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희지 예
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1 월간노동리뷰 2011년 11월호 pp.45~57 c 한국노동연구원 고용과소득보장을위한공공부조제도개편방안 고용과소득보장을위한공공부조제도개편방안 황덕순 * 1) Ⅰ. 들어가는글 최근공공부조제도개편에대한관심이다시높아지고있다. 올해초부터보건복지부에서는한국보건사회연구원을중심으로빈곤정책제도개선기획단을구성하여공공부조제도의전반적인개편방안을마련하고있다. 개편방안의세부적인내용은아직알려지지않았지만, 현금급여와현물급여가하나의제도로통합되어있는현행국민기초생활보장제도의급여체계를개혁하여주요한급여들을개별급여로독립시키는방향인것으로알려지고있다. 다른한편지난해부터보건복지부와고용노동부는근로능력이있는국민기초생활보장제도수급자의자립과자활을촉진하기위한제도개선방안을논의해왔다. 주요내용은국민기초생활보장제도수급자에대한관리를강화하여자활사업참여자를크게늘리고, 일반노동시장으로의취업을적극적으로촉진하는것이다. 2011년도보건복지부와고용노동부업무보고에따르면, 2012년까지자활사업참여자를현재의 4만 2천여명에서 19만명까지늘리는것으로계획하고있다 ( 보건복지부, 2011년업무보고자료 ). 이와함께전국의시군구가운데 48개지역에직업상담사를배치하여 사례조정회의 시범사업을실시하고, 2012년에는전국으로확대할계획이다. 사례조정회의의목표는복지와고용전문가가모두참여하여자활대상자의상황을평가하고, 자활에적합한지원경로를설계 제공하는것이다 ( 고용노동부, 2011년업무보고자료 ). 국회에서도지난해초부터현재의실업급여의한계를보완하기위해고용보험가입대상이아니거나노동시장경력이짧은자영자, 청년층, 혹은실업급여를모두소진한저소득실업자를대상으로실업부조성격의제도를도입하자는논의가진행되고있다. 세부 * 한국노동연구원선임연구위원 (hds@kli.re.kr). 특집 _45

2 특 집 적인내용은다르지만, 2008년에노동부에서추진했던 일을통한빈곤탈출지원법 도같은맥락에있다. 이와같이사회보험이아니라조세를통해재원이조달되는공공부조적성격의제도를통해근로빈곤층을보호하는제도의개편, 혹은도입논의가활성화되고있는중요한이유는근로빈곤층이늘고있다는점뿐만아니라사회보험과공공부조사이의사각지대가크다는점, 현행기초생활보장제도가빈곤층의자립과자활을지원하는데한계가크다는점이다. 돌이켜보면요즈음뿐만아니라국민기초생활보장제도도입전후를비롯해서최근까지유사한논의가반복되어왔다는점도발견할수있다. 이는개편방향과관련된중요한대안들사이에접점을찾지못하면서통합적인개선안을마련하지못해왔기때문이다. 이글에서는현재논의되고있는주요대안들을소개한후, 각대안들사이의관계를비교 평가하여통합적인개선안을도출해보고자한다. Ⅱ. 근로빈곤층지원제도개편의주요대안 여러논의들을종합해보면현재근로빈곤층보호제도의발전방향과관련해서크게세가지방향이제시되고있다. 황덕순 (2009a) 은기초생활보장제도도입이전부터최근에이르기까지제도개선과관련된주요논의들이유사한문제의식을중심으로반복되는것이라는점을제시하고있다. 최근에논의되고있는대안들을주요정책대상및빈곤층보호제도의핵심을이루는기초생활보장제도의개편방향을둘러싼입장을중심으로정리한것이 < 표 1> 이다. 제1안, 제2안, 제3안이라는표현은특별한이유없이설명의편의를위해붙인것이다. < 표 1> 근로빈곤층보호제도의개편방향 근로능력자의기초생활보장제도적용여부 주요정책대상 수급자및차상위계층 근로빈곤층 저소득실업자 적용 제 1 안 : 기초보장제도유지 확충 ( 부분급여차상위로확대 ) 제 2 안 : 2 차안전망추가 ( 한국형실업부조 ) 분리 제 3 안 : 근로능력자분리 ( 새로운근로빈곤층보호제도도입 ) 46_ 노동리뷰 2011 년 11 월호

3 고용과소득보장을위한공공부조제도개편방안 우선기초생활보장제도와근로능력자보호제도의관계와관련해서는근로능력여부에따라서근로능력자를기초생활보장제도에서분리할것인지에따라서로다른개선안이제시되고있다. 통합해서보호하자는방안은근로능력자들도최종안전망인기초생활보장제도의수혜대상에포함시키되, 부분급여제도등을통해급여별로현행제도의수혜범위를차상위계층으로확장해나가자는제안으로 < 표 1> 의제1안에해당된다 ( 김미곤, 2005). 한국형실업부조와같은새로운제도를도입함으로써근로빈곤층을중심으로사각지대를해소하자는제2안은국민기초생활보장제도의개편안을담고있는것은아니다. 그렇지만현재실업급여- 기초생활보장제도의 2층안전망을실업급여- 한국형실업부조- 기초생활보장제도의 3층안전망으로전환하자는것이기때문에기초생활보장제도를분리하자는제안은담고있지않다 ( 황덕순, 2009b). 국회에서논의되고있는실업부조도입논의도여기에해당된다. 기초생활보장제도분리안은근로능력자는기초생활보장제도에서분리해별도로보호하는방안을제시하고있다 ( 노대명, 2010, 2011). 주요정책대상측면에서제1안은현재제도의사각지대에초점을맞추어 차상위계층 을중심으로의료 교육 주거등급여의수혜범위를확대하고자한다. 제2안은 저소득실업자 에초점을맞추어활성화정책을통해서저소득실업자들의생계보호와취업지원을병행하는새로운 2차안전망을도입하자는제안이다. 제3안은 근로빈곤층 에초점을맞추어근로능력자를기초생활보장제도로부터분리해서근로능력자의자립을지원하는정책을강화하자는제안이다. 각개선방안이제시하는주요정책방향은다음과같다. 제1안은현재의국민기초생활보장제도를유지하되부양의무자규정이나재산기준등때문에사각지대가지나치게크다는점과각종급여별로욕구가다르다는점에초점을맞추어개선방안을제시한다. 제1안의핵심적인개선방안은의료와교육, 주거, 자활급여등기초생활보장제도내에통합되어있는여러가지급여들을차상위계층으로확대해나가자는입장이다. 현행제도의기본적인틀을유지하면서점진적으로수혜범위를확대해나가자는입장이라는점에서단계적인접근방법이다. 제2안은실업자사회안전망의확충, 혹은활성화정책의강화라는차원에서저소득실업자를중심으로다양한노동시장정책들을통합적으로제공할수있는체계를갖추고, 이러한프로그램참여자들에게일정한현금급여를지급하자는입장이다. 현실정책차원에서는현재운영되고있는취업성공패키지제도를저소득층중심으로확충하고, 이제도에일정한현금급여를결합함으로써한국형실업부조제도로발전시켜나가는것을지향한다. 국회에서논의되는실업부조제도는일정한요건을충족한현금급여수급권을부여하는것으로서권리보장측면에서한걸음더나아간것이라고볼수있다. 제3안은국민기초생활보장제도로부터근로능력자를분리해서취업자와실업자를포 특집 _47

4 특 집 함한전체근로능력빈곤층에대한보호제도를새롭게신설하는방향으로현재의제도를급진적으로개편하자는입장이다. 이제안에따르면, 현행기초보장제도는노인과장애인, 아동을중심으로한근로무능력자가구를대상으로한제도로축소되고, 근로능력자가있는가구는새로운근로빈곤층보호제도를통해보호한다. 새로운근로빈곤층보호제도를통해근로능력이있는빈곤층에게는의무및취업에따른금전적유인을동시에강화함으로써탈수급을촉진하는것이주요목표로제시된다. Ⅲ. 대안들의비교 평가 위에서살펴본각제안의내용만을놓고보면각입장이제시하는세부적인정책들이배타적이기보다는서로보완적인요소들을포함하고있다. 그럼에도불구하고실제현실에서는개편방향에관한논의가서로배타적인입장사이의선택문제로이해되어왔다. 이는정책의내용만으로는충분히설명되지않는제도개선의목적에대한인식과사회경제적상황에대한평가의차이, 나아가서제도의운영주체및전달체계, 취업지원을위한정책수단의효과성과관련된입장의차이가내재되어있기때문이다. 여기에서는각제안들이어떤점에서보완적이고, 어떤점에서배타적인지먼저상호관계를살펴보고, 개편방향에대한입장차이가첨예해질수밖에없는요인들에대해서살펴본다. 1. 개편방안사이의상호관계 우선제1안이제시하고있는의료 교육 주거의각욕구별급여의수급자격요건을완화하여적용대상을확대하는것이바람직하다는데대해서는위의여러대안가운데어떤입장에서있는가와무관하게대체로공감대가형성되어있다. 욕구별급여의확대에모든입장이공감하고있는반면, 첨예한차이는근로빈곤층에대한보호제도를별도로분리해야할것인지를둘러싸고제기된다. 따라서제1안과제3안사이에는상당한긴장관계가형성되어있다. 제2안의경우현재의제도적틀을그대로둔상태에서저소득실업자를보호하기위한새로운제도를도입하자는제안이라는점에서제1안과보완적인성격이강하다. 두안이내용적으로는보완적이지만제1안에서는빈곤층의고용지원을위한실업부조제도의도입에관해서는적극적으로고려하지않고있다. 역사적으로보면현재의제도, 즉틀이형성된 년에제2안의모태라고할수있는저소득실업자보호제도 ( 논자에따 48_ 노동리뷰 2011 년 11 월호

5 고용과소득보장을위한공공부조제도개편방안 라서는실업부조 ) 도입필요성이제기되었을때, 국민기초생활보장제도를추진하던입장에서는이에대해비판적인입장을취하였다. 기초생활보장제도도입이최우선적인과제라고보았고, 저소득실업자보호제도가제도개선에혼선을초래할것이라고우려했던것이다 ( 황덕순, 2009a). 제2안과제3안의경우에는기초생활보장제도의틀을바꾸어야할지여부에서는차이가큰것으로보인다. 그러나최종적인 3차안전망이필요하다는점이중요할뿐, 3차안전망이근로능력자와무능력자를통합하고있는지, 서로분리해서다른제도로보호하고있는지는제2안의본질적인요소가아니다. 따라서제3안을어떻게설계하는가에따라서제2안과제3안도배타적이지않을수있다. 1) 그러나현재제시되고있는제3안에서는실업부조를별도로도입하는것보다취업자와실업자를모두포함한근로빈곤층을하나로묶어서보호하는것이더적절하다고본다. 우리나라의기초생활보장제도에해당되는서구국가의제도를살펴보면, 대부분의나라에서근로능력자와근로무능력자는서로다른제도로분리되어보호된다 ( 노대명, 2011). 이는근로무능력자의대부분을차지하는노인과장애인을대상으로별도의보호제도 - 대부분연금제도 - 가발전되어왔기때문이다. 그러나우리나라의경우노인과장애인에대한별도의보호제도가발전되지못한가운데생활보호제도의연장선상에서국민기초생활보장제도를도입하면서근로무능력자와근로능력자를하나의제도로묶여서보호하게된것이다. 근로빈곤층보호와관련된실업부조와공공부조가주요국가별로어떻게운영되고있는가를정리해보면 < 표 2> 와같다. 서구의미취업빈곤층보호제도는실업부조만있는경우 ( 호주, 뉴질랜드 ), 실업부조- 공공부조가있지만실업부조가중심인경우 ( 영국, 독일, 핀란드 ) 와공공부조가중심인경우 ( 스웨덴, 프랑스, 스페인 ), 공공부조만을통해서보호하는경우 ( 덴마크, 한국, 일본, 미국 ) 등으로구분해볼수있다. 2) < 표 2> 주요국가의미취업근로빈곤층최저소득보장제도의구성유형 실업부조단일형 실업부조 - 공공부조형 공공부조단일형 실업부조중심형 공공부조중심형 뉴질랜드, 호주 국가 ( 실업부조수급자공공부조수혜불가 ) 영국, 독일 ( 실업부조수급자공공부조수혜가능 ) 핀란드 스웨덴, 스페인, 프랑스, 오스트리아 한국, 일본, 미국, 덴마크 자료 : Immervoll(2010), OECD(2007), OECD(2009) 각나라별보고서등을이용하여필자가정리. 1) 제 2 안과제 3 안사이의핵심적인쟁점은기초생활보장제도의분리여부보다는뒤에서살펴보듯이근로빈곤층에대한고용지원서비스의주관부처및전달체계와관련되어있다. 2) 여기에서공공부조는최종안전망을지칭하는것으로사용되었다. 특집 _49

6 특 집 실업부조- 공공부조형에서실업부조중심형은실업부조가실업급여수급자격미충족자및수급종료자를대상으로무기한지급되는경우이고, 공공부조중심형은수급대상자의범위가좁거나기간이제한되어있는나라들이다. < 표 2> 의유형구분에서제2안은실업부조를도입하여실업부조- 사회부조의틀로보호하자는제안이다. 이때급여의지급기간이무제한인것은아니기때문에공공부조중심형에해당된다. 제3안은 < 표 2> 에서보면공공부조단일형이지만대부분의서구국가와같이근로능력자에대한지원제도를기초생활보장제도에서별도로분리하자는제안이다. 2. 제도개선의목표와실현가능성에대한입장차이 각개편방안의중요한목표는다음과같다. 제1안이추구하는가장중요한목표는논자에따라차이가있지만기초생활보장제도의사각지대를줄이고, 급여의수급범위를확대하는것이다. 전통적인복지의확대를중시하는입장이라고볼수있다. 제2안이추구하는가장중요한목표는활성화정책을통해고용지원서비스의보편성을확대하고일정한현금급여를결합함으로써실업이라는노동시장위험이빈곤으로이어지지않도록복지제도의예방적성격을강화하는것이다. 제3안이추구하는가장중요한목표는근로빈곤층을지원하는제도를기초생활보장제도로부터분리함으로써근로빈곤층을중심으로사각지대를줄이고, 고용지원서비스와취업에대한인센티브를강화함으로써빈곤층의자립을촉진하는것이다. 제1안의입장에서제2안은예산제약을고려할때자원배분의우선순위가낮다고본다. 나아가제3안은정책의목표도적합하지않고, 현실성측면에서매우큰위험을안고있다고본다. 논자에따라차이가있지만제1안을지지하는많은논자들은자활사업으로대표되는근로연계복지정책에대해비판적이며, 제3안은이를전면화하는것으로이해한다. 나아가근로능력자를기초생활보장제도로부터분리할경우제3안이기대하는것처럼근로빈곤층에대한지원확대보다는생계지원축소로이어짐으로써결국과거의생활보호제도로회귀하게될것이라는점을가장우려한다. 제2안은제1안과보완적으로제시되고있으며정책의지향이라는측면에서볼때고용지원서비스의확대를통한활성화를추구한다는점에서제3안과차이가없다. 제2안과제3안의차이는뒤에서살펴볼정책의소관부처및전달체계와주로관련되어있다. 제3안은제1안이근로빈곤층으로복지제도의외연을확대하는데걸림돌이되고있다고이해한다. 기초생활보장제도가과중한부담을안고있기때문에노인과장애인을분리하고나면, 근로빈곤층으로지원을확대할수있는가능성이더높다고본다. 또한제1 50_ 노동리뷰 2011 년 11 월호

7 고용과소득보장을위한공공부조제도개편방안 안이근로빈곤층자립지원의중요성을간과하고있다는점에대해서도비판적이다. 3. 근로빈곤층에대한고용서비스운영주체와전달체계 이논점은근로빈곤층에대한고용지원서비스와관련된것으로제2안과제3안을구체화할때핵심적인쟁점으로부각된다. 이문제는기초생활보장제도에자활사업이도입되면서부터잠재적인갈등요소로내재되어있었던주제이다. 자활사업시행초기에보건복지부와노동부사이에는자활사업참여자의배분을둘러싸고긴장관계가형성되었다. 결국고용서비스대상자를취업대상자와비취업대상자로나누고보건복지부산하에별도의전달체계 ( 현재의지역자활센터 ) 를구축하는것으로조정되었다. 그런데제도시행후대부분의자활사업참여자가노동부의기대와달리비취업대상자로분류되고노동부로위탁되는인원이전체자활사업참여자의 5% 내외에불과해지면서노동부와보건복지부사이에불신이쌓이게되었다. 이후이를해결하기위해참여정부에서는취업자와비취업대상자를구분할때고용센터와지방자치단체가공동으로판정하거나고용센터로이관하는방안이논의된바있다. 근본적인입장차이는정책대상자의핵심적인특징을어떻게이해하는가에달려있다. 빈곤층을지원하는것이기때문에빈곤정책을주관하는보건복지부와지방자치단체의역할이중심이되어야한다는견해와근로능력자에대한고용지원서비스이기때문에노동부와고용센터가중심이되어야한다는견해가엇갈리고있는것이다. 이러한쟁점을회피하기위해취업대상자의일반노동시장에대한지원은노동부 - 고용센터, 비취업대상자의자활근로및자활공동체를통한새로운영역의개척은보건복지부- 지방자치단체 - 지역자활센터로역할을분담했던것이다. 그런데 2009년부터비취업대상자에게일반노동시장에대한취업지원을강화하는희망리본프로젝트 ( 성과관리시범사업 ) 이수행되면서역할분담에균열이발생했고, 보건복지부와노동부사이의갈등이재연되었다. 결국갈등을다시봉합하고앞에서언급한것처럼 2011년에는직업상담사를지방자치단체로파견해서사례관리를강화하는시범사업이수행되고있다. 기초생활보장제도의사각지대가크고, 다른말로하면근로빈곤층에대한보호가제한적인현재상황에서는이러한갈등이전면화되지않을수있다. 그러나제2안에서제시하는것처럼근로빈곤층에대한보호제도를분리하고정책의목표가이들의취업을통한자립지원으로설정될경우새로운제도의운영주체와전달체계를둘러싼갈등은전면화될가능성이크다. 다른한편현재고용지원서비스를수행하고있는각전달체계의능력에대한평가및서비스의적합성에대한평가도서로다르다. 보건복지부 -지방자치단체 -지역자활센터가 특집 _51

8 특 집 중심이되어야한다는입장에서는현재의고용센터가제공하는서비스가불충분할뿐만아니라빈곤층에게적합하지않다고본다. 또한전국에 80개에불과한고용센터가접근성면에서도취약하다는비판을제기한다. 다른입장에서는극빈층이아니라근로빈곤층으로제도의외연을넓히게되면더이상 빈곤 층의특수성에초점을맞춘정책이아니라고용지원에초점을맞추어서일반노동시장에대한취업지원이중심에놓여야한다고주장한다. 이경우자활근로중심의지역자활센터의역할은제한적이될수밖에없다. 따라서위에서살펴본각대안은전달체계에도일정한함의를갖게된다. 명시적으로언급하지는않았지만, 제1안이 현행유지 라면제2안은 고용센터중심의재편, 제3안은 지방자치단체와지역자활센터의역할강화 로연결된다. Ⅳ. 근로빈곤층보호를위한공공부조제도개선방안 1. 근로빈곤층의취업및급여 고용서비스수혜실태 개선방안을살펴보기전에근로빈곤층의경제활동실태및각종급여와고용서비스수혜실태에대해간단히살펴보자. < 표 3> 에는복지패널조사를이용하여절대빈곤층과상대빈곤층, 그리고일반계층의 2009년 1년간취업기간별분포를정리한내용이소개되어있다. < 표 3> 근로능력자의취업기간별분포수혜자비중 (2009) 취업기간 절대빈곤층상대빈곤층일반계층 계속미취업 개월미만 개월이상 12 개월미만 개월이상 전체 ( 단위 : %) 주 :1) 5 차조사자료의개인표본가중치로가중함. 2) 세가운데근로무능력자로조사된자와학교에재학중인자를제외하였음. 3) 절대빈곤층은가구의경상소득이가구별최저생계비미만인경우, 상대빈곤층은가구원수의제곱근으로균등화한가구경상소득중위값의 1/2 미만인가구에속한경우로절대빈곤층포함, 일반계층은상대빈곤층이상인경우로정의. 4) 취업기간은조사대상자의 2009 년 1 년동안의종사상지위별취업개월수를합산. 12 개월이넘는표본이일부있음. 자료 : 한국보건사회연구원 서울대학교사회복지연구소, 한국복지패널조사제 5 차조사자료. 52_ 노동리뷰 2011 년 11 월호

9 고용과소득보장을위한공공부조제도개편방안 < 표 3> 에따르면근로능력빈곤층과일반계층사이에연간취업기간에상당한차이가있다. 절대빈곤층과상대빈곤층의경우 1년동안한번도취업하지않은집단의비율이 52.7% 와 43.1% 에이르는반면, 일반계층의경우 22.9% 에지나지않는다. 반면 1년동안계속취업해있는것으로볼수있는집단의비율이절대빈곤층과상대빈곤층은각각 23.3% 와 29.5% 에불과한반면, 일반계층은 62.1% 에이른다. 가구원을돌봐야하기때문에취업하기어려운가구여건에놓인경우가있다고하더라도다수의근로능력빈곤층의취업을촉진해야할필요성은분명하다. < 표 4> 에는복지패널조사를이용하여살펴본각종급여및고용서비스수혜자비중이소개되어있다. < 표 4> 에서기초생활보장제도를제외하면각종급여와고용서비스수혜자비중은매우미미한것으로나타난다. 행정통계와비교할때가구조사에서고용서비스참여자의비중이낮게나오는것이일반적이라는점을감안하더라도고용서비스수혜자의비중은매우낮다. 교육훈련이나일자리창출관련한지원제도가운데하나이상을받은집단의비중이절대빈곤층은 6.0%, 상대빈곤층은 6.5% 에불과하다. < 표 4> 근로능력자의현금급여및고용서비스수혜자비율 현금급여 고용서비스 절대빈곤층상대빈곤층일반계층 기초생활보장 근로장려세제 실업급여 모성보호급여 위가운데하나이상 교육 훈련지원금 공공근로 자활근로 공동체 사회적일자리 실업자훈련 창업지원 희망근로 청년인턴 위가운데하나이상 위가운데하나이상 ( 단위 : %) 주 :1) 분석방법은앞의 < 표 3> 과동일함. 2) 숫자는해당계층에서급여혹은고용서비스를받은집단의비중임. 행정자료를이용해서확인한기초생활보장제도수급여부를제외한다른제도들의수혜자비율은가구설문조사에서과소보고될가능성이있음. 자료 : 한국보건사회연구원 서울대학교사회복지연구소, 한국복지패널조사제 5 차조사자료. 특집 _53

10 특 집 또한일반계층에비해절대빈곤층과상대빈곤층의각종현금급여및고용서비스수혜비중이높은것이일반적이지만실업급여는예외적이다. 실업급여가취업자를모두포괄하는보편적인제도이고, 취업여건이열악한빈곤층에서사각지대가더크기때문이다. 근로장려세제의경우에는상대빈곤층의수혜율이가장높지만절대빈곤층과비교하면일반계층의수혜율이더높게나타난다. 2. 근로빈곤층지원제도개선방향 앞에서근로빈곤층보호제도의개편과관련된주요대안들의관계와차이가부각되는주요지점들에대해서살펴본바있다. 그결과제도개편의방향과관련된본질적인차이도있지만, 제도개편의효과에대한판단의차이 ( 제1안과제2안 ), 혹은제도의운영주체와전달체계를둘러싼갈등 ( 제2안과제3안 ) 이더중요하다는점을발견하였다. 따라서각대안들사이에충돌하는부분을최소화하면서통합적인대안을모색하는것이불가능하지는않은것으로판단된다. 여기에서는한국형실업부조제도를도입하자는제안을중심으로제1안및제3안과갈등을최소화할수있는개선방안을모색해보고자한다. 현재의기초생활보장제도의수급자격요건을고려하면실제수급자격요건은소득기준절대빈곤보다더엄격하다. 소득이아니라자산까지고려한소득인정액을수급자선정과급여의기준으로삼고있기때문이다. 단순히 < 표 4> 만놓고보더라도절대빈곤선이하의근로능력빈곤층절반정도는소득지원을받지못하고, 상대빈곤선이하의근로능력빈곤층가운데 40% 정도만이소득보장제도의수혜를받고있을뿐이다. 또한빈곤여부판단의기준으로삼은경상소득에는기초보장제도의급여를제외한공적 사적이전소득이모두포함되어있어서빈곤층으로분류된집단은심각한생활상의어려움에처해있을가능성이크다. 따라서개선방안은현재제도의사각지대에놓여있는빈곤계층으로보호를확대하는것이어야한다. 사각지대를줄이는기본방향은기초보장제도에서제외된빈곤계층 3) 이생계급여이외의다양한현물급여를받을수있도록급여의수혜범위를확대하는것이다. 의료와교육, 주거급여가무엇보다중요하다. 이와함께실질적으로빈곤에서벗어날수있도록지원하는제도도필요하다. 따라서제2안은제1안의입장에서보면빈곤탈출을지원하기위한자활급여, 즉고용서비스를확대하는것이다. 나아가고용서비스에일정한생계지원을결합함으로써소득보장제도의사각지대도더불어축소하고자한다. 일정한재원을놓고서로경쟁하는것으로받아들이지만않는다면 1안과 2안은충분히보완적이다. 3) 흔히차상위계층이라고불리지만, 법정차상위계층은소득인정액이최저생계비의 120% 이내인집단으로매우좁게설계되어있다. 보호가필요한집단은법정차상위계층보다훨씬더넓다. 54_ 노동리뷰 2011 년 11 월호

11 고용과소득보장을위한공공부조제도개편방안 제2안과제3안이보완적이기위해서는적절한역할분담이필요하다. 제3안이실질적인대안으로의미를갖기위해서는기초생활보장제도로부터근로능력자를분리하더라도실질적인보호수준이떨어지지않아야하고, 근로무능력자인노인과장애인을대상으로한소득보장제도가충실해야한다. 이러한전제위에서제1안과제3안사이의갈등도완화될수있고, 제2안과제3안사이에적절한보완방안도모색해볼수있다. 무엇보다제2안은실업자에대한고용서비스와생계지원을결합하는것으로서취업해있는빈곤층을대상으로하지는않는다. 또한취업할수있는여건에있지않은근로능력빈곤층도대상에서제외된다. 따라서대상자측면에서실업빈곤층 ( 제2안 ) 과취업빈곤층및비경제활동빈곤층 ( 제3안 ) 으로역할을나눌수있다. 다만사회서비스등을통해비경제활동빈곤층이근로할수있는여건이된다면실업빈곤층으로실업부조적성격의제도에들어올수있고실업빈곤층도생계지원이불충분한경우보완적으로최종안전망의수혜를받을수있을것이다. 취업과미취업을반복하는빈곤층이많기때문에두대상자를하나의제도로통합해서보호하는것이바람직할수도있지만, 우리나라의제도적환경아래서는실질적으로수혜대상자를확대하는데현재와마찬가지로큰어려움에부딪칠가능성이크다. 또한실업빈곤층이아닌경우고용서비스대상자가아니기때문에개별급여로확대된서비스이외에추가적으로다른서비스를제공할필요성도크지않다. 전달체계측면에서도각각의논의나입장들이차이가큰것으로보이지만현실적으로전달체계를설계할때는어느한쪽에치중하기어려운것이현실이다. 현재의전달체계를모두활용한다고해도고용서비스의공급능력이서비스수요에미치지못하기때문이다. 따라서제한된대상자를놓고갈등하기보다는근로빈곤층에대한보호를확충한다는중장기적인제도의발전방향을고려하면서새로운균형을모색하는것이필요하다. 이를위해서는일차적인역할분담의기준선을 복지부 -지방자치단체- 자활센터 대 노동부-고용센터 가아니라공공 ( 지방자치단체 / 고용센터 ) 대민간 ( 지역자활센터및민간고용서비스기관 ) 으로재설정할필요가있다. 자활사업과근로빈곤층지원제도가어떤방향으로발전해가더라도지역차원에서서비스를제공하는일차적인공공전달체계는지방자치단체와고용센터이다. 공공전달체계의 최소한의 역할은수급자와서비스에관한중요한의사결정 ( 누구에게어떤경로로어떤서비스를제공할것인가, 즉사람과자원의배분에관한결정 ) 이어야한다. 구체적인제도설계에따라대상자별로지방자치단체와고용센터가협력하거나각각독자적으로의사결정을내릴수있을것이다. 이와함께지역자활센터는기초생활보장수급자에대한자활사업을넘어서다양한제도의수급자들에게자활센터가강점을갖고있는서비스를제공하는역할을수행하는기관으로역할을확대해나갈수있을것이다. 이미다수의차상위계층들이자활근로와자 특집 _55

12 특 집 활공동체에참여하고있고, 일부지역자활센터는노동부의취업성공패키지사업에참여하고있다. 지역별로나누어보더라도농어촌지역에는고용센터의접근성도낮고, 고용센터가제공할수있는서비스도제한적이다. 농어촌지역이나일부중소도시의경우고용센터와지역자활센터가서로협력하는모델을발전시킬필요가있다. Ⅴ. 맺음말 빈곤층이자립해서빈곤으로부터벗어날수있도록공공부조제도가설계되어야한다는데대해서는누구도이견이없을것이다. 그러나기초생활보장제도수급자의낮은빈곤탈출문제에관해문제제기만무성할뿐실질적인제도개선으로이어지지못하고있는지오래이다. 이와동전의양면을이루는것이다수의빈곤층이소득보장제도에서배제되는사각지대와기초생활보장제도수급자에게현금 현물급여가집중되는현상이공존하는것이다. 이러한문제를해결하기위해여러대안들이제시되어왔지만, 서로장단점을찾아가며문제를해결하는방향으로논의가진행되기보다소모적인갈등으로이어지면서실질적인제도개선으로이어지지못한것도현실이다. 이글은그동안여러대안들이제시되어왔지만실제로는유사한내용들이반복적으로제기되어왔다는점을지적하고, 각대안들을비교 평가하여통합적인개선방안을모색하였다. 이로부터수급자에게집중된각종현물급여를사각지대의빈곤층까지확대하고, 노인 장애인등근로무능력자를대상으로한소득보장제도를충분히확충한다면각대안들이서로경합하지않고, 서로보완하는방향으로제도를개선할수있다는점을제시하였다. 개선방향과관련해서는빈곤층의빈곤탈출을지원할수있는다양한고용서비스를확충하고, 여기에생계지원을병행하는방식으로한국형실업부조제도를도입하여실업급여 ( 한국형 )-실업부조 -공공부조로이어지는 3층의안전망을구축할것을제안하였다. 제도의발전경로는현재의취업성공패키지제도를저소득층중심으로정비하고, 여기에생계지원을결합하는방식이가장현실적인것으로판단된다. 이글은큰틀에서의개선방향만을제시하였을뿐세부적인제도의설계나수혜대상자규모, 소요예산등은자세히다루지못하였다. 실업부조와공공부조제도이외에근로장려세제등이글에서다루지못한다른근로빈곤층보호제도를어떻게개편할것인가도중요한논의주제이다. 이에대해서는별도의연구를통해다루고자한다. 56_ 노동리뷰 2011 년 11 월호

13 고용과소득보장을위한공공부조제도개편방안 < 참고문헌 > 김미곤 (2005), 국민기초생활보장제도시행 5주년에대한재음미, 보건복지포럼 10월호, pp.6~15. 노대명 (2009), 자활사업과자활장려금의효과성제고방안, 황덕순 김재진 노대명, 근로유인형복지제도의국제비교와한국의근로유인형복지제도발전방안연구, 한국노동연구원, pp.111~196. (2011), 인구학적특성에따른기초생활보장제도개편방안, 고영선편, 분배구조의변화와사회정책의방향, 한국개발연구원, pp.197~243. 황덕순 (2009a), 국민기초생활보장제도와노동시장정책 : 근로빈곤층보호방안을중심으로, 이태진외, 2009년국민기초생활보장제도모니터링및평가 - 법제정 10년의제도운영점검, 한국보건사회연구원, pp.228~263. (2009b), 한국에서의활성화정책의가능성과조건, 이병희외, 고용안전망과활성화전략연구, 한국노동연구원, pp.248~296. Immervoll, H.(2010), Minimum-income Benefits in OECD Countries: Policy Design, Effectiveness and Challenges, OECD Social, Employment and Migration Working Papers, No.100, OECD. OECD(2007), Benefits and Wages 2007: OECD Indicators. (2009), Benefits and Wages: Country Reports 특집 _57

공무원복지내지82p-2009하

공무원복지내지82p-2009하 2009 2009 151-836 1816 869-12 6 Tel. 02-870-7300 Fax. 02-870-7301 www.khrdi.or.kr Contents 04 05 05 07 10 11 12 14 15 17 21 23 25 27 29 31 33 34 35 36 37 38 39 40 41 43 45 47 49 51 53 56 62 62 62 63 63