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주형 왕
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1 한국사회정책 Korea Social Policy Review, 제20집제1호, 2013, pp.123~144 한국형실업부조도입의쟁점과과제 *42) 이병희 **43) 요약 실직위험이높은저소득층은실직이가구빈곤으로이어질위험도높다. 대표적인실업보상제도인고용보험의실업급여가실직의빈곤화위험을억제하는데미흡하기때문이다. 실업보험, 실업부조로구성되는전속적인실업보상제도가얼마나많은실업자를보호하는지를외국과비교하면, 우리나라는실업보험의수혜율이낮고실업부조가존재하지않기때문에, 실업보상제도의사각지대가매우넓은유형에속한다. 본연구는고용보험과기초생활보장의사각지대에놓인저소득층을대상으로보완적인고용안전망의도입을제안한다. 노동시장활동성이높은데도저임금고용과근로빈곤상황을벗어나지못하는우리저소득계층의특성을고려하면, 당장의소득보장보다는더나은일자리로이행할수있도록취업지원을강화하는것이바람직하다. 따라서전통적인실업부조와는달리고용서비스를기반으로적극적노동시장정책에참여하는저소득계층에게조건부수당을제공하는한국형실업부조를제안한다. 한국형실업부조가효과적으로작동하기위해서는공공고용서비스인프라의확충, 직접일자리사업의재구조화, 참여수당의도입, 저임금노동시장구조의개선등이뒷받침되어야할것이다. 주제어 : 실직, 빈곤, 실업보험, 실업부조, 활성화 * 이글은 적극적복지국가와노동 ( 한국노동연구원 ) 일환으로이루어진 한국형실업부조도입의필요성과과제 를보완한것이다 년사회정책연합학술대회, 국회복지노동포럼, 공공부조포럼에서유익한의견을주신분들에게감사를드린다. ** 한국노동연구원선임연구위원 (lbh@kli.re.kr)

2 1. 문제제기 실직하면빈곤에빠지는 미끄럼틀사회 라는표현 1) 은우리에게도유효하다. 고용보험의보호를받지못하는취약계층은실업급여는커녕변변한퇴직금조차받지못하여, 실직이가구빈곤으로이어질가능성이높기때문이다. 절대빈곤상태로떨어진이후에야기초생활보장제도의혜택을받을수있지만, 이마저도부양의무자기준등에의해상당수가배제되고있는것이현실이다. 고용안전망의보호를받지못하고실직과빈곤의동반위험에노출되어있는취약계층이바로근로빈곤층인것이다. 2) 우리나라의실업률과장기실업자비중이매우낮음에도불구하고저임금고용비중과근로빈곤율이높은것은열악한주변노동시장뿐만아니라고용안전망의사각지대가광범하기때문이다. 3) 이글은취약계층의실업위험이빈곤으로이어지지않도록, 나아가실업기간동안더나은일자리로의이행을준비할수있도록한국형실업부조의도입을모색한다. 보완적인고용안전망의도입은노동시장의불안정성이초래하는부정적인영향을줄이고, 나아가고용률을증대할수있는계기가될것이다. 이글의구성은다음과같다. 우선 2장에서는실업자를얼마나포괄하는가라는통합성 (inclusiveness) 측면에서실업보상제도를유형화하고, 4) 많은나라들이취약실업자를보호하는제도를운영하고있음을제시한다. 실업급여를수급하지못하는실업자에게제도화된소득지원제도를갖지못한우리나라는실업보상제도의사각지대가매우넓은배제형에속하고있음을지적한다. 3장에서는우리나라고용안전망의현황과문제점을진단한다. 우선대표적인실업보상제도인고용보험의실업급여는수혜비중이낮아서실직 1) 반빈곤네트워크를이끌었던湯浅誠 (2008) 은글로벌경제위기이후급증한실업과빈곤문제에대응하기에취약한사회안전망을가진일본사회를한번미끄러지면어디에도걸려멈추지못하고아래까지추락하는 미끄럼틀사회 로표현하였다. 2) 공적이전소득과직접세및사회보장료부담등의정부의재분배정책을고려한가처분소득기준으로취업빈곤율 ( 취업자가운데상대빈곤층이차지하는비중 ) 은도시가구 ( 가구원수가 2 인이상인가구 ) 가운데 1997 년 4.9% 에서 2011 년 7.3% 로증가하였다. 1 인가구를포함한전국가구 ( 농어가제외 ) 의취업빈곤율은 2011 년 8.0% 에이른다 ( 황덕순 이병희, 2011 참조 ). 3) 사회안전망이모든종류의사회적위험에대한안전망을지칭한다면고용안전망은노동시장위험에대한안전망을의미한다. 또한고용안전망은소득지원뿐만아니라사회안전망에서제외되는적극적노동시장정책, 근로유인보상정책, 사회서비스등을포함함으로써실직위험에대한보호와함께노동시장통합을주요한목적으로한다 ( 이병희, 2010a). 4) 실업보상제도의통합성과관대성은대체관계를가질수있다. 고용안전망의사각지대해소를우선하는이글은통합성측면만을살펴본다. 124

3 이빈곤으로이어지는위험을억제하는데매우미흡함을지적한다. 소득지원제도가취약할뿐만아니라고용서비스참여율도낮으며, 단기적인일자리제공에치우쳐있음을살펴본다. 4장에서는한국형실업부조도입과관련된기존논의들 5) 에기초하여한국형실업부조의원리와과제를제시한다. 특히우리취약계층의특성에비추어적극적노동시장정책을결합한소득지원제도가필요함을강조한다. 마지막으로 5장에서는이상의연구결과를요약하고, 관련된쟁점을검토한다. 2. 통합성측면에서본실업보상제도의국제비교 1) 실업보상제도의유형 실업자를지원하는보상제도로실업보험 6), 실업부조, 공공부조등의세가지가존재한다. 실업보험이 1차적인안전망이며, 최저소득보장을위한실업부조와공공부조가각각 2, 3 차안전망의역할을한다. 실업보험과실업부조는실업자를대상으로한반면공공부조는절대빈곤층을대상으로하며경제활동상태를고려하지않는다. 7) 실업부조가존재하지않거나, 실업부조가실업보험수급종료자만을대상으로하는나라에서는공공부조가실업보상제도로서상대적으로중요한역할을한다. 실업보험과실업부조는실업자에게현금급여를지급하는제도이지만, 그목적은서로다르다. 실업보험은실직기간동안소득을지원함으로써효과적인구직활동을지원하고일자리매칭을개선하는등의경제적효율성을중시하는반면실업부조는실업의빈곤화를억제함으로써실업의부정적인효과를억제하고자한다. Schmid and Reissert (1996) 는각각보험원리와복지원리에기초하고있다고지적한다. 실업보험은기여와보상의연계를중시한다. 전형적인실업보험에서는급여를수급하기위해일정기간이 5) 한국형실업부조의원형이라고할수있는취업성공패키지사업의구상에대해서는김혜원 (2008), 명시적으로한국형실업부조도입을제안한논의로는이병희 (2010a), 장지연외 (2011), 황덕순 이병희 (2011) 가대표적이다. 6) 한국, 일본, 독일, 캐나다는고용보험의실업급여다. 7) 따라서실업보험과실업부조는전속적인 (dedicated) 실업보상제도, 공공부조는비전속적인 (undedicated) 실업보상제도라고도불린다. 한국형실업부조도입의쟁점과과제 125

4 상의고용과기여가있어야하며, 급여액은피보험기간과과거의임금수준에비례하고, 수급기간은한시적이지만피보험기간이길수록오래수급하며, 보험재정은사용자와근로자또는사용자의기여에주로의존한다. 반면복지원리에기초한실업부조의대상자는과거의고용과기여와관계없이소득 ( 자산 ) 이니즈를충족할수없는저소득실업자이며, 정액의급여액을무기한지급받으며, 재정은조세에의존한다. [ 표 1] 실업보상제도유형별원리비교 재원 보험원리 사용자또는사용자 / 근로자기여 정부보조금 복지원리 대상일정한피고용기간동안보험료기여한자소득 ( 자산 ) 조사에의한니즈 수급기간 급여수준 자료 : Schmid & Reissert(1996) 일정기간 기여기간에따라차등 과거임금수준또는피보험기간 조세 대개무기한 최저소득보장 연령또는가족지위에따라차등 OECD 의 2010 년 Benefits and Wages 자료를이용하여 31 개국의실업보상제도가어 떻게구성되어있는지를살펴보았다. [ 표 2] 국가별실업보상제도의구성 (2010) 유형 UA 1층형 UI UI-SA 2층형 UI-UA 3층형 UI-UA-SA 국가 호주, 뉴질랜드 이탈리아 1), 터키 벨기에, 캐나다, 덴마크, 일본, 한국, 룩셈부르크, 네덜란드, 노르웨이, 미국 2), 스위스 3), 체코, 아이슬란드, 이스라엘, 폴란드, 슬로바키아 독일 4), 영국 4), 그리스 오스트리아, 핀란드, 프랑스, 아일랜드, 포르투갈, 스페인, 스웨덴, 에스토니아, 헝가리, 주 1) 일부지역에공공부조제도가있지만전국적인제도는없음. 2) Food Stamp 제도를공공부조로간주함. 3) 일부지역에실업부조제도가있지만전국적인제도는없음. 4) 근로능력자를공공부조의수급대상에서제외하는독일 (Hartz 개혁에따라 2005 년이후 ) 과영국 (1996 년구직자수당제도로개편이후 ) 등은 3 층의사회안전망을갖고있지만, 실업보상제도는 UI UA 의이층형으로분류함. 자료 : OECD, Benefits and Wages( 126

5 [ 표 2] 를보면, 실업부조만있는호주 뉴질랜드를제외하고, 주된실업보상제도는실 업보험이다. 그리고실업부조제도를운영하는나라는 14 개국인데, 일부를제외하고는 3 층형에속한다. 2) 실업보험 부조수혜율의국제비교 그러나이러한제도적구성만으로는실업자를얼마나포괄해서보호하는지알기어렵다. 실업보험과실업부조가각각보험원리와복지원리를그대로따르지는않기때문이다. 북유럽의겐트시스템처럼실업보험재정의대부분을정부보조금에의존할경우기여원리가약하다. 또한보편적인실업보험제도를가진나라들은실업부조를운영할필요가적을것이다 ( 장지연외, 2011). 실업부조제도가있더라도실업급여수급종료자를주된대상으로하는나라에서는실업자를포괄하는범위가좁을것이다. 실업보상제도가실업자를얼마나포괄하는지에대해분석하려는여러시도가있었다. 장지연외 (2010) 는근로자이외에자영업자와최초노동시장진입자를적용대상으로하느냐를기준으로실업보상제도를유형화하였다. 황덕순 (2011) 은실업자보호제도의구성, 실업급여제도의관대성, 적극적노동시장지출의세측면에서유형화를시도하였는데, 통합성측면과관련해서는주된구성요소들의유무, 실업부조와공공부조간의상대적중요성에따라실업보상제도를유형화하였다. 실업자에대한포괄성정도는제도의적용범위 (coverage) 와수급기간, 수급자격요건 (eligibility), 구직활동의무와위반시제재정도등의다양한요소에의해결정된다. 이글에서는 Picot(2007, 2012) 의방법에따라실업보험또는실업부조수혜률을통해실업보상제도의통합성정도를검토하였다. OECD Employment database는국가별로경제활동인구대비실업보험과실업부조수급자의비중통계를제공한다. 가장최근인 2010 년통계는경제위기의영향을받으므로, 2004~10년동안의기간평균을사용하였다. 또한경제위기의영향이나라마다다르기때문에, 실업자대비수급자의비중으로전환하였다. 8) 아쉽게도한국통계는제공되지않기때문에, 실업급여수혜율을두가지지표로 8) 경제활동인구대비실업보험 부조수급자의비중을실업률로나누어계산하였다. 한국형실업부조도입의쟁점과과제 127

6 대신하였다. 하나는한국고용정보원이공표하는실업자대비월평균실업급여수혜자비중 (2004~10년동안의평균값, 이하에서한국1이라고지칭 ) 을사용하였다. 9) 다른하나는 3장에서자세히다루게될, 실직한임금근로자대비실업급여수혜자비중 (2004~08 년동안의기간평균값, 이하한국2를사용하였다. 10) [ 그림 1] 실업보험 부조수혜률 (2004~2010 년평균 ) ( 단위 : %) 벨프기랑에스 네덜란 드 덴마크 아일랜 오스트 드리아 스위스 노르웨 룩셈부 이르크 핀캐 스 란나 웨 드다 덴 포 O 르 E 투 C 갈 D 평균 UI 체스코페인 UA 한독이국일탈 1 리 아 그 헝폴 에 리 가란 스 스 리드 토 슬로바 니키아아 한영 뉴 국국 질 2 랜 드 호주 주 1) 실업보험 부조수혜자가조사통계에서실업자로관측되지않는경우가많으므로, 수혜율이 100% 를상회할수있음. 2) 덴마크, 노르웨이의실업부조수혜자통계는공공부조수혜자중의실업자이므로제외하였음. 3) 영국은실업보험 부조의수혜자를합한통계만제공하는데, 기여기초형구직자수당도정액의낮은수준이므로, 실업부조수혜률로간주함. 4) 한국1은실업자대비월평균실업급여수혜자의비중이며, 한국2는실직임금근로자대비실업급여수혜자비중임. 자료 : OECD, Employment database; 한국고용정보원, 고용보험통계연보 ; 한국노동연구원, 한국노동패널. OECD 국가들의실업보험 부조의수혜율을비교한 [ 그림 1] 은왼쪽부터실업보험수혜율이높은나라순으로배치한것이다. 이로부터네가지유형을추론할수있다. 우선전속적인실업보상제도로서실업보험만을가진나라가운데수혜율이높은나라들로벨기에, 네덜란드, 덴마크, 노르웨이등이있다. 11)12) 이들은통합적인실업보험제도를운 9) 실업자대비월평균실업급여수혜자의비중은 2004 년 20.1%, 2005 년 26.8%, 2008 년 35.4%, 2009 년 42.6% 로증가하였다가 2010 년 39.1% 로낮아졌다 ( 한국고용정보원, 2010 고용보험통계연보, 2011). 10) 우리나라의현실적인실업보험수혜율은한국 1 과한국 2 사이일것이다. 11) 스위스는실업보험수혜율이높지만 2010 년통계만이이용가능하여다른나라와비교하기가적절하지않다. 일반적으로대륙유럽형국가처럼실업보험가입자를일반실업자에비해우대하는유형으로분류하기때문에통합적인실업보험을운 128

7 영하는유형으로분류할수있다. 둘째, 맨오른쪽에는실업부조만을운영하고있는호주, 뉴질랜드가있다. 영국은기여기초형과소득기초형의구직자수당제도를운영하고있지만, 실업보험에해당하는기여기초형도평균임금의 10% 정도를정액으로지급하기때문에이유형으로분류하였다. 이들국가는급여수준은낮지만, 통합성이높은실업보상제도를운영하는나라라고할수있다. 셋째, 실업보험수혜율이 OECD 평균보다낮으면서, 실업보험만을운영하는나라들로는체코, 한국, 이탈리아, 폴란드, 슬로바키아등이있다. 이들은통합성이낮은실업보험제도를운영하는유형이라고분류한다. 마지막으로실업보험이외에실업부조가있는나라들이있다. 이들나라의실업보험수혜율은 OECD 평균보다높은나라와낮은나라가혼재되어있다. 또한이들나라실업부조제도의주된대상자가누구인지는알기어렵기때문에, 실업부조를어떻게운영하는지를살펴볼필요가있다. [ 표 3] 에는주요국실업부조제도의특징이제시되어있다. 실업부조는소득조사와때로는자산조사를추가하여파악한저소득실업자를대상으로비교적낮은수준의급여액을정액으로지급하며, 아동이나부양가족수에따라보충급여를지급하거나급여를차등화하는나라가많다. 지급기간은많은나라에서무기한이지만, 일정기간동안만지급하는나라도있다. 실업부조대상자의특성을중심으로실업부조제도는세가지유형으로구분할수있다. 하나는실업보험수급종료자를대상으로실업부조를제공하는나라이다. 실업보험수급요건을충족하지못하는자에게는실업부조를제공하지않는다. 프랑스는실업보험수급종료자가운데 60개월이상취업요건을충족하는자를대상으로하므로가장엄격하다고할수있으며, 포르투갈, 그리스, 헝가리, 오스트리아가여기에속한다. 둘째는기여요건없이취업기간요건만을설정하는경우로, 세유형가운데포괄성이중간수준에해당한다. 에스토니아와스웨덴이여기에속한다. 마지막으로실업급여수급자와일반실업자모두를대상으로포괄하는경우로, 실업부조가가장통합적으로운영된다고할수있다. 실업부조만있는호주 뉴질랜드, 정액의실업보험을지급하는영국 아일랜드를포함하여실업부조를운영하고있는 14개국가운데 7개국이이에속한다. 영하는유형에서제외할것이다. 12) 스웨덴은 2007 년실업보험제도개혁이후수혜율이크게하락하였다. 한국형실업부조도입의쟁점과과제 129

8 [ 표 3] 주요국실업부조제도의특징 (2010) 국가대상자지급기간 프랑스 포르투갈 그리스 UI수급종료자 & 60개월취업 UI수급종료자 or 6개월취업 UI수급종료자 or 60일취업 6개월 ( 갱신가능 ) 12개월 (UI종료) or 24개월 급여기준 최대급여수준 1) 조사여부자산소득 정액 가구 정액 가구 3 회에매 3 개월정액 가구 헝가리 UI 수급종료자 3 또는 6 개월정액 개인 오스트리아 UI 수급종료자무기한 에스토니아 스웨덴 180 일취업 6개월취업 or 신규학졸자 270일 (UI기간포함 ) 기초UI 92% 39 Yes 가구 정액 8 -- 개인 14 개월정액 개인 스페인실업자 18 개월정액 가구 뉴질랜드실업자무기한정액 가구 핀란드실업자무기한정액 가구 영국실업자무기한정액 10 Yes 가구 독일실업자무기한정액 10 Yes 가구 아일랜드실업자무기한정액 32 Yes 가구 호주실업자무기한정액 18 Yes 가구 주 1) 평균임금대비비율 (%). 2) 스페인은 2007년통계. 자료 : OECD, Benefits and Wages ( Picot(2012) 는통합성과관대성격차라는두기준으로실업보상제도의분절화유형을나누고있다. 이글에서는그의유형화를참조하되, 통합성기준에한정하여 [ 그림 1] 과 [ 표 3] 을이용하여네가지유형으로분류하였다. 우선주된실업보상제도가대부분의실업자를포괄하느냐에따라실업부조중심의통합형, 실업보험중심의통합형을식별하였다. 통합성정도는 OECD 평균수준의수혜율을기준으로하였다. 통합형을충족하지못하는경우실업부조유무를통해격차형과배제형으로나누었다. [ 표 4] 에서횡축은통합성을기준한분류이며, 종축은제도구성을기준으로한분류이다. 첫째, 실업부조중심의통합형은실업부조만있거나정액의실업보험이주요급여인경우로서, 비교적낮은수준의급여를제공하는대신많은실업자를보호한다. 둘째, 130

9 실업보험중심의통합형은주된급여인실업보험제도가많은실업자를보호하는경우이다. 이유형에서는실업부조제도없이보편적인실업보험제도가운영되는나라와실업보험수급요건을충족하지못하는실업자에게장기고용관계에있던실업자와거의동일한실업부조를지급하는나라가혼재되어있다. 셋째, 격차형은주된급여가실업보험으로, 실업보험수급자에대한보호수준이높다. 실업부조가있더라도실업보험수급소진자를중심으로운영되어과거의고용지위가유지 (status-preserving system) 되거나실업보험과부조간의급여액격차가큰경우다. 오스트리아는실업부조대상자를실업급여소진자를대상으로할뿐만아니라급여액도과거소득에비례하여지급한다. 독일은 2005년개혁을통해실업부조대상자를확대하였지만, 핵심노동력계층에대한실업보험과의급여격차는유지하고있다. 넷째, 배제형은주된급여인실업보험을수급하지못하는자에게소득지원이거의없는경우다. 이탈리아는전국단위의공공부조제도가없으며, 미국에서최후의보호제도는음식교환권에그친다. [ 표 4] 통합성을기준으로한실업보상제도의유형화 UA UI UI-SA 통합형 (UA 중심 ) 호주, 뉴질랜드 통합형 (UI 중심 ) 벨기에 2), 네덜란드, 덴마크, 노르웨이, ( 룩셈부르크 ), ( 캐나다 ) 격차형 스위스 UI-UA 영국독일, ( 그리스 ) UI-UA-SA 아일랜드핀란드, 스웨덴 프랑스, 오스트리아, 포르투갈, 스페인, ( 헝가리 ) 배제형 이탈리아 체코, 폴란드, 슬로바키아, 미국, ( 한국 ) 주 1) ( ) 은 Picot(2012) 를수정하거나추가한것임. 2) 벨기에는직업경력이없는학교신규졸업자도실업보험가입을허용하는등관대한수급요건을가지고있고, 구직자가공공부조를받는경우가거의없기때문에, 보편적인 UI를가진단층형으로도분류함. 실업보상제도가실업자를얼마나보호하는지에대한국제비교에서주요한발견은 다음과같다. 첫째, 우리나라는실업보험의수혜율이낮고실업급여를수혜하지못하는 한국형실업부조도입의쟁점과과제 131

10 실업자를대상으로하는제도화된소득지원제도가없어서, 실업보상제도의사각지대가넓은배제형에해당한다. 둘째, 실업보험, 실업부조, 공공부조등 3층의제도존재여부가실업보상제도의통합성을보장하지않는다. 13) 실업보험이대부분의실업자를보호할경우엔굳이실업부조를운영할필요를적을것이며, 실업부조를운영하더라도실업보험급여소진자를중심으로운영되면실업자내보호의격차가커지게된다. 우리나라처럼배제적인실업보상제도를가진나라에서통합성을높이기위해서는실업보험의보편성을확대하거나사각지대를대상으로별도의실업부조도입이요구된다. 3. 고용안전망의현황과문제점 실직위험이높은취약계층에게소득지원과고용서비스를제공하는고용안전망은고용보험과국민기초생활보장제도다. 그리고고용보험과기초생활보장제도의사각지대에있는취약계층에게는재정을통한일자리, 직업훈련, 고용보조금등의고용지원프로그램과취업자가있는저소득가구에근로장려금을지급하는등의보완적인지원정책을시행하고있다. 우선대표적인실업보상제도인고용보험실업급여의수혜실태를살펴보자. 한국노동패널 은 5차년도부터이직한임금근로자에대하여실업급여수급여부를조사하고있다. 직업력자료에서이직자가운데다음일자리로이동한기간이 15일미만인경우를실업을경험하지않은직장이동및창업으로간주하여, 이들을제외한실직자 14) 가운데얼마나실업급여를수혜하는지를분석하였다. 15) [ 표 5] 를보면, 임금근로자가실직시실업급여를받는비중은지속적으로증가하고 13) 3 층형의실업보상제도를가진나라에서포르투갈, 스페인, 에스토니아, 헝가리등은 [ 그림 1] 에서보듯이실업보험 부조의수혜율이비교대상국가가운데중하위또는하위수준에머무르며, 실업보험과실업부조간급여액의격차도크다. 14) 공무원 교원 군인대상의특수직역연금에가입하였던자도제외하였다. 15) 실직자의실업급여수혜비중은일반적으로사용되는실업급여수혜율과다르다. 실업자수대비실업급여수급자수의비중으로정의되는실업급여수혜율은실업률지표의한계, 낮은고용보험가입률, 엄격한실업급여수급요건등때문에실직위험에대응한실업급여의대응수준을제대로반영하지못한다. 이병희 (2009) 는실직자가운데상당수가실업이아닌비경제활동상태로이동하며, 고용보험미가입자나실업급여를수급하지못하는실직자일수록비경제활동상태로응답하는경우가많음을지적하고있다. 132

11 있지만, 2008년 12.2% 에그치고있다. 16) 고용형태별로보면, 정규직은 18.2% 가실업급여를수급하는반면비정규직은 5.8% 에그친다. 종사상지위별로도상용직의 16.5% 에비해임시직은 5.4%, 일용직은 4.1% 에불과하다. 임금수준이중위임금의 2/3 이상인고임금근로자의실업급여수혜비중은 17.7% 인데비해, 저임금근로자는 6.6% 만이실직시에실업급여를수급하고있다. [ 표 5] 실직시실업급여수혜비중추이 ( 단위 : %) 전체 고용형태 종사상지위 임금계층 정규직 비정규직 상용직 임시직 일용직 저임금 고임금 자료 : 한국노동연구원, 한국노동패널, 5 차 11 차년도 실업급여수혜비중은고용보험가입률 (coverage rate) 과수급요건 (eligibility) 에의해결정된다. 실업급여를수급하지못하는주된사유가무엇인지를판별하기위하여우선실업급여수급여부를구분하고, 미수급자에대하여수급하지못한사유를다음과같이순차적으로분류하였다. 첫째, 고용보험에가입되어있지않는경우둘째, 18개월동안 180일이상의피보험단위기간을충족하지못하는경우 17) 셋째, 이직사유가 직장의휴업 폐업, 명예 조기퇴직, 정리해고, 임시또는계절적일의완료, 일거리가없어서또는사업경영악화 등의정당한사유가아닌이직인경우넷째, 미신청등의기타사유. [ 표 6] 을보면, 2008년에실직한임금근로자가실업급여를수급하지못하는가장큰이유는고용보험에가입하고있지않기때문 (53.9%) 이며, 뒤이어자발적인이직인것으로나타난다. 또한고용보험미가입으로인한실업급여미수급이비정규직의 76.5%, 임 16) 통계청이 2009 년 4 월 경제활동인구조사 의부가조사로실시한 실업급여비수급실직자조사 에서, 실직한지 1 년미만인전직임금근로자가운데실업급여를받는비중은 11.3% 로조사되었다 ( 이병희, 2011). 17) 실업급여수급요건인고용보험가입경력을노동패널에서정확히통제하기어려워실직전직장에서의근속기간이 6 개월에미치지못한경우를피보험기간미충족인것으로간주하였다. 한국형실업부조도입의쟁점과과제 133

12 시직의 74.4%, 일용직의 86.6%, 저임금근로자의 71.1% 에이르는등, 취약근로계층일수 록고용보험미가입이실업급여미수급의주된원인인것으로나타난다. [ 표 6] 실업급여미수급사유 (2008) ( 단위 : %) 고용보험미가입 피보험기간미충족 이직사유미충족 미신청 수급 전체 고용형태 정규직 비정규직 상용직 종사상지위 임시직 일용직 임금계층 저임금 고임금 자료 : 한국노동연구원, 한국노동패널, 11 차년도 한편 한국노동패널 은실업급여수급여부이외에퇴직금, 기타퇴직수당 ( 명예퇴직수당, 퇴직위로금, 보상금등 ) 수령여부를묻고있다. [ 표 7] 은실직자를고용보험에가입하지않은자, 고용보험가입했으나실업급여를수급하지못한자, 실업급여를수급한자로나누어퇴직금과기타퇴직수당의수령여부와 1인당수령금액을제시한것이다. 이때 1인당수령금액은 2010년도소비자물가지수로디플레이트한것이다. 고용보험에가입하지못한실직임금근로자는퇴직금과기타퇴직수당수령률도매우낮다. 실업급여수급자가퇴직금수령률이 68.8%, 실업급여미수급자는 45.5% 인데비해고용보험미가입자는불과 4.1% 만이퇴직금을수령하고있다. 또한 1인당퇴직금수령액과기타퇴직수당수령액도고용보험미가입자가가장낮다. 즉, 고용보험미가입자는실업급여뿐만아니라퇴직금이나기타퇴직수당조차제대로받기어려운현실을보여준다. 134

13 [ 표 7] 고용보험가입 실업급여수급여부별퇴직금 기타퇴직수당수혜 ( 단위 : %, 만원 ) 고용보험미가입자실업급여미수급자실업급여수급자 퇴직금 기타퇴직수당 수혜비중 수혜시 1인당금액 ,330.4 수혜비중 수혜시 1인당금액 ,777.9 주 : 1인당수령금액은 2010년소비자물가지수로디플레이트함자료 : 한국노동연구원, 한국노동패널, 5차 1차년도 한편실업급여이외에기초생활보장, 근로장려금등저소득층에대한소득지원의수혜실태를살펴보자. [ 표 8] 은가구소득수준에따라 10분위로나누어현금급여와고용서비스의수혜실태를제시한것이다. 취업자가운데절반이상은고용보험에가입하고있지않으며, 저소득가구일수록가입률은현저하게낮다. 법적인적용대상임에도불구하고가입하지못한사각지대의규모도소득하위 30% 계층에서임금근로자의절반을넘는다. 소득인정액이최저생계비에미달하는가구에속한근로능력수급자는취업하거나자활사업에참여할경우생계급여가지급된다. 그러나빈곤규모가증가하고있음에도불구하고예산제약등의이유로수급자규모는통제되어왔는데, 소득하위 10% 계층에서도기초생활보장급여수급자의비중은 38.2% 에불과하다. 2009년처음으로지급한근로장려금은기초생활보장수급자가아닌차상위취업가구를대상으로하며, 수혜규모도적다. 실업급여수혜율도실업위험이높은저소득가구에서낮다. 이상의현금급여중의어느하나라도수혜하는비중은하위 1분위에집중해있지만, 60% 가까운근로능력자는배제되어있다. 현금급여수혜율은 2분위 18.8%, 3분위 10.0% 로크게하락하여, 빈곤을예방할수있는소득지원제도가취약함을알수있다. 한국형실업부조도입의쟁점과과제 135

14 [ 표 8] 소득계층별 1) 현금급여및고용서비스수혜자비율 ( 근로능력자대상, 2009) ( 단위 : %) P1 P2 P3 P4 P5 P6 P7 P8 P9 P10 고용보험가입률 1 2) 고용보험가입률 2 3) 현금급여 고용서비스 기초생활보장 근로장려금 실업급여 소계 자활근로 직접일자리 4) 교육훈련 청년인턴 소계 주 1) 소득계층은기초생활보장급여를제외한경상소득을기준으로분류함. 2) 연말취업자대비고용보험가입자의비중임. 3) 법적인적용대상자가운데고용보험가입자의비중임. 4) 공공근로, 희망근로, 노인일자리, 사회적일자리를직접일자리창출로묶음. 자료 : 한국복지패널, 제5차년도 한편고용서비스참여율도전체적으로매우낮은수준으로나타난다. 저소득가구에대한고용지원프로그램도차상위계층까지를대상으로한자활근로 공동체를제외하면직접일자리창출프로그램에집중되어있다. 직접일자리창출사업의주된참여자는고령자 저학력층으로, 제도화된사회안전망의수혜를받지못하는취약계층에대한소득지원의성격을갖고있다. 흔히한시적일자리라는특성때문에일자리의질을비판하지만, 보다큰문제는일반노동시장으로의취업과연계되지않는단기일자리제공에그친다는점이다. 80% 내외의일자리사업참여자들이정부가제공하는일자리이외의다른일자리에취업한경험이없으며 ( 황덕순 이병희, 2011), 반복적으로참여하거나일반노동시장에서오히려유입 ( 이규용외, 2012) 하는등의재정일자리의존현상이발생하고있다. 적절한일자리로의재취업서비스나지원체계가마련되지않은상태에서단기적인일자리로는취약계층이실업과빈곤의덫에서벗어나기어렵다. 136

15 4. 한국형실업부조의원리와과제 이글은고용보험과기초생활보장제도간의사각지대를축소하고, 그럼에도불가피하게발생하는사각지대를대상으로별도의안전망을도입하여, 3층의고용안전망을구축할것을제안한다. 우선 1차사회안전망인고용보험의적용과수혜를아래로확대 (topdown) 18) 하고, 최종사회안전망인기초생활보장제도의사각지대축소와탈수급 탈빈곤을강화하는등위로확대 (bottom-up) 하는정책들이요구된다. 19) 그러나이러한정책대응으로도여전히사각지대에남을취약계층에대한보완적인제도가필요하다. 2012년 7 월부터 10인미만사업장에종사하는저임금근로자를대상으로국민연금과고용보험의보험료를최대 50% 지원하는정책을시행하고있지만, 지원의대상과수준은사회보험의사각지대규모에비해제한적이다. 20) 또한일자리와소득의동반감소를경험하고있는자영업자에대해 2012년부터고용보험임의가입을허용하였지만, 실제가입가능성은그다지높지않을것으로예상된다. 영세자영업자, 최초노동시장진입자 ( 청년 ), 경력단절여성등은고용보험에가입하지못할가능성이높다. 또한고용보험에가입하였더라도실업급여수급요건을충족하지못한자는여전히사각지대에놓이게된다. 한국형실업부조는저소득실업자들을대상으로 21) 다양한적극적노동시장정책을통합적으로제공하고소득지원을결합해서지원하는제도다. 이는사각지대를대상으로보완적인고용안전망을지향한다는점에서, 직접일자리창출사업으로대표되는한시적인대책과는다르다. 일반노동시장으로의더나은취업과연계되지않은단기적인일자리제공으로는취약계층의실업과빈곤의구조화추세를막기어렵기때문이다. 18) 사회보험료지원을통해사회보험가입유인을높이는한편으로사회보험을적용 징수하는행정시스템을강화하고, 특수형태근로종사자 가사근로자에대한고용보험의적용을확대하며, 자발적인이직등에대한실업급여수급자격을개선하는등의정책적노력이요구된다 ( 이병희외, 2012). 19) 빈곤정책제도개선기획단 (2011) 은부양의무자 재산기준의현실화, 생계급여와의료 교육 주거등현물급여의수급기준과급여수준을분리하여욕구특성에따른맞춤형급여체계로의개편등을통한사각지대해소와근로유인형급여체계로의전환 근로능력자관리체계의효율화 맞춤형자립지원체계의체계화등근로능력자의자립지원강화를제안하고있다. 20) 2012 년 2~6 월 16 개기초지자체를대상으로한시범사업결과를보면, 당초정책목적인사회보험사각지대해소성과는미미하며, 기존에가입한영세사업자와저임금근로자에대한비용보조의성격이강하게나타난다. 성과가부진한원인들을규명하여정책의실효성을높이려는노력이요구된다. 21) 광범한사각지대규모를고려할때, 실업급여소진자는상대적으로엄격한수급요건을부과하여제한적으로수급대상에포함할필요가있다. 한국형실업부조도입의쟁점과과제 137

16 [ 그림 2] 고용안전망확충방안 가구소득 실업급여 사회보험 사회보험사각지대축소 사회서비스공공서비스제도화 최저생계비 재정일자리 한국형실업부조 자활사업 기초생활보장 근로장려금 미취업 취업 또한전통적인실업부조와는그원리가다르다. 실업부조는일정한요건을충족하면현금급여를제공하는권리보장형 (entitlement-based) 제도인반면한국형실업부조는고용서비스를기반으로적극적노동시장정책에성실하게참여하는자에게조건부현금급여를제공한다. 한국형실업부조에서는 先취업지원後생계지원 방식을통해더나은일자리로의이동을중시한다. 22) 적극적노동시장정책과현금급여를결합하는제도는취약계층에게당장의소득지원보다는더나은일자리획득이중요하다는판단에기초한다. 그근거는다음과같다. 첫째, 우리나라취약계층은실직위험이높고장기적으로실업상태에머무르지는않지만저임금일자리에고착될위험이크다. 23) 실업위험이빈곤으로내몰지않도록소득지원이필요하지만, 실업상태에놓여있을때취업과상향이동이용이하도록취업지원도요구되는것이다. 둘째, 실업기간동안의현금급여가실업기간을늘리는부정적인영향을최소화하기위해서도적극적노동시장정책참여를강조할필요가있다. 24) 고용서비스를비롯한적극적노동시장정책을실업보상과결합할경우효 22) 국회에서논의되는 구직촉진수당 은사각지대에있는실업자를대상으로하는실업부조이며, 생계보호를중시한다. 23) 저임금근로자의 3 년간경험을 OECD 회원국과비교분석한이병희 (2008) 는우리나라저임금근로자가노동시장으로의이탈할가능성이낮지만상향이동가능성도매우낮음을보이고있다. 또한빈곤의동태적인분석을수행한이병희 (2010b) 는우리나라근로빈곤층이잦은실직으로반복적인빈곤을경험하는특성을가지고있다는점을지적하며, 고용정책적개입을주장한다. 24) 우리나라실업급여수급자가운데급여를소진하는자의비중은 60% 를넘는수준으로, 미국과캐나다의 2 배를상회한다 ( 전병유외, 2008). 이는일차적으로실업급여의수급기간이짧기때문이지만, 취업해도실업급여수급액보다그리높지않은임금을받게되는저임금계층은수급자격요건을충족할경우의존성이높기때문이기도하다. OECD 회원국가운데최고의 138

17 과적인구직활동, 일자리매칭의개선이라는긍정적인효과를극대화할수있다 (Clasen & Clegg, 2011; Atkinson & Micklewright, 1991). 25) 한국형실업부조에서는저소득실업자의특성과능력을고려하여전담상담원이배치되어개별적 분산적으로제공되던단기일자리 직업훈련 취업알선등을상담에기초하여통합적 체계적으로제공한다. 이에더하여생계부담을안고있는취약계층의참여유인을높이고성실한참여를유도하기위하여정액의현금급여를제공한다. 2009년부터저소득층을대상으로실시하고있는취업성공패키지사업을확대하고, 현금급여를결합함으로써한국형실업부조제도로발전시킬수있을것이다. 그러나이를위해해결되어야할주요한과제는다음과같다. 첫째, 더나은일자리로의이동을목적으로하는한국형실업부조성공여부는효과적인고용서비스전달체계에달려있다. 특히통합형고용서비스가가능하기위해서는심층상담을통해적극적노동시장정책참여기간동안사례관리 (case management) 를해야한다. 그러나취업성공패키지사업처럼공공서비스가취약한상태에서지원대상자를확대하는경우민간위탁에지나치게의존하게된다. 문제는차별화되고전문화된서비스를활용하기위해민간기관을이용하는것이아니라공공기관이해야할일을민간위탁기관이대신하는것에불과하다는점이다. 따라서종합고용센터를확대하여접근성을개선하고직업상담전문인력을확충하는것은한국형실업부조의효과를높이는데관건이라고할수있다. 공공고용서비스의확충기반위에지자체와민간위탁기관의협력을증진시켜나가야할것이다. 둘째, 한국형실업부조는적극적노동시장정책의재구성과업그레이드를요구한다. 취업지원이필요한목표집단을저소득실업자로명확히하고, 고용서비스를기반으로적극적노동시장정책과복지를통합적으로제공하기때문이다. 그동안직업훈련은직업훈련따로, 단기적인일자리는일자리따로, 고용보조금은고용보조금따로였던고용정책을참여자의특성과능력에맞게맞춤형으로제공할수있는것도장점이다. 우선직접일자리창출사업은조정해야할것이다. 26) 사회서비스나공공서비스로제도화할필요가 저임금고용비중을기록하고있는우리노동시장구조에선실업보상과적극적노동시장정책을결합할필요성이더크다는것을의미한다. 25) Leschke(2007) 는실업기간동안의현금급여에적극적노동시장정책을뒷받침함으로써고용률을높이고, 장기적으로는복지국가재원의지속가능성에기여할수있다고지적한다. 한국형실업부조도입의쟁점과과제 139

18 있거나지역의필요에따라운영되는사업이외에는한국형실업부조의틀내의경과적일자리사업으로재편하는것이바람직하다 ( 황덕순 이병희, 2011). 실업자직업훈련또한고용센터의훈련상담을의무화하고훈련의질을제고할필요가있다. 셋째, 생계부담을안고있는저소득층의참여유인을높이기위해서는소득지원이필요하다. 이때의현금급여는최저생활수준을보장하기위한공공부조에서의생계급여가아니라프로그램참여를조건으로하는수당의성격을가진다. 외국의실업부조처럼정액으로지급하되, 프로그램참여의효과를높이기위해참여단계별로차등화하는것도가능하다. 넷째, 저임금과비공식고용이만연한저임금노동시장구조를방치한채구직자의취업능력을높이는정책만으로는더나은일자리로의이행을기대하기어렵다. 최저임금보장, 근로기준준수, 사회보험적용등을통해저임금 비공식노동시장구조를개선하려는정책이병행되어야한다. 5. 결론 고용안전망의사각지대를해소하기위해서는고용보험의보편성을획기적으로강화하거나사각지대를대상으로하는별도의고용안전망을도입하는방안이존재한다. 본연구는최근실시하고있는저임금근로자사회보험료지원정책과별도로한국형실업부조도입을제안하고있다. 사회보험료지원정책이사회보험사각지대를낳는가장큰유형인보험료미납문제에대응하여금전적인유인을제공한다는점에서정책적의의가크지만, 사각지대에있는근로자의취업및소득정보에대한공적자료가부재한상태에서는사업주의신청에의해지원이이루어지는방식의한계가클수밖에없다. 또한보험료를납부하지못하여사회보험의보호를받지못하는실질적사각지대뿐만아니라청년, 영세자영업자, 경력단절여성등의제도적인사각지대가광범한상황에서는보완적인 26) 2012 년사회서비스를제외한직접일자리창출사업의예산은 1 조 451 억원에이른다. 한국형실업부조운영에필요한재원은직접일자리창출사업의정비를통해서상당부분마련할수있을것이다. 140

19 고용안전망이요구된다. 한국형실업부조는저소득층에게최저소득을보장하는제도가아니다. 소득보장보다는더나은일자리로이동할수있도록지원하는것이우리취약계층의특성에비추어더중요하다는판단에기초한고용정책적인접근이다. 따라서근로능력자수급자를둘러싼기초생활보장제도개편논의와는무관하다 ( 황덕순 이병희, 2011). 한국형실업부조는고용보험과기초생활보장비수급자를대상으로하며, 취업성공패키지가가구소득이최저생계비의 150% 이하를대상으로하는것처럼소득기준선도넓게설정할수있다. 의료 교육 주거등각욕구별급여의수급자격요건을완화하는방안은저소득층의노동시장참여를저해하는요인을해소하는데도도움이될것이다. 한편한국형실업부조는훈련참여수당처럼적극적노동시장정책의참여를조건으로하는수당의신설로그쳐서는안된다. 효과가의문시되는직접일자리사업이나훈련을그대로두고수당만을도입하는것은프로그램진입효과만을높일것이다. 적극적노동시장정책의낮은효과성문제를해결하기위해서는고용정책의재구조화와함께고용서비스를기반으로사례관리가확충되어야한다. 또한고용서비스인프라의미비를민간고용서비스의확대또는경쟁이라는 시장화 로해결할수는없다. 민간에게고용서비스의위탁을확대하여왔지만, 전문화되고차별화된서비스를제공하기위한것이아니라공공인프라의부담을대신하는형태에불과하였다. 고용서비스를중심으로적극적고용정책과복지서비스연계를강화하기위해서는공공고용서비스인프라를확충하고자하는전략적인결단이요구된다. 한국형실업부조도입의쟁점과과제 141

20 참고문헌 김혜원 (2008). 근로빈곤층에대한고용지원방안. 월간노동리뷰, 8월호. 한국노동연구원 빈곤정책제도개선기획단 (2011). 맞춤형보장, 자립촉진과지속가능성의조화. 한국보건사회연구원공청회발표문 이성재 ( 옮김 ) (2009). 빈곤에맞서다. 湯浅誠의反貧困 : すべり台社会からの脱出 (2008). 서울 : 검둥소. 이규용, 이영호, 윤석천, 노용진, 이상돈, 오계택, 신현구, 이혜정 (2012). 직접일자리창출사업평가. 한국노동연구원. 이병희 (2011). 사회보험료지원을통한사회보험사각지대해소방안. 82호 (2010 ). 근로빈곤과고용안전망확충방안. 동향과전망. 79호 (2010 ). 근로빈곤의노동시장요인과빈곤동학. 경제발전연구. 16(1) (2009). 임금근로자의노동시장위험과고용보험의고용안전망역할평가. 경제발전연구. 15(1) (2008). 저소득노동시장의실태와동태적변화. 동향과전망. 73호 이병희, 강성태, 은수미, 장지연, 도재형, 박귀천, 박제성 (2012), 사회보험사각지대해소방안 : 사회보험료지원정책을중심으로. 한국노동연구원. 장지연, 이병희, 은수미, 신동균 (2011). 고용안전망사각지대해소방안. 한국노동연구원. 전병유, 이병희, 황덕순, 김혜원, 홍민기, 김동헌외 (2008). 2008년고용보험사업심층평가 1부 ( 실업급여 ). 한국노동연구원. 황덕순, 이병희 (2011). 활성화정책을통한근로빈곤층지원강화방안. 사회통합위원회 한국노동연구원. 황덕순 (2011). 실업자보호제도의다양한유형화와복지체제의상관성. 장지연, 황덕순, 은수미, 이병희, 박제성, 전병유. 노동시장구조와사회보장체계의정합성. 한국노동연구원. Atkinson, A. & Micklewright, J. (1991). Unemployment Compensation and Labor Market Transitions: A Critical Review. Journal of Economic Literature, 29(4) Clasen, J. and Clegg, D. (2011). Regulating the Risk of Unemployment: National Adaptations to Post-Industrial Labour Markets in Europe. Oxford: Oxford University Press. Leschke, J. (2007), Are unemployment insurance systems in Europe adapting to new risks arising from non-standard employment?. DULBEA Working Paper. OECD (2010). Benefits and Wages. Paris: OECD. online ( 검색일 ). 142

21 Picot, G. (2012). Politics of Segmentation: Party Competition and Social Protection in Europe. London and New York: Routledge. (2007), Segmentation of Unemployment Benefits: Cross-national Variation and Theoretical Hypotheses. paper presented at Annual Conference of European Social Policy Analysis Network, September. Vienna. Schmid, G. & Reissert, B. (1996). Unemployment Compensation and Labour Market Transitions. Schmid, G., J., O Reilly & Schömann, K. (eds). International Handbook of Labour Market Policy and Evaluation. Cheltenham: Edward Elgar. 한국형실업부조도입의쟁점과과제 143

22 Abstract Policy Tasks for Activation-based Unemployment Assistance Lee, Byung Hee*27) The low-wage disadvantaged faces a high level risk of falling in the household poverty in the case of unemployment. They can claim little or no financial support because a considerable level of employees is not registered for mandatory employment insurance or there is no unemployment assistance scheme. International comparison shows that Korea records the low level of beneficiary rates for dedicated unemployment compensation. This paper suggests the introduction of supplementary employment safety net. The low-wage workers in Korea experiences a very low level of long-term unemployment, but has little probabilities of escaping the low-pay traps. Considering these characteristics of low-wage workers in Korea, this paper recommends the introducing of activation-based unemployment assistance. Measures to facilitate gainful employment and encourage upward mobility to better paid and more stable jobs is likely to more helpful to those who are excluded from both the protection of employment insurance and public assistance. Policies for enlarging the public employment service, restructuring the public work programs, providing income support contingent on participation in activation programs, and improving the low-wage market conditions are needed. Key Words: unemployment, poverty, unemployment benefit, unemployment assistance, activation 접수 / 차수정 / 게재확정 * Senior economist, Korea Labor Institute(lbh@kli.re.kr) 144

이연구내용은집필자의개인의견이며한국은행의공식견해 와는무관합니다. 따라서본논문의내용을보도하거나인용 할경우에는집필자명을반드시명시하여주시기바랍니다. * 한국은행금융경제연구원거시경제연구실과장 ( 전화 : , *

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