 기준 2 0 대 기업 < 표 3-5 l > 종업원 수에 다른 독일의 l 0 대 기업 < 표 > 경상이윤에 다른 독일의 1 0 대 기업 < 표 > 독일에서 가장 많은 매출이윤을 달성한 1 0 대 기업 < 표 > 경상이윤에 다른 독일의 1 0 대 기업 < 표 > 서비스업 분야 독일의 1 0 대 기업 < 표 > 세계 대 기업 중의 독일 기업

33 < 표 4 1 > 년초 공기업 현황 < 표 수 2 > 제 1 차 민영화 대상 공기업 < 표 4-3 > 1차 민영화추진 계획 < 표 4 4 > 제 2 차 공기업 민영화 대상 기업 < 표 4-5 > 제 2 차 공기업 민영화 자회사 정리 계획 < 표 4-6 > 제 2 차 공기업 민영화 기업별 자회사 정리 방안 < 표 > 김대중 정부 들어서 민영화가 완료된 기업 및 추진중인 기업 < 표 > 국정교과서 민영화 일지 < 표 > 매각 전후의 국정교과서 소유구조 < 표 > 대한교과서 주주구성 ( 2 o m 현재 ) < 표 4 - l 6 > 국내 1, 2 종 교과서 판매 부수 현황 < 표 > 합병 전 국정교과서 일반 현황 ( 년말 ) < 표 > 국정교과서 인수 당시 대한교과서의 재무 상황 < 표 > 대한교과서의 요약 재무제표 < 표 > 한국종합기술금융의 민영화 추진 과정 < 표 한국종합기술금융의 민영화 직전 소유구조 < 표 > K T B n e t w o r k 의 최근 주주 구성 ( l 1. l 4. 현재 ) < 표 > K T B n e t w o r k 의 자기 자본, 자산총계 및 자기자본비율 < 표 > K T B n e t w o r k 의 재무제표 요약 < 표 > K T B n e t w o r k 의 수익 성 추이 < 표 > K T B n e t w o r k 의 자본적정성 < 표 > 최근 3 년간 주요 벤처캐피탈 사업금액 < 표 > K T B n e t w o r k 의 직원수, 평균근속수명, 1 인평균급여 액 < 표 K T B n e t w o r k 민영화 전후의 인사제도 비교 < 표 > K T B n e t w o r k 의 사업영역 확대 현황 < 표 4-3 l > K T B n e t w o r k 의 연도별 신규 투자 금액 < 표 > K T B n e t w o r k 의 등록 상장 시기별 사업 성과 < 표 > 대한송유관공사 연혁 < 표 > 대한송유관공사 지분 변동 상황 < 표 > 대한송유관공사의 주주별 추천 임원 수 < 표 > 송유관 시설능력 및 가동률

34 < 표 > 정유사별 송유관 이용율, < 표 > 수송수단탤 이용율 < 표 > 정유사별 석유제푼시장 점유율 ( 2 어 0 년도 ) < 표 > 정유사별 경질유 시장점유율 ( 2 때년도 ) < 표 4-4 l > 송유관과 유조화자 유조차 운송비 비교 < 표 > 송유관의 교통경감효과 < 표 > 경인고속도로 유조차 통행량 감소 효과 < 표 > 송유관의 환경개선 효과 < 표 > 석 유수송별 안정성 비 교 < 표 > 대한송유관공사의 경상손익 추이 현황 < 표 > 대 한송유관공사 요약 재무제표 < 표 > 대한송유관공사 민영화 전후의 고용 구조 및 변화 < 표 > 대한송유관공사 정규인력 재배치 현황 < 표 > 용역인력 감축 현황 < 표 4 5 l > 노태우정부의 국민주방식 매각 전후 포항제철의 주주구성 및 주식지분 변 동상황 < 표 > 포철 국민주 청약 및 배정 결과 < 표 4-5 l > 노태우 정부의 국민주 방식 매각 전후 포항제철의 주주구성 및 주식지분 변동상황,, < 표 > 포칠 국민주 청약 및 배정 결과 < 표 > 포철의 소유자별 분포 ( 현재 ) < 표 > 포철의 요약 재무제표 < 표 > 포철의 성장성 수익성 안정성 및 활동성 지표 < 표 > 주요 제품의 가격변동 추이 < 표 > 포스코의 매출실적 < 표 > 포철의 지역별 수출량 < 표 > 포철의 노동생산성 지표들 < 표 > 두산중공업의 요약 재무제표 < 표 > 두산중공업 의 인력 변동 현황 < 표 > 두산중공업의 주요 품목별 매출현황 < 표 > 두산중공업의 생산용량 및 능력 펴

35 그렁 목자 < 그림 2 1 > 종힘주가지수 ( ) < 그림 3-1 > 운송 승객 수 < 그림 3-2 > 거래액 < 그림 3-3 > 화물수송 실적 < 그림 3-4 > 생산성 < 그림 3-5 > 투자 분배 비율 ( ) < 그림 3-6 > 투지 재원 ( ) < 그림 3-7 > 도이치 포스트 월드 넷 및 브랜드 로고 < 그림 3 8 > 각각 부문별 수익과 그 비중 < 그림 3 9 > 각 지역별 수익과 그 비중 < 그림 > A K T I E G E L B 와 n 잉 및 E U R O S T O X X 의 비교 < 그림 3 - l l > 독일 전체 우편시 장 규모 < 그림 > 종업원 당 이윤 < 그림 > 그룹 전체 수익 기여비율 < 그림 > 서장사업 중 독점영역의 점유율 < 그림 > 독일 내 C E P 시 장 분할현황 < 그림 3 - l 6 > 그룹 전체 수익 기여비율 < 그림 > 그룹 전체 수익 기여비율 < 그림 > 물류사업 부문 총 수익 < 그림 > 물류사업 부문 E B I T A < 그림 > 은행거래 수익 < 그림 > 그룹 전체 수익 기여비율 < 그림 > 수익 1 % 6 ~ 2 뻐 < 그림 > 순이 익 1 % 6 ~ 2 m o < 그림 > 자산구조 변화 < 그림 > 부채구조 변화 < 그림 > 사업 영역별 수익 기여비율 < 그림 > 가입자 수 < 그림 > 독일 이동통신시장의 분할 < 그림 > 전화 유형 에 다른 수익 < 그럼 > 운영 중인 I S D N 회 선 < 그림 > 도이치 텔레콤의 특허신청 건수 < 그림 > 종업원당 수익

36 제 I 부 공기업 민영화의 여론적 배경 - 1 -

37 r 제 1 장 공가업 면영화와 효율성 1 ) 1. 공기업의 기능과 역할 ( 1 ) 공기업의 개념 공기업 ( p u b l i c e n t e r p h s e ) 은 재화나 서비스를 공급하는 경제주체로서 소유권이 공공 에 귀속되어 있는 생산조직을 말한다. 공기업은 일반 사기업 ( p I j r a t e e n t e r p h s e ) 과 동일 하게 財 貨 와 用 彼 을 생산하는 기능을 갖고 있으나, 소유권이 公 共 에 귀속되어 있다는 점 에서 사기업과 구별된다. 소유권이 공공에 귀속된다는 것은 국가나 지방자치단체, 또는 기타 공공기관이 소유하고 있는 것을 말한다. 공기업은 일반적으로 공공성이 큰 사회적 재화나 용역을 공급하지만, 사기업과 동질 적인 성격의 서비스를 제공하는 경우도 많다. 따라서 공기업과 사기업을 구분하는 핵심 적인 요체는 소유권에 있으며, 공급되는 재화의 성격에 좌우되는 것은 아니다. 예를 들 어, 우편물의 배달서비스를 제공하는 기업도 개인이 소유하고 있으면 일반 사기업이 되 지만, 동일한 조직을 정부에서 소유하고 있다면 공기업이 된다. 철도와 전화, 전력, 공항 서비스 등도 모두 통일한 사례에 속하며, 철강이나 소비재 등의 경우에도 동일한 기준이 적용된다 현대 산업사회에서 공기업은 매우 중요한 역할과 기능을 수행한다. 공기업은 사기 업과 동일하게 재화와 서비스를 공급하는 기능을 갖고 있지만, 일반적으로 공공성이 높 은 서비스를 제공하여 국민후생과 사회적 공익성 증대시키는 역할을 한다 따라서 공기 업은 사기업이 갖고 있는 기업성과 사회적 공익성을 달성해야하는 성격을 갖고 있다 그 러나 공익성과 기업성은 상호보완적 성격이 약하기 때문에, 공기업의 전략과 성과가 사 기업과는 다른 양태를 나타낸다. 실제 공기업은 개별국가의 특성과 정치사회적 환경에 따라 서로 다른 모형으로 운용 되고 있다. 공기업의 소유구조는 물론 시장구조, 가격정책, 내부경영구조가 국가별로 다 른 형태를 유지하고 있다 공기업의 경영성과도 국가별 산업여건이나 제도에 큰 영향을 1 ) 본 장은 정갑영 외, 민영화와 기업구조 ( 나남출판, ) 2 장을 많이 참조하였음.

38 받게 된다. 사회주의 체제에서는 모든 생산요소가 국유화되어 있기 때문에 공기엽인 국영기업 이 공공재는 물론 여타의 모든 재화를 공급해왔다. 그러나 자본주의 시장경제에서는 민 간부문이 생산활동의 중심이 되기 때문에 공공성이 약한 재화와 용역은 대부분 민간기업 에 의해서 공급된다. 공기업은 이윤극대화를 추구하는 사기업으로서는 사회적 수요를 충족시킬 수 없는 재화와 용역을 공급하는 경우가 많다 따라서 시장경제에서의 공기업 은 이윤성보다는 사회후생의 극대화를 추구하는 공공성을 많이 갖고 있다 공기업의 공공성 ( p u b l i c n e s s ) 은 공공의 소유 ( p u b l i c o w n e r s h i p ) 이외에도 정부가보 조금을 지급하고 직접 통제하는 특성에서도 찾아 볼 수도 있다 즉, 공기업은 사기업과 달리 주식의 일부 또는 전부가 공공의 소유로 되어있기 때문에 일반국민은 물론 정부의 재정으로부터 직접 보조금을 받음과 동시에 정부와 공공기관으로부터 통제를 받게 된 다. 공기업에 대한 정부의 개입과 통제의 정도는 공급되는 서비스의 특성과 국가여건에 따라 매우 다양하게 나타난다. 이와 같이 이론적 관점에서 볼 때는 공공에 의한 소유가 공기업의 본질적 특성을 설 명하지만, 현실적으로는 공기업의 공공성도 중요한 특징이 된다. 공기업의 공공성은 재 화나 용역의 성격, 기업의 생성과정과 관련된 사회적 요소에서 비롯된다. 이것은 공기업 의 역할과 기능 및 성과를 결정하는 중요한 요소가 된다. 우리나라는 공기업은 출자주체에 따라서 국가공기업과 지방공기업으로 구분하고 있 다. 국가공기업은 다시 정부기업, 정부투자기관, 정부출자기관, 정부투자기관과 정부출자 기관의 출자회사 등으로 나누고 있으며, 지방공기업은 다시 직접형태로 운영되는 지방정 부기업과 간접형태로 운영되는 지방공사의 두 가지로 구분한다. ( < 표 1 - l > 참조. ) - 3 -

39 < 표 1-1 > 공기업의 분류 구분 녀D캐끼 에 국가 공기업 :- 정부기업 기업형태로 운영하는 사업 우편사업 등 정부가 납입자본금의 ; z NŒ l l r τz 거 NŒ I L 정부투자기관 二 ζ - 5할 이상을 출자한 기업체 정부출자기관 정부출자금액이 납입자본금의 »ø 만인 기관 정부투 출자기관 출자회사 정부투자기관이 출자한 회사 지방 공기업 지방정부기업 지방자치단체가 직접 운영하는 사업 상수도사업 등 지방공사 지방자치단체가 공사형태로 경영 지하철사업 g ( 2 ) 공기업의 사회성 공기업은 사기업과 달리 사회의 공익을 위해서 존재하는 경우가 많다. 즉, 이윤추구 를 목표로 하는 사기업으로서는 해결할 수 없는 사회적 목적 ( s o c i a l p u r p s e ) 을 달성하기 위해서 설립된다. 이 경우 공기업은 이윤추구보다는 사회적 공익을 먼저 달성해야 하는 공공성을 갖게 된다. 공기업의 사회적 요소는 다음과 같은 요인에 의해 형성된다. 첫째, 공기업은 사회적 안정을 위해 필수적인 재화나 용역의 안정적 공급을 위해 존 재한다. 즉, 사회의 안정과 공공의 복리를 위해 필수적으로 공급되어야 할 서비스를 안정 적으로 확보하기 위해서는 사기업보다는 공기업이 바람직하다는 논리이다. 예를 들면, 전력, 전화, 철도 등이 여기에 해당되며, 우편, 상하수도, 가스 등도 포함될 수 있다. 이 분 야의 사회적 수요를 충족시켜주기 위한 생산주체로서 공기업이 필요하므로 공기업은 중 요한 사회성을 갖게 된다. 그러나 최근 기술개발로 인해 공기업에 의한 독점적 공급보다 민간기업에 의한 경쟁적 공급이 더 효율적인 사례가 등장하고 있다. 예를 들면, 선진국에 서 전기 통신서비스가 공기업에 의한 독점적 공급에서 민간기업에 의한 공급으로 전환 - 4 -

40 되고 있는 경향이 나타나고 있다. 불론 아직도 많은 국가에서는 사회적으로 가장 필수적 인 서비스의 공급은 공기업이 담당해야 한다는 견해가 지배적이다 이러한 서비스는 이 윤추구를 목적으로 하는 민간기업에게만 의존할 수 없다는 견해가 지배적이다. 둘째, 가격기능으로서는 해결할 수 없는 공공재의 공급을 위해 공기업이 존재한다. 국민전체의 후생을 위해 보편적인 서비스 ( u n i v e r s a l s e r v i c e ) 를 공급해야 하는 공공재의 경우에는 공기업이 필수적이라는 견해이다. 예를 들면, 교육과 국립공원, 우편 서비스 등 은 이윤추구를 목표로 하는 민간기업으로서는 보편적인 서비스 의 공급이 불가능한 분 야이다. 가격기능에 의존하여 모든 보편적 서비스를 제공하려면 소비자가 매우 높은 가 격을 부담해야 하는 경우가 많다. 공공재를 사기업이 공급할 경우에는 수익성이 없는 서 비스의 공급이 중단되거나 가격이 대폭 인상되어야 하므로 사회후생 차원에서 문제가 제 기될 수 있다. 따라서 국민 전체에 보편적 서비스를 공급해야 되는 공공재 부문에서는 공 기업의 필요성이 대두된다. 셋째, 공기업은 국가적 차원에서의 신규 전략사업 부문에 존재하는 경우가 많다. 재 화나 서비스의 성격으로 볼 때는 당연히 민간기업에서 운용될 수 있는 산업에서도, 민간 기업의 투자 위험도를 감소시키거나 국가전략의 하나로서 공기업의 필요성이 등장할 수 있다 대형 프로젝트나 신규전략산업에서는 시장 위험이 크고 투자규모가 방대하여 민 간기업만이 직접 추진하기 어려운 경우가 있다. 예를 들어, 우리나라의 포항제철 도특 정 민간기업이 추진하기에는 투자규모가 너무 방대한 전략산업이기 때문에, 철강산업을 육성한다는 개발전략의 차원에서 공기업으로 육성된 것이다 순수민간기업이 이러한 사 업을 추진하기 위해서는 정부의 지원과 보조가 필요하며, 금융을 위한 지급보증도 요구 된다. 따라서 민간기업을 정부가 지원하는 것보다 오히려 공기업 형태가 효율적인 결과 를 가져올 수도 있다. 넷째, 산업정책상 중요한 부실기업을 구제한 결과로서 공기업이 존재할 수 있다. 정 부나 지방자치단체 등 공공기관은 부실화된 기업을 구제하는 방법으로서 민간기업의 공 기업화를 선택하는 경우가 있다. 예를 들어, 민간기업의 부실화가 경제에 미치는 영향이 너무 심각하여, 정부가 부실기업에 금융지원을 하거나 주식을 인수하여 공기업화하는 사례이다. 우리나라에서도 산업합리화의 한 방볍으로서 구제금융이 실시된 경우가 많았 으며, 동일한 방식으로 민간기업을 공기업화한 사례가 있었다. 공기업 형태로 부실기업 I J

41 이 구제되면 재화와 서비스의 공급이 중단되지 않고 고용 문제도 해결할 수 있는 장점이 있다, 물론 공기업화된 부실기업이 반드시 건설기업으로 전환된다는 브장은 없으며, 오 히려 부설기업의 공기업화가 사회적 비용만 증가시킨다는 논리도 제기될 수 있다. 다섯째, 소수기업 또는 기업집단의 과다한 영향력을 통제하는 방법으로 공기업이 등장할 수 있다. 예를 들어, 대규모 은행이나 기업이 사회 경제적으로 과다한 영향력을 갖고 있는 경우에는, 이 기업을 공기업화하여 공공의 소유로 실시되는 경우이다. 또한 국내에 진출한 다국적 기업의 영향력을 통제하기 위해서 일부 지분을 정부가 매입하여 국유화 조치를 실시한 경우도 있다. 특히 경제규모가 작은 후진국이나 개도국에서 외부 로부터의 영향력을 차단하기 위해 국내의 다국적 기업을 공기업화한 경우가 많다. 이러 한 사례들은 모두 민간기업이 갖고 있는 경제적 영향력이 과다한 경우에 이를 통제하기 위한 수단으로 도입된 것이며 공기업의 사회적 요소를 설명하는 사헤가 된다. 이와 같이 공기업은 사회적 안정을 위한 공공재의 공급과 국가전략 산업의 육성 또 는 부실기업의 구제 등 여러 사회적 요소를 안고 있는 경우가 많다. 물른 공기업의 사회 성은 국가에 따라 서로 다르게 평가될 수 있다. 공기업의 사회성을 강조하는 국가도 있는 반면, 기업성을 중시하여 경영성과의 개선을 주요목표로 설정하는 국가도 있다. 학파에 따라서도 공기업의 사회적 요소에 대한 평가가 서로 다르게 논의되고 있다. 자유주의적 관점에서는 사회적 요소를 매우 중시하여, 민간기업보다는 공기업이 더 효율적으로 사회 적 필요를 만족시킬 수 있다고 본다 반면 보수주의적 관점에서는 시장의 기능을 중시하 여 민간기업에 의해서도 공기업의 사회성이 충족되면서 사회재를 효율적으로 공급할 수 있다고 주장한다. 모든 공기업은 어느 정도의 사회적 요소를 포함하고 있다고 볼 수 있다. 따라서 공기 업은 가격과 생산량의 결정과정에서 민간기업과는 다른 특성을 갖고 있다 공기업은 민 간기업과는 달리 비용과 수요조건에 따라 가격을 결정하지 않고 생산효율보다는 사회적 요소를 고려해야 하는 특성을 갖고 있다. 공기업이 사회성을 강조한 결과로서 발생되는 적자는 정부가 부담해야 하지만, 이윤성을 강조할 경우에는 수요자가 비용을 부담해야 하는 결과를 가져온다. 따라서 전자는 정부보조를 통해 납세자인 국민이 부담하는 형식 이 되고 후자는 수익자가 직접 부담하는 결과를 가져온다. 이것은 물론 소득의 재분배에 중요한 차이를 가져온다. 그러므로 공기업이 고려해야할 사회적 요소의 가치와 중요성 - 6 -

42 에 대한 논쟁은 각국의 사회적 환경과 제도에 따라서 결정되어져야 힌다. 2. 공기업의 효율과 성과 ( 1 ) 공기업의 성과 공기업과 사기업의 궁극적인 차이는 결국 소유구조에서 비롯되지만, 현실의 운용과 정애서는 공기업의 사회적 공익성이 민간기업과 구별된다. 따라서 소유구조가 기업경영 에 큰 영향을 미치지 않고, 공기업의 사회적 공익성이 가격 결정과정에서 정확히 반영된 다면 공기업과 사기업은 동일한 효율 ( e f f i c i e n c y ) 과 성과 ( p e d o l m a n c e ) 를 달성할 수 있다 는 결론이 도출된다. 이 조건이 만족되기 위해서는 소유형태의 차이에도 불구하고 공기업과 사기업의 경 영자가 동일한 인센티브 구조를 갖고 있어야 하며 감시체계도 차이가 없어야 한다. 또한 가격 결정과정에서 모든 기업이 사적한계비용 ( p h r a t e m a r g i n a l c o s t ) 과 사회적 한계비용 ( s o c i 허 m a r g i n a l c o s t ) 을 동시에 고려하여 가격과 한계비용을 일치시키는 원칙이 적용되 어야 한다. 이러한 조건하에서는 이론적으로 공기업과 민간기업은 동일한 효율과 성과를 달성하게 된다. 이러한 이유로 L a n g e ( 1 % 4 ) 는 모든 기업이 국유화되어 공기업형태로 유지되어도 완 전경쟁과 같은 효율성을 달성할 수 있다는 시장사회주의 이론을 제기한 바 있다. 즉, 국 영기업의 경영자도 사기업의 경영자와 동일한 목표를 갖고 행동할 수 있으며, 정부가 설 정한 가격과 기업의 한계비용을 일치시키는 것이 가능하다고 본 것이다. 2 ) 그러나 실증적인 경험에 의하면 소유구조의 차이가 경영자의 행태와 기업내부의 효 율성 및 성과에 많은 영향을 미치게 된다. 실제 많은 국가에서 공기업과 사기업의 효율성 이 차이가 나는 사례를 발견할 수 있다. 특히 민간기업의 가격결정에서는 사회적 한계비 용이 고려되지 않고 사적한계 비용이 기준이 되는 반면, 공기업은 사회적 한계비용을 부 담하게 된다. 또한 공기업에서는 경영자의 효율증대를 위한 인센티프가 취약하며, 경영 자에 대한 감시기능도 비효율적인 경우가 많다. 일반적으로 공기업의 성과가 사기업보다 2 ) 0. L a n g e, r α 1 t h e E c o n o m i c e o r y d S o c i Q l i s m J, M c G r a w H i l l, 1 %

43 비효율적으로 나타나는 요인들은 다음과 같이 설명될 수 있다. 첫째, 공기업은 정부의 보호와 규제속에서 운영되어 기업내부의 효율성이 저하되는 결과를 가져온다. 정부는 꽁기업을 공공자금으로 보조하고 공기업의 경영에 간섭하며, 민간기업과의 시장경쟁을 억제하는 브호와 규제정책을 실시한다. 이것은 단기적으로는 공기업을 보호해주는 효과를 가져오지만, 결국 정부의 규제와 보호는 공기업의 효율과 성과를 저하시키는 요인으로 작용하게 된다. 특히 정부가 공기업의 독점적 지위를 보호 하거나 조세 금융의 특혜를 부여하여 공기업의 경쟁기능을 약화시키게 된다. 공기업은 보호의 우산아래 특혜적 이익을 누리기 때문에 시장경쟁력을 확보하기 위한 효율성 증대 노력을 게을리 하게 되며, 결국 기업내부의 효율성을 저하시키게 된다 둘째, 공기업은 사회적 공익성을 달성하기 위하여 비상엽적인 생산활동에 참여해야 하기 때문이다. 예를 들어, 사회재의 공급과 보편적인 서비스의 제공, 고용창출이나 지 역개발을 위해 상업성을 무시한 투자와 전략을 채택하는 경우가 많다. 이 경우 정부보조 가 필수적이지만, 정부지원은 다른 형태의 자원배분 왜곡효파를 가져와 공기업의 효율성 제고에 기여하지 못한다 이러한 이유로 공기업의 효율성은 민간 기업보다 저하되며, 정부의 보호와 지원에도 불구하고 적자를 지속하는 경우가 많다. 이 결과 정부는 공기업의 부실화를 방지하기 위 해 공기업의 독점적 지위를 지속적으로 부여하게 되고 이것은 다시 공기업의 효율성을 저하시키는 악순환 현상이 나타난다. 경영자의 행태면에서도 공기업의 효율성이 사기업보다 낮게 나타난다. 공기업은 일 반적으로 시장경쟁이 없고 경영자에 대한 감시기능이 취약하기 때문에 기업의 내부효율 이 민간기업보다 저하되는 경향이 있다. 경영자가 효율증대를 위해 노력하려는 인센티브 도 공기업 부문에서 약하게 나타난다. 공기업의 성과는 이상에서 살펴본 소유구조이외에도 다른 여러 요인에 의해서 영향 을 받게된다. 즉, 기업에 대한 감시체계, 시장의 경쟁정도, 규제당국의 정책, 산업의 기술 진보 등이 모두 공기업의 성과와 자원배분의 효율에 영향을 미치게 된다 특히 많은 실증 분석의 결과들은 공기업의 성과가 시장경쟁의 정도와 규제의 수준에 따라 결정된다는 것 을 시사하고 있다 즉, 시장구조가 경쟁적인 산업일수록 경영자에 대한 감시체제가 효율 - 8 -

44 적으로 운용되고, 기업간 경쟁의 결과로 생산성이 향상되기 때문에 공기업의 성과도 양 호하게 나타난다. 반떤, 공기업이 독과점적 지위를 유지하고 있는 경우에는 시장경쟁의 결여로 기업의 효율과 성과가 저하되는 경향이 나타난다. 따라서 이 독과점화된 공기업 일수록 정부의 규제제도가 기업성과를 좌우하는 중요한 역할을 하게 된다.. 이와 같이 공기업과 민간기업의 행태와 성과는 많은 요인에 의해 영향을 받게된다 따라서 공기업과 사기업의 성과와 효율을 비교분석하기 위해서는 먼저 소유구조가 경영 자의 행태와 감시체계에 미치는 영향과 공기업의 시장구조 및 정부의 규제 등을 파악하 여야한다 ( 2 ) 소유권과 경영자의 인센티브 공기업은 민간기업과는 달리 주식이 일반투자가에게 발행되지 않으며, 소유권이 공 공에게 귀속되어 있다. 구체적으로는 국가나 지방자치단체가 주식을 소유하고 있으며, 궁극적으로는 사회구성원이 주인이 된다. 따라서 공기업의 공공성에도 불구하고 가장 근 본적인 공기업의 특성은 소유권에 있으며 공기업의 민영화는 결국 공공의 소유를 민간 에게 매각하는 소유권의 이전행위에 해당된다. 이렇게 볼 때 공기업의 효율과 성과 및 민 영화의 필요성을 논의하기 위해서는 소유권의 형태에 따라 자원배분의 효율성이 어떻게 변화하고, 기업의 성과가 어떻게 달라지는가를 파악해야만 한다. 소유구조와 경영성과를 분석한 많은 연구결과에서 소유구조의 변화가 경영자의 인 센티브 체계를 변화시켜 주며, 이것은 곧 경영자의 행태와 기업의 성과를 달라지게 하는 원인이 되고 있다. 이제 소유구조의 변화가 경영층의 행태와 성과에 어떤 영향을 미치는 가를 간단한 모형으로 설명하기로 한다. 3 ) 경영자와 궁극적인 기업이윤의 수혜자와의 관계는 흔히 주-대리인( p h n c i p a l - a g e n t ) 의 관계로 설명된다. 민간기업에서 주인 ( p r i n c i p a 1 ) 은 기업의 소유주인 주주가 되며, 경영 자는 주주의 대이인 ( a g e n t ) 이 된다. 주인과 대리인은 일반적으로 서로 다른 인센티브의 구조와 정보를 갖고 있다. 주주는 이윤극대화를 추구하지만 대리인인 경영자는 자신의 효용을 극대화하는 행태를 나타낸다 이 결과 대리인의 행태를 견제할 수 있는 적절한 감 시체계가 확립되지 않는 한, 주주의 목적은 대리인에 의해서 대행될 수 없게 된다. 또는 3 ) J. r i c k e r s a n d G. Y a r r o w, P r i m t i Z Q t i Q n ; A n E c o n o m i c A n Q l k s i S, M I T P r e s s, ι

45 대리인에게 완벽한 보상의 체제를 부여하여 주주와 대리인이 동일한 목적을 추구하게 하 여야 한다 그러나 경영자에게 이와 같이 완벽한 인센티브륜 부여하는 것은 매우 어려운 과제가 된다. 따라서 주주의 궁극적 목표인 이윤극대화가 대리인인 경영자를 통해서 완 전히 실현되지 못하는 주인과 대리인의 문제가 발생한다. 공기업의 경우에는 주인이 공기업이 속해있는 정부부처가 될 수 있지만, 궁극적으 로는 투표권을 행사하는 국민이 된다. 따라서 공기업의 민영화는 主 人 을 공공으로부터 민간주주로 교체하는 것이다. 한편 공기업의 이러한 主 代 理 人 관계는 민간기업과는 다른 특정을 갖고 있다. 즉, 공기업의 경우 主 가 이윤극대화를 추구하지 않으며, 거래되는 주 식이 없기 때문에 代 理 人 인 경영자를 견제할 수 있는 시장기능도 존재하지 않으며, 재무 상태의 악화에 따른 부도의 위험성도 갖고 있지 않다 또한 공기업의 경영성과를 감시하 는 기능은 정부에 귀속되어 있다. 즉 대리인인 경영자의 행태를 정부나 공공기관이 감시 한다는 것을 의미한다. ( 궁극적으로는 국민이 감시하게되지만 국민이 감시기능을 공공기 관에 위임한 형태가 된다. ) 실제 공기업의 감시기능은 각국의 제도에 따라 크게 다르며, 주-대리인 관계도 시장보다 경제제도와 관행에 의해서 큰 영향을 받게 된다. ( 3 ) 감시체계와 공기업의 성과 공기업의 궁극적인 목표는 주인인 공공의 이익에 있다. 공기업은 사회후생의 극대화 가 가장 주요한 공공성의 실현방법이 되지만 실제 운영은 대리인에 의해서 이루어지므로 이 목표가 왜곡되는 경우가 많다. 즉 주인이 대리인을 효과적으로 감시하지 못하기 때문 에 대리인이 주인의 목표를 달성하려는 인센티브가 적어지게 된다. 경영자에 대한 감시 체계가 취약하여 본래의 기업목표를 달성하지 못하고, 내부효율이 저하되는 이유는 다음 과 같이 설명될 수 있다. 첫째, 공기업의 사회적 목표가 정치적 목표에 의해서 왜곡되는 경우가 많다. 이것은 공기업을 감시해야 할 입장에 있는 정부가 사회후생의 극대화를 위한 전략보다 단기의 정치적 목표를 더 중요시하기 때문에 나타나는 현상이다. 정부는 경제적 논리보다는 선 거를 의식한 정치논리로서 공기업의 목표자체를 왜곡시키는 경우가 많지만, 정부의 이러 한 행태를 효과적으로 감시하는 기능이 결여되어 있기 때문이다. 민주사회에서는 국회가 이러한 역할을 담당하여야 하나 실제로는 국회의 감시기능이 효율적으로 작용하지 못하

46 는 경우가 많다. 들째, 정부가 공기업의 경영에 직접 간섭하여, 경영층의 인센티브 구조를 왜곡시킬 수 있다. 에를 틀어, 경영성피룹 정확히 평가할 수 있는 감시장치를 정립하지 않고, 정부 가 경영층의 임떤권을 행사할 경우에도 이러한 현상이 나타난다. 경영층은 기업성과나 경영의 효율화보다는 임변권자인 정부의 의지에 더 많은 관심을 갖게 된다. 이 결과 경영 자인 대리인은 기업효율을 증대시키려는 인센티브를 갖지 않게 된다. 실제 정부는 자신 의 영향력을 확대하기 위한 수단으로서, 공기업에 대한 직접개입을 실시하는 경우가 많 은데, 이것은 다시 왜곡된 인센티브의 구조를 형성시키게 된다. 셋째, 경영의 관료화로 기업내부의 비효율이 증가한다. 공기업의 경영자는 기업혁신 의 인센티브가 적고, 근로자도 자신의 성과에 관계없이 신분이 보장되어 있는 경우가 많 다. 또한 시장이 안정적으로 확보된 경우가 많으며, 적자가 발생되어도 정부보조금으로 충당되는 경우가 많다. 따라서 공기업은 안일하고 경직된 관료적 경영행태를 나타나게 된다 이러한 현상 역시 대리인인 경영층이 기업효율을 증대시키려는 인센티브를 갖지 않고 있으며, 경영자를 효과적으로 감시하는 체계가 미비하기 때문에 발생하는 현상이다. 이론적으로는 공기업에 대한 정부의 감시기능이 완벽하면, 공기업의 효율성이 민간 기업과 같은 수준으로 제고될 수 있다고 할 수 있다. 이것은 시장사회주의의 핵심적 이론 이기도 하며, 모든 기업이 국유화되어 공기업체제를 이루고 있어도 효율적인 생산이 가 능하다는 주장이다. 즉, 모든 경제가 공기업으로만 구성된 경제에서 전체 생산계획은 정 부에 의해서 수립되고, 기업은 주어진 생산량을 가장 효율적으로 생산한다. 시장가격은 효율적인 생산이 이루어지는 점에서의 한계비용과 일치시킨다는 논리이다 가격이 한계 비용과 일치된다면 완전경쟁시장과 같은 자원배분의 효율성이 달성되게 된다 이 모형에서 가장 문제가 되는 것은 역시 주 대리인의 관계에서 경영자가 가격을 한 계비용과 일치시키려는 인센티브를 전혀 갖지 않게 된다는 점이다. 대리인인 경영자는 주어진 생산목표의 달성에 가장 큰 관심이 있을 뿐 가격과 한계비용을 일치시키려는 노 력을 하지 않게 된다 따라서 이론적으로 효율적인 생산이 가능하다 할지라도 현실적으 로는 정부가 경영자인 대리인을 감시하는데는 많은 제약이 따른다. 한 단계 더 나아가 공 기업을 감시하는 공무원의 행태를 정치권이나 국민이 감시하는 데도 한계가 있다. 공기 업의 효율적 성과를 기대하기 위해서는 궁극적으로는 모두 대리인인 관료와 공기업의

47 경영자를 효과적으로 감시해야 하지만 다음과 같은 어려움이 있다. 첫째, 감시자가 충분한 정보를 갖고 있지 않다. 관료나 경영자는 완전한 정보를 바탕 으로 많은 권한을 행사하지만 감시자는 불완전한 정보를 갖고 있으며, 이러한 비대칭적 인 정보구조하에서는 효과적인 감시가 불가능하다. 둘째, 감시자가 철저한 감시를 해야만 할 충분한 인센티브와 조직을 보유하고 있지 않다. 예를 들어, 관료가 공기업의 경영자를 철저히 감시할 인센티브가 부족하며, 국민이 관료를 효과적으로 감시할 조직을 갖고 있지 않다. 나아가 국민의 대표인 국회의원이나 내각제하의 장관도 모두 이러한 감시의 걸과가 자신에게 보상되는 인센티브구조가 부여 되어 있지 않다 셋째, 감사자인 정부는 오히려 조직을 확대하고 공기업에 대한 간섭과 영향력을 증 대시키려는 성향을 가지고 있다. 모든 정부부처는 예산과 기구와 인원을 확대하여 개입 의 폭과 정도를 확대하며 과대한 개입은 공기업의 자율성을 침해하게 된다. 나아가 이러 한 행태는 공기업에도 그대로 나타난다. 이 결과 공기업의 관료화에 따른 비효율이 확대 된다. 이러한 여러 가지 요인으로 정부산하 기관으로 존재하는 공기업에 대한 효과적 감 시가 현실적으로 많은 제약을 받는다. 3. 정부의 공기업 관리방식 한국의 기업은 여러 형태의 정부의 규제를 받으며 성장하여 왔다. 정부의 기업규제 에 있어서 중요한 것으로는 첫째로 진입규제를 들 수 있다. 규모의 경제를 살린다는 목 적에서 많은 산업에의 신규진입이 억제되어 왔다. 물론 년대에 어느 정도 풀렸으나, 일부 산업에서는 여전히 진입장벽이 존재한다. 다음으로는 가격규제를 들 수 있다 직 접적인 가격규제는 많이 해소되었으나, 공정거래법 차원에서 독점가격에 대한 규제는 계 속 유효하다. 셋째로 금융에 있어서는 금융기관에 대한 규제도 많이 존속될 뿐만 아니 라 기업의 자본시장이용에 대해서도 여러가지 규제가 있다. 이 외에도 세무당국에 의한 자의적인 세무사찰 등 기업의 경영활동에 대한 직접적인 간섭 및 개입이 많다. 정부가 소유권이 없는 민간기업에 대해서도 이처럼 규제가 많은 데, 공기업에 대해 1 2

48 서는 더 말할 필요가 없을 것이다 과거의 포항제칠과 같이 회장이 상당한 정치적위치를 접하거나, 또는 한국전력괴 깊이 상당한 권력을 가지고 있는 기업을 제외하고는 대부분 의 공기업이 직접 간접으로 정부의 지배를 받는다. ( 1 ) 공기업의 효율화 방안 어떤 이유에 의해서 생겨났던 간에 공기업이 존재하는 한은 이들 기업의 효율성을 높이도록 관리하는 것이 필요함은 더 말할 나위가 없다. 어떻게 하면 공기업을 효율화시 킬 수 있는가? 지난 7 0 년간의 사회주의의 실험은 무엇이 기업을 효율적으로 해주는 가 를 극명하게 보여 주고 있다. 사회주의 경제는 기본적으로 경쟁이 없기 때문에 기업이 혁신과 효율을 도모할 인센티브가 약하며, 그 결과 시스템전체의 효율성이 떨어져서 몰 락하게 되었다 따라서 경쟁을 촉진하는 것이 기업을 효율적으로 움직이게 하는 최선의 방책이다 통신이나 전력과 같이 독점체제가 존재하는 경우에도 기업내부에 경쟁체제를 만들어서 준시장화하는 것이 필요하다. 다시 말하면 사업부제를 채택하여 사업단위별로 독립채산제를 하게 하면 거의 경쟁이 있는 것과 같은 효과를 기대할 수 있다. 경쟁은 있게 하되 가능하면 해당기업이나 사업부에 자율권을 많이 부여하는 것이 좋 다. 해당 사장이나 본부장에게 일정한 시간을 주고 그 기간내에 사전에 정한 목표를 달 성하느냐의 여부에 의해서 급여 등의 인센티브를 주는 것이 바람직하다. 물론 회사와 관 련된 경영진의 비리나 이해상충요인에 대해서는 따로 감사제도를 통해서 이를 감시해야 할 것이다 다. 그러나 경영의사결정에 대해서는 최대한의 자율권을 보장하는 것이 필요하 주주를 바꾸는 민영화의 문제는 경영의 효율화면에서 경쟁구조나 경영구조의 변화 보다 더 효과적이라고 볼 수는 없을 것이다. 특히 앞에서 보았듯이 주식의 일부를 광범 위한 국민들에게 팔고 주식의 반수를 정부가 그대로 갖고 있는 소위 부분적인 국민주 방 식 민영화는 그것만으로는 경영의 효율화면에서 거의 효과가 없는 방식이다. 정부의 입장에서 대기업집단에 대해서 소유와 경영의 분리를 요구하면서, 또한 전문 경영체제의 필요성을 강조하면서 과연 공기업에 있어서는 어느 정도나 경영의 자율권을 주며 전문경영체제를 육성해 왔는지 반성해 보아야 한다. 물론 재벌에 있어서의 소유주 는 개인이나 가족인 반면에, 공기업에 있어서는 소유주가 정부 내지는 국민이기때문에 1 3

49 양자의 소유와 경영문제를 같은 차원에서 논의하는 것에 대해서 반론이 있을 수 있다. 그러나 경영의 효율화나 전문화의 변에서는 둘간에 차이가 없다. 공기업의 경영문제에 정부가 늘상 간섭을 하고, 공기업의 사장은 정부가 정치적으토 임명하며 또한 사장이 자 주 바뀐다면, 그 기업이 효율적이고 책임있게 경영되는 것을 기대하기는 어려울 것이다 공기업의 민영화가 어떤 이유에서 어려울 때에는, 적어도 공기업의 기업구조를 제대로 만들어서 정부의 직접적인 개입을 최소화하는 것이 필요하다. 가 지 7 현재 한국에서 정부가 공기업의 관리에 영향을 미치는 수단에는 대체로 다음의 다섯 르 근 드 E 스! 이 샤 다 l 6 ) 사장 이사회제도 경영평가제도 i i 투자체원의 가격, 인원채용, 진입 등에 대한 규제 4. 공기업에 대한 정부의 정책 이상의 논의를 정리히여 보면, 국민경제에 셔 막중한 비중을 차지하고 있는 공기업부 분을 아떻게 해야할지의 방향을 어느 정도 제시할 수 있다. 아래 제시하는 정책은 이 순 서대로 중요성이 있다고 할 수 있다. ( 1 ) 경쟁의 촉진과 진입장벽의 제거 공기업에 대해서 최우선적으로 실시해야할 정책은 어떤 형태로든 경쟁이 이루어지 도록 유도하고, 가능하면 진입장벽을 철폐하는 일이다. 금융업 ( 산업은행, 기업은행, 국민 은행, 주택은행 ) 에 있어서는 금융기관간의 업무영역을 헐어서 기관간의 경쟁이 이루어지 도록 해야 한다. 그렇게 되면 실질적으로 이들 공기업을 공기엽으로 유지할 필요가 별로 없어질 것이다. 다음으로 독점력이 강한 제조업 ( 담배인삼공사, 한전, 가스공사, 통신공 1 4

50 사 ) 에서는 분할을 통해서 경쟁이 이루어지도록 유도할 필요가 있다. 한전의 경우는 지역 별 및 수적적으로 회사를 분헐하는 타딩성이 검토되어야 하며, 통신공사의 경우에는 이 미 이루어지고 있듯이 서비스별로 경쟁이 도입되어야 한다. 기타 업종중에서도 경쟁이 가능한 분야는 과감한 진입제한 철폐가 이루어져야 한다. 물론 정부투자기관 중에는 경 쟁촉진이 어려운 사업도 있다. ( 조폐공사, 무역진흥공사, 노동복지공사 등 ) ( 2 ) 민 영 화 현재 존속되고 있는 공기업 중에는 구태여 정부가 국영기업으로 존속시킬 필요가 없 는 기업이 태반이다. 앞에서 제시하였듯이, 국가 경제에서 비중이 큰 기업은 국민주방식 으로 민영화가 이루어지는 것이 바람직하긴 하나, 이 경우에는 완전민영화를 하여야 한 다. 현재의 한국전력이나 포항제철과 같이 부분민영화만 하고 경영권을 정부가 유지한 다면 구태여 민영화를 할 필요가 없다. 완전민영화를 통해서 정부가 경영에서 완전히 손 을 때고, 이사회제도를 통해서 기업이 자율적으로 경영을 하도록 하여야만 민영화의 성 과를 달성할 수 있다 ( 3 ) 이사회제도의 정착 공기업으로 남아있는 기업에 있어서나 또는 국민주방식의 민영화기영에 있어서나 이사회제도가 제대로 정착되고, 동시에 정부의 직접적개입이 대폭 축소되어야만 공기업 이 생명력을 가질 수 있다 지금과 같이 공기업이 정부기관의 하부조직으로서 관료적인 경직성이 그대로 유지된다면 공기업에서 경영혁신과 효율을 기대할 수 없을 것이다 현 재 정부투자기관이 채택하고 있는 이사회제도를 보완하고, 투자기관의 장이 집행에 있어 서는 책임을 지고 권한을 갖도록 유도하여야 한다. 그리고 나머지 경영사항에 대해서는 정부가 개입하지 말아야 한다. ( 4 ) 규제의 제도화 공기업이든 사기업이든 독점사업인 경우에는 정부의 개입이 정당화될 수 있다. 전 력이나 통신서비스와 같이 독점사업이면서 동시에 국민의 생활과 직결되는 상품에 있어 서는 가격에 대해서 정부의 규제가 없을 수 없다. 그러나 이 때에도 가격의 기본책정방 식 ( f o m u l a ) 이 사전에 책정되어서 정부에 의한 자의적 개입이 축소되어야 한다. 공정거 1 5

51 래법상 시장지배적 사암자와 기타 기업결협 등에 작용되는 규제가 공기업에도 적용되어 야 하나, 그 외의 규제는 칠폐펴아야 한다. 이러한 규제는 기업경영의 감독 기구와는 별 도의 경로를 통해서 이루어지고 경영의사결정에 대해서는 이사회를 통한 감독이 이루어 져야 한다. 1 6

52 져l 2 장 공기업 만영화의 의의, 목적 및 방법 1. 민영화의 펼요성 경제발전의 초기단계에서 많은 개도국들은 희소한 자본을 특정산업에 투자하여 경 제발전의 원동력으로 이용하는 정책을 채택하여 왔다. 개도국들은 정부주도로 전략산업 을 육성하였고, 이 과정에서 정부가 소유한 대규모 공기업이 많이 등장하였다. 우리나라 에서도 이러한 전략에 의거 중화학 공업분야에 정부가 직접 투자하여 공기업을 육성하거 나 민간기업에게 정책금융을 지원하는 형태로 경제발전을 이룩하여 왔다. 그러나 경제규모가 확대됨에 따라 민간부문의 역할이 증대되고 정부의 영향력이 점 차 감소하는 현상이 나타나게 되었다. 공기업 부문에서도 정부의 직접관리능력이 점차 한계에 도달하고, 전문경영자에 의한 운용필요성이 대두되었다. 또한 공기업의 관료화 와 비효율에 따른 부작용은 국민경제전체에 큰 부담을 주게되었다. 이에 따라 세계 각국 은 공공성이 매우 높은 필수적인 산업을 제외하고는 공기업을 민영화시키는 정책을 채택 하게 되었다. 실제 년대 이후 개도국은 물론 영국을 비롯한 많은 선진국에서 공기업의 민영화 가 성공적으로 이루어지고 있으며, 민영화이후의 성과도 매우 고무적인 결과가 많이 나 타나고 있다. 공기업의 민영화 경향은 8 0 년대 후반의 사회주의권의 붕괴이후 공산권 국 영기업의 민영화 운동으로 확산되어 급속하게 파급되고 있다 이미 앞장에서 설명된 바와 같이 공기업은 소유구조와 기업목표가 민간기업과는 다 른 특징을 갖고 있다 이론적 관점에서는 공기업과 사기업의 성과가 동일하게 나타날 수 있음에도 불구하고 현실적으로는 공기업의 내부효율이 크게 저하되는 현상이 나타난다. 이것은 소유권이 공공에 귀속되어 있기 때문에 나타나는 왜곡된 현상으로서 소유구조를 공공부문에서 민간부문으로 이전시킴으로서 해결될 수 있는 성격을 갖고 있다. 구체적으로 민영화가 필요한 이유는 가장 먼저 자원배분의 효율성 개선에서부터 찾 아볼 수 있다. 국민경제에서 자원배분의 효율성을 증대시키기 위해서는 시장의 경쟁기능 을 강화하여 사회후생을 증대시켜야 하며, 경제적 의사결정과정의 분권화가 필요하다 또한 기업내부의 생산효율을 제고시켜 기업의 성과를 개선시킬 수 있는 인센티브를 경영 1 7

53 자에게 부여해야만 한다. 그리나 공기업은 대부분 정부의 보호와 규제하에서 생산활동을 하기 때문에 시장경 쟁에서 배제되어 있으며, 경쟁적 환경에서 기업활동을 하지 않는다. 공기업은 비상업적 인 목표아래 경쟁이 없는 환경에서 생산활동을 하는 것이 일반적이다 공기업은 정부의 규제와 간섭속에 안일한 경영을 하기 때문에, 관료적이고 비혁신적인 경영을 하며, 기업 성과를 개선시키려는 인센티브도 부족하다. 나아가 공기업의 최고경영층은 정부에서 정 치적으로 임명되므로 기엽성과에 대해 책임을 지지 않는 경우가 많다. 공기업은 경영이 부실한 경우에도 파산되지 않으며 정부의 보조나 함리화 조치로 구 제된다 즉, 공기업은 K o m a i 가 지적한 연화된 예산의 제약조건 ( s o f t b u d g e t c o n s t r a i n t ) 을 갖고 있기 때문에 비용을 절감시키거나 자금관리를 효율적으로 수행하려는 압력을 받 지 않는다. 이것은 경직된 예산의 제약조건 ( h a r d b u d g e t c o n s t r a i n t ) 을 갖고 있는 민간기 업과는 크게 다른 것으로서 경영의 효율화에 대한 인센티브를 감소시켜 준다. 사회주의 에서 많은 국영기업이 부실화된 가장 큰 원인도 바로 연화된 예산의 제약조건에 있었던 것은 널리 알려진 사실이다 공기업이 갖고 있는 이러한 행태는 결국 국민경제전체에 자원배분의 왜곡을 가져오 게 된다 예를 들면, 공기업은 생산규모를 비효율적으로 확대하여 과잉생산시설을 보유 하게 되며, 적정규모보다도 많은 자본을 사용하는 결과를 가져온다. 또한 공기업의 부채 가 증가하여, 민간부문의 자금을 경색시키는 구축효과 ( c r o w d i n g - o u t e f f e c t ) 를 가져오기 도한다. 이러한 여러 요인으로 공기업의 성과를 개선시키기 위해서는 기엽내부의 효율증대 와 경영자에 대한 감시체계의 확립, 경쟁적 시장구조를 통한 외부적 시장압력 등이 필요 하다. 공기업의 민영화는 이를 실현시키는 개혁의 한 방법으로 실시되어 왔다 세계 각국은 공기업의 민영화를 통해 기업내부의 효율성을 증대시키고, 공공부문의 채무를 감소시키며, 기업의 의사결정과정에 대한 정부의 개입을 축소시키고 있다. 나아 가 공기업의 민영화를 주식의 분산과 종업원의 주식보유확대 및 소득분배의 개선 등 정 치적 이익을 증대시키는 정책으로 활용하여 왔다 일부 개발도상국에서는 공기업의 민영 화가 재정수입을 확대하는 수단으로도 이용되어 왔다. 선진국에서는 개방화와 국제화에 1 8

54 ( 대비하여 산염경쟁럭플 제고시키기 위한 전략의 일환으로도 쇄택되고 있다. 2. 성과개선의 과제 공기업의 행태와 성과를 비교 분석한 연구결과들은 공기업의 성과개선을 위한 요소 를 여러 관점에서 파악하고 있다 실제 민영화를 통한 소유구조의 변화도 성과개선을 위 한 한 요소라고 할 수 있다. 그러나 공기염이 갖고 있는 복합적인 특성을 분석하면, 공기 업의 성과개선을 위해 필요한 몇 가지 전제조건을 파악할 수 있다 즉, 공기업이 일반 사 기업과 동일한 수준의 성과와 효율을 달성하기 위해서는 적어도 몇 가지의 전제조건이 필요하며, 이 조건들을 충족시킬 수 있을 때에만 효율적인 공기업의 개혁을 기대할 수 있 다는 것이다. 이것은 공기업의 민영화 또는 공기업의 경영성과를 개선시키기 위한 어떤 개혁조치에서도 고려되어야 할 과제가 된다 이제 효율적인 공기업의 경영성과를 달성하 기 위한 전제조건을 요약하면 다음과 같다. 첫째, 공기업의 기업목적이 명확히 선택되어야 한다. 공기업은 공익성과 기업으로서 의 이윤성을 동시에 추구해야하는 특성을 갖고 있다. 공익성만을 강조하면 수익성이 악 화되어 지속적인 기엽활동이 불가능할 경우도 등장한다, 반대로 기업으로서의 이윤성만 을 강조하면, 사회적 공익성을 실현시켜야 하는 목적을 상실하게 된다. 따라서 공익성과 기업성을 동시에 달성하면서 사기업과 같은 이윤성을 확보하는 것은 실현 불가능한 목표 이다. 따라서 기업의 목적을 명확히 설정해야 하며, 통일한 공기업내에서도 공익성을 제 공하는 부문과 이윤성이 가능한 분야를 분리해야 한다. 가격과 전략의 결정은 물론 민영 화에 대한 의사결정도 이러한 기업목적의 선택이 전제가 되어야 한다 둘째, 시장구조적 조건으로서 상엽적 생산활동분야에서는 최소한 유효경쟁 ( e f f e c t i v e c o m p e t i 디 o n ) 이 이루어져야 한다. 4 ) 즉, 다수의 기업이 참여하여 실질적으로 완전한 시 4 ) 유효경쟁은 현실적으로 완전경쟁시장의 조건을 모두 만족시키지 못하는 산업에서 최소한의 경쟁효과를 달성할 수 있는 여건을 갖춘 시장을 말한다 예를 들어, 완전경쟁시장은 다수의 기업이 실제 생산에 참여하고 있어야 하지만, 유효경쟁은 인위적인 진입장벽이 없어서 신규 기업이 참여가능성이 대폭 확대된 시장을 말한다. 이러한 경우에는 신규기업이 진입할 수 있다는 가능성 자체가 기존기업에게 경쟁의 압력으로 작용하며, 이것을 잠재경쟁 ( p o t e n t i 외 c o m p e t i t i o n ) 이라고 한다. 이에 대한 상세한 설명은 정갑영 r 산업조직론, 제 5 장 참조할 것. 박영사, ) 1 9

55 장경쟁이 이루어지거나, 재화나 시장의 특성으로 많은 기업의 참여가 불가능한 산업에서 도 진입의 자유가 제도적으로 보장되는 유효경쟁이 가능해야 한다 특히, 수익성이 중요 한 성과의 기준이 되는 공기업의 경우에는 시장경쟁을 통해서만 효율적인 성과를 달성할 수 있다. 일부에서는 정부의 규제를 통해서도 효율적인 성과를 유도할 수 있다고 주장하 지만, 실증적 경험에서는 시장경쟁이 가장 효과적인 인센티브를 부여하고 있다. 따라서., 현재 경쟁상태에 있지 않는 공기업은 단기간에 경쟁구조로 전환해야만 기업의 내부효율 과 성과가 개선될 수 있다 이를 위해서는 진입장벽을 과감히 제거하여 잠재경쟁 ( p o t e n t i a l c o m p e t i t i o n ) 을 확대하고 경 정가능한 시장 ( c o n t e s t a b l e m a r k e t ) 으로 전환시켜 야 한다. 5 ),...,. 셋째 경쟁이 구조적으로 불가능한 산업에서는 효과적인 규제장치가 필요하다 물론 비경쟁산업부문의 규제는 공기업뿐만 아니라 민간기업에게도 적용되어야 한다 규제의 목표는 효율의 증대와 사회후생의 제고에 주어져야 한다 그러나 규제는 경우에 따라 많 은 비효율을 유발할 수 있으므로 시장경쟁이 가능한 산업에서는 규제보다는 경쟁기능이 더욱 중요하다 규제가 모든 공기업에 일반화되어서 투자를 제한하거나 서비스의 종류를 통제하는 등 공기업의 경영에 직접 개입할 경우에는 오히려 부작용을 가져올 수 있다. 또한 진입을 제한하여 오히려 경쟁자체를 규제하는 제도가 도입되어서는 안되며, 규제는 독과점적 행 태를 방지하고 경쟁적 성과를 달성하는데 국한되어야 한다. 공기업에 대한 규제가 필요 한 이유는 경쟁이 불가능한 분야에 대한 시장기능의 보완적 가능이라는 사실을 간과해서 는안된다. 넷째, 효과적인 감시기구와 인센티브의 구조가 필요하다. 공기업의 성과를 효과적으 로 감시할 수 있는 장치가 필요하며, 경영자가 기업의 효율증대를 추구할 수 있는 인세티 브의 구조가 확립되어 있어야 한다. 일반적으로 공기엽은 정부산하기관에 의해서 운영 되고 정부에 의해서 감시를 받기 때문에 감시기능이 미약하고 경영자에게 적절한 인센티 브을 부여하지 못한다. 감시기구와 인센티브 구조의 취약성으로 인하여 공기업은 내부효 5 ) 전통적으로 실물의 네트워크( n e t w o r k ) 나 線 으로 연결되는 전기 통신 가스 사업 등에서는 시장경쟁이 불가능하고 공공성이 강한 사업으로 인식되어 왔다. 그러나 최근에는 산업기술 의 고도화로 선진국에서는 이러한 산업부문도 경쟁체제로 전환되고 있다. 나아가 국내의 자 연독점 산업에서도 외국기업의 성과와 비교하는 기준경쟁 ( y a r d s t i c k - c m p e t i t i o n ) 을 유도하 고 있다. 2 0

56 율이 저하되는 현상이 나타난다. 공기엽의 개혁은 이러한 조건이 전제되어야 한다. 이론적으로는 민영화룹 퉁한 소유 구조의 변화없이도 이 조건을 충족시킬 수 있는 전략이 가능하다. 그라나 실증적인 경험 은 민영화를 통해 소유구조를 변화시키는 것이 가장 바람직한 선택으로 받아들여지고 있 다. 3. 공기업의 민영화 효과 ( 1 ) 민영화의 성공조건 가. 시장의 경쟁여건 년이후 세계의 공기업 민영화 사례를 분석한 세계은행의 보고서는 민영화의 성 공조건으로서 시장의 여건과 제도적 요인을 제시하고 있다. 먼저 공기업의 시장조건이 가장 중요한 관건이 된다. 공기업이 생산하고 있는 재화나 용역의 시장경쟁성 여부이다 공기업이 경쟁적인 산업에서 교역가능한 재화나 용역을 공급하고 있는 경우에는, 민영화 를 통한 생산효율과 소비자 후생의 증대가 용이하게 달성될 수 있다. 특히 많은 선진국에서의 경험은 항공운송사업과 농업, 유통산업의 민영화는 급속한 경제적 이익을 가져는 것을 보여 주고 있다. 특히, 경쟁을 제약하는 제도가 국민경제전체 에 일반화되어 있지 않은 선진국에서는 이러한 긍정적 효과가 크게 나타난다. 따라서 경 쟁산업의 공기업은 기본적으로 민영화 전략을 선택하는 것이 경제효율의 증대를 위해 바 람직하다 한편 비경쟁적 산업의 민영화는 적정한 정부의 규제장치가 확립된 후에 추진되어야 한다. 예를 들면, 전력과 상수도, 전화통신 등의 서비스는 자연독점을 유발하기 쉬운 비 경쟁적 공기업 부문으로서 정부의 규제장치가 미흡한 경우에는 소비자의 후생을 위협하 게 된다 경쟁적 산업환경에서는 공기업이 민영화된 이후에도 시장의 경쟁과정을 통해 소비자가 보호받게 되지만 비경쟁적 공기업의 민영화는 소비자의 후생을 보호하기 위한 규제장치가 필수적이다. 규제장치가 없는 상태에서 비경쟁적인 공기업을 민영화하면, 공 공부문이 향유하고 있었던 독점의 초과이윤을 민간부문으로 이전시키는 효과만을 가져 2 1

57 오게 된다. 자연목점상태에 있는 공기업을 민영화하기 위해서는 우선 경쟁가능성이 있는 사업 부문을 분리하고 요금결정과 서비스의 목적, 비용의 최소화 전략 등을 탤도로 관리해야 한다 또한 경쟁의 가능성이 있는 사업분야는 신규기업의 진입을 허용하는 정책이 채택 되어야 한다. 예를 들어, 전통적으로 자연독점을 유발하는 사업으로 인식되어 옹 전화통 신 서비스를 민영화하기 위해서는 서비스의 종류별로 경쟁가능성 여부를 평가하여 가격 의 규제여부와 신규기업의 진입여부를 결정하여야 한다. 즉, 설비투자가 많이 소요되고 전국에 걸쳐 보편적인 서비스를 공급해야하는 시내 전화부문은 시장경쟁이 제약받게 되 므로 효과적인 규제장치가 필요하다. 반면, 설비투자가 비교적 적고 신규기업의 참여가 용이한 장거리 전화서비스는 규제보다는 시장경쟁을 통해 효율적인 성과를 달성할 수 있 도록 유도해야 한다. 나. 국가의 경제여건과 제도 민영화의 두번째 성공조건은 국가의 경제환경과 규제능력이다 정책 기조가 시장지 향적이고 규제제도가 비교적 잘 발달된 국가에서는 민영화가 성공적으로 추진될 가능성 이 높다. 시장지향적인 정책기조에서는 시장기능이 원활하게 작용할 수 있는 민간부문에 정부의 간섭과 통제가 적어서 민간의 창의와 자율성이 충분히 발휘될 수 있다 시장지향 적인 정책하에서 정부는 시장기능의 실패가 나타나는 부문에만 개입하여 자원배분의 효 율을 증대시키기 위한 규제를 실시하게 된다. 시장지향적인 경제환경에서는 공기업의 민 영화가 단순히 독점적 지위를 공공부문에서 민간으로 이전시키는 것이 아니라 시장의 경 쟁과 생산효율을 제고시키는 역할을 한다 반면 정책기조가 시장지향적인 아닌 환경에서 는 민영화이후에도 정부의 개입과 통제가 지속되어, 시장경쟁에서 파생되는 효율증대효 과를 상쇄시키게 된다 따라서 거시경제개혁의 일환으로서 시장지향적인 제도를 정착시 킨 후에 공기업의 민영화가 실시되는 것이 바람직하다 민영화의 소득분배 효과가 공평하게 파급될 수 있는 제도의 정착도 중요하다. 시장 에서 경매에 의한 방법으로 공기업의 주식이 매각되지 않고, 국민에게 일정한 가격으로 분배되는 방식은 결국 소수의 이익을 보호하고 소득분배에도 바람직한 영향을 미치지 않 은 경우가 많았다. 6 ) 이러한 방법은 오히려 공기업의 운용을 담당할 수 있는 자격있는 전 6 ) 물론 r 한국전력 이나 r 포항제철 의 경우와 같이 실제가치보다 낮은 가격에 주식을 매각한 2 2