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1 제 364 회국회 ( 정기회 ) 사법행정조직개편에관한공청회 일시 : 2018 년 11 월 15 일 ( 목 ) 10:00 장소 : 국회제 3 회의장 ( 본관 245 호 ) 국회사법개혁특별위원회

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3 목 차 공청회개요 1 진술요지 김태규 ( 울산지방법원부장판사 ) 3 성창익 ( 법무법인지평변호사 ) 13 이율 ( 법무법인동서남북변호사 ) 19 차진아 ( 고려대법학전문대학원교수 ) 31 한상희 ( 건국대법학전문대학원교수 ) 43

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5 공청회개요 1. 목적사법개혁특별위원회에서법원개혁의주요과제인사법행정조직개편에관한합리적인개혁방안마련을위하여각계전문가및이해관계자의의견을듣고자함. 2. 안건 : 사법행정조직개편에관한공청회 3. 일시 : 2018년 11월 15일 ( 목 ) 10:00 4. 장소 : 국회제3회의장 ( 본관 245호실 ) 5. 진술인 ( 가나다순 ) - 김태규 ( 울산지방법원부장판사 ) - 성창익 ( 법무법인지평변호사 ) - 이율 ( 법무법인동서남북변호사 ) - 차진아 ( 고려대법학전문대학원교수 ) - 한상희 ( 건국대법학전문대학원교수 ) 6. 진행순서 시 간 세 부 사 항 10:00 ~ 10:05 ㅇ위원장인사및진술인소개 10:05 ~ 10:40 ㅇ진술인발표 (5인) 10:40 ~ 12:20 ㅇ질의및답변 - 1 -

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7 진술서 김태규 [ 울산지방법원부장판사 )

8 김태규울산지방법원부장판사 학력 연세대학교법과대학법학과및동대학원 ( 석사 ) 졸업 한국해양대학교대학원해사법학과박사졸업 미국인디애나대학교 Law School LLM( 석사 ) 졸업 경력 변호사 헌법재판소헌법연구관 부산지방법원판사 부산고등법원판사 창원지방법원판사 대구지방법원부장판사 울산지방법원부장판사 ( 현 )

9 공청회진술서 김태규울산지방법원부장판사 들어가며 공청회사흘전에진술인으로지정되면서, 촉박한시간으로깊이있는내용이나자료를채집하고충실한발표문을준비하기에는어려움이있었습니다. 결국논의될의안들에대한주요요지만보면서추론하여저의소회를밝히는정도로글을쓸수밖에없었습니다. 이점양해바랍니다. 그나마다행으로생각하는것은내용중일부는전국법관대표회의구성원으로참여하면서논의를하였던것이어서다소도움이되었다는것입니다. 이러한사정을미리말씀드리면서제안된안건들에대한간단한의 견들을아래에서소개합니다. 법원및법관의존재근거는법치주의에서찾아야 사법부의독립성제고라는취지에서제안된 4건의법률안들의주요내용을보면 1 재판사무분담을판사회의운영위원회에서결정, 2 판사회의의법원장호선, 판사회의의동의를얻어고등법원부장판사임명등, 3 사법평의회설치, 4 사법행정위원회신설, 법원행정 - 5 -

10 처폐지, 헌법재판소재판관후보추천위원회신설등으로되어있습 니다. 이네가지의안건을보다보면, 문득네안건모두위원회, 평의회, 회의라는단어를포함하고있음을알수있습니다. 이를통해추론해본저의짧은생각은법원내어떤회의체가만들어지고그곳에권한이주어지면사법부의독립성이제고된다는인식이있는것이아닌가하는의문입니다. 많은판사들도법원과자신들의존재근거에대하여약점으로느끼는부분이국민들로부터직접부여받은민주적정당성이없다고느끼는것, 그래서내부에서라도다수에의하여의사결정이이루어지면그취약점이다소보완된다고느끼는것이아닌가하고생각될때가있습니다. 짧은식견이기는하나저는조금달리생각합니다. 법원이나법관의정당성은민주정보다는공화정에서나오는것이아닌가생각합니다. 민주정을구현하는 다수결의원칙 이때로는 다수의독재 를생산할수있고, 이를제어할수있는것은서로가치차이를인정하고견제와균형을이루어낼수있는공화이라고보는것입니다. 또이공화정은법치주의를통하여달성되는것으로알고있습니다. 그래서이법치주의는다수나여론의힘으로함부로양보할수있는것이아닙니다. 법원이나법관은이러한법치주의에토대를두고구성된기관이기때문에다수의논리에지나치게매몰되어움직이는 - 6 -

11 것은오히려그본성에맞지않다는생각이고, 자칫여론재판에빌 미를제공할수있습니다. 또그러한법원의본성으로인하여법원 은소수자보호에오히려유리한기관이기도합니다. 전국법관대표회의의세력화에대한우려 이처럼법원에 다수의논리 가지나치게팽배하는것을우려하는이유는, 올해저의경험도적지않은영향이있습니다. 법원안에하나의목소리만있거나, 그리비춰지는것은바람직하지않다는생각에, 반대의목소리를더하고, 다양하고비등한의견들이공존하는전국법관대표회의가되기를희망하면서여기에참석하였습니다. 하지만지극히적은소수파로분류되었고, 이른바주류에의하여상정된의안들은대부분압도적인표차이로가결되었습니다. 반면주류가아닌법관들이제안한안건은압도적인표차이로부결되었습니다. 이재용삼성부회장재판에대한청원결과를청와대가법원에알린것을두고대한변협조차우려의성명서를내었지만, 법원내의성명서채택에서는압도적인표차이로부결되었습니다. 사법권의독립을위해모인법관들의대표였는지의아했던대목입니다. 압도적인표차로이루어지는표결들에더해서, 올라오는의안들상당수가왠지대법원과조율된듯한것들이상당수있었고, 의사일정과관련하여서도미리조율된정황이노출되기도하였습니다. 또상정되는의안들중에는지역법관제나배석기간제한, 대등재판부등 - 7 -

12 다분히법관들의이해나편의와관련된것들상당한숫자를차지합 니다. 전국법관대표회의에서특정이슈에대하여비등한표결을기대하는 것은상당히어렵습니다. 재판사무분담을판사회의운영위원회에서결정하는문제 에대하여 이의안의구체적인내용은모르겠습니다만, 그제목만본상태에서 는저는판사로서몹시부끄러움을느꼈습니다. 인사원칙도아니고사무분담은말그대로조직이나부서내에서일을어떻게나눌것인가하는정도의문제입니다. 조직이엉성한조그만사기업에서도자율적으로해결할수있는문제를우리법관들이이것하나제대로해결하지못해국회에서그결정을위한위원회를법으로만들어야할정도인가하는자괴감입니다. 이미각급법원에는사무분담위원회라는것이설치되어있어서이들이사무분담에관한구체적인부분까지의사결정을하고있습니다. 오히려현재는사무분담권자인법원장의권한이형해화되어가는추세입니다

13 굳이규정을둘필요가있다고하더라도대법원규칙정도면충분히 해결될수있는문제로보입니다. 판사회의의법원장호선, 판사회의의동의를얻은고등법원 부장판사임명등에대하여 앞서말씀드렸듯이전국법관대표회의의의결은이른바주류에의한압도적인표결이이루어짐에도불구하고, 처음으로주류의의안이가까스로부결되었던것이법원장호선제내지선거제입니다. 주류의그높은기세도이의안의많은문제점을넘지는못하였습니다. 그구체적인문제점을나열하면다음과같습니다. 1 법원의본격적인정치화를초래할수있고, 선거운동이라는큰홍수에법원이휩싸일수있습니다. 2 많은지원을가진지방법원장및고등법원장선거에서선거권자의범위를어디까지확정해야하는가하는문제가있고, 또대법원장선거를배제할명분을찾기가어렵습니다. 3 선거는반드시법관만이선거권을가진다고보기도어렵습니다. 법관의숫자를능가하고, 사법행정의대부분을실제이행하는법원공무원들에게도선거권이주어져야합니다. 4 매년전체법관의 3분의 1이인사이동을하는구조에서는사실상깜깜이선거가될수있습니다. 매년인사시즌이되면어색하게각방을찾아다니며법관들끼리인사하는것이관행으로되어있는데, 그러한법관들이누가누구를알아서법원장을선출할지의문입 - 9 -

14 니다. 5 법원장선거제는자칫법관들을상대로한포퓰리즘을출현시킬위험이있습니다. 표를의식해법관들의업무편의만을추구하다보면, 다소본인들은힘들더라도사명감과국민들에대한봉사와희생의정신으로업무에임해야할법관들의직업윤리가퇴색할수있습니다. 사법행정회의관련하여 - 사법행정회의외부인사참여는사법의정치화를초래할위험이있음 제가올해 1 월에법원내부전산망에법원이당면한현실에대하여 우려섞인글을올린적이있는데그부분을인용하고자합니다. 제가혹시나하며우려하는것은 1 법원내부의갈등을필요이상으로부각시켜부정적인이미지를더해법원스스로문제해결의능력이없는것처럼명분을축적하는것, 2 그리고그러한명분위에사법개혁등의기치를내세우며다수의외부인사가참가하는위원회를만들어법관의인사등에관여할수있는제도적장치를만드는것, 3 그런다음에는그위원회안에정치적성향의인사들을채워법관의인사를포함한법원의행정사무가그들의정치적입김에휘둘리는것입니다. 이런저런정치적인사들이법원내부의행정사무에관여하면서법원을자신들의정치적지향에맞도록조정해나가려한다면이것은사법부의위기가아니라국가와국민의위기가됩니다

15 이미제시하였던이런우려와같이특정성향의변호사단체나시민 단체에소속된인사들이사법행정회의에참여하는경우이들에의한 사법행정의정치화는피하기어렵습니다. - 외부에의한견제와감독은필요하나, 외부의참여와간섭은사법 권침해 타인의충고 와 타인과의동업 은다른것입니다. 현재도법원에대한외부에의한감시와견제의장치는많이있습니다. 국회의국정감사, 언론의지속적인법원에대한견제와비판의기사, 외부인에의한법정모니터링, 변호사단체의법관평가등수없이많은견제와감시가있습니다. 그리고자체적인재판에대한평가와대국민설문조사도지속적으로이루어지고있습니다. 게다가요즘은청와대국민청원이라는제도를통해사실상재판에대한부당한압력까지가해지고있고, 때로는인터넷댓글등을통해법관이나그가족에대한위해까지공공연히밝히고있는상태입니다. 판사들은언론, 청원, 국회, 청와대에대한눈치에, 신변의위협까지더해지면서, 오히려지나친외부의간섭과압력으로제대로재판하기가무섭다는소회를밝힐때가많습니다. 이처럼소신껏재판하는데있어서애로를겪고있는법관들에게그부담을덜어주지는못

16 할망정오히려아예사법행정에외부인을들여와의사결정에관여하게하겠다고하는것은그나마조금남은법관의독립마저빼앗겠다는것에다름이아닙니다 ( 물론개인적으로는그러한압력과위협에쉽게굴복하는법관들의나약함도이러한현상을초래하는데상당히기여하였다는생각입니다 ). - 사법행정회의에관여하는외부위원은국민의대표가아닌그냥외 부인 법관아닌누구든지들어와서법원의사법행정에참여하면마치이들이국민의의사를대변하는듯한외양을창출하지만, 실상이들은국민의대표가아닙니다. 국민누구도그외부인사를사법행정권일부를담당하는자로임명하지않았습니다. 그는그저한명의외부인일뿐이고, 또그임명은다분히정치적이념적이해에따라결정될가능성이큽니다. 행정각부처에, 또국회사무처에외부인사가개입하여최고의사결정을한다는것도쉽게상상하기어려운데, 소극적인기관이고외부에대하여물리력을행사하는것이불가능한, 그래서가장그독립성이보장되어야할법원에외부인사가개입하여의사결정에참여한다는것은도저히수긍하기어렵습니다

17 진술서 성창익 [ 법무법인지평변호사 )

18 성창익법무법인지평변호사 학력 서울대학교법과대학졸업 미국죠지타운대학교법과대학원 LL.M 경력 사법연수원제24기수료 차정일특별검사팀특별수사관 부산고등법원판사 특허법원판사 울산지방법원부장판사 대한상사중재원중재인 중소기업기술분쟁조정위원회위원 민변사법위원회위원장 국회헌법개정특별위원회자문위원 법무법인 ( 유한 ) 지평변호사

19 사법행정제도개혁의입법방향 성창익법무법인지평변호사 1. 사법행정제도의현황과문제점 지금까지우리나라법원은대법원장을정점으로하는일사불란한관료적사법행정체제로운영되어왔다. 법관에대한인사권, 징계권을비롯하여사법행정권은대법원장에게집중되었고, 법관들은정기적인전보와계층적인승진인사에노출되었다. 대법원장의대법관후보제청권마저관료적인사권의연장선상에서행사되어대법관구성의획일화를불러왔다. 법원행정처근무로관료적사고방식에익숙해진법관들이승진에서우대받았다. 독립적으로사고해야할법관들이관료적인사시스템하에서재판에서마저인사권자의눈치를보게되었다. 대법원장이하사법행정담당자가법관의활동을통제하고인사자료명목으로법관에관한정보를수집하는것이당연시되었다. 대법원장에게집중된사법행정권에대한감시 견제수단은없다시피하여사법행정권이자의적으로행사되거나남용될위험이항상있다. 법원내국제인권법연구회에서실시한설문조사에따르면설문에참여한법관총 501명중 88% 의법관들이 사법행정에관해대법원장, 법원장등사법행정권자의정책에반하는의사표현을한법관이불이익을받을우려가있다 고응답한것으로나타났다. 각급법원의판사회의는사법행정에관한자문기관에불과하여사법행정권을견제하기에역부족이다. 작금의법관블랙리스트의혹, 재판거래의혹등을비롯한사법농단사태도결국과도하게집중되어있을뿐만아니라견제받지도않는비대한사법행정권이주된원인이다. 이제는외부권력보다내부권력으로부터의법관독립이더문제되고있는것이다

20 그나마최근에전국법관대표회의가조직되어사법부현안에대하여목소리를내고있고, 대법원스스로도사법발전위원회등을통하여사법행정제도개혁을준비중이다. 그러나개혁방향에관하여법관의이해관계와시각을넘어서지못하는한계를보이기도한다. 셀프개혁에대한국민들의거부감도강하다. 대법원주도가아닌시민사회까지아우르는범정부적이고포괄적인사법개혁이필요하다. 2. 개혁의입법방향 개혁의입법방향은앞서본문제점에서출발해야한다. 현재법관의독립과공정한재판을가장크게위협하고있는원인으로는 1 사법행정권이대법원장 1인에게집중되어있다는점, 2 사법행정권이너무비대하다는점, 3 법관이관료화되어있다는점, 4 사법행정권을견제할수단이없거나부족하다는점등을우선들수있다. 이러한문제점을해소하기위하여사법행정제도를다음과같은방향으로개혁할필요가있다. 첫째, 대법원장에게집중된사법행정권을분산해야한다. 전국단위로결정 집행할필요가없는사법행정사무에관해서는사법행정권을지방으로분산하고, 사법행정사무에관한의사결정자체도 1인이아닌다수의합의에의하여결정하도록할필요가있다. 전국단위로결정 집행할필요가있는사법행정사무에관해서는중앙사법행정기구로서다수의위원으로구성된합의제기구를신설할수있을것이다. 권역별또는법원별로분산된사법행정사무는해당권역또는법원별판사회의등에서중요한사항을결정하고일상적인집행은판사회의에서선출한법원장이수행할수있을것이다

21 둘째, 사법행정권의총량을줄여야한다. 비대한사법행정권은그자체로법관의독립에위협이된다. 특히법관인사는재판업무상불가피한경우가아니면최소화되어야한다. 미국의예를들자면, 연방법관은대통령에의해임명된후한법원에서계속근무하는것이원칙이기때문에사법행정권력이법관인사에개입할여지가거의없다. 그러나우리나라의경우매년전국단위전보인사등으로사법행정권력이법관의신상에영향을미칠여지가많다. 희망을받아결원을보충하는식으로인사가이루어질필요가있다. 법관의근무평정도발탁인사가아니라연임심사시부적격여부를판단하는정도의자료로삼아야한다. 셋째, 법관이관료화되지않도록해야한다. 관료적사고방식이몸에배면재판의독립과공정성에영향을미칠수있다. 법원행정처에근무했던법관들이사법농단사태에일조했음을상기할필요가있다. 법관에게가장중요한업무는재판업무이다. 법관은재판업무에전념하고상명하복관계에서사법행정업무를담당하는것은피해야한다. 또한법관의관료적계층구조도타파해야한다. 법관이승진에신경쓰지않도록해야한다. 법관임용자체를이원화하여고등법원법관은좀더오랜법조경력을갖춘자중에별도로임용하는것이바람직하다. 마지막으로, 사법행정을민주적으로통제할필요가있다. 전국법관대표회의, 법원별판사회의등의의견을사법행정영역의의사결정에반영되도록하는것이한방법이다. 다만법관만으로사법행정사항에관한의사결정을할경우법관의이해관계와시각에서못벗어날위험이있다. 법원의숙원사업으로무리하게상고법원설치를추진한것이사법농단사태의한원인이었음을기억할필요가있다. 시민과유리된법원을막기위하여사법행정영역에도시민의감각을불어넣을필요가있다. 합의제중앙사법행정기구에비법관위원도참여시켜좀더다양한시각에서

22 사법행정사항을결정하고제도를만들어가도록해야한다. 3. 보론 현재대법원사법발전위원회등에서논의하고있는사법행정조직 개혁안에 의하면 기존의 법원행정처가 없어지고 대법관이 법원행정처장을맡지않게된다. 즉사법행정사무만맡는대법관이 없어지는 것이다. 그렇게 되면 기존에 대법원 소부를 4인으로 구성하여 3개의 소부를 운영하여 오던 방식에 변화가 필요하다. 전원합의체에만 참여하는 대법원장을 제외하고도 1명의 대법관이 남기때문이다. 따라서이번기회에상고심제도개혁도같이논의하는것이바람직하다. 심리불속행이아닌실질적인상고심재판을원하는국민다수의요구와다양한가치와이념이상고심에반영되어야한다는사회적요구를같이담아내기위해서는대법관증원과다양화를제도적으로실현할필요가있다

23 진술서 이 율 [ 법무법인동서남북변호사 )

24 이율법무법인동서남북변호사 학력 서울대학교법과대학졸업 (1986) 성균관대경영대학원세무관리학과졸업 ( 석사, 2000) 경력 사법연수원 25기 ( 사법시험 35회 ) 법무법인동서남북구성원변호사 서울지방변호사회재무이사 (2009~2011) 대한변호사협회재무이사 (2015~2017) 대한변호사협회공보이사 (2017~ )

25 사법행정조직개편에관한의견진술 이 율법무법인동서남북변호사 1. 기본방향 ㅇ모든국가권력은국민의기본권보장을위해작동해야함 ㅇ사법권독립특히법관의독립은헌법적요구사항 ㅇ사법행정권은오로지법관 ( 재판 ) 의독립을위한목적에서만그정 당성을인정받을수있음 ㅇ양승태대법원의사법거래행위는헌정사상초유의사건 ㅇ양승태전임대법원장의사법거래행위가가능했던이유는관료적, 수직적법원조직문화와법원행정처를통한인사권과예산권을 남용에서비롯됨 ㅇ사법행정권을대법원장개인적역사의식과정의감에맡겨둬서는 안됨 ㅇ사법행정권이정당하게발동할수있는시스템구축이절실히요 구됨 ㅇ김명수대법원의사법발전위원회의논의결과에따른법원조직법 일부개정법률안과안호영의원이대표발의한법원조직법일부개정 법률안을검토하여그의미를되새기고미비점을지적하고자함

26 2. 사법발전위원회 / 국회법원조직법일부개정법률안골자 가. 공통사항 (1) 제안이유법원행정처가법관의인사를포함한사법행정권을독점적으로행사이로인해법관의독립과국민의공정한재판을받을권리가심각하게침해 (2) 법원행정처폐지및새로운사법행정기구설치 사법발전위원회는 사법행정회의, 국회는 사법행정위원회 를각신설 (3) 신설기구는대법원장에서분리, 독립 나. 대법원사법발전위원회개정법률안의골자 [ 사법행정회의 ] (1) 원칙적권한 - 종전대법원장의권한중대법관제청권, 법관임명권, 헌법재판소재판관 3인지명권, 판사근무평정권등을대법원장에게존속시킴 - 판사의보직인사권을사법행정회의로이전함 (2) 구체적권한 - 판사의보직인사권, 법관의파견허가권, 법관의겸임명령권 (3) 구성 - 의장인대법원장포함총 11명위원 ( 법관 6명, 외부위원 5명 ) - 법관 : 대법원장, 대법원장이지명한 1명, 전국법원장회의추천 1명, 전국법관대표회의추천 3명

27 (4) 사법행정회의위원추천위원회설치 - 법관이아닌위원 (5 명 ) 을추천하기위함 (5) 운영 - 대법원규칙제 개정건의, 대법원예규제 개정, 예산요구서, 결산보고서검토, 판사의보직에관한기본원칙승인및인사안확정에대한심의 의결권 [ 법관인사운영위원회 ] (1) 사법행정회의산하에설치 (2) 권한 - 판사의보직에관한기본계획, 판사의전보인사, 판사의해외연수, 그밖에사법행정회의의심의요구사항 (3) 구성 - 법관만으로구성. 총 5명 - 대법원장이지명한 2명, 전국법관대표회의가추천한 6명중사법행정회의가지명한 3명 [ 전국법원장회의및전국법관대표회의설치 ] - 법정기구로승격

28 다. 국회개정법률안의골자 [ 대법관수증원 ] 14 명 -> 26 명 [ 사법행정위원회 ] (1) 권한 - 법원의인사 예산 회계 시설 통계 등기등사법행정사무전반에대한의결권 - 법원의조직, 인사, 운영, 재판절차, 등기, 가족관계등록그밖의법원업무와관련된법률의제정, 개정에관한국회의견제출권 - 사법행정사무수행에필요한대법원규칙안을대법관회의에제출할권한 (2) 구성 - 총 12명 - 대법원장, 전국법관대표회의선출 6명, 대법원장이지명하는학식, 덕망있는자 5명 (3) 자격 대법원장을제외한위원은법관겸직금지 (4) 임기및신분보장 임기 6 년, 탄핵, 금고이상의선고를받지않는한파면금지

29 [ 판사회의 ] (1) 구성 - 각급법원소속판사전원 (2) 권한 - 각급법원장호선권 - 각급법원운영에관한내규제정, 개정권 - 판사사무분담, 사건배당기본원칙 [ 전국법관대표회의 ] - 사법행정위원회위원선출권 [ 법관평가결과필수적반영 ] - 사법행정위원회는법관인사에대한심의에대한변호사협회및지 방변호사회의법관평가결과를반영해야함 [ 대법관임명방법개선 ] - 대법관수의 3 분의 1 이상은대법원장의제청일로부터 5 년동안 법관의직에있지아니한사람으로임명해야 [ 대법관후보추천위원회 ] (1) 증원 10 명에서 15 명으로 (2) 추천자변경 대법관회의, 사법행정위원회, 전국법관대표회의, 국회등으로다양화

30 [ 헌법재판소재판관후보추천위원회신설 ] [ 판사근무성적평정에관한법정기준삭제 ] 사건처리율, 처리기간, 상소율, 파기율및파기사유등삭제 3. 진술인의의견 가. 대법원사법발전위원회개정법률안에대한의견 (1) 법원행정처폐지는평가할만함 (2) 대법원장의대법관제청권, 헌법재판소재판관 3 인지명권유지 - 대법원장의핵심적권한을유지하는꼴 (3) 여전히대법원장의영향력이큰사법행정회의 - 구성원 11 명중대법원장포함 6 명이법관 - 대법원장의영향력 존속 - 사법행정회의위원추천위원회에서추천하는비법관 5명의경우, 추천위원 11명중 3명을대법원장이임명함. 즉추천위원회위원중대법원장의지분이 3/11. 여기서 5명을추천하므로 3/11 X 5 = 15/11 명 (1명이상 ) 의사법행정회의위원이임명되게되어대법원장의영향력아래있는사법행정회의위원은총 7명이됨 (4) 법관인사운영위원회의구성원전원이법관임 - 사법행정회의의핵심권한이법관인사권한임. 결국대법원장은사법행정회의에대한영향력, 사법행정회의의법관인사위원회에대한영향력의과정을통해여전히법관인사권을장악할수있음

31 (5) 불필요한전국법원장회의 - 전국법관대표회의를설치해서사법행정에관한의견표명및건의권을부여하하는마당에굳이사법행정에관한자문을위해전국법원장회의를둘필요가있는지의문 - 자칫전국법원장회의가전국법관대표회의와대립할가능성도있음 나. 국회의개정법률안에대한의견 (1) 대법관수 26명으로증원 - 대법관수증원에는찬성 - 계산상 소부 6개 X 4명 = 24명 이고대법원장포함하면총 25 명의대법관이필요한데나머지 1명은어떤역할을할건지 (2) 사법행정위원회의의결정족수 - 과반수로결의. 가부동수일경우에대한규정미비 (3) 사법행정위원회에대한대법원장의영향력상존 - 총 12 명중대법원장, 대법원장이지명하는학식, 덕망있는자 5 명등총 6 명이대법원장의영향력하에있다고평가됨 (4) 판사회의의권한 - 각급법원장호선권, 각급법원운영에관한내규제정, 개정권, 판 사사무분담, 사건배당기본원칙권한부여등은높이평가됨 (5) 법관인사에법관평가결과필수적반영 - 법관인사에대한심의에대한변호사협회및지방변호사회의법관 평가결과를반영하도록규정한것은타당함

32 - 다만, 법관평가가법관인사에반영되었는지에대한검증절차를마 련해야 (6) 대법관임명방법개선 - 대법관수의 3분의 1 이상은대법원장의제청일로부터 5년동안법관의직에있지아니한사람으로임명하도록한것은법조일원화, 다양한사회적가치구현측면에서타당함 - 대법관수 26 명, 1/3 이상은 9 명, 현재위조건에맞는대법관은 4 명 ( 박상옥, 김재형, 조재연, 김선수 ), 따라서 5 명이상이변호사, 법 학교수등에서신규임명될것으로계산됨 (7) 대법관후보추천위원회 - 그동안대법관후보추천위원회가대법원장의영향력하에있었고, 대 법원장의대법관제청권은제왕적대법원장을만드는역할을해옴 - 위원회위원을 10 명에서 15 명으로증원하고, 추천자를대법관회의, 사법행정위원회, 전국법관대표회의, 국회등으로다양화한것은타 당함 (8) 헌법재판소재판관후보추천위원회신설 - 대법관후보추천위원회와마찬가지로대법원장으로부터헌법재판 관후보자지명권을배제시킨것역시타당함 (9) 판사근무성적평정에관한법정기준삭제 - 사건처리율, 처리기간, 상소율, 파기율및파기사유등이판사근무성적평정에반영됨에따라판사들이실적달성에급급해서무리한조정권고, 당사자의증거신청배척등의부당한재판진행을한현실에비춰볼때타당 * 전국법관대표회의의정치성향화우려

33 다. 진술인의제안 (1) 사법행정회의, 사법행정위원회등그명칭에불구하고신설되는 기구가인사, 예산권을독점하면서또다른괴물이될가능성 (2) 법원별판사임용제도도입 - 지방법원, 고등법원단위로판사임용 (3) 판사승진제도폐지 ( 연차에따른지방법원합의부재판장담당 ) (4) 대법관선출제도입검토 * 사법행정권은오로지법관의독립, 재판의독립을위한목적에서만 그행사의정당성이인정될수있다. 이는사법권을위임한국민들 의헌법적명령이며법의지배를실현하는기본조건이다

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35 진술서 차진아 [ 고려대법학전문대학원교수 )

36 차진아고려대법학전문대학원교수 학력 고려대학교법과대학 ( 법학사 ) 고려대학교일반대학원 ( 법학석사 ) 독일자브뤼켄대학교 (Universität des Saarlandes) 대학원 ( 법학박사 ) 경력 제39회사법시험 ( 사법연수원 31기 ) 제20대국회헌법개정특별위원회자문위원역임 현 ) 사법발전위원회위원 ( 대법원장자문기구 ) 현 ) 동아일보객원논설위원 현 ) 조세심판원비상임심판관 현 ) 기획재정부예규심사위원회위원 현 ) 행정안전부정책자문위원회위원 현 ) 행정안전부자치감사청구심사위원회위원 현 ) 법제처정책연구용역심의위원회위원

37 사법행정조직개편에관한의견 - 사법평의회안, 사법행정위원회안및사법행정회의안의문제점을중심으로 - 차진아고려대법학전문대학원교수 Ⅰ. 서 : 사법부의현주소와사법개혁의방향 1. 역대최악의사법에대한국민불신, 사법에대한신뢰붕괴는법 치의위기이며, 국가의위기이다! 2. 과거의사법비리와사법개혁의선례들 무엇이달라졌고, 얼마나신뢰를회복했나 3. 사법개혁의목표 사법부와법관들에대한단죄가아니라사법부를바로세우는것 4. 사법개혁의알파와오메가 법관들의의식변화, 이를뒷받침하는제도개혁, 그리고이를통한국민 신뢰의회복, 세가지가모두갖춰져야한다!

38 Ⅱ. 법원에대한국민의불신, 근본원인은무엇인가? 1. 양승태전대법원장과법원행정처의사법농단의혹 대법원장이법원행정처와결탁하여사법행정권을남용하였다는의혹, 특히재판에대한개입의혹은사법부스스로가사법부의독립및재판의공정성에대한심각한침해를초래하였다는점에서국민들은충격, 실망, 분노까지느끼고있는상황 2. 사법농단의혹이후법원은어떻게대응했나? 김명수대법원장은수사에협조하겠다는입장표명, 대법관들은재판거래란있을수없다는성명발표, 법원내부에서일종의파벌형성, 대다수법관들은오히려자기와는직접적인관계가없는사태인양강건너불구경하듯이관망. 잇따른영장기각으로제식구감싸기라는인상 3. 국민들의법원에대한인식의변화 과거에는법관들은성직자에준하는엄격한도덕성을갖춘사람들로상정, 가장어려운시험인사법시험을합격한사람중에서선발된최고의엘리트집단 부러진화살사건이후인식의변화 : 법관들에대한불신 뇌물죄등의적용에있어서국민들의불신심화 이른바김영란법제정으로 양승태전대법원장의사법농단사태및그에대한법원대응을보며국민들은재판과법관에대한근본적인불신을갖게되었음

39 Ⅲ. 제왕적대법원장과그수족으로서법원행정처의문제점과대안 1. 양승태전대법원장과그측근들의우발적일회적일탈인가, 아니면구조적문제인가? 만약전자라면이들관련자들에대해철저하게수사하고처벌하며, 대법원장인선의문제로사태가매듭지어질것임. 그러나후자라면그문제의뿌리를제대로밝히고제도를올바른방향으로개선하여야함. 현재양승태전대법원장의사법농단사태에서나타난문제는양자를포함하는것으로볼수밖에없으며, 대법원장임명방식을포함한사법제도의근본적개혁이필요한것으로보아야할것임. 2. 문제의근원 : 대통령의대법원장, 대법관에대한실질적임명권, 대법원장의대법관임명에대한제청권 문제의근본원인은대통령의대법원장및대법관임명 ( 헌법제104조제1 항, 제2항 ) 및대법관연임에대한실질적영향력 ( 헌법제105조제2항 ), 그리고대법원장의대법관제청권 ( 헌법제104조제2항 ) 을매개로한대법관에대한실질적영향력에있음 ( 대법원이실질적으로청와대에종속되어있음 ) 3. 대통령의대법원장및대법관임명권폐지내지형식화필요성 개헌사항이나, 대통령이대법원장및대법관임명권을통해사법부에코드인사가나타나는문제를해결하지않으면사법의중립성에대한문제는근본적으로해결되기어려움

40 4. 대법원장권한의합리화 대법원장은법원의수장이자대표이되, 법관의독립에대한위험요소가되어서는안된다. 대법원장과대법관의관계는 ( 헌재소장과헌재재판관의관계처럼 ) 수직적관계가아닌수평적관계가되어야한다. 사법행정권의축소, 사법행정권행사에대한합리적통제필요 Ⅳ. 사법평의회안, 사법행정위원회안, 또는사법행정회의 안 1) 이합리적대안인가? 1. 법원행정처문제의뿌리는무엇인가? 국회사무처나헌법재판소사무처가문제되지않는것처럼법원행정처도사법행정기능만을중립적으로행사했다면사법농단의혹의중심에서게되는일은없었을것임. 법원행정처의존재자체가아니라, 대법원장의수족이되어활동한것과법원행정처가이른바엘리트법관들의승진코스가되었던점이문제! 2. 법원행정처개혁의기준 사법의본질은공정한재판이며, 그전제는사법의독립성및중립성이다! 사법행정은재판을보조하는업무이며, 재판의객관성과공정성확보를위한조건이다! 따라서사법부의독립은재판의독립뿐만아니라이를위한조건인사법행정의독립도포함한다! 1) 이의견서에서사법평의회안은주광덕의원대표발의법원조직법개정안을, 사법행정위원회안은안호영의원대표발의법원조직법개정안을, 사법행정회의안은사법발전위원회추진단다수의견안을의미함

41 사법행정의본질에부합하는조직구성과활동 : 사법행정도행정이므로행 정의본질에부합하는효율적인조직구성과활동이가능해야한다! 3. 사법행정기능은누가어떻게담당해야하는가? 사법부의독립내지법원의자율성위해사법행정은법원내부에서담당하여야함. 사법행정기능을어떻게대법원장으로부터독립시킬것인가가관건 : 제왕적대법원장의문제를해결하는것과연계하여생각해야... 법원행정기능은재판을보조하는기능이지, 주도적인역할을하는기능은아님 사법평의회안의문제점 : 사법행정권을외부의인사들로만구성된사법평의회에맡기는것으로서이는사법부의독립을침해하는것으로서위헌의소지가있음 3. 법원행정기능의담당기관을대법원장및대법관회의보다상위의기관으로설치할수있는가? 현행헌법상대법원장이대법원의수장, 즉대표자로규정, 대법관이아닌법관의임명시대법관회의를거치도록한헌법규정은특히중요한사법행정기능은대법원장독단으로처리하지말고대법관회의를거쳐서결정하라는취지임 사법행정위원회또는사법행정회의위상의위헌성 : 대법원장과대법관회의를무시하고그상위의기관으로서사법행정권을담당하는최고의기관으로설정하고있는문제. 특히사법행정위원회또는사법행정회의가사법행정권을대법원장등에게위임하도록규정하고있는바, 이는마치공정거래위원회가독과점규제에관한사항을대통령에게위임하겠다고하는것과다를바없는구조적모순임 )

42 4. 사법행정위원회 ( 또는사법행정회의 ) 구성상의문제점 사법행정위원회구성에서대법원장의관여가과도함 ( 대법원장포함 12인의위원, 대법원장이위원장, 대법원장이외부인사 5인을임명, 전국법관대표회의에서선출한 6명 ) 사법행정권의행사에서대법원장의실질적인영향력을축소내지배제하려는개혁의취지에반함 외부인사개입의문제점 : 사법부독립을근본적으로침해할위험성, 법원을정치세력에종속시킬위험 ( 사법행정위원회안또는사법행정회의안이모델로삼고있는미연방사법회의도법관들로만구성되어있다는점참조 ) 전국법관대표회의의대표성문제 : 전국법관대표회의가진정법관다수의의사를대변하는가? 법관선거에의한법관대표선출의문제점 : 법원안에파벌을조장하고법원을정치화함으로써법관의독립을침해할위험 외부인사및법관대표의민주적정당성취약 : 민주성정당성의측면에서도대법원장과대법관은모두주권자인국민의의사가반영된헌법에직접규정된기관들로서, 국회의동의를얻어국민으로부터대통령이임명함으로써민주적정당성을간접적으로나마갖추고있는반면에사법행정위원회의위원인법관대표나외부인사들은이러한민주적정당성이매우취약함. 사법행정회의는대법원장이지명한법관 1명, 전국법원장회의가추천한법관 1명, 전국법관대표회의가추천한법관 3명, 4. 사법행정회의위원추천위원회가공모의절차를거쳐서추천한법관이아닌 5명으로구성됨. 사법행정회의구성의문제점은위사법행정위원회구성상의문제점중에서법관대표회의의대표성, 법관선거의문제점, 외부인사의문제, 민주적정당성취약의문제점을공유하고있는것으로볼수있음

43 5. 사법행정위원회 ( 또는사법행정회의 ) 권한상의문제점 구성상의문제는권한상의문제로연결됨. 대법원장의실질적인영향력이남아있게될경우의문제점 : 대법관회의의법적 실질적권한회복에오히려장애가됨 ( 개헌을통해대법원장의대법관제청권의삭제등전제조건들도아울러갖출필요있음 ) 법관대표들이자신들이직접적인이해관계를갖는법관보직등사항에대해결정권을갖는것은그객관성과공정성을인정받기어려움 외부인사의사법행정, 특히법관의전보, 연임등인사에대한실질적인관여는사법부의독립을심각하게침해할우려가큼. 이는사법부의독립회복이라는사법개혁의기본방향과충돌함. 사법행정권을사실상총괄하는기관으로서기존의법원행정처보다오히려더막강한권한을보유하게되며, 이는대법원장의강력한영향력하에새로운권력기관을창설하는결과가될수있음. 기존의법원행정처시스템보다도사법행정권의남용의우려가더커짐 6. 사법행정위원회 ( 또는사법행정회의 ) 실효성측면의문제점 개혁의실효성을갖추기어려움 : 사법행정권에대한대법원장의실질적인영향력을오히려공식화, 정당화하는결과를가져옴 외부인사인위원들이사법행정에대해잘알지못할경우, 사법행정위원회활동의비효율성과비합리성의문제가심각하게될수있음 외부인사인위원들이전직법관등사법행정에대해잘아는인사들로구성될경우, 과거의인적관계나친분등으로인하여객관적이고공정한판단을하기가어려워질가능성이높음 법관대표들이일정한편향성을가진인사들로구성될경우, 사법행정의객관성과공정성이문제되고, 지속적인논란이야기될가능성이큼

44 사법행정위원회위원들중상임위원의존재여부가명확하지않은바, 합의제기구의소집및회의절차등에비추어볼때, 방대한사법행정을효율적으로적시에처리할수있는지의문임 합의제기관으로서행정업무를처리할경우필연적으로뒤따르게되는효율성과신속성저해문제는접어두더라도, 전국법관대표회의에서추천한판사등이상임위원으로활동하는것이적절한지의문제가있음. 만약이들이상임위원으로활동한다면, 이는실질적으로법원행정처와크게다를바없는것으로평가됨. 사법행정회의안은상임법관을전혀두지않는것으로하고있어, 사법행정의방대한업무를적시에제대로처리할수있을것인지매우우려됨 Ⅴ. 법원행정처개혁의합리적대안 1. 법원행정처개혁의기준에부합하여야한다. 사법의본질 공정한재판 사법부의독립 사법행정의독립성과중립성 : 공정한재판위한전제조건 사법부의독립 사법행정의독립도포함 사법행정의본질에부합하는조직구성과활동 : 행정의효율성위한조직구성및활동가능성확보

45 2. 대법원장의역할축소와대법관회의의실질화 다양한내부적통제의실질화필요성 헌법상대법원은최고법원 ( 제101조제2항 ) 이고대법원장은이러한대법원의수장내지대표임 ( 제104조 ), 현행헌법제104조제3항은 대법원장과대법관이아닌법관은대법관회의의동의를얻어대법원장이임명한다. 라고규정되어있는바, 이는대법원장이사법행정의중요한사항은독단으로결정하지말고대법관회의의의결을거쳐처리하라는취지임 3. 법관인사의기준및절차의공정성과투명성확보 대법원장과대법원장에의해선발된소수엘리트법관에의한사법행정, 특히법관에대한전보, 보직등인사권독점및그기준과절차의불투명성 사법행정에대한법관들의불신을초래하였을뿐만아니라, 대법원장이법원행정처와결탁하여사법행정권을남용한양승태전대법원장사태의주요원인중하나임. 양승태전대법원장사태를계기로법관인사의기준및절차의공정성과투명성부족, 소수엘리트법관들에의한사법행정권독점등에대한누적된불만이폭발하였음. 법관인사의기준및절차의공정성과투명성을확보할필요있음. 4. 대법관회의의결이전에일정한사항에대한심의기구설치 법관인사의기준등일정한주요사항에대해대법관회의의의결에앞서법 관들의의견을수렴하여심의하는기구와절차를마련할필요있음

46 Ⅵ. 결론 : 진정한사법의독립, 법관의독립을위하여! 사법개혁및그일부로서법원행정처개혁의목표는양승태전대법원장및그와결탁하여사법행정권을남용한법원행정처를단죄하는것에있지않음. 법원행정처개혁을비롯한사법개혁의목표는법원을바로세우는것에있음. 사법행정은재판의공정성확보를위한보조업무이며, 그렇기때문에사법행정의공정성및이를위한독립성이확보되지않으면재판의공정성도확보되기어려움 ( 우리는이점을양승태전대법원장사태에서분명히목도하였음 ) 사법부의독립은대통령과국회의원등정치세력으로부터의독립뿐만아니라국민여론으로부터의독립을포함함. 그러므로자극적인구호로서국민의감정을자극하고그렇게형성된일시적인여론에휘둘려서는안됨. 사법행정개혁의기본방향은대법원장의사법행정에관한권한을합리적으로제한하고통제함으로써대법원장과정치세력등으로부터사법행정의독립성을확보하는것이어야함

47 진술서 한상희 [ 건국대법학전문대학원교수 )

48 한상희건국대법학전문대학원교수 학력 서울대학교법과대학법학과 - 법학사 서울대학교대학원법학과 법학석사 ( 공법전공 ) 서울대학교대학원법학과 법학박사 ( 헌법전공 ) 경력 전경성대학교법정대학교수 전건국대학교법과대학장 전참여연대운영위원장 / 사법감시센터소장 현건국대학교법학전문대학원교수 현인권재단사람이사 현인권공익법재단공감이사 현서울시정보공개심의회위원

49 사법행정체계의개혁 2) 한상희건국대법학전문대학원교수 Ⅰ. 서론 : 촛불정국의시대사적의미 이글은 87년헌법체제의한계와그극복으로서의촛불집회그리고최근에터져나온양승태전대법원장체제에서자행되었던사법농단의사태에대한나름의비판적인식을바탕으로향후헌법개정의작업을염두에두며우리사법부의현실과미래를분석하고자하였다. 우리의현대사처럼권위주의군사통치를경험한체제에서는 민주사회에있어입헌주의의생명선 (the life blood of constitutionalism) 3) 이라불리는사법의독립은가장중차대한개혁지점으로거론되기도한다. 지난해가을부터시작되었던촛불집회는이런사법부의개혁방향에나름의커다란정향을제시한다. 지금까지사법개혁특히법원개혁은대부분법관인사제도 ( 계층제완화, 향판제도활성화, 법조일원화도입등 ) 및심급제도의개선 ( 대등재판부의구성 ), 법원행정처의혁파 ( 법원단위의사무처설치 ), 대법원장 대법관인선의문제등의의제에국한되었고그나마도나름어느정도의개선을이루어내기도하였다. 4) 하지만지난촛불집회이래의우리사회의흐름은이러한법원의개혁에더하여법원의민주화내지는사법의민주화를도모할수있는새로운개혁의방안들을모색할것을요구하기에이른다. 실제사법의문제를체제의수준에서다루게되면언제나처럼대두되는것이사법의독립성과민주성의요청이다. 2) 이글은민주주의법학연구회의 2017 년정기봄학술대회, 87 년민중 / 노동자항쟁과 2017 년촛불 ( ) 에서발제자가발표하였던 촛불집회와사법부 오욕과회한의세월에서부터민주적사법으로, 의내용을본토론회의주제에맞게일부편집한것입니다. 따라서인용을할때에는발제자와상의해주시기바랍니다. 3) Beanregand v. Canada [1986] 2 S.C.R. 56,70 4) 물론향판제도의활성화는양승태대법원장체제에서무력화되면서다시원상회복하기도하였다

50 사실촛불집회의가장큰문제는엄기호의말처럼어떻게하여 광장의조증 이 삶의울증 5) 으로전이되지않도록세상을리셋할수있을것인가라는실천론이다. 촛불이제시한무수한의제들-특히적폐의청산과민주적시스템의구축-을어떻게구체적인제도로이끌어내고나아가광장의정치를지속가능한실천의정치로, 혹은제도의정치로승화시킬것인가의문제가현재의우리들에게닥친주된과제인것이다. 문제는이러한촛불집회의지향을어떻게사법개혁의의제로포섭할것인가이다. 촛불집회에서나타난일관된지향은 나는내가대표한다 즉, 시민의직접적정치참여의의지였다. 하지만, 현실의정치특히현실의사법은그러한의지를수용하기어려운것도사실이다. 사법의독립성의요청은이런촛불의한계를더욱더극명하게드러낸다. 사법의민주화내지는민주적사법의구축은분명이촛불이후의개혁과제로서의미심장한것이된다. 다만, 실제여기서사법의민주화라는말의의미는일반적인정치영역에서의민주화가가지는의미와는상당한차이를가진다는점에주목할필요가있다. 사법의민주화는언제나사법의독립-특히사법의정치적독립-이라는또다른헌법적요청과의긴밀한연관속에서고려되어야하는것이기때문이다. 전술하였듯이사법의독립성과사법의민주성은대체적인경우에서로충돌한다. 법과양심에따라독립하여재판하여야할법관이자신을둘러싼시민들의의사-이는시민정치의과정을통해형성된다는의미에서정치적인것이다-를존중한다는것은상호모순적이기때문이다. 즉, 전자를강조할경우후자의요청은희생될수밖에없고이과정에서사법관의지배라는반민주적, 반정치적폐해가발생할우려가나타난다. 반면후자를강조할경우시민들의의사가직간접적으로재판과판결에개입하지않을수없고이과정에서재판의독립내지는법관의독립이라는것이훼손될가능성이야기된다. 5) 엄기호, 나는세상을리셋하고싶습니다 ( 창작과비평사, 2016)

51 그래서대부분의경우사법에관한한민주성의요청이라는언술보다는책무성 (accountability) 라는말을선호하게된다. 이개념은대체로, 어떠한결정을내리는자는그결정을다른사람-상급자, 소비자, 또는인민등-들에게설명하고이해를구하며그들의판단에자신의권한과지위를맡기는것이바람직하다는의미에서사용된다. 6) 시민들과의원활한소통과효과적인정보교환을바탕으로정책결정에임하되그결정의과정과또결정이후-집행의과정도포함한다-에그결정에이르게된이유를설명하고시민들의동의를구하는과정, 혹은그러한과정의결과로써그결정의책임을스스로부담하는체계등이복합된개념으로보면될것이다. 이에대하여 M. Cappelleti 7) 는책무성모델을억압형, 분리형, 응답형 / 소비자지향형등으로세분하여설명한다. 이중억압형은외부기관에의한감시와통제에기반하는것으로법원에관한한사법의독립성이라는원칙에반하는것이라여기서채택할바아니다. 분리형은내부적으로분리된기관에의하여자율적으로감시 통제하는체제를의미하며내부의감찰부와같은조직은이에해당한다. 이러한체제는법원의독립과충돌하지는않지만관료제의틀에고착되어있는우리법원이나검찰의감찰조직이거의형해화되어있음을감안한다면 8) 그자체만으로는유효한통제수단이되지못한다. 그래서법원의경우에는그책무성의보장체제로서 Cappelleti가제시하듯정치적 사회적책무성과법적책무성의결합형태인응답형 / 소비자지향형이요구된다. 6) 이는프랑스인권선언 (1789) 제 15 조에서규정한공행정작용에대한보고요구권과직결된다. 7) M. Cappelleti, "Who Watches the Watchmen? A Comparative Study of Judicial Responsibility," American Journal of Comparative Law vol.31 No.1(1983), 61 쪽이하 8) 뉴스 1, 대검감찰본부장제제대로작동하나... 한계뚜렷 손질필요?, < 검색일 :

52 이는다면적책무성보장체제로서조직내부적통제와집단내부적통제, 그리고다양한형태의정치적통제가복합된다. 즉, 법원과법관의재판이나결정에대하여동료법관들은물론다른법률가혹은법 ( 률가 ) 공동체에의한감시와통제가이루어지도록하는사회적책무성과, 의회, 행정부, 언론등에의한감시와통제를의미하는정치적책무성, 그리고법률소비자로서의당사자나증인등관계인들과일반적인시민들의입장에서그들의이익에봉사하기위하여개방성과응답성을확보할것을요구하는법적책무성-또는법적 민주적책무성이라명명하는것이더타당할것이다-으로구성된다. 이와같은 Cappelleti의제안은이런길항관계에서사법의개혁을향한좋은지침을부여한다. 실제사법적판단에대한총체적인책무성의요청은다양한방법으로구현되어야할뿐아니라동시에사법의독립성을훼손하지않는상호공존의범위내에서이루어져야한다. 그리고유럽에서널리시행중인법원행정체계인사법위원회 (council for judiciary) 의방식은그좋은모델이된다. 사법부-법원-와정치기구 ( 의회또는유럽의경우대부분의회의산물로서의정부 ) 의중간에위치하여양자의독립성과책무성의요청을중재하고양쪽의압박을여과하는기능을수행하고있기때문이다. 9) 물론프랑스의사례를모델로하는이사법위원회또한수많은제도 설계방식을가진다. 초기단계의모형에입각한프랑스 - 이탈리아모델 의경우에는사법권의독립을위한방편으로정치권력의영향력으로 부터사법을보호하기위한방파제로서의기능이부여되어있는반면, 업적주의에입각한사법관료체제를취하고있는독일 - 오스트리아의 경우에는독립적인사법부에대하여정치적통제 - 책무성의강화 - 를 통한민주성을확보하기위한수단으로이용된다. 9) 이에관하여는 Nuno Garoupa & Tom Ginsburg, Guarding the Guardians: Judicial Councils and Judicial Independence, 57Am. J. Comp. L.103 (2009). Available at: facscholar/426 참조. 그런데이들은최근세계적으로급속도로확산되고있는사법위원회의모델에대해사법의독립성보다는사법의책무성을확보하는데보다유리한것으로파악하기도한다. Garoupa and Ginsburg(2008), p.83 참조

53 반면법관승진시스템이없이명망가사법체제를취하고있는미국이나 영국의경우에는정치와사법을중재하는매개기관으로서의의미가 강조된다. 10) 이에관하여는절을바꾸어설명한다. 2. 법원개혁의과제 : 2.1. 대법원장의권한축소와법원행정처의혁파최근의법원개혁의요청은적폐의청산이라는시대적요청과함께한다. 그동안제왕적대법원장제라는비아냥의대상이되었던대법원장의권한을약화하고또순치하는한편그권력의원천이되었던법원행정처의존폐또한더불어검토되어야한다는것이다. 실제사법조직이철저하게관료화되어가고있는상황에서법관의인사에서부터사법정책에이르기까지거의대부분의사법적병폐가발생하는중심지역이바로이법원행정처이다. 지난 3월법관들의학회활동을통제하는과정에서발생한인사조치나법관에대한블랙리스트파동 11) 은이법원행정처가법관의재판을보조하는업무의수준을넘어스스로가법관에대한감시 감독의기관으로기능함을단적으로보여준다. 그것은전국의법관을중앙집권적으로통제하면서전국의재판을하나의기준에의하여평균화 획일화하거나혹은그에실효적인영향을미치는사법의레비아단이되어버렸다. 12) 실제그어떠한의미에서든이러한거대조직으로서의법원행정처는 존재할이유가없다. 현재법원사무기구에관한규칙에의하면법원행 정처에는기획조정실, 사법지원실, 사법정책실, 행정관리실, 사법등기 국, 전산정보관리국, 재판사무국을두는 ( 제 2 조제 1 항 ) 외에, 법원행정 처차장밑에윤리감사관, 인사총괄심의관, 인사운영심의관, 공보관, 10) N. Garoupa, and T. Ginsburg, The Comparative Law and Economics of Judicial Councils, Law and Economics Working papers, paper 96, 2008, < 검색일 : ) 오마이뉴스, 사법독립 스스로흔든대법원... 내부반발이어져, < NWS_Web/View/at_pg.aspx?CNTN_CD=A > 검색일 : ) 이에관하여는한상희, 사법개혁과민주주의 ; 법원행정처의개혁방안, 민주법학제29호 (2005), 51-67쪽참조

54 안전관리관을두며 ( 제4항 ) 그외기록보존소 ( 제9항 ) 와재외국민가족관계등록사무소 ( 제10항 ) 등을둘수있게되어있다. 여기서특히인사총괄심의관이나인사운영심의관이나기획조정실과같은시스템은전국의법관들에대한인사나그재판관련정책-이를사법정책이라고하기는어렵다-들을통할하는중추기관으로서의성격을가진다. 뿐만아니라, 사법정책실은단순한연구의기능을수행하는것이아니라그로써전국의법관들이준수하여야할각종의행위준칙이나정책규범들을형성하는, 집행기능의전단계로서작용하기도한다. 뿐만아니라일반사무에상당한업무조차도일반법원공무원이아니라법관으로담당하게함으로써법관인력의낭비와함께비전문적인법관에의한행정낭비까지초래하기도한다. 하지만이러한비경제성은법원의관료화라는점에서는최적의효율성을보여준다. 그것은일부의 ( 엘리뜨 ) 법관을선발하여법원행정이라는업무를경유시키면서그들이전체사법체계를통할할수있는능력을쌓게하고이를통해중앙의지배를용이하게하는구조화의수단이된다. 법원공무원이수행할수도있는인사나기획, 정책연구등의업무를중견법관에게전담시키고이를통해그행정과정의결과들이하급법관에게정당한것으로수용될수있도록함으로써다른법관-하위법관-을통제할수있게하는기제인것이다. 여기에재판연구관제도가겹쳐진다. 법원의정원에관한대법원규칙에따르면현재대법원에고법부장급 2명을포함하여총 101명의재판연구관을두게한다. 13) 문제는법관이지배하는법원행정처에다시그들의통할하에대법관의재판업무를보좌할법관들 14) 을다시 100명이상을배치하는데에있다. 이들은대법원장 - 법원행정처의지휘하에법관내부에서발생하는승 13) 각급법원에배치할판사등의수에관한규칙 < 별표 > 참조 14) 실제정종섭, 한국의사법제도와발전모델 ( 집문당, 1998), 94 면도마찬가지로회의적인태도를취하고있다

55 진사다리를둘러싼경쟁의또다른트랙을만들어낸다. 즉, 최상층의 법원간부직을향한일종의 Royal Road 가형성되는것이다. 실제이러한재판연구관제도는법관의통제장치로서는아주유효한기제를마련한다. 그것은일종의 발탁인사 로이루어지는고등법원부장판사의직으로의승진을향한교두보로서작용해왔다. 그러기때문에이제도는ᄀ각급의엘리트법관들 ( 주로부장판사승진전의판사, 중견급부장판사, 그리고고법부장등 ) 을법원행정조직에편입시키고사법부내부의 inner circle을구성하게함으로써그들을순치하는최선의구조를마련한다. 그것은고법부장으로의발탁인사가이루어지기전의단계에재직하고있는하급법관들로하여금재판연구관이되기위하여치열한경쟁을벌이도록만들어체제내로편입시키는비공식적틀을마련하는것이다. 그리고이런일련의과정을통해ᄂ법관들을관료화시킨다. 현재공식적으로유일하게남아있는고법부장으로의발탁인사제도가미쳐수행하지못하는하급법관에대한규율과통제의필요성을이재판연구관제도가보완하고있는것이다. 실제이와같은법원행정처조직은일본 15) 을제외하고는세계적으로도유례가거의없다고해도과언이아니다. 특히법원행정이라는비사법적업무까지도중견법관이장악하여통할하는시스템은거의찾아보기어렵다. 문제는이러한구조가사법부내부에한정되는것이아니라사법관의지배 (juristo-cracy) 라는틀을따라전사회적인영향력의수준으로까지확장될가능성이있다는점이다. 16) 오늘날과같은사법개혁이논의가검찰 경찰등과같이법원외부의 15) 일본의사무총국에관하여는세기히로시, 박현석역, 절망의재판소 ( 사과나무, 2014), 25-30, 62-3, 쪽참조. 이책에서도블랙리스트관련에피소드가소개된다. 29 쪽. 16) 이와관련하여 J. Ramseyer, and E. Rasmusen 은 Measuring Judicial Independence: The Political Economy of Judging in Japan(Chicago: University of Chicago Press, 2003) 에서일본의중앙집권적사무총국체제로인하여좌파적성향을가진법관의승진이우파적성향의법관에비하여늦어진다고보고한다. 이에대하여 Kentaro Mukumoto and Mikitaka Masuyama, Measuring Judicial Independence Reconsidered: Survival Analysis, Matching, and Average Treatment Effects, Japanese Journal of Political Science, vol. 16, No. 1, pp 는사망하거나조기퇴직한법관, 임용된지얼마되지않는법관등을표본에서제외함으로써발생하는오류라고반박한다

56 기관을향하면서법권력의대부분을법원에집중하고있는상황에서는이렇게중앙으로집중된사법권력은이상비대화되어사회전반에대한통제력으로까지확산될수있다. 즉, 사법개혁의주된목표는검찰이나변호사등에주어졌던예외적인권력들이제도적으로통제되고또그프레미엄들이점차해소되는상태를추구한다. 그리고권력분립및법치의원칙에따라이렇게해소된법권력을문자그대로사법의주재자로서의법관에게이양하고현실사법의모든권력을사법관의통제하에두게끔하고자한다. 그러나문제는그권력을장악하는법관자체가독립된단독자이지못하고대법원과법원행정처를중앙으로하여철저하게통제되는하나의체제를이루고있다면그권력은거대조직으로서의사법부즉대법원에귀속될수밖에없다. 그리고이가능성을견지하게하는것이바로이관료조직으로서의법원행정처이다. 법원행정처와같은조직이지금까지그러해왔듯이사법부내부의통제장치로기능하면서중앙집권적사법조직을만들어내는수준을넘어서서대법원장-법원행정처의권력이사법부의경계를넘어한국사회전반을향하고그지배력을확장해나가는, 그럼으로써우리사법권력의이상비대화를초래하는주범으로작용할우려가있는것이다. 17) 사실대법원장의제왕적권력은바로이러한매머드급의거대행정조직의존재로인하여가능해진다. 최근사회문제로비화되고있는현직법관에대한인사발령의파동이나법관블랙리스트의존재와같은사건들은모두가이거대조직법원행정처의존재로부터가능하였던것이다. 물론대법원장의권력을완화하기위해서는헌법의개정이필수적이기는하지만, 그이전에라도이런법원행정처와같이불필요한조직에대한대대적인개혁작업이필요하다. 17) 이대법관들중법원에서실제사건을담당하다가대법관으로승진임용된경우가겨우 3 명 ( 김영란대전고법부장 ( 대법관임명 : ), 윤일영서울고법부장 (1981.4), 안병수서울고법부장 (1973.4)) 에불과하며나머지는모두법원장등법관의업무가아니라실질적인행정의업무에종사하다가대법관으로승진되는등대법관의임명과정이극심한관료화의경향을보인다는점에서대법원이엄밀한의미에서최종적사법판단기관으로서의실질을갖추었는지의심하게만든다

57 요컨대, 1법원행정처를해체하고그대부분의업무를각법원에설치되는사무처의업무로이관하는것은가장절실한장기개혁과제이다. 혹은그이전이라도 2법원행정처의대부분의국 실및과단위의행정조직은그보직을판사가아닌일반법원공무원으로하여야한다. 현실적으로그업무를행정에익숙치않은법관이맡을이유도없으며굳이이들에게법원행정업무를맡김으로써사법권력의중앙집권화및사법권력의독점화를초래할이유는더더욱없다. 나아가 e재판연구관제도또한굳이현직판사를전보발령하여그인력을소모하거나혹은법원내부의 inner circle을조성하는방식이아니라, 로스쿨학생이나변호사자격을취득한지얼마되지않는신참변호사들이법원실무를경험할수있는중요한통로로활용하는방안으로처리하면된다. 18) 2.2. 법원구조의개혁실제사법개혁의문제를법원의문제로한정할때그방안들은그리크게확장되지는않는다. 법원의계층화문제나법관순혈주의의문제, 그리고법조일원화의문제등은그동안법원의자체적인노력에의하여상당히개선되는양상을보이기도하기때문이다. 19) 법관의인사를전국단위로순환근무하는체제에서지역 ( 특히고법 ) 단위로고정배치하는방식으로전환하는것 ( 향판제도는그한방식중의하나다 ) 이라든지, 실질적인합의부를구성하기위하여대등한법조경력을가진법관들로하나의부를구성하게하는것등은이미우리법원이대안을마련하고시행에들어간상황이다. 문제는이러한것이완전하게이행되지않았음에있는것이지그대안들을아예시도도하지않은것은아니다. 18) 관련하여헌법재판소의사무처역시마찬가지의논의가가능하다. 지금까지는사무처장과차장모두를법률가로임명하였으나, 헌법재판소의행정사무를처리하는곳에굳이법률가를배치할이유는없다. 19) 다만대등재판부의문제는여전히진퇴를거듭하고있고향판제도는일부지방법원에서의수뢰사건을계기로없는것으로하려는경향이보이기도한다

58 그러기에이순간우리가법원의개혁을요구하려면이미채택되어있는여러방안들을조속한시일내에가시적으로집행할것에초점을맞추어야한다. 그럼에도법원의자체적인개혁방안에서제외되어있는것을중심으로몇가지지적하면다음과같다. 첫째법원의판결문을누구나손쉽게언제어디서든열람할수있도록온라인방식으로공개하는것은국민의알권리의충족이라는점에서뿐아니라사법체계가보다민주적이고책무적으로발전해나가기위한중요한단초를이루게된다. 둘째, 대법관이될수있는자격을변호사자격자로한정하고있는현행제도는과감하게포기할필요가있다. 법학교수는물론다른영역의교수 학자, 관료, 경제인, 노동자, 시민활동가등비법률전문가라고해서대법관의업무를수행하지못할이유는없다. 그렇지않아도법률전문가가독점하고있는현상황에서대법원의구성을법률가로자격제한을하게되면다른영역의전문가영입은원천적으로봉쇄하는결과를빚게된다. 셋째, 사법 법조제도를국민친화적내지는진정한법률서비스의관점에서재구성하는작업을할필요가있다. 그것은사법의민주성을요구할뿐아니라사법의분권성 ( 특히지방분권 ), 사법의개방성-참심 배심등은그예이다- 등다양한변화를요청하는것이다. 또한전문법원제도-대법원의경우에는전문부제도-를지금의가정법원이나행정법원의수준을넘어노동법원과환경법원으로까지확장할필요도있다. 넷째, 사법부의과거사청산의문제는굳이촛불집회와연관시키지않더라도너무도당연한시대적요구가된다

59 우리사법부는지난 2005년이용훈대법원장의취임사를빌어과거사청산에나설것을약속하였으나아무런실체도거두지못한채유야무야되었다. 20) 실제모든개혁의출발점은과거사에대한반성과극복에있음을감안한다면, 현재의사법부역시이러한과거사청산의과제는힘들지만반드시겪어나가야하는절체절명의시대적과제가된다. 3. 사법위원회라는새로운제도 3.1. 사법행정의여러모델들 이런상황에서사법위원회 (council for judiciary) 제도는유럽을중심 으로사법의독립성과민주성 - 책무성 - 을동시에충족시키는나름의 미있는제도로인식되고있다. 실제사법부의의사결정및사법행정 과관련하여서는비교법제적으로사법관에대한정치적통제가강했 던프랑스 - 이탈리아의경우를중심으로사법권의독립을확보하기위 한수단으로사법위원회를설치하였던남구형, 그리고법관의관료제 가강하게보장되면서그에대한정치적통제를삽입하고자하였던 독일 - 오스트리아 21) 에서볼수있는의회통제형, 그리고명망가중심으 로사법체계가이루어지면서별다른정치적통제장치를마련하지않 고있는영미형, 나아가사법행정전반에대한일반적거버넌스체제로 서의사법위원회제도를도입한북구형등의경우로나눌수있다. 22) 20) 일부에서는그동안법원이과거사진상규명위원회에서과거사사건으로판정된사건에대해재심의형식으로그것을정리한것을두고사법부의과거사청산의과업을갈음하고자한다. 내일신문, 검찰과거사정리, 이번에는이루어질까, , < art=237497> 검색일 : 하지만, 문제는이런판결들을되잡는것은물론, 그러한판결들이이루어지게된사실그자체에대한진상조사가필요하며그러한사법폭력의과거에대한법원의진솔한반성의작업이반드시이루어져야한다는데에있다. 실제그동안재심사건등에서법관이판결과정에서개별적으로한사과행위들은구체적으로무엇이어떻게잘못되었으며그에대한책임소재는어떻게되는지를제대로규명하지않은것이라는점에서그판사개인의사과는될지언정제도적수준에서의과거사청산이라고는할수없다. 21) 오스트리아는사법위원회가있지만, 대법원장산하의행정보좌기관에불과하다. Garupa and Ginsberg(2009), p ) 영국은종래 Lord Chancellor 가가지고있던사법권한을 2005 년정치조직개혁법 (Constitutional Reform Act) 을통해폐지하고상원에책임을지는종신직의대법관 12 명으로구성되는대법원을설치하는한편, Judicial Appointments and Conduct Ombudsman (JACO) 을설치하여법관임명과법관에대한기율문제를처리하게끔하는한편, 법원행정을담당할 Directorate of Judicial Offices for England and Wales(DJO) 을설치하였다. 이후자의기구는법원, 변호사 ( 법정 1, 사무 1), 치안판사,

60 이중사법위원회의시스템은사법부와의회또는정부의사이에위치한독립기구를설치하여후자로부터사법부의독립을담보하는한편, 사법부자체의효율성과책무성을확보하기위한사법행정을담당하게끔한다. 다만그권한과관련하여서는크게두가지의모델로나뉜다 : 북구형과남구형. 북구형의경우에는사법에관한예산과재정, 이행 (logistics), 통제, 감독, 임명, 규율, 충원등에대하여강력한권한을행사하는방식인반면, 남구형의경우는인사와규율등에대한자문권한을가지는방식이다. 또한독일이나네덜란드 23) 와같은경우에는사법위원회와같은조직 이없는, 비분리형의모델로분류되나네덜란드는최근남구형에터 잡은절충적형태로변화하고있으며, 체코의경우에도마찬가지다. 24) 권한포괄적 ( 규율, 면직, 승진, 임명등 ) 중간적 ( 임명권만 ) 최소한 ( 시설등관리 유지 ) 대법원지명법관이지배하는모델강한위계적사법위원회 ( 일본, 멕시코, 태국 ) 계층적, 자제적인사법인사위원회 ( 방글라데시 ) 약한사법위원회 ( 파나마 ) 하급법원법관이지배하는모델강한비위계적사법위원회 ( 이탈리아, 프랑스 ) 비위계적자제적사법인사위원회 ( 벨기에 ) 약한사법위원회 ( 브라질, 헝가리 ) 법관이지배하지않는모델정치화된사법위원회 ( 에콰도르, 바르바도스, 싱가포르 ) 사법인사위원회 ( 미국, 영국, 캐나다, 네덜란드, 독일 ) 약한사법위원회 ( 파라과이 ) < 표 15> 권능과구성에따른사법위원회의모델들 일반대중등 15 명으로구성되며, 그의장은비법조인중에서선임한다. 23) 네덜란드는 2002 년사법근대화작업의일환으로사법위원회가구성되었다. 특히지방법원이자체적인행정조직을갖지못하고법무장관에의존하여야함으로인한불편함과사법독립상의한계를극복하기위하여이조직을만들었다. 위원회는임기 6 년 ( 재임명될경우 3 년 ) 의 4 명의위원으로구성되는데, 법무부장관이임명한다. 현재 2 명은전직법관출신이며 2 명은정부의고위직출신이다. 위원회에는사무국을둔다. 4ae7-ab46-8bf49767aa824 참조. 24) 자세한것은 W. Voermans, and P. Albers, Councils for the Judiciary in EU Countries, 2003, < 검색일 : 이하의서술은별다른언급이없는한이자료에의거하였음

61 1.1. 남구형의경우우선사법위원회의출발점이되었던남구형부터살펴보자. 이남구형의경우는법관의승진이나정년보장, 면직등의업무에관여하며법관의봉급또한그권한영역내에들어가기는하나대체로법무장관이통할하는예산의구속을받는다. 25) 실제이유형의사법위원회는애초에는사법의독립성을보장하기위한장치로등장하였다가, 26) 독립성을확보한사법관들이사법적극주의의경향을보일뿐아니라그과정에서이런저런정치적스캔들에휘말리게되자사법에대한정치적통제의필요성이라는새로운요청에직면하면서 1990년이래상당한변화를겪기도한다. 프랑스는프랑스혁명이래구체제의핵을이루고있었던사법관에대 한불신이적지않았다. 제 3, 4 공화국에서나타났던사법부의정치적 예속화현상은그대표적인사례이다. 이에프랑스는사법의독립을확 보하기위한방안으로 1946 년 Conseil Superieyr de la Magistrature(CSM) 를설치하여대통령과법무장관을각각위원장과 부위원장으로하고대통령이임명한 9 명의위원으로구성하였다. 이위원회는 1990 년대초까지는고위법관에대한지명권만행사하면서 대통령이나고참법관의영향권으로부터자유롭지못한한계적기구로 존재하였다. 하지만 1993 년, 2998 년헌법등의개정작업을거쳐법관에 대한사법위원회 (siege) 와검사에대한사법위원회 (parquet) 로이원화 되면서그기능이강화되고이러한위원회의활동을바탕으로프랑스 25) Garupa and Ginsberg(2009), p ) 사법부가권위주의체제에예속되어정치적인사가횡행하던아르헨티나역시민주화과정에서사법위원회시스템을도입하였다. 실제아르헨티나의금융위기에개입하였던 IMF 는외환지원의조건으로사법위원회의설치를내걸었고, 1997 년아르헨티나의회가사법위원회법을통과시키자열흘만에대출을행하기도하였다. R. B. Chávez, The Appointment and Removal Precess for Judges in Argentina: the Role of Judicial Councils and Impeachment Juries in Promoting Judicial Independence, Latin American Politics and Society, vol. 49, No.2, 2007, pp.33-58, p.36 참조. 아르헨티나의사법위원회는의원 8 명, 정부대표 1 명, 대법원장 1 명, 법학자 2 명, 변호사 4 명, 연방법관 4 명으로구성된다. 이때의원의경우다수당에서는 4 명까지만지명할수있으며, 법관임용후보자추천등권고안을마련할때에는 2/3 이상의찬성을요하도록하였다. Chávez 는이런가중의결정족수가정치권의개입을막는장치로기능하였다고한다. p.41. 하지만 2006 년의회는대통령의압박에의해이위원회의구성을 20 명에서 13 명으로축소하여변호사, 법관, 학자의숫자를 11 명에서 6 명으로축소하고정치인의경우에는 9 명에서 7 명으로줄였다. 그리고이런규모축소로인하여사법위원회가정치적압력에취약하게되었다고한다. p

62 의법원의경우종래행정부에종속되었던사법행정의틀이최근에 와서는독립성이강화되고있다는평가를받고있다. 하지만한편으로 는이러한사법독립성의강화는또다른비판에직면하게된다. 실제이시기는프랑스의사법체계에급격한변동을야기하였던시기로, 1970년대에헌법위원회제도가활성화되면서각종소송이급증하였을뿐아니라유럽인권헌장이적용되기시작하는등사법의권한이대폭확장되는시기였다. 특히이런변화를계기로사법자제에경도되어있던사법부와는달리개별법관들은보다적극적으로사법정책적판단을내리기시작하였다. 그리고바로이런추세에대응하여사법관에대한외부적통제 견제의장치특히책무성을확보할수있는장치에대한요구가증대하면서논란이일고있다. 27) 파시즘에휘말렸던이탈리아는 1947년헌법을통해 Consiglio Superiore della Magistratura(CSM) 을설치하는것으로하였다. 하지만, 실제관련법이정비된것은 1958년이고그이듬해야이위원회가설치, 운용되었다. 이탈리아의법관에대한고용, 배치, 전보, 승진, 기율을담당하는이기구는한편으로는이탈리아법관에게가장강력한독립성을부여하는주된기제로기능하였지만 1960년대에근무조건개선과상급법원으로부터독립을외치는법관노조가구성되면서이노조가사법위원회의역할을대체하는상황을야기하기도하였다. 하지만, 그이후법관의부패에대한국민들의여론이드세지자 2002년법개정을통해종래 33명으로구성되던이위원회를 24명으로축호사하여법관의영향력을감소시켰다. 즉, 다양한심급별로선출된법관 검사가 16명, 경력 15년이상의법학교수 변호사중에서의회가선출한 8명이그위원으로참여한다. 여기서는법원구성원의임명, 전보, 승진및그에대한기율을담당한다. 이러한변화가나타나게된원인은사법관이지배하면서법관의임명이나승진등거의전반적으로관여하던종래의사법위원회가너무도 27) ibid., pp

63 강력한사법독립성을보장하는기구였다는점에있었다. 더구나 1990 년대에연발하였던각종의정치부패스캔들은사법관에대한의회통제력을강화할필요성을야기하게되었고, 그결과위원회의규모축소 -주로법관의참여축소-를야기하게되었던것이다. 28) 스페인의경우에는 El Consejo General del Poder Judicial이라는명칭으로설치되는데, 스페인헌법제122조제2항, 제3항에서규정된다. 제2 항은사법위원회 (The General Council of the Judicial Power) 는법원조직법에서규정하되임명, 승진, 감찰, 징계에관한사항을담당하도록한다. 제3항은구성에관한것으로대법원장 ( 위원장 ) 과의회가지명하고국왕이임명하는 5년임기의 20명의위원으로구성된다. 그중 12명은법원조직법이정하는조건에따라사법부의각심급에서, 그리고 8명은상원과하원이법조경력 15년이상인변호사등법률가중에서재적 3/5 이상의찬성으로각각 4명씩선출한다. 이때법관위원은법관들이제출한 36명의후보자들중에서하원이먼저 6명을, 그리고나머지 30명중에서상원이다른 6명을선출한다. 사법위원회는행정을담당할뿐사법부의한부분을이루지는않는다. 그권한은 1위원들중에서위원장-대법원장을선출하며, 2헌법재판소의재판관 2명을 3/5 이상의찬성으로지명하며, 3법관과법원의업무를감시하고감찰하며 (inspect), 4법관들을선발, 훈련, 배치, 징계규칙과절차를확립 유지한다. 5법관을지명하며, 법무장관의동의를받아대법원행정관들 (the Magistrates of the Supreme Court), 법원장, 법원행정관들을지명한다. 29) 28) ibid., p.108. 실제이위원회는프랑스의그것보다는권한이약한편이라고보아야한다. 29) Wikipedia, General Council of the Judiciary in: Council_of_the_Judiciary ( 방문 )

64 포르투갈의 Conselho Superior da Magistratura 역시대법원장이의장이되며 16명의위원으로구성된다. 그중 2명은대통령이, 7명은의회가그리고나머지 7명은사법부내부에서정해진다. 다만포르투갈의경우에는검찰측은위원으로참여하지않는다 북구형의경우사법부의인사의과정에개입하여사법의독립을강화하는장치로활용되었던남구형의사법위원회와는달리, 북구형의사법위원회는문자그대로의사법행정그자체를지향한다. 그출발점이되는스웨덴의 Domstolsverket은 1975년북구에서일반적으로나타나는국가기관모델인독립규제위원회의방식으로설치되었다. 이법원행정처의집행조직은 10명이하의위원으로구성되는데, 2005년당시법관 4명 ( 법관노조대표 1명포함 ), 의원 2명, 지방정부대표 1명, 법원직원노조대표 1 명, 변호사협회대표 1명, 위원장 (director-general) 등으로구성되었으며, 남녀가동수를이루고있었다고한다. 이위원회는사법에소요되는예산의편성과배정, 법원지원행정, 인력관리및훈련, 법관의충원과임명등에서부터시설, 자동화, 행정조직, 회계보고등의업무를담당한다. 이사법위원회는인사와시설을담당하는반면, 법관들은자신들의업무에대한관리의업무를처리한다. 특히법원장은재정지출에관한한정된권한만을가질뿐이다. 그리고법무장관은이양자의업무를총괄하는지위를가진다. 30) 실제스웨덴의경우에는사법의독립이라는개념은다른체제들에비해소극적으로이해된다. 화합을강조하는스웨덴의법체계에서는법원은국가작용의한부분으로인식되고따라서사법관들은다른행정기관이나의회의행위에대하여적극적인통제를하지않는경향을보인다. 그리고행정이나입법기능에대한통제는법원보다는다른기관-King s Council, Kammarrät, Regieringsrrät 등-에의해이루어지 30) J. Bell, Judicuaries within Europe: A comparative Review(Cambridge: Cambridge University Press, 2006), p

65 는경향이강하다. 31) 사법위원회또한법관의독립을강조하기보다는오히려법무장관과법관들사이를중재하면서법원을관리함으로써법원자원의효율적배분과사법능률의향상을도모하는역할이우선적으로고려되고있다. 32) 1998년설치된아일랜드의사법위원회 (Cpurt Service) 는위원장과각급법원에서선출되는 9명, 검찰총장, 변호사 2명, 법원공무원각단위별대표, 검사 1명, 법원이용자대표 1명, 노조대표 1명, 법전문가 1명등으로구성된다. 이기구역시예산배정, 재정및회계검사, 법원지원, 법원보조기구지원, 대외관계 ( 특히홍보 ), 시설관리, 훈련, 사법관련정보취합및제공, 연례보고서의작성, 정책수립, 법무장관에대한자문등의업무를담당한다. 덴마크의경우도스웨덴의예에따라 1998년 Lov om Domstolsstyrelsen을설치하여 1999년부터가동하였다. 이위원회는위원장과각급법원에서선출한법관 5명, 법원직원대표 2명, 산하기관대표 2명, 변호사 1명, 경영전문가 2명등으로구성된다. 이기구는별도로설치되어있는법관인사위원회 (the Judicial Appointment Council) 에대한지원과예산업무 ( 이위원회는의회의예산조치가적절하지않다고판단할경우의회에출석, 발언할권한도가진다.) 가주된직무대상이되어있다. 나머지권한은스웨덴과유사하다. 폴란드의사법위원회 (Krajowa Rada Sądownictwa: The National Council of the Judiciary) 는대통령지명 1, 법무장관, 4년의임기로의회가선출한 6명, 제1대법원장, 제1행정대법원장, 4년의임기로법관들의단체 ( 지방법관전체회의, 항소법관전체회의 ) 가선출한 15명등, 총 25명의위원으로구성된다. 31) 실제법원의구성원리라는점에서보자면영국에서와같은권리구제모델 (right-based model) 과달리스웨덴의경우에는국가가국민들에게제공하는공적서비스 (public service model) 라는관점이강하다. 그러다보니사법의독립이강조되는영국등과는달리스웨덴에서는이공적서비스의효율적공급이라는점에강조점이놓이게된다. 자세한것은 J. Bell, Sweden s Contribution to Governance of the Judiciary, 2010, in: 참조. 32) ibid., pp 참조

66 이위원회는공석이발생하였을때그를충당할법관을지명한다.( 임명권은대통령이가짐 ) 이에대하여 2017년유럽평의회에서 25명중여성위원이 6명에불과하고 15명의법관위원들이한꺼번에교체되도록한것은연속성이라는차원에서바람직하지않다는충고가있자그임명권을의회에부여하였다. 33) 2. 사법위원회제도의도입가능성사법위원회의구성과권한은아래 Garoupa and Ginsberg(2009, 111) 의분류 (< 표 2>) 처럼다양한모습으로나타난다. 여기에스웨덴이나덴마크등북구형의행정모델이나네덜란드와같은관리모델을산입한다면더더욱그다양성은심화된다. 이러한사법위원회제도를우리의경우에도입하기위해서는몇가지점에대한고려가선행되어야한다. 첫째, 그필요성과도입목표의문제이며두번째는기능과권한, 그리고마지막으로구성의여하가그것이다. 모델남구모델북구모델절충형비고 ( 법원행 업무 국가 이탈리아 프랑스 덴마크 아일랜드 스웨덴 네덜란드 체코 정처와의대 대외관계 공적서비스 * 비 ) 정책결정 사법협력 인사정책 선발정책 연구정책 법무장관자문 ( 대법원장 ) ( 질적 ) 사법정책 법원행정 시설 경비 자동화 행정조직 행정정보제공 재재정정책 33) Wikipedia, National Council of the Judiciary, in: _Council_of_the_Judiciary ( )

67 정문제 기타 기금분배 회계 기율 교정 법관임명 법관승진 전보 훈련 교육 < 표 16> 다양한사법위원회의기능들 먼저사법위원회는전술하였듯이두가지의제도적기능을수행하게된다. 그첫째는사법의독립성이사법의폐쇄성을강화하고그로인한사법관의지배현상을야기하게될우려에대하여민간인인위원들로하여금사법과정을감시하고견제할수있도록함으로써사법의민주성내지는책무성을강화하는수단으로기능할수있게한다. 반면, 사법의민주성의요청은자칫정치권력의지나친사법개입의가능성을열어두게되는만큼이사법위원회로하여금정치권력이곧장사법행정이나인사에개입하지않고그의대리인을통해개입하는간접적인통로를마련하게함으로써사법의독립성을강화하는또다른기제로작동할수있다는장점도가진다. 우리의사법체계에서사법위원회가논의되는수준도이와직결된다. 34) 34) 이에국민과함께하는사법발전위원회에서도향후의법원행정조직의변화방향을아래와같이사법위원회의방식에맞출것으로건의한바있다. ( 1. ( 가칭 ) 사법행정회의의위상과역할 (1 안 ) 법원조직법을개정하여, 사법행정에관한총괄기구로 ( 가칭 ) 사법행정회의를설치하여야합니다. (2 안 ) 법원조직법을개정하여, 사법행정에관한심의 의결기구로 ( 가칭 ) 사법행정회의를설치하여야합니다. 2. 사법행정회의는아래와같은사항을심의 의결하여야합니다. 가. 대법원규칙제 개정건의나. 대법원예규 내규의제 개정다. 예산요구서, 예비금지출안과결산보고서의검토라. (1 안 ) 판사의보직에관한기본원칙승인및인사안확정 (2 안 ) 판사의보직에관한기본원칙승인마. (1 안 ) 사법행정에관한중요한사항으로서대법원장또는위원 3 분의 1 이상이부의하는사항 (2 안 ) 사법행정에관한중요한사항으로서대법원장또는위원 3 분의 1 이상이부의하는사항. 단, 판사의보직에관한사항은제외한다. 3. 대법원의기관및각급법원은사법행정회의에업무계획과집행결과를정기적으로보고하고사법행정회의가요구하는자료를제공하는등사법행정회의의활동을지원하여야합니다. 4. 다만, 법원조직법개정전이라도대법원규칙을제정하여동일한사항에관한심의 자문기구로서사법

68 현재의우리사법부가개혁의요구에직면하고있음은두가지의측면에서이다. 첫째는사법의독립에대한요청으로, 그것은지금까지의외부로부터의독립즉정치적압력으로부터의독립과내부로부터의독립즉, 제왕적 대법원장혹은강력한법원행정처의압박으로부터개별법관혹은재판의독립을담보해낼수있는장치에대한요구이다. 둘째는, 사법이관료화로부터국민들의법감정과정의감에입각한법판단이이루어질수있도록하며나아가국민들이사법관에대한나름의견제와통제를할수있는시스템을마련하는것이다. 사법의책무성강화의요청이이에해당한다. 그리고이사법위원회제도는그설계만제대로된다면사법의민주성과독립성의두요청을가장적절한수준에서조화시키며균형점을확보하는좋은장치가될수있다. 사법위원회제도는대법원장과법원행정처라는관료조직의최상부에위치한사법수뇌부로부터인사권과행정권을소거하여별도의독립된기관이처리할수있도록한다. 이에대법원장산하에일정기간 (2-3년정도가적당해보인다 ) 신분이보장되는 10인전후의위원으로구성되는사법위원회를설치하고그절반의위원은각급법원소속판사들의대표로, 그리고나머지위원들은국회가정치적고려하에결정하게만들고, 이사법위원회가법원의행정은물론, 법관의인사-대법원장및대법관의추천에관한업무도포함한다-와배치, 전보발령, 윤리통제, 법관에대한평가및그정보의공개, 35) 예산및재정등에필요한사무를처리하게하는것은민주적사법이라는시대적요청에부응하는최선의방안이될것으로생각한다. 36) 행정회의를조속히설치할필요가있습니다. 35) 예컨대미주리플랜을취하고있는미국의알라스카의사법위원회는법관근무평가제도 (judicial performance evaluation program) 를도입하여그결과를일반에공개하여법관재신임투표에참고할수있게한다. 여기에는변호사, 치안요원, 배심원, 법원직원, 사법감시단체들등이참여하여법관의전문적능력, 공정성, 성실성, 기질, 근무실적등을평가하여순위를책정한결과를공개한다. < 검색일 : ) 이런방식은그대로검찰의인사, 행정에대입하는검찰위원회로북제될수도있다

69 물론이런조직변화를위해서는, 헌법의개정작업을통해헌법기관화하는것도좋은방법이겠으나, 현재의법원조직법을개정하여이러한사법위원회를설치하고그것이대법원장의권한을실질적으로대체하는방식으로운영될수있도록하는것으로충분히이기능을담보할수있다. 그리고이렇게사법부를대법원장-법원행정처의지배체제에서분리하여독립된그리고정치적인견제와균형의장치가확보된사법위원회로하여금그주요한인사및행정 ( 재정포함 ) 의업무를담당하게함으로써이러한두가지의목표를충족시킬수있게된다. 둘째, 사법위원회가수행할기능내지는그직무범위는현재의법원행정처및사법연수원, 사법정책연구원등에서수행하는업무와의연관속에서정리가능하다.( 분장사무는별첨자료참조 ) 이분장사무내역을보면현재의법원행정처의업무는정책, 인사, 행 정 ( 관리및재판지원을말함 ), 재정등모든영역에서그권한을행사 하고있다. 유럽의경우사법위원회에는한정적인기능만부여되어있

70 고, 나머지는사법부바깥에존재하는법무장관이행사함으로써권한의집중이이루어지는것을사전차단하고있는것과는극단적인대비를보인다. 혹은분권적으로법원단위로그권한이분산되어있는것과도큰차이를보인다. 그리고바로이런집권적구조자체가 제왕적대법원장 시스템을구성하게되는것이다. 우리법원행정사무와관련하여구조적으로가장문제적인것은정책기능이기획조정실과사법정책실, 그리고사법연수원과사법정책연구원등으로분산되는동시에중첩적으로이루어짐으로써그효율성이극히떨어져있을것으로보여진다는점에있다. 기능상으로는인사관련정책과집행의기능이동시에한지점-법원행정처와대법원장-에집중되어있다는점이또다른문제를구성한다. 그리고조직상으로는이러한사법행정이판사의업무와는전혀무관한것임에도불구하고판사들이그조직의정점을차지하면서그나마의행정조차도법관관리의측면에서왜곡되어버릴가능성을크게남겨두고있다는점이가장큰문제점이되어있다. 이에기획조정실, 사법정책실및사법지원실의업무는통합 조정하여그상당부분을털어버리거나사법정책연구원으로이관하고주요한사법정책은이실단위가아니라사법위원회와같은정책결정단위에서처리하도록하는것이바람직하다. 또한사법지원실의일부업무와재판사무국, 행정관리실과인사운영심의관도각각통합가능해보인다. 요컨대조직상으로는사법위원회와같은최고의의사결정기구를두고정책개발은사법정책연구원이, 정책심의및보좌는기획 정책실수준에묶어서처리하는것이효율성과집중성을확보하는방안이될것이다. 그리고사법등기국은별도의조직으로떼어외청화하는것도생각해볼수있다. 사법정책연구원또한곧사법연수기능이소멸될예정인사법연수원과결합하여사법정책연구와법관연수및재교육의장으로전환하는것도고려해볼필요가있을것이다

71 그리고이모든기능들-등기사무는제외할수있을것이다-은사법위원회의통할로삼아대법원장 사법위원회 사법위원회사무국 ( 또는개헌이된다면대법원장과는별도의조직으로서의사법위원회 사무국 ) 의체제로재구성하도록한다. 즉, 사법위원회는법관인사를제외한제반의사법행정을통할하되이에대법원장에게는별다른권한을부여하지않는것으로한다. 실제우리헌법은법관인사를제외한사법행정에관하여는아무런규정을두고있지않는만큼그것의처리절차와권한을법률로써정하는것은별무리없어보인다. 37) 법관의인사권은헌법제104조제3항에의하여대법관회의와대법원장에있는만큼, 법관인사에관한자료수집및분석, 법관인사에관한자문및제안의직무를담당하도록하면된다. 즉법관의인사는사법위원회 대법관회의 대법원장의과정을거쳐결정되는체제를갖추도록하는것이다. 하지만, 이런논의에서가장중요한것은사법위원회의구성이다. 실제사법위원회의구성은개별국가마다다르게되어있으되, 기본적으로는법관의대표와법조인의대표, 그리고의회의개입에의하여정해지는민간위원등으로이루어지는것이일반적이다. 물론이때에도유럽의사법위원회의연합체기능을하는 ENCJ(European Network of Council for Judiciary) 는이사법위원회에정치권력이개입하는것은자칫사법의독립을침해할우려가있는만큼그구성원의 1/2에서 2/3정도는법관이나법관의대표가, 그리고민간위원 (layperson 주로의회의대표 ) 은 1/3이상으로하되절반을넘지않는수준에서구성할것을강하게권고하고있다. 그러나실증분석에입각한또다른연구에서는법관이사법위원회의다수를차지하여야한다는주장은그위원회의기능성에별다른영향을미치지못한다는결론을내리면서중요한것은그위원회의권한이라고주장하는경우도있다. 38) 37) 헌법제 108 조는법원의내부규율과사무처리에관하여대법원규칙제정권에관하여규정하고있으나, 이는 법률에저촉되지아니하는범위안에서 라고하여국회가그입법을선점할수있기에사법위원회에사법사무일반을통할하도록하는것은이에반하지않는다. 38) Garupa and Ginsberg, op.cit.(2009), p 년설립된민주주의와자유를위한유럽사법관연합

72 우리의경우국회에구성되어있는헌법개정특별위원회자문위원회에 서마련한헌법개정안은제 110 조의 2 에서 법관의임용, 전보, 승진, 징 계, 내지법원의예산및사법정책수립등법률이정하는사법행정 사무를처리 하기위하여사법평의회를두는것으로하고그구성에 관하여는 국회에서재적의원 5 분의 3 이상의찬성으로선출하는 8 인, 대 통령이지명하는 2 인, 법률이정하는법관회의에서선출하는 6 인의위원으로구성함 위원장은위원중에서호선함 위원의임기는 6 년으로하며, 연임할수없음 (MEDEL: Magistrats européens pour la démocratie et les libertés) 은 1993 년 유럽사법규정의요소들 (Elements of a European Statute of the Judiciary) 이라는제호의소위 Palermo 선언을발표하였다. 이선언은제 3 조에서사법관최고위원회 (the Supreme Council of Magistrates) 에관한규정을다음과같이제시하였다. ( 원문은 file:///c:/users/user/desktop/judiciary/palermo.pdf 참조.) 3.1. 사법관최고위원회는사법부의행정및규율을담당한다. 이위원회는사법관의독립을보장한다. 이위원회는사법관의충원에대비하며사법관의배치를결정하며전문직업적훈련을조직한다. 사법관최고위원회는스스로의발의에의하거나다른기관의요청에의해사법정책에관한의견이나권고안을의회또는정부에제출한다 사법관최고위원회의적어도절반정도는비례대표의원칙에따라동료들에의해선출된사법관으로구성되어야한다. 나아가위원회는의회에의해임명된인물들로구성된다. 그구성원은정해진임기동안임명된다 의회는사법관최고위원회와정부의제안에따라사법예산을의결한다. 사법관최고위원회는그의직무를수행하기위한예산을가진다 사법관최고위원회의전체회의는제 8 조제 2 문에정한바에의하여비공개로하는경우를제외하고는공개한다. 예산과회계뿐아니라회의록, 결정, 보고서, 의견및권고등은적절한공개의대상이된다. 사법관의충원, 배치및규율에관한결정은대법원에의한합법성심사의대상이되며 (motivated to) 또그에종속된다. 매년사법관최고위원회는의회에그활동과사법의현황에관한보고를하여야한다. 또한유럽평의회 (the Council of Europe) 의장관위원회 (the Committee of Ministers) 도 2010 년법관, 독립성, 효율성, 책임성에관한권고 (Recommendation 2010/12 of the Committee of Ministers of the Council of Europe, CM/Rec (2010)12 on Judges, Independence, Efficiency and Responsibilities) 에서 사법위원회위원의절반이상은모든심급에서사법권내부의다원성을존중하면서동료들에의하여선출된법관이어야한다 (para. 27) 고규정하였다. 아울러이권고는사법위원회가선재적인절차와합리적인결정으로법관들과사회에대하여최고수준의투명성을확보할것도강조하고있다.(para. 28) 이러한입장은 OSCE Office for Democratic Institutions and Human Right, Kyiv Recommendations on Judicial Independence in Eastern Europe, South Caucasus and Central Asia Judicial Administration, Selection and Accountability -, Kyiv, June 2010 ( 에서도확인된다. 이에베니스위원회에서는이런요청을두고 널리받아들여지고있다 (widely accepted) 라고표현하고있다. European Commission For Democracy Through Law (Venice Commission), Poland Opinion On The Draft Act Amending The Act On The National Council Of The Judiciary, On The Draft Act Amending The Act On The Supreme Court, Proposed By The President Of Poland, And On The Act On The Organisation Of Ordinary Courts, Adopted by the Venice Commission at its 113th Plenary Session (8-9 December 2017), para

73 위원은법관을겸직할수없고, 정당에가입하거나정치에관 여할수없으며퇴임후대법관이될수없음 등의규정을마련하고있다. 39) 전체적으로큰무리없는방안이라생각되나몇가지지점에서는수정이필요해보인다. 우선사법평의회라는명칭자체가 Council의번역으로서는적절하나우리법제에서사용한예가없고그나마고등교육법등에서사용되는대학평의원회는각대학구성원의대표격으로구성되는대의제적성격이강한만큼여기에결부될여지가없어보인다. 이에이명칭은사법행정위원회혹은사법위원회와같이일반적인용어법으로명명할필요가있다. 둘째, 구성에있어 대통령이지명하는 2인 의존재는불필요해보인다. 실제현행헌법상으로는대통령에게과중한헌법상의지위가부여되어모든공공역무영역에대통령이상례적으로개입하는구조를가지고있기는하지만, 이는권력분립의체계에서나제한정부의틀에서도결코바람직한모습은되지못한다. 실제유럽의경우법무장관이사법위원회의구성이나조직에깊숙이개입하는경우가적지않지만, 이는사법행정에대한일반적인권한이법무장관에부여되어있다는정부구조의측면에서허용되는것에불과하다. 우리의경우권력분립이비교적명확히되어있는만큼굳이대통령또는그가지명한사람이사법행정의과정에투입될필요는없어보인다. 40) 오히려이부분을가장긴밀한이해관계를가지는법률가단체-변호사단체와법무사단체-와법원직원단체-법원공무원노조-가그역할을담당할수있을것이다-에이양해서각 1명씩지명하도록하는것이타당해보인다. 39) 그권한에관하여도 법률에저촉되지아니하는범위안에서소송에관한절차, 법원의내부규율과사무처리에관한규칙을제정할수있다. ( 같은조제 2 항 ) 고한다. 40) 필요하다면의견의형태로법무부장관을통해제출하면된다

74 셋째, 위원이법관을겸직할수없게하는경우법관회의몫의위원들이법관으로지명될가능성이많은만큼 6명에이르는이위원들은임기중직업자체를상실하게된다. 사법위원회의체제가마련될경우판사가법관아닌다른직무에풀타임으로종사할수있는기회는그리많지않게된다. 그렇다고해서이들을모두사법위원회의상임위원으로하여풀타임근무하게하는것도바람직하지않다. 법관출신의위원이사법위원회를지배하게될가능성이많기때문이다. 실제사법위원회에법관출신위원을필요로하는이유가사법과정에서의필요를대변할수있도록하게함이라고본다면이익충돌의가능성을회피할수있는장치를마련한다는전제하에서굳이이들을법관의직무에서배제할이유는없어보인다. 넷째, 위원들에게정당가입을하지못하게강제하는것은정치적자유의침해일뿐아니라그효과성또한그리많지아니하다. 오히려일반평당원의경우는위원자격을부여하되, 최근몇년이내그리고퇴임이후몇년간정당의간부직이나주요사무직을맡지못하게하고또공직선거에의출마를제한하는것이타당해보인다. 아울러대법관취임금지조항도영구적금지가아니라일정기간으로한정하는것이바람직해보인다. 다섯째, 이러한사법위원회의제도는그기본전제가법관의인사가법관의재판상의독립에그리큰영향을미치지아니함을전제로하는것이다. 사법위원회제도가가장잘발달해있는유럽의경우에는법관의승진은상급법원에결원이생기는경우에나이루어지는아주예외적현상일따름인만큼이사법위원회가법관인사권을바탕으로법관위에군림하는권력을행사하지못하는것이통례이다. 하지만, 우리의경우에는수많은계층단계로나뉘어수많은승진발령이이루어지며지역간전보발령또한이러한맥락속에서이해되는것이일반적이다. 이런구조에서정치적당파성을가지는국회지명위원들과인사에직접적이해관계를가지는법관대표위원들로사법위원회를구성

75 하는것은상당한위험요소를안게된다. 부연하자면, 사법위원회제도의도입은반드시법관계층구조에대한근본적개혁내지는구조차원의변환을전제로하여서만구상되어야한다. 특히각급법원단위에서의동일직위제가마련되어대등재판부의형태로법원이구성되어야하며, 법원장은소속법관중에서법원행정을담당할수석법관의개념으로임명되어야한다. 나아가지방법원과고등법원간의인사교류는가능한한억제하는것을원칙으로하되, 고등법원에결원이생기는때에한하여지원자를상대로사법위원회가그전보여부를결정하도록하여야한다. 또한소위 향판 이라불리던지역법관제도가다시활성화되도록조치할필요가있다

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