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2 경기복지재단정책연구보고 복지사각지대발굴방안연구 발행일발행인발행처제작처 2014년 10월박춘배경기복지재단경기도수원시장안구경수대로 1150 신관 3층 Tel Fax Homepage. 도서출판한학문화서울시서대문구대현동 Tel Fax

3 발간사 2007년부터 2012년까지우리나라의절대빈곤율평균은 11.8% 였으며, 상대적빈곤율은 1999년이후로지속적으로높아져 2010년에는 14.9% 에달했다. 지난몇년간빈곤문제는더욱심각해지고있는반면기초생활보장수급율은 2009년이후매년감소하여 2014년에는약 135만명정도가기초생활보장수급을받으며살아가고있다. 절대빈곤인구 700만명가운데 400만명정도는제도적인지원을받지못하고복지사각지대에놓인채살아가고있다. 올해초발생한송파세모녀자살사건은복지사각지대에놓인취약계층이삶의어려움을극단적으로보여주는것이었다. 복지사각지대문제의근본적인해결을위해서는실효성있는관련법안의개정과이를시행할수있는예산확보가선행되어야한다. 복지사각지대취약계층을발굴하고지원하기위해중앙정부는법적 제도적개선과재정지원등의역할을수행해야한다면지방자치단체는비수급빈곤층을발굴하여필요한서비스및자원을신속하게연계할수있는체계를마련해야할것이다. 이러한체계내에는공공뿐만아니라민관협력체계를강화할수있는개선방안들이함께포함되어야할것이다. 이에본연구는현행복지사각지대발굴체계가효과적으로작동하지않는이유를진단하고, 지방자치단체수준에서효과적으로취약계층을발굴하고지원하기위한방안을제안하고자하였다. 이를위해관련연구검토, 민간및공공전달체계인력을대상으로한 FGI, 전문가패널대상델파이조사등을실시하였으며, 다양하게수집된자료를근거로하여중앙정부와지방자치단체, 시군의역할및정책적방안을제시하였다.

4 이러한연구결과를토대로경기도의복지사각지대취약계층을발굴하고지원할수있는효과적인사업수행을할수있는시작점이마련될수있기를기대한다. 본연구를수행한연구진, FGI, 델파이조사와전문가자문회의를통해소중한자료와의견을제공해준연구참여자및관계자분들께깊은감사를드린다. 2014년 10월경기복지재단대표이사박춘배

5 요약 Ⅰ. 서론 1. 연구배경 - 기초생활보장수급자의수는감소하였으나지난십여년간기초생활보장제도관련지출은 3배가랑증가하였음. 이는의료급여관련지출과최저생계비증가로인한급여인상때문이었음. 즉제도는기존수급자에대한지원을강화하는방향으로운영되었고사각지대에놓인빈곤층은제대로보호하지못했음 ( 노대명, 2014). - 복지사각지대문제를해결하기위해중앙정부가복지사각지대취약계층을지원할수있는관련법률을정비하고재정을마련하는일을우선적으로시행해야한다면, 지방자치단체에서는상시적으로복지사각지대취약계층을발굴하여지원할수있는체계를갖출필요가있음. - 현재복지사각지대를발굴하기위한공공및민간전달체계들이운영되고있으나여전히보호받지못하는복지사각지대취약계층이존재함. 따라서현행복지사각지대발굴체계의문제점을진단하고개선방안을제안할필요가있음. 2. 연구목적 - 본연구에서는복지사각지대의개념과발생원인검토, 현행복지사각지대발굴체계비교분석, 문제점및개선방안검토를통해복지사각지대발굴방안을제안하고자하였음. 요약 i

6 3. 연구방법 - 복지사각지대유형별개념과발생원인에대한문헌검토 - 경기도복지사각지대발굴체계의실태, 문제점및개선방안을파악하기위한시군공무원과좋은이웃들담당자로각각구성된두집단에대한포커스그룹인터뷰실시 - 기초생활보장제도에서의복지사각지대개념, 복지사각지대문제가해결되지않는이유와개선점, 문제해결을위한중앙및지방정부의역할과협력방안등에대한델파이조사를시행하였음. 학계, 공무원, 현장전문가총 20명을대상으로 3회에걸쳐진행하였음. Ⅱ. 이론적배경 - 복지사각지대는사회보험, 공공부조, 사회 ( 복지 ) 서비스분야를포함한전체사회복지제도내에서발생하고있음. - 이가운데공공부조제도에서발생하는사각지대는협의의개념으로는수급자가되어야함에도불구하고다양한이유로수급자로선정되지못한경우, 광의의개념으로는급여를받고도최저생활을유지할수없는경우를포함함. - 대부분의연구들에서공공부조에서발생하는복지사각지대는실제생활은빈곤하나엄격한제도적기준즉소득, 재산, 부양의무자기준으로인해수급을받지못하는경우에초점을맞추었음. 근본적인문제해결을위해서는현실을반영하여소득, 재산및부양의무자기준을완화할필요가있음. ii 요약

7 Ⅲ. 복지사각지대발굴체계검토 - 읍 면 동주민센터, 희망복지지원단과같은공적전달체계뿐만아니라경기도무한돌봄, 서울시희망온돌, 대전시복지만두레, 좋은이웃들과같은다양한체계들이복지사각지대발굴업무를수행하고있음. - 여러발굴체계의효과적인업무수행에있어장애물은첫째, 개인정보보호법으로인해사회보장정보시스템 ( 행복e음 ) 에수록된기초생활보장수급탈락자정보를복지사각지대발굴에활용하는데있어발생하는어려움, 둘째, 체계적인기초생활보장수급탈락자관리체계의부재, 셋째, 일선현장에서사각지대로파악되지못하고누락되는사례발생, 넷째, 복지깔때기현상등현실적으로복지사각지대발굴및지원이어려운공공복지전달체계의한계, 다섯째, 사례발굴후지원가능한예산및자원부족, 여섯째, 신청주의및복잡한서류조사과정등으로볼수있음. - FGI와델파이조사에서도제한된인력과예산문제, 연계자원및서비스부족, 민관협력의문제, 체계적인자원봉사자교육및관리, 정보공유, 개인정보호보법으로인한한계, 복지사각지대취약계층발굴업무담당부서의이원화, 민간기관과의협력체계, 제도적기준으로인한한계, 홍보문제등이복지사각지대발굴에있어어려움으로작용하는것으로나타났음. Ⅳ. 복지사각지대발굴개선방안 - 중앙정부는부양의무자기준을완화하고, 수급탈락자정보활용을위한행복e음시스템구조수정보완및이용범위에대한지침마련, 정보의계량화를통한잠재적고위험군유형화, 업무프로세스및서비스표준화, 사회복지직공무원확충, 긴급복지 요약 iii

8 제도의대상자확대및홍보예산마련, 복지사각지대관련법안의조속한시행등을수행할필요가있음. - 지방자치단체에서는복지사각지대발굴및지원을위한상시체계확립, 민관협력체계구축을위한서비스의연계와조정및역할분담, 지역사회자원동원, 통합사례관리회의체계구축, 발굴성과에따른적정한인센티브제공, 통합전달체계로의개편등의방안을수행할수있을것임. - 시군에서는부서간복지사각지대발굴역할분담과연계, 지역복지협의체운영및조례제정, 통합사례관리체계구축, 홍보강화등을통해복지사각지대취약계층을발굴하고서비스및자원을연계할수있음. Ⅴ. 결론 - 복지사각지대문제해소를위해서는제도의적용범위의실질적확대, 급여수준인상이전제되어야함. 이는결국소요재정의증가로이어지기때문에이에대한정부의의지와국민적합의가이루어져야함. - 중앙정부가법적, 제도적개선, 재정지원등의역할을수행해야한다면지방정부는다양한생활상의곤란을겪는이들을신속하게발굴하고급여및서비스를전달하기위한체계를마련해야할것임. 여기에는지자체공공인력체계, 민관협력체계의개선을위한대안이포함되어야함. - 본연구에서는공공전달체계내에서파악가능하거나발생가능한복지사각지대취약계층유형은 3가지로구분하여대상자유형별발굴및지원방안을제안하였음. - 첫째, 기초생활보장수급탈락자로사회보장정보시스템 ( 행복e 음 ) 을통해파악가능한사례. 시군통합조사팀은수급탈락자 iv 요약

9 명단을확보하여해당읍 면 동에명단을통보, 읍 면 동에서는수급탈락자의문제및욕구진단을통해지역사회의공공, 민간자원을연결하여통합서비스를제공하고지속적인모니터링등사례관리를실시함. 통합적인서비스제공및모니터링을위해유급전문인력을확보할필요가있음. - 둘째, 공공또는민간기관을통해복지사각지대사례로발굴이되었으나기초생활보장수급자격미달로공적자원연결이불가능한사례. 이러한사례의경우지역사회내민간자원연계가필수적이며, 민간기관과의협력을통해자원연계뿐만아니라통합적인사례관리를실시할필요가있음. 민관은조사당시수집한대상자관련정보를공유할뿐만아니라, 자원연계및사례관리상황에대해정보를공유하고슈퍼비전을실시함. - 셋째, 복지사각지대에놓인취약계층이며읍 면 동에상담을의뢰하였으나, 위기가구로판단되지않아누락된사례. 읍 면 동에배치된신규인력의경우경험부족으로인해이와같이사례를누락시킬가능성이있음. 이러한사례발생을방지하기위해서는읍 면 동신규인력에대한교육과슈퍼비전을강화하고위기가구판단에사용할수있는잠재적빈곤층에대한지표를개발하여활용할필요가있을것임. 누락된위기가구또한발굴이후기초생활보장수급이나민간자원연계및통합사례관리를실시하여관리를진행해야할것임. - 추후연구에서는시군수준에서실행할수있는기초생활보장수급탈락자관리를위한구체적인인력, 예산및운영방안등에대해제안할필요가있을것임. 또한지역내에서좋은이웃들과같은민간기관의역할을활성화할수있는지원정책마련이필요할것임. 요약 v

10 C o n t e n t s Ⅰ 서론 1 1. 연구배경및연구목적 3 2. 연구방법 5 Ⅱ 이론적배경 9 1. 복지사각지대개념과등장배경 복지사각지대발생원인과개념정의 15 Ⅲ 복지사각지대발굴체계검토 현행발굴체계비교분석 FGI 분석결과 델파이조사결과 91 Ⅳ 복지사각지대발굴개선방안 중앙정부의역할및개선방안 지방자치단체의역할및개선방안 시군의역할및개선방안 123 차례 vii

11 Ⅴ 결론 127 참고문헌 135 Ⅵ 부록 139 < 부록 1> 델파이조사 3차조사결과 141 < 부록 2> 시군별복지사각지대발굴업무담당부서 146 viii 차례

12 표차례 < 표 Ⅱ-1> 부양의무자부양능력판정 ( 부양능력없음, 부양비 ) 요약 26 < 표 Ⅱ-2> 서울시다차원적빈곤지표와결핍기준 36 < 표 Ⅲ-1> 가구특성에따른모니터주기및내용 46 < 표 Ⅲ-2> 지역사회보호대상자발굴자원 48 < 표 Ⅲ-3> 2014 찾아가는무한돌봄센터추진실적 53 < 표 Ⅲ-4> 가구규모별소득기준 55 < 표 Ⅲ-5> 지역유형별시군분포 55 < 표 Ⅲ-6> 2014년좋은이웃들사업지역 58 < 표 Ⅲ-7> 2013년좋은이웃들사업수행실적 (55개수행기관 ) 59 < 표 Ⅲ-8> 2013년좋은이웃들봉사대원위촉건수 59 < 표 Ⅲ-9> 2013 좋은이웃들복지사각지대취약계층발굴실적 60 < 표 Ⅲ-10> 2013 좋은이웃들자원연계실적 61 < 표 Ⅲ-11> 좋은이웃들구성원 61 < 표 Ⅲ-12> 희망온돌정책대상자 65 < 표 Ⅲ-13> 희망온돌복지사각지대발굴및지원현황 66 < 표 Ⅲ-14> 희망온돌사업민간자원확보현황 66 < 표 Ⅲ-15> 단체유형별발굴현황 ( 13년말) 67 < 표 Ⅲ-16> 복지만두레지원내용 69 < 표 Ⅲ-17> 델파이패널수에따른내용타당도비율 (CVR) 의최소값 95 < 표 Ⅲ-18> 복지사각지대취약계층범주 96 < 표 Ⅲ-19> 복지사각지대문제해결을위한중앙정부의역할 96 < 표 Ⅲ-20> 복지사각지대문제해결을위한지방정부의역할 97 < 표 Ⅲ-21> 복지사각지대문제해결을위한민간기관의역할 97 < 표 Ⅲ-22> 복지사각지대문제해결을위한개선점 98 < 표 Ⅲ-23> 복지사각지대발굴방안 99 < 표 Ⅲ-24> 복지사각지대취약계층발굴시공무원, 민간기관, 복지위원 ( 통장, 동장, 부녀회장등 ) 역할분담 99 < 표 Ⅳ-1> 절대빈곤율과기초생활보장수급률추이 (2007~2012년) 103 < 표 Ⅳ-2> 유형별정보연계현황 108 < 표 Ⅳ-3> 연도별복지직신규확충내역 ( 안 ) 112 < 표 Ⅳ-4> 긴급복지지원내용 113 차례 ix

13 < 표 Ⅳ-5> 송파세모녀법내용및처리현황 114 < 표 Ⅳ-6> 기초생활보장수급자, 탈락자, 신규수급자추이 (2010~2014.6) 115 < 표 Ⅳ-7> 상시발굴체계내주체별주요역할 118 < 표 Ⅳ-8> 복지사각지대취약계층발굴시서비스연계흐름도 121 < 표 Ⅳ-9> 지역복지협의체조직구성예시 124 < 표 Ⅴ-1> 복지사각지대대상유형별대응방안 133 x 차례

14 그림차례 [ 그림 Ⅱ-1] 한국소득보장제도의사각지대개념도 14 [ 그림 Ⅱ-2] 고용보험제도사각지대도해 17 [ 그림 Ⅱ-3] 고용보험사각지대추정 ( ) 19 [ 그림 Ⅱ-4] 부양의무자기준의적용도해 23 [ 그림 Ⅱ-5] 부양능력기본도해 23 [ 그림 Ⅱ-6] 국민기초생활보장제도부양의무자특성에따른집단유형 28 [ 그림 Ⅱ-7] 소득구간별노인장기요양보험제도수급지대와사각지대 31 [ 그림 Ⅱ-8] 사회보장정보시스템 ( 행복e음 ) 구성도 34 [ 그림 Ⅲ-1] 희망복지지원단업무수행체계 51 [ 그림 Ⅲ-2] 무한돌봄센터조직도 55 [ 그림 Ⅲ-3] 무한돌봄센터협력관계도 57 [ 그림 Ⅲ-4] 좋은이웃들사업지역 58 [ 그림 Ⅲ-5] 좋은이웃들사업운영절차 62 [ 그림 Ⅲ-6] 희망온돌프로젝트추진방향 64 [ 그림 Ⅲ-7] 희망온돌프로젝트커뮤니티맵개념도 ( 서울시, 2012) 67 [ 그림 Ⅲ-8] 희망온돌프로젝트물품모금및배분흐름도 ( 서울시, 2012) 68 [ 그림 Ⅲ-9] 복지만두레조직및운영체계 71 [ 그림 Ⅳ-1] 국민기초생활보장수급가구 104 [ 그림 Ⅳ-2] 기초생활보장제도개편도 106 [ 그림 Ⅳ-3] 사회보장정보시스템 ( 행복e음 ) 주요시스템구성도 107 [ 그림 Ⅳ-4] 사회보장정보시스템 ( 범정부 ) 구성도 108 [ 그림 Ⅳ-5] 지자체복지행정조직개편 ( 보건복지부, 2013년통합업무안내 ) 116 [ 그림 Ⅳ-6] 복지사각지대상시발굴체계추진도 117 [ 그림 Ⅳ-7] 복지사각지대취약계층서비스연계과정 119 차례 xi

15 Ⅰ 서론 1 연구배경및연구목적 2 연구방법

16 Ⅰ 서론 1 연구배경및연구목적 소득불평등을나타내는지니계수는 1991년 0.259에서외환위기사태를겪은 1997년이래로급격히악화되어 1997년에는 0.283, 2009년에는 0.314까지증가하였다. 이후소득불평등은약간완화되어 2011년에는 0.311, 2013년에는 0.302로약간감소하였다. 그러나여전히외환위기이전보다는높은수치이다. 김낙년과김종일의 한국의고소득층 연구에따르면 2012년기준한국의소득상위 1% 가전체소득의 12.23% 를, 소득상위 10% 는전체의 44.87% 를차지하고있는것으로나타나, OECD국가가운데우리나라의소득불평등수준은최상위권인것으로나타났다 ( 미디어뉴스, ). 빈부의격차는심화되고있음에도불구하고 2014년 6월기준기초생활보장수급자는 134만명으로줄었다. 국민기초생활보장제도를도입한이후 14년만에가장적은수치이다. 기초생활보장수급자는 2002년 135 만명에서 2009년 156만 8,533명까지증가했으나, 2010년사회복지통합전산망이도입되면서 2011년 23만명, 2012년 21만명이탈락했고올상반기에만 8만명가량줄었다 ( 중앙일보, ). Ⅰ. 서론 3

17 기초생활보장수급자에서탈락한경우절반가량은본인, 가구원또는부양의무자의소득또는재산의증가가원인인것으로나타났다. 이렇게탈락한경우실질적인가구소득은최저생계비이하로여전히빈곤으로인해생활을영위하는데어려움을겪을수밖에없다. 그러나현행국민기초생활보장제도하에서는기초생활보장수급자에서탈락될경우, 모든급여의자격을상실하게된다. 정부의지원을받지못하는이들은복지사각지대에놓이게되는것이다. 현행국민기초생활보장제도의부양의무자기준및재산과소득기준의엄격성으로인해비수급빈곤층은 100만명에서 250만명정도로추정되고있다. 비수급빈곤층은실제소득수준이최저생계비이하로수급가구와큰차이가없으나엄격한부양의무자제도및소득기준으로인해지원을받지못하고있다. 2013년제안된맞춤형급여체계로제도가변경될경우기초생활보장수급자는약 37만명증가할것으로예측하고있으나, 이는여러급여중하나라도급여를받을경우기초생활보장수급자로간주한숫자이며그나마비수급빈곤층모두를포괄하지못한다. 부양의무자기준이나소득또는재산기준이대폭완화되지않는이상여전히제도의지원을받지못하는비수급빈곤층즉복지사각지대문제는해결되지않고남아있을것으로보인다. 이러한상황에서는지난 2월발생했던송파구세모녀사건은언제든지재발할수있을것이다. 부양의무자기준및소득및재산기준선완화또는폐지와관련해서는국민기초생활보장제도시행초기부터끊임없이논란이되어왔다. 이는제도가개편된후에도지속적인논의를통해비수급빈곤층이정부의지원을받을수있도록수정, 보완될필요가있음을의미한다. 그러나제도의급격한개편이어려운현실에서복지사각지대문제를보다적극적으로해결하기위해서는지방자치단체수준에서적극적인개입이필요하다. 복지사각지대는실제로는빈곤하지만제도의엄격한기준으로인해 4 복지사각지대발굴방안연구

18 수급을받지못하거나, 자격조건은충족하나정보의제한으로인해관련제도에대해알고있지못하거나행정력이미처대상자를파악하지못하는등의이유로발생한다. 송파구세모녀사건과같은문제의발생으로복지사각지대문제에대한공감대가형성되었음에도불구하고실제지역사회내에서이들을어떻게발굴할수있는가에대한효과적인대응방안은명확하게제시되어있지않은상황이다. 따라서심각한빈곤문제로생활의어려움을겪고있으나제도내의보호를받지못하는복지사각지대에있는취약계층을적극적으로발굴하여보호할필요가있다. 이와같은배경에서본연구에서는송파구세모녀사건과같이유사한사건이반복적으로발생하고있는상황과현재여러복지사각지대발굴체계가있음에도불구하고이들이제대로작동하지않는이유를점검하고, 복지사각지대에방치된취약계층을발굴하기위한효과적인방안을모색하고자한다. 2 연구방법 본연구에서현행복지사각지대발굴체계의장점및한계점을파악하고, 효과적인경기도복지사각지대발굴방안을모색하기위해문헌검토, FGI 및델파이조사를시행하였다. 1) FGI 경기도내현행복지사각지대의발굴체계의실태, 문제점및개선방향을파악하기위하여총 2회의 FGI를실시하였다. 첫번째포커스그룹인터뷰대상자는경기도내에서좋은이웃들사업을수행하고있는 3개시의담당자들과약 2시간에걸쳐진행되었다. 인터뷰는현재사업의실태, 어려운점, 복지사각지대발굴을위한개선방향등을질문으로하여 Ⅰ. 서론 5

19 비구조화된방식으로진행되었다. 두번째포커스그룹인터뷰대상자는경기도내 4개시의공무원이었으며, 1회차포커스그룹인터뷰와동일한주제하에비구조화된방식으로진행되었다. 인터뷰내용은모두녹음되었으며, 인터뷰대상자의익명성을보장하기위해구체적인인적사항은제시하지않고자한다. 2) 델파이조사 본연구는현재복지사각지대발굴체계의문제점을진단하고이를기반으로개선방안을제안하기위해델파이조사를실시하였다. 델파이조사방법은예측하고자하는문제에대해전문가들의의견을수렴하고정리하는일련의절차이다. 델파이방법은협의회를통한논의과정에서나타날수있는부정적효과를방지할수있는패널식조사연구방법으로, 참여자들의의사소통과정은 1절차의반복과통제된피드백, 2응답자의익명성, 3통계적집단반응의절차를통해의견을수렴화하여구조화된다 ( 이종성, 2001). 델파이조사는전문가를대상으로진행되기때문에특정분야의미래를예측하고정책비전을마련하는데장점이있다. 또한동일한패널을대상으로 2~5회정도의조사과정을반복함으로써연구문제를명확화하고, 의견을조정하고수렴하는과정이이루어진다 ( 권성훈, 홍순기, 2009). 반복되는조사과정에서참여자들은자기판단을수정또는보완할수있게된다. 본연구에서는동일한전문가를대상으로총 3회에걸쳐델파이조사를진행하였다. 1회조사에서는개방된설문으로진행하였으며, 국민기초생활보장제도하에서복지사각지대의개념정의, 복지사각지대대상자, 복지사각지대문제해결을위한중앙정부와지방정부의역할및협력방안, 복지사각지대문제가해결되지않는이유와개선점, 복지사각지대취약계층발굴시활용가능한지표, 복지사각지대취약계층발굴시공무원-민간복지기관-복지위원 ( 통장, 동장, 부녀회장등 ) 의역할분담등 6 복지사각지대발굴방안연구

20 에대한의견을수집하였다. 2차조사에서는 1차조사의각문항에나타난전문가의의견을정리하여구조화된설문지를구성하였다. 예를들어, 복지사각지대취약계층으로서부양의무자, 재산및소득기준등의이유로제도적으로배제된자, 실제소득이최저생계비이하인빈곤층, 수급자임에도생계유지가곤란한자등을제시하고이러한의견에대한동의정도를 5점척도로표기하도록하였다. 3차조사에서는 2차조사에서나타난패널들의응답값을기준으로의견을조정하였다. 5점척도로질문한항목에대한패널전체의평균값을제시하고패널의응답치에대한수정여부를결정하도록하였다. 델파이조사에서내용타당도검증을위해 CVR(Content Validity Ratio) 방법을활용한다. CVR은패널수에따라최소값을제시하고있으며, 최소값이상이되었을때문항에대한내용타당도가있는것으로판단한다 ( 강용주, 2008). 본연구에서는복지사각지대발굴방안에대한다양한의견을수렴하기위해학계, 공무원, 실무자등총 20명으로패널을구성하였다. 델파이조사는사전에 1차조사설문지에대한학계전문가 2명으로부터자문을받아설문내용을수정한후진행되었다. 조사기간은 2014년 8월부터 9월까지진행되었고전자메일을통해전문가가직접기입하는방식으로진행되었다. Ⅰ. 서론 7

21 Ⅱ 이론적배경 1 복지사각지대개념과등장배경 2 복지사각지대발생원인과개념정의

22 Ⅱ 이론적배경 1 복지사각지대개념과등장배경 사각지대 의사전적개념은 어느위치에섬으로써사물이눈으로보이지아니하게되는각도또는거울이사물을비출수없는각도 로 관심이나영향이미치지못하는구역을비유적으로일컫는개념 으로정의된다. 이를복지와연결해 복지사각지대 에대한개념정의를해보면, 사회보장정책의관심이나영향이미치지못해문제나욕구가있음에도불구하고보호 보장을받지못하고생활상의어려움이나곤란을겪고있는것 이라할수있을것이다. 한국사회복지협의회 (2011) 의연구에서는복지사각지대에속한집단을 복지소외계층 이라고칭하고, 이들을 사회보장의사각지대라는제도적결함에놓여있는계층으로, 명백한사회복지욕구가존재함에도불구하고여러가지조건으로인해사회 ( 보장 ) 서비스의혜택을받지못하여여전히복지욕구가미해결된사람들 로정의하였다. 그동안 복지사각지대 에대해개념정의를내리고그규모와특성을파악하기위해많은연구가이루어져왔다. 선행연구검토에앞서우리나라에서 복지사각지대 에대한관심이등장하게된배경을살펴볼필요 Ⅱ. 이론적배경 11

23 가있는데, 우리나라복지제도의변천과정및개혁의역사와관련되기때문이다. 우리나라에서 복지사각지대 에대한관심은 2000년대를전후로등장하기시작했다. 이는 90년대말 IMF 경제위기로인한실직자, 빈곤층이급증했지만기존의사회보장제도체계의미비와한계로인해생활상의곤란을겪음에도불구하고제도적지원을받지못하는이들이증가하자, 이들이놓인지점을사각지대라보고이를줄이기위한정책개선노력을하는과정에서 사각지대 라는용어는다양하게, 그리고빈번하게사용되었다. 하지만 복지사각지대 에대한개념정의가명확하게구체적으로합의된바는없으며, 연구자에따라그리고지칭하는복지제도에따라그내용이조금씩달랐다. 2000년대초 중반복지사각지대는주로 4대사회보험과공공부조제도의사각지대를중심으로논의되었다. 각각의제도영역에서사각지대라는개념은그동안우리나라에서각제도들이발전해온역사를반영하여각기다른의미를갖는다. 먼저사회보험의경우, 제도가처음도입될당시주요적용대상은보험료징수및급여지급이상대적으로용이한공무원, 군인, 일정규모이상의안정적인임금근로자였으며, 영세규모기업의임금근로자등과같은이들은포함하지못하였다. 이로인해 IMF 경제위기당시명목상사회보험제도가갖춰져있음에도불구하고, 실업과빈곤등으로긴급한지원이필요한이들의상당수가법적으로적용대상에서배제되어수혜를받지못했다. 이는그간우리나라사회보험제도가제도의조기정착을위해적용 관리가용이한집단에게우선적용하고정작제도적지원이필요한이들을배제해온한계를고스란히보여주었다. 따라서 2000년대이후사회보험의변천과정은법적으로제도에서배제되는사각지대를축소하기위해지속적으로적용대상범위를확대한과정이라할수있다. 따라서현재모든 1인이상사업장의임금근로자들은사업장가입자로사회보험가입이의무화되어있고, 자영업자와같은비임금근로자는국민연금, 국민건강보험지역가입자로가입이의무화되어있다. 2011년부터 12 복지사각지대발굴방안연구

24 는자영업자도고용보험에가입할수있도록특례조항이신설되었다. 현재사회보험제도에서사각지대는 법적으로제도에서배제되어있는경우 와법적으로는포함되어있으나 실질적으로제도에서배제되어있는경우 를의미한다. 다음으로공공부조의경우, 사회보험과반대로극빈층중심으로 생활보호 가이루어져왔고근로능력이없다고간주되는이들에게만생계급여지원을해왔다. 이러한체계는근로능력이있음에도불구하고일자리를찾지못하는구조적문제와근로를함에도불구하고저임금과계약해지등의고용불안으로생활이어려운문제로인해더이상지속가능하지않다는것이 IMF 경제위기상황에서극명하게드러났다. 따라서 1999년국민기초생활보장법제정 (2000년 10월시행 ) 을통해최저생계를유지하기위한소득 재산기준과부양의무자기준을설정하고, 인구학적연령이나근로능력과무관하게일정기준을충족시키지못하는이들에대한기초생활보장을실시하기시작했다. 이처럼사회보험과공공부조모두기존의법령에서규정하고있는대상자범위의협소함으로인해광범위한사각지대가발생했고, 이후제도의적용대상범위를확대하기위한법개정을지속적으로해왔다고할수있다. 사회보험과공공부조를아울러한국소득보장제도의사각지대를개념화한김연명 (2009) 의연구에따르면, 한국에서복지사각지대에놓인사람들을다음 [ 그림 Ⅱ-1] 과같이규정하고있다. 다소단순한구분이긴하나, 사회보험의법적적용대상범위가확대되었음에도불구하고여전히배제되어있어빈곤발생위험이높은이들과기초생활보장수급자격이완화되어대상자범위가확대되었음에도불구하고배제되어있는절대빈곤층과준빈곤층이사각지대에놓여있음을보여준다. Ⅱ. 이론적배경 13

25 중산층 준빈곤층 정규직 ( 사회보험적용 ) 기초생활보장비수급자 비정규직 ( 사회보험적용 ) 비정규직 ( 사회보험배제 ) 절대빈곤층기초생활보장수급자기초생활보장비수급자 자료 : 김연명 (2009), 경기침체기사회복지의대응, 복지동향 1 월호. [ 그림 Ⅱ-1] 한국소득보장제도의사각지대개념도 그동안 복지사각지대 에대한개념정의가주로사회보험과공공부조를중심으로이루어져왔다면, 최근에는복지서비스의사각지대에대한관심도증가하고있다. 그동안 복지사각지대 개념은경제적으로어려움을겪는소득빈곤에초점이맞춰져있었다. 물론소득빈곤이생계, 생존과직결된가장시급한욕구이자문제이기때문에이는당연하다. 하지만빈곤, 사각지대의문제를소득빈곤에만초점을맞출경우상당한한계가존재하기때문에, 다차원적빈곤혹은욕구미충족 차원에서접근할필요가있다는문제제기들이이루어지고있다 ( 김경혜, 2011; 이소정, 2013). 따라서 복지사각지대 개념은 사회보험, 공공부조, 사회서비스전체사회복지제도영역전체를아울러법적으로혹은실질적으로제도의관심과영향에서배제되어있는것 으로정의해야한다는것이최근의경향이라하겠다. 그렇다면, 구체적으로선행연구들은 사각지대 개념에대해어떻게정의하고분석해왔는지제2절에서살펴보도록하겠다. 선행연구들은사각지대개념을정의할때, 그것이발생한원인을중심으로규명해왔다. 또한사회보험과공공부조, 사회 ( 복지 ) 서비스각각사각지대에대한개념과발생원인은제도의특성을반영하여상이하기때문에제도영역을구분하여살펴보기로한다. 14 복지사각지대발굴방안연구

26 2 복지사각지대발생원인과개념정의 일반적으로 복지사각지대 라할때욕구나문제의시급성이가장큰공공부조를중심으로많은논의가이루어져왔다. 하지만복지사각지대문제를근본적으로해결하기위해서는, 현재절대빈곤층상황에놓인이들에대한대책뿐만아니라, 언제든절대빈곤의위험에처할수있는잠재적빈곤층에대한사전개입대책도중요하다. 이를위해서는사회보험이나사회서비스제도의사각지대에도주목할필요가있는것이다. 공공부조와비교해사회보험이나사회서비스제도의사각지대범위가훨씬더넓을수있고, 사회보험이나사회서비스의사각지대를줄이는것이공공부조사각지대를줄이는것으로연결될수있기에제2절의선행연구검토에서는세가지제도영역의사각지대에대한개념정의와발생원인을포괄적으로살펴본다. 1) 사회보험사각지대개념과발생원인 사회보험사각지대는주로국민연금, 국민건강보험 ( 의료보장 ), 고용보험제도를중심으로논의되어왔다. 그원인은첫째, 앞서설명했듯이제도시행초기사회적위험에취약한집단이적용대상에서배제되어있었던제도설계문제를들수있다. 둘째, 개인적행태요인도지적할수있는데실직과저소득과같이개인이경험하는경제적불안정에의한기여능력의결여나고용주와결탁한기여회피, 개인적근시안과사회보험에대한불신과같은개인적회피성향, 가족과친지가제공하는연복지같은대체제의존재때문에발생할수있다 ( 홍경준, 2003). 사회보험제도별로국민연금은노후빈곤문제에대처하는제도특성상미래의위험으로나타날수있어시급함은떨어질수있지만, 현재국민연금의사각지대문제가미래빈곤문제로직결될가능성이높기때문에많은연구들이주목해왔다. 반면, 국민건강보험이나고용보험은당장의질병, 실업으로인한곤란과직결되기때문에시급히해결되어야 Ⅱ. 이론적배경 15

27 하는사각지대문제로다뤄져왔다. 먼저, 국민연금사각지대에관한연구로는석재은 (2003, 2006), 이용하 (2004), 구인회 백학영 (2008), 강성호 (2011) 등다수존재한다. 대부분의연구들이제도적배제집단과 ( 법적으로는포괄되어있지만 ) 실질적으로배제된집단으로구분하여분석했다. 석재은 (2006) 은구조적배제 (structural exclusion), 관리 운영상배제 (governance and administrative exclusion), 자발적배제 (voluntary exclusion) 로유형을구분하였고, 각유형은상호결합되어사각지대규모를더증폭시킬수도있다고하였다. 강성호 (2011) 는국민연금사각지대를연금수급권획득여부로판단하는 적용사각지대 ( 무연금 ) 와급여수준의적정성으로판단하는 연금사각지대 ( 저연금 ) 로구분하였다. 저연금 의문제는국민연금제도의미성숙을그원인으로들었고, 무연금 문제는지역가입자의특성에초점을맞추어분석하였다. 즉, 실직 휴직 사업중단등경제적문제로인해납부예외상태에계속머무르거나보험료체납상태가장기지속되는경우가사각지대문제를초래한다고보았다. 이와같이개인의기여능력부족으로인해실질적으로제도바깥에놓여있는경우, 이들은언제든빈곤의위험으로떨어질수있어정책적관심이필요하다하겠다. 강성호외 (2008) 는포함하는공적이전소득의범위에따라 국민연금사각지대 와 공적노후소득보장사각지대 로도구분하였고, 사각지대해소대책위원회 (2004) 에서는시점에따라현노인계층을대상으로하는사각지대와미래노인계층을대상으로한사각지대개념까지도확장할수있다고제안하였다. 다음으로, 고용보험사각지대는 90년대말외환위기로인한실직문제가중대한사회문제로부상하면서많은정책적관심을받았다. 고용보험은 1995년 7월상시 30인이상의임금근로자를적용대상으로시행되기시작했고, 1998년 10월부터 1인이상사업장으로전면확대되었다. 제도의적용사업장 ( 적용대상 ) 확대에도불구하고여전히사각지대문제는제기되고있다. 방하남 (2012) 은고용보험사각지대를 1 제도의적용대상제한에따른사각지대, 2 근로자가운데서도고용관계의특수성으로인해피고용 16 복지사각지대발굴방안연구

28 지위가애매하여가입이회피되는특수고용형태의근로자들, 3 적용대상이면서도사용주혹은근로자자신이자신의가입회피로인하여미등록된상태에있는경우로정의하였다. 우리나라고용보험은기본적으로 보험 의원칙을따르고정해진요건을충족할경우에만급여혜택을받을수있다. 고용보험법제40조구직급여수급요건에따르면, 1 이직하기전 18개월동안 180일이상보험료를실제로납부한실적이있어야하고, 2 근로의의사와능력이있음에도불구하고취업하지못한상태에있어야하고, 3 자발적혹은자신의귀책사유로실직을하지않아야하고 1), 4 재취업을위한노력을적극적으로하고있음을증명할수있어야하며, 5 수급자격인정신청일이전 1개월동안의근로일수가 10 일미만이어야하는등의요건을갖출때만구직급여를받을수있다. 자료 : 한국노동연구원 (2009), 월간노동리뷰, 월호 ( 방하남, 2012 에서재인용 ) [ 그림 Ⅱ-2] 고용보험제도사각지대도해 1) 고용보험법제 58 조에따르면, 자기사정으로이직하거나 ( 전직또는자영업을하기위해이직한경우, 중대한귀책사유가있는자가해고되지않고사업주의권고로이직한경우 ) 중대한귀책사유로해고된피보험자 ( 형법또는직무와관련된법률을위반하여금고이상의형을선고받은경우, 사업에막대한지장을초래하거나재산상손해를끼친경우, 정당한사유없이근로계약또는취업규칙등을위반하여장기간무단결근한경우 ) 는수급자격이제한된다. Ⅱ. 이론적배경 17

29 따라서 [ 그림 Ⅱ-2] 에제시된바와같이고용보험사각지대가광범위하게형성되어있다. 비임금근로 ( 자영업 ) 에종사하는근로자들이고용보험에서원천적으로배제되어있고, 자영업특히영세자영업의비중이높은우리나라노동시장상황에서이들의고용및소득불안정성은심각하다는점은지속적으로지적되어왔다. 이에따라 2011년 7월고용보험법개정을통해자영업자도고용보험에가입할수있도록특례조항을신설하였다. 폐업일이전 24개월간피보험단위기간이통산 1년이상이고, 폐업사유가수급자격제한사유에해당하지않으며재취업을위한적극적인노력이증명되면 2), 자영업자도실업급여를받을수있도록하였다. 또한 10인미만소규모사업장의월급여 130만원미만저소득임금근로자의사회보험료 ( 고용보험, 국민연금보험료 50%) 를지원하는두루누리사업을 2012년 7월부터실시하였다. 지원을받은근로자현황을살펴보면고용보험이 1,139,980명, 국민연금이 1,350,529명이었다. 이중대다수 (82.9%) 가서비스업에종사하고있는이들이었는데, 보건및사회복지분야가 32.3%, 도소매업이 26.9%, 숙박 음식점이 9.2% 등인것으로나타났다. 이들의임금수준별비중을보면, 90~130만원구간의근로자비중이약 80% 로대부분을차지했다 ( 유경준외, 2013). 2) 제 69 조의 7( 폐업사유에따른수급자격의제한 ), 제 69 조의 3 에도불구하고폐업한자영업자인피보험자가다음각호의어느하나에해당한다고직업안정기관의장이인정하는경우에는수급자격이없는것으로본다. 1) 법령을위반하여허가취소를받거나영업정지를받음에따라폐업한경우, 2) 방화 ( 放火 ) 등피보험자본인의중대한귀책사유로서고용노동부령으로정하는사유로폐업한경우, 3) 매출액등이급격하게감소하는등고용노동부령으로정하는사유가아닌경우로서전직또는자영업을다시하기위하여폐업한경우, 4) 그밖에고용노동부령으로정하는정당한사유에해당하지아니하는사유로폐업한경우 18 복지사각지대발굴방안연구

30 15 세이상총인구 4,196 만명 (100%) 경제활동인구 2,540 만명 (60.5%) 비경제활동인구 1,656 만명 (39.5%) 실업자 88 만명 1) (2.1%) 비임금근로자 677 만명 (16.1%) 적용제외 283 만명 <15.9%> 취업자 2,451 만명 (58.4%) 임금근로자 1,774 만명 (42.3%) 적용대상 1,492 만명 <84.1%> 실제가입자 1,105 만명 <74.1%> 미가입자 387 만명 <25.9%> 공식적으로제외 적용의사각지대 고용보험수혜대상 고용보험수혜자 실제사각지대 주 : 1) 고용보험가입실업자중, 180 일미만의경우실업급여수급자격상실, 임금근로자중실직시실업급여수급자격대상은 10% 내외로추정됨. 2) (%) - 15 세이상인구대비비중, <%> - 임금근로자대비비중또는적용대상자대비비중 [ 그림 Ⅱ-3] 고용보험사각지대추정 ( ) [ 그림 Ⅱ-3] 은 2013년 3월기준, 고용보험사각지대를추정한결과이다. 15세이상총인구의 41.6% 는비경제활동인구, 실직자라는이유로공식적으로제외되어있고, 16.1% 에해당하는비임금근로자역시취업자이긴하나법적으로고용보험에서배제되어있고, 임금근로자중에서도적용제외와미가입자와같은사각지대가존재해현행고용보험제도가실업이라는사회적위험으로부터충분한안전망역할을하고있지못함을보여준다. 고용보험구직급여의수급기간이최대 12개월이라는점은실질적사각지대규모가더클수있음을시사한다. 이와같은고용보험적용및실제사각지대에놓여있는이들의수는총 1,347만명인데이는전체취업자의절반이넘는 55% 에해당하고, 15 세이상총인구의 32.1% 에해당한다. 물론이들이모두경제적곤란이나어려움을겪는것은아니지만, 실직으로위험에처할가능성이높은이들이라하겠다. 이들중기초생활보장수급자로선정기준을충족할경우지원을받을수있겠지만, 복잡하고까다로운선정기준을충족시키지못할경우이들은잠재적빈곤층이될수있을것이다. 2012년기준국민 Ⅱ. 이론적배경 19

31 기초생활보장수급자의수는 1,394천명으로위의 15세이상총인구기준 3.3% 에불과한사실은, 고용보험사각지대인구의 90% 는기초생활보장제도로부터제외되어있음을짐작케한다. 이는노인, 장애인등전통적으로빈곤위험이높은집단외에중 장년층실직가정에도정책적관심이이루어져야한다는사실도시사한다. 마지막으로의료보장분야의사각지대에대해서는의료가필요하나지불능력등으로필요한서비스를받지못하는상태를의미하는것으로의료보장체계내에서는제도권에서보장받지못하는사각지대에놓인계층으로정의하였다 ( 신현웅, 2009). 이때자격측면과보장성측면으로구분하여, 자격측면에서는건강보험에서보험료부담능력이결여된빈곤계층이의료급여제도로포함되지못하고건강보험에포함되어사각지대가발생한다고하였다. 보장수준측면에서는건강보험이나의료급여의급여수준에있어부족한보장성과과도한본인부담으로인하여의료이용을제한받는계층을사각지대로보았다. 특히, 높은본인부담률은저소득계층의의료서비스에대한접근성을떨어뜨리고질병의조기진단과치료를어렵게하여적정한의료서비스를받지못하여사각지대를양산하고있다고주장하였다. 2) 공공부조사각지대개념과발생원인 공공부조, 기초생활보장사각지대는생존, 생계와직결되는긴급성으로인해많은학문적, 정책적관심을받아왔다. 기초생활보장사각지대는협의의광의로구분할수있는데, 협의의개념에서는 대상포괄성 측면에서수급자가되어야함에도불구하고다양한이유로선정되지못하는경우를지칭하고, 광의의개념에서는 급여의충분성 측면까지고려해급여를받고도최저생활을유지할수없는경우까지를포함한다 ( 김미곤, 2003). 김희연 (2013) 은전자를 현재적사각지대 라고규정했고, 후자를 잠재적사각지대 로규정한바있다. 복지욕구의시급성및재정여건등에비추어전자에우선주목을해야겠지만, 근본적으로는후자의 20 복지사각지대발굴방안연구

32 경우까지포괄해야할것이다. 대부분의연구들은전자에주목해현행국민기초생활보장제도의수급조건에미달해사각지대에놓인비수급자들에게초점을맞추었다. 즉, 소득평가액기준, 재산의소득환산액기준, 부양의무자기준이세가지측면에서법에서규정한기준을모두충족해야하는데, 지속적으로기준이완화되어왔음에도불구하고여전히사각지대문제가상존하고있는상황이다. 구체적으로살펴보기전에각각의기준에반영되어있는근본적인문제부터짚어보면, 첫째 최저생계비 기준의경우각가구의소득과재산수준이최저생계비기준보다낮아야하는데현재적용하는최저생계비는중소도시를기준으로하고있다. 그결과상대적으로생계비가많이들어가는대도시일부저소득층의경우는실질적인빈곤층임에도불구하고수급자로선정될수없다. 서울시의경우, 이런문제를개선하기위해 서울시민복지기준선 을설정해적용하고자하는시도를하고있다. 이는타지역과서울시의생계비격차의실태를확인해서울시상황에적합한최저생계비모형을개발해실제서울시민의생활실태에적합한기초보장정책을수행하고자함이다 ( 김지영외, 2012). 둘째, 부양의무자기준에는 사적부양우선 의원칙이반영되어있는데, 절대빈곤층혹은준빈곤층의경우부양의무자범주에들어가는이들역시취약할가능성이높다는점을감안한다면, 실제가족부양실태간에괴리가발생할수있고이는사각지대를발생시킬수있음을시사한다. 또한이원칙은가족부양으로인한빈곤가능성은간과하고있다할수있다. 셋째, 재산의소득환산액 기준은재산이일정수준이상이면국가로부터지원을받기전에본인의재산을활용하여최저생활을유지하라는 보충성원칙 에따른것이다. 그러나이러한재산이주택일경우이를팔아서생계를유지한다는것은현실적으로쉽지않다. 재산을팔아서생활할경우, 이들가구들은언젠가는빈곤의나락으로떨어지게될가 Ⅱ. 이론적배경 21

33 능성이높다는사실은간과되고있다고할수있다. 보다구체적으로기초생활보장의사각지대가발생하는원인들을살펴보면, 첫째엄격한소득 재산기준으로대상자가제한적이기때문이다. 현재의최저생계비기준은앞서지적한것처럼중소도시기준으로설정되어있어지역의물가, 생활수준등의현실을반영하기어려워빈곤층임에도불구하고수급자로선정되지못하는문제가발생할수있다. 최저생계비기준역시최저생활을위한최소한의수준으로설정되어있어상당수의저소득층이수급자에서탈락되는문제도존재한다. 또한기초생활보장수급자에게는 7가지생계 주거 교육 의료 해산 장제 자활급여와사회보험료면제등다양한혜택들이주어지지만, 빈곤선위의차상위계층의경우혜택이전혀없는 all or nothing 형태로운영되고있다는점역시광범위한사각지대를양산하는원인으로작용하고있다. 이러한점을개선하기위해 2014년 10월부터 맞춤형개별급여 로의전환을준비중에있는데, 생계 주거 의료 교육급여별로대상자선정기준및급여수준설정을계획하고있다. 둘째, 국민기초생활보장제도의사각지대문제를논할때가장중요하게언급되는것이까다로운부양의무자기준이다. 제도도입이후부양의무자기준은지속적으로완화되어왔음에도불구하고, 여전히사각지대문제가지적되고있다. 국민기초생활보장법제5조와시행령제4조, 5조에명시된국민기초생활보장제도의수급 ( 권 ) 자선정기준에따르면, 다음 [ 그림 Ⅱ-4] 에제시된바와같이부양의무자기준 4가지중 1가지를충족해야한다. 부양의무자가없는경우, 부양의무자가있으나부양능력이없는경우, 부양을거부하거나기피하는경우, 부양능력이미약한경우이다. 이때부양의무자는수급권자의 1촌의직계혈족 ( 부모, 자녀 ) 및그배우자 ( 며느리, 사위, 계부, 계모등 ) 를의미한다. 22 복지사각지대발굴방안연구

34 자료 : 국민기초생활보장사업안내 2014 [ 그림 Ⅱ-4] 부양의무자기준의적용도해 보건복지부는 [ 그림 Ⅱ-5] 에제시된부양능력기본도해를토대로하여부양능력유무와정도를판단하고있다. 국민기초생활보장제도에서부양의무자의유무와정도가구체적으로어떻게적용되고있는지국민기초생활보장법령과 국민기초생활보장사업 2014 지침 을토대로살펴보면, 다음과같다. 참고 : 42% 의의미는 99 년도 4 인가구재산기준 (3,200 만원 ) 의 120%(3,840 만원 ) 에대하여월이자율 1% 를가정할경우발생하는월소득 384 천원과 4 인가구최저생계비 (93 만원 ) 와의비율 [ 그림 Ⅱ-5] 부양능력기본도해 Ⅱ. 이론적배경 23

35 첫째, 부양의무자가없는경우이다. 그런데수급자의자녀가사망할경우사망한자녀의배우자는수급자의부양의무자로간주되고있다. 단, 자녀의배우자가재혼하면수급자의부양의무자가아니지만, 재혼전까지는부양의무자로간주된다. 둘째, 부양의무자가있어도부양능력이없는경우이다. 다음과같은다양한경우들에대해 부양능력없음 으로인정하고있다. 1 부양의무자역시수급자인경우, 2 부양의무자가부모, 조부모등직계존속이나중증장애인직계비속을자신의주거에서부양하고있는경우 3), 3 부양의무자의소득평가액이부양의무자가구최저생계비의 130% 미만이고, 동시에재산의소득환산액이수급권자및부양의무자가구각각최저생계비합의 42% 미만일경우, 4 부양의무자가가구의주소득원이면서일용근로나행상에종사하고있는경우소득기준이아닌앞서의재산기준만을적용해부양능력이없는경우로인정, 5 부양의무자가장애인복지법에따른차상위장애수당, 장애아동수당또는보호수당을받거나한부모가족지원법에따른아동양육비및자녀학비를지원받는등부가급여지원대상인경우, 6 소득과재산을모두고려하되, 부양의무자가구원모두근로무능력자로만구성되어있거나, 가구원중만성, 희귀난치성질환자및중증질환자등으로 6개월이상치료 요양 재활을요하는자가있는경우해당가구의취업자녀의소득기준을완화하여부양능력없음으로인정하는경우, 7 부양의무자소득이가구최저생계비의 50% 미만이고재산의소득환산액이수급권자및부양의무자가구각각의최저생계비를합한금액의 42% 이상 100% 미만이면서부양의무자가구에근로능력이있는가구원이없거나재산이주택 ( 전세포함 ) 에한정되어있는경우, 8 부양의무자의소득이부양의무자가구의최저생계비의 130% 미만이고부양의무자의금융재산이 2억원미만이면서부양의무자가혼인한딸 ( 배우자와이혼 사별한딸, 미혼모인딸포함 ) 이거나부양의무자가혼인한딸에대한친정부모인경우이다. 3) 이때부양의무자가반드시본인명의주거 ( 소유권및사용권포함 ) 에서부양을행하고있어야하며, 부양의무자의기본재산액의 2 배를공제한재산의소득환산액이 A+B 미만이어야한다. 24 복지사각지대발굴방안연구

36 셋째, 부양의무자가부양능력이미약한경우이다. 부양능력미약에해당하는부양의무자는일정금액의 부양비 를수급권자에게지원하는것을전제로부양능력이없는것으로인정되며, 부양비 는수급권자가구의기타소득 ( 부양비 ) 으로산정하여수급자선정및급여액결정에반영한다. 다만부양능력이미약한부양의무자가수급권자에대한부양을거부 기피하는경우에는 부양비 를수급권자의소득으로산정하지않고우선수급자로선정해보장하고이후해당부양의무자로부터보장비용을징수할수있도록하고있다. 부양능력미약 은소득기준과재산기준을동시에충족시켜야한다. 소득기준의경우, 부양의무자의소득평가액이부양의무자가구최저생계비의 130% 이상, 수급권자및부양의무자가구각각의최저생계비합의 130% 미만이어야한다. 이때노인, 장애인, 한부모가구, 희귀난치성질환자및암환자, 중증화상환자등중증질환자의부양의무자는 185% 미만이어야한다. 재산기준은수급권자및부양의무자가구각각최저생계비합의 42% 미만이어야한다. 이때부양비적용제외대상자, 부양비부과율이 15% 인부양의무자, 부양비부과율이 30% 인부양의무자등적용기준완화규정을두고있다. 넷째, 부양의무자가있어도부양을받을수없는경우이다. 이는부양의무자가부양불능상태인경우, 부양의무자가부양을거부하거나기피하는경우, 부양을받을수없다고지자체장이확인한경우세가지경우를포함한다. 1 부양불능상태는병역법에의해징집 소집된경우, 교도소 구치소 보호감호시설 소년원 소년분류심사원등에수용중인경우, 해외이주자인경우, 보장시설수급자인경우, 행방불명자로확인된경우이다. 2 부양을거부하거나기피하는경우는부양을받지못해최저생계비이하의생활을하고있다고소명해시장 군수 구청장이인정한경우로, 가정위탁보호나아동공동생활가정에서보호조치받고있는학대피해아동, 이혼한전남편 ( 또는전처 ) 이수급권자인아동의부양을거부 기피하는한부모가구, 부양의무자가부양거부 기피한장애인 아동 한부모시설등에서퇴소한수급자가이에해당된다. 부모가재혼하 Ⅱ. 이론적배경 25

37 여자녀를부양하지않고있거나, 이혼 폭력 방임 유기 가출 학대등으로실질적으로가족관계가단절되어부양을받을수없다고인정되는경우, 양자 양부모등혈연관계가아님을이유로부양을거부하거나기피하는경우도해당된다. 3 수급권자가부양을받을수없다고확인한경우는부양의무자가구에자연재해및사고등이발생하거나, 수급권자의 1촌직계비속이사망 가출 행방불명상태에서부양의무자가그배우자인사위, 며느리로된경우, 부양의무자가근로무능력자로만구성된가구로소득은최저생계비이하이거나재산은본인거주주택에한정되어있는경우, 가구주가중증장애인으로부양의무자로부터실제부양을받지못하는경우, 수급자의채무로인해부양의무자가신용불량자가되거나재산압류및상당부분의급여를채권추심당하거나파산자가되는등중대한금전적인제한을당한경우, 부양의무자가 6개월이상정기적으로부채 ( 의료 교육 주거부채에한정 ) 를상환하고있어소득에서상환금액을제외할경우, 부양의무자의임금이체불되어있는경우, 해외에 1년이상장기체류하여부양의자로부터부양을받지못해최저생계비이하의생활을하고있는경우등이해당한다. < 표 Ⅱ-1> 부양의무자부양능력판정 ( 부양능력없음, 부양비 ) 요약 예외 1 ( 가구특성 ) 예외 2 ( 가구특성 ) 원칙 수급자 부가급여대상 * 차상위복지급여수급자 자신의주거에서직계존속, 중증장애인직계비속부양 소득평가액 B 130% 미만 부양능력없음 ( 부양비지원전제 ) (A+B) 130% 미만 B 130%/185% 초과금액의 30%(15%) 부양비부과 재산의소득환산액 (A+B) 42% 미만 * 부양의무자기본재산액특례 (A+B) 26 복지사각지대발굴방안연구

38 예외 3 ( 가구특성 ) 예외 4 ( 직업 ) 예외 5 ( 인구학적특성 ) 6 ( 재산특례 ) 7 ( 부양비면제 ) 아래가구중취업자녀 ( 만 18 세미만, 대학생은졸업시점부터 3 년간 ) - 근로무능력자로만구성된가구 - 만성, 희귀난치성및중증질환자있는가구 일용근로, 행사 - 주소득원 - 이외근로자없음 혼인한딸 친정부모 근로무능력자로만구성된가구 재산이주택에한정 주거를달리하는직계존속부양 둘이상의수급권자부양의무 한쪽만부과 중증장애인 이혼후주거를달리하는직계비속양육 ( 단, 직계비속이근로능력이없는자이거나대학생또는보장기관이양육비지원이필요하다고인정하는경우에한함 ) 소득평가액 B 130% 미만 부양능력없음 ( 부양비지원전제 ) B 130% 미만 B 130% 미만 재산의소득환산액 (A+B) 42% 미만 (A+B) 42% 미만 금융재산 2 억원미만 (A+B) 100% 미만 자료 : 국민기초생활보장사업안내 2014 이를토대로하여부양의무자가구의인적특성및재산기준에대한다양한특례를두고있는데, 이를집단별로세분화하면 [ 그림 Ⅱ-6] 과같이도식화할수있다. A, B, C, D 집단은현행국민기초생활보장제도에서수급자선정이되지못하는이들로 사각지대 에놓인이들이라할수있고, E, F, G, H 집단은수급집단에해당한다. 사회보장정보시스템 ( 행복e음 ) 자료를활용해국민기초생활보장수급신청탈락자들을분석한김은하외 (2013) 의연구에따르면, 이들의부양의무자가구의특성을보면, 소득평가액이평균 2,782천원인것으로나타났다. 이중 B집단의경우소득평가액평균이 1,013천원으로전체평균의절반수준에도못미쳤다. 소득평가액이매우낮은수준임에도재산의소득환산액기준으로인해부양의무자기준을초과해탈락한것이다. A집단의경우재산의 Ⅱ. 이론적배경 27

39 소득환산액분포가중위값까지 0원으로나타났고, D집단의경우하위 90% 까지 0원인것으로나타났다. 즉, 급여신청과정중부양의무자의재산과소득기준으로탈락한가구들을보면, 재산기준초과인 B집단과소득기준초과인 A집단모두한가지기준에치우쳐기준을초과해수급자격에서탈락하고있음을제시하였다. 자료 : 김은하외 (2013) [ 그림 Ⅱ-6] 국민기초생활보장제도부양의무자특성에따른집단유형 정리하면부양의무자기준이엄격하게이루어지고있는상황에서, 국민기초생활보장급여신청자들은기준을충족하지못해신청에서탈락하게되고급여를받지못하는경우가발생할수있다. 또한현실과는동떨어질수있는부양의무자의소득 재산기준과부양비로인해부양의무가있는부양의무자의가구가빈곤에취약해질수있다. 부양능력이미약한부양의무자에게부양비를받지못할경우, 최저생계를유지하지못하는수급빈곤층이발생하기도한다. 부양의무자를판별하기위한기준에있어서의가족의무부과및선별주의강화는결국급여신청자와부양의무자, 그리고수급자모두가빈곤에처할수있는잠재적가능성을남겨두고있다. 28 복지사각지대발굴방안연구

40 3) 사회 ( 복지 ) 서비스사각지대개념과발생원인 마지막으로그동안많은주목을받지못했던사회 ( 복지 ) 서비스사각지대문제에대해살펴본다. 사회서비스사각지대문제가중요하게다뤄지지않았던이유에대해이소정 (2013) 은현금중심의사회보장정책은급여자격요건과급여수준등이일정한제도적기준이법적으로규정되어있어사각지대정의가용이한반면, 서비스정책의경우정책수혜자들 ( 이용자들 ) 의주관적이고상대적인 욕구 나 선호 를중요한판단기준으로삼아야하기때문에일방적인기준으로사각지대를정의하기어렵기때문이라고지적했다. 노인복지서비스분야의사각지대를분석한이소정 (2013) 의연구는공급측면과수요측면으로구분해 사회복지서비스사각지대 를정의하였다. 공급측면의경우, 공급부족으로서비스대상이제한되고이로인해수요자 ( 대상자 ) 의욕구가충족되지않는경우사각지대가발생할수있다는것이다. 이때공급부족은주로예산제약등으로발생하는데상당수의사회복지서비스가지자체의책임하에전달되고있는상황에서이는지역간서비스인프라격차로나타날수있다. 수요측면의경우, 수요자의충족되지않은욕구로정의될수있는데그이유는다양하다. 욕구가있음에도서비스에대한정보가없는경우, 정보와욕구는있으나접근성에제약이있는경우서비스를이용하지못할수있다. 이때접근성제약에는접근거리등과같은물리적장벽뿐만아니라제도적장벽도포함되는데, 취약계층만을주대상으로하고있는경우가이에해당한다. 또한서비스정보도있고이용경험도있지만, 서비스질에대한불만과불편함등으로인해향후이용의사가사라지게되는경우도서비스욕구미충족으로인한사각지대에포함될수있을것이다. 노인장기요양보험제도의사각지대를분석한김희연 (2008), 김찬우 (2014) 등의연구도여기에포함시킬수있다. 노인장기요양의경우보험방식으로제도가설계되어 사회보험 에포함될수있지만, 기본적으로 노인성질환을앓고있는이들에대한돌봄서비스 를제공하는현금급 Ⅱ. 이론적배경 29

41 여가아닌서비스이기때문에이영역에포함해다룬다. 김희연 (2008) 은노인장기요양보험제도의사각지대를분석하였는데, 장기요양욕구대비정책의포괄범위를중심으로사각지대를규정하였다. 구체적으로 1~3등급으로 요양보험수급권자이지만자비부담등의이유로수급권을포기한노인, 4~5등급으로요양보험수급권을받지못했지만기존에서비스를이용하던노인, 4~5등급으로수급권자가아니며기존서비스도이용하지않았지만향후이용의사가있는노인, 신청노인중탈락한자로기존서비스를이용했거나혹은이용의사가있는노인, 등급외판정을받은치매노인중기존서비스를이용하고있거나이용의사가있는노인, 허약노인중기존서비스를이용하고있거나이용의사가있는노인등 으로사각지대를정의하였다. 김찬우 (2014) 는대상포괄성중, 실질포괄성 개념으로접근해원칙적으로사회보험가입자임에도불구하고제한적이고추가적인등급판정체계로인해발생하는사각지대에주목하였다. [ 그림 Ⅱ-7] 과같이소득구간에따라 A( 고소득및중간소득계층 ), B( 차상위및주변저소득계층 ), C( 기초생활보장층 ) 로구분하였다. 그리고장기요양등급판정제도를적용한기능상태를중심으로가 ( 요양제도등급내대상 ), 나 ( 등급 A, B), 다 ( 경증또는건강한노인 ) 로구분하였다. 이중, 사각지대위험이높은집단으로 B-나 에해당하는등급판정에서제외된차상위계층과 C-나 에해당하는등급판정에서제외된수급자층을꼽았다. A-나 에해당하는등급판정에서제외된중간소득이상의경우도전반적인노인복지서비스에서제외되고있어앞의두집단에비해서는사각지대에놓일위험이상대적으로낮긴하나, 위험이상존하고있다. 30 복지사각지대발굴방안연구

42 자료 : 김찬우 (2014) [ 그림 Ⅱ-7] 소득구간별노인장기요양보험제도수급지대와사각지대 4) 복지전달체계문제로인한사각지대 지금까지는복지사각지대문제를적용대상에관한법적규정과관련해발생하는사각지대문제들을살펴보았다. 이와함께중요한것이서비스전달체계와관련하여발생할수있는사각지대문제이다. 홍성대 (2014) 는복지사각지대를 제도적사각지대 와 전달체계관련사각지대 로구분하여설명하는데, 전달체계관련사각지대는제도의기준에부합함에도불구하고제한적인정보, 낮은인지등과같은여러이유로실제급여를받지못하는경우를의미한다. 구체적으로살펴보면, 첫째수급권자가욕구가있음에도불구하고제도에관한정보가부족해신청하지못해사각지대가발생하는경우이다. 최근각종사회복지제도들이도입, 확대되었음에도불구하고이에대한정보가없거나부족해신청으로이어지지못하고있는경우이다. 예컨대기초노령연금이 2008년 1월시행되었을때, 당시 65세이상노인의소득하위 60% 에게수급권을부여했음에도불구하고 2008년 7월기준수급 Ⅱ. 이론적배경 31

43 자는노인의 46.1% 로약 70만명이누락된것으로추정되었다. 이후 찾아가는연금서비스 프로그램운영등을통해 57.5% 까지수급률을제고했지만, 제도홍보부족으로인한사각지대발생위험은늘상존하고있음을알수있다 ( 이대영, 2014). 정부는 2010년 12월 복지로 ( 라는대국민온라인접근채널을설치해적극적으로제도를홍보하고자하고있다. 여기에서는생애주기별 ( 임신 출산, 영유아, 아동, 청소년, 청년, 중장년, 노년 ), 대상 가구별 ( 장애인, 한부모가족, 다문화가족 새터민, 소년소녀가장, 취업희망자, 보훈대상자 ), 상황별 ( 생계유지곤란, 의료비부담곤란, 초중고교교육비지원필요, 방과후자녀돌봄, 자립자금준비, 농어촌거주 ) 신청가능한복지서비스에대한정보를제공한다. 자신이수급가능한서비스를검색할수있고, 검색결과로나온서비스에대한설명과함께신청시필요한서류와정보도제공한다. 온라인으로급여신청을하거나 4), 신청하고자하는서비스에대해미리모의계산을할수있도록하고있다. 하지만문제는이러한정보활용은인터넷에대한접근이가능할경우에만해당한다. 많은사회적취약계층이정보접근성이취약할가능성이높음을감안한다면, 이러한온라인채널을통한홍보만으로는매우한계적일것이다. 두번째, 통합적인욕구파악및대상자발굴시스템의부재로인해사각지대가발생하는경우이다. 이는중앙정부, 지방자치단체, 민간기관등다양한복지급여및서비스를제공하고있는기관들간의정보연계및공유가통합적으로이루어지지못하고있기때문이다. 2013년현재우리나라각부처에서시행하고있는복지사업의수는총 17개부처 94 개부서의 299개이다. 다양한공공과민간기관을통해현금급여와서비스가제공되고있지만, 서비스연계부족으로서비스중복과단절과같은비효율성이발생하고있다. 공공복지공급기관의경우, 법적기준, 행 4) 현재기초연금, 어린이집보육료, 양육수당, 유치원유아학비, 아이돌봄서비스지원, 산모신생아도우미, 아동인지능력향상, 장애인활동지원서비스, 초중고등학생교육비지원총 9 가지의급여및서비스에대한온라인신청이가능하다. 32 복지사각지대발굴방안연구

44 정적절차, 경직성등관료적특성으로복지급여및서비스가필요한국민의욕구특성에즉각적인대응이미흡하다. 선제적인대상자욕구파악과대상자발굴시스템이부재하여복지대상자가도움을요청하지않으면혜택을받지못하는구조이다. 민간복지공급기관도기관간서비스대상자에대한정보교환이나협력부족, 경쟁적인업무수행으로서비스연계부족문제가발생하고있다 ( 김희연, 2013). 앞서언급한노인장기요양보험제도의경우, 지방자치단체와국민건강보험공단간정보연계가잘이루어진다면, 등급외판정을받은노인들중돌봄문제로인해어려움을겪고있는사례들을적극적으로발굴하는데에지자체가적극적으로나설수있을것이다 ( 김찬우, 2014). 그외에도본인의질병이나가구원의질병으로경제적어려움을겪고있는이들에대한정보를공유할수있다면, 국민건강보험제도의한계를지자체차원의서비스로보완할수있을것이다. 물론지속적으로사회보험제도의정책적개선을통해근본적으로사각지대를해소하기위한노력이병행되어야할것이다. 하지만제도개선이전에당장의곤란을겪고있는이들을발굴하고지원하기위한최소한의노력은지자체차원에서적극적으로수행할필요가있다. 예컨대사회보험기관과의연계를위해시 군 구에등급외자를관리하는별도인력을배치해정보의접수 관리, 각개인의건강상황, 가족과지역사회의지지체계, 추가적인서비스필요여부파악등을주기적으로모니터링할수있을것이다 ( 김희연, 2013). 복잡하고분절적인복지전달체계로인한대상자누락, 중복의문제는 1990년대말부터지속적으로제기되어왔고, 2000년대후반부터본격적으로복지전달체계개선을위한조치들이단행되었다. 2009년 10월에는시 군 구복지전달체계개선대책이시행되어, 복지대상자조사및급여관리업무를시 군 구의 통합조사관리팀 으로일원화하고, 읍 면 동은상담, 사각지대발굴, 찾아가는서비스지원체계구축 ( 사회복장정보시스템 ( 행복e음 ) 과의연동추구 ) 등에주력하는것으로시 군 구 읍 면 동간복지수행업무를효율적으로배분하고자하는시도가이루어 Ⅱ. 이론적배경 33

45 졌다. 2010년에는복지담당공무원의업무부담완화를위한조치, 부처별복지전산망연계강화, 급여사전 사후관리강화, 민간복지전달체계효율화방안등이제시되고, 시 군 구내서비스연계팀에인력 ( 사회복지통합서비스전문요원 ) 배치를통해 위기가구사례관리사업 이추진되었다. 특히, 사회보장정보시스템 ( 행복e음 ) 이개통되었는데, 이는복지지원대상자정보를전국적으로통합 관리하게됨으로써, 중복급여방지및지원대상자누락방지등찾아가는복지서비스의기반을구축하고자하는시도라할수있다. 2012년 4월부터는시 군 구에희망복지지원단을설치, 운영함으로써통합사례관리의기반을마련하였다 ( 안상훈 김진현 김영미, 2013). 사통망은현재 사회보장정보시스템 ( 행복e음 ) 이라는명칭으로변경되었고, [ 그림 Ⅱ-8] 에제시된바와같이구성되어있다. 자료 : 한국보건복지정보개발원홈페이지 [ 그림 Ⅱ-8] 사회보장정보시스템 ( 행복 e 음 ) 구성도 34 복지사각지대발굴방안연구

46 사회보장정보시스템 ( 행복e음 ) 구축초기인현재, 이시스템은주로중복및부정수급을막기위한목적으로사용되고있다. 통합상담자료들을체계적으로축적 관리하고, 해당시점에서수급에서탈락하더라도다른공적혹은민간기관의자원과연계해주거나사후관리를통해위험이발생하지않도록사전에예방하는기능을수행하기까지는앞으로해결해야할과제들이존재하지만적극적으로이루어질필요가있다. 통합사례관리및수급자선정을담당하고있는단위에서는사회보장정보시스템 ( 행복e음 ) 을적극활용해신청탈락자들을잠재적빈곤위험집단으로보고관리할필요가있을것이며, 수급신청접수및주민상담을주로담당하는단위에서는지역사회복지협의체, 동복지협의체등과의협력을통해적극적으로사각지대발굴을위해노력해야할것이다. 5) 소득빈곤중심의개념정의로인한사각지대 마지막으로현행복지사각지대문제는주로소득빈곤차원에서다루어져왔음을지적할필요가있다. 소득빈곤이가장긴급한문제이긴하나, 생활상의어려움은다양한차원에서발생할수있으며위험이발생했음에도불구하고제도의혜택을받지못하는것은 사각지대 라할수있을것이다. 소득빈곤관점을비판하면서다차원적인빈곤관점으로패러다임전환이필요하다는지적이있어왔고, 공공부조와사회보험외에돌봄, 고용, 교육등다양한측면에서지원이필요함에도불구하고지원에서배제되어어려움을겪는사각지대문제에도주목할필요가있다. 또한저소득빈곤층중심의복지국가가아닌이들을최우선지원대상집단으로하되중산층이상의전체국민들을아우르는복지국가로나아가고자할때, 장기적으로는 복지욕구미충족 을포함한사각지대개념규정과정책대안마련이검토되어야할것이다. 서울시다차원적빈곤지표와결핍기준 은이러한노력사례라할수있는데, 김경혜 (2011) 의연구에서는빈곤을 복지결핍 으로보고, 전문가조사결과를토대로다차원적빈곤을측정하는 6개차원 14개세부지 Ⅱ. 이론적배경 35

47 표를선정했고, 현재우리사회에서통용되는기준을적용하였다. 이때 < 표 Ⅱ-2> 에제시된바와같이법적 행정적기준이있을경우에는이를적용하고, 없을경우에는일반적으로통용되는사회적기준또는보편적욕구를충족하기위한수준등을기준으로하였다. < 표 Ⅱ-2> 서울시다차원적빈곤지표와결핍기준 차원 지표 지표정의 결핍기준 소득 소득수준 균등화가구소득 균등화중위소득의 50% 미만 자산 자산규모 순자산 가구규모로조정된기초공제액 노동접근성 실업 6개월이상장기실업 고용 노동 고용안정성 비정규직 임시직, 일용직, 자활 / 공공근로 사회보장 산재 / 고용보험가입 ( 가입대상중 ) 산재, 고용보험미가입 주택적정성 최저주거기준 방수, 면적, 설비등최저주거기준미충족가구 주거 주거환경적정성 비정상거처거주 지하층, 반지하층, 옥탑거주 비용부담소득대비주거비비중소득중 25% 초과 건강수준 주관적건강수준 주관적으로건강하지않다고생각하는가구 건강 기초영양 결식또는영양불균형 결식또는균형잡힌식사결핍경험 비용부담소득대비의료비비중소득중 20% 초과 교육 교육접근성 학교진학 학령기아동 청소년중미진학가구원존재 사교육결핍사교육투자액학생 1 인당 20 만원미만 자료 : 김경혜 (2011) 비용부담소득대비교육비 ( 공 & 사 ) 비중소득중 20% 초과 요컨대, 복지사각지대는사회보험, 공공부조, 사회 ( 복지 ) 서비스분야를포함한전체사회복지제도내에서발생하고있다. 물론각각의제도영역에따라복지사각지대의개념, 발생원인, 구체적인문제해결에대한 36 복지사각지대발굴방안연구

48 접근법은달랐다. 하지만공통적으로첫째, 적용대상과관련된법적규정으로인해발생하는사각지대문제는중앙정부차원에서대상범위를확대하는법적개선을통해개선해나가야할것이다. 이는단순한법개정의문제는아니며, 결국정치적인문제이다. 왜냐하면사각지대해소는제도의적용범위의실질적확대, 급여수준인상이전제되어야하는데, 이는결국소요재정의증가로이어지기때문이다. 결국재정투입에대한정부의의지와국민적합의가이루어져야하는문제이다. 둘째, 중앙정부가법적 제도적개선, 재정지원등의역할을수행해야한다면지방정부는다양한생활상의곤란을겪는이들의바로옆에서신속하게이들을발굴하고급여및서비스를전달하기위한체계를마련해야할것이다. 여기에는지자체공공인력체계, 민관협력체계의개선을수반하는대안들이포함되어야할것이다. 이연구는경기도라는지방정부차원에서복지사각지대를발굴 지원하기위한방안을제안하는연구이다. 따라서법적 제도적으로원천적으로배제된이들에대한법적 제도적개선방안을제시하기보다는, 지방정부차원에서이들을발굴하기위한방안에초점을맞출것이다. 사회보험제도의경우, 전국차원에서운영되는제도이기때문에제도에대한개선책을제시하기보다는주로공단과의정보연계를통해사회보험사각지대에놓여있는이들을발굴하고관리하기위한구체적인방안을모색하는것이필요할것이다. 공공부조와사회 ( 복지 ) 서비스는지방정부책임하에전달되고있는복지제도이고, 이중에서공공부조사각지대는생계, 생존과직결되는문제이기때문에이연구에서는공공부조사각지대발굴방안을중심으로대안을모색하고자한다. Ⅱ. 이론적배경 37

49 Ⅲ 복지사각지대발굴체계검토 1 현행발굴체계비교분석 2 FGI 분석결과 3 델파이조사결과

50 Ⅲ 복지사각지대발굴체계검토 1 현행발굴체계비교분석 현행복지사각지대발굴체계는크게공공과민간체계로구분할수있다. 대략적인개괄은다음과같다. Ⅲ. 복지사각지대발굴체계검토 41

51 읍 면 동주민센터희망복지지원단경기도무한돌봄좋은이웃들희망온돌대전시복지만두레 서비스대상자 신규기초생활보장수급자, 복지대상자중취약한 1~2 인가구, 시 군 구 ( 희망복지지원단 ) 가모니터를요청하는가구, 복지위원, 통반장등에의해위기가구로추천된가구, 한부모, 차상위계층중학대방임이예상되거나가구원보호기능이약화된가구 통합사례관리를통한탈빈곤지원이가능한국민기초생활보장수급가구및차상위빈곤가구, 긴급지원대상가구및국민기초생활보장수급자탈락가구중통합사례관리를통해빈곤예방지원가능가구등 무한돌봄센터수급가구및특례지원가구또는비수급저소득가구중복합적이고다양한욕구를가진가구 무한돌봄사업소득기준 : 최저생계비 170% 이하 (2014 년기준 ) 재산기준 : 대도시 15,000 만원, 중소도시 9,500 만원, 농어촌 8,100 만원금융재산 : 300 만원이하 일정한주거지가없는비정형거주자비수급자로복지서비스가꼭필요한사람빈곤, 학대, 유기및방임으로인한피학대자교육과생활이어려운조손가정한부모가족, 다문화가족중증질환으로의료비부담이큰저소득가정자녀와의실질적단절로도움을받지못하는독거노인그밖에기존공적지원체계로발굴, 지원이어려운복지대상자 거리노숙인, 쪽방거주자, 독거노인, 결식아동, 고시원거주민, 단전 / 단수가구, 에너지취약계층, 수해이재민, 빈집이용자, 민생침해사법피해취약계층, 의료취약계층, 한파취약계층 저소득시민, 독거노인, 장애인, 소년소녀가정등 ( 대전광역시복지만두레만두레조직및운영에관한조레제 2 조 ) 목표 공공과민간의협력체계를구축하여취약계층을상시발굴하고함. 민관협력을통한지역단위통합적서비스제공체계를구축 운영함으로써맞춤형서비스제공및지역주민의복지체감도향상 어려움에처한경기도민에게맞춤형복지서비스를제공하는경기도의복지전달체계로, 고객감동의맞춤형복지서비스전달체계구축 주변에도움이필요한소외된이웃들찾고, 지원을목적으로하고있음. 시민참여주도하에사업추진, 지역에서활동하는풀뿌리시민단체, 자생적봉사조직, 종교단체등의활동지원, 지역에서 우리동네어려운이웃을위한복지네트워크 형성 지역사회의 나눔과섬김의문화 를확산하여지역사회스스로지역문제를해결해나갈수있는역량을강화하고지역내분산된사회복지서비스공급자들간의상호협조와연계를통해복지서비스공급체계의효율성을제고하고자함. 42 복지사각지대발굴방안연구

52 추진업무 운영체계 읍 면 동주민센터희망복지지원단경기도무한돌봄좋은이웃들희망온돌대전시복지만두레 - 복지대상자지원 ( 모니터 & 케어 ) 강화, 지역사회보호대상자발굴, 지역자원의발굴과관리, 서비스의뢰업무등이포함되어있음. - 복지사각지대발굴과관련된업무로는복지대상자지원 ( 모니터 & 케어 ) 강화와지역사회보호대상자발굴 - 통합사례관리사업 - 자원관리 - 방문형서비스사업협력체계운영 ( 노인돌봄, 방문건강관리, 장애인활동지원 ) - 읍, 면, 동복지업무지원, 관리 - 사례관리 - 생계비지원 - 의료비지원 - 주거비지원 - 교육비지원 - 사회복지시설이용료지원 민 관협력을통한복지소외계층상시발굴시스템을구축하고, 지역사회민간자원을체계적으로활용 - 위기긴급기금지원 - 나눔이웃 - 희망마차 ( 직접찾아가는접근 ) - 행복한방만들기 ( 거주지개선 ) - 푸드뱅크 / 푸드마켓 - 기본생활지원 - 주거환경개선지원 - 교육문화지원 - 의료지원 - 직업알선 - 복지관련상담 사회보장정보시스템 ( 행복 e 음 ) [ 모니터상담관리 ] 에서모니터상담후보자조회 가구별모니터상담계획을수립 계획에따라상담실시. 모니터링은담당자의가구방문외에전화모니터상담, 복지위원등지역자원활용, 일자리사업을활용한안부확인서비스실시, 방문형서비스종사자와의연계등다양한방법을활용 읍 면 동주민센터, 시 군 구각부서, 지역주민및관련기관에서발굴 읍 면 동이초기상담 희망복지지원단서비스의뢰자원관리등은희망복지지원단이주도적으로수행 + 읍 면 동주민센터 + 지역사회복지협의체 + 지역내관련기관과의연계및협력 지역주민등의신고 사회복지기관 ( 공공기관, 시 / 군무한돌봄센터, 민간기관 ) 등의사례의뢰 시군, 무한돌봄센터과무한돌봄네트워크팀간에는복지서비스의뢰와심각한위기사례의뢰하여서비스제공 + 협력기관 ( 사회복지관, 정신보건센터, 지역아동센터, 건강가정지원센터 ) 좋은이웃들봉사대원의복지소외층발견, 신고 사업수행기관의기본정보파악및읍 / 면 / 동신고 읍 면 동은초기상담안내, 신청, 접수, 시 군 구의뢰, 민간자원연계의뢰 시 군 구자산조사, 공적서비스지원여부결정등 희망온돌프로젝트추진본부 추진단장 ( 시민기획위원회 ) 총괄반장 서민희망반, 노숙자대책반, 응급구호반, 공동지원전반 광역시 : 복지만두레자문위원회자치구 : 복지만두레운영협의회동 : 동복지만두레회기관단체 : 만두레회조직 Ⅲ. 복지사각지대발굴체계검토 43

53 읍 면 동주민센터희망복지지원단경기도무한돌봄좋은이웃들희망온돌대전시복지만두레 특징 정기적인생활실태모니터로개별가구의욕구와생활변화를확인하여사각지대가발생하지않도록함. 시, 군, 구별로희망복지지원단을설립하여통합사례관리, 자원관리, 방문형서비스협력체계운영및읍 면 동복지사업지원, 관리등을통하여복지사각지대감소및자원관리의효율을추구 ( 맞춤형, 통합적복지전달추구 ) 실제위기상황을겪고있지만정부의지원기준에해당되지않아지원을받지못함으로써어려움을겪고있는 위기가정 을경기도가별도의예산을마련하여생활안정을돕는사업 ( 경제적지원이초점 ) 복지사각지역을민간자원을이용하여발굴. ( 사각지대발굴에초점 ) 노숙인대책, 난방비지원등사업지원기준에해당하지않는대상자를조례등으로선정기준완화지역자원활성화및지역복지공동체형성추구 ( 재능기부등 ) : 민관협력추구 복지만두레는전통의미풍양속인 만두레 정신과오늘날의 참여복지 정신을합한복지공동체계를일컫는이름으로지역주민들의참여를통해지역공동체를형성하기위한복지네트워크를추구. 운영주체읍 면 동주민센터보건복지부경기도한국사회복지협의회서울시대전복지재단 44 복지사각지대발굴방안연구

54 1) 공공전달체계 (1) 읍 면 동주민센터 가. 개요읍 면 동주민센터는복지전달체계의최일선에위치해있으며, 중앙부처, 지자체, 민간의복지급여및서비스등에대한다양한복지정보를제공및자원연계업무를수행하고있다. 읍 면 동사회복지담당자의역할은첫째, 종합복지상담서비스강화, 둘째, 복지급여및서비스신청처리, 셋째, 모니터및케어활동강화, 넷째, 통합사례관리대상발굴및지원, 다섯째, 지역주민의복지조직화, 자원개발, 여섯째, 개별사업서비스대상자발굴및연계협력역할을수행한다 ( 보건복지부, 2014). 복지대상자관리업무에는복지대상자지원 ( 모니터 & 케어 ) 강화, 지역사회보호대상자발굴, 지역자원의발굴과관리, 서비스의뢰업무등이포함되어있으며, 이가운데복지사각지대발굴과관련된업무는복지대상자지원 ( 모니터 & 케어 ) 강화와지역사회보호대상자발굴부분이다. 복지대상자지원 ( 모니터 & 케어 ) 강화목적가운데사례관리및서비스연계로자립과탈빈곤이가능한가구발굴지원과지역사회보호대상자발굴업무에서는지역사회단위의자원을적극적으로활용하여서비스를필요로하는위기가정을적극발굴할수있는체계로서기능을하며, 공공과민간의협력체계를구축하여취약계층을상시발굴하고자하는데목적이있다 ( 보건복지부, 2014). 나. 정책대상및기능복지대상자가운데우선모니터대상은첫째, 신규기초생활보장수급자, 둘째, 복지대상자중취약한 1~2인가구, 셋째, 시 군 구 ( 희망복지지원단 ) 가모니터를요청하는가구, 넷째, 복지위원, 통반장등에의해위기가구로추천된가구, 다섯째, 한부모, 차상위계층중학대방임이예상되거 Ⅲ. 복지사각지대발굴체계검토 45

55 나가구원보호기능이약화된가구이다. 정기적인생활실태모니터로개별가구의욕구와생활변화를확인하여사각지대가발생하지않도록하고있다. 모니터방법은사회보장정보시스템 ( 행복e음 ) [ 모니터상담관리 ] 에서모니터상담후보자조회후, 가구별모니터상담계획을수립후, 계획에따라상담을실시한다. 모니터링은담당자의가구방문외에전화모니터상담, 복지위원등지역자원활용, 일자리사업을활용한안부확인서비스실시, 방문형서비스종사자와의연계등다양한방법을활용하고있다. 가구유형에따른모니터링주기는다음과같다 ( 보건복지부, 2014). < 표 Ⅲ-1> 가구특성에따른모니터주기및내용 구분가구특성모니터주기모니터내용 유형 1 일반가구 유형 2 서비스연계가구 공공부조및법정서비스제공으로생활이가능한가구 ( 현보장내용외기타다른욕구가없거나잠재된가구 ) 장기입원등으로사례관리추진이불가능한가구 일상생활과관련한단순한욕구를가진가구 ( 단순서비스연계가구 : 금품후원, 급식지원, 집수리등 ) 연 1 회 연 1 회 생활실태점검및복지욕구재사정 신규서비스안내및누락서비스확인 유형 3 주의대상가구 유형 4 서비스관리가구 단독가구중장애, 노인, 질병가구등, 2 인가구중 1 인이장애또는질병으로스스로생활하지못하는가구 통 반장등에의해신고된가구등 스스로위기관리가어려운가구원이포함된가구 외부사회서비스 ( 사례관리 ) 지원중인가구 ( 노인장기요양보험, 가사방문서비스, 방문보건서비스등 ) 월 1 회 분기 1 회 ( 방문 ) 월 1 회 ( 스크리닝 ) 생활실태점검및복지욕구재사정 지역 ( 민간 ) 사례관리내용확인 신규서비스안내및누락서비스확인 유형 5 통합사례관리종결가구 일상생활관련욕구와자발적문제해결능력관련욕구를복합적으로가진가구 정신장애인가구, 해체위기가구등개입이필요한조손가구등개별서비스연계를통한복지증진외에상담, 심리치료, 생활관리등직접서비스를통한기능회복 ( 개선 ) 이필요한가구 6 개월단위로 1 회, 총 2 회실시 희망복지지원단모니터실시 희망복지지원단과사례관리회의통한모니터링추진 출처 : 보건복지부 (2014) 2014 년읍 면 동사회복지업무안내 46 복지사각지대발굴방안연구

56 지역사회보호대상자발굴에서주요대상자는서비스를필요로하는위가가정으로, 공공과민간의협력체계구축을통해취약계층을상시적으로발굴하는데목적이있다. 발굴된대상은초기상담과정을거쳐개입방향과지원여부를결정하며, 취약계층의발굴경로와실적등은사회보장정보시스템 ( 행복e음 ) 에입력하여관리한다 ( 보건복지부, 2014). 다. 운영체계복지대상자지원 ( 모니터 & 케어 ) 를위해희망복지지원단은연간모니터링계획수립, 모니터를위한방문형서비스조사자네트워크구축, 지역자원이용을위한조례및제도정비의역할을수행하며, 읍 면 동은개별복지대상자에대한모니터계획수립, 모니터상담지를활용하여상담을실시하고결과와실적등록, 모니터링에필요한인력배치및보조인력활용역할을수행한다. 한편, 취약계층의발굴시에는복지위원및통 리 반장, 좋은이웃들등읍 면 동이활용할수있는민간자원을조직화하여취약계층발굴에참여하도록지원하고, 희망복지지원단이추진하는시 군 구단위의사회복지자원, 통반장, 교육청등의네트워크를발굴에활용, 읍 면 동장은주민대표와주민이참여하는회의 ( 자치위원, 통 반장회의, 반상회등 ) 및교육에취약계층발굴을상시필수안건으로채택하여취약계층보호책임에대한지역사회의관심과인식확산의역할을수행한다. 취약계층발굴시읍 면 동주민센터는관할구역의방문형서비스수행인력 ( 기관 ) 과구체적인협력시행체계를만들고, 이를기초로복지대상자에대한방문상담수행및정보를공유하고, 복지위원의위촉및관리를전담수행하고, 통리반장등지역주민의적극적인참여에기반하여읍 면 동에서활용하는방문형서비스인력도연계 협력체계에반영수행하도록한다 ( 보건복지부, 2014). 읍 면 동주민센터에서취약계층발굴시활용할수있는지역복지자원은다음과같다. Ⅲ. 복지사각지대발굴체계검토 47

57 < 표 Ⅲ-2> 지역사회보호대상자발굴자원 구분 복지위원 좋은이웃들 통 리 반장 기타복지분야별네트워크 내용 자격 : 지역실정에밝고사회복지에열의가있는자 위촉규모 : 읍 면 동당최소 2 명이상 활동 : 1 보호받지못하고있는취약계층발굴, 2 지역내취약계층에대한지역보호실시 좋은이웃들이발굴하여의뢰한건에대하여읍 면 동이초기상담및후속조치 사회보장정보시스템 ( 행복e음 ) 초기상담화면접수경로란에서 좋은이웃들 을선택하여초기상담내용을작성해야함 지역실정에따라취약가구의방문및특이사항보고를통 반장의공식업무로규정하고역할부여 아동 - 지역아동센터, 드림스타트등 실직자 - 고용지원센터, 지역자활센터 노인 - 보건소방문보건팀 장애인 - 장애인복지관등 교육청 - 교육복지투자사업인력 출처 : 보건복지부 (2014) 2014 년읍 면 동사회복지업무안내재구성 (2) 희망복지지원단가. 개요 2000년대이후증가하는사회복지수요에대응하기위해다양한제도가도입이되면서공공정책의양적확대가이루어졌음에도불구하고복지사각지대취약계층는증가하고있으며, 복지체감도는여전히낮은상태임이지적되고있다 ( 국무총리실 관계부처합동, 2011). 복지체감도가저하되고있는주된이유는인프라부족과복지전달체계의비효율성에서비롯된다. 즉다양한사회복지서비스가여러부처및전달체계를통해제공되면서도실제로수요자중심의통합서비스가제공되지못하고있음을의미한다 ( 류애정, 2013). 보건복지부는취약계층의욕구를파악하고전문사례관리대상을선정, 지원하기위하여취약계층의급여, 서비스신청조사, 서비스계획수립, 제공, 모니터링, 평가등통합사례를관리하는역할을수행하기위하여 복지사각지대발굴방안연구

58 년 11월 희망복지 전달체계개편에대한공청회를개최하고, 2009년 1월부터희망복지지원단을설치하여시범적으로운영하였다 ( 이자성, 2009). 2011년 7월에총리실과관계부처가합동으로 맞춤형복지실현을위한복지전달체계개선대책 을발표하고, 사회복지담당공무원 7천명확충과함께중앙정부차원의복지사업컨트롤기능강화, 지자체통합사례관리를전담할희망복지지원단을설치 운영하고, 읍 면 동의종합복지상담기능을강화해나가는마스터플랜을제시했다 ( 송준헌, 2011). 희망복지지원단은지역주민의맞춤형복지실현을위한통합적서비스제공체계구축을주목적으로 2012년 4월이후전국 230개시 군 구에서공식적으로출범하였다. 지역사회내에서복합적욕구를가진대상자에게통합사례관리를제공하고, 지역내자원및방문형서비스사업등을총괄관리함으로써지역단위통합서비스제공의중추적역할을수행하는전담조직으로, 민관협력을통한지역단위통합적서비스제공체계를구축 운영함으로써맞춤형서비스제공및지역주민의복지체감도향상을목표로하고있다 ( 보건복지부, 2014). (3) 정책대상및기능주요정책대상은기초생활보장수급자및차상위계층으로이들이빈곤에서벗어날수있도록지원하고빈곤문제를예방하는것을목표로한다. 동시에전체지역주민의다양한복지수요에도능동적으로대응하고자목표를가지고있다. 주요업무는다음과같다 ( 보건복지부, 2014). 가. 통합사례관리사업복합적욕구를가진대상자에게통합사례관리를통해공공 민간의급여 서비스 자원등을맞춤형으로연계 제공하고자한다. 주요대상자는통합사례관리를통해탈빈곤지원이가능한국민기초생활수급가구및차상위빈곤가구이며, 긴급지원대상가구및국민기초생활보장수급탈락가구중통합사례관리를통해빈곤예방지원가능가구등이다. Ⅲ. 복지사각지대발굴체계검토 49

59 나. 자원관리지역사회내공식, 비공식자원현황에대한총괄관리, 자원조사및자원개발을통해통합사례관리의원활한지원, 공공및민간복지자원통합DB 운영을통한지역자원의효과적관리, 지속적인자원현황업데이트로지역내주민및관련기관에게정보공유, 나눔문화활성화등지역사회자원개발기획 실천등을포함한다. 다. 지역보호체계운영지역단위방문형서비스사업간현황공유및연계 협력체계마련, 복지위원 의역할강화등을통한주민네트워크활성화기반구축, 지역복지활성화방안마련등지역복지컨트롤타워로서역할강화, 좋은이웃들 사업과의효과적인연계를통한지역내복지소외계층상시발굴체계구축및운영등을내용으로한다. 라. 읍 면 동복지업무지원, 관리 읍 면 동종합상담, 정보제공, 방문상담, 사례관리의뢰및사후관리등복지업무에대한총괄및관리업무를수행한다. (4) 운영체계시 군 구희망복지지원단은복합적욕구를가진대상자에게통합사례관리를통해공공과민간의급여, 서비스, 자원등을맞춤형으로연계 제공하는통합서비스체계를구축하고있다. 희망복지지원단의업무수행체계는 [ 그림 Ⅲ-1] 과같다. 먼저읍 면 동주민센터와시 군 구각부서, 지역주민및관련기관에서대상자가발굴되면읍 면 동주민센터에서발굴된대상자에대해초기상담을실시한다. 희망복지지원단을중심으로읍 면 동주민센터, 지역사회복지협의체, 지역내서비스제공기간과의연계및협력을통해 50 복지사각지대발굴방안연구

60 대상자의다양한욕구를충족시키는맞춤형서비스, 대상자별서비스제공계획을수립하여통합적서비스를제공하고, 점검및사후관리를실시한다. 자원관리등은희망복지지원단이중심적으로수행하되, 읍 면 동주민센터, 지역사회복지협의체, 지역내관련기관과의연계및협력으로적극적으로추진한다. [ 그림 Ⅲ-1] 희망복지지원단업무수행체계 Ⅲ. 복지사각지대발굴체계검토 51

61 2) 경기도무한돌봄 (1) 개요 경기도무한돌봄센터는복합적인문제에직면한위기가정의자립지원을위해현금지원뿐만아니라다양한서비스를통해통합지원할수있도록중앙정부-지방정부-민간기관의서비스를유기적으로연계하는포괄적인민관협력의지역복지서비스전달체계이다 ( 경기도, 2013). 무한돌봄센터는단순한현금, 현물지원이외에사례관리전문가가복지수요자의다양한욕구와문제를파악하여공공, 민간기관의전문협력과지역주민의참여를통한맞춤형복지서비스로위기가정의위기사유를해소하는데목적이있다 ( 경기도, 2013). 무한돌봄센터는 2009년공청회를거쳐 2010년도및시군무한돌봄센터개소및운영이되었고, 2011년 30 개시군센터가지역별로운영이되었다. 2012년에는 31개시군에센터가설치되었고 95개의네트워크팀이운영되었다. 한편, 경기도는정부의긴급복지지원제도만으로는실제위기상황을벗어나는데한계가있으므로위기가정을지원하기위해무한돌봄사업을추진하고있다. 무한돌봄사업은실제위기를겪고있지만정부의지원기준에해당되지않아지원받지못하는위기가정에대해생계비, 의료비등을지원한다 ( 경기도, 2014). (2) 정책대상및기능가. 무한돌봄센터대상자무한돌봄센터의통합사례관리대상자는국민기초생활보장수급가구및특례지원가구또는비수급저소득가구중경제, 안전, 건강, 직업영역등복합적이고다양한욕구를가진개인혹은가구, 해체위기가구, 경제적기능상실가구, 외부의지원이필요한조손및한부모가구등기능회복또는개선이필요한개인혹은가구등이될수있다. 52 복지사각지대발굴방안연구

62 무한돌봄센터는기존의신청주의복지체계를보완하고복지사각지대를적극적으로발굴하기위해찾아가는무한돌봄센터를적극적으로추진하고있다. 경기도 2개반, 시군 31개반으로구성하여매주 2회저소득층밀집지역등을직접방문하여대상자를발굴하고있다. 2013년에는총 5,502가구를발굴및지원하였다 ( 경기도, 2014). 2014년찾아가는무한돌봄센터추진실적은다음과같다. 연번 시군명 < 표 Ⅲ-3> 2014 찾아가는무한돌봄센터추진실적 ( 단위 : 건 / 원, 2014 년 2 월기준 ) 방문가구 초기상담가구 조치완료 추진중불가 홍보 지면인터넷기타공무원등 참여인원 무한돌보미 계 3,879 2,758 2, , 수원 성남 부천 용인 안산 안양 평택 시흥 화성 광명 군포 광주 김포 이천 안성 오산 하남 의왕 여주 양평 과천 Ⅲ. 복지사각지대발굴체계검토 53

63 연번 시군명 방문가구 초기상담가구 조치완료 추진중불가 홍보 지면인터넷기타공무원등 참여인원 무한돌보미 22 고양 남양주 의정부 파주 구리 양주 포천 동두천 가평 연천 나. 무한돌봄사업대상자무한돌봄사업의대상자는주소득자가사망, 가출하거나가구구성원이중한질병등으로실제위기에처한가정이정부복지제도의지원기준에해당되지않아지원받지못하거나정부의지원을받았다하더라도실제위기상황을벗어나는데미흡하다고판단되는가구이다 ( 경기도, 2014). 위기상황은다음과같이정리할수있다. 위기상황 가. 주소득자가사망, 가출, 행불, 구금등으로생계가곤란하게된때나. 중한질병또는부상을당한때다. 가구구성원으로부터방임, 유기, 학대, 가정폭력, 성폭력등을당한때라. 화재, 자연재해, 경매, 공매등으로거주하는주택에서생활하기곤란하게된때마. 주소득자와이혼의사유로생계가곤란하게된때바. 실직, 사업실패 ( 휴, 폐업 ) 로소득을상실하여생계가곤란하게된때사. 최저생계비 120% 이하의빈곤가구가위기에처할우려가있게된때 무한돌봄사업의지원대상은소득, 재산, 금융재산기준을모두충족한위기가정으로도내에주민등록이되어있는자중실제거주자이다. 구체적인지원기준을살펴보면, 소득기준은최저생계비 170% 이하 (2014년기준 ) 이며, 가구규모별기준은 < 표 Ⅲ-4> 와같다. 54 복지사각지대발굴방안연구

64 < 표 Ⅲ-4> 가구규모별소득기준 ( 단위 : 천원 ) 구분 1인가구 2인가구 3인가구 4인가구 5인가구 6인가구 최저생계비 603 1,027 1,329 1,630 1,932 2, % 1,025 1,746 2,259 2,772 3,285 3,798 재산기준은대도시 15,000만원, 중소도시 9,500만원, 농어촌 8,100만원이며, 지역유형별시군분포는 < 표 Ⅲ-5> 와같다. 한편, 금융재산의경우 300만원이하를기준으로한다. < 표 Ⅲ-5> 지역유형별시군분포 대도시 (16 개시 ) 중소도시 (12 개시 ) 농어촌 (3 개군 ) 수원, 성남, 부천, 용인, 안산, 안양, 광명, 시흥, 군포, 의왕, 과천, 고양, 의정부, 하남, 오산, 구리 평택, 화성, 광주, 김포, 이천, 안성, 여주, 남양주, 파주, 포천, 양주, 동두천 양평, 가평, 연천 (3) 운영체계경기도무한돌봄센터는무한돌봄사업종합기획을추진하며, 시군센터컨설팅, 교육지원, 종사자역량강화, 네트워크구축지원등컨트롤타워역할을수행한다. 경기도무한돌봄센터는그림과같이무한돌봄팀, 사례관리팀, 나눔문화팀, 복지그늘발굴팀으로구성이되어있다. [ 그림 Ⅲ-2] 무한돌봄센터조직도 Ⅲ. 복지사각지대발굴체계검토 55

65 경기도무한돌봄센터체계도는 [ 그림 Ⅲ-3] 과같다. 지역내에서발견된사례가문제가심각하고다양한자원의긴급개입이필요하다고판단되는경우, 예를들어대상자, 가족혹은의뢰자의판단으로긴급개입이요청된경우, 의식주관련긴급상황이발생했을경우, 폭력 ( 아동학대, 성폭력, 자살등 ) 발생또는위험성이높다고판단되는경우, 갑작스러운사고 ( 사망등 ) 로경제적및사회적위기상황에직면한경우, 지역내연계자원이부족하여네트워크팀에배분할수없다고판단된경우시군무한돌봄센터가직접사례관리를담당한다. 문제가심각하고다양한자원이필요하여사례회의를통해네트워크팀협력기관들과통합적개입이필요한경우, 예를들어경제적인문제가가족의생계에직접적인영향을끼치고있으나전문적, 법적체계와연결되어있지않은경우, 의료적진단과개입이요구되는경우, 물질중독문제 ( 알코올, 마약중독등 ), 행태중독문제 ( 오락, 게임, 도박중독등 ), 정신질환문제 ( 조현병, 우울증등 ) 가있으나치료를위한적절한지원체계와연결되어있지못한경우, 대상자혹은가족원이법적체계와직접연결되어있는경우 ( 보호관찰대상자, 수감자등 ), 기타개입이요청되고문제들이심각하여장기적이고통합적인접근이필요하다고판단되는경우무한돌봄네트워크팀이사례관리를한다. 이외에문제의욕구와심각성이상대적으로낮아, 시군조기조치, 읍 면 동에서의복지서비스, 개별기관에서의사례관리로충분한경우서비스를연계한다 ( 경기도, 2014). 56 복지사각지대발굴방안연구

66 [ 그림 Ⅲ-3] 무한돌봄센터협력관계도 3) 좋은이웃들 (1) 개요 2011년 화장실에서사는삼남매 사연이방송된이후, 복지사각지대에놓인취약계층대상자에대한관심이증가하면서한국사회복협의회에서보건복지부에사업제안을하여복지사각지대취약계층들을발굴하고자원을연계하는 좋은이웃들 사업이시행되게되었다. 2011년전국 4 개시범지역에서좋은이웃들봉사단을조직하여복지사각지대상시발굴체계를구축하여운영하였으며, < 표 Ⅲ-6> 에서와같이 2014년에는전국 Ⅲ. 복지사각지대발굴체계검토 57

67 60 개지역에서시범사업을진행하고있다 년현재경기도에서는 5 개지역에서사업을수행하고있다 ( 한국사회복지협의회, 2014). < 표 Ⅲ-6> 2014 년좋은이웃들사업지역 총계서울부산대구인천광주대전울산경기강원충북충남전북전남경북경남세종 [ 그림 Ⅲ-4] 좋은이웃들사업지역 58 복지사각지대발굴방안연구

68 좋은이웃들사업은지역의주민으로구성된자원봉사단을활용하여복지사각지대취약계층을발굴한다. 2013년한해동안위촉된봉사대원수는 12,900명이고발굴및신고는 16,608건, 자원연계는 48,100건이이루어졌다. < 표 Ⅲ-7> 2013 년좋은이웃들사업수행실적 (55 개수행기관 ) 구분봉사대원위촉발굴 신고자원연계 실적 12,900 명 16,608 건 48,100 건 2013년기준전국 55개수행기관별봉사대원위촉건수는 < 표 Ⅲ-8> 과같다. 각기관별로평균 235명의봉사대원이위촉된것으로나타났다. 서대문구 마포구영등포구 < 표 Ⅲ-8> 2013 년좋은이웃들봉사대원위촉건수 부산진구 대구월성 인천중구 광주시광산구대전동구 ( 단위 : 명 ) 울산시광명시평택시하남시안성시 , 화성시 춘천시 원주시 영월군 평창군 청주시 음성군 청원군 천안시 공주시 보령시 예산군 전주시 군산시 정읍시 진안군 순창군 나주시 담양군 고흥군 경주시 안동시 의성군 김해시 거제시 거창군 강릉시 동해시 태백시 속초시 삼척시 홍천군 횡성군 정선군 철원군 화천군 양구군 인제군 고성군 양양군 괴산군 총계 ,900 (2) 정책대상좋은이웃들사업대상자는다음과같다 ( 한국사회복지협의회, 2014). 첫째, 사회보장기본법상의사회보장대상자로서필요한서비스를충족하지못하는사람으로, 현재국민기초생활보장법등각종복지제도의수급대상자격이되지않아복지급여를받지못하는사람, 복지급여수급 Ⅲ. 복지사각지대발굴체계검토 59

69 대상자이나, 충분한서비스를받지못하는사람, 각종사회복지서비스와무료급식제공기관이많이있음에도불구하고생계비조차없는히든헝거 (Hidden Hunger, 감추어진굶주림 ), 심리 정서적지원이필요한홀몸노인및장애우등이포함된다. 둘째, 비정형거주자자로공용화장실, 역이나터미널주변, 지하철역주변, 공원, 교각아래, 창고, 폐가, 비닐하우스, 컨테이너, 토굴등에서주거또는생활하는사람, 여관및여인숙, 쪽방, 고시원, PC방, 찜질방, 당구장, 만화방, 다방등에서생활곤란자로서장기거주자등이다. 셋째, 추가발굴 지원대상자로빈곤, 학대, 유기및방임등으로인한위기아동 청소년, 교육과생활이어려운조손가정, 한부모가족, 다문화가족, 중증질환으로의료비부담이큰저소득가정, 자녀와의실질적관계단절등으로도움을받지못하는독거노인, 그밖에수급자또는비수급자중생활이어려운사람등수행기관에서서비스가필요하다고인정되는사람등이다. 2013년한해동안전국 55개기관에서발굴된복지사각지대취약계층사례는총 16,608건이었고, 1개기관당평균 302건이발굴된것으로나타났다. 서대문구 마포구 < 표 Ⅲ-9> 2013 좋은이웃들복지사각지대취약계층발굴실적 영등포구 부산진구 대구월성 인천중구 광주시광산구대전동구 ( 단위 : 건 ) 울산시광명시평택시하남시안성시 , 화성시 춘천시 원주시 영월군 평창군 청주시 음성군 청원군 천안시 공주시 보령시 예산군 전주시 군산시 정읍시 진안군 순창군 나주시 담양군 고흥군 경주시 안동시 의성군 김해시 거제시 거창군 강릉시 동해시 태백시 속초시 삼척시 홍천군 횡성군 정선군 철원군 화천군 양구군 인제군 고성군 양양군 괴산군 총계 , 복지사각지대발굴방안연구

70 발굴된사례에대한자원연계실적은총 48,100건이었으며, 1개기관당평균 875건의자원이연계된것으로나타났다. < 표 Ⅲ-10> 2013 좋은이웃들자원연계실적 ( 단위 : 건 ) 서대문구 마포구 영등포구 부산진구 대구월성 인천중구 광주시광산구대전동구 울산시광명시평택시하남시안성시 1,065 2,544 2, ,149 2, , 화성시춘천시원주시영월군평창군청주시음성군청원군천안시공주시보령시예산군전주시군산시 ,949 1,947 1, 정읍시 진안군순창군나주시담양군고흥군경주시안동시의성군김해시거제시거창군강릉시동해시 ,554 2,005 태백시속초시삼척시홍천군횡성군정선군철원군화천군양구군인제군고성군양양군괴산군 총계 ,401 1, , ,100 (3) 운영체계좋은이웃들은지역의주민등으로구성되어소외된이웃들을찾아사회의보살핌을받을수있도록도와주는자원봉사대로서자발적성격의무급자원봉사조직이다. 좋은이웃들구성원은다음과같다. < 표 Ⅲ-11> 좋은이웃들구성원 구분 구체적인예 지역주민 저소득층이자주이용하는다중이용시설업주 자원봉사자, 이장, 통장, 반장, 부녀회장, 주민자치위원, 자율방범대원, 복지위원, 농민회원등 PC 방, 만화방, 지하철및기차역, 버스터미널, 상가, 슈퍼, 고시원, 찜질방, 쪽방, 여관, 여인숙등 그외복지사각지대발굴에기여할수있는사람 경찰관, 소방대원, 택배배달원, 우편배달부, 야쿠르트아줌마, 해병전우회, 신문배달원, 전기 수도 가스검침원, 청소용역, 초중고교사등지역내사회복지관련기관및단체의종사자시도및시 군 구사회복지협의회 Ⅲ. 복지사각지대발굴체계검토 61

71 대상자발굴시신고, 상담및의뢰과정은다음과같다. 먼저봉사대원이복지소외계층으로판단되는사람을발견하였을경우, 사업수행기관인시 도및시 군 구사회복지협의회에신고를하게되면, 사업수행기관담당자는현장을방문하여대상자기본정보파악한다. 이때조사는대상자또는주변인의자발적인협조가가능한범위에서실시하고, 기본적인인적사항및기존에받고있는서비스내용등에대해자료를수집한다. 이후의뢰된신청에대해공적자료조회요청등을실시하여대상자에게가능한공공및민간자원을연계하게된다. 서비스연계팀에서는대상자에대한공공및민간지원결정내역을해당협의회에통보하도록되어있다. 일련의운영절차는 [ 그림 Ⅲ-5] 와같다. [ 그림 Ⅲ-5] 좋은이웃들사업운영절차 62 복지사각지대발굴방안연구

72 4) 서울시희망온돌 (1) 개요 서울시에서는 2011년복지사각지대에방치된취약계층을시민이스스로찾아내고직접도움을주고자하는희망온돌프로젝트를한시적으로시행하였다. 사업에대한긍정적인평가와필요성에의해 2012년부터연중사업으로전환되어운영되고있다. 희망온돌은긴급한지원이필요하나제도적지원대상에서벗어나있고, 기존제도적지원만으로는한계가있는경우자생적시민단체및봉사조직, 기업, 일반시민의자발적인참여와기부를통하여우리동네어려운이웃을돕는 지역복지공동체 형성을목표로하고있다 ( 최균외, 2012). 희망온돌사업은공공과민간복지기관뿐만아니라풀뿌리시민단체, 자생봉사조직등의발굴과시민단체의협력네트워크구축으로지속가능한민간자원활용의토대를형성한다는특징이있다. 분산되어활동하는다양한풀뿌리시민단체, 자생봉사조직등을교육, 지원, 성장시킬수있도록지역네트워크를형성하고, 커뮤니티맵 (Community Map) 운영으로일반시민및풀뿌리시민단체등의 On-Line을통한지역복지공동체형성을도모한다. 희망온돌프로젝트의추진방향은다음과같다. Ⅲ. 복지사각지대발굴체계검토 63

73 [ 그림 Ⅲ-6] 희망온돌프로젝트추진방향 (2) 정책대상공적지원에한계가있던사각지대의어려운이웃에대해민간기금등을활용하여심층지원, 국민기초생활보장수급자는물론이고, 차상위계층, 기타위기가정등을대상으로생계비, 의료비, 난방비, 주거비등을지원한다. 구체적인내용은 < 표 Ⅲ-12> 와같다. 64 복지사각지대발굴방안연구

74 < 표 Ⅲ-12> 희망온돌정책대상자 구분위기가정수급권자노숙인외국인 내용 위기 5) 에처하거나위기에처할위험이있는취약계층시민또는가구 ( 최저생계비 200% 이하가구중사각지대우선 ) - 생계급여, 주거급여등정부의급여를받고있는수급권자의경우관련항목으로지원불가 - 의료보호비급여항목으로사각지대에놓인수급권자에한해의료비지원 - 민간자원통해난방비지원을받는수급권자의경우보충적으로만지원 - 서울시노숙인시설에등록되어있는노숙인 - 주민등록이말소된노숙인지원시실제생활하는서울지역을근거지로지원 ( 단, 신규발굴시임시거주지를서울시로정하여지원할수있음 ) 서울시거주저소득외국인인경우외국인등록번호가있는자 희망온돌사업에서시행하는취약계층위기긴급지원내용은지역위기긴급기금지원과광역위기긴급기금지원으로구분할수있다. 지역위기긴급기금지원의경우, 생계비와주거비등을 1가구당년 90만원이하로지원한다. 2013년의경우 114개거점기관 ( 복지시설 ) 에서지원을하였다. 민간단체와자치구 ( 복지관련부서 ), 동주민센터를통해신청을하게되면거점기관에서기금을지원하게된다. 2013년한해동안 8,874가구에대해총 1,233,473천원을지원했다. 광역위기긴급기금지원의경우, 지역위기긴급기금으로해결이어려운가정에주거비, 의료비등최고 500만원까지지원 ( 13년기금 3억원 ) 하였다. 한편, 희망마차사업은홀몸노인이나저소득가정등과같은복지취약계층을대상으로하며, 후원물품을확보및전달, 대상자발굴, 위기긴급지원대상자관리, 거점기관을활용하여후원물품전달또는희망 5) 위기상황의정의 : 1 주소득자의사망, 가출, 행방불명, 구금시설에수용으로생계가어려운경우, 2 중한질병또는부상을당한경우, 3 가족구성원으로부터방임, 유기, 학대, 가정폭력, 성폭력을당한경우, 4 풍수해, 화재, 보일러동파, 고장등으로거주하는주택에서생활이곤란한경우, 5 주소득자와의이혼등의사유로생계가곤란하게된경우, 6 실직, 사업실패등으로소득을상실하여생계가곤란하게된경우, 7 기타최저생계비 200% 이하의빈곤가구가위기에처할우려가있는경우 Ⅲ. 복지사각지대발굴체계검토 65

75 마차를운영하여직접제공하는자원배달서비스이다 ( 최재성외, 2014). 이외에저소득또는침수피해가정의주거환경을개선하기위한행복한방만들기, 푸드뱅크및푸드마켓의사업을진행하고있다. < 표 Ⅲ-13> 희망온돌복지사각지대발굴및지원현황 구분 가구 금액 희망온돌위기긴급지원 5,672 가구 4,690 가구 1740 백만원 1,710 백만원 여관, 찜질방거주주거위기가정 26 가구 20 가구 희망온돌사업이확보한민간자원현황은 < 표 Ⅲ-14> 와같다. 2013년사업추진성과를살펴보면개인, 단체, 기업참여를통한민간자원확충으로지속가능한희망온돌사업추진토대가확립된것으로평가되고있다 ( 서울시, 2014). < 표 Ⅲ-14> 희망온돌사업민간자원확보현황 구분 대상자 / 건수 금액 희망온돌민간자원 ( 기금 ) 6.35 억 79 억 기부물품 푸드뱅크 285 천가구 313 천가구 28,372 백만원 36,430 백만원 희망마차 217 건, 17,399 명 302 건, 22,320 명, 562 백만원 지역자영업자기부를통한디딤돌사업참여 424 개소 130,047 명지원 436 개소, 156,701 명지원 (3) 운영체계 복지사각지대취약계층발굴을위한나눔이웃활동가는복지관등거점기관, 한국야쿠르트아줌마, 전기검침원, 대학생등으로구성되며 복지사각지대발굴방안연구

76 년에는 2,230명이참여하였고 2014년에는 5,000명을달성할계획이다. 한편, 복지사각지대취약계층을지원할수있는민간단체는자치구및희망온돌거점기관을통해주기적으로발굴할계획이다. 발굴에참여하는주체는지역단위로활동중인민간단체, 주민자치센터 복지시설등중심으로활동하는자생봉사조직, 종교단체, 학교, 마을기업, 기업체봉사조직등이다. 각유형별발굴현황은 < 표 Ⅲ-15> 와같다. 계 < 표 Ⅲ-15> 단체유형별발굴현황 ( 13 년말 ) 시민단체 자생적봉사단체 l ( 단위 : 단체 ) 직능단체종교단체기타 2 4, ,344 1,053 1, l 봉사, 나눔을목적으로만들어진소규모지역단체, 2 개인, 동아리, 친목단체등 희망온돌프로젝트는공급자와수요자의접근성을강화하기위한체계로써 커뮤니티맵 이있다. 커뮤니티맵은서울시의복지서비스를데이터베이스화함으로써시민의자발적참여와서울각지역에서나눔을실천하는사람들모두가필요할때활용할수있도록하며, 복지사각지대에있는취약계층의위치정보를파악하여즉각적으로서비스를지원할수있는시스템이다 ( 서울시복지재단, 2013). [ 그림 Ⅲ-7] 희망온돌프로젝트커뮤니티맵개념도 ( 서울시, 2012) Ⅲ. 복지사각지대발굴체계검토 67

77 지역내풀뿌리단체, 지역거점기관, 개인및단체기부자등을통해모아진물품의모금및나눔흐름도는 [ 그림 Ⅲ-8] 과같다. [ 그림 Ⅲ-8] 희망온돌프로젝트물품모금및배분흐름도 ( 서울시, 2012) 5) 복지만두레 (1) 개요 민선 3기대전광역시에서탄생한복지만두레는행정동단위의주민조직화를통해자발적주민참여를유도하고복지사각지대소외계층을지원함으로써지역사회복지를구현하려는정책실험이다 ( 곽현근, 2013). 복지만두레는지역사회의나눔과섬김의문화를확산하여지역사회스스로지역문제를해결해나갈수있는역량을강화하고, 지역내분산된공공, 민간복지서비스공급자들간의상호협조와연계를통해복지서비스공급체계의효율성을제고하고자한다 ( 대전시, 2014). 특히복지만두레는복지사각지대취약계층해소를위해지역사회내복지자원을효율적으로활용하는등지역사회내에서발생하는사회문제와지역사회복지수요및욕구를지역의자원과주민의참여를통해해결하고자하는 68 복지사각지대발굴방안연구

78 공동체복지패러다임을구축하고자한다. (2) 정책대상및기능정책의주요대상은개인및가족기능이취약한복지사각지대취약계층이며, 구체적으로저소득층, 독거노인, 장애인, 소년소녀가정등을포함하며시설입소자는대상에서제외한다. 복지만두레의주요기능은첫째, 제도권보호에서소외된복지사각지대취약계층지원, 둘째, 돌발적사고등위기가정에서적시적기맞춤형긴급지원, 셋째, 민 관협력과지원극대화를위해방송사연계지원체계구축, 넷째, 어려운이웃에대한관심과지원확대를위해시민의참여로정리할수있다. 사업의구체적인내용및실적은 < 표 Ⅲ-16> 과같다. < 표 Ⅲ-16> 복지만두레지원내용 구분기본생활지원주거환경개선지원교육문화지원의료지원직업알선복지관련상담 내용 가사지원, 물품지원, 재정지원등다양한욕구에맞는맞춤형서비스제공 저소득층의집수리, 전기, 가스점검및교체, 도배, 장판등주거환경개선 교육만두레와다양한교육기관과 ( 관련전문학원연계 ) 결연을통해학습지원 의료기관및의약단체와협약체결하여수술및치료, 진단, 사후관리서비스제공 관내기업체와연계하여일자리창출, 직업알선 상담을통해맞춤형복지서비스제공 복지만두레에서는위기가정을발굴하여기본생활지원, 주거환경개선지원, 교육문화지원, 의료지원, 직업알선, 복지관련상담등을제공하고있다. 긴급지원사례의경우생계비및의료비를지원하며, 30만원 ~100만원정도의비용을지원하고있다. 2013년한해동안총 124건이접수되었고실제 102건의사례에대해위기가정지원이되었다. Ⅲ. 복지사각지대발굴체계검토 69

79 (3) 운영체계복지만두레조직구성은광역시, 자치구, 동, 기관단체로구분하여살펴볼수있다. 광역시차원에서는복지만두레자문위원회를구성하여운영한다. 위원장, 부위원장, 위원등총 31명으로구성되며, 자원분과위원회, 수요자조사관리분과위원회, 자원배분 평가분과위원회로구성되어있다. 자치구수준에서는복지만두레운영협의회를구성하며협의회장 1명외에나머지조직원은자유롭게구성할수있다. 각동복지만두레회장및지역민간단체대표, 복지전문가등이참여한다. 동수준에서는동복지만두레회를운영하며, 회장, 부회장, 총무등으로자율구성하며동특성에따라팀별구성등은유연하게이루어진다. 기관단체는만두레회를자율적으로조직하여, 위조직과연계한다. 자문위원회의조직체계는 [ 그림 Ⅲ-9] 와같고, 자문위원회의기능은첫째, 복지공급자및복지자원의수집과수집자원에대한배분심의, 둘째, 복지만두레의사업계획심의와운영상황에대한평가실시, 셋째, 복지만두레포럼상설운영과시민의견수렴을위한계기마련, 넷째, 복지만두레의조직 운영및재정지원방안과관련제도마련, 다섯째, 복지수요자실태조사로효율적인복지서비스전달체계를마련하는것이다. 한편, 복지만두레는민간사례관리단인보라미 6) 를운영하는데이들은저소득층가족구성원개개인에대한어려움을파악하고각자에맞는맞춤서비스를제공하고자한다. 복지만두레팀은다양한민간자원을연계하여어려운시민을지원하며기업, 대학, 병의원, 기관단체, 지역주민이함께참여하여한명의복 6) 대전시복지만두레민간사례관리지원단 보라미 는주민센터별로 2 명이배치되어복지만둘에서선정한장기적이고복합적인문제를가진취약계층의복지대상자에게사례관리자가책임을지고지역사회공공, 민간의다양한자원을연결하여맞춤형통합서비스를제공하고지속적인모니터링을통해대상자가족정상화와개인의사회적응을돕고있다. 보라미는사회복지사 2 급이상자격증소지자로서주 4 일 16 시간을근무하고월 40 만원의활동비를지급받는유급자원봉사자이다 ( 대전복지재단, 2014). 70 복지사각지대발굴방안연구

80 지수요자에게다수의복지공급자의중첩결연을통한사례관리지원을한다. 출처 : 대전복지재단홈페이지 [ 그림 Ⅲ-9] 복지만두레조직및운영체계 6) 현행복지사각지대발굴체계문제점 앞서살펴본바와같이현재복지사각지대취약계층발굴을위한체계는공공복지전달체계와민 관발굴체계로구분할수있다. 공공복지전달체계만으로는복지사각지대취약계층발굴및지원이어려운부분을해소하기위해경기도무한돌봄, 서울시희망온돌, 대전시복지만두레, 좋은이웃들과같은사업이시행되고있다. 그러나이러한여러체계가있음에도불구하고여전히복지사각지대문제는해결되지않고남아있다. 복지사각지대취약계층이발굴될수있는경로는크게두가지로구분할수있다. Ⅲ. 복지사각지대발굴체계검토 71

81 (1) 기초생활보장수급탈락또는누락된대상자첫째, 기초생활보장수급신청을했으나탈락한경우, 기초생활보장수급대상자였으나소득, 부양의무자기준변동등으로인해탈락한경우로이들은수급자와경제적상태는크게다르지않은비수급빈곤층으로구분할수있다. 이들은사회보장정보시스템 ( 행복e음 ) 에개인정보가이미파악된상태로지속적인모니터링과자원연계를통해복지사각지대문제를일부해소할수있다. 그러나이들에대한적절한서비스연계및모니터링이되지않고있는이유는다음과같이정리해볼수있다. 1 개인정보보호법으로인한정보공유의어려움개인정보보호법으로인해수급탈락자들에대한정보를지속적으로관리하거나민간기관과정보를공유하는데있어어려움이발생한다. 수급자격기준을충족하지못하는경우공적전달체계내에서서비스연계는한계가있기때문에민간기관과자원의이용은반드시필요하다. 그러나정보공유의한계로인해민간기관에서는이미대상자가공공기관에제공한정보를다시한번조사해야하는상황이발생한다. 업무의효율화와대상자에대한효과적인사례관리를위해민간기관과의정보공유에대한가이드라인마련과관련법정비가필요하다. 2 체계적인국민기초생활보장수급탈락자관리부재기초생활보장수급자와실질적으로경제적인차이가없으나엄격한소득이나부양의무자기준으로인해수급에서탈락한취약계층의경우반드시자원연계가필요하다. 그러나현재는탈락한취약계층을어떻게관리할것인가에대한공식적인방안이제안되지않은상황이다. 일부지역에서만자체적으로유급자원봉사자를활용하여탈락자를모니터링을하고있는상황이다. 체계적인기초생활수급탈락자관리를위해서는인력확충이선행되어야하며, 대전시복지만두레민간사례관리지원단 보라미 와같이사회복지사자격증을보유한인력을유급자원봉사자 72 복지사각지대발굴방안연구

82 로활용하는방안또한단계적으로검토할필요가있을것이다. 이러한시범사업의효과성이검증된후에인력을정규직으로채용하여안정적으로운영해야할것이다. 둘째, 읍 면 동주민센터로기초생활보장수급등관련지원에대해상담을받은사례로, 수급자격기준은약간벗어나나담당자가위기가구의특성을미처파악하지못해지원을받지못하는사례가발생할수있다. 일선현장에서이러한복지사각지대취약계층을놓치지않고파악하기위해서는잠재적빈곤층과위기가구를파악할수있는지표개발과이를활용할수있도록신규인력에대한교육이이루어져야할것이다. (2) 공공또는민간전달체계를통해새롭게발굴된대상자기초생활보장수급탈락또는누락된대상자의경우공적전달체계를통해서만파악이가능한사례이다. 이러한사례외에공공또는민간기관을통해복지사각지대취약계층대상자발굴이가능할것이다. 이러한사례는아직까지제도내에서파악이되지않았기때문에자원봉사자, 담당자의현장방문을통해서파악이될수있다. 1 공공복지전달체계의한계현재공공복지전달체계는 1961년제정된생활보호법의기본틀을그대로유지하고있다. 일반행정기관인읍 면 동사무소가주민에게공적인현금급여를전달하는것이골자다. 이런상황에서사회복지공무원 1인은수백명의국민기초생활보장수급자및저소득층의관리는물론이거니와찾아가는복지, 맞춤형서비스, 거기에사례관리까지요구받고있다. 사실상사회복지공무원이더는업무를감당하기어려운실정이다 ( 프레시안, ). 제도의개선과전달체계의개편없이이루어지는특별조사만으로는그어떤변화도이루어내기힘들것이다. 복지사각지대발굴단의노력으로대상자를발굴했다고하더라도지금과 Ⅲ. 복지사각지대발굴체계검토 73

83 같은부양의무자등엄격한기준을가진제도로는지원하기어려울것이다. 읍 면 동주민센터에수퍼바이저도없이홀로근무하며복지라는이름의많은업무를담당하는사회복지공무원이대상자에게찾아가는복지, 맞춤형서비스를제공하는데도한계가있을수밖에없다 ( 프레시안, ). 보다효율적인복지사각지대취약계층지원을위해서는민과관에정보를공유할수있는체계를구축하여대상자를관리할필요가있을것이다. 2 사례발굴후지원가능한예산및자원부족복지사각지대에있는취약계층발굴시이들에대한실질적인지원이이루어져야복지사각지대문제가해소될수있다. 갑작스러운위기상황으로생계유지가곤란한저소득층에게생계, 의료, 주거지원등필요한복지서비스를신속하게지원하여위기상황에서벗어날수있도록돕는긴급복지지원제도가현재시행중이다. 긴급복지지원제도의소득및재산기준은소득은최저생계비 150% 이하 ( 단, 생계지원은최저생계비 120% 이하 ), 재산은대도시 13,500만원, 중소도시 8,500만원, 농어촌 7,250만원, 금융재산 300만원이하이다. 그러나긴급복지원제도는 1개월만지원이가능하며연장시최대 6개월을지원받을수있어이는복지사각지대문제를근본적으로해결하기에는한계가있다. 또한긴급복지지원제도예산은지난해 971억원에서올해 499억원으로 51% 가축소됐다. 복지사각지대취약계층발굴을위해일제조사나자원봉사대활용도중요하나무엇보다대상자가발굴되었을때실질적인지원이이루어져야할것이다. 이를위해서는사회복지예산을늘려야하며정확한복지사각지대조사결과를근거로하여긴급복지지원제도의자격조건및예산을마련해야할것이다. 경기도무한돌봄사업의경우, 긴급복지지원제도를통해지원을받은후에도위기상황이해소되지않은가구를지원하기무한돌봄사업을시행하고있다. 소득기준은최저생계비 170% 이하 (2014년기준 ), 재산기 74 복지사각지대발굴방안연구

84 준은대도시 15,000만원, 중소도시 9,500만원, 농어촌 8,100만원이며금융재산은 300만원이하인경우지원이가능하다. 보건복지부의긴급복지지원제도에비해소득및재산기준이완화되어있다. 경기도의무한돌봄사업의기준을넘어서는취약계층의경우민간기관으로연계되고있다. 공적전달체계내에서복지사각지대취약계층에대한적절한지원을하기에는현재의지원기준및지원기간과금액이미흡하여지방자치단체별로또는민간단체에서취약계층에대한지원을수행하고있다. 이와같이여러복지사각지대발굴체계가있음에도불구하고여전히복지사각지대문제는해결되지않고남아있다. 현재의지원기준이너무엄격한것은아닌지, 적절한소득및재산기준에대한엄밀한조사가필요하며이를토대로적절한예산을확보할필요가있을것이다. 3 신청주의및복잡한서류조사과정현재우리나라는사회복지서비스체계는지원을받기위해당사자가신청을해야하는구조이다. 사회보장기본법 11조 ( 사회보장급여의신청 ) 에서는 사회보장급여 를받으려는사람은관계법령애서정하는바에따라국가나지방자치단체에신청하여야한다. 다만, 복지서비스를받아야하는수급대상자가제도를잘모르는경우에는공무원이동의를구하고신청할수있는직권주의가보완책으로규정되어있다 ( 최균외, 2012). 이러한현행제도하에서는복지서비스가필요한주민이직접서비스공급자를만나자신의욕구를설명해야하며, 아예복지서비스관련정보에대한접근성이떨어져신청을하지못하거나신청과정에서준비해야하는서류가복잡하여신청을하지못하거나포기하는경우가종종발생한다. 기초생활보장수급신청시에는사회복지서비스및급여제공신청서, 근로능력평가용진단서, 소득재산신고서, 지출실태조사표, 임대계약서나무료임대확인서, 금융정보 ( 금융, 신용, 보험정보 ) 제공동의서를갖춰야한다. 이외에부양의무자에해당하는모든이들의금융정 Ⅲ. 복지사각지대발굴체계검토 75

85 보 ( 금융, 신용, 보험정보 ) 제공동의서, 소득재산신고서, 임대계약서, 통장사본등도필요하다. 당사자의자기결정권을존중하는것도필요하지만빈곤생활이장기간지속되거나위기상황임에도불구하고사회복지서비스신청을거부하거나하지못하는경우에는부분적으로직권주의를행사할수있는범위를확대하거나담당공무원에게재량권을줄필요가있을것이다. 한편, 서비스신청시필요한정보를모두제공하였다하더라도수급이보장되는것은아니며, 이는기초생활보장수급외에다른서비스신청과정에서도동일하다. 복잡하고어려운서류를준비하고여러개인정보를제출했음에도불구하고서비스를받지못해당사자로부터항의가들어오는경우도종종발생하고있으며, 복잡한서류준비과정이서비스신청접수과정에장애물이되고있으므로필요한정보를간소화해야할것이다. 2 FGI 분석결과 FGI는경기도내 3개지역의좋은이웃들사업담당자와 3개지역의공무원으로구성된 2개의집단을대상으로약 2시간에걸쳐진행되었다. 본연구는지방자치단체수준에서효과적으로복지사각지대취약계층을발굴할수있는방안을모색하는데목적이있으므로제도적개선보다는현행체계의진단과발굴방안을주제로하여비구조화된면접방식으로진행되었다. 76 복지사각지대발굴방안연구

86 1) 좋은이웃들사업 (1) 제한된인력및사업예산으로인한어려움 좋은이웃들사업의경우복지사각지대발굴업무만을전담하는것은아니고여러사회복지관련사업의일부로복지사각지대발굴업무를수행하고있다. 현재까지는시범사업의형태로운영되고있으며보건복지부에서지원되는예산으로는 1년의인건비지원이되지않고있다. 공공전달체계에서법적으로지원이어려운취약계층은좋은이웃들과같은민간의지원이필요함에도불구하고사업의지속성자체가불투명한상황인것으로나타났다. 보건복지부에서는 1,800만원을지원하는데요. 그중에서 50% 이상을위기구호비로사용을하도록되어있구요. 나머지 50% 를가지고이제운영비라든지기타등등 저희가발굴하고지원하고사례관리까지해야되는데사실 1년의인건비가지원이나와야하는데 6개월정도밖에인건비지원이안되는거예요. 훈련시켜놓은보조원들은 6개월의공백이있으니까퇴사를해야하는거예요. 어쨌든중앙의지원이없이민간자원을개발하려다보니이런인력에대한부족한부분이있는거구요 ( 참여자 B). 자원봉사자를활용하여복지사각지대를발굴하나사례조사, 자원연계, 사후관리등은모두사회복지사의담당업무가되며, 관련된행정서류업무의양또한만만치않아어려움이가중되고있었다. 지역내에분산된사례를방문하여조사하는것에도상당한시간과에너지가소요되나자동차지원조차받기어려운상황이었다. 애초에시작을할때좋은이웃들사업이자원봉사자를활용한사업이었잖아요. 보건복지부에서는자원봉사자를활용하는데인건비가왜필요하냐? 그논리예요. 사업을진행하다보면행정서류업무가계속많아지고있거든요. 전담인력이필요한데그건인정하지않고순수하게자원봉사자를관리하는것만인정하는것이라서요 ( 참여자 C). Ⅲ. 복지사각지대발굴체계검토 77

87 자원봉사자들이발굴을해요. 그러면담당자가조사를나가구요. 그다음부터는모든몫이담당자의몫인거예요. 담당자입장에서는자원봉사자분들도관리를해야하고, 사례들어오는것도나가서조사를해야하고조사한것을이제보건복지부에서주는이금액만가지고이분한테자원을드렸을때이게해결이되면좋은데대부분의상황들이그렇지않기때문에또민간자원을연계를해서드려야되고이런모든부분들이끝나고나서사례관리를하고 ( 참여자 B). 대상자와자원을연계했을시처리해야하는행정서류업무자체가중복되는경우도있는것으로나타났다. 유사한내용이나서류의형식이달라동일한양식으로처리하지못하는어려움이있었다. 예를들어보건복지부행정처리따로있구요. 사회복지공동모금회꺼따로있고, 삼성복지재단, 롯데복지재단, 지금여러곳이사업비가너무부족하니까요, 여러곳의것을따와서주시는걸로알고있는데, 그후원해주는후원처별로맞게끔목표설정과행정처리부분들이다따로따로하게끔되어있잖아요. 그래서어려움이있죠 ( 참여자 B). (2) 연계자원및서비스부족좋은이웃들담당자들이공통적으로지적하는문제점중하나는연계할자원이없다면대상자발굴자체가무의미하다는것이다. 특히제도적으로지원을받지못하는사례들은단발성지원을해주는경우가많고, 이러한사례들은민간자원연계도쉽지않다는지적을하였다. 이렇게다봉사단조직해서발굴을했는데지원이없다고하면그분들은뭐예요. 개인정보다주시고했는데지원이없다라는이런부분때문에 ( 참여자B). 민간기금이나자원을연계할수있는창구가있으면민간자원연계가좀수월하게진행이되는데요. 이렇게창구가없을때는발굴을해도지원을할수있는게없는거죠 ( 참여자 C). 78 복지사각지대발굴방안연구

88 무한돌봄에서사례관리를쭉하다가어느순간종결을합니다. 종결을했는데이게완전한종결이면괜찮은데이게쉽게이야기해서예산을쓸수있는사례가종결이된거예요. 그럼이제저희한테넘어오는경우가있거든요. 그럼그부분에관련해가지고저희도한계가있잖아요. 계속해서지원을해줄수있는부분이아니기때문에그러면저희는단발성많아야 2회정도지원을해드리고나면그분이갈데가없는거예요 ( 참여자 A). 한편, 사례발굴뿐만아니라자원발굴까지도담당자의역할로주어지는것은과중하다는의견을주었다. 자원을발굴해야되고담당자가연계까지도해야되는건데담당자혼자서할수있는부분이아니거든요. 무조건민간자원을 복지사각지대발굴하고연계까지다한다고가정하고사업이진행되는데보통복지사각지대라는건제도권에서벗어난, 제도권에서보호를받지못하는대상자가대다수인데그것을민간자원을연계한다는것은조금힘든거구요 ( 참여자 C). (3) 공적전달체계와민간전달체계간의협력문제공적전달체계에서더이상지원이어려운사례들이민간전달체계로연계되는데, 이경우민간전달체계내에서도지원이어려운사례가연계되거나사례발굴자가너무많아업무에어려움이있는것으로나타났다. 저희 OO같은경우는이런경우가있어요. 협력은굉장히잘되고있어요. 그쪽에서발굴해서우리한테넘겨주는경우도있구요. 저희가발굴해서자체적으로전단지나아니면뭐우편을발송해서발굴하는경우도있고한데저희는협조는너무잘돼요. 협조가잘되다보니까어떤문제가있냐하면이게사례발굴자가너무많은거예요 ( 참여자 A). 무한돌봄센터에서저희에게의뢰가많이온다는것 XX도마찬가지인데요. 지금무한돌봄센터에서는그기준에미치지못하는그런분들하 Ⅲ. 복지사각지대발굴체계검토 79

89 지만도와드려야하는분들그리고민간자원개발해야되는데못하는부분을저희쪽에넘겨서 ( 참여자B). 민간기금을모아서지원을하는기관같은경우는쉽게넘길수가있죠. ( 공공 ) 우리가지원이안되니까너희가지원을좀해주라는게많구요. 그렇게하다보니까어떻게보면동에서봤을때는, 관에서봤을때는악성민원인있잖아요. 항상돈달라고하시는분들을올리는거예요. 민간으로넘기는거예요. 우리는넘겼는데거기서안된다더라그러면자기네들은담당한거니까요 ( 참여자 C). 한편, 복지사각지대발굴에있어자원봉사자활용이효과적인방법중하나로활용되고있는데, 실질적으로지역내에서복지사각지대발굴업무를수행할수있는통장, 이장, 부녀회장등이공적체계와민간체계두영역에중복되어가입되어있는문제점도나타났다. 다른데없는무한돌봄센터가경기도에는있잖아요. 이미무한돌봄센터안에읍 면 동에보건복지부에서원하시는그런통장님, 이장님, 부녀회장님이이미무한돌봄센터안에다가입이되어있으신거죠. 그래서이분들이좋은이웃들에중복가입이됐을때우선지역안에혼란이오는거죠. 전달체계가민간이있고공공이있다고생각하면간단한데, 시민분들은사실은잘모르시잖아요. 저희쪽에진성자원봉사자로활동할수있는분들은한계가있다라는거죠 ( 참여자 B). 동일한사례를공적전달체계와민간전달체계가함께사례관리하는것을하나의지원방법으로제안하기도하였다. 무한돌봄에서넘어왔을때 초기상담지라든지정보활용동의서든지이런것들을공무원분들한테받아요. 한케이스가있으면저쪽이제공해줄수있는게따로있구요. 저희가줄수있는게있잖아요. 같이사례관리가들어가는거예요. 이쪽에서긴급구호비라든지제공을하면저희쪽에서는민간자원을연계해서식료품, 쌀이라든지, 반찬, 의류매달지원을하면서가고 중복지원이안되게 ( 참여자 B). 80 복지사각지대발굴방안연구

90 (4) 체계적인자원봉사단교육및사례회의필요지역내에서자원봉사단이효과적으로활동할수있게하기위해서는사회복지정책에대한기본적인이해, 대상자와의라포형성, 사례관리진행상황, 사후관리, 자원봉사활동에대한지지등을포함하여정기적인교육과워크샵이필요하다는의견이었다. 그러나교육예산지원이거의없어 1년에한번정도교육이진행되고있을뿐이었다. 봉사단가입숫자에비해실질적으로활동을하고있는자원봉사자는적을수밖에없고관리의필요성은느끼나현실적인어려움때문에체계적인교육및관리는이루어지지않고있는것으로나타났다. 저희는 150명이기록되어있으시지만열심히활동하시는 30분이나머지분들몫을하고있는거거든요. 아쉬운건이좋은이웃들이분들을관리를하지못하고교육시스템이없기때문에나머지 100분넘는분들이이렇게활용되지못하고있다는생각을저는하고있어요. 기본적으로라포형성법이라든지그러니까뭐지격증이있을만큼전문과정을해드리는건아니지만최소한라포형성하고그다음에신뢰할수있고, 그다음에이제기관에대해서또이제도에대해서소개하실수있고이서식대로어느정도까지는작성해주실수있는만큼에그정도를교육을기본적으로돼야된다고생각을하구요. 또하나는그함께하는공동체의식강화될수있는부분들 ( 참여자 B). 전문교육을할수있다면그만큼좋은건없을거예요. 지원에대한부분을말씀을드리는건데그분들이생업을가지고있고그분들한번모이려면시간을내서일부러오시거나해야되는건데, 저희같은경우에는 250분이자원봉사자로해서서약서쓰시고, 하겠습니다라고했는데역시마찬가지로활동하시는분들은많지가않아요. 이건내가좋은이웃들의자원봉사자가맞나? 지금은아마그러실거예요. 그분들조금이라도모아서이렇게작은다과회내지는동기부여를할수있는어떤그런시간을갖고싶은데 ( 참여자 A). Ⅲ. 복지사각지대발굴체계검토 81

91 실제일부지역에서는발굴된사례에대한정기적인월례회의를통해사례의진행상황, 지원결과등을공유하고있었다. 이러한방법은방치되어있는복지사각지대취약계층을보다적극적으로발굴할수있는동기와자원봉사자들에게소명감과공동체의식을향상시킬수있는유용한방법인것으로보인다. 저희같은경우는등록은 70명정도되시는데보통평균 30명정도가주로활동을하세요. 그런데저희같은경우는매월 1회월례회의를하면서그항상참여하시는 30명정도되시는분들을그동안발굴했던사례에대한공유랑이제어떤식으로만약에발굴이되면어떻게지원이되는지, 발굴만하시지어떻게지원되는지모르시는분들이대다수거든요. 그래서저희민간자원뿐만아니라공공에서도충분히지원받을수있는데모르셔서지원받지못하고방치되시는분들이계세요. 그런복지사각지대, 지원못받고계신분들에대해서좀받을수있는방법들을알려드리고있구요 ( 참여자 C). (5) 정보공유데이터베이스구축민간전달체계에서는공적전달체계에서관리하는정보에대한접근이제한적이다. 개인정보보호도중요하나중복지원은예방하면서대상자에서누락되지않도록하기위해서는정보를공유할수있는데이터베이스구축이필요하다는의견이제안되었다. 사통망으로관리를하고있는공공이있는데민간것들을취합해서관리할수있는무언가가있어야된다는거예요. 그런데개인정보때문에요즘에그법상안되니까. 그런것들은공유가잘되고있지는않은데그부분을해결할수있는뭔가가있어야되는거죠. 중복지원을예방할어떤것들이있어야되는거요 ( 참여자 B). 민간전달체계에서도사례관리를하면서업데이트된정보를공적전달체계담당자에게전달하여관리할수있는방안을제안하기도하였다. 82 복지사각지대발굴방안연구

92 대부분이제읍 면 동에의뢰하거나하면국민기초생활보장수급자인데도그정보를이제최신정보가아닌정보를갖고계신분들이너무많이계셔서오히려저희는발굴해서최신정보를만들어지면그것을담당자한테연계해가지고보내드려요. 수급자탈락하셨을때그분들을민간에게연결을해주시면저희가관리하면서그정보를보내줄수있고그렇게하면어떨까하거든요 ( 참여자 B). 2) 공적전달체계 (1) 방문형직업종사자활용의어려움 복지사각지대발굴방안으로가장많이언급되고있는방안중하나는가스검침원, 야쿠르트배달원등방문형직업종사자를활용하는것이다. 그러나인터뷰결과방문형직업종사자들의경우가구방문수에따라급여를받고있는경우가많아개별가구를주의깊게관찰하기가어렵고, 가구내부를관찰하는것역시쉽지않아실질적으로이들을통해복지사각지대취약계층이발굴되기는어렵다는의견이었다. 저희는복지사각지대발굴하면서간담회를했었는데그때삼천리, 한전, 건강보험그쪽에서모셔놓고 그런데실제로검침을하시는분들은아닌거예요. 이게아웃소싱을주다보니까그분들은한집을검침하면그게다돈인거예요. 제보를한건했을적에인센티브를말씀하셔서저희도경기도에서그당시검토했던거표창을주겠다. 그게막상생활에도움이되는게아니니까, 그걸담당하시는분들은회의적이시더라고요. 그러고검침을하면서아파트는들어가지못하고일반주택은검침하고오면서돌아보면민원인들이뭘보냐고이러신다는거예요 ( 참여자 D). 우체국집배원이나야쿠르트그런게많은발굴경로에일안으로제시가됐는데그게지역적특색으로시골에서는먹힐거같아요. 할수있는사항은다해야하기때문에그방법도가보고홍보의일환으로하긴하는데그렇게해서실질적으로야쿠르트며집배원이며이런쪽으로들어오는건회의적이예요 ( 참여자 F). Ⅲ. 복지사각지대발굴체계검토 83

93 ( 우체국집배원 ) 그분들이빨리해서자기들의생계를책임져야하는거고 그분들진짜바빠요 ( 참여자 E). (2) 개인정보보호법으로인한어려움민간전달체계뿐만아니라공적전달체계에서도개인정보보호법으로인해정보에대한접근은쉽지않은것으로나타났다. 특히수급에서탈락한경우이들의정보를살펴보는것자체가모니터링되고있고, 법적인책임소재가확실치않은부분이어려운점으로나타났다. 그런데가정방문할수있는권한이요즘엔또개인정보때문에쉽지않은거예요. 왜냐하면저희도사통망볼적에저희가상관없는거열람하거나하면모니터링에다걸리거든요. 그러니까그렇게모니터링이계속되고있는상황에서이거를또어떻게사각지대단순제보만가지고그분들을어떻게면담을할수있을것인가 ( 참여자 D). 법적인책임을누가질것이냐. 개인정보에대한부분을 우리가사실상전화왔을때그부분을알려줘서확인조사를했을때대상자들이반발을해서민원을제기했을때는책임질수있는소재가불분명하다는거죠. 그부분을어떻게네트워크조직을활용해서어떤권한을준다던지그런부분이필요할것같다는생각이들어요 ( 참여자 E). 수급자로있다가수급자가중지되거나한번이라도신청한적이있고그때뭐가걸려서재조사한적이있었는데요. 그재조사할때도그명단은우리가추출을못한다는거예요. 복지부에서추출을해서내려와야한다고해서 아까도말씀드렸지만모니터링이예요. 너이거왜봤냐고연락이오거든요. 그래서그런부분들도되게조심스럽더라구요. 사통망접근담당자이지만 ( 참여자 D). 한편, 단전가구나건강보험료체납가구의명단을활용한복지사각지대발굴역시제한점이있는것으로나타났다. 해당기관에서명단을외부에공개하는것자체가어렵기때문이었다. 대신전기료의경우체납 84 복지사각지대발굴방안연구

94 요금을대신지불하면서명단을확보하거나소액건강보험료체납자의경우, 공적전달체계로연락을하도록하여복지사각지대취약계층으로서발굴하는경우도있었다. 저희가건보에서준엑셀자료를보면은중복되는자료를체크할수있잖아요. 그러면그거는얼마안될것이다. 그렇게라도해보자이야기가나왔었는데건보에서는안된다고하더라고요 ( 참여자 D). 건보공단은저희도오셔서말씀은드렸는데명단은못주신다고 그리고명단을줘도되게잘사는사람, 사업해서망한사람들도어마어마하게건보료체납이되어있다... 그래서합의점으로제시받아서저희가보는게금액이조금소액금액이면서조금만기한을, 달라조금만깎아달라 ( 말하는 ) 이런분들은다저희쪽으로연락오거든요. 아니면직접오시거나 ( 참여자 F). (3) 복지사각지대취약계층발굴업무담당부서의이원화공적전달체계내에서도지역별로동일한업무의담당부서가다르거나, 총괄이나실질적인조사및관리의업무를하는부서가이원화된경우가있어업무수행에혼선이있는것으로나타났다. 동주민협의체, 복지위원, 무한돌보미등관련인력을실질적으로컨트롤할수있는곳에서컨트롤타워역할을수행할필요가있다는의견을제시하였다. 이번에사안이거치면서복지사각지대로서류가내려오면서담당부서를명확하게제시하지않고총괄은기획팀에서하고실제현장방문이라던가입력이라던가이런조차사항, 홍보내용까지도무한돌봄센터, 사례관리팀에서하라고이원화되어있어가지고그거때문에시초에누구부서에서이걸총괄으로해서먼저긴급회의를소집하고처리를할것인가에대해서도조금에너지소모가있었고요. 그거에대한조정이일단있어야지나중에혼선이안될수있는내용이있을거같고 ( 참여자 F). Ⅲ. 복지사각지대발굴체계검토 85

95 저도동주민복지협의체나복지위원, 무한돌보미이런게있다는건이번에처음알았거든요. 그런데사례관리하는팀이따로있는데그팀에서만그선생님들을움직일수있는거예요. 그러니까사실은같은과에서라도그분들을움직일수있는팀은따로있고, 그렇기때문에이게굉장히이원화가되었더라구 그러니까그런분들을움직일수있는부서가컨트롤타워를하는수밖에없지않겠냐라는생각이들더라구요 ( 참여자 D). 역할이희망복지지원단이라는그역할, 거기서해야하는건데각희망복지지원단이각지자체별로구성되는체계들이다르다보니까희망복지원단이모호한성격이다보니까어느쪽에서해야하는것이가장맞는거냐. 그거는논의를하고복지부에서지정해줄필요가있을거같아요 ( 참여자 E). (4) 민간기관과의협력체계현재민간기관에서의뢰되는사례는많지않은데이에대한이유로협력체계가잘구축되지않은것을이유로들었다. 새로운체계를구축하기보다는현재의이러한기관들을잘활용할수있는네트워크나협력체계를강화하는방향이바람직하다는의견을주었다. 아무리우리가민간기관하고간담회를하고해도결국은복지관이라던지이런쪽에서발굴되는케이스들은그렇게많지가않은거같더라구요. 그쪽에다도일정부분역할을줘서같이협업해서움직여줘야지여기에다만계속권한을주고책임을전가한다고하더라도효과적으로이루어지기어렵다는거같아요 ( 참여자 E). 민관협력체계로해서복지부에서좋은이웃들하듯이경기도에서는찾아가는무한돌봄센터운영으로매주 1회씩민관협력해서공무원하고사례관리사하고무한돌보미가됐던이런민간자원하고같이운영을해서찾아가는무한돌봄센터를이전부터계속운영하고있었어요. 현재하고있는것들을얼마나내실있게운영하느냐하는것도 ( 참여자 F). 86 복지사각지대발굴방안연구

96 (5) 제도적기준으로인한한계 복지사각지대문제를해결하기위해서는근본적으로장기적인관점에서제도의보완이필요함을언급하였다. 시골이더심할수도있다고하더라고요. 재산은많이가지고계신데당장현금이없는경우도있고제도가빨리빨리, 제도가현실을못따라가는경우도많은데그런것도제도개선을빨리빨리할수있는부분은해주셔서동에서담당자분들이부담없이할수있었으면좋겠는데 ( 참여자 D). 저희한달동안에바짝일해가지고건수싸움이라고얘기했는데지금은잊혀져가는거같은데장기적으로발굴도그렇게급하게이슈화돼서막이렇게하지말고 ( 참여자 F). 한편, 담당공무원의재량권을확대하여대상자신청을보다유연하게할필요가있다는의견이있으나, 일선현장에서는이에대해부담을느끼는것으로나타났다. 논란의여지가있을수있는사례에대해서는심의위원회를통해지원여부를판단하는것이담당자입장에서는오히려안전할수있는것이다. 또한복지사각지대문제해소를위한업무와동시에부정수급방지업무를동시에추진하도록되어있는현재상황에대해담당공무원은혼란스러움을호소하기도하였다. 저희는심의위원회를계속열고있어요. 좀부담스럽긴해요. 또지금일제조사하고그러니까그러면또담당자책임이거든요. 감사원에서는부정수급. 그러니까한쪽에서는부정수급을계속조사한다그러고한쪽에서는계속해주라그러고 ( 참여자 D). (6) 자원부족 복지사각지대취약계층에대한지원역시일정기준을충족해야하므로, 기준이충족되지않는경우상담에만그치는경우가발생할수밖에 Ⅲ. 복지사각지대발굴체계검토 87

97 없다. 민간영역에연계하기전에공적전달체계내에서지원을해줄수있도록자원을좀더확보하거나기준을완화할필요가있다는의견을제시하였다. 상담의개념으로나갔던건데이분들은나오면무조건해주는줄알고기대감이높으신상태에서지원을받지못하시는분들은상대적박탈감을 ( 참여자 F). 조사부서에서는기초 ( 수급 ) 로올릴거면기초로올려주고, 긴급이면은긴급, 무한이면무한, 안되면은최후에민간으로가는데그런데중요한거는지원해줄수있는지원제도만잘구축이되어있어도그게발굴을아무리해도지원을할데가없으면꽝인거거든요 ( 참여자 E). 긴급무한도어차피수급자가안돼서일이터져서새롭게생긴건데이것도안되니까이제민간밖에돌릴게없는데민간자원이많이있을수있지만그렇게많지않을수도있어요. 민간에가기전에할수있는제도가있었으면더좋지않을까 민간제도에도한계가있지쌀하나드리고이런정도이지제도권에서해결해드릴수가없는데그거발견안하고그사람들또일이생기면복지사각지대이렇게내버려뒀다고그렇게돼버리는거밖에안되거든요 ( 참여자 F). 저희는민간자원이되게많았어요. 그런데굳이후원을쌀로하시겠다는분들이계시고, 그래서저희가돈으로하시라고꾀면싫으면관두라고하시고. 작년같은경우에는김장을또너무많이한거예요. 또어디다쌓아둘데도없거든요. 어차피저희가가질수가없으니까그걸갖다가공동모금회에지정으로두고있다가필요할때빼서쓰거든요 ( 참여자 D). (7) 홍보 제도에대해모르는경우는많지않을거라생각했지만제도에대한홍보를통해스스로지원신청을하는사례수가증가하는것으로나타났 88 복지사각지대발굴방안연구

98 다. 복지사각지대발굴을위한별도의조직을신설하거나방문형직업종사자를활용하는방안보다홍보의효과가오히려는크다는의견이었다. 장애연금을 1, 2급, 중증장애인이해당될수있는분들이아직지원을신청안하신분들한테도각각해당부서에서유선연락취해서발굴노력을전개를했고다니면서 자체스티커해서옥탑방이나지하에거주하시는분들은복지상담이필요하시면연락을달라고스티커를붙이고 소리함은다른곳에서운영이된다고해서우리쪽에활용을해서 ( 참여자 E). 제도를모르시는분들은많지는않을거다라고생각은들어요. 이거를하면서그렇게생각을했었는데확실히홍보를다각적으로하다보니까전화도많이늘었고요 ( 참여자 F). 저희같은경우엔 73% 가본인들이신고한거예요. 아무리옆에서이웃들이저집어렵다고그래도본인들이자발적으로신청하는게바람직하지않나생각이들어요. 이번에긴급제도라던지무한돌봄이쪽이홍보가잘되었기때문에그나마거기에대한인지도가높아졌다는게바람직하다고할수있겠죠. 현수막이라던지 TV에서보시고이런사람도와주겠다는데나는도움을못받냐고문의를하셔서연결되는케이스가많은거죠 ( 참여자 E). 전수조사를하자는취지로시작을했던거거든요. 통장님들이개별적으로다가서이집좀해봄직한데는체크를해달라고했는데그런데만쏟은에너지가 무슨업무를못할정도로 ( 참여자 F). 예전시골에서살던통장님들이아니기때문에내이웃주민도모르는데통장님들이알기에는한계가있는거같더라고요. 한두분정도로만해줄수있는거지그집에서세세한내용까지는 제가봤을때는 129 홍보됐더니건수가많이늘었거든요 ( 참여자 F). Ⅲ. 복지사각지대발굴체계검토 89

99 (8) 구조적문제및인센티브신규직원이일선현장에주로배치되고, 승진을앞둔담당자들은시로이동하려고하는경향이강했다. 경력자에대한인센티브, 특히승진과관련된인센티브가제공되어야일선현장에서복지사각지대발굴에있어효과적일것이라는의견이었다. 동에는거의신규자들인거예요. 진급을하려면시로가야된다는인식들도있고실제로도시로와야지만시켜주고있고요. 그러다보니까동은다서기보들이예요. 저희는또수급자책정이저번에도와서때리고, 이런경우도많거든요. 서기보둘이앉아가지고민원인들상대하기도버거워서난리치고있는데복지사각지대발굴해야한다고나가야한다고하면당장상담을실제로, 필드에서해본아이들이없는거예요 ( 참여자 D). ( 총괄역할은 ) 물론지자체가되겠지죠. 지자체가되는데 민간에서어느정도발굴을했다고하면거기에따른인센티브를준다던지같이갈수있는방법을찾아보자는거죠 ( 참여자 E). (9) 기존데이터베이스체계활용현재의사회복지통합전산망에대한접근성이나기존정보에대한활용을강화하는것이새로운데이터베이스를구축하는것보다효율적일것이라는의견을제안하였다. 일제조사해가지고입력을한세대가어떤공적지원신청을해서그사람이책정이되면연동이돼서그쪽사각지대입력한자료에슈팅이돼서이사람이이쪽으로지원이됐다라고연동이되어야하는데수동적으로입력만하는시스템이예요. 그거를체계를보완을하면사통망은자료들이유지가되는거니까이력들이쌓이는거니까그거를계속해나가야지좋을거같다는생각이들고 ( 참여자 E). 90 복지사각지대발굴방안연구

100 3 델파이조사결과 델파이기법은집단적의사소통의과정을체계화하는방법으로써, 집단으로하여금개별적차원이아닌전체적차원에서복잡한문제에효율적으로대응하도록하는것이라할수있으며미래에실현될주요기술의실현시기와중요도등에대하여다수전문가의직관을수렴하는기술예측의한방법으로많은나라에서기술예측조사를위해유용하게활용되고있는방법이다 (Linstone & Tumoff, 1975; 김기동 최관, 2012에서재인용 ). 본연구에서는델파이조사를통해현재복지사각지대취약계층의범위, 현재복지사각지대발굴에있어서의문제점및개선방안, 중앙정부및지방정부, 민간기관등의역할등에대한의견수렴을통해현재복지사각지대발굴체계의문제점을진단하고앞으로복지사각지대발굴위한방안을모색하고자하였다. 1차에서수집된자료를토대로 2차설문지의각문항별범주를구성하고, 각항목별로동의정도를 5점척도로기입하게하였다. 최종 3차조사에서는 2차조사에서나타난전체응답자의각문항별평균및표준편차를제시하고, 각응답자별로 2차조사당시응답치와비교하여동의정도를수정할수있도록하였다. 3차조사에서응답된수치는 CVR값을계산하여내용타당도를검증하였다. 1) 1 차라운드조사결과 전문가델파이조사는 20명의전문가를대상으로총 3라운드에걸쳐진행되었다. 1차델파이조사에서는국민기초생활보장제도하에서복지사각지대의개념정의, 복지사각지대의대상자, 복지사각지대문제해결을위한중앙정부와지방정부의역할및협력방안, 복지사각지대문제가해결되지않는이유와개선점, 복지사각지대취약계층발굴시활용가능 Ⅲ. 복지사각지대발굴체계검토 91

101 한지표, 복지사각지대취약계층발굴시공무원 - 민간복지기관 - 복지위원 ( 통장, 동장, 부녀회장등 ) 의역할분담등에대한의견을개방형질문을통해수집하였다. (1) 복지사각지대취약계층범주먼저복지사각지대에해당하는자들에대한전문가의의견으로는부양의무자, 재산및소득등의이유로제도적으로배제된자, 실제소득이최저생계비이하인빈곤층, 정보부재로수급신청을하지않은자, 집행상의한계로지원받지못한자 ( 주민등록말소자, 거주지불명확자등 ), 수급자임에도생계유지가곤란한자 ( 주거비나의료비지출이많은자, 장기입원자, 이행급여특례자등 ), 사회복지욕구가있으나욕구가충족되지않은자등이있었다. (2) 복지사각지대문제해결을위한중앙정부, 지방정부와민간기관의역할기초생활보장제도에서발생한복지사각지대문제해결을위한중앙정부와지방정부, 민관의역할분담및협력방안에대한의견은다음과같다. 중앙정부의역할로는부양의무자기준및소득기준완화, 예산및인력확충, 민관거버넌스국축을위한제도적, 재정적지원, 복지사각지대취약계층에대한정확한실태조사분석, 제도에대한홍보강화, 상담신청자 ( 잠재적수급자 ) 등의정보관리를위한시스템구축, 탑다운방식의예산편성방식수정등의의견을주었다. 지방정부의역할로는대상자정보공유등민관협력강화, 인력확충, 제도에대한홍보강화, 제도에서누락된대상지원을위한조례제정, 민간기관및실무자대상교육과참여기회확대, 지자체별관련기관과의정례회의등을통한사례발굴및지원협력체계구축, 시군의컨트롤타워, 지역실태조사, 예산마련, 일상적인사례관리체계강화, 주민센터 92 복지사각지대발굴방안연구

102 복지상담서비스기능강화, 주민복지협의체구성지원등의의견을제시하였다. 한편, 민간기관의역할로는봉사대원을활용한사례발굴, 민간자원발굴및연계, 대상자정보공유등민관협력강화등을제안하였다. (3) 복지사각지대문제해결을위한개선점복지사각지대문제해결을위한개선점으로는엄격한지원대상선정기준완화, 신청절차의간소화, 최저생계보장을위한급여수준향상, 개인정보보호법완화, 신청주의로인한누락자발생방지, 중앙정부예산확보, 지방정부예산확보, 읍 면 동배정예산증액, 제도의탄력적적용및담당공무원재량권발휘, 사회복지전담공무원인력확충, 민간자원확보, 민간자원연계및자원배분매뉴얼마련, 유사중복복지서비스조정, 지방정부차원의모금활동활성화, 민관사이의분담과협력강화, 전달체계개편 ( 조직개편 ), 자원봉사인력확충및교육, 법적기준미달자관리, 사례관리및사후관리강화, 제도홍보등의의견이있었다. (4) 복지사각지대발굴방안건강보험료 ( 소액 ) 체납, 학교 / 어린이집필요경비미납, 신용회복위원회채무변제유예처분대상, 관리비장기연체, 병원비상습연체자등의정보를통한발굴, 방문형직업종사자연계 ( 야쿠르트배달, 집배원등 ), 주민홍보, 좋은이웃들등의복지사각지대지원단체활용, 지역내기관종사자제보등을통한발굴, 최저주거비이하의주택기준을통한발굴, 주택월세거주자에대한홍보, 복지위원인센티브제도를통해발굴활성화, 신도시영구임대아파트단지, 고시촌, 빈곤밀집지역등취약거주시설지역조사, 동단위봉사단체, 복지위원회등조직, 전세대방문조사, 복지사각지대의대상자신고의무명기, 복지사각지대활동인력에대한주기적교육, 기초생활보장수급탈락자관리등이있었다. Ⅲ. 복지사각지대발굴체계검토 93

103 (5) 복지사각지대취약계층발굴시지방자치단체, 민간기관, 복지위원의역할공무원의역할로는민관협력네트워크구축, 단순수급신청접수를넘어복지상담기능강화, 제도홍보강화, 직접방문등을통한사례자발굴, 주민협의체구성및운영을위한예산마련, 민간자원개발및관리, 사례관리, 신고체계확립, 민간기관, 복지위원등에대한복지사각지대발굴관련교육실시, 동단위복지위원회구성등이있었다. 민간기관의역할로는복지사각지대대상발굴, 발굴의뢰및연계, 사례관리, 자원개발등의의견이있었고복지위원의역할로는복지사각지대취약계층발굴의뢰및연계, 지역사회대상홍보, 자원개발등이있었다. 2) 2 차및 3 차라운드조사결과 2차라운드조사에서는 1차라운드조사에서진행된설문내용을폐쇄형질문으로바꿔동일한집단을대상으로조사를진행하였다. 7) 각문항별로 5점척도로동의정도를표시하게하였다. 1점은 동의하지않음, 5점은 동의함 으로점수가높을수록해당의견에동의정도가높음을의미한다. 3차라운드조사에서는 2차라운드조사결과에서도출된각문항별동의정도에대한평균점수와표준편차를제시하고, 이를 2차에서응답한자신의평균점수와비교하여재평정할수있도록하였으며, 내용타당도를검토하기위해내용타당도비율 (CVR) 을산출하였다. 내용타당도비율이란중요도에대한일치된의견을양화 (quantifying consensus) 한것으로내용타당도검증의한척도가될수있다 ( 이병욱, 2002; 황영준, 2005). Lawshe(1975) 가개발한 CVR의공식은다음과같다. 7) 최종분석결과는 < 부록 1> 에제시하였음 94 복지사각지대발굴방안연구

104 N: 전체평정자수 Ne: 동의함 이라고응답한평정자수 내용타당도비율은다음과같은가정에의해고안되었다 ( 박혜림, 2007). 첫째, 어떠한문항이든 중요하다 라고인식하고있는패널들이많으면많을수록그문항의내용타당도정도또는범위는증가한다. CVR 값을계산하는공식은다음과같은특성들로부터유도되었다. 즉, 중요하다 라고응답한패널의수가 50% 보다적을때 CVR은음수, 50% 일때 CVR은 0, 100% 일때 CVR은 1, 50% 이상 100% 이하일때 CVR은 0과 1사이에위치한다는특성으로부터유도되었으며, 이러한 CVR 값은 Schipper가제시한데이터에의해델파이조사에참여한패널의수에따라그최소값이결정된다. CVR이양수인경우는평정자의절반이상이동의한다고평정한것을의미하며, 음수인경우평정자의절반이상이보통혹은동의하지않는다고응답한것을의미한다. 즉, 유의도.05 수준에서패널수에따른최소값이상의 CVR 값을가진항목들만이내용타당도가있다고판단할수있다 (Lawshe, 1975; 박혜림, 2007에서재인용 ). < 표 Ⅲ-17> 델파이패널수에따른내용타당도비율 (CVR) 의최소값 (p=.05) 패널 수 ( 명 ) CVR 최소값 Lawshe(1975) 에서인용 Ⅲ. 복지사각지대발굴체계검토 95

105 복지사각지대취약계층범주에대한항목가운데매우동의함이라고응답한패널의 CVR값이 0.42이상으로내용타당도가확보된항목은 부양의무자, 재산및소득기준등의이유로제도적으로배제된자 와 실제소득이최저생계비이하인빈곤층 이었다. < 표 Ⅲ-18> 복지사각지대취약계층범주 항목 2 차 3 차 mean s.d. mean s.d. CVR 1 부양의무자, 재산및소득기준등의이유로제도적으로배제된자 실제소득이최저생계비이하인빈곤층 복지사각지대문제해결을위한중앙정부와지방정부, 민관의역할분담및협력방안에대한패널들의의견에대한동의정도를조사한결과는다음과같다. 먼저중앙정부의역할에있어 CVR값이 0.42 이상으로내용타당도가확보된항목은 부양의무자기준및소득기준완화, 예산마련, 인력확충, 민관거버넌스구축을위한제도적, 재정적지원 으로나타났다. < 표 Ⅲ-19> 복지사각지대문제해결을위한중앙정부의역할 항목 2 차 3 차 mean s.d. mean s.d. CVR 1 중앙정부 : 부양의무자기준및소득기준완화 중앙정부 : 예산마련 중앙정부 : 인력확충 중앙정부 : 민관거버넌스구축을위한제도적, 재정적지원 복지사각지대발굴방안연구

106 지방정부의역할에대한항목별응답에서 CVR값이 0.42 이상으로나타난항목은 대상자정보공유등민관협력강화, 인력확충, 지자체별관련기관과의정례회의등을통한사례발굴및지원협력체계구축, 예산마련, 주민센터복지상담서비스기능강화 등으로나타났다. < 표 Ⅲ-20> 복지사각지대문제해결을위한지방정부의역할 항목 2 차 3 차 mean s.d. mean s.d. CVR 1 지방정부 : 대상자정보공유등민관협력강화 지방정부 : 인력확충 지방정부 : 지자체별관련기관과의정례회의등을통한사례발굴및지원협력체계구축 지방정부 : 예산마련 지방정부 : 주민센터복지상담서비스기능강화 민간기관의역할에대한항목별응답에서 CVR 값이 0.42 이상인것은 민간자원발굴및연계, 대상자정보공유등민관협력강화 로나타났다. < 표 Ⅲ-21> 복지사각지대문제해결을위한민간기관의역할 항목 2 차 3 차 mean s.d. mean s.d. CVR 1 민간기관 : 민간자원발굴및연계 민간기관 : 대상자정보공유등민관협력강화 복지사각지대문제해결을위한개선점에대한항목별응답에서 CVR 값이 0.42 이상인것은 엄격한지원대상선정기준완화, 중앙정부예 Ⅲ. 복지사각지대발굴체계검토 97

107 산확보, 지방정부예산확보, 제도의탄력적적용및담당자의재량권발휘, 사회복지전담공무원인력확충, 민간자원확보, 민간자원연계및자원배분매뉴얼마련, 민관사이의분담과협력강화, 사례관리및사후관리강화 로나타났다. < 표 Ⅲ-22> 복지사각지대문제해결을위한개선점 항목 2 차 3 차 mean s.d. mean s.d. CVR 1 엄격한지원대상선정기준완화 중앙정부예산확보 지방정부예산확보 제도의탄력적적용및담당공무원재량권발휘 사회복지전담공무원인력확충 민간자원확보 민간자원연계및자원배분매뉴얼마련 민관사이의분담과협력강화 사례관리및사후관리강화 복지사각지대발굴방안에대한항목별응답에서 CVR 값이 0.42 이상인항목은 건강보험료 ( 소액 ) 체납, 학교 / 어린이집필요경비미납, 신용회복위원회채무변제유예처분대상, 관리비장기연체, 병원비상습연체자등의정보를통한발굴, 좋은이웃들등의복지사각지대지원단체활용, 지역내기관종사자제보, 신도시영구임대아파트단지, 고시촌, 빈곤밀집지역등취약거주시설지역조사 등이었다. 98 복지사각지대발굴방안연구

108 < 표 Ⅲ-23> 복지사각지대발굴방안 항목 2 차 3 차 mean s.d. mean s.d. CVR 1 건강보험료 ( 소액 ) 체납, 학교 / 어린이집필요경비미납, 신용회복위원회채무변제유예처분대상, 관리비장기연체, 병원비상습연체자등의정보를통한발굴 좋은이웃들등의복지사각지대지원단체활용 지역내기관종사자제보등을통한발굴 신도시영구임대아파트단지, 고시촌, 빈곤밀집지역등취약거주시설지역조사 복지사각지대취약계층발굴시역할분담에서 CVR값이 0.42 이상인항목은공무원의경우 민관네트워크구축, 복지상담기능강화, 민간자원개발및관리 였고, 민간기관의경우 복지사각지대취약계층발굴, 발굴의뢰및연계, 사례관리, 자원발굴, 복지위원의경우 복지사각지대취약계층발굴의뢰및연계 로나타났다. < 표 Ⅲ-24> 복지사각지대취약계층발굴시공무원, 민간기관, 복지위원 ( 통장, 동장, 부녀회장등 ) 역할분담 항목 2 차 3 차 mean s.d. mean s.d. CVR 1 공무원 : 민관협력네트워크구축 공무원 : 복지상담기능강화 ( 단순수급신청접수를넘어 ) 공무원 : 사례관리 민간기관 : 복지사각지대대상발굴, 발굴의뢰및연계 민간기관 : 사례관리 민간기관 : 자원개발 복지위원 : 복지사각지대취약계층발굴의뢰및연계 Ⅲ. 복지사각지대발굴체계검토 99

109 Ⅳ 복지사각지대발굴개선방안 1 중앙정부의역할및개선방안 2 지방자치단체의역할및개선방안 3 시군의역할및개선방안

110 Ⅳ 복지사각지대발굴개선방안 1 중앙정부의역할및개선방안 1) 부양의무자기준완화 2007년부터 2012년까지절대빈곤율평균은약 11.8% 이다. 상대빈곤율역시관련통계가나온 1999년이후지속적으로높아져 2010년 14.9% 를기록했다. 이는가처분소득을기준으로한것으로개인소득만을비교해보면상대빈곤율은 2010년 18.1% 에달한다 ( 제갈현숙, 2014). < 표 Ⅳ-1> 절대빈곤율과기초생활보장수급률추이 (2007~2012년) ( 단위 : %) 절대빈곤율 (%) 11.2% 11.6% 12.8% 12.1% 12.0% 11.1% 기초생활보장수급율 (%) 3.2% 3.1% 3.2% 3.1% 2.9% 2.7% 출처 : 제갈현숙, 2014 빈곤율은계속증가했음에도불구하고기초생활보장수급자수는오히려감소추세를보이고있다. 국민기초생활보장수급자는 2008년 153 Ⅳ. 복지사각지대발굴개선방안 103

111 만명에서올해 134만명으로감소하였다. 반면에지난 14년간기초생활보장제도관련지출은약 3배가량증가했다. 이는의료급여관련지출이계속증가했고, 최저생계비증가에따른급여인상때문이었다. 즉제도가기존수급자에대한지원을강화하는방향으로운영되어왔으며, 사각지대에놓인빈곤층은제대로보호하지못했다 ( 노대명, 2014) 절대빈곤에인구는약 700만명으로추정이되며, 이가운데약 135만명정도가국민기초생활수급을받으며살아가고, 400만명정도는기초생활수급을받지못한채복지사각지대에놓여있는것으로볼수있다. 출처 : 보건사회연구원 (2009) [ 그림 Ⅳ-1] 국민기초생활보장수급가구 기초생활보장제도에서발생하는복지사각지대의가장큰요인은부양의무자기준으로, 부양의무자기준이높아수급자가되지못하는극빈층이약 117만명정도인것으로추정된다. 기초생활보장제부양의무자특성분석보고서 에따르면, 2012년기초생활보장제도를신청했다가탈락한 4,815가구중 4,024가구 (83.57%) 는월소득인정액 ( 가구의소득평가액 104 복지사각지대발굴방안연구

112 + 재산의소득환산액 ) 이 50만원미만이었다. 탈락된가구중부양의무자가노인인경우가 51% 로현실적으로부양의무자가부양능력을갖추지못한것으로나타났다. 국민기초생활보장법에서부양의무자는수급권자를부양할책임이있는자로서수급권자의 1촌의직계혈족및그배우자로규정하고있다 ( 제 2조 5호 ). 부양의무자의소득이기준을초과할경우, 당사자의소득인정액이최저생계비이하라도수급권을받지못하게된다. 문제는부양의무자기준이급여수준뿐만아니라, 수급권부여여부를결정하는중요한요소라는점이다. 독일과일본의경우부양의무자기준이존재하지만, 이기준은급여수준에는영향을미치나 수급권 자체에영향을미쳐탈락시키거나박탈하는조건으로적용하지않는다. 독일은부양의무자기준이적용되는사적부양의원리를따르지만, 적어도수급권자체와는관련성이없고, 스웨덴은부양의무기준이사실상적용되지않는공적부양의원리를따르고있다는점에서한국의공공부조원리와커다란차이가존재한다 ( 제갈현숙, 2014). 정부의복지사각지대문제를해소하기위해맞춤형개별급여제도로개편하고자하나, 개편안으로는부양의무자기준때문에제외된대상자가운데 12만명정도만수급자로편입되는것으로나타났다 ( 경향신문, ). 즉개편안에제시된부양의무자기준이완화되기는하였으나복지사각지대문제를해소하기에는충분치않은것으로나타났다. 개편안의기준을적용하여도부양의무자기준으로인해배제되는복지사각지대에놓인계층을지원할수있도록현실적인부양의무자기준이필요하다. Ⅳ. 복지사각지대발굴개선방안 105

113 [ 그림 Ⅳ-2] 기초생활보장제도개편도 2) 수급탈락자정보활용을위한행복e-음시스템정보접근성확대및관리 사회보장정보시스템 ( 행복e-음 ) 은 각종사회복지급여 서비스지원대상자의자격및이력에관한정보를통합관리하고지자체의복지업무처리를지원하는시스템 이다. 주요기능으로는사회복지통합업무 ( 상담, 신청, 조사, 결정급여및사후변동 ), 사례관리및개별사업지원이있으며, 보유하고있는정보는복지대상자개인, 가구기본인적사항및욕구정보, 소득재산정보, 자격수혜이력, 통합자원 ( 민간자원 ) 정보등이있다. 시스템구성도 8) 는다음과같다. 8) 사회보장정보시스템 ( 행복 e 음 ) 은 복지급여통합관리시스템 과 복지행정업무지원시스템, 사회복지시설정보시스템, 상담사례관리시스템 등 4 가지하위시스템으로구성되며각하위시스템들은상호유기적으로연계되어운영된다. 각하위시스템의주요기능은다음과같다 ( 홍성대, 2011). 1 복지급여통합관리시스템 : 보건복지사업급여수급자격관련정보통합관리및급여생성, 지급, 사후관리지원 106 복지사각지대발굴방안연구

114 [ 그림 Ⅳ-3] 사회보장정보시스템 ( 행복 e 음 ) 주요시스템구성도 한편, 사회보장정보시스템 ( 범정부 ) 은사회보장정보시스템 ( 행복e음 ) 을기반으로각부처별로분산 (16개부처, 293개사업 ) 되어있는복지사업정보를연계한정보시스템이다. 복지재정을효율적으로운영하여누락이나중복없이꼭필요한국민들에게맞춤형서비스를제공하며, 정보의공동활용으로효율적인복지행정업무처리를지원하는것을목적으로한다. 시스템구성도는다음과같다. 2 복지행정업무지원시스템 : 기초생활보장, 자활, 의료급여, 한부모가족, 보육, 긴급복지, 바우처, 장애인, 아동, 청소년, 노인, 기초노령연금, 장사 ( 葬事 ), 사회복지시설, 결혼중개업, 보건지원등의사업관련업무관리 3 사회복지시설정보시스템 : 사회복지법인및시설의업무표준화및투명화와업무전자화를위한회계, 인사, 급여, 서비스이력관리등사회복지시설관련정보통합관리 4 상담사례관리시스템 : 사례관리대상자접수및관리, 욕구조사, 케어계획수립, 서비스연계, 종결등사례관리업무지원, 서비스연계모니터링, 자원관리, 지식지원, 커뮤니티관리 Ⅳ. 복지사각지대발굴개선방안 107

115 [ 그림 Ⅳ-4] 사회보장정보시스템 ( 범정부 ) 구성도 현재사회복지통합관리망과사회보장정보시스템 ( 범정부 ) 에서활용하는정보는소득재산정보와이력정보로구성되며이는 45개기관으로부터 445개사회복장의집행에필요한정보가연계되어공유되고있다. 이에대한자세한정보는다음과같다 ( 함영진외, 2012). < 표 Ⅳ-2> 유형별정보연계현황 ( 단위 : 개 ) 유형 부처 운영기관 시스템 서비스 연계정보 계 소득재산인적정보 자격정보 수혜이력정보 업무처리정보 이와같이시스템내에다양한정보들이수록되어있으나, 사회보장정보시스템 ( 행복e음 ) 은지자체사회복지업무중심의정보시스템구조로 108 복지사각지대발굴방안연구

116 타부처복지서비스처리지원확장성이미흡하고, 복지수급자편의제공이미약 ( 신청주의, 수급탈락시구제 ) 등의한계점을지닌다 ( 함영진외, 2012). 사회보장정보시스템 ( 행복e음 ) 및사회보장정보시스템 ( 범정부 ) 의정보를복지사각지대취약계층발굴에활용하기위해서는다음과같은과제수행이필요할것이다. (1) 시스템구조수정보완및이용범위에대한지침마련사회보장정보시스템 ( 행복e음 ) 은서비스대상자의포괄적인적정보와사례관리과정에대한정보를체계적으로구축하는하는한편공공및민간부문의방대한정보와연계되어있는통합사례관리시스템으로서의면모를갖추고있다 ( 홍성대, 2011). 그러나현재의사회보장정보시스템 ( 행복e음 ) 은사례관리의기능보다는중복이나부정수급방지, 부양의무자의소득및재산조사를통한수급권결정을위한정보제공의기능이강한측면이있다. 이는사회보장정보시스템 ( 행복e음 ) 도입이후매년기초생활보장수급자의수가감소하고있는것으로도확인할수있다. 현재시스템구조는수록된정보를뽑아모니터링하거나통계적분석을하기에제한적이다. 조사및사례관리에적합하게되어있는시스템구조를변경하여수급탈락자정보를추출하여모니터링이가능할수있는형태로관리가가능할수있도록할필요가있다. 또한현재는정보에대한접근이상당히제한적이어서민간기관의경우관련정보를직접확인하는것이불가능하며, 시군이나읍 면 동에서도탈락자정보를장기적으로모니터링하거나관리하는것이어려운실정이다. 이로인해대상자가민간기관에의뢰될경우이미공적전달체계에제공한정보를다시한번제공해야하는어려움이있다. 개인정보를보호하면서동시에필요한정보를효율적으로이용할수있도록사회보장정보시스템 ( 행복e 음 ) 정보이용과관련한관련법정비가필요할것이다. Ⅳ. 복지사각지대발굴개선방안 109

117 (2) 정보의계량화를통한잠재적고위험군유형화사회보장정보시스템 ( 행복e음 ) 이나사회보장정보시스템 ( 범정부 ) 내에기록된정보는질적인특성이강하며, 이를계량화하거나수치화하는것이쉽지않다. 복지사각지대해소를위해서는현재시스템내에기록된질적정보를계량화하거나표준화시킬필요가있다. 대상자의특성뿐만아니라진행되는상담업무절차와관련된정보와서비스를계량화또는유형화시켜활용할필요가있을것이다. 현재상담시스템에기록되어있는고위험에처한비수급빈곤층의특성과관련된텍스트, 예를들어한부모가구나자살시도, 정신질환경력등과같은키워드를분석하여이에대한유형화를하고, 각유형별로어떠한서비스나지원이이루어졌는지를파악한다면수급외에필요한서비스를연계하는데유용하게활용할수있을것이다. (3) 업무프로세스및서비스표준화 9) 사회보장정보시스템 ( 행복e음 ) 의발전을위해서는민간시설 기관과의연계강화및다양한사례관리시스템간의연계강화가필요하다. 이를위해서는먼저업무프로세스및서비스에대한표준화를기반으로정보의원활한흐름을도모하고, 시스템상의관련기능을고도화함으로써사례관리시스템본연의기능을효과적으로수행할수있도록해야할것이다. 물론, 사회복지시설정보시스템구축과정에서복지시설기관의서비스에대한기본적인표준화작업이진행되었지만, 이는기존에사용되고있는서비스분류체계를정리하여정보시스템운영에용이한형태로코드를부여한수준으로서실질적인서비스정보연계를위한표준화라고하기는어렵다. 표준화란일반적으로사물에대한속성, 개념, 방법및절차등에대해합리적인기준을설정하고정해진기준을맞추는작업을의미한다. 이를사례관리시스템에적용해보면현장에서제공되는 9) 홍성대 (2011) 사례관리에서의정보화요약 110 복지사각지대발굴방안연구

118 서비스를적실하게분석하여통용될수있는기준을마련하고, 체계화, 범주화를통해기존관리체계에적용하는작업이필요하다. 3) 사회복지직공무원확충 읍 면 동주민센터의사회복지직 1~2명이 100여가지복지제도를담당하고있으며, 읍 면 동에서는기본적인복지급여신청및접수업무에대부분의시간을할애하고있으나충분한상담시간확보가어렵고, 서비스연계등재량적복지지원활동은매우제한적이다 ( 강혜규외, 2013). 복지담당공무원 ( 복지직및행정직 ) 1인당복지대상자수는동 1,872명, 읍 1,750명, 면 950명, 1인당기초보장수급자수는동 156명, 읍 152명, 면 78명 ( 감사원조사자료, 2013년 4월기준 ) 으로나타났다. 읍 면 동당 3~4명내외의복지직인력만으로는내방민원, 전화민원처리외에찾아가는서비스등능동적인대응에는한계가있을수밖에없다. 읍 면 동복지담당공무원의일과를살펴보면, 내방민원및전화상담시간이 36.1% 로가장많은비중을차지하였고, 행정처리시간이 24.1%( 신청접수된급여및서비스행정처리 14.1%, 보고등행정처리 10.0%), 찾아가는서비스를위해강조되었던방문상담시간은 8.8% 로서하루 40분정도 (1일 8시간근무기준 ) 였다 ( 강혜규외, 2013). 행정안전부 (2014) 는현장복지체감도향상과사회복지공무원근무여건개선을위해사회복지인력을확충하고자지침을발표하였다. (2011년약 1,060명 ) 기결정된신규충원예정인원 (510명) 과육아휴직결원인원 (550명) 은금년중사회복지직으로충원추진계획에있는것으로나타났다. 연도별확충내역 ( 안 ) 은다음과같다. 인력충원과관련하여필요한재원은순증분 3,340명에대해국비 70%( 서울 50%) 를지원예정이다. Ⅳ. 복지사각지대발굴개선방안 111

119 < 표 Ⅳ-3> 연도별복지직신규확충내역 ( 안 ) 복지직신규확충 구분계 11 년 계 3 개년계획 12 년 (50%) 13 년 (30%) 14 년 (20%) 계 7,000 1,060 5,940 3,000 1,800 1,140 소계 5,200 1,060 4,140 2,100 1, 정원순증 4,400 1,060 3,340 1,800 1, 자연감소대체 행정직재배치 1,800-1, 앞으로맞춤형급여제도가도입되면복지대상자의수가증가하여업무부담은더욱가중될것으로보인다. 복지사각지대발굴업무수행에필요한적절한인력파악과수급이이루어져야할것이다. 또한행정직에서사회복지직으로재배치된경우업무의특성이달라지므로이에대한교육이철저하게이루어져야할것이다. 4) 긴급복지제도의대상자확대및홍보예산마련 복지사각지대에있는취약계층발굴시이들에대한실질적인지원이이루어져야복지사각지대문제가해소될수있다. 갑작스러운위기상황으로생계유지가곤란한저소득층에게생계, 의료, 주거지원등필요한복지서비스를신속하게지원하여위기상황에서벗어날수있도록돕는긴급복지지원제도가현재시행중이다. 긴급복지지원제도예산은지난해 971억원에서올해 499억원으로 51% 가축소됐다. 그러나지난 3월송파구세모녀자살사건을계기로 2015년긴급복지예산은 1,013억원으로 2배이상증액이되었다. 지원대상은가장의사망, 질병및부상, 실직, 휴 폐업, 화재등으로생계유지등이어렵다고인정되는경우로소득기준은 2014년최저생계비 120~150% 이하에서 2015년 185% 이하, 금융재산기준은 300만원에서 500만원이하로기준이완화되었다. 구체적인지원내용은다음과같다. 112 복지사각지대발굴방안연구

120 < 표 Ⅳ-4> 긴급복지지원내용 종류지원금액최대횟수 생계 110 만원 / 회 (4 인기준 ) 6 회 금전 현물 지원 위기상황주급여 부가급여 민간기관 단체연계지원등 의료 300만원이내 2회 주거 60만원 ( 대도시, 4인기준 ) 12회 복지시설이용 137만원 (4인기준 ) 6회 교육 기타동절기지원 (10~3 월 ) 초등 209,400 원 / 중등 333,300 원고등 408,400 원및수업료 입학금 해산비 60 만원, 장제비 75 만원, 전기요금 50 만원, 연료비월 90,800 원 사회복지공동모금회, 대한적십자사등민간프로그램으로연계등 2 회 1 회 ( 연료비 6 회 ) 횟수제한없음 개편안에따르면긴급복지지원제도지원대상은 8만건에서 16만건으로 2배이상증가하게된다. 그러나긴급복지지원제도의소득및재산기준은가구소득이중위소득 50% 이하인상대적빈곤층과중위소득 50~70% 이하인상대적빈곤차상위계층을포괄하기에는여전히문턱이높다. 최근선진국에서는소득기준의빈곤선외에도주거, 환경, 교육, 문화등다양한영역에서의결핍으로빈곤을측정하는다차원적빈곤의개념을이용하여빈곤문제에접근하고있다. 우리사회에서도복지사각지대문제를근본적으로해결하기위해대상자의소득및재산기준을좀더완화할필요가있다. 한편, 긴급복지지원제도의대국민홍보필요성의인식에도불구하고보건복지부예산에긴급복지지원대국민홍보예산은 2006년사업시작이후현재까지한번도편성된적이없는것으로나타났다. 또한보건복지부에서는내년긴급복지지원제도대국민홍보예산을확보할예정으로 7억원편성을요청했으나기획재정부에서난색을표명한것으로알려졌다 ( 경향신문, ). 새로운제도를만들기보다기존의제도를보다효과적으로운영하기위해서는제도의인식수준부터적극적으로끌어올릴필요가있을것이다. Ⅳ. 복지사각지대발굴개선방안 113

121 5) 복지사각지대관련법안의조속한시행 현재국회에계류된정부의 3가지복지사각지대해소법안은기초생활보장법, 긴급복지지원법개정안과사회보장급여이용 수급권자발굴관련법안제정안이다. 첫째, 기초생활보장법의개정안은부양의무자범위에서사위, 며느리등직계혈족배우자를제외하자는의견을담고있다. 둘째, 긴급복지지원법개정안은가장의사망등으로위기에처한가정을돕기위한긴급복지지원제도의기준을완화하는내용을포함하고있다. 긴급지원대상선정시소득기준을현재 150% 에서 250% 수준으로조정하는내용이포함될것으로알려졌다. 셋째, 새롭게제정되는사회보장급여이용 수급권자발굴관련법안의경우 송파세모녀자살사건 등을통해드러난사회내복지사각지대를발굴하기위해사회보장정보시스템을갖추고, 필요한정보를국가, 지방자치단체, 관련기관들이공유하며각주체에직권으로필요한급여를시청할수있는권한을주기위한것이다 ( 중부매일, ). 관련법안의조속한통과를통해제도적인복지사각지대발굴과지원이시행되어야할것이다. < 표 Ⅳ-5> 송파세모녀법내용및처리현황 법안명발의자주요내용국회심사진행상황 국민기초생활보장법일부개정법률안 안철수전대표 부양의무자의범위에서사위, 며느리등직계혈족배우자제외 지난 4 월보건복지위원회상정이후심사없음 긴급복지지원법일부개정법률안 김한길전대표 긴급지원기준을최저생계비 150% 이하에서 250% 까지상향 지난 4 월보건복지위원회상정이후심사없음 사회보장수급권자의발굴및지원에관한법률제정안 최동익의원 사각지대에있는수급권자발굴강화위해민관협력강화 지난 4 월보건복지위원회상정이후심사없음 * 출처 : 국민일보 ( ) 114 복지사각지대발굴방안연구

122 2 지방자치단체의역할및개선방안 1) 복지사각지대발굴및지원체계확립 앞서살펴본바와같이복지사각지대취약계층은기초생활보장수급탈락자, 단전, 단수, 건강보험료연체자, 지역내신규발굴사례로구분할수있을것이다. 기초생활보장의신규수급자수는 2010년 22만 6875명, 2011년 13만 7006명, 2012년 13만 6912명, 2013년 12만 6504명, 2014년 6월 7만 1775 명이었던반면수급탈락자수는 2010년 17만 2654명, 2011년 23만 5679 명, 2012년 21만 3679명, 2013년 16만 9655명, 2014년 6월 7만 9355명으로, 2010년을제외하고탈락자수가더많았다 ( 참세상 ). < 표 Ⅳ-6> 기초생활보장수급자, 탈락자, 신규수급자추이 (2010~2014.6) 연도 수급자수 ( 명 ) 신규수급자수 ( 명 ) 탈락자수 ( 명 ) 수급자증감 ( 명 ) ,549, , ,654 54, ,469, , ,679-98, ,394, , ,679-76, ,350, , ,655-43, ,343,311 71,775 79,355-7,580 * 출처 : 보건복지부, 비마이너 이와같은기초생활보장수급탈락자의경우사회보장정보시스템 ( 행복 e음 ) 을통해비교적명확하게대상자를파악할수있다. 다만현재지자체의사회복지업무수행은읍 면 동과시 군 구로이원화가되어있어, 읍 면 동에서는상담 신청안내, 신청 접수, 사례발굴등의업무를수행하며, 시 군 구에서는자산조사및자격관리업무 ( 통합조사관리팀와사례관리및서비스연계 ( 서비스연계팀 ) 업무를담당하는구조로되어있 Ⅳ. 복지사각지대발굴개선방안 115

123 다. 이러한조직구조는수요자중심의서비스제공기능을강화한다는목적이있으나, 사회보장정보시스템 ( 행복e음 ) 내에보관된대상자의정보에접근하는데는제한점이있다. 따라서지자체수준에서수급탈락자정보를관리하여이들의서비스연계여부등을모니터링할필요가있을것이다. [ 그림 Ⅳ-5] 지자체복지행정조직개편 ( 보건복지부, 2013 년통합업무안내 ) 둘째, 단전, 단수등의정보연계를통한잠재적고위험군모니터링을통해발굴이가능하다. 현재사회보장정보시스템 ( 행복e음 ) 은주로소득, 재산, 부양의무자등의정보를활용한급여수급자격판정및급여생성에초점이맞추어져있다. 복지사각지대취약계층을발견하고지원하는데사회보장정보시스템 ( 행복e음 ) 을이용하기위해서는단전, 단수, 건강보험료연체등과같은정보를연계하여잠재적고위험군을모니터링할필요가있을것이다. 이러한정보를통해비수급빈곤층에대한초기서비스를보다효율적으로강화할수있을것이다. 현재각지자체나읍 면 동에서도단전, 단수, 건강보험료체납등을복지사각지대취약계층발굴을위한정보로활용하고있으나, 지자체별로접근가능한정보의정도는차이가있는것으로나타났다. 이러한정보를유기적으로연계하여취약계층의일상적인욕구를즉각적으로파악하고서비스를제공하여효율성을높일수있을것이다. 셋째, 기초생활보장제도나단전, 단수등과같은지표로파악되지않 116 복지사각지대발굴방안연구