< C0CEBCE2BCD220B3D1B1E2B1E22920C0E5BED6C0CEC1F7BEF7C0E7C8B0C1A4C3A5B9E6C7E220BFACB1B82DBCF6C1A42E687770>

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1 제출문 한국장애인직업재활시설협회에서발주한 장애인직업재활정책방향제언에관한연구 연구용역보고서를제출합니다 년 10 월 주관연구기관명덕성여자대학교산학협력단 ( 부설아시아사회복지연구소 ) 책임연구원김진우 ( 덕성여자대학교사회복지학과교수 ) 이선우 ( 인제대학교사회복지학과교수 ) 공동연구원 강동욱 ( 한국복지대학교사회복지학과교수 ) 김동주 ( 우석대학교재활학과교수 )

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3 Contents Ⅰ. 서론 1 1. 연구배경및필요성 3 2. 연구목적 6 3. 연구내용 6 4. 연구방법 8 5. 성인장애인의직업재활에관한관점 9 Ⅱ. 현직업재활정책의한계 정책방향의부재및모순구조 역할기대와현실의불일치 39 Ⅲ. 발달장애인을위한외국의직업재활정책방향 영국 Remploy 폐쇄그이후및한국에의시사점 일본 미국 스웨덴 96

4 Ⅳ. 직업재활시설의딜레마분석 복지 와 경영 일반노동시장으로의전이 와 최저임금지급 생산 과 마케팅 106 Ⅴ. 직업재활정책추진방안 정책패러다임의전환 : 성인장애인에게는일하는것이우선 직업재활정체성확립 직업재활시설유형개편 직업재활시설지원현대화및확대 정부부처간공조체계강화 장애인거주시설과의유기적연결 직업재활시설의프렌차이즈화 149 Ⅶ. 결론 공청회에서의논의제기내용 연구를마무리하며 157 참고문헌 160

5 표제목 < 표 1> 장애인복지시설의종류 ( 장애인직업재활시설 ) 33 < 표 2> 연도별특수교육대상자배치현황 ( 배치기관별 ) 40 < 표 3> 2015년고등학교및전공과졸업특수교육대상자진로현황 41 < 표 4> 부처별장애학생취업지원체계및주요사업 43 < 표 5> 장애학생취업지원관련협력기관 45 < 표 6> 직업재활시설에서의근로장애인수 47 < 표 7> 연도별장애인직업재활시설수 48 < 표 8> 고교졸업발달장애인의고용수요및공급상황 49 < 표 9> 2016년도사업종류별산재보험료율 55 < 표 10> 직업재활시설종사자기준및배치 58 < 표 11> 장애인직업재활시설운영비용추정 (2015년 ) 60 < 표 12> 장애인직업재활시설이용장애인임금및훈련수당추정 (2015년 ) 61 < 표 13> 비수급장애인수및공공부조추정액 61 < 표 14> 전국장애인직업재활시설운영비용대비사회적기여도추정 62 < 표 15> 2007년부산지역직업재활시설의비용과편익규모 64 < 표 16> 중증장애인직업재활지원사업편익내역추이 ( ) 65 < 표 17> 중증장애인직업재활지원사업비용내역추이 ( ) 65 < 표 18> 일본의중증장애인직업재활기관및지원체계 81 < 표 19> 일본의중증장애인직업재활기관의역할 124 < 표 20> 우리나라직업재활시설유형개편경과 131 < 표 21> 완전통합모형과본사-대리점모형간의비교 151

6 그림제목 [ 그림 1] 학령기이후성인장애인의근로능력유무에따른삶의유입경로 11 [ 그림 2] 직업재활시설을둘러싼다양한부정적시각에대한논리적대응 14 [ 그림 3] 직업재활시설의수행역할애로및향후과제 18 [ 그림 4] 중증장애인고용 돌봄동시다발적적용 114 [ 그림 5] 중증장애인고용 소득지원우선순위 115 [ 그림 6] 발달장애인에대한직업재활용어적용의적절성의문 119 [ 그림 7] 취로계속지원A형 ( 구복지공장 ) : 고용형 126 [ 그림 8] 취로계속지원B형 ( 구수산시설 ) : 비고용형 127 [ 그림 9] 직업재활서비스과정 130 [ 그림 10] 통합직업지원센터의얼개 133 [ 그림 11] 직업재활서비스종합제공시스템 (integrated service delivery system) 134 [ 그림 12] 장애인직업재활시설운영의세가지측면 137 [ 그림 13] 정부의파트너십과책임성 144 [ 그림 14] 장애인통합직업지원단조직체계도 ( 안 ) 152

7 Ⅰ 서론

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9 Ⅰ. 서론 1. 연구배경및필요성 장애인직업재활실천현장의현실적애로 - 장애인직업재활실천현장을둘러싼사회적잣대는늘이중적임. 특수학교및특수학급졸업생들이일반노동시장에의진입이어렵고취업장벽이높아그대안적공간으로간주하면서도직업재활실천현장에대한상징성은늘전근대적인이미지로남아있음. 즉, 일반노동시장으로의진입을수월하게만드는강력한정책적처방은내리지않은채, 고인물 과같은직업재활실천현장의한계에대해서는매우날선비판으로대응하고있는것임. 그러나분리고용으로서의직업재활실천현장의한계에대해서는모두인정하지만대안을제시하기가마땅찮은것또한현실임. 그만큼정부는일반노동시장에서의거대장벽에맞서는한편, 노동시장에서이탈한자들에게일할기회를통합적으로제공하는기능을제대로수행하는직업재활시설운영체계를만들어야하는숙제를떠안고있음. - 뿐만아니라직업재활시설은운영상에있어서지금현재도이중적메시지를절묘하게처리하도록요구받고있음. 일정수이상의근로장애인에게최저임금을지급해야하면서도이들의일부는일반노동시장으로전이되도록역량강화및취업알선의책임을부여받고있는것임. 생산성유지와취업알선효과간조화를이루는신의한수는그어느지점에서존재하겠지만두마리토끼를동시에그리고적절하게취해야하는현실세계의압박아래놓여있음. - 거기에부족한인력과기능보강에의지원을감안하면과연직업재활실천현장의가능성은어디까지이며, 어느수준까지기대하는것인지의문임. 장애인직업재활정책방향부재 - 정부는제4차장애인복지정책5개년계획 (2013~2017) 에서장애인복지정책의과제를 4대분야 19대중점과제 71개세부과제를제시하고있음. 장애인복지 건강서비스확대, 장애인생애주기별교육강화및문화 체육향유확대, 장애인경제자립기반강화, 장애인의사회참여및권익증진등의 4대분야를추진함으로써우리사회가지향해야할모습으로장애인과비장애인이더불어행복한사회를그비전으로제시하고있음. - 그러나그러한장밋빛청사진은장애인직업재활과는거리가멀다고판단되며그이유는아래와같음. 첫째, 제4차계획을수립하는데제3 차계획추진과정에서제기된장애인직업재활관련내용은거의빠져있음. 직업재활과가장가까 3

10 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 운내용으로 상대적으로고용, 문화, 체육, 주거지원등장애인생활전반에걸친다양한정책수요충족은다소미흡, 장애인의무고용사업체의장애인근로자는증가했으나, 대상사업체의절반정도가고용의무를미이행하고, 대기업일수록장애인고용저조, 근로의욕을높일수있는기재및편의시설미설치, 이동편의부족등고용환경이여전히문제 라고되어있으나직업재활에대한내용이라기보다는고용노동부소관의장애인고용정책의내용으로분류되는내용임. 장애인직업재활과관련된내용이문제가없다는것인지, 아예문제를발견할의지가없는것인지불분명함. 둘째, 장애인정책의 5년뒤모습을구상해보는면에서도장애인일자리확충에서 장애인의무고용이행을통하여매년 1만개신규일자리확보 만제시되어있어장애인직업재활정책은포함되어있지않음. 셋째, 세부과제를제시하기위한내용으로현황및문제점에서 정부가직업재활시설을지원하고있으나제조업중심으로편중되어있어다양한일자리제공에한계가있고동일업종간경쟁이불가피하고, 경영능력및수익창출한계등으로일터로서의기능미흡 이라고기술되어있을뿐그대책을논하는지면에서는 중증장애인생산품우선구매제도활성화, 장애인직업재활시설기능강화 가전부임. - 결과적으로또결론적으로정부가장애인직업재활정책을어떤시각에서어떤방향으로이끌고가겠다는지향성 (orientation) 이보이지않음. 물론법령에서장애인직업재활시설에대한정의 (Definition) 를통해기능과역할을명시해두고있지만그자체가장애인직업재활정책의방향성으로대치되지는않는다고생각함. 그런점에서과연장애인직업재활시설이어떤방향으로운영되도록하며일반노동시장과의관련성을어떻게자리매김할것인지등에대한정책적방향성을정립하는것이매우시급하다고볼수있음. UN 장애인권리협약이행보고서상의 Discontinue 년우리나라가가입한 UN장애인권리협약 에대해국회가비준하여지금우리나라에서도법률과동일한효력으로영향을미치고있으며아울러 2014 년에 UN장애인권리위원회 에서우리나라에권고한내용이있음. 여기에서는성년후견제의한계, 정신장애인의강제입원문제, 장애인에게차별적인법령및정책내용을지적하고있음. 이중에하나가장애인직업재활시설에대한것도포함되어있음. 동위원회에서는장애인직업재활시설이장애인만을위한분리정책의일환으로격리 소외의장소이므로더이상이정책은지속되어서는안된다 4

11 Ⅰ. 서론 고권고하고있음. - 이러한권고앞에서우리는우리사회의현실을무시하기는어렵지만 UN장애인권리위원회 의목소리에귀기울이지않을수없음. 왜그렇게판단했을까, 우리는그동안그러한지적이없었던것인가, 있었는데도이정책의큰기조를그대로유지한이유가무엇일까등등의자문 ( 自問 ) 에대하여답함으로써과연장애인직업재활실천현장이어떤방향과가치를담아야하는지에대한학문적 정책적대안을모색하고자함. 쟁점에대한미해결상태지속에따른정체성혼란 - 이러한거시적판단외에도과연직업재활시설이중증장애인에대한일자리제공과일반노동시장으로의전이인큐베이터로서의두가지기능을모두감당할수있는것인지에대한논리적근거와현실적한계를정확하게평가할필요가있음. - 한편, 장애인직업재활시설이일반노동시장에진입하기어렵거나이탈한중증장애인에게일자리를제공하는기능을담당해왔지만일터로서의기능만수행할수있는가에대한의문이계속제기되어왔음. 즉, 과거에는국가로부터생계를보장받으려면근로하기어려운자로분류되어국민기초수급권자가되어야하나, 이제는조금이라도일할능력이있으면생산활동에참여하여작으나마소득을가져올수있고, 일을통해사회에참여하면서자신에대한긍정적평가를가질수있는계기와역할에사회적관심이커지고있음. - 이러한점이발달장애인에게적용되면체력적한계로 8시간근무가어려운경우다소근무시간을줄이더라도신체적 심리적 정서적건강을도모할수있는프로그램이운영될필요가있는데, 이렇게되면직업재활시설의기능은단순히일자리제공에그치지않고지속적인일자리유지도관심을두어야할것임. 또그러한분들이라하더라도생산성향상과일정수준이상의건강이뒷받침되면일반노동시장으로의전이도탐색해볼수있게됨. 그러므로직업재활시설은 일정수준이상의장애인만시설에서근로자로일하게할것인가? 라는철학적논의와함께, 일만하게할수없고복지프로그램운영을통해일자리를오랫동안유지할수있는프레임을어떻게마련할것인가, 일하면서도쉼이있고충전이있고장애의특성을고려한프로그램이함께공존할수는없는가 라는질문에대해다각적으로그솔류션을모색해보는것도필요함. 5

12 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 대외적환경변화 - 직업재활시설이복지영역에안주해있는것이아니라하나의사업장으로서점차산업의영역으로진입하면서적용되는관련법들이많아지고있는추세임. 예를들어산업안전보건법상의특수건강검진, 작업환경측정, 위험성평가등의의무가부가되기도하는등작업환경뿐만아니라사업장으로서적용되는다양한요구사항을충족하는데어려움이많으나이에대한적절한지원은이루어지지않고있고이에대한대응은시설측에맡겨져있는현실을개선할필요가있음. - 또다른대외적환경변화로서우선구매제도의도입의다양화를들수있음. 장애인생산품우선구매뿐만아니라사회적협동조합등우선구매요구주체가다양화되고있고우선구매대상장애인생산품또한직업재활시설과장애인단체간의경쟁이가중되고있는현실에대한진단및분석이필요하다고봄. 2. 연구목적 본연구는장애인직업재할실천현장의어려움을이해하고장애인직업재활정책방향성설정의부재에따른애로를해소하기위해외국의선진사례를참고하고최근의장애인복지실천패러다임을반영하여장애인직업재활정책의방향성을정립하고도약을위해선결조건으로해결해야하는쟁점을풀어낼수있는다양한방안들을모색하는데그목적이있음. 3. 연구내용 1) 장애인직업재활실천현장의애로분석 장애인직업재활실천현장에서겪고있는 정체성혼돈, 복지와경영의이중적메시지, 일자리마련과일반노동시장으로의전이, 생산을통한이윤창출과담당인력등정부지원의절대적부족 등에대하여심도있게살펴보고자함. ( 정체성혼돈 ) 장애인정책의꽃이라고불리지만실제는분리고용의주범으로간 6

13 Ⅰ. 서론 주되는현실의이중적잣대를어떻게해소할것인지에관하여장애인직업재활시설의운영방식변화를통해그해결책을모색해보고자함. ( 복지와경영의이중적메시지 ) 장애앤직업재활시설이요구받는복지적측면과경영적측면간의긴장과대치가이루어지는정확한지점을확인하고이러한긴장과대치가모순적인것인지, 양립가능한화해의지점이존재하는것인지를확인해보고자함. ( 일자리마련및임금수준유지와일반노동시장으로의전이 ) 보다많은장애인들이장애인직업재활시설에서일자리를가지면서일정수준이상의임금을받도록해야할경영적책임을지는반면, 분리고용의한계를극복하기위해일반노동시장으로의전이를도모하는순간시설내근로장애인의평균노동생산성의하락을초래하게됨으로써경영수지상의악화를가져올수밖에없는모순적구조를어떤정부의지원을통해해소할수있는지를살펴보고자함. 2) 직업재활시설을둘러싼환경변화분석 ( 노동및작업장관련법률등 ) 직업재활시설이제조업으로서의지위를가지는경우적용될수있는, 또적용을요구받고있는고용노동부소관법률이현실에서어떻게적용되는지를살펴보고자함. 보다넓게는사회복지시설로서적용받고요구받는다양한규제적성격의법률내용과함께고용노동부상의법률을종합적으로조망함으로써직업재활시설을운영한다는것이어떤종류의요구들이주어지고, 이들을준수하기위해서는어떤조건을갖추어야하며, 그러한조건을갖추는데직업재활시설자체적인노력으로가능한것인지를살펴보고자함. 3) 장애인직업재활정책개선방안모색 본연구에서는이연구의핵심인장애인직업재활정책의개선방안을모색해보고자하며그구체적인내용은아래와같음. ( 직업재활정책의지향 ) 현재의이중적정책구조 보건복지부에의한장애인직업재활정책과고용노동부에의한장애인고용정책 하에서장애인직업재활정책이어떤방향으로변화 발전해나가야하는지를살펴보고자함. 이는이미주어진정책적환경과틀내에서방향성을모색하는것임. 이와는달리, 장애인복지정책 7

14 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 을총괄하는보건복지부입장에서보다주력하고정체성을뚜렷하게할수있는정책적방향도모색해보고자함. 즉, 어디까지가복지부가지향하는중증장애인의직업재활이어야하는지, 이제까지중증장애인의직업재활로간주되었던부분중에서고용적시각에서접근가능한부분은없는지등보다원론적입장에서정책을원점에서재편성한다면어떻게접근하는것이보다바람직하고, 이념지향적인지를고찰해보고자함. ( 직업재활시설의기능과역할 ) 보호작업장과근로사업장, 그리고최근신설된직업적응훈련시설로구성되어있는장애인직업재활시설이현재수행하고있는기능과역할이핵심내용별로어떻게구성되어있고지금의인력지원구조로서그러한역할을수행할수있는지를살펴본다음, 앞으로담당해야할기능과역할이어떤방향으로정립되어야하는지를살펴보고자함. ( 직업재활정책전달체계 ) 보건복지부의직업재활정책은시도및시군구를통해전달되지만직업재활시설에대한평가업무는한국사회복지협의회에서, 그리고직업재활정책에대한연구기능은장애인개발원과한국보건사회연구원에서주로담당하고있음. 한편, 장애인직업재활시설의생산체계는간헐적인주문에의존하고있고각장애인직업재활시설이개별적으로이에대응하고있는방식으로움직임. 각시설원장은생산과판매에있어개별적으로대응하고있고장애인생산품판매시설이그역할을일부대행하고있음. 직업재활시설은독자적으로존재하며그들간의횡적연대는한국장애인직업재활시설협회에서제공하는교육및연수, 컨설팅제공때간헐적으로일어나는것이전부임. 각자도생 ( 各自圖生 ) 에기반해있음. 과연바람직한것인지의문임. 개별적이고분절적관계에직업재활시설을위치시키는것이아니라전체직업재활시설들이공적영역에서하나의단일한정체성을갖는국가업무대행기관으로자리매김될수있는방안을모색해보고자함. 4. 연구방법 ( 국내정책제언관련문헌조사 ) 이연구는있는그대로의실태를조사하고그에근거해서다각적인방향성을모색하는것이라기보다는장애인직업재활시설을둘 8

15 Ⅰ. 서론 러싼쟁점이무엇이고또그동안많이제기된장애인직업재활정책이수행해야할과제들을집중적으로분석하는데있음. 하지만이연구가여기에그치는것이아니라보다근본적으로장애인직업재활을둘러싼다양한가치와철학을함께고민해보고정책의존립근거와방향성에대해보다깊이있게고민해볼수있는기초자료로서의기존연구를총괄하여정리하고자하였음. ( 해외선진사례분석 ) 영국, 일본, 스웨덴사례를분석하여중증장애인의직업재활이슈를어떻게풀어나가는지살펴봄으로써지난역사동안의교훈, 최근흐름에서의장애인직업재활및고용을둘러싼이슈들의무게중심을파악하여우리의정책방향모색에시사점을도출하고자하였음. o ( 공청회개최 ) 연구진내에서의합의된의견을기반으로공청회를개최하여직업재활관련전공교수, 한국장애인고용공단관계자및직업재활시설운영자를통해마련된보고서의보완점을듣고이를최대한반영하고자하였음. 아울러공청회에참석한사람들의의견을적극반영하여최종적인대안으로수정 변경하고본연구에서다루지못한부분에대해서는본연구의한계부분에적시해두었음. 5. 성인장애인의직업재활에관한관점 1) 성인장애인은어떤삶을살아가야하는가? 성인장애인의정체성은 장애인 에천착하기보다는오히려 성인 에서문제의시발점을찾는것이바람직 성인은부모로부터경제적으로독립하여자신이스스로생계수단을마련하고나아가자립생활을영위하는데그삶의초점이있음. 장애 는그정도에따라환경과상호작용하면서장애성인으로하여금일반노동시장으로진입가능한지를결정하게됨. - 즉, 근로능력이없다고판단되면기초생활보장과장애인연금, 그리고활동지원등다양한사회서비스이용의주체가됨. - 근로능력이있다고판단되면자본제사회에서근로의의무를지게됨. 하지만장애가있는경우사회의차별적인식과태도에의해, 정보부족과수급불균형그 9

16 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 리고장애인자신의역량이부족하다는등의이유로일반노동시장으로의진입이어려울수있음. - 그러나다른한편으로는장애인차별이없는경우, 자신이갖고있는능력이필요로하는직장을낮은거래비용을통해찾을수있는경우, 때로는정부의지원이고용주로하여금매력적으로느껴지게하는경우에는일반노동시장으로의진입이성공적으로이루어지게됨. - 하지만이경우에도비정규직으로머물다가계약종료되거나각종인사상의불이익등차별을받아고용이지속되지못하는경우, 또정부지원금이중단되어장애인고용이더이상매력적으로간주되지않을경우에는일반노동시장으로진입하더라도이를계속유지되지못하고중도탈락하는경우도발생하게됨. 성인장애인의경우에는위에서살펴본바와같이일반노동시장에서직업을유지하거나진학하는경우도있지만, 그렇지않은경우에는장애인복지관등에서재가서비스를받는경우, 집이나거주시설에서생활하는경우, 장애인직업재활시설에서일하는경우등으로나누어짐. - 직업재활시설에근로한다고하여단순히직업능력이떨어지는사례만있는것은아님. 우리나라에서는정확한근로능력평가에의해근로능력유무를판가름하지못하고, 장애등급으로근로능력여부를추정하기때문에근로능력이없을것으로생각되는중증장애인도근로능력을갖고있는경우도있음. 그러므로이들의직업재활을위한시설이관련기능을보유 제공할수있어야함. 뿐만아니라직업재활시설에서는여러가지사회적장벽때문에일반노동시장에진입하지못하거나진입했더라도다시노동시장밖으로밀려나는경우에도직업재활시설이용자가되므로결과적으로는직업재활시설에는매우다양한장애인이근로할수밖에없음. 이는직업재활시설의정체성및운영상의애로를수반하기도하는데, 최저임금준수문제, 재직이유의다양성은결국직업재활시설이어떤대상을타킷으로하여어떤가치를지향해야하는지가모호하게될수도있음을시사함. 10

17 Ⅰ. 서론 [ 그림 1] 학령기이후성인장애인의근로능력유무에따른삶의유입경로 2) 직업재활시설을둘러싼다양한질문들 (1) 직업재활시설이왜필요한가? 우리나라에서장애인차별금지법이제정 시행된것은 2008 년이며, 그동안차별철폐또는금지를위해동법이적극적으로역할해왔지만, 여전히발달장애인에대한정당한편의제공의세부기준이없는등전방위적으로차별을금지하는데는한계가있음. 더군다나 합리적사유 가있을경우에는차별로간주되지않아성인장애인이적극적으로차별을입증하는데도어려움이뒤따름. 그러한사회적차별이만연한경우능력이있는장애인이라하더라도일반노동시장으로의진입이용이하지못하며되며그에따라성인장애인이노동시장에서밀려나는경우가많음. 결국직업재활시설을통해국가또는지방자치단체가제공하는일자리로흡수되는경우의긍정적인측면을고려한다면직업재활시설의필 11

18 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 요성을충분히인정할수있음. - 우선적으로는정부가강력한차별금지정책을통해능력있는성인장애인의일반노동시장으로의진입을도모해야하지만, 현실적으로차별이철폐되지않은상태에서직업재활시설이갖는부정적인측면을부각해서근로의기회를부가적으로제공하지않는경우가더바람직한지에대해서는회의적일수밖에없음. 그러한회의적시각은기초생활보장제도가엄격하고장애인의생계를유지시켜주는각종급여제도가충실히갖춰지지않는상태를감안할때더설득력을갖게됨. 즉, 충분한일자리를제공하지못하면서사회복지급여도줄수없다면결국장애인을빈곤의나락으로빠뜨리게되거나당사자의가족이부양책임을져야하는악순환이반복됨. - 즉, 복지급여체계가충실하게설계되어있는서구사회와달리, 복지급여의종류와수준이미약한우리나라에서는직업재활시설에서의근로가현재로서는취할수있는마지막호소처 (Last Resort) 가되고있는것임. (2) 필요한데왜비난하는가? 그러한필요성에도불구하고직업재활시설은왜비난받는가? 필요악이란말인가? 왜악으로간주되는가? 이는다분히이념적이고역사적인관점에서바라볼필요가있음. 이념적으로는장애인의사회통합 (Social Integration), 정상화 (Normalization), 장애에대한사회적모델 (Social Model of Disability) 등이장애인의삶에, 장애정책에반영되는추세에있고점차이러한이념적관점이보다폭넓게반영되고있음. 그런면에서직업재활시설에서의장애인의삶이사회에통합되어있다고보기어렵고사람들이직장을가지고일반적으로살아가는모습과도거리가있음. 더군다나장애자체가사회적억압의산물이고보면결국일반노동시장에서장애인을받아주지않으니잉여인력이생길수밖에없고그러한잉여인력을처리하는제도적장치로서의직업재활시설은결국사회적억압의모습이자사회적격리를담당하는주범에해당한다고볼수있는것임. 역사적으로도일반노동시장에서장애인을포섭하고자하는정책적, 사회적노력이이루어지지않은상태에서떠오르는부유물과같은장애인을격리시키는장소로서직업재활시설을운영해왔고, 그러한사회적실패자에게열등처우의원칙 (The Principle of Less Eligibility) 에따라충분한임금을지불하지않는것을사회적으로허용해준 12

19 Ⅰ. 서론 것이라고볼수있음. 이러한이념적, 역사적맥락에따라존치되어져온직업재활시설이장애인들만함께모여서일하는 Ghetto 化된공간이라는점에서비난의화살이집중됨. (3) 이러한비판은어떻게극복되나? 이러한비판은직업재활시설에서근무하는자들을장애유무를떠나다양하게구성하면어느정도극복될수있음. 더이상장애인에대한지리적격리, 사회적배제의공간적배설물로간주되지않을수있음. 즉, 일반노동시장의언저리 (Outskirt) 에위치하는장애인, 노인, 상병자, 조건부수급자등이함께일하면서언제든지지역사회내의일반노동시장에일자리가연결되면이러한시설에서다시빠져나올수있는버팀목의역할을담보해낸다면자연스럽게비판의화살은무디어질수밖에없으며스웨덴의삼할 (Samhall) 이그러한전형을보여주고있음. (4) 대안적형태로서의지원고용이부각되어야하지않는가? 정부에의해의도적으로창설된일자리가아니라비장애인과마찬가지로일반노동시장에서일하는것이정상화의이념에부합하는것이라볼수있고, 또이에대한이견이있을수없음. 이러한맥락에서지원고용 (Supported Employment) 이장애인고용공단을통해다각적으로추진될필요가있음. 직업재활시설또한이러한지원고용을실시할수있는전초기지로서의역할을수행할수있는가능성이있음. 즉, 직업재활시설에서직업적응훈련, 직무능력훈련을받아다시금얼마든지일반노동시장으로의진입을준비할수있는기반을제공해줄수있다고봄. 하지만문제는직업재활시설을떠나일반노동시장으로의진입가능성이높은장애인에대해지원고용서비스를제공해줄수있는 Job Coach 인력이충분히지원되지않는현실에서실제그러한서비스를제공할수있는여력이크진않음. 아울러그러한역할을어느정도비중을두고수행할것인지에대한정책적합의가우선되어야하며관련인력의지원이추가적으로이루어질때가능한일이라고봄. (5) 장애인들도직업재활시설을원하는가? 일반노동시장에서의일자리마련이제한적이고지원고용을통해취업하더라도고용을지속적으로보장받는경우가많지않아직업재활시설을통한근로기회제공은절대 13

20 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 적으로필요하다고볼수있음. 하지만소극적으로해석하여장애인들끼리의근로가갖는한계와비판을감안한다하더라도일반노동시장에의진입도용이하지않고직업재활시설도없다면결국복지관등을전전하거나집에서소일할때수반되는무기력과건강문제는개인적인어려움뿐만아니라또다른사회적비용을야기시키면서그가족으로하여금돌봄부담을야기시키며근로기회를상실하게만드는요인이된다는소극적인입장에서라도존재의의를찾을수있음. [ 그림 2] 직업재활시설을둘러싼다양한부정적시각에대한논리적대응 3) 직업재활시설의수행역할애로및향후과제 (1) 수행역할애로발생사유 정부정책방향부재정부는직업재활시설정책을펼치면서그방향성을제대로제시한적이거의없음. 장애인복지발전5개년계획에서장애인고용정책의방향은제시되어도직업재활정책에 14

21 Ⅰ. 서론 대해서는현재의문제점을어떻게개선해야할것인지등점증주의적개선방안수준에서그치고있고어떤이념적지향을따라서어떤정책적방향을추구하는지에대해서는뚜렷하게밝힌바가없음. 뿐만아니라장애인고용정책과의연계를어떻게이루어나가고보건복지부와노동부가어떤역할분담을하는지에대한구분또는협력도모호함. 일반적으로중증장애인직업재활은보건복지부에서, 장애인고용전반은노동부에서담당하는것으로하고있으나실제정책적내용과성과를보면그러한구분이현실적이라고보기어려움. 정부지원미약정부에서는직업재활시설에대하여인건비, 운영비, 기능보강비등을지원하고있지만실제직업재활시설을운영하는데, 지급임금수준을향상시키고일반노동시장으로의전이를도모하는데턱없이부족한실정임. 아울러직업재활시설별로장비보유율이다르고, 이에따라지급임금의수준도크게차이가나고있어전반적인상향평준화하는데정부지원이확대될필요가있음. 다른한편으로는장애인거주시설과달리, 직업재활시설은복지적측면, 기업적측면, 고용적측면이복합적이고중첩적으로작동하고있음. 직업재활시설의장은신체적 정신적손상에따른건강위협, 전인적발달, 일상생활훈련, 직업적응훈련등의다양한맥락을소홀히할수없는복지적측면이있음. 다른한편으로는일종의사업장으로서끊임없이수지타산을맞추어야하는압박감에서자유로울수없음. 마케팅을통해판로를개척해야하며품질관리에신경을써야만함. 여기에덧붙여산업보건적측면도최근매우강화되어적용되는각종규제를수용해야하고이에소요되는비용또한전체적인판매전략에용해시켜야함. 산업보건뿐만아니라여러가지안전관련조치도마찬가지임. 마지막으로낮은근로생산성등에도불구하고가급적보다높은임금을지급하기위해노력해야하며고용관련법규를준수하기위해노력해야함. 문제의핵심은보건복지부에서는직업재활시설을사회복지시설의일환으로간주하고이에대한지원을 그나마미약하지만 하는것에그치지만실제운영의책임을지고있는시설장의경우에는위에서지적한다양한요구사항들을모두충족시켜야범법자의굴레에서벗어날수있음. 그러한책임을보건복지부에서는지침상요구하지않지만현실에서는관계중앙부처의법집행의범위에서벗어나지못하는다양한사안들에대해정부의포괄적이고종합적인지원책이부재한상태에서이에대한대응은시설장의몫으로되어있는것이정부지원미약의대표적인실상이라고볼수있음. 15

22 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 시설운영활성화도모미흡장애인직업재활시설이잘운영되다는것은무엇을의미할까? 현재로서이는그만큼매출액이높아지고높아진매출액에따라수익금이더많아진다는것을의미할것임. 높아진수익금은어떻게처리해야하는가? 이는장애인에게돌아갈임금수준이높아지거나다음투자를위한사내유보금이그만큼더많아진다는것을의미함. 그렇다면그러한운영실적의향상이직업재활시설직원에게는어떤의미를가질까? 운영실적이향상되는것은그만큼장애인의인적자본이축적되었다거나장애인들의근로시간의연장, 근로생산성의증가등이영향을끼쳤을수도있지만, 시설직원들의헌신적인노력때문일수도있음. 그러나후자라하더라도시설직원에게돌아가는것은매우미미함. 매출액이 10억에서 100 억으로늘어나도시설직원의임금에어느정도영향을미치지못한다면매출액향상을위해마케팅전략을구사하고공격적경영의위험을무릅써야할이유는어디에서도찾을수없음. 설사하더라도실패시에는책임만뒤따름. 오히려노력을기피하는도덕적해이만남길뿐임. 그렇다고해서시설직원의눈부신활약을통해매출액이급속한속도로늘어난직업재활시설이없는것은아님. 또그러한노력이폄하되어서도곤란함. 하지만그러한노력이있을경우이들의노력에대한정당한댓가가매우제한적이라하더라도제공되는것이맞다고판단되며적어도노력에의유인이왜곡되거나좌절로이어지지않게하는징검다리로서의인센티브제도도입은좀더확대될필요가있음. (2) 풀어야할숙제 시설역할범위문제직업재활시설의일차적인존립목적은장애인에게일자리를제공하는것임. 집에서소일하는것이아니라유의미한경제활동에참여하는것임. 아침에넥타이매고출근하는모습을통해자신감을갖고사회에적극적으로참여하는방법을모색하는길을열어주는것임. 하지만그러한일자리제공과함께근로장애인의일반노동시장으로의전이까지책임질것인지에대해서는모호함. 직업재활시설이최종적인종착지가아닌만큼능력있는장애인이일반노동시장에편입되도록지원하는것은바람직하다고봄. 하지만그러한능력있는장애인이시설에서이탈될경우받게될생산성저하의타격이운영부실로질타되어서는곤란하다는측면에서보다정밀한정부정책방향과가이드라인이필요함 16

23 Ⅰ. 서론 복지적요소와경영적요소간의조화미흡직업재활시설에서장애인이사회에참여하는통로와역할을찾는것은매우바람직함. 하지만자칫근로성을강조하다보면장애인이갖고있는신체적 정신적손상이가져올수있는어려움을간과할수있음. 때로는병원을다녀야하고때로는다양한복지프로그램에참여하면서자신의심리적인안정을도모할필요가있는데, 일반적인근로조건만강조하여 8시간근무, 때로는초과근무의불가피성을강조하다보면장애인의건강을해치게되고종국적으로는직업재활시설에서의근로가행복을가져다주지못하는결과를초래할수있음. 물론다른한편으로는직업재활시설또한하나의사업체로서매출및수익규모에대해둔감해지고경기변화에대해민감하게반응할수밖에없음. 매일매일균등한발주가이루어지지않기때문에잔업이불가피할때도있고, 팀웍이발휘되기위해서는전체직원의단합된모습이요구될때도있음. 조직의생존을위해개인의행복이희생될가능성은얼마든지존재함. 이러한복지적요소와경영적요소는어느정도절충될필요가있음. 아울러직업재활시설에서의근로를통해얻어지는수입이복지급여수급자격에직접적으로영향을미치는것도바람직한지에대해서도깊이있는고찰이필요함. 근로가복지급여수급의단절을가져온다는것이명확하게되면도덕적해이는불가피해질수밖에없음. 전체적인장애인가구의소득수준이매우낮고근로기간이짧을수밖에없는특성을잘감안하여의료급여및주거급여의수급가능성은상대적인자율성을가지고장애인에게적용되는것이바람직함. 장애인임금수준에대한정책비중장애인최저임금과장애인고용수간의정책비중을어떻게가져가는가에따라그파급효과가달라짐. 장애인에대해최저임금을지급하는것이직업재활시설에대한비판을극복할수있는매우중요한정책적수단이라고생각하면생산성이현저히떨어지는장애인을고용하는데는한계가있을수밖에없으며능력있는장애인의일반노동시장으로의전이를도모하는일은매우조심스럽게됨. 반면, 시설에서의장애인근로숫자를더중요하게고려한다면한명이라도더많은장애인이직업재활시설을이용할수있게하려면최저임금을지급받을수있는장애인의수는줄어들수밖에없는한계에부딪힘. 17

24 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 [ 그림 3] 직업재활시설의수행역할애로및향후과제 이러한기본적인문제의식아래아래에서는현직업재활정책의한계를살펴보는한편, 외국의사례를살펴보고현재직업재활시설이갖고있는딜레마적인속성을고찰해보고자함. 이를바탕으로현재의직업재활시설에대한바람직한방향과개선방안에대해살펴보고자함. 18

25 Ⅱ 현직업재활정책의한계

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27 Ⅱ. 현직업재활정책의한계 1. 정책방향의부재및모순구조 1) 직업재활비전미제시 (1) 초기장애인정책의미흡 우리나라에서장애인고용을지원하는최초의제도는 1961 년생활보호법임. - 생활보호법에따른시설보호중에재활시설이포함되었으며, 재활시설은신체상또는정신상의장애가있는자로서의료와직업보도를행하는것을목적으로하는시설임. - 그러나당시장애인복지시설은우리나라정부가아닌외국의원조에주로의존하였음. 우리나라장애인정책은실질적으로 1981 년심신장애자복지법제정에서시작하였음. - 이법에직업재활시설의규정을담고있었음. - 또한당시보건사회부내에장애인복지전담부서로재활과를신설하였음 년보호작업장설치가결정되었음 년장애인고용촉진등에관한법률제정 - 장애인의무고용제의시행에도불구하고장애인의무고용제의혜택은주로경증장애인에게돌아가고중증장애인은일할기회조차갖기어려운상황. - 중증장애인들의장애인고용촉진등에관한법률에대한불만제기 년장애인고용촉진및직업재활등에관한법률로개정하여중증장애인의고용지원 : 노동부와보건복지부가함께장애인직업재활기금사업을실시하여중증장애인고용활성화 년부터장애인직업재활기금사업은중단되고보건복지부의중증장애인직업재활지원사업으로전환 : 노동부장애인고용촉진공단과보건복지부의이원화된관리체계로인한불합리성이원인. (2) 장애인정책발전 ( 장애인복지발전 ) 5개년계획의고용관련비전 장애인직업재활정책의장기방향성을살펴보기위해장애인정책발전 ( 복지발전 ) 5 개년계획의고용관련기본방향과주요과제들을살펴보았음 년현재 4차장애인정책발전 5개년계획이진행중임. 21

28 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 제1 차장애인복지발전 5개년계획 (1998~2002) 의고용관련기본방향과주요과제 - 기본방향 : 고용촉진- 장애인직업능력개발증진, 중증장애인고용환경개선, 사업체의장애인고용촉진지원 - 보건복지부 : 장애인복지시설운영개선 중증장애인보호작업장운영활성화 : 생산품개발등생산성제고를위한지원, 전문인력배치를통한장애인고용 훈련내실화, 생산품판매전략개선 (1996 년처음개장한장애인생산품특수공판장설치확대, 통합판매전략수립 시행, 정부조달품목발주지정제도도입 ) 중증장애인적합직종및생산품목개발 - 교육부 : 직업교육강화 장애인직업능력개발전담부서설치 장애정도및유형에적합한직업교육과정개발 현장중심의직업교육과정운영 : 실업계고교의 2+1 제도를특수학교에적용 첨단직업훈련실설치 - 노동부 : 장애인의직업능력개발과고용촉진기반구축 직업능력개발사업확충 : 직업재활종합센터건립운영, 직업전문학교건립확대, 특수학교 3+1( 전공과 ) 직업훈련기능강화, 공공직업전문학교장애인직업훈련활성화, 민간직업훈련확대및훈련내실화 ( 장애인복지시설등을인정직업훈련원수준으로지원 육성 ) 사업체고용촉진지원 : 신규고용지원확대 ( 장애인고용지원 장려금확대지원, 고용보조금지원, 장애인고용특별비용확대지원, 사업체시설 장비개선등에대한지원확대 ), 장애인고용우수사업체지원 장애인근로자직업생활지원확대 : 장애인출 퇴근승용차구입비융자확대, 장애인근로자취업안정자금융자 중증장애인고용환경개선 : 장애인복지공장설립지원, 중증장애인직업재활시설지원 ( 직업재활시설의훈련비지원, 협력사업장지원 ), 장애인직업재활시설연계고용활성화, 중증장애인의적합직종개발지원 체계적인취업서비스제공 : 장애인직업능력평가센터설립및운영, 직업적응훈련및취업알선전교육강화, 장애인관련단체직업재활지원 취업알선활성화추진 : 장애인고용관리전산망구축, 장애인취업합동근무제실시 ( 장애인취업알선팀구성운영 ) 22

29 Ⅱ. 현직업재활정책의한계 국가및지방자치단체의장애인고용의무이행 : 장애인고용실적국무회의보고, 공무원채용시장애인공무원채용률 3% 이행지도, 장애인채용실적이없는기관에장애인공무원우선배정 직업재활정책의주요성과및평가 년장애인생산품우선구매제도관련고시제정및제도시행 - 중증장애인보호작업장운영활성화 가주요과제에포함되어있었으나방향성은제시되지않음. 제2차장애인복지발전 5개년계획 (2003~2007) 의고용관련기본방향과주요과제 - 기본방향 : 복지와성장의조화를통한안정적인장애인고용의실현 - 보건복지부 : 장애인의생활안정지원강화-근로능력있는장애인자립기반확충 자립자금대여사업대상가구수확대및지원금액현실화 공공시설내매점, 자판기의장애인우선허가활성화 장애인생산품판매활성화및판로개척 : 품질인증마크획득, 생산품포장, 제품디자인개발및공동브랜드화추진, 생산품판매시설확대및장애인생산품전자상거래망구축, 우선구매품목 비율확대, 법인세 소득세등면세혜택, 조달청입찰참여시입찰가산점부여 - 보건복지부 : 직업재활서비스강화 보호고용사업의활성화 : 재가장애인대상훈련실시, 재가장애인고용을위한출퇴근차량및식대지원, 시설의업종전환, 훈련직종변경프로그램지원, 직업재활시설내전문인력확충, 국가및지방자치단체주도형보호고용모델개발연구를통한국가산업모델정립방안제시 직업재활실시기관생산기반확충및전문화추진 : 생산시설에경영자문단파견지도, 경영교육, 설비및인력보강추진, 디자인및제품개발, 품질인증등지원, 직업재활시설기능보강사업확대, 직업재활시설유형에따른인력지원, 운영매뉴얼및평가도구개발 전문직능평가를통한맞춤형직업훈련강화 : 전문직업능력평가센터확대및평가도구개발, 직업훈련시설의장애종별전문화및중증장애인훈련위주로전환, 재가장애인에대한직업훈련및 IT 적합직종개발, 장애인복지시설및장애인단체등의민간직업훈련시설지원, 지역내직업재활시설및사업장과연계한직업재활훈련실시, 장애인능력에적합한맞춤훈련모델개발 23

30 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 새로운장애영역사업개발및지원고용프로그램개선 : 정신및내부장애인을위한직업재활프로그램개발및시범사업실시, 한국형지원고용모델개발및다양한유형의지원고용모델시범실시, 일반고용또는상위시설로전환실적에따른인센티브제공 직업재활전문인력양성및재교육시스템 : 직업재활분야종사자대상교육강화, 국립재활원에직업재활전문인력양성및교육센터로서역할부여, 직업재활전문인력채용강화, 직업재활전문인력의직종간임금격차해소및처우개선 - 교육인적자원부 : 통합교육환경에서학교교육기회보장 특수교육대상학생의고등교육및성인교육강화 : 이료전문대학과정운영으로시각장애인의전문직종개발 - 교육인적자원부 : 교육방법의다양화및개선을통한특수교육의질제고 특수교육대상학생직업교육강화 : 특수교육대상학생개별화전환계획의수립적용, 직업교육담당교사직업교육연수실시, 직업교육전공교사배치확대, 특수교육대상학생직업평가 직업교육 취업알선 추수지도지원 - 교육인적자원부 : 특수교육전달및지원체제의재구축 특수교육을위한부처간연계 협조체제강화 : 장애인의직업능력향상을위한지원협조 - 노동부 : 직업을통한장애인의진정한사회통합및국가생산성향상 장애인의무고용제도의개선 : 의무고용사업장범위확대, 업종별적용제외율의합리적조정, 장애인고용실적에따라장애인고용부담금차등적용, 중증장애인고용시부담금면제금액상향조정, 정부부처별장애인고용적합직종발굴, 민간부문에대한행정지도강화 고용차별금지및여성장애인등권익보호 : 장애를이유로고용차별하는경우벌칙부과, 노동위원회또는고용평등위원회에장애인고용차별심사기능부여, 장애인근로자고용사업장근로감독강화, 여성장애인전문적직업정보지원체계구축, 여성장애인직업훈련, 자격취득등인적자본형성강화, 취업이후고충상담서비스제공및성희롱예방교육강화. 시장경쟁력있는장애인일자리신규창출 : 표준사업장의한국식운영모델개발및건립확대, 특례자회사제도도입, 직업재활시설 자립작업장 일반장애인다수고용사업장지원, 장애인다수고용사업체지원하는의무고용사업주 24

31 Ⅱ. 현직업재활정책의한계 의장애인고용부담금감면, 창업희망자창업자금융자, 영업장소제공및컨설팅제공, 공단지사및공단산하직업전문학교의창업지원기능강화 고부가가치를창출할수있는장애인력양성 : 지식 정보화산업의신직종, 틈새노동시장직종발굴및훈련프로그램개발 보급, 장애유형별직업재활기기, 훈련기자재연구개발, 특정기업요구에따른주문식직업훈련강화, 직업훈련카드제, 사이버직업훈련, 민간교육 훈련체계활용, 재택및원격교육훈련체계의구축, 방문지도등을통해 IT관련정보화산업직종훈련활성화, 특수학교재학생및일반학교장애인학생대상진로지도교육연계및체계화 (2+1 시스템, 진로지도캠프운영 ), 직업재활실시기관및특수학교는경쟁적노동시장참여가곤란한중증장애인훈련서비스제공기능에특화, 비장애인직업훈련기관과연계체계구축, 장애인선발의무적용공공직업훈련기관확대, 공공훈련기관의장애인전용훈련과정운영유도 장애인력수요 공급매칭서비스선진화 : 직업능력평가센터운영정상화및이동평가센터운영, 공단지사, 고용안정센터, 직업재활실시기관, 지방자치단체등취업알선기관간구인 구직협력체제구축, 동행알선, 인터넷화상상담등활용하여취업알선서비스개선, 취업전 후직업지도서비스강화, 장애인인턴제활성화 사업주에대한장애인고용인센티브확충 : 장애인고용촉진장려금제재도입, 장애인고용장려금제도운영내실화, 산재장애인직장복귀지원금신설, 장애인에적합한사업장개조기술및비용지원, 장애인고용기업에세제지원및사회보험료지원, 정부계약체결우선권또는입찰시가점부여 장애인고용촉진정책인프라확충 : 장애인고용촉진공단의취업알선사업등은양적목표에서고용안정도모등질적목표로전환, 고용개발원은직업생활상담원등전문인력양성, 직업전문학교는특화된훈련과정운영및장애인훈련 ( 인력공급 ) 계획관리, 산재장애인재활훈련원직업훈련과정연계지원, 교통장애인직업재활사업과연계, 직업생활상담원, 특수학교교사, 사회복지전문요원, 기업체인사담당자대상교육훈련실시및관리 직업재활정책의주요성과및평가 년장애인생산품판매시설확대 (16개소) 년장애인기업활동촉진법제정 - 표준사업장고용모델도입 : 2007 년 56개사업장 1,315 명장애인 ( 중증장애인 25

32 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 946명 ) 고용 년장애인의무고용대상사업체를 300 인이상에서 50인이상으로확대 - 민간부문적용제외직종폐지및정부부문적용제외직종축소 (68% 에서 16% 로 ) - 그러나직업재활시설에대한평가는없음. - 복지부, 교육부, 노동부등에서제공되고있는장애인관련서비스의연계기능강화및장애인개별적욕구에부응하는맞춤형사례관리시스템개발필요 라고미흡한점을제시 - 또한 성과목표가계량화되어있지않아추진실적평가에어려움 지적 - 장애인생산품판매활성화및판로개척, 보호고용사업의활성화, 직업재활실시기관생산기반확충및전문화추진 등직업재활시설관련과제가주요과제로제시되었으나장기방향성은여전히미흡. 그러나직업재활시설에대한지원이가장활발하게제시되었던시기임. 제3차장애인정책발전 5개년계획 (2008~2012) 의고용관련목표및추진과제 - 목표 : 장애인이일할수있는사회실현 - 총 58개추진과제중장애인경제활동확대분야는 10개과제 - 중점추진과제 장애인고용의무제도개편및운영강화 ( 노동부 ): 의무고용제도, 부담금, 장려금제도재설계 정부의장애인고용선도적역할강화 ( 노동부 ): 정부부문및공공기관의무고용률상향조정, 정부부문근로자에대한고용의무제적용확대, 장애인교원임용확대 장애인취업지원및직업능력개발서비스제공 ( 노동부 ): 통합고용지원팀 2010 년전국확대, 지자체 -특수학교-직업재활시설 -고용지원센터-폴리텍대학등으로장애인고용네트워크활성화, 기업연계맞춤훈련확대, 중증장애인장애유형별특화훈련확대, 장애인직업능력개발지원을위해공공훈련기관및민간훈련기관지원 장애인고용통계강화 ( 노동부 ): 장애인고용패널조사실시, 장애인관련통계집발간 - 일반추진과제 장애인고용기업 ( 상시근로자 30% 이상 ) 에대한지원강화 ( 노동부 ): 지방자치단체및조달청물품구입등에장애인다수고용기업가산점부여, 국가, 지자 26

33 Ⅱ. 현직업재활정책의한계 체, 공공기관에서장애인기업생산품수의계약, 장애인고용기업합리적세제지원 장애인다수고용사업확대 ( 노동부, 보건복지가족부 ): 1사 1자회사설립추진, 대기업의자회사형표준사업장설립지원, 장애인직업재활시설을중증장애인다수고용사업장으로육성 장애인생산품우선구매제도활성화 ( 보건복지가족부 ): 우선구매대상을재화에서서비스 용역부문까지확대, 장애인생산품인증제도입, 품질인증지원확대, 장애인생산품공동브랜드화추진 장애인복지일자리확대 ( 보건복지가족부 ): 장애유형별 정도에적합한일자리를지속적으로발굴, 장애인일자리사업기간확대및급여수준현실화 중증장애인직업재활지원서비스활성화 ( 보건복지가족부 ): 중증장애인에대한접근성제고및고용기회확대, 창업형일자리지원, 생산품마케팅, 판로확대등을통해중증장애인취업확대 장애인기업종합지원센터설립 운영 ( 중소기업청 ): 장애인비즈니스센터전국 6 개권역으로시범설치 운영, 시 도단위지역확대설치 운영 제3차계획고용부문에대한평가및성과 년중증장애인생산품우선구매특별법제정 - 장애인복지일자리확대 : 2008 년 5천명에서 2011 년 10,300 명 - 상대적으로고용, 문화, 체육, 주거지원등장애인생활전반에걸친다양한정책수요충족은다소미흡 - 계량화된성과목표및성과지표의미비로추진실적평가의어려움 - 장애인의무고용사업체의장애인근로자는증가했으나, 대상사업체의절반정도가고용의무를미이행하고, 대기업일수록장애인고용저조 - 근로의욕을높일수있는기재및편의시설미설치, 이동편의부족등고용환경이여전히문제 제4차장애인정책종합계획 (2013~2017) 의고용관련기본목표및정책과제 - 목표 : 장애인경제자립기반강화 - 19대중점과제고용관련과제는 5개 : 장애인서비스전달체계확립, 장애인기업및우수고용기업지원 년예상 : 장애인의무고용이행을통하여매년 1만개신규일자리확보 27

34 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 - 장애인서비스전달체계확립 특수교육대상학생의진로및직업교육체계확립 ( 교육과학기술부 ): 현장실습위주의직업교육제공을위한고등학교특수학급확대, 장애학생의직업재활훈련강화를위한전공과 ( 고등학교과정이후 1~2 년과정 ) 확충및운영내실화 - 장애인기업및우수고용기업지원 중증장애인생산품우선구매제도활성화 ( 보건복지부 ): 생산시설지정기준완화, 의무구매비율상향, 유통정보시스템구축 운영 장애인직업재활시설기능강화 ( 보건복지부 ): 맞춤형경영컨설팅지원, 1사 1 시설결연운동, 장애인근로자임금수준, 일반노동시장이행실적평가로인센티브및페널티부여, 서비스업및 1차산업으로지원확대 장애인표준사업장지원 ( 고용노동부 ): 국가 자치단체등공공기관의장애인표준사업장생산품우선구매와수의계약도입, 법인세 소득세감면세제혜택 5 년으로연장, 자회사형장애인표준사업장설립유도 장애인고용을위한기업인센티브강화 ( 고용노동부 ): 고용환경개선시설 장비융자및무상지원확대, 근로지원인대상인원확대, 장애유형별근로지원서비스형태개선, 장애인고용저조기업에대해맞춤형컨설팅등패키지형지원시스템구축, 공공조달시장애인고용의무평가강화 - 장애인고용지원강화 장애인일자리창출 ( 보건복지부 ): 재정지원장애인일자리지속확대, 장애인행정도우미참여자근무시간개선, 장애인일자리전산시스템기능강화 ( 일자리정보제공 ), 장애유형및지역성을고려한장애인일자리직무개발등을통해신규일자리개발 장애인의무고용제도개편및운영강화 ( 고용노동부 ): 장애인비율, 장애인근로자비율, 장애인실업자수등을고려하여장애인의무고용률재설정, 장애인고용의무명단공표 공공부문의장애인고용확대 ( 고용노동부 ): 중증장애인적합지위발굴, 교육청등의장애인고용제고, 지적 자폐 정신장애인등중증장애인공공부문일자리확충 맞춤형장애인직업훈련및고용서비스제공 ( 고용노동부 ): 기업수요기반맞춤훈련과중증장애인의장애유형별특성에맞는특화훈련, 장애인취업성공패키지확대및장애유형별특화프로그램운영, 장애대학생에대해직장체험기 28

35 Ⅱ. 현직업재활정책의한계 회제공등취업컨설팅, 중증장애인지원고용수혜대상확대및프로그램운영기간내보조공학기기지원, 청년층시험고용확대및장년 여성장애인적합직종개발 중증장애인직업재활지원활성화 ( 보건복지부 ): 직업지도, 직업적응훈련등제공, 취업후직무유지를위한직무보조인지원, 공공영역의카페 매점등중증장애인신규일자리창출 - 장애인고용인프라확대 장애인기업종합지원센터설치 운영지원 ( 중소기업청 ): 센터와창업보육실 2017 년 17개소 140실로확대 장애인창업지원확대 ( 중소기업청 ): 신규사업 ( 창업아이템 ) 발굴, 온라인창업및교육지원시스템구축 장애인고용유관기관연계강화 ( 고용노동부 ): 학교교육, 복지일자리등과연계하는 Work-Together 센터 18개소설치, 진로 직업교육, 직업능력평가, 취업지도및알선, 장애대학생취업캠프, 취업컨설팅등맞춤형서비스제공, 장애인직업재활실시기관 장애인고용공단 고용센터 특수학교 ( 급 ) 간장애인고용네트워크강화 장애고용통계강화 ( 고용노동부 ): 장애인경제활동실태조사매년실시 제3차계획고용부문에대한평가및성과 - 중증장애인생산품생산시설 : 2014 년 402개소 - 재정지원공공형장애인일자리 : 2014 년 14,500 명 - 의무고용률상향조정 : 국가및자치단체, 공공기관은 3%, 2017 년 3.2%, 2019 년 3.4%; 민간기업은 2010 년 2.3%, 2012 년 2.5%, 2014 년 2.7%, 2017 년 2.9%, 2019년 3.1% - 중증장애인 2배수인정제도입 - 근로지원인서비스신설 년장애인표준사업장세액감면제도도입 대부분정책과제는목표가명확하게제시되어있지않음. - 3차와 4차 5개년계획의정책과제는반복되는과제가많음. - 장애인고용정책에대한장기적인비전은없음. 29

36 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 (3) 2006 년빈부격차 차별시정위원회의 선진복지국가구현을위한장애인지원종합대책 2006 년빈차위보고서에서는포괄적인장애인지원정책제시 - 고용관련하여노동부산하의통합고용지원팀은장애인고용촉진공단지사에설치하며, 직업평가사 3명, 사회복지사 1명등총 4명으로구성하도록제안 년노동부에서는장애인고용정책시스템을개편하여고용과복지를연계하기위해시군구와장애인고용촉진공단간연계구축시도 : 2007 년수원지역시범사업실시 - 지역내장애인고용유관기관간고용촉진네트워크협약체결 : 고용서비스분야에서고용지원센터, 지방자치단체, 직업재활분야에서보호작업시설과근로작업시설, 직업교육및훈련분야에서장애인훈련기관, 공공훈련기관, 복지서비스분야에서장애인복지관및장애인단체 - 통합고용지원팀에서직업적경증, 직업적중증, 직업적최중증구분하여직업적경증은고용지원센터를통해일반사업체취업알선, 직업적중증은의무고용사업체취업알선, 그리고직업적최중증은사회적기업, 표준사업장, 직업재활시설등에취업알선하는것으로계획되었으나제대로실행되지못한상태임. 2) 직업재활개념불명확 현재우리나라의법과제도, 실천현장그리고학계에서사용하는 직업재활 이란용어는공식적이거나분명한정의 ( 定義 ; define) 의과정이없이사용되어왔기때문에용어에대한이해가제각각이고불명확했던것이사실임. 그리고개념의불명확이유에는복지부와실천현장에서직업재활에보호고용과훈련이라는두가지상이한개념을혼재하여사용해온것도포함됨. - 통상적인근로계약관계로보기어려운장애인고용형태에는 보호고용 의용어를사용하고여기에복지프로그램적훈련개념은부수적으로사용할필요가있음. 즉고용과프로그램적훈련은명확히구분해야함. 고용 ( 보호고용포함 ) 이고용일때만이근로자로서의권리도당연히보장받을수있음. - 노동법적으로훈련생 ( 실습생등 ) 에게근로자로서의권리를일부부여할수는있으나근본적으로는한계가있음. 따라서앞으로는보호고용과훈련이혼재된직업재활이라는용어대신 보호고용, 맞춤형고용, 복지고용 또는 사회적 30

37 Ⅱ. 현직업재활정책의한계 고용 등을사용하는것이바람직함. 아울러기존의훈련은명확하게복지프로그램으로규정지어야할것임. 본연구에서사용하고자하는직업재활의개념은보건복지부의 장애인직업재활시설 정의에서유추한 일반작업환경에서는일하기어려운장애인이특별히준비된작업환경에서직업훈련을받거나직업생활을하는것 임. - 좀더엄밀하게는현재의 직업재활 을 보호고용 으로변경하고그정의를 일반작업환경에서는일하기어려운장애인이특별히준비된작업환경에서직업생활을하는것 으로단순화할필요가있음 이하는우리나라의관련법률과제도, 실천현장및학계에서 직업재활 이란용어가서로불명확하고혼재되어사용되고있는사례임. (1) 법 정책 법 정책에서는직업재활을직접적으로명확하게정의하지않고있으며, 다만 장애인복지법 의장애인직업재활시설에대한정의에서직업재활의정의를간접적으로유추해볼수있음. - 고용노동부의 장애인고용촉진및직업재활법 ( 약칭 : 장애인고용법 ) 에서는 " 고용촉진및직업재활 " 이란 장애인의직업지도, 직업적응훈련, 직업능력개발훈련, 취업알선, 취업, 취업후적응지도등에대하여이법에서정하는조치를강구하여장애인이직업생활을통하여자립할수있도록하는것 으로정의 ( 동법제 2조의 3) - 보건복지부는 장애인복지법 에서 장애인직업재활시설 을 일반작업환경에서는일하기어려운장애인이특별히준비된작업환경에서직업훈련을받거나직업생활을할수있도록하는시설 로정의 ( 동법제58 조의 3) - 장애인복지법 에따라 직업재활 정의를간접적으로유추해보면 일반작업환경에서는일하기어려운장애인이특별히준비된작업환경에서직업훈련을받거나직업생활을하는것 이될것임. (2) 실천현장 실천현장에서의직업재활개념은복지부가사용하는직업재활의개념과유사함. 31

38 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 즉실천현장에서는직업재활을 일반작업환경에서는일하기어려운장애인이특별히준비된작업환경에서직업훈련을받거나직업생활을하는것 으로보는것이일반적. (3) 학계 직업재활관련학계 ( 예 : 한국직업재활학회 ) 에서생각하는직업재활의개념은복지부와실천현장에서통상적으로인식하고실천해오고있는직업재활의개념과상반됨. 그리고이러한상반된성격은우리나라에서의직업재활의정체성이나개념이지속적으로혼란스럽게된데에일조를한것으로사료됨. 첫째, 둘째, 직업재활학의전문성함양과역량강화라는학회본연의일에충실하겠습니다. 직업재활학은도입당시상황적변인에의해마치직업에편중된것처럼사용되어왔지만한국의상황을고려한다면재활학으로출발하였고정착되고있습니다. 장애인관련인접분야에비해다양한재활관련학문적토대위에서전문적역량을키워가고있지만이에대한사회의인정은미약합니다. 이제학회는재활학이라는학문적토대위에전문성함양과역량이갖추어질수있도록충실하게노력하겠습니다. 셋째, 재활현장과지속적인연대를통해실사구시형학문이될수있도록하겠습니다. 재활은사람을대상으로하는분야이기때문에실험과실수가이해되지않는학문입니다. 이를담보하기위하여는학회가지속적으로현장과교류하고임상을선도하는역할을하여야할것입니다. 따라서학회는한국장애인고용공단, 한국장애인개발원, 근로복지공단, 장애인관련많은기관들과연대하는학문적활동을통해살아숨쉬는학문이되도록노력하겠습니다. 자료 : 한국직업재활학회홈페이지학회소개내용중일부인용 ( 기준 ) 3) 직업재활시설의정체성모호 우리나라의직업재활시설은 장애인복지법 에따른시설이면서도 근로기회와일정수준이상의임금그리고경쟁적고용시장으로의전이 를강조하고있음. 이러한의무와함께직업재활시설은경쟁적고용시장의일반사업장과는달리 재활프로그램 도강조되고있어이율배반적역할을요구받고있음. 32

39 Ⅱ. 현직업재활정책의한계 (1) 장애인복지시설에서 근로와임금 강조 장애인직업재활시설은장애인복지법상에위치하면서도장애인복지법의범위를벗어나는성격도함께지니는데이는직업재활시설이장애인에게재활서비스를제공해야하는동시에 근로의기회와노동에상응하는임금 도지급해야한다는규정에도잘나타나있음 < 표 1> 장애인복지시설의종류 ( 장애인직업재활시설 ) 유형 기능 자료 : 장애인복지법시행규칙 [ 별표 4]) < 개정 > (2) 근로기회및임금지급의무와함께 재활프로그램 실시강조 직업재활시설의재활프로그램실시에관한사항은 장애인직업재활시설의설치 운영기준 ( 장애인복지법시행규칙 [ 별표 5]) 에매우상세히규정되어있는데이는일반노동시장내고용이나근로의개념과상당히다름. 근로기준법상근로자는 직업의종류와관계없이임금을목적으로사업이나사업장에근로를제공하는자 를의미함 ( 동법제2조 ). 근로사업장내장애인은근로기준법의근로자 ( 또는통상적인고용 ) 로볼여지가크지만근로기회제공및임금지급과함께재활프로그램도의무적으로시행해야하는보호작업장의경우시설내장애인을일반적인근로자로보기어려운측면이있음. 33

40 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 직업재활시설이시행해야하는재활프로그램과재활사업은다음과같이정리할수있음. 먼저, 재활프로그램의경우장애인직업재활시설은장애인이장애를극복하고직업생활을독립적으로할수있도록필요한재활프로그램을마련하거나직무기능향상을위한개별서비스계획을수립하여실시하여야하며이계획에는다음의사항이포함되어야함. - 초기면접, 직업평가및평가결과를반영한개인별직업재활계획 - 장애특성에맞는적절한배려나보조공학 - 장애인의건강이나안전을위협할수있는요인 - 직무기능향상이나재활서비스를위한관리계획 다음으로재활사업은시설별로내용이약간다르나큰틀에서는유사함. 장애인직업재활시설은그유형별 1) 로다음의기준에따라재활사업을실시하여야하며, 사업계획과예산을수립한후지방자치단체장의승인을받아시행하여야함. 장애인보호작업장 은보호고용을비롯한이하의네가지재활사업을실시하여야함. 1 보호고용 - 근로장애인을보호하는환경에서장애인에게근로의기회를제공하고유상적인임금을지급하여야함. 2 훈련관리및작업관리 - 근로장애인과훈련장애인의개인별재활계획을수립하여직업상담및평가, 직업적응훈련, 직무기능향상훈련등을실시하여야함. - 근로장애인이작업공정을잘이해하고작업기술을익힐수있도록작업에대한직무분석을하고이에따라직무를변경하거나보조공학을활용한적절한배려등의조치를하거나훈련을실시하여야함. 3 재활프로그램 - 장애인보호작업장의재활프로그램은장애유형, 장애정도, 연령별특성과해당시설에서수행중인업종의특성을반영하여계획이수립되어야하며, 그 1) 직업적응훈련시설은지면관계상생략 34

41 Ⅱ. 현직업재활정책의한계 계획에는일반고용으로의전환을위한내용이포함되어야함. - 재활프로그램은아래의내용으로주 8시간이상실시하여야함. 직업적응훈련 : 일상생활훈련, 사회적응훈련, 작업태도및기술훈련 문제해결훈련 : 의사소통기술훈련, 문제해결훈련, 대인관계능력향상훈련, 위급상황또는응급상황대비훈련, 자기옹호훈련및자기주장훈련 직업평가 : 작업표본평가및현장평가 직무기능향상훈련 : 직무분석에따른직무변경, 개조, 보조공학개입에따른훈련 지역사회자원활용훈련 4 장애인보호작업장은훈련장애인이일정기간훈련을통하여유상적인임금을받을수있도록다음의프로그램을실시하여야함. - 교육ㆍ훈련 : 장애인이사회에적응할수있도록하기위하여장애유형, 장애정도, 직무수준별특성, 연령별특성등을고려한재활프로그램을지속적으로개발하고실시하여야하며, 이들이보호고용과지역사회에적응할수있도록지도하여야함. - 재활프로그램 일상생활및가사생활훈련 : 가정생활및독립생활을하는데에필요한기술을습득하도록지도하여야함. 사회적응훈련 : 지역사회의한일원으로살아가는데에필요한대인관계기술과각종시설을이용하는기술등을습득하도록지도하여야함. 작업훈련 : 작업기능을향상시키기위한작업활동을제공하고장애인보호고용으로의전환을위한작업기술을습득하도록지도하여야함. 통근훈련 : 지역사회의대중교통수단을이용하여통근할수있도록지도하여야함. 취미및여가활동 : 건전한여가활동을통하여사회성과대인관계기술을습득하고긍정적인생활인의자세를기를수있도록지도하여야함. 장애인근로사업장 은아래와같은보호고용, 재활프로그램및통근지원재활사업을수행해야함. 1 보호고용 - 근로장애인을보호하는환경에서장애인에게근로의기회를제공하고최저임금이상의유상적인임금을지급하기위하여최선의노력을하여야함. 35

42 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 2 재활프로그램 - 장애인근로사업장은장애유형, 장애정도, 연령별특성및현재수행중인업종의특성에따라필요하다면재활프로그램을계획하여야하며, 그계획에는일반고용으로의전환을위한내용을포함하여야함. - 재활프로그램을필요에따라실시한다면다음의내용으로탄력적으로운영할수있음. 사회적응훈련 : 대인적응기술, 사회성훈련등 직무기능향상훈련 : 직무분석에따른직무변경, 개조, 보조공학개입에따른훈련 작업태도및기술훈련 직무개발및경쟁적인고용시장으로의전이를위한조치 : 지역사회노동시장분석및정보제공, 직무분석및개입, 전이계획과실행, 사후지도 3 통근지원 - 근로장애인의출퇴근을돕기위한통근차량의운영등방법을마련하여야함. - 근로장애인은지역적인접근성, 장애특성등의특별한경우외에는기숙하지아니하고통근할수있도록유도하여야함. 4) 전달체계간연계부족 (1) 현황및문제점 학교에서는학생배출만, 고용노동부는학교졸업생과의적극적인연계노력없고, 복지부는잔여적개념에서또인력수급개념이전혀없어장애인들이적절한시기에직업재활서비스를제대로받지못하고있음. 또한, 이들간의연계네트워크도거의전무한상태 2015 년도의경우특수학교졸업생수가 8,979 명으로상당한규모의인원임에도불구하고직업관련학생정보에대한교육부 ( 학교 ) 와복지부 ( 직업재활시설 ) 의연계가거의없어많은장애인들이특수학교 ( 급 ) 졸업후특별히갈곳이없어지역사회내여러재활시설을전전하고있는실정. 또한, 직업재활시설신규입소인원은한해약 4,000명으로 5,000명의중증장애인 ( 특히발달장애인 ) 이특별히갈곳이없는상황 36

43 Ⅱ. 현직업재활정책의한계 특수학교를졸업하고성인사회로나가기위한전환기적훈련을담당하는곳이바로직업재활시설이라고할수있음. 그런데직업재활시설이용장애인의평균연령은 33세로나타나, 특수학교를졸업한이후직업재활시설로전환되지못하고집으로돌아가거나진학을하는등장애인개인측면에서는상당한시간을낭비하고있음. 따라서특수학교졸업후장애인들이전환훈련을거쳐지역사회로통합될수있는기회를직업재활시설에서마련해주어야할것이며, 이를위해서는특수학교영역과직업재활영역의긴밀한협조체계필요 ( 직업재활시설실태조사및운영개선연구, 한국장애인개발원. 2014) 2) 한국장애인개발원 (2014) 의 직업재활시설실태조사및운영개선연구 에조사된학교-직업재활시설연계를포함한연계실태, 필요성및애로사항을다음과같음 - 직업재활시설이연계하는기관의경우, 특수학교는 10.5% 에불과해연계비율이 직업재활시설 22.3%, 장애인복지관 21.8%, 장애인복지단체및협회 11.8% 에도미치지못함 - 타기관과의연계필요성에대해서는 4.07 점 (5점척도 ) 으로높게나타났으며, 타기관연계가필요한이유로는 기관상호간정보를교환하여업무를활용하기위해 30.6%, 기관의자원을공유또는활용하기위해 22.1%, 사업활성화를위해 20.4% 등을제시함 - 타기관연계시느끼는어려움은 담당인력의부족 과 체계적, 거시적기관연계망부족 이 20.7% 로가장높은비율을차지하였고, 그다음으로 정보또는서비스의부재 11.4%, 실무자의인식부족 8.4% 순으로나타남 제1차장애인복지발전 5개년계획부터보건복지부, 고용노동부 ( 당시노동부 ), 교육부가참여하여계획수립 - 추진배경에서 복지 교육 고용부문등을연계시킨중 장기종합계획을수립하여장애인복지의청사진을제시 하기위한것으로명시. - 또한 그동안보건복지부, 교육부, 노동부에서개별적으로추진해온장애인의복지, 교육, 고용분야를유기적으로통합하여 3개부처가합동으로마련한최초의장애인복지중장기계획 이라고밝히고있음. - 또한 장애인평생교육복지지원망 구축과제에서 장기적으로는치료-직업-보호분야와연계하여적극적인교육복지서비스를제공할수있도록발전 시키고 2) ( 이혜경 이진숙 이가은, 2014) 37

44 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 자 치료, 직업, 보호등다른부문과의연계망구축을위해교육부, 보건복지부, 노동부등관계부처의공동협력하에정책연구추진 계획제시. - 그러나세부처간장애인취업을위한공동협력과제는없음. 제2차장애인복지발전 5개년계획 - 교육인적자원부에서특수학교대상학생직업교육및전환지원방안제시 ( 아래표 ). 그러나연계보다는장소별부처및기관이달라서실제연계는어려움. 특수교육대상학생직업교육및전환지원방안 단계지원시기지원내용담당기관 진로상담 중학교 2 학년 직업평가 중학교 2 학년 직업교육 중학교 2학년 ~ 고등학교졸업학년 전환능력평가 고등학교졸업학년 취업알선 추수지도 고등학교졸업학년 고등학교졸업이후 교육인적자원부 ( 특수학교및학급 ) - 학교생활및일상생활관보건복지부 ( 장애인복지관 ) 련자료제공노동부 ( 장애인고용촉진공단 ) - 직업적성평가 - 직업능력평가 - 직업태도평가 교육인적자원부 ( 특수학교및학급 ) 보건복지부 ( 장애인복지관 ) 노동부 ( 장애인고용촉진공단 ) - 개별화전환계획수립 적용 교육인적자원부 ( 특수학교 학급 ) - 특수교육대상학생적성직종개발 노동부 ( 장애인고용촉진공단 ) - 직업교육프로그램개발 교육인적자원부 ( 국립특수교육원 ) - 특수교육대상학생현장실습지원 보건복지부 ( 장애인복지관 ) 노동부 ( 장애인고용촉진공단 ) 교육인적자원부 ( 특수학교및학급 ) - 특수교육대상학생사회진출보건복지부 ( 장애인복지관 ) 여부및지원정도결정노동부 ( 장애인고용촉진공단 ) - 취업알선 배치 - 직장적응지원 교육인적자원부 ( 특수학교및학급 ) 보건복지부 ( 장애인복지관 ) 노동부 ( 장애인고용촉진공단 ) 교육인적자원부 ( 특수학교및학급 ) 보건복지부 ( 장애인복지관 ) 노동부 ( 장애인고용촉진공단 ) 출처 : 제 2 차장애인복지발전 5 개년계획. 38

45 Ⅱ. 현직업재활정책의한계 제3차및제4차계획 - 제3차계획에서 통합고용지원팀 2010년전국확대, 지자체- 특수학교-직업재활시설- 고용지원센터 -폴리텍대학등으로장애인고용네트워크활성화 를중점과제로채택하였으나통합고용지원팀의전국확대및고용네트워크활성화도별다른성과를거두지못함. - 고용과관련하여보건복지부, 교육부, 노동부간연계를목표로제시하고있으나각세부과제별담당부처가정해져있으며, 연계를위한구체적인과제는없음. - 결국특수학교 ( 학급 ) 에서는학생을배출만하고, 고용노동부는학교졸업생과의적극적인연계노력이없으며, 보건복지부도이들의취업을위한정책은전무한상태 : 고용과관련된세부처간의네트워크가없는상태임. (2) 개선방안 학교와직업재활시설간연계강화를위해서는법률이허용하는한도내에서우선진로나직업에관한학생정보나구직자정보가지역내직업재활시설과공유되어야함. 나아가구체적방안으로는연계강화규정마련, 지역별정보연계시스템구축, 학교-직업재활시설정기교류협의회개최, 장애인일자리지원센터 ( 가칭 ) 설치, 예산지원확대등이필요 - 전국직업재활시설을대상으로한실태조사 (2014 년 ) 에서는타기관과의연계를위해필요한사항으로인력증가및양성 (19.5%), 동일한사례관리시스템구축 (15,0%), 서비스전달체계구축 (13.2%), 연계를위한지침과제도마련 (13.2%) 등을제시하기도함 2. 역할기대와현실의불일치 1) 성인기진입장애인에대한근로기회제공미흡 (1) 장애학생의진로현황 2015 년특수교육대상자는 88,067 명으로 2014년의 87,278 명보다 789명이증가함. 최근특수교육대상자의교육기회확대및지원서비스강화로특수교육대상 39

46 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 자학생수가지속적으로증가하는추세임 년 4월현재특수학교의재학생은 25,531 명으로 2014 년의 25,288 명에비해 243명이증가하였으며, 특수교육지원센터도 2014 년 539명에비해 2015 년 563명으로 24명이증가함. 또한, 일반학교특수학급및일반학교배치학생수를살펴보면 2015 년 4월현재 61,973 명으로 2014 년 61,451 명에비해 522 명이증가하였는데, 최근특수학교학생의수가소규모증가추세를보이는이유는통합교육확대에따라일반학교의특수학급및일반학급배치를희망하는특수교육대상자의증가에기인한것으로보임. 특수교육대상자를장애유형별로살펴보았을때전체특수교육대상자 88,067 명중 65.6% 에해당하는 57,761 명이발달장애인으로가장많았으며, 이는 2014 년 57,001 명에비해 760 명이증가함. < 표 2> 연도별특수교육대상자배치현황 ( 배치기관별 ) ( 단위 : 명 ) 연도 특수학교 특수교육지원센터 일반학교배치학생수특수학급일반학급소계 전체학생수 , ,021 13,746 55,767 79, , ,183 14,741 57,924 82, , ,433 15,647 60,080 85, , ,181 15,930 61,111 86, , ,803 15,648 61,451 87, , ,351 15,622 61,973 88,067 출처 : 2015년특수교육연차보고서 2015 년 2월특수교육대상자고등부졸업생 7,111 명중진학한사람은 3,345 명으로 47.0% 진학률을나타냈으며, 취업한사람은 1,051 명으로 27.9% 의취업률을나타남. 먼저진학률을자세히살펴보면특수학교졸업생의진학률이 57.5%, 특수학급졸업생은 37.9%, 일반학급배치특수교육대상자졸업생이 55.3% 으로나타남 년 2월현재전공과졸업자 1,868 명중대학교로진학한학생은 13 명으로 0.7% 의진학률을나타남. 40

47 Ⅱ. 현직업재활정책의한계 2015 년 2월특수교육대상자고등부졸업생 7,111 명의취업률을보면, 특수학교고등학교과정졸업생 2,385 명중에서취업을한학생은 185 명으로취업률은 18.3% 이고, 고등부특수학급졸업생 3,673 명중에서취업한학생은 767 명으로취업률 33.6% 이며, 고등학교일반학급을졸업한특수교육대상자 1,053 명중에서취업한학생은 99명으로취업률 21.0% 로나타남. 또한, 2015 년 2월전공과이수자 1,868 명중 659 명이취업하여취업률은 35.5% 를나타남. 구분 < 표 3> 2015 년고등학교및전공과졸업특수교육대상자진로현황 졸업자수 전공과 대학 ( 전문대포함 ) ( 단위 : 명, %) 진학취업비진학 소계 진학률 (%) 취업자수 취업률 (%) 미취업자수 특수학교 2,385 1, , 고등 특수학급 3, , 학교 일반학급 1, 계 7,111 2,212 1,133 3, 전공과 1, 전체 8,979 2,212 1,146 1, ,911 진학률 = ( 당해년도졸업자중진학자 / 당해년도졸업자 ) 100 취업률 = { 취업자수 /( 졸업자수 - 진학자수 )} 100 하지만고등학교졸업생중 38.1% 인 2,715 명, 전공과의경우 64% 인 1,196 명전체적으로졸업자수 8,979 명중 43.5% 인 3,911 명이미진학 미취업하는것으로나타남 년국회에보고한특수교육연차보고서를살펴보면, 고등학교졸업자 6,497 명중 34.1% 인 2,217 명, 전공과의경우졸업생 1,621 명중 68.2% 인 1,106 명, 전체적으로졸업자수 8,118 명중 40.9% 인 3,323 명이미진학 미취업한것으로나타남 년살펴보면, 고등학교졸업자 6,991 명중 31% 인 2,172 명, 전공과의경우졸업생 1,681 명중 62.2% 인 1,047 명, 전체적으로졸업자수 8,672 명중 37.1% 인 3,219 명이미진학 미취업한것으로나타남. -전공과학생의중증화및중복화경향으로전공과를설치한본래목적이모호해 41

48 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 지고전공과학생간수준차이크게발생하여직업교육에집중하는교과운영이어려움. 또한전공과의훈련직종과직업직종간차이가있어산업현장의수요를충족시키는데한계가발생함. - 기준전공과졸업자가가장많이취업하는직종은포장조립운반관련직종으로약 39% 의비중을차지하고있음. 이는결국직업훈련과정을거치더라도단순직임시직으로의취업이가장높아직업훈련의효과가미흡하다고볼수있음 2013 년, 2014 년, 2015 년국회에보고한특수교육연차보고서를분석할결과. 매년고등학교, 전공과졸업생중 40% 약 3,500 여명의장애학생이미진학 미취업한것으로나타나이에대한새로운정책방안을마련할필요가있음 년한국장애인개발원의장애학생취업지원방안연구를살펴보면졸업후희망진로에대해학부모는보호작업장고용보다는일반사업체취업을훨씬희망하고있는반면교사는중증또는지적장애학생을위한보호고용이요구된다는응답을함. 취업성공에대한교사의인식도일반고용보다는보호고용이라고응답한비중이보다높게나타남. (2) 부처별장애학생취업지원체계 주요취업지원서비스를보면교육부는전공과, 거점학교를통해진로직업교육을, 학교기업과학교내일자리사업을통해서는현장실습기회와일자리를제공하고있음 고용노동부는장애학생을통한고용중심의통합적이고체계적인취업지원을위해권역별로워크투게더센터를설치하고진로설계컨설팅, 취업전프로그램, 취업연계프로그램, 취업알선프로그램등취업지원서비스와부모교육, 장애인인식개선등정보제공서비스를제공하고있음. 보건복지부도장애인일자리사업을통해중증장애학생을위해현장실습과일자리를제공하고있으며전환서비스로서직업재활지원사업을장애인복지관등을중심으로실시하고있음. 아래의표에서알수있듯이기관간장애학생취업지원서비스는유사한측면이있어서비스간중복가능성이제기될수있음. 42

49 Ⅱ. 현직업재활정책의한계 < 표 4> 부처별장애학생취업지원체계및주요사업 구분 교육부 고용노동부 보건복지부 관련주요 법령 장애인등에대한특수교육법장애인고용촉진및직업재활법 장애인복지법 특수교육정책과 시도별교육청및특수교육지원센터 장애인고용과 한국장애인고용공단 워크투게더센터 장애인자립기반과 지방자치단체 장애인단체 전달체계 특수교육기관 - 권역별워크투게더거점 장애인복지관 - 특수학교센터 ( 서울, 부산, 대구, 장애인직업재활시설 - 특수학급 광주, 대전, 경기 ) 일반교육기관 - 일반학급 진로직업교육 취업지원서비스 장애인일자리사업 ( 전공과 거점학교 ) - 진로설계컨설팅 장애청소년직업재활지원주요취업 현장실습및일자리사업 - 취업전프로그램사업지원 ( 학교기업, 각급학교내 - 취업연계프로그램서비스일자리사업 ) - 취업알선프로그램 정보제공 교육훈련과노동시장연계는교육훈련이노동시장에부합하는형태로이루어져야하며교육훈련의혁신이노동시장의새로운일자리창출로연결되도록교육훈련과노동시장의연계를강화하는것은국가적으로매우중요한과제임 ( 채창균외, 2012). 특히장애학생은장애라는특성상고용과교육뿐아니라복지와의연계도매우중요함. 현재고용노동부, 교육부, 보건복지부에걸쳐장애학생을위한취업지원서비스가제공되고있는상황에서이들간유기적인협력체계형성은장애학생을위한취업지원서비스가효율적이고효과적으로추진되기위한선결조건이라고할수있음 장애인등에대한특수교육법 제 23조에서는특수교육지원센터는특수교육대상자에게효과적인진로및직업교육을지원하기위하여대통령령으로정하는바에따라관련기관과의협의체를구성하여야한다고규정하고있음. 동법시행령제18조에서는특수교육지원센터는특수교육기관, 한국장애인고용공단지부등해당지역의장애인고용관련기관, 직업재활시설, 장애인복지관, 산업체등관련기관과협의체를구성하여야한다고규정하고있음. 43

50 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 관련부처도장애인에게일자리를제공하여복지를증진시키고자하는정부의장애인정책방향에따라장애학생의진로 직업교육의강화가필요함을인식하고 장애학생진로 직업교육내실화방안 을발표함 ( 교육과학기술부, 2009). 장애학생의안정적인취업률이저조하다는추진배경에서출발한내실화방안의주요골자는학생의진로 직업교육의기회확대, 교육서비스질향상, 지원체계구축이며궁극적으로이를통해장애인의취업률향상을도모하고있음 유관기관간협력을위한제도적기반은 2007 년제정된특수교육법에서장애학생의직업교육및진로와관련된기관간협의체구성을명문화하면서시작되었다고할수있음. 그리고 2009 년동법시행령제18조 2항을개정하여특수교육지원센터는특수교육기관, 한국장애인고용공단지부등해당지역의장애인고용관련기관, 직업재활시설, 장애인복지관, 산업체등관련기관과협의체를구성하여야한다고구체적으로명시하게되면서유관기관간협력체계구축이본격적으로진행됨. 또한 2009 년교육과학기술부의내실화방안에서는유관기관과연계한장애학생취업지원강화를위해한국장애인고용공단과연계하여장애학생의고등학교 3학년졸업시 ( 전공과졸업포함 ), 직업평가를실시하여진로및취업선택을지원하도록지원하고있음. 당시공단의지원고용을통해적극활용하는방안을제시함. 그러나이는고등학교 3학년졸업무렵에기관간연계가이루어지는체계로전환서비스의조기개입이효과적이라는경험적결과들과미국의전환서비스체계에서는늦어도 16세이전에고용서비스기관과의연계를명문화하고있다는점에비추어볼때기관간유기적인연계에한계가있다고볼수있음. 사실상유관기관간협력이구체적인실행과성과가도출되었다고보기는어려움 ( 국립특수교육원, 2011) 년한국장애인고용공단고용개발원 3) 의장애학생취업지원방안에서유관기관의협력관계를살펴보면사업추진상협력관계를보면일자리사업의경우, 각급학교내일자리사업은교육부와고용노동부가긴밀한연계체계를구축하여사업을추진하고있는반면, 특수교육-복지연계형복지일자리사업은주로교육부와보건복지부그리고지방자치단체가긴밀한협조체계를구축하고있는것으로 3) 한국장애인고용공단고용개발원 (2013), 장애학생취업지원방안 44

51 Ⅱ. 현직업재활정책의한계 나타남. 교육- 노동, 교육 -복지간이원화된협력체계가형성되어있다는것으로 해석할수있음. 따라서교육을중심으로노동과복지는사업추진상상대적으로 강 한협력관계를보이고있는반면, 고용과복지는상대적으로 약 한협력관계 에있다고볼수있음. 법적으로명시된협력관계를보면법률적인협력관계에서는이들기관간협의체 구성을규정하고있으나각기관별명확한역할분담은명시되지않음 < 표 5> 장애학생취업지원관련협력기관 유관기관 사업추진상협력관계노동부복지부교육부 법률적협력관계 노동부 - 약 강 약 복지부 - - 강 약 교육부 약 미국장애학생을위한전환서비스를규정하고있는 IDEA(Individuals with Disabilities Education Improvement Act, 2004) 는교육부는 16세이전에 IEP(Individuals Education Plan) 에전환계획 (Transition Planning) 을반드시포함하여야한다고명시하고있음. 또한전환서비스관련기관들은개별화교육계획회의에반드시포함하여야한다고규정하고있음 하지만연구보고서에서는더심각한문제는일자리또한제한되어있어많은수요를충족하기에는크게모자라는실정이라고지적하고있음. -교육부관계자에따르면 학교입장에서는학생별로능력과수요에맞게복지시설이나일반고용, 보호고용, 복지일자리등으로학생을의뢰하고싶지만학생이갈만한곳이크게부족함. - 그래서복지일자리나각급학교내일자리등과같이장애학생진출할수있는곳이제공되면능력보다는수요에맞게보낼수밖에없음. 왜냐하면교육은기회의균등이우선적으로요구되기때문에현재와같이갈곳이모자라는상황에서어떠한일자리가제공되었을때장애학생의능력이부족하기때문에일자리로보낼수없다고단언하는것은교육기관입장에서어렵고학부모도이를수용하지않을것이다 고응답함 45

52 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 (3) 성인중증장애인을위한보호고용 우리나라의대표적인보호고용의형태는장애인직업재활시설로한국의직업재활시설은 1980 년대중반부터법적근거에의해본격적으로운영되기시작함. 장애인직업재활시설은 장애인복지법 제58조에의거하여일반작업환경에서일하기어려운장애인이특별히준비된작업환경에서직업훈련을받거나직업생활을할수있도록하는시설로규정되어있음. 우리나라의직업재활시설은 1986 년보건복지부의 장애인자립작업장설치운영계획 에의거하여본격적으로발전되어약 20배이상의양적증대가이루어짐. 법적근거에서도알수있듯이, 직업재활시설은중증장애인의고용과사회통합에중요한역할을하는수단이자보호고용을통해경쟁고용으로의전환을유도하는기능을하고있음. 실제로도장애인직업재할시설의 70% 이상이지적장애인과자폐성장애인인발달장애인이며, 90% 이상은중증장애인으로, 장애인직업재활시설은일반고용이어려운중증장애인에게고용과사회통합에실제적으로기여를하고있는장으로, 보호고용의대표적인형태라할수있음. 따라서직업재활시설은중증장애인에게일할기회를제공할뿐만아니라사회참여의기회를제공하는유일한장이라할수있음. 장애인고용촉진및직업재활법 제 14조 ( 보호고용 ) 에서 국가와지방자치단체는장애인중정상적인작업조건에서일하기어려운장애인을위하여특정한근로환경을제공하고그근로환경에서일할수있도록보호고용을실시하여야한다. 라고되어있음. 보호고용은경쟁고용을위한전단계로서의프로그램이라는의미가있으나, 탈시설화의경향으로인해비판도받고있음 ( 나운환, 2006). 하지만지원고용이활성화된미국의경우에도보호고용은지속적으로늘고있으며 2004 년에는지적장애혹은발달관련장애인의 76% 가통합고용이아닌시설중심의프로그램에참여하고있는상황임 (Braddock et al., 2005, 류정진외, 2008 재인용 ). 2015년한국장애인직업재활시설협회의내부자료를살펴보면직업재활시설의수는 1986 년 22개에서 2015 년 560 개로약 20배이상확대되었음에도불구하고직업재활에대한욕구가있는장애인을수용하기에는매우부족한실정 년이전까지직업재활시설에서의근로장애인은근로장애인과훈련생을모 46

53 Ⅱ. 현직업재활정책의한계 두합하여통계를작성하였으나, 2015 년부터는훈련생을제외하고통계를작성하는데, 현재 9,659 명이근로장애인이고, 훈련생은 5,992 명정도로예측됨. 보호고용된장애인중중증장애인이차지하는비율이 91.8% 로 8,869 명이중증장애인임. < 표 6> 직업재활시설에서의근로장애인수 연도 구분 시설수 근로장애인 중증장애인 중증비율 합계 ,739 13, 보호 ,086 11, 근로 64 2,653 2, 합계 ,651 14, 보호 ,930 12, 근로 64 2,721 2, 합계 552 9,659 8, 보호 488 7,157 6, 상반기근로 64 2,502 2, 년한국장애인개발원의직업재활시설실태조사및운영개선연구를살펴보면, 2014 년장애인직업재활시설은 541 개소전년도 511 개소대비 30개소증가하여 5.9% 증가하였음 - 보호작업장은 477 개소로전년도 447 개소대비 30개소 (6.7%), 근로장애인은 12,930 명으로전년도 12,086 명대비 844명 (6.9%) 증가함. 근로사업장은 64개소로전년도와변화가없으나, 근로장애인은 2,721 명으로전년도 2,653 명대비 68명 (2.6%) 증가함. 전체적으로보호작업장의비중이 85% 이상을차지하여근로사업장에비해보호작업장이 7배이상많은것으로나타남. - 근로장애인은 15,651 명으로전년도 14,739 명대비 912 명증가하여 6.2% 증가함. 또한, 근로장애인의월평균임금은 351 천원으로전년도 343 천원대비 8천원증가하여 2.3% 증가함. 47

54 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 < 표 7> 연도별장애인직업재활시설수 항목 2012년 2013년 2014년 전년대비증감수치비율 전체 478개소 511개소 541개소 30개소 5.9% 증 시설수 보호작업장 422개소 447개소 477개소 30개소 6.7% 증 근로사업장 56개소 64개소 64개소 - 근로장애인 전체인원 13,758명 14,739명 15,651명 912명 6.2% 증월평균임금 329천원 343천원 351천원 8천원 2.3% 증 판매실적 매출액 2,481 억원 3,035 억원 2,732 억원 303 억원 10.0% 감 이익금 744 억원 1,162 억원 1,274 억원 112 억원 9.6% 증 자료 : 보건복지부 (2015), 2014 년도장애인직업재활시설운영실적분석보고서. 보건복지부 한국장애인개발원의장애인직업재활시설활성화방안연구에서현재직업재활시설의수가적정한지에대한질문에 68.5% 가적정하지않다고답변함 년보건복지부 서울대학교의발달장애인활동지원등을위한욕구조사및정책과제수립연구에서우리나라의발달장애인고용은주로지원고용, 보호고용등의형태의직업재활서비스를통해이루어지는데이런서비스가수요에비해공급이턱없이부족한상태에있다고지적함 년발달장애인졸업생가운데보호고용이가능하다고추정되는수는 1천 2 백여명인데반해같은해공급된보호고용일자리는 480 여명에불과함. 즉 40% 만이보호고용을경험하고나머지 60% 는보호고용이가능한근로능력을가졌음에도불구하고변변한일자리조차경험하지못한다고지적함. 48

55 Ⅱ. 현직업재활정책의한계 - 지원고용역시 700 여명의발달장애인이가능하다고추정되지만실제로는 75% 정도만지원고용을경험하고, 지원고용이란개념상취업을전제로해야하지만현장훈련의성격에그치고있어실제정식취업이라고보기어려운임시일자리체험이라고볼수있는데이것조차경험할수없다는현실은발달장애인의일자리문제에있어얼마나심각한지보여주는단편적증거이라고지적함. < 표 8> 고교졸업발달장애인의고용수요및공급상황 ( 단위 : 명, %) 구분 수요 (A) 공급 (B) 수요공급차이 (A-B) 수요대비공급비율 계 1,900 1, 지원고용 보호고용 1, 자료 : 보건복지부 서울대학교, 발달장애인활동지원등을위한욕구조사및정책과제수립연구 - 특수교육기관발달장애인졸업생의연평균보호고용수요는약 1,200 명으로추정되는데공급은 480 명으로추정되어 40.0% 만이충족되는것으로나타났고, 따라서연평균발달장애인졸업생중 60.0% 즉 720 명에대해보호고용공급이부족하다고지적함. - 발달장애인들의경제활동이매우저조하고보호고용에대한욕구가크며취업자의고용형태로보호고용이 54.4% 인점을고려할때발달장애인에대한보호고용을위한직업재활시설은연차적인계획을토대로신설되어야한다고주장함. - 특수교육을마치고사회로나아가는발달장애인중매년 720 명이보호고용이적합하거나보호고용이가능하여보호고용에대한수요가있음에도불구하고보호고용에대한공급부족으로인하여실제로보호고용으로연결되지못하고있음 따라서이러한보호고용수요에대한공급방안으로직업재활시설이연차적으로신설되어야한다고주장하면서현재보호고용수요충족률이 40.0% 임을고려하면산술적으로수요를 100% 충족하기위해서는현재의직업재활시설보다 1.56 배의기관이추가로신설할것을제안함 년한국장애인직업재활시설협회의내부자료를살펴보면이용장애인중근속 49

56 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 년수가 1년미만인장애인을 2014 년 3,498 명, 2015 년 3,419 명으로나타났지만전체이용자수가늘어나지않음 2) 시설운영에의과도한책임및무분별한책임범위확장문제 현재우리나라직업재활시설은장애인복지법상의복지시설이면서도최저임금등일정수준이상의임금보장, 장애인의경쟁노동시장으로의전이, 편의시설, 산업안전및식품위생관련법률등의엄격한적용으로인해실제운영과정에서기관과종사자들이상당한어려움을겪고있음. 하지만주무부처인보건복지부와관련부처인고용노동부는직업재활시설의이러한어려운점들에대해개선하려는의지가매우부족하고거의수수방관하고있는실정. 구체적으로는다음의대표적인네가지애로사항을들수있음. (1) 직업재활시설의임금과일반노동시장에로의전이애로 장애인직업재활시설의설치 운영기준에서는 근로기준및이용자의권리 를규정하면서근로시간과휴게시간등근로장애인의근로관계에관하여필요한사항은 근로기준법 에따르도록하고있는데장애인복지시설에서이들법률을모두준수하는것은현실적으로매우어려움. 50

57 Ⅱ. 현직업재활정책의한계 - 특히, 근로사업장장애인에대한최저임금이상지급과보호작업장의일정수준이상의임금지급도결코쉽지않은문제임. 직업재활시설이장애인에게적절한유상임금을지급하려면시설내다른장애인에비해생산성이높은소수의장애인이반드시필요하게되며이는해당장애인의일반노동시장전이를방해하는걸림돌이될수도있음. - 일반노동시장전이에따른시설수익감소에대한고려또는전이에따른시설이나시설종사자에대한행정적 재정적지원없는시설장애인의노동시장전이는희망사항에지나지않음. 한국장애인개발원 (2014) 의 직업재활시설실태조사및운영개선연구 에서도직업재활시설이일정수준이상의장애인임금보장과양질의직업재활프로그램동시수행의어려운점이잘나타나고있음 - 동실태조사및연구에의하면, 직업재활시설사업진행시어려움은 ' 수익과프로그램동시운영의어려움 이 20.6% 로응답비율이가장높고다음이전문직원부족 (17.3%), 시설공간부족 (14.4%) 등순서임. 조사결과보호작업장과근로사업장모두 수익과프로그램동시운영의어려움 을겪고있는것으로드러남 한편, 직업재활시설의장애인임금부담을덜어주기위해최저임금적용제외제도의경우도다음과같은딜레마와어려움을유발하고있음 - 매년적용제외인증이번거롭고고용부나공단직원변경사례도많은어려운점이있음 - 근로시간늘여야하나임금수준맞춰야하니예를들어 4시간일할수있는장애인을 2시간만일하게하고나머지는훈련으로전환하는경우도빈번 ( 근로사업장도유사사례존재 ) - A시설에서 4시간에맞는임금주려면종사자노력이많이요구되는데 B시설은 2시간만일시키고종사자노력도덜하고훈련으로전환하기때문에시설간형평성이나도덕적해이문제발생 - 적용제외제도가실제로근로가어려운중증장애인을근로자화시켜복지적보호가필요한중증장애인도보호를못받게하는걸림돌로작용하기도함 (2) 직업재활시설의구조와설비완비의어려움 장애인직업재활시설의설치 운영기준 ( 장애인복지법시행규칙 [ 별표 5]) 에의하 51

58 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 면, 직업재활시설의경우시설의구조와설비는그시설을이용하는장애인의장애유형, 장애정도, 성별, 연령과작업ㆍ서비스특성에맞도록하여야함을규정하고있음. - 그리고동시설은 장애인ㆍ노인ㆍ임산부등의편의증진보장에관한법률 에따른편의시설과작업의종류에따라 산업안전보건법, 식품위생법 등관련법령에서정한산업안전보건및식품위생관련시설도갖추어야함. 관련법률에서이러한규정을두고있으나현실적으로이들조건들을모두충족시키는데는적지않은애로가있으며, 이외에도장애인직업재활시설의설치 운영기준상의보건및안전관리와생산및품질관리등도결코쉽지않음. 보건및안전관리 - 장애인직업재활시설은생산품목과서비스유형에따라 산업안전보건법, 식품위생법 등에서정하는기준을지켜야함. - 장애인직업재활시설은재해대책을수립하고이에따른직원교육을실시하여야함. - 장애인직업재활시설은지역의응급의료기관과연계망을구축하고긴급연락망을유지하여야함. - 장애인직업재활시설은생산품목과서비스유형에따라필요한보험을가입하도록하여야함. 생산및품질관리 - 장애인직업재활시설은장애인이직무능력이나생산성을발휘할수있도록보조기술을이용한장비또는도구의활용과직무과정변경등을적절히배려하기위하여필요한조치를하여야함. - 장애인직업재활시설은장애인의생산품이나서비스업종이장기간유지될수있도록노력하여야함. - 장애인직업재활시설은생산품이나서비스에대하여매년원가나단가에관한관련자료를토대로분석을하여야하며, 그분석결과에따라가격이결정되도록하여야함 - 장애인직업재활시설은생산품이나서비스의품질향상을위하여필요한품질인증획득등의노력을하여야함. 52

59 Ⅱ. 현직업재활정책의한계 (3) 생산품목다양화에따른규제와애로사항 세정제나샴푸등의생활화학제품을만들던직업재활시설의경우기존에는공산품안전법의적용을받았으나환경부가 2015 년부터 화학물질의등록및평가등에관한법률 을시행함에따라세정제, 합성세제, 표백제, 섬유유연제등의 15 가지제품이위해우려제품으로관리되고있음. - 관련제품에대한정부의관리감독강화는직업재활시설에도그대로적용되어시설에화학기사또는화학기능사가없으면생활화학제품을제조하거나판매할수없게됨. 하지만직업재활시설입장에서는화학기능사나위생관리사의임금수준이너무높아이들을채용하지못하기때문에과거일정기간시설의유망품목이이제는더이상그렇지않게되었고, 이로인해관련제품은중증장애인우선구매품목에서도제외되었음. - 제과제빵의경우도생산규모가일정수준이상이면합셉 (HACCP, Hazard Analysis and Critical Control Point) 인증을받아야하고고임금의위생관리사도채용해야하는데이런점들도직업재활시설운영에걸림돌로작용하고있음. (4) 직업재활시설 ( 제조업종 ) 산재보험요율변경 소급적용에따른보험료부담과중 대부분의기존직업재활시설은사업종류가제조업으로신고되어있으나업종별산재요율 ( 천분율 ) 은기타의사업인 보건및사회복지사업 (7) 적용을받아보험료부담이상대적으로작았음. 4) - 그러나최근고용노동부가직업재활시설 ( 제조업종 ) 에다른일반사업장처럼제조업산재요율로소급적용함에따라일부직업재활시설의경우무려 2,800 만원이나되는산재보험료를납부해야하는심각한상항이발생함. 더심각한문제는이러한변경 소급적용대상이전체직업재활시설로확대되는경우시설들이감당해야할엄청난액수의보험료부담임 년도사업종류별산재보험료율 ( 고용노동부고시제 호 ) 에따르면, 직업재활시설의다수업종인제조업의경우산재보험료율이 19~37( 천분율 ) 로보건및사회복지사업의 7( 천분율 ) 보다훨씬높음. 4) 직업재활시설의주요사업종류별산재요율 ( 천분율 ) 은식료품제조업 (19), 펄프 지류제조업및제본또는인쇄물가공업 (24), 비금속광물제품및금속제품제조업또는금속가공업 (37), 기타제조업 (28) 등으로보건및사회복지사업 (7) 에비해상당히높음 (< 표 9> 의음영표시참조 ). 53

60 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 - 직업재활시설에일반제조업산재요율을일괄적으로적용하는것은합리적이지않음. 직업재활시설은노유자시설로위험성상대적으로낮고, 편의시설의무를준수하고장애인근로시케어인력도있어다른일반사업장 ( 제조업 ) 보다안전성이더확보되어있음. 따라서산재보험료율산정시이러한점을반드시고려해야할것임. 동시에직업재활시설의과거산재발생현황도보험료산정시반영할필요가있음. - 따라서, 직업재활시설 ( 제조업종 ) 에사회복지사업의 7%( 천분율 ) 를전적으로적용하기어려우면 1.0~1.2%( 백분율 ) 수준까지고려해보는것도하나의대안이될수있음. 54

61 Ⅱ. 현직업재활정책의한계 < 표 9> 2016 년도사업종류별산재보험료율 ( 단위 : 천분율 ) 사업종류요율사업종류요율 1. 광업 계량기 광학기계 기타정밀기구제조업 9 석탄광업 340 수제품제조업 16 금속및비금속광업 77 기타제조업 28 채석업 전기 가스 증기및수도사업 10 석회석광업 건설업 38 기타광업 운수 창고및통신업 2. 제조업 철도궤도및삭도운수업 9 식료품제조업 19 여객자동차운수업 19 담배제조업 8 소형화물운수업및택배업 퀵서비스업 28 섬유또는섬유제품제조업 ( 갑 ) 13 화물자동차운수업 66 섬유또는섬유제품제조업 ( 을 ) 20 수상운수업, 항만하역및화물목재및나무제품제조업 44 취급사업 29 펄프 지류제조업및제본또는항공운수업 9 24 인쇄물가공업운수관련서비스업 9 신문 화폐발행, 출판업및인쇄업 12 창고업 14 화학제품제조업 17 통신업 11 의약품및화장품향료제조업 9 6. 임 업 89 코크스, 연탄및석유정제품제조업 어 업 고무제품제조업 21 어업 130 도자기및기타요업제품제조업 29 양식어업및어업관련서비스업 30 유리제조업 농 업 27 시멘트제조업 기타의사업 비금속광물제품및금속제품제조업건물등의종합관리사업 또는금속가공업위생및유사서비스업 32 금속제련업 11 기타의각종사업 10 금속재료품제조업 33 도 소매및소비자용품수리업 9 도금업 18 부동산업및임대업 9 기계기구제조업 19 전문기술서비스업 7 전기기계기구제조업 11 보건및사회복지사업 7 전자제품제조업 7 교육서비스업 7 선박건조및수리업 25 오락 문화및운동관련사업 10 수송용기계기구제조업 16 국가및지방자치단체의행정 8 자동차및모터사이클수리업 금융및보험업 7 * 해외파견자 : 17/

62 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 3) 직업재활시설운영열악성 (1) 수행해야할책임대비인력지원열악성부각 2014 년한국장애인개발원의직업재활시설실태조사및운영개선연구를살펴보면직업재활시설의종사자수를살펴보면전체평균종사자수는 7.18 명으로나타났으며, 시설장 1명, 사무국장 1명, 사무원 1.04 명, 직업훈련교사 2.54 명, 생산및판매관리기사 1.65 명간호사 1명, 영양사 1명, 조리사 1.02 명, 위생원 1명, 시설관리기사 1.02 명, 기타 3.51 명으로나타났음. - 시설유형별로살펴보면보호작업장은평균종사자수는 6.22 명으로나타났으며, 시설장, 1명사무국장 1명, 사무원 1.06 명, 직업훈련교사 2.66 명, 생산및판매관리기사 1.09 명, 간호사 1명, 영양사 1명, 조리사 1명, 위생원 1명, 시설관리기사 1명, 기타 3.04 명으로나타남. 근로사업장의평균종사자수는 명으로보호작업장보다 7.87 명많은것으로나타났음. - 직종별로살펴보면시설장 1명, 사무국장 1명, 사무원 1명, 직업훈련교사 1.73 명, 생산및판매관리기사 3.45 명, 간호사 1명, 영양사 1명, 조리사 1.04 명, 위생원 1명, 시설관리기사 1.04 명, 기타 6.21 명으로나타났음. -시도별로살펴보면평균종사자수는제주 명, 경기 9.41 명, 광주 8.69 명순으로많은것으로나타났고, 전남 4.20 명, 경남 4.83 명, 전북 5.00 명으로나타나제주와전남은 9.47 명차이가있는것을알수있음. - 이러한인원차이는기타인력에서크게차이가나기때문으로해석할수있는데, 기타인력이 0명에서 7.33 명까지시도별차이가있음을알수있음 년조사결과와비교해보면, 직업훈련교사는 2.4 명에서 2.54 명으로, 생산및판매관리기사는 1.4명에서 1.65명으로, 시설관리기사는 1.0명에서 1.02명으로기타는 1.0 명에서 3.51 명으로증가한것으로나타났음 년직업재활시설유형개편당시직업재활시설의유형이달라짐에따라운영기준과인원배치기준이달라짐. 유형개편당시보건복지부가제시한기준은근로장애인 30명일경우, 최대 11명의인력이지원가능한것으로되어있지만 2014 년실태조사에서는시설당 7.8 명을배치되어있고사회적기업지원인력을배제하면시설당인력지원은 6명이채되지않아유형개편에따른인력지원이뒷받침되지않음 - 지방자치단체에서예산부족을이유로법적으로배치가능한인력임에도불구 56

63 Ⅱ. 현직업재활정책의한계 하고지원하지않았기때문이며, 보건복지부에서도법개정이후지방자치단체에대한예산우선반영독려등의후속조치가부족했다고볼수있음 - 직업재활시설의규모가작다고해서수행해야할업무가적거나, 하지않아도무방한업무가발생하는것은아님. 오히려조직규모, 즉직원수가적기때문에시설이감수해야하는규모의불경제로인한조직경영의불리한점이나경영애로가이루헤아릴수없을정도로많다고지적하고있음. - 적은인력으로모든업무를감당할수밖에없기때문에업무과중은불가피한결과이며, 이것은결국직업재활시설종사자의이직율에가장중대한영향을미치는결정변수로, 직업재활시설발전을제약하는주된요인으로지적함 년보건복지부 한국장애인개발원의장애인직업재활시설활성화방안연구에서현재장애인직업재활시설종사자수가적정한지에대한질문에서 97.8% 가부족하다고응답함. - 직업재활시설이하나의조직단위며경영실체로서기능하려면그역할과기능을공식화함으로써정상적인조직경영을가능하게하는적정수준의최소인력배치기준정도는있어야한다고주장함. 이를위하여직업재활시설직원의최소인력배치기준과이를지키지않을경우제재할수있는법제화의필요성을제시함. - 그구체적인방안은기본적으로보호작업장기준으로장애인 20명이상일경우직원 5명을최소인력배치기준으로하되기본적인배치기준인시설장, 직업훈련교사, 사무원각 1명씩 3명외 2명의경우직업훈련교사, 품질관련전문가, 생산및마케팅관련전문가등직업재활시설의형편에맞게직능의선택및임용이가능하도록재량권을부여하는것을제안함. 또한근로장애인 4명이증원이될때마다직원 1명을추가배치하고, 훈련장애인의경우는 6명이증원이될때마다직원 1명을추가배치하며, 장애인 30명이상일경우사무국장 1명을둘수있도록하는직업재활시설직원의최소인력배치기준과함께이를지키지않을경우제재하는방안까지법제화하는방안을제시함 보건복지부의 2016 년장애인복지사업안내를살펴보면종사자배치기준은다음표와같음 57

64 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 < 표 10> 직업재활시설종사자기준및배치 직종 시설장 사무국장 선임직업훈련교사 직업훈련교사 배치기준 시설당 1명 1 명 1 명 간호사 1 명 영양사 1 명 사무원 1 명 자격기준및인력기준 - 고등교육법에따른대학에서직업재활이나특수교육을전공하고졸업한자로서직업재활관련업무에 3년이상종사한경력이있는사람 - 특수학교의교장또는교감이었던자및초 중등교육법에의한특수학교교사 ( 교사자격증소지자 ) 로서당해시설장애인의교육훈련에 3년이상종사한경력이있는사람 - 사회복지사업법에따른사회복지사자격을가진사람으로서사회복지사업에 3년이상종사한경력이있는사람 - 직원이 50명이상의기업또는공공기관에서부장급이상으로 5년이상근무한경험이있는전문경영인 - 장애인직업재활또는장애인직업재활시설운영직종과관련된자격증소지자로서장애인복지사업에 5년이상종사한경력이있는사람 - 위각호에준하는학력과경력이있다고인정되는자 시설장은전임하여야한다. - 고등교육법에따른대학에서직업재활이나특수교육을전공하고졸업한자로서직업재활관련업무에 1년이상종사한경력이있는사람 - 사회복지사업법에따른사회복지사자격증을가진자로서 1년이상종사한경력이있는사람 - 직원이 50명이상인기업또는공공기관에서부장급이상으로 3년이상관련업무에근무한경험이있는사람 - 위각호에준하는자격이있다고인정되는사람 이용장애인 30명이상인경우배치 - 직업훈련교사자격요건을갖춘사람으로서직업훈련교사로 5년이상종사한경력이있는사람 ( 단, 해당시설경력 12개월이상인자에한함 ) - 해당시설에서직업훈련교사로 5년이상종사한경력이있는사람 - 고등교육법에의한대학에서직업재활이나특수교육을전공하고졸업한사람 - 사회복지사업법에의한사회복지사 - 장애인직업재활시설운영직종과관련된자격증을취득한사람 근로사업장, 보호작업장 : 장애인 10명당 1명 직업적응훈련시설 : 장애인 12명당 1명 - 간호사또는간호조무사자격증을소지한사람 이용장애인이 50명이상인시설에배치 - 영양사자격증을소지한사람 이용장애인이 30인이상이고, 집단급식제공기능이있는경우배치 - 전산또는회계등관련자격증소지자채용우대 - 근로인원 30인이상시설배치 ( 보호작업장작업활동프로그램인원합산 ) 58

65 Ⅱ. 현직업재활정책의한계 직종생산및판매관리기사시설관리기사조리원 배치기준 1 명 1 인 1 명 자격기준및인력기준 - 운영직종관련자격증소지자또는운영직종관련경험이있는사람 근로사업장은근로장애인 10명당 1인, 보호작업장은 20명당 1인 ( 훈련장애인은미포함 ) - 전기, 소방설비, 건축설비, 산업안전, 배관설비, 열관리등시설관리와관련된분야의면허또는자격증을소지한사람 시설관리기사를채용하지아니하고시설관리전문업체에관리를의뢰할수있음. 이경우해당시설은계약서등증빙서류를관할시 군 구에통보하여야하며, 시설관리기사의인건비를전문업체에지급하는용역경비로사용할수있음. - 조리사자격증소지자또는이와동등한자격이있는사람 - 훈련장애인을포함한장애인이 30인이상이고, 집단급식제공기능이있는경우배치 위생원 1 명 - 급식시설및기숙시설이있는경우배치 자료 : 보건복지부 (2016), 장애인복지사업안내. 최근직업재활시설의역할과기능의변화로종사자들의기능과역할도변화하고있음. 직업재활시설에서보호고용의개념을강조하면서이익창출을위한관련업무가확대됨. 직업재활시설에서생산하는제품에대한마케팅, 영업활동, 생산과관련된기술의습득, 자본관리, 이익관리등직업재활시설종사자의역할과기능이확대되면서부작용또한증가하고있음. 역할과기능의확대는종사자의직무스트레스의증가를가져오고이는소진의결과를발생시켜종사자가이직하는경우를종종발생시킴. 4) 직업재활시설의경제적가치 일반적으로경제적가치 (economic value) 는시장가치 (market value) 와비시장가치 (non-market value) 로구분할수있음. 시장가치는실질적으로존재하는시장에서의재화의교환가치를의미하고, 비시장가치는재화의교환가치외에그재화가가지고있는여분의경제적가치를의미함 (Mitchell & Carson, 1989). 비시장가치는또한사용가치 (use value) 와비사용가치 (non-use value) 로분류할수있으며, 사용가치는재화가실질적으로사용되고있는가치를의미하고, 비사용가치는실제로당장재화가사용되고있는것은아니지만그재화가가지고있 59

66 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 는잠재적인가치를의미함 (Bateman, Green, Tunstall & Turner, 1992; 정혜경, 2005). - 장애인직업재활시설의경제적가치는재화의교환가치를의미하는시장가치와시설을이용함으로써발생하는비화폐적이고교환할수없는가치를의미하는비시장가치모두를포함함 (1) 한국장애인직업재활시설협회 (2016) 사회적기여도추정 2016 년한국장애인직업재활시설협회의전국장애인직업재활시설의사회적기여도추정에관한내부자료를살펴보면 2015 년장애인직업재활시설운영실적에따르면전국에총 560개소 ( 보호작업장 496개소, 근로사업장 64개소 ) 의직업재활시설이있으며, 16,414 명의장애인 ( 중중장애인 15,455 명 ) 이직업재활시설을이용하고있고이를토대로사회적기여도를산출함. - 전체 560개직업재활시설 ( 보호작업장 496개소, 근로사업장 64개소 ) 의운영비용을보호작업장은약 167,849,055 천원, 근로사업장은약 52,538,460 으로추정할수있음. 구분 총금액 < 표 11> 장애인직업재활시설운영비용추정 (2015 년 ) 보호작업장시설당평균금액 전체시설추정금액 총금액 근로사업장시설당평균금액 ( 단위 : 천원 ) 전체시설추정금액 보조금 96,155, , ,766,815 23,381, ,493 42,217,045 기타보조금 6,326,757 18,445 9,130,275 1,778,361 49,399 3,210,935 자부담 13,825,480 40,307 19,951,965 3,938, ,392 7,110,480 계 116,307, , ,849,055 29,098, ,284 52,538,460 - 이용장애인소득은월평균임금및훈련수당을바탕으로 2015 년 1년동안전국장애인직업재활시설의이용장애인 16,414 명에게지급된총임금및훈련수당을약 69,337,512 천원으로추정. 60

67 Ⅱ. 현직업재활정책의한계 < 표 12> 장애인직업재활시설이용장애인임금및훈련수당추정 (2015 년 ) ( 단위 : 천원 ) 임금 훈련수당 계 61,643,736 7,693,776 69,337,512 - 고용전이를통한고용전이를통한소득증가는 2015 년에전국 560 개시설에서약 384 명의장애인이고용전이된것으로추정. 시설외전이를통하여경쟁고용시장으로취업한장애인의총임금소득을약 8,060,176 천원으로추정 고용전이장애인추정임금 = 384 명 1,747천원 12개월 - 세금의경우는직업재활시설당약 833 천원의근로소득세를부담한것으로나타나전국 560 개시설이지난 1년간약 466,480 천원의근로소득세를부담한것으로추정. 부가가치세는 2015 년전체 560 개시설이용장애인이부담한부가가치세를약 4,451,468 천원으로추정. 장애인직업재활시설내장애인추정소비지출액 = 69,337,512 천원 ( 추정총소득 ) 0.642( 장애인가구소득대비지출비율 ) 장애인직업재활시설내장애인추정부가가치세 = 44,514,683 천원 ( 추정소비지출액 ) 공공부조감소는 2015 년장애인직업재활시설운영실적에따르면전체직업재활시설내비수급장애인은 11,147 명으로나타났는데, 이중중증장애인은 10,489 명, 경증장애인은 658명으로추정 (2015 년장애인직업재활시설운영실적중증장애인비율 94.1%). 직업재활시설내비수급상태에있는장애인이소득이없는상태로머물렀다면지출되어야할공공부조금액은약 46,420,650 천원으로추정 ( 중증장애인 생계급여, 장애인연금, 경증장애인 생계급여, 장애수당 ) < 표 13> 비수급장애인수및공공부조추정액 ( 단위 : 천원, 명 ) 비수급장애인수 공공부조추정액 중증장애인수 경증장애인수 계 중증장애인 경증장애인 계 10, ,147 44,578,250 1,842,400 46,420, 년전체직업재활시설의원부자재구입비는약 199,834,880 천원으로추정가능함. 61

68 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 전체장애인직업재활시설운영비용대비사회적기여도를추정하면 2015 년장애인직업재활시설운영실적을통하여 2015 년에전체장애인직업재활시설은약 1.49 배의사회적가치를창출한것으로추정함. < 표 14> 전국장애인직업재활시설운영비용대비사회적기여도추정 ( 단위 : 천원 ) 구분 항목 금액 보조금 180,983,860 예산 (A) 기타보조금 12,341,210 자부담 27,062,445 계 220,387,515 이용장애인소득 69,337,512 고용전이를통한소득증가 8,060,176 근로소득세 466,480 사회적기여 (B) 추정부가가치세 4,451,468 공공부조감소 46,420,650 원부자재구입비 199,834,880 계 328,571,166 예산대비사회적기여도 (B/A) 1.49 (2) 황성주 (2016) 의장애인직업재활시설경제적가치추정연구 이연구는직업재활시설을대상으로비용 -편익분석을실시하여직업재활시설에투입된비용에비해얼마나사회경제적인효과를나타내고있는지를평가하고, 결과를바탕으로향후추진될중증장애인직업재활정책의방향을제시하는데목적이있음. 인천지역 25개소직업재활시설을대상으로설문지및포커스그룹인터뷰 (FGI) 를통해조사함. - 각시설별비용 -편익분석결과, 편익 -비용비율은 25개소중 21개소시설이 B/C 1 으로분석되어경제적으로효율성이있음이입증함. 시설유형별순편익과편익-비용비율을분석한결과, 3개소근로사업장의순편익은 1,145,630 천원이며, 편익- 비용비율은 1.69 로나타남. 22개소보호작업장의순편익은 1,733,839 천원이며, 편익-비용비율은 1.39로분석되었고, 근로사업장과보호작업장모두경제적효율성이있는것으로나타남. 25개소직업재활시설전체 62

69 Ⅱ. 현직업재활정책의한계 의순편익과편익-비용비율을분석한결과는, 순편익은 2,879,469 천원으로나타났으며, 편익- 비용비율은 1.48 로서 B/C>1 으로나타나경제적효율성이있는것으로분석됨. - 직업재활시설이적어도 7년간유지된다고가정하고, 할인율 5% 를적용하여순현재가치 (NPV) 와편익- 비용비율을측정함. 순현재가치는 25,500,444 천원으로 NPV>0 으로나타났으며, 현재가치기준편익-비용비율도 1.69 로서 B/C>1 으로나타나경제적효율성이있음을실질적으로입증됨. (3) 이창희 (2009) 의보호고용의지역사회에미치는사회경제적가치에관한연구 이연구는중증장애인을위한보호고용사업의지역사회에미치는사회경제적가치를화폐적가치로분석하고향후직업재활의정책방향을제시할목적으로비용- 편익분석을활용함 년부산지역의 11개직업재활시설을대상으로분석을위해자료를수집하였으며, 회계연도결산서자료를바탕으로인건비, 시설비, 설비및장비비, 프로그램투입비, 참가자투입비등의비용요소를파악하고, 회계연도직업재활시설운영실적보고서를통해매출순수익, 근로자총임금, 세금기여액등의편익요소를파악함. 개별시설의운영자에대한인터뷰를통해직업재활시설을이용함으로써얻게되는부가적인편익요소를파악하고, 이를토대로비용항목과편익항목을세가지관점즉, 프로그램참가자, 납세자, 사회적인관점에서화폐화하여사회경제적가치를측정함. - 비용- 편익분석결과, 직업재활시설운영에투입된총비용은 2,237,221 천원이며, 이로인해파생된총편익은 2,589,215 천원으로나타남. 이금액을 8% 의사회적할인율을적용한순현재가치 (NPV) 는 325,920 천원이며, 편익 / 비용비율 (B/C) 은 1.16 로나타남. 이러한결과는편익 / 비용비율이 B/C 1 을충족하므로 2007 년부산지역의 11개직업재활시설을대상으로실시한보호고용사업의사회경제적가치는효율적인사업으로추정함. - 현재보건복지부의장애인복지사업지침에따라장애인보호작업장에서서비스받고있는근로장애인에게최저임금의 30% 을지급하게된다면, 순현재가치 (NPV) 는 1,165,005 천원, 편익 / 비용비율 (B/C) 은 1.70 으로사회경제적편익은향후 10년간최소한 71억원에이를것으로추정함 63

70 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 < 표 15> 2007 년부산지역직업재활시설의비용과편익규모 ( 단위 : 천원 ) 구분 장애인근로자관점 납세자관점 사회전체관점 직원인건비 0 864, ,207 시설운영비 0 164, ,455 비용 (Cost) 시설및장비비 0 84,721 84,721 프로그램및사업비 -452,843 1,566,897 1,114,054 참가자투입비 9, ,784 총비용 -443,059 2,680,280 2,237,221 매출순수익 0 563, ,348 근로자총임금 452, ,843 편익 (Benefits) 세금기여액 -28,532 28,532 0 대안프로그램절감 0 923, ,236 부모양육부담감소 649, ,788 화폐화할수없는편익 총편익 1,074,099 1,515,116 2,589,215 출처 : 이창희 (2009), 중증장애인보호고용사업의비용-편익분석. (4) 나운환 박경순 정승원 강윤주 김춘만 (2014) 의중증장애인직업재활지원에대한성과및발전방안에관한연구 이연구는한국장애인개발원이주관하는중증장애인직업재활지원사업에대한성과와발전방안에관한연구임. 분석방법은중증장애인직업재활지원사업의경제적효율성을평가하기위해기관유형별및기간별로 1년중발생하는비용과편익을산출하여한단위비용을투입해서산출되는편익의양즉, 편익-비용비율을비교하는방법을사용함. - 경제적효율성판단기준은당해연도의비용 -편익비율으로산출하며, 수치가 1보다크면편익이비용보다많아사업적인측면에서경제적효율성이있는것으로판단함. 편익과비용의측정은사업수행기관 6개영역에속한모든기관과직업평가기관을대상으로하였으며, 편익은유형의편익과무형의편익그리고직접편익과간접편익으로구분하여측정함. 64

71 Ⅱ. 현직업재활정책의한계 연도 < 표 16> 중증장애인직업재활지원사업편익내역추이 ( ) 임금 생산품판매금액 숙련도증가 직업평가비용절감 주간보호비용절감 ( 단위 : 백만원 ) ,629 1,724 1, ,281 29, ,515 1,774 1, ,442 33, ,708 1,824 1, ,894 35, ,966 3, ,090 35, ,674 4, ,203 39,349 출처 : 나운환외 (2014). p74. 계 - 비용은수행기관에서지출한직접비용으로한국장애인개발원이지원사업수행기관에집행한금액을기준을측정함 < 표 17> 중증장애인직업재활지원사업비용내역추이 ( ) ( 단위 : 백만원 ) 비용 직접비용 9,658 9,736 13,909 10,861 9,932 -인건비 7,778 8,000 8,791 9,680 8,755 -지가재사용료 사업비 ( 기타운영비 ) 1,176 1,631 5,013 1,181 1,177 간접비용 6,570 6,928 2,755 5,803 6,732 총계 16,228 16,664 16,664 16,664 16,664 출처 : 나운환외 (2014). p75. - 비용 -편익분석결과, 2011년 2012 년도의편익-비용비율이각 2.15, 2.36으로나타났고, 2008 년이후편익 -비용비율이지속적으로증가하고있어보건복지부의중증장애인직업재활지원사업은충분한경제적효율성을가지는것으로분석함 65

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73 Ⅲ 발달장애인을위한외국의직업재활정책방향

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75 Ⅲ. 발달장애인을위한외국의직업재활정책방향 1. 영국 Remploy 폐쇄그이후및한국에의시사점 1) 렘플로이의역사 (1) 렘플로이의두가지축 : 렘플로이공장네트워크와렘플로이고용서비스 렘플로이주식회사 (Remploy Ltd) 는 1944 년장애인고용법 (Disabled Persons Employment Act) 에의거, 고용연금부와그전신 ( 前身 ) 부처 ( 部處 ) 로부터재정지원을받는반관반민 ( 공기업 ) 형태의조직으로 1945 년에설립 렘플로이는 2차세계대전에서돌아온상이용사에게보호고용, 재활및훈련을제공하기위해설립 - 렘플로이의첫번째공장은 1946 년에웨일즈의 Bridgend 에서개소 - 그로부터 7년동안 91개의공장이설립되었으며렘플로이공장폐쇄를결정할때까지 54개의공장을유지 - 여기에서는 2,800 명의장애인이일하고있었는데일인당비용이 25,000 파운드에달해비판도만만찮았음. 뿐만아니라여기에서근로하고있는장애인중일부는일반노동시장으로전이되지만그비율은매우낮고, 대부분몇년, 심지어는수십년동안그대로머물러있는경우가많아사회통합적관점에서볼때비판의여지가있었음. 이러한렘플로이는크게두가지사업을관장하고있었음. - 첫째는렘플로이기업비즈니스 (Remploy Enterprise Businesses). 여기에서는학교에서사용되는가구, 자동차부품, 경찰이나군인을위한화생방복등다양한제품을생산. - 그러나 2012 년 3월부터 10월까지진행된폐쇄절차에따라지금은모두폐쇄되거나새로운주인에게매각된상태 - 회계연도 년동안 2,150 명의장애인을고용하고있었으나그해운영적자는 49백만파운드. 물론어떤곳에서는마케팅이나비즈니스모델을매우유용하게작동시켰지만대부분의공장에서는상당기간동안일거리가부족한현실에직면. 이는렘플로이와거기서일하는장애인들의사기를떨어뜨리는결과를초래. 급기야는모든렘플로이기업비즈니스 (Remploy Enterprise Businesses) 는손실을발생시켰으며정부지원금을요구하기에이르렀고처음에는 0.5 백만파운드였으나 2009 년에는 9.4 백만파운드까지이르게됨. 69

76 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 - 둘째는렘플로이고용서비스 (Remploy Employment Services)- 예전에는 Interwork 이라불리었다 - 임. 여기에서는장애인들을노동시장의주류에편입시키기위해지원하는역할을담당. 구직장애인들에게일대일로조언과지원을하는한편, 고용주에대해서도필요한서비스를 64개지사를통해제공. 이러한고용서비스는일인당단가 3,300 파운드 ( 한화 600 만원 ) 로 2007 년에는 4,600 명, 2010 년에는 9,800 명, 2012 년에는 14,800 명, 년동안 14,700 명의장애인에게일반노동시장내에있는일자리를찾아줌. - 여기에서주목할것은렘플로이공장네트워크를통해고용하는장애인에대해서는일인당단가 25,000 파운드가소요되는반면, 렘플로이고용서비스에서는 3,300 파운드정도에불과. 혹자는렘플로이공장네트워크에서일자리를제공받는장애인은고용되기어려운중증장애인이기때문에이들에대한투자수준은보다높을수밖에없다고주장. 그러나 Sayce 는이들간의뚜렷한구분은없다고반박. 즉, 렘플로이공장에서는일하는동안지원이필요한중증정신장애인은전체고용장애인의 6% 에불과. 그러나렘플로이고용서비스에서는이러한정신장애인은 25% 에달한다는점에서어느곳이더지원이필요한지에대한뚜렷한구분과경계를허물어뜨리고있다고보고있는것임. 그러나다른한편으로는렘플로이가 Work Choice 프로그램을전국적인사업을수행하는주된계약자로수행해왔는데, 성공적이라는평가를받지못했음 Sayce 보고서에서는기존의계약이만료가되면렘플로이와같이정부가지원하던곳에대한재계약보다는장애인당사자에대한지원으로전환해야한다고제언하고있음. Work Choice 2010년 10월 25일노동연금부는기존의프로그램 (Work Preparation, WorkStep, Job Introduction Scheme) 을대체하는새로운장애인고용프로그램을도입 - Work Choice 는모듈별프로그램으로서노동연금부가소수의대규모조직과계약을맺고이들은다시소규모전문조직과계약을맺어서장애인의고용기회창출사업수행 Work Choice 의세가지모듈 - 취업알선및취업준비지원 - ( 중단기근로지원 ) 월최소 8시간이상근로할수있도록지원 - ( 장기근로지원 ) 79,000 명장애인에대해지원고용서비스, 일반고용서비스 (30주동안최소 26주동안고용유지 ) 제공 70

77 Ⅲ. 발달장애인을위한외국의직업재활정책방향 (2) 렘플로이의긍정적측면 하지만렘플로이가재정적자를초래하는등부정적인면만보였던것은아님. 렘플로이공장에서는장애인들에게안정적인근로기회를제공하고그들스스로의커뮤니티를형성할수있는기반을제공하였으며그들의역량을향상시킬수있는기회를제공한것은매우긍정적인 - 아울러일부보호작업장 (sheltered workshop) 의경우에는최저임금이하를제공하고있었던반면, 렘플로이에서는최저임금이상의임금을지급하고근로조건에있어서도장애인에게유리하도록설계. 한편, SROI(Social Return on Investment) 계산방법에따르면 1파운드투자에대한회수금액은 2.51 파운드인것으로분석 - 그러한성과는 42,600 명에대한지원, 18,562 명을계속직업을유지, 회귀또는새롭게얻도록지원하였고, 597 명에게자영업을영위할수있도록지원한내용에대한수익을분석한것이며그수익의세부적인내용을아래와같이제시. 내용 2015* 렘플로이변화노력을통해프로그램전참여자에의해창출된복합가치 고용유지및회복을통해사회보장급여지급삭감 / 예방에따른절감액 고용이됨으로써 NHS 서비스에의의존감소를통한절감액 30.1m 41.1m 3.7m 만족감이높아지고직무경력개발에따른가치창출액 886,187 폐휴지재활용및이산화탄소배출량감소를통해온실하우스가스감축을통한환경보존가치 496,356 1,400 시간의자원봉사를통해이루어낸지역사회변화 20,151 (3) 렘플로이가처한시대적배경의상이성 : 지금도여전히필요한가? 렘플로이공장업종은주로전통적인제조업분야에기초해있었는데, 이는중국, 인도등다른나라와의가격경쟁에있어어려움을겪게되는근원이됨. 제조업자체가영국에서는사양길에있었음. 그렇기때문에다음과같은질문이던져질수밖에없음. 렘플로이공장을운영함으로써얻게되는기술이현대노동시장확대에어느정도관련성이있는가? 왜정부는장애인고용예산을제조업에장애인을고용하는기회에투자하고있는가? 71

78 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 렘플로이는제조업이영국산업의핵심인 1940 년대에설립된것이고, 당시장애에대한사회적통념은매우부정적이었고, 국가는사회보장제도를구축함에있어공공부문의역할을국가주도로수행하는등적극적으로대응해왔는데렘플로이설립도그러한맥락에서충분히이해. - 하지만제조업의몰락과동시에장애인의일반노동시장에의진입을강조하게되었고이것은장애인들의열망에의해구체화. 이후 DDA 의후신인 2010 년평등법이제정되면서그러한주류흐름은확고하게영국사회에자리잡게됨. - 문제는그러한산업의중심축이동및장애인의사회참여에대한보편적흐름과분위기를따라가지못하는것이실제렘플로이근로현장에서도발견된다는점. 장애인들은오랜기간동안렘플로이에서일하지만비장애인들이간부급을맡고자신은아무리일해도렘플로이공장을경영하는데더큰권한을가질수없는한계를지니고있음. 그외에도설비자동화부터섬유소재까지, 포장부터배송까지등다루고있는분야가매우광범위하여초점이없다는비판을받고있음. 그리고본사와지점간의관계에서파생되는비용이없다면생존력이보다향상될것이라는점. 마지막으로는정부의통제가갖는한계임. 상업적인비즈니스를수행하는데정부의불필요한간섭이도움이되지않으며, 나아가비즈니스의속상상필요한운영상의융통성 위험을떠안는고수익투자를해야한다거나 - 을허락하지않는것을그예로들수있음. 2) Sayce 보고서에서의제언 영국정부는 Remploy 에대한여러가지개혁적조치를단행하고새로운방향을모색하는가운데 2010 년 12월에장애인고용프로그램전반에대한평가를정부에서는 RADAR(Royal Association for Disability and Rehabilitation) 대표직을수행하던 Liz Sayce 에게맡김. 흔히이보고서를 Sayce 보고서 라고부름. - 여기서장애인들에게사회적기업 (social enterprise), 사회적회사 (social firm), 상호출자, 협동조합및렘플로이와같은정부지원분야 (supported businesses) 등다양한형태에서일할수있는기회를제공해주는것이필요하다는것을역설. - 뿐만아니라회생하기어려운기업에정부가보조금을쏟아붓는것보다는각자가갖고있는처지와실정에맞게개별적으로지원하는것이바람직 - 즉, 정부지원금을개별장애인에대한지원비용으로보조되어야한다는것임. 72

79 Ⅲ. 발달장애인을위한외국의직업재활정책방향 그렇게하면장애인들이렘플로이공장과같이정부지원을받는특정한시설에서일하는것이아니라다양한형태의근로기회를갖게될것이라고생각한것임. 노동연금부는올해의재정평가를끝으로렘플로이의새로운모델을제시해주기바라며정부지원은공장비즈니스를보조하기보다는장애인각개인을효과적으로지원하는데투자되어야한다. - 렘플로이기업비즈니스에게정부통제로부터벗어나성공적인비즈니스모델을정립할수있도록기회를주어야한다. - 각장애인들이고용, 훈련, 지역사회활동을보장할수있는적극적인지원을보장받아야한다. - 앞으로는렘플로이고용서비스는다른서비스제공자와같이계약경쟁을함으로써정부지원금을받아야한다. 그러한개혁을통해절감된재정은다양한형태의근로기회를가지고싶어하는장애인들의열망에부응하도록하는고용지원에쓰여져야한다. 재정적으로생존가능성이없는렘플로이공장에근무하는장애인그리고일반노동시장으로의전이를희망하는장애인에게는포괄적인지원이제공되어야한다. 그동안일했던장애인들의귀속연금권은전적으로보장되어야한다. 렘플로이고용서비스는사회적기업, 상호출자, 협동조합이나그외의다른조직으로전환되어야한다. 위의개혁이이루어지기위해서는기존근로장애인의전이가불가피한데이는개혁그자체만큼이나어떻게이를접근하는가가매우중요하게다루어질필요가있음. - 이러한접근을함에있어서고려되어야할중요한점은비즈니스의잠재적생존가능성을평가하는절차와그러한비즈니스에대한지원계획을수립하는데노조가참여해야한다는것, 그리고개별근로장애인을어떻게지원할것인지에대한패키지 ( 이는이상적으로는개인예산방식으로하는것이되어야하겠지만 ) 를구상하게함으로써실제변화가일어나기 6개월전에배정된예산을사용할수있도록해야한다는점임. 뿐만아니라그동안렘플로이에서오래동안일했던관성과관행을감안하여지원의패키지를잘설명해주어야하며다른세팅에서일하는것에대한도전의식을심어주는것이필요하다는점을 Sayce 보고서 에서강조하고있음. 73

80 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 3) 렘플로이공장에대한정부지원금폐지 Maria Miller 장애인담당장관 (Minister for Disabled People) 은 2012 년 3월 7일렘플로이의 54개공장에대한정부지원금을중단한다고발표. 이는 Sayce 보고서의후속조치로평가되며이로인해많은렘플로이공장들은문을닫아야했음. (1) 폐쇄및후속조치 이러한공장폐쇄는두단계로진행. - 1단계에서는렘플로이이사회에의해 정부지원금이끊기면생존이어렵다 고판단되는 36개공장을폐쇄하는것이고 2단계에서는정부지원이없어도생존할수있을것으로간주되는나머지 18개공장을어떻게처리할것인가의문제를다루는것임. - 1단계에서는공장매각이원활히이루어지도록각장애인에대해 3년동안 6,400파운드를, 노동자주도응찰시 10,000파운드를지원하는등의임금보조가이루어지도록하였음. 그결과외부로부터 65개의공장구매계획을접수한한편, 36개각공장으로부터사업계획을접수 검토하여 27개공장에대해서는 2012 년까지폐쇄 - 그러나아쉽게도나머지 9개에대해서도폐쇄결정을내리게되었으며 2013 년에는 1단계에있는공장중 2개를새로운주인에게매각. 1단계에속해있던공장에서의근로자는총 1,752 명이었고그중에서 1,518 명이장애인이었음. - 2단계에서는 2012 년말 18개중 10개는사업적으로생존불가능하게되었으며현실적으로도매각이어려운상태로진단내렸고나머지 8개도마찬가지로매각시장에방출. 이러한절차는최종적으로 2014 년 3월 31일에완료되었고렘플로이는 Disabled People s Employment Corporation(GB) Limited ( 이하 DPEC 라고함 ) 로재탄생. 이후 DPEC 이사진의제언에따라 2014 년 7월 22일렘플로이고용서비스를종료할것을정부가발표한다음, 종래서비스들이경쟁적이고상업적인절차를거쳐매각되었음을 2015 년 4월 7일에정부가최종적으로발표. 74

81 Ⅲ. 발달장애인을위한외국의직업재활정책방향 (2) 폐쇄로인한영향 2012 년 3월 7일폐쇄를발표하던그시점에서정부는폐쇄로인해피해를보게되는근로자에대한지원책으로서노동시장진입에필요한장애인개인예산, 지역사회장애인단체지원등을위한 8백만파운드를제시하는한편, 렘플로이고용서비스에대한 상업화절차 (commercial process) 를마련했는데결과적으로는정부의통제에서완전히벗어나새로운회사로탄생. 하지만기존에렘플로이와정부간에계약을맺어왔던 Work Choice 나부처차원에서의각종계약은새로운회사에그대로승계. 이러한렘플로이공장폐쇄에대해노동당은찬성했지만당시야당새도우 (shadow) 노동연금부장관이었던 Liam Byrne 은이러한결정을 잘못실시된 (mismanaged) 것으로비판. - 렘플로이개혁은필요하지만속전속결로진행된절차는충분한시간을갖고새로운근로기회를찾아야하는장애인에게는준비해야할시간적여유가너무짧다는점. 뿐만아니라회생가능성을타진하는보고서를충분히검토하면서제출하지못했던점도아쉽고또경제가어려운상태에서내려진결정이라는점도비판받아야한다고간주. (3) 폐쇄전후주요지표변화내용 * Total Revenue from continuing operation 38.3m 60.2m 65.1m - Revenue from commercial contract in Employment Service 13.4m 15.0m 13.2m - Grant-in-Aid 24.9m 45.2m 52.0m Revenue from the discontinued operation 96.9m 54.4m - Funding the pension scheme from SSWP m 33.8m Operation Loss 1.1m 4.2m Profit before tax from continuing operation 20.3m 19.2m 37.5m **: 2013~2014년은 Remploy로, 2015년은 Disabled People s Employment Corporation (GB) Limited 로서계산된것임. 75

82 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 4) 렘플로이변화가우리사회에주는시사점 (1) 사회보장급여에의한뒷받침없는구조조정애로 o 약 2,000명에이르는렘플로이근로자를잉여인력으로간주하고이들중 1530명에대해개별상담을통해일자를찾아주는작업이시행되었고그중에서 691 명은새로운일자리를찾게됨. 반면 839 명은구직급여 (Jobseeker s Allowance) 또는고용 지원급여 ( 예전의 Income support) 를받게되었음. 즉, 실직상태에있거나우리나라의조건부수급으로서의생계급여를받게되는경우가전체잉여인력의절반조금못미치는수준에까지이른다는것을의미. 결국렘플로이구조조정은상당수의장애인들이노동시장바깥으로밀려나는결과를초래. o 실직도실직이지만소득보장체계가그렇게탄탄하게정립되어있지못한상태에서는그야말로삶의질의급격한하락을가져올수밖에없고실제생존에필요한급여수준을제시할수없으면구조조정의피해는고스란히당사자인장애인에게전가 o 아래표는영국에서의장애인급여에관한것임. 자신이갖고있는장애로인해소득창출이어렵다고판단되면영국지방에서의급여및고용지원센터라고할수있는 Job Centre Plus 에급여지원신청을하게되고, 센터에서는의료증빙과함께설문지작성을요구하게됨. 여기에서필요하다면면대면근로능력평가를받도록하고있고이평가에서탈락되면, 즉근로능력이있다고판단되면일단구직수당신청대상으로서안내를해주고, 평가에서용인되면우리나라식으로하면생계급여를받게됨. 아울러이러한급여외에도근로가능여부와는상관없이장애로인한추가비용을보전받는데장애생계수당이점차개인자립급여 (PIP) 로대체. o 이렇듯, 근로할수없다면정부가이들의생계를책임지고, 장애로인한추가비용을보전해줌으로써최소한의인간다운삶을영위할수있도록해줌. 하지만우리나라에서는일자리를가지든지, 아니면복지관이나집을전전하면서그들의삶의수준은당사자및그가족이알아서해결하도록하고있다는점을감안할때중증장애인의삶을수준을보장하기위해서는이러한문제를총체적으로접근, 해결할수있는지혜가담보되어야할것임. 76

83 Ⅲ. 발달장애인을위한외국의직업재활정책방향 (2) 발달장애인에게큰영향을미치지못함. 영국에서발달장애인의수에대한정부의공식통계자료는없음. 대신영국보건부 (Department of Health) 의지원을받아발달장애인이나그부모들이정부로부터받는다양한서비스와지원을토대로재구성하여자료로제시. 이보고서는영국 ( 잉글랜드 ) 에서발달장애인과관련된대다수의정보를담고있다는점에서의의가큼. 영국에서의발달장애인은 2011년기준 1,191,000명정도로추산 - 상세해보면 0세부터 17세까지의장애아동은 180 천명의소년과 106 천명의소녀를합한 286 천명정도. 한편, 18세이상의장애성인은 530 천명의남성과 375 천명의여성으로총 905 천명정도이며그중에서 189 천명정도가발달장애서비스당국으로부터서비스이용 - 그런데영국발달장애성인의 6.6% 인 59천명정도만이대가가지불되는고용의범주에속해있음그러나그들의대부분은시간제의형태로일하고있으며여성보다남성이주당 30시간이상일하는비율이높음. 그런데이들의고용률은지방정부에따라그편차가심한데, 0% 에서 36% 에달함. 노팅엄도농복합도 77

84 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 시는 0.9% 인반면, Rutland 는 30.8% 로서노팅엄도농복합도시의 34배의편차를보이고있음. 만약최고치와최저치를제외한다면 1.4% 에서 17.3% 로서약 12배의편차를보임. 6.6% 의통계수치는 2010 년의 6.4% 에비해서는미미하지만상승한편. 한편, 발달장애중에서도경증 (mild/moderate) 인경우에는경증발달장애인의 28% 가, 중증 (severe) 은중증발달장애인의 10% 정도, 최중증및중복인경우는그러한장애인중고용되어있는경우는거의없는것으로나타남 (Emerson and Hatton, 2008). 렘플로이공장에서일하는근로자중정신및발달장애인은약 40% 정도로추산. 물론렘플로이근로자중에서는상당한비중을차지하나렘플로이공장폐쇄로인해발달장애인의고용문제가이슈가될만큼큰숫자로보기는어려움. 오히려발달장애인고용률이 6.6% 인점을감안할때, 정부가지원을통해이들을위한일자리를인위적으로창출하지않는다면일을통한의미있는사회참여는요원해보임. 렘플로이공장산업의경쟁력하락으로인해폐쇄결정은그렇지않아도고용을통한사회참여가배제되어있는발달장애인에게의미있는근로활동의기회를보다축소한정책집행이라볼수있음. 정부의렘플로이재정지원적자폭의확대에대한고민, 일반노동시장으로의전이를보다확대하려는노력이갖는정당성에도불구하고발달장애인고용률 6.6% 의숫자가보여주는발달장애인에대한사회적억압은렘플로이공장폐쇄를통해가속화될것으로보임. 왜냐하면절대적으로낮은수치인 6.6% 라는점과, 적어도렘플로이공장의존재가일반노동시장으로의전이압박수위를낮추었다고보기어렵기때문임. 앞으로새롭게변신한 DPEC 에서의노력이발달장애인의고용률을실제로드라마틱하게변화시킬지에대한관심은우리의직업재활시설의방향을모색하는데중요한준거점을제시해줄것이라생각됨. 78

85 Ⅲ. 발달장애인을위한외국의직업재활정책방향 2. 일본 1) 최근동향 일본의중증장애인직업재활정책은 UN과 ILO 등의국제기구의영향을받으며발전하였으며정상화 (normalization) 이념과지역사회로의전환을기반으로중증장애인의직업재활을추진하고있음 ( 이미정, 2013). 일본은 2006 년에장애인복지관련법인장애인자립지원법을시행하면서기존의보호작업시설인수산시설, 작업소, 복지공장등을기능별로재편성하여복지적취로에서일반고용으로의이행을촉진하기위한개혁을실시하였으며, 구체적인개혁사항은다음과같음 ( 홍자영, 2009). - 첫째, 공공직업안정소 ( 헬로워크 ) 는기존의고용지원기관 (JEED 등 ) 과의연계를복지시설까지확대하면서취업을희망하는장애인에게개별직업재활욕구에따른지원계획을일괄되게지원하고있음. - 둘째, 복지시설의노하우를적극활용해서효과적인직장적응을지원하기위해잡코치의지원범위를사회복지시설종사자까지확대하는등현행제도를수정하여보조금지급을하고있음. - 셋째, 장애인취업생활지원센터를설립하여장애인의고용뿐만아니라전반적인생활까지지원범위를확대하고있음. - 넷째, 장애인의일반취로이행을지원하기위해사회복지법인에서취업전훈련을위탁받아그룹훈련의지원비를지급받는것이가능해졌음 년이전장애인의복지영역과고용영역이구분되었던상황과비교할때지적장애의고용률은전년대비 3%, 정신장애는전년대비 2.5% 증가함. 이러한중증장애인의고용률증가요인중하나는보호고용에서일반고용으로의이행을지원하기위해실시한각직업재활기관간연계의성과라고할수있음. 실질적인연계의도모를위해서는기관간업무역할분담이중요하기때문에장애인직업지원기관의업무와연계내용을법률로규정하고, 또한지원책을강화하기위해사회복지기관까지고용관련사업수행을위한지원을확대하였음 ( 홍자영, 2009). 일본은 2005 년도장애인자립지원법제정을통해장애인복지가종래의시설구분 79

86 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 에의한체계에서사업구분에의한체계로크게전환하였음. 장애인자립지원법은 33개종류의시설및사업체계를 6개일상활동 ( 요양개호, 생활개호, 자립훈련, 취로이행, 취로계속, 지역활동지원센터 ) 으로재편하였고이에따른예산도급격히증가함. 장애인복지서비스의일환으로취로이행지원 ( 就労移行支援 ) 과취로계속지원 ( 就労継続支援 ) 을규정하여중증장애인의취로지원책을마련했으며장애자자립지원법의패러다임도 보호 에서 자립 으로바뀜. 반면, 장애서비스등급제, 자부담문제, 24시간활동지원서비스제공등장애인자립지원법의문제점이제기되어 2013 년장애인종합지원법이제정되었는데이법은지역생활과취업을증진하여자립을지원하는것을기본적인철학으로하고있음. 취로계속지원사업은 A형과 B형으로나누어지는데 A형은고용계약을하고최저임금이상 (2014 년월평균 66천엔 ) 을지급하며 B형은고용계약을하지않고임금 (2014 년월평균 15천엔 ) 을지급하고있음. 우리나라와비교할때직업재활시설근로사업장은 A형, 보호작업장은 B형과유사하다고볼수있음 ( 손만석, 2016). 2) 중증장애인을위한직업재활정책방향 5) 일본의중증장애인을위한직업재활지원체계는크게공공직업안정소, 고령 장애인고용지원기구 (JEED), JEED 산하기관 ( 장애인직업종합센터, 광역장애인직업센터, 지역장애인직업센터 ), 장애인취업 생활지원센터, 취로이행지원사업소, 그리고취로계속지원 (A형, B형 ) 을중심으로구분할수있음. 가장특징적인점은 2006 년 장애자자립지원법 시행을계기로기존수산시설과복지공장등의시설중심직업재활이법시행이후에는용어 ( 취로이행, 취로지원등 ) 6) 사용부터장애인이용자서비스를강조하고일반노동시장으로의진입과통합을지속적으로추구하는정책방향으로대폭전환된것을들수있음. 5) 일본의중증장애인직업재활정책방향은 2005년제정된 ʻʻ장애인자립지원법ʼʼ상의직업재활관련기관역할규정을통해구체화되어있으므로본연구에서는기관별역할을중점적으로살펴보고그에따른시사점을모색하였음. 주요내용은최근일본의장애인직업재활기관과역할을중점적으로다룬홍자영 (2009) 와이미정 (2013) 의연구를참고하여수정 재정리하였음. 6) ʻ취로 ( 就勞 )ʼ라는용어를우리나라연구자에따라서는취업 ( 就業 ) 으로번역하기도함. 80

87 Ⅲ. 발달장애인을위한외국의직업재활정책방향 < 표 18> 일본의중증장애인직업재활기관및지원체계 기관명기능과역할근거법률 공공직업안정소고령 장애인고용지원기구 (JEED) 장애인직업종합센터 ( 전국 1개소 ) 일반적공공취업알선기관이며우리나라의고용부산하고용센터와유사함, 중증장애인취업지원업무병행후생노동성의업무위탁을통해장애인및고령자의사업주지원과고용지원관련업무를중점적으로실시하는국가행정기관, 우리나라의공단과유사광역장애인직업센터나지역장애인직업센터, 타직업재활시설에대한조언, 상담, 기술지원등을지원하는연구및연수기관 일반적고용관련법률 JEED 산하기관 광역장애인직업센터 ( 전국 3개소 ) 광범위지역에서의료시설이나직업개발훈련교등과연계하여직업재활을의학적재활이나사회적재활과함께체계적으로실시하는기관 장애자고용촉진등에관한법률 지역장애인직업센터 ( 전국 50개소 ) 지역에있는공공직업안정소와연계하는동시에중증장애로인해취업이곤란한장애인에대해기본적인취업지원수행 장애인취업 생활지원센터 ( 전국 271개소 ) 취로이행지원사업소취로계속지원A형취로계속지원B형 고용, 복지, 교육등관계기관의연계를바탕으로취업을중심으로생활면에서의지원을동시에실시취업을희망하나단독으로취업이곤란한사람을대상으로취업에필요한지식과능력을향상시키기위한훈련기관취업이곤란한 65세미만장애인에게고용계약에기초해취로기회제공및생산활동기회제공, 기타취로에필요한지식및능력향상등의지원실시, 우리나라의근로사업장과유사 ( 최저임금이상지급 ) 연령이나체력면에서일반사업체에고용되기곤란한사람, 50세이상으로장애기초연금 1급수급자인중증장애인을대상으로취업및훈련지원, 우리나라의보호작업장과유사 ( 고용계약과최저임금지급의무없음 ) 장애자자립지원법 81

88 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 (1) 공공직업안정소 공공직업안정소는정부조직체계상우리나라의노동부산하의고용안정센터와유사한기관으로구인업체에대한모든정보를취합해보유하고있으며구직등록, 직업상담, 직업지도등의서비스를제공하고있음. 특히장애인직업상담을위해장애유형별로신체장애자직업상담원, 지적장애상담원, 정신장애직업상담원등을배치하고있으며지역관계기관과의연계를통해취업을희망하는장애인의욕구에맞추어일자리를제공함. 한편, 장애인직업센터와연계하여장애인고용을희망하는사업체에장애인시범고용, 잡코치지원, 직장적응훈련지원을실시하고각종조성금에대한홍보와고용지원을실시하고있음. 공공직업안정소는 2012 년현재전국적으로 584 개소가설치되어있으며이중장애인고용을중점적으로담당하는장애인중점공공직업안정소가지정되어있음. (2) 고령 장애인고용지원기구 (JEED) 후생노동성의업무위탁을통해장애인및고령자의사업주지원과고용지원관련부분을중점적으로실시하는국가행정기관으로장애인고용공단 ( 이하공단 ) 과가장유사한성격을지니고있음. 독립행정법인고령장해자고용지원기구법에의해일본장해자고용촉진협회의장애인고용사업주지원및고용관련업무와 ( 재 ) 고연령자고용개발협회의고령자고용에대한사업주장려금지급및고용관련기술적지원상담업무를통합함으로써 2002 년에설립됨. 산하기관은총칭하여장애인직업센터로불리며, 업무성격에따라서지역장애인센터 47개소, 종합장애인센터 1개소, 광역장애인센터로 3가지로구분하며, 주재사무소 5곳이있음. (3) JEED 산하기관 1 장애인직업종합센터 (1개소 NIVR 라고하며공단의고용개발원과유사 ) 장애인의다양화, 중증화에대응하기위한직업재활추진을목적으로연구, 개발, 정보수집, 전문가연수, 양성등을종합적으로실시하고있음. 82

89 Ⅲ. 발달장애인을위한외국의직업재활정책방향 연구부분은크게 4가지유형으로구분되며, 상용직원중연구직은 18명으로연구직이외의직업카운슬러직도함께연구를실시하고있음. - 4가지유형의연구부문은발달장애인, 정신장애인, 고차적뇌기능장애인및난질병자등에연구, 직업재활현장업무에활용하기위한연구, 지역취로지원기관에서활용가능한도구개발연구, 국가정책입안을위한연구로구분됨. 연수부문은잡코치양성연수, 장애인취업 생활지원센터직원양성연수, 발달장애인지원센터취로지원담당자연수, 취로이행지원사업자인재양성등직업재활의선구적인전문기관으로연계기관의인력양성을위한주축역할을수행하며, 복지시설기관과연계가강화됨에따라서연수부문은취업지원자양성을위한핵심기관으로탈바꿈하고있음. 2 광역장애인직업센터 ( 장애인직업능력개발교중 3곳위탁운영 ) 공단의직업능력개발센터와유사하나일본의광역장애인직업센터는시설내에장애인에게의료재활부터직업재활까지통합된서비스제공이가능하며, 직업재활인직업평가, 직업훈련, 취업지도등의업무를 JEED 가위탁운영함. 의료와연계한직업훈련이외에재직자향상프로그램, 직종전환단기프로그램, 맞춤훈련등을실시하고있으며, 다양한훈련기법을개발하여국가및지자체에서운영하는 19개의장애인직업능력개발교에전수하는역할도하고있음. 3 지역장애인직업센터 ( 전국 50개 : 45개소 + 출장소 5개 ) 장애인및사업체에게직접적인직업재활서비스를지원한다는점에서공단지사의업무와유사하나, 공단지사처럼부담금및장려금업무를담당하지않으며, 장애인에대한직접적인취업알선을실시하지않음. 장애인접근성에있어서한국행정구역에해당되는시, 도마다 1곳이설치되어있고, 대도시의경우출장소를두고있어서공단지사와숫자적인면에서유사하다고볼수있음. 장애인관련업무 - 직업평가, 직업지도, 직업준비지원, 정신장애인종합지원사업, 직장적응지도등을실시하며, 지역장애인센터의주요업무중잡코치지원및인정사업이가장큰비중을차지하고있음. 83

90 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 (4) 장애인취업 생활지원센터 2002 년장애인고용촉진등에관한법률개정에의해창설된취업 생활지원센터는도도부현지사가지정하는민간법인, 사회복지법인, NPO 법인이신청에의해운영할수있음 ( 장애인고용촉진법제33조규정 ). 구체적인설립조건으로장애인취업및활동에관한지원실적관련하여과거 3 년간취직장애인수가 10명이상, 직장실습건수가 20건이상일것을규정하고있어장애인지원이가능한사회복지시설등에서이용하는측면이강함. 본센터는 JEED 의지사가전국 47개소에불과해장애인의접근성편의측면에서가지는불편함과중증장애인의생활및취업에대한전반적인취업전훈련을하는데한계를가지고있는헬로우워크를보완하고자취업및생활면에서장애인의접근성을지원하기위해마련된기관임. 장애인취업 생활지원센터는도 도 부 현지사의관리책임하에지정된일반사단법인, 일반재단법인, 사회복지법인, 특정비영리활동법인등이운영하고있음. 직업생활의자립을도모하기위해취업및그에따른일상생활또는사회생활의지원을필요로하는장애인의직업안정을위해설치되었으며고용, 복지, 교육등관계기관의연계를바탕으로취업을중심으로생활면에서의지원을동시에실시하고있음. 취업지원은취직을향한준비지원 ( 직업준비훈련, 직장실습알선 ), 취직활동지원, 직장정착지원, 장애인개개인의장애특성을바탕으로고용관리에대한사업주조언, 관계기관과의연락조정등의업무를수행하고있음. - 한편, 생활지원은생활습관형성, 건강관리, 금전관리등의일상생활과자기관리에관한조언, 거주, 연금, 여가활동등지역생활, 생활설계에관한조언, 관계기관과의연락조정을담당하고있음. 장애인취업 생활지원센터는현재전국에 271 개소가설치되어있으며취업지원담당자 2인, 생활지원담당자 2인이배치되어있음. (5) 취로이행지원사업소 2006 년장애인자립지원법에의해기존의장애인수산시설, 복지공장등장애유형별로복잡하게나뉘어져있었던시설, 사업체계가장애유형에상관없이장애인 84

91 Ⅲ. 발달장애인을위한외국의직업재활정책방향 이필요한서비스를선택할수있도록재편됨과동시에 취로지원사업, 지역생활지원사업 으로새롭게만들어짐. 후생노동성령에서취로이행지원은장애인에게일상생활또는사회생활의자립을위해생산활동기회를제공하며, 취로에필요한지식, 능력향상을위해장애인에게훈련서비스를제공하는것으로정의하고있음. 기존의사회복지법인에서운영했던복지공장또는수산시설등기존훈련시설을이용하면서장애인에게취업에필요한기본작업능력및태도를갖추도록지원하고있음. 취로이행지원은취업을희망하나단독으로취업이곤란한사람을대상으로취업에필요한지식과능력을향상시키기위한훈련기관임. 구체적으로는생산활동, 직장체험의기회제공, 기타취업에필요한지식및능력향상을위한훈련, 구직활동에관한지원, 기타적성에따른직장개척, 취직후직장정책을위한상담등을실시하고있음. 지원대상은장애정도구분인정조사결과훈련급부수급자로취로이행지원이용자로확정된 65세미만의장애인으로한정되어있음. 또, 취로계속지원기관은공공직업안정소에구직희망장애인에대한정보를등록하고장애자취로 생활지원센터등과연계하여장애인이취직한후부터 6개월이상직업생활에관한상담지원을실시해야함. 취로이행지원기관에는직업지도원과생활지도원, 취로지원인이각각 1명이상배치되어있음. (6) 취로계속지원 취로계속지원은취로계속지원 A형과취로계속지원 B형으로나뉘어져있음. - 취로계속지원 A형은기업으로취업이곤란한사람으로고용계약에기초해계속적으로취로활동이가능한 65세미만의장애인및취로이행지원을이용했지만일반고용에연결되지못한사람, 특별지원학교를졸업한후일반고용으로연결되지못한사람, 취업경험이있지만현재고용관계가없는사람등이대상임. - 취로계속지원 B형은연령이나체력면에서일반사업체에고용되기곤란한사람, 50세이상으로장애기초연금 1급수급자인중증장애인을대상으로하고있음. 이들기관은장애인취업 생활지원센터등관계기관과연계하여이용자가취직한 85

92 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 후부터 6개월이상직업생활에관한상담지원을실시하고있으며공공직업안정소에구직등록을실시하여장애인의취업을지원해야함. 취로계속지원기관에는직업지도원과생활지도원이각각 1명이상배치되어있음. (7) 일본의 JEED 와장애인직업재활수행기관간연계 JEED 와타기관간의업무연계 - 장해자고용촉진등에관한법률 22조 5항을신설하여 2009 년 4월부터 JEED 의지사에해당되는지역장애인직업센터와취업생활지원센터등타장애인관련기관에기술지원을하도록규정함. - 법 25조장애인직업센터는정신장애인에대하여의료관계자와연계하도록명시하고있으며, 공공안정소의직업소개업무, 장애인취업 생활지원센터의업무, 직업능력개발종합대학교및공공직업훈련시설의훈련업무등에관하여협력및연계하도록명시함. JEED 의예산을활용하여사회복지기관에지급가능한지원비 ( 잡코치, 민간훈련비등 ) 를신설함. 기존에는 JEED 의지역장애인직업센터에서만잡코치를기업체에파견하였으나, 2005 년부터사회복지법인에서도기업체에잡코치를배치할수있으며, 기업체내에서도잡코치를선임할수있게됨. - JEED 에서잡코치양성교육 (42 시간이상 ) 을받아야되며, 실시비용월 14,200 엔, 사업주에게월 2,500 엔, 연수참가여비등을지급받을수있음. - 구체적인기술지원은잡코치양성, 취로지원기술연수등으로 JEED 의업무역할은장애인고용에관한전문가로서타기관에대한전문적기술지원의역할이중요함. 3. 미국 1) 미국장애인법 (ADA) ADA 는고용의장 (chapter) 에서, 기업은지원과정, 채용, 급여, 부가급여등고용의모든측면에서장애인의권리를보호하기위해적절한편의시설을제공해야 86

93 Ⅲ. 발달장애인을위한외국의직업재활정책방향 한다고규정. 직무를재구조화하거나, 업무장소의구조를바꾸거나, 설비를변경하는것을포함. ADA 의특징중하나는신체적 정신적제한에대해정당한편의 ( 또는적절한배려 : reasonable accommodations) 를제공하지않는것을차별로본다는것. 정당한편의는첫째, 근로장애인이접근할수있으며, 사용할수있도록시설을제공하거나만드는것. 둘째, 장애인을위해업무변경, 업무시간의조정, 설비또는장비의개조, 검사 교육자료 규정의변경, 수화통역사의제공을의미. 업무변경은발달장애인에게중요한정당한편의가될수있음. 그러나 ADA 는장애인과비장애인의차별을해소하기위한소극적인평등기회정책으로특히근로능력이떨어지는발달장애인의고용에 ADA 는충분한역할을하지못할가능성이높음. 1973년재활법에서제시된적극적고용조치 (affirmative action) 는차별을해소하기위한적극적인정책임. 적극적조치는미국에서차별때문에제대로대표되지못하고있는집단에게기회를제공하고자교육, 고용및정부의사업에서유자격대상자에게성, 인종, 장애등을고려하는정책으로, 여성, 흑인등소수민족, 장애인등에대한과거의차별로인해지금까지누적되어온불이익을없애기위해서는소극적차별금지만으로는부족하다는것을인정하여기존의차별을적극적으로해소하기위한것임. 장애인고용에서는재활법에서이개념을도입하였음. 연방정부와계약관계에있는 15인이상상시근로자를고용하고있는기업에대해의무화. 2) 장애인고용기업 굳윌 (Goodwill Industries) 은장애인에게평가및훈련을제공할뿐아니라일자리를제공하는기업임. 굳윌은장애인뿐아니라노인, 퇴역군인, 출소자, 위기청년등다양한근로능력취약집단에게다양한분야의훈련을포함한고용서비스를제공하는기업임 년굳윌을통해 31만 8천명이일자리를얻은것으로보고되었음. 굿윌은 110 여년의역사를통해서다수의후원자를갖고있는사회적기업이라고할수있음. 또한 at&t, Bank of America, Charles Schwab, Levi Strauss & 87

94 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 Co., Microsoft, Sprint, Walmart 등다수의파트너를통해일자리연계를하고있음. 미국은사회적기업을규정하는법은없으며, 국세청의세금분류에따라영리, 비영리, 종교단체등을구분하고있음. 굳윌은세금분류에서비영리의지위를갖고있으며, 미션, 비전, 가치관에서공익성을갖고있는사회적기업이라고할수있음. 굳윌은외부재정비중이 20% 로자체매출수입 80% 보다훨씬낮음 년전체판매수입은 39억 4천만달러에이르고있으며, 정부지원금은 1억4백만달러임. 굳윌인더스트리인터내셔널은미국, 캐나다에 165 개지부를갖고있는대규모연합조직으로, 공동의브랜드와판매전략을활용함. 3) 직업재활정책 별도의장애인직업재활정책은존재하지않으며, 맞춤형고용 (customized employment), 사정 (assessment), 직업탐색 (job finding), 직업분석과연계 (job analysis and matching) 등이연방정부및지방정부에서초점을두고있는지원임. 노동부내장애고용정책국 (Office of Disability Employment Policy: ODEP) 에서장애인고용을지원하기위한다양한사업을시행함. Disability.gov 는장애프로그램과서비스정보에대한연방정부웹사이트로장애인을위한고용서비스정보도제공하고있음. (1) 고용우선조치 (Employment First Initiative) Employment First Initiative 는특정한정책을의미하는것은아니며, 고용이장애인의첫번째우선순위이며, 선호하는결과 라고주장하는철학이며, 그에기반을둔다양한정책및전략을의미함. - 고용우선조치 (Employment First Initiative) 는장애인고용에대한기대를높이고, 더나은실천을실행할필요성을강조. - 고용우선조치가지원고용과맞춤형고용전략을활용하지만그것에만한정되는것은아님. 고용우선조치는장애인에게다른근로연령대성인과동일한고용기준, 책임, 그리고기대를갖도록하는데초점. 88

95 Ⅲ. 발달장애인을위한외국의직업재활정책방향 미네소타주에서 employment first 는 노동인구에서청년및성인장애인의우선순위이며, 선호되는선택으로서통합고용을기대하고, 격려하고, 제공하고, 창출하고, 보상하는것 을의미. Employment First Initiative 의고용의핵심요소 - 과거에근로가제한되어있거나전통적으로근로를하지않는노동연령대의청소년및성인장애인 ( 복잡하고심각한장애를갖고있는사람들을포함하여 ) 을위한첫번째및선호하는결과임 - 장애인이경쟁적기업또는산업의근로자에포함되거나자영업자인노동인구에포함되도록하기위한전형적인또는맞춤형고용기술사용 - 배정된근로업무는적어도최저또는일반임금과부가급여를제공 - 비장애인동료근로자, 고객, 또는일반대중과통합과상호작용을위한전형적인기회제공 Employment First Initiative 실행을위한제언 - employment first 는기대를높이는것. 사회변화의실제엔진은돈이아니라기대임. 양질의교육과통합고용성과를획득하기위해적절한공적자원이필요하지만높은기대가없이는장애인과그가족은지역사회생활의주류에완전히참여하게하지못하는프로그램과서비스로만족해야하는경우가많음. - employment first 조치는더나은대중교육과정책옹호 (advocacy) 를통해서통합고용에대한수요를증가시킬수있음. 장애인과그가족은그들이이용할수있는통합된고용기회에대해서더잘인지해야함. 특히모든이해관계자들의희망을만들고, 상상력을자극하고, 기대를높이고자다른사람의고용성공스토리를공유하는것이교훈적임. 노동부장애고용정책국 (ODEP) 은중증 (significant disabilities) 장애인을위한지역기반의통합고용기회를향상시키는체계변화노력. 이를위해전국적운동인 Employment First 에대한지원을늘리고있음. - 고용우선조치는중증장애인을포함한모든시민들이통합고용과지역사회생활에완전한참여가가능하다는전제에초점을두는체계변화틀임. - 공공재정체계는정책, 서비스전달실천, 환급 (reimbursement) 구조를중증장애청년및성인을위한공적재정지원을받는주간및고용서비스의이용과관련하여우선순위로통합고용에헌신하게배치하도록요구 89

96 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 - ODEP 는통합고용을장애인피고용인이비장애동료근로자들과지속적으로상호작용하거나상호작용하는기회를갖고, 승진과직무이동의기회를갖고, 되도록이면전일제고용에참여하는전형적인근로환경에서일어나는최저임금또는일반임금에이에상응하는부가급여와함께고용주가직접지급하는일로정의. - ODEP 는 Employment First 접근을채택하려하지만능력, 경험, 기술적자원을갖추지못한주들을위해 Employment First State Leadership Mentoring Program(EFSLMP) 을실시. 이는다장애간, 다체계간변화 initiative 임. - EFSLMP 은주들이기존정책, 서비스전달체계, 환급구조를 Employment First 접근을반영하여전환시키고자할때해당문제에대한전국적전문가집단과동료멘토로부터멘토링, 집중기술지원 (TA), 훈련을핵심주에제공 4) AbilityOne( 우선구매제도 ) 프로그램 AbilityOne 프로그램은시각장애인및중증장애인을도와미국정부에생산품과서비스를판매하는 600 여개비영리기관의전국네트워크내에서일하도록하여고용을찾도록하는연방정부정책이며, AbilityOne 위원회는 AbilityOne 프로그램을운영하는권한을부여받은연방기관임. (1) AbilityOne 의역사 자비츠-와그너- 오데이법은 1971 년제정되었으며, 모든연방기관은시각장애인및중증장애인을고용하는비영리기관으로부터특정한생산품과서비스를구매해야함. - 이법은 1938 년제정된와그너- 오데이법을확대 개정한것임. - 같은해에공정근로기준법 (FLSA) 이통과되었는데, 장애인은 FLSA 의 14(c) 조항에따라최저임금미만의급여를받을수있음. (2) AbilityOne 프로그램의운영방식 AbilityOne 프로그램으로소수의연방정부계약자들만이이프로그램하의계약을위해경쟁. - AbilityOne 프로그램의추진체계는시각장애인중앙조달기구 (The National 90

97 Ⅲ. 발달장애인을위한외국의직업재활정책방향 Industries for the Blind: NIB) 와 SourceAmerica( 과거 NISH), 그리고지역재활프로그램 (Community Rehabilitation Programs: CRPs) 7) 임. - 계약자들은 AbilityOne 프로그램에공식적으로연계되어있는자격을갖춘비영리기관 (NPAs) 이어야함. 비영리기관들은연방정부기관에특정생산품과서비스를제공하며, 생산품과서비스는자비츠- 와그너 -오데이법실행책임연방기관인 AbilityOne 위원회가결정. - 비영리기관은 AbilityOne 계약을완수하는데필요한노동시간의최소 75 퍼센트를시각장애인및중증장애인이수행하도록해야함. AbilityOne 참여비영리기관은 FLSA 의 14(c) 항에따라부여된권한으로장애인에게최저임금미만급여를지급할수있음 년 AbilityOne 은시각장애인및중증장애인고용비영리기관에비경쟁적연방계약으로약 28억달러지불 - 시각장애인및중증장애인에게고용기회를창출하려고의도된대표적인연방투자임. - SourceAmerica( 과거 NISH) 와시각장애인중앙조달기구 (The National Industries for the Blind: NIB) 는 AbilityOne 비영리기관들과활동하는핵심비영리기관 (the Central Nonprofit Agencies: CNAs) 임. - NIB 는 AbilityOne 을통한계약을받을자격이있는약 94개비영리기관을감독하며, SourceAmerica 는이계약을받을자격이있는약 550 개비영리기관을감독 년연방정부에대한상품과서비스판매로부터얻은총수입은 NIB 의비영리기관이 6억1,280 만달러, SourceAmerica 의비영리기관이 22억6,900 만달러였음. - SourceAmerica 와 NIB 는연방정부기관과계약협상에서참여하는댓가로각비영리기관으로부터비용수령. AbilityOne 위원회구성과역할 - 대통령이지명하는 15명위원이정부조달목록추가에대한투표 - 11명은정부기관 ( 농림부, 공군, 육군, 상무부, 국방부, 교육부, 법무부, 노동부, 7) 지역재활프로그램은보호작업장을의미하는것으로 1992 년개정재활법을통해서명칭이변경되었음. 그러나지역재활프로그램에서는레크리에이션치료, 물리및작업치료, 음성 언어 청각치료등다양한치료와직무개발 배치및사후서비스, 지원고용서비스등다양한고용서비스를포함. 91

98 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 해군, 퇴직군인부, 일반서비스행정부 ) 을대표하며, 나머지 4명은민간인으로시각장애인이나중증장애인의고용상어려움에대해잘아는인사들임. 여기에는 AbilityOne 프로그램과연계된비영리기관에고용된사람들도포함. - 민간인대통령지명위원들은임기 5년이며재지명될수있으며, 연방정부지명위원들은기관에서지정한기간동안역할을수행. - AbilityOne 위원회의주된법적책임이생산품과서비스의정부조달목록에대한적절성을결정하고, 연방정부의조달정책이 AbilityOne 프로그램을지원하도록확실히하는것이기때문에대부분의연방기관위원들은국가의경쟁적통합고용 (competitive integrated employment: CIE) 과장애미국인을위한경제적자립을지향하는현대적사고를형성하는장애인정책이나증거기반실천에전문가들이아님. 전형적으로교육부 ( 재활서비스국 : RSA) 와노동부 ( 장애고용정책국 : ODEP) 의연방위원들만이전문성을갖고있음. 그러나전통적으로교정국의고위정부조달전문가가위원회에서법무부를대표해왔던반면에인권국의변호사들이최근에경쟁적통합고용과관련된전문가조언을위원회에제공하고있음. (3) AbilityOne 프로그램의성과 AbilityOne 프로그램의고용성과 년회계연도기간 AbilityOne 계약근로에 565 기관의 46,630 명이참여 - 지난 5년간참여비영리기관들은평균 23,600 명의시각장애인및중증장애인을매년경쟁고용또는지원고용에고용시켰으며, 비영리기관당매년평균 40명고용에불과함. - 이중에서몇명이 AbilityOne 고용에서경쟁적통합고용으로전환되었는지알수없음 년회계연도에는 1,936 명 (4%) 이지역사회고용으로전환되었음. AbilityOne 근로자의임금 년 1월 AbilityOne 계약으로일하는 46,630 명중 4,426 명 (9.5%) 이최저임금미만의급여를받고있음. - 시간당 5달러미만을지급받은 AbilityOne 계약으로일하는중증장애인은 2,599 명이었음. - 46개참여비영리기관이 2,473 명을 AbilityOne 생산품계약으로최저임금미 92

99 Ⅲ. 발달장애인을위한외국의직업재활정책방향 만으로고용했으며, 주당평균 5.88 시간을일했음. - 4개참여비영리기관은서비스계약에서 126 명을최저임금미만으로고용했으며, AbilityOne 계약으로주당평균 7.46 시간을일했음. - 시간당 5.01 달러-7.24 달러를지급받는 AbilityOne 근로자는총 1,827명의중증장애인이었음. - 30개참여비영리기관이 1,402 명을 AbilityOne 생산품계약으로최저임금이하의임금으로고용하고, 주당평균 8.12 시간을일했음. - 14개참여비영리기관은 AbilityOne 서비스계약으로 425 명을최저임금이하의급여로고용하고, 주당평균 시간을일했음. (4) AbilityOne 프로그램의문제 환경변화를제대로반영하지못함. - 자비츠-와그너- 오데이법은 1971 년제정되었으며, 그이후주요한개정은없었음. - 자비츠- 와그너 -오데이법의뿌리는 77년전 1938 년의와그너- 오데이법으로, 그이후미국장애인법 (ADA), 노동력혁신및기회법 (Workforce Innovation and Opportunity Act: WIOA) 등에서나타난현대장애정책은직장을포함한모든생활의영역에서장애인에대한높은기대와완전한포용을받아들임. - 주류직장의일부분으로서경쟁적통합고용은연방정부와많은주정부에서기대하는우선순위의결과임. 반면에 AbilityOne 은현대의장애정책목표를완전히반영하지못함. - AbilityOne 은중증장애인이주류미국기업대신지역사회재활프로그램을위해일하도록영구화하고있음. AbilityOne 참여자가프로그램외부의경쟁적통합고용으로전환하는비율은낮고, 프로그램의주된사업모델은여전히지역사회재활프로그램이 AbilityOne 참여자의고용주임. 통합고용으로연계부족 - AbilityOne 프로그램은현재참여지역사회재활프로그램이자격있는장애인또는 AbilityOne 계약으로일하고있는장애인을프로그램외부의경쟁적통합고용을촉진하도록하는의무를전혀부과하지않고있음. AbilityOne 은기업들과관계하지않으며, 지역사회재활프로그램과만계약을하고있어서결과적 93

100 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 으로현재까지 AbilityOne 은시각장애인및중증장애인이일반근로자로서지속적인경쟁적통합고용을향해나아갈수있는효과적인틀이되지못하고있음. - AbilityOne 은프로그램외부의경쟁적통합고용의달성을위한훈련과경험을제공하는데초점을두지않음. 600 개이상의비영리기관들이현재 AbilityOne 계약체결자격이있음. - AbilityOne 프로그램계약체결자격을유지하기위해 1년또는 2년단위로프로그램외부경쟁적통합고용으로 AbilityOne 근로자를일정숫자또는비율로전환해야하는기관은한곳도없음. AbilityOne 위원회에따르면, 2014 회계연도에 565 개비영리기관계약자들이연방계약에서 28억달러이상을받았으나각기관이평균적으로 4명미만의시각장애인및중증장애인을경쟁적통합고용으로전환하였음. - AbilityOne 프로그램계약은밀집과격리를영구화. 자비츠-와그너- 오데이법은시각장애인또는중증장애인이계약시간의 75% 를수행하도록계속요구하기때문에장애인의격리와밀집을유도 년자비츠-와그너- 오데이법과그전신인 1938 년와그너 -오데이법은역사적으로시각장애인및중증장애인을위한보호작업장에서고용기회를제공하는데뿌리를두어보호작업장고용은오래동안장애인들이참여할수있는유일한유형의일로여겨졌음. 그러나 1970 년중반이후이런가정이잘못된것으로입증되었지만 AbilityOne 계약으로일하는사람들의 28% 를고용하는대부분의생산을위한 AbilityOne 계약은계속보호작업장환경에서수행되었음. AbilityOne 2013 회계연도보고서에따르면 AbilityOne 생산품계약은시각장애인또는중증장애인이전체근로시간의 24% 를차지함. 총 13,292 명이생산품계약으로 1천120 만시간을일했음. - AbilityOne 서비스계약은보호작업장외부의일을할기회를제공하지만폐쇄형또는근로사업단모델 ( 집단지원고용으로부르기도함 ) 로, 비장애인과분리되어있는근로하는장애인이전형적임. 이는분리된근로장소에서, 또는때로그장소에서다른고용인들이일하지않을때서비스계약을완수하기때문임. AbilityOne 서비스계약은시각장애인또는중증장애인이수행하는근로시간의 76% 를차지함. AbilityOne 계약으로일하는전체인원의 72% 인총 35,524 명이서비스계약으로 3천640 만시간이상을일했음. 94

101 Ⅲ. 발달장애인을위한외국의직업재활정책방향 최저임금제외적용 - AbilityOne 은 14(c) 항최저임금미만급여증명프로그램을지속적으로사용 - 약 500개 SourceAmerica 비영리기관중 428개기관이현재 FLSA 14(c) 증명서를보유. 반면에시각장애인조달중앙조달기구 (NIB) 와관련있는비영리기관들은특별최저임금증명서를활용하지않음. 과거에활용했던기관중 2개를제외한모든기관은이를중단했음. 14(c) 항증명서를아직사용하는 NIB 관련 2개비영리기관은총 57명의장애인을최저임금미만으로고용하며, 10개추가 NIB 비영리기관은 14(c) 증명서를아직갖고있지만사용하지않고있음 회계연도에서 AbilityOne 계약으로일하는 46,621 명장애인중에서 4,426 명 (9.4%) 은참여비영리기관이보유하고있는 14(c) 증명서하에서최저임금미만의급여를받고있음. - 최저임금미만급여는매우짧은시간의근로와강한상관관계가있음 년 1월최저임금미만급여를받는장애인의 90% 는주당 9시간미만을일했음. - 근로시간은보충급여 (SSI) 나사회보장장애연금 (Social Security Disability Insurance: SSDI) 에서받는장애급여와연계된근로동기에관한오해에서기인했거나다른공공부조금에대한의존을줄이기보다는유지하는데초점을두어의도적으로제한한것일수있음. 비영리기관의통합고용지원에대한동기부족 - 참여자들이경쟁적통합고용을할능력이없다고보는데기초한 AbilityOne 프로그램 : AbilityOne 계약으로일할자격이있기위해서장애인은법적으로맹인이거나 고용에심각한불리함이되고, 그런특성으로일반적인경쟁고용에해당장애인이현재참여하는것을막는 신체적또는정신적장애를갖고있어야함. - 한개인이일반노동시장의경쟁적통합고용 ( 법령에서 일반적 경쟁고용으로언급되는 ) 에참여할수없다는결정은비영리기관에위임되어있으며, 해당개인을위한일반노동력에서경쟁고용을확보하려는노력이요구되지않음. 실제로시각장애인또는중증장애인이 AbilityOne 계약근로시간의최소 75% 를수행하기위해활용될수있도록하는데초점을두는비영리기관으로서는그들이경쟁적통합고용에서일할수있는잠재력을인지하는-그리고그들이깨닫도록돕는- 데대한인센티브가거의없음. AbilityOne 프로그램은현재 AbilityOne 에참여의조건으로서, 더나아가특히 AbilityOne 에지속적참여의 95

102 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 조건으로서, 경쟁적통합고용이진정으로가능하지않다는것을확인하는충분한요건을포함하지않고있음. 뿐만아니라 AbilityOne 프로그램은현재 AbilityOne 자격이있는개인을비영리기관외부의경쟁적통합고용을성취하는것을지원하도록비영리기관을격려하고보상하지않음. - AbilityOne 프로그램에참여하는비영리기관에대한추가적인이해충돌 : 비영리기관들에한개인이 정상적인경쟁고용 에참여할수있는지여부를결정할권한이부여되어있을뿐아니라또한 AbilityOne 계약으로수행하는근로에대한최저임금미만급여를지불하려는목적으로개인의생산성수준을결정하는권한도주어져있음. 개인의생산성을결정하는데비영리기관이사용하는방법과과정에대한감독은제한적이어서내재적인이해의충돌을낳을수있음. 비영리기관은재정적으로최저임금미만급여를지불하여혜택을받는주체임에도불구하고한개인이최저임금미만급여를받아야할것인지여부에관한결정을내림. 4. 스웨덴 1) 장애인통합고용정책 직접일자리창출정책 : 중앙 지방정부가직접고용주나대리고용주의역할을하여공공부문과비영리부문에일자리를제공하는형태 경제활동인구중약 7.5% 가보호된고용시장에종사 스웨덴의장애인노동시장프로그램 첫째, 임금보조및발달고용, 안전고용. 둘째, 쌈할 (Samhall) 에서고용. 셋째, 공공부문에서보호된고용 (OSA). 2) 쌈할의고용쌈할에서의고용은국영기업을통해일반시장에서고용을창출. 기능손상이있는사람들의개인발달을향상시키는일자리를창출하는것이쌈할의핵심과제. 적절한근로자를적절한일자리에잘배치시키는적재적소를통해달성. 96

103 Ⅲ. 발달장애인을위한외국의직업재활정책방향 (1) 쌈할의역사 1980 년까지분절된형태의스웨덴의보호된작업장, 유사작업장을통합하여쌈할설립 년까지 24개지역법인과하나의중앙법인으로운영 1987 년 Samhall AB로국영기업화 : 1992 년하나의모회사와여러지역자회사를가진주식회사로전환. 스웨덴정부가지분의 100% 를보유한국영기업의형태 년대장애인노동자는 3만명이상으로증가하였으나이후점차감소하여 2006년 21,000여명, 2015년 18,000여명으로감소. (2) 쌈할의사업분야 제조업 : 전자, 가구, 통신기기부품, 기계공학부품, 자동차부품, 의료기기의제조및조립 서비스업 : 청소 세탁서비스, 노인서비스 ( 식사배달, 쇼핑, 세탁, 청소등 ), IT 지원사업, 음식방문조리 ( 케이터링 ) 서비스, 집배 집하 포장서비스 근로자파견사업 : 창고보관업무, 포장업무, 출하업무, 물류서비스제조회사등 2010 년고용노동자의 21% 는제조업, 43% 는서비스, 26% 는근로자파견 2015 년에는 90% 이상이서비스, 파견업무에종사. (3) 쌈할의고용장애인 스웨덴의장애인 : 장애를가지고있지만비장애인과같은정도의취업능력을가진사람, 장애로인해비장애인과동일한정도의취업능력을소유하지않은사람 직업적장애인 : 단순히신체적장애를넘어정신적혹은사회적장애를가진이들이근로환경에서정상적인활동이가능한가에초점 년직업적장애인은전체인구의 10%. 16세 ~64 세인구의 15% 년 5천명이상신규고용 년일반노동시장으로전환 1,059 명 ( 목표는 1,100명 ). 우선고용집단 ( 정신장애인, 발달장애인, 중복장애인등 ) 고용 46%( 목표는 40%). 97

104 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 (4) 쌈할에서의근무대부분의작업은팀웤을바탕으로집단적. 개개인의노동형태는단순하면서다른작업과긴밀하게구조화. 한사람이담당하는업무는특정동작혹은파트로정교화되어있으며, 노동강도는대체로낮음. 업무대부분은매우단순하며반복적인작업. 분업을통해업무의전문화추구. 일반노동시장의업무에비해훨씬덜복잡하며, 장애인노동자에게보호된형태의업무환경제공. (5) 일반노동시장으로전환쌈할목표중하나는일반노동시장으로전환. 이를위해일반노동시장에서근무할경험을제도적으로보장 : 외부실습기간. 일반노동시장에서 1개월정도근무할수있는기회를제공하며, 인건비를쌈할에서부담. (6) 쌈할의재정 정부의보조금비율 : 2000년 42%, 2005년 57%, 2010년 64%, 2015년 61%(2009년부터 4,405 SEK M으로보조금금액고정 ) 98

105 Ⅳ 직업재활시설의딜레마분석

106

107 Ⅳ. 직업재활시설의딜레마분석 1. 복지 와 경영 보호고용은경쟁노동시장에서불리한중증장애인을위하여특별히계획된조건하에서행해지는훈련및고용으로보수가있는근로의기회를제공하여장애인의직업적욕구를해결하는고용정책임. 이러한정의는 ILO(1995) 의권고안에따른통상적인고용이될수없는장애인을위하여보호적인조건하에서행하여지는훈련과고용이라고정의한것과같은맥락이라고할수있음 보호고용에대한직접적인규정을담고있는우리나라의법률은고용노동부가주무부처인장애인고용촉진및직업재활법임. 동법제14 조는보호고용을국가와지방자치단체가장애인중정상적인작업조건에서일하기어려운장애인을위하여특정한근로환경을제공하고그근로환경에서일할수있도록하는것을규정하고있음 - 보호고용과관련하여장애인복지법상에는명문화된규정은없으나장애인복지법시행규칙에서장애인직업재활시설을 장애인보호작업장 과 장애인근로사업장 으로구분하여보호고용을사실상주관하는기관을장애인복지시설의한유형으로규정하고있음. - 장애인보호작업장은 직업능력이낮은장애인에게직업적응능력및직무기능향상훈련등직업재활훈련프로그램을제공하고, 보호가가능한조건에서근로의기회를제공하며, 이에상응하는노동의대가로임금을지급하며, 장애인근로사업장이나그밖의경쟁적인고용시장으로옮겨갈수있도록돕는역할을하는시설 로규정되어있으며, 장애인근로사업장은 직업능력은있으나이동및접근성이나사회적제약등으로취업이어려운장애인에게근로의기회를제공하고, 최저임금이상의임금을지급하며, 경쟁적인고용시장으로옮겨갈수있도록돕는역할을하는시설 로되어있음 따라서보호고용에대하여고용노동부가 장애인고용촉진및직업재활법 에직접적인규정을두고있는반면, 보건복지부는장애인복지법상에명확한규정을두지않은채직업재활의측면에서보호고용기관을장애인복지시설의한유형으로두고있다는점에우리나라보호고용의특색이있다고할수있음. 현재우리나라의보호고용정책은보건복지부의주도로장애인복지법상의장애인직업재활시설을통해이루어지고있다고할수있는데이것은 1986 년보건복지 101

108 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 부주도로 22개의보호작업장이설치된것에그기원을두고있음. - 따라서이러한특색은보호고용이고용정책보다는장애인복지차원에서이루어지고있다는것을의미한다고할수있으며, 보호고용정책을고용정책의한수단으로인식하는고용노동부와보건복지부의긴장관계가지속되고있는상황임을보여주고있음. 장애인복지차원에서접근한직업재활시설이생산적복지로의장애인복지추진방향에의하여생산성과고용의기능이강조되기시작하였음. 정부나지방자치단체에서매출과급여수준과더불어보호고용의기능을강조하면서직업재활시설의기업화를부추김. - 더불어 2007 년유형개편으로인하여작업활동시설과훈련시설이보호작업장과근로사업장의하위프로그램으로편성되면서임금향상을위한경영마인드도입, 마케팅의강조, 가격경쟁, 조달확대, 자동화증설등생산성을갖춘고용의기회를제공하는작업장으로기능을강조함. 직업재활시설의기능과역할을정의한그린레이협회의보고서에는첫째, 직업재활시설은재활기관으로서의역할을수행해야함. 둘째, 경쟁노동시장에서의완전고용과직무배치를위해준비하는역할을수행해야하고. 셋째, 보수가지급되고보호고용을역할을해야한다고지적하고있음. 보호고용의기능을강조하면서직업재활시설의운영의초점을재활서비스가우선인지? 생산이우선인지에대한끊임없는갈등을초래하기시작함 - 직업재활의근본적목적이장애인의인간다운생활을할수있도록장애인직업재활과관련된제반서비스를제공하는복지의역할은장애인복지시설이가지고있는의미와동일함 - 직업재활시설에서생산성의의미는장애인의고용을통한일자리창출과노동통합이라는사실에의미가있음. 이를실현하기위하여유형개편이후근로사업장은근로장애인에게최저임금을지급하기위하여, 보호작업장은보호작업장으로서기능과역할을충실히하기위하여수익성이높은사업을개발, 추진해야하는과제를떠안게됨. 유형개편이후장애인직업재활시설갖는복지원리와시장의원리가융합되어운영되기시작하였으나시장의원리에대한지원이나지침부재로인하여갈등을초래함 102

109 Ⅳ. 직업재활시설의딜레마분석 - 직업재활시설은복지체계에속하면서시장체계처럼수익을추구해야하는상황으로다양한갈등상황에직면하게됨. 직업재활시설은일반기업과경쟁하면서장애인복지시설로재무회계, 직업재활서비스, 평가에도주력해야함. - 직업재활시설이일반시장에서경쟁을피하기위해조달시장이라고불리는보호된시장의공공영역임. 중증장애인생산품우선구매특별법을통하여정부는장애인생산품의구매를권유하고있지만우선구매와관련된다양한제도로인하여실효성이없음. 직업재활시설은재활서비스와생산사이에서딜레마를경험하고있음. 직업재활시설종사자들은직업재활전문가와사업경영자사이에서방황하게만들고있음. - 직업재활시설은중증장애인의직업재활을토대로해야하지만직업재활실무자들은사업의수익성과같은경제적인것에도신경을써야함. - 직업재활시설이일반시장에경쟁하기위해서는시장체계의일반관리자처럼완전한경영권을행사해야하지만사회복지테두리안에서는완전한일반관리자처럼경영을할수없음 재활적인측면과사업적인측면을동시에추구하면서발생하는딜레마가존재함. 재활적인측면을중시하는입장에서프로그램이나서비스에중시하다가보면채산성을무시하고시설을경영할수있으며, 반면에직업재활시설의생산성을중시하는입장에서는경증위주의장애인에게서비스를제공하고, 채산성이맞지않을경우프로그램이나서비스를중단할수있음 - 따라서재활적인측면을중시하면사업성을희생시키게되고, 사업성을중시하면재활적인측면을해치게된다는대립적인시각이존재하고있음, 하지만직업재활시설이사업성을발휘하여능률적이고합리적인사업운영을통하여양질의서비스와프로그램을많은중증장애인들에게제공한다면전혀모순되는개념은아님. 따라서직업재활시설의경영에서는직업재활시설이갖는복지성과사업성을어떻게조화롭게운영할수있는가를고민해야함. - 앞서전술한것처럼직업재활시설의경우는중증장애인의직업재활이라는사회적목표를전제로하지않으면그시설의존재의이유가사라지기때문에이러한존재의이유를토대로직업재활시설의사업성이란기업경영의원칙인능률성과합리성을바탕으로하여경제활동의단위로서최고의능률을발휘하는 103

110 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 것을의미함. 더불어직업재활시설처럼근로연계복지의성격을띤혼종성 (hybridity) 을지닌조직과제도가점차증가하고있는 (Billis, 2010) 현실에서근로연계복지가추구해야할근본원리와가치를재정립할필요가있음 - 혼종적영역은기존의복지체계나시장체계로온전히분류될수없다는점에서이미새로운부분체계로분화를시작했다고볼수있음. 재활과시장에융합된직업재활시설과같은혼종적영역을관할할최종적인합리성이무엇인지, 전통적인복지체계처럼윤리적합리성을따를지, 시장체계처럼경제적합리성을추가할지, 아니면새로운합리성이필요한지에대한논의가있어야함 - 이를위하여직업재활분야에서타진하고있는직업재활시설육성법을제정하여장애인복지시설에서분리한다면이러한분화가한단계더진척될것으로사료됨 2. 일반노동시장으로의전이 와 최저임금지급 1) 장애인직업재활시설의개념 ( 장애인복지법제58 조 ) 일반작업환경에서는일하기어려운장애인이특별히준비된작업환경에서직업훈련을받거나직업생활을할수있도록하는시설 2) 하위종류 (1) 장애인보호작업장 직업능력이낮은장애인에게직업적응능력및직무기능향상훈련등직업재활훈련프로그램을제공하고, 보호가가능한조건에서근로의기회를제공하며, 이에상응하는노동의대가로임금을지급하며, 장애인근로사업장이나그밖의경쟁적인고용시장으로옮겨갈수있도록돕는역할을하는시설 - 근로장애인 10명이상, 근로장애인중 80% 를장애등급 1~3 급장애인으로유지 - 작업활동프로그램에참여하는장애인은그인원의 80% 를장애등급 1~3 급장애인으로유지 - 재활프로그램계획에일반고용으로의전환을위한내용포함해야. 104

111 Ⅳ. 직업재활시설의딜레마분석 - ( 평가지표 ) 최저임금의 40% 이상을전체근로장애인의 70% 이상에게지급 ( 최고점기준 ) 재활프로그램 직업적응훈련 : 일상생활훈련, 사회적응훈련, 작업태도및기술훈련 문제해결훈련 : 의사소통기술훈련, 문제해결훈련, 대인관계능력향상훈련, 위급상황또는응급상황대비훈련, 자기옹호훈련및자기주장훈련 직업평가 : 작업표본평가및현장평가 직무기능향상훈련 : 직무분석에따른직무변경, 개조, 보조공학개입에따른훈련 지역사회자원활용훈련 (2) 장애인근로사업장 직업능력은있으나이동및접근성이나사회적제약등으로취업이어려운장애인에게근로의기회를제공하고, 최저임금이상의임금을지급하며, 경쟁적인고용시장으로옮겨갈수있도록돕는역할을하는시설 - 근로장애인 30인이상, 근로장애인중 60% 이상은장애등급 1~3 급장애인으로유지 - 최저임금을전체근로장애인의 70% 이상에게지급 ( 최고점기준 ) 재활프로그램 사회적응훈련 : 대인적응기술, 사회성훈련등 작업태도및기술훈련 직무기능향상훈련 : 직무분석에따른직무변경, 개조, 보조공학개입에따른훈련 직무개발및경쟁적인고용시장으로의전이를위한조치 : 지역사회노동시장분석및정보제공, 직무분석및개입, 전이계획과실행, 사후지도 (3) 장애인직업적응훈련시설 작업능력이극히낮은장애인에게작업활동, 일상생활훈련등을제공하여기초작업능력을습득시키고, 작업평가및사회적응훈련등을실시하여장애인보호작업장또는장애인근로사업장이나그밖의경쟁적인고용시장으로옮겨갈수있도록돕는역할을하는시설 ( 자시행규칙개정으로유형신설 ) 105

112 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 - 훈련장애인 20 명이상, 발달장애인을 80% 이상유지 3) 의미재평가 보호작업장과근로사업장을나눈것은최저임금지급여부및정도도있겠지만, 근본적으로는보호작업장에서근로사업장으로의전이를, 근로사업장에서일반노동시장으로의전이를염두에둔것인데이의취지를살릴려면보호작업장과근로사업장간의지리적분포정도, 실제전이숫자, 전이에따른종전직업재활시설에의충격정도등에대한세밀한검토가필요 평가기준에서는빠졌으나지원고용등업무내용으로서는제외하기어렵고, 이는지역사회와의통합, 시설자체적인고립성을탈피하는중요한요소이기때문에이를고려해야하는입장과실제그렇게능력있는장애인의전이가일어났을때정부지원에의부정적인영향력은최소화하고긍정적인조치는확대하는방향검토필요 4) 일반노동시장으로의전이촉진기제마련 직업재활시설에대한정부지원금을산정함에있어서슬라이딩방식채택 - 예를들어 1년차장애인에게는 1인당지급금을전액지급하되, 2년차부터삭감하기시작해서일정연수이상계속직업재활시설에머무는장애인에대해서는보조금수준을대폭하향조정하는방식검토 - 이때에도일반노동시장으로의전이목표수에대한합의가선행되어야할것임. 즉, 이행가능한지에대한합의필요. 그러한약속에대한이행여부에대한점검과이행에따른인센티브와미이행에따른페널티를동시에작동하도록설계 3. 생산 과 마케팅 1) 현황및문제점 직업재활시설의판매나마케팅의경우대부분시설이마케팅도입의필요성을인식하고있으며이미어느정도는프로그램, 생산, 판매활동에서보통수준의마케팅활동을수행하고있는것으로조사되었으며, 예산, 임금수준, 지리적위치, 106

113 Ⅳ. 직업재활시설의딜레마분석 직원수가충분한곳은마케팅활동수준이그렇지않은시설보다높은수준의활동을수행하고있었음. 그러나마케팅을활발하게수행할수있는전문인력, 자원체계, 데이터베이스구축, 지역사회정보망구축등의환경은조성되어있지않은상태이고, 마케팅의핵심전략인프로그램및제품의개발, 제품에대한홍보전략, 유통및촉진전략등도미흡한수준인것으로나타남 ( 이민희, 2003) 8). 사실직업재활시설은복지성과생산성이라는두마리토끼를잡아야한다는점에서매우독특한기능을수행하고있는조직이라고볼수있음. 대부분의생산중심의직업재활시설은생산설비및전문인력의부족, 판매의어려움, 낮은생산성, 저임금등으로활성화에어려움을가지고있음 ( 이민희, 2003). 이러한상황은최근의관련실태조사에서도유사하게나타나는데 직업재활시설실태조사및운영개선연구 ( 장애인개발원, 2014) 에의하면, 직업재활시설사업수행시애로사항으로생산과프로그램의동시운영 (20.6%), 전문직원부족 (17.3%), 시설공간부족 (14.4%) 등을응답. 그리고동실태조사에따른개선사항은시설운영 ( 관리, 인건비 ) 에따른보조금확대 (18.1%, 136 개소 ), 직업재활지원사업의국비환원 (18.0%, 135 개소 ), 임금보조필요 (11.3%, 85개소 ), 장애인생산품우선구매제도의강화및판매활동지원 (9.3%, 70개소 ) 등의순으로나타남. 2) 개선방향과과제 생산과마케팅이라는두가지업무를동시에수행해야하는직업재활시설의마케팅기능을강화하려면시설내마케팅관련전문인력보완, 제품개발, 홍보, 유통및촉진전략마련, 장애인생산품우선구매제도의민간영역확대, 직업재활시설의생산품홍보및행정적지원확대, 정부의사전 ( 事前 ) 계획구매와판매시설운영개선등이선행되어야함 ( 이민희, 2003; 장애인개발원, 2014; 현장실무자인터뷰, 2016). 그리고이에대한보다구체적인내용은다음과같이정리할수있음. (1) 마케팅강화 직업재활시설의마케팅관련문제점으로는위와같이전문인력, 자원체계, 데이터베이스구축, 지역사회정보망구축등의환경미조성과마케팅의핵심전략인프 8) 이연구는약 13 년전에수행되어다소시차는있으나연구자가지적한직업재활시설마케팅의문제점과개선방안은현재시점에도여전히유효한것으로보임. 107

114 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 로그램및제품의개발, 제품에대한홍보전략, 유통및촉진전략등이미흡한점을들수있는데이에대한개선과제로는다음의 5가지사항을제시할수있음 ( 이민희, 2003). 첫째, 직업재활시설이마케팅지향적조직이될수있기위해서는정부의적극적인제도적지원이필수적. 이와함께직업재활시설도정부와의파트너십을갖고정부만을의존하지않고자체적인경영적마인드를갖추어야할것임. 둘째, 직업재활시설들이마케팅전략을체계적이며전문적으로수행하기위한환경조성이절실. 장기적인조직의목표를세우고, 지역사회와의관계를적극적으로펼쳐지역사회인지도를높이며, 정책수립에참여하는등대외적인환경조성을위한노력이요구됨. 또한특화사업, 직원의전문성, 데이터베이스구축, 지역정보망구축, 자원체계확보와같은내부적인강점을갖추어야할것임. 셋째, 직업재활시설의마케팅전략도입의정도는시설장, 행정기관, 지역주민, 종사자등당사자의인식이매우중요. 직업재활시설이현실적으로전문적인경영인력을배치하기에는재정적 환경적 조직적인시설의특성으로인해어려움이있음. 이러한어려움을극복할수있는대안으로장애인복지분야의대학교육과정이나장애인직업재활관련각종세미나와교육등에경영측면의교육을포함시키도록하는제도적방안을반드시마련할필요가있음. 넷째, 프로그램및제품에대한홍보활동, 제품의포장, 제품의브랜드화, 제품개발, 품질관리등을위한전략적인계획수립필요. 복지성과생산성이라는두가지측면의목표를달성하기위한마케팅전략을수립해야하며제품을중심으로한전략, 가격을중심으로한전략, 유통경로를중심으로한전략, 판매촉진을중심으로한전략을세울필요가있음. (2) 장애인생산품우선구매제도의민간영역으로의확대 직업재활시설의절반정도에서중증장애인생산품생산시설지정을받았다고하였으나, 실제로조달납품의경험이있는시설은 21% 에그치고있음. 이것은생산시설지정이직업재활시설판로개척에도움이되지않고있다는반증이므로, 직업재활시설경영개선을위해서라도우선구매제도를민간으로확대할필요가있을것임. 또한민간영역에우선구매를적용할시강제규정보다는장애인생산품및직업재활시설에대한인식개선을위한홍보의기회로여겨자발적참여를유도하 108

115 Ⅳ. 직업재활시설의딜레마분석 는방법이적절할것임. 민간영역에서의장애인생산품구매가많은기관 ( 또는기업 ) 에대해서는보건복지부장관상을수여하고세금을감면하는등의인센티브방안도함께고려되어야할것임. 직업재활시설실태조사및운영개선연구 ( 장애인개발원, 2014) 에따른조달납품과정의어려움을살펴보면 생산품의가격경쟁력 20.9%, 장애인생산품에대한인식, 홍보부족 18.6%, 조달납품을위한계약절차의까다로움 15.1%, 조달등록과정에서의어려움 과 입찰조건을충족시키기어려움 14.0% 으로나타남. (3) 직업재활시설의생산품홍보및행정적지원강화 직업재활시설에서는장애인생산품에대한인식과홍보의부족으로조달납품에서어려움을겪고있으며, 생산품의가격경쟁력이낮아어려움을겪고있음. 따라서보건복지부와지방자치단체의직업재활시설생산품에대한대국민홍보가정기적으로실시필요. 또한생산품의가격경쟁력이낮은어려움은지역별혹은품목별조합을구성하여원자재구매를공동으로하여비용을절감하는방법도고려될필요가있음. 이를위해서중증장애인생산품우선구매업무수행기관에서조합을구성하고관리, 지원하는업무도수행하는것이바람직. (4) 정부의사전 ( 事前 ) 계획구매와판매시설운영개선 직업재활시설이판로개척이나마케팅의주요수단으로중증장애인생산품우선구매제도를활용할경우현재와같은우선구매제도운영방식을바꿀필요가있음. 현재는정부가우리나라전체공공기관의중증장애인생산품예상수요에관한정보 ( 통계 ) 를전혀제공하지않기때문에시설이먼저물품을생산하고이후공급처를어렵게찾아서물품을공급하는방식임 년도한해공공기관의중증장애인생산품우선구매총액은 4천640 억원으로엄청난규모의액수인데이렇게큰예산을집행하면서정부부처나공공기관별로예상수요물품, 물량및금액 ( 기관별장애인생산품우선구매예산 ) 에대한정보가없다는것은말이안됨. 따라서, 앞으로정부는연초에차기년도공공기관별중증장애인생산품우선구매수요 ( 물품, 수량, 금액 ) 를미리파악하여이정보를직업재활시설에미리제공해주어중증장애인생산품의수요 -공급불일치를최소로줄일필요가있음. 중증장애인생산품의수요-공급불일치는기능보강예산낭비, 저 ( 低 ) 수요생산품의과 109

116 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 잉공급과가격하락, 시설운영의어려움등의여러문제를유발함. 이는국가경제적인측면과장애인복지측면모두에서큰낭비요인임. 참고로모범사례인포항시는차기년도중증장애인생산품우선구매물품과수량등을한해전에미리조사한후관련정보나자료를해당지역직업재활시설에제공함으로써수요-공급불일치현상을최소화하고있음. 중증장애인생산품판매시설은현재전국 17개소가운영중인데일부판매시설의경우는생산시설 ( 근로사업장, 보호작업장 ) 을대상으로리베이트를요구하거나생산물품의가격과수량을판매시설이마음대로결정해서생산시설에일방적으로통보하는등의매우불합리한운영사례도종종보고되고있음. 심지어는약 1억원이넘는물품대금을생산시설에미지급하거나적자경영인판매시설도다수인것으로파악됨. 따라서중증장애인생산품판매시설운영체계에대한근본적인혁신도요구된다하겠음. 110

117 Ⅴ 직업재활정책추진방안

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119 Ⅴ. 직업재활정책추진방안 1. 정책패러다임의전환 : 성인장애인에게는일하는것이우선 시계열적으로보면, 사회복지정책의전반적인점증적확대분위기속에서장애인복지정책또한외연의확대와내적인성숙등양측면에서질적인개선을점진적으로도모해오고있음. 하지만시대적흐름과변화에비해지금정부의장애인정책은극도의선별주의패러다임에함몰되어있다고해도과언이아님. 즉, 전체 250 만명의장애인중에특수교육대상자 9만명, 단기보호시설및공동생활가정을포함한장애인거주시설이용자 3만 1천명, 활동지원서비스를받는 6만 3천명등특정정책에정책의비중이집중되어있음. 물론소득보장정책이있지만이는법적으로정해진요건에의해지급여부가이미결정되어있음. 대다수의장애인들은정부의정책적지원구도에포함되어있지않고자신의생에대해각자가책임져야함. 범위를좁혀장애인중에서성인장애인의삶에대해좀더자세히들여다보면아래와같음. 성인장애인중에서도발달장애인인경우에는중증인경우는보호가우선임. 장애등급이높고지역사회내거주공간이없어서, 부모가있더라도돌봄을제공할여력이없어서보호대상으로거주시설등에서살고있는것이지, 이들이직업능력을상실했다고공식적으로판정받은자들이아님. 그러므로이러한과거패러다임은하루빨리제대로된궤적위에올려놓아야함. 즉, 장애가있다하더라도한사람의주체적모습으로인간으로살아갈수있어야함. 성인으로서의인간은자본제사회에서열심히일하는것임. 일을통해생계수단도마련하고사회에참여하면서자아를실현해감. 그러므로자신이가지고있는신체적 정신적손상때문에사회적고립의사면초가에갇혀있어서는곤란함. 정부또한장애인복지발전5개년계획의수립때부터장애인의사회통합의중요성을주창해왔음. 최근에는장애에대한사회적책임, 장애인의자립생활에이르기까지더이상장애를개인의책임으로, 부모의평생부담으로간주하지는않음. 하지만실제정책의형성및운용의모습을보면여전히장애는개인의책임이고부모의평생부담으로특징지워져있음. 여전히성인장애인의경우어떻게자신의낮시간을보내야하는지에대한공적인설계가없음. 복지관을전전해야하며, 운좋게직업재활시설에서일할수있는기회를얻으면그나마부모로서는안도의한숨을쉼. 이어느것도가능하지않아집에만머물러있기되면끼니는거르지않는지, 안전사고는나지않는지늘바깥에나가있는부모로서는전전긍긍임. 더군다나집에만있다 113

120 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 보면운동부족과균형잃은식사때문에영양문제에직면할확률이높고그결과건강상태가빨리나빠져조기노화로이어짐. 이러한악순환속에이를끊으려는정책적의지는어디에서발휘되는가? 그어디에도체계적인개입과성인으로서비장애인과마찬가지의일상적삶을살아갈수있도록지원하는시스템은아직도요원함. [ 그림 4] 중증장애인고용 돌봄동시다발적적용 그러므로성인인장애인의삶에대한접근패러다임자체를바꾸어야함. 성인장애인은일을통해사회에참여하여야하며, 이를실현시키기어려운한계와문제는개선해야할과제이지, 회피할수있는걸림돌이아님. 그러므로학령기에서성인기로접어드는장애인의경우자신이원하는삶의모습이무엇인지, 그속에서정책적지원이어떻게이루어져야하는지를설계해주어야함. 이과정에서당사자의욕구도중요하지만정책적의지도중요함. 즉, 성인장애인인경우본인이원할때언제든지일할수있는여건을제공해주어야함. 주간보호서비스나주거서비스는이러한일자리제공의부차적인지원책으로우선순위를조정해야함. 거주공간의위치때문에일할권리가침해되어서는안되며주간보호서비스는일하는것이전적으로곤란한장애인에국한되어야하기때문임. 114

121 Ⅴ. 직업재활정책추진방안 [ 그림 5] 중증장애인고용 소득지원우선순위 2. 직업재활정체성확립 1) 직업재활시설의순기능과역기능 (1) 순기능현재우리나라직업재활시설 (564 개소 ) 에는약 1만5천명의중증장애인 ( 특히발달장애인 ) 들이각종용역및재화생산활동과재활프로그램에참여하고있음. 2000년이후직업재활시설은장애로인해일반노동시장진입이어려운중증장애인들에게일할수있는기회와소정의경제적보상까지제공해오고있음. 직업재활시설이생기기전에는중증장애인 ( 특히발달장애인 ) 은사회와격리된채장애인집단거주시설에서매우수동적이고제한적인삶을살아왔음. 그러나직업재활시설이활성화되면서장애인들은비장애인들과분리된공간이기는하지만이시설에서비장애인들처럼능동적인생산활동과일하는경험을함으로써삶에대한자신감과자존감을회복하는중요한계기가되었음. 장애인이사회로부터도움만받는수동적인존재가아니라장애인도주체적으로자신의삶을영위하고사회와국가발전에도기여하는첫출발점이된데에서큰의의를찾을수있다는것임. 다만이렇게중요한동인 ( 모멘텀 ) 과의의가직업재활시설의구조적한계나운영과정의어려움으로인해점차퇴색되어가는경향이있어이에대한근본적고민과대책마련이시급함. 115

122 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 (2) 역기능우리나라직업재활시설은장애인들에게제대로된직장도아니고그렇다고중증의장애로인해정말보호받아야하는장애인이복지적보호도떳떳하게받지못하게하는다소기형적인성격을갖는것도사실임. 그리고이것의주요원인으로는직업재활시설의사회통합및탈시설화흐름에의역행, 구조적한계에따른장애인최저임금보장불가및노동시장진입활성화저해, 직업재활프로그램으로서의역할미흡등을생각해볼수있음. 1 사회통합및탈시설화라는장애계의세계적흐름역행유엔장애인권리위원회가한국의유엔장애인권리협약 (UN CRPD) 이행상황에대해총 66개항에걸쳐권고한사항들중사회통합과탈시설화와관련해서간접적시사점을제공하는조항으로 자립적생활및지역사회에의동참 ( 제19조 ) 을들수있음. 물론이조항의초점은거주시설에있지만현재우리나라직업재활시설의특성을고려하면직업재활시설도일종의시설로볼수있으며, 따라서탈시설화의필요성도제기됨. 직업재활시설에서생산성이다른장애인에비해상대적으로높은장애인의경우해당시설의생산목표량달성때문에일반노동시장에로의전이나진입기회를제한받는사례도종종보고됨. [ 전문 ] 한국의장애인권리협약이행상황에대한유엔의최종견해 9) 자립적생활및지역사회에의동참 ( 제19조 ) 37. 위원회는탈시설화전략의실효성부족, 장애인시설과그거주자가증가하는것에서볼수있듯이장애인을공동체에포함시키는조치의부족, 그리고활동보조서비스를포함한모든필수적인지원서비스를포괄하는정책이부족한것을우려한다. 38. 위원회는당사국이장애인인권모델에기반하는효과적인탈시설화전략을발전시킬것과활동보조서비스를포함하는지원서비스를유의미하게늘릴것을촉구한다. 9) 지난 10 월 3 일유엔장애인권리위원회 (Committee on the Rights of Persons with Disabilities) 는유엔장애인권리협약 (UN CRPD: UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities) 이행상황에대한한국의 1 차국가보고서 (Initial Report) 를심의하고, 이에대한최종견해 (Concluding observations) 를공개. 유엔장애인권리위원회의이번 ' 최종견해 ' 는법적강제력을갖는것은아니지만, 유엔장애인권리협약자체가국내법과동일한효력을갖는국제협약이라는점, 그리고이협약을한국이얼마나잘이행했는지를평가하는최초의 ' 성적표 ' 라는점에서그중요성을무시할수없다 (2014 년 10 월 08 일, 비마이너 ). 116

123 Ⅴ. 직업재활정책추진방안 2 구조적한계에따른장애인최저임금보장불가및노동시장진입활성화저해직업재활시설장애인의저임금과노동시장진입과관련해서는유엔장애인권리위원회의유엔장애인권리협약 (UN CRPD) 이행권고사항들중 근로및고용 ( 제27조 ) 조항을신중히검토해볼필요가있음. 현재우리나라직업재활시설의구조적한계또는모순은최저임금액이상의생산성을담보하기어려운복지적성격의보호작업장에최저임금이상의생산성을요구하기때문임. 그리고생산성이낮은이유로는장애의중증화, 경영또는운영상의한계, 정부지원미흡등의여러가지를생각해볼수있음. 직업재활시설의또다른한계또는모순으로는동시설이표면적으로는일자리를제공하는기관을내세우지만실제운영과정에서는노동시장론자들이일반적으로납득하기어려운보호적요소를강조하고대외적으로도이를요구하는관행을지적할수있음. 시장에서는경영을잘하지못하면회사가문을닫아야하지만직업재활시설은이익의많고적음에상관없이조직은유지되고시설장과직원임금도그대로지급되기때문에운영상의도덕적해이가능성도전혀배제하기어렵다는견해도있음. [ 전문 ] 한국의장애인권리협약이행상황에대한유엔의최종견해근로및고용 ( 제27조 ) 49. 위원회는... 중략... 더나아가위원회는일을하는많은장애인들, 특히심리사회적장애를가진장애인이결과적으로최저임금이하의보상을받는것과개방된노동시장으로진입하는것을목표로하지않는보호작업장이지속되는것을우려한다. 50. 위원회는당사국이 < 최저임금법 > 에의해최저임금에대한혜택으로부터배제되는장애인에게임금을보조해주는임금체계를도입할것과보호작업장을지속하지말것을권장하며, 본협약의내용에따라장애인조직과의긴밀한협의속에서장애인고용을촉진시키기위한대안을모색할것을권한다. 3 직업재활훈련 복지프로그램으로서의역할미흡직업재활시설이제대로된일자리제공자로서의기능을못할경우차선책으로직업적능력향상훈련이나사회복지프로그램적역할이라도충실히수행해야하는데현행시설운영방식으로는이마저도어려움. 생산성보다는내실있는직업재활프로그램활동을통해중증장애인의직업적기능이향상시켜야우리나라직업재활시설들중과연몇개기관이이러한원래의목적에맞게운영되고있는지의문임. 즉생산성에대한강요나규제를받지않고마음편히이런프로그램을진행하는시설은매우드물 117

124 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 다는것임. 자립 직업훈련이나복지를필요로하는장애인에게는제대로된훈련기회와복지를, 그리고일자리를필요로하는장애인에게는제대로된일자리를제공해야하는데현재우리나라의직업재활시설이이러한기대에부응하기에는역부족임. 2) 직업재활시설정체성확립 (1) 직업재활시설근로장애인우선순위지금현재로서는직업재활시설에어떤장애인이근로하든그제한이없음. 그러나이제부터는그원칙을수립할필요가있음. 장애인이갖고있는직업능력을활용하여일반노동시장에서의취업이가능하고또최저임금보다높게받을수있다면직업재활시설에적합하지않음. 이들이취업하지못하는것은차별때문임. 그렇다면장애인차별금지법이강하게작동되고, 장애인의무고용제를통해취업을장애인고용공단이신경써야할대상이기도함. 물론예외는있을수있음. 완전히배제하는것이바람직하지는않다는것임. 예를들면, 보유하고있는직업능력이직업재활시설운영에도움이되고자신또한일반노동시장에서받을수있는임금을받는다면문제는없음. 하지만직업재활시설에는정부지원금이투입되기때문에일반노동시장의기업운영보다는 근로자의근로생산성이동일하다면 훨씬용이하게운영할수있어특혜로간주될수있음. 그렇기때문에정부가지원금을부담하는만큼정부의직업능력향상에의노력에도불구하고일반노동시장에참여하는데큰어려움을겪는장애인을대상으로하는것이바람직함. 그렇다면대부분의경증지체장애인과많은청각장애인은일반노동시장에진입하도록하는것이타당함. 그렇다면직업재활시설의대부분은발달장애인 ( 뇌병변장애추가 ) 과시각장애인만남게됨. 현재에도그렇듯이시각장애인의수가그렇게많지않은점을감안할때직업재활시설은대부분발달장애인이주축을이룰것임. (2) 직업재활 에대한대체적용어탐색그렇다면과연발달장애인에게 직업재활 이라는용어가적합한가라는질문을던질수있음. 과연발달장애인에게직업재활 (Vocational Rehabiliation) 이라는용어가적합한지에대해서는 2015 년 RI Korea 대회에서도거론되었으나마땅한대안이마련되지않아기존의용어를당분간계속쓰기로하였다고함. 118

125 Ⅴ. 직업재활정책추진방안 하지만산업재해장애인이나완벽하다고인정되었던신체적상태에손상이가해진상태에서그러한손상이없는종전의상태로복귀하여다시금사회에직업을가지고참여할수있도록하는제반지원책을직업재활이라고하겠지만이는처음부터그러한상태에존재한적이없고지속적으로발달해야할과업을갖고있는발달장애인에게는맞지않는측면이큼. 그런데발달장애인은직업재활시설이용자의 70% 를차지한다는측면에서과연직업재활시설이라는용어가적정한것인지에대해서는의문임. [ 그림 6] 발달장애인에대한직업재활용어적용의적절성의문 그러므로직업재활이라는용어는당초의도한바의의미를담고있는다른용어로대체되어야함. 직업재활이라는것이장애인들의직업능력을향상시키고지금현재는통합고용에있을수도있고보호고용세팅아래있을수도있지만지향하는바는통합된직업환경하에서일하는것을지향한다는의미에서 통합직업지원 이라는용어를제안함. 만약이렇게되면장애인직업재활시설에서는중증이라고하더라도지체장애인중심이아니라발달장애인중심으로운영되는것을구상할수있으며이러한방향은발달장애인권리보장및지원에관한법률에서발달장애인특화직업재활시설설치정책방향과부합하게됨. 119

126 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 (3) 역할수행성격및범위앞서언급한바와같이유엔장애인권리협약 (UN CRPD) 이행권고사항에는최저임금배제장애인에대한임금보조정책을실시하고보호작업장운영을중단하라는내용이포함되어있음. 그렇다면우리는이둘중어느정책을또는두정책모두를추진할수있을까? 어떤답변을유엔관련위원회에보고할수있을까? 이를고민하기위해서는직업재활시설이어떤역할을수행하게할것인지를판단해야함. 직업재활시설은일반직장과유사하게시설에서일하는장애인을보다많이채용하면서근로자로서의대우를해주어야하는역할을수행해야함. 하지만차이점은시설에서일하는장애인모두에게 8시간근로와잔업을요구하기어렵고때로는장기간훈련이필요하며일부장애인은지속가능한근로기간을유지하기위해서는근로시간을단축할수밖에없음. 한편, 일부는최저임금수준이상의생산성을갖고있는가하면, 일부는자기자본비율을높이지않는한최저임금을지급하기어려운장애인들임. 그렇기때문에직업재활시설은보다많은장애인을고용해야하는사업장 (business) 이면서동시에직업훈련과생활및심리지원서비스를제공하는휴면서비스기관 (Human Service Agency) 으로서의역할을동시에수행해야함. 이둘을구분하여유형을구분할지에대해서는아래에서자세하게다루고자함. 3. 직업재활시설유형개편 1) 유형구분의기준 직업재활시설의유형구분은시설의기능이고용의기회를제공하기위한사업장 (business) 인지직업능력향상을위한재활서비스제공을위한시설 (human service agency) 인지에따라분류 (Wright, 1980) 하는방법과장애유형과정도, 지역사회에서활용할수있는작업의성격과유형에따라분류하는방법이있음 (Parker & Szymanski, 1998). 직업재활시설설립초기에많은국가들이제공하는서비스기간, 성격, 내담자의유형, 작업유형, 장애정도와최저임금등을기준으로다양한형태로구분해왔음. 120

127 Ⅴ. 직업재활정책추진방안 2) 미국의직업재활시설 (1) 성격에의한분류 전이작업장과보호작업장으로구분할수있음. 전이작업장의경우장애인의직업탐색과작업기능의향상, 직업준비훈련에초점을두며장애인의개인별직업재활계획에의해진행이되며전이작업장의기간은개인에따라다름. 보호작업장 (sheltered workshop) 은경쟁고용에쉽게참여하기어려운장애인들의고용에강조를두는시설을말함. 이유형에서의시설유형의기준은기능이지만실제적으로직업적인잠재능력이경쟁고용이냐보호고용이냐이기때문에실제적으로는장애정도가기준이된다고볼수있음. (2) 기간에따른분류 단기재활작업장과장기고용작업장으로분류할수있음. - 단기재활작업장 (short-term workshop) 은장애인을단기간내에작업장으로부터외부의생산활동에적응할수있도록하는작업장으로. 성격에의한유형구분의전이작업장이대부분여기에해당됨. - 장기고용작업장 (long-term workshop) 은취업경쟁에뛰어들준비가되어있지않다고여겨지는장애인들에게영속적혹은장기적으로고용의기회를제공하는작업장으로여기서는장애인의건강유지, 개인적의존성의감소를포함하여개인의직업적잠재력평가에초점을둠. 작업장역할에따른분류 - 미국의전국보호작업장및재활프로그램연합회 (the National Association of Sheltered Workshops and Homebound Programs Inc.) 에서사업보호작업장, 재활보호작업장, 시설내재활보호작업장으로분류 - 산업보호작업장 (Industrial Workshop) 은경쟁고용에흡수될수없는장애인및노인을대상으로상담등을통해치료적고용과사회적, 개인적적응에필요한서비스들을제공함. - 재활보호작업장 (Rehabilitation Workshop) 은의료, 사회, 직업상담, 직업배치등의서비스를통해치료, OJT 훈련, 혹은고용을제공하는시설로서경쟁고용 121

128 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 을준비하는데일차적인목적을두고그렇지못한내담자들은작업장에고용될수있는시설을말함. - 시설내재활보호작업장 (Institutional Rehabilitation Workshop) 은거주시설의장애인들을위해제공되는작업장형태로서내담자들이지역사회의경쟁고용을준비할수있도록교육과훈련을시키는데일차적인목적을둔시설을말함. 미국에서공식적이고가장일반적인분류방법 - 미국노동부임금국이최저임금과장애정도에따라분류하는정규작업장, 작업활동센터, 평가및훈련작업장으로분류 - 정규작업장 (regular program) 은최저임금의 1/2 이상의생산력을발휘할수있는장애인들을위해설립된작업장이며작업활동센터 (work activity center) 는심신의장애가너무심하여최소한의작업생산성이기대되는장애인들을위해마련된작업장으로최저임금에대한보장은없으나객관적인자격기준을충족하는치료적활동을제공하는작업장. 평가및훈련작업장은장애인의직업혹은작업잠재력을결정하는데있어서작업을매개체로활용하는작업장으로최저임금에대한보장은없으나최저임금의 50% 미만을받을경우는노동부의사전허가를받아야함. - 미국에서는다양한유형구분이 1992 년재활법의개정으로작업활동센터를제외하고모든작업장은지역사회재활프로그램 (CRPs) 으로통합되었으나아직까지보호작업장, 작업활동센터라는명칭을사용하고있으며실제미국의직업재활시설유형은보호작업장과작업활동센터이며보호작업장은노동부임금국분류의정규작업장으로구분됨 - 대부분의 CRP 기관들은재활시설인증위원회 (CARF: Commission of Accreditation of Rehabilitation Facilities) 10) 를통해서비스인증을받고운영하고있음. CRP 기관들의주대상자는지적이나발달장애인들로 CRP 기관들은지원고용과보호고용을함께운영하고있음. - 지원고용의경우에는직업재활국의예산을통해운영하고있으며대부분의보호고용의경우에는발달장애의지역사회활동을지원하는예산 11) 이나주정부산하에발달장애인국에서지원되고있음 10) 1966에창단된 CARF 는직업재활시설의기준을규정하고감사기능을하고있음. 11) 웨이버프로그램 122

129 Ⅴ. 직업재활정책추진방안 - CRP 기관들은제공하고있는서비스는 1 의료. 직업. 교육및심리평가 2 작업. 물리. 언어치료 3 작업적응훈련및진로상담 4 직업훈련 5 직업재활서비스 6 사회복지서비스 7 직업개발및배치 8 재가장애인서비스등을제공하고있음 - 직업재활국에서 CRP 기관을선정할때다음과같은내용등을고려하고있음 1 시설이나센터의직원들이유능한가 / 적절한자격증을소지하고있는가? 2 이러한기관들이시설을확보하고장소가장애인들이편하게접근하고진입하게설계되었는가? 3 종합적인프로그램이있는가? ( 예 : 직업평가 ( 현장평가 ), 작업훈련, 직업개발및배치경험, 지원고용서비스내용과성과등 ) 4 직업재활사에게매달의뢰된장애인의직업재활서비스현황보고서를작성하여보내주는가? 5 기관에서종사하는전문가들은평생교육이나재교육을통하여전문성을유지하고있는가? 3) 일본의직업재활시설 일본의장애인고용관련정책은 1947 년에공표된 직업안정법 과 1958 년에제정된 직업훈련법 에서부터시작됨. 직업안정법 과 직업훈련법 은 신체장애자공공직업보도소 ( 身体障害者公共職業補導所 ) 를통해신체장애인에게직업훈련을실시할것과국가와도 ( 都 ). 도 ( 道 ). 부 ( 府 ). 현 ( 縣 ) 에신체장애인을위한신체장애자작업훈련소 ( 身体障害者作業訓練所 ) 를설치하도록규정함. 산재장애를중심으로지원되던일본의장애인정책은 1960 년 신체장애자 12) 고용촉진법 ( 현행장애인고용등에관한법률 ) 이제정되면서본격화되기시작함 년 장애자고용대책기본방침 ( 障害者雇用對策基本方針 ) 을통해고용뿐만아니라교육과복지부문과긴밀하게연계를도모하는동시에장애인이생활하고있는지역사회에기반을둔세심한시책을강구하는것이중요하고효과적이라는판단아래 1994 년복지분야와고용분야간의연계를도모하기시작함 년에제정된 신체장애인복지법 에의거해설치된 신체장애인수산시설 을시 12) 일본의경우는장애인을 ʻ 障害者 ʼ 로표시하는관계로본문에서는일본의장애인에관한고유명사를 ʻ 장애자 ʼ 로표현. 123

130 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 작으로, 1964년에중증장애인을대상으로 증증신체장애인수산시설, 1972년신체장애인복지공장, 1979 년신체장애인통소시설등이각각제도화되었음 년장애자고용문제연구회는고용과복지와의연계를강화하는동시에장애인의종합적지원을위해취업생활면에서의지원을강화하고직장적응을위한인적지원강화가필요하다고지적하며직업관계기관의역할을구체적으로제시함 ( 厚生勞. 働省, 2001). 이는 2006년 장애인자립지원법 이제정되면서보다구체화되었고 장애인자립지원법 은장애인복지서비스의일환으로취로이행지원 ( 就勞移行支援 ) 과취로계속지원 ( 就勞継續支援 )( 법률제5조1) 을규정, 중증장애인의취로지원책을마련함. < 표 19> 일본의중증장애인직업재활기관의역할 기관명역할근거법률 장애자직업종합센터 ( 전국 1개소 ) 광역장애자직업센터 ( 전국 3개소 ) 지역장애자직업센터 (45개소및지사 5개소 ) 장애자취로, 생활지원센터 ( 전국 271개소 ) 취로이행지원취로계속지원 A형취로계속지원 B형 광역장애자직업센터나지역장애자직업센터, 타직업재활시설에대한조언, 상담, 기술지원등을지원하는기관광범위지역에서의료시설이나직업개발훈련교등과연계하여직업재활을의학적재활이나사회적재활과함께체계적으로실시하는기관지역에있는공공직업안정소와연계하는동시에중증장애로인해취업이곤란한장애인에대해기본적인직업재활을실시장애자의직업생활의자립을도모하기위해취업면과생활면을일원화하여지원일반사업장에고용이가능하다고추정되는자에대해생산활동, 직장체험기타활동의기회제공, 기타취로에필요한지식및능력향상을위해훈련을실시일반사업장에고용되는것이곤란한자를고용계약에기초해취로기회제공및생산활동기회제공, 기타취로에필요한지식및능력향상을위한훈련및기타지원을실시 50세이상으로장애기초연금 1급수급자를고용계약에기초해취로기회제공및생산활동기회제공, 기타취로에필요한지식및능력향상을위해훈련, 기타지원을실시 장애자고용촉진등에관한법률장애자자립지원법 124

131 Ⅴ. 직업재활정책추진방안 장애인자립지원법에의거하여직업재활시설을살펴보면장애자취로 생활지원센터는도. 도. 부. 현지사의관리책임하에지정된일반사단법인, 일반재단법인, 사회복지법인, 특정비영리활동법인등이운영하고있음. 직업생활의자립을도모하기위해취업및그에따른일상생활또는사회생활의지원을필요로하는장애인의직업안정을위해설치되었으며고용, 복지, 교육등관계기관의연계를바탕으로취업을중심으로생활면에서의지원을동시에실시하고있음. 취업지원은취직을향한준비지원 ( 직업준비훈련, 직장실습알선 ), 취직활동지원, 직장정착지원, 장애인개개인의장애특성을바탕으로고용관리에대한사업주조언, 관계기관과의연락조정등의업무를수행하고있음. - 한편, 생활지원은생활습관형성, 건강관리, 금전관리등의일상생활과자기관리에관한조언, 거주, 연금, 여가활동등지역생활, 생활설계에관한조언, 관계기관과의연락조정을담당하고있음. - 장애자취로. 생활지원센터는현재전국에 271개소가설치되어있으며취업지원담당자 2인, 생활지원담당자 2인이배치되어있음. - 취로이행지원은취업을희망하나단독으로취업이곤란한사람을대상으로취업에필요한지식과능력을향상시키기위한훈련기관으로, 구체적으로는생산활동, 직장체험의기회제공, 기타취업에필요한지식및능력향상을위한훈련, 구직활동에관한지원, 기타적성에따른직장개척, 취직후직장정책을위한상담등을실시하고있음. - 지원대상은장애정도구분인정조사결과, 훈련급부수급자로취로이행지원이용자로확정된 65세미만의장애인으로한정되어있음. - 취로계속지원기관은공공직업안정소에구직희망장애인에대한정보를등록하고장애자취로. 생활지원센터등과연계하여장애인이취직한후부터 6개월이상직업생활에관한상담지원을실시해야하며. 취로이행지원기관에는직업지도원과생활지도원, 취로지원인이각각 1명이상배치되어있음. 일본의복지적고용의유형은 장해자종합지원법 에명시되어있으며 취로계속지원A형 ( 구복지공장 ), 취로계속지원B형 ( 구수산시설 ), 소규모작업장및지역생활지원센터 의세가지유형으로구분할수있음 - 취로계속지원A형 ( 구복지공장 ) 은고용형으로취로계속지원A형의대상장애인 125

132 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 은일반고용을희망하고있는자로서직업적능력이있고, 고용계약에의해취업이가능한자로우리나라직업재활시설과비교하면근로사업장에가까운시설임. - 취로계속지원기관에는서비스관리책임자 13), 직업지도원, 생활지도원이배치되어있으며, 서비스관리책임자는개별지원계획을작성하고, 서비스내용을평가하며생산활동지도등의서비스를제공하고있음. 직업지도원은생산활동지원및직업평가, 직업지도등의서비스를제공하며, 생활지도원은건강관리및상담지원등의서비스를제공함. 취로계속지원A형의최종목표는장애인대상자를일반고용부문에취업할수있도록하는것으로, 취로계속지원 A형은장애인의임금보조는물론, 전문직원의인건비보조, 시설및설비보조, 운영에필요한자금 ( 경영상의적자부문 ) 등의보호적조치가정부및지방자치단체에의해계속적으로지원받음. ( 직원배치 ) ( 서비스내용 ) ( 최종목표 ) 출처 : 千葉県障害者就労事業振興センター移行等支援事業 (2008). 小規模作業所等にとっての障害者自立支援法 [ 그림 7] 취로계속지원 A형 ( 구복지공장 ) : 고용형 - 취로계속지원B형 ( 구수산시설 ) 은비고용형으로취로계속지원B형의대상장애인은취로계속지원 A형을희망하고있고, 취업에필요한지식과직업적능력향상이필요한자. 취로계속지원B 형에서의취로계속지원기관은취로계속지원 A형과마찬가지로서비스관리책임자, 직업지도원, 생활지도원이취로계속지원A형과동일한성격의서비스를제공함. 다만, 취로계속지원B형의최종목표는일반고용부문에의취업과취로계속지원사업A형의대상자가되는것이라는점에차이 13) 서비스관리책임자는장해자종합지원법에명시된전문인력으로서개별지원계획서즉재활계획서를작성하고수립하는전문인력을말함. 126

133 Ⅴ. 직업재활정책추진방안 가있음. - 취로계속지원B형의경우일반고용을목적으로하고있음에도불구하고근로장애인의일반고용율은최근연간 1% 전후에머물러있는실정. 취로계속지원B형은제2 차대전후장애인복지법이장애종별로제각기제정되어온것과깊은관련을맺고있음. 특히지체장애인과지적장애인을대상으로한취로계속지원 B형은경증장애인을대상으로한자립을목적으로하였기때문에중증장애인들의직업적자립을위한역할을기대하기에는근본적인한계를지닐수밖에없음. ( 직원배치 ) ( 서비스내용 ) ( 최종목표 ) 출처 : 千葉県障害者就労事業振興センター移行等支援事業 (2008). 小規模作業所等にとっての障害者自立支援法 [ 그림 8] 취로계속지원B형 ( 구수산시설 ) : 비고용형 - 소규모작업장및지역생활지원센터는비고용형으로장애인수산시설이인가된제도권속에서시행되고있는데반해소규모작업장의대부분은미인가민간영역에서시행되고있음. 수산시설의한계 ( 대규모, 전문가중심 ) 에서출발한소규모작업장은대부분장애인당사자, 가족회등에서운영하고있음. - 소규모공동작업장은종래의특정장애위주의시설에서탈피하여신체장애, 지적장애, 정신장애등다양한장애의종류에상관없이장애인들이지역안에서함께살아가는것을목적으로하고있음. - 일본소규모공동작업장은장애인들이적극적으로직업현장에참여할수있도록하기위해근무탄력운영제를도입하여중증장애인이자신의신체적내지정신적여건을고려하여근무할수있도록하여장기근속을유도하고, 장애유형별로직무배치를하는과정에서장애인의작업기능상근로여건을고려하는등장애인당사자의입장을최대한고려하고있음. 127

134 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 - 또한, 일본의소규모공동작업장은열악한임금구조를탈피하기위해다각적인방안을모색하고있는데, 특히생산성향상을위해신제품개발, 수주물량확보등의노력을하고있으며, 이를위해공공기관의우선발주를위한노력, 경쟁력있는생산품개발을위한무농약사용, 화학제품무첨가, 인터넷판매및도매판매등의다양한형태의노력을실시하고있음 4) 독일의직업재활시설 독일의직업재활시설을살펴보면독일의모든사회보장및복지관련법은 2001 년 7월 1일에제정된사회법전 (Sozialgesetzbuch : SGB) 1권에서 12권까지통합되어있음. 그중장애인직업재활관련주요법은사회법전 3권 ( 고용촉진 ) 파트와 9권 ( 장애인의재활및사회참여 ) 에집중되어있고, 그외일반차별금지법, 중증장애인고용분담금시행규칙, 직업재활시설운영규칙등이있음. - 독일의대표적인직업재활시설은장애인직업훈련시설과중증장애인작업장으로분류 - 장애인직업훈련시설은청소년직업훈련원과직업촉진훈련원으로세분화할수있음. 청소년직업훈련원은독일에약 52개의청소년직업훈련원이설치되어있음. 선천적또는후천적장애로인해특수학교나정규학교졸업후정규직업훈련을받은경험이없는청소년을대상으로이원직업훈련을제공하고있음. - 매년약 5,000 명의청소년들이청소년직업훈련원에서직업훈련을시작하며대부분학습장애인 ( 한국의지적장애인 3급정도 ) 과정신장애인에게직업탐색및실습의기회도제공하고있음. 직업훈련원은기관내부에이론은배울수있는직업학교와동시에실제를배울수있는직업현장영역을갖추고있으며훈련기간은 2~3 년, 훈련기간동안 100 유로의훈련수당을지급함. - 직업훈련법제25 조 ( 25 Berufsbildungsgesetz: BBiG) 를근거로직업훈련영역과작업기능이미흡한장애인을위해직업훈련법제48 조 ( 48 Berufsbildungsgesetz: BBiG) 와기능훈련법제42b 조 ( 42b Handwerksordnung: HwO) 에따른보조원직업훈련을편성하고훈련직종은아래와같음. 노인요양보호사, 건축설계, 사무및사무부조, 여성양재, 전기, 자동차의자설치사, 정원사, 건물청소, 조경보조, 사무기기판매, 의료기기판매, 도소매유통, 관광및여가영업, 요리, 자동차정비기사, 농기계기사, 가정소품재봉, 실내인터리어, 수제화, 전문경비, 철공, 목수, 판매, 치기공사, 자전거제작 128

135 Ⅴ. 직업재활정책추진방안 - 청소년직업훈련원을거쳐일반노동시장에고용된졸업생은 75% 이상으로많은편. 직업훈련기간동안장애인훈련생에게기숙사나공동생활가정, 독립주택지원하여일상생활처리능력향상을도모하고의료적 심리적 사회적서비스도함께제공하고있어총체적인직업재활이수행될수있도록제공함. - 직업촉진훈련원 (Berufsf(rderungswerk: BFW) 은일반적으로훈련대상자는직업병이나사고로인해장애가발생하여더이상기존의직업을영위하지못하는자로사전직업경험이있는장애인을대상으로함. 전독일에 31개소운영되고있으며, 이론과실제를직업촉진훈련원에서제공하고일반사업체실습을집중적으로실시하고있음. - 의료적, 사회교육적, 의료적전문서비스제공은청소년직업훈련원 (BBW) 과동일하며사전직업경험으로훈련기간은 2년으로직업탐색및실습의기회도제공하고있음. 관련재활수행기관은국민연금, 직업공조회, 노동청, 공적의료보험이며직업훈련비용부담하고있고훈련직종은 25개이상상공연합회자격시험관련직종으로편성되며그외자격증이부여되는직무역량교육을제공함. - 중증장애인작업장 (Werkstatt f(r behinderte Menschen: WfbM) 은일반노동시장에고용기회를얻지못하는중증장애인을대상으로의료적 치료적 사회적 심리적재활서비스를비롯하여직업훈련과일자리제공하고있음. 중증장애인작업장운영규정 (WVO 7) 에따르면최소 120 명중증장애인에게일자리를제공할수있는규모를갖추고있어야작업장설치허가를받을수있음. - 중증장애인작업장에고용된장애인은준근로자의위상을가지고독일정년퇴직연령까지일할권리를행사할수있고더나아가장애인이원한다면정년퇴직없이계속일할수있음. 직업재활시설에근무하는동안개인능력에따라임금을받고정년퇴직이후엔국민연금이나기초생활지원금을받고있음. 129

136 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 초기면접및기초상담 초기과정 (4 주 ~3 개월 ) WVO 3 정보제공및수집 직업탐색및실습 재활팀평가 직업교육과정 (24 개월 ) WVO 4 기초과정 (12 개월 ) 이론및실제교육 다양한작업영역체험 기본적인작업수행능력및기술습득 지원교육센터 고용지원서비스 일반사업장 고용 상담 개별재활계획수립 심화과정 (12 개월 ) 습득한작업수행능력발달및훈련평가 작업영역배치 WVO 5 출처 : BGBI(2004). Werkstaettenverordnung. I S [ 그림 9] 직업재활서비스과정 - 청소년장애인이일반노동시장에서일할가능성이있는지없는지에대한판정은장애인작업장 (WfBM) 에서총 27개월의준비과정을통해이루어짐. 초기과정 3 개월, 직업교육과정 24개월총 27개월과정에서발생하는교육훈련비용은주요재활책임기관인노동청에서비용 ( 훈련비및훈련수당 ) 을부담함. - 작업영역에서의발생비용은해당자치구소관이며장애인작업장은공익법인시설로복권기금 (Aktion Sorgenkind) 및후원으로운영되고있음. 또한일반사업체가장애인직업재활시설에주문을하거나하청을주면세금감면혜택을주거나중증장애인의무고용분담금을감액해주고있음. - 중증장애인작업장은 20개이상의직종으로단순조립에서 CNC 기계선반까지다양한직종으로편성되어있음. 생산품은문구류및유통, 가구, 장난감, 커튼등생활소품, 쨈, 자전거생산 조립 수리, 원예, 중고의료기기 ( 휠체어, 와상침대 ) 소독및수리, 대형물건포장, 기계부속제작, 케터링서비스, 공공기관및공원청소및세차, 자동차유리문제작등간단한제조업부터서비스에이르기까지다양함. 130

137 Ⅴ. 직업재활정책추진방안 5) 우리나라직업재활시설 우리나라장애인직업재활시설은 1979 년보호작업장의기능과형식을갖춘삼육아동불구원 ( 현삼육재활센터 ) 이개설한수산시장이최초이며, 이후 1981 년제정된 심신장애자복지법 에근거하여 1986 년자립작업장설치운영계획에의한 22개의보호작업장이설치되면서본격화됨. 이후 1989 년 장애인복지법 전문개정, 1999년 장애인복지법 전문개정, 2007 년 장애인복지법 전문개정, 등 장애인복지법 전문개정때마다장애인직업재활시설은발전을위한변화를시도하였으며, 2015 년장애인복지법시행규칙을개정하여직업적응훈련시설을직업재활시설유형에포함함 < 표 20> 우리나라직업재활시설유형개편경과 구분유형기능 2000 년이전 2000 년 ~ 2007 년 2008 년 ~ 2015 년 2016 년이후 보호작업장장애인근로시설 작업활동시설 보호작업시설 근로작업시설 직업훈련시설 생산품판매시설 보호작업장 근로사업장 보호작업장 근로사업장 직업적응훈련시설 직업적응능력및직무기능향상훈련, 일상생활및가사생활훈련, 여가활동교육, 근로기회제공 교육ᐧ훈련, 재활사업 ( 일상생활및가사생활훈련, 사회적응훈련, 작업훈련, 통근훈련, 취미및여가활동 ) 보호고용, 훈련관리, 재활사업 ( 직업전훈련, 직업적응훈련, 직업평가, 자원봉사자모집및관리, 부모회의조직및운영, 전환고용훈련 ) 재활사업 ( 사회적응훈련, 직업평가, 취업및사후지도, 전환고용및지원고용 ), 근로환경제공 직업훈련ᐧ평가, 재활사업 ( 직업준비훈련, 직업훈련, 사회적응훈련, 상담지도, 현장훈련및고용전환, 취업알선및사후지도 ) 상담사업, 판촉사업, 홍보사업, 개발사업 보호고용, 훈련관리및작업관리, 재활사업 ( 일상생활및가사생활훈련, 사회적응훈련, 작업훈련, 통근훈련, 취미및여가활동 ) 보호고용, 재활사업 ( 사회적응훈련, 직무기능향상훈련, 작업태도및기술훈련, 직무개발및경쟁고용전이 ), 통근지원 보호고용, 훈련관리및작업관리, 재활사업 ( 일상생활및가사생활훈련, 사회적응훈련, 작업훈련, 통근훈련, 취미및여가활동 ) 보호고용, 재활사업 ( 사회적응훈련, 직무기능향상훈련, 작업태도및기술훈련, 직무개발및경쟁고용전이 ), 통근지원교육 훈련, 재활기능기초훈련 ( 기초적생활기능, 건강관리기능, 의사소통기능, 대인및사회기능, 고용및작업준비기능, 이동기능, 시간관리기능, 개인별재정관리기능, 생활학습기능, 운동및지각기능 ), 직업기초기능훈련 ( 노동관련프로그램, 직무수행, 보상기능훈련, 직업훈련 ) 131

138 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 직업재활시설의유형개편시필요성을선행연구를통하여살펴보면, 첫째, 직업재활시설의유형구분기준과운영의미흡둘째, 시설설치, 운영기준의미비와신고체계의문제셋째, 직업재활시설수의부족, 시설유형에따른역할미흡넷째, 중증장애인의보호고용기회의장으로서기회제공부족다섯째, 2차산업중심의생산품선정과마케팅능력의한계등을제시함 유형개편이후직업재활시설의쟁점사항을살펴보면첫째, 보호작업장과근로사업장이같은기능을요구받고있는현실에서보호작업장의다양한특성을고려하는것이우선필요함둘째, 유형개편시제시했던인력지원이이루어지지않음. 근로장애인 30명일때, 최대 11명의인력이지원가능하였으나인력지원이이루어지지않았음셋째, 보호작업장과근로사업장의근로장애인기준비율개정, 직업재활시설에대한정기적평가및환류기능강화, 장애인생산품품질제고, 장애인생산품우선구매제도강화및판매활동지원, 직업재활시설에장애인이장기적으로근로할수있는방안마련등이제기됨. 직업재활시설은직업재활서비스를토대로생산을통한고용을연계해야하기때문에수많은마찰과갈등이발생할수밖에없음. 직업재활시설은장애인복지시설에포함되어있어재활적인측면에서는미흡하지만지원정책이있지만생산과관련된제도적, 행정적장치가없음. 현행직업재활시설은장애인복지시설이라는테두리내에서생산에종속된재활서비스기관으로전락함. 직업재활에서사용하는용어, 추구하는가치, 조직구조, 직원의역할과자원배분방식등은노동시장과판이하게다름. 장애인복지시설의운영원리와이질적인시장원리를혼용하고동시에추구해야하는상황은직업재활시설종사하는전문가들에게여러혼선을초래할수밖에없음. - 복지와시장이융합된직업재활시설은태생적으로혼종성 (hybridity) 을지닌존재일수밖에없음. 기존의장애인복지시설의체계나시장체계에서온전히분류될수없음. 또한소규모시설로서복지와시장을융합하여운영하기는두체계의벽에이러저리부딪히고있을수밖에없음. 시장과복지의회색지대에서자신의자리를찾지못한채방황할수밖에없음 132

139 Ⅴ. 직업재활정책추진방안 6) 통합직업지원센터에의한종합제공시스템구축 이러한문제를해결하기위해서는직업재활시설의기능과역할에따라직업재활시설을유형화하는것이아니라기존의장애인복지시설의복지체계와시장체계를통합하여다목적기관으로직업재활시설을분화시키는것을제안함 - 중증장애인이가지고있는다양하고복합적인욕구를해결하기위해서는장애인의특성과유형에따라개별화되고다양한직업재활서비스가제공되어야함에도불구하고장애인근로사업장과장애인보호작업장으로유형을단순화함으로써천편일률적으로시설의입장에서직업재활서비스가제공되고있음. 수요에비해직업재활시설의수가적은현실에서하나의직업재활시설이다기능을할수밖에없음. 현재의직업재활시설을유형과역할을구분하지않고 social care, 교육 훈련, 고용의기능을통합적으로수행할수있는통합직업지원센터로연차적으로전환 [ 그림 10] 통합직업지원센터의얼개 - 현재특수학교에서전환교육과전공과과정은운영하고있으나특수학교와직업재활시설간의연계가이루어지고있지않고있음. 특수학교졸업이후장애인을위한재활서비스가단절되어있음. - 특수학교이후장애인복지관이나직업훈련원을거쳐직업재활시설로유입될경우라도이중적직업교육을실시해야함. - 장애인복지관이나직업훈련원보다직업재활시설은현장훈련과재활서비스의연 133

140 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 계가용이하고현장중심의교육과훈련을실시할수있음. - 중증장애인의보호, 교육, 훈련을연계하는직업재활서비스종합제공시스템 (integrated service delivery system) 을구축하고자함. 직업재활서비스종합제공시스템 (integrated service delivery system) 을통하여장애여부를막론하고직업재활과관련하여각종서비스를받을수있는 One-Stop 지원체계를구축 [ 그림 11] 직업재활서비스종합제공시스템 (integrated service delivery system) 통합지원체계는특히발달장애인에게적합한모형이지만실제직업재활시설운영에있어다양한측면에서보다높은수준의현실적합성을보여줄수있음. - 먼저 8시간근로가어려운장애인에게근로시간과돌봄서비스수혜시간을하루동안에병렬적으로배치함으로써일은하고있지만실제로근로하고있는것인지의여부와근로의질에대해의문을갖는집단에게보다명쾌한설명을제공해줄수있음. 뿐만아니라 8시간근로했다고하면서보여지는낮은생산성으로인한논란또한제어할수있는장점이있음. 그러나여기에서의보호, 즉돌봄서비스제공은직업재활서비스이용장애인을대상화시키거나단순히보호적차원에서제공하는요양서비스가아니라는점은명확하게해야함. 발달장애인의발달과정에서이루어야하는과업을일상생활속에서수행해나갈수있는능력을배양하는적극적인개념으로간주되어야함. - 한편, 장애인에따라서는 8시간동안계속근무할수도있겠지만, 그렇지않은장애인도직업재활시설에서 1시간이든, 2시간이든일하는과정에의미있게참 134

141 Ⅴ. 직업재활정책추진방안 여할수있는여건을제공해주는것은당사자에게이전과는다른의미를부여할수있는장점이있음. - 아울러근로와훈련을함께배치함으로써훈련만하는시설이나근로만하는시설이갖는개념적오류를극복할수있음. 즉, 훈련으로향상된직업능력으로일하면서자신의능력을검증할수있고일하면서도새로운기술에대한훈련은끊임없이이루어져야하기때문임. 또훈련생으로서있다가운영자의판단에따라근로인으로투입될수있는장이분리되는것보다는통합되어있는것이바람직함. 물론고용과훈련의상호이전뿐만아니라필요할경우언제든지돌봄시스템으로전환될수있다면출근하면반드시마칠때까지일해야하는강박관념내지심리적압박감으로부터해방될수있음. - 장애인이근로자로서, 훈련생으로서, 돌봄서비스이용자로서다양한지위를직업재활시설내에서가질수있을때진정한이용자중심형서비스제공체계를이야기할수있을것이며직업재활을중심으로한서비스제공체계의개편이일어날수있음. 통합직업지원센터의인력지원은 social care, 교육및훈련, 고용의기능과역할을중심으로기본인력과추가인력지원으로구성. - 통합직업지원센터는기본적으로현장중심의훈련과교육을바탕으로재활서비스를제공함. 이용장애인 20명을기준으로하여기본인력지원은센터장 1명, 직업훈련교사 2명, 사무원 1명, 총 5명을지원하고추가적으로훈련장애인 5명당직업훈련교사 1인을배치. - 통합직업지원센터에서교육과훈련을바탕으로보호고용을제공할경우근로장애인 5명당직업훈련교사 ( 또는생산및판매기사 ) 1명을추가로배치함. 보호고용의인원이 30명이상일경우시설관리기사 1명을추가로배치 - 통합직업지원센터에서교육과훈련, 보호고용을바탕으로지원고용등취업알선을할경우직업훈련교사 3명을추가로배치 - 적극적인의미에서의돌봄서비스를제공하는인력은직업재활서비스를이용하는장애인이누구인지에따라서달라짐. 만약장애인거주시설에서의거주장애인인경우에는장애인거주시설의혁신을어떻게이루어나가는지에따라달라짐. 지금의거주시설에서의인력부족을해소하는방법중의하나로낮동안최대한직업재활서비스를이용하도록하면현행의어려움을다소해소할수있을것으로봄. 다른한편으로는장애인거주시설에서실질적인 3교대제를구축하고낮 135

142 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 동안에는거주시설직원이직업재활시설에서의돌봄서비스제공자로역할하게하는방법을생각해볼수있음. 그외재가장애인의경우에는돌봄바우처시간을활용하는방안을고려해볼수있을것임. 통합직업지원센터의기능과역할이교육과훈련일경우최소규모는부대시설을포함하여 90제곱미터이상이어야하고, 교육과훈련을바탕으로할경우보호고용을할경우 430 제곱미터이상이어야함. 교육과훈련, 보호고용을바탕으로지원고용등취업알선을할경우 520 제곱미터이상이어야함. 여기에서돌봄서비스를제공할수있는프로그램실이부가적으로갖추어져야할것임. 4. 직업재활시설지원현대화및확대 1) 지원확대필요성논거 장애인직업재활시설은사회적장벽과차별, 장애인당사자의부족한인적자본등어떠한이유에서든지일반노동시장으로의진입이좌절된중증장애인에게고용및훈련기회를제공하는데그목적이있음. 이러한성격때문에장애인복지법상하나의사회복지시설로간주되고있고, 사회복지사업의일환으로시행되고있음. - 하지만장애인직업재활시설은이에그치지않고장애인을고용하거나, 훈련시키는기능을함께갖고있어고용노동부에서제정 시행하는각종법령상의요구사항에둔감할수없음. 그런의미에서장애인직업재활시설은사회복지시설이면서그수준에서는차이가있을지라도임금을전제로하여부가적가치를창출한다는점에서일종의사업장임. 이런두가지성격을모두지니고있을수밖에없는장애인직업재활시설에대해역사적으로과거에는큰의미를부여하지못했음. 많은경우가장애인거주시설에서실시하는직업재활의일환으로, 장애인복지관에서의직업재활사업으로시행되어오면서장애인당사자의직업을통한자립을목표로했다기보다는부족한장애인복지관또는주간보호센터대신낮동안에활동하면서시간을보낼수있는공간이라는성격이더컸기때문임. - 이러한직업재활시설에대한정책적관심이커진것은당초장애인고용촉진등에관한법률에따른노동부의장애인고용지원사업이제대로된성과를내지못하면서 136

143 Ⅴ. 직업재활정책추진방안 임. 중증장애인직업재활에대한관심과지원의필요성에대한사회적공감대가커지면서장애인직업재활시설의정체성에대해고민하기시작하게된것임. - 아울러보건복지부에서도직업재활시설에서의최저임금지급관련규정이마련되면서부터 과연직업재활시설에서장애인이근로한다는성격이무엇인지, 최저임금을받을수있도록할수있는방법이무엇인지 에대해고민하기시작했음. 아울러생산과판매를주업종으로하는직업재활시설이크게늘어나면서종래단순임가공이나조립을통한소일거리제공에서벗어나고부가가치를창출할수있는가능성이보다커졌음. 문제는여기서부터출발함. 노동부에서는장애인직업재활시설이하나의사업장이며노동관계법령의준수가불가피하다고생각하면서근로기준법, 최저임금법, 산업안전보건법, 근로자직업능력개발법등에서규정하고있는내용들에대한준수여부에대해관심을기울이기시작하였음. - 그런연유로직업재활시설의운영자는사회복지시설로서의각종준수사항을지켜야함과동시에노동관계법령을지키거나이를배제해달라고하는각종행정업무를감당해야했고, 업종에따라식품위생법등관련되는관계법령을추가로숙지하고이를준수해야함. 하지만문제는이모든것에대한이해와대응은오로지운영자의몫이었음. 장애를잘이해하고이에대한세심한대응이필요한복지적요소와, 원재료를구매하고이에대한작업공정을거쳐판매해야하는마케팅등경영적요소, 각종법령및지침에따른요구사항을준수해야하는행정적요소등을모두감당해야하는것임. [ 그림 12] 장애인직업재활시설운영의세가지측면 137

144 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 각장애인들이갖고있는심리적 인지적 행동적특성을이해하면서시장 (market) 의요구와반응에민감해야하고법 제도의변화에따른구비요건이무엇인지를이해하고대응하는데현재의정부지원수준으로는턱없이부족함. 그것이인력일수도있고, 인력을지원한다하더라도기능보강의문제일수도있음. 적정한인력이배치된다하더라도업종에따라필요한토지와장비가갖추어지지않으면안되기때문임. 이뿐만아님. 산재보험료등과같이많은경우법 제도의변경에따른대응에재정소요가수반된다면운영자로서도어찌할방도가없음. 그나마낮은장애인임금수준을더낮추어서추가비용에충당할수밖에없기때문임. 정부는이런점에서정부지원의갈래를세심하게살펴야함. 인건비와운영비를지원한다는것이직업재활시설운영정상화를위한충분조건이되지못함. 지원의포괄성이성립되지않으면그성과는반감될수밖에없음. 이렇듯인력지원, 운영비지원뿐만아니라시장수요를주도할수있는인프라투자, 법정경비소요비용등을지원하여운영자가오로지근로장애인의임금인상에주력할수있어야함. 2) 경영및마케팅인력지원필요 직업재활시설은장애인복지시설체계에속하면서시장체계처럼수익을추구해야함. 수익을추구하기위해서는일반시장과경쟁할수밖에없음. 일반시장과경쟁하기위해서는 사업경영자 (business manager) 로경제적인것에도신경을써야함. 직업재활시설의주력품목은복사용지, 면장갑, 화장지, 제빵등으로제한되어있음. 중증장애인의적합직종개발과시장경쟁력을증대하기위해서는장비보강을통한시설의현대화가매우중요함. 중증장애인의직무배치를고려한적정기술을통하여자동화설비의구축이나자동화의증설이요구됨. 열악한근무환경은직업훈련의동기를약화시킬뿐만아니라향후취업에대한기대를낮추게하는요소로작용함. 이러한직업에대한동기의하락은결국직업재활과정에서자발적으로취업을포기할수있음. - 따라서중증장애인의근로환경을개선하기위한구체적인노력이필요함. 구체적으로재택근무등중증장애인적합직종개발, 협소한작업공간문제의해결 138

145 Ⅴ. 직업재활정책추진방안 을위하여시간대별근로자를재배치및순환적직무배치등을통하여공간의밀도를감소시키는방안등을고려해볼수있음. 직업재활시설이고용의장으로제역할과기능을하기위해서는생산활동을통한경영의효율성과경쟁력을강화하여수익을창출할수있어야함. 직업재활시설의경영성과를분명하게파악하고전략적목표를수립하여경영시스템을도입하는것은직업재활시설이당면하고있는운영의문제점을개선해줄수있는방안일수있음 - 대부분의직업재활시설은규모가매우적고전문경영인력이아닌대부분사회복지와재활전문인력으로구성되어있기때문에경영이나마케팅을지원할수있는지원조직이나인력충원이필요함 3) 전문컨설팅지원필요 국내대기업들은빠르게변화하는경영환경에신속하게대응하기위하여새로운경영기법을도입하거나기업의혁신활동을추진하기위하여전력을기울이고있으며이러한목적의달성을위하여컨설팅을이용하고있음 - 사회적기업의경우사업개발지원과마찬가지로 ( 예비 ) 사회적기업의생산성향상및경쟁력강화를통해지속가능한기업으로서자립경영할수있도록전문컨설팅기관으로부터회계, 시장개척, 홍보등경영전반에대한기술지원과경영마인드를제고할수있는컨설팅을지원하고있음. 컨설팅은기초컨설팅과전문컨설팅으로나뉘며, 기초컨설팅은경영코칭을통해인사, 노무, 회계등기업의기본시스템을구축할수있도록지원하고있으며, 반면에전문컨설팅은경영과제해결및자립가능성제고를목적으로맞춤형컨설팅을하는것으로, 멘토형, 프로젝트형, 지속성장형의 3가지유형으로이루어지고있음. - 보건복지부는 2005년부터 ( 사 ) 한국장애인직업재활시설협회를통하여직업재활시설을대상으로직업재활시설의경영전반에걸쳐전문컨설턴트의진단및지도를통해경영상의문제점과대안제시, 경영합리화도모, 시설의경쟁력확보를위하여경영컨설팅지원사업을수행하고있음 ( 보건복지부, 2014). - 하지만이러한경영컨설팅지원이직업재활시설을이해하지못하는컨설턴트로인해효과성에대한많은의문을제기하고있음 ( 이임규외, 2013). 이임규 (2012) 는경영컨설팅이직업재활시설경영성과에미치는영향에서경영컨설팅 139

146 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 이직업재활시설의경영에상당부분긍정적인영향을미치는것으로설명함. - 사회복지협의회에서는 2004 년부터전국의사회복지시설에대한평가업무를수행하면서평가결과가미흡한시설을대상으로 2009 년부터서비스품질관리컨설팅을실시하고있음 ( 보건복지부 사회복지협의회, 2014). 2009년부터사회복지시설경영컨설팅을제공하는경기복지재단에서는사회복지시설평가와관련된영역뿐만아니라사회복지시설경영전반에대한컨설팅수행을목적으로점차적용분야를확대하고있음 직업재활시설도사회적기업과유사하게기초컨설팅과전문컨설팅으로구분하여기초컨설팅에서인규베이팅으로, 전문컨설팅은시장경쟁력을중심으로컨설팅을추진. 보건복지부에서실시하고있는경영컨설팅을매년공모방식의사업비지원을지양하고 3년주기로경영컨설팅을지속적으로운영할수있는기관을선정위탁 - 경영컨설팅을통한생산성향상과시설에적합한아이템개발, 경영혁신등경영컨설팅을상시적으로지원할수있는시스템마련 4) 기능보강확대지원 2015 년한국장애인개발원직업재활시설기능보강사업현황및개선방안연구를살펴보면최근 5년간의직업재활시설기능보강사업지원현황을보면, 지역별로는서울과경기지역의직업재활시설이지원받은비율이높게나타났는데, 이는서울과경기지역에전체직업재활시설의 1/3 이상이설치되어있기때문인것으로해석할수있음 - 사업유형별로는매년장비보강의비율이가장높았으며, 개보수, 증축, 신축, 임차료지원의순으로나타남. 사업비총액은 2010년 285억원, 2011년 391억원, 2012 년 231 억원, 2013 년 301 억원, 2014 년 252 억원으로 5년간평균약 292 억원인것으로나타남 년기준, 장비보강은사업비총액대비약 41.1% 를차지하며, 신축은 32.5%, 개보수는 17.9%, 증축은 8.5% 를차지하는것으로나타나기능보강사업의상당부분은직업재활시설의장비보강에지원되며, 직업재활시설을새롭게설치운영하는데사용되고있음을알수있음. - 직업재활시설기능보강사업에편익이 2014 년이후에도발생한다고가정할경우각각의할인율에따라현재가치기준편익 -비용비율을계산할수있음. 할인율은각각 3%, 5%, 10% 로적용하고미래편익은장애인이해당시설에서 3년간 140

147 Ⅴ. 직업재활정책추진방안 근무한다고가정하였음. 할인율을 3% 로가정했을때직업재활시설기능보강사업편익의현재가치 (B) 는 239,902,602 천원, 비용의현재가치 (C) 는 67,258,280 천원, 순편익 (B-C) 은 172,644,322 천원그리고편익 -비용비율 (B/C) 은 3.57 로추정됨. 각각의할인율별현재가치기준편익- 비용비율은 3.57(3%), 3.51(5%), 3.57(10%) 로모두 1보다커서해당사업의미래경제적효율성도일정수준이상임을알수있음. - 직업재활시설중에서기능보강지원을받은시설과그렇지않은시설의매출액, 장애인평균임금, 근속년수, 중증장애인비율을최근 3개년 ( 년 ) 자료를통해비교한결과, 기능보강지원을받은시설이 4가지지표모두에서지원을받지않은시설에비해양호한것으로나타남. 먼저매출액 ( 평균 ) 은기능보강지원시설은 721,195 천원인데비해기능보강미지원시설은 429,450 천원으로그차이가무려 291,745 천원에이르렀음. 평균임금도두시설간에 45천원차이가나고 5년이상의근속년수 ( 평균 ) 비율도기능보강지원시설에서더높은것으로나타남. 마지막으로중증장애인비율도차이가크지는않지만기능보강지원시설이기능보강미지원시설에비해좀더높았음. 직업재활시설기능보강사업을지속적으로확대하고효율적으로사업을추진하기위해서는컨설팅사업과연계할필요가있음 - 현재직업재활시설컨설팅사업은전문기관에위탁하여실시하고있고직업재활시설지원업무중일부는한국장애인개발원이담당하지만, 다른한편으로는한국장애인직업재활시설협회에서도회원인시설들의애로를해소하기위한각종지원사업들을하고있고장애인생산품판매시설을산하에두고있음. 이들모두가직업재활시설운영에대해조언자의역할을하고있음. - 이에대하여좀더체계적으로, 특히직업재활시설신규설치시컨설팅은의무적으로실시하도록하고, 기능보강사업에대한상시자문과상담을위한전문인력풀을구성하여직업재활시설을지원할필요가있음 - 핵심은직업재활시설에대한지원방안을보다체계적으로구성할필요가있다는점임. 컨설팅은물론이고, 시설운영의핵심 3요소인복지적측면, 행정적측면, 경영적측면을전방위적으로지원하고애로사항을해소할수있는경영컨설팅이상시적으로제공될수있어야함. 직업재활시설이개별적으로존재하지만전체직업재활시설들이국가사업의업무대행기관으로서일반사업체와다른독자적인정체성을가져야함. 장애인에대한일자리창출과급여수준제고를위 141

148 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 해노력하는직업재활시설들이하나의공동목표를가지고운영될수있도록하는데필요한제반컨설팅기능을국가차원에서체계적인전달체계를통해제공할필요가있음. 이는 [ 그림 14] 에서통합직업지원단아래행정 경영컨설팅지원센터를통해구현될수있으며동센터에서는국가및지방자치단체와직업재활시설간의가교역할을수행하게되며현재의파편적인컨설팅및지원기능을총괄및체계화하게될것임. 5) 시설 ( 센터 ) 수확충 앞서살펴본바와같이현재특수교육대상자가졸업하는학생수에서일반노동시장에진입하거나진학하는수를제외하고미진학 미졸업인상태에머물게되는학생은약 3,500 명정도라고함. - 문제는그숫자보다는그수만큼매년누적되어복지관에서프로그램을찾아순회하거나집에머물러있고때로는일부는직업재활시설로흘러들어오는실정을감안한다면, 직업재활시설의확충은매우시급한문제임. - 현실에서는 우리아이가갈데가없다 라고하는한맺힌목소리는여기저기에서터져나오고있고, 직업재활시설에있다하더라도낮은임금때문에차라리평생교육기관에서 우리아이는교육을받고있다 라고할수있는세팅을선호한다는것은어느특정한지역에국한된것이아님. 직업지원센터와같이유연한조직의형태로서의장애인일터공간은확대될필요가있음. 더군다나발달장애인지원법이시행되면서발달장애인에대한전문직업재활시설을확충해야하는시점에서시기적으로, 정책적으로필요함. - 다만, 어떻게직업재활시설을늘릴것인가라는문제는무작정시설수를확충하는것이과연바람직한가라는의문과직결되어있음. 즉, 직업재활에대한이해가충분하지않고, 시설운영에노하우도많지않으면서정부지원을계속받는것은사회적비판으로부터자유로울수없음. 그러므로많은신규시설이설치되어야하지만, 기존에있는시설들중에서제대로시설을운영하지못하는사례에대해서는정부지원금중단등의엄격한조치를취하고다른한편으로운영실적이좋은곳에서는보다많은수의직업재활시설을운영하도록기회를제공하는방안을적극검토하여야할것임. 이에대한상세한방안은직업재활시설을단일한조직체로구성하는방안에서보다상세하게설명하고자함. 142

149 Ⅴ. 직업재활정책추진방안 5. 정부부처간공조체계강화 최근직업재활시설은큰홍역을치렀음. 업종별산재보험료율이달라져추가보험료를지출해야했기때문임. 그것이수십만원이아니라몇천만원에달한다면그러한지출은결국근로장애인에대한임금저하나보유장비에의감각상각분에대한대손충당금이삭감되는것을의미하고이또한종국적으로는장비보유율을낮추어근로장애인의임금저하를초래하게되는것임. - 다른한편으로는정말직업재활시설에서장애인에대한산업재해가그만큼많이일어났는가를따져볼일임. 또고용노동부가재단한그러한업종으로서의작업이장애인에게제시된것인지도구체적으로살펴보아야함. 이또한앞으로어떻게해야할지에대한정부부처간공조를통해깊이있는논의를통해결정해야할것임에도소급해서이를적용하여막대한비용을직업재활시설에게부담시키는것이과연정부가장애인의일자리창출을위해해야할것인지따져물을일임. 이렇듯최근에는직업재활시설을포함한사회복지시설들이홍역을치르고있음. 정부와의관계에서정책이불분명하여생기는책임을사회복지시설로떠넘기면서어려움을가중시키고있음. 예를들어장애인활동지원사업에서노동법규준수에따른각종수당에의추가지출은활동지원서비스제공기관을파산으로몰고가고있음. 뿐만아니라장애인거주시설에서의생활재활교사의법적근로시간에대한해석도애매함. 하지만중앙정부에서는말이없고지방정부도보완적인대책을마련하지못하고있는실정임. 사회복지시설이여태까지사랑과희생의이데올로기속에서인내하고분쟁을일으키지않는것을미덕으로여겨온것에대해고용노동부는정확하게직업재활시설을포함한사회복지시설의법적권리 의무관계를정확하게따져묻기시작했음. 보건복지부가지원의갈래를정할때전혀생각하지못했던것을고용노동부가따져물을때두가지방법이있을수있음. - 첫째는고용노동부의요구사항이법적인하자가없다면이를준수하는데소요되는추가비용을보건복지부가추가로보전해주어야함. - 둘째는고용노동부의요구사항을들어줄여유가없을때에는부처간협의를통해서법 제도적용에유예기간을설정하고이기간동안단계적으로보완할수 143

150 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 있는방법을찾아야함. - 하지만현실은그어느것에도해당하지않음. 고용노동부의요구조건에따라야하고그에따른추가적인희생은오로지운영자의몫으로전가되고있는실정임. 이러한일들이현실화되면결국운영자는범법자가되고맘. 마치 1990 년대후반까지남아있었던장애인거주시설운영에의 20% 자부담을요구했던시절과유사하게됨. 누구나이 20% 부담은불가능하다고생각했지만이의제기를하지않다가감사나지도감독에서적발되면모두범법자가되고모든책임은사회복지법인운영자에게돌아온것처럼불합리한책임을져야하는것또한지금도여전히운영자의몫임. 이러한관행과패턴은반드시개선되어야함. - 보건복지부는고용노동부와협의하여직업재활시설에적용될고용노동관계법령이무엇이고그러한법령적용에따라변화되어야하는부문과변화에따른추가적인비용을분석하여이에대해어떻게대응할지정부부처내에서우선해결하기위해머리를맞대야함. 이러한부처간의공조는이후후술할장애인통합직업지원센터의운영에서의훈련수당지급에도적용되어야함. [ 그림 13] 정부의파트너십과책임성 144

151 Ⅴ. 직업재활정책추진방안 6. 장애인거주시설과의유기적연결 장애인거주시설정책의향후방향과관련된핵심은거주공간의다양화임. 현재로서는장애인의거주공간에대한정부지원은장애인거주시설이용, 임대아파트에의입주권부여등으로설명될수있음. 장애인거주시설은중증요양시설과각장애종별시설, 그리고단기보호시설과그룹홈으로나뉘어짐. 여기에서의가장핵심은각장애종별시설에서의이용자를앞으로어떻게바라볼것인가임. 즉, 중증요양시설에서의중증또는최증증의경우에는근로능력이있는장애인의수는크지않을것으로본다면, 결국각장애종별시설에서의이용자를단순히거주공간에둘것이아니라낮동안에통합직업지원센터에서허용되는최대한의시간을근로하게하고필요에따라돌봄서비스를제공하는방식을적극검토해볼필요가있음. 물론시설내에서직업재활기능을살리는방법이있겠으나거주의공간과일터의공간을분리하는것이지역사회통합적측면에서바람직하다고보면동일법인이라하더라도별도의시설로서의통합직업지원센터를설치하든지, 아니면타법인에서설립한센터에서일할수있는여건을조성하는것이필요함. 1) 우리의현실 현재우리나라는장애인복지전달체계는여전히제공자중심으로기관의형태 ( 거주, 주 단기등 ) 로법제화및정책화되어있는상태임. 이러한기관의형태는보호중심의형태로서선택과자립에는제한적임. 일부보호중심의기관에서도자립에중점을두고직업훈련서비스를실시하고있으나취업의중요성이나필요성을인식하지못하고있으며, 취업으로연계되지않음. 보호자또는장애인들이가장쉽게접근할수있는복지기관의형태는보호중심 ( 거주, 주 단기 ) 의시설로서한번입소 이용하게되면지역사회로의재통합은체험홈으로이전, 또는보호자나장애인당사자가퇴소를요청하지않는이상불가능함. 보호시설에있는대부분이발달장애인이라는점을감안하면사회통합은더더욱희미해짐. 체험홈은거주시설의장애인들의사회통합을위해기능보강비로지원되고있지만대부분의체험홈거주장애인들은낮시간에다시해당시설에서동일한서비스가지원되고있음. 한예로, S직업재활시설에서직업훈련생을모집하기위해해당지역내주간보호 145

152 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 시설에몇차례공문을보냈지만단 1명의의뢰건수가발생하지않음. 주간보호시설은보호인원에따라종사자수, 운영비가결정되기때문에낮동안의인원을감소시킬수없는실정임. 이는당사자의삶에초점을맞춘것이아니라정부지원방식, 운영자, 기관의운영형태에초점이맞추어져있는것이라고볼수있음. 또다른예로서, 2015 년말현재 K시 ( 광주광역시 ) 전체장애인거주시설 23개, 공동생활가정 29개, 단기보호시설 3개로총 212 개로그곳에속해있는장애인들의수는정원기준생활시설 1,018 명, 공동생활가정 116 명, 단기보호시설 32명임. - K시 ( 광주광역시 ) 전체장애인거주시설종사자는 477 명, 공동생활가정 43명, 단기보호시설 8명으로, 장애거주인 : 종사자의비율은장애인거주시설 2.1:1, 공동생활가정 2.7:1, 단기보호시설 4:1임. 2) 향후방향 : 직업과자립중심거주형태로의변화 운영자또는기관의형태에따라서비스나기관운영이결정되는것이아닌장애인당사자의생애에따라기관의형태가변화되어야함. 가령, 영 유아기+ 청소년기 / 성인기+ 장년기 / 노년기의형태로법령및정책의개정과전달체계가변경되어야함. 이와함께생애주기에맞는교육과훈련의서비스가지원된다면청소년기후반, 즉특수학교에서부터사회통합형직업훈련이이루어질것이며, 성인기로진입했을때에는직업서비스 ( 취업, 훈련 ) 가우선적으로지원되도록함. 또한다양한거주형태를구축 (2층단독주택, 아파트, 연립등 ) 하여스스로주거형태를선택하도록함. 이것이정부에서변화시키고자한복지기관소규모화의정책과도일치함. - 그러나일부거주시설에서진행하고있는소규모화의현실은동일장소에있는두개의건물을중심으로시설을두개로나누는형태임. 이는시설장을제외한나머지직원을증원해야함으로써예산이증액되는것은물론이고, 원래소규모화의취지와도불일치함. - 체험홈지원으로소규모화와사회통합을동시에가져가면서여기에직업훈련과취업으로연결한다면장애인당사자삶의변화는물론, 장애인복지법 1조에서말하는장애인복지의목적을달성할수있음. 사례를들어설명하면아래와같음. - 장애인거주시설 A기관의경우성인장애인 53명거주에직원35명이배치되어있음. 146

153 Ⅴ. 직업재활정책추진방안 구분 지원 1 팀 A 기관의현재운영형태 거주형태 지역내체험홈 3채시설내그룹홈 2채 거주인수 ( 명 ) 12 7 직원수 ( 명 ) 지원 2 팀시설 2 층 14 6 지원 3 팀시설 3 층 20 8 기타 13 총 53명 35 구분 8 - 최중증지원 A기관의변경가능한사회통합형소규모화운영형태거주인수거주형태 ( 명 ) 지역내아파트단독주택연립등 시설내그룹홈및시설 기타 ( 외부그룹홈지원포함 ) 직원수 ( 명 ) 총 35 - 위의표에서보는바와같이 2층주택총 3채에거주인 24명에대한직원 6명을배치하고, 아파트총 6채에의거주인 24명에대한직원 10명을배치 ( 활동보조인연계 -법개정필요 ), 하고최중증장애인의경우소규모형태 (10~15 명 ) 로중증 노령지원홈으로직원 7명을배치하는등으로운용하면추가증원없이현재의인원에서가능함 ( 물론장애정도나업무량및업무중 경도에따라달라질수있음 ) - 35명의직원중직접서비스에투입되지않은인원 13명중원장 1명, 사무국장 1명제외하고 11명의직원이행정, 자원개발, 주방등의업무수행 - 위와같이제시한거주형태변형과직업진입을의무화한다면사회통합에빠르게접근할수있을것이며, 경제적자립을위한직업중심거주형태가활성화되어직업재활시설과의밀접한연계가가능함. 실제로체험홈에서직업을유지하고있던장애인이스스로원룸을매입하거나임차하여자립한경우가다수발견됨. 이는또한공공부조의예산절감으로이어짐 (2016 년한국장애인직업재활시설협회 사회적기여도조사 참고 ). - 단, 최중증장애인의경우활동적이며안정된노령지원서비스가중심이되는기본케어, 영양, 건강등의서비스를제공하는데요양보호사의투입도고려되어야함. 아울러현재주 단기, 거주시설에서성인기이상에해당되는장애인에대해서는직업훈련위주의운영이되도록서비스를변경하고, 의무적으로수행할수있도록평가에지표화하도록함. 나아가각시도의지도점검목록에추가하도록함. 147

154 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 3) 추진상의고려사항 보호- 이용 ( 직업 ) 의형태로수직적구분이아닌두영역을통합하여장애인당사자의생애에적합한체계로의변경이필요함. 따라서이용시설, 보호시설, 직업재활시설의각협회와현장에서이해관계를벗어나집중적인논의가이루어져야함. 장애인의취업을통한자립과거주영역의변화를위해서는장애인예산의직접지불제의도입이필요함. 예를들면체험홈과같은기능보강비는기관에지급하되생계비, 운영비중직접비용에해당되는부분은직접지급할수있는기틀마련 기능보강비지원의다양화를통해직업재활시설의활성화를도모할수있음. 지역에따라차이가있지만, 신 증축비, 장비보강비지원과함께토지매입비지원이필요함. 신축또는증축비와동일한비용으로도지역에따라공장및부지를매입할수있음. 현재직업재활시설이부족한상황에서토지매입이활성화되지않는다면시설확대에어려움이있음. 거주시설의체험홈지원도처음에는불가능한건의였으나결국법인명의로매입이가능함. 4) 통합직업지원센터구상과의연계 위에서언급한바와같이보호 ( 돌봄 ) 과근로간의이분법적인구분은장애인당사자의삶중심이아니라논리구분이며공급자편의적발상에기인한것임. 장애인들은생산적활동에참여하면서여러가지심리사회적지지도필요하고때로는휴식도필요함. 현재의장애등급제아래에서는중증장애인이라하더라도생산활동에완전배제되어야하는경우는매우제한적임. 그렇다면돌봄서비스를제공하면서직업활동을할수있고, 직업활동을하면서낮동안에돌봄서비스를제공받을수있는사고의유연성을가질필요가있음. 148

155 Ⅴ. 직업재활정책추진방안 7. 직업재활시설의프렌차이즈화 1) 직업재활시설의규모화유도 현재의직업재활시설에서두가지변화가필요함. 첫째, 가장중요한측면은규모로, 일자리를늘려야함. 현재직업재활시설에서제공하는일자리는 16,200 여명에불과하여, 매년약 9천명의특수고등학교졸업생의고용욕구를충족시키는것도어려움. 따라서절대적으로직업재활시설에서제공할수있는일자리의수를늘려야함. 둘째, 임금수준을높여야함. 월평균 35만 1천원에불과한임금으로는근로동기유인도되지못하고, 생계유지는더욱더어려움. 이를위해서직업재활시설의프랜차이즈화가필요함. 일자리를늘리는목표와임금수준을높이는목표모두규모의경제를통한생산성향상이일차적으로필요. 현재 30인이채안되는소규모직업재활시설의생산성을높이기는매우어려워서직업재활시설의규모를늘려야함. 규모를늘리는방법으로는여러방안이있을수있겠지만크게시장형경쟁을활용하는방안과네트워크형통합이있을수있음. 전자는경쟁력이높은직업재활시설에는지원수준을그경쟁력에비례하여더높이고, 경쟁력이낮은직업재활시설에대한지원수준은점차줄여직업재활시설간경쟁을통해경쟁력이낮은직업재활시설을도태시키고경쟁력이높은직업재활시설을키우는것임. 후자는소규모인직업재활시설을네트워크화하여통합함으로써규모의경제를실현하는것임. 전자의방식이더효과적일것으로판단되며, 구체적으로다음의통합단계를제안함. - 1단계 : 현재 488 개의보호작업장을우수보호작업장중심으로규모화하기위해직업재활시설평가에서사업실적이극히부진한보호작업장에대한지원을중단하고대신우수보호작업장에지원확대. 우수보호작업장의근로장애인수증가에따라인건비, 운영비지원상향조정. - 2단계 : 전국보호작업장및근로사업장을하나의공기업으로통합하기위해중앙에본부 ( 지원단 ) 설치 - 3단계 : 우수보호작업장및근로사업장을중심으로지사설치 - 4단계 : 전국보호작업장및근로사업장을지사 ( 대리점 ) 로통합 149

156 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 2) 통합화에따른구체적대안현행의직업재활시설은동일한법인또는개인이설치한것이아니면각각그운영주체가다름. 그렇기때문에규모의경제나상호시너지효과를거두기위한강력한정책적집행을꿈꾸려면이를단일한조직으로통합하는방안을스웨덴의삼할 (samhall) 의예에비추어서생각해볼수있으나현행의운영주체를어느한곳으로변경하지않는한사실상은불가능함. 그렇다면실현가능한대안은무엇인가? 이를고민하기위해서는먼저현실적애로를생각해볼필요가있음. 지금현재직업재활시설이겪는어려움중의하나는시설에서복지적요소, 경영적요소, 행정적요소를모두고민해야한다는데있음. 즉, 보건복지부는시설에대한인건비와운영비를일부지원하면서변화하는현실세계에서요구되는다양한사항들에대해대응해야할책임을모두시설장에게부여하고있음. 법이바뀌어도, 타부처가직업재활시설에대해신규로법을적용하여규제하거나의무를부가한다하더라도이모든것이시설장의몫이되고마는현실에서정책적으로, 행정적으로보건복지부를대신해서이들의이익을공식적으로대변해주고행정 제도적으로대응해야하는방안을신속하게알려주는우산이필요함. 그러므로중앙통합직업지원단을법적기관으로두고여기에서각종환경변화에따른요구사항에대해개별직업재활시설을지원하도록해야함. 아울러중앙통합직업지원단에서는행정적요소뿐만아니라경영적요소에관련되는각종마케팅지원사업도함께병행할필요가있음. 장애인생산품에대한인증마크, 동종상품생산센터들간의네트워크구축, 중앙통합직업지원단의회원센터임을입증하는증빙마크, 아울러회원센터에대한엄격한자격관리를통해대국민신뢰도제고등의사업을수행해야함. 한편, 그러한업무를수행하게될중앙통합직업지원단과통합직업지원센터간의법적관계는다양하게설계될수있음. 실행가능성은낮지만구상해볼수있는안으로전체통합직업지원센터를소관법인의재산에서분리되어중앙통합직업지원단소속으로편입되는것임. 장애인직업지원을가장강력하게추진할수있는기반을조성하는안임. 장애인생산품에대한구매요청에대해서도지원단이일괄접수받아각센터의현재생산물량진행상황을감안하여생산량을배정하는통일된업무를효율적으로처리할수있음. 또다른안으로는중앙통합직원지원단을법개정을통해설립하고, 아울러센터는지원단의회원기관으로서가입하게하고양자간의권리와의무, 권한과책임을명확하게명시하는방법을강구해볼수있음. 일종의 본사 ( 중앙통합직업지원단 )-대리점 ( 통합직업지원센터 ) 간의관계로서전체적인업무총괄은본사에서하되, 150

157 Ⅴ. 직업재활정책추진방안 대리점운영은본사에대해상대적자율성을가지는것임. 이안은현재의직업재활시설의소관문제를건드리지않기때문에실현가능성은보다높은반면, 단일한유기체로서환경변화에적극적으로대응하는순발력은상대적으로떨어질수밖에없음. < 표 21> 완전통합모형과본사 - 대리점모형간의비교 제 1 안 : 완전통합모형 제 2 안본사 - 대리점모형 법근거마련 필요 필요 핵심내용 애로사항 강점 현재직업재활시설을소관법인에서분리하여중앙통합직업지원단소속으로소속재산변경 - 하나의단일한조직체로구성 낮은실현가능성 일반노동시장밖에있는장애인의일자리마련, 훈련, 시장으로의재진입정책을강력한집행력에기반하여추진가능 본사-대리점 관계구성 - 중앙통합직업지원단을본사로, 통합직원지원센터를대리점으로하는관계구성 통일된지휘체계구성애로, 느슨한조직구조 현재의지배구조를인정해주면서도현재의각개전투식파편적운영의한계를극복하고유기적으로조정된전국적운영체계구성가능 그러나어느안을채택하든지간에센터를확충하는데있어서는중앙통합직업지원단의역할은매우중요할수밖에없음. 즉, 센터확충에있어어느지역에, 어떤업종으로, 어느규모의센터를누가설치할때정부가예산을지원할것인지에대한명확한기준이필요한데, 이에대한실무를지원단에서엄밀한조사를통해수행하게하면될것임. 아울러기존센터중에서도운영실적이낮은센터에대해서는정부지원금지원중단등의조치를취하기위해서는센터에대한평가기능을담당해야할것으로보임. 통합직업지원단은일정정도신규의인력이채용되어야하는확장적개념에기반하지만현재직업재활업무를담당하는한국장애인개발원에서의담당인력이기존조직에서분리되어야하며한국장애인직업재활시설협회와의업무구조및역할분담이논의되어야할것으로보임. 본사 -대리점모형에따른통합직업지원단조직의구성은아래그림과같이제시될수있음. 통합직업지원단아래각지역별로본부장체계로두고본부장아래현행직업재활시설이하나의대리점처럼존재하게됨. 대리점이라하더라도통합직업지원센터는직업재활시설로서독자적인운영체계를기초로하되개별적으로존재하는것이아 151

158 장애인직업재활정책방향제언을위한연구 니라하나의구성인자로역할하게됨. 즉, 통합직업지원단에서설정하는미션과비전을공유하고, 행정 경영컨설팅센터에서제공하는각종지원및컨설팅을체계적으로받으며지방자치단체와의대응을개별적으로수행하는것이아니라지역본부장을통한결집된목소리를내고공통적이해관계자로서협력하게될것임. 아울러생산량조정등에있어서는각주요생산품별로위원회를구성하여전체적인물량생산일정조정, 계획경제에따른적정생산시기를논의하여시설에서생산일정및생산량을결정하지못하는피동성을극복할수있는기반을동위원회내에서논의함. 아울러동위원회에서논의한사항이실제현실에반영될수있게하기위해서는보건복지부가나서서국가기관과지방자치단체에서수요하는물품및그물품의수요량을일정정도확보하는동시에필요한시기를파악하여통합직업지원단에알려주어생산량과시기를관련직업재활시설이스스로조정할수있도록관련업무를수행해야함. [ 그림 14] 장애인통합직업지원단조직체계도 ( 안 ) 152

159 Ⅶ 결론