< E616C292DB9CCB1B920BDC5BAB8C8A3C1D6C0C7BACEB4E720B4EBC0C020C3D6C1BEBAB8B0EDBCAD28B0E6BBE7BFAC E687770>

Transcription

1 경제 인문사회연구회미래사회협동연구총서 미국의신보호주의부상에대한대응연구 고준성외

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3 경제 인문사회연구회미래사회협동연구총서 미국의신보호주의부상에대한대응연구 1. 협동연구총서시리즈 협동연구총서일련번호 연구보고서명 연구기관 미국의신보호주의부상에대한대응연구 산업연구원 2. 참여연구진 주관연구기관 공동연구기관 연구기관연구책임자참여연구진 산업연구원 고준성선임연구위원 ( 총괄책임자 ) 김인철선임연구위원유진근선임연구위원김계환연구위원유이선부연구위원김바우전문연구원정선인연구원윤정현연구원 고려대학교강문성교수공수진교수

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5 제출문 경제 인문사회연구회이사장귀하 본보고서를 미국의신보호주의부상에대한대응연구 최종보고서로제출합니다 년 05 월 산업연구원 원장유병규

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7 목차 표목차 vii 그림목차 xi 국문요약 xi 영문요약 (Abstract) xiii 정책제안 xv 제 1 장서론 1 1. 연구배경및필요성 1 2. 연구목적및범위 3 제2장미국통상법 정책변천및통상정책결정메카니즘분석 6 제1절미국통상법 정책변천분석 6 1. 보호무역주의에대한정의및이론적고찰 6 가. 보호무역주의에대한정의 6 나. 보호무역주의에대한기존연구결과 8 1) 보호무역주의동향관련연구 8 2) 보호무역주의관련이론적배경연구 17 3) 보호무역주의관련효과분석연구 미국통상법 정책의순환적변동추세 22 가. 미국통상법의변천 22 1) 개요 21 2) 행정부와의회사이의조약체결에대한권한의배분 24 3) 행정부조직측면에서의변천 27 4) 통상정책측면에서의변천 28 나. 금융위기이후의통상법의변화 30 - i -

8 1) 무역특혜연장법 (Trade Preference Extension Act of 2015) 30 1 무역특혜제도 31 2 미국무역집행효과법 (AD/CVD 관세법해당 ) 31 3 무역조정지원제도 36 2) 무역원활화및무역집행법 38 1 AD/CVD 관세조치회피방지 39 2 환율조작 40 3 지적재산권및추가집행규정 42 다. 미국의경기순환과통상정책 43 라. 미국행정부와의회의소속정당별통상정책의변화 소결과시사점 52 제2절미국의통상정책결정메카니즘분석 미국의회와행정부의통상입법권한분배현황 54 가. 미국의회의통상권한범위와입법절차 54 나. 미국의회의행정부에대한통상권한통제 : 무역증진권한 미국행정부의통상정책기구별권한및역할 59 가. 대통령 59 나. 미무역대표부 (USTR) 59 다. 상무부 61 라. 미국제무역위원회 (USITC) 미국의통상법 정책결정메카니즘 63 가. 미국의통상정책의형성 63 나. 미국의통상법 / 정책결정과정 소결과시사점 : 오바마행정부에서의통상정책평가 68 제3절트럼프행정부의통상정책기조및전망 트럼프행정부의통상정책기조 70 가. 트럼프행정부통상조직의변화 70 1) 국가무역위원회 (NTC) 설치 70 2) 국제협상특별대표 72 3) 통상조직내역학관계 72 4) 트럼프대통령과지명된인물들의성향 73 - ii -

9 1 트럼프대통령 73 2 로스 (Wilbur Ross) 상무부장관 74 3 나바로 (Peter Navarro) 백악관국가무역위원회 (NTC) 위원장 74 4 라잇하이저 (Robert Lighthizer) 미무역대표부 (USTR) 75 5 그린블랏 (Jason Greenblatt) 국제협상특별대표 (Special Representative for International Negotiations) 75 6 므누친 (Steven Mnuchin) 재무부장관 75 7 콘 (Gary Cohn) 국가경제위원회 (NEC) 위원장 76 나. 통상정책의기본방향 77 1) 개요 77 2) 미국우선주의 80 3) 양자간무역협상우선주의 81 4) 제조업회귀 (reshoring) 정책 트럼프행정부의통상정책전망 85 가. 무역구제조치 85 1) AD/CVD조치 86 1 불리한가용정보 (AFA) 및특별한시장상황 (PMS) 87 2 AD/CVD 직권조사 87 3 반우회조사및 AD/CVD 관세조치회피방지 88 4 중국의시장경제지위 89 2) 세이프가드조사 90 나. 일방적무역조치 90 1) 제301조 90 1 일반제301조 (1974년무역법제301조 ) 90 2 스페셜제301조 (1974년무역법제182조및 1988년종합무역법제1303조 ) 93 3 슈퍼제301조 (1974년무역법제310조및 1988년종합무역법제1302조 ) 94 2) 지적재산권침해조사 (Section 337) 95 3) 국가안보수입규제 (1962년무역확대법제232조 ) 96 4) 국제수지위기대응 (1974년무역법제122조 ) 97 5) 1917년적성국교역법및 1977년국제긴급경제권한법 98 6) BHC 수정조항환율조작국대응 (2015년무역원활화및집행법제701조 ) 99 7) 입안중인국경세 101 다. 기체결무역협정의종료또는수정 FTA 정책 iii -

10 1) 미국의기타결무역협정종료또는수정 102 2) WTO 탈퇴또는관세조정 105 3) NAFTA 재협상가능성 108 4) 한-미 FTA 개정가능성 112 라. 미체결또는협상진행중인무역협정 114 1) TPP 서명철회 114 2) DDA협상및복수국간무역협상 116 마. 신규협정가능성 소결과시사점 : 미국보호무역주의의대두가능성전망 119 제3장최근미국의신보호주의부상이한국에미치는영향 세계금융위기이후미국의신보호주의부상추이및현황 123 가. 미국의반덤핑 상계관세등수입규제조사 발동추이및현황 123 1) 대세계현황 123 2) 대한국현황 128 나. 미국의반덤핑및상계관세법상보호주의적규정도입및운영현황 129 1) 2015년무역특혜연장법상불리한가용정보 (AFA) 규정도입및적용 AFA규정에따른부정적영향 실제적용사례 130 2) 2015년무역특혜연장법상특별한시장상황 (PMS) 규정도입및적용 PMS규정에따른부정적영향 실제적용사례 132 다. 미국의일방적무역조치의조사및발동추이 132 1) 제310조에기한조사 132 2) 스페셜 301조절차 : 2017년스페셜 301조보고서핵심사항 133 3) 슈퍼제301조운영현황 135 4) 지적재산권침해조사 (Section 337) 조사현황및쟁점 135 5) 국가안보이유수입규제 (Section 232) 조사현황 136 6) 1977년국제긴급경제권한법발동전망등 139 7) 2015년 BHC 수정조항에따른환율조작국지정현황 iv -

11 라. 미국에서의무역기술장벽등비관세조치의추이 141 마. 소결 : 미국의무역규제의형태별한국에의영향평가 144 바. 소결 : 미국의무역규제의형태별한국에의영향평가 미국의對韓무역규제의주요산업별현황 146 가. 철강 148 나. 자동차 152 다. 석유화학 155 라. 반도체 157 마. 전자 한미간통상마찰및트럼프행정부보호주의무역정책이한국에미치는영향 159 가. 미국의보호주의무역정책으로인한무역보복이한국경제에미치는영향 : 세계무역웹이용영향분석활용 159 나. 한미FTA 종료시나리오에따른산업별영향 161 1) 산업전반 : 제조업을중심으로 162 2) 철강 165 3) 자동차 167 4) 석유화학 169 5) 가전 172 6) 반도체등 ICT 174 7) 섬유및의류 175 8) 소결 177 다. 미국의보호무역주의강화가국내산업에미치는간접적영향 : 국내석유화학산업의경우 178 제4장한국의대미통상대응방안및전략 금융위기이후미국의통상법 정책변천및통상정책결정메카니즘분석에기초한대미통상대응방향수립에의시사점 180 가. 금융위기이후미국의통상법 정책변천관련시사점 180 나. 트럼프행정부의통상정책기조및운영관련시사점 대미통상현안이슈별대응과제또는방안 183 가. 한-미 FTA 개정협상쟁점및대응과제 183 1) 개정협상제기경위및배경 183 2) 한-미 FTA 폐기가능성 v -

12 3) 개정협상예상의제및목표 186 4) 대응과제 192 나. 대미무역수지 195 다. 환율조작국지정관련 정부차원의대미통상마찰대응방안 198 가. 한미간통상 투자이슈및현황에대해객관적정보에기초한인식을제고, 확산시킬필요 198 나. 친한우호그룹네트워크구축및활용필요 200 다. 무역규제모니터링강화및확대 201 라. 현지네트워크구축및활용 202 마. 국제통상규범조치에대한 WTO DSB 제소역량강화 기업차원의미국의수입규제에대한대응방안 203 가. 현지화전략및현지기업과의협력확대 203 나. 미국의개정무역구제법에따라바뀐조사방식에의대응역량을강화해야할것 204 다. 제소대상품목업종별공동대응모색 206 라. 중소기업의수입규제대응을위한지원필요 206 마. 무역구제당국의부당한판정에대해서는미국제무역법원에서의사범심사를추구할필요 결론 : 대응전략및과제 208 가. 트럼프통상정책의불확실성및국내정치적불안정등에비추어양국간통상현안논의를최대한늦추는전략을구사할필요 208 나. 다자무역체제의강화및보호무역주의에대응하는국제공조 209 다. 對美통상분쟁에대한 WTO DSB 제소시전략적접근필요 210 라. 미국등의무역 투자규제에대한대응체계의체계화및제도화필요 212 마. 제4차산업혁명을대비하는다양하고선제적인경제협력방향 213 바. 통상이슈와외교안보이슈를구분하여대응할필요 : 사드배치사례를중심으로 214 참고문헌 219 [ 부록 1] 미국의통상법의변천 229 [ 부록 2] 미국의 WTO/FTA 철회, 재협상및수정관련규정 (White & Cases 보고서발췌 ) vi -

13 표목차 [ 표 2-1] G20 국가의조치별신규무역제한조치동향 10 [ 표 2-2] 무역자유화에대한 CGE 분석결과정리 18 [ 표 2-3] 통관시간의감소에따른수출의증가추정 21 [ 표 2-4] 미국통상법의변천 : 요약 23 [ 표 2-5] 2015년무역관련법률및기존법률 30 [ 표 2-6] 2015년무역특혜연장법의구성 31 [ 표 2-7] Title V. AD/CVD 관세법구성 32 [ 표 2-8] 2015년무역조정프로그램 37 [ 표 2-9] 2015년무역원활화및무역집행법의구성 38 [ 표 2-10] 미국행정부와의회의소속정당과연도별무역구제조치 48 [ 표 2-11] 미국행정부와의회의소속정당구성별연도별무역구제조치 50 [ 표 2-12] 2015년및 2002년무역증진권한의비교 57 [ 표 2-13] 민간자문위원회 66 [ 표 2-14] 대통령실 (Executive Office of the President) 산하기관 71 [ 표 2-15] 트럼프와지명된인물들배경 76 [ 표 2-16] 트럼프행정부출범이후주요행정명령및대통령각서 78 [ 표 2-17] 트럼프행정부통상정책의기본원칙, 세부목표, 우선과제 79 [ 표 2-18] 미국의 FTA 현황 83 [ 표 2-19] 미국행정부의사용가능한일방적조치 85 [ 표 2-20] 주요무역상대국평가현황 100 [ 표 2-21] 무역증진권한 vii -

14 [ 표 2-22] 미국의 WTO 분쟁판결건수비교 105 [ 표 2-23] 미국의무역구제조치관련 WTO 분쟁판결건수비교 106 [ 표 2-24] 미국의대멕시코주요수입품목 111 [ 표 2-25] TPP 회원국의 GDP 규모와비중 (2013년기준 ) 114 [ 표 3-1] 미국의대세계 AD 및 CVD 규제현황 ( 상위 10개국 ) 127 [ 표 3-2] 전세계국가별對한국수입규제현황 ( 기준 ) 128 [ 표 3-3] 미국의對한국수입규제연도별추이 129 [ 표 3-4] 금융위기이후미국의보호주의적무역규제의형태별한국에의영향정도및대응수준평가종합 146 [ 표 3-5] 미국의품목별수입규제현황 (2017년 4월 12일기준 ) 147 [ 표 3-6] 미국및전세계의對한국산업별수입규제현황비교 (2017년 5월기준 ) 148 [ 표 3-7] 주요수입국별대한국산철강재에대한수입규제제소추이 148 [ 표 3-8] 미국의주요철강품목에대한수입규제형태별제소현황 149 [ 표 3-9] 한국산철강제품에대한주요수입국별제소현황 149 [ 표 3-10] 미국한국산철강제품에대한수입규제개황 150 [ 표 3-11] 미국에서의금융위기이후연도별수입철강에대한수입규제현황 150 [ 표 3-12] 국내철강對美현지투자현황 152 [ 표 3-13] 한-미자동차교역현황 153 [ 표 3-14] 한국의국별자동차수입동향 153 [ 표 3-15] 현대기아차대미수출및미국현지생산동향 154 [ 표 3-16] 주요외국계자동차업체의미국투자현황 155 [ 표 3-17] 국가별한국산석유화학제품수입규제현황 (2017.5월기준 ) 156 [ 표 3-18] 국내석유화학제품의국가별수출입현황 157 [ 표 3-19] 한국의對美세탁기수출입추이 158 [ 표 3-20] 2016년미국의제조업업종별대한국수입규모및평균관세율 163 [ 표 3-21] 2016년한국의제조업업종별대미국수입규모및평균관세율 164 [ 표 3-22] 2016년한국의대미국대세계교역현황 165 [ 표 3-23] 2016년미국의대한국주요철강수입품목 166 [ 표 3-24] 2016년한국의대미국주요철강수입품목 166 [ 표 3-25] 2016년미국의대한국주요자동차수입품목 168 [ 표 3-26] 2016년한국의대미국주요자동차수입품목 169 [ 표 3-27] 2016년미국의대한국주요석유화학수입품목 viii -

15 [ 표 3-28] 2016년한국의대미국주요석유화학수입품목 171 [ 표 3-29] 2016년미국의대한국주요가전수입품목 172 [ 표 3-30] 2016년한국의대미국주요가전수입품목 173 [ 표 3-31] 2016년미국의대한국주요 ICT 수입품목 174 [ 표 3-32] 2016년한국의대미국주요 ICT 수입품목 175 [ 표 3-33] 2016년미국의대한국주요섬유 의류수입품목 176 [ 표 3-34] 2016년한국의대미국주요섬유 의류수입품목 177 [ 표 4-1] NAFTA 재협상관련미국측의우선관심사항종합 ix -

16 그림목차 [ 그림 2-1] G20 국가의신규무역제한조치동향 9 [ 그림 2-2] 2008년 10월이후 G20국가의누적무역제한조치 11 [ 그림 2-3] 대공황 과 보호무역주의 인터넷검색기록의변화 14 [ 그림 2-4] 미국 GDP성장률과무역구제조치조사개시건수변동추이 44 [ 그림 2-5] 미국의상품무역수지적자규모와무역구제조치조사개시건수 ( 전세계 ) 45 [ 그림 2-6] 미국의대중국상품무역수지적자규모와무역구제조치조사개시건수 46 [ 그림 2-7] 미국의대한국상품무역수지적자규모와무역구제조치조사개시건수 47 [ 그림 2-8] 미의회의입법과정 55 [ 그림 2-9] 미국통상정책형성 63 [ 그림 2-10] 2015년 TPA 절차 64 [ 그림 2-11] 통상관련자문구조 65 [ 그림 3-1] 전세계의수입규제조치별조사개시건수추이현황 124 [ 그림 3-2] 우리나라에대한수입규제조치별조사개시추이 124 [ 그림 3-3] 전세계수입규제 ( 반덤핑 ) 조사개시추이 125 [ 그림 3-4] 금융위기이후 CVD 및 SG의주요이용국현황비교 126 [ 그림 3-5] 미국의대세계반덤핑및상계조치이용추이 127 [ 그림 3-6] 미국의 WTO에의 TBT, SPS 통보추이 ( 년간) 142 [ 그림 3-7] WTO 회원의 TBT 통보건수순위 ( 년/2015년) 143 [ 그림 3-8] WTO 회원별 TBT STCs 제기건수 ( , 2015) 144 [ 그림 3-9] 주요무역경로가한국경제에미치는영향 (2015 년 ) 160 [ 그림 3-10] 상호무역보복시나리오에따른경제적영향 (2015년) 161 [ 그림 3-11] 미국의보호무역주의강화가국내석유화학산업의수출에미치는영향 x -

17 국문요약 최근미국은한국및중국등으로부터의수입철강에대해일련의전례없이높은반덤핑 상계관세결정을내리고, 특히수입철강에대해이례적으로미통상법 232조에근거해국가안보를이유로한조사개시결정을내리는등강도높은수입규제를행사하고있다. 나아가미국대통령트럼프는후보시절때부터 미국우선주의 에입각한무역정책을강조하면서한미 FTA 등의재검토를언급한바있고, 무역적자감축을압박하는등노골적으로보호무역주의를강화하고있다. 이에본연구에서는미국의신보호주의부상에대한우리의대응방안및전략을수립함에있어기초를제공하기위하여미국에서의통상법 정책이어떻게변천하였고, 미국통상정책결정의메카니즘이어떻게작동하는지를분석하였으며, 최근미국의신보호주의부상이한국에미치는영향분석을기반으로미국의신보호주의부상에따른대미통상현안및통상마찰에대한대응과제및방안과우리의통상대응전략및과제를제시하였다. 본보고서의제2장에서확인된바와같이미국의통상법 정책은그간경제상황이나정권교체등의요인에의해개방주의와보호주의간에순환적변동을거쳐왔다. 특히트럼프행정부출범이후통상조직측면에서백악관에국가무역위원회 (NTC) 를설치한것은가장두드러진행정조직의변화라할수있다. 이와같은행정조직의변화와통상관련주요직책을맡은인물들 - xi -

18 의성향을고려할때, 트럼프행정부는보호무역주의적인조치에보다적극적으로나설것으로전망된다. 하지만트럼프행정부가취할수있는조치들의대부분은발동요건이특정적이거나까다로운측면이존재하여실질적으로정책으로활용되기에는다양한장애요소가존재한다. 따라서트럼프행정부의입장에서는현실적으로가장제도화되어있고보편적으로활용할수있는무역구제조치 ( 반덤핑관세, 상계관세, 세이프가드 ) 를보다공세적으로활용할가능성이높을것으로전망된다. 또한트럼프행정부가한-미 FTA의성과에대해상당히부정적인시각을가지고있는것으로파악되고, 한미 FTA 재협상내지폐기가능성을제기하고있는상황으로이에대한대비도필요하다. 이에본보고서의제3장에서는무역구제조치를중심으로최근미국의신보호주의부상이한국에미치는영향을분석하였다. 최근집중되고있는미국의수입규제현황과보호주의적무역입법의도입및조치에따른영향을평가하고, 미국의對韓수입규제현황을주요산업별로살펴보고, 한미 FTA 개정협상에대비하여한미 FTA 종료시나리오에따른주요업종별영향을관세효과에기초하여점검하였다. 이상의분석을기초로제4장에서는현재한미간통상현안으로떠오른한미 FTA 개정협상, 대미무역수지및환율조작국지정과관련하여쟁점및대응과제또는대응방안을제시하였다. 이어정부와기업차원으로구분하여대미통상마찰대응방안을제시하였는데정부차원에서는한미간통상 투자이슈및현황에대해객관적정보에기초한인식을제고하여확산시킬것, 친한우호그룹및현지네트워크를구축하여활용할것과수입규제모니터링을강화할것그리고 WTO DSB 제소역량강화등을제안하였다. 기업차원에서는현지화전략과현지기업과의협력확대, 미국의개정무역구제법에맞는대응역량구축, 수입규제대응시업종별공동대응모색, 중소기업의수입규제대응을위한지원등을제안하였다. 결론으로서향후미국등의보호주의에대한대응전략및과제로서트럼프통상정책의불확실성및국내정치적불안정등에비추어양국간통상현안논의를최대한늦추는전략을구사할필요, 다자무역체제의강화및보호무역주의에대응하는국제공조, 對美통상분쟁에대한 WTO DSB 제소시전략적접근필요, 미국등의무역 투자규제에대한대응체계의체계화및제도화필요, 제4차산업혁명을대비하는다양하고선제적인경제협력방향그리고통상이슈를외교안보이슈와구분하여대응할필요를사드배치사례를중심으로제시하였다. - xii -

19 영문요약 (Abstract) Recently, the U.S. government has been imposing unprecedentedly high rates of anti-dumping and countervailing duties against steel imports from South Korea, China, and elsewhere around the world, and even launched investigations for import restrictions for the reason of national security pursuant to Section 232 of the Tariff Extension Act of President Trump, who won the presidency with his stress on America First, has been demanding the renegotiation of the U.S. trade agreements including the Korea-US Free Trade Agreement(KORUS) in favor of America s interests and calling for unilateral reduction of trade deficits towards its major trading partners. The objective of this study is to find and recommend policy responses for Korea to minimize the risks tied with the rise of protectionism in the U.S. trade policy. To this end, Chapter 2 surveys the historical changes of trade law and policy in the US. and the analyzes the decision-making mechanism in the U.S. trade policy. It reviews the basic structure of trade policy under the Trump administration and its future trade policy. - xiii -

20 Chapter 3 analyzes the influence of the rising protectionism in the United States on the Korean industries and economy. It analyzes how the increasing import regulation and protectionist measures imposed by the U.S. government would affect major Korean industries, such as steel, automobiles, petrochemicals, etc., under the assumption of the Korea-US FTA(KORUS) s termination. Based on the findings of these analyses, Chapter 4 identifies policy implications for Korea s possible responses to the recent U.S. protectionist trade policy. It also suggests Korea s tasks and responses in the pending trade issues between Korea and the US. such as the negotiation for the amendment of the KORUS, the trade deficit in terms of the U.S., and Korea s possible placement on the currency watch list. Finally, the chapter also suggests possible responses that the Korean government and businesses should take to minimize trade conflicts between two countries as well as strategies and tasks to deal with trade disputes between Korea and other trading partners including the U.S. - xiv -

21 정책제안 현재한미간통상현안으로떠오른한미 FTA 개정협상과관련미국이자동차등에대한원산지규칙강화, 위생검역규제규범강화, 디지털경제 무역촉진을위한정보이동요구, 법률서비스완전개방등을우선관심사항으로요구할것으로전망되고, 개정협상역시양국간이익의균형을모색하기마련이어서개정협상이우리에게일방적으로위협적인것만은아니며이를위해우리측요구사항의발굴을준비할것을제시하였다. 이어정부와기업차원으로구분하여대미통상마찰대응방안을제시하였는데정부차원에서는한미간통상 투자이슈및현황에대해객관적정보에기초한인식을제고하여확산시킬것, 친한우호그룹및현지네트워크를구축하여활용할것과수입규제모니터링을강화할것그리고 WTO DSB 제소역량강화등을제안하였다. 기업차원에서는현지화전략과현지기업과의협력확대, 미국의개정무역구제법에맞는대응역량구축, 수입규제대응시업종별공동대응모색, 중소기업의수입규제대응을위한지원등을제안하였다. 결론으로서향후미국등의보호주의에대한대응전략및과제로서트럼프통상정책의불확실성및국내정치적불안정등에비추어양국간통상현안논의를최대한늦추는전략을구사할필요가있고, 다자무역체제의강화및보호무역주의에대응하는국제공조를추진하고, 對美통상분쟁에대한 WTO DSB 제소시사안별전략적접근이필요하며, 미국등의무역 투자규제에대한대응체계의체계화및제도화가필요하고, 제4차산업혁명을대비하는다양하고선제적인경제협력방향을제시하고, 향후통상이슈를외교안보이슈와구분하여대응할필요를사드배치사례를중심으로제시하였다. - xv -

22 - xvi -

23 제 1 장서론 1. 연구배경및필요성 년글로벌금융위기이후세계경제의회복이지연되면서보호무역주의 (protectionism) 에대한우려가제기되었다. 금융위기이후예상과는달리보호무역주의조치가크게확산되지않았으나, 2015년부터보호무역주의조치가증가하기시작하였다. 1) 특히, 미국은오마바행정부말기인 2015년반덤핑및상계관세제도를강화하는 무역특혜연장법 (Trade Preference Extension Act of 2015) 과환율조작국에대한대응과무역구제조사기관의재량을강화하는규정을포함하는 무역원활화 무역집행법 (Trade Facilitation and Trade Enforcement Act of 2015) 등을제정하고, 이를기초로 2016년이후공세적인수입규제를부과하기시작하였다. 또한 2017년 1월미국트럼프행정부가출범하면서미국우선주의 (America First) 의기치하에 미국산구매, 미국인고용 (Buy American, Hire American) 을자국무역정책의목표로설정하고, 무역적자 (trade deficit) 를기초로불공정무역국가를판단하여압박을가하고, 최근에는그간거의행사하지않았던 1962년무역확대법제232조에근거한국가안보를이유로한수입규제를위한조사명령을내리는등자국통상법에기초한일련의무역조치를취하고있다. 아울러트럼프대통령은다자간무역체제인 WTO에대한불신을표명하고있다. 이는다자간무역질서인 WTO체제가출범한 1995년이후자국통상법에근거한일방적인무역규제내지무역보복을자제하여왔던미국이다시 일방주의 (unilateralism) 로의회귀조짐을보여주는것이다. 본연구에서는이와같이미국발금융위기이후미국에서부활조짐을보이는자국의국내법에기초한일방적인일련의보호무역조치를가리키는 신보호주의 (new protectionism) 의부상에대한대응방안을모색하고자한다. 이와같은보호무역주의추세의확산은그동안한국이보호무역주의조치의주요대상국이었고수출주도형경제기반을갖고있어매우우려되는현상이다. 세계무역기구 (World Trade Organization, WTO) 통계 2) 에따르면, 1995년이후총 5,132건의반덤핑관세조사가개시되었는데이중중국을대상으로한조사개시건수가 1,170건 (22.8%) 으로가장많으며, 그다음이한국을대상으로한 384건 (7.5%) 이다. 따라서보호무역주의추세가확산될경우 1) WTO (2016b). 2) WTO, Anti-dumping ( 접속일 : ) - 1 -

24 한국이주요타깃이될가능성이크다. 또한한국경제에서수출이차지하는비중 3) 은 1970년 4.3%, 1980년 13.2%, 1990년 15.0%, 2000년 30.5%, 2010년 49.4%, 2016년 54.7% 로점차증대되어, 수출주도형경제구조가그동안더욱심화되어왔다. 더욱이미국은중국과더불어한국의주요수출시장이다. 한국의전체수출에서대미수출이차지하는비중 4) 은 1985년 40.0% 에달하였고, 2016년에는 664.7억달러 (13.4%) 를수출하여중국 (1,244.3억달러, 25.1%) 에이어두번째로중요한시장이다. 무역수지측면에서도한국의대미무역수지는 2016년 232.6억달러를기록하여중국 (374.7억달러 ) 에이어역시두번째이다. 따라서미국의통상법및통상정책의변천과정과통상정책결정메카니즘을분석하고미국트럼프행정부의통상정책을전망하여최근미국의신보호주의의부상특히트럼프행정부출범이후일련의보호주의적인무역조치가한국의주요산업에미치는영향에대한점검을통해향후한국의대미통상대응방안및전략을모색하는것은우리의당면한과제이다. 특히, 트럼프대통령은대통령선거운동기간동안북미자유무역협정 (North American Free Trade Agreement, NAFTA) 과한-미자유무역협정 (FTA) 에대해 민주당행정부에서체결한실패한협상 이라며부정적인의견을피력한바있다. 특히트럼프대통령은한-미 FTA로인해 10만개이상의미국일자리가사라졌다고비난한바있다. 따라서한-미 FTA 개정협상, 대미무역수지, 미국의일방적인무역규제강화등에따른양국간통상현안의해결이시급한과제로서대두하였다. 상술한배경에서미국의재부상하고있는보호무역주의의배경및조치현황을조사, 파악하고, 미국의통상정책결정메카니즘에대한분석을통해향후우리나라의대미수출기업이미국의보호주의적성격의무역규제에직면하게될리스크를최소화하기위한정부및기업차원에서의대응이필요한시점에처해있다. 이를위하여현재제기되고있는한미간통상마찰현안에대한대응방안을모색하고, 나아가중장기적관점에서정부및기업차원에서미국의신보호주의움직임에대한대응전략을모색할필요가있다. 3) 한국은행, 경제통계시스템, 국민계정 ( 원계열, 실질, 연간 ; 접속일 : ) 4) 한국무역협회, 한국무역통계 ( 접속일 : ) - 2 -

25 2. 연구목적및범위 최근미국에서의보호주의적무역규제의강화와더불어트럼프행정부출범이후한미 FTA 개정협상등대미통상현안이돌출하면서미국통상정책의방향과한국의대미통상대응이중요한정책과제로대두되면서, 본보고서에서는다음의두가지를목적으로수행하고자한다. 첫째, 미국의통상법 정책은그경제상황이나정권교체등의요인에의해개방주의와보호주의간에순환적변동을거쳐오고있는바, 역사적관점에서건국초기부터곧있을 2016년미대통령선거까지의기간동안미국의통상법 정책이어떻게변천되어왔는지그리고미국에서의통상정책결정의메카니즘이어떻게작동하는지를분석하여향후대미통상현안대응방안모색에있어기초를제공하고자한다. 둘째, 세계금융위기이후미국의보호주의적색채의무역규제조치추이및현황을살펴보고, 일련의對韓무역규제조치의주요산업별현황과미국의보호주의무역정책이한국에미치는영향조사를기초로트럼프행정부출범이후한미FTA 개정협상요구를포함한대미통상현안들에대한대응방안과향후우리정부차원에서의대미통상마찰대응방안과기업차원에서의미국의수입규제에대한대응방안을모색하고자하며, 끝으로미국의신보호주의추세에대응하기위한우리의통상대응전략및과제를제시하고자한다. 먼저상술한첫번째연구목적을달성하기위해제2장제1절에서는 (i) 보호무역주의와관련된동향을파악하고관련기존연구를살펴본다. 이를위해보호무역주의에대한기존연구및국제기구보고서의정의를살펴본다. 또한보호무역주의관련동향은주로 년금융위기이후의기간에초점을두고반덤핑관세, 상계관세, 세이프가드등무역구제조치를중심으로분석한다. 특히무역구제조치의경우최종판정에이르지않고조사개시만선언되어도수입물량이감소하는소위냉각효과 (chilling effect) 5) 가발생하기때문에조사개시건수를중심으로분석한다. 또한보호무역주의에대한기존연구를고찰하는과정에서본연구는보호무역주의동향관련기존연구, 관련이론적배경연구, 관련효과분석연구등세가지분야로나누어고찰한다. (ii) 미국통상법및통상정책의순환적변동추세를분석하기위해본연구에서는미국통상법의변천, 미국의경기순환과통상정책, 미국행 5) 무역구제조치의최종판정결과가발표되지않았음에도불구하고조사개시만으로도특정국가의특정상품수입이급격히감소할수있는데, 이를냉각효과라고지칭한다. 제 2 장에서보다구체적으로논의된다

26 정부소속정당별통상정책의변화등세가지분야에초점을두고분석한다. 먼저미국의통상법의변천과정에대하여본연구에서는미국행정부와의회사이의조약체결에대한권한배분측면, 행정부조직측면, 개별통상정책측면등에서통상법변천과정을정리한다. 미국의경기순환과통상정책에대하여본연구는 년금융위기이후경기순환에보다초점을두고무역구제조치의조사개시건수와비교분석한다. 또한미국의무역수지와무역구제조치간의관계를전체측면에서, 그리고중국, 한국등주요국가별차원에서상호관계를조망해본다. 미국행정부의소속정당별통상정책역시무역구제조치조사개시건수를중심으로행정부소속정당별통상정책이어떻게변천하여왔는지분석한다. 제2장제2절에서는미국의통상정책결정메카니즘을분석하는데, 미국행정부와의회의통상입법권한분배현황을 2015년관련입법을중심으로살펴본다. 또한미국행정부의통상정책관련기구별권한및역할을대통령, 미국무역대표부 (United States Trade Representative, USTR), 상무부, 미국국제무역위원회 (United States International Trade Commission, USITC) 등을중심으로살펴본다. 이와같은통상입법권한의분배와관련기구별권한및역할에대한분석을바탕으로미국의통상법및통상정책의결정메카니즘을결정구조, 결정과정, 집행등을중심으로분석한다. 제2장제3절에서는미국트럼프행정부의통상정책기조와전망을살펴본다. 먼저트럼프행정부에서의통상조직의변화와행정부의성향을분석하여, 미국우선주의, 양자간무역협상우선주의, 제조업회귀 (reshoring) 정책등을중심으로통상정책의기본방향을전망한다. 구체적인통상정책으로무역구제조치 ( 반덤핑관세, 상계관세, 세이프가드 ), 일방적 (unilateral) 무역규제조치및국경세 (Border Tax) 등을분석한다. 또한본보고서는트럼프행정부가중요시하는양자간무역협상과관련하여기체결무역협정의종료또는개정과관련된이슈와미체결또는협상이진행중인무역협정으로나누어분석하는데, 환태평양경제동반자협정 (Trans-Pacific Partnership Agreement, TPP) 서명철회, NAFTA 재협상, 기존 FTA에대한점검및평가과정, 한-미 FTA 재협상가능성그리고미-영, 미-일등여타신규 FTA 협상가능성등을중심으로분석한다. 또한트럼프행정부는다자무역체제에대해부정적인입장을밝혔는데, 다자무역협상정책을기본적인방향, 도하개발아젠다 (Doha Development Agenda, DDA) 협상정책, 다자간서비스협정 (Trade in Services Agreement, TiSA), 환경상품협정 (Environment Goods Agreement EGA) 등과같은복수국간 (plurilateral) 무역협상정책, DDA 이후 - 4 -

27 (Post-DDA) 다자통상체제에대한시각등을중심으로살펴본다. 다음으로제3장에서는미국의신보호주의부상이한국에미치는영향을살펴보고자한다. 이를위해먼저세계금융위기이후미국의보호주의적성격의무역조치의추이및현황을살펴보고자한다. 본장에서는 WTO협정과같은국제통상규범에기초해행사되는반덤핑조치, 상계조치및세이프가드조치와같은 무역구제 (trade remedies)( 본연구에서는이를 수입규제 로도칭하기로한다 ) 와자국의통상법에기초한일방적인무역규제조치로나누어살펴보고자한다. 이들무역규제조치의통계는 WTO자료등을주로사용하였고, 미국의최근무역구제조치행사는 Inside U.S. Trade s World Trade Online ( 이하 Inside US Trade ) 6) 을통해제공되는일일정보를주로활용하였다. 이어미국의한국에대한보호주의적무역조치-주로는수입규제-의주요산업별현황을철강, 자동차, 석유화학, 전자, 반도체산업을대상으로살펴보았는데이는주로이들업종별국내협회에서작성한자료를활용하였다. 한미간통상마찰및트럼프보호주의무역정책이한국경제에미치는영향과관련하여윤우진의세계무역웹이용영향분석결과를소개하고, 한미 FTA 재협상영향과관련하여서는대다수품목이관세철폐대상이된현시점에서품목별관세율인상조정이이뤄질가능성이매우희박하다는점에서한미FTA 종료시나리오에따른한국의주요산업별영향을한미 FTA에따른양허세율 ( 주로는무세 ) 과양국의 WTO체제하에서의 MFN 양허세율로복귀시이들산업 ( 품목 ) 에미칠정량적영향분석을통해살펴보았다. 제4장에서는먼저제2장 ( 미국통상법 정책변천및통상정책결정메카니즘분석 ) 에기초한대미통상대응방향수립에의시사점을금융위기이후미국의통상법정책 변천과트럼프행정부의통상정책기조및운영으로나누어제시하였다. 이어트럼프행정부하에서제기된양국간주요통상현안들-한미 FTA 개정협상, 한국의대미무역수지, 한국의환율정책등-에대해쟁점및대응방안을모색하였다. 다음으로정부차원에서미국의수입규제와일방적무역조치를포함한미국의보호주의무역정책으로인한대미통상마찰대응방안을제시하고, 대미수출기업의경우주로는반덤핑조치등수입규제에대한대응방안을제시하였다. 끝으로향후대미통상협상시우리의대응전략및과제를제시하였다. 6) 이는 에서유로로제공되는미국중심의통상속보및정보제공소스이다

28 제2장미국통상법 정책변천및통상정책결정메카니즘분석 제 1 절미국통상법 정책변천분석 1. 보호무역주의에대한정의및이론적고찰 가. 보호무역주의에대한정의 보호무역주의 (protectionism) 에대한정의는연구수행기관및연구자개인별전공및관점에따라다소상이하다. 특정통상정책또는조치가보호무역주의인지여부는국제 ( 통상 ) 법의관점에서세계무역기구 (WTO) 의기관인분쟁해결기구 (DSB: Dispute Settlement Body) 에제소된개별입법및정책에대한판정결과에따라결정될수있다. 즉, 다자무역규범에위배되는것으로판정된무역정책을보호무역주의라정의하는관점이다. 그러나 WTO DSB의결정은시일이소요 ( 최소 1년반 ) 되며, 보호무역주의조치라고판정되더라도보상이나보복허용까지는추가시간이소요된다. 또한모든보호무역주의조치가 WTO DSB에제소될수도없는실정이기때문에 DSB에제소되어보호무역주의조치로판정된정책만을보호무역주의로정의하는것은현실적이지못하다. 이에비해경제학적인관점에서는자유무역 (free trade) 에반해무역을제한하는조치를보호무역주의로간주한다. 수출입에대해아무런제약이없는상태에서의무역환경을완전한자유무역상태라고본다면, 이를제한하거나저해하는정책및조치는보호무역주의로규정될수있다. 따라서무역을제한또는왜곡하는효과를유발하는정책은보호무역주의로지칭될수있는데, 이러한무역제한및왜곡효과의정도역시연구자에따라상이하다. 무역자유화의효과를연구한보고서및학술논문에서는다자규범이허용하는일반적인관세역시무역장벽의철폐대상으로간주되어완전한자유무역의효과분석에포함된다. 7) 7) 특히 2001 년이후시작된다자무역협상 (MTN: Multilateral Trade Negotiation) 인도하개발아젠다 (Doha Development Agenda; DDA) 의효과를분석한논문에서는무역자유화의효과를분석하기위 - 6 -

29 WTO 역시이러한관점에따라무역모니터링보고서 (trade monitoring reports) 를발표하고있다. 2009년이후 G20 정상회의에서의결의사항에따라 WTO는 OECD, UNCTAD와공동으로무역및투자부문에서의무역및투자관련조치에대한합동보고서를발표하고있다. 동보고서에서는무역분야의경우무역제한조치 (trade-restrictive measures) 건수를바탕으로보호무역주의의추세를분석하고있다. 8) 동 WTO 보고서는상품무역외에도서비스무역, 지식재산권 (Intellectual Property Rights, IPRs) 관련조치를포함하여분석하고있으나, 상품무역의경우반덤핑관세, 상계관세, 세이프가드와같은무역구제조치 (Trade Remedy Measures), 위생검역 (Sanitary and Phytosanitary Measures, SPS) 관련조치, 기술장벽 (Technical Barriers to Trade, TBTs) 관련조치등을포함한다. 따라서동보고서에서는무역구제조치를중심으로비관세장벽 (Non-Tariff Trade Barriers, NTBs) 을포함하여무역제한조치를규정하고있다. 또한동보고서는무역을제한하는조치외에도무역을원활히하는무역원활화조치 (trade-facilitating measures) 역시그동향을분석하고있다. 여기에는무역구제조치역시포함되는데, 무역구제조치를부과하기위해조사가개시된이후무역구제조치를부과하지않는결정을하거나기존의무역구제조치를종료하는결정등이포함된다. 9) 그외에도동조치에는관세인하조치등과같이수입을원활히하는조치와수출지원등과같이수출을촉진하는조치들이포함된다. WTO와같은국제기구들의연구외에학계에서진행된보호무역주의관련연구의경우관련통계의접근성때문에무역구제조치에초점을두고통계및계량분석을수행하는연구가많으나, 비관세장벽을포함하여보호무역주의를분석하거나앞서지적한바와같이일반관세까지포함하여분석하는연구도존재한다. 이와같은추세를반영하여본보고서에서는 보호무역주의 를 수입경쟁부문 (import-competing sectors) 에서외국경쟁기업으로부터국내생산자, 기업, 노동자등을보호하기위해무역을규제하는일련의정책 으로정의한다. 본보고서에서는이와같은정의를바탕으로보호무역주의에해당 해시나리오에따라관세철폐를분석대상에포함하고있다. Francois et al. (2005), Hertel and Keeney (2005), Kowalski and Shepherd (2006), Decreux and Fontagne (2009), OECD(2009) 등참고. 8) WTO 가포함된국제기구에서발간되는보고서이기때문에 WTO 역시보호무역주의논란에대해신중한입장을나타내고있다. 즉, WTO/OECD/UNCTAD 의 G20 보고서에서거론되는조치들이보호무역주의라고 WTO 사무국에서판정하거나판정할의도가있지않음을분명히밝히고있다. WTO (2016b, 70) 참고. 9) WTO(2016b, 23)

30 되는조치를반덤핑관세, 상계관세, 세이프가드등의무역구제조치뿐만아니라비관세장벽을포함하여분석한다. 다만, 일반관세의경우주요선진국에서는평균적으로 3% 미만으로낮은수준이어서분석대상에서제외한다. 그러나무역구제조치의경우 WTO 규범상회원국에게부여된권한임에도불구하고특정국가, 특정품목에대해부과될수있고그명시적목적이국내생산자보호이기때문에본보고서에서는이를보호무역주의분석대상조치로포함한다. 특히, 보호무역주의조치건수와같은통계적분석의경우무역구제조치건수에초점을두고분석하며, 최종판정건수외에도조사개시역시냉각효과 (chilling effect) 10) 가발생하기때문에비교분석한다. 분석대상정책및조치의시점은 년금융위기이후를중심으로분석할것이나, 미국행정부의소속정당별비교분석및경기순환적인관점에서의분석에서는그이전의기간역시고려한다. 나. 보호무역주의에대한기존연구결과 1) 보호무역주의동향관련연구 보호무역주의에대한기존연구는보호무역주의정책및조치의동향분석, 동정책및조치를수행하게되는이론적근거를분석하는연구, 동정책및조치의효과분석등크게 3개의분야로나눌수있다. 먼저관련동향을분석하는연구는주로국제기구에서발간하는보고서가주를이루고있는데, 최근가장주목을받는보고서는 WTO가 G20 국가들 11) 의관련정책및조치의동향을분석하는소위 G20 보고서 이다. 2008년금융위기이후보호무역주의조치가급증할것을우려한 G20 정상들은 2009 년부터연 2회무역정책동향을분석한보고서를제출할것을 WTO에요청하였다. 이러한요청은금융위기로인해보호무역주의조치가확산되는것을사전에예방하기위해관련정보를 G20 회원국뿐만아니라 WTO 모든회원국에게도제공하기위한목적을지니고있다. WTO (2016b) 12) 에따르면, 2016년 5월중순 2016년 10월중순의기간동 10) 특정국가의특정상품수입이급격히감소하는효과를지칭하는데, Prusa (2001), Vandenbussche and Zanardi (2010), Kang and Park (2011), Kang et al. (2011) 등의연구에서알려진바와같이반덤핑관세, 상계관세, 세이프가드등무역구제조치의경우최종결정과관계없이조사개시만으로이와같은효과가나타나는것으로밝혀졌다. 11) G20 회원국은아르헨티나, 호주, 브라질, 캐나다, 중국, 프랑스, EU, 독일, 인도, 인도네시아, 이탈리아, 일본, 한국, 멕시코, 러시아, 사우디아라비아, 남아공, 터키, 영국, 미국 ( 이상알파벳순 ) 등이다

31 안 G20 국가들의보호무역주의조치 ( 월평균건수 ) 가다소감소하였으나, 보호무역주의추세는여전히지속되고있는것으로평가되었다. [ 그림 2-1] 에나타난바와같이동기간동안 G20 국가는월평균 17건 ( 총 85건 ) 의신규무역제한조치 (trade-restrictive measures) 를취하여이전보고서 13) 분석기간 (2015년 10월중순 2016년 5월중순 ) 의월평균 21건 ( 총 145건, 7개월, 2009년이후최고수준 ) 보다감소하였다. 그러나동수준은여전히 2009년이후신규무역제한조치평균건수 ( 월평균 18건 ) 와유사한수준이어서보호무역주의추세가지속되고있는것으로평가되고있다. 특히중국경제의성장둔화, 선진국경제의회복지연등으로국제무역환경이악화될것이라는전망아래보호무역주의추세역시확산될것이라는평가는 2017년국제무역이 년금융위기이후가장낮은실적을기록하게될것이라는전망의근거가되고있다. 14) [ 그림 2-1] G20 국가의신규무역제한조치동향 ( 단위 : 월평균건수 ) 주 : 건수는반올림한수치. 자료 : WTO(2016b) 12) 동보고서는 2009 년이후제 16 차 WTO Report on G20 Trade Measures 로서 2016 년 5 월중순이후 2016 년 10 월중순까지의 6 개월동안 G20 국가의무역관련조치의동향을분석한보고서이다. 13) WTO(2016a). 14) WTO(2016b, 5)

32 이와같은무역제한조치중가장빈번히사용되고있는조치는반덤핑관세, 상계관세, 세이프가드등을포함하는무역구제조치 (trade remedy measures) 이다. [ 표 2-1] 에나타난바와같이 2011년 10월중순이후 5년동안총 1,060건의신규무역제한조치가부과되었는데, 이중 60.2%( 총 638건 ) 가무역구제조치에해당되며수입관련조치 (285건, 26.9%), 수출관련조치 (90건, 8.5%), 기타 (47건, 4.4%) 의순이었다. 이와같은무역구제조치의비중은분석대상기간이흐를수록점차높아지는추세를나타내고있는데, 2011년 10월중순 2012년 5월중순의무역구제조치비중이 53.2%(124건의신규무역제한조치중 66건의무역구제조치 ) 이었으나 2016년 5월중순 2016년 10월중순의기간에는동비중이 71.8%(85건의신규무역제한조치중 61건의무역구제조치 ) 로높아져 G20 국가가무역구제조치를보다적극적으로부과하고있는것으로나타났다. [ 표 2-1] G20 국가의조치별신규무역제한조치동향 구분 무역구제수입관련수출관련조치조치조치 기타 합계 월평균 중순 ~ 중순 (7개월) 중순 ~ 10중순 (5개월) 중순 ~ 중순 (7개월) 중순 ~ 11중순 (6개월) 중순 ~ 중순 (6개월) 중순 ~ 10중순 (5개월) 중순 ~ 중순 (7개월) 중순 ~ 10중순 (5개월) 중순 ~ 중순 (7개월) 중순 ~ 10중순 (5개월) 합계 , 자료 : WTO(2016a, b) 를참고하여저자작성

33 이와같은신규무역제한조치를누적한결과가 [ 그림 2-2] 에나타나있는데, 2016년 105월현재총 1,671건의무역제한조치가기록되었고이중 408 건의조치가종료된것으로추정되어, 1,263건의무역제한조치가실행중인것으로파악된다. 15) 종료된무역제한조치는주로무역구제조치의종료 (termination), 관세인상조치의철회등에기인하는것으로평가된다. 그러나 2016년 10월현재실행되고있는 1,263건은지난 2016년 5월 (1,196건) 에비해 5.6% 증가한것으로기존의무역제한조치의종료비율이여전히낮아누적무역제한조치건수가줄어들지않고있다는점은보호무역주의추세를완화하기위해서는 G20 국가의지속적인노력이필요함을보여주고있다. [ 그림 2-2] 2008 년 10 월이후 G20 국가의누적무역제한조치 자료 : WTO (2016b) 15) WTO(2016b, 25)

34 2) 보호무역주의관련이론적배경연구 보호무역주의관련이론적연구는국제기구및학계에서다양한이슈에초점을두고접근하고있다. WTO와같은국제기구의보고서는주로보호무역주의정책및조치가확산되는것을방지하고해당국가들에게동정책및조치의무용성을홍보하기위한목적을가지고작성되고있다. WTO 사무차장인 Yonov F. Agah가기고한글 16) 에따르면, 보호무역주의는원래의도와는달리궁극적으로역효과 (counterproductive) 를나타내는것으로나타났다. 경기가침체할때국내생산자를도와주기위한보호무역주의정책의시행가능성이높아지는데, 정치인들은자신의선거구에위치한업계의로비에민감하게반응하기때문에단기적효과를내는보호무역주의정책을선택하려고한다. 그러나이와같은보호무역주의정책은국내소비자의부담을증가시키고, 궁극적으로해당국내산업의경쟁력을저하시킨다고지적하였다. Agah(2015) 는보호무역주의에대한실증적인분석없이보호무역주의에맞서는 WTO 역할의중요성을환기시키고무역원활화협정의경제적편익을설명하였다. 보호무역주의와관련된학계의연구중중요한하나의분야는경기변동 (business cycles) 과의관계이다. 보호무역주의정책이주로경기변동에역행 (countercyclical) 한다는것이일반적인연구결과이었으나, 최근에는이에대한반론의연구역시발표되고있다. 보호무역주의정책이경기변동에역행한다는것은경기가악화될수록보호무역주의정책및조치가증가하는현상을의미한다. 예를들어반덤핑관세, 상계관세, 세이프가드등무역구제조치가증가한다는의미인데, 경기가악화될수록국내기업의수익성이악화되고외국기업의반덤핑행위, 외국정부의불법보조금등에대해제소 (petition) 하는건수가증가한다는것이다. 이와같은보호무역주의정책과경기변동의역행관계에대해다수의이론논문이발표되었다. 먼저 Bagwell and Staiger (2003) 에따르면, 경기가침체될수록교역조건 (terms of trade) 을개선하려는목적으로보호무역주의정책및조치를사용한다는것이다. 일반적으로교역량은경기변동과같은방향으로움직이는데, 경기가호황이면교역량도늘어나고교역으로부터얻는이익도높아무역전쟁 (trade war) 으로인한비용역시높아지기때문에보호무역주의정책및조치를취할이유가없다. 그러나경기가악화될수록보호무역주의정책및조치를통해상대교역국의수출가격을인상시켜교역조 16) Agah (2015)

35 건이개선되는효과를노리고있다는것이논문의이론적해석이다. 또한 Hansen (1990) 에따르면, 재정수지를보다개선하기위하려는목적으로보호무역주의정책을취한다는이론적설명이있다. 즉, 경기가악화되면정부의재정수입역시줄어들게되어이를만회하기위해관세를인상시킬유인이발생한다. 그러나이러한이론적설명은관세수입이재정수입에서큰비중을차지하던과거또는개도국에게만적용될수있기때문에, 이와같은이론적설명은관세수입의규모가크지않은선진국에서는큰의미가없다. 정재호 (2017) 에따르면, 한국의경우국세대비관세수입의비중은 4% 정도이며, OECD 국가들의 GDP 대비관세비중역시평균 0.2% 수준을나타내고있다. 즉, 선진국의경우국세대비또는 GDP 대비관세비중이지속적으로하락하고있어재정수지를개선하기위해관세를인상한다는이론적설명은설득력이다소약한것으로평가된다. 또다른이론적설명은정치경제학적접근방법을이용한것으로, 보호무역주의정책이국내생산자로부터의로비에따른결과라는것이 Cassing et al. (1986), Grossman and Helpman (1994) 등의설명이다. 즉, 경기가악화될수록국내생산자의수익역시감소하므로수입규제를통해국내시장에서우위를점하려는유인이대정부로비로이어져보호무역주의정책이강화된다는설명이다. 이와같은정치경제학적접근방법은 Grossman and Helpman (1994) 에의해이론적근거가마련되었으며, 이와같은접근방법은통상정책을설명하는핵심이론분야로발전되었다. 그외에도노동시장과의관계, 사회안전망의구축여부등다양한설명을통해보호무역주의정책및조치와경기변동간의역행 (counter-cyclical) 관계를설명하려는연구가존재한다. 17) 17) Costinot (2009), Galllarotti (1985) 등참조

36 [ 그림 2-3] 대공황 과 보호무역주의 인터넷검색기록의변화 자료 : World Bank (2011) 이와같은인식은 [ 그림 2-3] 에서도반영되었는데, World Bank (2011) 에따르면, 대공황 (great depression) 이라는단어와 보호무역주의 (protectionism) 라는단어의인터넷에서의검색수를살펴보면경기침체가진행된이후보호무역주의에대한우려가확산됨을알수있다. 대공황 이라는검색어의검색기록은 2008년 10월에정점을기록한이후 보호무역주의 라는검색어검색기록은그로부터 4개월후인 2009년 2월에정점을기록하였다. 즉, 2008년 11월미국워싱턴에서 G20 정상회의가개최되고정상들이보호무역주의조치를취하지않기로합의하였음에도불구하고 보호무역주의 에대한일반인의관심은고조되었다. 그러나이와같은우려및추세가지난 년금융위기직후의기간동안실질적으로잘나타나지않았으며, 실증분석결과역시다소상반된결과가도출되고있다. Rose (2013) 에따르면더이상보호무역주의가경기변동에역행하지않는다고결론을내리고있으나, Bown and Crowley (2012) 에서는경기변동에보호무역주의조치가역행하고있다고나타났다. 다만이전경기침체와는달리 년금융위기직후보호무역주의가크게대두되지않았으며, 그이후의무역감소가보호무역주의정책및조치에기인하지않았다는것이일반적인시각이다. 이와같은시각의가장핵심적인연구가 WTO (2014, ) 인데, 동연구에따르면 년금융위기로촉발된세계경제의침체동안에는이전경기침체와는달리보호무역

37 주의정책및조치가증가하지않은것으로평가되었다. 또한 년금융위기이후주요국의무역구제조치동향을분석한 World Bank (2011) 의연구에서도분석대상 11개국의보호무역주의조치는크게나타나지않은것으로평가되었다. 18) 오히려 2008년이후나타난무역감소 (trade collapse) 19) 에대한원인중보호무역주의조치가미친영향은 2% 미만이라는것이대부분의연구결과이다. 20) 따라서최근에는보호무역주의조치가더이상경기변동에역행하지않는다는즉경기변동에순응하거나 (pro-cyclical) 경기변동과관계가없다고 (acyclical) 주장하는연구가나타나기시작했으며, 이에대한이론적설명으로다양한시각이제기되고있다. 먼저, 생산의국제분업 (international fragmentation of production) 현상이확산되면서글로벌가치사슬 (Global Value Chains, GVCs) 이보다심화및확대되고있다는점이기존의역행관계를변화시킨다는시각이다. 이와같이글로벌가치사슬이심화, 확대된환경아래, 국내에서생산된부품을사용하여외국에서생산되는완제품수입에대응하여보호무역주의조치를부과할경우외국생산업체뿐만아니라동업체에부품을제공하는국내제조업체에게도해당조치가해가될수있다는것이다. 이러한현상에대해서는연구가많지않으나, Blanchard, Bown and Johnson (2016) 의연구에서는 해외생산에서국내생산가치의비중이높거나국내생산에서해외생산가치의비중이높을경우무역구제조치의부과가낮아진다 라는점을계량분석을통해발견하였다. Gawande, Hoekman, and Cui (2015) 역시유사한결과를발견하였으며, 이를바탕으로글로벌가치사슬이확산되고있는최근의세계경제상황은보호무역주의를배격할수있는강력한유인 (powerful incentives against protectionism) 이라고주장하였다. 이에반해 Lake and Linask (2016) 에따르면, 개도국의경우보호무역주의조치가경기변동에순응적인 (pro-cyclical) 반면, 선진국의경우보호무역주의조치가경기변동과독립적이라고 (acyclical) 분석하였다. 또다른시각은 년금융위기이후 G20 정상회의에서신규보호무역주의조치를취하지않도록합의 ( 소위 standstill commitment) 21) 하는등보 18) 한국의경우에서도금융위기새로운반덤핑조사개시는 2008 년 5 건, 2009 년 0 건으로나타났다. Kang and Park (2011) 참조. 19) Trade Collapse 에대한아시아국가의현황분석은 Bark and Kang (2011) 참조. 20) Kee, Neagu, and Nicita (2013), Gawande, Hoekman, and Cui (2015) 등참조. 21) 2008 년 11 월미국워싱턴에서개최된정상회의선언문 13 항에서 12 개월동안신규무역및투자제한조치를취하지않기로합의하였다. Declaration of the Summit on Financial Markets and the World Economy, Paragraph 13. 그이후 2010 년 11 월서울에서개최된정상회의에서도보호무역주의조치를취하지않기로합의하였다. The G20 Seoul Summit, Leaders Declaration, Paragraph 8~

38 호무역주의확산을피하기위해국제사회가적절히대응하였다는것이다. 22) 정치경제학적접근방법에따라보호무역주의정책은이를위한정치적결단이중요하기때문에, 주요교역국이모여보호무역주의확산에대한우려를공동으로인식하고이를억제하려는노력이어느정도성공적이었다고평가하는시각역시존재한다. 또한 G20에서합의된내용중보호무역주의조치에대한모니터링을강화한것역시중요한요인으로판단되는데, 앞서지적한바와같이 WTO는 OECD, UNCTAD와협력하여보호무역주의관련무역과투자조치에대한보고서를연 2회발간하고있다. 반덤핑관세, 상계관세등개별적인무역구제조치에대한이론역시발전되어왔다. 반덤핑관세에대한이론적연구를살펴보기이전에, 수출기업의덤핑행위에대한이론적배경을먼저고찰하고자한다. 덤핑행위가불공정무역행위 (unfair trade practices) 로인식되는국제법및무역실무에서의인식과는달리경제학에서는보다다양한이론적배경이존재한다. 가장오래된분석이 Viner (1923) 의연구인데, 동연구에따르면덤핑행위를세분화된시장 (segmented markets) 에서의가격차별 (price discrimination) 로인식한다. 또한덤핑행위가국내외시장에서의시장경쟁도차이에따른결과라는연구도존재하는데, Eichengreen and Van der Ven (1984) 의연구에따르면국내에서독점적지위를유지하고있는기업이수출할경우해외시장은국내보다도경쟁적이기때문에국내시장에서의독점가격과해외시장에서의경쟁가격차이로인해덤핑행위가발생한다는것이다. 그외에도수출기업이여타경쟁기업의시장진입을저지 (entry deterrence) 하기위한전략으로서한계비용이하로가격을책정하는경우, 즉가격제한전략 (limiting pricing strategy) 의결과로덤핑행위가발생하게된다. 23) 수출보조금의경우 Brander and Spencer (1985) 의연구이후 전략적무역정책 (Strategic Trade Policy) 이라는하나의이론분야가발생할정도로많은연구결과가존재한다. 즉, 자국의수출기업에수출보조금을지원하게되면수입국가의현지기업과의경쟁관계에서우월한지위를확보할수있어상대경쟁기업의이윤이수출보조금을지원받은기업으로이전 (profit shifting) 되는효과를발휘할수있다는것이다. 이와같은덤핑행위와수출보조금의지급등불공정무역관행에대응하여국내산업을보호하기위한수단으로서반덤핑관세, 상계관세가부과된다. Finger, Hall and Nelson (1982), Ethier (2002) 등에따르면반덤핑관세, 상계 22) Gawande, Hoekman, and Cui (2011). 23) Davies and McGuinness (1982)

39 관세등을국가기관에의해 관리 / 집행된보호무역주의 (administered protectionism) 라고지칭하고동조치들의경우결국수출업자에게추가적인관세를부과하여수출가격을상승시키는효과가있기때문에무역상대국의교역조건을악화시켜자국으로의시장접근 (market access) 을제한하는목적을지니고있는것으로분석된다. 3) 보호무역주의관련효과분석연구 그러면과연보호무역주의조치로인해원래기대된바와같이국내생산자를보호하고자국경제에실질적으로도움이되는가? 이와같은질문에대해기존의이론분석결과는주로부정적이다. 먼저이론적인측면에서볼때, 보호무역주의정책으로시장은자유무역의상태에서벗어나왜곡현상이발생하게되는데, 수입물량감소로인해국내가격이상승하는반면국내생산자는수입경쟁이약화되어국내기업의생산수준은증가하게된다. 정부역시추가적인무역규제조치 ( 관세인상, 무역구제조치부과등 ) 로인해추가적인관세수입을획득하게된다. 국내가격의상승은부정적인측면으로소비자후생이감소하여국내소비자는보호무역주의조치로인해후생이악화된다. 다만국내기업의경우국내생산수준이자유무역상황에서의효율적인수준을넘어과잉생산을야기하게되나, 국내생산자의후생은증가한다. 그러나이론적으로국내가격상승으로인한소비자후생의하락이생산자후생의증가와정부세수증대의긍정적효과를상회하기때문에결국보호무역주의조치는자중손실 (deadweight loss) 을유발한다. 이와같은자중손실은국내가격의상승과국내생산자의과잉생산으로부터야기된다. 물론미국과같이경제규모가큰국가가보호무역주의조치를취하는경우상기논의된자중손실은감소하여보호무역주의조치를사용할유인이증가한다. 이는규모가큰시장을가진국가가보호무역주의정책을시행할경우교역상대국의국내가격을감소시키는교역조건 (TOT: terms of trade) 외부성 (externality) 이존재하기때문에, 이와같은외부성으로인해본국의교역조건이개선되어자중손실규모가줄어든다. 또한자국의경제적이익이크지않더라도보호무역주의정책을시행할국내이해당사자의로비와국내정치적역학관계에따라동국가의정부는보호무역주의정책을시행할유인을지니게된다. 이와같은이론적분석은 Grossman and Helpman (1994) 의논문이후발달된통상정책의정치경제학적접근방법에의해설명될수있다. 앞서논의된바와같이국내특수이해당사자들 (special-interest

40 groups) 이정부의통상정책선택에영향을미치기위해정치적영향력 (political contributions) 을행사할경우해당정부는보호무역주의정책을시행할동기를지니게된다. 이와같은분석틀은미국과같이의회와행정부간의협력과견제를통해통상정책이결정되는과정과결과를설명하는데유용한것으로평가된다. 따라서수입경쟁부문에서의국내생산자가본인이속한지역구의정치인에게보호무역주의정책이시행되도록정치적영향력을행사하게되고, 이와같은정책적수요가여러지역구로확산될경우의회및행정부에서는이러한정책수요를반영하여실질적인보호무역주의정책을수립하게된다. 이와같은이론적분석외에도보호무역주의관련계량적분석을수행한연구가존재한다. 계량분석의경우구체적인무역정책이나특정산업에초점을두고분석한것이대부분의연구인반면, 보호무역주의전반적인효과를분석한논문은거의없는실정이다. 다만, 보호무역주의의피해를계량적으로추정하기보다는보호무역주의적인정책이없는완전한무역자유화의효과를추정하는것에좀더계량분석의초점을두고있다. 이와같은무역자유화의효과에대한연구는결국 WTO 다자무역협상인 DDA (Doha Development Agenda) 24) 효과를분석한연구와연계되어있는데, 본보고서에서는무역자유화에대한연구를글로벌후생 (global welfare gains) 증가분을중심으로 [ 표 2-2] 에서요약한다. [ 표 2-2] 무역자유화에대한 CGE 분석결과정리 연구 모형 /DB 시나리오 비고 글로벌후생 ( 십억달러 ) 농업기타합계 Decreux & MIRAGE 2008 July Draft(DDA), 동태모형 Fontagne GTAP 상품 / 서비스 / 무역원활화불완전경쟁 (2009) (2004) Decreux & MIRAGE 동태모형 Fontagne GTAP 2008 May Draft(DDA) 불완전경쟁 (2008) (2004) GTAPEM OECD 농업보조 50% 감축 GTAP (2006) 모든관세 50% 감축 (2001) Kowalski & GTAP 모든지역 / 산업의관세철 Shepherd GTAP 폐 (2006) (2001) ) 2001 년출범한 DDA 협상은총 9 개의분야에서협상이진행되는데, (1) 농업, (2) 비농산물시장접근 (NAMA), (3) 서비스, (4) 규범 ( 반덤핑, 보조금, 지역무역협정 ), (5) 무역원활화, (6) 무역과개발, (7) 지식재산권, (8) 무역과환경, (9) 분쟁해결절차등이포함된다

41 Carnegie Polaski 농업관세 / 보조금감축 GTAP (2006) 제조업관세감축 (2001) 완전경쟁 MIRAGE Bouet et al. 동태모형 GTAP DDA 2003 제안서 (2005) 불완전경쟁 (1997) LINKAGE Anderson et 농업보조철폐 GTAP al. (2005) 모든산업관세철폐 (2001) 동태모형 LINKAGE Beghin et al. OECD 고소득국가의농 GTAP (2002) 업보조 / 관세철폐 (1997) Francois et GTAP 규모의 * 모든지역 / 산업관세철폐 al. (2005) (1997) 경제, 장기 ** Hertel & GTAP 농업보조철폐 Keeney (2005) (2001) 모든지역 / 산업관세철폐 OECD GTAP (2003) (1997) 모든산업관세철폐 ** Tokarick GTAP (2005) (1997) 농업보조 / 관세철폐 UNCTAD GTAP 특혜관세농업실행관세 50% 감축 (2003) (1997) 고려 USDA CGE 농업보조철폐동태모형 (2001) 동태모든산업관세철폐생산성 LINKAGE World Bank 농업보조 / 관세거의정태모형 동태 (2003) 100% 감축 (1997) 동태모형 주 : *: 서비스무역자유화포함 ; **: 무역원활화포함 자료 : 저자정리 [ 표 2-2] 에나타난바와같이무역자유화의효과는분석에사용된시나리오에따라그결과가다르게나타나는데, 농업부문에서의관세및국내보조감축여부및크기, 여타산업부문에서의관세감축크기, 대상국가등에의해결정된다. 또한사용되는모형에서동태적인변화를포함하는경우무역자유화의긍정적효과가배가되는것으로나타났다. 이와같은연구외에도보다구체적인연구가지속적으로발표되어왔는데, OECD (2009) 25) 에따르면상품무역에부과되는모든관세를철폐하고무역비용을전세계무역금액의 1% 감소시킬경우그혜택은매년 1,735억달러에달하는것으로추정되었다. 동연구에서는모든관세가철폐되는시나리오에서는총 1,735억달러의혜택이발생하며이중개도국은 900.5억달러 ( 개도국연간 GDP의 1.37%), 선진국은 835.1억달러 ( 선진국연간 GDP의 25) OECD (2009) 보고서는 OECD (2006) 의연구결과를재인용하였다

42 0.37%) 의후생이증가하는것으로예측되었다. 이에반해상대적으로제한된무역자유화가실현될경우후생의증가분이감소하는것으로나타났는데, 선진국만참여하는경우, 개도국이제한적으로참여하는경우, 관세철폐공식을 Swiss Formula 26) 를적용해 5% 감축하는경우순서로후생이증가하였다. 이와같은무역자유화의효과를추정한연구외에도무역구제조치에초점을두고분석한기존연구역시존재한다. 앞서지적한바와같이 년금융위기이후주요 11개국 27) 의무역구제조치동향을분석한것이 World Bank (2011) 인데, 동보고서에따르면예전과달리보호무역주의조치가확산되지는않았지만분석대상국가들은다양한형태로기존의무역구제조치를보다활용한것으로나타났다. 무역구제조치와관련된데이터베이스중주로사용되는것이 WTO의관련 DB이나, World Bank의 Temporary Trade Barriers 관련 DB는조치건별로보다구체적인정보 (HS 코드정보, 대상기업명단, 조사개시일, 예비판정율, 최종판정율, 일몰재심결과등 ) 를제공하고있다. 동 DB를활용하여분석한결과, 년금융위기이후무역구제조치를위한조사개시가크게늘지않았지만, 무역구제조치 ( 대부분이반덤핑관세 ) 대상수입품의비중 (HS 코드기준 ) 은점차증가하여 2009년전체수입품의 2.7% 에달하는것으로분석되었다. 즉, 신규조사개시건수는크게증가하지않았으나무역구제조치대상인품목의비중이금융위기이전 2.4% 에서 2.7% 로증가한것이다. 무역구제조치가무역에미치는영향은주로반덤핑관세에초점을두고연구가발표되고있는데, 반덤핑관세의부과로수입에부정적인영향을주는것으로나타났으며반덤핑케이스조사의개시만으로도수입이감소하는것으로나타났다. Prusa (2001) 의연구는미국의반덤핑관세제도를분석하였는데, 반덤핑관세의부과로수입이 30 50% 감소하는것으로분석되었고, 조사가개시되어덤핑행위가없었다고판결이나더라도수입이감소하는것으로분석되었다. EU의반덤핑관세제도를분석한 Brenton (2001) 역시유사한결과를도출하였는데, 반덤핑관세의부과로인해무역전환 (trade diversion) 효과가발생하며반덤핑관세 1% 증가에대상품목의수입비중은 2.1% 하락하는것으로나타났다. 또한 Kang et al. (2011) 에서는미국, EU, 중국의경우를분석하였는데, 기존의연구와는달리산업별로구분하여분석한결과반덤핑관세는산업특정적인효과를나타내는것으로나타났다. 26) Swiss Formula 는다자무역협상에서사용되는관세철폐공식인데, 보다구체적인정보는 Kang (2005) 참조. 27) 분석대상인 11 개국은미국, EU, 캐나다, 한국, 중국, 인도, 브라질, 아르헨티나, 멕시코, 터키, 남아공등이다. World Bank (2011) 참조

43 무역구제조치외에도비관세장벽 (Non-Tariff Trade Barriers, NTBs) 관련기존연구역시많은성과를나타내고있다. 비관세장벽은관세이외의모든무역장벽을일컫는데, 우루과이라운드이후에는수출입관련수량제한 (QRs: Quantitative Restrictions) 이상대적으로줄어든반면보다다양한형태의비관세장벽이존재한다. 28) 이와같이다양한형태의비관세장벽관련정보를공유하고현황을파악하기위해 UNCTAD는 TRAINS(Trade Analysis and Information System) 라는데이터베이스를개발하였는데, 비관세장벽이 100개이상의형태로나타나는것으로보고되고있으며새로운형태의비관세장벽이끊임없이제기되는것으로알려진다. 비관세장벽의또다른문제점은계량화의어려움인데, 수치로나타내기어려운경우가많아비관세장벽이무역에미치는영향을분석하기실질적으로어려운상황이다. 또한광우병에따른소고기수입금지 (import ban) 와같이소비자보호 (consumer protection) 와같은비경제적인목적을달성하기위해부과되는경우도있어비관세장벽을무조건나쁘다고지적할수는없다. 그러나수입국의정부가수입을규제하기위해자의적으로절차상의장벽 (procedural barriers) 을적용하는경우 ( 예를들면, 관세평가, 통관절차등 ) 는무역을왜곡시키고수출국에게직접적인악영향을미친다고볼수있다. OECD (2009) 는비관세장벽이감소하여통관시간이감소할경우수출이얼마나증가할수있는지그탄력성 (elasticity) 을추정하였는데, [ 표 2-3] 에나타난바와같이 OECD 국가와무역을할경우통관시간감축에따른수출증가효과가매우큰것으로나타났다. [ 표 2-3] 통관시간의감소에따른수출의증가추정 수입국 수출국동아시아 / 중동 / 중남미태평양북아프리카 OECD 남아시아 아프리카 동아시아 / 태평양 6.1% 6.1% 6.0% 6.4% 6.0% 6.0% 중남미 6.1% 6.0% 6.0% 6.3% 6.0% 6.0% 중동 / 6.1% 6.0% 6.0% 6.3% 6.0% 5.9% 북아프리카 OECD 6.4% 6.3% 6.3% 6.7% 6.3% 6.2% 남아시아 6.1% 6.0% 6.0% 6.3% 6.0% 5.9% 아프리카 6.0% 5.9% 5.9% 6.2% 5.9% 5.9% 주 : 통관시간이 10% 감소할때증가하는수출 자료 : OECD (2009) 를활용하여저자계산 28) 비관세장벽에대한일반적인논의는 OECD (2005) 참조

44 즉, OECD 국가가다른 OECD 국가로수출하는경우통관시간이 10% 감소하면수출이 6.7% 증가하는것으로추정되었다. 또한기술장벽 (Technical Barriers to Trade, TBT) 역시최근주목을받는비관세장벽인데, 국내생산자에게유리하도록기술관련표준을설정하여궁극적으로수입을저해하는장벽역시존재한다. 2. 미국통상법 정책의순환적변동추세 가. 미국통상법의변천 29) 1) 개요 본절에서는미국통상법의변천을주요내용을중심으로정리한다. 통상관련규정은연방헌법에서의통상관련규정을먼저살펴보고, 1934년상호통상협정법, 1962년통상확대법, 1974년통상법, 1979년통상협정법, 1984년통상관세법, 1988년포괄통상경쟁력법, 1994년신속처리권한과북미자유무역협정법, 이어무역증진권한과우루과이라운드협정법, 2002년통상법까지본절에서살펴본다. 오바마행정부기간의통상법내용은제2장제2절에서분석되며, 제3절에서는이와같은통상법의변천에대한분석과합리적전망을바탕으로트럼프행정부의통상정책을조망한다. [ 표 2-4] 는미국의통상법의변천을주요법을중심으로요약한것이며, 보다자세한내용은 [ 부록 1] 에서설명된다. 또한다음절부터미국통상법의변천을행정부와의회사이의조약체결에대한권한의배분, 행정부조직, 통상정책등의측면에서분석한다. 29) 본절에서는미국통상법의변천과정을핵심적인사안을위주로정리하며, 구체적인사안은 [ 부록 1] 에정리하였다

45 [ 표 2-4] 미국통상법의변천 : 요약 번호 미국의통상법주요내용연방헌법의통상조항은외국, 주상호간, 인디언부족과의통상규제권과조세, 관세, 공과금, 소비세의징수권을연방의회에부여한다. 헌법상행정협정은의회비준절차없이, 행정부가체결미국할수있는국가간협정이다. 의회-행정협정은대외통상협정연방헌법에서의체결과정에서의회와행정부의공동승인이요구된다. 신속처리통상관련규정절차에따라의회는대외협상과정에서협정의신속이행을위해행정부에게협정체결권과법안제정권한을전임하지만, 통상협정체결후, 이행법안은 60일이내양원의승인을받아야한다. 미국보호주의를표방한 1930년스무트-할리관세법은무역보복주의와함께전세계무역량을감소시키고, 미국경제를더욱침체시켰다. 이에따라자유주의통상과경기부양을강조하는 1934년 1934년상호통상협정법이제정되었다. 본법은최혜국대우조항, 상호통상협정법대통령의통상교섭및관세율조정권한, 면책조항, 그리고임계세율등을포함한다. 미국은호혜통상협정의풍부한경험을바탕으로 ' 관세및무역에관한일반협정 (GATT)' 를적극적으로주도하였다. 1962년통상확대법은자유주의적무역을확대하고, GATT 체제하의다자간통상협정에서대통령에게보다발전된관세협상권 1962년한을부여하였다. 또한, 효율적인무역협상을위해현미국무역통상확대법대표부의전신인특별통상대표부가설립되었고, 관세인하와비관세장벽의감소를위한케네디라운드에서미국의주도적역할이공고화되었다. 1974년통상법은비관세장벽을제거하기위해다자간무역협상에서대통령에게무역보복조치권한, 5년간의신속처리절차권한, 그리고 1974년관세율기준으로 60% 까지관세를추가적으로인하할수있는권한을부여하였다. 또한, 석유수출기구 1974년가입국가를제외한개발도상국가들에대한일반특혜관세제도통상법를적용하였으며, 제301조외국정부의통상행위에대한대응조항은상대교역국의적절하지못한통상행위에대해서반덤핑규정과상계관세규정을개정한것으로미정부의무역제재조치에대한법적근거로서작용하게되었다. 1979년통상협정법은도쿄라운드협상결과를이행하고, 반덤핑및상계관세법과수출진흥의책임권한을상무부로이전하는등구조적인개혁을단행하기위해제정되었다. 도쿄라운드 1979년합의된내용에따라, 미국낙농업수입에대한쿼터가통상협정법폐지되고, 동일품목의미국산도매가격을과세표준으로하는관세평가제도가철폐되었다. 또한, 미의회는 GATT 정부조달협정을허용하였고, 대통령에게수입권한경매권을위임하였다

46 1984년 6 통상관세법 1988년 7 포괄통상경쟁력법신속처리권한과 8 북미자유무역협정무역증진권한과 9 UR협정법 년통상법 2015년 11 양당무역우선책임법등자료 : 저자작성 통상관세법은무역특혜범위를확대하였고, 통칭 301조 를수정하였다. 301조 의수정을통해 USTR은불합리한무역활동을자발적으로조사할수있게되었고, 기존의범위를상품에서서비스와지적재산권으로확대하였다. 통상법은또한, 국제무역 의정의를수정하여, 상품과서비스의거래뿐만아니라미국자국민의해외직접투자역시포함하였다. 1101조에서미국의협상원칙을강조하며 GATT를강화하기위한규율들을제시했다. 또한 310조, 통칭 Super 301, 를통해 USTR이조사를착수할수있는기준들을개정했고, 각무역대상국에대한분석을보고하도록하였다. Super 301 은지적재산권에침해에대한보복조치의필요성을강조했으며, 3년간유효했다. 신속처리권한에의해대통령은제한된의회의역할과간소화된절차를통해무역협상을더욱신속히진행할수있게되었다. 이권한을통해 1994년미국은캐나다, 멕시코와북미자유무역협정 (NAFTA) 를체결하여 3국간의무역규제를완화시켰다. 1995년제정된 UR협정법은우루과이라운드협정의통과를위해제정되었으며, 협정의소개및특히지적재산권에대한규율이소개되었다. 2002년재개된무역증진권한은신속처리권한과유사한권한을대통령에게부여했으며추가적으로노동과환경관련법규를주요협상목표에포함시켰다. 8년만에무역증진권한을부활시킨것과함께무역조정지원지도 (TAA) 을확대하였다. TAA는국제무역이활발해짐에따라해를입을수있는국내생산자들을지원하는제도이다. 2002년통상법은또한남미의 4개국과의효과적인무역을위한 안데스무역특혜법 과더불어특정무역특혜연장및기타법률역시포함하고있다. 2007년만료된무역증진권한은 2015년 6월다시부활시키면서, 아프리카등개도국에대한무역특혜제도와무역조정지원제도를연장하고, 반덤핑 / 상계관세제도를강화하는 무역특혜연장법 을제정하였다. 또한, 2015년에동시에논의되었던 무역원활화및무역집행법 은환율조작국지정관련규정과무역에서의지적재산권보호강화와반덤핑및상계관세집행강화규정을포함하고있으며, 이듬해 2016년 2월제정되었다. 2) 행정부와의회사이의조약체결에대한권한의배분 미국통상법의변천과정을살펴보기위해가장먼저초점을두어야하는부분은행정부와의회사이의조약체결에대한권한의배분이다. 정영진 이재민 (2012, 23-28) 에나타난바와같이행정부와의회간조약체결의권한배

47 분문제는미국뿐만아니라여타국가에서도통상협상및통상정책에대한제도적틀을이해하는데핵심적인이슈이다. 미국행정부와의회사이의조약체결에대한권한의배분과관련하여, [ 부록 ] 에정리된바와같이미연방헌법제1조제8절 3항 ( 소위통상조항, Commerce Clause) 에따라대통령이아니라연방의회가외국과의통상을규율한다. 이외에도조약과관련하여연방헌법제2조제2절 2항에따르면, 대통령은상원의권고와동의를얻어조약을체결하는권한을가지만, 상원의출석의원 2/3 이상의찬성을얻어야한다 고규정되어있어통상정책에있어미의회의헌법상권한은상대적으로광범위하다. 그러나의회와대통령간의분립된권한은통상협상과정에서매번동의를얻어야하는어려움으로이어졌고, 이를해결하기위하여행정부는행정협정 (Executive Agreement) 형태의권한을사용하였다. 그러나연방헌법에명시적으로의회의권한으로유보되어있는사항들은의회의승인없이대통령이단독으로행정협정을체결할수없기때문에, 30) 소위 의회-행정협정 (Congressional-Executive Agreement) 의형식으로조약체결을추진하여왔다. 본협정은의회와행정부의합동적인승인에대한권한에기초한다. 미국대통령이국제통상협정체결시, 국내외에서협정의실행과그유효성을보장하기위하여, 상원과하원모두에서의승인을요청하며, 이는단순히단독행정협정이아닌의회-행정협정으로간주된다. 특히, 외교통상부 이재형 이민아 이천기 (2012) 에따르면, 미의회는국제협정체결권한을행정부에게주로국제통상협정, 군사및안보협정, 경제원조협정, 그리고핵에너지및무기등에관한협정에서부여하였다. 이와같은방식은 1974년통상법 (Trade Act of 1974) 에서신속처리권한 (Fast Track Authority) 제도를도입하면서더욱진보하였는데, 의회는신속처리절차의대상이되는통상협정에대해서는제한된시한내에수정없이찬반여부만을결정하게된다. 31) 이와같은신속처리권한제도의도입으로미국은헌법상의권력분립원칙을지키면서의회와대통령이상호협력하는시스템을구축할수있게되었다. 또한동제도의도입으로대통령과행정부는의회가협정문의수정을요구하거나비준동의가정치적공방으로지연되지않을것이라는신뢰를협상상대국에게줄수있어통상협상에주도적인역할을할수있게되었다. 의회역시한시적으로신속처리권한을대통령에게부여하기때문에, 대통령및행정부는동권한을연장하기위해서는의 30) 정영진 이재민 (2012, 24). 31) 정영진 이재민 (2012, 24-25)

48 회와지속적으로협력하여야할필요가있으며의회의통상관련권한을침해하지않도록노력하여야한다. 따라서신속처리권한제도는의회와행정부사이의통상분야에대한협력과권력분립이유지될수있는제도적기틀이라판단된다. 그러나 1994년 4월신속처리권한이종료된이후 2002년통상법 (Trade Act of 2002) 이제정될때까지의회는대통령에게신속처리권한을부여하지않아, 1974년동권한이도입된이후최장기간의공백이있었다. 동기간동안행정부는민주당의클린턴행정부인반면의회는공화당이다수당이었고, NAFTA 출범, WTO 설립등국제통상환경에변화에따라의회의역할이축소된것에대한반감이의회내에서확산되었다. 2001년공화당의부시행정부는신속처리권한을재부여할것을의회에요청하는데, 2001년미국의경기침체를극복하기위해자유무역을보다확산시켜야한다는것이주된이유이었다. 이에따라신속처리권한은 무역증진권한 (Trade Promotion Authority, TPA) 으로명칭에변경되어 2002년통상법에서부여되었다. 2002년통상법에따라부여된무역증진권한은 2007년만료되었으나, 오바마행정부말기 2015년에들어서재도입되었다. 새로운무역증진권한은기존의 2002년권한과대부분유사하나, 무역협상의목적이업데이트되었고, 의회의감독권한과행정부의투명성이강화되었다. 또한, 주권이라는새로운조항이추가되었는데, 동조항은연방법이나주법과협정간충돌이있는경우미국법이우선하며, 무역협정이나 WTO 분쟁해결기관의결정이그자체로미국법을수정할수없다고명시하고있어, 자국법을우선시한다는점을강조하고있다. 32) 이와같은무역증진권한은의회와행정부의협력을도모하고통상분야에서의권력분립원칙을지킬수있는제도적기반이라는인식이존재함에도불구하고이러한권한의도입에부정적인시각역시존재한다. 부정적인비판은크게두가지로나눌수있는데, 먼저행정부에게통상관련권한이의회에비하여과도하게주어지기때문에의회와행정부의권력분립원칙이지켜지지않아헌법의기본적인원칙에위배된다는의견이있다. 33) 즉, 대통령이일방적으로통상협정을체결할국가를선택하고협정의내용을결정하여협상에임하는것은행정부에게지나친권한이부여되었다는것을의미한다는것이다. 또다른비판은투명성결여라는주장이다. 34) 통상협상이진 32) 19 U.S.C 동조항은대부분의미국 FTA 의이행법에포함되어있는조항과거의동일한규정이다. 33) Public Citizen (2016), ( 검색일 : ) 34) The Huffington Post (January 11, 2014, Why House Democrats Might Kill Obama s Big Trade

49 행되는동안주요협상동향및결과에대한정보가충분히의회에전달되고있지않다는주장이다. 이와같은비판은무역증진권한의연장및재도입이의회에서논의될때마다제기되는주장으로무역증진권한에대한의회의부정적인시각을반영한다고평가할수있다. 그러나미국이국제경제및국제정치질서의구축에서주도적인역할을하기위해서는행정부가의회와긴밀한협력아래보다역동적인업무를수행하여야하기때문에, 행정부입장에서는무역증진권한이라는제도를적극적으로활용할수밖에없는실정이다. 3) 행정부조직측면에서의변천 미국행정부내에서통상정책을개발하고양자및다자간통상협상을수행하는것은국무부 (Department of State) 이었는데, 통상정책을외교 (foreign affairs) 측면에서접근하여외국과의무역관계를개별외교정책차원에서접근하였기때문이다. 그러나 1962년통상확대법 (Trade Expansion Act of 1962) 을제정하면서특별통상대표부 (Office of the United States Special Trade Representative, STR) 가설치되고통상관련업무를전담하게되었다. 이는의회가동법을제정하면서대통령과행정부의확대된통상관련권한을견제하기위한수단으로서통상전문독립적인기관을설립한것으로인식된다. 그이후의회는 1974년통상법을제정하면서특별통상대표부를내각수준 (cabinet level) 으로격상시키고그권한과책임을확대하는동시에의회에대한보고의무를강화하였다. 이와같은특별통상대표부는 1979년재조직계획 3호 (Reorganization Plan No. 3) 에의해그책임이더욱확대되었고, 1980년행정명령 12188호에의해미국무역대표부 (USTR, Office of the United States Trade Representative) 로명칭이변경되면서미국의통상정책, 협상기능을담당하게되었다. 미국무역대표부는 1984년통상관세법 (Trade and Tariff Act of 1984) 으로교역, 투자뿐만아니라서비스교역과관련한미국경제정책을발전시키고추진하도록더욱넓은범위의책임과권한이부여되었다. 뿐만아니라, 1988년제정된포괄통상경쟁력법 (Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988) 의 1601항은본대표부의확대된책임과권한을법률화하여보다체계적으로통상정책전담기구로서의역할을규정하였다. Deal), ( 검색일 : )

50 4) 통상정책측면에서의변천 관세를포함하는통상정책측면에서미국통상법은기본적으로미국국내기업및노동자를수입으로부터보호하면서대외적으로는외국의시장을좀더개방하여미국국내기업, 농민, 소비자등에게보다높은생활수준과기회를제공하기위해도입되었으며. 이러한목적을달성하기위해시기적으로변천하여왔다. 특히 20세기초에는극단적인미국우선주의 (America First) 와보호무역주의를지향하였는데, 1921년긴급관세법 (Emergency Tariff Act), 1922년포드니-메큠버관세법 (Fordney-McCumber Tariff Act), 1930년스무트 -홀리관세법 (Smoot-Hawley Tariff Act) 등이그예이다. 특히스무트-홀리관세법에의해미국으로수입되는 2만개가넘는품목에대해높은관세가부과되었다. 35) 그러나미국의의도와는달리미국의교역대상국들의보복조치가이어져미국의수출이급감하였고실업률역시급증하였다. 이와같은의도치않은결과에따라루즈벨트 (Franklin D. Roosevelt) 대통령의당선이후, 뉴딜정책과민주당의低관세정책을바탕으로 1934년상호통상협정법 (Reciprocal Trade Agreements Act of 1934) 이제정되었는데, 관세인하, 상호주의, 자유무역등이핵심적인내용이었다. 동법에따라대통령은관세의 50% 까지인상또는인하할수있는쌍무적양허권한을부여받으며, 타국과의호혜통상협정을체결할수있었다. 또한수입에의해국내산업이피해를받는경우, 국내산업이통상협정의적용에서제외할수있는도피조항 (Escape Clause) 이포함되었으며, 국내산업에피해를줄수있는수입품목에관하여특별관세율을적용할수있는임계세율 (Peril Point) 제도역시도입되었다. 1962년제정된통상확대법 (Trade Expansion Act of 1962) 은선형관세인하방식즉, 일괄적인관세인하방식을통하여관세율의 50% 까지감축할수있었다. 또한케네디행정부는통상확대법을원활히실행하면서직물제조산업을위한보호조치로서, 1962년 국제면직물통상에관한장기협정 (Long Term Agreement Regarding International Trade in Cotton Textiles) 을 17개국가와체결하였으며, 이를통해면직물품목에대한수출자율규제 (VER: Voluntary Export Restraints) 실시를가능하게하였다. 또한실직노동자에게 52주동안임금의 65% 까지재정적으로지원하는무역조정지원 (Trade Adjustment Assistance, TAA) 프로그램역시통상확대법의일환으로시행되 35) 부과된관세의수준에대해서는다른시각이존재하는데, Canto (1983) 에의하면최고 59% 에이른것으로분석된반면, U.S. Census Bureau (1975) 에따르면실질적인수준이 19.8% 에불과하였다는주장도있다

51 었으며, 비록동프로그램이제한적으로시행되었지만시행초기에미국전역에걸친노동자조합의적극적인지지를받았다. 1974년통상법 (Trade Act of 1974) 은전반적으로무역구제조치에대하여상세히규정화하였는데, 반덤핑관세, 상계관세, 1930년관세법의제337조에서불공정한수입행위에대한조치, 1974년통상법의제201조긴급수입제한조치, 그리고동법의제301조외국정부의통상행위에대한대응조치로크게구성되어있다. 1984년통상법 (Trade Act of 1984) 에서는 301조관련조치가강화되었는데, 개정된법규에의하면이해당사자의신청이없더라도 USTR이자발적으로조사를착수할수있게되었다. 또한기존의법규가대통령의권한의해당범위를상품으로한정했다면, 1984년통상법은이를서비스와지적재산권침해에대해서까지확대하였다. 1988년포괄통상경쟁력법은당시국가적적자및경제성장둔화를겪고있던미국이각산업의경쟁력을강화하기위한위해제정한법이며, 이로인해미국통상법의많은부분이세부화, 구체화되고바뀌었다. 특히기존의 301조의요건과절차를보다엄격히하는개정이외에 Super 301 로불리는조항을새로이도입하였다. Super 301에의해 USTR은매년의회에국별무역장벽보고서 (National Trade Estimate: NTE) 를제출해야하고, 동보고제출 30일이내에무역장벽과시장교란관행을상습적으로유지하는국가즉, 우선협상국가 (Priority Countries) 와우선협상관행 (Priority Practices) 을지정해야하며, 동보고서를의회에제출한후 21일후에 301조조사를개시할것이요구된다. 동보고는만약장벽이없을경우미국의수출이얼마큼증가할지에대한예상도포함하고있으며해당국가의상황이개선될여지를평가한항목도있다. 2002년제정된미국의통상법은크게무역조정지원제도 (Trade Adjustment Assistance Program, TAA), 양당무역증진권한법 (Bipartisan Trade Promotion Authority Act), 안데스무역특혜법 (Andes Trade Preference Act), 특정무역특혜연장및다른법률 (Extension of Certain Preferential Trade Treatment), 기타항목 (Miscellaneous Provisions) 으로나뉜다. 기존통상법과가장큰변화는무역증진권한을 8년만에부활시켰다는점이며, 무역조정지원제도 (TAA) 를보다강화하였다는특징이다. 오바마행정부말기 2015년도입된통상법에대해서는항을바꾸어살펴보기로한다

52 나. 금융위기이후의통상법의변화 금융위기이후보다정확히는오바마행정부의말기에해당하는 2015년무역증진권한법과함께논의되었던두가지의미국통상법집행을강화하는새로운법안들도같이제정되었다. 하나는아프리카등개도국에대한무역특혜제도와무역조정지원제도를연장하는한편기존반덤핑 / 상계관세제도를강화하는내용을비롯하여반덤핑및상계관세조치와관련한조사기관의재량을인정하는조사방법을포함한 2015년무역특혜연장법 (Trade Preference Extension Act of 2015, TPEA) 36) 이다. 다른하나는 1988년종합무역경쟁법에있었던무역상대국의환율조작에대응하는제도를부활시키는환율조작국지정관련규정과무역에서의지적재산권보호강화와 AD/CVD조치회피방지를포함하는 2015년무역원활화및무역집행법 (Trade Facilitation and Trade Enforcement Act of 2015, TFTEA) 37) 이그것이다. [ 표 2-5] 2015년무역관련법률및기존법률 2015년무역관련법 기존법률 공통내용 2015년양당의회무역우선책임법 (TPA) 무역촉진권한 2015년무역특혜연장법 2002년무역법 무역조정지권무역특혜제도 2015년무역원활화및무역집행법 1988년종합무역경쟁법 환율조작대응 자료 : 저자작성 1) 무역특혜연장법 (Trade Preference Extension Act of 2015) 무역특혜연장법은 2015년무역증진권한을부여하는법률과함께제정되었으며, 아래와같이무역특혜제도, 무역조정지원제도, 무역구제관련법개선, 관세분류, 기타항목등 8개절로구성되어있다. 36) 19 U.S.C (Public Law , Jun. 29, 2015) 37) 19 U.S.C (Public Law , Feb. 24, 2016)

53 [ 표 2-6] 2015 년무역특혜연장법의구성 2015년무역특혜연장법 ( 제정 ) 자료 : 저자작성 TITLE I TITLE II TITLE III TITLE IV TITLE V TITLE VI TITLE VII TITLE VIII 아프리카성장기회법연장일반특혜제도확대연장아이티특혜관세대우연장무역조정지원제도 AD/CVD 관세법특정물품의관세분류기타항목 OFFSETS 1 무역특혜제도무역특혜연장법은지난 2013년 7월만료된일반특혜관세 (General System of Preference, GSP) 를 2017년 12월 31일까지연장하면서, 동시에 2013년만료된시점부터동법이발효하는시점까지소급적용하여해당국가로부터미국으로들어오는수입품에대한관세는신청시특혜관세에따라환급되도록규정하고있다. 38) 다만, 오바마대통령이 2014년 GSP 대상국가에서러시아를제외시키면서러시아산수입품에대한관세는환급되지않는다. 이와함께사하라이남국가들로부터의일부수입품에대한관세를철폐하는아프리카성장기회법 (AGOA: African Growth and Opportunity Act) 과아이티에대한특혜관세제도도 2025년까지연장하기로하면서저개발국가에대한무역특혜를지속하였다. 39) 2 미국무역집행효과법 (AD/CVD 관세법해당 ) 무역특혜연장법에서가장중요한부분은반덤핑및상계관세법을개선한약칭 미국무역집행효과법 (American Trade Enforcement and Effectiveness Act) 이다. 동법은아래표에서드러나는바와같이 7개절로구성되어있으며, 주로미상무부의조사관행을체계화하는한편, 무역구제조사기관의재량권을확대하고, 실질적피해의정의를수정하여조사개시여부의판단을용이하게하였다. 미국무역집행효과법 의기초가되는법안은철강산업의중심지인오하이오주셰러드브라운 (Sherrod Brown) 상원의원이 2015년 3월발의한공정경쟁법안 (Leveling the Playing Field Act) 40) 로서미국철강산업계의자국 38) 19 U.S.C. 2465(a). 39) 19 U.S.C. 2466(b) & 2703(a)

54 산업보호를반영하고있다고볼수있다. 41) 특히, 조사당국이비협조를이유로조사신청자들이제출한자료와같은조사대상에게 불리한가용정보 (adverse fact available, AFA) 을적용하는경우고율의반덤핑 / 상계관세가부과될여지가높다. 실제동법이발효한이후브라운의원을포함한 22 명의상원의원들은상무부장관에게서한을보내, 비협조적인기업또는정부에대해불리한사실조항을전적으로적용하도록촉구한바있고 42), 실제우리나라철강제품에대하여불리한사실이적용되어고율의관세가부과되기도하였다. 43) [ 표 2-7] Title V. AD/CVD 관세법구성 Section 제목주요내용 501 법명약칭 무역집행효과법 (American Trade Enforcement and Effectiveness Act) 절차상정보요청에협조 AD/CVD 조사과정에서대상기업의비협조시상무 502 하지못한결과부의 불리한가용정보 의적용권한강화 503 실질적피해의정의 실질적피해 정의개정 504 특별한시장상황 특별한시장상황인경우정상가격산정시수출국국내가격및비용을무시할수있는상무부의재량강화 505 가격또는비용의왜곡 AD조사에서원가미만의판매증거없이도조사대상기업이생산비자료를제출하도록요구가능비시장경제국에게는적용가능한대체평가허용 506 자발적응답자수의감소 AD/CVD 조사및연례행정재심에서자발적답변을에따른상무부부담완화거부할수있는상무부재량강화 507 캐나다및멕시코적용 NAFTA 회원국관련 AD/CVD법적용 자료 : 저자작성 구체적으로 불리한가용정보 (Adverse Fact Available, AFA) 은상무부가 AD/CVD법에따라조사과정중에성실하게응답하지않는조사기업을대상으로불리한추론을할수있도록허락하는것이다. 44) 상무부는정보요청에불응하는것을방지하기위한방법으로응답이없는기업들에게고율 40) Leveling the Playing Field Act, S. 891, 114th Cong. (1st Sess. 2015). 41) 배연재, 미국의반덤핑및상계관세판정에서의 불리한이용가능한사실 의적용에관한연구, p.65. 국제경제법연구제 14 권제 3 호 ( ). 42) Letter to Secretary Pritzker: Leveling the Playing Field Act (March 21, 2016), ) 배연재, 미국의반덤핑및상계관세판정에서의 불리한이용가능한사실 의적용에관한연구 의 III. 한국관련사건에서의 AFA 의적용 부분참고, pp 국제경제법연구제 14 권제 3 호. ( ) 44) 19 U.S.C. 776(b)

55 의 불리한가용정보 ( AFA ) 요율을적용해왔다. 전통적으로상무부는 AFA 요율을적용하는데폭넓은재량을누려왔으나실제로는일정한제한이있었다. 즉, 조사당국은조사또는조사절차과정에서획득한정보가아닌 2차정보에근거하여판단하는경우해당정보를적용가능한범위내에서독립적인출처로부터확증 (corroborate) 해야했다. 45) 즉, 일련의소송사건에서국제무역법원과연방항소법원이상무부가적용한 AFA 요율이기각되면서 AFA 적용이제한된것이다. 일례로 Gallant Ocean 사건에서연방항소법원은비협조적인기업에대한 AFA 요율이상업적현실 (commercial reality) 에기반해야한다고판결함으로써확증요건시상업적현실을고려하도록요구하였다. 46) 그러나 미국무역집행효과법 은이러한확증요건은완화하는한편, 상무부가 AFA를적용할수있는재량을강화하였다. 조사당국은기존처럼 AFA 적용시조사대상기업이협조하였다면제출되었을자료에대한추정에기초하여상계보조금율이나덤핑마진을결정또는조정할필요가없으며, 동일한절차내에서다른부분절차 ( 가령사법재심 ) 에적용된상계관세또는덤핑마진을확증하지않고그대로활용할수있다. 47) 무엇보다동법은신규로 불리한추론판정 에서의보조금율및덤핑마진에대한조항을추가하였는데, 이에따르면 AFA 적용시상계관세의경우 1 동일한조사대상국가가관련된상계관세절차에서동일한또는유사한보조금프로그램에적용된상계보조금율, 또는 2 동일한또는유사한프로그램이없는경우조사당국이합리적이라고간주하는절차의보조금프로그램에대한상계보조금율을사용할수있다. 48) 또한, 반덤핑절차의경우, 조사당국은적용가능한반덤핑명령에따른절차의부분에서의어떠한덤핑마진도사용할수있다. 49) 따라서이번개정으로상무부가 AFA 요율사용은더이상관행이아닌이에대한법률적근거를가진조사기관의권한이되었다고볼수있다. 미국의국내산업이 AD/CVD 법을통해구제를받으려면덤핑또는보조금을받은수입품으로인한결과로서미국국내산업이실질적으로피해를입었거나그러할위협이있다고미국제무역위원회가결정해야한다. 미국 45) 19 U.S.C. 776(c)(2). 46) Gallant Ocean (Thailand) Co. Ltd., F.3rd at 동사건에서상무부는태국의 Gallant Ocean 社에대한행정재심에서답변서와자료제출에협조하지않아 57.64% 의 AFA 요율을부과하였는데, 이는조사요청기업들이주장한덤핑마진중최고요율로서다른협조적인조사대상기업들에부과된덤핑마진보다 10 배이상높은고율의관세였다. 이에대하여연방항소법원은상무부가상업적현실에기초하지아니한불합리하게높은고율의덤핑마진을부과하였다고판단하였다. 47) 19 U.S.C. 776(b) & (c). 48) 19 U.S.C. 776(d)(1)(A). 49) 19 U.S.C. 776(d)(2)

56 무역집행효과법 은이러한실질적피해의정의를개정하고, 국제무역위원회가실제의또는잠재적실질적피해를평가할때검토해야하는요소들을개정하였다. 구체적으로국제무역위원회는단지국내산업이수익성이 (profitable) 있거나동산업의실적 (performance) 이최근개선되었다는이유만으로피해가없다고결정할수없도록개정되었다. 50) 또한, 피해여부를고려할때검토해야할요소들로서실제또는잠재적생산량, 판매, 시장점유율, 총이익, 영업이익, 순수익, 서비스부채상환능력 (ability to service debt), 생산성, 투자수익율, 총자산이익율및서비스부채능력의활용 (utilization of capacity service debt) 을명시함으로써검토해야할피해요소를확대하였다. 51) 서비스부채에대한요소나수익의종류를세분화하여제시하는등과거와달리피해여부를고려할수있는다양한요소가포함되었다. 따라서미국국내산업은 AD/CVD 피해조사에서실질적피해를증명하기가좀더용이해지고, 항소법원에서도피해결정을인정받기가더쉬워질것으로전망된다. 다만, 실질적피해에대한개정은덤핑의지속또는재발가능성을검토하는일몰재심에는적용되지아니하고, 원조사에만관련되어있다는점은염두에둘필요가있다. 미국무역집행효과법은 특별한시장의상황 (particular market situation, PMS) 부분도개정하였다. 반덤핑조사에서미국으로수출된가격과수출국의국내에서판매되는정상가격간비교가핵심으로미국반덤핑법은조사대상기업의국내판매가격에기초한정상가격을선호한다. 상무부는정상가격산정시조사대상기업과관련하여이용가능한 (viable) 국내시장이없거나국내시장에 특별한시장상황 이존재하는경우동시장의실제판매가격을배제할수있었다. 금번개정으로상무부는 특별한시장상황 으로수출가격이나구성수출가격과적절한비교를할수없는경우라고결정한상황도정상적인무역의범주에서제외된다는점을명확히규정하였다. 52) 또한상무부가판매가격뿐만아니라생산비도배제할수있도록 특별한시장상황 의역할을확대하였다. 즉, 대상국가에서의생산비가정확하게정상적인무역에서의생산비를반영하지않는경우도 특별한시장상황으로규정함으로써, 이러한경우도상무부는생산비를배제할수있다. 53) 50) 19 U.S.C. 771(7)(J). 51) 19 U.S.C. 771(7)(I). 52) 19 U.S.C. 771(15). 53) 19 U.S.C. 773(e). 상무부는 2017 년 4 월 11 일우리나라유정강관에대하여전례없이특별한시장상황을적용하였다. 언론보도에따르면, 상무부는제기된 4 가지주장에대하여각각은특별한시장상황이아니나, 총체적으로특별한시장상황이라고판단하였다. 즉, (i) 한국으로수입되는중국산상품에대하여비시장경제지위를적용하지않았으며, (ii) 조사대상상품의생산비의주요한요소인국내열연강생산에보조금을지급하였고, (iii) 열연강코일기업들과전략적연합이있었으

57 이러한개정으로조사대상상품의판매의측면에서만시장을고려하기보다는에너지나자원같은주요투입요소공급이나정부관여와같은경제적요소들도고려할수있으므로상무부의검토범위가넓어졌다고볼수있다. 특정국가에대한가격또는비용자료가정부관여로왜곡되어있는경우이를피하고자하는방법으로특별한시장상황의범위를확대하려고시도하는국가는미국뿐만이아니다. 예컨대, 유럽연합의무역구제법도조사기관이국가의간섭증거가있는경우판매가격이나생산비를배제할수있는권한을법으로허용하고있다. 다만, 유럽연합의가격조정방법은 WTO에서러시아에의해제소된바있다. 54) 반덤핑협정은조사기관이특별한시장상황이존재하는경우판매비를배제할수있도록규정하고있으나, 비용은명시적으로규정하고있지않다. 따라서동사건의결과에따라상무부가실제신규규정을어떻게적용해나갈지지켜볼필요가있다. 개정이전에비용조사를시작하기위해서상무부는조사청원업체들이당해상품이생산비미만의가격으로판매되고있다는합리적인근거가있는증거와함께주장을제시하도록규정하고있었다. 즉, 상무부가신청자들의주장을기반으로비용을조사개시하지않는한, 상무부는조사대상업체로부터생산비자료를제출하도록요구하지않았다. 그러나금번개정에따르면, 상무부는모든반덤핑조사및재심에서구성가격및생산비를산정하는데필요한정보를요청해야하며, 이로서상무부는 ( 기존에상무부가수출자의생산비미만판매를결정하지아니한경우라도 ) 상품이생산비미만으로판매되고있는지여부에대한합리적인근거가있는지여부를결정할수있게되었다. 55) 이에따라반덤핑관세의계산방법에대하여구체적인변경사항은없으나, 상무부가생산비자료를수집할수있도록상무부절차를변경하였다. 특히개정이전에상무부는비용조사를별도로개시해야만생산비자료를수집할수있었던반면, 개정이후로상무부는모든반덤핑조사절차에서그러한자료를입수할수있게될것으로보인다. 또한, 가격비용및왜곡과관련하여금번개정으로비시장경제 ( 주로중국과베트남 ) 를포함한사건에서대리가격 (surrogate price) 을선별하고계산할때상무부의현행관행이법제화되었다. 특히이러한개정들은잠재적인대 며, (iv) 국내기업에값싼전기를제공함으로써, 이러한밀접한조건들이유정강관생산비를왜곡하였다고결론내렸다. Inside U.S. Trade s World Trade Online( 이하 Inside US Trade ), April 13, ) European Union - Cost Adjustment Methodologies and Certain Anti-Dumping Measures on Imports from Russia (DS474). 55) 19 U.S.C. 773(b)(2)

58 리가격이나비용이보조금을받았거나 AD/CVD 조치대상인경우상무부가대리가격을배제할수있도록허용한다. 56) 미국반덤핑법에따르면상무부는조사대상상품의알려진수출자와생산자각각에게개별적인덤핑마진을결정하도록규정하고있다. 그러나동시에상무부는알려진모든수출자 / 생산자를검토하는것이현실적이지아니한경우합리적인수의수출자와생산자로검토를제한할수있다. 이때, 선별되지못한수출자와생산자는 자발적응답자 지위를요구할수있으며, 지나치게부담되지않는한, 상무부는이들을검토해야한다. 그러나최근자발적인응답자대우를요청하는업체의수가증가하면서상무부가이들의요청을거절한데대하여법원에의항소가이어졌다. 따라서동개정은이러한자발적인응답자대우요청을거절할때상무부가고려할수있는요소목록을제시하고있다. 명시된요소중에는 절차에서제시된쟁점이나정보의복잡성, 동일또는유사한절차에서의상무부의기존경험, 상무부가진행중인전체절차의수, 그리고광범위하게상무부가행정기관이적절하다고고려하는조사및재심의적절한완료와관계된기타요소들 이포함되어있다. 57) 동개정으로상무부의관행이변화되지는않을것으로보이나, 응답기업의선별결정에대한사법적제소로부터일종의보호막이제공된것으로보인다. 마지막으로북미자유무역협정 (NAFTA) 제1902조및 NAFTA 이행법제408 조는 NAFTA 회원국이자국의반덤핑및상계관세법을유지하거나개정할수있도록규정하고있으나, 개정되는경우각각의개정법에개정사항을적시해야적용이가능하다. 따라서동법이캐나다와멕시코에적용가능하도록제507조에명시되어있다. 3 무역조정지원제도무역조정지원제도는 1962년무역확대법에의해처음도입된제도였으나, 현행의제도는 1974년무역법에근거하여마련된제도로서이후여러차례개별법으로한시적으로승인되어왔다. 2015년말종료될예정이었던무역조정지원제도는 2015년무역특혜연장법의일부로서 무역조정지원재승인법 (Trade Adjustment Assistance Reauthorization Act of 2015) 으로서 2021 년 6월 30일까지연장되었다. 58) 현재시행되는제도는아래와 [ 표 11] 과같이근로자, 기업, 농어민을위한무역조정지원프로그램이있다. 56) 19 U.S.C. 773(c). 57) 19 U.S.C. 782(a). 58) 19 U.S.C

59 구체적으로기업대상무역조정제도는무역에영향을받은기업에대하여경쟁력을유지할수있는전략개발및이행과관련된기술지원을제공하는것으로, 미상무부경제발전실 (Economic Development Agency, EDA) 에서관할한다. 동제도는비용분담방식으로기업이회생계획을마련할수있도록전문적인가이드와기술적지원을제공한다. 동제도는미국내 11개지역무역조정지원센터 (Trade Adjustment Assistance Center, TAAC) 를통해제공된다. [ 표 2-8] 2015 년무역조정프로그램 주관기관지원대상지원절차 기업 TAA 근로자 TAA 농어민 TAA 상무부, EDA, TAAC 노동부, 각주의고용센터 USDA, FAS 제조업 서비스업기업 제조업 서비스업근로자 농산품생산자 1 기업인증신청 1 농산품생산자그룹 1 근로자그룹인증신청 2 기업인증인증신청 2 근로자그룹인증 3 조정제안서제출 2 농산품생산자그룹인증 3 개별근로자 TAA 4 조정제안서수락 3 개별농산품생산자지원신청 5 조정제안서이행 TAA 지원신청 훈련지원, 지원형태 기술지원 무역재조정수당 (TRA), 구직수당및이주수당, 건강보험세액공제 (HTCT) 기술지원현금지원 출처 : 이로리, 미국의무역조정지원제도연구, p.24. 발췌 근로자대상무역조정지원은외국으로생산지가이동하거나직접경쟁수입품의증가로실직한근로자들의재취업을돕는지원프로그램으로, 미노동부의취업교육청 (Employment Training Administration, ETA) 이담당한다. 59) 주로외국과의무역으로부정적으로영향을받은근로자그룹인증을받은개별근로자에대한훈련지원과훈련프로그램에등록되어있는동안의소득보조금인무역재조정수당 (Trade Readjustment Allowance, TRA) 지급등을통해지원된다. 60) 농 어민대상무역조정지원은농무부해외농업국 (FAS) 이관장하는프로그 59) 이로리, 미국의무역조정지원제도연구, p ) Benjamin Collins, Trade Adjustment Assistance for Workers, Congressional Research Service (January 9, 2015), pp 참조

60 램으로서자신들이생산하는상품의수입품으로인한경쟁으로부정적으로영향을받는농산품생산자들 (agricultural commodity producers) 을지원하는것을내용으로한다. 61) 이들에대한무역조정지원은생산자가사업조정계획을구성하고, 이행할수있게도와주는기술지원및종자돈 (seed money) 제공의형태로이루어진다. 62) 무역조정지원제도는 2015년재연장되면서서비스분야근로자와 FTA 상대국이아닌국가와의무역으로부정적인영향을받은직업군의근로자까지대상범위가확대되었으며, 63) 잠재적으로무역조정지원예산금액은 년간미화 32억달러에이를것으로예상된다. 2) 무역원활화및무역집행법 2016년 2월 24일제정된 2015년무역원활화및무역집행법 은미국의무역구제집행, 지재권보호, 환율조작등 9개의절로구성되어있다. [ 표 2-9] 2015 년무역원활화및무역집행법의구성 2015년무역원활화및무역집행법 ( 제정 ) 자료 : 저자작성 TITLE I TITLE II TITLE III TITLE IV TITLE V TITLE VI TITLE VII TITLE VIII TITLE XI 무역원활화및무역집행수입위생및안전지재권의수입관련보호소규모무역사항및국가무역조정 AD/CVD 조치회피방지추가집행규정환율개입및경제정책미국세관국경보호청관련사항기타항목 주요내용으로는 (i) 세관국경보호청이 AD/CVD 관세의회피여부를조사하기위한절차, (ii) 미무역대표부가연례스페셜 301조보고서에서우선감시대상국에대하여지재권조치계획 (action plan) 을마련하고, (iii) 특정한상 61) 이로리, 미국의무역조정지원제도연구, p ) 농산품생산자 는 농산품을생산하는위험을분담하면서운영자, 소작인을포함하여마케팅에대한상품의지분의권리를가진사람, 또는상품이생산되는토지를소유하거나임차한사람, 또는무역또는어업으로연방소득세환급에서소득또는손실을보고한사람 으로정의된다. Remy Jurenas, Trade Adjustment Assistance for Farmers, Congressional Research Service (March 26, 2014), pp ) WTO, Trade Policy Review US, WT/TPR/S/350, para. 2.14, 14 Nov

61 황에서인신매매에대한충분한보호를제공하지않는국가와의무역협정에대하여무역촉진권한을적용하며, (iv) 강제또는노예 (indentured) 노동으로생산된상품에대하여일반적인수입금지를부과하는내용등을포함하고있다. 1 AD/CVD 관세조치회피방지 동법에서무역구제와관련한부분은 TITLE IV에규정된 AD/CVD 관세조치의회피방지 로서약칭 2015년집행보호법 (Enforce and Protect Act of 2015) 이라고도불리운다. 동법은세관국경보호청산하에무역구제법을집행할부서를창설하고, AD/CVD 조치를회피하려는상품에대하여세관국경보호청 ( 이하 CBP 라함 ) 의정보접근과조사를허용하며, 이를위해외국기관들과협력하는내용으로구성되어있다. 먼저 2015년집행보호법은 CBP 국제무역국 (Office of International Trade) 산하무역구제법집행부서 (Trade Remedy Law Enforcement Division) 를설치하도록규정하고있다. 64) 동부서는 AD/CVD 조치의회피문제를다루는주관기관이며, 동시에다른기관들과정보교환을원활하게하는역할을한다. 65) 이를위해 CBP는회피여부를감지할수있도록정보에대한접근권을부여받는다. 따라서 CBP는 AD/CVD 관세대상인상품이이를회피하여미국내수입되는지여부를결정하기위해적절히질문서를통해정보를수집할수있게되었다. 66) 여기서 회피 (evasion) 란, 어떤상품에부과된 AD/CVD 관세보다낮게미국으로유입되는것을의미하는데, 67) 수입자가잠재적회피에대하여질문서나다른정보요청에응답하지않으면, 회피여부에대하여불리한추론 (adverse inference) 을적용하도록허용해준다. 68) 동법은 AD/CVD 관세조치의회피에대한주장 (allegation) 이제기된경우 CBP가조사를개시하도록규정하고있다. 69) 신고는대상상품의외국제조업자, 미국내동종상품제조업자, 미국무역협회및노조등을포함한이해관계자에의해제출되어야하며, 의무적인조사를개시하기위해합리적으로이용가능한정보가첨부되어야한다. 70) 64) 19 U.S.C. 4371(a). 65) 19 U.S.C. 4371(a)(3). 66) 19 U.S.C. 4272(a). 67) 19 U.S.C. 1517(a)(5). 68) 19 U.S.C. 4372(b). 69) 19 U.S.C. 4273(a). 70) Ibid

62 CBP는회피에대한신고를접수한후 15일이내에조사를개시하여야하며, 대상상품이 AD/CVD 관세를회피하여국내로수입되었는지여부는 300 일이내에결정하여야한다. 71) 동결정을위해 1930년관세법에는 CBP를위한신규절차규정이포함되었고, 이에따라 CBP는질의서를보내고, 현장실사를수행하며조사대상기업이비협조할경우반대추론을적용할수있게되었다. 72) 마지막으로동법은무역구제회피를국제협정의협상에서우선적으로고려해야할사항으로서격상하였다. 즉, CBP가회피문제에대하여협력을증진하도록외국과협상을하고, 이러한협정들은정보공유조항들을포함하도록명시하고있다. 73) 이러한 CBP 무역구제회피조사제도는일종의반우회덤핑제도의일종이라고볼수있으나, 기존의반우회덤핑조사제도 74) 와는구분되는별도의제도이다. 두제도모두덤핑조치의우회를금지한다는목적에서는동일하나, 세관국경보호청이회피된반덤핑및상계관세를징수한다는측면에서다르다. 다만, 아직까지구체적인절차가마련되어가고있어좀더지켜볼필요가있다. 2 환율조작 미재무부는최근미국의무역상대국의환율정책문제를 1988년종합경쟁법제3004조와 2015년무역원활화및집행법제701조에따라다루고있다. 먼저 1988년종합무역법제3004조에따라재무부는매년외국정부의환율정책을분석하고교역국가들이효과적인국제수지조정을목적으로또는국제무역에서불공정한경쟁우위를갖기위해미국대비자국의통화환율을조작하는지여부를검토한다. 75) 재무부는대상국가가상당량의경상수지흑자를기록하고있으면서, 미국과의교역에서상당한흑자를야기하고있는것으로판단되면재무장관은환율조작으로인한불공정성을해소하기위해 IMF를통하거나대상국과양자협상을개시할수있다. 76) 재무부는교역상대국의달러대비환율조작여부를판단하는보고서를작성하여의회에제출하여야하며, 해당국가와의협상결과도의회에보고하여야한다. 77) 71) 19 U.S.C. 1517(b) & (c). 72) 19 U.S.C ) 19 U.S.C ) 19 U.S.C. 1677j. 75) OMNIBUS TRADE AND COMPETITIVENESS ACT OF 1988 Sec. 3004(a). 76) OMNIBUS TRADE AND COMPETITIVENESS ACT OF 1988 Sec. 3004(b)

63 2015년무역원활화및집행법제701조는 1988년종합무역법에따른보고의무를확대하여주요교역상대국의거시경제정책과환율정책의분석이담긴보고서를미의회에제출하도록지시하고있다. 78) 동보고서는대미무역수지흑자규모가크고, 상당한경상수지흑자를보이면서외환시장에서지속적으로한쪽방향으로개입하는교역상대국의거시정책에대한심층분석 (enhanced analyses) 을포함하도록규정하고있다 79). 재무부장관은제701조요건을충족하는상대국에대하여미국의우려를표명하고정책개혁을촉구하며, 미국이대응조치를취할수있음을통지하기위해심층양자협의 (enhanced bilateral engagement) 를개시할수있다. 80) 심층양자협의가개시된이후 1년이내상대국가가통화저평가문제와흑자문제를해결하기위한적절한조치를채택하지않았다고재무부가결정하는경우, 대통령은 (i) 상대국에서이루어지는모든신규투자프로젝트에대하여해외민간투자공사 (Overseas Private Investment Corporation, OPIC) 의자금지원이나보험및보증을금지하거나, (ii) 미연방정부가상대국의제품과서비스를구매하거나계약을체결하는것을금지하거나, (iii) 미국수석대표를통해 IMF가상대국의거시경제정책과환율정책에대해철저히감시하고적절한경우환율조작결과에대하여공식논의를하도록지시하거나 (iv) 미무역대표를통해상대국과양자또는지역무역협정협상여부를평가할때이러한문제들을고려하도록지시해야한다. 81) 다만, 이러한시정조치도 심층양자협의 와마찬가지로미국경제에득보다실이클것으로판단되거나미국국가안보에심각한위협을초래할것으로판단되는경우조치를취하지않을수도있다. 82) 이후오바마대통령은환율조작대응과관련하여행정명령을통해재무부, 무역대표부, 국무부에일정한역할을분담하여위임하였다. 83) 먼저, 미재부부는무역국의환율조작에대한심층분석하기에앞서해당국가의무역제한조치변화에대하여미무역대표부로부터의견을받아야하며, 심층양자협의를하는경우국무부장관의의견을받아야한다. 84) 또한, 심층양자협의 77) OMNIBUS TRADE AND COMPETITIVENESS ACT OF 1988 Sec ) 19 U.S.C. 4421(a)(1). 79) 19 U.S.C. 4421(a)(2). 80) 19 U.S.C. 4421(b)(1). 81) 19 U.S.C. 4421(c)(1). 82) 19 U.S.C. 4421(c)(2). 83) Presidential Executive Order No , Delegation of Certain Authorities and Assignment of Certain Functions Under the Trade Facilitation and Trade Enforcement Act of 2015, Jul. 22, ) 행정명령제 호 (a) 항및 (b) 항

64 이후에도해당국가가시정조치를취하지않는다고판단하는경우, 대통령경제정책자문관은재무부장관, 미무역대표, 국무부장관, 상무부장관의의견을받아대통령에서필요한시정조치에대하여조언해야한다. 85) 동법이발효되고가장최근인 2016년 10월미재무부는주요교역대상국의환율정책보고서를발표하였으며, 동보고서는우리나라를포함하여중국, 독일, 일본, 대만, 스위스등 6개국가가관찰대상국으로지정된바있다. 86) 3 지적재산권및추가집행규정 무역원활화및무역집행법은지적재산권과관련한개정사항들을포함하고있다. 먼저, 지재권의수입관련보호와관련하여국토안보부이민세관집행국산하국가지적재산권협력센터 (National Intellectual Property Rights Coordination Center) 를설치하도록규정하고있다. 87) 동기관은지재권침해물품을제조, 반입, 유통하는업자또는단체를찾아내기위한조사를조직하며, CBP와같은기관들과협력하고관련정보를수집하는등의업무를하게된다. 88) 또한, CBP는미국국경을통과하는상품이저작권이나상표권을위반한것으로의심되는지경우, 위반여부를결정하기위해지적재산권소유자와정보를공유할수있도록허락되었다. 89) CBP가저작권등의침해가의심스러운상품이우회장치 (circumvention device) 에포함된경우, 이를지적재산권소유자에게직접통고하고압류 (seizure) 할권한이있다. 90) 지적재산권관련하여추가적인집행강화를위한조항들이더마련되어있다. 무엇보다도일명 1974년무역법제310조를개정하여무역대표부는다른국가들의 WTO협정이나무역협정에따른의무준수에대하여우려가제기되는조치, 정책또는관행등에대하여미의회와협의하도록규정하고있다. 91) 무역대표부는외국정부들의이러한조치, 정책, 관행등에대하여매년보고서를작성하여보고해야한다. 92) 85) 행정명령제 호 (c) 항. 86) 미재무부의회제출보고서, FOREIGN EXCHANGE POLICIES OF MAJOR TRADING PARTNERS OF THE UNITED STATES, 14 Oct ( international/exchange-rate-policies/pages/ index.aspx) 87) 19 U.S.C. 4344(a). 88) 19 U.S.C. 4344(b). 89) 19 U.S.C. 1628(a). 90) 19 U.S.C. 1596(c)(2). 91) 19 U.S.C

65 이외에도무역관련집행을강화하기위해 CBP 웹사이트에 " 수입모니터링도구 " 를마련하여대중이미국에수입된상품의물량과가치에대한데이터에접근할수있도록마련하게되었으며, 93) 무역대표부에는 무역이행, 감독및집행에대한부처간센터 (Interagency Center on Trade Implementation, Monitoring, and Enforcement) 를설치하게되었다. 94) 동센터는무역대표부가잠재적인 WTO 또는지역무역협정하에서의분쟁에대하여조사하고무역협정의이행을위해협정당사국들이취하는조치를모니터링하는역할을하게된다. 95) 마지막으로효과적인집행을위해재무부에서무역집행신탁기금을마련하여, 연방정부기관이 WTO협정및자유무역협정에따라조항을집행하고, 외국의협정이행을감시하고, 조사하며, 역량강화를위한자금으로활용될수있도록지원한다. 96) 다. 미국의경기순환과통상정책 미국의경기순환과보호무역주의조치간의관계를살펴보기위해, 본보고서에서는 [ 그림 2-4] 에나타난바와같이 1995년이후미국의 GDP 성장률과무역구제조치조사개시건수를비교하였다. 1995년이후의통계자료에분석초점을둔이유는무역구제조치조사개시건수의출처가 WTO인데동연도에 WTO가출범하면서관련통계가축적되기시작하였기때문이다. 또한무역구제조치의최종결정건수보다조사개시건수를분석대상으로선택한이유는앞서지적한바와같이무역구제조치조사개시가공표되는순간부터수입물량이감소하는냉각효과 (chilling effect) 가발생하기때문이다. 즉, 실질적인무역구제조치의최종판정이내려지기이전, 조사개시가발표되면수입물량이감소하기시작하기때문에동조치의실질적인효과는조사개시순간부터발생한다. 이러한효과를반영하여본분석에서는무역구제조치최종판정건수가아닌조사개시건수를분석대상으로선택하였다. 앞서설명한이론적인고찰에서는보호무역주의조치가경기변동에역행 (counter-cyclical) 한다는것이일반적인시각이었으나, 최근에는이에대한반론역시제기되고있는상황이다. 즉, 보호무역주의조치가경기변동과무관하거나오히려순응한다 (pro-cyclical) 는결론을도출한연구가대두되고있 92) 19 U.S.C. 2240(a)(3). 지난 2016 년 4 월무역대표부는 2016 년스페셜 301 조보고서를제출하고, 이를무역대표부홈페이지에게재한바있다. 93) 19 U.S.C ) 19 U.S.C ) Ibid. 96) 19 U.S.C

66 다. [ 그림 2-4] 에나타난바와같이 년금융위기이전까지는기존의일반적인시각과같이경기가악화될수록보호무역주의조치가증가하는경향을보이고있다. 즉, 미국경제가역사상최장인 120개월의경기호황 (1991년 3월이경기저점 (trough), 2001년 3월이경기고점 (peak)) 97) 을지속하고경기가침체되기시작한 2001년에, GDP 성장률은 2000년 4.1% 에서 1.0% 로급감한반면무역구제조치조사개시건수는 2000년 56건에서 2001년 97건으로 73.2% 급증하였다. 따라서 2001년의경기침체 98) 동안무역구제조치조사개시건수가급격히증가하였음을알수있다. 특히상계관세조사개시건수가 2000년 7건에서 2001년 18건으로 157.1% 증가하였고반덤핑관세조사개시건수역시 2000년 47건에서 2001년 77건으로 63.8% 증가한반면, 세이프가드는 2000년과동일하게 2건이보고되었다. 따라서 2001년경기침체에따라미국국내기업의수익창출이악화되면서덤핑제소및상계조치제소가증가한것으로분석된다. [ 그림 2-4] 미국 GDP성장률과무역구제조치조사개시건수변동추이 자료 : GDP성장률은 World Bank Database, 무역구제조치 ( 조사개시건수 ) 의경우 WTO Database를활용하여저자작성 97) NBER, US Business Cycle Expansions and Contractions ( Accessed: ) 98) 좀더구체적으로 NBER ( Accessed: ) 에따르면, 미국경제는 2001 년 3 월의경기고점이후 2001 년 11 월의경기저점까지의 8 개월동안경기침체 (contraction) 이었던것으로나타났다

67 그러나 2007년 12월경기고점이후 2009년 6월경기저점을기록한 년경기침체기간동안에는미국경제가좀더긴기간동안 (18개월) 경기침체를기록하였고, GDP 성장률역시 2008년 0.3%, 2009년 2.8% 를기록하는등침체의정도가 2001년경기침체에비해더욱심하였음에도불구하고무역구제조치의급증현상은발생하지않았다. 1995년이후 31년동안무역구제조치조사개시건수의연평균이 36.0건인데비해, 년동안동조사개시건수는각각 22건, 34건을기록하여연평균보다도낮은수준이었다. 가장빈번히사용되는반덤핑관세의조사개시건수역시동기간의연평균이 27.1건인데비해, 년동안각각 16건, 20건을기록하여연평균보다도낮았다. 상계관세조사개시건수역시연평균 8.5건에비해 2008 년에는연평균보다낮은 6건이었으나, 2009년에는철강관련상계관세조사개시가급증하면서연평균보다높은 14건을기록하였다. 그러나세이프가드관련조사개시는한건도보고되지않았다. 따라서결론적으로 2001년경기침체와는달리 년의경기침체기간동안에는보호무역주의추세가크게대두되지않은것으로평가된다. [ 그림 2-5] 미국의상품무역수지적자규모와무역구제조치조사개시건수 ( 전세계 ) 자료 : 미국의상품무역수지는 UN COMTRADE( 접속일 : ), 무역구제조치조사개시건수는 World Bank Temporary Trade Barriers Database 를각각활용하여저자작성

68 오히려 2013년이후미국경제가점차회복되는추세를보이는기간동안무역구제조치의조사개시건수역시증가하는것으로나타나주목을받고있다. GDP 성장률이 2013년이후각각 1.7%, 2.4%, 2.6% 로경기가회복되고있던상황에서무역구제조치조사개시건수는 2013년이후각각 58건, 37건, 64건으로지난 31년동안의연평균건수인 36.0건을상회하는수준을기록하여경기가회복되고있음에도불구하고무역구제조치조사개시건수가감소하지않고오히려증가한것으로나타났다. [ 그림 2-5] 에나타난바와같이미국의상품무역수지적자규모와미국의모든무역구제조치조사개시건수를연도별로비교한결과, 상품무역수지적자규모보다는 2001년의경제침체등과같은경기순환적요소가더중요한것으로나타난다 년동안 2000년대초반의경우상품무역수지가악화되고있음에도불구하고무역구제조치조사개시건수는감소하고있다. 그러나 2013년이후에는상품무역수지가악화되면서무역구제조치조사개시건수역시증가하는추세를나타내었다. [ 그림 2-6] 미국의대중국상품무역수지적자규모와무역구제조치조사개시건수 자료 : 미국의상품무역수지는 UN COMTRADE( 접속일 : ), 무역구제조치조사개시건수는 World Bank Temporary Trade Barriers Database를각각활용하여저자작성

69 중국의경우 [ 그림 2-6] 에나타난바와같이 2001년중국의 WTO 가입이후미국의대중국상품무역수지적자규모가지속적으로증가하고있음을알수있다. 또한미국의대중국상품무역수지적자규모와미국의대중국무역구제조치조사개시건수를비교한결과, 앞서논의한바와같이 년금융위기동안미국의무역구제조치전체적인규모는크게증가하지않았으나중국을대상으로한무역구제조치조사개시건수는대폭증가하였음을알수있다. 전반적으로미국의대중국무역구제조치조사개시건수는상품무역수지적자규모보다는경기변동과더밀접한관계가있는것으로파악된다. 그러나 2010년이후미국의대한국무역구제조치조사개시건수는미국의경기변동보다는미국의대한국양자간상품무역수지적자규모에비례하는것으로나타나는데, [ 그림 2-7] 에나타난바와같이 2010년이후상품무역수지적자규모가증가함에따라한국을대상으로한무역구제조치조사개시건수역시증가함을알수있다. [ 그림 2-7] 미국의대한국상품무역수지적자규모와무역구제조치조사개시건수 자료 : 미국의상품무역수지는 UN COMTRADE( 접속일 : ), 무역구제조치조사개시건수는 World Bank Temporary Trade Barriers Database를각각활용하여저자작성

70 결론적으로전세계를대상으로한통계에서는경기변동및상품무역수지적자규모가무역구제조치조사개시건수에미치는영향을구조적으로보기어려운반면, 중국의경우대미수출액이크기때문에미국의경기변동에영향을받는것으로나타났다. 이에반해한국의경우미국의수입에서중국보다차지하는비중이상대적으로작기때문에, 미국의거시적경기변동보다는양자간상품무역수지적자규모에더욱민감한것으로나타났다. 라. 미국행정부와의회의소속정당별통상정책의변화 미국의통상정책은앞서지적한바와같이행정부와의회의권한배분과정과밀접하게연계되어있으며, 소속정당의성향과의회의다수당성향등에도좌우된다. [ 표 2-10] 에서는연도별무역구제조치조사개시건수를행정부수반인대통령의소속정당별, 그리고상원과하원의의원수별로정리하였는데, 이를분석할경우다음과같은결론을얻을수있다. [ 표 2-10] 미국행정부와의회의소속정당과연도별무역구제조치 ( 단위 : 조사개시건수, 명 ) 연도 AD CVD SG 합계대통령상원 99) 하원 100) 카터 ( 민주당 ) 민주당 (58-41) 공화당 (53-46) 민주당 ( ) 민주당 ( ) 공화당 레이건 ( 공화당 ) (55-45) 공화당 (53-47) 민주당 (55-45) 민주당 부시 ( 공화당 ) (55-45) 민주당 (56-44) 클린턴민주당 (57-43) 민주당 ( ) 민주당 ( ) 민주당 ( ) 민주당 ( ) 민주당 ( ) 민주당 ( )

71 공화당 (52-48) ( 민주당 ) 공화당 (55-45) 공화당 (55-45) (50-50) 공화당 부시 ( 공화당 ) (51-48) 공화당 (55-44) (49-49) 민주당 (57-41) 101) 공화당 ( ) 공화당 ( ) 공화당 ( ) 공화당 ( ) 공화당 ( ) 공화당 ( ) 민주당 ( ) 민주당 ( ) 민주당 공화당 오바마 ( 민주당 ) (51-47) 민주당 ( ) 공화당 (53-45) ( ) 공화당 공화당 (54-44) ( ) 102) 103) 자료 : 무역구제조치조사개시건수의경우 World Bank Temporary Trade Barriers Database를활용하여저자작성, 대통령의소속정당, 상원과하원의의원수는각각 whiteho use. g o v /1600/p r eside n ts, senate. g o v / history / p artydiv. htm, 참고 99) 제 1 다수당 ( 제 1 다수당상원의석수 - 제 2 당상원의석수 ) 100) 제 1 다수당 ( 제 1 다수당하원의석수 - 제 2 당하원의석수 ) 101) 2001 년 1 월 3-20 일기준 ( 자료 : 102) 제 114 회미국의회 ( ) 기준 ( 자료 : 103) 제 114 회미국의회 ( ) 기준 ( 자료 :

72 먼저, 행정부수반인대통령의소속정당별로무역구제조치조사개시건수를단순비교한결과, 대통령이민주당소속인경우연평균 37.5건 ( 총 17년동안 638건 ) 의무역구제조치조사가개시된반면공화당소속일경우민주당수치의 1.8배인연평균 67.3건 ( 총 20년동안 1,346건 ) 의무역구제조치조사가개시되었다. 따라서공화당행정부가민주당행정부보다무역구제조치조사개시에더욱적극적인것으로나타났다. 일반적으로미국공화당이민주당에비해보다자유무역을지향하는것으로알려져있는데, 본결과는이러한일반적인식에반하는것으로평가된다. [ 표 2-11] 미국행정부와의회의소속정당구성별연도별무역구제조치 구분정당기간연평균무역구제조치조사개시건수 행정부상원다수당하원다수당상하원다수당공화당행정부아래상하원다수당민주당행정부아래상하원다수당 공화당 20년 67.3건 민주당 17년 37.5건 공화당 17년 62.6건 민주당 16년 45.6건 공화당 17년 40.0건 민주당 20년 65.2건 공화-공화 11년 37.6건 민주-민주 12년 49.5건 공화-민주 6년 108.5건 민주-공화 4년 33.8건 공화-공화 4년 25.8건 민주-민주 6년 67.0건 공화-민주 6년 108.5건 민주-공화 0년 0.0건 공화-공화 7년 44.4건 민주-민주 6년 32.0건 공화-민주 0년 0.0건 민주-공화 4년 33.8건 자료 : [ 표 2-10] 을활용하여저자작성

73 또한상원과하원에서어느당이다수당인지에따라무역구제조치조사개시건수가상대적으로더많은지단순비교할경우, 상원에서는행정부에대한분석결과와같이공화당이다수당일경우연평균 62.6건 ( 총 17년동안 1,065건 ) 으로민주당의 45.6건 ( 총 16년동안 729건 ) 보다 1.4배많았다. 하원의경우상원과는달리민주당이다수당일경우연평균 65.2건 ( 총 20년동안 1,304건 ) 으로공화당이다수당인경우연평균 40.0건 ( 총 17년동안 680건 ) 보다 1.6배많았다. 상원과하원의다수당분배에따라무역구제조치조사개시건수를단순비교한결과, [ 상원공화당, 하원민주당 ] 일경우연평균 108.5건 ( 총 6년동안 651건 ) 으로 [ 상원민주당, 하원민주당 ] 의 49.5건 ( 총 12년동안 594건 ), [ 상원공화당, 하원공화당 ] 의 37.6건 ( 총 11년동안 414건 ), [ 상원민주당, 하원공화당의 33.8건 ( 총 4년동안 135건 ) 보다많았다. [ 표 10] 및 [ 표 11] 에나타난바와같이상원에서공화당, 하원에서민주당이다수당이었던시기는총 6년으로모두레이건행정부 ( 공화당 ) 기간에해당된다. 특히 1982년상계관세조사개시가 140건으로가장많아연평균값이증가한것으로파악되는데, 104) 해당년도에서독, 영국, 프랑스등서유럽국가들에게철강품목들에집중하여상계관세조사가개시된바있다. 특이한점은행정부수반의소속정당과상하원다수당이다를경우무역구제조치조사개시건수가증가한다는사실이다. 즉, 공화당행정부아래상원과하원이모두민주당이다수당인경우무역구제조치조사개시연평균건수는 67.0건으로공화당이양원에서다수당인경우 ( 연평균 25.8건 ) 보다높았다. 또한민주당행정부아래상원과하원이모두공화당이다수당인경우무역구제조치조사개시연평균건수역시 44.4건으로민주당이양원에서다수당인경우 ( 연평균 32.0건 ) 보다높았다. 상기의분석결과를트럼프행정부와제115차상원및하원의구성 ( 양원모두공화당이다수당 ) 105) 에도입할경우상반된추론이도출된다. 먼저행정부수반의소속정당분석과상원의다수당분석을통해볼때, 트럼프공화당행정부의출범과공화당이상원의다수당인구조에서는무역구제조치의조사개시가보다적극적으로활용될가능성이높다. 그러나하원에서공화당이다수당일경우민주당이다수당일경우보다무역구제조치조사개시연평균이낮았다. 또한공화당행정부아래양원모두공화당이다수당 104) 본분석에서의조사개시건수는특정국가, 특정품목을대상으로한것이기때문에복수의국가에복수의품목에대한조사가개시될경우복수의건으로기록된다. 105) 제 115 차상원에서는공화당이 52 석을차지하여민주당 46 석에비해의석수가많아다수당이며, 하원역시공화당이 241 석으로민주당의 194 석보다많아다수당의지위를보유하고있다

74 일경우연평균무역구제조치조사개시건수가분석대상중가장낮은 25.8 건에불과하다. 그러나본경우는공화당의부시행정부시절 년동안의 4년에해당되는데, 동기간에는미국경제가 2001년경기침체에서벗어나연평균 3.2% 의경제성장률을기록하였기때문에무역구제조치에대한상대적수요가높지않았던시기이다. 3. 소결과시사점 본장에서는보호무역주의와관련된기존의연구를이론적인측면과계량분석적인측면에서분석하였다. 본절에서는앞서설명된기존의연구결과를바탕으로 2015년이후의보호무역주의추세와트럼프행정부출범으로인한향후미국의보호무역주의조치를전망하고자한다. 먼저경기변동적인측면에서 년금융위기이후경기변동과보호무역주의조치간의상관관계의구조적변화가발생하기시작한것으로파악된다. 보호무역주의조치가경기변동과역행 (counter-cyclical) 한다는기존의시각과는달리, 년금융위기직후보호무역주의조치가크게확산되지않았다. 이와같은현상은생산의국제분업이확산되면서글로벌가치사슬이보다심화 확대되어외국에서수입된제품이자국에서생산된부품을사용하는비중이높아보호무역주의가원래의도와는달리오히려자국기업에게해를끼치는경우가많기때문이라는분석에기인하는것으로평가된다. 또한금융위기이후 G20 정상회의에서신규보호무역주의조치를취하지않도록합의하는등국제사회가보호무역주의의확산을피하기위해공동노력한점역시주요한요인인것으로평가된다. 그러나 2013년이후미국의경기가점차회복되고있음에도불구하고보호무역주의조치는점차증가하고있는데, 특히 2015년이후이와같은조치가급격히증가하여미국으로부터의보호무역주의정책확산에대한우려가높아지고있다. 이와같은보호무역주의정책의확산배경에는경기변동요인보다는다음절에서분석될제도적요인에더욱기인하는것으로평가된다. 106) 경기변동요인외에도미국의상품무역수지적자전체규모와양자간규모가보호무역주의에미치는영향을살펴보았는데, 특정국가가아닌무역구 106) 보다구체적인분석과이를바탕으로한전망은다음장에서논의된다

75 제조치의총합계건수는상품무역수지적자규모보다는경기순환적요소에더밀접한관계를맺고있는것으로분석되었다. 특히, 미국이부과하는무역구제조치가중국을대상으로삼고있는현실을고려할때, 경기가악화될수록중국을겨냥한무역구제조치가더욱확대되었음이밝혀졌다. 그러나한국의경우미국의對한국무역구제조치는양자간무역수지적자규모와밀접한연관을나타내는것으로분석되었다. 즉, 미국의對한국무역수지적자규모가증가할수록한국을겨냥한무역구제조치건수가확대되고있음을나타내었다. 이와같은분석결과는향후미국의對한국무역구제조치에보다선제적으로대응하기위해서는미국의양자간무역수지적자를우선적으로줄여나가는정책적고려가필요함을의미한다. 또한본장에서는미국행정부와의회의소속정당별통상정책의변화를살펴보았다. 2017년 1월공화당출신의트럼프행정부가출범하고, 상 하원모두공화당이다수당이된현재의상황을과거의통계에유추해보면다소엇갈리는결론이도출된다. 대통령의소속정당을통해살펴보면, 공화당행정부일경우연평균무역구제조치조사개시건수가 67.3건으로민주당행정부의 37.5건보다많아트럼프행정부역시무역구제조치를보다적극적으로활용할것으로기대된다. 그러나공화당행정부아래공화당이양원모두다수당의지위를확보하고있을경우연평균무역구제조치조사개시건수가 25.8건으로다른조합보다도가장낮은수치를역사적으로기록하였다. 그러나이와같은분석은트럼프행정부의통상정책을전망하는데적용되기힘들것으로평가된다. 이러한평가의근거로는트럼프대통령은공화당소속임에도불구하고아웃사이더로간주될수있고, 트럼프행정부의정책방향이기존의공화당기본방향을계승하고있지않고오히려트럼프행정부만의특이성을보여주고있기때문이다. 이와같은트럼프행정부만의통상정책은제3절에서보다구체적으로분석 전망된다

76 제 2 절미국의통상정책결정메카니즘분석 1. 미국의회와행정부의통상입법권한분배현황 가. 미국의회의통상권한범위와입법절차 원칙적으로미국의대외통상권한은미국의회가갖고있다. 즉, 연방헌법제I조 8항 1호에따라미의회는 대외무역을규제할권한 이있으며, 조세, 관세, 부과금및소비세를부과및징수 할권한을갖고있다. 즉, 통상에대한입법권한은의회가갖고있으며, 상원과하원의담당상임위원회를중심으로통상입법이만들어진다. 통상과관련한의회의주요상임위원회는하원세입세출위원회 (Ways and Means Committee) 와상원재무위원회 (Finance Committee) 로서모두대외무역과관련된관세및비관세장벽과과세를담당하고있다. 다만, 통상과관련하여하원의세입세출위원회가좀더강한권한을갖고있는것으로보인다. 이는헌법제I조 7항에따라 모든세입관련법안은하원에서발의 되어야하며, 상원은하원이발의한법안의수정안을제시하거나이에동의 할수있기때문이다. 따라서관세와같은세금과관련있는입법발의는세입세출위원회에먼저제출되어야한다. 세입세출위원회는하원에서가장오래된상임위원회로서, 연방정부의세입과세출과관련한광범위한분야를포괄한다. 특히, 관세, 수입및무역협상과관련한입법에대하여무역과관세와관련한입법을담당하며국제무역정책에대한소관위원회이다. 특히통상과관련하여세입세출위원회산하무역소위원회 (Subcommittee on Trade) 의소관범위는관세관련규정을포함하여쿼타, 표준, 덤핑이나보조금같은불공정무역규정, 수입제한, 양자간또는다자간무역협정, 무역법및관련프로그램이행담당기관에대한감시등으로소관분야가매우폭넓게규정되어있다. 107) 한편, 상원재무위원회도과세, 세입조치, 관세, 무역협정등과관련하여제안된법안을검토하며, 동위원회산하국제무역 관세 국제경쟁력소위원회 (Subcommittee on International Trade, Customs, and Global 107) Rules of the Committee on Ways and Means, committee-jurisdiction/ 참고

77 Competitiveness) 가실질적으로국제무역관련사안을다룬다. 상원과하원의담당상임위원회가있으나, 통상문제가점점복잡해지고국가경제에미치는영향력이확대됨에따라하원금융재정서비스위원회 (Committee on Financial Service), 에너지 통상위원회 (Committee on Energy and Commerce), 농업위원회 (Committee on Agriculture) 등과상원통상 과학 운송위원회 (Committee on Commerce, Science, and Transportation), 농업 영향 임업위원회 (Committee on Agriculture, Nutrition, and Forestry) 등다른분야의위원회들도점차통상문제와연계되고있다. 미의회에서법안이법률이위기위해서는상원과하원이동일한형태로통과해야한다. 일단, 각위원회에서발의된법안은각소관위원회에서심사과정을거쳐본회의에제출되고, 본회의를통과한법원은다른원으로송부되어양원을통과한법안의내용이상이한경우양원협의위원회 (Conference Committee) 의조정과정을거치게된다. 대통령은양원을통과한법안에대하여거부권을행사할수있다. 그러나거부권행사로인해의회로반송된법안도양원에서각각 2/3의찬성을받으면법률로확정된다. [ 그림 2-8] 미의회의입법과정 미의회의입법권한은상임위원회와소위원회로분산되어있는형태이며, 최종적인법률로성립되기위해서는여러결정단계를거쳐야한다. 더욱이

78 하원과상원의성격과의사규칙이다르며, 양원간조정이이루어져야하므로여러시일이소요되고, 발의된법안이최종적으로법률이되는비중은높지않다. 108) 이러한입법체제는이해당사자의입장이반영된다는측면에서긍정적이나, 급변하는통상분야에대응하기어려운측면이있다. 따라서의회는효율적이고일관성있는통상입법을위해무역증진권한을통하여통상에대한입법권한은행정부에일부위임해오고있다. 무역증진권한을통해대통령에게대외무역협정의교섭과체결에관한권한을위임되고, 대통령의역할이확대되기는하였으나의회는계속해서대통령의통상정책수행을감독하고통제한다. 특히의회의동의에의하여대통령이체결한무역협정은관세및비관세무역장벽을완화하는등국내에서의후속조치가필요한데, 이러한조치의대부분이국내입법사항에해당된다. 따라서미국이체결또는참가한양자적및다자적무역협정이이행되기위해서는다시의회의입법이필요하다. 요컨대, 미의회는헌법에따라외국과의통상에대한입법권을갖고있으며, 의회가행정부에권한을위임하지않는한대통령은외국과의통상에관한새로운법률을제안할수없다. 즉통상정책에대한최종적인권한은사실상의회가갖고있다고볼수있다. 나. 미국의회의행정부에대한통상권한통제 : 무역증진권한 통상정책에대한의회의권한위임은 1934년호혜무역협정법 (Reciprocity Trade Agreement Act: RTAA) 을제정하면서시작되었다. 이후 1974년무역법을통해협상목표, 신속처리절차, 대통령과의회간통지및협의절차등무역촉진권한 (PTA) 의기본적인요소들이마련되었고, 이는후속법에서대부분유지되거나세분화되었다. 다만, 이러한위임은항상기한이주어졌으며, 년클린턴행정부시기와 년오바마행정부시기는무역촉진권한의공백기였다. 그러나공백기간이라도동권한하에서협상이개시된 FTA는지속적으로무역촉진권한의적용을받으므로주의가필요하다. 예컨대, 한-미 FTA는협상은 2006년개시되고 2011년 10월의회에서통과되었는데, 이때이행절차는 2002년무역법의절차에따라이루어졌다. 가장최근부여된무역촉진권한은 2015년 6월 29일제정된 2015년양당 108) 예컨대제 102 대미의회의경우, 임기 2 년동안 1 만여건의법이발의되었으나, 위원회를통과하여본회의에상정된법안은 1,405 건 (13.7%), 이중에서 590 건 (5.8%) 만이최종적으로법률이되었다고한다. 전진영, 미국의회의입법과정과우리국회에대한시사점, 국회입법조사처,

79 무역우선책임법 (Bipartisan Congressional Trade Priorities and Accountability Act of 2015) 으로서그대상은 2018년 7월 1일이전에개시된무역협정에적용된다. 109) 그이후에개시된협정이더라도대통령이연장을요청하고상원이나하원이 2018년 7월 1일이전에연장을반대하지않으면 2021년 7월 1일이전에개시된무역협정까지무역촉진권한이적용된다. 110) 다만, 2015년무역증진권한이발효되기이전의협정이더라도 WTO에서진행중인협상들 (TPP, TTIP, 복수국간서비스무역협정 (TiSA) 및환경상품협정 ) 도대상범위에포함된다고명시하고있다. 111) [ 표 2-12] 2015 년및 2002 년무역증진권한의비교 양당의회무역우선책임법 (2015) 양당무역증진권한법 (2002) Sec 법률명칭 Sec 법률명칭 Sec 무역협상목적 Sec 무역협상목적 Sec 무역협정권한 Sec 무역협정권한 Sec 의회감독, 협의및정보접근 Sec 무역협상목적 Sec 의회감독그룹 Sec 협의및평가 Sec 통지, 협의및보고 Sec 추가적이행및집행요건 Sec TPA 영향에대한보고 Sec 무역협정의이행 Sec 무역협정의이행 Sec 기존개시된협정에대한대우 Sec 주권 Sec 기존개시된협정에대한대우 Sec 소기업 Interests Sec 소기업 Interests Sec 개정, 특정조항의적용 Sec 개정 Sec 정의Sec 정의 자료 : 저자작성 2015년무역증진권한은기존 2002년무역증진권한과대부분유사하면서도무역협상의목적이업데이트되었고, 의회의감독권한과행정부의투명성을강화하였다. 협정의목적과관련하여 2002년무역법과동일하게 2015년무역촉진법도전반적인목적과주요목적을구분하고있다. 즉, 기존 2002년무역법과유사하면서도시대의흐름을반영한새로운협상목적이추가되면 109) 19 U.S.C. 4202(a)(1)(A). 110) Ibid. 111) 19 U.S.C. 4206(a)

80 서협상범위가확대된것이다. 전반적인목적의경우무역과투자간상호관련성, 국제통상에서의인터넷의중요성, 국내공공목적의보호, 상대국의종교적자유와관련한상황도고려하도록추가하고있다. 112) 또한, 주요목적에는 2002년무역법에포함된전자상거래대신디지털무역 (digital trade) 과국경간데이터이동이포함되었으며, 국유 / 국영기업, 통화, 외국환율조작대응, 무역장벽으로서의현지화문제등새로운목적이추가되었고, 농업분야는목적이더보충되었다. 113) 다음으로가장큰변화는의회의감독기능이강화되고정보접근권이보장되었다는점이다. 기존의 2002년무역법에서는의회와의행정부간의협의를협상목적의하나로기술하고있었으나, 2015년무역증진권한은협상개시전이나협상중에도미무역대표부가의회와협의하도록규정하고있으며, 미무역대표부는요청시위원에게브리핑을하고정보를공유하고제공하는등협력을강화하는가이드라인을마련하도록지시하고있다. 114) 흥미로운점은동법에따라무역협상의투명성정책을협의하고투명성을조정하고대외지원을담당할최고투명성책임자 (Chief Transparency Officer) 를미무역대표부내에도입하도록규정한것이다. 115) 행정부와미의회간의협의절차는 2002년무역법과유사하면서도 2015년무역증진권한은협의절차를구체화하여투명성을강화하였고, 협상개시이전에대상국가가국제무역투자협정을준수하는지고려하도록하였으며, 환경과고용에대한영향을검토하도록규정하고있다는점에서변화가있었다. 116) 특히대통령이의회에통지또는협의하지않거나, 협정이협상목표에부합하지않는경우, 상원금융위원회와하원세입세출위원회가무역증진권한을철회하는결의안을상정하는구체적인절차도마련되었다. 117) 마지막으로 2015년무역증진권한은주권이라는새로운조항이추가되었다. 동조항은대부분의이행법안에포함되어있는내용으로, 연방법이나주법과협정간충돌이있는경우미국법이우선하며, 무역협정이나 WTO 분쟁해결기관의결정이그자체로미국법을수정할수없다고명시하고있다. 118) 112) 19 U.S.C. 4201(a)(9)~(13). 113) 19 U.S.C. 4201(b)(3)~(9), (11)~(12). 114) 19 U.S.C. 4203(a), (b) & (d). 115) 19 U.S.C. 4203(f). 116) 19 U.S.C. 4204(a) & (b). 117) 19 U.S.C. 4204(b). 118) 19 U.S.C

81 2. 미국행정부의통상정책기구별권한및역할 가. 대통령 행정부의통상권한은대통령의리더쉽하에서행정기관들을통해집행된다. 대통령이통상입법권한은없으나헌법에따른대외협상권한이있고, 의회로부터위임받은권한을갖고있다. 다만, 대외협상권한은무역대표부에국내외산업정책의집행은상무부에, 대외무역으로인한국내산업에대한영향평가는국제무역위원회로위임해두고있다. 대부분의권한이위임되어있으나, 대통령의권한내에서행정조치를취할수있고, 국제무역위원회의판정에대하여거부권을행사할수있다. 행정조치는크게행정명령, 기관의재량적지침문서, 기관규칙으로구성된다. 일반적으로신임대통령은자신의정책목표가반영되지않은기존의행정명령을철회, 수정, 대체할수있다. 행정명령은이해당사자의참여나일정한절차가필요하지않으므로신속하게처리되는대신쉽게철회될수있다. 대통령은행정기관이만든각종지침문서-선언, 해석지침, 서한, 보도자료등-를철회하도록지시할수있다. 일반적으로이러한문서들은법적인절차에따라만들어지지않기때문에법적효력이부족하며행정기관의재량내에서제정되므로행정명령처럼신속하게철회될수있다. 또한, 기관의규칙과규정도대통령에의해폐지될수있으나, 일정한절차에따른기관입법이므로행정절차법 (Administrative Procedure Act, APA) 의절차에따라이루어져야한다. 아울러특정한규칙이폐지되는경우이해관계자의이의제기가가능하므로법원의재심을받을수있으므로이미절차에따라제정되고관보에공고된기관의기존규칙의철회는쉽게이루어지기어렵다. 나. 미무역대표부 (USTR) 미무역대표부 (USTR) 는국제통상을협상하고교섭하는권한을지니고있다. 미무역대표부는미국시장으로의조건적접근, WTO에서결정된협상, 그리고서비스와지적재산권무역에서의미국무역정책의공조를포함하는모든무역정책수단에대해서우선적인책임을갖는대표기관이다. USTR을이끄는미무역대표는무역이슈에대한대통령의고문이자, 협상가이며대변인역할을한다. 또한, 무역대표는미국의국제무역, 상품및직접투자정

82 책을개발하고조정하며, 다른국가와의협상을감독한다. USTR은내부적으로각부처및이해단체들간통상정책을조율하는기능과, 대외적으로미국을대표하여외국정부와통상협상을주도하는기능을수행한다. 즉, 사전에각부처나이해단체들의입장을반영, 조정하여미국의통상정책을수립하는것이고, 미국정부를대표하여통상협상을전담한다. 무역대표부의가장큰특징은통상정책의결정과정에서행정부내각부처간, 또는행정부와이해단체들간정책조정기능이라고할수있다. 조정과정을통해미국의통상정책이수립되고, 또집행과정에서생길수있는문제들을예방한다. 따라서통상관련정책의일관성이유지될수있고정책의전개에따른책임소재도명확해진다. 미무역대표부는통상정책에관하여다른정부기관과협의를수행한다. 미무역대표부는 2012년초오바마대통령의행정명령제13601호에따라 기관간무역집행센터 (Interagency Trade Enforcement Center, ITEC) 를설치하였다. 동기관은미국무역권리를강화하도록집행하여미국의외교정책을발전시키고국가와경제안보를보호하기위한목적으로설립되었다. 주요한기능으로는 (a) 연방기관이미국의권리집행을조정하는주요포럼이되도록하며, (b) 잠재적위반과관련된정보의교환을지원하고 (c) 대외무역장벽의규명과제거에좀더참여하기위한홍보가명참여를위한홍보를실시한다. 119) 동기관은 2015년무역원활화및무역집행법에따라 무역이행, 감독및집행기관간센터 (Interagency Center on Trade Implementation, Monitoring and Enforcement, ICTIME) 로개편되어상설화되었다. 120) 동센터는다양한국제협정에따른미국의권리강화를위해연방기관간전문성을활용하고자설치되었다. 센터에는외국어에능통한연구원들과전문가들경제분석가들이재치되어있으며, 주로외국의무역관행을분석하고미국수출과경제성장을제한하는장벽의제거문제를검토하는역할을한다. 121) 119) Executive Order No , Establishment of the Interagency Trade Enforcement Center, Sec. 3, February 28, ) 19 U.S.C ) Ibid

83 다. 상무부 미상무부는통상에한정된기관이아니며, 국내외산업정책을비롯하여국가의경제성장을추구한다. 무엇보다 1980년대정부조직개편시반덤핑및상계관세조사업무를이전받으면서수입규제업무와함께국내산업보호및수출장려를추구하는성향이있다. 상무부는산하에많은기관들을두고있으며, 통상에관한주요기관은국제무역실 (International Trade Administration, ITA) 과산업안보국 (Bureau of Industry and Security) 이다. 국제무역실 ( 이하 ITA ) 은 1980년 1월 2일상무부장관의명령으로상무부산하에설치되었다. 1979년조직개편으로통상에관한책무와함께상계관세와반덤핑관세의관장권한을재무부에서상무부로이관되어 ITA가설치된것이다. ITA의주요조직에국제통상담당차관 (Under Secretary) 과차관보 (Deputy Under Secretary) 가있다. 국제통상담당차관은 ITA의책임자로서국제무역을촉진하고국제통상과투자에관한미국의입장을강화하기위한상무부의정책과프로그램을수행하여상무부내의가장중요한자리이다. 차관은통상관련정책을결정하고, 관련프로그램의시행을지시하며, 통상에관련된모든문제점을조정한다. 차관은또한통상정책위원회 (Trade Policy Committee), 수출입은행이사회 (Board of the Export Import Bank), 국제통상에관한문제를다루는기타의정부부처간위원회 (interagency committee) 등에서상무부장관을대리한다. 라. 미국제무역위원회 (USITC) 미국제무역위원회 (U.S. International Trade Commission, USITC) 는 1916년설립된미국관세위원회를전신으로하는연방기관으로서, 1974년무역법제 171조에따라국제무역위원회로명칭이개칭되었다. 국제무역위원회는대통령직속기관으로서미국의대외무역과관련한폭넓은조사를수행하는광범위한권한을갖고있는준사법적인기관이다. 이를위해행정기관이나의회로부터영향을받지않는독립적인조사가가능하도록제도적으로보장받고있다. 비록국제무역위원회는직접적으로통상정책형성에관여한다고보기어려우나, 통상정책의운용에대하여기술적이고전문적인조사와자문을제공함으로써미국의대외무역에대한경제정책의기초를제공하는역할을한다

84 국제무역위원회는 (i) 무역구제법규정을적용하고, (ii) 관세관련사안, 국제무역및미국의경쟁력에대한독립적인분석과정보를제공하고지원하며, (iii) 미국의 HTS를유지하는기능을한다. 특히, 무역구제와관련하여덤핑수입이나해외보조금이국내산업에미치는피해여부를조사하고결정하며, 급격한수입증가로인한피해여부를조사하여피해가있는경우대통령에게세이프가드조치를취하도록건의할수있다. 또한, 특허권이나상표권과같은지적재산권을침해하는불공정무역행위에대하여조사하고제재조치를부과할수있다. 다만, 드믄경우이기는하나대통령은 60일이내정책적이유를근거로국제무역위원회의지재권침해결정에따른구제조치를거부할수있으며, 이러한거부권은 2005년미무역대표에게위임되었다. 122) 실제국제무역위원회는 2013년 6월애플의일부제품이삼성의특허를침해하였다고판정하고일부수입을금지하는제재조치를내렸으나, 당시오바마행정부는 26년만에거부권을행사한바있다. 123) 또한, 국제무역위위원회는관세및국제무역과관련한전반적인조사를할수있으며, 각종전문적인자문을제공한다. 미국의산업경쟁력조사또는산업 / 경제분석으로서자체적인조사또는대통령, 상원, 하원의요청에의한조사를수행한다. 특히자유무역협정의경우 2015년무역증진권한에따라국제무역위원회의검토가요구되며, 가장최근에는 TPP로인한미국경제및특정산업분야에대한영향에대한분석보고서가 2016년 5월발표된바있다. 124) 122) 19 U.S.C. 1337(j)(2); 70 Fed. Reg (July 26, 2005). 123) USTR, Certain Electronic Devices, Including Wireless Communication Devices, Portable Music and Processing Devices, and Tablet Computers, Inv. No. 337-TA-794, Comm'n Opinion (July 5, 2013); 124) Trans-Pacific Partnership Agreement: Likely Impact on the U.S. Economy and on Specific Industry Sectors (Investigation No. TPA , USITC Publication 4607, May

85 3. 미국의통상법 정책결정메카니즘 가. 미국의통상정책의형성 미국의통상정책형성메카니즘은크게변화하지않았으나, 최근통과된 2015년무역증진권한도의회와행정부간협력을통해무역협정이만들어지도록하는체제는변동되지않았다. 다만, 2002년도달리 2015년도무역증진권한은의회의감독권한을강화하고, 협상관련정보에대한접근성을개선하였다는점에서변화가있었으며, 의회감시그룹 (COG) 을협상에관한 의회자문그룹 (CAG) 으로대체했다는측면에서변화가있었다. 의회자문그룹은협상에대하여하원세입세출위원회의장이이끄는하원협상자문그룹 (HAG) 과상원재무위원회의장이이끄는상원협상자문그룹 (SAG) 으로구성된다. [ 그림 2-9] 미국통상정책형성 무역대표는각부처에실무자를파견하거나서신을통해의견을조율하며, 필요시부처간실무자급회의를소집한다. 여기서해결되지못한사안은초기단계의조정그룹인통상정책실무위원회 (Trade Policy Staff Committee, TPSC) 로제출된다. 통상정책실무위원회 (TPSC) 는주로각부처국장급관리로구성된조정기구로서, 영역별전문가집단인소위원회와테스크포스의자문을받는다. 통상정책실무위원회에서해결되지못하거나중대한정책문제가고려되는경우상위기관인통상정책검토그룹 (Trade Policy Review Group:

86 TPRG) 으로제출된다. 통상정책검토그룹은미무역대표부의부대표주재로각부처차관급 (undersecretary) 들이참여하는조정회의이다. 여기에서도해결되지못한안건은정책조정의마지막단계로서대통령이주재하고각장관이참여하는국가경제위원회 (National Economic Council, NEC) 로전달된다. 나. 미국의통상법 / 정책결정과정 대외통상정책의경우일반적으로 WTO나 FTA와같은대외협상을의미하는데, 이러한무역협상은의회가대통령에게위임하는방식으로 TPA를통해이루어진다. 현재유효한절차는 2015년무역증진권한으로서기존 2002 년무역증진권한과기본적으로동일하나, 투명성강화를위한협의가강화되었으며, 보고및통고의무도추가되었다. [ 그림 2-10] 2015 년 TPA 절차 출처 : KOTRA 통상정보제 50 호, p.5 ( 미국 CRS 의회조사국보고서재인용 ) 2015년무역증진권한은기존과동일한통고와보고의무를규정하고있다. 즉, 협상개시 90일전까지대통령은협상개시의사를의회에통보하고, 적어도협정서명 90일전대통령은의회의협정서명의사를표명함으로써의회가검토할기회를제공해야한다. 의회와행정부간협의를강화하기위해 2015년무역증진권한은협상이진행되는과정에서의회의원이나보좌관은

87 누구라도요청하는경우협상관련문서를열람할수있으며, 어떤의원이라도무역정책및협상에관한의회자문관으로서협상중협의할수있도록규정하고있다. 협정서명 60일전대통령은동협정이발효되면개정되어야하는미국국내법개정필요성 180일전무역구제법변경필요성을의회에통고해야한다. 협정이발효되려면, 양원이회기중인날대통령은최종협정본, 이행법안의초안, 협정을이행하기위한행정조치계획과등을제출해야하고, 최종적으로이행법안이법으로제정된다. [ 그림 2-11] 통상관련자문구조 자료 : USTR 의하원소위원회증언자료 (2009) 발췌 이행법은체결된무역협정이미국국내에서집행되기위해서는의회에서통과되어야한다. 대통령이제출한이행법 ( 안 ) 은하원세입세출위원회와사원

88 재무위원회에자동적으로제출되며, 각위원회는 45일 ( 회기일 ) 간동법안들을검토하고수정을권고할수있으며이후동법안은총회에회부된다. 이를통해이행법안은적절한시기에총회에제출되고집중적으로논의되지만수정은금지되어있다. 다만, 과거협상과정에서정보공개가적절히이루어지지않는다는투명성문제가지속제기되어왔다는점을감안하여, 2015년무역증진권한은무역협정 60일전까지무역대표부웹사이트에협정문을공개하고, 대통령이무역협정의이행법안을공식제출하기 30일이전까지협정문의최종본을제출하도록규정함으로써협정문공개를법제화하였다. 이러한정책결정과정에서민간자문제도가활용된다. 의회는 1974년민간자문위원회제도를설립하였다. 무역대표부의주도의자문위원회는미국무역정책의수립과시행에대한공공및민간부문의의견을수렴한다. [ 그림 11] 에나타난바와같이, 민간자문시스템에는 (i) 대통령의무역정책및협상자문위원회 (ACTPN); (ii) 농업, 아프리카, 주및지방정부, 노동및환경에관한정책문제를다루는다섯가지정책자문위원회 ; (iii) 두분야 ( 농업및산업 ) 에의해조직된 22개의기술및분야자문위원회로이루어지는 3단계체제이다. 무역자문위원회는미국의교역목표, 무역협정의운영및미국무역정책의개발, 실행및관리와관련하여발생하는기타문제에대한정보와조언을제공한다. 각자문위원회는각무역협상을위한협상이끝나면보고서를작성해야하며보고서는무역대표부웹사이트에공개된다. [ 표 2-13] 민간자문위원회 명칭 최대 / 지명적정인원기관 분야 대통령자문위원회 무역정책및협상 (ACTPN) 45 대통령 미국의무역정책및협정검토 정책자문위원회기관간정책자문위 (IGPAC) 35 USTR 주및비-연방정부기관들대표 Trade and Environment Policy Advisory Committee (TEPAC 35 USTR 무역과환경정책문제 Trade Advisory Committee for Africa 사하라이남지역아프리카 30 USTR (TACA) 무역과개발이슈 Agricultural Policy Advisory USTR, 35 Committee (APAC) 농무부농업이슈 Labor Advisory Committee for Trade USTR, 39 노동조합대표 Negotiations and Trade Policy (LAC) 노동부

89 기술자문위원회 Agricultural Technical Advisory Committees (ATACs): Animals and Animal Products 35 Animals and Animal Products Fruits and Vegetables 35 Fruits and Vegetables Grains, Feed, and Oilseeds 35 Grains, Feed, and Oilseeds Processed Foods 35 USTR, Processed Foods Sweeteners and Sweetener Products 35 농무부 Sweeteners and Sweetener Products Tobacco, Cotton, Peanuts, and Tobacco, Cotton, Peanuts, and 35 Planting Seeds Planting Seeds Industry Trade Advisory Committees (ITACs): Committee of Chairs of the Industry Trade Advisory Committee ITACs 의장단 USTR, 상무부 Trade matters of common interest to the ITACs Aerospace Equipment (ITAC 1) 50 Aerospace Equipment Automotive Equipment and Capital Automotive Equipment and 50 Goods (ITAC 2) Capital Goods Chemicals, Pharmaceuticals, Chemicals, Pharmaceuticals, Health/Science Products and Services 50 Health/Science Products and (ITAC 3) Services Consumer Goods (ITAC 4) 50 Consumer Goods Distribution Services (ITAC 5) 50 Distribution Services Energy and Energy Services (ITAC 6) 50 Energy and Energy Services Forest Products (ITAC 7) 50 Forest Products Information and Communication Technologies Services and Electronic Commerce (ITAC 8) 50 Information and Communication Technologies Services and Electronic Commerce Building Materials, Construction, and Nonferrous Building Materials, Construction, and 50 Nonferrous Materials (ITAC 9) Materials Services and Finance Industries Services and Finance 50 (ITAC 10) Industries Small and Minority Business (ITAC 11) 50 Small and Minority Business Steel (ITAC 12) 50 Steel Textiles and Clothing (ITAC 13) 50 Textiles and Clothing Customs Matters and Trade Customs Matters and Trade 50 Facilitation (ITAC 14) Facilitation Intellectual Property Rights (ITAC 15) 50 Intellectual Property Rights Standards and Technical Trade Standards and Technical 50 Barriers (ITAC 16) Trade Barriers 출처 : TPR 보고서 (WT/TPR/S/307/Rev. 1, pp ) 발췌

90 4. 소결과시사점 : 오바마행정부에서의통상정책평가 오바마前대통령이집권한 2008년은금융위기한가운데있던시기로서당시대통령에게부여되던무역증진권한은공백상태였다. 오바마前대통령은후보시절부터부시행정부의자유무역정책에대하여회의적이었고, NAFTA 를비롯한 FTA에대하여의문을제기하였으며, 이들협정에국내근로자들에대한적절한안전장치가없다고주장한바있었다. 그러나미국경제가천천히회복세를타면서오바마행정부는무역에초점을둔경제성장전략을확대하기시작하였다. 특히 2010년연두교서에서는 National Export Initiative를발표하면서 5년내미국의수출을두배로확대하고 200백만일자리를만들겠다는전략을밝혔다. 뒤이어 2011년 9월 4,470 억달러상당의미국일자리법 (American Jobs Act) 을제안했고, 한국등몇몇국가와의 FTA 비준을추진했다. 당시민주당을비롯한오바마행정부는 FTA로인해실직한미국근로자들을지원하기위한무역조정지원법 (TAA) 를통과시키는것을조건으로부시정권하에서이루어진한-미 FTA를통과시키기로합의하였으며, 이에따라 2011년도하반기에는미의회가 TAA를확대하는법안을통과시키면서한국등 3개국과의 FTA가비준되었다. 또한오바마행정부는환태평양경제동반자협정 (TPP) 협상을주도하고협정체결단계까지이끌면서, 동시에국내적으로이를비준하기위해 2007년에만료된무역촉진권한을준비해두고있었다. TPA는 2015년 TPA는기존의 TPA와크게다르지않았으나, 행정부에대한견제장치가강화되었다. 즉, 의회는협상중에자료를열람할수있고자문관으로참여할수있으며, 대통령이협의하지않거나무역협정이협상목표에부합하지않으면 TPA를철회할수있도록규정하는등의회의감독과통제가한층강화되었다. 협상의결과인협정문도공개시한이법으로지정되었다. TPA와함께논의되고통과된무역관련법안들은모두보호무역주의적인성격의규정들로서, 행정기관의집행력을강화하고재량을인정하는방향으로이루어졌으며, 불법적인수입에대응하기위한행정기관간정보교환을위한부서를신설하였다. 가장많은변화가이루어진분야가무역구제분야로서, 일례로 WTO 설립이래 25차례이루어진미국반덤핑 / 상계관세개정중에서 18차례의개정이오바마행정부에서이루어졌다. 대부분의개정은행정기관의효율적인집행을위해절차를자동화하고, 조사기관의관행적인재량을법제화하여향후소송으로발전될가능성을차단하였으며, 반덤핑 / 상계관

91 세의회피에대한새로운제도와절차를마련하는내용이주를이루고있다. 이외에도무역상대국의 WTO 및지역무역협정상의의무준수여부를감시하면서잠재적인분쟁에대응할수있도록정보를수집하고, 국경에서의지적재산권보호를강화하기위한조치를마련하는등집행을강화하는다양한법들이마련되었다. 그러나동시에 WTO에서논란이발생할소지가있는환율조작에대한상계조치부과와같은공격적인법안은최종적으로배제되기도하였다는측면에서적어도국제규범의틀내에서국내법의개정을추구했던것을관측된다. 전반적으로오바마행정부하에서의대외통상정책은수출확대와고용확대라는일반적인정책을추구하면서도, 대내적으로는보호주의적인법제도를마련해온것으로보인다. 즉, 한-미 FTA와같이前정권이체결한 FTA들은무역조정지원제도의확대를대가로비준되었고, 미국이주도하여타결한 TPP를통과시키기위한 2015년도무역증진권한도사실상다시무역조정재원제도의연장과함께무역구제관련법집행및지재권강화등다양한보호책이포함된법제도를대가로이루어졌다. 결론적으로미국은 WTO와같이규범에기반한체제가허용하는한도내에서오바마행정부시절부터이미보호무역주의에기반하여자국의법제도를정비해오고있었다고판단된다

92 제 3 절트럼프행정부의통상정책기조및전망 1. 트럼프행정부의통상정책기조 가. 트럼프행정부통상조직의변화 1) 국가무역위원회 (NTC) 설치 트럼프행정부에서가장큰통상조직의변화는백악관국가무역위원회 (White House National Trade Council, 이하 NTC) 의설치라고평가된다. 트럼프대통령은 2016년 11월인수위를통해무역협상에대하여자문할백악관국가무역위원회 (NTC) 를설치할계획을밝혔으며, 동년 12월 21일 Peter Navaro를위원장 (Director) 으로임명한다고발표하였다. Navaro위원장은 2017 년 1월 20일공식임무를개시하였다. NTC는대통령보좌기관인백악관정책실 (Office of White House Policy) 산하기관으로편제되어있다. NTC는대통령이주창하는 Buy American, Hire American 프로그램을주도해나갈기관으로서, 대통령에게 무역협상전략에대해자문하고, 제조업능력과방위산업기반을평가하는데있어다른기관과협조하고숙련노동이필요한제조업분야에서실업노동자에게새로운기회를이어주는데지원하는역할 을할것으로알려져있다. 또한 NTC는대통령실산하에있는국가경제위원회 (National Economic Council), 국가안보위원회 (National Security Council) 및국내정책위원회 (Domestic Policy Council) 와협력하여시너지효과를기대할수있게활동하도록하고있다. 125) Navarro 위원장은전국기업경제협회연설에서 NTC가대외무역협상에대하여대통령에게자문하는기관이라고소개하면서도미국기업들의무역문제를지원해주는해주는 SWAT팀같은역할을한다고언급하고있어 126) 공격적인보호주의를표방하고있는것으로관측된다. 특히, 동연설에서월풀과같은자국기업이삼성이나 LG와같은해외경쟁기업들이생산지를옮겨반덤핑관세부과를회피하고있다고비난하면서 NTC가이러한부정한경쟁 125) The Transition Team, Great Again: President-Elect D.J. Trump Appoints Dr.P. Navaro to head the White House National Trade Council, Dec.21, ) Inside US Trade, Navarro: National Trade Council a 'SWAT' team for U.S. companies' 'trade problems',

93 자 (cheating competitor) 들을다루는문제부터멕시코, 일본, 영국과같은국가들과의무역협상을지원하는역할을한다고설명한바있다. 127) 전문가들은 NTC의설치로백악관이무역정책을형성해나가는중심이될것이라고평가하면서도 USTR과같은기관과권한이중첩되어무역정책의조정이오히려더어려워질수있다는점이지적되고있다. 128) 다만아직까지 NTC의실질적인역할에대하여평가할만큼의활동이없는상황이며, Navarro 위원장의무역정책도구체적이지않다고지적되고있으므로지속적으로관찰해나갈필요가있다. 참고로대통령실이 1939년설치된이래비서실과같은주요기관은명맥을유지해왔으나, 대통령의필요에따라재량으로특정한기능을하는자문기관이신규로설치되거나폐지될수있는데 129) NTC는그러한자문기관의하나로관측된다. [ 표 2-14] 대통령실 (Executive Office of the President) 산하기관 2016 미국정부메뉴얼백악관홈페이지 ( 현재 ) White House Office Office of Vice President National Security Council Council of Economic Advisers Council on Environmental Quality Office of Administration Office of Management and Budget Office of National Drug Control Policy Office of Science and Technology Policy Office of the United States Trade Representative Office of Policy Development Domestic Policy Council National Economic Council White House Office Office of Vice President National Security Council Council of Economic Advisers Council on Environmental Quality Executive Residence Office of Administration Office of Management and Budget Office of National Drug Control Policy Office of Science and Technology Policy Office of the United States Trade Representative President's Intelligence Advisory Board 자료 : The United States Government Manual 2016 및미국백악관홈페이지 ( 127) Ibid. 128) Inside US Trade, Analysts: Trump's trade council may spur cooperation, or new tensions, ; Former USTR Hills: Creation of National Trade Council is 'rather unsettling', ) Id. 예산운영국장 (Director of the Office of Management and Budget) 과같은대통령실의몇몇주요인사는미상원의인증 / 검증을받도록요구되고있으나, 대부분의직원은대통령재량으로선임된다

94 2) 국제협상특별대표 트럼프대통령은인수위원회를통해 2016년 12월 Jason Greenblatt을국제협상특별대표 (Special Representative for International Negotiations) 로임명한다고밝혔다. 130) Greenblatt은오랜기간동안트럼프그룹의대표변호사였으며, 선거기간동안미-이스라엘관계에대하여자문해왔던인물로서, 트럼프행정부에서무역협상을포함한모든종류의국제협상을지원하는역할을하게될예정이다. 그러나국제협상특별대표라는직위와소속기관이불명확하며, 정확히국제협상지원업무를어떤방식으로수행하게되는지는불투명한상황이다. 다만, 별도의인준절차가없이지명되었다는점에서백악관소속직위로추정된다. Greenblatt은첫업무로서특사 (special envoy) 자격으로중동국가들을방문할예정으로언론보도되었으며, 중동지역언론을통해실제방문이이루어지고있는것으로보도되고있다. 131) 그러나공식적으로어떤지위로방문하는지명확하게밝혀지지않았으며미국무부는 Greenblatt이이스라엘과팔레스타인의고위공무원들 ( 대통령및수상포함 ) 을만나주로의견을듣게될것이라고밝혔다. 132) 현재까지의활동으로미루어볼때, 국제협상특별대표라는직위는무역을포함한전반적인국제협상을담당하는것으로확인된다. 다만, 금번중동방문과관련하여국무부와사전협의가있었다고밝히고있으나어떻게협의가이루어지는지는불투명하며, 중동지역평화구축논의라는광범위한목적의방문이라는점에서실질적으로어떤역할을하게될지는좀더지켜봐야할것으로보인다. 3) 통상조직내역학관계 트럼프대통령이신규로신설한 NTC와국제협상특별대표는대통령취임전발표되고마련된기관 / 직위로서, 취임후아직까지는공식적인변화는감지되지않고있다. 신설기관 / 직위에대한공식문건이대외적으로확인되지 130) President-Elect Donald J. Trump Appoints Jason D. Greenblatt as Special Representative for International Negotiations, 트럼프대통령인수위원회자료, 2016 년 12 월 28 일, 131) Arutz Sheva 7, When the White House envoy made a minan with the Prime Minister, , 132) 미국무부언론브리핑, Department Press Briefing - March 13, 2017, r/pa/prs/dpb/2017/03/ htm

95 않고있고, 구체적인지위와역할에대하여도정확히소개된바가없다. 다만, 이들은모두통상과관련된조직이며, 기존행정기관의업무범위와중첩된역할을할수있다는점에서미국국내적으로우려가제기되기도한다. 아직까지트럼프행정부에서미무역대표부, 상무부, NTC 사이를어떻게조정할것인지불분명한상황이다. 특히, NAFTA 재협상과관련하여상무부과미무역대표부간역할에대한우려가제기되기도하였으나, Wilbur Ross 상무부장관은인준청문회에서의회가무역대표부에위임한권한에반하는일은하지않을것이라고언급한바있다. 133) 그러나, 최근미무역대표로지명된 Robert Lighthizer의인준이지연되고있는가운데, Ross 상무부장관은 3월중순 NAFTA 재협상을위한협의를개시한다고밝히고있어재협상절차와관련하여다소논란이있는것으로관측된다. 134) 다만, 무역촉진권한에따라협상을개시하기 90일전에대통령은서면으로의회에협상개시를통고해야하며, 의회와협의는미무역대표가하도록되어있으므로재협상은미무역대표가주도할것으로예측된다. 135) 아직까지통상과관련하여추가적으로기관 / 직위를신설하거나변동이있을가능성은높지않을것으로보인다. 그러나트럼프대통령은 2017년 3월 13일발동한정부조직개편에대한행정명령은불필요하거나중첩된연방기관을폐지또는재조정함으로써효율성 / 효과성 / 책임을제고하기위해정부조직을개편할예정이라고밝히고있어, 향후통상조직과관련한조직개편가능성을완전히배제하기는어려울것으로판단된다. 136) 4) 트럼프대통령과지명된인물들의성향 1 트럼프대통령트럼프대통령은미국우선주의를표방하고있으며, 취임식연설에서통상관련정책에대한 Buy American, Hire American이라는철저한미국국익우선주의를제시한바있다. 트럼프대통령은선거기간동안근본적으로미국의무역정책을바꿔나가겠다고밝혔으며, TPP 철회, NAFTA 탈퇴 / 재협상, 관 133) Inside US Trade, Ross pledges not to crowd out USTR, says NAFTA changes to be top trade task, ) Inside US Trade, Neal: Ross said administration will trigger NAFTA consultations in mid-march, ) 2015 년 TPA Section 105(a)(1) 은대통령이협상개시 90 일전의회에통지하도록규정하고있으며, 의회의감독, 협의및정보접근과관련하여 Section 104 는미무역대표가이를담당하도록규정하고있다. 136) Presidential Executive Order on a Comprehensive Plan for Reorganizing the Executive Branch, March 13,

96 세인상 ( 중국 45%, 멕시코 35%), 중국환율조작국지정등을언급한바있다. 트럼프가등용한통상조직의수반들도정치인이나행정가보다는공직경험이없는현장전문가들이며, 전반적으로매파성향의인사들로평가된다. 137) 2 로스 (Wilbur Ross) 상무부장관윌버로스는 기업사냥꾼 또는 파산의왕 이라는별경을보유한투자자로서아시아시장에정통한것으로알려져있다. 25년간로스차일드회장이었으며, 2000년사모투자펀드인 WL Ross & Co. 로옮겼다. 로스는대선기간반중노선으로전향해중국이교역에서속임수를쓰고있다고비난하였으나, 인준청문회에서는중국이여전히고객임을강조했다고한다. 또한, 예술품수집가로서벨기에르네마그리트와중국및베트남의현대작품들을소장하고있는것으로알려져있다. 138) 국내투자분석중에서는이같은로스의성향을고려할때한-미 FTA 재협상착수가능성이높은반면, 중국과의무역전면전은완화될것이라고예측하기도했다. 139) 3 나바로 (Peter Navarro) 백악관국가무역위원회 (NTC) 위원장대표적인매파성향의인사로서대중국강경론자이다. NAFTA와 2001년중국의세계무역기구 (WTO) 가입이미경제를나락으로몰고갔다고비난했으며, 중국을환율조작국으로지정하는것이외도중국수입품에특별관세를부과하고중국을 WTO 제소해야한다고주장한다. 그러나, 구체적인정책안을제시하지못하고있는것으로보인다. 최근나바로는의회에서무역적자가시작되면무역협정을자동적으로재협상하도록하도록제안하였으나양당의원들이보두반대한것으로알려져있다. 140) 또한, 여러주류언론에서는나바로위원장의전문성에대해의문을제기하기도한다. 그러나 20여년간경제학을강의해온교수로서, 경제학분야여러권의저서를출판해왔다. 특히 2000년대후반에출판된 The Coming China Wars: Where They Will Be Fought and How They Can Be Won (2008 개정판 ), Death by China: Confronting the Dragon - A Global Call to Action 137) 다만, 트럼프행정부전체적으로정무직이대부분공석인것을알려져있어, 전반적으로통상정책의전면적인통상정책의집행에는기간이더소요될것으로전망된다. 연합뉴스, 트럼프정부 ' 넘버 2' 인선늑장 부장관들공석사태, ) Forbes 인물 Profile, 139) NH 투자증권, 전략인사이드 : 트럼프캐비닛 Pick, p.12, ) Inside US Trade, Lawmakers reject Navarro's proposal for automatic trade deal renegotiation to reduce deficits,

97 (2011), Crouching Tiger: What China's Militarism Means for the World (2015) 는모두중국에대한저서들이다. 4 라잇하이저 (Robert Lighthizer) 미무역대표부 (USTR) 트럼프행정부에서실질적무역정책을총괄하게될 USTR 대표로임명된변호사인로버트라이시저는전형적인반자유무역주의자다. 그는자유교역을주장하는이들을정치적으로순진한사람들이라고폄하해왔다. 특히그는중국이덤핑으로시장을어지럽힌다는단골주장으로유명한미철강업계를오랫동안대변해왔다. 라잇하이저의인준청문회과정에서인준여부가불투명한상황이제기되었다. 라잇하이저는 년동안버뮤다, 영국, 자메이카, 브라질등의정부와관련된적이있으며, 특히 1985년브라질산업통상부산하 Sugar & Alcohol Institute에서근무한경력이있다. 외국기관을대표하거나, 도와주거나, 자문한자는 USTR이될수없다는 1974년통상법에따라인준이이루어질수있는지는확실하지않은상황이었다. 141) 그러나이후적극적인해명과미의회의지지가확산되면서미의회의인준을받는데성공하였다. 142) 5 그린블랏 (Jason Greenblatt) 국제협상특별대표 (Special Representative for International Negotiations) 트럼프그룹 (Trump Organization) 의최고법률책임자이자부사장으로, 이회사에서 20여년간근무했다. 선거기간동안트럼프캠프에서미국과이스라엘관계를조언하는고문으로활동한것을제외하고는변호사경력이대부분이다. 담당하는분야는중동문제, 쿠바관계무역협정이될것으로언론보도되었으나, 아직까지통상분야에대한계획이나의견을구체적으로드러낸것은없다. 6 므누친 (Steven Mnuchin) 재무부장관前골드만삭스 CEO 출인의은행가이자헤지펀드매니저로활동하고있었으며, 헐리우드제작자로서 Avatar, American Sniper, and the X-Men movies 제작에참여했다고알려져있다. Mnuchin은미국의경제성장률을 3~4% 유지하겠다는목표를강조하면서이를위한취우선과제로감세와무역협정의개혁을우선순위로언급한바있다. 143) 즉, 법인세의경우 15% 감 141) 1974 년무역법 Sec. 141(b)(4). 142) Inside US Trade, Lighthizer testimony satisfies both sides; Hatch would 'prefer' waiver, 면제문제를다른법안과함께처리하려는시도도있다

98 면하고, 중소득층중심의감세를주장하고있다. 또한무역협정의경우양자협정을통한개정을우선시하고있으며, 관세세인상은마지막수단이될것이라고언급한바있다. 지난 2017년 1월 19일개최된인준청문회에서 TPP가 NAFTA 재협상의시작점이되어야한다는의견을피력함으로써높은수준의 NAFTA를목표로하는것으로보인다. 또한, 전반적으로 Navarro 위원장에비해덜공격적인성향으로서트럼프대통령이무역전쟁 (trade wars) 을일으키려는게아니라고반복해서언급하고, 국경세조정과관련하여보복조치가아닌상호주의적인조치로서설명하고있다. 144) 중국의환율조작국지정문제와관련하여관련법에따라진행하겠다고밝힌바있으며, 독일의환율조작논란과관련하여유로화사용시다양한요소가영향을미칠수있다는가능성을고려해야한다고언급하는등다소완화된태도를보이고있다. 145) 7 콘 (Gary Cohn) 국가경제위원회 (NEC) 위원장現골드만삭스사장겸최고운영책임자 (COO) 로서, U.S. Steel 자회사창틀을파는일부터시작해서 1990년골드만삭스에스카우트되어 26년간일해온것으로알려져있다. 트럼프의최측근중의한명로서 달러강세가일자리창출노력을저해하는요소 라고자문해왔고, 이러한접근이행정부의핵심경제정책을만드는과정에서도영향력을발휘하고있는것으로언론에보도되고있다. 146) [ 표 2-15] 트럼프와지명된인물들배경 이름직위출생일 / 학력 / 경력 Donald Trump Wilbur Ross Robert Lighthizer 대통령 - Univ. of Pennsylvania ( 경제학 ) - 자산가, 트럼프그룹설립자 상무부장관 - Yale Univ.(BA)/Harvard Univ.(MBA) - 투자자 USTR 지명자 Georgetown Univ. (BA, JD.) 정부경력 O 143) NH 투자증권, 전략인사이드 : 트럼프캐비닛 Pick, p.7, ) Inside US Trade, Mnuchin says Trump likes elements of border adjustability plan, worries about others, ) Inside US Trade, Mnuchin, in Germany, says Trump administration has no desire for 'trade wars', ) 조선일보, 게리콘, 하루에트럼프다섯번만나는 ' 美경제실세 '

99 Steven Mnuchin Peter Navarro Gary Cohn Jason Greenblatt 자료 : 저자작성 재무부장관 국가무역위원장 국가경제위원장 국제협정특별대표 - 공화당 - 국제통상전문변호사 - 前 USTR 대표보 - 상원금유위원회前보좌관 Yale Univ. (BA) - 전골드만삭스 CEO Harvard Univ. (Ph.D., 경제학 ) - 민주당 - 중국경제전문가 - 어바인캘리포니아대학前교수 American Univ.(BA) - 現골드만삭스사장겸최고운영책임자 (COO) /67 - New York University (JD) - 트럼프그룹최고법률책임자및부사장 나. 통상정책의기본방향 1) 개요 트럼프행정부는 2017년 1월출범한이후 3월 16일현재총 17건의행정명령 (Executive Orders), 13건의대통령각서 (Presidential Memoranda), 6건의선언 (proclamations) 을발표하였는데, 아래표에나타난바와같이이중통상과관련된것은환태평양동반자협정 (TPP) 철회와관련된대통령각서이다. 이와같은트럼프대통령의행위는 2016년대통령선거운동기간동안본인의공약을보다적극적으로이행하고있다는것을의미하기때문에, 한-미 FTA 재협상등을거론한상황을고려할때한국의입장에서는우려스러운현상이다

100 [ 표 2-16] 트럼프행정부출범이후주요행정명령및대통령각서 형태 일시 내용 환자보호및부담적정보험법 (PPACA: Patient Protection and Affordable Care Act, 소위오바마케어 ) 철회 행정명령 국경안전과이민집행개선 ( 멕시코국경장벽건설포함 ) 외국테러리스트입국방지 ( 이란, 이라크등 7개국 ) 금융시스템규율하는핵심원칙 초국가적범죄집단관련연방법집행 환태평양경제동반자협정 (TPP) 철회 대통령 미국파이프라인건설관련 ( 국내산사용계획수립 ) 각서 국내제조업관련규제개혁 ISIS 격퇴계획 자료 : 미국백악관 ( 접속일 : ) 이와같은행위는트럼프행정부의입장에서는정치적으로긍정적인전략으로평가되는데, 재임초기기간동안본인의공약을예상보다더적극적으로추진하는것은기존의공약대로정책을실행한다는국내외여론을조성하여향후국내외협상에서보다유리한위치를선점할수있기때문이다. 기업가로서풍부한협상경험을가지고있는트럼프대통령은대통령선거운동기간동안보호무역주의발언및공약을통해보호무역주의적인이미지를이미구축하였기때문에, 이와같은전략을통해보다유리한위치에서통상협상에임할것으로평가된다. USTR(2017) 에나타난바와같이, 트럼프행정부는경제성장, 고용창출, 교역국과의상호주의, 제조업기반강화및보호, 농산물및서비스수출확대등을통상정책의 5대기본원칙으로제시하였고, 이를바탕으로 10대세부목표를설정하였다

101 [ 표 2-17] 트럼프행정부통상정책의기본원칙, 세부목표, 우선과제 5대기본원칙세부목표 국내외시장에서미국의노동자및기업의공정한기회보장 불공정무역장벽제거 미경제모든부문의이해를반영한균형잡힌정책유지 경제성장 지식재산권보유자에게완전하고공정한기회보장 고용창출 덤핑, 보조금등으로인한국내산업 / 노동자의피해를막 교역국과의기위한미국통상법의엄격한집행상호주의 기존협정에서의노동관련규정집행 제조업기반 미국의권익과혜택을약화하고의무를보다강화하려는강화및보호여타국가 (WTO회원국포함 ) 의노력차단 농산물및서 변화된시장조건을반영하여현재의무역협정을업데이트비스수출확 국가안보를유지 / 개선하기위해필요한경제 / 제조업기반대에기여하는무역정책 국내외시장에서의미국의이익을가장공정히보장할수있도록미국노동자 / 농장 / 축산업자 / 서비스공급자 / 기업등을지지 4대우선과제 통상정책관련국가주권방어 미국통상법의강력한시행 시장개방을위한가능한모든수단의활용과미국지식재산권의적절하고효율적인보호및집행 주요시장을가진국가와의새롭고개선된무역협정 (trade deals) 협상자료 : USTR (2017, 1-2) [ 표 3-4] 에정리된바와같이 USTR(2017) 에서는경제성장, 고용창출, 교역국과의상호주의, 제조업기반강화및보호, 농산물및서비스수출확대등을트럼프행정부통상정책의기본원칙으로설정하고있다. 이와같은기본원칙아래, 국내외시장에서미국의노동자및기업의공정한기회보장, 교역상대국의불공정무역장벽제거, 미경제모든부문의이해를반영한균형잡힌정책유지, 지식재산권보유자에게완전하고공정한기회보장, 덤핑, 보조금등으로인한국내산업 / 노동자의피해를막기위한미국통상법의엄격한집행, 기존협정에서의노동관련규정집행, 미국의권익과혜택을약화하고의무를보다강화하려는여타국가 (WTO회원국포함 ) 의노력

102 차단, 변화된시장조건을반영하여현재의무역협정을업데이트, 국가안보를유지 / 개선하기위해필요한경제 / 제조업기반에기여하는무역정책, 국내외시장에서의미국의이익을가장공정히보장할수있도록미국노동자 / 농장 / 축산업자 / 서비스공급자 / 기업등을지지하는등총 10개의세부목표를설정하였다. 이중총 4개의우선과제 (priorities) 를선정하였는데, 통상정책관련국가주권방어, 미국통상법의강력한시행, 시장개방을위한가능한모든수단의활용과미국지식재산권의적절하고효율적인보호및집행, 주요시장을가진국가와의새롭고개선된무역협정 (trade deals) 협상등을포함하였다. 그러나이와같은무역정책아젠다 (Trade Policy Agenda) 보고서의발표에도불구하고, 보다구체적인정책내용이제시되지않고있어어떠한방향으로트럼프행정부의통상정책이수립되고이행될지매우불확실한상황이다. 따라서본보고서에서는트럼프행정부의통상정책관련논의동향을분석하여, 합리적인추론을통해트럼프행정부통상정책의주요정책방향과구체적인통상정책을전망하고자한다. 2) 미국우선주의 트럼프대통령의대통령선거운동기간동안의발언및공약, 취임연설, 취임후각종정책등을종합해볼때, 트럼프행정부의통상정책방향에서가장기본적이며핵심적인것은 미국우선주의 (America First) 이다. 기업가출신인트럼프대통령은본인의경험을바탕으로고용창출, 무역수지, 미국기업의이윤창출등철저하게비즈니스의관점에서미국우선주의를실천할것으로평가된다. 지난 2017년 1월 20일거행된제45대미국대통령취임식에서트럼프대통령은철저한미국국익우선주의를바탕으로 미국산구매 (Buy American), 미국인고용 (Hire American) 이라는두가지원칙을제시하였는데, 147) 이를바탕으로자국산구매, 고용문제가가장핵심적인정책의제로설정될전망이다. 자국산구매와관련된첫정책행위가 [ 표 15] 에나타난바와같이지난 1 월 24일발표된미국파이프라인건설과관련된대통령각서 (Presidential Memorandum) 이다. 본각서에따르면, 상무부장관은행정부의각부처와의협력하여각서발표이후 180일이내에신규파이프라인 ( 신규장착, 수선, 파 147) 미국백악관, 취임연설 ( 접속일 : )

103 이프라인연장등 ) 건설시미국에서생산된자재와설비를사용하도록독려하는계획을대통령에게제출하여야한다. 본각서에서 미국에서생산된 이라는표현은 1) 철강생산에있어全공정이미국내에서이뤄져야함을의미하며, 2) 미국에서半가공 (semi-finished) 된상태에서해외로보내져최종생산된제품은 미국에서생산된 이라는표현에부합되지않고, 3) 해외에서반가공된상태에서미국국내로보내져최종생산된제품역시 미국에서생산된 이라는표현에부합되지않는다. 즉, 글로벌가치사슬 (Global Value Chains, GVCs) 을통해생산된철강을미국산이라고인정하지않는다는의미이다. 또한취임연설이후나타난통상협정 (trade deals) 관련보도자료 148) 에서도관련정책이소개되었다. 동자료는그동안의통상협정들이열심히일하는미국인의의사와는상관없이내부자들과워싱턴엘리트들의이해관계에초점을두었다고비판하면서, 그결과미국의공장은문을닫았고양질의직업들은해외로이전하는동안미국인은무역적자가증가하는것과제조업의기반이무너지는것을목격하였다고지적하였다. 이에따라동자료는통상협정은모든미국인을위해서이루어져야함을강조하면서, 환태평양경제동반자협정 (TPP) 의서명철회, 북미자유무역협정 (NAFTA) 의재협상, 불공정무역행위에대한조사등을제시하였다. 따라서이와같은취임초기의발표와정책행위로인해트럼프행정부의통상정책이보호무역주의방향으로진행될가능성이매우높은것으로추정된다. 3) 양자간무역협상우선주의 트럼프행정부의출범이후미국의통상정책은다자무역협상, 특정지역과의무역협상보다는개별교역대상국과의양자간무역협상을우선시할것으로평가된다. 기업가출신인트럼프대통령은 162개국이참여하는 WTO 다자무역협상이나 12개국이참여하는 TPP와같은지역무역협상에대해부정적인시각을가지고있다. 미국우선주의 를달성하기위해서는미국의정치적힘을적극활용할수있는무역협상의틀을선호할것이며, 상대적으로많은국가들이참여하는다자또는지역무역협상보다는양자간무역협상에서미국의우월한협상력이발휘될것이기때문에양자간무역협상을우선시할것으로전망된다. 즉, 힘의정치 를바탕으로강력한미국의 148) 미국백악관, Trade Deals That Work For All Americans, ( 접속일 : )

104 힘을극대화할수있는무역협상틀이양자간무역협상이라는인식이트럼프행정부의기본적인철학이다. 따라서이와같은인식아래 2001년부터시작된도하개발아젠다 (Doha Development Agenda, DDA) 협상에대한미국의부정적시각이반영될가능성이높은상황이다. 2013년 12월발리각료회의전후해서미국과 EU 등선진국을중심으로다자차원에서의무역협상에대해회의적인인식이점차확산되면서, 서비스무역협정 (Trade in Services Agreement, TiSA), 환경상품협정 (Environmental Goods Agreement, EGA) 등과같은복수국간 (plurilateral) 협상에상대적으로더욱집중하는추세로전환되었다. 이와같은상황에서양자간협상을더욱우선시하는트럼프행정부의등장으로인해다자통상협상미래에대한불확실성은더욱높아진것으로평가된다. 트럼프행정부는양자간무역협상의틀을보다적극적으로활용하기위해양자간 FTA 협상과이슈별양자간직접협상을병행할가능성이높은것으로평가된다. 먼저양자간 FTA의경우기존 FTA에대한평가와신규 FTA 협상가능성으로나누어전망할필요가있다. [ 표 18] 에나타난바와같이미국은총 20개국과총 14건의 FTA를체결하였다. 미국이체결한기존 FTA의경우해당 FTA의효과를고용창출, 양자간무역수지등미국의국익관점에서재평가하는작업이선행될가능성이높으며, 149) 이를바탕으로해당 FTA의수정방향이정해지면해당국가와의수정협상에임할것으로평가된다. 미국이체결한 FTA 중경제규모측면에서의미있는협정은캐나다, 멕시코와체결한 NAFTA와한-미 FTA, 미-호주 FTA 등이다. 따라서미국입장에서는한-미 FTA의경제적평가가중요한의미를지니고있기때문에한-미 FTA 역시이와같은평가체제의대상이될가능성이높은것으로판단되며, 보다구체적인논의는다음항에서계속하고자한다. 149) 트럼프행정부의상무부장관인윌버로스 (Wilbur Ross) 는지난 1 월 18 일개최된인준청문회에서기존의무역협정에대한 체계적인재평가 (systematic re-examination) 과정의필요성을역설하였고, 향후무역협정협상의근간이될 모델무역협정 을디자인하겠다고밝힌바있다. Inside US Trade, Ross pledges design model trade agreement calls systematic re-examination deals,

105 [ 표 2-18] 미국의 FTA 현황 해당국가 발효시점 내용 이스라엘 상품 북미자유무역협정 ( 캐나다, 멕시코 ) 상품, 서비스 요르단 상품, 서비스 싱가포르 상품, 서비스 칠레 상품, 서비스 호주 상품, 서비스 모로코 상품, 서비스 중미 ( 코스타리카, 엘살바도르, 온두라스, 과테말라, 니카라과 ) 및도미니칸공화국 상품, 서비스 바레인 상품, 서비스 오만 상품, 서비스 페루 상품, 서비스 한국 상품, 서비스 콜롬비아 상품, 서비스 파나마 상품, 서비스 자료 : WTO RTA Database ( 검색일 : 2017년 2월 20일 ) 또한트럼프행정부출범이후영국, 일본등과의양자간 FTA 협상가능성이제기되고있다. 영국과의양자간 FTA의경우영국의 EU 탈퇴결정으로인해미영양국간경제협력을공고히하기위해그가능성이제기되고있으며, 일본과의양자간 FTA의경우미국의 TPP 탈퇴이후 TPP 대안, 중국견제등다양한목적을달성하기위한수단으로서제기되고있다. 보다자세한전망은다음항에서논의된다. 양자간 FTA라는협상의틀외에도, 트럼프행정부는특정이슈에대해해당국과의양자간협상을보다적극적으로활용할것으로전망된다. 비즈니스경험이풍부한기업가출신의트럼프대통령으로서는특정한협상의틀에얽매이기보다는보다자유로운환경에서미국의힘을활용하는협상방식을선호할것으로평가되어, 이슈별양자협상이라는방식이보다적극적으로활용될전망이다. 특히중국과의양자간통상이슈가트럼프행정부의최우선정책과제로대두될것으로전망되는데, 150) 동이슈에대해서는기존의미-중 150) Scott (2017) 에따르면, 2001 년중국이 WTO 가입한이후미국의대중국무역수지적자는점차증대되어왔으며, 이로인한미국의순일자리대체 (net job displacement) 는 344 만 3,300 명에달하는것으로분석되었다

106 전략경제대화 (U.S.-China Strategic and Economic Dialogue) 를보다실질적으로운영하거나이와유사한형태로통상이슈에좀더초점을둔대화채널을구축할것으로전망된다. 2009년 4월기존의고위급대화채널에서정상급대화채널로상향조정된미-중전략경제대화는미중양국간안보현안과경제현안을논의하는자리이나, 논의되는내용및결론이외교적수사에그치는경우가많아이를보다실질적으로운영하여야한다는의견이미국국내에서제기되고있는상황이다. 151) 따라서동대화채널을통해보다실질적인해결책을마련하여운영될수있도록동대화를내실화하거나통상이슈에특화된대화채널을마련하여이와같은양자간협상을통해미중간통상이슈를해결해나갈것으로전망된다. 4) 제조업회귀 (reshoring) 정책 앞서 미국우선주의 에서도지적한바와같이이를실현하기위한트럼프행정부의두가지원칙 미국산구매 와 미국인고용 이다. 이와같은정책목표를달성하기위한또다른접근방법이제조업회귀 (reshoring) 정책이다. 제조업회귀는그동안미국기업들이글로벌가치사슬 (GVCs) 을활용하기위해추진된해외진출 (offshoring) 에반대되는개념으로오바마행정부의정책적노력의연장선에있다고볼수있다. 오바마행정부는 2011년 미국선택 (SelectUS) 라는프로그램을통해, 미국제조업의경쟁력을다시강화하고제조업공동화현상을방지하기위해미국기업의국내로의회귀를지원하기시작하였다. 이와같은정책을통해미국인고용창출까지도기대할수있는데, 제조업의회귀를통해미국국내로의투자가증가할것이며이러한투자및생산시설의확충은고용을국내로되돌릴수있는기회 (Insourcing American Jobs) 를제공할것이라기대되었다. 이와같은오바마행정부의노력은트럼프행정부의출범이후정책적으로더욱강조되어실질적인정책수립이뒷받침될것으로전망된다. 아직행정부차원에서의구체적인정책움직임은없는상황이나, 의회를중심으로미국기업들의외주행위 (oursourcing) 와해외진출 (offshoring) 을줄여미국국내의경제행위를보다활성화시키기위해다양한논의가진행되고있다. 그중의하나가공화당주도로논의되고있는 세제개혁청사진 (Tax Reform 151) Inside US Trade, Analysts: Trump needs balance enforcement negotiations china, Morrison (2017, 57-58) 참고

107 Blueprint) 인데, 152) 국경조정세 (BAT: Border Adjustable Tax) 의도입을통해미국수출촉진, 수입규제, 제조업회귀등다양한목적을달성하는방안을논의중이다. 국경조정세는다음항에서보다자세히논의된다. 또한트럼프행정부는이와같은미국기업의해외이전을방지하는정책을외국기업의미국국내투자를장려하는정책과함께시행하며시너지효과를극대화하는방향으로디자인할것으로보인다. 아직구체적인정책행위는없으나트럼프대통령특유의 힘의정치 를통해재임초기기간동안가시적인성과를보여줄것으로전망된다. 따라서오바마행정부기간동안구축된제조업회귀관련제도적지원기틀을바탕으로, 트럼프행정부는트럼프대통령특유의힘의정치를적절히가미하며제조업의회귀정책을강력히추구할것으로평가된다. 다만이와같은미국기업의해외활동을제한하는정책이기업의경제성및이윤추구행위와양립할수있을지의문이며, 미국국내에서도찬반의견이나뉘고있는상황이다. 또한 WTO 규정위배로인한여타교역대상국으로부터의무역보복에대한우려역시제기되고있는상황이어서구체적인정책으로수립되기에는불확실성이높은실정이다. 2. 트럼프행정부의통상정책전망 본항에서는트럼프행정부에서사용가능한수입품에대한각종무역규제조치를그유형별로나누어그활용전망을살펴보고자한다. 본항에서는미국의무역규제를크게 WTO협정에기초한무역구제조치와국내통상법에기초한일방주의조치로나누어살펴보고자한다. [ 표 2-19] 미국행정부의사용가능한무역규제조치 무역구제 조치형태근거법기관조치 AD/CVD 1930 년관세법및 2015 년무역특혜연장법 / 무역원활화및무역집행법등 * DOC, USTIC AD/CVD 관세부과 (AFA, PMS 적용, 직권조사, 반우회조사등 ) 세이프가드 1974 년무역법제 201 조 USITC 관세부과, 수입제한 152) Ways and Means Republican (2016) 참고

108 일방주의 무역조치 제 301 조 ( 불공정무역관행 / 국가 ) 일반 스페셜 슈퍼 지재권침해행위 1974년무역법 301조 1974년무역법 182조및 1998년종합무역법제1303조 1974년무역법 310조및 1998년종합무역법제1302조 USTR 자료 : 저자작성 * 표시는세계금융위기이후도입되거나변경된무역규제입법임을가리킴 양자협상, 관세부과, 수입제한, 무역협정에따른관세및비관세혜택유예 1930 년관세법제 337 조 USITC 수입금지, 중지명령 국제수지위기 1974 년무역법제 122 조대통령 국가안보수입규제 전시 / 긴급상황시무역제한 환율조작국지정 국경세 ( 입법논의중 ) 1962년무역확대법제232조 1917년적성국교역법및 1977년국제긴급경제권한법 2015년무역원활화및무역집행법제701조 (BHC 수정조항 ) 미하원법안준비중 상무부 대통령 재무부 재무부 최대 15% 관세인상등 ( 최장 150 일 ) 관세부과, 수입제한 무역규제, 외국인자산동결등 미국정부조달참여금지등 수입에대한비용공제불허, 자국기업수출에대한법인세면제등 가. 무역구제조치 1) AD/CVD 조치 무역구제조치는일방적으로취할수있는가장보편화되고제도화된조치로서 WTO 반덤핑협정이나보조금및상계조치협정의규율을받는다. 그러나무역구제조사기관의재량이허용되고, 발동요건이상대적으로용이하므로다른일방적인조치에비해사용될가능성이높다. 특히, 잘사용되지않던직권조사를포함하여중국의시장경제지위유지, 반우회조사, 관세회피조사, 세이프가드조사등이기존보다빈번하게사용될수있다. 특히 2015 년무역특혜연장법을통해 불리한이용가능한사실, 특별한시장의상황 등조사기관의재량이반영될수있도록무역구제관련법이개정되어어느때보다도무역구제조치가기존보다빈번하게활용될수있는기반이마련되어있다고볼수있다

109 1 불리한가용정보 (AFA) 및특별시장상황 (PMS) 무역구제조치중에서도반덤핑 / 상계관세 ( 이하 AD/CVD 라함 ) 조사는오바마행정부에서일련의규정을개정함으로써보다엄격한조사가가능해지고조사기관의재량권이높아진바있다. 특히, 비협조적인기업에대한불리한이용가능한사실 (AFA) 은고율의관세부과로이어질가능성이높은데, 그대상이중국을비롯한우리나라의기업들이되고있다. 153) 또한특별한시장상황 (PMS) 의적용은기업차원에서의대응이쉽지않고경우에따라서는조사대상업종이쉽게확대될수있는위험도있다. 이러한오바마행정부말기도입된독소적조항의도입과운영이트럼프행정부에서보다활발히운영될것으로전망되며, AD/CVD 조사의범위와효과를확대하는한편엄격한집행을보장하는정책을집행해나갈것으로보인다. 2 AD/CVD 직권조사미국의현행체제에서국내산업은덤핑수입에대하여또는외국정부의보조금을수혜받은수입품에대하여 AD/CVD 조사를청원할수있다. 국내이해당사자의청원을받아미상무부가 AD/CVD 조사를개시하는것이일반적인관행이나, 미상무부의규정에따르면상무부장관의직권으로조사개시도가능하다. 154) Wilbur Ross 상무부장관도지난 2017년 1월 28일개최된인준청문회에서직권조사를실시할의지가있음을표명하면서, 직권조사가여러측면에서매우유용하며, 조사기간은단축되어야한다고언급한바있다. 155) 그러나직권조사는지금까지실제사용된사례가거의없으며, 최근유럽연합이 2013년중국의통신산업과모바일망장비제조업자들에대한 AD/CVD 조사를직권으로조사하려고시도한사례가있었다. 156) 그러나유럽연합은산업계와중국정부의반발로직권조사를진행하지못하였는데, 동일한상황이미국에서도벌어질가능성도배제할수없다. 더욱이 WTO 반덤핑협정이나보조금협정도특별한경우조사개시를정당화할수있는충분한증거가있다면직권조사를허용하고있으므로, 직권조 153) 배연재, 미국의반덤핑및상계관세판정에서의 불리한이용가능한사실 의적용에관한연구 : 2015 년개정법을중심으로, 국제경제법연구제 14 권제 3 호, 월. 154) 19 C.F.R (a). 155) Inside US Trade, Ross hearing: Commerce could resume initiation of AD, CVD cases, ) EU Trade Defence, Statement by EU Trade Commissioner Karel De Gucht on mobile telecommunications networks from China, , index.cfm?id=898. 유럽연합의직권조사시도는 2014 년 10 월 20 일유럽집행위가중단하기로결정하면서진행되지못하였다

110 사가사용될수있을것으로보인다. 157) 다만, 증거가충분지않은직권조사의경우언제든다른 WTO 회원국이분쟁을제기할가능성이높기때문에, 기업의신청에따라개시되는 AD/CVD 조사에비해더신중하게이루어질것으로예측된다. 3 반우회조사및 AD/CVD관세조치회피방지반우회법은미국에서조립 / 제조만하거나상품에사소한공정만거치거나또는제3국에서상품을완성함으로써반덤핑및상계조치를우회하는행위를금지하고있다. 158) 일반적으로국내산업이우회덤핑발생을주장하고이를뒷받침하는자료를첨부하여상무부에조사신청을함으로써우회덤핑조사절차가개시된다. 159) 예컨대, 2016년 9월중순일부미국철강생산자들이상무부에반우회조사신청을제출한바있다. 160) 이들은중국산열연및내부식성철강제품에대한 AD/CVD 조치를우회하려기위해베트남으로중국산철강투입물을운송하여사소한공정만거쳤다고주장했다. 161) 상무부는청원을받고중국산투입요소가베트남에서수출용으로완성되어미국으로수출되었는지여부를조사하고판단할예정이다. 우회여부가확인되면상무부는좀더엄격한 AD/CVD 집행을할수있다. 트럼프행정부는좀더적극적으로반우회법을적용하여 AD/CVD 조치를집행하려고시도할것으로예측된다. 다만, 반우회조사는사실관계가중요하며구체적인증거가요구되기때문에실질적인영향을제한적일수도있다. 이와는별도로 2015년무역원활화및무역집행법은세관국경보호청이 AD/CVD 회피를조사할수있도록새로운제도를도입하였다. 나바로 NTC 위원장이월풀과같은자국기업이삼성이나 LG와같은해외경쟁기업들이생산지를옮겨반덤핑관세부과를회피하고있다고비난한바있고, 최근트럼프대통령이서명한행정명령에따르면수입자들이불법적으로반덤핑및상계관세를회피함으로써, 2015년 5월, 약 23억만달러의반덤핑및상계관세가징수되지않았다고밝힌있다. 트럼프대통령은이를해소하기위해행정명령을통해국토안보부가재무부, 상무부및미무역대표부와함께 90일이내대상수입자들이채권이나기타법적조치를통해담보를제공하도록 157) WTO 반덤핑협정제 5.6 조및보조금협정제 11.6 조. 158) 19 U.S.C. 1677j. 159) 19 CFR (h). 160) ITA, 81 FR 81057, 17 Nov ) Ibid

111 요구하는등의대응계획을수립하고, 미국무역및관세법위반에대응해나갈전략을마련해나가도록지시한바있다. 4 중국의시장경제지위트럼프행정부도 AD/CVD법상중국의비시장경제지위를유지할것으로전망된다. GATT VI조나 WTO 반덤핑협정이 비시장경제 를정의하거나규정하고있지는않으나, GATT VI조에관한보충규정제1.2항은 동종상품의거래가완전한또는실질적인독점체제에서이루어지고, 모든국내가격이국가에의하여결정되는국가로부터수입의경우엄격한비교가적절하지않을수있다 고규정함으로써비시장국가의가격왜곡가능성을인정하였으며, WTO 반덤핑협정은이를저해하지않도록규정하고있다. 162) 따라서반덤핑조사절차에서비시장경제지위에대한구체적인의무가규정되지는않았으나, 비시장경제국가의경우제3국의가격과비용을선택하는것을금지하지않고있다. 즉, 미국을포함한여러국가들이비시장경제국가대신제3국가를활용하여가격을산정하는관행을두고있다. 특히, 중국의경우 2001년 WTO 가입시중국이완전한시장경제로전환기에있음을반영하여가입의정서제15항에서 WTO 회원국이반덤핑절차상중국에대하여특별한대우를할수있도록허용하였다. 즉, 중국기업이시장경제조건에부합하여상품을제조, 생산, 판매했음을증명할수있는경우 WTO 규정에근거하여덤핑을결정하고, 증명하지못하는경우제3국가격, 구성가격등다른기준을적용할수있도록규정하고있다. 163) 다만, 동조항은 15년을기한으로두고있는데 164), 동기한이자동적만료조항인지에대하여미국, EU와중국이다른견해를갖고있다. 15년기한은 2016년 12월 11일이나, 미국과 EU는이를거부하였으며, 중국은만료일직후인 2016년 12 월 12일두국가를 WTO에제소하여현재 WTO 분쟁해결절차가진행중이다. 165) Lighthizer USTR 지명자는 2017년 3월 14일인준청문회에서밝힌바와같이미국은무역구제조사와관련하여중국의비시장경제지위를유지할것으로예상되며, 166) 이를둘러싼미국과중국간분쟁은지속될것으로보인다. 162) WTO 반덤핑협정제 2.7 조. 163) WTO(2001), Report on the Working Party on the Accession of China(WT/ACC/CHN/49), 제 15 항 (a)(ii). 164) Ibid., 제 15 항 (d) 는어떠한경우라도 (In any event) 가입후 15 년이되는시점에제 15 항 (a)(ii) 가만료된다고규정하고있다. 다만, 이를두고, EU 와미국등주요국들은 (a)(ii) 만종료되는것이고다른조항은지속해서유효하다고주장하고있다. 165) European Union Measures Related to Price Comparison Methodologies (DS516), United States Measures Related to Price Comparison Methodologies (DS515) 166) Inside US TRADE, Lighthizer will 'absolutely' continue to treat China as a non-market economy,

112 한편, 미상무부는 AD/CVD 산정시수출국의환율관행을사용하지않는관행이있는데, 트럼프행정부가이를입법화하여저평가된환율을상계가능한수출보조금으로다루거나시장경제수출자의기록을수정하는근거로사용할가능성도있을것으로보인다. 물론이를입법화하는경우국내외에서분쟁이제기될가능성이있다. 수출국의환율조작문제에대한문제는다른부분에서다루기로한다. 2) 세이프가드조사 트럼프대통령의수입규제에대한언급을고려할때, 트럼프행정부는 1974년통상법제201조에따른세이프가드조치의적용을가능성을배제할수없다. 미국국제무역위원회 (USITC) 는동법제201조에따라급격한수입증가로국내산업이심각한피해또는피해위협이있는경우긴급수입제한조치를채택하도록권고할수있다. 167) 다만, 국내산업에대한중대한피해를요건으로하는 AD/CVD와달리세이프가드조사는 심각한피해 를요건으로하므로보다엄격하게적용되고, 기간제한도엄격하다. AD/CVD 조치와달리세이프가드조치는한시적이며, 제한된상품에만적용되고, 특정한국가를대상으로적용할수없다. 또한 USITC는독립적인준사법기관으로서정치적압력으로부터상대적으로자유로운편이다. 가장최근미국의세이프가드조치는 2002년철강에대한조치로서유럽연합을비롯한여러국가로부터 WTO에제소된바있다. 168) 따라서트럼프대통령이세이프가드조치를발동하게될가능성은 AD/CVD 조치보다는낮으며, 발동하더라도대상국가들로부터 WTO 제소를피하기는어려울것으로보인다. 나. 일방주의무역조치 1) 제 301 조 1 일반제 301 조 (1974 년무역법제 301 조 ) 1974 년무역법제 301 조는대통령의지시에따라대외불공정무역관행에 ) 19 U.S.C ) United States Definitive Safeguard Measures on Imports of Certain Steel Products, WT/DS248/AB/R 등, 채택

113 대응할수있는광범위한권한을미무역대표부에부여하고있다. 169) 이러한 불공정무역관행 은무역협정의위반또는 비합리적이거나차별적이며미국상거래에부담이되는외국의행위, 정책또는관행 " 이포함된다. 제301조가적용되는외국정부의행위로는 (i) 무역협정위반 ; (ii) 정당화할수없는행위 ( 내국민대우또는정상적무역관계의거부와같이미국의국제법적권리를침해하거나위반하는행위, 정책또는관행 ); (iii) 불합리한행위 ( 반드시국제협정을위반하거나불일치하는것은아니지만, 불공정하고불공정한행위, 정책또는관행 ) 를포함한다. 170) 트럼프대통령이환율조작, 시장접근제한등미국의수출에장애가되는조치들을불공정무역관행으로보는경우제301조절차와이에따른조치를부과할수있게된다. USTR이이해당사자의청원을받아서또는적절한민간부문의자문위원회와협의한후직권으로제301조에따른조사를개시할수있다. 무역대표부는의무적인조치와재량적조치를취할수있으며, USTR이불공정무역행위가존재한다고결정하는경우제301조 (a) 항에따른의무적인조치가부과되어야한다. 171) 그러나이러한조치를반드시취해야하는것이아니라다음의경우조치가부과될필요는없는바, (i) WTO 패널보고서또는무역협정에따른분쟁해결결과미국의국제협정상의권리가거부또는위반되지않았다고판단하는경우 ; (ii) 외국이국제협정에따라만족스러운조치를취하고있거나, 그러한관행을제거또는폐지하기로합의했거나, 미국상거래에대한부담이나제한에대한해결책이임박해있거나, 국가가만족할만한보상무역혜택을제공하는경우 ; 그리고 (ⅲ) 예외적인경우미국경제에실질적으로불균형을초래하거나그조치가국가안보에심각한해를끼칠것이라는점을발견하는경우가그러하다. 재량적조치는제301조 (b) 항에규정된 외국의행위, 정책또는관행이부당하거나차별적이며미국상거래에부담이된다고판단하는경우취할수있는임의적조치를의미한다. 172) USTR은대통령의구체적인지시에따라외국정부의행위, 정책또는관행을철폐시키기위해적절하고실현가능한모든조치를취할재량적권한을갖고있다. 즉, 제301조에따라무역협정의양허약속에따른혜택을중지, 철회또는금지할수있고, 적절하다고판단되는기간동안외국상품또는용역에대한관세또는기타수입제한을부과할수있으며, 특혜관세대우를철회또는중지할수있다. 또한, 제 169) 19 U.S.C ) 19 U.S.C ) 19 U.S.C. 2411(a). 172) 19 U.S.C. 2411(b)

114 301조에명시된행위, 정책또는관행을철폐하거나단계적으로폐지하도록또는미국상거래에대한부담을줄이거나미국에만족스러운무역이익의보상을제공하도록하는구속력있는협정을체결하기위한협상을개시할수있다. USTR이제301조에의한대응조치로서수입규제가적절한조치형태라고결정하면, 다른조치보다관세인상에우선권을부여해야한다. 단, 관세인상수준은미국상거래에대한부담또는제한과동등한수준으로외국의상품또는서비스에영향을미치는조치여야한다. 즉, 미국상거래에대한부담이상으로부과되지않도록해야한다. 또한, 제301조의절차와함께국제적인분쟁해결노력, 특히 WTO에서의분쟁해결노력이요구된다. USTR은조사당일관련문제에관한외국과의협의를요청해야한다. 무역협정위반의경우, 협의를통해문제가해결되지않으면 USTR은협의기간종료직전또는협의가시작된후 150일이전에공식적인분쟁해결을요청해야한다. USTR은협의및분쟁해결절차준비과정에서이해당사자와적절한민간부문자문위원회로부터정보와자문을받아야한다. USTR은 301조 (a) 항이잠재적인 WTO 규범위반이될수있다고해석해왔으며, 특히 WTO 규범에포함되지않은 불합리한또는차별적인 관행에대하여는소극적이었다. 먼저 WTO 규범위반과관련하여서는 WTO 분쟁해결절차를따라야하며, 이는우루과이라운드이행법 (URAA) 에수반되는행정조치성명서 (SAA) 에성문화되어있다. 173) 다만, 동행정조치성명서는 WTO 협정이외의사안에대한제301조적용여부는명시하지않고있으므로, 트럼프행정부가활용할여지가있다. 즉, WTO 협정에포함되지않는외국정부의조치에대하여제301조를적극적으로적용할가능성이있으나이는국내외소송의대상이될수있다. 다만, 소송의결과는예단하기어렵다. 예컨대, 2006년미국은캐나다와연목재협정에합의한바있는데, 동합의는부분적으로제301.22조에따른조치였다. 미국내연목재생산자들은동협정을미국국제무역법원에제소하였으나, 법원은 USTR의조치가정당화할수없는 " 정치적문제 " 라고판결함으로써개입하지않았다. 174) 다만, 제 301조에의한일방적조치는필연적으로국내소송의대상이될가능성이높다. 동시에제301조조치는국가간분쟁으로제기될가능성도높다. 즉, 제 ) SAA at ) Almond Bros. Lumber Co. v. United States, 2012 U.S. Ct. Int l Trade LEXIS, No , slip op (Ct. Int l Trade 2012)

115 조대상국가는 GATT 제XXIII조에따른이익과목적이무효화또는저해되었다고주장함으로써 WTO 분쟁을제기할수있다. 예컨대, 1999년유럽연합 ( 당시유럽공동체 ) 는미국의제301조에대하여분쟁을제기한바있다. 175) 동사건에서 WTO 패널은미국이일방적인조치대신 WTO 조치를추구하지못하였으므로 WTO 의무를위반하였다고평결한바있다. 따라서제301조에따른일방적조치는 WTO 협정범위에포함되는사안의경우 WTO에분쟁이제기될것이며, 미국이패소할가능성이매우높다. 그러나 USTR의제 301조절차는일부성공적인측면도있다. 2010년미국철강노동자연합 (United Steel Workers) 은중국이녹색기술발전과관련하여불공정무역행위를함으로써 WTO 의무를위반하였다고주장하고제301조에따른조사신청을요청한바있는데, 동사건은 WTO 분쟁해결절차상협의단계에서해결되었다. 176) 그러나, WTO 분쟁해결절차가설립되면서제301조는거의원용되지않았으며, 일방적인조치나 WTO 분쟁도없었다. 트럼프행정부가제301조를적용할여지가있으나, WTO 범위에속하는조치의경우분쟁으로제기될가능성이높으며, WTO 범위를벗어나는범위에있는조치라고하더라도동일한근거를사용하여미국수출업자또는투자자에대해일방적으로보복할수있다는점에서신중하게접근할것으로전망된다. 2 스페셜제301조 (1974년무역법제182조및 1988년종합무역법제1303조 ) 일반적으로 Special 301조라고불리는 1974년무역법제182조는외국시장에서미국의지적재산권을보호하기위해사용되는주요무역법이다. 스페셜제301조는 1988년종합무역법제1303조 (P.L ) 에의해추가되었고, 1994년우루과이라운드이행법에의해보호대상이확대되고보호수준이강화되었다. USTR은지적재산권을적절히보호하지않거나공정하고공평한시정접근을부인하는국가를파악하여이에대한연례보고서를작성해야한다. 이들국가들중에서지적재산권보호가미미한국가들은우선협정대상국 (Priority Foreign Countries) 로지정된다. USTR은행정관행상우선협상대상국요건에미치지않더라도우선관찰대상국, 관찰대상국, 특별관심국으로지정해오고있다. USTR은우선협상국으로지정된국가에대하여 30일이내제301조상의절차를개시할수있다. 대상국가와 6 9개월간합의가이루어지지않는경우 175) United States Sections of the Trade Act 1974, WT/DS152/R, 채택. 176) China Measures concerning wind power equipment (DS419). 공식적으로는협의단계에머물러있으며분쟁당사국간합의가이루어졌다는통고는없었다

116 USTR은제재조치여부를결정해야한다. 또한, 대상국가가국제법또는미국과당해국가가모두체약국인국제협정을위반하였거나, 차별적인비관세무역장벽을통해미국의시장접근을효율적으로부인하는경우외국의공정하고공평한시장접근을부인하는것으로간주되며, TRIPs 협정에의한의무를준수하고있다고해도지적재산권에대한적절하고효율적인보호를부인하고있는것으로결정될수있다. 스페셜 301조절차는 2016년 2월무역집행법을통해 1년이상우선관찰대상국에포함된국가에대해서도제제가가능해졌다. 177) USTR은대상국에대한지재권보호강화또는미국에대한장벽해소를위한행동계획 (action plan) 을제시하고, 해당국이 1년이내행동계획을이행하고있지않는경우대통령이적절한조치를취할수있도록규정하고있다. 적절한조치에대한명확한규정이없어트럼프대통령이재량적으로보복조치를취할수있는가능성을배제할수없다. 3 슈퍼제301조 (1974년무역법제310조및 1988년종합무역법제1302조 ) 슈퍼 301조는일반적으로 1974년무역법제310조를의미한다. 178) 동법에따라 USTR은먼저무역우순선위에관한보고서를발행하고, 불공정무역행위또는미국수출을제한하는데영향을미치는우선적인관행을행사하는우선순위국가들을확인한다. 이에따라 USTR은미국수출을저해하는관행을제거하기위해우선순위국가들에대한제301조조사를개시해야한다. 그러나슈퍼 301조는 1988년처음도입되어 2년간한시적으로운영되었고, 1990년에만료되었다. 그러나 1994년 2월일본무역장벽해소를위한미국과일본간협상이결렬되면서클린턴대통령은슈퍼 301조를재가동시키는행정명령 12901호를발표했다. 동행정명령은기존의슈퍼 301조를개정하여 2년간한시적으로적용되었다. 이후슈퍼 301조절차는행정명령제12973호 (1995년 9월발행 ) 에따라 1997년까지연장되었다. 동기간동안 USTR은연례무역확대우선순위보고서를통해외국의관행을확인하고, 약 4건의사례를 WTO에제소한바있다. 1997년우리나라의자동차수입장벽도지적된바있다. 이후슈퍼 301조는 1999년 3월 31일행정명령제13116호에의해재조정되고개정되었다. 동행정명령은우선협상지정대상을우선협상외국 (Priority Foreign Countries, PFC) 과우선협상관행 (Priority Practices, PP) 으로구분하 177) 2015 년무역원활화및집행법제 610 조. 178) 1988 년무역법 Section 1302 (P.L )

117 던것을우선협상대상국관행 (PFCP) 으로통일지정하고, 우선협상지정시점을 NTE보고서 가의회에제출된후 180일에서 30일로단축하고조사시점을 21일이내에서 90일이내로확대하였다. 우선순위대외무역관행에대해 90일간합의에이르지못하면제301조조사를개시하여야한다. 이에따라 USTR은 1999년 4월슈퍼 301조보고서를발행하였으나, 슈퍼 301조에해당하는무역관행을밝히지않고, 대신유럽연합의항공장비보조금, 인도의자동차정책및한국산쇠고기수입장벽에대한 WTO 분쟁해결절차를개시할것이라고발표하였다. 이듬해 2000년 5월에도 USTR은슈퍼 301조보고서에서아무런지정도하지않았다. 슈퍼 301조는행정명령을통해한시적으로적용된바있고, 언론에서도트럼프대통령이슈퍼 301조를부활시킬가능성이있다고보도된바있다. 따라서트럼프대통령도행정명령을통해슈퍼 301조제도를다시적용할가능성을배제할수없다. 다만, 슈퍼 301조를통해일방적으로보복조치를부과하는것은 WTO 규범에위배되므로, 통상협상에서의압박용으로활용될가능성이있다. 2) 지적재산권침해조사 (Section 337) USITC는 1930년무역법제337조에따라불공정무역의하나인특허, 상표권등지적재산권을침해하는수입상품에대한조사및조치부과권한도갖고있다. 179) 동조사는지적재산권이주로사용되는전자및소비재분야를주로대상으로이루어져왔다. 다른무역구제조치와는제337조는달리수입을금지시키는강력한집행이가능하다. 예를들어, 2014년 9월인디애나주소재의철강생산업체와이탈리아모기업은영업비밀부당이용을이유로인도의경쟁업체에대하여 USTIC에제337조절차를요청하였고, 그결과당해인도회사의제품은 16.7 년동안수출이금지된바있다. 180) 또한, 2016년 4월미국철강업체는사실상중국의모든탄소강및합금강제품제조업체및수입자에대하여제337 조에따른조사를신청했고 USITC는 2016년 6월 2일에조사를개시한바있다. 181) USITC가지재권침해를결정하게되면중국의모든탄소강및합금강 179) 19 U.S.C ) Certain Stainless Steel Products, Certain Processes for Manufacturing or Relating to Same, and Certain Products Containing Same Commission's Final Determination Finding a Violation of Section 337; Issuance of a Limited Exclusion Order and Cease and Desist Order, 81 FR (June 1, 2016). 181) Certain Carbon and Alloy Steel Products; Institution of Investigation, 81 FR (June 2, 2016)

118 제품의미국수출이금지될수있을정도로규모가큰사건이었으나, 지난 2017년 2월 15일영업비밀관련조사신청을철회하였다. 182) 그러나세이프가드제도와마찬가지로제337조조사는독립적이고초당적인 USITC가주관하므로정치적인영향에서자유로운측면이있고, 절차적으로도행정법판사에의한신속한판결이내려진다. 따라서트럼프행정부가공식적인정책으로서추가적인제337조조사를약속할수는없다. 다만, 트럼프대통령은행정법판사나 USITC 위원들의지명권이있다는점에서일정한영향력이있을수있다. 그러나그러한경우라도제337조조사결과수입제한조치가부과된국가들은비관세장벽이라고주장하거나무역관련지적재산권협정 (TRIPs) 의내국민대우위반등을근거로 WTO DSB에제소할여지가있다. 3) 국가안보수입규제 (1962 년무역확대법제 232 조 ) 상무부장관은 1962년무역확대법제232조에따라수입이국가안보에위협이되는지여부를조사할수있는권한이있다. 조사기관은상무부내에산업보안국 (Bureau of Industry and Security, BIS) 으로서특정수입이미국의국가안보에영향을미치는지여부에대하여조사한다. 상무부는 (i) 어떤부서또는기관의장의요청에따라, (ii) 이해당사자의신청시또는 (ⅲ) 장관의결정으로 수입으로인한국가안보 에대한영향을결정하기위한조사를개시한다. 183) 상무부장관은대통령으로부터수입을제한하기위해협상할권한을부여받고, 그러한수입이국가안보에위협또는손상이되는것을방지하기위해조정될필요가있다고간주되는경우조치를취할수있다. 184) 동법은제한조치의성격이나관세인상에대한제한을두지않는다. 다만, 제232조에따른조치가발동되기위한주요요건으로는 국가안보 의위협또는손상이나이에대하여정의되지는않았다. 2001년에이루어진조사가가장최근의조사로서법률문언과의회의의도에근거하여조사대상수입이 (i) 미국이신뢰할수없거나안전하지않은수입에의존 하게하거나 (ii) 미국국내산업이국가안보요구를충족시킬수있는능력을근본적으로위협 함으로써국가안보를손상시킬위협이있다는요건이충족된바있다. 185) 182) Inside US Trade, U.S. Steel withdraws trade secrets claim in 337 case against Chinese company, U.S. Steel 은명칭도용과반독점조사를지속해서진행할예정이라고밝혔다. 183) 1962 년무역법 232(b)(2)(A) 조. 184) 1962 년무역법 232(b)(3)(A) 조

119 역사적으로제232조는특정항목의수입을규제하기위하여원용되어왔다. 그러나 WTO 출범이래제232조에의한조사는단 2건으로 1999년원유와 2001년철강에대한조사였으며, 조사결과대통령에게조치를취하도록권고하지않았다. 186) 제232조조치가발동된것은포드대통령이 1975년석유및석유제품의수입을억제하는것이국가안보에필요하다고보고, 대통령선언을통해제232조 (b) 항을발동하여석유에대한라이센스비용을인상하였다. 187) 이에따라 1975년 3월 1일이후로수입되는석유에는배럴당 1 $ 의추가요금이부과되었고, 1975년 4월 1일이후로수입되는석유에는 3달러수수료가부과되었다. 이러한조치는 1975년 4월 10일미의회가통과시킨긴급석유할당법 (Emergency Petroleum Allocation Act) 과의회의동의없이는원유의최소가격을설정할수없도록하는법률에의해제한된바있다. 트럼프대통령도특정한수입 ( 가령, 중국산철강수입 ) 에대하여제232조에따른조사를지시할가능성이있으나법적이고실무적인제한이뒤따를것으로예상된다. 무엇보다모든상품이국제적으로거래되는시대에제232조요건이충족될수있을지여부가불투명하다. 다만, 국내적으로소송이제기되는경우법원은국가안보이익에대해서는행정부를존중하기때문에개입하지않을가능성이있다. 188) 또한, 제232조조치의대상이된국가는 WTO DSB에당해분쟁을제기할수있다. 이와관련하여미국은 GATT 제 XXI조상의국가안보예외를주장할수있으나, 동조항은 국제관계에서전쟁이나기타비상사태가발생할때 예외가허용되는것이므로적용여부는불투명하다. 4) 국제수지위기대응 (1974 년무역법제 122 조 ) 대통령은 1974년무역법제122조에따라대규모의심각한국제수지적자의경우수입품에 15% 를초과하지않는추가부과금 (surcharge) 을부과하거나, 수입쿼터를부과할수있다. 189) 추가부과금과수입쿼터는모두임시적인조치로서동시에부과될수있다. 특히수입쿼터조치는미국이가입한국제무역또는금융협정이국지수제조치로서쿼터부과를허용하는경우에만또한근본적인불균형이추가부과금으로효과적으로해결될수정도까 185) section-232-investigations. 186) Ibid. 187) Federal Energy Administration v. Algongquin SNG, Inc., 427 U.S. 548 (1976). 188) 1 In FEA v. Alqonquin SNG, Inc. 189) 19 U.S.C

120 지만가능하다. 190) 조치의기간도의회가연장승인을하지않으면 150일로한정되고비차별원칙에따라적용된다. 191) 트럼프대통령은 1974년무역법제122조를발동할가능성을배제할수없으나, 발동요건의충족여부에대하여국내법원에제소될가능성이있다. 또한, 적용대상이된국가들도 WTO에제소할수있으나, 동조치는의회의연장승인이없으면 150일간적용가능하므로 WTO 제소는실질적인효과를거두기어려울것으로보인다. 192) 5) 1917 년적성국교역법및 1977 년국제긴급권한집행법 1917년적성국교역법 (Trading with the Enemy Act of 1917, TWEA) 은대통령이전시모든형태의국제무역을규제하고외국인자산을동결할수있는권한을부여한다. 그러나동법이명시적으로대통령에게관세인상을허용하는것은아니므로트럼프행정부가동법을적용하여관세또는기타무역제한적인조치를취할가능성은낮아보인다. 또한, 대통령이적성국교역법에따라조치를취한다고해도대상국가와전쟁중에있는것이아니므로법원에소송이제기될가능성이높다. 동법은 1977년국제긴급경제권한법 (International Emergency Economic Powers Act, IEEPA) 에따라개정되었는데, 개정으로인해의회가선언한전쟁으로적성국교역법의범위가제한되는것인지아니면사전의회승인없는군사조치가포함되는것인지등은명확하지않다. 1977년국제긴급경제권한법은경제, 대외정책또는국가안보에대한비정상적이거나특별한 (unusual or extraordinary) 위협에대처하기위해대통령에게모든형태의국제무역을규제하고자산을동결하는권한을부여하고있다. 따라서동법은비정상적인위협의경우로한정된다. 국제무역을규제하는권한이넓게해석되면관세인상을포함하는것으로볼여지가있으나, 동법이적용되기위해서는국가비상사태가선포된경우로한정되므로가능성이높지는않을것으로관측된다. 대통령은가능한한의회와협의하고보고서를제출하여야하지만국회의동의가필요한것은아니다. 과거미국은동법에따른수출통제체제를유지하고있으며, 2008년부터북한도동법의적용대상이된바있다. 190) Id. at 2132(a). 191) Id. at 2132(d). 192) William Clinton et. al, Implications of the 2016 US Presidential Election for Trade Policy, p.10. White & Cases, 13 Jan

121 다만, 전시또는안보위협등으로한정된경우적용되는조치로서광범위하게해석되면경제적인이유로중국수입품에적용될가능성도배제할수없다. 또한, 우리나라로서는북한과관련하여개성공단의원산지인정문제에영향을미칠가능성도있는것으로관측된다. 6) BHC 수정조항환율조작국대응 (2015 년무역원활화및집행법제 701 조 ) 트럼프대통령은선거기간동안트럼프행정부가입성하는당일재무부는중국을환율조작국으로지정할것이며, 중국제품에대한적절한상계관세조치를부과하는절차를개시할것이라고공공연히주장한바있다. 반면, 트럼프대통령이임명한 Steve Mnuchin 재무부장관은다소완화된입장을보인바있다. 동법에따라환율조작국으로여부를판단하려면재무부는 (i) 대미무역흑자규모 200억달러이상, (ii) 연간 GDP의 2% 를넘는경상수지흑자, (iii) 연간 GDP의 2% 를넘는순매수를하며일방적으로지속된외환시장개입등을했다고여겨지는무역상대국의환율과대외정책을분석해야한다. 재무부는주요무역상대국의대미무역수지, GDP 대비경상수지, GDP 대비경상수지의 3년간의변화, 단기외채대비외화보유액, GDP 대비외화보유액에대한자료를수집해야한다. 이평가기준을도출하기위해, 재무부는 15년이라는기간동안대미무역흑자를낸적이있는국가들을포함하여세계 GDP의 80% 를차지하는국가들의자료를분석한바있다. 각환율심층분석대상국지정기준과관련하여첫번째기준인상당한 (significant) 대미흑자를기록한국가와관련하여, 무역패턴은생산비용, 지리적위치, 소비자와생산자의수요패턴등다양한요소들에의해결정된다. 따라서어떤국가라도전반적으로나양자무역파트너와의균형잡힌무역수지를보이긴어렵다. 상당한 (significant) 무역흑자가무엇인지를평가하기위하여재무부는 15년의기간내의대미흑자를분석했다. 양자무역흑자의분포를보면 200억달러라는기준치가도출이된다. 이기준치는대미흑자를내고있는국가들의 75% 를포함하며, 대미흑자를내는국가의상위 10% 와밀접하게일치한다. 시간이지나며세계무역이늘어남에따라이기준치는적합하도록조정이된다. 두번째로, 현저한 (material) 경상수지흑자와관련하여, 한국가의경상수지는그국가의무역적위치와해외자산의수익을반영한다. 경상수지에영향을끼치는요소로는정책, 개발단계, 경제적구조등이있다. 무역수

122 지와마찬가지로, 균형적인경상수지를내는국가는드물다. 현저한 (material) 경상수지흑자가무엇인지규정하기위해서재무부는 상당한 (significant) 양자대미무역흑자를규정한것과비슷한방법을취했다. 2000년부터의세계경상수지자료, 경상수지의영향에대한학계의연구, 타정책기관들의결과를검토한결과, GDP의 3% 가 현저 (material) 하다는결론이도출되었다. 2015년자료를기준으로보면 GDP의 3% 라는기준치는세계적으로경상수지흑자를경험하는국가들중반이상을포함한다. 마지막으로지속적이며일방적인외환시장에의개입이무엇인지정하는데에있어서경제문헌이나실행된정책중관련전례가제한적이라는것을고려해야한다. 외환보유액축적에대한단일화된측정법은없으나재무부는 6월이나 12월에끝나는 12개월의기간동안반복적으로실행된외환순매수의금액이 GDP의 2% 를넘는것을기준으로잡았으며, 액수가적거나그빈도수가비교적적더라도개입의상황에때라이기준에부합할수도있다. 이러한정량적기준치는 2000년이후신흥시장의주요외환개입도포함 (capture) 한다. 개입의지속성을평가하는데에있어서재무부는외환순매수가 12개월중 8개월에발생했으면지속적이라고판단한다. 이러한기준을대입해보면아래표에서드러나는것과같이아직까지환율조작국으로분류될만한국가는드러나지않고있다. 또한, 현행법상환율조작국이된다고해도, 실질적인무역제재조치보다는협의또는협상의무만부과되므로현실적으로통상압력이어떤방식으로도출될지는의문이다. 대미무역수지 ( 십억달러 ) [ 표 2-20] 주요무역상대국평가현황경상수지외환시장개입 규모 3년간변화순매수규모순매수규모 (GDP비중, (GDP비중, (GDP비중, 규모 ( 십억달러 ) %) %p) %) ( 십억달러 ) 지속적개입여부 중국 독일 일본 한국 대만 주 : 2015년 7월 2016년 6월기준 자료 : U.S. Department of Treasury (2016), Foreign Exchange Policies of Major Trading Partners of the United States

123 7) 입안중인국경세 미하원의공화당지도부가발표할법인세개정안에는기업의판매 ( 수입판매포함 ) 에대하여목적지기반의세금제로전환하면서수출판매를제외하는이른바 국경조정 (border adjustment) 이포함될것으로전망되고있다. 이대로된다면미국은현행기업의소득세체제에서벗어나처음으로수입품에내국세를부과하고, 미국의수출품에대하여는환급이나세금감면등을허용하게된다. 이러한계획은미국의해외투자기업들로부터국내로수입되는물품에대하여국경세나관세를인상하자는트럼프대통령의계획과는다르지만, 의회의입법안에서어느정도절충안이나올것으로예상된다. 미하원의공화당의입법안은아직까지공개되지않았으나, 공화당이발표한법인세개정의청사진 (blueprint) - A Better Way: Our Vision for a Confident America - 에서주요내용을유추해볼수있다. 193) 동청사진은미국의현행법인세체제가일종의수출벌금 (penalty) 과수입보조금을부여하고있다고지적하면서미국이국제경쟁력을회복하기위해서는수출시감면하고수입시부과하는국경조정을통해목적지기반의세금체제로전환해야한다고주장한다. 이는현금-흐름 (cash-flow) 에기반한접근방법으로서생산지와상관없이미국밖으로수출되는상품, 서비스및무형의자산은과세대상이되지않는반면, 미국으로수입되는상품, 서비스및무형의자산은과세대상이된다. 이러한공화당의접근방법은 WTO 규범하에서소위 조정가능한국경세 (border adjustable tax) 인지여부가문제될수있다. WTO 체제에서조정가능한국경세란국경에서수입품에대하여세금을부과하고수출에대하여환급함으로써조정되는일종의상품판매세를의미한다. 대부분의주요국가에서는부가가치세제도를사용하고있는데, 부가가치세가조정가능한국경세에해당한다. 조정가능한국경세는내국세로서 WTO 규범은특정한조건하에서일정한내국세조정을허용한다. 그주요한조건으로는먼저수입품과국내동종상품에동등하게과세가이루어져야한다. 구체적으로 GATT 제II:1(b) 조에따라수입품은관세이외의모든기타세금이나부과금으로부터면제되어야하며, 제II:2(a) 조에따른수입부과금은 GATT 제III조내국민대우와일치하는범위에서국내동종상품에대한부과금과동일한수준으로부과할수있다. 또한일반적으로국경조정이가능한세금으로는판매세나소비세와같이상품 193) A Better Way: Our Vision for a Confident America (Tax), at 28 (Jun. 24, 2016), p

124 과관련하여부과되어야하며, 소득이나이윤등생산요소에적용되는직접세는국경세의대상이되지아니한다. 현재미하원의법인세개정을위한구체적인법안은아직공개되지않았으므로 WTO 위반가능성을평가하기에는시기상조이나, 전문가들은공화당의청사진에언급된목적지기준의 현금-흐름 기반의과세가소득세의일종이라고보고있다. 즉, 법인세감면은결국국내투입요소와임금에대한감면으로소득세의일종으로보고있는것이다. 따라서 WTO 규범에서허용하는조정가능한국경세에해당하지않는다고판단하고있다. 더욱이, 트럼프대통령은법인세개정이다른 WTO 회원국들이적용하는부가가치세와유사한것이라고주장하고있으나, 부가가치세는수입품과국산품을구분하지않고적용된다는점에서다르다고볼수있다. 또한, 국내동종상품만판매하는기업과수입품만파는기업이있다고가정할때, 이들기업들에게부과되는세금액이다르다면 GATT 제II조및제III조를위반할뿐더러감면액에대하여는보조금협정상의금지된수출보조금으로판정될여지가존재한다. 현재로서는미국의시도에대하여여러국가들이우려하고있으며최근 EU는동법안에대하여 WTO에제소할의지를표명한바있다. 194) 다. 기체결무역협정의종료또는수정 FTA 정책 1) 미국의기타결무역협정종료또는수정 무역협정은미국에서이른바 의회-행정협정 이다. 즉, 대통령이무역협정에서명하면그대로국내에서효력을갖는것이아니라, 이를이행하기위한이행입법이의회에서통과되고대통령이서명해야국내적으로효력을갖게된다. 국가간관계에서무역협정의종료또는철회 ( 탈퇴 ) 는무역협정에있는관련조항에따라이루어지게되지만, 미국에있어서실제종료또는철회의효과는국내적으로이행입법이철회또는폐지되어야가능해진다. WTO 협정을포함한모든무역협정들이종료또는탈퇴규정을두고있다. 거의모든협정이한당사국이다른당사국 ( 들 ) 에게서면으로종료또는탈퇴의사를전달한날로부터 6개월후에종료된다. 195) 대통령은헌법에따라외국과의관계에대한권한을갖고있으며, 1974년무역법제125조에따라종료또는철회 / 탈퇴의권한을갖고있으며, 이는의 194) Financial Times, EU and others gear up for WTO challenge to US border tax, Feb. 14, ) 부록 2 참조

125 회의승인없이도공식적으로무역협정에서철회할수있음을의미한다. 따라서트럼프대통령도이에근거하여일방적으로관련무역협정에서탈퇴하겠다는조치를통지할가능성이있다. 다만, 미국의철회요청으로무역협정자체가종료되는것인지는다소불분명하다. 즉, 1974년무역법이무역협정을종료하는권한을대통령에게부여하고있다고하더라도, 국내이행법이같이종료되지않는한대상국가들이미국의탈퇴에영향을받지않기때문이다. 다만, 양자무역협정인경우미국의탈퇴요청은동협정의종료를의미한다고볼수있다. 다자간협정인경우협정자체가종료되지않더라도미국의탈퇴시협정체약국들은미국에대한특혜대우의철회할수있게된다. 국제적인관계에서무역협정이종료되거나철회되더라도미국국내적으로는의회가통과시키고대통령이서명한이행입법이종료되어야한다. 가장확실한방법은의회가이행입법들과그에따른양허약속등을폐지하는법을통과시키는것이다. 만약이행입법이여전히유지된다면미국의무역협정철회에도불구하고이행입법에따른각종관세및기타약속들은국내적으로효력을유지하게된다. 그러나일부이행입법은미국의철회효과에대한다양한규정들을두고있다. 또한, 1974년무역법제125조 (e) 항은대통령이동법에따라개시되었던무역협정을종료하거나탈퇴하는경우관세또는기타수입제한조치들을수정할수있도록허용하고있다고볼수있다. 다만이러한수정은몇가지제한요건들이부과된다. 즉, 이러한조치들은대통령선언으로동협정없는상태의관세율로회복되지않는한, 종료또는탈퇴이후 1년동안유지된다. 또한, 대통령은철회 / 탈퇴후 60일이내에종료또는철회에의해영향을받는제품들에대한적절한관세율에대하여의회에권고안을전달해야한다. 이러한조항은무역협정의공식적인종료여부와상관없이대통령이일방적으로 FTA 관세또는기타양허를대통령선언을통해수정할수있다고볼수있는가능성을열어두고있으나, 의회승인없이이행입법의종료를허용하지않는이행입법들의규정들을고려하면여전히논란의소지가높다. 무역협정의수정이나개정의경우각이행입법들과관련법들은대통령에게일방적이지만모호한관세인상권한을허용하는것으로이해된다. 즉, 대통령선언을통해무역협정상대국들로부터의수입품에대한관세를인상하는권한이허용되는것으로해석될가능성이있다. 다만, 의회가대통령에게 FTA 상대국을대상으로관세를인상할수있는광범위한권한을위임하는것을의도했는지여부는불분명하며, 이행입법과이에따르는행정지침 (SAA)

126 에는구체적인내용이없다. 또한, 각협정에적용되는 TPA 규정들이관세인상권한을명시적으로제한하고있다는점도고려해야한다. [ 표 2-21] 무역증진권한 근거법 1979 년무역협정법 관련무역협정도쿄라운드 FTAs : 이스라엘, 캐나다 년종합무역법 & 연장우루과이라운드 년무역법 DDA FTAs: 칠레, 싱가포르, 호주, 모로코, 중미 - 도미니카공화국, 오만, 페루, 콜롬비아, 파나마, 한국 년양당무역우선 DDA, TPP, T-TIP, TiSA 2018 책임법자료 : WTO 무역정책검토보고서발췌및업데이트 1974년무역법제125조 (b) 항및 (c) 항은대통령에게미국의권리와의무를이행하기위하여대통령선언을통해무역협정상의관세를감축하거나인상하는대통령선언을철회할권한을허용하고있다. 제125조 (c) 항에따라인상된관세는 1975년 1월 1일자미국의양허표의 50% 이상을초과할수없거나당일관련국가의관세율의 20% 이상을초과할수없다. 그러나이러한무역증진권한이나이행입법에서관세수정에대한특정조항이우선하므로현행무역협정하에서이러한관세수정은사실상적용이어려울것으로예측된다. 196) 관세인상이외에도트럼프대통령은미국의무역협정을개정하는협상을모색할가능성이높다. 무역증진권한에따라대통령은개정협상을할수있는권한을갖고있으나, 한-미 FTA를포함한대부분의무역협정의경우재협상시의회의승인이요구되는지여부는불분명한측면이있다. 다만, 하원세입세출위원회의장인 Kevin Brady(R-Tx) 의원과위원회간사 Richard 196)William Clinton et. al, Implications of the 2016 US Presidential Election for Trade Policy, p.16. White & Cases, 13 Jan

127 Neal (D-MA) 의원은트럼프행정부가 NAFTA 재협상시무역증진권한에따를것이라고언급한바있어, 미의회측은기존 FTA의재협상도신규협상개시와같은절차를따르고의회의승인을받는것으로이해하고있는것으로관측된다. 197) 2) WTO 탈퇴또는관세조정 트럼프행정부출범이후처음으로발표된통상정책아젠다보고서 198) 에서는 WTO 분쟁해결절차의판결에대해부정적인시각이나타나있다. 이와같은부정적인시각은미국이 WTO 분쟁해결기구에제소되었을때미국이패소하고패널또는상소기구의결정을이행하는경우 91.3% 에이르기때문인것으로평가된다. 미국은 2017년 3월현재총 114건을 WTO 분쟁해결기구에제소하였고, 총 129건을제소당하였다. 이중패널설치이전에양자협의 (consultations) 과정에서분쟁이해결된건수가각각 53건 ( 미국이제소한경우 ), 38건 ( 미국이제소당한경우 ) 이다. 양자협의에서해결되었거나현재진행중인분쟁을제외한건수중미국이제소한경우제소국으로서의미국의승률은 86.0% 로나타났다. 그러나미국이제소당한경우제소국의승률은 91.3% 에달하는것으로나타나미국이분쟁을제소해서승소하는비중보다높게나타났다. [ 표 2-22] 미국의 WTO 분쟁판결건수비교 미국이제소한경우 미국이피소당한경우 제소국승소건수 43건 63건 피제소국승소건수 7건 6건 제소국승소비중 86.0% 91.3% 주 : 양자협의에서종료되었거나현재진행중인건수를제외 자료 : 저자작성 또한미국, 특히미의회가가장중요한무역조치로인식하는무역구제조치와관련된분쟁에만초점을두고분석할경우미국이제소당하고패소하는비중은 96.2% 까지증가한반면미국이제소하여승소한비중은 84.6% 로 197) Inside US Trade, Brady, Neal confident Trump will abide by TPA rules, time lines for NAFTA renegotiation, Feb. 2, ) USTR(2017)

128 하락한것으로분석되었다. 좀더구체적으로, 미국이무역구제조치와관련하여제소한분쟁은총 37건인데, 이중양자협의에서종결된분쟁이 19건이며현재진행중인분쟁이 5건이다. 따라서 13건이패널또는상소기구의결정까지도달하였는데, 이중미국이제소국으로서승소한건수는 11건이어서승소비중이 84.6% 로나타나미국의제소국승소비중 (86.0%) 보다낮았다. 또한더욱중요한사실은무역구제조치와관련하여미국이제소를당하고패소한분쟁건수가패널또는상소기구의결정까지도달한 52건중 50건 (96.2%) 에이른다. [ 표 2-23] 미국의무역구제조치관련 WTO 분쟁판결건수비교 미국이제소한경우 미국이피소당한경우 제소국승소건수 11건 50건 피제소국승소건수 2건 2건 제소국승소비중 84.6% 96.2% 주 : 양자협의에서종료되었거나현재진행중인건수를제외 자료 : 저자작성 이와같이미국이제소당하고패소한분쟁에서는미국의무역구제조치관련법안이수정되어야함을의미하기때문에이와같은높은패소비중으로인해미국행정부와의회는 WTO 분쟁해결기구의결정에대해불만을가지고있으며, WTO 체제에대한부정적인시각이점차확산되고있는것으로평가된다. 이에따라본항에서는만약미국이 WTO 탈퇴를결정할경우법적인절차와그에따른관련이슈를점검하고자한다. 먼저 WTO 탈퇴절차는 WTO 설립협정제XV조에규정되어있다. 회원국은 WTO 사무총장에게서면의철회통지가전달된날로부터 6개월이지나면효력이발생한다. 다만, 탈퇴는 WTO설립협정과이에부속된다자간무역협정에적용되며, 정부조달협정과같은복수국간협정은각협정의탈퇴규정에따라이루어진다. 미국헌법과 1974년무역법에따라위임된권한으로미루어볼때, 트럼프대통령은의회의동의없이 WTO를탈퇴절차를개시할권한을갖고있다고볼수있다. 그러나의회의동의없이는자동적으로 WTO 협정을이행시키는입법들 ( 가령, URAA) 을종료시키지못한다는점을주목할필요가있다. 비록 URAA이대통령에서수입품에대한관세를 MFN 관세율로인상할수있

129 는권한이있다고해석될여지가있기는하나, 법적인반대의견들이많다. 199) 미국이 WTO에서탈퇴하게되면다른 WTO 회원국들은자유롭게 WTO 체제에서미국에게제공되는특혜대우를종료시킬수있다. 반면, 미국국내적으로는 WTO 탈퇴가자동적으로이행입법인 URAA의적용을종료시키지못한다. 미국의다른무역협정들과달리 URAA 제125조는의회가 WTO 가입과철회를결정하도록규정하고있다. 특히, (b) 항 1호는 WTO 가입에대한의회의승인은 (c) 항에따라제정된양원의 공동결의 (Joint Resolution) 를통해서만탈퇴가가능하도록규정하고있다. 200) WTO 설립협정제XV조에따른미국의탈퇴가이루어지고, 다른 WTO 회원국들이미국에대한특혜대우를철회한다고해도, URAA는여전히국내적으로효력이유지되는상황이될수있다. 현실적으로대통령은 WTO 탈퇴와동시에 URAA가자동적으로종료된다고주장하거나그렇지않다고하더라도 1974년무역법제125조 (e) 항에따라관세인상및수입제한을할수있다고주장할가능성도있겠으나, 이는 URAA이명시적으로의회의승인을받도록제한하고있다는점에서희박한것으로관측된다. 201) WTO 탈퇴대신대통령은 URAA에부여된권한으로수입품에대한일방적인관세조정이나관세재협상을고려해볼수도있다. 먼저관세조정과관련하여 URAA 제111조 (a) 항은 WTO 협정에따른관세감축은대통령선언 (presidential proclamation) 을통해이행되도록규정하고있다. 202) URAA 제 111조제111조 (a) 항 (3) 호는대통령이첨부된미국의 WTO 관세양허표를이행하는데적절하거나필요한경우대통령선언을통해 추가적인관세 를부과할수있는권한을부여하고있다. 논란의여지는있으나동규정의문언이재량적이고모호해서대통령의관세인상을정당화하는근거로서사용될가능성이있고, 이조항을근거로 WTO 협정에따른관세감축약속을일부철회시킬가능성을배제할수없다. 203) 다만, 이러한대통령의권한은제한이있다. URAA 행정조치지침 (SAA) 에따르면동권한의의도가보복또는기타경제적목적이아니라는점이명시되어있고, 양허표에서쿼터또는기타비관세제한조치대상의수입농산품에대하여관세인상이요구되는 199) William Clinton et. al, Implications of the 2016 US Presidential Election for Trade Policy, p.17. White & Cases, 13 Jan ) 19 U.S.C ) William Clinton et. al, Implications of the 2016 US Presidential Election for Trade Policy, p.17. White & Cases, 13 Jan ) 19 U.S.C ) William Clinton et. al, Implications of the 2016 US Presidential Election for Trade Policy, p.18. White & Cases, 13 Jan

130 상황을고려하는데관세인상권한이필요하다고명시되어있다. 또한, 양허표에명시된양허세율을초과하지않도록규정되어있어, 양허세율이상으로관세를인상하는것이양허약속을이행하는데필요하거나적절하다고보기어려운측면도존재한다. 마지막으로이러한 추가적인관세 는최혜국대우원칙에따라비차별적으로부가되어야하기때문에특정한 WTO 회원국을대상으로할수없다. 이와관련하여 URAA의이행을규정하고있는 1988년무역증진권한의 1102(a)(B)(iii) 는대통령이동무역증진권한에따라체결된무역협정을이행하는데요구되거나적절한것으로결정하는경우추가적인관세인상이허용될수있는데, 이경우에도관세인상은 1988년 8월 23일자로적용되는양허율로제한된다. 204) 더욱이동무역증진권한 1102(a)(6) 에따르면그러한관세조정권한의조항이이행법안에포함된경우에만관세인상이가능하다고명시하고있다. 트럼프대통령은상기언급된조항들을인용하여 대통령선언 을새로발표하거나기존대통령선언을철회함으로써관세를최혜국대우양허세율로인상할수있을것으로전망된다. 그러나이는행정조치지침에명시된내용으로미루어볼때의회가의도한조치가아니라는법적해석이지배적이므로실현가능성이낮은것으로판단된다. 205) 관세율인상이외에도대통령은 WTO협정을개정하는방향을모색할수있겠으나, DDA가현재사실상답보상태임을고려해볼때개정은현실적으로불가능할것으로전망된다. 3) NAFTA 재협상가능성 앞서논의된바와같이트럼프대통령은대통령선거운동기간동안 NAFTA에대해 재앙 (catastrophe) 이라고지칭하는등부정적인의견을여러차례밝힌바있다. 특히 NAFTA 회원국중멕시코에대해비난이주를이루었는데, 이는멕시코의대미양자간무역수지흑자규모 (2015년 억달러 ) 가캐나다 (213.6억달러 ) 에비해 3배정도크기때문이다. 206) 또한로스상무부장관역시인준청문회에서 NAFTA 재협상문제는트럼프행정부출범직후통상이슈중가장시급한우선순위 (very early priority) 라고강조 204) 19 U.S.C ) William Clinton et. al, Implications of the 2016 US Presidential Election for Trade Policy, p.18. White & Cases, 13 Jan ) UN COMTRADE 를이용하여저자계산 년기준미국무역수지적자전체규모에서멕시코가차지하는비중은 7.8% 로중국 ( 억달러, 47.8%), 독일 (775.3 억달러, 9.6%), 일본 (725.8 억달러, 8.9%) 에비해낮은수준이며, 이에반해한국은 억달러 (3.8%) 수준이다

131 한바있다. 207) 이와같은부정적인인식을바탕으로두가지가능성이제기되고있다. 먼저 NAFTA 현재의틀을유지하면서규정에정해진방식으로미국의이해관계를좀더반영하는방향으로개정하는것이다. 즉새로운삼자협정 (new trilateral agreement) 을추구하는것이다. 두번째는보다극단적인방법으로미국이 NAFTA로부터탈퇴하고캐나다, 멕시코와개별적으로병렬적인양자간 FTA(two parallel bilateral agreements) 를체결하는방법이다. 이와같은개별적인양자간 FTA 체결접근방법은앞서지적한트럼프행정부의 양자간무역협상우선주의 라는정책기조에파생된것으로, 실제이와같은가능성이미국의회에서논의되기도하였다. 208) 그러나트럼프행정부가 TPP에이어 NAFTA까지탈퇴선언 209) 을하고캐나다, 멕시코와개별적인 FTA 협상을나설가능성은상대적으로낮은것으로평가된다. 과거행정부에서체결된통상협정과협상을모두부인하는것은트럼프행정부에게도국내외정치적부담이과중할것이며, 추가적으로얻게되는실익역시크지않은것으로판단되기때문이다. 또한기존의 NAFTA협정을이행하기위해제정된이행법을모두의회의동의를거쳐철폐하여야한다는실무적부담역시큰것으로판단된다. 그럼에도불구하고트럼프행정부의성향을고려할때, 기존의 NAFTA를폐기하고캐나다, 멕시코와의개별양자간 FTA 협상을추진할가능성을완전히배제할수없으나, 회원국과개별적인양자간 FTA를추진하기보다는기존의규범을개선하는방향으로수정협상을가질가능성이매우높다. NAFTA 제2202조는개정 (Amendments) 과관련된사항인데, 회원국은협정의수정 (modification) 과추가 (addition) 를합의할수있으며 ( 동조제1항 ), 합의후개별회원국의법적과정에서승인된이후수정및추가는 NAFTA 협정의필요불가결한 (integral) 부분으로구성된다. 따라서현규범상으로개정에대한범위에제한이없기때문에, 미국은그동안제기되어온이슈를개정협상을통해규범을변경하고새로운의무사항들을추가할것으로전망된다. 207) Inside US Trade, Ross pegs NAFTA changes top priority, pledges not crowd out USTR, ) 지난 2 월 15 일개최된상원금융위원회와하원세입세출위원회 (Ways and Means Committee) 공동회의에서나바로 NTC 위원장이트럼프행정부의통상정책비전과목표를설명하는과정에서 NAFTA 재협상문제가논의되었는데, 소속의원들모두 NAFTA 규범을개선하는것에는공감대가형성되었으나지역협정대신두개의양자협정 (two bilateral agreements instead of one regional deal) 가능성에행정부가정책우선을둘가능성이제기되었다. Inside US Trade, Navarro outlines trade priorities to Finance, Ways & Means; Wyden decries lack of detail, ) NAFTA 제 2205 조가탈퇴 (Withdrawal) 에관한규정인데, 한회원국이탈퇴할경우탈퇴에대한서면공지후 6 개월후에탈퇴되며, 동협정은남은회원국에게계속적용된다. 따라서미국이탈퇴할경우 NAFTA 는다른회원국이탈퇴하지않는이상캐나다 - 멕시코양자간 FTA 로변경된다

132 이와같은개정협상을캐나다, 멕시코에제안하기이전에, 트럼프행정부는 NAFTA의효과에대한전반적인재평가가시도될것으로전망된다. 트럼프행정부의상무부장관인윌버로스 (Wilbur Ross) 는지난 1월 18일개최된인준청문회에서기존의무역협정에대한 체계적인재평가 (systematic re-examination) 과정의필요성을역설한바있어, 수정협상이전에이와같은재평가과정이진행될것이다. 이러한재평가결과를바탕으로어떤이슈를개정협상의아젠다로설정할것인지는상무부, USTR, NTC 등을중심으로논의될전망이다. 로스장관의인준청문회에서로스장관은향후무역협정협상의근간이될 모델무역협정 (model trade agreement) 을디자인하겠다고밝힌바있는데, 로스장관은동모델에기본적으로적용될원칙으로양허 (concession) 의상호성 (reciprocity) 과동시성 (simultaneity) 을제시하였다. 즉, 협상당사국이동등한수준에서의상호양허안이합의되어야하며, 합의된양허안은협상당사국간동시에적용되어야한다는뜻이다. 따라서동시성의원칙은무역협정에서합의된규범이얼마나잘적용되고있는지그이행과정 (implementation) 을철저히점검하겠다는의도가포함된것으로평가된다. 이와같은원칙을 NAFTA 개정협상에적용한다면상호동등한수준의시장개방양허와규범의철저한이행이바탕이될것으로평가된다. 현규범의개정협상이든양자간협상이든 NAFTA 재협상이진행될경우미국의협상목표는미국, 캐나다, 멕시코 3국간경제협력을강화하고 23년이지난규범을보다현대화하는것이 1차적인목표가될것으로전망되나, 실질적으로는멕시코와의무역수지적자를줄이는방안에초점을둘것으로보인다. 즉, 양자간협상으로협상의틀이변경될경우트럼프행정부의실질적인목표는캐나다보다멕시코의시장개방과적절한수입규제를통해양자간무역적자를감소시키는것으로설정될전망이다. 3국간역내경제협력을보다강화하는방안으로제기되고있는분야는원산지규정 (Rules of Origin) 분야이다. 품목별원산지규정과역내생산과정을검토하여새로운기준을제시할가능성이높다. 예를들어자동차의경우현재규범상역내부가가치기준 (RVC: Regional Value Content) 이 62.5% 인데이수준을증가시켜역내생산협력을강화할것으로전망된다. 즉, 역내부가가치기준이상승될경우자동차생산회사가특혜관세혜택을받기위해서는역외부품의사용을감소시키고역내부품의사용을증가시켜야하기때문에, 미국, 캐나다, 멕시코 3국간협력을보다강화될것으로전망된다. 또한 [ 표 23] 에나타난바와같이운송기기, 컴퓨터 / 전자기기, 전기기기등의멕시코대미수출이 50% 를상회하므로, 미국의대멕시코무역수지적자

133 를줄이기위해동제조업을중심으로협상에임할가능성이높다. 또한 NAFTA 협정의노동및환경분야에대한부속서가동분야에대한미국의입장이제대로반영되지않았다는비판이많은실정이어서, 동분야에대한보다구체적인협력방안역시협상의제로채택될가능성이높다. [ 표 2-24] 미국의대멕시코주요수입품목 ( 단위 : 백만달러 ) 품목 총수입금액 280, , , ,151.0 운송기기 79, , , (28.2%) (30.5%) (33.1%) (33.8%) 컴퓨터 / 52, , , ,396.4 전자기기 (18.6%) (17.4%) (19.6%) (19.9%) 전기기기 22, , , ,188.9 (7.9%) (8.2%) (8.7%) (8.9%) 기계류 16, , , ,971.2 (5.7%) (5.8%) (5.9%) (5.8%) 농산물 8, , , ,597.1 (3.1%) (3.2%) (3.4%) (3.9%) 주 : NAICS 3단위기준 자료 : 미국 International Trade Administration, Trade Stats Express ( 검색일 : 2017년 3월 15일 ) 이와같은 NAFTA 재협상의경제적효과에대해서는다소부정적인의견역시존재한다. NAFTA 재협상을통해미국의대캐나다, 대멕시코무역수지적자를개선해보려는의도는단기적으로효과를볼수도있지만, 1994년 NAFTA가출범한이후이미 20여년이지나미국경제는캐나다, 멕시코등의경제권과연쇄적인생산및공급사슬 (supply chains) 이강화되어있기때문에캐나다와멕시코에대한다양한형태의무역규제는오히려미국에게악영향을줄것이라는견해역시존재한다. 210) 또한미국이멕시코와의강화된공급사슬이형성된상황에서, 멕시코와의무역마찰이표면화될경우미국국내에대한부정적인영향역시주 (state) 마다다양하게나타날것으로전망되는데, 가장부정적인영향에직면하게될주는텍사스, 아리조나, 뉴멕시코등인것으로나타났다. 211) 이와같은현상은트럼프행정부로하여금정책적딜레마에빠져들게하고트럼프행정부 210) Inside US Trade, Chamber s Donohue says U.S. business community ready to make case for NAFTA, ) WalletHub, 2017 s States Most Affected by Trade War with Mexico, ( edu/states-most-affected-by-trade-war-with-mexico/31888/; 검색일 : 2017 년 2 월 10 일 )

134 와의회내공화당간의알력이발생할가능성이높은것으로전망된다. 이는멕시코와의무역마찰로부터가장부정적인영향을받는주들이전통적으로공화당지지층을많이보유한주인반면, 트럼프대통령입장에서지난대선에서자신이당선되는데큰역할을한주는오하이오, 펜실베니아등소위 러스트벨트 (Rust Belt) 지역이기때문이다. 즉, 전통적인공화당지지층을확보한주들을고려할것인지, 아니면 러스트벨트 지역의입장을고려할것인지정책적딜레마에직면할가능성이높다. 이와같은미국의국내상황과는달리멕시코의입장과전략은예상보다차분한것으로평가된다. 2002년통상법 TPA Section 5(a) 에따르면, 트럼프행정부는캐나다, 멕시코와의재협상을시작하기 90일이전에서면으로대통령의협상개시의도 (intention) 가있음을의회에통보하여야하는데, 동서면에는협상일, 협상의목적, 신규협정또는기존협정의개정여부등이포함되어야한다. 멕시코정부는이와같은미국의일정을고려하여트럼프행정부가의회에협상개시통보를보낸시점부터멕시코국내민간부문과의협의를시작할것이라고밝혔다. 또한멕시코역시 NAFTA 재협상에서분쟁해결, 노동이동등자신들의관심사를협상의제로제시할것이라고밝히고있다. 212) 이와같은멕시코의전략은한-미 FTA 개정협상가능성에직면한한국에게도다양한시사점을제공한다. 4) 한 - 미 FTA 개정가능성 213) 트럼프대통령은대통령선거운동기간동안한-미 FTA로인해미국의대한무역수지적자가두배증가하였으며, 미국내일자리가 10만개이상사라졌다고비난한바있다. 이는미국의대표적인반세계화관련 NGO인 Public Citizen의분석을인용한것인데, 동분석에따르면한-미 FTA 발효 4년이지난후한국과의무역적자로인해미국의 10만 2,554개의일자리가사라졌다고나타났다. 214) 물론동분석에대해오류를제기하는언론과연구소역시존재하고상무부산하국제무역실 (International Trade Administration, ITA) 에서발표한 Rasmussen and Xu (2015) 에따르면미국의수출시장으로서한 212) Inside US Trade, Mexican Official: dispute settlement, labor mobility key items on NAFTA wish lists, ) NAFTA 관련이슈와같이국내외언론에서는동이슈를 한 - 미 FTA 재협상 이라고지칭하고있으나, 한 - 미 FTA 협정역시 년협상과 2010 년추가협상을통해이미발효중이고현규범에개정 (Amendments) 관련규정이있기때문에동이슈를 개정협상 이라고지칭하는것이보다타당할것으로평가된다. 214) Public Citizen, Korea Free Trade Agreement ( 검색일 : 2017 년 3 월 15 일 ) 참조

135 국은멕시코 (296,000명), 중국 (184,000명), 캐나다 (110,000명) 에이어네번째 (55,000명) 로많은고용을창출하였다고나타났으나, 215) 전반적으로트럼프행정부가한-미 FTA의성과에대해상당히부정적인시각을가지고있는것으로파악된다. 이와같은부정적인시각은 2017년 USTR의보고서 216) 에도나타나있는데, 한-미 FTA를오바마행정부에서발효된가장큰무역협정이라고소개하고발효이전인 2011년에비해 2016년에는미국의대한수출이 12억달러감소한반면, 한국의대미수출은동기간동안 130억달러증가하여미국의대한무역수지적자가두배이상증가하였다고지적하고이는미국국민이원하는결과가아니라는점을적시하였다. 따라서한-미 FTA를포함한여타 FTA를점검할필요가있음을동보고서는지적하고 공정 (fairness) 에대해교역상대국이높은수준의기준을유지해줄것을요구하면서, 불공정무역행위에대해가능한모든법적조치를사용할것이라고밝혔다. 217) 따라서이와같이한-미 FTA에대해부정적인시각을지니고있는트럼프행정부는한-미 FTA 개정협상을제기할가능성이높은것으로평가된다. 다만, 트럼프행정부의입장에서는우선순위측면에서한-미 FTA 개정협상은여타이슈에비행상대적으로낮은것으로평가되어, 한-미 FTA 개정협상의시작은다소시일이소요될것으로판단된다. 트럼프행정부에서우선순위가높은과제는멕시코에초점을둔 NAFTA 재협상 ; 이슈별양자협상또는일방주의조치를통한대중국통상정책 ; 일본, 영국, 대만등과의신규양자간 FTA 협상등이포함될것으로전망되어, 한-미 FTA 재협상의시작은상대적으로우선순위가높지는않을것으로보인다. 다만, 트럼프행정부출범이후 2017년 4월말트럼프대통령과펜스부통령이언론과의대화에서한- 미FTA의 ( 재 ) 협상내지폐기가능성까지언급하면서 218) 우선순위가 NAFTA 재협상다음으로상승될가능성도있다. 한-미 FTA에서의개정관련규정은한-미 FTA 제24.2조인데, 동규정에의하면 양당사국은이협정의개정에서면으로합의할수있다 고규정 215) Public Citizen 의분석방법에대해비판한워싱턴포스트의기사 ( news/f act-checker/wp/2015/04/07/public-citiz ens-misleadingmath-on-the-korea-free-trade-agreement/?utm_term=.331c67a1c99d; 검색일 : 2017 년 3 월 15 일 ), 경제정책연구소 (EPI: Economic Policy Institute) 의분석결과 ( -on-the-korea-free-trade-agreement/ 검색일 : 2017 년 3 월 15 일 ) 참조. 216) United States Trade Representative (2017), 2017 Trade Policy Agenda and 2016 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreements Program, Washington, DC: Office of the United States Trade Representative, 2017, 6 and ) USTR(2017), )

136 되어있다. 다만, 개정의범위, 개정협상에대한절차와관련해서는구체적인규정이없기때문에, 한미양국정부가양자간협상을통해개정의범위와협상의방식을정할것으로전망된다. 한-미 FTA 개정협상쟁점및대응방안에대해서는본연구의제4장에서상론하기로한다. 라. 미체결또는협상진행중인무역협정 1) TPP 서명철회 트럼프행정부는지난 1월 23일대통령각서 (presidential memorandum) 를통해오바마행정부의가장핵심적인통상정책으로추진되었던환태평양경제동반자협정 (Trans-Pacific Partnership Agreement, TPP) 의서명을철회하였다. 이러한결정에따라미무역대표부 (USTR) 는미국을제외한 11개 TPP 회원국들에게서한을보내이와같은결정을통보하고, 미국은 2016년 2월 4일서명으로부터발생하는어떠한법적의무를더이상가지고있지않다고통보하였다. TPP 서명이후 12개회원국은국내비준을받기위해노력하였으나, TPP 30.5조발효관련규정에따르면전회원국의비준을받지못하는상황일경우최소 6개국이상이국내비준을받으면 TPP가발효되는것으로규정되어있다. 그러나동 6개국이상이 2013년기준전회원국 GDP의 85% 이상을차지하여야한다. [ 표 2-25] TPP 회원국의 GDP 규모와비중 (2013년기준 ) ( 단위 : 달러 ) 국가 GDP 비중 국가 GDP 비중 미국 16.7조 59.6% 싱가포르 3,002,9억 1.1% 일본 5.2조 18.4% 칠레 2,770.8억 1.0% 캐나다 1.8조 6.6% 페루 2,011.5억 0.7% 호주 1.6조 5.6% 뉴질랜드 1,906.9억 0.7% 멕시코 1.3조 4.5% 베트남 1,712.2억 0.6% 말레이시아 3,232.8억 1.2% 브루나이 180.9억 0.1% 합계 2.8조 100.0% 자료 : World Bank, World Development Indicators ( data-catalog/world-development-indicators; 접속일 : )

137 [ 표 3-12] 에나타난바와같이 GDP 비중 (2013년기준 ) 이 15.0% 를넘는나라는미국 (59.6%) 과일본 (18.4%) 이어서, 미국과일본둘중어느하나라도국내비준을받지못할경우 TPP는발효되지않는다. 이와같은미국의결정에대해여타 TPP 회원국은다양한대안을제시하고있는것으로파악된다. 호주, 뉴질랜드를중심으로앞서지적한 TPP 30.5 조를수정해서라도미국을제외한소위 TPP-Minus-One 협정을추진하자고주장하였으나, 일본, 캐나다등이이와같은제안에부정적인것으로알려져있다. 219) 또한호주, 뉴질랜드, 칠레등은미국대신중국이 TPP에참여하여 TPP와유사한형태의무역협정 (TPP-Like Deal) 을대안으로제시하고있으나, 220) 동제안에대한중국의입장이불확실하고또한동대안의실질적인의도가실현가능성보다는미국을압박하기위한제안인지불투명한현실이다. 또한미국을제외한 11개 TPP 회원국은지난 3월 20일칠레에서통상장관회의를개최하고 TPP의미래에대해논의한것으로알려져있으나, 뚜렷한대책없이무역자유화의중요성재강조및향후일정에대한논의가포함된공동발표문 (joint statement) 만을발표하였다. 221) TPP 서명철회이후트럼프행정부가추진가능한대안은앞서지적한통상정책의기조중양자간접근방법의활용이다. 현재일본을비롯하여뉴질랜드, 베트남등다양한 TPP 회원국과의양자간 FTA 협상가능성이제기되고있다. 즉, 오바마행정부가추진했던 TPP 협상은아시아및태평양지역에서의미국이해를증진시키고암묵적으로동지역에서의중국경제력을견제하려는여러목적을갖고있다. 따라서 TPP 서명이철회된이후트럼프행정부에게는아시아및태평양지역에서의미국이해를증진시키기위해서는 TPP 회원국중일부와개별적으로양자간 FTA를추진하는대안을고려해볼수있다. 또한미국은이미 TPP 회원국중캐나다, 멕시코 ( 이상 NAFTA), 호주, 칠레, 페루, 싱가포르등총 6개국과는이미 FTA를체결하고있기때문에, 앞서지적한바와같이기존 FTA 효율성을점검하여이들국가들과필요에따라재협상하는방안역시고려해볼수있다. 219) Inside US Trade, Canada, Japan so far rejecting notion of TPP without the U.S., ) Inside US Trade, Chilean official hopes upcoming summit will provide avenue for TPP-like deal, Chinese involvement, ) Inside US Trade, Joint Statement by TPP Partners,

138 2) DDA 협상및복수국간무역협상 앞서지적한바와같이 WTO 분쟁해결기구의결정을통해미국이제소당하고패소하는비중이높은실정이고더나아가무역구제조치를포함한통상정책과관련된미국의주권 (sovereignty) 이훼손되고있다는시각이다자무역체제에대한미행정부의일반적인인식이다. 또한중국과일부회원국이사용하고있는적극적인산업정책을제어하는데 WTO가효율적인역할을수행하지못하였다는인식역시미행정부내에존재한다. 또한 2001년이후출범한도하개발아젠다 (Doha Development Agenda, DDA) 협상이중국, 인도, 브라질등거대개도국들의비협조적인협상자세와농업, 비농산물시장접근 (Non-Agricultural Market Access, NAMA), 서비스등핵심분야에서의극심한이해관계충돌등으로인해더이상진전되지않자, 다자무역협상이라는틀에대한회의감이미국, EU 등선진국을중심으로확산되기시작하였다. 이와같은비효율적인다자무역협상, 분쟁해결기구를통한미국통상정책주권의상실, 중국과산업정책을제어하는데실패한 WTO의역할등다자무역체제에대한부정적인인식이트럼프행정부출범과더불어심화되면서 DDA와같은다자무역협상의미래는점차불투명해지고있는것으로평가된다. 또한앞서지적한바와같이트럼프행정부의통상정책초점이양자간통상협상의틀로이동하면서, 다자무역협상의중요성은점차약화될것으로전망된다. 물론미의회내에서는다자무역협상의중요성을강조하면서다자무역체제의역할을강화할것을트럼프행정부에요구하고있으나, 222) 양자협상중심의트럼프행정부통상정책을전환시키기에는그동력이미흡한것으로평가된다. WTO는오는 2017년 12월아르헨티나에서제11차각료회의가예정되어있어, DDA협상이진전되기위해서는동각료회의가개최되기이전에세부분야별로어느정도의합의를도출하여야한다. 그러나앞서지적한바와같이핵심의제에대한극심한이해관계의충돌, 다자무역협상에대한선진국의부정적인식확산, 트럼프행정부출범으로인한모멘텀상실가능성등으로인해합의도출이쉽지않은상황이다. 오히려동각료회의에서 DDA 중단이라는보다극단적인결과가도출될가능성역시배제하기어렵다. 222) Inside US Trade, New democrat coalition likely to push for multilateral approach to trade,

139 지금까지다자무역협상에대한트럼프행정부의기본적인입장이밝혀지지않아전망의한계가있으나, 다자무역협상보다는양자간협상틀을선호하는트럼프행정부의정책기조를고려할때 DDA협상은당분간진전을기대하기는어려울것으로예상된다. 또한이슈별로진행되고있는복수국간 (plurilateral) 무역협상역시트럼프행정부의출범으로인해그전망이불투명한것으로전망된다. 2017년 3월현재진행되고있는복수국간협상은서비스무역협정 (Trade in Services Agreement, TiSA) 과환경상품협정 (Environmental Goods Agreement, EGA) 등 2건이다. 그러나트럼프행정부는아직복수국간무역협상에대해어떠한입장을밝히지않고있으나, 이역시트럼프행정부통상정책의우선순위에서높지는않을것으로전망된다. 특히 TiSA 협상에서의장국으로활동하고있는미국은서비스산업의경쟁력이높기때문에협상에적극적으로임하여왔다. 그러나그동안미국이핵심적으로다루었던국경간데이터 (Data) 무역자유화에대해 EU가개인정보보호를이유로부정적인의견을나타내면서, 동이슈가향후 TiSA 협상의중요한변수로대두되었다. 미국이 TiSA 협상에대해소극적인입장을견지하고 EU 역시프랑스, 독일등의국내선거일정에따라핵심이슈에대한통일된입장을정리하지못한다면, TiSA 협상의미래역시매우불투명해질가능성이높다. 마. 신규협정가능성 트럼프행정부는출범이후아직특정국가와 FTA를추진하겠다는구체적인계획을발표하지않았다. 다만, 트럼프행정부가기존 FTA에대한점검과평가를수행함과동시에양자협상의유용성과중요성을강조해왔기때문에양자간 FTA를적극적으로추진할가능성이매우높다. 특히트럼프행정부출범이후영국, 일본, 뉴질랜드, 대만등다양한국가들이양자간 FTA 대상국으로거론되고있는실정이다. 먼저영국의경우 EU 탈퇴 (Brexit) 선언으로인해어떤형태로든미국과영국간의무역규범을협의하여야하기때문에양자간 FTA 가능성이대두되고있다. 그러나영국이 27개 EU회원국들과새로운통상관계를설정하는협상에우선순위를먼저둘가능성이매우높기때문에, 미-영 FTA 협상이본격적으로시작하기에는다소시일이소요될것으로전망된다. 영국외에 FTA 가능성이거론되고있는국가들의공통점은아시아-태평양

140 지역에위치하고있다는점이다. 특히일본과뉴질랜드는환태평양동반자협정 (TPP) 의회원국으로서트럼프행정부의 TPP 서명철회결정이후 TPP의대안으로서트럼프행정부가양자간접근방법을선택할경우양자간 FTA 대상국으로거론되고있는국가들이다. 대만역시 TPP 회원국은아니지만, 역사적으로아시아국가중미국의국제관계, 통상관계측면에서중요한국가이며중국을견제하기위한수단으로서트럼프행정부가보다적극적으로고려할수있는대상국가이다. 상기국가중가장이른시일에 FTA협상이진행될수있는국가는일본인것으로관측된다. 양자간 FTA의경우양측의필요성이모두인정되어야협상이시작될수있다는특성을고려할때, 트럼프행정부초기기간에추진될가능성이높은것으로보인다. 트럼프행정부입장에서는가장시급한당면과제인 NAFTA 재협상문제 ( 삼자간또는두개의양자협상 ) 가어느정도정리된이후양자간무역협상에임할가능성이높다. 특히트럼프행정부출범이후양자간무역협상의중요성을강조해왔기때문에, 특정국가와실질적인협상을개시할필요가있다. 또한일본역시아베정부에서 TPP의경제적가치를적극홍보하여왔고주된정책으로추진하여왔기때문에, 미국의 TPP 서명철회가결정된이후 TPP 대안으로서미-일 FTA를적극추진할유인이충분한것으로평가된다. 다만, 트럼프행정부가 TPP 서명철회를결정한이유가미국제조업에대한우려때문이었는데제조업의경쟁력이높은일본과양자간 FTA를추진한다는것에대해 러스트벨트 지역등국내반발에직면할가능성도존재한다. 그러나미국제조업의우려와는달리농업및축산업부문에서는미-일 FTA 가능성을환영하고있기때문에 223) 트럼프행정부는일본농산물시장개방에초점을두고추진할가능성이높다. 일본역시미국의농산물시장개방압력을어떻게대응해나갈것인지국내적으로중요한문제이나, TPP 추진과정에서아베정부가보여준추진력이라면해결가능할것으로전망된다. 또한경제적상호이익외에도국제관계측면에서중국을견제하기위한미-일간상호경제협력필요성이높아이러한측면에서미국과일본양국의이해관계가일치한다고평가된다. 국제관계측면에서중국을견제하는관점에서대만역시가능성이높은양자간 FTA 상대국으로거론되고있다. 대만은중국의반발로인해국제사회에서국가로인정받고있지못하지만, 통상정책에있어자치권 (autonomy) 을행사하는지역으로서 WTO 회원국의지위를가지고있다. 이러한지위를바탕으로엘살바도르, 온두라스 ( 이상 3자간 ), 뉴질랜드, 싱가포르, 니카라과, 223) Inside US Trade, Pork, beef industries push for trade agreement with Japan,

141 파나마, 과테말라등 7개국가와총 6개의 FTA를체결하였다. 따라서국제규범측면에서미국이대만과양자간 FTA를체결하지못할이유가없다. 그러나미국이대만과양자간 FTA를추진할경우 하나의중국 이라는기본적인원칙에반한다며중국이반발할가능성이존재한다. 224) 물론대만내부에서도친중국, 반중국정서가혼재되어있고국내정치적으로도민감한문제이나, 미국입장에서는중국의반발에도불구하고중국을압박하고봉쇄하는측면에서대만과의양자간 FTA가가지는전략적가치는높다고판단할수있다. 3. 소결과시사점 : 미국보호무역주의의대두가능성전망 트럼프행정부의통상정책과구체적인통상관련조치를전망하기위해본장에서는통상관련조직의변화, 통상관련주요직책을맡은인물의성향등을분석하였다. 먼저통상조직측면에서는백악관에국가무역위원회 (NTC) 를설치한것과국제협상특별대표직위를신설한것이트럼프행정부출범이후가장두드러진행정조직의변화이다. 특히나바로국가무역위원회위원장은통상분야에있어각종의현안을해결하는일종의해결사역할을기대하는것으로파악된다. 그러나 국가무역위원회 라는신규기관과 국제협상특별대표 라는신규직위는통상관련기존행정기관과업무가중첩되는부분이많아통상정책의추진에있어시너지효과를기대하기보다는불확실성이높아질가능성이높아향후조정이필요할전망이다. 따라서이와같은문제점을해결하기위해트럼프대통령은행정부재편을위한광범위한계획을마련하도록정부조직재편과관련된행정명령을지시한바있어향후관찰이필요하다. 또한통상관련주요직책을맡은인물들은모두백인의 50대후반에서 70대남성들이며, 공직경력보다는실무경력이상대적으로많다는특징을지니고있다. 또한정도의차이는있으나, 이들인물들이공통적으로보호무역주의적인성향을지니고있는것으로평가된다. 이와같은행정조직의변화와통상관련주요직책을맡은인물들의성향을고려할때, 트럼프행정부는보호무역주의적인조치에보다적극적으로나설것으로파악된다. 앞서지적한바와같이트럼프행정부출범이전오 224) 대만이이미 FTA 를체결한 7 개국가와는달리미국에대해중국은좀더민감하게반응할가능성이존재한다

142 바마행정부에서무역구제조치관련법의개정을통해이미보호무역주의에대한제도적기틀이마련되었고실제보호무역주의조치가 2015년이후증가하였다. 이와같은제도적기틀을바탕으로트럼프행정부의 힘의정치 성향이결합되면서, 트럼프행정부는보호무역주의정책을강화하는 미국우선주의 에보다적극적으로임하고있다. 또한국제사회에서미국이보유하고있는힘을적극적으로활용하기위해다자간또는지역간무역협상보다는양자간무역협상이라는틀에보다적극적으로임할것으로분석된다. 이러한분석에따라 DDA와같은다자무역협상은모멘텀을상실할가능성이높으며, TiSA, 환경상품협정등과같은복수국간무역협상의미래역시불확실한것으로파악된다. 또한오바마행정부에이어트럼프행정부역시미국제조업의회귀 (reshoring) 를통해고용창출, 경기진작등의효과를기대할가능성이높다. 이와같은정책은 미국우선주의 정책기조아래강조되고있는 Buy American, Hire American 이라는정책적슬로건의연장선에있다고볼수있다. 트럼프행정부는이와같은미국기업의해외이전을방지하는정책을외국기업의미국국내투자를장려하는정책과함께시행하며시너지효과를극대화하는방향으로디자인할것으로보인다. 아직구체적인정책행위는없으나트럼프대통령특유의 힘의정치 를통해재임초기기간동안가시적인성과를보여줄것으로전망된다. 따라서오바마행정부기간동안구축된제조업회귀관련제도적지원기틀을바탕으로, 트럼프행정부는트럼프대통령특유의힘의정치를적절히가미하며제조업의회귀정책을강력히추구할것으로평가된다. 트럼프행정부의보다구체적인통상정책조치들과관련하여, 트럼프행정부가취할수있는조치들대부분은발동요건이특정적이거나까다로운측면이존재하여실질적으로정책으로활용되기에는다양한장애요소가존재한다. 따라서트럼프행정부의입장에서는현실적으로가장제도화되어있고보편적으로활용할수있는무역구제조치 ( 반덤핑관세, 상계관세, 세이프가드등 ) 를보다적극적으로활용할가능성이높다. 특히반덤핑관세, 상계관세, 지적재산권침해조사 (337조) 의활용도가높을것으로전망된다. 이중반덤핑관세의경우 년집행이강화되었고, 앞서지적한바와같이오바마행정부에서이미제도적인기틀이마련되어있기때문에반덤핑관세의활용도가보다높아질것으로전망된다. 트럼프행정부및공화당에서논의중인국경세에대한우려가높아지고있는데, 미하원의법인세개정을위한구체적인법안이아직공개되지않아 WTO 위반가능성을평가하기에는시기상조이나, 공화당의청사진에언급된

143 목적지기준의 현금-흐름 기반의과세가소득세의일종이라고판단된다. 즉, 법인세감면은결국국내투입요소와임금에대한감면으로소득세의일종으로해석될수있어, WTO 규범에서허용하는조정가능한국경세에해당되지않는다. 따라서국경세와관련된향후입법내용을보다면밀히관찰할필요가있다. 또한트럼프행정부의통상정책아젠다보고서 225) 에따르면, 다자무역체제및 WTO 분쟁해결기구에대해부정적인의견이피력되고있으며, 트럼프대통령역시대통령선거운동기간동안다자무역체제에대해부정적인의사를나타낸적이있다. 이에미국의 WTO 탈퇴가능성과그에따른법적절차를검토한결과, 미의회와의협력아래국내입법의변경등그절차에따라이해관계자들의의견도반영되어야하므로신속하게진행되기어려울것으로전망된다. 이와같은전망은미국이미체결한무역협상의재협상과관련된이슈에게도적용될수있는데, NAFTA, 한-미 FTA 등의재협상에도해당된다. 미국의회의승인없이상기 FTA를개정하려면국내이해당사자의반발, 법적근거및절차등논란의여지가있을뿐만아니라법적으로복잡한분석이추가적으로필요하다. 그러나 NAFTA 재협상의경우트럼프행정부에서가장중요시여기는사안이므로, 새로운삼자협정 (new trilateral agreement) 이될지, 캐나다, 멕시코와개별적으로병렬적인양자간 FTA(two parallel bilateral agreements) 형태로될지불확실하나트럼프대통령의임기초기에추진해나갈것으로전망된다. 어느경우든미국의목표는대멕시코무역수지적자를줄이기위한방안을반영하는것이가장중요할것이며, 역내부가가치기준상향조정등 3 국간경제협력을강화하고노동및환경관련규범을강화하는방향으로추진될가능성이높다. 한-미 FTA 개정협상의경우트럼프행정부통상정책에있어우선순위가높지않았으나, 최근트럼프대통령등의언급으로재협상추진자체는기정사실로보아야할것이다. 사실발효된지 5년이지난한미 FTA가재협상대상이되고, 심지어폐기가능성까지언급된것은트럼프행정부의미국우선통상정책에따른극히예외적인것임에틀림없다. 그렇다고하여일부에서우려하는것같이한미 FTA 폐기나개정협상이우리에게위협적인것만은아니다. 모든무역협상은협상참가국간의이익의균형 (balance of interest) 을모색하기마련이고이는개정협상에서도예외가아니기때문이다. 226) 따 225) USTR(2017). 226) 우리는한미 FTA 추가협상을경험한바있고, 그결과미국의자동차관세양허일정완화등을수용한대신에의약품허가 특허연계의무시행의유예기간의연장등을교환한바있다. 곽수종, 한미

144 라서우리정부나업계는냉정하게미국의요구사항을점검하되디지털무역과 4차산업의도래와같이급변하는무역및산업환경의변화에맟추어보다선제적인대응역시우리에게도전과더불어기회로작용할수있음도고려할필요가있다. 227) 트럼프행정부는영국, 일본, 대만, 뉴질랜드등다양한국가들과신규양자간 FTA를추진할가능성이높은것으로전망되는데, 영국의 EU 탈퇴 (Brexit), 미국의 TPP 서명철회등에따른결과인것으로분석된다. 특히일본과의양자간 FTA는 NAFTA 관련문제가어느정도해결된이후보다적극적으로추진될전망이다. 미일FTA에대해양국모두국내정치적부담이존재함에도불구하고, 중국견제를위한미일간상호경제협력필요성이높아양국의국제관계측면에서의이해관계가일치한다고평가된다. FTA 추가협상타결의미와향후과제, 삼성경제연구소이슈페이퍼, , pp ) 한미 FTA 개정협상과관련한상세한논의는본연구제 4 장 2. 가. 한미 FTA 개정협상쟁점및대응과제 을참조하기바란다

145 제 3 장최근미국의신보호주의부상이한국에미치는영향 1. 세계금융위기이후미국의신보호주의부상추이및현황 본항에서는 년세계금융위기이후미국에서의수입에대한무역규제를통해신보호주의의부상추이및현황을살펴보고자한다. 아래에서는이들무역규제에대해 (i) 국제규범에근거한반덤핑조치 (AD), 상계조치 (CVD) 및세이프가드와같은무역구제 [ 수입규제 ] 와 (ii) 미국통상법에근거한일방적무역조치그리고 (iii) 비관세조치로나누어살펴보기로한다. 여기서 (i) 무역구제와 (ii) 일방적무역조치를구분하는이유는무역구제가당해조치의조사및발동등에대해 WTO반덤핑협정등국제통상규범과의합치성 (conformity) 여부에따른규범통제가작동되지만, 미국무역법제301조와같은일방주의조치는전적으로미국의무역정책에좌우되는관계로이들무역규제의형태에따른통상마찰발생가능성이나대응방안역시달라야할필요가있기때문이다. (iii) 비관세조치 (non-tariff measures)[ 비관세장벽 (non-tariff barriers, NTB)] 는무역에대해부정적영향을미치는국가의관세이외의제반조치및관행을가리킨다. 세계금융위기이후미국무역구제관련법규의경우 2015년무역특혜연장법을통해이용가능한불리한정보 (AFA) 와특별한시장상황 (PMS) 등에관한규정도입으로조사당국의재량이확대되어그만큼보호주의적운용이가능하게되었다. 또한일방주의무역조치와관련해서는 2015년무역원활화및무역집행법을통해환율조작국에대한대응규정이도입되고, 수입에대한비용공제를불허하는등의국경세도입이논의중에있다. 가. 미국의반덤핑 상계관세등수입규제조사 발동추이및현황 1) 대세계현황 먼저국제규범에기초한무역구제조치로서불공정무역관행에대한수입규제에해당하는반덤핑조치 (antidumping measures, AD) 및상계조치 (countervailing measures, CVD) 와공정무역에대한수입규제에해당하는세이프가드 (safeguards, SG) 가있다. 이들무역구제의행사에관한 WTO 자료에따

146 르면 WTO 출범이후 2014년까지의전기간에걸쳐 AD조치의개시건수가 CVD나 SG와같은다른무역구제조치에비해압도적으로많은바, 이는국가들이 AD조치에의의존도가매우높음을보여준다. [ 그림 3-1] 전세계의수입규제조치별조사개시건수추이 출처 : WTO 자료 ; 산업통상자원부작성자료재인용 우리나라에대한수입규제조사개시추이역시전세계추이와다르지않아, 2005년 2016년상반기기간동안우리나라수입품에대한다른국가들로부터의 AD 조사가대한수입규제에있어절대적인비중을차지할뿐만아니라연도별로부침이있기는하지만매년일정건수이상의 AD 조사가지속되고있음을보여준다. 이는수입규제가운데 AD조치에대한대응이가장중요할뿐만아니라상시적인대응이필요함을시사한다. [ 그림 3-2] 우리나라에대한수입규제조치별조사개시추이 출처 : WTO 자료 ; 산업통상자원부작성자료재인용

147 한편, 미국의대세계수입규제이용현황 (2017년 4월기준 ) 을보면 AD조치는 301건을행사하였고, CVD조치는 91건을이용하였음에비해세이프가드는거의이용하지아니한것으로나타난다. 이는수입규제형태별이용추이가 AD조치의경우 WTO 출범초기에는미국과 EU 등선진국이최대이용자이었지만시간이흐르면서인도, 브라질그리고중국 (2002년 WTO 가입이후 ) 등의이용이크게증가하고있음이특징이다. AD 이용과관련하여미국의경우 2001년경기침체와맞물려미국국내기업의수익악화와더불어미국의 AD 조사개시가증가한것으로분석된다. 하지만경기저점을기록하고금융위기를맞은 2009년이후의 AD 조사건수가크게늘지않아경기변동과무관하거나순응하는추이를보여준다. 반면에 2013년이후미국의무역수지적자가심화되면서 AD 조사건수가크게증가하여보후주의움직임을반영하고있다. [ 그림 3-3] 전세계수입규제 ( 반덤핑 ) 조사개시추이 자료 : KITA; WTO 이에대해 CVD와 SG의주된이용국현황 ( 금융위기이후 ) 을비교해보면 CVD의경우미국, EU, 캐나다등선진국이개도국으로부터정부조금을받아수입되는물품을견제하기위해 CVD 조사를적극이용하고, 특히미국이최대이용국임을주목할필요가있다. 이에비해 SG는주로개도국이자국산업을보호하기위한수단으로이용하고미국을포함한선진국들은 SG의이용을거의하고있지아니함이특징이다

148 [ 그림 3-4] 금융위기이후 CVD 및 SG 의주요이용국현황비교 < 상계관세조사개시건수 > < 세이프가드조사개시건수 > 출처 : WTO 통계 ; 산업자원통상부작성자료재인용 앞에서언급하였듯이미국의경우무역구제가운데 AD와 CVD를매우적극적으로이용하는대표적인국가이다. AD와 CVD는불공정무역행위에대한무역구제조치라는특징을가진다. 이는미국이덤핑이나보조금과같은불공정무역관행에대한규제에상당한이해관계를가짐을보여주는것이기도하다. 미국의불공정무역에대한수입규제의대상빈도상위 5개국 ( 중국, 인도, 한국, 대만, 일본 ) 이모두아시아에집중되어있고, 이들국가의공산품의주요생산국이자수출국임을알수있다. 2017년 4월기준미국은총 392 건의반덤핑및상계조치를부과하고있다. 전체 392건중 301건이반덤핑으로가장많은건수를보여주고있지만상계조치가국가를상대로한조치라는점에서 91건은결코작은것이아니다. 또한최근미국의상계조치건수가증가세에있는것도확인된다. 이와같이미국의상계조치가증가하고있는것은반덤핑과함께상계조치에대한조사가동시에수행되는소위이중구제 (Double Remedy) 의증가도원인의하나로보여진다. 특히, 중국의경우다수의사건에서반덤핑관세조사와더불어상계관세조사를동시에받고있다. 미국의이들 AD 및 CVD의국별부과건수현황을보면중국, 인도, 대만, 한국, 일본순으로나타난다. 특히중국에대한반덤핑 (110건) 과상계조치 (43건) 은가장많은 153건으로 2위인인도에비해서도약 5배에가까운수치이다. 이와같이중국이이들조치의최다피소국가에오른것은 2001년말중국의 WTO 가입이후미국의대중국상품무역수지적자규모가지속적으로크게증가해온것과관련이있는것으로볼수있다. 228) 가령, ) 다만, 전반적으로미국의대중국무역구제조치조사개시건수는상품무역수지적자규모보다는경기변동과보다더밀접한관계가있는것으로파악된다

149 09년금융위기동안미국의이들무역구제조치의전체규모가크게증가하지않았으나중국을대상으로한무역구제조치조사개시건수는대폭증가하였다. 한국의경우반덤핑 18건, 상계조치 6건등 24건으로전체 3위에올라있어 AD 대응이 1차적으로중요하지만, 정부보조금에대한관리역시유의할필요가있다. [ 그림 3-5] 미국의대세계반덤핑및상계조치이용추이 자료 : USITC, 17 년 4 월 12 일기준 [ 표 3-1] 미국의대세계 AD 및 CVD 규제현황 ( 상위 10 개국 ) 순위 국가 반덤핑 (AD) 상계조치 (CVD) 합계 1 중국 인도 한국 대만 일본 브라질 터키 멕시코 인도네시아 베트남 총계 자료 : USITC, 2017 년 4 월 12 일기준

150 2) 대한국현황 한편, 우리나라는 2017년 5월기준 190건의수입규제 (AD, CVD, AD/CVD 및 SG) 조치가부과되거나조사중이다. 조치형태별로는반덤핑조치가 140 건으로최다이고, 세이프가드가 43건이며, 반덤핑 / 상계조치병과가 7건그리고순수한상계조치는없다. 조치행사국가별로는인도로부터가장많은 32 건의조치가부과되거나조사중이며미국부과또는조사중인수입규제는 26건으로 2위이다. [ 표 3-2] 전세계국가별對한국수입규제현황 ( 기준 ) 국가 반덤핑 (AD) 반덤핑 / 상계조치 (AD/CVD) 자료 : 무역협회수입규제 DB, 17 년 5 월 25 일조회 상계조치 (CVD) 세이프가드 (SG) 합계 북미 캐나다 미국 중남미 아르헨티나 브라질 칠레 콜롬비아 코스타리카 에콰도르 멕시코 아시아 중국 인도네시아 인도 일본 말레이시아 필리핀 파키스탄 태국 대만 베트남 아프 이집트 리카 튀니지 남아프리카공화국 잠비아 유럽 EU 러시아 우크라이나 대양주 오스트레일리아 요르단 중동 사우디아라비아 터키 총계

151 미국의대한국수입규제의연도별추이를살펴보면세계금융위기발생한 년까지는연도별 5건이하이었으나이후로증가하였고, 특히 2012년이후부터매년두자리숫자로증가하다가 2015년무역특혜연장법에따라 AD 및 CVD 조사에있어조사당국의재량이크게확대되어시행된 2016년에는 43건으로최다를기록하였다. 요컨대미국은우리의수출상품에대한무역구제조치의행사에있어인도다음으로최다행사국가일뿐만아니라세계금융위기이후특히 AD 및 CVD 조사에있어조사당국의재량을확대한국내법이도입되어시행된 2016년이후로 AD 조사및조치가급증하고있다. 따라서미국은금융위기이후보호주의적인 AD 및 CVD 입법을도입하였을뿐만아니라이를기초로 AD(AD/CVD병과포함 ) 의조사및부과에있어보호주의적인운영을하고있는것으로볼수있어이에대한적극적인대응이필요하다. [ 표 3-3] 미국의對한국수입규제의연도별추이 국가 98 이전 총계 미국 세계 ( 미국포함 ) 자료 : 무역협회수입규제 DB, 17 년 5 월 25 일조회 나. 미국의반덤핑및상계관세법상보호주의적규정도입및운영현황 1) 2015 년무역특혜연장법상불리한가용정보 (AFA) 규정도입및적용 1 AFA규정에따른부정적영향 2015년무역특혜연장법 (TPEA) 제502조에도입된 불리한가용정보 (Adverse Fact Available, AFA) 규정은상무부가 AD/CVD법에따라조사과정중에성실하게응답하지않는조사기업을대상으로불리한추론을할수있도록허락하는것이다. 229) 상무부는정보요청에불응하는것을방지하기위한방법으로응답이없는기업들에게고율의 불리한가용정 229) 19 U.S.C. 776(b)

152 보 ( AFA ) 요율을적용해왔지만전통적으로상무부가 AFA 요율을적용하는데일정한제한을받았다. 즉, 조사당국은조사또는조사절차과정에서획득한정보가아닌 2차정보에근거하여판단하는경우해당정보를적용가능한범위내에서독립적인출처로부터확증 (corroborate) 해야했다. 230) 그러나 무역특혜연장법 에서는이러한확증요건은완화하는한편, 상무부가 AFA를적용할수있는재량을강화하였다. 조사당국은기존처럼 AFA 적용시조사대상기업이협조하였다면제출되었을자료에대한추정에기초하여상계보조금율이나덤핑마진을결정또는조정할필요가없으며, 동일한절차내에서다른부분절차 ( 가령사법재심 ) 에적용된상계관세또는덤핑마진을확증하지않고그대로활용할수있게되었다. 231) 따라서이번개정으로상무부가 AFA 요율사용은더이상관행이아닌이에대한법률적근거를가진조사기관의권한이되었다고볼수있다. 요컨대, 2015년 TPEA에의해 AD/CVD 조사에있어조사당국의재량을대폭강화한 AFA규정의도입으로인해조사과정에서비협조내지부실또는오류자료제출과같은절차적흠결을이유로피조사기업이제출한자료보다불리한정보를활용해높은수준의덤핑마진이나보조금율을산정할수있게되었다. 2 실제적용사례실제로미상무부는 2015년개정 AFA를조사과정에서바로적용하기시작하였고, 적용사례가증가추세에있다. 한국의경우도 2016년도금강판에대한 AD/CVD 원심판정관련조사과정에서협조를인정받은동국제강은덤핑 8.75% 와보조금율미소마진을판정받았음에비해조사과정에서비협조및자료오류등을지적받은현대제철은덤핑마진 47.80% 와보조금율 1.19% 합계 48.99% 의초고율 AD/CVD 판정을받았다. 냉연강판의경우비협조하였다고지적받은포스코는덤핑마진 6.32% 와보조금율 58.36% 등합계 64.68% 의초고율 AD/CVD 판정을받았고, 현대제철역시비협조를이유로덤핑마진 34.33% 와보조금율 3.91% 등합계 38.24% 의고율 AD/CVD 판정을받았다. 열연강판의경우에도비협조지적을받은포스코는덤핑마진 3.89% 와보조금율 57.04% 등합계 60.93% 의초고율 AD/CVD 판정을받았고, 현대제철역시비협조를이유로덤핑마진 9.49% 와보조금율 3.89% 등합계 13.38% 의 AD/CVD 판정을받았다. 또한변압기에대한미상무부의반덤핑최종판정에 230) 19 U.S.C. 776(c)(2). 231) 19 U.S.C. 776(b) & (c)

153 서소명자료제출이불충분하여 AFA를적용받은현대중공업의경우 2016년 3.09% 의예비판정보다 20배가량높은 61% 의초고율덤핑마진최종판정을 2017년 3월부과받았다. 다만, 미상무부의 AFT 적용에대해내부적으로대응을강화한포스코의경우 2017년 5월내려진탄소합금후판에대한 USITC의 AD/CVD 판정에서포스코는덤핑마진 7.39%, 보조금율 4.31% 합계 11.7% 의비교적낮은 AD/CVD 판정을받았다. 2) 2015 년무역특혜연장법상특별한시장상황 (PMS) 규정도입및적용 1 PMS규정에따른부정적영향 2015년 TPEA 제504조에서는 특별한시장상황 (particular market situation, PMS) 부분도개정하였다. 즉, 반덤핑조사에서미국으로수출된가격과수출국의국내에서판매되는정상가격간비교가핵심으로미국반덤핑법은조사대상기업의국내판매가격에기초한정상가격을선호한다. 상무부는정상가격산정시조사대상기업과관련하여이용가능한 (viable) 국내시장이없거나국내시장에 특별한시장상황 이존재하는경우동시장의실제판매가격을배제할수있었다. 금번개정으로상무부는 특별한시장상황 으로수출가격이나구성수출가격과적절한비교를할수없는경우라고결정한상황도정상적인무역의범주에서제외된다는점을명확히규정하였다. 232) 또한상무부가판매가격뿐만아니라생산비도배제할수있도록 특별한시장상황 의역할을확대하였다. 즉, 대상국가에서의생산비가정확하게정상적인무역에서의생산비를반영하지않는경우도 특별한시장상황으로규정함으로써, 이러한경우도상무부는생산비를배제할수있다. 233) 이러한개정으로조사대상상품의판매의측면에서만시장을고려하기보다는에너지나자원같은주요투입요소공급이나정부관여와같은경제적요소들도고려할수있으므로상무부의검토범위가넓어졌다고볼 232) 19 U.S.C. 771(15). 233) 19 U.S.C. 773(e). 상무부는 2017 년 4 월 11 일우리나라유정강관에대하여전례없이특별한시장상황을적용하였다. 언론보도에따르면, 상무부는제기된 4 가지주장에대하여각각은특별한시장상황이아니나, 총체적으로특별한시장상황이라고판단하였다. 즉, (i) 한국으로수입되는중국산상품에대하여비시장경제지위를적용하지않았으며, (ii) 조사대상상품의생산비의주요한요소인국내열연강생산에보조금을지급하였고, (iii) 열연강코일기업들과전략적연합이있었으며, (iv) 국내기업에값싼전기를제공함으로써, 이러한밀접한조건들이유정강관생산비를왜곡하였다고결론내렸다. Inside U.S. Trade s World Trade Online( 이하 Inside US Trade ), April 13,

154 수있다. 이밖에가격비용및왜곡과관련하여금번개정으로비시장경제 ( 주로중국과베트남 ) 를포함한사건에서대리가격 (surrogate price) 을선별하고계산할때상무부의현행관행이법제화되었다. 특히이러한개정들은잠재적인대리가격이나비용이보조금을받았거나 AD/CVD 조치대상인경우상무부가대리가격을배제할수있도록허용한다. 234) 이와같이 PMS를적용할경우덤핑마진산정의기준이되는정상가격 (Normal Value) 을산출하면서 특별한시장상황 (PMS) 이존재한다는이유로수출국시장가격을인정하지않고그보다높은구성가격 (constructive value) 을적용함으로써높은수준의덤핑마진을산정할수있게된다. 235) 2 실제적용사례한국산유정강관 (OCTG) 에대한 2017년 3월 30일연례재심에서미상무부는 2015년무역특혜연장법 (TPEA) 의 특별한시장상황 (PMS) 조항을최초로적용하여고율의덤핑마진을결정하였다. 이에따르면상무부는넥스틸제품에적용되는관세율을종전의 8.04% 에서 24.92% 로, 현대제철제품은 5.92% 에서 13.84% 로상향조정했다. 이러한덤핑관세율인상배경으로상무부는 OCTG의소재로사용되는열연의한국내가격이아래 4가지특별한시장상황으로인해왜곡되었다면서조사당국재량으로덤핑마진산정방식을변경하였다. 즉, (i) 값싼중국산수입열연이 OCTG 제조원가를왜곡하였고, (ii) OCTG의소재인열연에대해정부보조금이지급되었으며, (iii) 한국내열연공급자와 OCTG 생산자간의전략적협력관계로열연가격이왜곡되었고, (iv) 한국정부의전기료가격정책에따르면산업용에대해아주낮은전기료를부과함으로써 OCTG 생산비를왜곡하였다고결론내렸다. 다. 미국의일방적무역조치의조사및발동추이 1) 제 310 조에기한조사 지난 GATT시기에있어미국은 1974년무역법제301조에근거하여자국이불공정하다고판정한관행및국가에대해양자협상을요구하고, 협상이타결되지못할경우동법에근거한일방적인무역제한조치를위협함으로써 234) 19 U.S.C. 773(c). 235) 주현수 / 박정현, 최근미국의반덤핑 / 상계관세관련국내법변화및실무동향, 법무법인광장 Newsletter, May

155 자국의통상이익을관철시킬수있는전가의보도로서사용하였다. 그렇지만, WTO체제가출범한이후로그러한미국의제301조에기한일방적무역규제가더이상일방통행할수없게되었다. 그이유는제301조의국제규범과의합치성을다툰 WTO분쟁에서 WTO 분쟁해결규칙 (WTO Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes) 에따른승인을먼저받지않은채다른 WTO 회원국에대해자국의통상법에기초한일방적인무역규제를부과하는제301조는그자체로서 WTO협정에위반된다고 WTO 분쟁해결기구가판시하였기때문이다. 236) 이에따라 USTR은제301조에따른무역보복을위해절차를수행하고자할때당해조사가 WTO협정위반과관련이있거나 NAFTA와관련된경우동협정에규정된협의및분쟁해결절차를따른다. 가령, 미국이관세인상의보복조치가필요하다고판단하는경우일방적인관세인상은미국의 WTO 의무위반이되는관계로당해외국에대한관세양허를정지하는것에대해 WTO 분쟁해결기구로부터의승인을추구해야할것이다. 237) 실제로미국은 WTO DSB로부터불합치판정을받은 EU의미국산호르몬쇠고기수입금지판정의불이행에대한보복조치로서제301조에기초하여 1999년 7월부터 EU로부터수입되는 34개품목에대해 100% 의종가관세를부과한바있다. 238) 이상에서알수있는바와같이미국무역법제301조는 WTO체제출범이후더이상종래와같이일방적무역규제조치로서행사될수없게되었고, 따라서미국정부역시제301조를거의원용하지않고있으며이에기초한일방적인조치역시자제하고있다. 다만, 보호주의색채가강한트럼프행정부의경우제301조를행사할여지를배제할수없고, 이경우 WTO를벗어나는범위에있는조치를고려할가능성이있어보이나, 상대국역시동일한근거를사용하여미국수출업자또는투자자에대해일방적인보복을행사할수있는점에서결국신중하게접근할것으로전망된다. 2) 스페셜 301 조절차 : 2017 년스페셜 301 조보고서핵심사항 Special 301 조라함은 1974 년무역법제 182 조에기해외국시장에서미국 236) WT/DS152/R, 22 December 1999, UNITED STATES: SECTIONS OF THE TRADE ACT OF 1974, Report of the Panel, paras ) International Trade Administration(ITA), 238) Federal Register / Vol. 64, No. 57 / Thursday, March 25, 1999 / Notices,

156 의지적재산권을보호하기위해사용되는미국무역법규정이다. 스페셜제 301조는 1988년종합무역법제1303조 (P.L ) 에의해추가되었고, 1994 년우루과이라운드이행법에의해보호대상이확대되고보호수준이강화되었다. USTR은지적재산권을적절히보호하지않거나공정하고공평한시정접근을부인하는국가를파악하여이에대한연례보고서를작성해야한다. 이들국가들중에서지적재산권보호가미미한국가들은우선협정대상국 (Priority Foreign Countries) 로지정된다. USTR은행정관행상우선협상대상국요건에미치지않더라도우선관찰대상국, 관찰대상국, 특별관심국으로지정해오고있다. 스페셜 301조절차는 2016년 2월무역집행법을통해 1년이상우선관찰대상국에포함된국가에대해서도제제가가능해졌다. 239) USTR은대상국에대한지재권보호강화또는미국에대한장벽해소를위한행동계획 (action plan) 을제시하고, 해당국이 1년이내행동계획을이행하고있지않는경우대통령이적절한조치를취할수있도록규정하고있다. 참고로 2017년 Special 301 보고서에서는우선관찰대상국 (Priority Watch List) 으로 11개국 ( 알제리아, 아르헨티나, 칠레, 중국, 인도, 인도네시아, 쿠웨이트, 러시아, 태국, 우크라이나, 베네주엘라 ) 을지정하였고, 관찰대상국 (Watch List) 으로 23개국 240) 을지정하였다. 241) 특히, 2017 Special 301 보고서에서는중국을지목하여 IP에대한적절하고도효과적인보호와 IP 보호에의존하는미국인에대한공정하고형평한시장접근에있어미국의지재권소유자의이익을저해하는위반이지속되고있음을지적하면서중국이 IP에대한보다효과적이고강력한보호를제공하는조치를법제화할것, IP 기반제품, 서비스및기술에대한시장접근을허용할것, 중국법원에서의민사소송절차의실효성을제고할것등을요구한다. 242) 즉, 트럼프행정부는교역상대국의 IP 남용을주시할것임을경고한다. 우리나라의경우 2017년 Special 301조에따른상기리스트에포함되어있지아니하여직접적인압박을받지않겠지만, 지재권보호특히 IP의보호를트럼프행정부가우선관심사항으로제시한만큼 IP 보호체계에대해전반적인점검을할필요가있다. 239) 2015 년무역원활화및집행법제 610 조. 240) Barbados, Bolivia, Brazil, Bulgaria, Canada, Colombia, Costa Rica, Dominican Republic, Ecuador, Egypt, Greece, Guatemala, Jamaica, Lebanon, Mexico, Pakistan, Peru, Romania, Switzerland, Turkey, Turkmenistan, Uzbekistan and Vietnam. 241) Office of the United States Trade Representative, 2017 Special 301 Report, p ) Inside US Trade, Special 301 report highlights IP abuses as priority for Trump administration, April 27,

157 3) 슈퍼제 301 조운영현황 슈퍼 301조는 1988년처음도입되어 2년간한시적으로운영되었고, 1990년에만료되었다. 그러나 1994년 2월일본무역장벽해소를위한미국과일본간협상이결렬되면서클린턴대통령은슈퍼 301조를재가동시키는행정명령 12901호를발표했고, 2년간한시적으로적용되었다. 이후슈퍼 301조절차는행정명령제12973호 (1995년 9월발행 ) 에따라 1997년까지연장되었다. 동기간동안 USTR은연례무역확대우선순위보고서를통해외국의관행을확인하고, 약 4건의사례를 WTO에제소한바있다. 1997년우리나라의자동차수입장벽도지적된바있다. 이후슈퍼 301조는 1999년 3월 31일행정명령제13116호에의해재조정되고개정되었다. 이에따라 USTR은 1999년 4월슈퍼 301조보고서를발행하였으나, 슈퍼 301조에해당하는무역관행을공표하지아니하였다. 2000년 5월과 2002년 4월에도 USTR은슈퍼 301조보고서에서어떠한지정 (designation) 도공표하지않았다. 슈퍼 301조는행정명령을통해한시적으로적용된바있고, 언론에서도트럼프대통령이슈퍼 301조를부활시킬가능성이있다고보도된바있다. 따라서트럼프대통령도행정명령을통해슈퍼 301조제도를다시적용할가능성을배제할수없다. 다만, 슈퍼 301조를통해일방적인보복조치를부과하는것은 WTO 규범에위배되므로, 통상협상에서압박용으로활용될가능성이있다. 4) 지적재산권침해조사 (Section 337) 조사현황및쟁점 USITC는 1930년무역법제337조에따라불공정무역의하나인특허, 상표권및영업비밀등지적재산권을침해하는수입상품에대한조사및조치부과권한도갖고있다. 243) 동조사는지적재산권이주로사용되는전자및소비재분야를주로대상으로이루어져왔다. 다른무역구제조치와달리제 337조는수입을금지시키는강력한집행이가능하다. 실제 2014년 9월인디애나주소재의철강생산업체와이탈리아모기업은영업비밀부당이용을이유로인도의경쟁업체에대하여 USTIC에제337조절차를요청하였고, 그결과당해인도회사의제품은수출이금지된바있다. 244) 또한, 2016년 4월 243) 19 U.S.C ) Certain Stainless Steel Products, Certain Processes for Manufacturing or Relating to Same, and Certain Products Containing Same Commission's Final Determination Finding a Violation of Section 337; Issuance of a Limited Exclusion Order and Cease and Desist Order, 81 FR

158 미국철강업체는사실상중국의모든탄소강및합금강제품제조업체및수입자에대하여제337조에따른조사를신청했고 USITC는 2016년 6월 2일에조사를개시하였으나 245) 2017년 2월 15일영업비밀관련조사신청을철회하였다. 246) 대신에 U.S. Steel은반독점침해에대한조사를계속할예정임을밝혔고, 현재이에대한심리가 ITC에계류중이다. 동심리에서중국철강제조업자들은제337조에따르면반독점침해입증이요구된다면서당해입증요건의불이행은경쟁자들에게반독점법요소들을골라서선택하여 (cherry-pick) 경쟁을보호하기위해미대법원에의해확립된입증요건을회피하는것을허용하게된다고주장한다. 이에대해 U.S. Steel은중국철강업체들이미국에서의무역과거래를제한하여생산을통제하기위해의도적으로낮은가격을책정하고가격을담합했다고비난하면서제337조에따른조사에있어반독점침해요건은입증될필요가없다고반박한다. 247) 만일 USITC가 U.S. Steel측의주장을인정하여판정을내릴경우이는 USITC의제337조반독점권한을확대할수있는것이라는점에서주목된다. 제337조조사는독립적인준사법기관인 USITC가주관하는관계로트럼프행정부의무역정책에서자유로운측면이있다. 다만, 트럼프대통령이행정법판사나 USITC 위원들의지명권이있다는점에서일정한영향력이있을수있으나그러한경우라도제337조조사결과수입제한조치를부과받은국가들은비관세장벽이라고주장하거나무역관련지적재산권협정 (TRIPs) 의내국민대우위반등을근거로 WTO DSB에제소할여지가있다. 5) 국가안보이유수입규제 (Section 232) 조사현황 미국상무장관은 1962년무역확대법제232조에따라수입이국가안보에위협이되는지여부를조사할수있는권한이있다. 상무부는 (i) 어떤부서또는기관의장의요청에따라, (ii) 이해당사자의신청시또는 (ⅲ) 장관의결정으로 수입으로인한국가안보 에대한영향을결정하기위한조사를개시한다. 248) 상무부장관은대통령으로부터수입을제한하기위해협상할권한을부여받고, 그러한수입이국가안보에위협또는손상이되는것을방 (June 1, 2016). 245) Certain Carbon and Alloy Steel Products; Institution of Investigation, 81 FR (June 2, 2016). 246) Inside US Trade, U.S. Steel withdraws trade secrets claim in 337 case against Chinese company, ) Inside US Trade, Attorney: Ruling for U.S. Steel could expand ITC's section 337 antitrust powers, April 17, ) 1962 년무역법 232(b)(2)(A) 조

159 지하기위해조정될필요가있다고간주되는경우조치를취할수있다. 249) 동법은제한조치의성격이나관세인상에대한제한을두지않는다. 다만, 제232조에따른조치가발동되기위한주요요건으로는 국가안보 의위협또는손상이나이에대하여정의되어있지않다. 역사적으로제232조는특정항목의수입을규제하기위하여원용되어왔고, 2017년 4월까지 26건이제기되었으나용인된것은단 2건에불과하다. 250) 1979년이란에대한석유수입금지 251) 와 1982년리비아에대한석유수입금지가그러하다. 그러나 WTO 출범이후제232조에의한조사는단 2건으로 1999년원유와 2001년철강에대한조사였으며, 조사결과대통령에게조치를취하도록권고하지도않았다. 252) 이와같이국가안보를이유로한일방적수입규제조치인제232조는 WTO 출범이후사실상사장된조치로서인식되어왔다. 이와관련신보호주의추세가부상하던오바마행정부말기에철강및알루미늄업계는중국의과잉생산구조와특히중국철강제품의덤핑및상계조치의우회에대해 ITC에제소하였지만성과가없었다고주장한다. 또한미국산업은알루미늄을위한신뢰할만한국내생산기지 (a reliable domestic source) 를확보하기를원한다면서알루미늄 1차산업 ( 국내생산기반 ) 을퇴출시킨다면이는전략적관점에서도미국에게해를끼칠것이라고주장하면서제232조조사를요구하였지만, 오바마행정부는이를거부하였다. 253) 그렇지만, 미국우선의강력한무역정책을표방한트럼프대통령은 2017년 4월 20일무역확대법제232조 (B) 에기초한조사를미상무장관에게명령하면서통상 270일소요되는조사를 30일내지 50일안에결과를받을수있도록신속한조사와철강수입이미국안보에대한위협을판단함에있어생산및설비능력, 인력, 투자, 연구개발과기타요소등광범위한조사를지시하였다. 254) 이에따라미상무부는수입철강이국가안보에위해가되는지여부를판정하기위한조사에착수하였다. 동조사에서상무부는선박 ( 군함 ) 과 249) 1962 년무역법 232(b)(3)(A) 조. 250) Inside US Trade, Trump to order national security investigation of imported steel, April 19, ) 제 232 조조치가발동된사례로서포드대통령이 1975 년석유및석유제품의수입을억제하는것이국가안보에필요하다고보고, 대통령선언을통해제 232 조 (b) 항을발동하여석유에대한라이센스비용을인상하였다. Federal Energy Administration v. Algongquin SNG, Inc., 427 U.S. 548 (1976). 252) Ibid. 253) Inside US Trade, Aluminum, steel sectors looking for creative use of remedy tools by Trump, November 22, ) Inside US Trade, Trump orders Ross to expedite '232' investigation into steel imports, April 20,

160 같은무기체계에사용되는수입철강의국가안보에의영향에대한우려를지적하였다. 255) 또한미국제조동맹 (Alliance for American Manufacturing) 과 USW는미국의안보는그무기의질에만달려있지아니하고핵심인프라, 물류공급및위기시에대처역량에도달ㅅㄱㅁㅇ딤ㅈ07 려있다면서미국의무기체계로부터이를항구에운반할철도및교량, 미국민에게물과에너지를보급하는파이프라인그리고전력전달에이용되는철강에이르기까지철강은미국의안보에의심할여지없는핵심사항이기때문에미국철강산업이미국국가안보에중심이라고주장한다. 256) 상무장관은 5월 24일공청회에서산업계및외국정부로부터증언과제언을청취하였다. 동조치의핵심타깃으로간주되는중국정부는중국산철강수입품이미국안보를손상한다는어떠한증거도없고, 미국의국방에매우긴요한부문들은미국국내생산에의해쉽게충족된다고주장하였다. 러시아정부도제232조조사결과부과될추가구제조치는과도하고중복적인조치가될것이라는우려를표명하였다. EU 철강협회도국가안보를이유로한일방적인 ( 무역 ) 제한조치 (restrictive unilateral action) 는지속적인해결방안이되지못할것임을지적하고, 전세계철강과잉생산에대해동일한우려를갖고있지만이의보다바람직한해결은집단적조치 (action taken collectively) 이어야할것이라는입장을밝혔다. 257) 캐나다는미상무부에송부한서신에서캐나다는국가안보노력에서미국과의자국간의파트너십과통합된북미철강시장에서의자국의역할을들어제232조조사에따른무역제한조치로부터캐나다가제외되어야한다고언급하였다. 258) 미상무장관은제232조에따라권고될조치의형태로서기존 CVD 및 AC 관세이상의관세부과, 수입쿼타및이를혼합한관세율쿼타를언급하고, 금년 6월말까지조사가마무리될수있을것이라고밝혔다. 이에대해미재무부및국방부등은제23조에따른조치의형태에대해상무부보고서권고에이의를제기하고, 재무장관은국가안보에영향을받는철강의범위를제한하기위해노력해야할것임을지적한다. 실제로미국고무제조자협회 (Rubber Manufacturers Association) 은철선재 (steel wire rod) 는국내업체가품질요건을충족할수없다면서동제품을조사대상에서제외하여줄것 255) Inside US Trade, Trump to order national security investigation of imported steel, April 19, ) Inside US Trade, Trump orders Ross to expedite '232' investigation into steel imports, April 20, ) Inside US Trade, Ross hopes 232 steel investigation can be completed by the end of June, May 24, ) Inside US Trade, Canada says its steel imports are not a threat to U.S. national security, June 02,

161 을요청하였다. 259) 또한미국자동차정책위원회 (American Automotive Policy Council) 는제232조조사결과수입산철강에대한관세인상등의조치가취해질경우이를사용하는자동차산업과동산업종사근로자들은불리한영향을받게될것이며이러한의도하지않은부정적영향이철강산업이받게될혜택을초과할수있다는우려를전달하였다. 260) 그런데일부에서는수입철강에의존하는다른산업계로부터의의견을고려해야할상무부의의지에의문을제기한다. 261) 한편, 알루미늄에대한제232조조사와관련하여미국의알루미늄업계경영자다수는미국의알루미늄수입이국가안보에대한위협이되지않는다고밝혔다. 또한 Peterson 국제경제연구소는철강과마찬가지로중국산수입알루미늄의상당부분에대해서는반덤핑및상계관세가부과되고있어제 232조에따른신규수입제한조치는중국보다는다른국가의대미수출알루미늄에보다큰영향을미치게될것임을지적하였다. 262) 다른한편, 최근로스상무장관은철강및알루미늄에대한제232조국가안보조사와유사한이유로반도체산업 (semiconductor industry) 에대해서도매우우려하고있다면서그이유로서반도체산업은거의모든핵심기술제품에있어 basic building bloc 인관계로국가안보이익에있어서도너무나중요한요소이기때문임을지적하였다. 263) 6) 1977 년국제긴급경제권한법발동전망등 1917년적성국교역법 (Trading with the Enemy Act of 1917: TWEA) 을개정하여제정된 1977년국제긴급경제권한법 (International Emergency Economic Powers Act: IEEPA) 에따르면경제, 대외정책또는국가안보에대한비정상적이거나특별한 (unusual or extraordinary) 위협에대처하기위해대통령에게모든형태의국제무역을규제하고자산을동결하는권한을부여하고있다. 따라서동법은비정상적인위협의경우로한정된다. 과거미국 259) Inside US Trade, Sources: Commerce faces pushback from other agencies on scope of 232 steel report, June 12, ) Inside US Trade, Industry trade council warns against using 'sweeping' Section 232 trade restrictions, June 01, ) Inside US Trade, Sources: Commerce faces pushback from other agencies on scope of 232 steel report, June 12, ) Inside US Trade, Survey: U.S. aluminum imports are not a threat to national security, June 15, ) Inside US Trade, Ross says he is 'very worried' about the U.S. semiconductor industry, June 15,

162 은동법에따른수출통제체제를유지하고있으며, 2008년부터북한도동법의적용대상이된바있다. 이와관련최근나바로위원장은미국철강산업에대한구제조치를부여함에있어국제긴급경제권한법 (IEEPA) 에근거한조치를최초의도하였다고한다. 그이유는 IEEPA에따른조치는트럼프대통령이일방적으로즉각행사할수있기때문이다. 또한 IEEPA에따른조치는모든형태의국제무역을규제하고자산을동결하는권한을포함하는포괄적인것이이서제232조국가안보에기한조치에비해효과도크다. 이점에서나바로위원장은지속적인구제를제공할수있는그어떠한조치를찾고있고, 따라서 IEEPA의이용을배제하고있지아니하다. 264) 한편, 트럼프대통령은미국에의철강및알루미늄덤핑수입에대해 과감한입법 (major legislation) 이조만간도입될것임을약속하였고, 로스상무장관도이를확인한바있다. 265) 7) 2015 년 BHC 수정조항에따른환율조작국지정현황 미재무부는최근미국의무역상대국의환율정책문제를 1988년종합경쟁법제3004조와 2015년무역원활화및집행법제701조 (BHC 수정조항 ) 에따라다루고있다. 1988년종합무역법에따르면미재무부는교역상대국의달러대비환율조작여부를판단하는보고서를작성하여의회에제출하여야하며, 해당국가와의협상결과도의회에보고하여야한다. 266) 이와관련 2015년 BHC 수정조항에서는 1988년종합무역법에따른보고의무를확대하여주요교역상대국의거시경제정책과환율정책의분석이담긴보고서를미의회에제출하도록지시하고있다. 267) 동보고서는대미무역수지흑자규모가크고, 상당한경상수지흑자를보이면서외환시장에서지속적으로한쪽방향으로개입하는교역상대국의거시정책에대한심층분석 (enhanced analyses) 을포함하도록규정하고있다 268). 구체적으로동법에따라환율조작국으로여부를판단하려면재무부는 (i) 대미무역흑자규모 200억달러이상, (ii) 연간 GDP의 2% 를넘는경상수지흑자, (iii) 연간 GDP의 2% 를넘는순매수를하 264) Inside US Trade, Sources: Commerce faces pushback from other agencies on scope of 232 steel report, June 12, ) Inside US Trade, Sources: Commerce faces pushback from other agencies on scope of 232 steel report, June 12, ) OMNIBUS TRADE AND COMPETITIVENESS ACT OF 1988 Sec ) 19 U.S.C. 4421(a)(1). 268) 19 U.S.C. 4421(a)(2)

163 며일방적으로지속된외환시장개입등을했다고여겨지는무역상대국의환율과대외정책을분석해야한다. 한편, BHC 수정조항이발효되고 2016년 10월미재무부는주요교역대상국의환율정책보고서를발표하였으며, 동보고서는우리나라를포함하여중국, 독일, 일본, 대만, 스위스등 6개국가가관찰대상국으로지정한바있다. 269) 다만, 트럼프대통령은선거기간동안트럼프행정부가입성하는당일재무부는중국을환율조작국으로지정할것이며, 중국제품에대한적절한상계관세조치를부과하는절차를개시할것이라고공공연히주장한바있다. 그렇지만 2017년 4월미재무부는환율조작국지정을위한상술한 3가지기준을충족한국가를발견하지못하였다고발표하였다. 또한, 현행법상환율조작국이된다고해도, 실질적인무역제재조치보다는협의또는협상의무만부과되므로현실적으로통상압력이어떤방식으로도출될지는의문이다. 한국과관련하여재무부는한국에대해환율변동성을제고할것을촉구하면서한국의통화개입정책을면밀히감시할것임을밝혔다. 270) 따라서우리의경우통화당국의외환시장개입우려해소에유념할필요가있다. 라. 미국에서의무역기술장벽등비관세조치의추이 앞에서살펴본무역구제나일방적무역조치이외에도자국산업 ( 상품 ) 의보호를위한수단으로서비관세조치의이용이증가하고있다. 이들비관세조치 (non-tariff measures)[ 비관세장벽 (non-tariff barriers, NTBs)] 는통관절차및수입허가등과같은무역과연관된조치들과기술규제, 위생및검역규제, 환경규제등과같이국내규제와연관된조치들로나누어볼수있다. 전자의무역연관비관세조치들은주로개도권국가들에서발견되는다소후진적인보호주의수단이라면후자의국내규제 (domestic regulations) 와연관된무역장벽적조치들은비교적최근에선진국에서등장하여점차개도권국가로확산되고있음이특징이다. 이들국내규제연관비관세조치들로는 2000년대중반에는위생및식물위생조치 (sanitary and phytosanitary measures, SPS) 에중점을둔조치가부상하였고, 보다최근들어서는기술규제에기초한무역장벽 [ 무역에대한기술장벽 (technical barriers to trade, TBT)] 이보다활발히 269) 미재무부의회제출보고서, FOREIGN EXCHANGE POLICIES OF MAJOR TRADING PARTNERS OF THE UNITED STATES, 14 Oct ( international/exchange-rate-policies/pages/ index.aspx) 270) Inside US Trade, Treasury finds no currency manipulators, adds criteria based on deficits, April 20,

164 이용되고있는것으로조사되고있다. 미국의경우금융위기이후자국보호주의경향의무역정책을강하게드러내고있는상황에서관세정책은그이용에있어한계가있는관계로수입품에대한견제수단으로서 TBT 및 SPS의활용이강화될것으로전망된다. 실제 WTO보고서에따르면미국은 1995년부터 2015년까지약 2469건의 TBT 및 SPS를통보하여전세계에서가장많은통보건수를기록하였다. 또한 WTO 출범이후금융위기가발생한 2008년이전까지는 SPS 이용이크게증가하여 2007년 410건에달하였으나금융위기이후로는 SPS의이용이줄어드는대신에외국으로부터의수입공산품에대한 TBT의이용이꾸준하게증가하여 2016년에는역대최고인 442건을기록하였다. 이같은미국의 1995년 2014년간 TBT 누적통보건수 (2,176건) 는 WTO 회원중압도적인 1위이며, 2015년에도 283건으로 1위자리를유지하고있다. [ 그림 3-6] 미국의 WTO 에의 TBT, SPS 통보추이 ( 년간 ) 자료 : WTO TBT-IMS, SPS-IMS

165 [ 그림 3-7] WTO 회원의 TBT 통보건수순위 ( 년 /2015 년 ) 자료 : WTO(2016), Twenty-first annual review of the implementation and operation of the TBT agreement, p6 또한 WTO 무역기술장벽위원회 (Committee on Technical Barriers to Trade) 는 WTO 무역기술장벽협정 (TBT협정) 의운영과관련한제반문제를논의하는장으로서특히회원국들이도입하거나시행중인표준, 기술규정및적합성평가절차등기술규제상의특정조치 (specific measures) 와관련하여 특정무역사안 (specific trade concerns: STC) 이라부르는무역에부정적영향을미칠수있는사안들을논의한다. 앞서설명한 TBT 관련통보건수가기술규제의무역장벽평가에대한선행지표라면 STC는기술규제의무역장벽평가의직접적인지표라는점에서보다유의할필요가있다. 미국은 TBT 통보건수는물론이러한 STC 제기건수에서도미국은전체 82건으로 EU와함께공동 1위의자리를차지하였고, 2015년기준신규제기 STC 건수에서는 EU 를제치고단독 1위를차지하였다. 이는미국이보호주의의일환으로기술규제를이용하는사례로인지된다. 요컨대, 신보호무역주의추세가강화되는가운데미국은표준, 시험이나인증과같은기술규제를무역장벽으로이용하고있는대표적인국가로인식된다. 또한이러한추이는한국의주력수출품목을대상으로환경, 에너지규제등을통해우리기업들의교역에불리한영향을미칠수있다는점에서대응이요구된다

166 [ 그림 3-8] WTO 회원별 TBT STCs 제기건수 ( , 2015) 자료 : WTO(2016), Twenty-first annual review of the implementation and operation of the TBT agreement, p13 마. 트럼프대통령의일련의보호무역주의적행정명령 트럼프대통령은취임이후자신의보호주의적무역정책을시행하기위한일련의행정명령을공포하였다. 첫째, 2017년 3월 31일공포된 심각한무역적자에관한종합보고에관한대통령행정명령 ((Presidential Executive Order Regarding the Omnibus Report on Significant Trade Deficits) 을통해미국에대해 2016년상품무역에서심각한적자를야기한교역상대국을대상으로무역적자의주요원인 ( 차별적관세, 비관세장벽, 피해를초래한덤핑, 정부의보조금제공, 지재권침해등 ) 을규명하고, 이들교역국이미국과의거래에대해불평등하거나불공정하게차별을하고있는지를평가하고, 이들교역국과의무역관계가미국의제조업기반의생산능력에미치는영향과미국에서의고용및임금에미치는영향을평가하고, 미국의국가안보를침해할수있는무역관행을확인하고, 이에관한보고서를 90일이내에제출하도록지시하였다. 271) 둘째, 2017년 4월 18일 미국상품구매및미국인고 271) The White House, Presidential Executive Order Regarding the Omnibus Report on Significant Trade Deficits, March 31,

167 용에관한대통령명령 272) 에서는미국상품구매및미국인고용우선이트럼프행정부정책임을천명하고이를위한제반후속조치에대해규정한다. 셋째, 2017년 4월 29일 무역협정위반및남용에대처하는대통령행정명령 273) 에서는미국의기타결무역협정이나투자협정의위반또는남용사례를조사하고이에대해적절한대응조치를취할것을지시하였다. 바. 소결 : 미국의무역규제의형태별한국에의영향평가 이상에서살펴본세계금융위기이후미국에서의보호주의적성격의무역규제의형태별한국에미치는영향의정도를살펴보면, 매우심각한영향을미칠수있는법규및운영추이로서 (i) AD 및 CVD조치, (ii) 2015년 TPEA 상불리한가용정보 (AFA) 적용, (iii) 2015년 TPEA상특별한시장상황 (PMS) 적용, (iv) 국가안보를이유로한수입규제 (Section 232), (v) 무역에대한기술장벽 (TBT) 그리고 (vi) 대통령의 3건의행정명령으로파악되었다. 이러한미국의무역규제형태별우리에게영향정도평가결과에기초한우리의대응수준을살펴보면, (i) 높은수준의대응이요구되는미국의무역규제는 AD/CVD조치, Section 232, 무역에대한기술장벽및 3건의대통령행정명령으로파악되고, (ii) 중간수준의대응이요구되는무역규제는스페셜제301조와환율조작국지정으로파악되었고, (iii) 그밖의조치의경우영향이미약하여특별한대응이필요하지않은것으로파악되었다. 이상의금융위기이후미국의보호주의적무역규제의형태별한국에의영향정도및대응수준평가결과를종합하면아래의표와같다. 272) The White House, Presidential Executive Order on Buy American and Hire American, April 18, ) The White House, Presidential Executive Order Addressing Trade Agreement Violations and Abuses, April 29,

168 자료 : 저자작성 [ 표 3-4] 금융위기이후미국의보호주의적무역규제의형태별한국에의영향정도및대응수준평가종합 조치형태 ( 관련법규 ) AD/ CVD 조치 (2015 년 TPEA) 한국에의영향정도 ( 운영추이 ) AD와 AD/CVD 조사증가 상당한영향불리한가용정보 (AFA) 적용 매우심각한영향 특별한시장상황 (PMS) 적용 매우심각한영향 세이프가드 ( 운영추이 ) 사례전무 영향미약하 제 301 조조사운영사례매우적음 영향미약하 대응수준 스페셜제301조 2017년스페셜 301조보고서결과한국지정없음 영향작음. 단, IP 보호체계에대한전반적 중 인점검필요 슈퍼제301조 2000년이후운영사례전무 영향미약 하 지재권침해행위 (Section 337) 국가안보수입규제 (Section 232) 국제긴급경제권한법발동 (IEEPA) 환율조작국지정 (2015년 BHC 수정조항 ) 무역에대한기술장벽 (TBT) 트럼프대통령의일련의행정명령 2016년중국상대반독점침해조사 우리에게미치는영향은제한적 2017년철강, 알루미늄에대한 Section 232 조사개시 ; 트럼프대통령조사기간단축지시 ; 미상무장관반도체, 선박등으로조사확대시사 상당한영향그간운영사례매우적었으나, 최근나바로위원장동법의적용가능성언급 영향제한적 아직환율조작국지정없음. 영향제한적. 단, 정부의환율개입정책유의할필요 WTO에의 TBT 통보건수및특정무역사안 (STC) 1위기록 한국수출품에영향가능성적지않음심가한무역적자에관한종합보고, 미국무역협정의위반및남용사례조사, 미국상품구매및미국인고용우선정책 그자체로서영향이적지않고, 조사결과한국이포함될경우트럼프행정부통상압력의타깃이될수있어결과를예의주시하여대응할필요 상 상 상 하 상 하 중 상 상

169 2. 미국의對韓무역규제의주요산업별현황 먼저미국의대세계무역규제가운데 AD 및 CVD 등수입규제를중심으로그적용대상산업 ( 품목 ) 별현황을살펴보면, 2017년 4월기준철강제품에대한수입규제부과건수가 202건으로총건수의 51.5% 를차지하고있다. 다음으로는기타공산품 (68건), 화학제품 (47건), 농림 수산식품 (24건), 금속및광물 (23건), 플라스틱 고무 석재및유리제품 (19건) 순으로조사되었다. [ 표 3-5] 미국의품목별수입규제현황 (2017년 4월 12일기준 ) 구분 건수 농림, 수산식품 24 화학제품및의약품 47 철강 : 철강제품 107 철강 : 기타제품및주물 44 철강 : 파이프제품 51 금속및광물 23 기타공산품 68 플라스틱, 고무, 석재및유리제품 19 석유및의류 5 기계및전자 / 과학장비 3 오프로드타이어 1 총합계 392 자료 : USITC 한편, 미국의한국에대한수입규제는 2017년기준총 26건인데철강 / 금속에대한수입규제 (AD 및 CVD) 가 20건 (77%) 으로절대적인비중을차지한다. 나머지는전기전자 3건, 화학공업 2건, 섬유류 1건이다. 우리나라수출품에대한전세계의수입규제역시철강이 103건 (49%) 으로과반을차지하고, 화학공업이 57건 (27%) 를차지하는등이들 2개업종이절대적인비중을차지한다

170 [ 표 3-6] 미국및전세계의對한국산업별수입규제현황비교 (2017년 5월기준 ) 국가 철강 / 금속 전기전자 화학공업 섬유류 기타 총계 미국 20(4) 3(1)* 2(2) 1(0) 0(0) 26(7) 전체 103(29) 8(1) 57(20) 17(4) 24(7) 210(61) 자료 : 무역협회수입규제 DB (2017년 5월 25일조회 ) * 괄호 ( ) 내수치는조사중인건수이며, 전체건수에서이를제외한수치가규제중건수임. 가. 철강 철강산업은수입규제로부터가장크게영향을받는산업이다. 2000년대중반까지는미국중심의수입규제가대부분이었으나최근에는 ASEAN 국가에서도수입규제를하고있다. 특히, 개도국들은관세인상이나철강수입자체를제한하는세이프가드조치를남용하는등철강산업에대한보호무역주의가만연하다. 2017년현재한국산철강재에대해전세계 19개국으로부터 85건이규제및조사중에있다. 국가별로는미국이 27건으로가장많고인도, 말레이시아, 태국이각기 12건, 11건, 10건순이다. [ 표 3-7] 주요수입국별대한국산철강재에대한수입규제제소추이 단위 : 건수 말 비고 레캐브미인태호인기합이나라규조종국도국주니타계시다질제사결 아 AD SG CVD 합계 자료 : 철강협회 미국에서의철강제품에대한수입규제현황을품목별로살펴보면, 강관 (22 건 ) 과냉연강판 (21건) 이가장많고, 도금 (19건), 열연강판 (17곤), 후판 (13건) 순

171 이다. 한국산철강제품에대한품목별수입규제현황을보면, 강관이 8건으로가장많은제소를받았고, 냉연강판과, 도금, 후판이각 4건의순이다. [ 표 3-8] 미국의주요철강품목에대한수입규제형태별제소현황 ( 단위 : 건수 ) 강관 CR HR ( 냉연 ) ( 열연 ) 도금 후판 전기 형강 철근 기타 합계 AD SG CVD 합계 자료 : 철강협회 [ 표 3-9] 한국산철강제품에대한주요수입국별제소현황 ( 단위 : 건수 ) 미국인도태국말련호주인니캐나브라다질 기타 합계 강관 CR HR 도금 후판 전기 형강 철근 기타 합계 자료 : 철강협회 미국에서의우리나라철강제품에대한수입규제제소추이를보면 2007년까지 12건, 2013년 4건, 2014년 2건, 2015년 7건, 2016년 2건등총 27건을제소하였다. 2015년제소가크게증가한것은미국의대통령선거를앞두고철강업계의로비가강화되면서철강제품에대한수입규제압력이심화된것이주요원인중하나로분석된다. 미국의한국산철강제품에대한수입규제현황을살펴보면, 규제중인조치는반덤핑 14건, 상계조치 5건이며조사중인조치는후판에대한 AD/CVD 가각 1건이다

172 [ 표 3-10] 미국한국산철강제품에대한수입규제개황 구분규제중조사중종료 / 철회 규제형태 품목명 AD (14) 후판, 각관, 강관, PC강선, OCTG, NO, STS CR/ 강관 / 선재, 라인파이프, Co-Re, 용접각관, HR, CR CVD (5) 후판, STS CR, Co-Re, HR, CR AD (1) 후판 CVD (1) 후판 AD (3) 방향성전기강판, OCTG, 도금 CVD (3) 무방향성전기강판, 도금, 라인파이프 자료 : 철강협회 [ 표 3-11] 미국에서의금융위기이후연도별수입철강에대한수입규제현황 년도 품목 OCTG 방향성전기강판 무방향성전기강판 라인파이프 형태 AD AD AD CV D AD CV D 현황 ('13.7) DOC 조사개시 (10.24) ('13.8) ITC 예비판정긍정 (6:0) (' ) 예비판정 0% (' ) 최종판정-하이스코 15.75%, 넥스틸 9.89%, 기타 12.82% (' ) ITC 최종판정 ( 긍정 ) ('16.8.2) CIT 마진율수정요구, 상무부정정항이스코 6.49%, 넥스틸 3.98%, 기타 5.24% ('13.10) 조사개시 (10.25) ('14.5) 예비판정 (5.2) POSCO 5.34% ('14.9) 최종판정 (9.24) POSCO 3.68%, 기타 3.68% ('14.10) ITC 최종판정 (10.26) 산업무피해로조사종결 ('13.11) 조사개시 (11.7) (' ) CVD 한국미소마진 중국보산 % -대만 CSC 0%, 레이콘 12.82% ('14.5) 예비판정 (5.16) POSCO 6.9%, 기타 3.68% ('14.10) 최종판정 (10.26) CVD 미소마진, AD 6.88% ('14.11) ITC 최종판정 ( 산업피해긍정판정 ) (' ) 조사개시 (' ) CVD 예비판정 - 세아제강 0.52%, 넥스틸 0.47% (' ) AD 예비판정 - 하이스코 2.52%, 세아제강 2.67%, 기타 2.60% (' ) 최종판정 - 현대제철 6.19%, 세아제강 2.53%, 기타 4.36% 규제종결규제종결규제종결

173 2015 Co-Re 냉연강판 용접각관 열연강판 2016 후판 자료 : 철강협회 AD CV D AD CV D AD AD CV D AD CV D (' ) 산업피해최종판정긍정 (6:0) (' ) marblic 사 ( 제소자 ), CIT 제소 ( 상계관세 ) (' ) 조사개시 (' ) ITC Conference 참가 (' ) ITC 예비판정-긍정 (' ) CVD 예비판정-동국 0%, 동부 1.37% (' ) AD 예비판정-동국 2.99%, 현대 3.51%, 기타 3.25% (' ) 최종판정 -AD: 동국 8.75%, 현대 47.80%, 기타 28.28% -CVD: 동국 0%, 동부 1.19%, 기타 1.19% ('16.07) ITC, 산업피해최종긍정판정 (' ) 조사개시 (' ) ITC Conference 참가 (' ) CVD 예비판정 -미소마진 ('16.3.1) AD 예비판정-POSCO 6.85%, 현대제철 2.17%, 기타 4.53% (' ) 최종판정 -AD: POSCO 6.32%, 현대 34.33%, 기타 20.33% -CVD: POSCO 58.36%, 현대 3.91%, 기타 3.91% ('16.9.3) ITC, 산업피해최종판정긍정 (' ) 조사개시 (' ) 예비판정 -동아스틸 2.53%, 하이스틸 3.81% (' ) 최종판정-동아제강 2.34%, 하이스틸 3.82%, 기타 3.24 (' ) ITC, 산업피해최종판정긍정-' 부터부과확정 (' ) 제소장제출 (' ) 조사개시 (' ) CVD 예비판정 -미소마진 (' ) AD 예비판정-POSCO 7.33%, 현대 3.97%, 기타 5.65% ('16.8.5) 최종판정 -AD: POSCO 3.89%, 현대 9.49%, 기타 5.55% -CVD: POSCO 57.04%, 현대 3.89%, 기타 3.89% (' ) ITC, 산업피해최종판정긍정 ('16.4.8) 제소장접수 (' ) 조사개시 ('16.9.7) 상계관세예비판정결과 -POSCO 0.62%( 미소마진 ), 중국 210.5%, (' ) 반덤핑예비판정결과 -POSCO 6.82%( 미소마진 ), 중국 68.27%, 일본 14.96~48.64%, 대만 3.51~28.0%, 터키 42.02~50.0%, 벨기에 2.41~8/99%, 브라질 74.52%, 오스트리아 41.97%, 프랑스 4.26~12.97%, 독일 0~6.56%, 이탈리아 6.1~130.64%, 남아공 87.72~94.14% ('17.3) DOC, 반덤핑 / 상계관세최종판정 ('17.4) ITC, 산업피해최종판정 규제 규제 규제 규제 규제 규제 규제 조사중 조사중

174 한편, 철강은대미수출품목가운데가장대표적인수입규제피해산업이라할수있다. 이러한배경에서대미철강수출메이저기업들의경우개별기업차원에서통상전담부서를두어수입규제에대응할뿐만아니라대미철강수출품에대한수입규제압력을완화하고, 현지에서의한국철강기업에대한우호적환경을조성하기위하여대미현지투자에도노력을기울이고있다. [ 표 3-12] 국내철강對美현지투자현황 업체명지역업체명 알라배마 POSCO-AAPC (POSCO America Alabama Processing Center) 포스코 USP (United Spiral Pipe) 피츠버그 UPI (USS-POSCO Industries) TCC 동양오하이오 OCC (Ohio Coatings Company) 현대제철 알라배마 HYSCO AMERICA COMPANY, INC 분류 가공 생산 생산 생산품목 CAPA ( 천톤 ) 자동차용강재가공 총투자 ( 만불 ) 설립일 120 1, 강관 , CR 470 GI 440 석도강판 , 비고 P-AMERICA 67.89%, 대우인터네셔널 32.11% POSCO- America 35%, 세아제강 30%, US STEEL 35% POSCO 50%, USS 50% 생산석도강판 250 8, TCC 동양 35%, 이스마크 65% 가공 자동차용강재가공 203 3, % 자료 : 한국철강협회 나. 자동차 미국에서우리나라수입자동차에대한직접적인무역규제는발견되고있지아니하여수입규제로부터는큰영향이없어보이지만대신에양국간자동차무역수지가통상마찰내지압력의핵심요인으로작용하고있다. 가령, 완성차부문을보면, 우리의대미무역흑자가 2012년 101억불, 2013년 117억불, 2014년 140억불, 2015년 166억불, 2016년 142억불로 2016년을제외하고꾸준한증가추세에있고, 흑자규모도상당하여자동차가상품분야대미흑자의 64% 라는절대적인비중을차지하고있다. 다만, 2016년자동차의대미흑자가처음으로감소추세로반전하였고, 앞으로이런추세가지속될경우흑자폭이더욱축소될것으로예상되지만, 한-미 FTA 발효이후대미자동차수출이크게증가하였고, 특히대미수출확대가두드러져미국의무역적

175 자가확대된업종인관계로미국의통상압력에직면할가능성이큰분야이다. 특히, 트럼프대통령의경우불공정무역국가판단에있어무역적자가핵심기준이어서어떠한형태로든무역수지개선압력을피하기쉽지않을것으로전망된다. [ 표 3-13] 한 - 미자동차교역현황 구분 증감률 ( 단위 : 백만불,%) '11년대비 '16년증감률 수출 8,937 10,833 12,487 15,006 17,902 16, 수입 ,266 1, 수지 8,556 10,116 11,653 14, ,636 14, 자료 : 무역협회 (MTI 741 기준 ) 다만, 우리나라의국별자동차수입동향을보면, 한-미 FTA 체결이후미국산수입차의판매대수가꾸준히증가하고있지만한-EU FTA에따른관세철폐 ( 인하 ) 효과로인한독일수입차의증가에비하면다소미진한것도사실이다. 또한국내자동차시장의전체규모를고려할때미국산자동차의수입에대한통상압력이한미 FTA 재협상논의와함께강해질것으로보인다. [ 표 3-14] 한국의국별자동차수입동향 ( 단위 : 대 ) 수입국가 독일 65,233 79,740 90, , , ,836 미국 13,669 28,361 31,654 34,344 49,096 60,099 일본 17, ,194 47,939 41,518 43,337 기타 20,838 27,135 33,064 63,618 88,964 78,103 합계 117, , , , , ,375 자료 : 관세청

176 한편, 한미 FTA 체결이후한국산자동차의대미수출규모및금액이모두꾸준히증가하고 2016년기준미국의對韓자동차수출규모와비교할때한국이약 11배크다. 따라서우리자동차업계는완성차의대미수출이외에현대 기아차의경우 75만대규모의미국현지공장투자를통해현지고용및지역경제발전에기여를하고있다. 더욱이현대 기아자동차는현지생산공장및협력업체와동반진출등을통해 2016년기준총 103억불을현지에투자하였으며, 총고용은약 14.2만명 ( 직접고용 2.9만명, 간접고용 11.3만명 ) 에달하고투자유발효과 ( 투자승수 ) 가약 186억불규모인것으로추정된다. 이와같이현대 기아자동차의미국현지생산량이증가하여 2016 년에한국에서미국으로수출되는물량이처음으로감소하였다. 또한현대 기아차는 2017년 1월향후 5년간생산설비증설, R&D투자등에 31억불의추가투자계획을발표하였다. 한국부품업체의경우도현지에서의직접부품공급을위해미국 BIG 3 인근지역에공장을건설하는등적극적인투자를지속하고있다. 디트로이트에사무실이나공장을건설하여미국 BIG 3에부품을공급하는한국기업만도 54개에이르고, 미국에진출한주요업체들의경우향후추가투자계획도갖고있은것으로알려지고있다. [ 표 3-15] 현대기아차의대미수출및미국현지생산동향 ( 단위 : 천대, %) 구분 '11 년 /'16 년증감률 대미수출 현지생산 대캐나다수출 현지생산중수출비중 자료 : 현대자동차그룹, KAMA 참고로일본이나독일도미국현지공장설립을위한투자를지속해오고있는바, 2015년기준일본의경우약 4백만대수준의생산능력을가진현지공장을운영하고있고, 5만 2천명수준의현지고용을하고있다

177 [ 표 3-16] 주요외국계자동차업체의미국투자현황 국가업체 ( 공장수 ) 공장지역 ( 설립년도 ) 일본 (14) Toyota(4) Honda(5) Nissan(2) '15년생산실적 ( 천대 ) 생산능력 ( 천대 ) 고용 ( 명 ) 투자액 ( 백만불 ) Kentucky('86) ,700 6,200 Indiana('96) ,100 4,300 Texas('03) ,600 2,600 Mississippi('96) , Ohio('78)*2개공장 ,100 6,200 Alabama('99)*2 개공장 ,500 2,400 Indiana('06) , Tennessee('60) ,400 6,300 Mississippi('60) ,400 3,200 Subaru(1) Indiana('88) ,299 1,791 Mitsubishi(1) Illinois('85) ,805 Hino(1) West Virginia('03) 합계 3,860 4,037 52,187 36,622 BMW(1) South Carolina('94) ,000 2,200 독일 (3) Mercedes(1) Alabama('93) ,500 4,500 VW(1) Tennessee('11) ,000 1,000 합계 ,500 7,700 Hyundai(1) Alabama('02) ,700 2,600 한국 (2) Kia(1) Georgia('06) ,300 2,200 합계 ,000 4,600 자료 : KAMA, Wards Auto, JAMA *'15년한국업체의한국생산 3,576,862대, 유럽업체의역내생산 9,799,917대 다. 석유화학 2017년 5월기준미국의석유화학제품에대한부과중인수입규제는없는상황이다. 다만, SBR제품에대한반덤핑조사가진행중인것이유일하다. 따라서석유화학분야에있어미국의대한수입규제는현재로서큰문제는없어보인다. 다만, 석유화학제품은미국의주요참고로전세계에서의우리나라석유화학제품에대한수입규제현황을살펴보면, 1990년이후전세계의對한국수입규제부과건수는 15개국 73건이고, 이가운데 41건은제소철회, 산업無피해, 규제종료등으로종결되어현재 22건의수입규제만이부과중이다. 2017년 5월기준전세계의대한국수입규제현황을유형별로살펴보면, 먼저반덤핑조치가 11개국에서 20건이규제시행중이고, 10건의조사가진행중이다. 규제중인조치의부과국가를보면, 인도가 8건으로가장많고, 중국이 6건으로 2위이며기타국가가

178 건이다. 조사중인반덤핑조치의경우인도가 3건으로최다이고, 앞서언급하였듯이미국등이각 1건씩이다. 다음으로세이프가드의경우 2개국에서 2 건이규제중인데터키 (PET Chip) 와베트남 ( 글루탐산소다 ) 이각 1건씩이다. 이밖에우리나라에대한상계조치는전혀없다. [ 표 3-17] 국가별한국산석유화학제품에대한수입규제현황 (2017.5월기준 ) 구분 국가 품목 건수규제조사 인도 NBR, 아세톤, 6PPD, PVC, PA, TPA, 페놀, 옥탄올, SBR*, BR*, TDI* 8 3 중국 PVC, ECH, BPA, 아세톤, 아디프산, TPA, POM* 6 1 브라질 PVC, PP 2 0 아르헨티나 PET Chip, PA* 1 1 반덤핑 터키 PA, TPA* 1 1 조치 말레이시아 PET Chip 1 0 남아공 PET Chip 1 0 미국 SBR* 0 1 EU TPA* 0 1 파키스탄 PVC* 0 1 인도네시아 PET Chip* 0 1 소계 (30건) 세이프터키 PET Chip 1 - 베트남글루탐산소다 1 - 가드소계 (2건) 2 0 총계 (32건) 출처 : 석유화학협회 중국으로부터의수입규제가 2위를차지한이유로는중국이우리나라석유화학수출시장 1위이기때문이다 (2016년기준 ). 우리석유화학제품의수출은 2016년기준 274억불 (HS39 기준 ) 로서자동차, 반도체, 일반기계에이어 4위 (8.3%) 에위치하고있다. 우리석유화학제품수출의약 73% 가중국을포함한아시아지역으로수출되고있다

179 [ 표 3-18] 국내석유화학제품의국가별수출입현황 출처 : 무역협회통계, 석유화학제품 HS 39 기준 ( 단위 : 억불 ) 순번 국가명 2015년 2016년수출금액수입금액수지수출금액수입금액수지 총계 중국 미국 베트남 일본 홍콩 라. 반도체 반도체산업과관련하여미국으로부터의무역규제나달리직접적인통상마찰도없다. 하지만트럼프행정부출범이후로스미상무장관이 2017년 4 월월스트리트저널과의인터뷰에서반도체산업 (semiconductor industry) 에대해서도매우우려하고있다면서그이유로서반도체산업은거의모든핵심기술제품에있어 basic building bloc 인관계로국가안보이익에있어서도너무나중요한요소이기때문임을지적하였다. 274) 따라서미국의국가안보를이유로한수입규제를규정한 1962년무역확대법제232조에근거하여수입반도체에대한조사가개시될경우이를둘러싼통상마찰이소지가있다. 덧붙여, 최근미국정부및반도체협회가중국의반도체정책에대해서관심을갖고접근하고있음이주목된다. 중국이반도체매출액을 2020년까지 9,300억위안 (167조원) 까지확대하려는목표를세우고이를위해 1,200억위안 (21조원) 의규모펀드를조성하였기때문이다. 중국은당해펀드와정부예산을기반으로해외기업인수및자국내반도체설비를확충하고있다 년 5월미상무차관보는이러한중국의반도체투자가국제통상규범에위반된다고주장하였다. 또한최근중국의산업육성정책이해당산업의글로벌공급과잉을초래하여악영향을초래하고있음을지적하였지만, 미국은자국의중국진출기업에대한부정적영향을고려하여그동안적극적인대처를하지는않고있다. 이밖에도미국은중국기업의미국반도체분야에의투자에대해제동을걸며이를견제하고있다. 275) 274) Inside US Trade, Ross says he is 'very worried' about the U.S. semiconductor industry, June 15, ) 중국의국영반도체기업인칭화유니그룹의 2015 년웨스턴디지털반도체사업인수시도와 2016 년마이크론과의기술협력시도에대해미국정부는모두승인하지아니하였다

180 마. 전자 전자산업분야에서의한미간통상마찰은한국산세탁기를둘러싼수입규제가대표적이다. 미국의월풀社가삼성, LG의한국산및멕시코산세탁기에대해미상무부와국제무역위원회에 2011년 12월 30일반덤핑 / 상계관세제소를하였고, 조사결과 2012년 8월삼성세탁기에대해 9.29%, LG세탁기에대해 13.02% 의반덤핑 / 상계관세가최종부과됨으로써우리업계의대미수출이큰타격을입어 2011년 6억7천7백만달러에이르렀던세탁기의對美수출이 2014년에는 1억9천4백만달러로급감하였다. [ 표 3-19] 한국의對美세탁기수출입추이 ( 단위 : 백만달러, 증감률 %) 구분 2010 년 2011 년 2012 년 2013 년 2014 년 2015 년 2016 년 수출 수입 721 (18.9%) 4 (28.3%) 677 (-6.1%) 2 (-42.5%) 584 (-13.8%) 2 (-5.5%) 349 (-40.2%) 2 (-21.8%) 194 (-44.5%) 2 (-10.7%) 138 (-28.6%) 2 (19.0%) 198 (43.8%) 1 (-28.5%) 무역수지 * 출처 : 무역협회통계, 세탁기 HS 8450 기준 ** 미국의반덤핑및상계관세부과에따라 12년부터수출액급격히감소 이에한국정부는미국의 AD/CVD판정에대해 2013년 WTO에제소하였고 2016년 3월미국의반덤핑관세부과가 WTO협정에위반된다는취지의패널판정이내려졌다. 미국은패널판정에대해불복하여상소했지만동년 9월상소심에서도우리측이승소함으로써삼성과 LG에부과되었던반덤핑관세가취소되었다. 하지만 WTO 상소기관의상소판정이내려진후미월풀社는한국산세탁기를대상으로 2017년 5월 31일미국제무역위원회에 (ITC) 에세이프가드를청원하였다. 청원배경은반덤핑제소에도불구하고 2016년기준삼성과 LG의미국시장점유율이각기 1위 (18.7%) 와 3위 (16.5%) 를차지하여 2위 (18.5%) 인월플사가반덤핑관세취소로미국내시장점유율의추가상실을막기위한것이다. 만일세이프가드가발동되면미국으로수입되는세탁기에대해제조국가별로쿼터를부여할수있고, 추가관세도부과할수있게되어 세탁기분쟁 이재현될것으로보인다

181 3. 한미간통상마찰및트럼프행정부보호주의무역정책이한국에미치는영향 가. 미국의보호주의무역정책으로인한무역보복이한국경제에미치는영향 : 세계무역웹이용영향분석활용 한미간통상마찰및트럼프행정부의보호주의적무역정책이한국에미치는영향을 세계무역웹 (World Trade Web) 을이용한무역거래의분석을활용하여제시한윤우진의분석결과 276) 를소개하면다음과같다. 여기서세계무역웹이라함은사이버공간상의월드와이드웹 (World Wide Web) 과비슷한개념으로국가간무역매트릭스와네트워크기법을이용하여전세계무역망구조의형성과변화를분석하는도구를가리킨다. 세계무역웹을이용한무역마찰의영향은간단한대외소득-대외지출모형 277) 을통해분석하게되는바, 한국과미국간에이를적용하면미국이한국에대해수입규제를실시하면한국의대미수출이수입규제만큼감소하는 1차적효과가발생하게될것이고, 이러한한국의대미수출감소로인한대외소득의감소는한국의수입능력하락으로이어져다른국가로부터의수입이줄어드는 2차적효과가발생하게됨을의미한다. 278) 1 이러한모형을활용하여한국경제에커다란영향을미치는무역경로를추출해본결과, 한국의중국에대한수출, 한국의미국에대한수출, 중국의미국에대한수출그리고멕시코의미국에대한수출순으로이들무역경로에충격이발생하면한국경제에미치는영향이클것으로추정하였다. 279) 276) 윤우진, 세계무역웹을이용한무역마찰의영향평가, I-KIET 산업경제이슈제 16 호 ( ), 산업연구원. 277) 분석모형에관한자세한논의는 Foti, Pauls and Rockmore, Stability of the World Trade Web over Time An Extinction Analysis, Journal of Economic Dynamics and Control, 37, 2013 을참조. 278) 윤우진, p ) 윤우진, p

182 [ 그림 3-9] 주요무역경로가한국경제에미치는영향 (2015 년 ) 자료 : BACI 무역통계를이용하여계산 작성. 윤우진, p.6에서재인용주 : 화살표로표시된무역경로의수출액 ( 수입액 ) 이 10% 감소하는경우한국의대외소득감소율을표시 다음으로미국의보호주의무역정책이상대국으로부터의반발을초래하여무역보복으로비화되는최악의시나리오를가상하여세계경제와우리나라그리고한국경제에커다란영향을미치는무역경로에포함된미국, 중국및멕시코에대한영향을평가하였다. 여기에서의시나리오는미국과중국, 미국과멕시코와미국과한국간의양자간무역보복과최근사드배치를둘러싸고무역보복이현실화되어나타나고있는한국과중국간의무역보복으로구분하고, 상호간무역보복으로인해상대국에대한수입을 10% 감축하는경우로상정한것이다. 이러한상호간무역보보시나리오에따른경제적영향을평가한결과멕시코가가장큰영향을받을것이고, 우리나라는두번째그리고중국, 미국의순으로크게영향을받을것으로추정하였다. 한국의경우는한 중간무역보복이가장큰영향을미치고, 이어한 미간무역보복그리고미 중간무역보복의순으로영향을미칠것으로나타났다. 평가결과한 중간무역보복이직접적으로가장영향이클것은예상한것이나미 중간무역마찰이발생할경우한국에미칠간접적영향의정도가적지않게나타난점은유의해보아야할것이다

183 [ 그림 3-10] 상호무역보복시나리오에따른경제적영향 (2015 년 ) 자료 : BACI 무역통계를이용하여계산 작성. 주 : 두나라간에무역보복으로인해상호무역액이 10% 씩감소하는경우세계경제와각국의대외소득감소율을표시. 나. 한미 FTA 종료시나리오에따른산업별영향 트럼프행정부하에서한미간최대통상현안은한미FTA 재협상이될것이다. 트럼프대통령이미국이체결한모든무역협정의재검토를지시한바있으며, 최근한미FTA 재협상에대한발언수위가고조되고있다 280). 따라서우리로서는한미FTA 재협상대응을위한산업별영향검토의필요가제기되는시점이다. 상품분야의관세양허는한미 FTA의주축을이루고있으나, FTA의개정이상품분야에서산업별, 품목별로상이하게이루어질가능성은낮은것으로판단된다. 상품분야의관세율조정은산업별이해관계가복잡하게얽혀있어협상자체가어렵기때문이다. 이러한이유로최근미국측이언급하였거나제시한 NAFTA 재협상아젠다에서도관세율재조정은언급되지않고있다. 그럼에도불구하고한미FTA의재협상에따른관세율재조정의영향을검토할필요가있는데, 이는미국이 FTA의종료 (termination) 281) 를선택할가능 280) 한 미 FTA 재협상과우리의대응방향, 이진면, 김바우, i-kiet 산업경제이슈 281) 한 - 미 FTA 최종규정 (final clause) 은일방이협정의종료를희망하는경우협정이종료될수있음을명시하고있다. 구체적으로일방이협정의종료를희망할경우이를서면으로통보할수있고, 통보일로부터 180 일후에협정이종료됨. 다만, 통보일로부터 30 일이내에양국중상기에의해결정되는협정종료일이후에종료되어야할규정이있는것으로판단한경우, 이에대한협의절차가협의

184 성을배제할수없기때문이다. 따라서본항에서는한미FTA 재협상이결렬되어종료되는다소극단적인시나리오를가정하여, FTA의종료가우리제조업에미칠영향과대미주요수출품목 ( 산업 ) 에미칠정량적영향을살펴보기로한다. 1) 산업전반 : 제조업을중심으로 한미 FTA의종료가제조업전반에미칠영향은관세율인상을통해 1차적으로발현될것으로예상된다. 따라서수입국의 FTA 특혜세율과 MFN 관세율간의격차 (spread) 가클수록 FTA 종료에따른수입감소효과가크게나타날것으로예상할수있다. 해당격차는한국이미국에비해커, 한미 FTA가종료될경우미국이추가부담해야할관세율부담이한국의경우보다클것으로예상할수있다. 양국이상호간의모든수입에대해원산지증명을완료하여, FTA 특혜세율만을적용받는경우, 한국과미국이제조업에상호부과하는관세율은 0.1% 수준에불과하다. 그러나동일한교역구조에대해상호간특혜세율을배제하고 MFN 관세율만을적용할경우이수치는미국 1.6%, 한국 3.8% 282) 로크게올라간다. 즉, 양국교역의약 93% 를차지하는제조업만놓고보아도한미FTA가종료되어상호간 MFN 관세가적용될경우한국이미국에부과할추가관세규모가그역의경우대비 2배이상임을알수있다. 물론한국이무역수지흑자를기록하고있으나, 수출액과수입액간의격차가 2배에달하지는않다. 따라서한미FTA가종료될경우미국산對韓수출공산품이직면하게될관세상불이익이한국산對美수출공산품에비해클것으로예상된다. 먼저미국의제조업업종별대한국수입구조를살펴보면 2016년기준자동차의수입이 213억달러로가장크고, 다음으로 ICT가 163억달러를차지하였다. 미국의보호주의적인수입규제로인해양국간통상마찰이슈가되고있는철강의경우대한국수입규모는 34억달러에불과하여점유율이 10% 에못미치는것으로분석되었다. 또한가전의수입은 39억달러로거의천억 요청일이후 30 일이내에개시되어야한다. 282) 원자료 ( 미국이발표하는무역통계만해도 Census 와 USITC(BEA) 자료가상이 ), 자료수준 (6 단위, 8 단위, 10 단위 ), 비종가세코드에대한계산방법등의차이로연구자마다이수치는조금씩다를할수있음. 본연구는 2016 년 US Census 10 단위 HTS 코드와관세청 HSK 를기준으로, 종가세가존재하는품목에대해서만산출하였음

185 달러에육박하는대세계수입에서 5% 미만의비중을차지하고있다. 이러한 2016년미국의대한국수입구조가그대로유지되는가운데, 한미 FTA 종료로인해미국이 MFN 세율을적용하면섬유의관세율이 8.8% 수준까지높아질것으로분석되었다. 우리수출의상당부분을차지하는자동차의경우관세율증가폭은 2.4%p로나타났고, ICT의경우정보기술협정 (ITA) 등으로인해관세율증가폭은최대 0.3%p에지나지않을것으로전망된다. 따라서섬유를제외한대부분의업종은한미FTA가종료되어 WTO상 MFN 관세로회귀하더라도큰타격을입지않을것으로예상된다. [ 표 3-20] 2016년미국의제조업업종별대한국수입규모및평균관세율 ( 단위 : 십억달러, %) 업종 대한국대세계수입규모수입규모 FTA 양허세율 MFN 양허세율 비금속광물제품 비철금속 철강 석유화학 정밀화학 섬유 생활용품 가전 ICT 일반기계 자동차 조선 기타제조업 소계 , 자료 : USITC, 산업연구원으로부터저자작성 반대로제조업업종별한국의대미국수입구조를살펴보면, ICT 수입이 109억달러로가장크고, 정밀화학, 석유화학의수입액이각각 39억달러, 22 억달러를기록하고있다. 자동차의경우한국의대미수입규모가 22억달러에불과하여대미수출과대조를이루지만, 미국의수입점유율은 15% 수준으로한국의미국내수입점유율 (7.5%) 보다크게높은편이다. 한미 FTA가종료되면한국의대미국관세율은업종별로최소 1.9% 에서최대 9.2% 까지증가하며, 많은업종에서 4%p 이상의상당한관세증가가있을것으로예상된다. 특히대미수입규모가큰 ICT 업종의경우 MFN 관세율이

186 1.9%p 증가할것으로예상되어미국의경우 (0.3%p) 와대조된다. 또한의약품및농약을포함하여미국이비교우위를지니고있는정밀화학은 5.5%p의관세율상승이예상되는등제조업전체적으로 3.8% 의관세인상이예상된다. 따라서한미FTA 종료시한국측의관세인상이예상되는이들품목에있어미국산제품들의가격경쟁력이악화될전망이다. [ 표 3-21] 2016년한국의제조업업종별대미국수입규모및평균관세율 ( 단위 : 십억달러, %) 업종 대미국대세계수입규모수입규모 FTA 양허세율 MFN 양허세율 비금속광물제품 비철금속 철강 석유화학 정밀화학 섬유 생활용품 가전 ICT 일반기계 자동차 조선 기타제조업 소계 자료 : 관세청, 법제처, 산업연구원으로부터저자작성 본항에서분석하지않은농림어업의경우종량세와복합관세, TRQ 등다양한요소가존재하여정확한평균특혜관세율과 MFN 세율을산출하기어렵다. 그러나한국은지금까지도 WTO 각료회의에서농업에대한개도국지위를유지하는등높은관세장벽을유지하고있다. 또한한국의수입특화정도가심하고, 그중에서도대미수입은수출의 7배를상회하는등압도적인수입특화를보이고있다. 따라서농업분야역시한미FTA 종료시미국측이훨씬불리하게작용할것임은분명하다. 이밖에도한미 FTA는미국이 500불을상회하는모든수입품에적용하는 % 의물품취급수수료 (Merchandise Processing Fee, MPF) 283) 를면제하도록규정하고있어, 한미 FTA 폐기시에는해당혜택이취소된다. 또한 FTA 283) MPF, Merchandise Processing Fee

187 활용율을보면한국과미국이큰차이를보이지않고있다. 따라서물품취급수수료 (MPF) 면제와 FTA 활용률등을고려하더라도 FTA의폐기가한국보다미국측에더큰관세부담을야기할것으로예상할수있다. [ 표 3-22] 2016 년한국의대미국대세계교역현황 ( 단위 : 십억달러 ) 분야상대국수입수출무역수지 농업 비농업 미국 세계 미국 세계 자료 : 관세청 2) 철강 철강수출의경우, 한미FTA가종료될경우자동차부품으로쓰이는금속제마운트 (HTS ) 이외에는큰영향이없을것으로보인다. 이는미국의철강분야 (72, 73류등 ) 의관세율이이미매우낮은수준이기때문이다. 대한국 10대수입품목의경우이들품목이차지하는비중이 38.9% 에이르지만위에서언급한품목외에는모두 MFN 관세율이 0% 로한미FTA의비혜택품목에해당한다. 전체적으로도미국철강산업의 MFN 관세율수준은 0.58% 로 ICT, 에너지 ( 기타제조업 ) 를제외하면제조업전체에서도가장낮은수준이다. 따라서한미 FTA 종료에따른관세인상의영향은크지않을것으로예상된다. 한미 FTA에서반덤핑및상계관세의적용과정을 WTO 수준이상으로규제하고있지않는점도특기할만하다. 미국의철강기업들은협회등의이익단체를통해한국기업들을 WTO에제소하는등적극적으로대한국수입에대응하고있다. 특히한미 FTA 발효이후에도이러한제소가크게줄어들지않고있는데, 이는한미 FTA 협정문에반덤핑및상계관세장벽을강제적으로나명시적으로완화하는문구가없기때문이다. 즉, 철강업계에서큰이슈가되고있는미국의반덤핑및상계관세부과측면에서도한미 FTA의종료는큰영향을미치지못할것으로예상된다

188 품목코드 [ 표 3-23] 2016 년미국의대한국주요철강수입품목 품목명 Oth Mntngs Fttngs Etc, Motor Vehc, Ios Zn Al Parts (kg) Flt Rld Iron/stl;n Coil;gt=600mm;gt 10mm Thk;nesoi (kg) Flt Rld Irn/nalloy Stl Gt=600mm;lt 3mm Thick;nesoi (kg) Flt Rld Ios Na Gt/=600mm,pltd/ctd W/ Al/zn Alloys (kg) Flt Rld Ir/nalloy Stl Gt=600mm;3-4.75mm Thk;nesoi (kg) Linepipe,gas,iron/nonalloy,ov 114.3mm, Nesoi (kg) Flt Rl Ir/nal Stl Gt=0.4mm T,600mm W Znc Plt Nesoi (kg) Oil Well Casing Nsmls Nesoi Ios Na Nt Thdd Or Cpld (kg) Oilwell Tubing Nsmls Nes Ir/nas Nt Imp W Coupling (kg) Towers And Lattice Masts Of Iron Or Steel, Nesoi (kg) 자료 : USITC, 산업연구원으로부터저자작성 대한국수입규모 수입시장점유율 업종내비중 ( 단위 : 백만불, %) FTA 양허세율 MFN 양허세율 품목코드 [ 표 3-24] 2016 년한국의대미국주요철강수입품목 품목명 대미국수입규모 수입시장점유율 업종내비중 ( 단위 : 백만불, %) FTA 양허세율 MFN 양허세율 주철 고철 도금강판 고철 ( 스테인리스강의것 ) 문ㆍ창과이들의틀과문지방 주강 철강으로만든각종재료용저장조ㆍ탱크ㆍ통과이와유사한용기철강재용기 ( 용적이 30리터초과하고 100리터이하인것 ) 그밖의비금속 ( 卑金屬 ) 으로만든것 기타철강재용기 자료 : 관세청, 법제처, 산업연구원으로부터저자작성

189 반대로, 수입의경우, 한국의 MFN 세율이 4.3% 에달하는반면, 한미 FTA 특혜세율은무세로분석되어 FTA의종료는미국의대한국철강수출에부정적인영향을미칠것으로예상된다. 품목별로도대미국 10대수입품목의경우 3개품목을제외하면모두 MFN 세율이 8% 로미국대비크게높아대조를이룬다. 특히대미철강수입의 29% 를차지하는철강단조물 (HSK ) 의경우에도 MFN 관세율-FTA 특혜세율간관세율격차가 8%p에달한다. 다만일부품목 ( 기타비금속제품, HSK ) 의경우미국의점유율 (59%) 이매우높고, 한국의대세계수출이매우작아수입에특화되어있어관세율증가가우리기업의원가상승을초래할우려가있다. 그러나전반적으로대미주요수입품목은대세계수출또한활발하게이루어지고있어, 한미FTA의종료는미국기업의비용부담을증가시켜대한국철강수출에부정적인영향을줄것으로예상된다. 3) 자동차 수출의경우한미 FTA의종료는한국의수출에대해약 2.4% 의추가관세를부과하는결과를가져올것으로분석된다. 미국은대부분의승용차 (HS 8703) 제품에대해 2.5% 의일률적인 MFN 관세율을부과하고있다. 그러나 2016년부터한미 FTA에의해한국은 0% 의특혜세율을적용받고있다. 또한한국의자동차수출이대기업을중심으로이루어지고있어실제 FTA 활용률또한매우높은것으로분석된다. 이에따라 FTA가종료될경우대부분의품목에서 2.5% 의추가관세부담이불가피할것으로전망된다. 품목별로는미국의대한국수입금액이 70억불에달하는중형휘발유차 (1500cc~3000cc) 의 FTA 관세혜택이사라져이에대한 2.5% 의추가관세부담이예상된다. 한국의주요자동차수출품목은미국수입시장에서차지하는비중이최대 22% 에불과하고미국의자동차수입시장은세계적으로도가장경쟁이치열하다. 이를고려하면 2.5% 의관세율인상이가격경쟁력하락을통해수출둔화로이루어질가능성을배제할수없다. 다만, 한국의자동차수출은 2012년 FTA 발효이후이미 2015년에사상최대수준을기록하는등한국기업의경쟁력제고에의해성장하였다. 또한다국적기업의전략변화에의한수출증가부분이크다. 실제로르노삼성과한국GM의대미수출이 FTA 발효이후급증하였고, 오히려현대기아의대미수출은큰폭으로증가하지않았는데, 이는르노삼성과한국GM의경영전략변경에따른것으로해석할수있다. 따라서 FTA 종료시관세율인상을통해수출이당장에큰폭으로둔화되지는않을것으로전망된다

190 품목코드 [ 표 3-25] 2016 년미국의대한국주요자동차수입품목 품목명 Pass Veh,nesoi,4 Cyl, cc,int Gt 3.4 (no) 대한국수입규모 수입시장점유율 업종내비중 ( 단위 : 백만불, %) FTA 양허세율 MFN 양허세율 7, Pass Veh, Ov 4 N/o 6 Cyl,ov 3000 cc,int Gt 3.4 (no) Passenger Motor Veh, Spark Ign Eng, ( cc) (no) Pass Veh,nesoi,4 Cyl, cc,int Gt 3.1N/O 3.4 (no) Pass Veh,nesoi,4 Cyl, cc,int Gt 2.8N/O 3.1 (no) Other Pts And Acc,nesoi,of Bodies Hdg 8701,8705 (no) Parts,nesoi,of Mv,nesoi, Hds (no) Pass Veh,nesoi,4 Cyl, cc,int Gt 2.4N/O 2.8 (no) Parts Of Gearboxes Of Veh Of Head Nesoi (no) Parts,nesoi,of Motor Vehicles,nesoi, Hd (no) 2, , , , 자료 : USITC, 산업연구원으로부터저자작성 수입의경우 FTA가종료될경우미국은평균 8% 의관세를추가부과하게될것으로예상된다. 한국의대미수입은대부분중형이상차종에집중되어있으며, 불꽃점화식 ( 가솔린 ) 엔진차량의수입에특화되어있다. 한국의완성차수입전체적으로는압축점화식 ( 디젤 ) 엔진차량의비중이조금더큰상황이다. 2016년현재미국은한국의불꽃점화식엔진차량 (HS 87032) 수입에서 25%, 압축점화식엔진차량에서는약 13% 의점유율을기록하고있다. 품목별로는 FTA가종료될경우대미수입에서가장큰비중을차지하고있는중형차 (HS ) 등대부분의완성차와부품수입에대해 8% 의관세를추가부담하게될것으로전망된다. 한편미국의경우한국의 FTA 특혜세율적용으로인한가격경쟁력을일찌감치확보한것으로판단된다. 이는한국이승용차에부과하는 8% 의관세율을발효즉시 4% 로낮추었기때문이다. 2016년에는남아있는 4% 의관세율도철폐되었다. 이에따라 FTA 발효이후포드, 크라이슬러사등주요미국의완

191 성차기업의대한국수출이급증하였고, 최근에는글로벌기업인한국지엠은미국에서생산한임팔라를한국에수입하고있다. 8% 의관세율은자동차업계에서상당히의미있는수치가될수있는데, 이는대부분의완성차업체영업이익률이 10% 내외를기록하기때문이다. 일례로포드사의 2016년영업이익률은 12.9% 에불과하였다. 이를종합하면, FTA 종료를통한 MFN 양허관세로의복귀는미국산자동차의한국시장내가격경쟁력을크게악화시켜대미수입을감소시킬수있을것으로예상된다. 다만, 한국내글로벌기업의경우미국발수입을여타한국과의 FTA 체약국 (e.g. EU) 으로전환할수있기때문에대미수입감소가국내자동차산업의보호에기여하는바는제한적일것이다. [ 표 3-26] 2016 년한국의대미국주요자동차수입품목 ( 단위 : 백만불, %) 품목코드 품목명 대미국수입규모 수입시장점유율 업종내비중 FTA 양허세율 MFN 양허세율 불꽃점화식 1,500시시초과자동차 압축점화식 2,500시시초과자동차 불꽃점화식 1,500시시초과자동차 압축점화식 2,500시시이하자동차 자동차부품 불꽃점화식 1,500시시초과자동차 불꽃점화식 1,500시시초과자동차 자동차부품 압축점화식 2,500시시이하자동차 자동차부품 자료 : 관세청, 법제처, 산업연구원으로부터저자작성 4) 석유화학 석유화학수출은 FTA 종료시한국이약 1.9% 의추가관세를부담해야하는것으로확인되었다. 미국의 MFN 관세율수준은 2.6% 인데비해 FTA 특혜세율은 0.7% 수준으로 1.9%p의차이가있다. 품목별로는모든품목에서관세인하효과가나타나고있지는않은것으로분석되었는데, 10대수입품목중 5개품목이한미FTA 양허세율적용시 MFN 세율대비낮은관세율을적용받고있는것으로나타났다. 그격차가특히

192 큰품목은폴리프로필렌과프로필렌코폴리머로 MFN 세율이 6.5% 인반면한미FTA 특혜관세는 0% 이다. 한편대한국수입규모가 5억 6천만달러에달하는벤젠 (HTS ) 의경우 MFN 관세율이이미무세로결정되어있어 FTA의영향을받지않는것으로분석되었다. 또한, 석유화학업종의경우대미교역량자체가 5% 수준에머물러있고, 다수의품목에대해 FTA와무관하게미국이무관세를적용하고있어관세인상에의한수출감소폭이제한적일것으로전망된다. 284) 품목코드 [ 표 3-27] 2016 년미국의대한국주요석유화학수입품목 품목명 Benzene Of A Purity Of 95% Or More By Weight (l) Acrylonitrile-butadiene-styrene (abs) Copolymers (kg) 대한국수입규모 수입시장점유율 업종내비중 ( 단위 : 백만불, %) FTA 양허세율 MFN 양허세율 Para-xylene (l) Epoxide Resins (kg) Polypropylene (kg) Polyethylene Terephthalate (pet) Resins, Nesoi (kg) Propylene Copolymers (kg) Butadiene Rubber (br) (kg) Styrene-butadiene-styrene Block Copolymers (kg) Benzene (l) 자료 : USITC, 산업연구원으로부터저자작성 석유화학업종은대미수입에서도한미FTA 세율과 MFN 관세율의차이가상당한것으로분석되었다. 업종전체의 FTA 세율은 0.5% 에불과하나 MFN 관세율은 4.6% 수준으로한미FTA 특혜세율미적용시미국은최대 4.1% 의추가관세를납부해야할것으로예상된다. 품목별대미수입은합성고무의일종인스티렌 (Styrene, HSK ) 이가장크지만, 이미 MFN 무관세를적용하고있다. 다음으로수입규모가큰폴리아미드의경우 MFN 양허세율이 6.5% 인데비해 FTA 특혜세율은 0% 인바 FTA의종료는미국의가격경쟁력을악화시킬것으로예상한다. 석유화학산업은마진률이여타산업보다높지않기때문에, FTA 발효및 284) 미국의보호무역주의강화가국내석유화학산업에미치는영향, 조용원, 2017 월간 KIET 산업경제

193 원자재가격경쟁력확보가최근의대미수입을견인한것으로분석된다. 더불어최근일본기업이한국에 FDI를통해적극진출하여한국시장내경쟁이치열해지고있다. 이를종합하면 FTA의종료로인한 4.1%p의추가관세부담은미국의대한국수입에상당한부담으로작용할것으로전망된다. 품목코드 [ 표 3-28] 2016 년한국의대미국주요석유화학수입품목 품목명 대미국수입규모 수입시장점유율 업종내비중 ( 단위 : 백만불, %) FTA 양허세율 MFN 양허세율 스티렌 폴리아미드 -6, 메탄올 ( 메틸알코올 ) 아크릴로니트릴 헥사메틸렌디아민 이염화에틸렌 (ISO)(1,2-이염화에탄) 기타 폴리카보네이트 기타 메틸옥시란 ( 프로필렌옥사이드 ) 자료 : 관세청, 법제처, 산업연구원으로부터저자작성

194 5) 가전 가전수출의경우미국의 MFN 관세율수준이 0.6% 에불과하여 FTA가종료되더라도전체적인영향은매우제한적일것으로예상된다. 품목별로는미국의대한국주요수입제품의상당수의관세가 FTA와무관하게철폐되어있는상황이다. 실제로대한국가전수입에서가장큰비중을차지하는 SSD (HTS ), 냉장고 (HTS ) 의경우 MFN 관세율이 0% 이다. 다만, 비교적수입규모가큰텔레비전 (HTS ), 시각신호장비 (HTS ) 의경우 MFN 관세율이각각 2.1%, 2.5% 로무세인 FTA 세율과차이가있다. 한편, 중국의가전업종경쟁력강화와맞물려한국의대미국수출이하이엔드제품을중심으로이루어지고있기때문에, FTA 종료로인해 2% 내외의관세부담이발생하더라도수출에큰영향은미치지못할것으로예상된다. [ 표 3-29] 2016 년미국의대한국주요가전수입품목 ( 단위 : 백만불, %) 품목코드 품목명 대한국수입규모 수입시장점유율 업종내비중 FTA 양허세율 MFN 양허세율 Solid-state Non-volatile Storage Devices (no) Frch Dr Ref-frz Gt87 Lt95 Comp, Vl Gt 382 L, Nesoi (no) Motr Veh Radio-comb(inc Optical Disc)playes,record (no) Fr Dr Refr-frez Lt 73 Cm Dp Gt87 Lt95, Vl Gt 382 L (no) Lightg.equip.For , Or 8711 (x) Refrig-freez Comb,sep Ext Door, Compress Type Neso (no) Television Cameras, Color, Nesoi (no) Dishwashing Machines, Household Type (no) Vis Sig. Equip. For , ,8711 (x) Electrical Machines And Apparatus, Nesoi (x) 1, 자료 : USITC, 산업연구원으로부터저자작성

195 수입의경우, FTA가종료되어한국이미국에대해 MFN 양허세율을적용할경우미국은 7.5%p의추가관세를부담하는것으로분석되었다. 이는대미주요가전수입제품이대부분기계, 전기기기의범주에속하고, MFN 관세율이모두 8% 로책정되어있기때문이다. 다만, 한국의 HSK품목정의와미국의 HTS 정의가상이하여, 연계과정에서미국의가전카테고리에산업용기계에가까운전기전자제품이포함되어있으므로해석에는유의할필요가있다. 품목별로살펴보면한국의대미수입액이가장큰기타기계류 (HSK ) 의경우 MFN 세율이 8% 로 FTA 양허세율 0% 와큰차이를보이고있다. 업종내 10대수입품목중 1개품목을제외한 9개품목이이와동일한양상을보이고있다. 또한이들품목중미국의수입시장점유율이 30% 를상회하는품목이 2개에불과하여미국의가격경쟁력약화가대미수입이제3국으로전환될수있는가능성도충분한것으로판단된다. 종합하면, FTA 종료로인한대미수입가격경쟁력의약화는대미수입을감소시킬가능성이높은것으로여겨진다. [ 표 3-30] 2016 년한국의대미국주요가전수입품목 ( 단위 : 백만불, %) 품목코드 품목명 대미국수입규모 수입시장점유율 업종내비중 FTA 양허세율 MFN 양허세율 기타기계류 기타전자응용기기 선박용ㆍ어업용기기 레이더기기의것 기타산업기계부품 기타중전 (heavy electric) 기기부품 TV카메라 전열용저항체 디지털의것 디스크형 자료 : 관세청, 법제처, 산업연구원으로부터저자작성

196 6) 반도체등 ICT 한국과미국은공히 ITA 당사국으로참여하고있어 ICT 분야는상다수가무관세이거나 MFN 관세율수준자체가낮다. 특히미국의대한국 10대수입품목중유관세품목은 2개 (HTS , ) 뿐이고, 이마저도관세율수준이 2% 미만으로타업종대비낮은편이다. 한국의경우대미수입구조를적용한 ICT분야의 MFN 가중평균양허세율이 1.9% 로조사되었으나, 대미 10대수입품목중 MFN 관세율이 0% 가아닌품목은 2개뿐이다. 또한본연구에서는 2016년을기준으로하였으나, 해당년도는 ITA 확대협상의양허가미완료된시점이므로, 추후양국 ICT 산업의 MFN 관세수준은추가인하될것으로예상된다. 즉, FTA를배제해도한국의대미 ICT 관세율은타산업대비낮은수준이며, 앞으로낮아질것이다. 따라서반도체등 ICT 분야는 FTA가종료되더라도관세율인상이거의발생하지않을것으로예상되며, FTA의종료가수출입에미치는영향은극히제한적일것으로판단된다. [ 표 3-31] 2016 년미국의대한국주요 ICT 수입품목 ( 단위 : 백만불, %) 품목코드 품목명 Cellular Radiotelephones For Pcrs (no) Pts Adp Mch, Nt Incptg Crt,prt Ct Asm.,mry Modules (no) Solar Cells Assembled Into Modules Or Panels (no) Electronic Integrated Circuits, Nesoi (no) Processors & Contollers W/not Combo W Memoris, Etc (no) Mach For Recp/conver/etc Of Voice/image/data,nesoi (x) Parts Or Apps For Trasmisit/recp Of Voice/img/data (x) Liquid Dlctc Transformer Exceeding 100,000 Kva (no) Monitors, Used W/ Adp Systems Of Head. 8471, Nesoi (no) Lithium-ion Storage Batteries, Nesoi (no) 대한국수입규모 수입시장점유율 업종내비중 FTA 양허세율 MFN 양허세율 6, , , , 자료 : USITC, 산업연구원으로부터저자작성

197 [ 표 3-32] 2016 년한국의대미국주요 ICT 수입품목 ( 단위 : 백만불, %) 품목코드 품목명 대미국수입규모 수입시장점유율 업종내비중 FTA 양허세율 MFN 양허세율 모노리식 (monolithic) 집적회로 3, 반도체재료의건식식각패턴용의것 반도체디바이스또는전자집적회로제조용기계와기기의것반도체웨이퍼위에막을형성하거나금속을증착하는기계 화학적방식의것 기타 반도체재료도핑용이온주입기 기타 킬로와트에상응하는출력이상인것 모노리식 (monolithic) 집적회로 자료 : 관세청, 법제처, 산업연구원으로부터저자작성 7) 섬유및의류 섬유, 의류업종의경우대미수출규모는크지않으나한미FTA의잠재적혜택을크게받고있는것으로분석되었다. 환언하면현재한미FTA 특혜관세를모두적용받았을경우섬유의류산업의평균수출관세율은 1.1% 에불과하나, 한미FTA 종료시 8.8% 로크게증가한다. 미국의대한국수입규모가가장크고, 시장점유율도높은면직물 (HTS ), 폴리에스테르섬유 (HTS ) 의경우 MFN 관세율과 FTA 양허세율의차이가각각 6%p, 4.3%p로파악되었으나, 양말과스타킹류 (HTS ) 등에서는 MFN 관세율이 13.5% 에달해무관세인 FTA 세율과큰차이를보였다. 참고로섬유는미국이의류제품의경쟁력이특히취약하므로이들제품에대해더높은관세율을책정하는경향이있으나, 한국의對美수출은의류제품보다직물등중상류제품비중이높다. 그러나한국의대미국섬유수출이 FTA 발효이후거의증가하지않은점은특기할만하다. 해당업종의대한국관세율이큰폭으로인하되었고, FTA 활용률 285) 또한전체평균활용률수준을기록하였음을감안할때, 이는섬유산업의수출이부진하였음을의미하기때문이다

198 따라서섬유업종의경우 FTA가종료되면대미수출에대해당장에상당한추가관세부담요인이발생하나, 현재까지의수출추이가관세율수준과큰상관관계를보이지않았으므로부정적인영향을예측하기위해서는추가분석이요구된다. 품목코드 [ 표 3-33] 2016 년미국의대한국주요섬유 의류수입품목 품목명 Wv Fb Gt=85% Ct,( g/m2),lt=#42 Shetg,pr,oth (m2) Syn Stp Fib, Nt Prcssd, Bi-component, Low Melt Ply (kg) 대한국수입규모 수입시장점유율 업종내비중 ( 단위 : 백만불, %) FTA 양허세율 MFN 양허세율 Socks & Ot Hosry & Ftwr W/out Soles Of Ot Cot,knit (dpr) Tire Cord Fabric Of High Tenacity Yarn, Polyesters (kg) Glvs Impreg Plas/rbr W/out 4chtts Subj mmf Res, Kt (dpr) Syn Stp Fib, Nt Prcssd, Ply, Gt=13.2 Decitex,nesoi (kg) Knt/crochet Fabs, >5% Elast,w/o Rubber >3ocm Nesoi (kg) Polstr High Ten Multi Yrn N Rtl Gt=5/m Gt 920 Deci (kg) Socks Ot Hosry, Syn Fib, Knit, Nesoi (dpr) Tx Crpt Tftd Nyl Etc, Lt=5.25m2 In Area N Hand-hkd (m2) 자료 : USITC, 산업연구원으로부터저자작성 한국의대미수입관세율은 FTA 특혜세율을적용할경우 0% 에가까우나, MFN 관세율은 9.2% 로분석되어, FTA가종료될경우대미관세율이크게증가할것으로예상된다. 품목별로는絲의수입비중이높아 3대대미수입품목이모두이에해당하며, 10대수입품목의과반수에대해 8% 의 MFN 관세율이설정되어있다. 한편사를중심으로주요수입품목이한국의대세계수입에서차지하는비중이매우높은것도특기할만하다. 수입선이다변화되어있지않을경우한미FTA 종료시관세부과로인한수입가격증가가수입수요에영향을비교적 285) 한미 FTA 5 주년평가와시사점, Trade Focus, 정혜선외,

199 덜미칠것이기때문이다. 종합하면, FTA의종료는한국의대미수입에 9.2%p의추가관세부담을발생시켜수입에부정적인영향을끼칠것으로예상되나, 일부품목은대미국수입비중이크기때문에수입수요가빠르게반응하지않을것으로예상된다. 품목코드 [ 표 3-34] 2016 년한국의대미국주요섬유 의류수입품목 품목명 대미국수입규모 수입시장점유율 업종내비중 ( 단위 : 백만불, %) FTA 양허세율 MFN 양허세율 아세테이트섬유 (44,000데시텍스미만의것 ) 아세테이트사 ( 텍스처드사 ) 아세테이트사 기타의섬유제품 기타의섬유제품 기타인조섬유장섬유사 양탄자 ( 나일론이나폴리아미드로만든것 ) 기타운동복 기타의직물 기타의섬유제품 ( 중고품 ) 자료 : 관세청, 법제처, 산업연구원으로부터저자작성 8) 소결 앞에서살펴본업종별영향을종합하면 FTA가종료될경우수출에서는섬유의추가관세부담이가장크고, 자동차, 석유화학이그다음으로큰영향을받을것으로예상된다. 그외의주요업종에서는 FTA가종료되어도대한국관세율이큰폭으로인상되지않을전망이다. 물론이는 WTO MFN 적용세율이 WTO 협정세율 (bound tariff) 수준으로인상되지않는시나리오를가정한결과이다. 섬유산업의경우 FTA를통해관세가큰폭으로인하되었음에도불구하고수출이증가하지않았으며, 자동차의경우관세인하시점이전에수출이큰폭으로증가하였다. 즉, 관세인하가이들업종의수출에큰영향을주지않은것으로파악되어, 추가관세부담이반드시수출급감을야기할것으로판

200 단할수없다. 반면, 수입의경우 FTA가종료하면자동차, 섬유, 가전, 철강등대부분의업종에서상당폭의관세가인상되어대미수입을위축시킬개연성이큰것으로판단된다. 그러나, 섬유, 철강의일부품목은대미수입비중이 50% 를상회하는등시장지배력이강력하여관세가인상되더라도수입대체가쉽지않을것으로예상된다. 또한자동차의경우대미수입증가와관세율인하가높은상관관계를보이고있으나, FTA 종료를통한관세율인상시에도경영전략수정을통해 EU 등한국의여타 FTA 체약국을통한우회수출이가능한점에유의할필요는있다. 다. 미국의보호무역주의강화가국내산업에미치는간접적영향 : 국내석유화학산업의경우 트럼프행정부하에서보호주의무역정책이강화될것으로예상되었다. 이는실제로트럼프행정부출범이후가령, 미국의국가안보를이유로한수입철강에대한 Section 232 조사, 불리한가용정보 (AFA) 및특별한시장상황 (PMS) 등과같은미국반덤핑법및상계관세법상보호주의적규정의적용으로인한고율의덤핑 / 상계관세부과, 미국상품구매와미국인고용촉진명령 286), 미국과의상품교역에있어현저한무역적자를초래한교역상대국에대한불공정무역현황등에대한종합보고서작성명령 287) 그리고미국의기타결무역협정 ( 한미FTA 포함 ) 의재협상언급등일련의무역정책및조치들을통해확인되고있다. 이러한미국의강화된보호무역주의정책및조치가국내산업의대미수출에직접적인영향을미칠것은물론이며뿐만아니라한국에서중간재를중국으로수출하여중국에서생산된최종재를미국으로수출하던산업에도간접적인영향을미칠것으로전망된다면서국내석유화학산업을대상으로한계량분석 288) 이제시되어주목된다. 즉, 미국정부의보호무역정책강화로미국에수출된국산석유화학최종재의수입수요가감소되는직접적영향과중국산소비재에중간재로공급되는국산석유화학제품의수출량이감소 286) The White House, Presidential Executive Order on Buy American and Hire American, April 18, ) The White House, Presidential Executive Order Regarding the Omnibus Report on Significant Trade Deficits, March 31, ) 조용원, 미국의보호무역주의강화가국내석유화학산업에미치는영향, 월간 KIET 산업경제, 2017 년 1 월호

201 하는간접적영향이함께발생할것이란전망이다. 그런데국산석유화학제품의대미수출량비중은높지않고관세또한무세인경우가많아직접적인영향은크지않을것으로예상되는반면에, 중국산소비재는대미수출량이많고, 국산중간재의대중수출비중도높은관계로미국의중국산제품에대한보호주의정책에기한관세인상 (AD/CVD 고율관세부과나기타수입규제 ) 가국내석유화학산업에미치게될간접적영향이상대적으로클것이란판단이다. 289) 따라서對中수출규모가큰국산중간원료제품군의경우향후미국의보호무역주의강화에따른수출전략에있어조정이필요함을시사한다. 290) [ 그림 3-11] 미국의보호무역주의강화가국내석유화학산업의수출에미치는영향 자료 : 조용원, 미국의보호무역주의강화가국내석유화학산업에미치는영향, KIET 산업경제, 2017년 1월호, p ) 조용원, pp 참고로조용원은플라스틱제품, 신발, 여행용컨테이너를대상으로미국의관세인상에따른중국산소비재수입량변화와미국의관세인상에따른국산중간재수출량변화를제시한다. 290) 조용원, p