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3 3 차례 한국의민주적정당공천제 : 5 책임형국민참여경선제 이준한 선거여론조사제도의쟁점과개선방안 조진만 27 제 6 회지방선거와사전투표 이상신 53 민주주의와선거 : 83 민주주의와대표제의개념을중심으로 성승환 주민소환투표사례분석을통한개선방안연구 박윤희 115 승자독식의선거제도개혁을위한대안모색 김종갑 143 제 18 대대통령선거와경제투표 : 169 지역별경제투표경향성분석 정승민 어해영 텔레비전정치광고의비디오스타일에관한연구 : 195 제 18 대대통령선거의내용분석을중심으로 이수범 선거관리기구의바람직한법적위상에관한소고 : 219 최근의헌법개정관련논의와관련하여 김주영 투표용지의순서효과, 기호효과, 후광효과 : 년서울시교육감선거 김범수

4 4 CONTENTS Korea s Democratic Party Nomination Systems: 5 A Responsible Open Primary Lee, Junhan The New Deliberative Institution for the Election Survey in Korea: 27 Issues and Suggestions Cho, Jinman The 2014 Korean Local Election and Early Voting Lee, Sang Sin 53 Democracy and Elections: 83 Focusing on Concepts of Democracy and Representative System Sung, Seung-Hwan A Case Study on Public Recall Vote for 115 Recall Policy Improvement Park, Yun Hee Reforming the Korean National Electoral System: 143 Proposing a Model Based on the German Election System Kim, Jonggab The 18th Presidential Election and Economic Vote: 169 Trend Analysis of Regional Economic Voting Jeong, seung min Eo, Hae Yeong Videostyle of Televised Political Advertising in 195 the 2012 Korean Presidential Election Campaign Lee, Soobum A Brief Study on the Desirable Legal Status of 219 Electoral Management Body Kim, Ju-Young Ballot Order Effect, Ballot Sign Effect, Coattail Effect: Korean Seoul Superintendents Election Kim, Beomsoo

5 한국의민주적정당공천제 5 한국의민주적정당공천제 : 책임형국민참여경선제 이준한 인천대학교 국문요약 이논문은과거 10여년동안한국에서시행되어온국민참여경선의문제점을살펴보고그대안을찾아보려는목적을갖는다. 이를위하여이논문은먼저정당공천방식의민주화는물론구체적인정당공천방식에대한평가와관련된선행연구결과를살펴본다. 그다음으로이논문은 2002년이후한국의각급선거에서실시해온당내경선의내용, 특징, 한계에대하여분석한다. 그다음에는이논문이한국의민주적당내경선방식으로책임형국민참여경선제를제시하면서이것이담아야할장치와담지말아야할요소를제시한다. 이논문은일반유권자의참여를대폭넓혀놓은상향식국민참여경선자체를없애기힘들다고보고그간실험을거친국민참여경선제의문제점을최소화하는방향으로수정하고보완해야한다고주장한다. 주제어 정당공천제, 국민참여경선, 정당정치, 책임형국민참여경선

6 6 제 5 호 I. 머리말 정당은개인과정부사이의매우중요한중간매개체로서현대의대의적민주주의체제에서는필수불가결한정치적결사체이다 (Sartori 1976). 정당은비슷한이념을공유하면서그에기초하여다양한유권자를유인할정강과정책을내걸고정권을획득할것을목적으로한다는점에서이익집단과확연하게구분된다. 이익집단은하나의특정한이익을실현하고자사람들끼리모여정부나정당의공공정책을형성하거나변화하게끔영향을주려는자발적인결사체이다. 정당은여러가지기능을담당하지만그가운데유권자에게정치세계를보고해석할수있게해주는렌즈요브랜드로작동하고, 정당은각계각층의이익을집약하여정책을만들며, 정당은다양한공직후보들을선발하여기르고출마시키고, 집권당이되면국가를운영하는역할등을대표적으로꼽을수있다 (Hague and Harrop 2004). 이에따라정당에있어서선거란매우중요한정치적공간이고선거에나갈후보를추천하는것은매우본원적인기능이된다. 저명한한정치학자 (Schattschneider 1942, 64) 가정당에서가장중요한활동이바로공직후보자선출 ( it makes the nomination the most important activity of the party ) 이라고규정하고만약당이공직후보자선출을할수없다면정당으로서끝 ( if a party cannot make nominations it ceases to be a party ) 이라고주장했을정도이다. 정당의정의나기능은한국의현행법에도고스란히반영되어있다. 현행정당법제2조에서정당은 국민의이익을위하여책임있는정치적주장이나정책을추진하고공직선거의후보자를추천또는지지함으로써국민의정치적의사형성에참여함을목적으로하는국민의자발적조직 이다. 또한공직선거법제47조제2항에서는정당의후보자추천과관련하여 정당이제1항의규정에따라후보자를추천하는때에는민주적인절차에따라야한다 고규정하고있다. 그리고그방법의하나로공직선거법제57조의2는 정당은공직선거후보자를추천하기위하여경선 ( 이하 당내경선 이라한다 ) 을실시할수있다 고명시해놓았다. 하지만한국에서는경선의구체적인절차나방법을국법 ( 정당법이나공직선거법 ) 대신정당의당헌이나당규에따르도록되어있다. 당내경선은정당민주화의핵심으로서한국정당의공천과정을점차민주화시켰다는정치사적인의의를가지고있다. 하지만미국식당내경선을실시하면서도각주의법으로당내경선방식을규정한미국과달리한국에서는당내경선을정당의자율에맡김으로써심각한문제를파생시키고있다. 이에따라이논문에서는과거 10여년동안한국에서

7 한국의민주적정당공천제 7 시행되어온당내경선의문제점을살펴보고그대안을찾아보려는목적을갖는다. 이를위하여이논문의다음에서는먼저정당공천방식의민주화는물론구체적인정당공천방식에대한평가와관련된선행연구결과를살펴본다. 그다음으로이논문은 2002년이후한국의각급선거에서실시해온당내경선의내용, 특징, 한계에대하여분석한다. 그다음에는이논문이한국의민주적당내경선방식으로책임형국민참여경선제를제시하면서이것이담아야할장치와담지말아야할요소를제시한다. 한국의정당공천제는 2002년이라는선거사적인환경에영향을받아관련법이나각당의당헌과당규에의하여규정을받으며오늘에이르렀다. 이와마찬가지로미래의당내경선방식은과거의문제와한계를극복하는방향으로관련법은물론정당의당헌및당규의변화를요구하는것이다. II. 정당공천의민주화와평가 1) 전세계적으로정당의민주화에있어서핵심은각급선거에출마할공직후보자선출방식과그과정을얼마나민주적으로개혁하느냐에달려있다. 각급선거에출마할공직후보자가선출되는과정은크게네가지영역을거치게되어있다. 즉 누가후보가될수있나?, 누가후보를선출하나?, 어디에서후보를선출하나?, 그리고 어떻게후보를선출하나? 이다. 이네가지영역에서얼마나개혁적이고얼마나민주적이라는평가를받는가에따라정당의성격이그만큼달라진다 (Rahat and Hazan 2001). 이가운데가장중요한것은역시누가후보를선출하느냐라는영역이다. 이는다시말하자면후보를선출하는사람의범위 (inclusiveness of selectorate) 를의미한다. 네가지영역가운데첫번째인후보자격에대한허용도가아무리커서누구나한정당의공직후보자로출마할수있도록개혁하더라도그다음영역이바뀌지않아후보를선출하는사람이당내일부로국한되어있다면결코민주적인후보선출이될수없는것이다. 그리고그다음영역으로선출단위에있어서한정당의공직후보선출에대한권한이중앙이아닌지역이나또는다양한직능별로아무리분권화되어있다하더라도여전히후보를선출하는권한이그정당의일부에폐쇄적으로부여되어있다면선출단위의분권화효과 1) 이절의일부는이준한 (2003) 을참고했음.

8 8 제 5 호 가줄어들수있다. 정당에서공직후보자를선출하는사람의범위와관련하여그배제와포용의정도에따라, 즉공천제도의민주화의수준에따라일직선위에각제도를위치시킬수있다. 가장배제적인방법은그정당의지도자일인이독단적으로공직후보자를결정하는것이고, 가장포용적인선출방식은일반유권자아무나한정당의공직후보자를선출할권리를갖도록하는것이다. 이러한양극단사이에는특별위원회등선출직이아닌기관이공직후보를결정하거나, 몇몇의선출된대표들이관여하거나, 또는당원과대의원이공직후보자를선출하는경우등을차례대로놓을수있다. 공직후보자를선출하는사람이정당의소수몇몇에게국한되는사회는개인적인인물중심의비민주적인정당정치체계로분류된다. 따라서전세계적으로정당의민주화는이를완화하는데초점이맞춰져왔다. 선출하는사람의범위를넓히는작업은정당에서공직후보자를어떻게선출하느냐라는문제와밀접하게결부되어있다. 다시말해서가장비민주적이고배제적인선출방식은정당의지도자등소수가이과정을전담하는것이고이들은공직후보자를지목하거나임명하는방식을택하는경향이있다. 이에비하여가장민주적이고포용적인선출방식으로는공직후보를선출할수있는사람들의폭을크게확대하는것인데이러한선출방식은투표라는방법을이용하게마련이다. 이양자사이에는지명과투표를절충한경우가놓일수있다. 정당의공천방식과관련된예는한국가안에서복수의유형을채택하고있는미국의사례에서대표적으로확인된다. 미국에서는대통령후보를선출하기위한당대회에보낼대의원을뽑는코커스 (causus) 외에다양한종류의예비선거 (primary) 를실시하고있다 ( 최명 백창재 2005). 미국에서폐쇄형예비선거 (closed primary) 는해당정당의당원에게만그정당의공직후보자를선출할기회를허용하는데비하여개방형예비선거 (open primary) 는등록된일반유권자에게도정당의공직후보자를선출할기회를열어놓고있다. 그리고미국의몇개주에서는이른바 연기명예비선거 (blanket primary) 를실시했는데이제도아래에서는같은직책에출마하는모든정당의후보들을한투표용지에모두인쇄하게한뒤그가운데에서등록된일반유권자에게서하나만고르게했다 ( 전용주 2010). 미국의당원은대체로불명확한요건을갖추고있기때문에폐쇄형예비선거에참가하기위하여유권자는단순히해당정당에대한지지를서약하거나또는투표소에온것자체로도투표권을인정받을수도있다 ( 최명 백창재 2005). 당내공직후보자선출과정의민주화는궁극적으로정당의민주화에기여했지만이와동시에정당정치에심각한위기를불러오는부작용도피하지못했다. 정당공천의민주화

9 한국의민주적정당공천제 9 에서핵심이후보선출에참여하는사람의범위를넓히는것에놓여있다면정당민주화의부작용도역시후보를선출하는사람의범위를넓히는과정에서파생되었다. 이과정에서유럽의오래된정당정치국가에서는공직후보자를선출하는사람의범위를대체로당원이나대의원까지로그쳤지만미국이나한국과같이당원이나대의원은물론일반유권자까지당내경선에포함시키는사례는적지않은논쟁을불러일으켰다. 특히미국에서는주에서각정당의당내경선방식을법으로규제하고있고유권자는물론각정당에서다양한경선방식에대한위헌소송을제기하여대법원의판결이이어진바있다. 선출하는사람의범위가확대되면서발생하는첫번째부작용은정당이자신의전통적인지지기반의이해를집약하고대표하기보다는특정한정책, 이념, 공약을지지하는세력에의하여좌지우지될수있다는데있다. 선거에출마하는공직후보자선출과정에까지참여하는당원, 대의원, 또는일반유권자는정치적으로매우참여적이고활동적이며사회경제적으로나이념적으로도특정한배경을공유할가능성이있다. 이렇게적극적이고특정한이념적배경을공유하는정치적활동가에의하여선출된당대표나공직후보자는당의폭넓은지지층을대변하기보다는사회경제적으로나이념적으로한쪽에더치우친특정세력을더대표할가능성이있다. 선출하는사람의범위가일반유권자를포함하면서발생하는두번째부작용은정당의위계질서나유권자지지구조의약화로이어질수있다는점이다. 선거에출마할공직후보자선출과정이더욱개방적으로바뀌면서정당안팎의적극적인참여자들의영향력이점차커지는만큼기존의정당질서는더욱더약해질수있다. 일반유권자까지참여하는개방적인형태의공직후보자선출과정은정당내부의지도자들사이에분파나파벌이발전하도록영향을주고이들에의한정치적인동원이상시적으로이루어질수있다. 이에따라각분파나파벌사이의당내외적갈등이증폭되는데, 이에비례적으로정당의응집력이나위계질서는더욱더약해지게된다. 또한공직후보자와일반당원또는일반유권자사이에직접적인상호작용이경쟁적으로일어나면서정당운영에있어구심력보다는원심력이더커질수있다 (Rahat and Hazan 2001). 선출하는사람의범위가일반유권자를포함하면서발생하는세번째부작용은오히려정당소속감이나충성도를약화시킬수있다는데서찾아진다. 정당의기능가운데가장중요한것으로간주되는공직후보자를선출하는과정에일반유권자까지참여를허용하면장기간당비를내고정당활동을하던당원이자기정당의고유한의사결정과정에행사하는영향력의감소를경험하게마련이다. 이에따라정당의고유한기능에있어서당원및대의원과일반유권자사이가역할에있어서경계가약해진다. 그만큼당원이나대의

10 10 제 5 호 원은정당에대한소속감을적게느끼게되고충성을더못하게되는동시에정당은외피만남게된다. 이러한부작용들이서로상승작용을일으켜심한경우에는공직후보자선출과정에있어서민주화의결과로오히려정당이제역할과기능을잃고유명무실해지는최악의상태로이어질수도있는것이다. 그리고이미지적했듯이미국에서공직후보자선출과정에일반유권자를참여시키는방안은연방대법원판결의대상이되어왔다. 대표적인예는한정당의경선이라기보다는오히려일반선거와같은상황에서일반유권자가어느정당이건공직자후보를선출하는데참여하도록허용하는연기명예비선거이다 ( 강승식 2012). 2000년미국의대법원에서는캘리포니아주민주당과존스 (California Democratic Party v. Jones) 사이에캘리포니아주에서실시되었던연기명예비선거를위헌으로판결했다. 이판결에서는연기명예비선거가수정헌법제1조인결사의자유를침해한다고보았다. 그리고정당의공직후보자가그정당에속하지않은사람에의하여선출된다는것이다름아니라정당의파괴를의미한다고보았다 ( 검색일 2011년 3월 12일 ). 이판결이있은뒤워싱턴주와알래스카주에서실시된연기명예비선거도위헌이라는판결을받았다. 2) III. 한국정당공천의민주화과정과문제점 한국에서당내경선은 2002년에처음실시되어 10년이상각급의선거로확대되었고이과정에서정당의민주화에적지않게기여하였다. 과거에는당총재나대표가국회의원후보를거의혼자서공천했고시간이되면스스로대통령후보가되곤했다. 그러나김대중전대통령의임기가끝나가면서이러한막강한제왕적권한을행사하는동시에이를 2) 연기명예비선거에대한미국대법원의 7 대 2 결정에서다수의견이반영된판결문에서는 정치적결사체가자신의후보자를지명하는데있어서정치적결사체의 배제권 (right to exclude) 보다더중요한것은없고, 이를제한하는것은수정헌법제 1 조에위반되며, 나아가캘리포니아주의완전개방형예비선거 ( 연기명예비선거, 논문저자의추가 ) 는정당으로하여금기껏해야자신의정당에가입하기를꺼려했던사람들과제휴하도록하는것이고 악으로는명백히자신의반대파와제휴하도록하는것이며 한번의예비선거에서비당원이당해정당의후보자를결정하도록하는것은정당의존립을근본적으로부인하는것이다 라고적혀있다 ( 김래영 2012, 37).

11 한국의민주적정당공천제 11 뒷받침해줄막대한자원을보유한정치지도자가더이상존재하지않게되었다. 게다가 2002년대통령선거에서이길후보와선거전략이없자민주당은정당개혁을추진할방편이자선거의명운을가를비책으로국민참여경선제를제시했던것이다. 이러한시대적배경속에서 2002년에도입된양대정당의대통령선거당내경선의방식은다음의 < 표 1> 에요약되어있다. 이표에서확인되듯이과거와달리지난 10여년동안세번의대통령후보를선출했던당내경선은선출자의경계를대폭적으로확대하여일반유권자에게개방했다는특징을갖는다. 지난 10여년동안양대정당은대통령후보를선출하는과정을각당의소수 < 표 1> 양대정당의대통령선거당내경선방식 새누리당 ( 한나라당 ) 민주당 2002 년대통령선거 시기 4 월 13 일 ~5 월 9 일 3 월 9 일 ~4 월 27 일 순회방식 인천, 울산, 제주, 강원, 대구경북, 전북, 부산경남, 대전충남, 경기, 충북, 서울순 인구가적은곳에서많은곳으로순회, 남 북, 동 서이동 선거인단 4만명 160만명 선거인단구성 대의원 50% + 국민 50% 50%( 대의원 + 당원 ), 50% 국민 2007년대통령선거 시기 8월 20일 9월 15일 ~10월 14일 순회방식 전국동시투표 16개광역시도를 2~3개묶어서 8개권역으로 선거인단 23만명 193만명 선거인단구성 대의원 (2) : 당원 (3) : 국민투표 (3) : 여론조사 (2) 구분없음, 여론조사 20% 2012 년대통령선거 시기 7 월 26 일 ~8 월 18 일 8 월 23 일 ~9 월 16 일 순회방식 지역순회합동연설회 (10 회 ), 정책토크 (3 회 ), TV 토론회 (6 회 ) 16 개광역시도 ( 광주 - 전남, 세종 - 대전 - 충남, 대구 - 경북 ) 별 13 회순회경선 선거인단 20 만명 (6000 명대상여론조사 ) 108 만명 선거인단구성 대의원 (2) : 당원 (3) : 국민투표 (3) : 여론조사 (2) 현장투표 + 모바일투표 + 국민배심원투표 (1 인 1 표 )

12 12 제 5 호 의사결정권자에게국한시키지않고당원과대의원은물론그외에일반유권자를선거인단의 50% 또는그이상까지할당하는식으로바뀌었다. 그리고일반유권자의참여를더욱더진작시켜흥행을일으키기위하여민주당에서는 2007년부터모바일투표까지도입했다. 그결과양대정당의대통령후보를선출하기위한당내경선에서는수만명에서백수십만명의선거인단이참여하게되었다. 대통령후보의선출이과거체육관의수천명이모인자리에서요식적으로치러졌다면 2002년부터는광범위한일반유권자의관심과참여를토대로이루어졌던것이다. 이에비하여국회의원선거의공천과정에서는각당의당헌이나당규와달리당내경선이매우부분적으로실시되는경향이있었다. 적어도이러한측면에서는한국에서정당의민주화가온전하게이루어졌다고하기에부족함이많다. 2004년국회의원선거에서열린우리당은처음으로당원과함께일반유권자가참여하는후보경선방식을일부도입하였다. 그러나 2008년과 2012년국회의원선거에서는다시양대정당이주로공천심사위원회의에게후보를결정하도록맡겼다. 특히 2008년국회의원선거에서는 2007년대통령선거가끝난직후에실시되었기때문에시간이없다는이유로단한곳에서도당내경선이치러지지않았다 ( 길정아 이하경 2009). 2004년에상향식공천이부분적으로도입되었다가 2008년부터는다시하향식공천이대세로자리를잡은것이다 ( 박상운 2012). 그리고 2012년국회의원선거에서도양대정당은공천심사위원회를적극적으로활용하였다. 새누리당은외부인을위주로공천심사위원회를구성했고여론조사를통하여교체지수및경쟁력지수를측정하여현역지역구의원의하위 25% 를원천적으로배제하는것을공천의목표로삼았다 (< 표 2> 참조 ). 또새누리당은지역구의 20% 를전략공천으로 < 표 2> 2012 년국회의원선거후보공천방식 새누리당 민주통합당 주체 공천심사위원회 공천심사위원회 기준 50% 물갈이 정체성 ( 개혁성, 공정성, 가치중심, 국민중심 ) 최소목표 현역하위 25% 배제 현역배제 % 없음 경선방법 완전국민참여경선 여론조사컷오프 2인경선실시 전략공천 전략공천 20% 기타 모바일투표, 여성 15% 공천

13 한국의민주적정당공천제 13 할당하여전체적으로 50% 이상의물갈이를추진하려했다. 이에비하여민주통합당은공천심사위원회가후보의정체성과개혁성을기준으로공천하여새누리당의목표치에상응하는현역교체율을달성하려했다. 전체적으로 2012년새누리당에서는 8개선거구에서만당내경선을실시하는데그쳤다 ( 윤종빈 2012; 이부하 2012). 전체적으로보았을때 2002년이후한국의양대정당은적어도대통령선거를제외하고는당헌이나당규와달리당내경선을많이실시하지않았다. 오히려대통령선거에서는당내경선이과열되어경선불복이제기될정도에이르렀음에도불구하고국회의원선거이하의당내경선은시간이지나면서정착되기는커녕점차더축소되고있는실정이다. 선거의수준에따라이렇게다르게나타나는당내경선실시의심각한불일치는정당의생존가능성을극대화하려는전략적선택의결과로풀이된다 ( 길정아 2011). 대통령선거에서는상향식당내경선이유권자의관심과참여를자극하여승리가능성을극대화하는제도로작동하지만국회의원선거에서는하향식공천과정이당내권력을장악하고자원을분배하며후보의충성도를확보하는데제격이었다는의미이다. 그러나이러한당내경선의비일관적인실시는한국식정당민주화의수준과한계를극명하게알려주는지표가된다. 이외에도한국의당내경선제도가어설프게자리를잡으면서한국의정당정치에끼친부작용은결코한두가지에국한되지않았고매우복합적인것으로보인다. 대통령선거에서당내경선이일반유권자에게대폭적으로문호를개방하면서전통적인정당의지지기반과무관하지만대중적으로인기있는후보가득세하고각광을받는현상이속출했다. 2002년대통령선거에서당시민주당의정통에가까운것으로알려졌던김근태가경선과정에서대중적인돌풍을일으켰던부산출신의노무현에게패배했다. 그리고천막당사등으로한나라당의어려운고비를극복하도록이끌어왔던박근혜대신이명박이 2007년한나라당의대통령후보로선출되는데는국민참여경선이큰영향을주었다. 대중적인인기라는측면에서자신이있었던박근혜측에서일반국민을대상으로하는여론조사를국민참여경선의일부분으로포함시켰으나결국일반유권자사이에새로운바람을일으킨이명박이오히려여론조사에서더많이득표하면서후보로선출되었던것이다. 당의대통령후보로선출되는데일반유권자의소통과지지가중요해지면서주요후보사이의탈당과정략적인후보단일화도끊이지않았다. 2002년대통령선거에서는민주당의대통령후보로이미선출되었던노무현이당밖에있는정몽준과최종후보결정전을치러야했고 2012년대통령선거에서도민주당의문재인과당밖에있는안철수가후보단일화를위하여각축전을벌여야했다. 대통령후보가되기위하여일반유권자와직접적으로소통하는것이중요해지면서 2007년에는유시민이민주당에서탈당했고한나라당에서

14 14 제 5 호 는대선주자인손학규와과거대통령후보까지지냈던이회창까지탈당하는일도생겼다. 그리고국민참여경선에더욱적극적인민주당은수도권의주요선거에서최종적으로자기후보를내지못하여정당으로서본원적인기능을담당하지못하게되었고그결과정치적위상도떨어지는일을반복했다. 즉민주당은 2010년지방선거에서경기도지사선거를위한후보단일화에서패배했고 2011년 10월서울시장보궐선거를위한후보단일화에서도이기지못했다. 3) 후자의경우는 TV토론뒤배심원단평가 (30%), 일반시민여론조사 (30%), 선거인단현장투표 (40%) 가실시되었기때문에일반유권자의참여에대한장벽이훨씬더낮았다. 비단대통령선거나국회의원선거를위한당내경선이아니라하더라도공직후보자결정과정에서일반유권자의참여의폭이확대되면서정당의경계가점차사라지는사례가더늘어났던것이다. 양대정당에서는각급의선거를위한후보자당내경선에서이른바표심을확인해야한다는차원으로일반유권자를대상으로여론조사를실시하고있다. 그러나이러한방식은결코대의민주주의에부합한다고하기어려울뿐아니라당내경선의공정성을훼손할수있다는점에서심각한문제를안고있다. 예컨대 2007년한나라당대통령후보선출을위한국민참여경선에서이용된여론조사는표의등가성원칙을크게해친대표적인사례가된다. 다시말해한나라당경선과정에서걸려오는여론조사전화에응답한 1명의표값은전체적으로투표소까지수고스럽게찾아가직접투표한당원, 대의원, 또는일반유권자의약 6표에해당했다. 물론이것은민주당의사례 ( 여론조사응답 1명 = 약 10표 ) 보다훨씬더작았다. 하지만 2007년한나라당경선과정가운데여론조사를제외한선거인단투표에서 432표차이로뒤졌던이명박이여론조사결과를반영하면서최종적으로 2,884 표차이로이겼다. 이러한경선결과는실제로시비를불러일으키지는않았지만큰문제의소지를안고있었던것은분명하다. 그리고 2007년대통령선거에서민주당의당내경선을위하여처음도입된모바일투표는참여자의편의성을향상시키는과정에서비교적큰문제를노출시키지않았다. 모바일투표는투표의 4대원칙가운데직접투표와비밀투표의원칙을침해할수있다는우려를샀지만당내경선이싱겁게진행되었던 2007년에는이러한원칙의훼손에대한가능성마저주목을끌지못했다. 그러나당내경선이매우치열했던 2012년대통령선거에는첫 3) 김래영 (2012) 은국민의요구였건아니면또는야당의선거전략이었건야권단일화의과정 (2010 년경기도지사선거와 2011 년서울시장보궐선거 ) 에서야당이자체후보를본선에내지도못한것에대하여일종의정당의자유의남용일수있다고문제를제기한다.

15 한국의민주적정당공천제 15 순회경선지부터모바일투표가후보들사이의분쟁거리로떠올랐고경선파행의원인으로작용했다. 2012년에는모바일투표를위한선거인단모집과정에서과열경쟁이일어나더니신청자가운데상당수가발신오류로투표에참여하지못하는일이발생했다. 또한모바일투표관리업체의공정성과신뢰성까지심대한도전을받았다. 공직후보자를선출하는당내경선에일반유권자의참여를확대하고민주적인개혁을가속시키고자국민을대상으로하는여론조사와모바일투표를활용했지만오히려이러한장치들은당내경선의정통성과민주성을훼손하고정당의대표성마저실추시키는계기가되었던것이다. 또한이러한장치들은국민적참여를증진시켜당내경선의흥행을도모하는데이용되었지만여론조사문구등을둘러싼잡음과선거인단모집을위한과열경쟁등으로오히려대중적인 < 표 3> 양대정당의당원수와당비납부자수및비율 한나라당계열 열린우리당포함민주당계열 ,684,307 명 /13,288 명 (0.50%) 1,824,248 명 /10,453 명 (0.57%) ,778,185 명 /52,559 명 (1.89%) 1,889,337 명 /17,280 명 (0.91%) ,170,228 명 /15,661 명 (0.72%) 1,544,623 명 /11,802 명 (0.76%) ,086,329 명 /3,835 명 (0.35%) 276,269 명 /77,697 명 (28.1%)* ,152,167 명 /259,649 명 (22.5%) 1,090,902 명 /496,536 명 (45.5%)** ,108,115 명 /278,111 명 (25.1%) 1,092,126 명 /96,007 명 (8.8%)*** ,650,011 명 /200,583 명 (12.2%) 1,218,297 명 /86,032 명 (7.1%)**** ,794,071 명 /199,436 명 (11.1%) 1,643,021 명 /23,233 명 (1.4%) ,952,466 명 /209,769 명 (10.7%) 1,647,895 명 /64,470 명 (3.9%) ,090,976 명 /293,470 명 (14.0%) 1,918,474 명 /160,820 명 (8.4%) ,225,898 명 /212,351 명 (9.5%) 2,072,739 명 /168,741 명 (8.1%) ,472,220 명 /202,722 명 (8.2%) 2,138,800 명 /117,634 명 (5.5%) 출처 : 정당의활동개황및회계보고 ( 중앙선거관리위원회각해당년도 ) 주 : 각칸의첫번째숫자는정당의당원수 / 두번째숫자는당비납부자수 ( 괄호안의숫자는당비납부자의비율 ) * 새천년민주당당원 469,221 명, 당비납부자수 34,356 명 (7.32%) ** 민주당당원 300,458 명, 당비납부자수 216,488 명 (72.1%) *** 민주당당원 394,035 명, 당비납부자수 114,284 명 (29.0%) **** 대통합민주신당의통계. 민주당당원 436,330 명, 당비납부자수 62,747 명 (14.4%)

16 16 제 5 호 지탄의대상으로전락하기도했다. 2002년이후한국의양대정당이서로앞을다투어공직후보자선출을위한당내경선에일반유권자를포함시켰던것은정당의외연을확장하고자했던측면도있었지만이러한목적은결코달성되지못한것으로파악된다. < 표 3> 은그래도 2001년과 2012년사이당비를납부한당원의숫자는등락을거듭하면서증가했고당비납부자의비율도일관성은없지만증가했던것으로보여준다. 그러나 2010년이후이와관련된양대정당의성적은더욱나빠졌다. 또한 < 표 3> 에서는 2001년에비하여 2002년국민참여경선이도입된이후양대정당의당원수가현격하게증가하지않았던것으로나타난다. 한나라당의당원수는 2001년보다오히려 2012년에더감소했고민주당은그반대로나타났던것이다. IV. 책임형국민참여경선제 전체적으로보았을때 2002년이후당내경선과정에일반유권자의참여를다양하게허용했던국민참여경선제는한국의정당공천제를소수의의사결정으로부터대폭풀어놓았다는측면을제외하고는긍정적인효과를찾기쉽지않다. 상향식공천은대통령선거를제외하고각급의선거에일관성있게적용되지않았고시간이지나면서그마저도오히려축소되는경향이있었다. 대통령선거에서승리가능성을극대화하기위하여국민참여경선제를매우적극적으로도입했고선거를앞두고대대적인선거이벤트의계기로활용했던민주당은 2002년을제외하고는승리하지못했다. 국민참여경선제는일반유권자를정당의가장중요한의사결정과정에참여하게하면서정당의외연을확장시킬것을기대했지만그러한목표도달성되지않았다. 전세계적으로근래에정당이대체로쇠락의길을걷고있지만한국에서는국민참여경선제가지난 10여년동안정당의본원적인기능을더약화시켰고정당의경계를더사라지게했으며정당의소속감이나지지를더감소시키는데적지않은영향을주었다. 한국에서는정당공천제의민주화가정당이라는제도와정당정치를뿌리부터흔들면서정당의정체성이나구심력을약화시키면서정당의위기를가속화시키는것이다. 이러한결과는이미살펴보았듯이미국에서도나타났던문제이기도하다. 따지고보면사실공직후보자를선출하는과정에당원과대의원외에일반유권자를포함시키는것은정당의본원적인

17 한국의민주적정당공천제 17 정의에서벗어나는것이다. 정당에서공직후보자를선출하는자가정당의주인 ( he who can make the nominations is the owner of the party ) 인데정당의주인은정당의당원이고대의원이지결코일반유권자가아니기때문이다 (Schattschneider 1942, 64). 그렇다면지금까지한국에서수많은부작용과문제점을파생시켰고정당의정의에도어긋나는국민참여경선을폐지할수있을까? 결론적으로보았을때기왕에일반유권자의참여를대폭넓혀놓은상향식당내경선자체를없애기는힘들다. 그러므로현실적으로남는방향은그간실험을거친국민참여경선제의문제점을최소화하는방향으로수정하고보완하여명실상부하게민주적인정당공천제를만드는것이다 ( 김병록 2012; 이동윤 2012; 전용주 2010). 이러한측면에서 2012년 5월프랑스대통령선거를위하여당시야당이었던사회당이처음으로 2011년 10월에실시했던개방형예비선거 (open primary) 는한국의정당에게시사하는바가매우크다 ( 한겨레 2011년 10월 7일 ). 2002년한국과마찬가지로 2011년프랑스사회당은미국의개방형예비선거를참고하여대통령후보를선출하는당내경선에일반유권자들이대거참여할수있도록허용했다. 그러나미국의개방형예비선거를도입함에있어서한국의정당과달리프랑스사회당은당내경선에앞서일반유권자에게자기가사회당의가치를공유한다고서약할것을요구했다. 이에더나아가프랑스사회당은경선에참가한일반유권자에게최소 1유로를내도록요구했다. 2011년 10월프랑스사회당의대통령후보당내경선에는일반시민이 260만명씩이나참여했고, 2012년 5월사회당은대통령선거에서승리했다. 한국에서앞으로일반유권자를제외하고당원과대의원의참여속에서상향식으로당내경선을실시하는방향으로돌이킬수없다면프랑스사회당대통령후보당내경선과같이경선에참여할일반유권자에게최소한의책임성을요구하는방안을모색해야한다. 국민참여경선제가실시되면서정당의소속감이나정체성이해체되고정당의경계가모호해지며정당의외연성도확장되지못하는문제가더이상반복되지않게하기위해서는당내경선에참여할일반유권자에게그정당에대한최소한의동질성과소속감을갖도록해야한다는말이다. 이러한제도를여기에서는 책임형국민참여경선제 라고부른다. 책임형국민참여경선제는일반유권자가정당의공직후보자를선출하는당내경선에참여하는것이해당정당과일종의정치적협약을맺는행위라는인식의전환을전제한다. 당내경선은순수한의도에서건또는상대당의경선결과를교란시키려는의도에서건아니면재미에서건아무나마음대로참여할수있도록허용되는단순한정치이벤트에머물수없다. 당내경선은자신이선출하는공직후보자와임기동안정당의운영이나국정에

18 18 제 5 호 대하여함께책임을진다는정치적협약식이되어야한다. 이정치적협약식에서우선당내경선에참여하는일반유권자는자신의성명과주소및연락처를정확하게제공해야한다. 그리고정당은이들에게당원에준하는관심을가지고다음선거까지정당의중요한정책, 행사, 업적등을보고하고이에대한의견을수렴한다. 당내경선에참여한일반유권자는경선뒤에도정당의일상적인활동에지속적인관심과참여를제공할자발적의사를가지고있고이에대하여서약해야한다. 이러한접근법은과거국민참여경선제가당의저변을지속적으로확대시키는데기여하지못하고선거용일회성이벤트로전락했던것을조금이나마방지할수있을것이다. 그리고정당은당내경선에참여하는일반유권자를마구잡이로동원하여숫자를늘리는데급급하기보다는자기정당의가치, 공약, 정체성을선전하고이에동의하는유권자를증가시키며이들을당내경선과정에동참하도록유인해야할것이다. 아무리일반유권자라고할지라도공직후보자를선출하는당내경선에참여하는것은그정당에서가장중요한의사결정과정에개입하는것이고국가나지역의미래를결정하는중요한절차에참여하는것이다. 이러한중대한과정에참여하려는일반유권자는최소한그정당의이념이나공약및정책을알고지지하는지그여부를밝혀야하고정당은이를위한최소한의절차를마련해야한다. 이러한과정은과거의국민참여경선이정당의정체성을훼손하고응집력이나위계질서를약화시켰던부작용을조금이라도줄일수있을것이다. 또한책임형국민참여경선제는정당의당내경선에참여하는일반유권자에게당비에준하는최소한의기여를유도한다. 과거한국정당이진성당원의수가매우적다고하여일반유권자들에게계속해서공직후보자선출의기회를열어주었지만오히려진성당원은더증가하지않고정당은약화되는악순환으로빠져들었다. 당내경선에참여하는일반유권자에게일정한당비또는후원금을내게함으로써책임감도높이고일반유권자의영향력에대한당원의반발도줄어들수있을것이다. 나아가이러한방안은진성당원의확대로이어질수있다. 이렇게한국의책임형국민참여경선제는한마디로미국식개방형예비선거에가까운과거의국민참여경선에약간의제한을가하자는것이라고할수있다. 사실미국에서도각주의법에따라개방형예비선거가점차확산되어폐쇄형예비선거와수적으로는거의비슷한정도의주에서실시되고있다. 하지만민주당당규에서는대통령후보선출을위하여폐쇄형예비선거를원칙으로했다고알려졌다 ( 강승식 2012). 4) 4) 이러한환경에서연방대법원에서는정당의당규가각주의예비선거방식을강제할수있는지심판하기도했다.

19 한국의민주적정당공천제 19 한국에서도법적으로당내경선에일반유권자의참여를제한하는것이결코헌법과충돌하지않는다 ( 김래영 2012). 한국의헌법제8조제1항은 정당의설립은자유이며, 복수정당제는보장된다 라고되어있고헌법제8조제2항은 정당은그목적 조직과활동이민주적이어야하며, 국민의정치적의사형성에참여하는데필요한조직을가져야한다 고되어있다. 헌법에서정당의설립이자유이고그목적, 조직, 활동이민주적이어야규정한다고반드시일반유권자에게당내경선을허용해야하는것은아니다. 한국의정당의기능이 국민의정치적의사형성에참여 하는것이나한정당이일반유권자모두의정치적의사를반영하고수렴하라는의미는아니다. 국민의정치적의사형성에가장중요한계기로서정당의공직후보자를선출할때다른정당의지지자나무당파에게까지자기정당의공약과정책을실현할후보를선출하게허용하는것까지정당의자유이고정당활동의민주성을의미하는것이라고하기어렵다는것이다. 정당은선거에서자신의이념에기초한공약과정책을표와교환하여당선된뒤에책임을지고실현하고나서그평가에따라심판을받는것이다. 이것이책임정당정치의요체이다. 헌법재판소에서는정당의자유와민주주의는헌법제8조제1항에근거한것인데비하여제2항은오히려정당의자유를한계를설정하고있다고판시했다는점을감안하면당내경선에외부인의참여를허용하는것이정당의자유나민주주의의핵심이라고하기어렵다. 책임형국민참여경선제를정당의당헌이나당규에담아자율적으로실시하도록만드는것도좋은방안이될수있으나가급적정당법을고치고공직선거법에관련법규를담는것이더욱합당하다. 현재정당법제28조제2항제8호에는 공직선거후보자선출에관한사항 을당헌에규정하게하고있다. 그리고앞에서살펴보았듯이공직선거법제47조제2 항은 정당이제1항의규정에따라후보자를추천하는때에는민주적인절차에따라야한다 고하고공직선거법제57조의2는 정당은공직선거후보자를추천하기위하여경선 ( 이하 당내경선 이라한다 ) 을실시할수있다 고해놓았을뿐이다. 미국에서는당내경선에대하여각주의법으로규제하고있고독일에서도공천과관련하여당원총회나대의원회의에서선출하도록선거법에명시해놓고있다 ( 김병록 2012; 이부하 2012). 이에비하여정당에대한입법적규제가상대적으로약한영국이나호주의경우에도최근사법부가정당공천과관련한법적인다툼에더욱적극적으로대응하는추세를보여준다 ( 강승식 2012). 이러한배경에는정당의공천이결코정당의자발적이고 이판결에의하면소송이제기되었던위스콘신주는주법을통하여민주당위스콘신주당에게개방형예비선거를실시할수있게하지만그예비선거결과를민주당전체예비선거에구속하지는못한다 ( 강승식 2012).

20 20 제 5 호 자체적인행사에국한되는것이아니라는인식이놓여있다. 정당의공천을받아국정을운영하는사람이선출될수도있기때문에정당공천제는매우중요한공적인과정이된다는것이다. 따라서정당의공천이정당의자유이고정당내적인영역에만머무는것이아니라, 엄연하게국가와사회의공적인기능을담당하기때문에입법적이고사법적인규제의영역에있는것이다. 이러한시각에서미국의연방대법원은국민의이익을보호하고정당의공적인성격을고려할때예비선거의방식을정당의당헌과당규가아닌각주의법으로강제할수있다고본다 ( 김래영 2012). 하지만연방대법원은각주가정당에게예비선거방식까지일일이강제할경우헌법적보호의대상인결사의자유를억제할수있기에신중해야한다는입장이다. 다만어떤예비선거방식을제한하는것이정당의헌법적자유 ( 즉결사의자유 ) 를더욱더보장할때는예외로한다. 이에비하여한국에서는아직도정당법에따라공직후보자를선출하는방식을정당의자율적인영역에맡겨놓았다. 정당법에서는공직후보자를선출하는방식이어떠해야민주적인지에대하여명시하지도않았다. 그리고정당법에는이조항에대한위반시제재조항도없다. 이렇게허술한법체제속에서정당은당내경선에대한규정이엄연히있음에도불구하고제대로지키지않아왔다. 당헌이나당규의상향식당내경선규정에도불구하고그외의방식을많이이용했고이러한방식을민주적이라고주장할수있었다. 차제에정당법과공직선거법까지바꿀수있다면후보자선출과정의민주성과제재조항을더욱현실화하고구체화할필요가있다. 여기에서심각하게고려해야할방안은선거관리위원회에서후보등록을받을때공직후보자선출과정의이력에대하여실질적으로심사할수있는권한을보유하도록입법하는것이다. 독일의선거법은공천과정에서진행된자료를모두제출하도록규정하고이를기초로민주적인절차에바탕하여공천이진행되었는지철저하게심사하게되어있다. 독일의선거관리위원회는이러한규정이어겨졌다고판단할경우후보자추천을거부할수있는강력한법적권한을가지고있다 ( 김병록 2012). 또한상향식당내경선이아닐경우에대한규정도보다더엄밀해야할것이다. 예컨대공천관리위원회 ( 또는공천심사위원회 ) 의구성과운영에대하여더욱민주성을담보하도록입법해야한다는것이다. 또한정당의전략공천은민주적인공천과정과거리가멀기때문에이에대한허용조건과폭을법제화할필요도상당하다. 이렇게정당법과공직선거법을바꾸게되면선거를더욱예측가능하게만들것이다. 현재돈안쓰는선거를정착시키기위하여공식선거운동기간이 2주안팎으로상당이짧은데그직전에후보등록막판까지도공직후보자선출에쫓기는일이부지기수였다.

21 한국의민주적정당공천제 21 거의매번선거에서흥행을일으키기위하여당내경선방식이달라지고선거구마다세부적인경선과정이나기준이바뀌어당내에서는정치적인갈등과혼란이이어졌다. 정당법과공직선거법은선거가실시되기훨씬전에정당으로하여금당내경선을포함한공천방식과일정전반에대하여세부적인기준을제시하고그에따라후보자선출부터일관성있게민주적으로운영되게바꾸어야할것이다. 다른한편현행공직선거법에서허용하고있는여론조사방식은과감하게폐지해야할것이다. 당내경선에서여론조사와관련되어있는규정은공직선거법제57조제2항제2호 정당이당내경선 [ 당내경선의후보자로등재된자 ( 이하 경선후보자 라한다 ) 를대상으로정당의당헌 당규또는경선후보자간의서면합의에따라실시한당내경선을대체하는여론조사를포함한다 ] 을실시하는경우경선후보자로서당해정당의후보자로선출되지아니한자는당해선거의같은선거구에서는후보자로등록될수없다 에담겨있다. 이규정은정당의당헌이나당규에의거하거나또는경선후보자사이에서면합의가있다면당내경선을여론조사로대체할수있다고의미한다. 그러나여론조사는공천과정에서훌륭한참고의자료가운데일부가될수있는것이지결코공천의기준이될수는없는것이다. 강원택 (2009) 은여론조사를이용한공천이정당정치에파급시킬수있는여러가지문제를끄집어냈다. 그가운데주목할만한사실은먼저여론조사는응답자의선호도를반영하는것이지투표소에방문하여표를던질유권자의선택과등치될수없다는것이다. 그리고일반유권자가참여하는당내경선도그러한데, 여론조사를통해공직후보자를선출할경우정당이가지고있는공직후보자선출이라는고유한기능을잃게되는것이고당원의소속감은떨어지게마련이다. 또여론조사를이용한공천방식은당에서어떠한지위와역할을할지라도당외부에서인기만좋으면된다는정치적환경을조성하여당의위계질서를무너뜨릴수있다. 5) 이에비하여앞으로모바일투표는자연히도태될가능성이없지않다. 2012년대통령선거에서모바일투표를위한선거인단을모집하는과정이과열되었을뿐아니라심지어기술적인문제로인하여경선이파행되었기때문이다. 심지어모바일투표결과에대한불신으로후보들사이에이합집산이이루어지면서경선과정이한때마비되는극한대결까지 5) 여론조사를통하여공직후보자를선출하는방식은이미오래전에외국에서도방법론적으로여러가지문제를안고있다는비판을면치못했다 (Butler and Kavanagh 1992). 첫째, 표본추출이나설문방식의오류가발생하는경우, 둘째, 선거등록을안한사람이응답한경우, 셋째, 응답거부자들의비율이후보별로다른경우, 넷째, 거짓응답을하는경우, 다섯째, 응답자들의투표참여율이후보별로다른경우, 여섯째, 응답내용과투표결정이다른경우등이이러한문제점들에해당한다 ( 문우진 2011, ).

22 22 제 5 호 피하지못했다. 당내경선의모바일투표에서발생한갈등은깊은후유증을남겨대통령선거본선에서는물론이고선거가끝난뒤에도정당으로서응집력을크게훼손시켰다. 게다가민주당에는모바일투표로인하여당원이역차별을받았다는여론이형성되었다. V. 맺음말 전세계적으로정당은위기를맞고있다. 당원의수는점차더줄어들고정당소속감을느낀다는유권자도더욱더줄고있다. 정당민주화는이러한위기를극복할수있는돌파구가운데하나였고공직후보자를선출하는폭을소수의정당지도부에서당원이나대의원등으로개방하고심지어일반유권자의참여도보장하는것은정당민주화의척도가되었다. 한국에서도 2002년부터정당개혁과선거승리를도모하는차원에서국민참여경선제가도입되었다. 그뒤 10여년동안한국의국민참여경선제는공천과정의민주화에일정한성과를남겼지만정당의위기를가속화시켰다는비판을피하지못한다. 지난 10여년동안국민참여경선제는대통령선거를제외하고각급의선거에일관성있게실시되지않았고시간이지나면서그마저도오히려축소되는경향이있었다. 일반유권자의자발적인참여를추구했던국민참여경선제는실제로는일반유권자나선거인단의대대적인동원으로귀결되었다. 국민참여경선제는일반유권자를정당의가장중요한의사결정과정에참여하게함으로써정당의기반을외적으로확장시킬것으로희망했지만이러한기대는충족되지못했다. 국민참여경선제는오히려지난 10여년동안정당의본원적인기능을더약화시켰고정당의경계를더사라지게했으며정당의소속감이나지지를더감소시키는데적지않게영향을끼쳤다. 국민참여경선제는공직후보자의경쟁력을이른바 당심 뿐아니라 민심 에서도확인한다는차원에서도입되었지만민심은커녕당심에서도멀어지는후보자선출과정이되어버렸다. 국민참여경선제는이제 10여년동안의한계를보완하는방향으로개선되어야할과제를안고있다. 사실상향식당내경선을더욱민주적으로개선하기위해서는단순히공천제도의개혁이라는데그치지않고장기적으로한국정당정치의위기를극복한다는보다근본적이고종합적인접근법이필요하다 ( 임성호 2003; 정진민 2011; 현재호 2011). 그러나이논문에서는한국정당정치의위기를극복한다는차원에서일단민주적인정당공천

23 한국의민주적정당공천제 23 제도의고안을위하여책임형국민참여경선제를제안했다. 현실적으로한국에서는일반유권자를제외하고당원과대의원의참여속에서상향식으로당내경선을실시하는방향으로돌이킬수없기때문에경선에참여할일반유권자에게최소한의자격과책임성을요구하는국민참여경선제를제시하자는것이다. 책임형국민참여경선제는첫째, 일반유권자가정당의공직후보자를선출하는당내경선에참여하는것이해당정당과일종의정치적협약을맺는행위라는인식의전환을전제한다. 둘째, 당내경선에참여하는일반유권자는자신의성명과주소및연락처를정확하게제공해야한다. 셋째, 당내경선에참여하는일반유권자는경선뒤에도정당의일상적인활동에지속적인관심과참여를제공할자발적의사를가지고있고이에대하여서약해야한다. 넷째, 정당의당내경선에참여하는일반유권자에게당비에준하는최소한의기여를요구한다. 다섯째, 정당은이들에게당원에준하는또는그이상의관심을가지고다음선거까지정당의중요한정책, 행사, 업적등을보고하고이에대한의견을수렴한다. 정당공천에대하여법으로규제하는세계적추세에맞게한국에서도책임형국민참여경선제는정당법을고치고공직선거법으로관련법규를담는것이합당하다. 차제에정당법과공직선거법까지바꾸게된다면후보자선출과정의민주성과제재조항을더욱현실화하고구체화할필요가있다. 여기에서심각하게고려해야할사항은첫째, 선거관리위원회에서후보등록을받을때공직후보자선출과정의이력에대하여실질적으로심사할수있는권한을보유하도록입법하는것이다. 둘째, 상향식당내경선이아닌공천관리위원회 ( 또는공천심사위원회 ) 나전략공천에대한규정도보다더엄밀하게바꿔야할것이다. 셋째, 선거가실시되기훨씬전에정당으로하여금당내경선을포함한공천방식과일정전반에대하여세부적인기준을제시하고그에따라후보자선출부터일관성있게민주적으로운영되게해야할것이다. 넷째, 현행공직선거법에서허용하고있는여론조사방식은과감하게폐지해야할것이다. 이러한제도적개혁은경기가진행중에규칙을정하는후진적인정당정치를막고당내경선의안정성과예측가능성을높이는동시에선출된공직후보자의대표성을향상시키고정당정치의발전에기여할것이다.

24 24 제 5 호 참 고 문 헌 강승식 정당공천의입법적규제에대한비교법적고찰. 미국헌법연구 제23권제1호 강원택 당내공직후보선출과정에서여론조사활용의문제점. 동북아연구 제14권 길정아 국회의원후보자선정과정의동학 : 제18대총선에서한나라당과통합민주당의공천을중심으로. 한국정치연구 20권 1호 길정아 이하경 한국정당의분권화및포괄성에관한비교연구 : 제18대총선의후보자공천과정을중심으로. 한국정치연구 제18권제1호 김래영 대통령선거에서의완전국민경선제의제한과정당의자유. 공법학연구 제13권제4호 김병록 당내민주주의와공천의민주성 : 독일과한국의판례검토. 고시계 제57권제7 호 문우진 여론조사공천이정당정치에미치는영향 : 위임문제와파급효과를중심으로. 사회과학연구 제50권제1호 박상운 제19대총선공천의특징과한계 : 새누리당과민주통합당을중심으로. 사회과학담론과정책 제5권제2호 윤종빈 대총선후보공천의과정과결과, 그리고쟁점. 한국정당학회보 제11권제2 호 이동윤 한국정당의후보공천과대표성. 정치정보연구 제15권제1호 이부하 정당공천제도와당내민주주의 : 정당의국회의원선거후보자추천을중심으로. 세계헌법연구 18권 2호 이준한 국회의원후보선출의방법과과정에대한비교연구 : 한국과미국. 의정연구 제9권제1호 임성호 원내정당화와정치개혁 : 의회민주주의적실성의회복을위한소고. 의정연구 제9권제1호 전용주 한국정당후보공천제도개혁의쟁점과대안. 현대정치연구 제3권제1호 정진민 정당의후보선출과공정성 : 유권자정당모델을중심으로. 의정연구 제34권 최명 백창재 현대미국정치의이해. 서울 : 서울대학교출판부. 현재호 민주화이후정당정치 : 정당, 유권자그리고정부. 한국정치연구 제20집제3호

25 한국의민주적정당공천제 25 Butler, David, and Denis Kavanagh The British General Election of London: St. Martin s Press. Hague, Rod, and Martin Harrop Comparative Government and Politics: An Introduction. Palgrave. Rahat, Gideon, and Reuven Y. Hazan Candidate Selection Methods. Party Politics 7(3): Sartori, Giovanni Party and Party Systems. Cambridge University Press. Schattschneider, Elmer Eric Party Government. New York: Farrar & Rinehart, Inc. 접수일자 : 2014 년 9 월 18 일, 심사일자 : 2014 년 10 월 29 일, 게재확정일 : 2014 년 11 월 11 일

26 26 제 5 호 [ Abstract ] Korea s Democratic Party Nomination Systems: A Responsible Open Primary Lee, Junhan Incheon National University This essay attempts to review many problems in Korea s open primary systems since 2002 and propose an alternative party nomination system. This piece firstly, summarizes the previous literature relevant to the issues in order to understand the side effects of the democratization of the party nomination systems in the world. Then, this study analyzes the history, characteristics, and problems of Korea s open primary systems since Finally, this research proposes a responsible open primary as a more democratic party nomination system in Korea. This essay views that it is very difficult to abolish the open primary systems despite many critical side effects inherent in it. Thus, this article argues a revised form of the open primary system, i.e. the responsible open primary system, may minimizes an adverse reaction inherent in the previous party nomination systems in Korea. Keyword: party nomination systems, open primary, party politics, responsible open primary

27 선거여론조사제도의쟁점과개선방안 27 선거여론조사제도의쟁점과개선방안 조진만 덕성여자대학교 국문요약 본연구는새롭게마련된선거여론조사제도관련쟁점들을다각적으로논의하고, 2014년 6.4 지방선거를대상으로한선거여론조사실태분석을토대로개선방안을모색하는데기본적인목적이있다. 오늘날선거여론조사의결과는언론의보도와유권자의투표결정에중요한영향을미치고있다. 이러한이유로객관성과신뢰성을확보할수있는과학적선거여론조사에대한요구가증대되고있다. 하지만한국에서선거여론조사는정치권, 여론조사기관, 언론사간의유착관계를통하여왜곡되고악용되는모습을적지않게보여왔다. 이에정치개혁특별위원회는 2014년 6.4 지방선거를앞두고공직선거법을개정하여선거여론조사제도를새롭게마련하였다. 새롭게마련된선거여론조사제도에대하여다양한논란들이존재하였지만전반적인실태분석결과와전문가의의견들을종합적으로고려할때이제도는한국에서선거여론조사의품질을제고하는데긍정적인기여를한것으로평가되고있다. 다만향후선거여론조사에대한축척된자료를토대로면밀한분석을수행하여부적절한선거여론조사를보다적실성있게모니터링하고심의할수있는경험적기준들을마련할필요가있다. 뿐만아니라선거여론조사가제대로이루어질수있는토대구축과민주시민교육에대한투자도이루어져야할것이다. 더불어여론조사기관은조사윤리를더욱철저히지키는문화를정착시켜야하고, 정치권역시여론조사결과에지나치게의존하여의사결정을내리지않는모습을보임으로써정치적책임성을제고시켜야할것이다. 주제어 한국, 선거, 여론조사, 언론, 선거관리위원회, 선거여론조사공정심의위원회

28 28 제 5 호 I. 서론 민주주의는기본적으로선거를핵심기제로국민다수의의사를확인하는과정을통하여실현된다. 즉현실에서민주주의는선거에서유권자다수의지지를받은정당과후보자가권력을잡고, 그선거정통성에기반하여임기동안정책결정과실행을주도적으로담당하는방식으로이루어진다. 이처럼민주주의하에서는아무리훌륭한인물이라고하더라도유권자다수의지지를획득하지못하면권력을장악할수없다. 그러므로선거에서승리하여권력을획득하고자하는정당과후보자들은유권자다수가어떠한정책적관심과입장을가지고있는지, 그리고자신에대한유권자들의지지도가어느정도수준에있는지를지속적으로확인하여이에부응하는정책과선거운동전략등을마련하는모습을보인다. 이때정당과후보자는선거에서승리하기위하여유권자들의인식을다양한방법들을활용하여파악하게된다. 예를들어정당과후보자는자신이직접유권자와접촉하면서받은느낌과인상, 그리고각종조직을활용한의견수렴등을통하여정치적판도를인식하고대책을마련할수있다. 하지만정당과후보자의입장에서는이와같은방법들보다는좀더과학적인방법으로유권자들의정치적의사와입장을파악하여선거에임하고싶은유인을갖는다. 이러한이유로선거에서전문적으로여론조사를담당하는기관의역할과중요성은크게부각된다. 1) 뿐만아니라선거여론조사의결과는언론이이를소재로하여보도를함으로써유권자의표심에심대한영향을미칠수있기때문에민주주의와관련하여중요한의미를갖는다 ( 심미선 강혜란 2013; Gans 2003; Jacobs and Shapiro 2005; Keeter 2012). 즉선거여론조사가공정성을담보하지못할경우이를소재로보도를하는언론의공정성도담보되기힘들고, 이것이결과적으로민주주의에심각한악영향을미칠수있다. 특히언론은선거여론조사의결과를토대로독자의흥미를유도할목적으로후보자들의지지율순위에초점을맞추어경마식보도를진행하는행태를보인다 (Norris 2011, ; Patterson 2005; 1993; 구교태 2013; 김경모외 2010). 그러므로선거여론조사의객관성 1) 한국조사협회는 2013 년국내여론조사산업매출은 7,342 억원정도로추정하였는데이것은 2003 년 3,201 억원보다 2 배이상늘어난수치였다. 특히매출유형별로볼때정치 선거관련여론조사비율이 15.5% 로가장높은특징을보였다 ( 동아일보, 2014 년 7 월 19 일자 ).

29 선거여론조사제도의쟁점과개선방안 29 과신뢰성문제는민주주의가제대로구현되는데있어중요한의미를갖게된다. 이에본연구는 2014년 2월 13일 6.4 지방선거를앞두고공직선거법을개정하여중앙및시 도선거관리위원회산하에선거여론조사공정심의위원회를설치하기로한국회정치개혁특별위원회의결정, 그리고그준비와시행과정에서제기되었던다양한쟁점들을논의하고있다. 뿐만아니라 2014년 6.4 지방선거를대상으로한선거여론조사실태분석을토대로개선방안을모색하고있다. 구체적으로본연구는민주주의와여론조사간의관계에대한이론적논의를통하여새롭게마련된선거여론조사제도를어떠한차원에서이해하고접근할수있는가에대한다양한논리들을제공하고있다. 그리고이를토대로한국에서선거여론조사제도가어떠한이유와배경속에서새롭게생겨나게되었는지, 이제도의핵심적인내용은무엇인지, 이제도가채택되고시행되는과정에서어떠한세부적인쟁점과논의들이있었는지, 6.4 지방선거에서처음시행된이제도의실태와평가는어떠하였는지, 향후한국의민주주의발전을위하여어떠한고민과개선방안의모색이요구되는지등의내용들을다루고있다. II. 이론적논의 : 민주주의와여론조사 선거여론조사에대한문제를다룸에있어우선적으로민주주의와여론조사간에는어떠한관계가있으며, 그관계를어떻게설정하는것이바람직한것인가에대한이론적논의를진행할필요가있다. 왜냐하면선거여론조사의기능과역할, 그리고이에대한규제등과관련된문제들모두민주주의와여론조사간의관계에대한이상과현실을고려하여나오게되기때문이다. 다시말해여론조사가민주주의문제와관련하여어떠한의미와한계를갖는지에대한이론적논의가제대로이루어지지않을경우선거여론조사의현실적인문제들을접근함에있어혼동과논란이초래될수있다. 민주주의의핵심은유권자가선거에서자신의선호와요구를가장잘반영할수있을것으로기대되는정당과후보자를선택하고, 이를통하여유권자다수의지지를획득한정당과후보자가권력을위임받게된다는점에있다. 그리고이러한선거과정이얼마나자유롭고공정하게이루어지고있는가의문제는민주주의의질적수준을결정짓는요인으로작용하게된다. 즉이상적인민주주의는정당과후보자가유권자들의선호와요구를

30 30 제 5 호 파악하여그에부합하는정책개발과선거운동등을적극적으로수행하고, 이에대한유권자들의올바른선택이이루어지는모든과정이자유롭고공정하게이루어질때구현될수있다. 이와같은민주주의의기본적인원칙을고려할때여론조사는유권자의인식을파악할수있는유용한기제라는점에서중요한의미를갖는다. 정당과후보자의입장에서는선거에서승리하기위하여유권자다수의선호와요구를파악하여이에부응하는정책들을개발하고적극적으로홍보할필요가있다. 그리고이를위하여정당과후보자는직접적으로유권자들과접촉하거나자신의조직을활용하여의견을수렴하는등의노력을하게된다. 하지만정당과후보자가직접적으로접촉할수있는유권자들의수는현실적으로제한될수밖에없다. 뿐만아니라정당과후보자가개인적으로, 그리고조직을동원하여접하게되고의견을수렴하게되는유권자들의경우불특정다수의유권자라기보다는상당수준의친화력과이념적동질성등을공유하는유권자라는특징을보일가능성도높다 (Ware 1996, 82-83). 그러므로이와같은방식들을동원하여정당과후보자가수렴한여론은유권자다수의의사와는차이를보일가능성이높다. 이러한상황에서 19세기이후미국을중심으로발전한과학적여론조사는민주주의에중요한영향을미치게되었다. 왜냐하면이시기부터여론조사가유권자가무슨생각과행동을하는지를비교적신속하고명확하게파악할수있게되었고, 이를토대로정치권이유권자들의요구와선호에어떻게반응하여선거에승리할수있을것인지를결정하는데중요한참고자료로활용되었기때문이다. 즉과학적여론조사가시행된이후부터민주주의와여론조사는불가분의관계를형성하면서정치적대표성과반응성등의문제에중요한영향을미치게되었다 (Converse 1987; Crespi 1987; Gallup and Rae 1940; Keeter 2012; Newport 2004; Verba 1996). 민주주의는유권자다수의지지를받은정당과후보자가권력을장악하는것을기본원칙으로운영된다. 그러므로정치권이여론조사를통하여유권자의의사를명확하게파악하여이에적극적으로반응한다는것은국민다수의의사를반영해야한다는민주주의의이상적측면과선거에서의승리라는정치의현실적요구에모두부합되는특징을보인다. 이러한이유로오늘날민주주의에서여론조사의위상과영향력은지속적으로증가되고있다. 하지만여론조사와민주주의간의관계에대하여긍정적인평가만존재하는것은아니다. 예를들어리프만 (Lippmann 1922) 은일찍이미국에서여론의힘이커짐에따라정치적의사결정이의회와행정부사이가아니라여론과행정부사이의상호작용에의해

31 선거여론조사제도의쟁점과개선방안 31 서이루어지고있다고주장하였다. 이것은여론의힘이입법부의힘보다커지게되었다는점을지적한것으로여론조사의영향력증대가민주주의의절차적측면들에위협을가할수있다 (Rosers 1949) 는점을지적한것이다. 또한한국에서도정당이여론조사의결과를토대로후보자를공천할정도로중요한정치적의사결정을여론조사에지나치게의존하는여론조사공화국 2) 적인특징을보이고있다는비판도제기되고있다 ( 이준웅 2014). 이와같은여론조사의지나친영향력과활용은민주주의에부정적인영향을미칠수있다는주장은크게다음의세가지인식적기반에근거하여제기되고있다. 첫째, 일반대중의정치적능력에대한회의와정치적책임성문제에대한비판적인식이다 (Lippmann 1922). 즉일반대중을대상으로진행되는정치적현안들에대한여론조사는이들이직접경험할수없거나심지어완전하게이해할수없는문제들에관하여감성이나고정관념 (stereo-type) 등에의하여결정을내리도록요구하는것과같다는것이다. 이것은민주주의는기본적으로의식있는시민들의신중하고책임감있는참여와결정을토대로이루어져야지단순히일반대중들의여론에기반하여운영되는것은바람직하지않다 (Caplan 2007) 는입장을반영하고있다. 둘째, 기술적인문제로인하여여론조사가완벽하게이루어질수없기때문에이에대한지나친맹신과활용은문제가있다는인식이다. 여론조사의기본적인목적은표본들 (samples) 을통하여모집단 (population) 의특성을분석하고예측하는것에있다. 그러므로어떠한방식으로표본을추출하는가의문제는여론조사의과학성과신뢰성을결정짓는핵심요인이된다. 이때여론조사가과학적으로이루어지고있다는믿음은모집단에서여론조사에응답할수있을확률이모두동일하다는, 다시말해모집단에서무작위적으로표본을추출한다는논리에기반하고있다 (Keeter 2012; Newport 2004; Verba 1996). 하지만여론조사에서모집단으로주로활용되는유선기반가구전화번호부의경우정보통신기술의발달에따라무선전화또는인터넷전화만을사용하는가구의비율이지속적으로증가하고있다는점에서그효용성에의문이제기되고있다. 3) 이문제를해결하기위하여최근여론조사에서는비용과시간이상대적으로많이소요되지만존재할수있는 2) 최근새누리당한재선의원은언론사와의인터뷰에서 요새정치세태를보면여론정치가아니라여론조사에의하여정치가이루어지고있다는느낌을지울수없다 는평가를내리기도하였다 ( 동아일보, 2014년 7월 19일자 ). 3) 최근미국에서무선전화만을가지고있는가구의비율이 7% 정도에이르게됨에따라유선전화에기반한여론조사의문제점이제기되고있다 (Keeter 2012, 601). 한편한국에서도한국통신 (KT) 전화번호부에등재된가구비율이 40% 대로상당히낮을뿐만아니라전화번호부에등재된사람들과등재되지않은사람들간의사회인구학적특성과정치경제학적배경도차이를보이는것으로나타나고있다 ( 우정엽외 2001).

32 32 제 5 호 모든전화번호를생성하여무작위로전화를거는방식 (RDD: Random Digit Dialing) 이많이활용되고있다. 하지만이역시유선전화를사용하지않는가구의비율이계속증가하고있고, 무선전화의경우에는응답자거주지에대한정보를알수없어국회의원선거구와같이특정지역을대상으로한여론조사는진행하기어렵다는점에서여론조사의정확성을획기적으로제고하는데에는일정한한계를보이고있다. 셋째, 여론조사가의도적으로왜곡되거나악용될가능성이존재한다는인식이다. 여론조사는과학적으로이루어져야신뢰성을확보할수있다. 하지만사실그보다더근본적으로중요한것은여론조사는정직하게, 그리고정치적인영향력으로부터자유롭게이루어져야한다는점에있다 (Herbst 1993; Keeter 2012; Verba 1996). 왜냐하면여론조사의결과와이를소재로한언론의보도가유권자의지지후보결정에중요한영향을미치게되는상황속에서여론조사기관, 언론, 정치권사이에부적절한관계가형성될수있기때문이다. 즉여론조사기관과언론은정당과후보자에여론조사의결과를왜곡하여보도하는방식으로도움을줄수있다고유혹할수있다. 그리고다른한편으로정당과후보자가여론조사기관이나언론에압력을행사하거나로비를하여여론조사의결과를왜곡하여보도해줄것을요청할수도있다. 이럴경우선거에서의승리를지상목표로하는정당과후보자의입장에서, 그리고자신의지위보호와금전적이익추구로부터완전히자유롭지못한여론조사기관과언론의입장에서도그유혹과압력을떨쳐내기어려운측면이존재한다. 이와같은세가지지적들중첫번째일반대중의정치적능력을회의하는입장에대해서는반론도만만치않다 (Lowenstein 2001; Newport 2004; Page and Shapiro 1992). 일단민주주의는기본적으로일반대중이주인인정치체제이고, 오늘날보편적인교육수준의향상으로인하여대중의정치적인지력과처리능력이크게향상된것도사실이다. 그리고일반대중은주요정치적현안들에대하여비교적안정적인입장을보인다고평가되고있다. 뿐만아니라여론은개개인의사고와입장의총합이라는차원을넘어서상당히높은수준의합리성을보여주는측면도존재한다. 이러한점을고려할때첫번째이유로여론조사가민주주의에미치는부정적인영향은상대적으로크지않을수있으며, 여론조사의결과를정치적의사파악과결정에참고하는수준에서활용한다면큰문제가될이유도없다. 두번째지적인여론조사가기술적으로완벽하지못하다는점은분명한사실이다. 하지만현실의변화에따라나타나고있는여론조사의방법론적문제들의해결을위한고민은학계와여론조사업계를중심으로지속적으로이어지고있다. 그리고그결과로여론조사

33 선거여론조사제도의쟁점과개선방안 33 의기술적인문제들은점진적으로개선되는모습을보이면서과학적여론조사에대한축척된지식들 (conventional wisdom) 이구축되어있다. 즉오늘날전세계적으로여론조사의결과가매스미디어의보도, 정부의정책결정, 학자들의연구등에중요한자료로활용되고있는이유는여론조사가완벽하지는않지만축척된지식들에기반하여충분히과학적인방식으로이루어지고있다는믿음이존재하기때문이다. 그러므로이지적도과학적여론조사의절대적기준을제시하기는힘들수있지만여론조사의기술적문제들을해결하기위한노력들이지속적으로진행되고있다는점, 그리고과학적여론조사에대한지식들이상당수준축척되어있다는점등을고려할때그자체가심각한문제가될가능성은적어보인다. 그리고여론조사의결과를지나치게맹신하고활용하는행태를보이지않고, 여론조사관련정보들을공개하여과정적투명성을보장한다면이문제는비교적어렵지않게개선될수도있다. 앞의지적에서가장큰문제는바로여론조사의의도적왜곡과악용과관련된부분이다. 실제로정치권, 여론조사기관, 언론이유착관계를형성하여여론을왜곡시키는일은생각보다어렵지않을수있다 (Keeter 2012; Lippermann 1922; Rogers 1949). 그리고이과정에서부정한거래들이생기게되는것은분명한사실이다. 합리적유권자의경우스스로여러가지정보들을취합하여정당과후보자에대한평가를내리려는동인이취약할수있다 (Downs 1957; Mondak 1993). 왜냐하면합리적유권자는선거에서자신이던지는한표의가치가지극히작다는점을인지하고있는상황에서인물과공약등을꼼꼼히따지는데소요되는비용을지불할유인이작기때문이다. 그러므로언론이왜곡된여론조사결과에기반하여특정정당과후보자에대한긍정적보도를집중적으로내보낼경우유권자들은그에영향을받아투표결정을내릴수있다 (Iyenger and Kinder 1987; Zaller 1992). 이러한이유로건강한민주주의를유지하고발전시키기위해서는정치권, 여론조사기관, 언론이유착관계를형성하여여론조사를의도적으로왜곡하고악용하려는시도를방지할수있는장치를마련할필요도있다. 지금까지의논의를놓고보면여론조사가민주주의에중요한영향을미친다는점은분명해보인다. 그리고여론조사는민주주의에긍정적인측면에서뿐만아니라부정적인측면에서도영향을미친다는점도부인할수없는사실이다. 이때여론조사가민주주의에미치는부정적효과와관련하여일정수준의제어장치가필요하다는인식을가질수있다. 즉민주주의의핵심인선거가공정하게진행되기위하여정치권, 여론조사기관, 언론의부적절한관계나시도에대하여적절한규제가필요하다는주장이가능하다 ( 이준웅 2014). 하지만민주주의하의선거에서공정의가치이상으로자유의가치가중요하며,

34 34 제 5 호 양가치가상호충돌하는성격을보인다 ( 김용철 2011; Elklit and Svensson 1997) 는점에서이문제는상당한주의를요구한다. 즉선거에있어자유를지나치게강조할경우공정성이훼손될수있고, 공정성을강조할목적으로규제가지나칠경우유권자의알권리와선거운동의자유등에제약을초래할수있다. 그러므로선거에서자유와공정이라는두가치가어떻게상호보완적인관계를형성하면서균형을유지하는가의문제는민주주의의선거품질을결정하는중요한요인으로작용하게된다는점을명확하게인식하고이와같은문제들을접근할필요가있다. III. 선거여론조사공정심의위원회설치배경과기능 2013년 12월 5일에구성된정치개혁특별위원회는 2014년 1월 28일중앙및시 도선거관리위원회에공표또는보도를목적으로선거에관하여정당에대한지지도나당선인을예상하게하는여론조사의객관성과신뢰성을확보하기위하여선거여론조사공정심의위원회를설치하기로의결하였다. 그리고정치개혁특별위원회는 2014년 2월 6일에이와관련한공직선거법일부개정법률안을국회에제출하였고, 이법률안은 2월 13일국회본회의에서의결되어공포되었다. 그렇다면정치개혁특별위원회는왜, 그리고어떠한논리하에서선거여론조사공정심의위원회를설치하기로의결한것일까? 이질문에대한답을모색하기위해서는당시정치개혁특별위원회가선거여론조사공정심의위원회설치문제와관련하여어떠한논의들을하였는가를국회회의록 ( 을통하여확인할필요가있다. 실제로당시정치개혁특별위원회의회의록을살펴보면기초단위정당공천제폐지문제, 비례대표제확대문제, 정치자금규제문제등이핵심적인사안으로제기되어선거여론조사와관련한문제는논의의우선순위에서다소밀려있는분위기였다. 하지만왜곡된선거여론조사가너무만연되어있어 2014년 6.4 지방선거를앞두고이를관리할수있는방안마련이필요하다는점에대해서는상당한공감대가형성되어있었다. 4) 4) 선거여론조사공정심의위원회가설치되기이전에인터넷선거보도심의위원회의심의대상안건들중거의절반에가까운 (45.3%) 안건이선거여론조사위반문제와관련되어있었다는점은한국에서선거여론조사의객관성

35 선거여론조사제도의쟁점과개선방안 35 선거여론조사와관련한최초의문제제기는 2013년 12월 27일에개최된정치개혁특별위원회지방자치선거제도개선에관한공청회를통하여이루어졌다. 당시진술인으로나온인하대김용호교수는 지방선거에서지역언론과여론조사기관들이왜곡된여론조사결과를발표하고지방선거에개입함으로써선거가혼탁해지고문제가많다 는점을지적하였다. 그리고중앙선거관리위원회윤석근선거정책실장이 여론조사조작지방언론들의불공정폐해들을어떻게중앙선거관리위원회가단속할까를고민하고있다 고언급하면서 이번정치개혁특별위원회에서이런부분들을다루어주기를부탁드린다 고진술하였다. 이에성완종위원이 언론사를빙자하여여론조사를하는문제점이있고, 지역마다여론조사결과에대한충돌과선거관리위원회고발도많다 는지적을이어갔다. 그리고진술인으로나온동국대박명호교수가 여론조사가유권자들에게다양한정보를제공해서선택의기회를넓히는것은바람직한일이라고생각하지만여론조사를통하여제공되는정보의질을관리할수있는가이드라인이필요하다 는주장을하였다. 이러한문제제기를통하여선거여론조사공정심의위원회설치에대한본격적인논의는 2014년 1월 16일에개최된정치개혁특별위원회지방선거관련법소위원회회의를통하여이루어졌다. 당시중앙선거관리위원회김용희사무차장은 여론조사를빙자해서사실상선거운동을하는경우가다반사이고, 불확실한표본추출등을통해서여론조사라고빙자하여언론이불공정보도를하는경우도다반사 라는점을강조하였다. 그리고 선거여론조사공정심의위원회설치문제가정치개혁특별위원회에서심도있게검토되어반드시통과가되었으면하는것이희망사항이다 라고진술하였다. 이에소위원회백재현위원장은 조작된여론조사에의해서피해를입은사례가너무많다는지적은안전행정부상임위원회에서도많은위원들이지적을하였다 고언급하면서 선거여론조사공정심의위원회와관련한안건을긍정적으로검토해줄것 을당부하였다. 하지만이문제와관련하여장윤석위원은 여론조사를악용하는사례는확실하게봉쇄를할필요가있지만특정기준을마련하여여론조사기관과언론을사전에규제하게될경우여론조사기관과언론의기본적인활동에대한자유를제한하는문제가있다 는지적도하였다. 그러나장윤석위원을제외한정치개혁특별위원회위원들은문제가많은선거여론조사가많이이루어지고있고, 특히지방선거에서이러한여론조사의결과가지방언론을통하여유포됨으로써 과신뢰성에대한우려감이많았던현실을보여준다 ( 이화행 2014, 22). 그리고선거여론조사제도가도입되기이전에도한국의선거여론조사문제점을지적한연구들은많이존재하였다 ( 강남준 2002; 우정엽외 2011; 조성겸 2008; 조성겸외 2007; 최선열 1990).

36 36 제 5 호 악영향을미치기때문에이에대한일정한조치가필요하다는입장에전반적으로동의하는모습을보였다. 이러한이유로 2014년 1월 21일에개최된정치개혁특별위원회지방선거관련법소위원회회의에서는선거여론조사공정심의위원회설치에대한안건은비쟁점안건으로다루어지게되었다. 다만당시장윤석의원은 선거여론조사공정심의위원회설치문제와관련하여특정기준을마련하여여론조사기관과언론을사전에규제를하게되면헌법상의표현의자유와충돌하는부분도있을수있기때문에매우정치하게입법을해야한다 는당부를하였다. 그리고이와관련하여중앙선거관리위원회김용희사무차장은 언론이기사를쓰는것을선거관리위원회가사전에보겠다는것이아니고, 모든여론조사가아닌선거일 180일전에들어가서후보자의지지도등을조사하여공표 보도하는여론조사만을대상으로하기때문에심각한문제는없을것 이라고진술하였다. 지금까지선거여론조사공정심의위원회설치와관련한정치개혁특별위원회의논의들을살펴보면정치인들이지방수준에서엉터리여론조사결과와언론보도로인한피해가심각하다는점에대하여상당히높은공감대가형성되어있었다는점을확인할수있다. 실제로후보자에대한지지율조사와이에대한언론의보도는공천여부와선거의당락에중요한영향을미칠수있기때문에다양한유형의부정사례들이발생하였던것이사실이다. 예를들어후보자경선이나공천이이루어지는시기대량의유선전화를개통하여착신전환하거나여론조사에대한응답률이낮은젊은유권자들의가중치문제로인한거짓응답을유도하는것등이대표적이다. 5) 하지만더큰문제는여론조사기관과언론이유착하여왜곡된여론조사결과를생산하고보도하는행태이다. 6) 특히이러한여론조사는공신력을갖추지못한여론조사업체에의하여비과학적인방식으로이루어질 5) 2012년국회의원선거후보단일화를위한여론조사경선에서통합진보당이정희후보의보좌관은유선전화 190대를개통하여무선전화로착신전환하였다가 1년의징역형을선고받았다. 또한경기여주-양평-가평에서야권후보단일화경선에패배한민주통합당조민행후보측은 통합진보당이병은후보측이나이를속여여론조사에응답할것을유도하는문자메시지를보냈다 며관련증거를공개하기도하였다. 당시문자메시지에는 통합진보당이병은후보를지지하시는분들은이시간이후여론조사전화가오면 20세 ~49세연령대로체크해주시기바랍니다. 다른연령대는모두마무리된것같습니다 라고적혀있었다 ( 중앙일보, 2012년 3월 27일자 ). 6) 2012년국회의원선거에출마한한후보는언론사와의인터뷰에서 특정후보가지역에뿌리가깊기때문에지역신문과여론조사기관등에손을써결과를손질한다는얘기를들었다. 모처에서는우리한테도돈을좀쓰면유리한여론조사결과를내보낼수있다는제안도하였다 고밝혔다 ( 중앙일보, 2012년 3월 27일자 ). 또한 2014년지방선거에경기도광역의원에출마한한후보도 여론조작과선거승리전략등에관한여론조사업체의설명을듣고있는데저도모르게솔깃하더군요. 안하겠다는말을하는게어렵더군요 라고진술하였다 ( 동아일보, 2014년 7월 19일자 ).

37 선거여론조사제도의쟁점과개선방안 37 가능성이높다. 그러므로선거여론조사공정심의위원회를설치하여선거여론조사와관련한기준을마련하여그질을관리해야된다는공직선거법개정이이루어질수있었던것이다. 개정된공직선거법에따르면일부를제외 7) 하면누구든지선거일전 180일부터선거일의투표마감시각까지선거에관하여정당에대한지지도나당선인을예상하게하는여론조사 ( 공표 보도를목적으로하지아니하는여론조사를포함 ) 를실시하려면여론조사의목적, 표본의크기, 조사지역 일시 방법, 전체설문내용등선거여론조사기준으로정하는사항을여론조사개시일전 2일까지관할선거관리위원회에서면으로신고하여야한다. 그리고선거일전 180일부터선거일투표마감시각까지정당에대한지지도나당선인을예상하게하는여론조사를실시한기관 단체가해당여론조사결과를공표 보도하려는때에는그전에해당여론조사의조사설계서, 피조사자선정, 표본추출, 질문지작성, 결과분석등선거여론조사기준으로정하는사항을중앙선거여론조사공정심의위원회홈페이지 ( 에등록하여야한다. 8) 뿐만아니라누구든지선거여론조사의결과를공표또는보도하는때에는조사의뢰자, 조사기관 단체명, 피조사자의선정방법, 표본의크기 ( 연령대별 성별표본의크기포함 ), 조사지역 일시 방법, 표본오차율, 응답률, 질문내용, 연령대별 성별표본크기의오차를보정한방법등을함께공표또는보도하여야한다. 중앙선거여론조사공정심의위원회는개정된공직선거법상여론조사의객관성과신뢰성을확보하기위하여필요한선거여론조사기준을제정하여선거일이전 200일까지 ( 최초공표는중앙선거여론조사공정심의위원회설치후 20일이내 ) 공표해야한다. 뿐만아니라선거여론조사의공직선거법또는선거여론조사기준위반여부에대한심의, 여론조사사전신고보완요구에따른이의신청에대한심의, 선거여론조사자체모니터링에따른직권심의, 선거여론조사결과의중앙선거여론조사공정심의위원회홈페이지등록처리의 7) 제3자로부터여론조사를의뢰받은여론조사기관이나단체 ( 제3자의의뢰없이직접하는경우 ), 정당 ( 창당준비위원회와정책연구소포함 ), 방송법제2조에따른방송사업자, 전국또는시 도를보급지역으로하는신문등의진흥에관한법률제2조에따른신문사업자및잡지등정기간행물의진흥에관한법률제2조에따른정기간행물사업자, 뉴스통신진흥에관한법률제2조에따른뉴스통신사업자, 앞에서언급한방송사업자 신문사업자 정기간행물사업자 뉴스통신사업자가관리또는운영하는인터넷언론사, 전년도말기준직전 3개월간의일일평균이용자수 10만명이상인인터넷언론사의경우선거여론조사사전신고대상에포함되지않는다. 8) 선거여론조사를실시한기관이나단체는조사설계서, 피조사자선정, 표본추출, 질문지작성, 결과분석등조사의신뢰성과객관성의입증에필요한자료와수집된설문지및결과분석자료등해당여론조사와관련있는자료일체를해당선거의선거일후 6개월까지보관하여야한다.

38 38 제 5 호 업무를담당하게된다. 개정된공직선거법및공직선거관리규칙에따르면중앙선거여론조사공정심의위원회가제정하여공표한선거여론조사기준을따르지아니하고선거여론조사를실시하여공표또는보도한때에는 3,000만원이하의과태료가, 그리고공표또는보도를하지않은경우에는 1,000만원이하의과태료가부과된다. 또한선거여론조사개시일전 2일까지신고하지아니하고공직선거법에위반되는내용으로선거여론조사를한경우, 관할선거관리위원회의보완요구에응하지않고선거여론조사를한경우, 선거여론조사개시일전 2일까지신고하지아니한경우, 사전신고내용과다르게선거여론조사를하였으나선거여론조사내용이공직선거법에위반되지아니한경우최저 250만원에서최고 1,000만원까지의과태료가부과된다. 이와같이국회에서개정된공직선거법에따라설치된중앙및시 도선거여론조사공정심의위원회는국회에교섭단체를구성한정당이추천하는각 1명, 학계 법조계 여론조사관련기관과단체의전문가등을포함하여중립적이고공정한사람들중에서위촉된 9명이내의위원 (3년임기 ) 을 2014년 3월 5일자로위촉하였다. 9) 그리고중앙선거여론조사공정심의위원회 ( 위원 9명 ) 는 2014년 3월 5일제1차전체회의를개최하여숙명여대김영원교수를초대위원장으로선출하고, 위원들중이기재, 박승열, 조진만위원이선거여론조사기준 ( 안 ) 을마련하기위한소위원회위원으로위촉되었다. 선거여론조사기준 ( 안 ) 을마련하기위한소위원회는중앙선거관리위원회가한국조사연구학회에용역을의뢰하여제출받은선거여론조사기준 ( 학회안 ) 을중심 ( 이기재외 2014) 으로 3월 7일부터 3월 10 일까지세차례에걸친세부적인논의와축조심사를진행하였다. 그리고이와같은논의와심사를거쳐소위원회는전체회의에보고할선거여론조사기준 ( 소위원회안 ) 을마련하였다. 선거여론조사기준 ( 안 ) 을마련하기위한소위원회는선거여론조사의객관성과신뢰성을확보해야한다는공직선거법개정의취지를살리면서도그기준을불명확하고과도하게설정하는것은방지하자는방향에서한국조사연구학회가제안한안에대한축조심사를진행하였다. 소위원회에서이와같이방향을설정한이유는선거여론조사에대한절대적인기준을마련하기가사실상거의불가능한상태 ( 이준웅 2014) 에서국내외여론조사관 9) 선거여론조사공정심의위원회에는위원장 1 명을두되, 위원장은위원중에서호선된다. 그리고중앙선거여론조사공정심의위원회의경우상임위원 1 명을두되, 중앙선거관리위원회가중앙선거여론조사공정심의위원회의위원중에서지명하도록되어있다. 정당의당원은선거여론조사공정심의위원회의위원이될수없다.

39 선거여론조사제도의쟁점과개선방안 39 련학회와협회에서도마련하지않은기준들을새롭게마련하는것은한국민주주의의발전에별도움이되지않는다고판단하였기때문이다. 10) 이렇게마련된선거여론조사기준 ( 소위원회안 ) 은 2014년 3월 12일에열린제2차중앙선거여론조사공정심의위원회전체회의를통하여최종논의되고보완됨으로써선거여론조사기준 ( 안 ) 이마련되었다. 특히이전체회의에서는소위원회위원들간의견차이가있어합의를보지못한선거여론조사등록자료의대외공개문제, 최대 최소표본수제한문제, 응답률기준마련등의문제들이집중적으로논의되었다. 그리고이러한과정을거쳐마련된선거여론조사기준 ( 안 ) 은 3월 17일국회에서공청회를통하여발표되었다. 그리고 3월 19일까지중앙선거여론조사공정심의위원회는여론조사기관, 언론사, 시 도선거여론조사공정심의위원회등각계의의견들을수렴하고반영하여선거여론조사기준을최종확정하였다. 이렇게확정된선거여론조사기준은 3월 25일 [ 관보 ] 에게재되어공표되었다. 11) IV. 선거여론조사제도의쟁점과성과 정치개혁특별위원회에서선거여론조사공정심의위원회를설치하는과정에서, 그리고중앙선거여론조사공정심의위원회가각계의의견들을수렴하여선거여론조사기준을최종적으로마련하는과정에서다양한쟁점들이부각되었다. 하지만큰틀에서볼때가장쟁점이된부분은새롭게마련된이제도가여론조사기관과언론사에대한사전규제가되지않도록주의해야한다는주장과개정된공직선거법의입법취지를살리고그적용을 10) 민주국가들중프랑스만 1977년선거여론조사에대한법적규제를마련한후여론조사위원회라는독립기구를설치하여그준수여부를감시하고있다 ( 성욱제 2004). 나머지민주국가들에서는여론조사의신뢰성과객관성을확보하기위한법적규제가없고, 여론조사기관들이자율적으로위원회를구성하여조사윤리를이행하도록하고있다 ( 선거실 ( 법제과 ) 2011). 한편미국에서는대통령선거와같이중요한선거에서여론조사의결과와실제선거의결과가차이를보일경우의회가청문회를열러그문제점을논의하기도한다 ( 강남준 2002, ). 11) 선거여론조사공정심의위원회는신설된선거여론조사제도에대한대국민인식제고와선거여론조사기준조기정착을위하여정당, 후보자, 선거여론조사기관, 조사협회, 언론사를대상으로한리플릿과 [ 선거여론조사가이드북 ] 을제작하여배부하기도하였다. 뿐만아니라다양한설명회와간담회등을개최하여새롭게마련된선거여론조사제도를홍보하고안내하는활동도적극적으로전개하였다.

40 40 제 5 호 명확하게하기위해서는분명하고엄격한여론조사기준을제시할필요가있다는주장간의갈등과충돌에있었다. 즉선거여론조사의질문내용과방식, 표본수, 여론조사결과홈페이지등록과대외공개방식, 응답률, 가중치, 오차보정방법등의세부적인항목들에대하여명확하고엄격한기준을마련하여적용시킬것인지의문제가핵심적으로제기되었다. 이에중앙선거여론조사공정심의위원회는크게다음의두가지원칙하에서이문제를접근하는모습을보였다. 첫째, 개정된공직선거법의내용은반영할수밖에없다는것이다. 이것은개정된공직선거법상에문제가있더라도입법이된이상이에반하는여론조사기준을중앙선거여론조사공정심의위원회에서마련하기는어려웠다는것을의미한다. 둘째, 현실적으로선거여론조사에대한절대적인기준을마련하기어렵다는것이다. 과학적여론조사와관련한축척된지식은존재한다. 하지만오늘날여론조사의방식은지속적으로진화하고있는상황속에서특정기준을만족시켰는지의여부를놓고여론조사의품질을단정짓기는어렵다. 그리고이러한이유로여론조사와관련한국내외관련학회와협회에서도여론조사에대한절대적기준을마련하지않고있다. 그러므로중앙선거여론조사공정심의위원회는선거여론조사기준을마련하는과정에서논란이될수있는절대적기준들을마련하기보다는선거여론조사공정심의위원회본연의심의기능을최대한살리면서의사결정을하는모습을보였다. 이러한과정을통하여중앙선거여론조사심의위원회가마련한선거여론조사기준에대하여불만도제기되었다. 12) 하지만중앙선거여론조사심의위원회의이와같은접근은개정된공직선거법의입법취지를벗어나지않으면서도표현의자유에대한과도한제한이나사전검열등에대한우려와논란을최소화할수있었다는점에서바람직하였다고평가할수있다. 즉선거여론조사공정심의위원회라는명칭에서도나타나듯이이제도는선거여론조사에대한절대적기준을마련하여강력하게규제하는차원이아닌합당한수준의기준을마련한후심의를통하여문제를해결하기위하여마련된것이다. 그리고언론에공표 보도될예정인선거여론조사의경우관련정보들과결과를중앙선거여론조사공정심의위원회홈페이지에등록하고공개하도록규정하고있다는점에서여론조사기관과언론의책임성과자정적노력을유도하고있다. 즉절대적인선거여론조사기준을 12) 이와같은불만은정치인들과시 도선거여론조사공정심의위원회의법조계출신위원들이주로제기하였다. 특히법조계출신위원들은선거여론조사기준이명확하지않을경우일관된심의의기준을적용하기힘들고, 이로인하여실효성있는제재조치를취하기도어렵다는점을주로지적하였다.

41 선거여론조사제도의쟁점과개선방안 41 마련하기힘든상황에서선거여론조사의질적수준을파악할수있는관련정보들이구체적으로제시되고, 사전모니터링과사후적으로다양한분석들이가능하게되었다는점에서선거여론조사의왜곡과악용을막을수있는위축효과 (chilling effects) 는충분히존재한다 (Sunstein 2009). 2014년 6.4 지방선거에서처음도입된선거여론조사제도에대하여일부우려 13) 도있었지만시행이후여론조사기관, 언론사, 학계의평가는전반적으로긍정적이었다 ( 한국조사연구학회 2014). 특히선거때급조된여론조사업체가특정후보자를지지할목적으로진행되는왜곡된선거여론조사를억제하는데도움이되었다는평가가많았다. 뿐만아니라선거여론조사의품질평가와관련한논의와모니터링에서반드시필요한각종자료들이공개되고산출되어향후선거여론조사의품질을향상시킬수있는토대가마련되었다는점도긍정적인평가를받았다. 특히이점은향후축척된선거여론조사자료를토대로다양한분석들을진행할경우선거여론조사기준을보완하고, 선거여론조사공정심의위원회가모니터링과일관된심의결정을내리는데있어서긍정적으로활용할수있다는점에서그의미가부각되었다. 그렇다면이시점에서 6.4 지방선거에서선거여론조사공정심의위원회가어떠한활동과성과를보였는가를살펴볼필요가있다 ( 중앙선거여론조사공정심의위원회 2014, 72-77). 일단선거여론조사공정심의위원회는공표또는보도된선거여론조사결과의객관성과신뢰성에대하여이의를제기한정당또는후보자로부터이의신청서를접수받아각하또는기각 인용의결정내릴수있다. 그리고선거여론조사신고내용에대한관할선거관리위원회의보완요구에대하여이의신청이있는때에는이를심의하여각하또는기각 인용의결정을내릴수있다. 뿐만아니라공표또는보도된선거여론조사결과가공직선거법과선거여론조사기준을위반하였는지여부를자체모니터링을통하여직권으로심의할수있다. 이와관련하여 6.4 지방선거에서공표또는보도된선거여론조사에대한이의신청은정당에서는없었고, 후보자로부터는 22건이접수되었다. 그리고선거관리위원회로부터도선거여론조사신고보완요구이의신청은없었다. 다만선거여론조사공정심의위원회자체모니터링에따라직권으로심의한선거여론조사는 21건이있었다. 13) 이문제와관련하여선거여론조사기준에따른등록제도가중장기적으로선거와관련한개인의자유를제한할수있다는점, 궁극적으로선거여론조사의품질을향상시키는데효과적이지않을수있다는점, 그리고불필요한논란과분쟁의소지가있다는점등이학계로부터제기되었다 ( 한국조사연구학회 2014, ).

42 42 제 5 호 6.4 지방선거에서선거관리위원회에신고접수된선거여론조사가 5,262건이었고, 이중에서공표또는보도를목적으로하여중앙선거여론조사공정심의위원회의홈페이지에등록된선거여론조사는총 816건이었다. 그러므로신고접수또는등록된전체선거여론조사대비선거여론조사공정심의위원회심의대상선거여론조사는수치상매우적은특징을보였다. 그리고이것은 6.4 지방선거에서문제가된선거여론조사는상대적으로많지않았다는점을시사한다. 특히 6.4 지방선거에서선거여론조사공정심의위원회의심의대상이된총 43건의선거여론조사들중홈페이지등록이나여론조사및공표 보도준수사항위반과달리문제가심각한선거여론조사결과왜곡 조작과표본의대표성미확보와관련한심의대상선거여론조사가각 6건총 12건에불과하였다. 그리고이중에서도경고나준수촉구와달리가벼운조치가아닌고발 (2건), 수사의뢰 (2건), 과태료부과 (2 건 ) 의조치를받은선거여론조사는 6건이었다. 선거여론조사에대한제도가 6.4 지방선거에처음시행되었기때문에이와같은결과가갖는의미를단정적으로평가하는어렵다. 즉이것은이번에새롭게선거여론조사에대한기준이마련되었다는점, 공표또는보도되는선거여론조사의경우중앙선거여론조사공정심의위원회홈페이지에관련정보와결과를등록하도록되어있었다는점, 그리고등록된선거여론조사를사전에모니터링하여심의할수있는제도가마련되었다는점등으로인하여과거문제가되었던선거여론조사의나쁜관행들이개선되는모습을보였다는점이반영된결과일수있다. 하지만다른한편으로여전히왜곡되고악용되는선거여론조사들이자행되고있지만선거여론조사제도가처음시행되어다양한노력들을전개하였음에도불구하고이를제대로단속하지못한측면이있다고도생각할수있다. 그러므로이문제를좀더명확하게규명하기위해서는향후 6.4 지방선거선거여론조사의실태를다양한차원에서분석할필요가있다. Ⅴ. 선거여론조사의실태와개선방안 선거여론조사에대한절대적기준을마련하기힘든상황속에서실제선거여론조사가어떻게진행되었는가에대한실태분석은중요한의미를갖는다. 왜냐하면앞서언급하였듯이이문제는향후선거여론조사의품질제고를위한논의에있어중요한경험적기준

43 선거여론조사제도의쟁점과개선방안 43 으로활용될수있고, 적실성있는개선방안을모색하는데있어서도유용하기때문이다. 한정된지면에서 2014년 6.4 지방선거에서선거여론조사가실질적으로어떻게진행되었는가를세세하게살펴보기는힘들다. 하지만중앙선거여론조사공정심의위원회가발간한백서 ( 중앙선거여론조사공정심의위원회 2014) 를참고로하여핵심적인내용들을중심으로정리를하면다음과같다. 첫째, 선거여론조사실시현황과관련하여선거관리위원회에신고접수된선거여론조사는 5,262건으로집계되었다. 그리고이중에서공표또는보도를목적으로하여중앙선거여론조사공정심의위원회의홈페이지에등록된선거여론조사는 816건이었다. 선거관리위원회에접수된선거여론조사중 3,611건 (68.6%) 이후보자가실시하여신고접수한것이었고, 그중에서도 3,282건 (90.9%) 은구 시 군단위에서후보자가실시한선거여론조사였다. 또한중앙선거여론조사공정심의위원회의홈페이지에등록된선거여론조사의경우에도구 시 군기초단체장선거에대한선거여론조사가 390건 (47.8%) 으로가장많은특징을보였다. 이와같은결과는후보자차원에서자신의지지도를파악하고지역구유권자들의선호를파악하기위한선거여론조사가많이진행되고있으며, 특히구 시 군의기초단위에서이와같은선거여론조사가많이진행되고있다는점을보여준다. 그리고이것은다른한편으로이번에새롭게선거여론조사제도가생겨난배경에는지역수준에서여론조사기관과언론사간의유착관계에있었다는점을고려할때향후선거여론조사문제와관련하여초점을맞추어집중적으로살펴볼필요가있는분야역시구 시 군단위지방선거와지역구차원의국회의원선거라는점을시사한다. 특히이점은중앙선거여론조사심의위원회에등록한선거여론조사의의뢰기관별분류에서시 도단위지역언론사가 262건 (32.1%) 으로가장높다는점을통해서도파악된다. 둘째, 선거여론조사방법과관련해서는자동응답시스템 (ARS: Automatic Response System) 을활용한선거여론조사가 458건 (56.1%) 으로가장많은특징을보였다. 한편순수전화면접조사로진행된선거여론조사는 322건 (39.5%) 을차지하였다. 특히주목할만한점은구 시 군기초단체장선거의경우선거여론조사가자동응답시스템으로진행된것이 311건으로자동응답시스템방식으로진행된전체선거여론조사의 67.9% 를차지하였다는점이다. 현재자동응답시스템에기반한여론조사는비용이적게들어간다는장점에도불구하고국내외학계나대부분의조사기관등으로부터과학적인여론조사방법으로인정을받지못하고있는실정 14) 이다 ( 한국조사연구학회 2014, 17-18). 그러므로향후 14) 이문제와관련하여국내주요여론조사기관 41 개사가등록되어있는한국조사협회는 2014 년 7 월 14 일국가

44 44 제 5 호 구 시 군또는국회의원지역구차원에서자동응답시스템에기반하여이루어지는선거여론조사에대하여중앙선거여론조사공정심의위원회가어떠한입장과기준을마련할것인가의문제는중요한관건이될수있다고보여진다. 셋째, 선거여론조사피조사자선정방법의경우무작위로전화번호를생성하는방식 (RDD) 이압도적으로많은특징을보이는가운데특히유선전화기반의무작위시도방식을채택한선거여론조사가 523건 (64.1%) 이나되는것으로나타났다. 반면한국통신에등재된전화번호만으로피조사자를선정하여선거여론조사를진행한선거여론조사는 34건 (4.2%) 에불과하였다. 이것은 2009년이후부터 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률 의제약으로인하여한국통신전화번호부가더이상체계적으로업데이트되지못하여이를토대로대표성있는피조사자선정이어렵다는현실을반영한결과라고볼수있다 ( 우정엽외 2001). 또한오늘날유선전화보유가구수의급격한감소로인하여유선전화만을대상으로한여론조사는한계점이존재하기때문에이를보완하기위한목적으로유선전화와무선전화에대한여론조사를병행하는방식이사용되고있는추세이다 ( 박민규 2014). 그러나근본적으로과학적여론조사는모든표본이모집단으로부터동일한확률로표집된다는무작위표집 (random sample) 이그핵심이자전제가된다 (Keeter 2012, 605). 그러므로여론조사를위하여개인정보를침해한다는점에대한논란이많아제대로채택되고있지는않지만중요한선거여론조사에한해서만이라도안심번호 15) 도입등표본의대표성을제고할수있는제도적방안들은꾸준히모색할필요가있다. 넷째, 선거여론조사표본수와관련하여 6.4 지방선거의평균표본수는정당지지도 1,441개, 광역단체장선거 968개, 교육감선거 923개, 기초단체장선거 800개, 광역의원선거 544개, 기초의원선거 306개로집계되었다. 선거여론조사에서표본수는조사의규모와선거의경합상황등에따라차이를보일수있기때문에현실적으로절대적기준을마련하여적용하기힘든측면이존재한다. 그러므로이와같은선거여론조사의표본수에대한경험적근거들은향후과소또는과대표본에기반한선거여론조사실시여부를 주요정책수립에이용되는여론조사의신뢰성을제고할목적으로전체회원사가향후자동응답시스템여론조사는수행하지않을것을결의하였다. 15) 안심번호란전기통신사업자가실제휴대전화번호를가상의전화번호로변환한것을의미한다. 안심번호도입은여론조사의표본대표성을제고시킬수있고, 착신전환이나단기전화개설등을통한여론조사의조작도방지할수있다. 하지만개인정보유출가능성, 안심번호적정사용여부관리, 전기통신사업자의영업자유침해와과도한부담부여등의문제점들도제기된다. 현재여론조사기관에서는안심번호도입을희망하고있지만정부관계부처들의입장은다소부정적이고일치된입장을보이고있지못하고있는실정이다.

45 선거여론조사제도의쟁점과개선방안 45 파악하고심의할수있는하나의기준으로작용할수있다는점에서중요한의미를갖는다. 다섯째, 선거여론조사응답률의경우 3% 미만이 76건 (9.3%), 3%~7% 미만이 239건 (29.3%), 7%~10% 미만이 94건 (11.5%), 10%~20% 미만이 315건 (38.6%), 20%~30% 미만이 66건 (8.1%), 그리고 30% 이상이 26건 (3.2%) 으로집계되었다. 또한선거여론조사의응답률은지방선거의종류에따라, 그리고조사방법에따라일정한차이를보이기도하였다. 다만선거여론조사의응답률역시표본수와마찬가지로절대적기준을마련하여선거여론조사의품질을단정짓기는어려운측면이존재한다. 그러므로향후이와같은경험적근거들을잘활용하여선거여론조사에대한심의를진행할필요가있다. 오히려선거여론조사의응답률문제와관련하여고민이필요한부분은여론조사기관이응답률을부풀려등록을한다고하더라도현실적으로이를확인할방법이없다는점에있다. 그러므로향후이문제를어떻게개선시킬수있을것인가에대한방안을모색할필요가있다. 여섯째, 선거여론조사가중치의경우성별에따른차이는별로없는반면, 연령대에따른차이는상당히큰것으로나타났다. 구체적으로선거여론조사의가중치가 4.01 이상인경우가 19세 ~20대에는 165건 (20.2%), 그리고 30대는 57건 (7.0%) 으로집계되었다. 하지만 40대 ~60대이상에서선거여론조사가중치가 4.01 이상인경우는단한건도없었다. 반대로선거여론조사의가중치가 0.5 이하인경우는 20대 ~30대에서단한건도없었던반면 60대이상에서는 166건 (20.3%), 그리고 50대에서는 43건 (5.3%) 으로나타났다. 여론조사의가중치는현실적으로젊은세대의응답률이낮은상황에서이를보정하기위한방법으로사용되는것이기때문에젊은세대의응답률을획기적으로제고시킬수있는방안이마련되지않는이상지속적으로문제제기가될수밖에없다. 16) 그리고이를악용하여중요한선거여론조사에서가중치가높은젊은세대로속여응답하라는정치인들의요구도근절되기어려운측면이존재한다. 이문제를해결하기위해서는젊은세대의보유와응답가능성이떨어지는가구유선전화를중심으로진행되는여론조사를보완할수있는방법들을적극적으로개발하여활용할필요가있다. 뿐만아니라선거여론조사와같이중요한여론조사의응답자로선택되고참여하는것이얼마나의미있는일인가를충분히인지할수있는민주시민교육과운동도적극적으로전개할필요가있다. 17) 16) 여론조사에서가중치를적용하는것은편향을감소시키는효과가있지만한국에서그효과는크지않은것으로나타나고있다 ( 장덕현외 2014). 17) 버바 (Verba 1996) 는여론조사의결과가정치권에미치는영향을고려할때여론조사에응답자로참여하는것은일반시민이자신의선호와요구를표출할수있는가장낮은수준의정치참여행위로간주할수있다고

46 46 제 5 호 이외에도선거여론조사제도와관련하여선거여론조사기준공표시기, 공표 보도해야하는선거여론조사의항목과범위, 선거여론조사등록대상과시기, 후보자스스로의뢰한선거여론조사의공표가능여부, 선거여론조사사전신고예외대상의형평성, 선거여론조사관련자료제출대상확대문제등이논란으로제기되고있다. 이문제들에대해서는중앙선거관리위원회가각계의다양한의견들을종합적으로수렴하여공직선거법개정의견을적극적으로개진할필요가있다. 뿐만아니라중앙여론조사공정심의위원회도이와보조를맞추어선거여론조사심의과정에서제기된다양한논란들을반영하여선거여론조사기준을보완하는노력이요구된다. 그리고선거여론조사와관련하여무엇보다도여론조사기관이조사윤리를더욱철저하게지키는노력이요구된다. 정당과후보자의입장에서는자신의정치적생사문제와관련된중요한선거여론조사에대해서는여론조사기관에압력을행사하거나로비를하여그결과를왜곡시키고자하는유인을충분히가질수있다. 그러므로여론조사기관은이러한정치권의외압과유혹으로부터조사윤리를지킬수있는자정노력을더욱기울일필요가있다. 마지막으로중앙선거여론조사심의위원회를포함하여언론의선거보도공정성을심의할수있는선거방송심의위원회, 선거기사심의위원회, 인터넷선거보도심의위원회의기능을유기적으로통합할수있는위원회의설치도고민해볼필요가있다. 18) 왜냐하면각위원회의업무가중복적성격을보임에도불구하고상이한조치를취하여혼란이발생할수있기때문이다 ( 이화행 2014, 23). 뿐만아니라선거방송심의위원회와선거기사심의위원회는임시기구라는점에서이들위원회를통합하여상설화하는것이업무의연속성, 전문성, 효율성측면에서긍정적인효과를이끌수있을것으로기대되기때문이다. 그리고이문제와관련하여모든위원회가공직선거법의적용을받기때문에헌법상독립적국가기관인중앙선거관리위원회산하에통합위원회를설치하여운영하는것이바람직할수있다고판단된다. 주장하였다. 한편미국에서는이러한인식을토대로초등학교때부터여론조사의중요성과그역할이민주주의에얼마나큰기여를하는지를교육시키고있다 ( 박무익 2002, 116). 18) 실제로 2013년 7월 10일에박기춘국회의원은선거방송심의위원회, 선거기사심의위원회, 인터넷선거보도심의위원회를통합하여상설적으로운영될수있는공정언론심의위원회를설치하자는내용의법률개정안을국회에제출한바있다. 이법률개정안은정치개혁특별위원회에서논의되었지만기존위원회들이통합에대한반대입장들을표명함으로써가결되지못하였다.

47 선거여론조사제도의쟁점과개선방안 47 VI. 결론 선거여론조사의결과는언론의보도와유권자의투표결정에중요한영향을미치게된다. 그러므로객관성과신뢰성을확보할수있는과학적선거여론조사는민주주의와관련하여중요한의미를갖는다. 하지만한국에서선거여론조사는정치권, 여론조사기관, 언론사간의유착관계를통하여왜곡되고악용되는모습을적지않게보여왔다. 이에정치개혁특별위원회는 2014년 6.4 지방선거를앞두고공직선거법을개정하여중앙및시 도선거관리위원회산하에선거여론조사공정심의위원회를설치하는것을골자로한선거여론조사제도를새롭게마련하였다. 이에본연구는새롭게마련된선거여론조사제도관련쟁점들을다각적으로논의하고, 2014년 6.4 지방선거를대상으로한선거여론조사실태분석을토대로개선방안을다각적으로모색해보았다. 이번에마련된선거여론조사제도에대하여당초여론조사기관과언론사에대한사전규제로작용하지않을까에대한우려가있었다. 반면한국에서왜곡된선거여론조사가많이진행되고있다는인식하에이제도를계기로엄격한여론조사기준들을제시하여강제할필요가있다는주장도강하게제기되었다. 이에중앙선거여론조사공정심의위원회에서는개정된공직선거법의내용을반영하면서도선거여론조사에대한절대적기준들을마련하기보다는본연의심의기능을최대한살릴수있는방향에서의사결정을하는모습을보였다. 그결과선거여론조사제도는당초우려와달리큰논란들을양산하지않고정착되는모습을보이게되었다. 그리고선거여론조사제도에대한전반적인실태분석결과와전문가의의견들을종합적으로고려할때이제도가선거여론조사의품질을제고하는데긍정적인기여를한것으로평가되고있다. 향후이번에축척된선거여론조사관련자료들에대한면밀한분석을수행하여부적절한선거여론조사를보다적실성있게모니터링하고심의할수있는경험적기준들을모색하는노력이요구된다. 다만선거여론조사제도는국민의알권리와표현의자유등의가치와선거공정성의가치가충돌할수있기때문에이과정에서상당히정치된공직선거법개정요구와선거여론조사기준보완이이루어질필요가있다. 그리고이러한관점에서보면선거여론조사와관련하여핵심적이지않은세세한부분들까지지나치게규제하고심의하기보다는의도적인왜곡이나악용과관련한부분들을강하게처벌할수있는방안을모색하는것이유효할수도있다 (Sunstein 2013).

48 48 제 5 호 이외에도장기적으로선거여론조사가제대로이루어질수있는토대구축과민주시민교육에대한투자가필요하다. 특히이문제와관련하여개인정보보호와관련한논란이존재하지만여론조사의표본대표성을확보할수있는법 제도적개선은지속적으로모색할필요가있다. 그리고중앙선거여론조사심의위원회, 여론조사기관, 관련학회등이상호협력하여선거여론조사와관련한민주시민교육을진행하는것도중요하다. 무엇보다도선거여론조사와관련하여여론조사기관의조사윤리를철저히지키는문화가정착될때선거여론조사를왜곡하거나악용하려는정치권과언론의외압과유혹도근절될수있을것이다. 마지막으로정치권이중요한의사결정을하는데있어여론조사의결과를절대적인기준이아닌민의를파악하기위한참고자료로활용한다면, 정치권의민주성과책임성이균형을이룰수있을뿐만아니라선거여론조사로제기되는문제점들도상당수준개선될수있을것이다.

49 선거여론조사제도의쟁점과개선방안 49 참 고 문 헌 강남준 선거결과예측여론조사의개선방안 : 유선전화조사의대안적방법. 의정연구 제8권 2호 구교태 여론조사와선거방송보도관계에대한연구 : 제17, 18대대통령선거보도량과메시지유형을중심으로. 의정연구 제19권 3호 김경모 김시현 송현진 선거여론조사보도에서방법론문제와부정적보도경향의관계 : 주요일간지의 16-18대국회의원선거기사내용분석. 언론과학연구 제10권 3호 김용철 한국선거운동의민주적품질 : 자유와공정의관점에서. 의정연구 제17권 3호 박무익 선거여론조사의역사와의의. 조사연구 제3권 1호 박민규 유권자가신뢰할수있는선거여론조사어떻게할것인가? 중앙선거여론조사공정심의위원회선거여론조사전문가토론회자료집. 선거실 ( 법제과 ) 선거관련여론조사실시현황및신뢰성확보방안. 해외통신원지정과제제2011-7호. 성욱제 프랑스 : 여론조사관계법에따라조사결과보도. 해외방송정보 4월호 심미선 강혜란 지상파및인터넷에서만방영된 19대총선관련뉴스에대한대학생집단의뉴스가치평가에대한탐색적연구 : 뉴스공정성개념을중심으로. 한국방송학보 제27권 4호 우정엽 김지윤 문종배 표집틀설정과표본추출방법에따른정치성향분석의문제점 : 임의번호걸기 (Random Digit Dialing) 와전화번호부추출방법비교. 조사연구 제12권 1호 이기재 김도연 이기홍 조성겸 한국의여론조사정보공개제도화에대한연구 : 한국조사연구학회여론조사정보공개지침의제정에부쳐. 조사연구 제15권 1호 이준웅 선거여론조사공정심의위원회와여론환경의정상화. 중앙선거여론조사공정심의위원회선거여론조사전문가토론회자료집. 이화행 인터넷선거보도심의위원회 10년역할과평가, 나아갈방향. 인터넷선거보도심의위원회 한국방송학회주최 [ 제6회전국동시지방선거보도의공정성과심의제도 ] 세미나자료집. 장덕현 홍영택 조성겸 가중방법으로선거여론조사의편향을줄일수있나 : 컴퓨터시뮬레이션사례. 조사연구 제15권 2호 조성겸 선거관련여론조사의문제점과제도적개선방안. 선거관리 제54권 조성겸 김지연 나윤정 이명진 선거여론조사의문제점과개선방향 : 2006년지방선거전화조사를중심으로. 조사연구 제8권 1호

50 50 제 5 호 중앙선거여론조사공정심의위원회 제6회전국동시지방선거선거여론조사심의백서 경기과천 : 중앙선거여론조사공정심의위원회. 최선열 여론조사보도를믿지못할까닭. 저널리즘비평 제1권 한국조사연구학회 제6회지방선거여론조사실태분석을통한여론조사의객관성 신뢰성제고방안연구 중앙선거여론조사공정심의위원회연구용역보고서. Caplan, Bryan The Myth of the Rational Voter: Why Democracies Choose Bad Policies. New Jersey: Princeton University Press. Converse, Jean Survey Research in the United States. Berkeley: University of California Press. Crespi, Irving Public Opinion Polls and Democracy. Boulder: Westview Press. Downs, Anthony An Economic Theory of Democracy. New York: Harper & Row. Elklit, Jørgen, and Palle Svensson What Makes Elections Free and Fair? Journal of Democracy 8(3): Gallup, George, Jr., and Saul Rae The Pulse of Democracy. New York: Simon. Gans, Herbert J Democracy and the News. New York: Oxford University Press. Herbst, Susan Numbered Voices: How Opinion Polling Has Shaped American Politics. Chicago: University of Chicago Press. Iyenger, Shanto, and Donald Kinder News That Matters. Chicago: The University of Chicago Press. Jacobs, Lawrence R., and Robert Y. Shapiro Polling Politics, Media, and Election Campaigns: Introduction. Public Opinion Quarterly 69(5): Keeter, Scott Presidential address: Survey Research, Its New Frontiers, and Democracy. Public Opinion Quarterly 76(3): Lippmann, Walter Public Opinion. New York: Free Press. Lowenstein, Roger When Genius Failed: The Rise and Fall of Long-Term Capital Management. Chicago: Chicago University Press. Mondak, Jeffrey Public Opinion and Heuristic Processing of Source Cues. Political Behavior 15: Newport, Frank Polling Matters: Why Leaders Must Listen to the Wisdom of the People. New York: Warner Books, Inc. Norris, Pippa Democratic Deficit. New York: Cambridge University Press. Page, Benjamin I., and Robert Y. Shapiro The Rational Public. Chicago: Chicago University Press. Patterson, Thomas E Of Polls, Mountains: U.S. Journalists and Their Use of Election Surveys. Public Opinion Quarterly 69(5):

51 선거여론조사제도의쟁점과개선방안 Out of Order. New York: Knopf. Rogers, Lindsay The Pollsters. New York: Knopf. Sunstein, Cass R Simpler: The Future of Government. New York: Simon & Schuster On Rumors: How Falsehoods Spread, Why We Believe Them, What Can Be Done. New York: Farrar Straus Giroux. Verba, Sidney The Citizen as Respondent: Sample Surveys and American Democracy. American Political Science Review 90(1): 1-7. Ware, Alan Political Parties and Party Systems. New York: Oxford University Press. Zaller, John The Nature and Origins of Mass Opinion. Cambridge: Cambridge University Press. 접수일자 : 2014 년 10 월 2 일, 심사일자 : 2014 년 10 월 29 일, 게재확정일 : 2014 년 11 월 11 일

52 52 제 5 호 [ Abstract ] The New Deliberative Institution for the Election Survey in Korea: Issues and Suggestions Cho, Jinman Duksung Women s University Having the local elections ahead, the new deliberative institution for election survey was launched in Korea. This study discusses the key issues regarding this new institution as well as analyzes the operational realities of it. Even though there were the controversies on the new institution for election survey, overall the assessments made by the scholars and the experts on this fields were quite positive. It means that there was a general consensus to correct the problems related to election survey in Korea. To make the election surveys better, in other words, to make democracy better in Korea, it is very necessary to analyze the collected election survey data because it will be quite useful to monitor and deliberate the election surveys conducted improperly. In addition, to invest in civic education for democracy is so important to change the bad convention or culture relating election survey in the long term. Lastly, the research company carrying out election survey will make greater self-purification efforts not to perform the intentionally biased election survey. Keyword: Korea, Election, Survey, Media, National Election Commission, National Fair Election Survey Deliberation Commission

53 제 6 회지방선거와사전투표 53 제 6 회지방선거와사전투표 이상신 숭실대학교 국문요약 제6회지방선거에서사전투표가최초로전국단위에서실시되었다. 이사전투표의효과를보기위해지방선거직후실시한서베이와중앙선관위의실제투표율데이터를이용하여분석하였다. 그결과다음과같은결론을얻을수있었다. 첫째, 1회부터 6회까지의시 도지사선거를중심으로투표율을분석한결과, 사전투표는상당한투표율상승의효과를가져왔다. 둘째, 예상과달리사전투표에성별, 연령별, 학력별차이는발견되지않았다. 그러나사무직및전문직, 생산직에종사하는사람들, 즉출퇴근시간이일정하여사전투표를상대적으로더효과적으로이용할수있는사람들의사전투표율은상당히높은것으로나타났다. 셋째, 관외투표율과관내투표율을비교하여분석해본결과, 유권자들이적극적으로관외투표를이용하여투표하였음을발견할수있으며, 이는사전투표의투표편의성향상에대한유력한증거로해석할수있다. 넷째, 야당지지자들이더욱적극적으로사전투표에참가하는현상이발견되었다. 주제어 사전투표, 투표율, 지방선거, 관내투표, 관외투표, 투표편의성, 공직자선거법

54 54 제 5 호 I. 들어가며 2014년 6월 4일치러진제6회지방선거는 56.8% 의투표율을기록했다. 과연이투표율은얼마나만족스러운것이었을까? 48.8% 의투표율로최저투표율기록을달성했던제3회지방선거에비교하자면괄목할만한증가이고, 각각 51.6% 와 54.5% 를기록한 4회와 5회선거에비교해서도충분히꾸준한증가세를이어갔다고할수있다. 그러나중앙선관위는사전투표가처음전국적으로실시된 6회지방선거에서 60% 의투표율을기대하고있었기때문에 ( 이지은 2014), 이기대에는다소미흡했던것이사실이다. 6회지방선거는이처럼처음실시된사전투표와그효과및결과에대해많은질문을던져준선거였다. 이논문은이와관련된몇가지질문들에대해답하고자하는시도이다. 좀더구체적으로, 이논문에서는아래에나열하는네개의물음에답해보려고한다. 첫째, 사전투표는실제로투표율상승에효과가있었는가? 둘째, 누가사전투표에참가하였는가? 셋째, 사전투표가실제로투표편의를향상시켰는가? 넷째, 사전투표는어떤정당에게유리했는가? 이질문들에대해답하기위해서지방선거직후실시한서베이와중앙선관위의실제투표율데이터를이용하여분석하였다. 그답을먼저요약하여소개하면다음과같다. 첫째, 1회부터 6회까지의시 도지사선거를중심으로투표율을분석한결과, 사전투표는상당한투표율상승의효과를가져왔다. 둘째, 예상과달리사전투표에성별, 연령별, 학력별차이는발견되지않았다. 그러나사무직및전문직, 생산직에종사하는사람들, 즉출퇴근시간이일정하여사전투표를상대적으로더효과적으로이용할수있는사람들의사전투표율은상당히높은것으로나타났다. 셋째, 관외투표율과관내투표율을비교하여분석해본결과, 유권자들이적극적으로관외투표를이용하여투표하였음을발견할수있으며, 이는사전투표의투표편의성향상에대한유력한증거로해석할수있다. 넷째, 야당지지자들이더욱적극적으로사전투표에참가하는현상이발견되었다. 국민의참정권을보장하기위해최대한의투표편의를제공하는것은민주주의국가의의무이다. 따라서민주주의적선거제도를채택하고있는거의대부분의국가들은그러한참정권보장을위해투표일당일의일반투표를보완할수있는다양한부가적제도를

55 제 6 회지방선거와사전투표 55 시행하고있다 ( 김선혁외 2009; 김혁 2005; 류석진외 2009; Alvarez et al. 2012; Caltech-MIT Voting Technology Project 2001). 보통편의투표 (convenience voting) 라고통칭되는이러한제도에는부재자투표, 잠정투표, 우편투표, 인터넷 / 모바일투표, 그리고사전투표등이포함된다 ( 이상신 2014, 36-37; Gronke & Toffey 2008). 각나라들이사용하고있는이편의투표의명칭은비록유사하지만, 구체적인세부적사항으로들어가면각국가들이채택하고있는제도들은큰차이가나서일반화하는것이쉽지않다. 사전투표제역시대부분의민주주의국가에서유사한제도를채택하고있기는하다. 그러나한국의사전투표제는시간과장소에구애받지않으며, 특별한사전등록절차없이가능한세계최초의제도라는점에서다른나라의사전투표제도와구별되는상당히독특한제도라고할수있다 ( 이상신 2014; 중앙선거관리위원회 2013a). 이런제도적특이성은사전투표에대한일반화된이론을만드는것을매우힘들게한다. 또, 2013년두차례재보궐선거에서시행된후, 사전투표가처음으로전국적으로실시된것이제6회지방선거였기때문에, 아직까지국내에서는사전투표에대한본격적인연구가거의이루어지지않은상황이다. 따라서이러한한계들때문에논문은사전투표제에대한이론적인접근이라기보다는앞으로의학문적논의를준비하기위한탐색적연구의성격을띤다. 이논문의구성은다음과같다. 우선이어지는절에서는투표제도와투표율의관련에대한기존연구들을중심으로사전투표와투표율의관계에대한이론적틀을제시할것이다. 이후본론에서는앞에서소개한네가지질문에대한분석이시도된다. 그리고맺음말에서는이분석들을정리하고앞으로사전투표제에대한연구방향을생각해볼것이다. II. 사전투표와투표율 투표율에대한물음은필연적으로왜사람들은투표를하는가라는질문으로이어지기때문에, 경험적인정치학에서가장근원적인부분을건드릴수밖에없다 (Harder & Krosnick 2008; Riker & Ordershook 1968). 왜시민들이투표에참여하는가라는질문에대한가장고전적인이론은다운즈에의해정립되고후에 투표의패러독스 (paradox of voting) 라는이름이붙은경제학적접근이다 (Downs 1957; Ferejohn & Fiorina 1974; Riker & Ordershook 1968). 이투표의패러독스이론은다음과같은간단한수식으로

56 56 제 5 호 표현된다. R=BP C+D 이투표의패러독스이론은개인의투표참가여부를결정하는것은투표에참가함으로써얻는이익 (R) 이라는가정에서시작한다. 이이익은투표의비용 (C) 과투표로부터얻는편익 (B), 나의투표가선거결과를바꿀수있을확률에대한믿음 (P), 그리고시민적의무감 (D, 혹은투표로부터얻는심리적만족감 ) 의함수라고전제된다. 1) 여기서도출되는결론은한개인의투표참여가투표의결과를결정할확률이 0에수렴하는공직선거의경우에는편익이비용보다클가능성은거의없으며, 따라서시민들의투표는시민적의무감에의해결정된다는것이다. 이다운즈의모델은내적논리가상충한다는비판을받았지만아직도투표와정치참여를설명하는기본모델로널리사용되고있다. 투표제도와관련법규가투표율에미치는영향은이모델의비용 (C) 의차원에서논의된다. 즉, 제도를통해국민의투표비용을낮추는것이투표율제고에효과적일수있다는것이다. 사전투표또한유권자의투표비용을낮추는것을목표로하는제도이기때문에, 이러한연구들은한국에서의사전투표가과연투표율을실제로높였는지에대한유력한근거가된다. 물론유권자의투표비용을낮추기위한투표제도의개선이실제로투표율상승에도움을준다는것에동의하지않는연구도존재한다 (Norris 2004). 그러나 Blais와그동료들의연구에서는여러나라의선거제도비교연구를통해부재자투표나사전투표등이투표율증가에상당히강력한영향을준다는결론에도달하기도했다 (Blais et al. 2003). 투표제도와투표율간의상관관계를연구한예로는유권자등록제도에대한연구가있다. 매우강력한주민등록제도를통해유권자명부를작성하고있는한국의경우에는사실상유권자등록이라는것이존재하지않지만 ( 이상신 2014), 이는다른나라와비교해보았을때오히려특수한경우에해당한다. 다른민주주의국가에서는매우다양한유권자등록제도가있어서이에따른투표비용의차이가존재한다 (Rosenberg and Chen 2009). 이에따라유권자등록과정이복잡하고고비용일수록투표율이낮아진다는연구결과는이미 60년대부터다양하게제시되었다 (Kelley, Ayres & Bowen 1967; Kim, 1) 각변수에대한해석은무척다양한방식으로시도되었지만여기서는가장일반적으로알려진해석들을소개한다 (Harder & Krosnick 2008).

57 제 6 회지방선거와사전투표 57 Petrocik & Enokson 1975). 좀더발전된방법론을가지고이문제를접근한 90년대이후의연구에서는, 만약유권자등록제도로인한비용이없다고가정했을경우미국선거의투표율이 7% 에서 9% 까지상승할것이라고예측한것들이있다 (Mitchell & Wlezien 1995; Nagler 1991; Wolfinger & Rosenstone 1980). 단순한가정을떠나, 실제로유권자등록제도의개선이투표율증가로이어진사례가흔히 모터보터법 (Moter Voter Act) 이라고불리우는 1993년의미국의유권자등록법 (National Voter Registration Act) 이다. 자동차운전면허를신규발급혹은갱신하면서동시에유권자등록을할수있도록하는등유권자등록의편의를크게높인이법의도입으로상당한투표율상승이있었다는증거들이제시되었다 (Brians & Grofman 2001; Knack & White 2000; Parry and Shields 2001). 고령혹은장애등의개인적인이유로건강한사람들보다투표비용이높을수밖에없는사람들을위한투표제도들이이들의투표율을높였는지에대한연구들도존재한다. 물론이러한사례는한국에서도거소투표란이름으로존재하며, 거동이불편한이들은특별히우편을통해서투표하는것이허락된다. 장애를가진이들이특별히공식투표일이전에미리투표할수있도록하거나우편투표를하는제도를도입했을때투표율상승이있었다고보고된바있다 (Berinsky, Burns & Traugott 2001; Karp & Banducci 2000). 한국의사전투표가다른나라의유사한제도에비해가장두드러지게차이나는것은투표의접근성이다. 한국의사전투표기간에는유권자는별도의사전등록이나신청이필요없이전국어디서나자유롭게투표할수있기때문에그어떤투표제도보다도투표에대한접근성이뛰어나다. 기존의투표율연구들은이투표의접근성, 좀더구체적으로는투표소혹은유권자등록사무소의물리적위치및업무시간의길이등이투표율에영향을미친다는것을보여준다 (Caldeira et al. 1985; Wolfinger & Rosenstone 1980). III. 제 6 회지방선거에서의사전투표분석 이장에서는 6회지방선거에서사전투표가어떤결과를가져왔는가를분석할것이다. 우선가장중요하고흥미로운질문은물론사전투표가실제로투표율을높이는효과를가져왔는가하는문제이다. 이질문에답하기위해 1회부터 6회까지의시 도지사선거

58 58 제 5 호 투표율자료를분석하였으며, 그결과사전투표의도입은실제로투표율증가를가져왔다는것을확인할수있었다. 이어서두번째로분석할문제는그렇다면어떤집단이사전투표를이용했는가, 즉, 사전투표를통해정치참여를하게된사람들은누구인가라는것을분석할것이다. 그리고사전투표제가목표로했던투표편의성향상에대한객관적인지표라고할수있는관외투표율을지역별, 투표날짜별로분석하였다. 이어서는사전투표의정치적효과를분석한다. 이를위해서베이자료및선관위개표자료를분석하여사전투표가어떤정당에더욱유리했는지를살피는순서로이장을구성하였다 년과 2014 년선거에서의사전투표 2013년두차례의재보궐선거에서최초도입된사전투표제는매우성공적으로실시되었다. 사전투표제성공의지표로는첫도입이었음에도불구하고사전투표에참가한투표자의비율이상당히높았다는것을들수있다. 2013년 4월재보궐선거에서처음도입된사전투표에서선거인수기준사전투표율은 4.9%, 투표자수기준으로는무려 17.9% 의사전투표율을기록했다. 즉, 재보궐선거에투표한유권자 5명중 1명은사전투표를이용한것이다. 종래의부재자투표율과사전투표율을비교하면그변화를더욱확실히알수있다. 선관위자료에따르면 2010년이후에치러진 4회의재보궐선거에서부재자투표율은평균 4.3%( 투표자수기준 ) 에머물렀다 ( 중앙선거관리위원회 2013b). 따라서 17.9% 의사전투표율은이전부재자투표율과비교했을때무려 4배의차이를보이고있는것이다. 하지만 2013년재보궐선거에서의사전투표는매우제한적이었다는것을생각할필요가있다. 즉, 사전투표를위한투표소가전국적으로설치되는것이아니라, 재보궐선거가치러지는선거구에만한정적으로설치되었기때문에유권자들의거리비용이줄어드는효과는상대적으로미미했다. 이는 2013년 4월재보궐선거의경우사전투표제를이용하여투표한유권자총 35,093명중원래의주소지관할내의투표소에서투표한사람은 89.4% 에달한반면, 10.6% 의유권자만주소지관할밖의투표소에서투표했다는것에서도알수있다 ( 중앙선거관리위원회 2013b). 따라서대부분의사전투표는투표시간을좀더효율적으로사용하는것에도움을주는데그쳤으며, 거리비용절감의효과는상대적으로적은편이었다. 이는사전투표제자체의문제라기보다는재보궐선거의성격상투표소설치가제한적일수밖에없다는구조적문제였다. 2013년 10월 30일의재보궐선거에서사전투표제는두번째로실시되었다. 매우규모가

59 제 6 회지방선거와사전투표 59 < 그림 1> 사전투표율의변화 (%) % 17.9% 18.9% 20.2% 11.5% 5.5% 8.0% 4.9% 2013년 4월 2013년 10월 2014년 6월 2014년 7월 선거인수대비사전투표율 투표자수대비사전투표율 작은미니선거였으므로전체투표율은 33.5% 로높지않은편이었다. 이재보궐선거의총투표자수는 134,068명이었는데, 이중사전투표를활용한사람들은 25,327명으로투표수기준사전투표율은 4월재보궐선거보다약간높은 18.9% 를기록했다 ( 중앙선거관리위원회 2013b). 최초로사전투표가전국단위로확대되어실시된제6회지방선거에서사전투표율은더욱늘어나 20.2%( 투표자수기준. 선거인수기준으로는 11.5%) 에달했다. 그리고 2014년 7월 30일재보궐선거에서선거인수대비사전투표율은 8.0% 로, 6월의지방선거보다는약간낮지만 2013년의재보궐선거보다는더욱높아졌다. 투표자수대비사전투표율은상승률이더욱컸는데, 7월재보궐선거에서 24.3% 를기록, 투표한유권자 4명중 1명은사전투표를한것으로기록되었다. 이는 6월지방선거의 20.2% 보다도오히려높은것이다. 이렇게계속사전투표율이높아지고있는것에는몇가지이유를생각할수있다. 첫째, 전국적으로사전투표소가설치되는전국단위선거에서는재보궐선거에비해사전투표의투표편의성이훨씬커진다. 2013년 4월재보궐선거에서는관외투표소를이용한투표인의숫자가그리많지않았지만, 2) 전국단위선거에서는이숫자가크게늘어났을가능성이있다. 2) 2013 년 4 월재보궐선거에서관외투표의비율은 10.6% 정도였고, 이를제외한 89.6% 는자신의거주지근처투표소에서투표한관내투표였다 ( 중앙선거관리위원회 2013).

60 60 제 5 호 둘째, 공식투표일이휴무일이아닌재보궐선거와달리총선이나지방선거, 대선에서는투표일이공휴일이다. 이경우사전투표를하고투표일하루를온전히쉬려는유권자가크게늘어날것으로예측할수있다. 즉, 투표일이공휴일일때사전투표의투표비용절감효과는상대적으로더커진다. 셋째, 2014년 6월에첫번째전국사전투표가실시되기전까지, 두차례의재보궐선거에서사전투표제가시험적으로실시되면서사전투표제의비용절감효과가충분히홍보되었으며, 이에따라국민들의사전투표에대한인지도가높아진것이또다른이유일것이다. 넷째, 2013년사전투표의경험이반영되어 6회지방선거및 7월재보선에서는좀더편의성이강화된사전투표가시행되었다. 앞선두차례의재보궐선거에서는사전투표가오후 4시에마감되었는데, 이것이오후 6시로늦추어져서유권자의투표시간이총 4시간연장되었다. 그리고관내투표함과관외투표함을구분하여사전투표를진행하는방식으로바뀌어서, 관내투표자의경우에는미리투표용지를인쇄해두어투표용지인쇄시간동안유권자들이대기해야하는불편이사라졌다. 또한관내 / 관외투표함의분리는우편으로배달되는투표용지의양을절반이하로감소시켜선거비용을절감하고투표용지보안의위험성도줄이는효과를가져왔다. 다섯째, 외국의경우에도편의투표를이용하는사람들의비율이늘어나는추세다. 2002년선거지원법 (Help America Voting Act) 을도입한미국의경우, 선거가거듭되면서부재자투표와사전투표를이용하는비율이계속상승하고있다 (Alvarez et al. 2012; Kropf et al. 2013). 중간선거보다대통령선거에서사전투표및부재자투표참여율이높아지는경향이있는데, 2008년미국대선의경우 30% 가넘는미국인들이부재자투표나사전투표를이용해자신들의주권을행사했다. 따라서앞으로도사전투표이용률은계속올라갈것이라고예측할수있다. 이번지방선거에서사전투표율이투표자수기준 20.2% 를기록했지만, 지방선거는총선이나대선보다일반적으로투표율자체가떨어지는것을감안하면앞으로이비율은미국에서의 30% 수준을넘을가능성까지도생각할수있을것이다. 2. 사전투표의투표율제고효과 이절에서는지난 1 회부터최근 6 회까지의시 도지사선거데이터를이용하여사전투

61 제 6 회지방선거와사전투표 61 표의투표율제고효과를분석하였다. 이에따르면사전투표도입으로인해투표율에통계적으로유의미한증가가있었음을발견할수있었다. 회귀분석결과, 사전투표율이 1% 상승할때시 도지사선거투표율도 1.1% 가량상승하는경향이있었으며, 선거회차와선거경합도를통제하였을때사전투표도입이후투표율이전체적으로 9% 정도상승한것으로추정된다. 사전투표의도입으로인해기대된가장중요한효과가바로투표율제고였다. 87년민주화직후매우높았던투표율은 90년대이후각급선거에서모두계속낮아지고있는데, 특히대통령선거및총선에비해상대적으로국민들의관심이낮은지방선거의투표율은 2002년의제3회지방선거에서는 48.8% 에도이르지못할정도로심각하게낮아진바가있다. 이처럼사전투표가도입된가장중요한이유가바로투표비용을줄여국민의정치참여를높이려는것이었다. 우선 < 그림 2> 를보면 3회지방선거이후에는지방선거투표율이약간씩상승하는추세를보이고있었음을알수있다. 3회부터 6회지방선거의투표율변화추이를보면거의완전한직선을이루고있다. 따라서 6회지방선거에서의투표율상승을이런추세의일환으로이해해야할지, 아니면사전투표가이투표율상승에영향을주었는지를평가하는것은쉽지않은작업이다. 중앙선관위에는애초에사전투표의도입으로 6회지방선거에서는 60% 정도의투표율이나올것으로기대하고있었다. 그러나이기대에못미치는 56.8% 의투표율은 사전투표가유권자의선거참여를확대하기보다는투표를분산시키는효과 만을갖는것이아닌 < 그림 2> 역대지방선거투표율비교 (%) % % % 51.6% 54.5% % 1 회 2 회 3 회 4 회 5 회 6 회

62 62 제 5 호 가하는언론의분석도있었다 ( 이지은 2014). 사전투표의투표율제고효과분석이쉽지않은것은첫째, 투표율에영향을끼치는요인들이매우다양하고, 둘째, 전국적단위에서사전투표가실시된것이이번이처음이기때문에아직충분한데이터가확보되지않았으며, 셋째, 외국의경우사전투표나부재자투표등의편의투표가투표율을높이는효과는없거나미미할뿐이라는연구결과가있기때문이다. 이논문에서는회귀분석방법을통해사전투표가투표율에미치는효과를분석했다. 이회귀분석의분석단위는제1회부터 6회까지의지방선거에서시 도지사선거이다. 총 96회의시 도지사선거에서단독출마한후보가당선된 2회지방선거의전남북도지사선거를제외한 94회의선거가표본으로사용되었다. 이회귀분석의종속변수는각시 도지사선거의투표율이다. 독립변수로는선거회차, 선거경합도, 선거인수대비편의투표율, 투표자수대비편의투표율, 사전투표이진변수등이투입되었다. 선거회차변수는 1회지방선거이후의투표율하락추세를반영하기위해작성되었다. 제1회지방선거의경우선거회차변수의값은 1, 2회선거는 2의방식으로변수값을 < 표 1> 사전투표의투표율제고효과회귀분석 종속변수 : 투표율 모형 1 비표준화계수 ( 표준오차 ) 모형 2 비표준화계수 ( 표준오차 ) 모형 3 비표준화계수 ( 표준오차 ) 선거회차 -0.03(0.006)*** -0.03(0.007)*** -0.03(0.007)*** 선거경합도 -0.01(0.042) 0(0.044) 0.01(0.044) 선거인수대비편의투표율 1.13(0.271)*** 투표자수대비편의투표율 0.49(0.177)** 사전투표이진변수 0.09(0.03)** 상수 0.64(0.024)*** 0.64(0.025)*** 0.66(0.026)*** 표본수 F 수정결정계수 Note: *P<0.1 **P<0.01 ***P<0.001

63 제 6 회지방선거와사전투표 63 입력하였다. 선거경합도는 1위후보와 2위후보의투표율차이로계산했다. 선거인수대비편의투표율및투표자수대비편의투표율변수에서 편의투표 란 6회지방선거이전의부재자투표와 6회의사전투표를합쳐서말하는것이다. 사전투표이진변수는 6회지방선거표본의경우는 1, 이전지방선거표본의경우는 0의값을갖도록한변수로, 사전투표도입이전과이후의투표율변화를비교하기위해사용되었다. 이회귀분석의결과는 < 표 1> 에정리되어있다. 이분석결과에따르면, 사전투표는투표율제고에통계적으로유효한효과를갖는것으로나타났다. 모형 1에따르면선거인수대비편의투표율이 1% 증가할때투표율또한 1.13% 증가하는효과가있다. 투표자수대비편의투표율변수를투입했을때도마찬가지로유효한효과가있었다. 마지막모형 3에서는사전투표이진변수를통해 6회지방선거와이전선거에서의투표율변화를진단하였는데, 사전투표도입이후약 9% 정도의투표율상승효과가있는것으로계산되었다. 위의회귀분석에는명백한한계가존재한다. 투표율에영향을주는많은요인들이자료의부족으로인해투입되지못했다는것이가장큰아쉬움이며, 이는수정결정계수가낮은편이라는점에서증명된다. 앞으로자료보완을통해이회귀분석결과에대한재점검이필요할것이다. 그러나많지않은표본수에도불구하고사전투표가투표율상승에미치는영향력이상당하다는것을보여주고있다. 3. 사전투표이용자분석 이절에서는여론조사데이터를바탕으로누가사전투표를이용했으며, 공식선거일투표 ( 이후일반투표 ) 와사전투표를이용한투표자들사이에는어떤차이가있었는지를살펴볼것이다. 분석결과를먼저소개하면, 사전투표이용에있어성별, 연령별, 학력별차이는발견되지않았다. 인구학적변수중사전투표이용에있어가장유의미한차이를보인것은직업으로, 주로출퇴근시간이일정한사무직및전문직, 그리고생산직에종사하는사람들이사전투표율이더높은것으로드러났다. 이밖에대도시보다는오히려읍면에서사전투표율이높았다는것도흥미로운결론이었다. 우선 < 표 2> 에서는이번서베이의응답자들의선거참여현황을정리하였다. 응답자중사전투표에참가했다고답한사람은총 12.4% 로, 실제참여투표율 11.5% 에근접한수치였다. 반면선거당일에투표했다고답한사람은서베이에서 60.9% 였으나, 이것은사전투표및거소투표를제외한실제투표율 45.3% 와비교하면상당히높은편이

64 64 제 5 호 < 표 2> 지방선거투표여부 투표참여빈도퍼센트 6 회지방선거투표율 * 투표하지않았다 % 보통투표하는편이나이번지방선거에서는못했다 % 사전투표하였다 % 11.4% 선거당일투표했다 % 45.3% Total 1, % 56.8% Note: * 선거인수대비투표율 라고평가할수있다. 사전투표및선거당일일반투표를합하면, 이번서베이응답자들의 73.3% 는지방선거에투표했다고밝혔다. 이는실제지방선거투표율인 56.8% 보다상당히높다. 이렇게실제투표율과서베이참가자들이응답한투표율이차이가나는것은일반적으로발생하는현상이다. 우선투표에참여했다고답한응답자 882명을대상으로, 사전투표참여에있어서의성별차이를살펴보았다. < 표 3> 을보면남성투표자중사전투표를한사람의비율은 19.25% 로, 여성의 14.42% 보다약 5% 가까이높았다. 그러나카이제곱검정결과 P-value는 0.056으로, 통상적으로사용되는 95% 유의수준을약간상회하고있어서이차이가통계적으로유의미하다고말하기는힘들다. 즉, 남성이여성보다사전투표에더많이참가하긴했지만, 그차이가유의미할정도로크다고말할수는없다. 한편, 연령별사전투표율차이는거의없는것으로조사되었다. < 표 4> 의결과를보면 < 표 3> 성 ( 性 ) 별사전투표율비교 일반투표 (%) 사전투표 (%) Total N 남자 여자 Total

65 제 6 회지방선거와사전투표 65 < 표 4> 연령별사전투표율비교 일반투표 (%) 사전투표 (%) Total N 실제사전투표율 * 19~29세 ~39세 ~49세 ~59세 세이상 Total Note: * 선관위집계총선거인수대비사전투표율. 선관위자료에따르면 70 세이상투표인들의사전투표율은 10% 였다. 가장사전투표율이높았던연령집단과낮았던연령집단은 50대와 60대로, 이두집단의사전투표율은각각 18.32% 와 15.19% 였다. 그러나이연령집단간사전투표율의차이는카이제곱검정결과통계적으로유의미하지않은것으로나타났다. 선관위의공식투표율집계자료에서사전투표율이가장높은집단은 20대로, 선거인수기준 15.97% 의 20대가사전투표에참가했다고보고되었다. 그러나이수치는군생활을하고있는 20대가포함된것으로, 이번서베이에서군인들이포함되지않은것을생각하면그차이는자연스럽게설명될것이다. 다음의 < 표 5> 에서는학력수준별사전투표율을비교했다. 4년제대학이상의학력을가진계층에서사전투표율이 20.25% 로가장높았고, 고졸학력층에서 14.48% 로가장낮았다. 하지만이두집단만을따로떼어놓고비교한경우에도카이제곱검정의 P-value 는 0.062로 95% 수준에서유의미하지않았다. 일반투표집단과사전투표집단의학력수준의평균값을 t 검정으로비교하였을때, 사전투표집단의학력이약간높은것으로나왔지만그차이는유효하지않았다. 즉, 학력과사전투표참여사이에는특별한상관관계가발견되지않았다. 인구학변수들에서사전투표율과의관계가가장확실히드러난것은직업변수였다. < 표 6> 을보면가정주부의경우사전투표가 9.82% 에불과했던반면, 생산직종사자들의사전투표율은 23.44%, 사무직혹은전문직종사자들의사전투표율은 27.41% 에달했다.

66 66 제 5 호 < 표 5> 학력별사전투표율비교 일반투표 (%) 사전투표 (%) Total N 중졸이하 고졸 전문대학 년재대학이상 Total Note: 모름 / 무응답제외 생산직과사무직노동자들은모두정해진출퇴근시간에직장에서일해야한다는공통점이있다. 따라서이두집단에서가장투표율이높았다는점은사전투표제도의도입의주요목적이었던투표의시간및거리비용절감이라는측면이확실히유권자들에게매력적이었다는것을시사한다. 반면자영업이나비교적출퇴근시간이자유로운판매 / 영업 / 서비스직종사자들의사전투표율은상대적으로낮은편이었다. 이러한결과는매우흥미로운데, 미국의경우노동자들에게투표의시간을보장하도록하는법률이투표율증가에큰영향을주지못했다는기존연구결과가있기때문이다 (Sterling 1983). 하지만이러한기존연구결과는한국과미국이노동환경과전국적투표의빈도, 기타투표비용및투표접근성에영향을주는기타변수에있어많은차이가있기때문에한국에반드시적용된다고볼수는없다. 오히려전세계최고수준의노동시간을기록하고있는한국의노동환경을생각해보면사전투표가노동자들의투표접근성을높이고이에따라투표율증가를가져왔다고보는것이자연스러울것이다. 3) 이렇게생산직과사무직노동자들의사전투표율이높았다는사실은사전투표가단지유권자들의투표를분산시키는것을떠나실제로투표율을높였다는것을방증하는간접적인증거로생각할수있다. 사전투표의도입이목표로한것이바로투표에드는비용을낮추는것이었고, 상대적으로정해진노동시간을가진집단이사전투표를더많이이용했 3) OECD Factbook 에따르면, 2010 년대한민국의연간평균노동시간은 2,193 시간으로 OECD 회원국중단연 1 위를기록했다. 최종접속일 : 2014 년 9 월 30 일 ).

67 제 6 회지방선거와사전투표 67 < 표 6> 직업별사전투표율비교 직업 일반투표 (%) 사전투표 (%) Total N 농 / 임 / 어업 자영업 판매 / 영업 / 서비스직 생산 / 기능 / 노무직 사무 / 관리 / 전문직 주부 학생 무직 / 기타 / 무응답 Total 다는것은이투표비용절감효과가실재했다는것을증명하는것이기때문이다. 이러한투표비용절감이앞절에서살핀사전투표의투표율제고효과로이어졌을것이라고추측할수있다. 마지막으로, 응답자의거주지유형별로사전투표율을비교해보았다. 대도시응답자들이사전투표율이낮고중소도시및읍면에서사전투표율이높은것을볼수있다. 이러한결과는위의직업별사전투표율과비교해보았을때약간의외라고할수있다. 하지만 < 표 8> 에서시 도지사선거의사전투표를비교해보면이서베이결과와어느 < 표 7> 거주지유형별사전투표율비교 거주지유형 일반투표 (%) 사전투표 (%) Total N 대도시 중소도시 읍 / 면 Total

68 68 제 5 호 < 표 8> 제 6 회시 도지사선거사전투표율 특별및광역시 사전투표율 도 사전투표율 서울 11.1% 경기 10.3% 부산 8.9% 강원 14.2% 대구 8.0% 충북 13.3% 인천 11.3% 충남 11.9% 광주 13.3% 전북 16.1% 대전 11.2% 전남 18.0% 울산 10.7% 경북 13.1% 세종 15.1% 경남 11.9% 제주 11.1% 정도일치하는것을발견할수있다. 광주및세종시를제외하고는기타특별시와광역시사전투표율은전국평균사전투표율인 11.5% 보다낮다. 하지만도지사선거에서의사전투표율을보면경기와제주를제외하고는모두 11.5% 이상의사전투표율을기록하고있는것을알수있다. 경기가다른도에비해도시화비율이상대적으로높은것을생각하면, 중소도시나읍면단위에서의사전투표율이대도시사전투표율보다높다는서베이결과는이실제사전투표율에서도증명되고있다. 4. 사전투표와투표편의성 한국의사전투표제를외국의비슷한제도들과비교했을때가장두드러지게차이가나는것은한국의경우에는별다른사전등록단계없이전국어디에서나투표가가능하다는점이다. 이 관외투표 가가능하다는것은유권자의투표비용을획기적으로낮추어줄수있기때문에한국사전투표제의큰장점이라고할수있다. 중앙선관위에서도세계최초로이관외투표를구현했다는점을사전투표홍보에반영하고있기도하다 ( 중앙선거관리위원회 2013a). 관외투표율은자신이거주하는곳이외에서투표하는것이더욱편리한유권자의비율

69 제 6 회지방선거와사전투표 69 을나타낸다. 즉, 관외투표율이높을수록출근이나기타의이유로지정된투표소에서투표하는것이불편한유권자들이거주지이외의다른투표소에서투표하는것을선호했다는뜻이된다. 따라서높은관외투표율은사전투표제가유권자의투표편의를실질적으로향상시켰다는것을보여주는객관적인지표로평가할수있을것이다. 그런데이관외투표율은제도적이유때문에재보궐선거에서는낮을수밖에없다. 재보궐선거에서사전투표소는투표가치러지는지역에만국한되어설치되며, 따라서자신이실제로거주하는곳과주민등록이있는곳에서모두동시에재보궐선거가치러지는경우가아니라면관외투표를할수있는경우는별로생각할수없다. 따라서 < 표 9> 에정리한것처럼최초의사전투표에서관외투표의비율이 10.6% 로낮았던것은이러한제도적원인이컸기때문이라고생각된다. 그러나 1년후에치러진 6회지방선거에서관외투표율은 43.8% 로급속히상승한다. 이는사전투표에참가한사람중거의절반에가까운유권자들은자신이거주하는곳의투표소가아닌외부의투표소에서투표했다는것을의미한다. 이렇게높은관외투표율은사전투표제도가의도했던바대로유권자들의투표편의성향상에크게기여하고있다는것을방증한다. 계속상승하고있는사전투표율과함께이높은관외투표율은유권자들이사전투표제도에쉽게적응하고있으며자신의편의에맞게투표하는데사전투표를적극이용하고있다는의미로도해석할수있을것이다. < 표 10> 에서지역별로관내투표및관외투표율을비교해보면지역마다관외투표율의차이가있음을알수있다. 관외투표율이가장낮았던지역은울산인데, 타지역에비해상대적으로낮지만그래도 33.9% 를기록, 울산의사전투표자 3명중 1명은자기거주지역이아닌다른선거구에서투표했다. 관외투표율이높았던지역은강원 (65.2%), 세종 (56.9%), 제주 (50.9%) 등으로이지역들에선관내투표보다오히려관외투표에참여한사람들의비율이높았다. 공무원들의거주비율이높고, 상당수공무원들이주민등록을서울등에둔채세종시에서근무하고있는것을생각하면세종시의관외투표율이높은것은자연스럽다고이해할수있을것이다. 그러나강원도및제주도에서관외투표율이 < 표 9> 관외투표율의변화 관내투표율 관외투표율 13 년 4 월재보선 89.4% 10.6% 6 회지방선거 56.2% 43.8%

70 70 제 5 호 < 표 10> 제 6 회지방선거지역별관내 / 관외투표율비교 지역 사전투표율 1 관내투표율 2 관외투표율 1 2 서울 11.1% 57.3% 42.7% 14.5% 부산 8.9% 60.2% 39.8% 20.3% 대구 8.0% 56.2% 43.8% 12.4% 인천 11.3% 61.8% 38.2% 23.6% 광주 13.3% 53.1% 46.9% 6.2% 대전 11.2% 55.8% 44.2% 11.6% 울산 10.7% 66.1% 33.9% 32.2% 세종 15.1% 43.1% 56.9% -13.8% 경기 10.3% 54.2% 45.8% 8.3% 강원 14.2% 34.8% 65.2% -30.4% 충북 13.3% 57.5% 42.5% 15.0% 충남 11.9% 53.6% 46.4% 7.1% 전북 16.1% 60.8% 39.2% 21.6% 전남 18.0% 63.7% 36.3% 27.4% 경북 13.1% 60.4% 39.6% 20.8% 경남 11.9% 60.1% 39.9% 20.2% 제주 11.1% 49.1% 50.9% -1.7% 전국 11.5% 56.2% 43.8% 12.4% 높았던이유는아직확실치않다. 두지방모두관광지라는공통점이있는것을생각하면, 관광객들이근처의가까운사전투표소에서투표를했을가능성이있다. 그러나이지역들에서특히관외투표율이높았던좀더정확한원인은후속연구를통해밝혀져야할필요가있다. 앞에서강조하여말한것과같이, 관외투표율이높다는것은유권자개인이속해있는선거구에서투표하는것보다다른선거구의투표소에서투표한사람이많았다는것을의미한다. 세계적으로도노동시간이가장긴편에속하고, 출퇴근시간이오래걸리는한국

71 제 6 회지방선거와사전투표 71 < 표 11> 투표일별사전투표율비교 금요일사전투표율 토요일사전투표율 13 년 4 월재보궐선거 35.8% 64.2% 제 6 회지방선거 41.3% 58.7% 의사정을생각하면직장이나학교근처의투표소를이용하는것이거주하는집주변의투표소에서투표하는것보다편리한사람이많았을것이라는것을충분히짐작할수있다. 이러한유권자들은사전투표제의도입이없었더라면훨씬높은투표비용을지불하며투표에참가해야했을것이며, 이러한점이사전투표제가투표율을높이는원인이되었을것이다. 관외투표와관내투표의비교는사전투표가유권자의투표편의성을어떻게향상시키고있는지를보여주는좋은지표이다. 또하나흥미로운것은사전투표가시행되는날짜별의투표율차이다. 선관위자료에의하면, 2013년 4월재보궐선거에서는금요일사전투표율이 35.8% 였는데비해토요일투표율이 64.2% 로상대적으로높았다 ( 중앙선거관리위원회 2013b). 한편, 6회지방선거의경우금요일의전국사전투표율은 41.3% 로약간높아진것으로나타났다. 금요일보다는토요일에투표하는것이투표비용이낮을것이므로토요일의사전투표율이높은것은자연스럽다. 그런데지방선거에서상대적으로재보궐선거보다금요일사전투표율이높아진것은아직그이유를판단하기는이르다. 앞으로계속사전투표가진행되어더많은데이터가확보된후에보다확실한분석이가능해질것이다. 관외투표율을지역과사전투표일에따라다시나누어보면 < 표 12> 로정리할수있다. < 표 12> 에서는사전투표일자별로관내투표와관외투표율을비교하였다. 사전투표는금요일과토요일양일간에걸쳐시행된다. 이표에서뚜렷하게보여지는것은금요일에는관외투표율이상대적으로높고, 토요일에는반대로관내투표율이높아지는경향이있다는것이다. 이차이를가장잘보여주는지역이세종시이다. 세종시의경우금요일투표에서는관외투표율이무려 70% 에달했는데, 토요일에는 43.3% 로줄어든다. 앞에서도언급한바있지만세종시에근무하는많은공무원들은주중에는가족과떨어져있다가주말에는가정으로돌아가는생활을하고있는데, 높은금요일관외투표율은이러한세종시의독특한사정을반영하고있다고보인다. 하지만세종시뿐만이아니라모든시도에서공통적으로

72 72 제 5 호 < 표 12> 지역별및사전투표일별관내 / 관외투표율비교 지역 1 일차 2 일차 관내투표율관외투표율관내 - 관외관내투표율관외투표율관내 - 관외 서울 46.8% 53.2% -6.4% 63.1% 36.9% 26.1% 부산 50.4% 49.6% 0.7% 66.1% 33.9% 32.2% 대구 46.5% 53.5% -6.9% 62.0% 38.0% 24.1% 인천 49.1% 50.9% -1.7% 69.8% 30.2% 39.6% 광주 45.4% 54.6% -9.3% 57.6% 42.4% 15.2% 대전 47.7% 52.3% -4.6% 60.4% 39.6% 20.8% 울산 59.5% 40.5% 19.1% 70.0% 30.0% 40.1% 세종 30.0% 70.0% -40.0% 56.6% 43.4% 13.3% 경기 38.7% 61.3% -22.7% 65.0% 35.0% 30.0% 강원 24.8% 75.2% -50.5% 47.8% 52.2% -4.4% 충북 48.1% 51.9% -3.7% 64.5% 35.5% 29.0% 충남 45.8% 54.2% -8.4% 59.6% 40.4% 19.3% 전북 55.6% 44.4% 11.2% 65.1% 34.9% 30.2% 전남 58.6% 41.4% 17.2% 68.5% 31.5% 37.1% 경북 53.8% 46.2% 7.6% 65.8% 34.2% 31.5% 경남 50.6% 49.4% 1.1% 66.9% 33.1% 33.7% 제주 43.0% 57.0% -14.0% 53.9% 46.1% 7.9% 전국 45.5% 54.5% -9.0% 63.7% 36.3% 27.5% 금요일에는관외투표율이상대적으로높게나타나고있다. 이는금요일과토요일의투표비용이다르기때문에발생하는현상으로보인다. 이상관외투표율을분석한내용을바탕으로결론내리면다음과같다. 전국단위선거에서사전투표에참가한 40% 를넘는유권자들이관외투표를했다는것은지금까지많은유권자들이높은투표비용을감내하며투표해야했다는것을역설적으로보여준다. 구체적인숫자로보면 6회지방선거에서관외투표를한유권자의숫자는약 2백만명을넘는

73 제 6 회지방선거와사전투표 73 다. 전체유권자의약 5% 에달하는국민들이사전투표제도의도입을계기로통해자기가원하는장소에서투표할수있는기회를얻었고실제로, 그렇게투표했다. 이는사전투표제가그만큼잘설계되었고성공적으로시행되었다는의미로해석할수있을것이다. 5. 사전투표의정치적효과 : 사전투표는어떤정당에게유리했는가? 사전투표제도도입에걸림돌이되었던것은주요정당들이투표율증가에따른정치적유 불리가일치하지않았기때문이다. 특히현여당을지지하는고연령층에비해젊은층의투표율이상대적으로낮은데, 사전투표로젊은층의투표율이높아지는것에대한부담이작용했었다. 하지만앞절에서살펴본바와같이사전투표참가율에서연령별차이는크지않았으며, 50대이상의노년층사전투표율이 30대와 40대보다약간높았다. 따라서젊은층들의투표참여가사전투표로인해상대적으로높아질것이라는기대는실현되지못했다고봐야할것이다. 그렇지만여전히사전투표로인해실제로특정정당이이득혹은손실을보았을가능성이있으며, 이절에서는이부분에대한분석을시도한다. 우선이번설문조사에서는새누리당과새정치연합의선호도를 11점척도 (-5점 매우싫다 ; 0점 보통 ; 5점 매우좋다 ) 로측정하였다. < 표 13> 에정리된정당선호도를살펴보면, 우선일반투표한사람들의새누리당에대한선호도는 0.637이었던반면사전투표한응답자들의새누리당선호도는 0.174로약간낮은편이었다. t검정으로이두평균값을비교해본결과 95% 유의수준에서통계적으로유효한차이를갖고있는것으로나타났다. 즉, 사전투표에참여한사람들은상대적으로새누리당에대해낮은평가를내리고있었다. 하지만이것은상대적인비교일뿐이며, 사전투표자들의새누리당에대한평가평균값은중간값인 0 이상이어서전체적으로는호의적인평가라고할수있다. 반면, 새정치연합에대한평가에서는일반투표자와사전투표자사이에 < 표 13> 투표방식별정당선호도비교 정당일반투표사전투표 P-value 새누리당 새정치연합

74 74 제 5 호 유의미한차이를발견할수없었다. 일반투표자들의새정치연합평가평균값은 으로약간부정적인편이었고, 사전투표자들의경우에는 0.007로거의중간값과차이가없었다. 한편대응표본 t검정 (paired t-test) 으로일반투표자들의새누리당및새정치연합평가를비교해본결과통계적으로유의미한차이가발견되었다 (p < ). 그러나사전투표자들의두정당평가를비교해보았을때는유의미한차이가발견되지않았다. 즉, 일반투표에참가한사람들은새누리당을새정치연합보다확실히더높게평가하는경향이있었다. 그러나사전투표한사람들이두정당을다르게평가한다는증거는발견되지않았다. 한편지지정당별로사전투표율을비교해보면통계적으로유의미한상관관계는발견되지않았다. 위의 < 표 14> 에서는충분한샘플이확보되지않은통합진보당및정의당지지자 4) 를제외한새누리당및새정치연합지지자와무당파의사전투표율을비교하고있다. 새누리당지지자들의사전투표율은 15.74% 로새정치연합의 17.98% 나무당파의 17.19% 에비해약간낮았으나 값은 ( ) 여서두변수사이에유효한상관관계는발견되지않았다. 지금까지의분석은서베이데이터를이용한것이다. 그러나 < 표 15> 와 < 표 16> 은 6회지방선거의개표자료를근거로한것으로실제투표에서의차이를보여주고있다. 우선 < 표 15> 에서는투표방법별로정당별득표율을정리하였다. 이표에따르면주로고령이나병환등으로거동이불편에집에서우편투표를하는거소투표의경우, 새누리당지지의비율이 49.32% 로 33.02% 의새정연지지율과비교할때큰차이를보였다. 마찬 < 표 14> 지지정당별사전투표율 지지정당 일반투표 사전투표 Total N 새누리당 새정치연합 무당파 Total Note: 통합진보당, 정의당지지자제외 4) 전체응답자중통합진보당을지지한다고응답한사람은 22 명, 정의당지지자는 11 명만이있었다.

75 제 6 회지방선거와사전투표 75 < 표 15> 투표방법별및정당별득표율총괄 (%) 투표방법별 새누리당 새정연 통합진보당 정의당 기타정당 무소속 계 거소투표 사전투표 일반투표 Note: 중앙선관위자료. 시 도지사선거기준 가지로일반투표의경우에도새누리당지지비율이가장높았지만사전투표의경우에는새누리당지지보다새정연지지가 6.7% 정도높았던것으로조사되었다. 물론이런결과를사전투표의도입으로인해상대적으로진보적인정당들에게유리한선거환경이조성되었다는결론으로쉽게연결지을수는없다. 이를위해서는사전투표를계기로얼마나많은유권자가새롭게선거에참여하게되었는지, 즉사전투표가없었다면투표하지못했을사람들이사전투표덕분에투표하게된경우가얼마나많은지를좀더확실하게분석할수있어야한다. 그리고이새롭게늘어난유권자중어느정도가여당과야당을지지했는지를파악해야하는데, 이제막전국단위사전투표가처음시행된지금에서는이러한결론을쉽사리내릴수는없다. 하지만앞절에서분석한바와같이사전투표의도입으로인한투표율상승효과가확인되었으며, 실제투표결과에서도사전투표가야당지지로연결될것을감안하면어느정도사전투표가야당에게유리한선거결과를가져왔다고조심스럽게추정할수있을것이다. 사전투표에서의야당편향현상은지역및정당별로일반투표율과사전투표율을분리하여비교한 < 표 16> 에서더욱확실하게드러난다. 새누리당은일반투표에서호남지역과서울, 세종, 충남및대전을제외하고는모두새정치연합에앞섰다. 반면사전투표에서는새정치연합이영남지역 ( 부산제외 ) 과제주를제외하고는모두새누리당을앞섰다. 6회지방선거에서가장치열한격전지중의하나였던강원도지사선거에서, 최문순후보는불과 1.6% 차이로당선되었다. 그런데최문순후보는일반투표에서는오히려 2위후보보다적은득표율을기록했는데, 사전투표에서는반대로 2위후보보다 13.46% 이상을득표했다. 이는전체투표자수대비 3.1% 에이르는표차이다. 따라서최문순후보는

76 76 제 5 호 < 표 16> 시 도지사선거기준정당별일반 / 사전투표득표율비교 (%) 새누리당 새정연 일반투표비교 사전투표비교 시도별 1 일반투표 2 사전투표 3 일반투표 4 사전투표 전국 서울 부산 * 대구 인천 광주 대전 울산 세종 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주 Note: 중앙선관위자료를재구성함 * 부산의경우새정치연합후보가출마하지않아무소속오거돈후보의투표율로대신하였음 일반투표에서뒤진표차이를사전투표에서만회하여가까스로당선되었다고할수있다. 충북도지사선거에서도마찬가지로사전투표의야당편향현상이야당에게불리한일반투표결과를뒤집었다. 새정치연합의이시종후보는일반투표에서는 2위후보에비해 0.85% 정도낮은득표율을기록했지만사전투표에서는 12.16% 앞섰다. 결국최종집계

77 제 6 회지방선거와사전투표 77 에서최시종후보는 2% 더많은표를확보해서승리하였다. 다시강조하자면, 사전투표에서야당후보에게더많은지지가쏠리는현상이나타났다고해서선거제도의변화가상대적으로야당에게유리한선거환경을만들어냈다고평가하는것은이르다. 그런평가는사전투표로인해더많은야당지지자가투표에참가했다는것이증명되었을때가능한것이며, 사전투표가막시작된이단계에서는그러한평가를내리는것은논리적이라고할수없다. IV. 맺음말 사전투표는 2014년 7월 30일의재보궐선거까지포함해서총 4회실시되었을뿐이지만매우성공적으로정착하였다. 15명의국회의원을뽑아서미니총선이라고불린 2014년 7월재보궐선거에서는투표한유권자네명중한사람은사전투표를이용할정도였다. 도입된지 2년이채못되는짧은시간내에사전투표는한국의선거환경에서빼놓을수없는하나의풍경으로자리잡았다. 사전투표의이성공적인도입은한국의선거를연구하는연구자들에게새로운연구과제들을제시한다. 새로운현상이기때문에이를설명한이론적틀도부재하고, 따라서앞으로사전투표가어떠한방향으로진화해나갈지를예측하는것은더욱어렵다. 그런점에서이논문은앞으로사전투표와관련해서논란이예상되는연구과제들을소개하고각연구과제들에대해현재가능한데이터를동원하여분석해보았다는의의를갖는다. 따라서이연구는사전투표에대한결론을짓는것을목표로삼지않고, 사전투표에대한연구자들의관심을촉구하고관련된여러주제에대한논쟁을시작하는것에초점을맞추었다. 아래에서는이연구에서는다루지못했으나앞으로더논의되어야하는주제들을설명하면서글을마무리지으려고한다. 이연구에서는주로 6회지방선거에서의사전투표를분석하였는데, 이연구에서나타난경향성 투표율제고, 투표비용감소, 높은관외투표율, 야당편향성등 이미래의지방선거에서도지속적으로나타날것이라고는장담할수없다. 또, 지방선거와는성격이다른국회의원선거및대통령선거에서사전투표의효과가어떻게나타날것인지, 그것이이연구에서분석한지방선거에서의사전투표와과연다를것인지도중요한연구과제가

78 78 제 5 호 될것이다. 사전투표의야당편향성이라는주제는매우흥미롭고정치적으로민감한성격을갖지만, 자료의한계상이연구에서는시 도지사선거에국한시켰다. 다른선거에서도이야당편향성이발생하는지, 선거별로야당편향성은어떻게다른성격을갖는지는앞으로한국선거연구에있어서매우중요한연구과제가되어야할것이다. 또선거주기가들쑥날쑥한한국선거제도의특징이사전투표율과정치참여에어떤영향을줄것인지도흥미로운주제이다. 미국의경우, 대통령선거에서의사전투표율이중간선거의사전투표율보다일관되게높은경향이있다. 전국단위선거가한해에겹치는경우와그렇지않은경우의사전투표율이달라질가능성이있으며, 이는앞으로학자들의관심을끌만한중요한주제가될것이다. 이와더불어사전투표의성공적인도입이중앙선관위에서 2000년대부터준비하고있는전자투표의본격적인도입으로이어질수있을것인지도논의되어야할필요가있는문제이다.

79 제 6 회지방선거와사전투표 79 참 고 문 헌 김선혁 민병오 이정진 이상신 전자투표의사회적합의기반조성을위한실행사업모델연구. 선관위연구용역보고서 (2009). 김혁 e-거버넌스구현을위한전자투표 (e-voting) 의가능성과한계. 의정연구 제 20집. 류석진 강원택 김면회 김용복 임혜란 장우영 조희정 한영빈 전자투표와민주주의 : 9개국비교연구. 서울 : 인간사랑, 이상신 사전투표의명과암 : 제도적특징과문제점, 그리고보완의가능성. 세계지역연구논총 32 (1): 이지은 마의벽 60% 못깬투표율 사전투표는 분산효과? 연합뉴스 6월 4일. TML( 최종검색일 2014년 8월 13일 ). 중앙선거관리위원회. 2013a. 많은유권자가사전투표에참여하였습니다. e-선거정보. 서울 : 중앙선관위 b. 통합선거인명부 사전투표 평가. 중앙선거관리위원회내부보고서. Alvarez, R. Michael, Stephen Ansolabehere, Thad E. Hall, Jonathan N. Katx, Ronald L. Rivest, and Charles Stewart, III Voting: What Has Changed, What Hasn t, & What Needs Improvement. Caltech-MIT. Blais, André What Affects Voter Turnout? Annual Review of Political Science 9(1): Blais, André, Louis Massicotte, and Agnieszka Dobrzynska Why is Turnout Higher in Some Countries than in Others? Ottawa: Elections Canada. Berinsky, Adam J., Nancy Burns, and Michael W. Traugott Who Votes by Mail?: A Dynamic Model of the Individual-Level Consequences of Voting-by-Mail Systems. Public Opinion Quarterly 65(2): Brians, Craig Leonard, and Bernard Grofman Election Day Registration&apos;s Effect on U.S. Voter Turnout. Social Science Quarterly 82(1): Caldeira, Gregory A., Samuel C. Patterson, and Gregory A. Markko The Mobilization of Voters in Congressional Elections. Journal of Politics 47(02): Caltech-MIT Voting Technology Project Voting: What Is, What Could Be. Caltech- MIT Voting Technology Project. Downs, Anthony An Economic Theory of Democracy. New York: Addison Wesley. Estonian National Electoral Committee E-Voting System: General Overview.

80 80 제 5 호 Ferejohn, John A., and Morris P. Fiorina The Paradox of Not Voting: A Decision Theoretic Analysis. American Political Science Review 68(2): Harder, Joshua, and Jon A. Krosnick Why Do People Vote? A Psychological Analysis of the Causes of Voter Turnout. Journal of Social Issues 64(3): Gronke, Paul, Eva Galanes-Rosenbaum, and Peter A Miller Early Voting and Turnout. PS: Political Science & Politics 40(4): Gronke, Paul, and Daniel Krantz Toffey The Psychological and Institutional Determinants of Early Voting. Journal of Social Issues 64(3): Gross, Doug Why Can t Americans Vote Online? CNN(November 8, 2011). ( Karp, Jeffrey A., and SusanA Banducci Going Postal: How All-Mail Elections Influence Turnout. Political Behavior 22(3): Kelley, Stanley, Jr., Richard E. Ayres, and William G. Bowen Registration and Voting: Putting First Things First. American Political Science Review 61(2): Kim, Jae-On, John R. Petrocik, and Stephen N. Enokson Voter Turnout Among the American States: Systemic and Individual Components. American Political Science Review 69(1): Knack, Stephen, and James White Election-Day Registration and Turnout Inequality. Political Behavior 22(1): Kropf, Martha North Carolina Election Reform Ten Years After the Help America Vote Act. Election Law Journal 12(2): Kropf, Martha, and David C. Kimball Helping America Vote: The Limits of Election Reform. Routledge, Mitchell, G. E., and C. Wlezien The Impact of Legal Constraints on Voter Registration, Turnout, and the Composition of the American Electorate. Political Behavior 17(2): Nagler, J The Effect of Registration Laws and Education on U.S. Voter Turnout. American Political Science Review 85(4): Norris, Pippa Electoral Engineering: Voting Rules and Political Behavior. New York, NY: Cambridge University Press. Parry, Janine A., and Todd G. Shields Sex, Age, and the Implementation of the Motor Voter Act: The 1996 Presidential Election. Social Science Quarterly 82(3): Riker, William H., and Peter C. Ordeshook A Theory of the Calculus of Voting. American Political Science Review 62(1): Rosenberg, Jennifer S., and Margaret Chen Expanding Democracy: Voter Registration

81 제 6 회지방선거와사전투표 81 Around the World. New York: Brennan Center for Justice. Rosenstone, Steven J., John Mark Hansen, and Keith Reeves Mobilization, Participation, and Democracy in America. New York: Longman. Carleton, W. Sterling Time-off Laws & Voter Turnout. Polity 16(1): Wolfinger, Raymond E., and Steven J. Rosenstone Who Votes? New Haven, CT: Yale University Press. 접수일자 : 2014 년 10 월 5 일, 심사일자 : 2014 년 10 월 29 일, 게재확정일 : 2014 년 11 월 11 일

82 82 제 5 호 [ Abstract ] The 2014 Korean Local Election and Early Voting Lee, Sang Sin Soongsil University In the sixth local election of South Korea in 2014, the early voting system was introduced for the first time. This article analyzes the impact of early voting utilizing post-election survey and the election data provided by Korean National Election Commission. We found the following results. First, regression analysis of the gubernatorial elections between the first local election to the sixth revealed that the early voting had quite strong positive impact on voter turnout rate. Second, demographic variables, except vocation, did not have any significant association with early voting rate. But the blue and white collar workers, who both had strict commute schedules, used the early voting more frequently than people with other vocations. Third, many voters voted out of their residential district. This indicates that the early voting did reduce the cost of voting, and thus helped more people vote. And finally, the supporters of oppositional party used the early voting more frequently that the supporters of ruling party. Keyword: Early Voting, Voter Turnout, Korean Local Election, Voting Act, Cost of Voting, Out-of-District Voting

83 민주주의와선거 83 민주주의와선거 : 민주주의와대표제의개념을중심으로 성승환 정부법무공단 국문요약 민주주의는 민중의힘 을뜻한다. 통치불가능성 이민주주의의특성이라고볼수있다. 그럼에도민주주의와지배체제를연관짓기때문에민주주의개념정립은어려울수밖에없다. 지배받기싫어하는것이인간의속성인데, 그러한인간집단에대해어떻게지배체제를구축하여정치공동체를구성하느냐가바로정치의문제이다. 민주주의는지배체제가아니라권력을정당화하는원리라고보아야한다. 민주주의는그철학적기초가 가치상대주의 에있다. 민주주의에서통치자격은부정된다. 민주주의는 자율성의원칙 을핵심내용으로한다. 민주주의는형식적개념의공화국과다른차원의문제이므로민주주의와공화국은양립이가능하다. 연혁적으로주권론은민주주의와무관하게등장하였으나주권론이국민주권으로발전하게되었으며, 국민주권은민주주의에대한근대시대의이해를반영한것이라고볼수있다. 근대의국민주권은 국민 과 주권 사이에 대표 가매개되어있다고보아야한다. 대표제가불가피하다는주장이널리제기되고있으나그보다는 대표 라는개념자체가민주주의에대한근대적이해의핵심에있었기때문이라고보는것이타당하다고생각한다. 18세기사상가들은민중의지배에대한견제장치로서대표제를도입하였다. 선거제도자체는엘리트주의에서출발하였으며추첨이나잦은공직교체가민주주의와어울린다. 민주주의는가치상대주의에기초하므로실체를두고는사람마다견해의차이가발생하게된다. 따라서민주주의에서는실체적요소보다절차적요소가언제나전면에위치하게된다. 대표제를구성하는가장중요한제도라고볼수있는선거제도와관련하여그것을어떻게설정하고운영하느냐에따라민주주의에가까울수도그렇지못할수도있다는점을지적하고싶다. 주제어 민주주의, 공화국, 국민주권, 대표제, 선거제도

84 84 제 5 호 I. 서설 선거는 민주주의의축제 ( 祝祭 ) 라는말이있다. 선거없는민주주의 는생각할수없다고말해지기도한다. 선거는국민주권의실현을이루는본질적제도라고도한다. 선거및선거관리가헌법상무슨의미를가지는지, 어떠한기능을하는지에관한고찰이필요하다. 민주주의 (democracy) 가 민중 (demos) 의힘 (kratos) 을뜻한다면, 선거는민중의힘이발현될수있도록하는제도인지, 선거관리는민중의힘이선거에서발현될수있게행해지고있는지, 선거관리기구는어떻게구성되고어떠한방식으로운영되는것이선거관리의목적에부합하는지등이문제되기때문이다. 선거관리위원회가관장하는공직선거법, 정당법, 정치자금법등의정치관계법들이공통적으로추구하는궁극적인목적은 민주정치의발전 이다. 민주주의에관하여논의할때가장혼란스러운것은민주주의라는단어가 이상 ( 理想 ) 과 실제 ( 實際 ) 를의미하는단어로모두사용되는데에서기인한다고볼수있겠다 ( 로버트달 1999, 31-32; 49-50). 이에따라모든사람들이민주주의에찬성하면서도많은사람들이민주주의를둘러싸고서로대립하는기이한모습을보이게되었다 ( 이극찬 2013, 495). 민주주의의역사는길고도치열한논쟁의산물이다. 더욱이민주주의개념에대한혼란을가중시키는것은민주주의개념과공화주의, 공화국, 국민주권, 대표제개념의관계가복잡하고정리되지않은데에원인이있다. 민주주의는이념또는이데올로기로사용되면서동시에정치체제또는지배체제로사용되기도하는용어이다. 여기에서한가지지적하고싶은사항은여러개념들이명확히정립되어체계가잡힌것이아니라역사적배경을달리하고계속해서논쟁이되었으며여전히논란가운데에있다는점이다. 먼저민주주의의본질에대하여검토할필요가있다. 민주주의의어원, 철학적논의를중심으로헌법원리로서의민주주의에대해논의한다. 다음으로민주주의와공화국, 국민주권의관계에관하여논의하고자한다. 민주주의와대표제간의관계를논의하기에앞서서이에관하여살펴볼필요가있기때문이다. 마지막으로대표제란무엇이며, 대표제는민주주의, 국민주권과어떠한관계인가에관하여검토한다. 여기에서는정치학, 정치철학에서의학문적성과에대한분석을통한학제간연구방법이활용된다.

85 민주주의와선거 85 II. 헌법원리로서의민주주의 1. 민주주의의개념에대한검토 1) 민주주의의어원 ( 語源 ) 민주주의의다양한모델에관한이론적고찰을한데이비드헬드 (David Held 2007) 는민주주의를 직접 ( 참여 ) 민주주의 와 자유 ( 대의 ) 민주주의 라는두개의광범위한유형으로구분될수있다고본다. 그는자유 ( 대의 ) 민주주의는 보호민주주의 와 발전적민주주의 로이론적으로변형되었고, 보호민주주의는 법치적민주주의 로, 발전적민주주의는 급진주의의발전적민주주의 로각각변형되었으며, 보호민주주의는 경쟁적엘리트민주주의 에, 발전적민주주의는 법치적민주주의 및 다원주의 에각각영향을끼쳤고, 경쟁적엘리트민주주의는 법치적민주주의 와 다원주의 에영향을끼쳤으며, 급진주의의발전적민주주의는 참여민주주의 로이론적으로변형되었고, 고대민주주의 와 직접민주주의 는 참여민주주의 에영향을미쳤다고설명한다. 이는민주주의가다양한형태로나타날수있음을보여준다. 어원을살펴보면, 민주주의 ( 民主主義, democracy) 라는단어는프랑스어의 démocratie 가 16세기에영어에서차용된것이지만, 그연원은그리스어에서찾을수있다. 데모크라시 (democracy) 는 민중 을뜻하는 데모스 (demos, 민중 ), 힘 을뜻하는 크라토스 (kratos, 힘 ) 가결합되어있다. 이들을결합하면, 민중의힘 이란의미이다. 그렇다면과연민중이누구이고, 그민중이힘을갖는다는것은무슨의미인지를검토할필요가있다. 2) 플라톤의비판에서도출된민주주의의특성 (1) 서설민주주의는통치자와피치자, 자유와복종이한주체에게속하는매우역설적인개념이다. 플라톤의 국가 ( 政體, Politeia) 에나오는민주주의의 아르케 (archē, 지배 원리 ) 없음, 데모스 (demos, 민중 ) 에대한플라톤의비판으로부터민주주의가가진의미를끌어낼수있다. 공교롭게도플라톤에의해민주주의가경멸되는지점에서민주주의의의미를찾을수있는것이다.

86 86 제 5 호 (2) 아르케 ( 지배 원리 ) 의부존재플라톤은민주정체에관해 이정체는 멋대로할수있는자유 (exousia) 로인하여온갖정체들을지니고있어서 나라를수립하고자하는사람들이, 마치정체들의잡화점에찾아간사람처럼고를수있다, 민주정체는 즐겁고 아르케가없는 (anarchos) 다채로운정체이며, 일종의 평등 (isotēs) 을배분해주는정체 로본다. 아나르코스는 아나르키아 (anarchia), 즉 무정부, 무지배 로이어진다 ( 플라톤 2012, 8권 557c; 558c). 1) 아르케 (archē) 는 지배 ( 支配 ) 나 원리 ( 原理 ) 로번역한다. 아르케는동사 archo 의 군대를싸움으로인도하다 의뜻에서 선두에서다, 지휘하다, 지배하다 의뜻이생겼고, 일련의사건의시초라는것이기본적인의미인데, 여기서다른것들이그것에의존하는 원리 또는 원인 이라는뜻이생겼다. 아르케 는고대그리스어로 우주의시작 이며, 동시에 태초의계율 을의미하는데, 이용어는두요소 ( 시작과계율 ) 의통합된의미를가진다 ( 자크랑시에르 2011, 91-92). 2) 민주주의는 아르케 가없고 분별 이없다는지적에서민주주의가가지는두가지요소를찾을수있다. 첫째, 민주주의는그자체로정체이지만 정체들의잡화점 ( 雜貨店 ) 이고정체들의집합이라는점, 둘째, 모든정체가민주주의와관련 된다는점이다. 민주주의는하나의구조만을가지고있지않으며모든형태의구조를수용한다 ( 자크랑시에르 2011, 87). 그런의미에서보면민주주의는특정한 지배체제 가아니라 정치의원리 자체라고볼수있다. 플라톤에따르면, 민주주의는아르케 ( 지배 원리 ) 가없다. 민주주의는 아나르코스 (anarchos, 아르케없음 ) 이고, 지배 ( 또는지배자 ) 나원리가없음 이라고정리할수있다. 데모크라시 (democracy) 에는 군주정 ( 君主政 ) 을뜻하는 모나키 (monarchy), 과두정 ( 寡頭政 ) 을뜻하는 올리가키 (oligarchy) 와다르게아르케에연원을두고있는 아르키 (archy) 가없다는점에주목할필요가있다. 크라토스 (kratos) 는지배자의존재여부, 지배자가존재한다면단수인지, 아니면복수인지에사용되는 아르키 (archy) 와달리 직무 나 지위 에서사용되지않는다. 예를들어, 아리스토크라티아 (aristokratia, 덕에의한통치 ), 이소크라티아 (isokratia, 통치권의공유또는치자와피치자의순환 ) 에서와같이, 크라토스접미사는지배의 주체 가아니라지배 1) 아나키즘 (anarchism) 이란 무정부주의 를의미한다. 2) 아리스토텔레스의정치학 (Politika) 에서는 archē 를 공직 ( 公職 ) 으로번역한경우도있다. 우리는공직 (archē) 을명예 (timē) 라고부르는데, 만약같은사람들이계속해서통치한다면다른사람들은모두시민으로서의명예를박탈당할수밖에없기때문이다 ( 아리스토텔레스 2012, 161).

87 민주주의와선거 87 의 방식 을의미하는추상적인단어에서사용되고있다는점이확인된다. (3) 데모스의의미민주주의의또다른개념요소인 데모스 (demos) 에관하여살펴본다. 플라톤은데모스의 괴물 이미지를부각시킨다. 다른정체는독자적 형상 (eidos) 이있는데비해민주주의에서의힘의주체인데모스의형상은불분명하다. 데모스에는온갖형상들, 즉통치자와피치자, 시민과외국인, 노인과젊은이, 남성과여성, 인간과동물등이분별없이섞여있다. 데모스에서는누구든지자격이나조건에구애받지않고무엇이든지주장할수있다. 플라톤은 데모스 (demos) 에관해 민주정체에서는어떤권위도존중되지않는다. 피통치자들이통치자처럼굴고, 여성들은남성들과같은지위를갖는다. 노인들은권위를포기하고젊은이들을흉내낸다. 스승들은학생들에게아첨하고학생들은스승들을조롱한다. 외국인과이방인이자국시민과동등한지위를가진다. 심지어동물들조차길을갈때자유롭고당당하게걷는버릇이들어길을비키지않으면들이받으려한다. 모든것이이런식으로자유가넘친다. 고묘사한다 ( 플라톤 2012, 8권 562e-563d). 플라톤은그러한 데모스의힘 을인식하고있다. 플라톤은 대중 (hoi polloi, the many) 을 크고힘센짐승 에비유한다 ( 플라톤 2012, 6권 493a-c). 여기서플라톤은대중에영합하는소피스테스를비판한다. 소피스테스들은대중의막강한영향력에맞서기는커녕오히려대중들에영합하는법을가르치고, 크고힘센짐승과도같은대중들의기분과욕망을파악하고다루는법을숙지하여그것을 지혜 라부른다 ( 김인곤 2004, 6권 493a-b). 소피스테스는대중들의신념들과욕망들에대해서무엇이좋고무엇이나쁜지는전혀알지못한채단지대중들이선호하는것을좋은것, 아름다운것, 정의로운것이라고간주해서대중을불가피한정도이상으로주인으로모신다. 그에따라소피스테스는진정옳은것을실천하기보다는대중들이칭찬하는것들을할수밖에없다. 이러한상황에서대중들이참된지식에접하고지혜를사랑하게되는것은불가능하게된다고플라톤은지적한다 ( 김인곤 2004, 6권 492e-494a). (4) 이데아 ( 神聖 ) 에대비되는데모스 이데아 (idea) 는플라톤철학의중심개념으로서모든존재와인식의근거가되는항구적이며초월적인실재이다. 감각세계는관념의세계와 선 ( 善 ) 의이데아 에종속되어있는

88 88 제 5 호 데, 선 ( 善 ) 은우주를조정하고우주에의미를부여하는신성 ( 神聖 ) 이다. 정신의빛과생명이되는이성 ( 理性 ) 은세상에질서와조화를부여하여세상을지배한다 ( 자클린뤼스 1993, 28; 54). 이데아가가지는정치적의미는바로데모스의 형상없음 에대한비판에있다. 플라톤은 동굴우화 에서민주주의의 아르케없는것 을비판하고있다. 동굴속의죄수들은결박된채벽에비친그림자들만을보고있다. 죄수들은빛을볼수없으며그림자들을 실재 (réalité) 로여긴다. 죄수들과함께묶였다가풀려났던철학자는점차동굴밖의 빛 ( 진리 ) 을본다. 허상에사로잡혀있는죄수들을떠올리며철학자는어두운동굴속으로들어간다. 철학자가동굴밖에서알게된 진리 ( 에피스테메, epostēmē) 는동굴안에서형성된죄수들의 억견 ( 臆見, dóxa) 을이길수없다 ( 플라톤 2012, 7권 ). 플라톤의동굴속의어둠에대한묘사는민주주의와통한다. 동굴속벽에온갖형상들이뒤죽박죽이고, 무한한변화와생성이일어나는세계에사는고집스러운죄수들은크고힘센짐승인데모스를연상케한다. 태양이떠있는동굴바깥이가장높은데동굴속으로들어갈수록그빛의강도는점차낮아진다. 동굴바닥으로파고들면파고들수록근거 ( 바닥 ) 의근거 ( 바닥 ) 는근거가없다. 거기에서모든것은원천적으로평등하며어떤자격이나조건없이어울릴수있게된다. 3) 아리스토텔레스의민주정체에관한서술 (1) 국가 (polis) 의목적아리스토텔레스는국가 (polis, 또는도시국가, 도시 ) 3) 는공동체의하나인데, 모든공동체는어떤선을실현하기위해구성된다고본다. 국가또는정치공동체 (politike koinōnia) 는모든공동체중에서으뜸가며다른공동체를포괄하는공동체로서으뜸가는선을가장훌륭하게추구하는것이다 ( 아리스토텔레스 2012, 15). 아리스토텔레스에따르면, 국가의목적은단순한생존이아니라훌륭한삶을제공하는것이다. 명실상부한국가라면시민들의 탁월함 에관심을기울여야한다. 국가란그구성원의가족들과씨족들이훌륭하게살수있게해주기위한공동체이며그목적은 완전하고자족적인삶 이다. 완전하고자족적인삶 이란 행복하고훌륭하게사는것 (to zēn eudaimonōs kai kalōs) 을뜻한다 ( 아리스토텔레스 2012, ). 3) polis 는엄밀히보면현대국가보다훨씬규모가작은 도시국가 를뜻하고, 이를 도시 로번역하기도한다.

89 민주주의와선거 89 (2) 정체 ( 政體 ) 의개념아리스토텔레스는 정체 란여러공직, 특히모든일에최고결정권을가진기구에관한국가의 편제 ( 編制, taxis) 로보는데, 정부 (politeuma) 가최고권력을가지므로실제로는정부가정체이다 ( 아리스토텔레스 2012, 148; 151). 폴리테우마 (politeuma) 는 시민집단, 시민공동체, 정부 등의의미로해석된다. 정부는시민집단, 시민공동체와구분된개념이아니라시민으로구성된공동체가의사를결정하고집행하는형태를뜻한다. 그는, 정부는국가의 최고권력기구 (to kyrion) 이고, 최고권력기구는필연적으로한사람, 소수자또는다수자에의해대표된다고말한다. 대표 라는용어는시민전체가최고권력기구를구성하지않는다는점을보여준다. 한사람, 소수자또는다수자가공공의이익을추구하는정체는올바른정체인데비해치자들의개인적이익만추구하는정체는잘못된것이며올바른정체가왜곡된것이라고본다 ( 아리스토텔레스 2012, ). 그는, 정체는공직들이어떻게배분되며국가의최고권력은누가가지며각각의공동체가추구하는 목표 (telos) 가무엇인지를결정하는국가의제도 (texis) 인반면, 법은치자들이그것에의해통치하고위반자를감시하고제지하는규칙들이라고본다. 올바른정체들에맞는법은올바르고왜곡된정체들에맞는법은정당하지못하다고주장한다. 그는정체를연구하고올바르게만드는것이중요하다고본다 ( 아리스토텔레스 2012, 166; 199). (3) 민주정체는혼합정체가왜곡된것임아리스토텔레스는다수자가공동의이익을위해통치할경우모든정체에공통된명칭인 정체 또는 혼합정체 라고부르는데, 혼합정체가왜곡된것이 민주정체 이다. 민주정체가다수자가정권을잡는것이왜곡된것을의미한다면여기서다수자가무엇을의미하는지가문제된다. 이에대해아리스토텔레스는, 재산을갖지못한무산대중이정권을잡으면민주정체인반면, 부유한다수자가정권을잡더라도다수자가지배하는만큼민주정체라고보거나단지다수자가정권을잡는것만으로민주정체로보는것은옳지않다고답한다 ( 아리스토텔레스 2012, 153). 언제, 어디에서나부자는소수이고빈민은다수이지만, 부자와빈민이공히향유하는것은자유이다. 최고권력을가진자들이소수냐다수냐하는것은, 다시말하면과두정체에서는소수이고민주정체에서는다수라는것은순전히우발적인현상이다. 부 와 자유 (eleutheria) 야말로과두정체의지지자들과민주정체의지지자들이정권을놓고싸우는진정한이유라고그는본다 ( 아리스토텔레스 2012, 154).

90 90 제 5 호 아리스토텔레스는민주정체와과두정체의진정한차이점은가난과부에있다고본다. 민주정체는빈민의이익을추구하고시민전체의이익을추구하지않는다. 민주정체의지지자들에게정의는 평등 을뜻하는데비하여, 과두정체의지지자들은 공직배분에서불평등 이옳다고생각한다 ( 아리스토텔레스 2012, ). 또한, 민주정체는서로다른몇개유형들이있는데이렇듯민주정체의유형이서로다른것은, 첫째민중이서로다른여러집단으로구성되었기때문이고, 둘째민주정체에수반되고민주정체의특성이라고간주되는요소들이어떻게결합하느냐에따라민주정체가다른유형의민주정체로변하는원인이되기때문이다 ( 아리스토텔레스 2012, ). (4) 민주정체의토대와특성 민주정체의토대는 자유 (eleutheria) 이다. 자유의한가지원칙은모두가번갈아가며지배하고지배받는다는것이다. 민주정체의정의는가치에따른비례적평등이아니라수에따른산술적평등에있기때문이다. 다른징표는원하는대로사는것이다. 민주정체지지자들에따르면, 원하는대로살지못하는것이노예들의특징이라면마음대로살게하는것이야말로자유의기능이기때문이다. 그리고되도록어느누구에게도지배받지않는것이가장좋지만, 그게안되면번갈아가며지배하고지배받아야한다는발상은자유에대한이런이해에서비롯된다. 그리하여이런발상은평등에기초한자유와연결되는것이다. ( 아리스토텔레스 2012, ). 아리스토텔레스의 정치학 (Politika) 에서설명하는민주정체의특성을정리한다. ⅰ) 공직자는모든사람들에의해, 모든사람들속에서선출한다. ⅱ) 전체는각자를지배하고, 각자는모든사람을지배한다. ⅲ) 경험이나기술을필요로하지않는공직혹은모든공직은추첨에의해임명한다. ⅳ) 공직에대한재산상의자격요건이있어서는아니되며, 자격요건은가능한한최저수준이어야한다. ⅴ) 전쟁과관련된직책을제외하고는동일인물이동일공직을두번연임할수없거나좀처럼연임시키지않거나소수의공직에만연임이가능해야한다. ⅵ) 모든공직또는가능한많은공직의임기는짧아야한다. ⅶ) 모든시민혹은모든시민들로부터선출된사람들은법정에서모든문제, 개인들간의계약, 헌정상의문제, 감사등과같은가장중요한최고의문제에대해판결을내린다. ⅷ) 의회는모든면에서또는적어도가장중요한문제에대해최고의권위를갖지만, 공직자들은어떤문제에대해서도최종적권한을가질수없거나가능한최소한의문제에만결정권이있다. ⅸ) 의회, 법정, 공직에봉사하는사람들에게는수당이지불된다. ⅹ)

91 민주주의와선거 91 좋은가문, 부 ( 富 ), 교육이과두제의특성이라면, 낮은가문, 저소득, 개성없는직업이민주정체의속성으로간주된다. ⅺ) 어떠한공직도종신직이아니며, 그러한공직이과거의정체가바뀐뒤에도남아있으면그권한을빼앗고투표가아닌추첨으로충원한다는것이다 ( 아리스토텔레스 2012, ). (5) 최악의참주정체 과두정체보다는민주정체가나음아리스토텔레스는왕정은반드시왕의걸출한탁월함에근거해야하므로, 그러한전제가뒷받침이되지않는다면, 참주정체가최악이고, 과두정체는그다음으로나쁘며, 민주정체가가장견딜만하다고본다. 그뜻은모든정체가나쁜것일때는민주정체가최선이라는것이다 ( 아리스토텔레스 2012, 201). 4) 민주주의원리의요소 (1) 정당화의근거정치란, 크게두가지요소로구성되는데, 첫째인간집단을위한결정을내린다는것이고, 둘째한인간이나인간집단이다른인간이나다른인간집단의행위에영향을미치는권력을사용한다는것이다 ( 필립스쉬블리 2009, 4-6; 13-16). 권력을사용할수있는원천은 권위 (authority) 에있다. 인간또는그집단이어떤결정을실현시킬수있고그결정이준수되어야한다는합의가있다면권위가있게된다. 정치적권위 는직접적강제나분명한보상의유인책이없음에도불구하고특정인이나특정집단혹은국가의권력행사를아무런저항없이자발적으로받아들이는일반인들의마음의상태에서발생한다. 인간또는인간집단이권위가있다고믿고그권위를따르는것은권위가정당화되기때문이다. 권위는언제나그것을승인하는개개인의의지와행동에의해지탱되어야한다 ( 이극찬 2013, 108). 영토내에서배타적인권위를가지는것은국가의핵심이고국가가효율적으로작동할수있기위해서는권위가뒷받침되어야한다. 권위의정당화 (legitimacy) 는그원인에따라결과에의한정당성, 습관에의한정당성, 역사 종교 종족의정체성에의한정당성, 절차에의한정당성등이있다 ( 필립스쉬블리 2009, 7; ). 4) 4) 역사의발전과정을보면정치권력의정통성의근거는초월적 비합리적인것에서내재적 합리적인것으로옮아가고있고 국민에의한수권 이야말로근대에있어가장보편적인정통성의근거가되고있다 ( 이극찬 2013, ).

92 92 제 5 호 절차에의하여정당성을부여하는중요한수단이바로 합의 (consensus) 에의한지배라고볼수있다. 5) 민주주의는정치의한요소인권위에정당성을부여하는중요한요소로볼수있다. 민주주의는정당화를필요로하는특정한체제 ( 사회형태나통치형태 ) 가아니라어떠한지배체제 ( 법률, 정책결정등 ) 가민주주의에의해정당화된다고볼수있다. 민주주의자체가그러한정당화의근거이다. 민주주의는정체가아니라모든정체들이그것에서연원을찾는정당화의근거이다. 사람의심리근저에고집스러운믿음이자리를잡고있다. 이것은어리석고, 혈연, 지역, 이해관계등비합리적요소에얽매인것이기도하다. 바로 실존 이야말로그어떠한 추론 (déduction) 으로도해명할수없는완강한것이고, 존재는근본적으로논리를가지고있지않으며그것을필요로하지않는다. 무질서, 즉비규칙적인것, 궤도에서이탈한것, 아직결정되지않은것, 임의적인것을포함한모든것들을다시유형화한개념이근본적으로최초의것이다 ( 자클린뤼스 1993, 61). 좌파, 우파, 중도파등모든체제들이자신의체제가민주주의라고주장한다. 헌법은시대변화에상응하여정치공동체가처한상황에맞게민주적정당성요구를구체화하는것이다 ( 음선필 2004, 476). 민주주의가극단에이른사건들을보면, 본질적으로기존정부나국가에반대되는것이었다. 그사건들은정부에대한두려움으로인하여변질된것이고정부를최소화하려는욕망에의해움직였다. 민주주의는통치되어야할것도아니며, 한나라의통치체제도아니다. 오히려민주주의는 통치불가능성 자체이다. 역설적인점은그러한통치불가능성에서모든통치행위가그기초를찾아야한다는것이다 ( 존듀이 2010, 89). 존로크는자연상태에서는옳고그름을판별하는기준이자사람들사이에서분쟁을해결하는공통척도로서, 공통의동의를통해서수용되고인정된법률이없다고본다. 자연법이존재하지만사람들은그것에대해무지하고각자의이해관계로인해편파적이므로자연법을특정사건에적용되는구속력있는법으로인정하지않으려는경향이있다. 여기서법률이확립되고안정되는것의근거가사람들의공통의동의를통해수용되고인정되는것에있음을확인할수있다 ( 존로크 2011, 120). 5) 정치권력의정당성을 민주적정당성 과 절차적정당성 으로나누면서민주적정당성은국가권력의성립과존속이국민의의사에의하는것을의미하고절차적정당성은정치권력이법치주의원칙에따라행사되고통제될것을요구하는것을의미한다고보는견해도있다 ( 음선필 2004, 476).

93 민주주의와선거 93 (2) 자율성의원칙로마법에는 쿠오드옴네스탄지트 (Quod omnes tangit, ab omnibus tractari et approbari debet, Q.O.T) 라는원칙이있다. 이것은 모든사람에게영향을미치는것은반드시모든사람에의해검토되고승인받아야한다. 는뜻이다. 자기통치 ( 또는자치 ) 는모두에게영향을미치는것은모두에의해결정되어야한다는바로위로마법원칙에서도출된것이다 ( 모리치오비롤리 2006, 35). 시민적및정치적권리에관한국제규약 제1조제1항은 모든사람은자결권을가진다. 이권리에기초하여모든사람은그들의정치적지위를자유로이결정하고, 또한그들의경제적, 사회적및문화적발전을자유로이추구한다. 고규정한다. 6) 자결권은모든사람에게속한것이고, 바로그자결권이그들의정치적지위를자유로이결정하고그들의경제적, 사회적및문화적발전을자유로이추구하는것의기초가되는것이다. 자율성의원칙은민주주의의이론, 즉자유주의, 마르크스주의등여러분파들에서어떻게그것을보장하고해석할것인지에관하여입장의차이가있지만민주주의의필수적인전제이자우선적인것으로간주되고있다 ( 데이비드헬드 1989, 305). 왜냐하면, 입법과지도자를선택하는문제는모든시민에영향을미치고모두가그결정에의하여영향을받기때문에시민들은자신의개인적이익을위해서라도공공선 ( 또는공익 ) 에관한논의에참여하여야하기때문이다 (Perrone 2011). 과두제는평화적으로통치되고있는것처럼보이나시민들로하여금민주주의적인열정을가지지않도록하고공공선에대해무관심하도록만든다 ( 자크랑시에르 2012, 158). 과두제에서는참여의비중에대한질적차이를인정하여전문가의지식에의존하게된다. 그리고정제된합의제자문기구에서내린결정을바탕으로한공공선에관한의사결정방식은공공선에관한민중의열정을식게하고민중으로하여금과두제에길들이게하는결과를초래할수있다. 공공선의논의에대한부담에서해방된민중에게는오로지개인적관심만남는다. 이들은공익에무관심하고선거에나서지않을것이다. 설사이들이선거에나서더라도지극히개인적인이익이나일시적분위기에따라투표할것이고유권자로서의의식을가지고투표하는것이아니라마치어린아이처럼투표한다. 이들은다른국민들이수용하기힘 6) Article 1 1. All peoples have the right of self-determination. By virtue of that right they freely determine their political status and freely pursue their economic, social and cultural development.

94 94 제 5 호 들고다른국민들에게피해를초래하는개인적 집단적이기주의로가득찬요구를관철시키는각종활동을할것이다. 선거제도를비롯한 절차적성격의민주화 를달성하였다고자부하는사회에서민주주의가여전히문제되고있는것은그사회가민주주의적이지못한후진적사회이기때문이아니다. 민주주의 라는개념은완성된상태를가리키는것이아니라이념으로서의지향이기때문이다. 자율성의원칙을실현하는데에는시민의광범위한참여를허용하는집단적정책결정체계의형성이필요하다고볼수있다 ( 데이비드헬드 1989, 310). (3) 가치상대주의민주주의는가치상대주의를기초로한다. 가치상대주의 란사람마다가치가다를수있고가치는변할수있다는것이다. 민주주의는권력이정당화되는근거를 평등적우연성 에두고있다. 7) 나의가치나이익이소중한만큼다른사람의가치나이익도소중하다는것이다. 민주주의에서는특정가치나이익을우선시하는것이부정된다. 이러한철학적기초는뒤에서술하는민주주의에서통치자격을인정하지않는특성으로이어진다. 인식론및가치론관련철학에서의절대주의와상대주의의대립은정치에서의독재주의와민주주의의대립과비슷한관계라고도볼수있다 ( 한스켈젠 1970, 36). 8) 민주주의는객관적으로확정할수있는 공공선 (common good) 이라는것이현실적으로존재한다는신념과, 인간은그것을알수있고자기의사의내용으로할수있다는이론이잘못된것이라는전제에기초한다. 지아코모울리비 (Giacomo Ulivi) 는 공공선 이란다름아닌우리자신들이다. 우리자신들의이익이라는것과 공공선 이라는것은결국같은것이다. 바로이러한이유때문에우리는공공선을내것처럼아껴야하고, 그리고그것을가장사랑스럽고중요한일로생각해야한다. 왜냐하면모든다른일들이, 그리고그것의성사를위한조건이바로이하나에달려있기때문이다. 고말한다 ( 모리치오비롤리 2006, ). 공동체구성원이자기가원하는대로인생을사는것은개인차원에서는문제될것이없으나이러한것을공동체차원으로끌어올리면공동체가조화롭고질서있게유지 발 7) 그리스어원에착안하여민주주의를 인민의지배, 인민의힘 을내포하는것으로보는입장에서민주주의의핵심적인사항을, 첫째사회의정치적의사결정에대한 인민의통제 (popular control) 원리, 둘째그통제에서의 정치적평등 (political equality) 원리로보는견해가있다 (Weir and Beetham 1999, 7). 8) 상대주의에서는인식의주체가 자율적인입법자 이다. 감지하는주체의자유, 자기결정 이라는의미의인식의자유는상대주의인식론의근본요건이다 ( 한스켈젠 1970, 41).

95 민주주의와선거 95 전하는데에어려운문제가발생한다. 이러한상황에서민주주의에대해 인간공동체가신 ( 神 ) 과의관계를파기한상태에서의사회조직형태 이고민주주의의이름하에함축되어나타난것이바로 정치 라고말해지기도한다 ( 자크랑시에르 2011, 83). 민중의무지는신앙의결핍에서비롯된것으로보기도한다. 역사적으로신앙은장소를바꿔가며존재해왔다. 요즈음의신앙은통치자들과전문가들의특권이라고주장되기도한다 ( 자크랑시에르 2011, 169). 하지만민주주의의경우가치와가치가경쟁하고그경쟁에모두가참여하여야한다. 가치의문제에는정답이존재하지않고가치에관한조정은민주적정당성이뒷받침되는정치부문이권위의주체라고보게된다 ( 조홍식 2009, ). 9) 국가가국가공동체내에서발생하는구성원들간의가치나이익의충돌을조정하는역할을담당할수있는원인은국가에권위가있기때문인데, 바로그권위는 민주적정당성 (democratic legitimacy) 에서비롯될수밖에없다 ( 조홍식, 2009, 37-38). 입법과정책결정이다양한입장들의충분한표출 조정을거쳐만들어지는과정이민주주의관점에서중요하다. 그러한과정을철저히준수할때에권위는민주적정당성을확보하게될것이다. (4) 통치자격의부정 정치적동물 (homo politicus) 에대한반 ( 反 ) 명제가기독교신념의 믿음의동물 (homo credens) 이다 ( 데이비드헬드 1989, 45). 플라톤이래로정치학에서목자 ( 牧者 ) 가누구인가에초점을맞추어왔으나, 민주주의에서중요한사항은훌륭한목자가아니라민중이양떼로전락하지않게하는것이다. 이와관련하여존스튜어트밀은 선한독재자 (good despot) 에대한생각이좋은정부에대한일체의논의를무의미하게한다고지적한다 ( 존스튜어트밀 2012, 51). 공동체안에서혼란에빠져삶을꾸려갈능력이없다면민중은두려움속에서권력에기댈수밖에없다. 이경우순응하는다수만있게되며과두제의논리인 합의적세계관 이정착되게된다 ( 자크랑시에르 2011, 190). 이는다른해석의여지가없고그에대해이의를제기할수없는단하나의세계가존재한다는관점이다. 오늘날자본의무제한적확장성에따라개인은 자본 이라고하는권력에대해순응할수밖에없게된다. 9) 의회 (parliament) 라는용어가프랑스어의연설회의 ( 演說會議, speaking conference) 에서나온의미로서공개토론과설득의광장이며통치권위의정당성을부여하는정치제도로이해되고있다 ( 최종두 1985, 54).

96 96 제 5 호 민주주의에서는통치자격을인정하지않는것이중요하다. 민주주의가추첨같은방식으로통치자를선발하는것과맞지않다고본다면이는민주주의가의미하는바를모르기때문이다. 민주주의는무능한정부보다유능한정부가더위험하다고본다. 그이유는술책을통해권력을장악하려는영악한자들의경쟁력과권력행사를갈망한다는것이민주주의를위협한다고보기때문이다. 민주주의는합당한통치는권력을장악하지않으려는사람들에의해이루어진다고본다 ( 자크랑시에르 2011, ; ). 민주주의 라는용어에서평등한인간들이모여있는한집단의권력은무형의시끌벅적한군중의 혼란 에서정당성의근원을찾아야한다는것이다. 타고난재능이나재산을가진자들이권력을가진다는 확실성 이사라질때에, 군집된인간들을통치하는데있어서특별한자격이필요하지않게될때에비로소민주주의가지향하는통치자와피통치자간의구분이사라지는상태에이를것이다 ( 자크랑시에르 2011, 190; 192). 10) 5) 민주주의의적용영역확대지금까지논의한민주주의원리의요소에이어서민주주의가적용되는영역을어디까지로볼것인지에관하여간략히살펴본다. 이와관련하여민주주의의적용영역은시대와역사속에서끊임없이논쟁이이루어지고변화될수있다는점을지적할수있다. 소규모집단으로살며채집, 사냥등에의존하던오랜기간동안에인류는평등논리에의해움직이고다수구성원이하나의집단으로공동체의의사결정에참여하는제도를발전시켰을것으로보인다 ( 자크랑시에르 2011, 62). 아테네민주주의에서정치의범위는도시국가내모든공동관심사였다. 고대그리스 로마인들은 정치 를더불어살아가는기술로보았고정치에서공동선을추구하는것에주안점을두었다. 그후민주적발상들의우선적초점은오랫동안국가에두었다. 이러한점에주목하여민주주의는경제적 사회적영역등사회의다른핵심영역에까지확대되어적용될필요가있다는지적이있다 ( 장자크루소 1993, ). 장자크루소가국가의업무를일반시민의업무에통합하는사회의형성을주장하는반면에, 자유민주주의를주장하는자는정치를정부의활동, 정부에요구를관철시키려는개인및파벌이나이익집단의활동에국한하는입장이고, 극단적인자유민주주의를주장하는자는경제 사회 문화영역을정치와분리된영역으로보고이를공공의문제나국가의임무로보지않는다 ( 데이비드헬드 1989, 80). 10) 장자크루소와칼슈미트는 치자와피치자의동일성 을민주주의의기초로본다.

97 민주주의와선거 97 시민적및정치적권리에관한국제규약 은모든사람의자결권이정치적지위의자유로운결정과경제적 사회적 문화적발전을자유로이추구하는것의기초가된다고정한다. 공동체의자치과정에참가하고토론회에참석하며공공회의체에서공동체의현안에관하여의견을피력하고대표를선출하며이들대표가일하는것을감시하는것을체험한시민들은공공선이결코다른사람의것이아니라자기자신의것이라고느끼게될것이며, 공공선에관하여마치자신의소유물에느끼는것과같은그러한애착을느끼게될것이다 ( 모리치오비롤리 2006, ). 헌법에관하여도국가공동체의구성원이인간으로서의존엄과가치를유지하면서행복을추구하고이를위해구성원각자의일과공동체의일을결정해야할것이요구되면서이를규범적으로보장할필요에의해탄생된것이라는점 ( 정종섭 1999, 45) 에비추어보면공동체구성원의참여가가지는가치와그것을보장할필요성은헌법적으로중요한의미를가진다. 사회질서의정립 적용에의참여가민주주의의본질적인특성이다 ( 한스켈젠 1970, 11). 이러한관점에서현대다원주의에서민주주의는대표형이아니라참여형으로전환될것을요구받고있다는지적이있다 ( 송석윤 2000, ). 다원주의, 마르크스주의, 기타다양한접근법들은정치적인것이국가및경제부문의공적영역과일치한다는개념으로발전되어나타나고있다 ( 데이비드헬드 1989, 246). 민주주의의필수적인전제인자율성과관련하여정치생활에관한기존의좁은관점과달리모든권력체계를포괄하는개념으로정치를이해하는것이요구되고있다고볼수있다. 2. 민주주의와공화국 1) 공화국의개념 형식적개념의공화국 은국가형태가군주국이아니라는소극적인의미인데비해, 실질적개념의공화국 ( 또는 공화주의 11) ) 은국가형태가아니라정치작용의목표방향에관한지침역할을하는정치체제로서그에대립되는개념은전제지배또는집단적지배이다 ( 에른스트볼프강뵈켄회르데 2003, 292; 294). 11) 실질적의미의공화국, 공화주의 에관한상세한논의는본논문이민주주의와대표제를중심주제로하는점을감안하여생략한다.

98 98 제 5 호 한편, 공화주의 ( 共和主義 ) 는주종적예속관계가없는자유상태를최상의상태로설정하고사람에의한지배가아닌법에의한지배, 즉 법치 (rule of law) 를목표로한다 ( 김경희 2011, 11). 이는국법적 해석론적개념이아니라국가론적개념이라고볼수있다. 헌법학계의논의를간단히살펴보면, 김철수 (1995) 는 공화국이란국민주권주의국가를말한다는것이종래의학설이었으나, 오늘날에있어서는군주제가없는국가를말한다. 고본다. 권영성 (1995) 은 공화국이라함은군주국에대칭되는국가형태로서군주제를부정하는비군주국을말한다. 공화국도자유주의적 입헌적민주공화국과전제주의적 독재적전제공화국으로분류된다. 고본다. 2) 민주주의와공화국의관계민주주의와 형식적 개념의공화국은내용상중복되지않는가운데상이한것을대상으로삼는다 ( 에른스트볼프강뵈켄회르데 2003, 293). 민주주의가정당화의근거로서통치자격의부정, 자율성의원칙등을내용으로하는원리이고정치체제를의미하는것은아닌데비해, 형식적개념의공화국은군주국이아니라는정치체제이며, 실질적개념의공화국은주종적예속상태가없는자유상태를추구하는국가론적개념을뜻하기때문이다. 3) 헌법제1조제1항에대한해석론헌법제1조제1항은 대한민국은민주공화국이다. 라고규정하고있다. 헌법제1조제1 항은 공화주의 가아닌 공화국 으로규정한다. 헌법전의용례에비추어, 이부분 공화제, 공화정, 공화정부, 공화주의 가아니라 공화국 으로보는것이타당하다 ( 성낙인 2012, 298). 실질적개념의공화국은국법적 해석론적개념이아니므로헌법제1조제1항에포섭될수없다고보아야한다. 그렇다면, 헌법제1조제1항은대한민국이민주주의를헌법원리로하고군주국을부정하는형식적개념의공화국의국가형태임을천명하는것으로해석된다. 12) 12) 민주공화국의의미는곧민주주의원리를천명함과동시에공화국을의미한다고볼수있다. 그러므로 민주공화국 그자체를국가형태에관한규정으로이해하여야한다. 여기서민주공화국은군주제를부정하고, 국민주권주의원리에따라권위주의및전체주의를배격함을의미한다 ( 성낙인 2013, 118).

99 민주주의와선거 민주주의와국민주권원리 1) 국민주권원리의개념헌법제1조제2항에서 대한민국의주권은국민에게있고, 모든권력은국민으로부터나온다. 고선언한다. 국민주권원리 란국가의사를결정하는시원적이고도자율적인최고의독립적권력을말하는주권이국민에게있고주권으로부터파생되는입법권 행정권 사법권등모든통치권이국민으로부터나온다는헌법원리이다. 국민주권원리는그것을적용하는것만큼이나원리자체가매우모호한것이다. 주권을대외적주권과대내적주권으로나누기도하는데, 대외적주권은주권적평등과주권적자유를핵심내용으로하고, 대내적주권은국민에대한배타적지배권인대인고권과영역에대한배타적지배권인영토고권을핵심내용으로한다고본다 ( 정종섭 2010, 11). 개별국가는주권국가로서국제사회의일원이되며한국가내에서는국가내의주권이문제된다. 헌법학에서주된논의대상이되는 국가내의주권 이란국가주권이론과역사적으로동일한연원에있기는하지만통치권의묶음으로이해되고입법권, 행정권, 사법권등다양한통치권이궁극적으로국가에속하지만실제로는여러향유자에게분배되어행사될수있다는것을의미하게된다 ( 성낙인 1998, 18-19). 그런데, 사회가상당정도동질화되어하나로표상 ( 대표 ) 이가능하게되었을때에사회와떨어져통일성을표상하는존재의필요성이크지않게된다. 국민 ( 國民 ) 이란말은 국가 ( 國家 ) 와 인민 ( 人民 ) 을결합한용어이다. 국민이곧국가를구성하고국가가가지는힘이주권이면, 개별국민과떨어진 전체국민 이라는집합체를상정하고집합체가가진힘을주권이라고보는주권이론은오늘날그의미가크지않다고볼수있다. 2) 민주제와국민주권원리의관계국민주권원리가국가형태이자통치형태인 민주제 로구체화된다는견해가있다. 민주제는국민주권원리의결과이자실현으로나타나며, 국민주권원리와결부되어있다고보는데, 민주제는 사회민주화 와는무관하다고주장하는견해이다 ( 에른스트볼프강뵈켄회르데 2003, 209; ). 하지만, 이와같은견해는민주주의를 헌법 이라는제도의틀안에넣을때에나가능하다. 위견해에서의민주제를 대의제민주주의 또는 대표제 라고이해하더라도대표제가국민주권을구체화하기위해도입된것이아니고양자는그연원을달리하며서로간에부합하지않는측면도있다는점에비추어타당하지못하다. 대표제는민주주의에가깝게

100 100 제 5 호 설정되어운영될수도있고그렇지않을수도있다. 위견해는민주제가대표제를의미하고대표제가민주주의에가깝게운영된다는전제하에서만일부사실이라고할것이다. 민주주의가적용되는영역에서사회민주화를제외하여참정권측면에국한하는입장또한받아들이기힘들다. 민주주의는다양하게이해될수있는정당화의근거이지정치영역에한정하여볼것은아니다. 집단적의사결정문제를다루는민주주의는정치영역뿐만아니라사회 경제영역등에까지적용되는것이타당하다. 오히려상이한 국민 이라는실체가법률적으로규정된전제와절차가나타나는곳이라면그활동은의사표시의절차 ( 여론조사, 선거등 ) 에의해좌우된다고할것이다. 국민의가장고유한활동, 능력, 기능이자국민고유의모든표현의핵심으로서루소역시본래의민주주의로염두에두었던민주주의의근원적인현상은 갈채 (Akklamation), 즉 모인군중의동의하는또는거부하는외침 이라고도볼수있다 ( 칼슈미트 2008, 42). 3) 국민주권론의역사적의미역사적으로국민주권원리는중세후기에왕권을침해할수있는교회및교황의대권에대항하여제기된것이다. 16세기프랑스왕정은봉건제후에대해군주의우위를확보하고나아가로마교황청과신성로마제국에대한왕정의독립성을확보하고자노력하였다 ( 성낙인 1998, 18). 절대군주시대에가톨릭신학에서탄생된주권개념은프랑스혁명을거치면서 국민 (Nation) 주권 과 인민 (Peuple) 주권 이라는상이한형태의주권이론으로나타났다. 주권론은 18세기말까지전통적으로는군주주권으로이해되어왔다. 군주주권론 이란왕은신으로부터권력을획득하였고이권력은왕에게속하므로왕은주권의보유자일뿐만아니라소유자라는것이다. 그러나이런왕권신수설에기초한군주주권론은 18세기근대자연법론 사회계약론 계몽사상에의하여극복되기에이른다 ( 성낙인 1998, 20). 제임스매디슨은, 평등한참정권을갖는일반대중이투표를통해자신의대표를선출하되, 다수지배가일방적으로가능하지않도록하는것을핵심내용으로하는새로운정치체제를구축하였다. 연방주의자의논설 (The Federalist Papers) 에서그는아테네에서실현된인민스스로의통치인직접민주주의를 순수민주주의, 자신이지향하는정부형태를 공화정 으로각각지칭하면서양자를구분한다. 매디슨은 순수민주주의 (pure democracy) 가항상편협할뿐만아니라불안정하며불공평하다고보는데, 순수민주주의국가의정치에서는시민대다수가감지 ( 感知 ) 하는공통의정념 (passion) 이나이익이정치적판단, 정책, 행위를결정하는요인이되기때문이라

101 민주주의와선거 101 고보았다. 또한, 그는판단의충돌 반대, 논쟁, 이익갈등, 적대적이고경쟁적인파벌의끝없는형성은필연적이고그원인은 재산의불평등한분배 에있다고주장한다 (Madison 1966, 18). 근대사상가들이볼때에, 국가를만들어주는것은전체구성원들을마치하나의인격체처럼묶어주는강력한힘에있다고보았다. 즉, 근대사상가들은주권을통한일체성내지질서에관심을가졌다. 이는 16~18세기유럽에서근대국가가성립되는시기였다는역사적인사실과궤를같이한다. 동질성이발견될수없는사회로부터떨어진국가라는것을상정하고국민국가에서보편성을추구함으로써국가는강력한힘을발휘할수있게된다. 이로써강력한힘을가진하나의국민국가가완성되었다. 과거그어떠한군주도갖지못한힘이생겼다. 그런데, 그힘은더이상군주를필요로하지않게되었다. 인민이국가를이루어국민이되고, 국민이곧국가를구성하며국민이주권을가지는데, 더이상이를매개할중개자로서군주가필요하지않게되었기때문이다. III. 대표제에대한검토 1. 대표제의의미 1) 대표제의개념대표제 ( 또는대의제 ) 는선험적인개념이아닌역사적으로형성된것이다 ( 정종섭 2004, ). 따라서대표제의원리의기본개념은대표제를주장한정치사상가의사상 이념과그것을제도화한나라들의제도에서도출될수밖에없었다. 그에따르면, 대표제의기본원리에는 ⅰ) 국민과국민대표자의구별, ⅱ) 국가의사결정권과통치기관구성권의분리, ⅲ) 선거에의한국민대표자의선출, ⅳ) 전체국민의대표로서의국가의사결정권자, ⅴ) 명령적위임의배제, ⅵ) 국민의전체이익과추정적의사의우선, ⅶ) 국가의사결정에대한법적책임의면제 가있다 ( 정종섭 2004, ).

102 102 제 5 호 2) 대표개념의역사성 대표 라는개념자체가논쟁적이고정치적 역사적인것이어서역사적으로새로운양상이전개되고이에상응하여정치질서가형성될필요가있으면대표개념에관한새로운논쟁이이루어지고는하였다. 쿠오드옴네스탄지트원칙 에의하면, 통치자는 절대명령 (fiat) 만으로는통치할수없다. 특히과세와관련하여통치자는많은자유와특권을요구하였던사람과계속해서상의해야하였다. 대의 ( 代議, representation) 의역사는그러한 상의 (consult) 를누가, 언제, 어디에서그리고어떻게하는가에관한것이기도하다 (Perrone 2011). 대표제는민주헌정국가의탄생으로형성된것이아니라민주헌정국가의탄생에불구하고존속한것이라고보는입장이타당하며, 역사적으로이전부터다양하게존재하였던정치적대표양식이근대입헌주의헌법의탄생시기에정치적필요성에따라의회중심의대표제모습으로형성되는과정을겪은것으로보아야한다 ( 송석윤 2000, 34). 헌법과통치구조는 200여년전의근대입헌주의탄생당시와근본적인차이를보이지않지만, 국민의의사가정책결정으로연결되는메커니즘에는그동안커다란변화가있어왔다. 정당뿐만아니라언론, 이익단체, 시민단체등의영향력이강화되어 다원주의 로불리기도한다. 대표개념이시대에따라변모됨에도불구하고헌법과이론은이를반영하지못한채고전적인의회중심의대표제를구현하는것에중점을두고있다고볼수있다. 2. 국민주권과대표제의관계 국가안에서개별인민은한없이무력하다. 신분, 지역등으로나뉘어공통적인이해관계를통해연대하는인민이아니라국가전체와개인의관계이기때문이다. 루소는이를두고마음은가고싶은대로가나몸은따라주지못하는상태를뜻하는 중풍환자 (paralytique) 라고묘사한바있다 ( 장자크루소 1993, ). 그렇다면, 어떻게이처럼주권을갖는강력한국민이될수도있고, 나약한개별국민이될수도있는지가문제된다. 그러한양립하기힘든지위가가능한것은바로 대표의매개 라는논리덕분이다. 대표제덕분에, 국민주권은비록 가상적 이기는하지만상상할수있게되었고일정정도는실현된다고볼수있게되었다. 국민주권은 국민 과 주권 사이에 대표 가매개되어있다고보는것이타당하다. 개인이정신과육체가결합되어움직이듯, 공적인격 의경우 매개체 로주권의 대행

103 민주주의와선거 103 자 가필요한데, 그것이바로 정부 이다. 개별인민의힘이무력하면무력할수록정부의힘은강해진다. 따라서대표제는국민주권과함께성장하였고국민주권은대표에기초하여가능하게되었다고볼수있다. 국민주권을구현하기위한장치중에서국가의의사결정방식으로대의민주주의를채택하고있다는견해가있지만, 대표제 에서 대표 라는개념은국민주권의실현을위해창안된것이아니다. 대표제는영국과스웨덴에서초기모습이발견되는데, 중세군주제나귀족제정부의제도로서발달되었고군주가전쟁수행에필요한물자를동원하기위하여시민의대표자들을뽑아서그들로부터동의를받기위한것에서기인하기때문이다. 오늘날관점에서는 대표 개념이성립될수없게되면, 국민주권은불가능하다. 표상되거나대표될수없다면근대국민주권이라는것은상정될수없고, 현실적으로일부라도실천되는것이가능하지않기때문이다. 근대에서의정치는모두대표제이다. 인민의다수를표상이가능한일체로만들려고하였던루소의인민주권뿐만아니라홉스의군주정도대표제이다. 선거제도가여성, 흑인등에게확대되어보통 평등선거가실시되면서대표제가국민주권원리와어느정도부합하게되었다고보는것이정확하다. 보통 평등선거제도는우연히자리잡힌것이아니라투쟁의산물이다. 13) 물론여기에도난점은있다. 한국가내에서통치권의대상이되는어린이, 외국인등에게는선거권이인정되지않음에따라국민주권의 국민 을어디까지로볼것인가에관하여는여전히의문이남기때문이다. 대표제는불안정한타협으로서두세력사이의대립의결과물로보는견해가있다. 현실적으로는과두제적법치국가가존재한다. 국가차원의과두제와경제차원의과두제의결탁에의하여공공영역이장악되기도한다. 이러한관점에서보면, 대표제는대중이권력에가까이접근할수있는조건하에서만민주주의를지향한다고말할수도있겠다 ( 자크랑시에르 2011, ). 13) 보통선거제도가실시되기전의제한선거는 1 재산 수입에의한선거권제한, 2 일정한교양자격에의한선거권제한, 3 일정한사회적신분이나문벌에의한제한, 4 인종 신조에의한제한, 5 성별에의한제한등이있었다. 제한선거의종말과정에불평등선거가있다. 불평등선거의대표적인경우가 복수투표제 (le Vote Plural) 이다. 이것은특정한요건을갖춘선거인에대해 2 표이상의투표권을부여하는제도이다. 벨기에에서 1893 년도입된복수투표제는재산적요건을철폐하여보통선거파를만족시키면서일정한재산적또는교육적요건을갖춘선거인에게추가투표를부여함으로써반 ( 反 ) 보통선거파를만족시킬수있었기때문이다. 그러나그것은유산자의우위를인정함으로써인격주의와상반되는것이었기때문에복수투표제를폐지하여 무조건의보통선거 (le sufage universal pur et Simple) 를실시하라는요구는점차로치열하게되었고특히사회당으로부터강력하게주장되었다. 이요구는제 1 차세계대전후받아들여져 1921 년 2 월 7 일헌법개정에의해복수투표제는폐지되었다 ( 정요섭 1965, 32-33).

104 104 제 5 호 국민주권 이라는헌법에명시되어있는원리는 통치논리 와민 ( 民 ) 을항상분열로이끄는 현실 사이의연결고리로쓰이고있다. 민주주의의특성인무정부지향을자연적당연성에기초한원칙인 아르케 ( 지배 ) 로변형시키는수단으로서국민주권원리가사용되고있는것이다. 그런데공교롭게도이로말미암아정치에서소외된대다수국민이양산되게된다. 유념할점은민주주의는가치상대주의를토대로하는근원적가치이므로민주주의가대표제를정당화할수는있어도민주주의가대표제를반드시정당화해야하는하위가치는아니라는것이다. 민주주의가대표제를위한목적합리적인가치에불과한것으로된다면, 대표제가국민주권원리에도중대한변용을초래할것이다. 여기에는, 선거를통해대표로선출된후에는국민의의사와관계없이처신하게되고임기가길수록심각한데이로써국민이명목상주권자로전락하는것, 대표자가정당에기속되고국민여론에귀를기울이지않아정당공화국으로전락하는것등이있다 ( 성낙인 1998, 27-28). 3. 민주주의와대표제의관계 1) 문제의제기앞서국민주권은근대적사고의산물이라는점과국민주권은대표를통해서만가능하다는점을살펴보았다. 오늘날 대표제민주주의 ( 또는대의민주주의 ) 라는용어도사용되고있다. 대표제와민주주의가접목되게된것은기존의제도들이그렇게되었다거나상호간에친숙성이있어서가아니다. 대표제는연혁상 본질상으로의회주의또는민주주의로부터비롯된것이아니라고볼수있다 ( 송석윤 2000, 34). 대표제는인구증가에대비하기위하여만들어진제도는결코아니다. 대표제는공공영역을담당하는권한을가진소수가전체를대표한다는것이어서소수의다수에대한지배, 즉과두제형태를가지게된다. 민주주의를선거에기초한대표제적통치체제라고보는것은역사적으로최근의일이고미국독립과프랑스대혁명의시기에살았던사람들이잘알고있듯이원래대표제는민주주의와정반대의것이었다 ( 자크랑시에르 2011, ). 18세기가되어 민중의힘 을뜻하는 민주주의 사상을 대표제 라는비민주적실체와결합시킴으로써민주주의는전적으로새로운형태와차원을갖기시작한것이다. 따라서

105 민주주의와선거 105 대표제 ( 대의 ) 민주주의 라고불리는것은혼합된것이라고보는것이타당하다. 그렇다면, 대표제와민주주의는어떠한관계에있는지가문제된다. 2) 대표제의성격변화대표제가존재하는것을두고그것을민주주의의적절하고정당한기준인것이라고보기도한다. 이는대표제가아닌민주주의를생각할수없기때문이아니라 대표 (representation) 라는개념자체가민주주의에대한근대적이해의핵심에있기때문이다. 또한, 대표제의불가피성을간접민주주의와직접민주주의의대립에서구하는것도근대적사고에서비롯된것이라고볼수있다. 선거 (election) 와 엘리트 (elite) 는동일한어원을가지고있다. 몇몇언어에서는똑같은형용사가탁월한사람과선택된사람을나타낸다. 칼슈미트는민주주의의근본적인원칙을통치자와피통치자사이의유사성또는동일성이라고특징지었다. 그러나만약투표자들이후보와자신사이의유사성을선거에서판단기초로삼는다면, 대다수투표자들은후보자들가운데에서선택을내리기힘들것이다 ( 베르나르마넹 2011, 177). 14) 1787년의미국연방주의자와반연방주의자사이의논쟁은자유선거에기초한체계내에귀족주의적양상들이존재할가능성에대해검토했던마지막사례라고볼수있다. 당시반연방주의자들은 대표가그들이대표하는사람들의처지, 태도, 느낌을반드시공유해야한다. 고주장하였으나, 연방주의자들은대표성을선거권자의이익과어떻게그들에게봉사할것인지에대해스스로판단을내려야만하는수탁자의독립적행위로보았다 ( 베르나르마넹 2011, 143; 169). 대표제민주주의 라는용어는 1770년대미국연방주의자들에게서나온것이다. 삐에르로장발롱에따르면, 대표제민주주의 라는용어는 1777년알렉산더해밀턴 (A. Hamilton) 이모리스 (Morris) 지사 (governor) 에게보낸편지에서처음나온다. 연방주의자들은대표제가민주주의의유일한형식이라고말하지는않았고, 민주주의를할수없기때문에대표제를해야한다고말하였다 ( 알렉산더헤밀턴등 2009, #10; #38). 선거절차의핵심에는통치자와피통치자간의유사성을가로막는힘이존재한다. 선거운동, 후보자에대한정보를의식적으로퍼뜨리는것은이전의명성, 특히명사들이누렸던명성에의한제약을어느정도완화시키나여전히인지도가있는명사들에게유리하 14) 이에대해민주주의를치자와피치자를 동일화 (Identifikation) 하려는노력으로보는것이적절하다는견해가있다 ( 송석윤 2000, 40).

106 106 제 5 호 며, 자신을알리는데에는비용이많이들기때문에많은자원을동원할수있는사람들에게유리하다. 대표제는원래태생적엘리트계층의특권하에세워졌고개념자체로민주주의와부합하지않는측면이있지만, 선거권의확대등민주화투쟁을통하여그기능측면에서중심이엘리트주의에서이탈되어민주주의성격이가미된것으로보는것이정확하다고생각한다. 오늘날확립된보통 평등선거는영국등의선거개혁을위한투쟁의역사에서알수있듯이결코자연스럽게확립된것이아니다. 15) 3) 선거와추첨아리스토텔레스는 공직 (archē) 을 명예 (timē) 라고부른다. 같은사람들이계속통치하고다른사람들이통치를받게된다면다른사람들은시민으로서명예를박탈당할수밖에없다고본다. 그는많은빈민들이공직에서배제된다면국가는필연적으로적 ( 敵 ) 들로가득찰것으로전망한다. 그가제시한해결책은빈민들이 심의 (bouleuesthai) 와 재판 (krinein) 에참여하게하는것이다. 그는솔론과몇몇입법자들이빈민들에게공직자를선출하는권한및임기가끝난공직자들에게감사를청구할권한은주지만개인자격으로공직에취임하는것은금지한점에주목한다 ( 아리스토텔레스 2012, ). 아테네민주정은민회가수행하지않는대부분기능을 추첨 을통하여선출된시민들에게위탁하였다. 고대아테네에서 30세이상의시민들 ( 기원전 4세기 2만명정도 ) 중에서시민권박탈처벌을받지않은사람은누구든지행정직에취임할수있었다. 다만, 추첨에서뽑힌사람은심사를받아야했다. 추첨에의한선발은민주정치의본질에맞는것이다. 라고몽테스키외는말하였고, 루소는이에동의하였는데, 그이유는 추첨은아무도괴롭히지않는공평한선발방법으로서모든시민에게다같이국가를위해봉사할수있다는합리적인희망을갖게한다. 고하며, 현실적으로는존재할수없지만진정한민주정치에서누가당선이되든지별로차이가없기때문에추첨에의한피해가거의없는것도그이유가된다 ( 장자크루소 1993, ). 아테네민주주의자들은관직교체를매우중요하게생각했기에, 이를하나의법률적요건으로만들었다. 원칙적으로권력관계가역전될수있었을뿐만아니라, 실제로도불 15) 민주주의는자연적인결과를만들어내지않는다고보는데, 그이유는민주주의는출생신분, 능력, 경제력등에기초한통치자격이라는 자연 과의분리를의미하기때문이다 ( 자크랑시에르 2011, 121).

107 민주주의와선거 107 가피하게역전되었다. 아테네민주주의는이론적뿐만이아니라실제적으로 교체의원칙 을중심으로조직되었다. 이는피에르팍테가 민주주의에서는오늘의소수자가내일이다수자가될수있다. 고말한것 16) 과일맥상통한다. 4) 대표제 ( 선거 ) 의이중적성격아리스토텔레스에의하면, 공직자를 추첨 으로임명하면민주정체로, 선거 로임명하면과두정체로간주된다. 공직임명에 재산자격의요건이없으면 민주정체로, 있으면 과두정체로간주된다. 혼합정체에선두정체에서한가지씩취하는데, 과두정체에서는공직자선출법규를취하고, 민주정체에서는재산자격의요건을무시하는법규를취한다 ( 아리스토텔레스 2012, 225). 아리스토텔레스는혼합정체에관하여도같은정체를두고민주정체로볼수도있고과두정체로볼수도있다면민주정체와과두정체가잘혼합된것으로본다. 즉, 제대로된혼합정체 는민주정체요소와과두정체요소를모두포함하는것처럼보이면서동시에그중의어느쪽요소도포함하지않는것처럼보이는것을가리킨다 ( 아리스토텔레스 2012, ). 통치자의권위는상반된두가지측면에서정당성이부여되게된다. 한편으로 국민의선택 이란덕목에의한것이고, 다른한편으로사회문제에대한올바른해결책을제시할수있는 통치자의능력 에의해정당화되는것이다. 통치기관이과연민중의힘을구현하고있는가, 통치기관이민중의힘을구현하는데에장애가되는것은아닌가의관점에서대표제에대해점검할필요가있다. 대표제에서대표자가통치를수행한다. 이들은자신들의계층 ( 지배층 ) 내에서계속대표자를충원하게되고, 결과적으로대표자와일반시민사이에간격을넓히게되는문제를드러낸다. 대표제에서가장많은국민들을대변하는민주주의를구현하는제도라고보기어렵게되고더욱이대중에게제대로된정보가전해지지못하며대중이개화되지못한경우, 국가권력은지배층에의해일방적으로운용될우려가있다. 대표제는처음설립되었을때의방식, 사회적신분, 생활방식과교육등에따라일반시민들과는구분되는 엘리트의통치 로여전히남아있고단지 새로운엘리트의부상과다른엘리트의퇴조 에불과하다는비판적인지적도있다. 그결과대표제의민주화, 대표와대표되는사람간의간극축소, 정부에서활동하는통치자의결정에대한피통치자의 16) En démocratie, la minorité d aujourd hui peut devenir la majorité de demain (Pactet 1997, 86).

108 108 제 5 호 소망을이룰수있는영향력의확대는기대하였던것만큼은강하지않은것으로드러났다 ( 베르나르마넹 2011, ). 보통 평등선거제가대표제에대해일정정도는대중적 민주정적정당국가로의변질을가져오기는하였으나, 여전히대표제는민주적 비민주적특성모두를가지고있다. 여기에서는선거가중요한역할을한다. 민주주의를구현하는절차를어떻게설계하고운영할지가핵심이기때문이다. 선거는민주적측면, 비민주적측면을모두가진다. 17) 공공영역에서능력자에의한통치와아무나하는통치라는상반된논리간에만남과갈등이있다. 이러한관점에서선거는혼합정체를위한제도의묘를살릴수있는장치라고볼수있겠다. 예를들어, 임기를짧게하는지길게하는지, 선거구를넓게설정하는지좁게설정하는지, 피선자격을요구할지, 요구한다면어떠한자격요건을요구하는지, 기탁금제를도입할지, 도입한다면얼마로설정할것인지, 선거운동기간을정할것인지, 정한다면길게정할지짧게정할지, 선거비용을통제할것인지, 통제한다면얼마나통제하며어떠한방식으로통제할것인지, 선거에서의표현의자유를얼마나허용할지등다양한모델이가능하다. 그에따라선거의의미와기능에차이가생기게된다. IV. 결론 민주주의는 민중의힘 을뜻한다. 플라톤은민주주의에관하여 아르케없음, 즉 지배가없는것 이라고본다. 지배를당하기싫어하고자기멋대로사는것, 통치불가능성 이민주주의의중요한특성이다. 따라서민주주의와지배체제를연관지우는것은어려움에봉착할수밖에없다. 민중의신념과욕망의근거가되는원인에서그원인으로파고들면결국 근거없음 에이르게되고, 다른것에의해정당화될수없는오직그것자체에의해서만정당화될수있는실존의문제에부딪친다. 역설적으로여기에법률, 정책등을정당화할수있는힘이있고그힘을모아발현시키는것이개별이익을통합하여공공목표를 17) 선거는과두제하에서탄생하여민주주의투쟁을통해방향이전환되었다가, 다시과두제에의해끊임없이재정복되는하나의혼합된형태인것이다 ( 자크랑시에르 2011, ).

109 민주주의와선거 109 향해합리화하는바로정치의문제이다. 민주주의가가진중요한의미는그철학적기초가가치상대주의에기초하는것이고통치할만한자격 ( 출생신분, 경제능력등 ) 이있는사람에의해통치되어야한다는것을거부하는데에있다. 민주주의에서통치의기회는통치받을자격도, 통치할자격도없는자들에게주어진다. 민주주의에서통치자나피통치자의지위는거기에도달할수있는능력과는무관한것이다. 민주주의에서통치는그것이정치적일때에만정당성을가지게된다. 민주주의는 자율성의원칙 을핵심내용으로한다. 자율성의원칙은민주주의이론에따라차이가있기는하지만민주주의의필수전제이자우선적인것으로간주된다. 민주주의를정치영역에한정하고국가에초점을맞추는것이일반적견해였으나, 민주주의의핵심내용인자율성의원칙과관련하여모든권력체계를포괄하는개념으로정치를이해하자는유력한견해가등장한다. 민주주의는형식적개념의공화국과다른차원의문제이므로민주주의와공화국은양립이가능하다. 연혁적으로주권론은민주주의와는무관하게등장하였으나주권론이국민주권으로발전한다. 국민주권은민주주의에대한근대시대의대응이라고볼수있다. 헌법제1조제1항이대한민국의국가형태에관한전체적인틀과방향을설정하는취지라면, 제 2항은헌법이주권이국민에게있다는점을적극적으로밝히고있다고정리할수있다. 국민주권은대표제에의해비로소상정될수있고비록일부나마실현가능하다. 국민주권은 국민 과 주권 사이에 대표 가매개되어있다고보아야한다. 하지만, 대표제 에서 대표 개념은국민주권실현을위하여창안된것이아니다. 대표제는군주가전쟁수행물자를동원하고자시민등의대표자들을뽑아그들로부터동의를받기위한것에서기인하기때문이다. 이와관련대표제가국민주권원리에변용을초래한다는비판에주목할필요가있다. 민주주의와대표제의관계를살펴본다. 대표제가불가피하다는주장또한널리제기되고있으나, 그보다는대표라는개념자체가민주주의에대한근대적이해의중심에있었기때문이라고보는것이타당하다. 18세기사상가들은민중의지배에대한견제장치로서대표제를도입하였다고보인다. 선거제도자체는엘리트주의에서출발하였다고보이고, 추첨이나잦은공직교체가민주주의와어울린다고생각한다. 민주주의는가치상대주의에기초하므로실체를두고는사람마다견해의차이가발생하게되고, 오히려절차적요소가언제나전면에위치하게된다. 대표제를구성하는가장중요한제도로볼수있는선거제도와관련하여그것을어떻게만들고운영하느냐에따라민주주의에가까울수도그렇지못할수도있다.

110 110 제 5 호 참 고 문 헌 가. 저서 권영성 헌법학원론. 서울 : 법문사. 김경희 공화주의. 서울 : 책세상. 김인곤 플라톤국가 ( 해제 ). 서울 : 서울대학교철학사상연구소. 김철수 헌법학개론. 서울 : 박영사. 데이비드헬드 ( 이정식역 ) 민주주의의모델. 일산 : 인간사랑. 로버트달 ( 조기제역 ) 민주주의와그비판자들. 서울 : 문학과지성사. 모리치오비롤리 ( 김경희 김동규역 ) 공화주의. 고양 : 인간사랑. 베르나르마넹 ( 곽준혁역 ) 선거는민주적인가-현대대의민주주의원칙에대한비판적고찰. 서울 : 후마니타스. 성낙인 선거법론. 서울 : 법문사 대한민국헌법사. 서울 : 법문사 헌법학. 서울 : 법문사. 아리스토텔레스 ( 천병희역 ) 정치학. 고양 : 숲. 알렉산더헤밀턴등 ( 김동영역 ) 페더랄리스트페이퍼. 서울 : 한울아카데미. 에른스트볼프강뵈켄회르데 ( 김효전역 ) 헌법과민주주의 헌법이론과헌법에관한연구. 서울 : 법문사. 이극찬 정치학. 서울 : 법문사. 자크랑시에르 ( 허경역 ) 민주주의는왜증오의대상인가. 고양 : 인간사랑. 자클린뤼스 ( 은재호역 ) 지식과권력2. 서울 : 예하. 장자크루소 ( 최현역 ) 사회계약론. 서울 : 집문당. 정요섭 선거론. 서울 : 박영사 헌법과정치제도. 서울 : 박영사 헌법연구1. 서울 : 박영사. 조홍식 사법통치의정당성과한계 서울 : 박영사. 존듀이 ( 홍남기역 ) 현대민주주의와정치주체의문제. 서울 : 도서출판싸아이알. 존로크 ( 강정인등역 ) 통치론. 서울 : 까치. 존스튜어트밀 ( 서병훈역 ) 대의정부론. 서울 : 아카넷. 최종두 민주정치와선거론. 서울 : 태창문화사. 칼슈미트 ( 김효전역 ) 국민표결과국민발안 ; 제2제국의국가구조와붕괴. 서울 : 관악사. 플라톤 ( 박종현역 ) 국가 ( 정체 ). 파주 : 서광사. 필립스쉬블리 ( 김계동등역 ) 정치학개론 : 권력과선택. 서울 : 명인문화사.

111 민주주의와선거 111 한스켈젠 ( 한용희역 ) 민주정치의철학. 서울 : 대문출판사. Held, David Models of Democracy. California: Stanford Univ Pr. Madison, James The Federalist Papers no.10. New York: Doubledy. Pactet, Pierre Institutions politique droit constitutionnel. Paris: Armand Colin. 나. 학술지논문, 기명기사 송석윤 대표제개념의헌법사적연구. 헌법학연구 제6권제1호. 서울 : 한국헌법학회. 음선필 한국민주주의의발전과선거제도. 사회과학연구 제10권제2호. 아산 : 순천향대학교교수학습개발센터. 정종섭 우리헌법의원리, 원칙, 제도규정으로부터의기본권도출 독일의이론적논의를고려한재조명. 변호사 제29집. 서울 : 서울지방변호사회. Weir, Stuart, and David Beetham Political Power and Democratic Control in Britain: the Democratic Audit of the United Kingdom. London: Routledge. 다. 인터넷자료이용 Perrone, Sean T Researching Representation: The Case of Early Modern Europe. 검색일 : ). 접수일자 : 2014 년 9 월 26 일, 심사일자 : 2014 년 10 월 29 일, 게재확정일 : 2014 년 11 월 11 일

112 112 제 5 호 [ Abstract ] Democracy and Elections: Focusing on Concepts of Democracy and Representative System Sung, Seung-Hwan Korean Government Legal Service Democracy means the power of the people, being characterized by impossibility to rule. Even so, it is inevitably difficult to establish the concept of democracy since it is associated with ruling systems. A human attribute is to hate to be ruled, and it is a matter of politics to contemplate over how to build a ruling system for a group of people and form a political community. Democracy should be considered as a principle of justifying power rather than a ruling system. Its philosophical basis lies in value relativism. In democracy, qualification for ruling is denied. The core of democracy is the principle of autonomy. Since democracy is a matter of different dimension from a republic in a formal concept, the two are compatible. Historically sovereignty appeared in no relation to democracy, but it developed into popular sovereignty, which reflected the modern understanding of democracy. In modern times, representation serves as a medium between people and sovereignty. There has been a broad claim that a system of representation should be inevitable, but it seems valid that the concept of representation itself was in the core of modern understanding of democracy. In the 18th century, thinkers introduced a system of representation as a restraint device for the rule of people. The election system itself began in elitism, and drawing and frequently replacing public offices are in harmony with democracy. Since democracy is based on value relativism, people naturally have different opinions about its substance. In democracy, therefore, procedural elements always

113 민주주의와선거 113 come before substantive ones. It should be pointed out that people can be close to or distant from democracy according to how they set and run the electoral system, the most important system making up the system of representation. Keyword: democracy, republic, popular sovereignty, representative system, electoral system

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115 주민소환투표사례분석을통한개선방안연구 115 주민소환투표사례분석을통한개선방안연구 박윤희 동국대학교 국문요약 본연구에서는주민소환제도입사례를중심으로주민소환단계를발의단계, 청구단계, 투표단계로구분하여각각의단계에서발생한소환사례의특성을분석하고제기된쟁점의대안을모색하는데초점을두었다. 주민소환발의단계에서는주민소환사유의특정화문제와주민소환대상자확대의문제를주요쟁점으로제시하였다. 주민소환제는법적책임성보다는정치적책임성을확보하기위한제도로서소환사유를포괄적으로허용하는것이바람직하며, 소환대상자는주인대리인의관점에서교육감, 지방의원비례대표, 국회의원으로까지선출직공직자를확대하는것이바람직할것으로보인다. 주민소환청구단계에서는청구서명과정에서개인정보노출문제와관권개입의문제, 청구기한제한의문제등을주요쟁점으로제시하였다. 주민소환제의긍정적활용을위해서는청구기한제한을완화, 관권개입을차단하고처벌하기위한규정을추가, 주민들의적극적인참여를위해과도한개인정보노출억제등의방향으로제도개선이필요하다. 마지막으로주민소환투표단계에서는주민소환에대한주민들의찬성과반대입장의적극적개진을위해유효투표율 1/3 미만시미개표규정을삭제하는방향으로의제도개선이필요하다. 한편주민소환제와같은직접민주주의제도는대의제민주주의의문제점을보완하기위한보조적수단임을간과해서는안될것이다. 주제어 주민소환, 주민참여, 직접민주주의, 대리인이론, 사례분석

116 116 제 5 호 I. 서론 1995년 4대지방선거를부활시켜본격적인지방자치가실시된지가 20년에이르고있다. 짧은기간동안지방자치제도가성숙해왔다는긍정적평가와더불어선출된일부공직자의독선과부패등의문제로이들에대한민주적통제장치에대한요구가지속적으로제기되어왔다. 현대의민주주의는선거를통해선출된대표에위임하는대의제민주주의로선출된대표자의주민에대한수직적책임성의확보가주요쟁점으로부각하고있다. 이러한대의제민주주의한계를극복하기위한대안으로주민의직접참여를통한통제장치로서주민발의, 주민투표, 주민소환, 주민소송등의제도가논의되어왔다. 특히주민의직접참여를통해선출직공무원을임기종료전에해직시킬수있는주민소환투표제도는가장강력한통제장치로이해되고있다. 위임대리인이론의관점에서보면대리인문제 (agent problem) 는대리인인선출직공무원이위임자인주민의기대에부응하지않고도덕적해이내지역선택등의행동을할때발생하는데, 주민소환제도는대리인문제의해결수단으로선출직공무원을주민이직접해임하는주민에의한통제수단으로서의제도적의의가있다 ( 하혜영외 2012). 미국, 독일등지방자치선진국에서도각국가와지역의실정에맞춰다양한유형의주민소환제도가도입되어운영되고있다. 미국의경우 1903년 1월로스앤젤레스시헌장에서최초로채택된이후 2011년현재 29개주정부에서주민소환제도를도입하고있으며소환대상, 소환개시가능시기, 유효서명수, 서명기간등에있어서주정부별로다양하게규정되어있다. 국내에서도 2004년지방분권특별법제정으로주민소환등주민직접참여제도의법률적근거를마련한이후 2006년주민소환제도를도입하여 (2006년 5월제정, 2007년 5월시행 ) 지방선출직공무원에대한소환제도를운영해오고있다. 2007년 5월부터 2013년 12월까지 64건의주민소환이진행되면서주민소환에대한다양한논의가전개되어오고있다. 학문적차원에서도주민소환제도가도입된이후에는주민소환사례에대한분석을토대로제도개선방안을제시하는연구가점차증가하고있는추세이다 ( 조경련외 2008; 전영상외 2009; 현근 2009; 김동욱외 2010; 전영상 2010; 하혜영외 2011). 그러나대부분의연구가개별주민소환사례를중심으로분석하는경향을보이고있어현재까지진행된주민소환사례에대한종합적인분석이부족한측면이있다. 이에본연구에서는제도도입이후주민소환추진사례를주민소환발의단계, 주민소환운동단계, 주민소환투표단계로구분하여현재까지진행된주민소환사례를체계적으로

117 주민소환투표사례분석을통한개선방안연구 117 분석하여주민의직접참여를확대하고지방행정의민주성과책임성제고를위해도입된주민소환제도의활성화방안을모색하는데초점을두고자한다. 먼저 II절에서는주민소환제도의의의와국내주민소환제도에대한선행연구에대한이론적검토를실시한다. 다음으로 III절에서는 2006년주민소환제도도입이후주민소환추진현황을파악하여이를 3단계로구분하여각각단계에서제기된주민소환사례의특징을분석한다. IV절에서는주민소환단계별쟁점을정리하고선출직공무원을민주적으로직접통제하는수단으로서주민소환투표제도의활성화를위한개선방안을제시한다. II. 주민소환제도의이론적논의 1. 주민소환제도의의의 1) 주민소환제도의개념일반적으로주민소환제도는공직의정해진임기가끝나기전에한공직자를유권자의고발이나청원, 그리고투표로서그공직으로부터해임하는절차로정의된다 (Zimmerman 1997; 정연정 2007). 주민소환제도는정책과정에서주민참여의단계를구분한안스타인 (Arnstein 1969) 의구분에따를때시민통제의단계로서가장높은주민참여유형으로볼수있다 ( 하혜영외 2011). 주민소환제는대의제민주주의의한계를극복하는직접민주주의의한방식으로서주민의직접선거를통해선출된공직자에대해주민투표를통해불신임하는제도로서의의가있다. 주민소환제는선출직공무원에대한주민의통제를강화하고주민에대한정치적책임성을확보하는수단으로이해되고있다 ( 하승수 2007; 김계홍 2008; 안전행정부 2013). 우리나라에서주민소환제도는지방의원, 지방자치단체장등선출직지방공직자에대하여공무원임기전에주민이소환투표를통해해직을결정하는제도로이해되고있다 ( 이기우 2008). 개념상주민소환제도는주민소환의주체는선거권을가진주민이며, 주민소환의절차는주민청구에의한주민투표로효력을확정짓고, 주민소환의성격은선출직공직자에게법적책임이아닌정치적책임을묻는성격을지닌다 ( 김영기 2006; 김동욱외 2010).

118 118 제 5 호 2) 주민소환제도의도입과정 2004년 1월지방분권특별법이제정되면서주민투표제도 주민소환제도 주민소송제도등의주민직접참여를위한제도도입의법적근거가마련되었다. 이에따라 2004년 1월주민투표법이제정되었다. 이후 2006년 6월지방자치법개정을통해주민소환에관한규정 ( 지방자치법제20조 ) 을마련하고동시에 2006년 6월주민소환에관한법률이제정되었다. 이에앞서 2004년광주광역시의회가시민단체중심으로구성된주민의조례제정청구에부응하여만장일치로광주광역시공직자소환에관한조례를제정하였으나대법원은본조례가지방자치법의위임근거가없다는이유로위법판결을내렸다 ( 김준석외 2005; 김계홍, 2008). 2006년 5월제정된주민소환제도는 2007년 5월 25일부터시행되었다. 3) 주민투표제도와주민소환제도의비교주민투표가지방자치단체의특정지방정책에대해주민이직접결정하는제도로서개별적인정책사안에대한평가인데비하여, 주민소환은지방자치단체의인사문제를주민이직접결정하는제도로서특정정치인에대한총체적인평가의특성을지닌다 ( 이기우 2008). 주민투표법과주민소환법의주요차이는다음 < 표 1> 과같다. 먼저, 주민투표법에따른주민투표의청구대상은크게주민에게과도한부담을주거나중대한영향을미친자치단체의주요결정사항으로조례로정하는사항 ( 주민투표법제7 조 ) 과중앙행정기관의장이주도하는국가정책에관한주민투표 ( 주민투표법제8조 ) 로구분된다. 반면, 주민소환에관한법률 ( 이하주민소환법으로약칭 ) 에서청구대상에는제한이없다. 주민소환제도의도입과정뿐만아니라도입이후에도주민소환사유를구체화하는문제는많은논쟁을야기하는부분이다. 주민소환제의남발을방지하기위해서주민소환사유를법령위반, 직권남용, 직무유기등으로한정시키자는주장도제기되고있지만, 주민소환제도는법적책임을묻는사법적절차가아닌정치적책임을묻는정치적절차라는측면에서주민소환사유를제한하지않는것이주민소환제의본래의취지에부합한다는주장이보다설득력을얻고있다 ( 하승수 2007; 이기한 2008; 김동욱외 2010; 양길현 2011). 즉주민소환제도는선거와마찬가지로선출직공직자를통제하기위한정치적수단의성격을지니고있기때문이다 ( 이기우 2008). 둘째, 청구요건에있어주민투표법은주민투표청구권자총수의 20분의 1 이상 5분의 1 이하의범위안에서지방자치단체의조례로정하는수이상의서명으로그지방자치단체의장에게주민투표의실시를청구하도록규정되어있다 ( 주민투표법제9조 ). 반면, 주

119 주민소환투표사례분석을통한개선방안연구 119 < 표 1> 주민투표법과주민소환법의주요내용비교 구분주민투표법주민소환에관한법률 제정일 ( 시행일 ) ( ) ( ) 청구대상 청구요건 주민에게과도한부담을주거나중대한영향을미치는자치단체의주요결정사항으로조례로정함 국가정책수립에관한사항 주민투표청구권자총수 1/20 이상 1/5 이하의범위안에서조례로정하는수이상의서명 단체장직권청구가능 지방의회청구가능 제한없음 주민소환투표청구권자총수의 광역단체장 : 10/100 이상 기초단체장 : 15/100 이상 의원 ( 비례제외 ): 20/100 이상 청구제한기간 서명요청활동기간 제한없음 ( 조례 ) 시도 180일이내, 시군구 90일이내 임기개시일 1 년미만임기마감일 1 년미만소환투표실시일부터 1 년미만 ( 시행령 ) 시도 120 일이내, 시군구 60 일이내 발의권자 지방자치단체장 관할선거관리위원회 투표일 발의일부터 20 일이상 30 일이하의범위내에서단체장이관할선거관리위원회와협의하여정함 발의일부터 20 일이상 30 일이하의범위내에서관할선거관리위원회가정함 결과확정 투표권자총수의 1/3 이상투표와유효투표수과반수득표로확정 투표자수 1/3 미달시미개표 좌동 주민소환투표안공고한때부터투표결과공표시까지권한정지 출처 : 안전행정부홈페이지 민소환법에서는주민소환투표청구권자총수를광역단체장은 100분의 10 이상, 기초단체장은 100분의 15 이상, 지방의원 ( 비례제외 ) 은 100분의 20 이상으로각각상이하게규정하고있다. 주민투표법은청구요건을일정범위내에서조례로각각자율적으로정하도록규정한반면에주민소환법은따로조례로정하지않고법률에일률적으로규정하되선출직공무원의유형에따라청구요건을달리정하고있는것이다. 셋째, 주민투표법상의주민투표청구기한은제한이없으나주민소환법상의주민소환투표는임기개시일 1년미만, 임기마감일 1년미만으로제한하고있어실질적으로 4년

120 120 제 5 호 임기중에 2년만주민소환을실시할수있도록규정하고있다. 또한소환투표실시일부터 1년미만인경우도규정하고있어사실상 4년임기중에한번만소환가능하도록규정하고있다 ( 창원대산학협력단 2012). 넷째, 주민투표법상발의권자와주민투표관리자는해당지방자치단체장이되나, 주민소환법상발의권자와주민투표관리자는관할선거관리위원회가된다. 따라서주민소환제의정착과효과적운용에있어선거관리위원회의중립적이고공정한운영이무엇보다도중요하다고볼수있다. 마지막으로, 주민투표에부쳐진사항은주민투표권자총수의 3분의 1 이상의투표와유효투표수과반수의득표로확정되고전체투표수가주민투표권자총수의 3분의 1에미달되는때에는개표를하지아니한다 ( 주민투표법제24조 ). 주민투표법의규정이주민소환투표결과에도동일하게적용되고있다 ( 주민소환법제22조 ). 2. 주민소환제관련선행연구 주민소환제에관한국내선행연구는내용상주민소환제도입전후로연구경향이구분되는측면이있다. 먼저주민소환제도도입이전에는규범적차원에서대의제민주주의의한계를극복하기대안으로서직접민주주의제도인주민소환제의의의와도입필요성에관한규범적연구가대부분이었다 ( 최승범 2001; 김영기 2003; 김준석외 2005; 천성권 2006; 하승수 2006). 이들연구들은주민소환제도도입을위해해외주요국의주민소환제도의특징을소개하고국내여건에맞는소환제도도입에초점을두고있다. 최승범 (2001) 은대의제민주주의한계를극복하기위한직접민주주의구현을위한제도로서주민투표와주민소환제도입을주장하고있다. 다만주민소환제도는행정의외적통제장치로서행정의책임성확보를위한수단이지만대의제민주주의를대체하는것이아니라보완하는제도로인식하는것이중요하다는점을강조하고있다. 김영기 (2003) 는설문조사를통해주민소환제도의도입형태에대한선호도를분석하였다. 또한천성권 (2006) 은선출직공직자의부정부패를방지하기수단으로서주민에의한직접수단인주민소환제의도입필요성을지적하였다. 하승수 (2006) 는주민소환제도가도입된시점에서외국의주민소환사례에대한분석과더불어한국소환제도와비교를통해주민소환제도의활용가능성에대한분석을시도하고있으며, 특히주민소환제도의활성화를위해서 NGO를중심으로하는시민사회단체의역할이중요함을강조하였다.

121 주민소환투표사례분석을통한개선방안연구 121 반면, 제도도입이후에는주민소환현황및주민소환사례분석을통해제도개선에관한연구를중심으로진행되어오고있다 ( 이기한 2008; 조경련외 2008; 전영상 2009; 전영상외 2009; 김동욱외 2010; 양길현 2011; 하혜영외 2011; 하혜영외 2012; 정연정 2012). 이기한 (2008) 은주민소환제의쟁점으로주민소환사유제한여부, 주민소환의대상, 주민소환제도의남용을막기위한청구요건등을논의하고, 개선방안으로서발의요건을지방정부규모에따라차등적으로조정할것, 주민소환발의와동시에직무정지하도록규정한조항의개선, 주민소환청구권자를주민에서지방의회로확대할것, 주민소환청구기한제한의완화등을제시하고있다. 조경련외 (2008) 는주민소환사례현황분석을바탕으로도입된주민소환제도의주요쟁점으로소환사유의범위, 청구요건, 소환청구된공직자의직무권한정지문제, 비용부담문제등을제시하고각각쟁점에대한의견을개진하고있다. 전영상외 (2009) 도주민소환사례분석을통해제도의적실성을보완하기위해서는주민소환청구서명요청활동자의범위확대, 청구요건완화, 소환투표율완화, 소환투표운동비용의공영제등의주민소환제도의개선점을제시하고있다. 현근 (2009) 은주민소환대표사례를중심으로소환단계별로청구자와대상자의활동을분석하여이들활동에영향을미치는요인에대해분석하였다. 하혜영외 (2012) 는주민소환운영실태를발생분포, 소환사유, 단계별현황등을중심으로파악하고주민소환대상자를비례대표의원으로확대, 주민소환서명요건의지역별인구에따른차등화, 공무원등의주민소환반대활동제한강화, 주민소환청구이전의갈등조정방안등을개선안으로제시하고있다. 양길현 (2011) 은제주해군기지유치를계기로 2009년제기된제주주민소환운동의실패를자원동원이론의시각에서분석하고있다. 한편, 하혜영외 (2011) 는주민소환결과에영향을미치는요인을분석하여, 소환사유가정책사유인경우와소환추진자가개인이나시민단체보다는이해관계주민단체가주도하는경우소환성공가능성이높다고보고있다. 이와같이주민소환제도가도입된이후에는실제주민소환사례가발생하면서주민소환사례를분석하는실증연구가증가하는추세를보이고있다. 다만최근주민소환사례연구들이개별주민소환사례중심의특징을기술하는데그치는한계를보이고있다는점에서본연구에서는제도도입이후부터 2013년 12월까지발생한주민소환사례를단계별로구분하여보다체계적인분석을시도한다. 이를통해주민소환제도운용의문제점과쟁점을도출하고개선방안을제시하고자한다.

122 122 제 5 호 III. 주민소환사례분석결과 주민소환법에따른주민소환절차는소환대표자증명서교부신청 ( 시행령제4조 1항 ), 서명요청활동 ( 법제9조 1항 ), 소환투표청구 ( 법제7조 1항 ), 청구인서명부심사 확인 ( 시행령제9조 1항 ), 청구요지공표및소명요청 ( 법제12조 1항, 제14조 1항 ), 소명요지및소명서제출 ( 법제14조 2항 ), 소환투표발의 ( 법제12조 2항 ), 주민소환투표인명부작성 ( 법제14조 1항 ), 소환투표실시 ( 법제13조 1,2항 ), 주민소환투표개표 ( 법제22조 2항 ), 투표결과확정 ( 법제22조 1항 ), 소송등불복절차 ( 법제24조 ) 순으로진행된다 ( 안전행정부 2013). 이러한주민소환절차는선행연구에서주민소환주체인시민들의활동을중심으로주민소환준비단계, 서명요청활동단계, 주민소환투표운동단계, 주민소환투표단계의네단계로구분되기도하고 ( 전영상 2009), 주민소환청구과정, 주민소환투표과정, 주민소환투표확정이후의과정의세단계로구분되기도한다 ( 김동욱외 2010). 하혜영외 (2011) 도전영상 (2009) 연구와유사하게주민소환절차를소환청구준비단계, 소환청구활동단계, 소환투표활동단계, 소환소청소송단계의 4단계로구분하고있다. 본연구에서는주민소환절차를크게 주민소환발의단계, 주민소환청구단계, 주민소환투표단계 의 3단계로구분하여접근하기로한다. 4단계로구분한선행연구 ( 전영상 2009; 하혜영외 2011) 에서주민소환투표확정이후의과정을제외하였다. 실제로주민소환투표확정이후의과정은정치적과정에서법적과정으로넘어가기때문이다. 한편, 3단계로구분한선행연구 ( 김동욱외 2010) 에서주민소환청구과정을주민소환발의단계와주민소환청구단계로세분화했다. 대부분의주민소환사례가두과정에서집중적으로분포하고있기때문이다. 주민소환발의단계는주민소환을선언하고소환청구인대표자증명서교부신청단계까지를포함한다. 다음으로주민소환청구단계는주민들에게소환대상의소환청구서명을받는과정으로청구인서명부심사 확인하는단계이다. 여기에는선거관리위원회의청구인서명부심사 확인, 소환청구요지공표및소환대상자에게통지, 소환대상자의소명요지및소명서제출하는과정을포함한다. 마지막으로주민소환투표단계는소환투표발의및주민소환투표작성, 주민소환투표운동기간및소환투표실시, 주민소환투표결과가확정되는단계를의미한다. 2007년 5월부터 2013년 12월까지진행된주민소환사례현황을주민소환 3단계로구분하여개괄적인분석을실시하고단계별로제기된쟁점에대한심층적인사례분석을실시한다.

123 주민소환투표사례분석을통한개선방안연구 주민소환제현황 1) 주민소환추진현황 2006년 5월제정되어 2007년 5월부터시행된주민소환에관한법률에의한주민소환투표의연도별현황은다음 < 표 2> 와같다. 연도별로주민소환제도가최초로도입된 2007년에는 18건 (28.15%), 2008년 14건 (21.9%), 2009년 8건, 2010년 0건, 2011년 7건, 2012년 7건, 2013년 10건 (15.6%) 발생한것으로나타나고있다. 2009년부터 2011년까지소환건수가상대적으로적은것은주민소환법제8조 ( 주민소환투표의청구제한기간 ) 의규정에따라선출직지방공직자의임기개시일 1년미만, 임기마감일 1년미만에는청구가제한되기때문인것으로이해된다. 이에따라제5회지방선거가 2010년 6월 2일실시되었기때문에 2009년 6월부터 2011년 6월까지는주민소환청구가불가능한기간이다. 또한제6회지방선거가 2014년 6월 4일실시되었기때문에 2013년 6월부터 2015년 6월까 < 표 2> 주민소환추진현황 구분소환빈도소환비중 (%) 단계별빈도 발의단계청구단계투표단계 2007년 년 년 년 년 년 년 년 소계 출처 : 안전행정부 (2014), 주민투표 소환 소송운영현황 ( 기준 ) 1) 1) < 표 2> 에서 < 표 5> 까지는안전행정부홈페이지에제시된 주민투표 소환 소송운영현황 ( 기준 ) 기본자료를활용하여주민소환절차를 3 단계로구분하여저자가재가공한표임을밝힙니다.

124 124 제 5 호 지주민소환청구가불가능하다. 한편, 주민소환절차단계별로주민소환현황을구분해보면 2013년 12월까지파악된 64건의주민소환사례중에서주민소환발의단계에해당되는사례는 28건, 주민소환청구단계까지진행된사례는 28건, 주민소환투표단계까지진행된사례는 8건인것으로나타났다. 주민소환 3단계인투표단계까지진행된 8건의연도별분포는 2007년 4건, 2009 년 1건, 2011년 1건, 2012년 1건, 2013년 1건이다. 주민소환제도가도입된첫해에주민소환성공률이가장높았다고볼수있다. 다만주민소환제도의성공을단순히가장높은단계인주민소환투표단계까지진행되어소환이이루어지는것으로판단하는것은보다신중해야할것으로보인다. 1단계주민소환발의단계 28건은청구기한도래 3건, 대표자증명신청취하 18건, 소환사유해소 7건 ( 소환대상자사퇴 2건포함 ) 으로구분된다. 먼저, 주민소환법제8조 ( 주민소환투표청구기간제한 ) 규정으로 2009년에소환청구된 3건 ( 강원도춘천시의원소환, 전북전주시장소환사례, 경북경주시장소환사례 ) 이청구기간도래로종료되었다. 다음으로주민발의단계 28건중에서 18건 (62%) 이대표자증명신청취하로주민소환절차가중단되었다. 마지막으로 7건은소환사유해소로주민소환절차가종료되었다. 이중에서 2008 년 10월서울시의회의장선거과정에서뇌물수수로구속된서울시의회광진구시의원의주민소환사례와 2011년서민혈세낭비및시의회출석거부, 무상급식주민투표강행등을이유로소환청구된서울시장주민소환사례는소환후보자가자진사퇴함으로써주민소환절차가종료되었다. 2013년초등학교학군조정갈등을이유로대전교육감에제기된주민소환사례와 LNG복합화력소유치관련주민의견무시로 2013년충북보은군군수와군의원 3명을소환대상으로주민소환이추진된사례는소환사유가해소 ( 화해내지합의 ) 된사례이다. 2단계주민소환청구단계 28건중에서 27건은서명부미제출사례로나머지 1건은소환청구각하사례로구분된다. 서명부미제출된소환사례는주민소환청구인서명요건을갖추지않은사례가대부분이다. 다만, 서명부미제출사례중에서농업 복지예산부당한삭감이유로소환추진된 2008년전남장성군의원소환사례는추경예산반영을통한상호화해로주민소환절차가종결된사례이다. 뇌물수뢰혐의로구속되어행정공백을이유로추진된 2008년 7월경기도시흥시장주민소환사례는청구요건인유권자 15% 에해당하는 4만 3천명을상회하는 4만 7천명의명부를제출하였으나 2009년전출입한 6천여명과중복서명 3천여명이무효처리되어주민소환투표청구가각하된사례이다. 3단계주민소환투표단계로분류된 8건중에서주민소환법제22조 ( 주민소환투표결과

125 주민소환투표사례분석을통한개선방안연구 125 의확정규정 ) 에의해 6건은주민소환투표권자총수의 3분의 1이상의투표율미달로미개표되었고, 2건은투표율조건을충족하고과반수이상의찬성을얻어주민소환이이뤄졌다. 2) 지역별주민소환추진현황지역별주민소환추진현황을보면, 서울이 14건 (21.9%), 경기 11건 (17.2%), 전남과충북이 6건 (9.4%) 순으로나타났다. 이들지역의소환사례빈도가높은이유중하나는같은이슈에대해다수의선출직공무원에대한소환이동시에추진된측면도있다. 경기도하남시의경우 2007년주민의견수렴없이추진된화장장건립사유를근거로하남시 < 표 3> 지역별주민소환추진현황 지역소환빈도소환비중 (%) 단계별빈도 발의단계청구단계투표단계 서울 부산 인천 대구 광주 대전 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주 소계

126 126 제 5 호 장과 3명의하남시의원에대한동시소환추진이되었다. 마찬가지로 2007년서울시노원구소환사례 ( 시의원 1명, 구의원 3명 ), 2008년전남장성군소환사례 ( 군의원 4명 ), 2013년충북보은군소환사례 ( 군수, 군의원 3명 ) 등이그런사례이다. 한편주민소환투표단계까지진행된지역은경기가 5건, 강원 1건 ( 삼척시장소환 ), 제주 1건 ( 제주도지사소환 ), 전남 1건 ( 구례군수소환 ) 으로나타났다. 경기도의경우 2007년하남시소환사례 4건이모두주민소환투표단계까지진행되었고, 2011년과천시장에대한소환사례도 3단계까지진행되었다. 3) 소환대상자유형별주민소환추진현황 < 표 4> 에서주민소환대상자유형을보면, 광역수준이 11건 (17.2%), 기초수준이 53 건 (82.8%) 으로기초수준의선출직공무원에대한주민소환비율이압도적으로높은것으로나타나고있다. 세부적으로광역수준에서광역단체장은 4건 (6.3%), 광역의원 7건 (10.9%) 으로나타나고기초수준에서기초단체장은 24건 (37.5%), 기초의원은 29건 (45.3%) 으로상대적으로단체장보다는기초의원에대한주민소환이빈번하게발생했음을알수있다. 주민소환단계별로구분해보면, 광역차원에서제기된 11건중에서 3단계주민소환투표단계까지진행된경우는 1건 (2009년제주특별도지사소환사례 ) 인반면, 기초차원에서제기된 53건중에서 3단계까지진행된사례는 7건으로나타나고있다. 따라서상대 < 표 4> 소환대상자유형별주민소환추진현황 구분소환빈도소환비중 (%) 단계별빈도 발의단계청구단계투표단계 단체장 광역 의원 소계 단체장 기초 의원 소계 합계

127 주민소환투표사례분석을통한개선방안연구 127 적으로기초수준에서주민소환의가능성이더높은경향을보인다고할수있다. 4) 소환사유별주민소환추진현황 < 표 5> 는소환사유별주민소환추진현황을보여주고있다. 현행주민소환법에서는주민소환제를법률적책임이아닌정치적책임을묻는주민의직접통제수단으로접근하여 법령위반, 직권남용, 직무유기 등으로주민소환사유를명시적으로규정하여제한하지않고있다. 따라서현재까지청구된소환사유도상당히다양하게나타나고있다. 하혜영외 (2011) 연구에서는이러한주민소환사유를크게개인적사유, 조직적사유, 정책적사유로구분하여접근하고있다. 개인적차원의주민소환사유는소환대상자가공인으로서개인적으로갖추어야할인격, 자질과능력에대한주민들의가치평가와밀접한관련된것으로업무수행능력, 사회적으로인정되는비도덕적행위, 사적이익추구행위등을예로들고있다. 조직관리및운영과관련된사유는조직의장으로서수행해야할의무와관련된책임성을평가하는기준으로불공정한인사제도운영, 예산의부적절한사용및남용, 공권력의사적인사용등이해당된다. 정책과관련된소환사유는정책결정과집행과정에서주민참여, 민주성, 책임성이어느정도반영되는가에관한것으로주로선거공약이나정책추진과관련된사유가이에해당한다 ( 하혜영외 2011, ). 이들소환사유구분이반드시배타적인것은아니고또한소환추진과정에서여러사유가동시에제기되는측면이있지만 < 표 5> 에서는선거관리위원회에제출한소환청구취지를토대로세가지기준으로분류한결과를보여준다. 소환사유별로보면, 개인사유가 13건 (20.3%), 조직사유가 15건 (23.4%), 정책사유가 36건 (56.3%) 으로나타나정책사유에따른소환청구가과반을넘는것으로나타나고있다. 또한정책사유로소환청구된경우가 3단계인주민소환투표단계까지진행된경우 < 표 5> 소환사유별주민소환추진현황 구분소환빈도소환비중 (%) 단계별빈도 발의단계청구단계투표단계 개인사유 조직사유 정책사유 소계

128 128 제 5 호 가 7건으로비중이가장높은것으로드러나고있다. 이와같은결과는정책에대한주민투표제도가도입된상황에서주민소환제의활용에앞서정책추진과정에서주민의의견을반영하는민주적절차가제대로활용되고있지않는점을반영하고있다고볼여지가있다. 2. 주민소환투표단계별주요사례 1) 주민소환발의단계주민소환발의단계는주민소환사유가될사건이나쟁점이발생하여다수시민들의의견이반영되는공론화과정이진행되면서시민층에지지기반이어느정도형성되고주민소환청구인대표와그수임인에대한지원자를모집하고조직화함으로써주민소환운동을추진할수있는조직이마련되는단계이다 ( 전영상 2009). 주민소환법상으로는소환청구인대표자증명서교부신청이마무리되어서명요청활동을시작하기전단계를의미한다. 지역선출직공무원에대해소환사유가발생하는경우청구인대표가되고자하는자는인적사항과청구취지및사유등을기재하여관할선거관리위원회에청구인대표자증명서교부를신청하면선거관리위원회는 7일이내에소환청구인대표증명서와소환청구인명부를교부하여서명활동을시작할수있다. < 표 5> 에서확인한바대로공식적으로집계된 64건의소환사례중에서발의단계에해당되는사례는 28건이다. 이들발의단계의소환사례들은주민소환사유가발생한이후청구인대표자증명서교부신청받고청구인서명활동을하는도중에대표자증명신청을취하한경우까지를포함하고있다. 다만, 여기에는주민소환추진의사를표명하고시도하였지만청구인대표자증명서교부신청까지는가지못한사례는제외되고있다. 2007년 7월부터 2008년 2월까지주민소환사례를분석한조경련외 (2008) 연구에따르면, 언론을통해주민소환추진의사가확인된사례와선거관리위원회에공식적으로접수된사례를포함하면소환사례가 100여건에이르는것으로조사되었다. 주민소환대상이된자치단체는 48개단체이며, 주민소환대상자로거론된공직자는광역단체장 5명, 기초단체장 26명, 광역의원, 2명, 기초의원 67명으로 100여명이이른다는것이다 ( 조경련외 2008, ). 다만여기에서는공식적으로집계된소환사례를중심으로발의단계의주요소환사례의쟁점을정리해보기로한다. 먼저, 강원도춘천시소환사례는주민소환법제8조 ( 주민소환투표청구기간제한 ) 규정

129 주민소환투표사례분석을통한개선방안연구 129 < 표 6> 주민소환발의단계주요소환사례 지역소환대상증명서교부일 소환청구자소환사유추진결과 강원춘천시 춘천시의원 춘천주민소환운동본부동료의원폭행 청구제한기간도래로종료 서울광진구 서울시의원 광진주민소환본부뇌물수수로구속소환대상자사퇴로종료 충북보은군 보은군수군의원 보은LNG발전소유치반대투쟁위원회 LNG 복합화력발전소유치관련주민의견무시 소환사유해소로종료 으로 2009년에주민소환절차가종료된사례이다. 강원도에서최초로주민소환이추진된강원도춘천시의원주민소환사례의경우 11개춘천지역시민사회단체로구성된춘천주민소환운동본부가의회내폭력사태를일으킨춘천시의원에대한주민소환을시작하여 2009년 5월 11일춘천시선거관리위원회로부터 2009년 5월 11일주민소환투표청구인대표자증명서를교부받았으나청구제한기한도래로소환절차가종료되었다. 앞서언급한바와같이주민소환법제8조규정에서선출직지방공직자의임기개시일부터 1년이경과하지아니한때혹은임기만료일부터 1년미만일때로제한하고있어, 2010년 6월 2일지방선거 1년전인 2009년 6월 2일에주민소환절차가모두중단되었기때문이다. 다음으로서울시광진구소환사례는뇌물수수로구속된서울시의원이자진사퇴함으로써주민소환절차가종료된사례이다. 서울시의회의장선거과정에서뇌물을제공한혐의로구속된광진구출신서울시의원에대해광진구주요시민단체들이 2008년 10월 광진주민소환본부 를발족하여 2008년 10월 24일주민소환청구인대표자증명서를교부받고 2008년 11월 1일본격적인청구서명운동에돌입한지 10일후인 2008년 11월 10일에시의원이자진사퇴함으로써소환운동이종결된사례이다. 충청북도보은군소환사례는소환사유가해소되어주민소환절차가종료된사례이다. 보은군이삼승면우진리보은첨단산업단지에 LNG발전소를유치하려는계획을추진하자보은 LNG발전소유치반대투쟁위원회를결성하여 2012년 11월부터반대집회와시위를시작으로보은군수와보은군의원 4명에대한주민소환추진이시작되었다. 2013년 1월 8일보은군선거관리위원회로부터주민소환청구인대표자증명서를교부받고청구인서명운동을시작하려했으나중앙정부 ( 지식경제부 ) 가제6차전력수급계획사업자를심사하면서이발전소건설을추진하던그린에너지를사실상탈락시킴으로써주민소환절차를

130 130 제 5 호 철회한사례이다. 2) 주민소환청구단계주민소환청구단계는청구인대표와그수임인이소환사유에동의하는주민들에게소환대상의소환청구서명을받는과정으로이들을중심으로여론을확산하고지역사회전반에걸쳐지지와참여를확대해나가는단계이다 ( 전영상 2009, 115). 주민소환법상으로는소환청구인대표자증명서교부신청이후본격적으로소환청구서명을받는과정으로청구인서명부심사 확인까지의단계를의미한다. 서명요청활동기간은광역자치단체장은 120 일이내, 기초자치단체장과지역구지방의회의원은 60일이내로규정되어있다. < 표 5> 에서확인한바대로공식적으로집계된 64건의소환사례중에서주민소환청구단계에해당되는사례는 28건이다. 서명부미제출사례가 27건이고나머지 1건은청구후각하된사례이다. 서명부미제출사례중에서는청구인서명과정에서상호화해한사례도포함되어있다. 이들대표사례를중심으로청구단계의주요소환사례의쟁점을정리해보기로한다. 먼저, 충청북도충주시소환사례는서명수부족으로주민소환절차가종료된사례이다. 2008년 5월충주시의회의원들이관광성해외연수일정중에서성매매의혹이언론에보도되면서충주지역내 40여개시민단체들을중심으로 2008년 6월주민소환을선언하면서시의원향락성외유사태해결을위한충주범시민대책회의를구성하였다. 2008년 7 월충주경찰서가성매매증거부족으로내사종결을발표하면서충주시의원두명에대해 2008년 12월 5일, 2009년 2월 6일주민소환투표청구인대표자등록증을교부받고청구서 < 표 7> 주민소환청구단계주요소환사례 지역소환대상증명서교부일 소환청구자소환사유추진결과 충북충주시 충주시의원 시의원향락성외유사태해결을 위한충주범시민대책회의 관광성해외연수 서명부미제출 ( 서명수부족 ) 경남함양군함양군수 함양군수주민소환투표추진위원회 경기시흥시시흥시장 시흥시장주민소환을위한운동본부 골프장등유치관련갈등 장기간직무정지에따른행정공백 서명부미제출 ( 관권개입주장서명활동중단 ) 소환투표청구각하

131 주민소환투표사례분석을통한개선방안연구 131 명활동에돌입했으나필요서명수를충족하지못해무산되었다. 2009년 2월 12일부터 4월 13일까지 60일동안 6,270명의서명을받았으나필요서명요건 6,628명에 358명부족하여주민소환절차가종료된사례이다 ( 현근 2009, 147). 청구인서명수를충족하지못한주민소환실패요인으로소환사유발생후 6개월의시간이경과하여시민들의관심이줄어들고주민등록번호게재사유로인해상당수유권자들이서명을꺼렸다는점, 혈연 지연 학연등으로묶인지방지역사회의분위기등이제시되고있다. 특히주민소환운동에나선단체들중에서자치단체의보조금을받는단체가많았는데, 이들단체들대표에대한주민소환자제요청의압력이크게작용했던것으로드러나고있다 ( 전영상 2009, 127). 자치단체의보조금으로사업을운영하는단체들의경우보조금의크기와확보여부가단체대표로서의역량을나타내는주요잣대로작용하고있어단체의대표로서의지위와역량을보장받기위해서는예산결정권을가진자들과의관계가원만할수록유리하기때문에주민소환과같은견제활동에의참여와역할에한계가있는것으로보인다는지적이제기되고있다 ( 전영상 현근 2009). 다음으로경상남도함양군수소환사례는주민소환을위한청구인서명활동과정에서과도한관권개입으로서명활동이중단되면서주민소환절차가종료된사례이다. 함양군서상, 서하, 지곡면주민들로구성된함양군수주민소환투표추진위는함양군수가골프장개발을이유로독선행정과난개발로주민생존권을위협하고지역공동체를파괴한다는소환사유로함양군선거관리위원회에주민소환투표청구인대표자증명서교부신청서를접수하여 2007년 9월 7일증명서를받고서명활동을벌여왔다. 그러나청구인서명과정에서소환추진위는주민소환운동을시작한뒤 6천여명의주민들로부터서명을받았지만최근서명을한주민 1천300여명으로부터서명철회요청서를받았으며철회요청이잇따르고있다면서주민소환추진을중단하였다. 소환추진위는중단이유로청구인서명과정에서함양군청공무원과이장등이조직적인방해를벌여공정한서명활동을할수없는상황때문이라고밝혔다. 밀양시장소환추진사례에서도주민소환투표청구인대표는주말에공무원을비상근무시키고면장을통해이장과주민자치위원장을소집하여주민소환서명을방해하고, 마을방송 상설시장방송을통해서명방해활동을하는한편공무원들이사회단체들에게보조금을주지않겠다는협박까지하고있다고주장하면서선관위에고발해도법조항이없어처벌할수없다는답변을받았다고하는의견이제시되었다 ( 전영상 현근 2009). 경기도시흥시장소환사례는청구인서명수를충족하였으나청구인서명부심사 확인과정에서무효및중복처리된서명부를제외하여주민소환투표청구가각하된사례이다.

132 132 제 5 호 2006년지방선거당선된시흥시장이선거과정에서사전선거운동혐의로 80만원벌금형을선고받고 2007년 11월에는개발사업과관련해 1억원대뇌물수뢰혐의로구속됨에따라 2008년 6월주민소환운동본부가구성되면서주민소환운동이시작되었다. 주민소환운동본부는 2008년 7월 21일청구인대표자등록증을교부받고청구서명활동에돌입하여청구조건인유권자 15%(4만 3천명 ) 이상인 4만 7천여명의서명을확보하여주민소환투표청구인명부를제출하였으나 1만 1천여명이무효처리되면서주민소환투표청구가각하되었다 ( 창원대산학협력단 2010, 79-80). 시흥시소환사례는법규상의복잡함이시흥시장에대한주민소환투표청구가각하되는원인가운데하나가되었다고볼수있다. 시흥시장에대한주민소환투표의청구는총투표권자의 15% 인 4만 1,042명을훨씬넘긴 4만 7,042명의서명과함께제출되었으나서명부의심사 확인결과전년도 12월이후거주자요건을충족하지못한서명 6,037건이무효로처리되는바람에 5,849명의유효서명수가부족하다는이유로각하되었던것이다 ( 전영상 현근 2009). 시흥시장은 2009년 1월대법원에서유죄판결을받으면서시장직을박탈당했다. 3) 주민소환투표단계주민소환투표단계는청구인서명부심사 확인이후소환투표명부를작성하고주민소환운동기간을거쳐주민소환투표에이르는단계를의미한다. 관할선거관리위원회는주민소환투표대상자의소명요지또는소명서제출기간이경과한날부터 7일이내에주민소환투표일을공고일부터 20일이상 30일이하의범위안에서정하도록규정되어있다 ( 주민소환법제12조, 제13조 ). 또한주민소환은주민소환투표권자총수의 3분의 1이상의투표와유효투표총수과반수의찬성으로확정되며, 전체주민소환투표자의수가주민소환투표권자총수의 3분의 1에미달하는때에는개표를하지아니한다고규정되어있다 ( 주민소환법제22조 ). < 표 5> 에서확인한바대로공식적으로집계된 64건의소환사례중에서주민소환투표단계까지진행된사례는 8건이고, 이중에서 8건은투표율미달로미개표되고 2건은투표율충족후개표되어소환된사례이다. 경기도하남시소환사례는주민소환법에따른최초의주민소환사례로서주민의견수렴없이독단적으로화장장건립을추진한하남시장과하남시의원 (3명) 에대해주민소환이이루어져투표단계까지진행된사례이다. 하남시주민소환은김황식하남시장이 2006 년 10월 16일시의회에서경기도광역화장장을하남시에유치하겠다는계획을발표하면서촉발되었다. 2006년 11월하남시광역화장장유치반대범시민대책위원회를발족하여

133 주민소환투표사례분석을통한개선방안연구 133 < 표 8> 주민소환투표단계소환사례 대표자증명서교부일 주민소환투표일 소환대상 소환사유 투표율 ( 개표여부 ) 투표결과 하남시장 화장장건립추진관련갈등 하남시의원화장장건립추진관련갈등 하남시의원화장장건립추진관련갈등 하남시의원화장장건립추진관련갈등 31.1 ( 미개표 ) 23.8 ( 미개표 ) 37.6 ( 개표 ) 37.6 ( 개표 ) 소환무산소환무산소환소환 제주도지사 제주해군기지건설관련주민의견수렴부족 11.0 ( 미개표 ) 소환무산 과천시장보금자리지구지정수용 삼척시장원자력발전소유치강행 17.8 ( 미개표 ) 25.9 ( 미개표 ) 소환무산 소환무산 ( ) 구례군수법정구속으로인한군정공백유발 8.3 ( 미개표 ) 소환무산 출처 : 안전행정부자료 (2014), 주민투표 소환 소송운영현황 ( 기준 ) 재정리 반대운동에돌입하였고 2007년 5월 25일주민소환법이시행되고주민소환이가능기간이도래한 2007년 7월 1일부터소환추진위원회를결성하여 2007년 7월 2일주민소환투표청구인대표자증명서를교부받고청구인서명활동에돌입하였다. 공식투표권자인 10 만 5,056명의 30% 가넘는 3만 2,000여명의서명을받아하남시선거관리위원회에소환청구하였으나하남시장은소명서제출기한동안주민소환청구활동금지가처분신청을내고헌법소원을동시에제기하였다. 선거관리위원회의행정상업무착오로청구인서명부에하자가있다는이유로무효판결을받게되어 2차주민소환절차를거쳐 2007년 10월 10일주민소환투표청구를통해 2007년 12월 12일전국최초로하남시장과 3명의시의원에대한주민소환투표가실시되었다. 투표결과, 김황식하남시장과김병대하남시의원은 33.3% 투표율미달로미개표된반면, 유신목하남시의원과임문택하남시의원은소환되었다. 광역화장장유치라는정책적문제를소환사유로주민소환이추진된데대해부정적

134 134 제 5 호 의견도제기되고있지만 ( 창원대산학협력단 2012), 단순히광역화장장유치를정책의문제로보는것이아니라이러한정책추진과정의비민주성에보다주목하여주민소환이추진되었다는점에서주민소환제의취지에부합한다고볼수있다. 제주특별자치도지사주민소환사례는전국최초로실시된광역자치단체장에대한주민소환사례로서제주해군기지건설과정에서도지사의독선과무능이소환사유로주민소환이추진된사례이다. 2007년 4월 27일제주특별자치도와국방부가체결한해군기지건설기본협약서 (MOU) 체결을계기로해군기지건설을주도적으로반대한 35개단체를중심으로 2007년 5월 6일제주자치도지사주민소환운동본부가출범하였다. 이후 46일동안유권자의 10%(4만 1,000여명 ) 를훨씬상회하는 7만 6,904명의서명을받은주민소환청구인서명부를 2007년 6월 29일제주자치도선거관리위원회에제출하여 5만 1,044명의최종유효서명인수가확정되어주민소환투표절차에돌입하게되었다 ( 김동욱외 2010, 83-84). 2009년 8월 26일주민소환투표결과유권자 41만 9,504명중 4만 6,075명만이참여해투표율이 11.0% 에그쳐미개표된상태로종료되었다. 경기도과천시소환사례는과천보금자리지구지정정책결정에대한찬성과반대가대립되는과정에서반대측주민들을중심으로주민소환이추진된사례이다. 2011년 7월 12일청구인대표자증명서교부신청을시작으로 2011년 11월 16일주민소환투표가실시된결과, 과천시유권자 5만 5,096명중에서 9,890명이주민투표에참여하여 17.8% 투표율에그쳐미개표로종료되었다. 강원도삼척시소환사례는삼척원자력발전소유치강행을이유로주민소환이추진된사례이다. 2012년 6월 20일청구인대표자증명서교부신청이이루어진이후 2012년 10월 31일주민소환투표가실시되었는데, 유권자 6만 705명중에서 1만 5,689명이투표에참여해 25.9% 의투표율을보여미개표로종료되었다. 전라남도구례군소환사례는인사비리및뇌물수수혐의로구속되어군정공백을초래한다는사유로 2011년 1월 11일소환청구인대표자증명서교부신청이후에 2012년 1월 30일주민소환투표청구가수리되었으나 2012년 2월 13일주민소환투표취소소송및집행정지결정이내려지면서중단되었다. 이후 2013년 11월 14일주민소환투표가발의되어 2013년 12월 4일주민소환투표가실시되었으나 8.3% 투표율에그쳐미개표된상태로종료되었다.

135 주민소환투표사례분석을통한개선방안연구 135 IV. 주민소환제도쟁점및제도개선방안 2006년주민소환법제정이후제기된주민소환사례에대한분석을바탕으로주민소환제도운영과정에서주민소환발의단계, 주민소환청구단계, 주민투표단계별로나타난문제점및쟁점을정리하고개선방안에대해제시하면다음과같다. 1. 주민소환발의단계 1) 주민소환사유의특정화문제주민소환청구사유의범위문제는주민소환법제정과정에서뿐만아니라제도운영과정에서도지속적으로문제제기된주요쟁점이다. 이에따라소환사유를 법령위반, 직무의무위반, 직무태만 등으로한정하거나정책추진과관련된사안을소환이유로두는문제에대한비판이제기되고있는상황이다 ( 명재진 2007; 창원대산학협력단 2012). 그러나주민소환제도의입법취지가선거와마찬가지로선출직공직자를통제하기위한정치적통제수단의성격을지니고있다는점을고려하면 ( 하승수 2007; 이기우 2008) 소환사유를구체화하는문제는신중히고려할필요가있다. 청구사유의포괄적허용이선출직공무원의소신있는정책추진을어렵게한다는주장에대해서도주민소환된사례들의대부분이정책추진과정에서비민주적이고독단적인정책추진에서비롯된측면이크다는점을고려하면주민소환사유를포괄적으로인정할때주민에의한직접통제라는주민소환의본래의취지에부합되어발전할것으로기대해볼수있다. 헌법재판소도이와같은취지로김황식하남시장이주민소환에관한법률제1조등에제기한헌법소원사건에서 주민소환제는기본적으로대표자에대한신임을묻는것으로재선거와속성이같기때문에선거와마찬가지로그사유를묻지않는것이취지에맞으며비민주적, 독선적정책추진등을광범위하게통제하려면청구사유를제한할필요가없다 고판시하였다 ( 양길현 2011, 102). 2) 주민소환대상자의확대 현재주민소환법에따른주민소환대상자는지방자치단체장과지역구출신지방의회의원으로한정되어있다. 교육자치와지방교육의특성을살리기위해서는주민통제와책

136 136 제 5 호 임성확보가필요하다는주장이제기되고있다 ( 이기우 2007; 정연정 2007). 교육감과교육위원이직선제로선출되는상황에서지방자치단체장과지방의회의원만이주민소환대상이되는것은형평성에맞지않는다는주장이제기되었다. 이에따라 2010년 2월 지방교육자치에관한법률 제24조 2( 교육감소환 ) 규정을신설하여주민이교육감을소환할법적근거를마련하였다. 2013년 1월대전광역시에서초등학교학군조정이슈로교육감에대한소환청구활동이최초로제기되었으나소환사유해소로종결된사례가있다. 주민소환법이제정된이후에교육감직선제가도입된만큼주민자치와더불어교육자치의중요성이강조되고있는상황에서주민의직접선거로선출하는교육감에대한주민소환제적용도동일하게적용될필요가있다. 따라서주민소환법에교육감을주민소환대상으로포함시키는입법개정이필요하다고판단된다. 또한같은논리에서지방의원비례대표의원도주민소환대상에포함시키는것이법적형평성에부합한다는주장이보다타당하다 ( 이기우 2008; 이기한 2008; 창원대산학협력단 2012). 충주시주민소환사례의경우에향락성해외연수를다녀와물의를일으킨시의원의수는모두 10명으로이가운데 9명은선출직이며, 1명이비례대표이다. 따라서문제의원전원에대한주민소환의청구가이루어질경우현행법적한계로인해형평성의문제가제기될수있다는주장이제기되었다 ( 전영상 현근 2009). 나아가주민소환제도가 2006년도입되어 2007년부터시행된기간이 7년이넘어주민소환제도가제도적으로정착되어가고있는상황에서지방의선출직공무원에한정된소환대상자를선출직공무원인국회의원으로까지확대하자는주장 ( 전영상외 2009) 에대해서도사회적합의를통해공론화를시도할시점에있다고본다. 2. 주민소환청구단계 1) 청구서명과정에서개인정보노출및관권개입차단현재까지추진된주민소환사례를분석한결과주민소환을위한청구서명과정에서과다한개인정보노출이주민들의적극적인참여를저해하고관권개입을초래할가능성을높이는경향이있는것으로나타나고있다. 2007년함양군소환사례에서도주민청구과정에서과도한관권개입으로주민소환절차중단을선언한사례에서나타나듯이주민소환추진측은 현재의주민소환법은공무원및이장, 반장, 관변단체가서명청구운동시작때부터개입하지못하도록처벌규정을강화해야되며만약강화되지않으면무용지물이

137 주민소환투표사례분석을통한개선방안연구 137 라고주장한바있다. 이에따라주민소환준비단계에서부터공무원개입을법규로제한하고처벌규정을강화하는개정이필요하다는주장이제기되고있다 ( 전영상 2010). 또한주민청구서명과정에서과다한개인정보요구로주민소환절차가종료될경우보복의가능성등의협박과회유가진행된사례에서나타나듯이명부열람에있어서개인정보의과다공개로인한악용의소지를없애기위해최소한의개인정보를공개하도록현행의주민소환법시행령을개정해야한다는주장을 ( 창원대산학단 2012) 보다적극적으로검토될필요가있다. 2) 청구기한제한문제현행주민소환법제8조에서는주민소환청구제한기한을 1임기개시일부터 1년이경과하지아니한때, 2임기만료일로부터 1년미만인경우, 3해당선출직지방공직자에대한주민소환투표를실시한날부터 1년이내인경우로규정하고있는데이러한규정의적절성에대한논쟁도주요쟁점으로제기되고있다. 지방선거를 1년앞둔시점에서의주민소환의시의성문제, 소환된경우보궐선거실시여부의문제등을고려할때제한기한을보다확대하는것이필요하다는주장 ( 김동욱외 2010, 89) 도제기되고있지만반대로현재의규정이주민소환제도의활용을제약한다는주장도제기되고있다 ( 창원대산학협력단 2012). 청구기한제한으로주민소환절차가중단된강원도춘천시소환사례, 경상남도경주시소환사례에서보듯이청구기한제한이주민소환제도의활용을저해하는측면을고려하여청구기한을완화할방안에대한논의가필요하다. 예를들어, 주민소환법제8조 1임기개시일부터 1년이경과하지아니한때를임기개시일부터 6개월이경과하지아니한때로부분개정하는대안도고려해볼수있다. 선거과정에서제기된주요공약을파기하거나선거과정에서제기하지않은주요정책을주민동의없이추진하는경우에 1년을경과하기를기다리는것은오히려지역갈등을초래할가능성이더높기때문이다. 3. 주민소환청구투표단계 : 주민소환투표율규정 주민소환법제22조에서는 1주민소환은주민소환투표권자총수의 3분의 1이상의투표와유효투표총수과반수의찬성으로확정되고, 2전체주민소환투표자의수가주민소환투표권자총수의 3분의 1에미달하는때에는개표를하지아니한다고규정하고있다. 이

138 138 제 5 호 러한주민소환투표율규정을두고많은논쟁이전개되고있다. 쟁점은현행유효투표율 1/3 규정이적절한가에관한논쟁이다. 지금까지주민소환이발의되어주민소환투표단계까지진행된 8건의사례에서 6건의사례 ( 경기하남시장 (31.1%), 경기하남시의원 (23.8%) 제주지사 (11%), 경기과천시장 (17.8%), 강원삼척시장 (25.9%), 전남구례군수 (8.3%)) 에서투표율미달로미개표된채주민소환절차가종료되었다. 실제소환된 2건은하남시의원 2명 ( 투표율 37.6%) 뿐이다. 한편에서는주민소환제도의적실성을확보하기위해서는주민소환투표율을낮춰야한다는주장이제기되고있다 ( 김동욱외 2010; 전영상외 2009; 양길현 2009). 지방선거의투표율이하락하는추세에있고재 보궐선거의평균투표율이상당히낮은상황에서현행규정이주민소환제의실제적운용에걸림돌이된다는주장이다. 한편주민소환제도의남발을예방하는차원에서현행규정을유지하든지강화해야한다는주장도제기되고있다. 문제는현행투표율규정으로인해주민소환투표운동자체가투표참여와투표거부의프레임이형성되어주민소환제도의취지와는달리운영되고있다는점이다. 주민소환투표가진행된제주도지사소환투표운동과정에서제주도지사가투표불참을촉구함으로써주민소환투표가특정공직자의소환을찬성할것인가반대할것인가가아니라투표장에투표하러갈것이냐말것이냐의프레임으로전환되어소환투표의참여가위축된것으로분석되고있다 ( 양길현 2009). 따라서주민소환제도의취지를살리기위해서는유효투표율의조정의문제보다는유효투표율에미치지않은경우에미개표한다는주민소환법제22조 2항의규정을개정하는것이필요하다고판단된다. 유효투표율 1/3규정은유지하되유효투표율에미치지않는경우에도투표를공개하게함으로써주민소환투표에참여할유인을높일수있을것으로기대하기때문이다. 유효투표율에는미치는못해소환이이루어지지않더라도소환반대보다소환찬성이높을경우에는소환대상자가정치적부담을지닐수밖에없기때문에투표불참전략보다는투표참여를통한반대전략을취하는방향으로운영될것으로기대된다. Ⅴ. 결론 : 연구의의및한계 주민소환제도는지방선출직공무원에대한주민의직접적인통제수단을부여함으로써

139 주민소환투표사례분석을통한개선방안연구 139 주민참여의확대와지방행정의민주성과책임성확보를위한제도이다. 2006년주민소환법이제정되어 2013년까지 64건의주민소환사례가추진되어 8건이주민투표단계까지진행되었고 2건의주민소환이이루어졌다. 다만주민소환제도의성패를주민소환성공률로판단하는것은바람직하지않을것이다. 미국의경우에도주정부차원에서주민소환제도가도입된지 100년이지났지만실제로소환에성공한사례는단 2번에불과하며, 지방정부차원에서주민소환성공률은시장이경우에 20% 내외, 시의원의경우 30% 내외인것으로알려져있다 ( 김계홍 2008, 8-9). 관건은주민소환제도의본래의취지에맞춰운영하여민주주의국가에서주인인주민이대리인인선출직공직자를실질적으로통제하여수직적책임성을민주적으로확보하는데있을것이다. 본연구에서는주민소환제도입사례를중심으로주민소환단계를발의단계, 청구단계, 투표단계로구분하여각각의단계에서발생한소환사례의특성을분석하고제기된쟁점의대안을모색하는데초점을두었다. 주민소환발의단계에서는주민소환사유의특정화문제와주민소환대상자확대의문제를주요쟁점으로제시하였다. 주민소환제는법적책임성보다는정치적책임성을확보하기위한제도로서소환사유를포괄적으로허용하는것이바람직하며, 소환대상자는주인대리인의관점에서교육감, 지방의원비례대표, 국회의원으로까지선출직공직자를확대하는것이바람직할것으로보인다. 주민소환청구단계에서는청구서명과정에서개인정보노출문제와관권개입의문제, 청구기한제한의문제등을주요쟁점으로제시하였다. 주민소환제의긍정적활용을위해서는청구기한제한을완화하고관권개입을차단하고처벌하기위한규정을추가하고주민들의적극적인참여를위해과도한개인정보노출을억제하는방향으로제도개선이필요하다. 마지막으로주민소환투표단계에서는주민소환투표율규정에대한제도개선이필요하다. 현재유효투표율 1/3규정과유효투표율 1/3 미만시미개표규정이주민소환투표참여와투표거부의프레임이형성되어운영되는사례가발생하고있다. 따라서단순히유효투표율 1/3규정을완화하거나강화하는문제가아니라주민소환에대한주민들의찬성과반대입장의적극적개진을위해유효투표율 1/3 미만시미개표규정을삭제하는것이바람직하다는의견을제시하였다. 다만주민소환제와같은직접민주주의제도는대의제민주주의의문제점을보완하기위한보조적수단임을간과해서는안될것이다.

140 140 제 5 호 참 고 문 헌 김계홍 주민소환제도의개정논의에대한비판적고찰. 월간법제 김동욱 한영조 제주특별도지사주민소환사례를통한주민소환제문제점고찰및개선방안. 한국지방자치학회보 김준석 박명호 지방분권화시대에따른주민소환제도연구. 경기개발연구원. 김윤환 최영 주민소환제관련보도의시민저널리즘가치구현에관한연구 : 하남시의사례를중심으로. 언론과학연구 김영기 주민소환제의도입방안. 지방행정연구 한국의주민소환제 : 양면의칼, 어떻게쓸것인가. 대영문화사. 조경련 김영기 우리나라주민소환제운용에관한연구. 지방정부연구 전영상 주민소환제의집행단계별영향요인에관한사례연구. 지방행정연구 전영상 현근 주민소환제도의운영실태와효과성분석. 정책분석평가학회보 정일섭 주민소환제도에대한평가. 한국지방자치학회보 정연정 주민소환제도입과발전방안 : 해외사례의제도적시사점을중심으로. 지역정책연구 주민소환제도와주민참여. 선거연구 신기현 지방자치제도개선방안 : 주민투표, 주민소환, 정당공천. 한국행정학회제24회국정포럼발표논문집 심상복 현행주민소환제의문제점고찰. 법학연구 안전행정부 주민소환업무매뉴얼. 양길현 제주주민소환운동의정치적동학 : 자원동원이론시각. 민주주의와인권 이기우 주민소환제도의정착방안. 지방행정 대한지방행정공제회 주민소환제도의개선과제. 한국지방자치학회하계학술대회. 한국지방자치학회. 이기한 한국의주민소환제도의입법방향. 중앙법학 하혜영 이상팔 한국주민소환제도적용실태분석과그함의. 국가정책연구 주민소환제도운영실태와개선방안. 정책보고서 22. 국회입법조사처. 천성권 한국의지방자치와참여민주주의 : 주민소환제의도입필요성. 민주주의와인권 최승범 지방행정의책임성제고방안 : 주민소환과주민투표제도. 경기논단 봄호

141 주민소환투표사례분석을통한개선방안연구 141 하승수 주민소환제도의특징과시민사회에주는함의. 시민사회와 NGO 주민소환공방, 어떻게볼것인가 : 제도상의쟁점과운용상의논란을중심으로. 시민과세계 12, 하반기. 현근 주민소환청구주체와소환대상의활동사례비교연구. 지방행정연구 창원대학교산학협력단 풀뿌리민주주의실현을위한실질적주민참여방으로서주민투표및주민소환제도개선방안에관한연구. 중앙선거관리위원회연구용역보고서. Anstein, S. R A Lader of Citizen Participation. Journal of Institute of Planners Zimmerman, Joseph The Initiative: Citizen Law-making. Westport CT: Pager Publishing Co. 접수일자 : 2014 년 9 월 30 일, 심사일자 : 2014 년 10 월 29 일, 게재확정일 : 2014 년 11 월 11 일

142 142 제 5 호 [ Abstract ] A Case Study on Public Recall Vote for Recall Policy Improvement Park, Yun Hee Dongguk University This paper analyzes Korean public recall case by classifying three stages which ares proposal process, preparing recall process, and voting process. And this paper suggests the alternative policy for improving the public recall system through analyzing the characteristics of Korean recall cases. The first step(proposal process) have a major issue which included the range of causes of recall and the object persons to be recalled. It is necessary to be ruled broadly the range of causes of recall, and the object persons to be recalled is expanded to the proportional representation lawmakers and congressman. The second step(preparing recall process) have debating issues such as the disclosure of individual privacy information, government intervention, limit of recall term. For revitalizing the recall system, the limit of recall term is revised more shortly, and the rules for punishing civil servant which intervene the process of recall is regulated more strictly. The third step(voting process) have hot topic how rules the rating of valid voting. A present 1/3 rules for valid voting rules and the rules which is closed in case of under 1/3 turnout bring out racing turnout to the bottom. So it is needed to be revised that the result of turnout under 1/3 also disclosed for promote the civil participation. Keyword: public recall, citizen s participation, direct democracy, agent theory, case study

143 승자독식의선거제도개혁을위한대안모색 143 승자독식의선거제도개혁을위한대안모색 김종갑 국회입법조사처 국문요약 이논문은지역구도완화의목적으로논의되어왔던기존의제도대안중어떤방식이가장유의미한효과를보이는지분석하였다. 석패율제및지역구결합비례대표제는제도적용의대상및지역구의낙선자를전국명부비례대표로구제한다는점에서큰효과를기대하기어렵다. 중대선거구제는지역구도완화의효과는기존의제도대안중가장직접적이며크지만, 선거구확대에따른대표성의문제가있어선거구의크기를최소화해야한다. 그러나다수대표제방식에서선거구의적정규모산출은유동적이라는한계가있다. 권역별비례제중권역별제한식은 충분한규모의 비례의석이전제되어야하고, 일률배분식은직접투표의원칙에위배될수있다. 결국독일식선거제도가지역주의완화에실효성을보일수있는제도대안이라고할수있다. 독일식에서나타나는의석수의유동성문제는지역구선배분방식을사용하면해결할수있다. 시뮬레이션결과현재의낮은비례의석비율로도독일식선거제도는지역주의완화의가시적효과를보이는것으로나타나한국선거제도의대안적모델로검토해볼수있다. 주제어 지역주의, 석패율제, 권역별비례대표제, 중대선거구제, 독일식선거제도

144 144 제 5 호 I. 문제인식 한국정치에서가장고질적인병폐로지적되는현상중하나는지역주의라고할수있다. 지역주의는특정정당이응집된지지를바탕으로특정지역에서의석을독점하는현상을말한다. 이러한지역주의는선거의유형이나지역에따른차이는있어도여전히한국유권자의투표행태를지배하는요인으로작용해왔다. 지난 2012년 19대총선은물론최근실시된제6회지방선거에도지역주의투표성향이관찰되었다. 기초의회의원당선자중무소속의비중이높아졌다는점을제외하면영 호남대부분의선거구에서특정정당이의석을독점하는현상이재현되었다. 지역주의가비판받는이유는유권자가정당과후보자의정책과공약을기초로투표하기보다정당리더의출신과연고를기준으로맹목적이며관성적으로투표한다는점때문이다. 이러한지역주의투표행태를조장하는것은다름아닌선거제도이다. 다수대표제중심의현행선거제도는승자독식의당선인결정방식으로서지역주의를강화하는요인으로작용해왔다. 지역주의가견고한지역에서도취약정당에대한지지가존재하지만다수제적당선인결정방식으로인해대표선출에반영되지못하고사장되는것이다. 결국지역주의는현행선거제도의다수대표제적특성에기인하므로그해법은사표를최소화할수있는비례대표제적성격을강화하는데서모색할수있을것이다. 이러한관점에서그동안지역주의완화를위한개선책으로다양한제도적대안들이제시되었다. 학계와정치권에서논의되어왔던개선방안은중대선거구제를비롯하여독일식선거제도, 권역별비례대표제, 석패율제와지역구결합비례대표제등이대표적이다. 그러나이방안들은그동안상호비교를통해밀도있게논의되기보다개별적으로단일제도의측면에서만일면적으로고찰되어온경향이있다. 또한지금까지의논의과정에서는제도변화의내용이고려되지않은측면도있고, 제도효과에대한명시적검증도미흡했다고할수있다. 예컨대, 독일식선거제도는 2013년연방선거법개정으로기존과는구조적틀을달리하는제도로변경되었다. 이러한변화가우리의제도논의속에고려되어야함에도불구하고아직까지충분히반영되지못하고있다. 또한기존연구에서는세밀한시뮬레이션분석을통한제도효과의검증도부족했다고할수있다. 제도논의가적실성있게평가되기위해서는최근선거결과를대입한시뮬레이션분석이유용한수단으로사용될수있다. 시뮬레이션분석은제도적효과를보다설득력있고명료하게전달할수있다. 이러한문제인식을바탕으로이논문에서는지난 19대총선결과를토대로각각의대안

145 승자독식의선거제도개혁을위한대안모색 145 들이갖는작동원리와구조적특성을살펴보고제도적측면에서어떤효과를보이는지에대해시뮬레이션분석을시도하였다. 지역주의해소를위한대안모색에서는현행선거제도로부터변화를최소화하면서효과는최대화할수있는방안에초점을두었다. II. 이론적논의 선거제도를구성하는요소는크게당선인결정방식 (electoral formular), 선거구제 (district magnitude), 투표구조 (voting structure) 로나뉜다. 당선인결정방식은유권자의투표가의석으로전환되는방식을의미한다. 당선인결정방식의유형으로는다수대표제와비례대표제그리고다수대표제와비례대표제를결합한혼합식이있다. 다수대표제는하나의선거구에서최다득표자가당선되는제도이다. 다수대표제의가장큰장점은 정치적안정 (political stability) 에있다. 그러나최다득표자 1인만당선되는방식이기때문에의석에반영되지못하는사표 (wasted vote) 가많이발생한다는단점이있다. 비례대표제의경우, 명부식비례대표제 (list PR) 와단기이양식 (single transferable vote) 이있다. 명부식비례대표제는유권자가정당명부에투표하고득표율에따라의석을배분하는제도로다수대표제와함께선거제도의대표적인유형으로꼽힌다. 명부식비례대표제를택하고있는국가들은정당이명부를작성하는방식과선거구크기에따라국가별로다양한형태를보인다. 한편단기이양식은유효투표총수를선출의석수에 1을더한수로나눈드롭쿼터를기준으로당선인을결정하는방식이다. 유권자는출마한후보자의수만큼선호표기를할수있고 1선호표로정해진수의당선인이나오지않으면탈락자의 2순위표를이양하여최종당선인을결정한다 (Farrell 2011, 127). 이밖에도다수대표제와비례대표제를결합한혼합식선거제도 (mixed member system) 가있다. 혼합식은다시 다수대표제와비례대표제의병립형 (mixed member majoritarian) 과 다수대표제와비례대표제의연동형 (mixed member proportional) 으로구분된다 (Reynolds Reilly Elli 2005, 30-32). 병립형은다수대표제와비례대표제를병렬적으로조합한제도인반면, 연동형은다수대표제와비례대표제를연동시킨제도로서다수대표제의인물대표성을구현하면서비례대표제적성격을강하게나타낸다. 병립형을채택하

146 146 제 5 호 고있는국가로는우리나라를비롯하여일본, 타이완, 멕시코, 볼리비아등이있으며, 연동형의대표적인국가는독일, 뉴질랜드를꼽을수있다. 병립형과연동형의가장큰차이는지역선거구와비례선거구의의석배분이서로연계되어있는가하는점에있다. 병립형에서는양자 ( 兩者 ) 의당선인결정방식이독립적으로이루어지지만, 연동형에서는서로연계되어있다. 선거구는대표를선출하는지역적단위를말한다. 일반적으로 1개선거구에서 1인의대표를선출하면소선거구, 2~4인의경우중선거구, 5인이상은대선거구로분류하지만, 이는정확한표현은아니다. 학술적으로는선출하는의원수를앞에붙여 2인선출선거구또는 3인선출선거구로표현하는것이맞다. 소선거구제는선거관리가용이하고선거비용이적게드는장점이있으나득표력이있는거대정당에유리한제도이다. 소선거구제는일반적으로단순다수대표제 (first past the post), 결선투표제, 선호투표제 (alternative vote) 에서채택된다. 다수대표제방식으로중대선거구를운용하는선거제도로는블록투표제 (block vote), 정당블록투표제 (party block vote) 그리고단기비이양식 (single non-transferable vote) 이있다. 비례대표제의경우일정한권역단위에서비례대표제를채택하는경우도있지만전국이하나의선거구가되는경우도있다. 혼합선거제 (MMS: Mixed Member System) 는지역구선거구제와비례선거구제가같이운용되는데, 비례선거구제는모두대선거구제인반면지역선거구는국가별로형태를달리한다. 독일, 일본, 뉴질랜드, 베네수엘라, 헝가리등의국가는소선거구제를채택하고있지만, 아프가니스탄, 핏케언제도, 바누아투등의국가는중대선거구제방식을운영한다. 투표구조란유권자가행사하는투표의수와투표용지의기표방식을말한다. 유권자가 1표만을행사할수있으면단기투표, 출마한후보자수만큼투표권을행사할수있으면연기투표라고한다. 또한유권자가행사할수있는투표수를후보자의수보다적게하는제한투표제 (limited vote) 와출마후보의수만큼투표권이주어지는블록투표제도있다. 블록투표제의경우정당에관계없이할당된의석수만큼후보자를선택할수있고당선은다수득표순위에의해결정된다.

147 승자독식의선거제도개혁을위한대안모색 147 III. 지역구도완화를위한선거제도시뮬레이션분석 지역구도완화와관련하여그동안논의는활발히전개되었지만, 높은관심에비해선행연구는제한적이었다고할수있다. 특히세밀한시뮬레이션분석을바탕으로각제도별지역구도완화효과를비교한연구는미흡한측면이있다. 이하에서는지금까지학계와정치권에서지역구도완화의취지로논의되어왔던중대선거구제, 독일식선거제도, 권역별제한식, 일률배분식비례대표제등을중심으로개별제도의운영원리를살펴보고시뮬레이션을통해제도적효과를분석하였다. 1. 중대선거구제 중대선거구제 (multi-member district system) 1) 는일반적으로 2인에서 4인을선출하는선거구제를말한다. 현재우리의국회의원선거제도는하나의선거구에서 1인을선출하는소선거구제방식이다. 그러나과거제9대국회 (1973) 부터제12대국회 (1985) 까지선거구당 2인을선출하는중대선거구제가도입되었던적이있었다. 이러한중대선거구제가다시주목받기시작한것은지난참여정부에서부터지역주의해소를위한대안으로부상하기시작하면서부터이다. 이명박정부에들어와서는대통령직속사회통합위원회가지역주의해소에대한중대선거구제의효용성을주장한바있다. 2) 현박근혜정부에서는 19대국회의정의화국회의장이취임과함께중대선거구제의도입을통한지역주의극복을정치개혁의핵심과제로천명하였다. 이렇듯중대선거구제가지역주의극복의대안으로관심을받는이유는소선거구제에 1) 선거제도의체계적분류에따른중대선거구제의정확한명칭은단기비이양식 (single non-transferable vote) 이다. 단기비이양식을의회선거제도로사용하고있는국가는사실많지않다. 전세계 234개국가중단기비이양식을의회의단일선거제도로채택하고있는국가는아프가니스탄 (Afghanistan), 핏케언제도 (Pitcairn Islands), 바누아투 (Vanuatu) 3개국정도다. 그리고지역구와비례대표의혼합식선거제도에서단기비이양식을지역구선거제도로채택하고있는국가는베네수엘라 (Venezuela), 안도라 (Andorra), 모나코 (Monaco), 세네갈 (Senegal) 4개국이다. 이중베네수엘라는연동형혼합선거제도 (Mixed Member Proportional) 국가인반면, 나머지는병립형혼합선거제도 (Mixed Member Majoritarian) 국가로분류된다. question=es005&view=country&set_language=en( 검색일 : ). 2) 2010년 6월 8일청와대에서개최된사회통합위원회 1차보고회의에서현행소선거구제를중대선거구제개편하는방안이건의되었다. 연합뉴스, 2010년 6월 8일자.

148 148 제 5 호 비해광범위한지역에기반을둔인물의당선이가능해지지도가취약한정당도당선인을낼수있기때문이다 ( 정용하 2010, 23). 선거구가클수록그에비례해소수정당이나취약정당의후보가당선될가능성이높아지는것은사실이다 (Rae 1967; Sartori 1986; Nohlen 2009). 밀집된지지를갖는정당이라도선거구가광역화되면득표가분산되고당선가능성이낮아지게되므로경쟁정당이나취약정당의후보가당선될확률이높아진다. 따라서선거구가클수록지역주의완화효과는그만큼선명해진다고할수있다. 그러나선거구를 지나치게 확대할경우낮은득표율로도당선되는소수대표 (minority representation) 의문제가발생할수있다 ( 최태욱 2011, 57). 또한동일정당의후보자간경쟁이과열될수있다. 복수의후보자가출마하므로후보파악이소선거구제보다어려울수있고, 선거비용이소선거구제에비해증가할수있다 ( 김웅진외 2009, 90). 이렇듯선거구가넓어지면소수대표의문제, 선거관리의어려움과선거비용의증가, 유권자의후보식별의어려움등의문제가발생한다. 이때문에선거구를무조건확대하는것은바람직하지않다. 지역구도완화의효과를보이면서선거구확대로인해발생하는부정적측면을최소화할수있는적정규모의선거구제를실시하는것이중요하다. 지난 2012년 19대총선에서민주통합당과새누리당이각각가장의석을많이차지한광역시 도중전라남도와대구광역시를지역구도가가장견고한지역으로설정하고중대선거구제를적용하여몇명을선출하는크기의선거구제일때지역주의완화효과가나타나는지살펴보았다. 시뮬레이션을위해특정정당이가장많은의석을획득한전라남도와대구광역시중에서새누리당과민주통합당이경쟁한선거구를 1차대상으로하였고, 3) 이중취약정당이가장적은득표수를보인선거구를중심으로선정하였다. 지역주의정당의후보가동시당선될수있는득표상한선은 1인선거구에서얻은득표수에선거구확대에따른득표의분산을고려하여합산한수로정하였다. 반대로득표하한선은비지역주의정당이얻은득표수에선거구확대에따른득표의결집을고려한추가득표를가산한수로정하였다. 예컨대, 2인선거구의득표상한선은해당선거구에서지역주의정당의후보중최다득표자의득표수에그수의 1/2을합산한수 ( 소선거구득표수 + 소선거구득표수 /2) 가되고, 3인선거구에서는 2인선거구까지의득표수에그수의 1/3을합산한수가된다. 4인선거구에서는 3인선거구까지의득표수에 1/4을추가하고, 5인선거구에서는 4인선거구까지의득표수에 1/5을가산한다. 득표하한선의경우도득표상한선설정과동일한방식을적용하였다. 2인선거구의경우해당선거구에서비지역주의정당의 3) 민주통합당은전라남도의총 11 석중 10 석을차지했고, 새누리당은대구광역시에서모든의석을차지했다.

149 승자독식의선거제도개혁을위한대안모색 149 후보가얻은득표수중가장많은득표수에그수의 1/2을합산한수가득표하한선이되고, 3인선거구에서는 1/3을합산한수가된다. 예컨대, 전남의경우여수갑과여수을선거구를통합한 2인선거구에서민주통합당의후보중최다득표자는여수을의주승용후보 (44,313표) 이므로, 여수갑 을선거구에서민주통합당의득표상한선은 66,469표 (44,313+22,156) 가된다. 즉, 66,469표는민주통합당이여수갑 을선거구에서동시당선자를낼수있는득표상한선이되고, 득표하한선은경쟁후보중최다득표를한통합진보당의강용주후보가얻은득표수 6,577표에 3,289표를합산한 9,866표가된다. 그러나선거구를더넓힌 3인선거구에서는최다득표자가민주통합당의박지원후보가얻은 63,705표가되므로득표상한선은 116,792표 (63,705+31, ,235) 가된다. 경쟁정당의최다득표자도통합진보당의윤소하후보가얻은 14,587표가되므로득표하한선은 26,742표 (14,587+7,293+4,862) 가된다. 4인선거구와 5인선거구의득표상 하한선도마찬가지방식으로정한다. 한편, 대구광역시의경우, 2인선거구에서득표상한선은새누리당유승민후보가얻은 57,556표를기준으로득표상한선을정하고, 득표하한선은경쟁정당의후보중최다득표를한민주통합당의이승천후보의 14,722표를기준으로설정한다. 3인선거구에서는김희국후보의 58,425표가최다득표이므로득표상한선은 107,112표가된다. 따라서전라남도에서민주통합당의동시당선득표상 하한선은 2인선거구일때 8.4%~56.6%, 3인선거구에서는 12.9%~38.9%, 4인선거구 47.7%~38.1%, 5인선거구 43%~34.3% 가된다. 2 인선거구와 3인선거구에서는민주통합당후보의동시당선이가능하지만, 4인선거구와 5 인선거구에서는득표하한선이오히려득표상한선을초과하는현상이나타나동시당선이불가능한것으로나타난다. 대구광역시의경우득표상 하한선은 2인선거구에서 15.2%~ 59.5%, 3인선거구 10.9%~43.2%, 4인선거구 9%~36%, 5인선거구 8.4%~33.4% 로계산된다. 이러한득표범위를근거로지역주의정당의후보가동시당선될수있는득표율을단순계산하면 < 표 1> 과같다. 전남의 2인선거구에서민주통합당후보 2인이모두당선되려면득표상한선 56.6% 의절반인 28.3% 가득표범위에속해야하고, 3인선거구의경우득표상한선 56.5% 의 1/3인 13% 가득표하한선을넘어야한다. 대구의경우 2인선거구와 3인선거구에서는후보당득표수가동시당선가능범위내에존재하지만 4인선거구부터는득표하한선에미치지못하는것으로나타난다. 두지역의시뮬레이션결과를종합하면전남의경우 2인선거구와 3인선거구에서민주통합당의의석독점이가능하지만 4인선거구부터는경쟁정당의후보가당선되어독점구도가완화되는것으로나타난다. 대구의경우도전남

150 150 제 5 호 전라남도 < 표 1> 중대선거구제적용시동시당선득표범위 2 인선거구 ( 여수갑 을 ) 3 인선거구 ( 여수갑 을 목포 ) 4 인선거구 ( 여수갑 을 목포 순천곡성 ) 5 인선거구 ( 여수갑 을 목포 순천곡성 나주화순 ) 유효투표총수 117,411(100%) 206,912(100%) 348,342(100%) 423,975(100%) 상한선 ( 민주통합당후보득표 ) 하한선 ( 경쟁정당후보득표 ) 66,469(56.6%) 116,792(56.5%) 132,718(38.1%) 145,459(34.3%) 9,866(8.4%) 26,742(12.9%) 166,195(47.7%) 182,149(43%) 민주통합당후보동시당선득표범위 8.4%<C 1 C % 12.9%<C 1 C 2 C % 47.7%<C 1 C 2 C 3 C % 43%<C 1 C 2 C 3 C 4 C % 민주통합당후보동시당선가능여부 가능 ( 후보당 28.3%) 가능 ( 후보당 13%) 불가능 ( 후보당 9.5%) 불가능 ( 후보당 6.9%) 대구광역시 2 인선거구 ( 동구갑 을 ) 3 인선거구 ( 동구갑 을 중구남구 ) 4 인선거구 ( 동구갑 을 중구남구 서구 ) 5 인선거구 ( 동구갑 을 중구남구 서구북구갑 ) 유효투표총수 145,128(100%) 247,855(100%) 338,081(100%) 399,925(100%) 상한선 ( 새누리당후보득표 ) 하한선 ( 경쟁정당후보득표 ) 86,334(59.5%) 107,112(43.2%) 121,718(36%) 133,403(33.4%) 22,083(15.2%) 26,990(10.9%) 30,670(9%) 33,614(8.4%) 새누리당후보동시당선득표범위 15.2%<C 1 C % 10.9%<C 1 C 2 C % 9%<C 1 C 2 C 3 C 4 36% 8.4%<C 1 C 2 C 3 C 4 C % 새누리당후보동시당선여부 가능 ( 후보당 29.8%) 가능 ( 후보당 14.4%) 불가능 ( 후보당 9%) 불가능 ( 후보당 6.7%) 주 : C 1, C 2, C 3 등은정당의후보. 선거구획정에는인구수및지리적인접성등이고려되었음자료 : 필자작성

151 승자독식의선거제도개혁을위한대안모색 151 보다는견고하지않지만 3인선거구까지는독점구도가유지되고 4인선거구부터는경쟁정당의원내진입이가능해져지역주의완화의가능성을보인다는것을알수있다. 2010년한국정당학회는중대선거구제의지역정당구도완화효과를레이파트 (Lijphart 1994) 의배제한계치 (threshold of exclusion) 와대표한계치 (threshold of representation) 의개념을적용하여분석하였다 ( 한국정당학회 2010, 36). 이에따르면배제한계치는 100%/(M+1), 대표한계치는 100%/2M(M= 선거구의크기 ) 로서 2인선거구의배제한계치는 33.33%, 대표한계치는 25%, 3인선거구는배제한계치 25%, 대표한계치 16.67%, 4인선거구는배제한계치 20%, 대표한계치 12.5%, 5인선거구는배제한계치 16.67% 대표한계치 10% 가적용되었다. 그결과, 5~6인선거구부터지역주의정당의독점구조가완화되는것으로나타났다. 배제한계치과득표한계치를의석배분의상 하한선으로설정하고이를토대로지역주의완화효과를평가하는것은논리적인수리모델이기는하지만현실적인효용성은부족하다고할수있다. 배제한계치는실제선거결과에서의석배분의배제기준으로기능하기어렵고, 대표한계치도의석배분의하한선으로간주하기어렵다. 그에비해 < 표 1> 과같이선거구확대에따른표의결집과분산을고려하여당선에필요한득표범위를수치화하는방식이보다현실적일수있다. 그러나이방식도보편적으로적용될수있다고단정하기는어렵다. 지역주의완화효과를보이는선거구수의산출에다양한영향변수가작용하기때문이다. 선거구의크기 (district magnitude) 뿐만아니라권역의범위나구성, 유권자의투표행태, 정당및후보자의선거전략등다양한요인이변수로작용할수있기때문에몇명을선출하는선거구일때반드시지역구도완화효과가나타나는지일반화하기는어렵다. 선거구의 적정규모 는선거때마다유동적일수있다. 무엇보다정당의후보자가얻는득표수의분포가불규칙하고, 1표라도더많이얻은후보자가당선되는다수제방식이기때문이다. 2. 권역별비례대표제 1) 독일식선거제도독일식선거제도는그동안현행국회의원선거제도의대안모델로주목받아왔다. 독일식선거제도는 1인2표방식이며, 전국단위가아닌권역단위의비례대표제이다. 즉, 권역별로독자명부를작성하여해당권역의비례대표를선출하는방식이다.

152 152 제 5 호 독일식선거제도는지역구선거와비례대표선거가결합된혼합형선거제도중에서도독특한당선인결정방식을보인다. 지역구의석과비례의석이각각 1:1로할당되지만, 전체의석은정당투표의결과에따라정해지는비례대표제중심의배분방식을채택하고있다. 정당득표에따른배분의석이지역구의석보다많으면지역구의석을채우고난나머지의석을비례의석으로채우지만, 배분의석보다지역구의석이많을경우그잉여분의의석은초과의석 (overhang seats) 이된다. 그리고초과의석이발생하면그대로인정하는대신보정의석 (compensation seats) 을부여한다. 현행독일식선거제도와관련하여기존선행연구중에는인식적오류가보이기도한다. 우선, 독일식선거제도는 비례대표투표 ( 제2투표 ) 의전국적득표율에기초하여주차원으로배정하는 2단계방식 ( 이부하 장지연 2011, 312) 이아니다. 2011년연방선거법개정이후개별주마다인구수로할당된의석을각정당에배분하고전국합산하는방식으로변경되었다. 의석산정의구조적틀이전면적으로바뀐것이라할수있다. 다음으로독일식선거제도의보정의석방식은 득표와의석의불균형 을교정하는방식으로사용되는것은맞지만, 그본질적인이유는초과의석의발생을원천적으로차단하기위한것이다. 단순히보정의석방식이초과의석의발생으로인한득표와의석의불비례성을해결하기위한수단으로도입된것이라고보면 ( 정준표 2014, 38), 본질적인취지에벗어나는것이라할수있다. 독일식선거제도의장점은지역구와비례대표의혼합식선거제도이면서높은비례성 (proportionality) 을보인다는점이다. 높은비례성을보이기때문에사표 (wasted vote) 가적고, 그만큼유권자의표심을대표선출에정확히반영할수있어지역주의완화의효과가나타난다. 지역주의가다수대표제로당선인이결정되는지역구선거의불비례성으로인해심화된다는점에서독일식선거제도의높은비례성은지역주의를해소할수있는유효한수단이될수있다. < 표 2> 는현행독일식선거제도를 2012년실시된 19대한국총선에적용한시뮬레이션결과이다. 권역은서울 경기 인천을묶어수도권, 충청권, 강원권, 호남 제주권, 영남권의 5개로구분하였고, 지역구의석과비례의석의규모와비율은현행대로적용하였다. 4) 300석중무소속 3석을제외한 297석을대상으로독일식선거제도를적용한 1차의석배 4) 지역구의석과비례의석의비율을 2:1 로설정한이유는독일식선거제도를한국에적용했을때가장수용가능한의석비율이기때문이다. 현재우리의비례의석비율은너무낮아그대로적용되기어렵고, 지역구의석을유지한다는전제에서독일과같이 1:1 로설정하게되면총의석이과도하게늘어나현실적으로수용되기어렵다.

153 승자독식의선거제도개혁을위한대안모색 153 < 표 2> 현행독일선거제도의 19 대한국총선적용시뮬레이션 1 차배분 (297 석 ) 권역인구수할당의석 새누리민주통합통합진보자유선진 배분지역비례초과배분지역비례초과배분지역비례초과배분지역비례초과 서울인천경기 25,084, 충청 5,194, 강원 1,536, 호남제주 5,831, 영남 13,202, 계 50,849, 차배분 (336 석 ) 권역 인구수 새누리민주통합통합진보자유선진 배분지역비례초과배분지역비례초과배분지역비례초과배분지역비례초과 서울인천경기 25,084, 충청 5,194, 강원 1,536, 호남제주 5,831, 영남 13,202, 계 50,849, 차배분 ( 초과의석 11 석권역별조정 ) 권역 인구수 새누리민주통합통합진보자유선진 배분지역비례초과배분지역비례초과배분지역비례초과배분지역비례초과 서울인천경기 25,084, 충청 5,194, 강원 1,536, 호남제주 5,831, 영남 13,202, 계 50,849, 주 : 인구수는 19 대총선선거일명부작성기준일현재. 배분의석은총 300 석중무소속 3 석제외한 297 석. 2 차배분은 1 차배분에서발생한초과의석 27 석에대한보정의석배분. 3 차배분은 2 차배분에서발생한초과의석 11 석의권역별조정자료 : 필자작성

154 154 제 5 호 분결과초과의석은새누리당에서 18석, 민주통합당에서 9석으로총 27석이발생했다. 초과의석은득표에비해의석이과다하게배분된것을의미하므로보정의석을추가로부여하여득표와의석의불균형을해소한다. 즉, 초과의석이발생하면각정당의정당득표에따른배분의석이지역구의석수이상이되도록조정한다. 새누리당과민주통합당에서초과의석이발생하지않도록하기위해서는새누리당의배분의석은 137석에서 155석, 민주통합당은 117석에서 132석, 통합진보당은 34석에서 37석, 자유선진당은 9석에서 12석으로늘어나야한다. 결국총의석은 297석에서 336석으로늘어나초과의석 27석에대해보정의석 12석이추가되었다. 336석은개별정당에서초과의석이발생하지않게되는배분의석수이지만정당마다권역별로하위배분했을때초과의석이다시발생할수있다. < 표 2> 의 2차배분은 336석의권역별배분결과를나타낸다. 초과의석은 297석을배분했을때보다훨씬줄어들었지만, 다시지역구의석과의편차에의해 11석이발생했다. 그러나이초과의석에대해서는다시보정의석을추가로부여하는것이아니라권역별의석수조정을통해초과의석이나타나지않도록한다. 즉, 새누리당의강원권과영남권의배분의석을각각 9석, 63석을우선배분하고나머지의석을정당득표에따라배분하면초과의석의발생을차단할수있다 (3차배분 ). 이처럼현행독일식선거제도는어떤정당의지역구의석이정당득표에따른배분의석보다많아초과의석이발생하면이를인정하는대신다른정당에보정의석을부여함으로써초과의석에대한균형을맞추는방식이다. 5) 보정의석이배분되기때문에득표와의석의비례성은순수비례대표제에근접하는수준의높은비례성을보이지만총의석의증가가단점으로지적된다. 2) 권역별제한식과일률배분식비례대표제독일식선거제도와같은연동형이아닌병립형권역명부제도의경우도권역별명부제의하위유형이다. 권역단위로비례대표명부를작성한다는점에서는둘다동일하지만, 전자의경우지역구의석과비례대표를연동하는방식이라면후자는지역구의석과비례대표가서로독립적으로결정되는방식이라는차이가있다. 5) 보정의석방식은초과의석으로인해발생하는 부정적득표비중 (negative voting weight) 의모순을해결하기위해도입되었다. 부정적득표비중은득표와의석의역전현상, 즉득표수가증가할때의석수는오히려줄어들고, 반대로득표수가감소할때의석수는오히려늘어나는모순을말한다. 독일연방헌법재판소는부정적득표비중이평등선거의원칙에위배된다는근거로두번에걸쳐위헌결정을내렸고, 2013 년연방선거법개정을통해현재의선거제도가마련되었다. 부정적득표비중과관련하여 Pappi Herrmann 2010, p.260 참조.

155 승자독식의선거제도개혁을위한대안모색 155 병립형권역명부제는비례의석배분의기준이되는득표율을권역단위로하느냐, 아니면전국단위로하느냐에따라권역별제한식과일률배분식으로구분된다. 권역별제한식이개별권역의정당득표율에따라권역비례의석을배분하는방식이라면, 일률배분식비례제는정당의전국득표율을권역비례의석배분에권역간차등없이 일률적으로 적용하는방식이다. 권역별제한식의대표적인국가는일본이다. 일본은전국을 11개의권역으로구분하고지역구의석 300석과별도로권역별정당득표율에따라비례대표 180석을정한다. 우리의경우지역구대표와비례대표를분리하여선출하는병립형이지만명부작성단위가권역이아닌전국이라는점이일본과다르다. 병립형권역명부제는권역단위에서비례대표명부가작성되기때문에취약정당이지역구선거에서당선인을내지못해도정당명부로당선인을낼수있으면지역구도완화에도움이될수있다. 6) 그러나권역별명부방식으로지지도가낮은정당이당선인을내려면비례의석의규모가 충분히 확보되어야한다. 권역명부의석이몇석일때취약정당이비례대표를얻을수있는가는단정하기어렵다. 취약정당또는약세정당의정당득표율뿐만아니라다른정당과의상대적득표율, 투표율, 권역의크기, 권역의구성, 지역구의석과비례대표의비율등다양한변수의영향을받기때문이다. 그러나분명한것은현재우리나라의지역구의석대비비례의석 54석의규모로는병립형권역명부제를도입하더라도취약정당이비례의석을얻을가능성이매우낮다는것이다. 지난 19대총선결과에서나타난권역별정당득표율을기준으로현행비례의석 54석을권역별정당득표율에따라배분하면새누리당은호남 제주권에할당된권역비례의석 6 석중 15% 에해당하는 1석을얻는데그친다. 민주통합당은영남권에서할당의석 14석중 3석을얻는것으로나타난다. 지역구도완화효과를보이기에는호남 제주권과영남권의권역비례의석이너무적다. 특히호남 제주권에서지역구의석을 1석도얻지못한새누리당이권역비례대표 1석을얻었다고해서지역구도를완화시켰다고볼수없을것이다. 권역비례대표를 100석으로늘린다고해도호남 제주권에서새누리당에돌아가는권역비례의석은 2석에불과하다. 또비례대표를 100석으로늘리게되면총의석이증가하거 6) 선학태 (2013, 177) 는권역별로정당명부를작성하는권역별비례제는지역주의투표행태를조장하므로오히려지역구도강화를초래한다고주장한다. 이와유사한맥락에서음선필 (2013, ) 도권역별비례제는낮은비례성과정당의지역주의적선거전략에활용되어지역구도완화에는도움이되지않는다는의견이다. 물론권역별비례의석이현행 54 석을권역별로할당하는수준이라면지역구도완화에전혀도움이되지않는다. 그러나권역별비례의석을확대할경우취약정당이나경쟁정당에게도비례의석이돌아갈가능성이높아진다.

156 156 제 5 호 < 표 3> 19 대총선 ( ) 적용 병립형권역명부제 시뮬레이션 인구수 권역득표 비례의석현행 54 석 권역의석 권역비례 비례의석 100 석 권역의석 권역비례 서울인천경기 충청 서울인천경기대전세종충북충남 25,084, ,194, 강원강원 1,536, 광주 호남제주 전북전남 5,831,343 15% ( 새누리 ) 제주 대구 영남 경북부산울산 13,202,819 22% ( 민주통합 ) 경남 계 50,849, 주 : 인구수는선거일명부작성기준일현재자료 : 중앙선거관리위원회선거통계시스템 ( 나지역구의석의감축이논의되어야하므로현실적으로수용되기쉽지않다. 병립형권역별비례제중일률배분식을사용하고있는국가사례는확인되지않는다. 2009년독일총선까지사용되었던독일식선거제도의비례대표의석배분방식이일률배분식과유사한측면이있다. 당시의독일선거제도는정당의전국득표율에따라배분의석을정한후이를 16개주의정당득표율에따라다시하위배분하는방식이었다. 우리의개혁

157 승자독식의선거제도개혁을위한대안모색 157 논의에서등장했던일률배분식은자구적인의미대로전국득표율을모든권역에동일하게적용하는방식이다. 예컨대, 어떤정당이 A권역에서 50%, B권역에서 70% 의득표율을보여도이정당의전국득표율 60% 를획일적으로적용하는방식이다. 이런점에서과거의독일식이정당의전국득표율을기초로하고있지만엄밀한의미에서의일률배분식은아니다. 7) 전국득표율을기준으로일률적으로권역별할당의석을정하는일률배분식은특정지역에서낮은지지율을보이는정당도해당지역에서비례의석을차지할수있다. 따라서특정정당이밀집된지지를보이는지역에서도경쟁정당이비례의석을얻을확률이높아지므로지역정당체제를약화시킬수있다 ( 음선필 2012, 90). 그러나일률배분식이의석을전국단위의정당지지율에따라획일적으로배분하여권역별정당지지도가의석으로직접투영되지않기때문에직접투표의원칙에배치된다는문제점이지적되기도한다. 권역유권자의 실제 지지율과평균득표율의괴리는대표성의문제와직접투표의문제를초래할수있기때문이다 ( 김영태 2005, 95). 즉, 권역별로다르게나타난정당간의경쟁양상을전국화시켜일률적으로적용하여유권자의지지와다른의원이당선된다면이는민의를왜곡시키는결과를가져온다는것이다. 3) 석패율제및지역구결합비례대표제석패율제는일본에서사용하고있는방식이다. 소선거구다수대표제와비례대표제의혼합식선거제도를채택하고있는일본은중의원지역구선거에서낙선한후보자중석패율이가장높은후보를비례대표로당선시킨다. 8) 석패율은당선자와낙선자의득표비율을말하는것으로낙선자의득표수를당선자의득표수로나누어 100을곱한수치이다 ( 選擧制度硏究會 2009, 78-79). 9) 정당은비례대표명부중특정번호에지역구후보 3~4명을 7) 음선필 (2013, 183) 은일률배분식과동일한개념으로볼수있는 권역명부식전국비례대표제 의도입을통해지역주의완화효과가나타날수있다고주장한다. 정당의전국평균득표율을각권역마다동일하게배분하면득표력이낮은정당도권역의비례의석을얻을가능성이높아지는것은사실이다. 그러나해당권역유권자의정당지지가아닌전국유권자의지지를근거로비례의석이배분된다는점은논란이될수있다. 8) 지역구에서탈락한후보가비례대표로당선되는것은유권자의입장에서는투표대상이다르고판단기준이다르다는점에서문제제기가있을수있으나, 일본최고재판소는석패율제도의합헌성을인정한바있다. 이러한사실은유권자가지역구와비례대표연동방식을사전에인지하고투표하는만큼투표대상과기준이다르다고해서위헌적요소가있다고볼수없다는것을뜻한다. 일본최고재판소 선고, 1999(Gyo-Tsu) No.8, 검색일 : ). 9) 석패율은당선자의득표에낙선자의득표가어느정도근접하였는가를보여주는지표가된다. 예컨대, A후보가

158 158 제 5 호 동일순위에배정하고, 중복출마자들중에서일단지역구당선자는제외하고남은후보중석패율이가장높은후보를비례대표로당선시킨다. 이제도의도입취지는한국선거에서나타나는고질적인지역주의의해소에있다. 특정정당이집중된지지를보이는지역에서취약정당의후보가당선될수있도록하면지역주가완화될수있다는것이다 ( 김만흠 2011, 251). 석패율제를변형한방식이지역구결합비례제이다. 2011년중앙선거관리위원회는지역주의완화를위한제도개선방안의일환으로지역구결합비례제를제안하였다. 지역구결합비례제에서정당은시 도별로해당정당이추천한지역구국회의원후보자중에서 2명이상을비례대표후보자명부의같은순위에추천할수있다. 비례대표후보자를추천한해당순위에는다른비례대표후보자를추천할수없다. 서로다른시 도의지역구후보를같은순위에비례대표후보로추천하거나, 비례대표후보를추천한해당순위에지역구후보가아닌자를함께추천한경우, 그리고 1명의지역구후보만을추천한경우모두해당순위의비례대표후보등록은무효로처리된다. 또한중복입후보는시 도별지역구당선인수가해당시 도의국회의원지역구수의 1/3에미달하는정당에대해서만적용하며, 당선인은유효투표총수의 100분의 10 이상을득표한후보자중에서결정된다. 그리고후보자의득표수는석패율이아닌평균득표율, 즉지역구평균유효득표수로나눈수가가장큰후보자를당선인으로하되, 그수가같은때에는득표율이가장높은후보자를당선인으로정한다. 10) 지역구결합비례제의핵심적운영원리는지역구선거에서낙선한후보들을비례명부에올려지역구득표율이가장높은후보를비례대표로당선시키는것이다. 지역구와비례명부에동시에등재된후보는지역구에서떨어지더라도비례대표에서당선될수있기때문에지역구에서최대한많은득표를얻기위해노력할것이다. 따라서지역구결합비례제로당선인을선출하게되면취약지역에서선거경쟁을촉발시키고정당활동을강화하여장기적으로정당간경쟁구도의착근으로이어질수있다. 11) 하지만지역구결합비례대표제는크게두가지측면에서문제점이제기될수있다. 우선, 당선인의대표성문제를들수있다. 정당이비례대표후보자명부에중복추천할수 5만표로당선되고 B후보가 4만표로낙선했다면 B후보의석패율은 80% 가된다. 10) 지역구평균유효득표수의산정은해당지역구에서 3% 이상득표한후보자만을대상으로함. 즉, 3% 이상득표한후보자의전체득표수의합을 3% 이상득표한후보자의수로나눈수를말한다. 11) 이는지역구선거에출마한후보에대한유권자의지지가후보의소속정당에대한지지로이어지는전이효과 (spillover effect) 를의미한다. 김종갑 2010, pp

159 승자독식의선거제도개혁을위한대안모색 159 < 표 4> 19 대총선의새누리당및민주통합당의지역구후보득표율 (%) 광역시도지역선거구새누리당민주통합당광역시도지역선거구새누리당민주통합당 전남 전북 여수갑 중구동구 여수을 서구 순천곡성 부산진갑 나주화순 부산진을 고흥보성 동래 장흥강진영암 남구갑 해남완도진도 남구을 담양함평영광장성 북구강서갑 부산전주완산갑 해운대기장을 전주완산을 사하갑 익산갑 사하을 익산을 금정 정읍 북구강서을 남원순창 연제구 김제완주 수영구 광주서구갑 사상구 경북 포항남구울릉 중구남구 김천 동구갑 안동 동구을 구미갑 서구 구미을 북구갑 대구영주 수성구갑 영천 수성을 상주 달서갑 문경예천 달서병 고령성주칠곡 달성 군위의성청송 중구 울산영양영덕봉화울진 남구갑 주 : 새누리당과민주통합당의경쟁지역구만을대상으로하였음. 색칠된부분은새누리당또는민주통합당이지역구결합비례대표제적용기준인 10% 이상의득표율을보인선거구임자료 : 필자작성

160 160 제 5 호 있는지역구국회의원후보자는해당시 도에속한지역구후보자이어야한다. 즉, 비례대표후보를선정하는단위는시 도가되고, 그안에서지역구낙선자간평균득표율즉, 평균유효득표수대비득표율에따라당선인이결정된다. 하지만비례대표당선인의순번은정당의전국득표율에따라결정된다. 이는당선인결정방식이이중적이라는것을의미하므로대표성의문제를가져올수있다. 비례대표의당선에는해당권역의유권자뿐만아니라전국의다른권역유권자의정당투표결과도반영된것이다. 물론지역구에서가장많이득표한탈락자가비례대표가된다는점에서지역구유권자의표심이반영되었다고볼수도있다. 그러나지역구에서탈락하고전국단위의비례대표로당선된후보가엄밀한의미에서해당권역의대표성만을가진다고볼수는없다. 또다른문제는봉쇄조항 (threshold) 의적정성이다. 비례대표후보자의추천은지역구국회의원선거에서 10% 이상을득표한정당의후보를대상으로한다. 정당간경합지역에서는 10% 이상득표율이나올수있으나, 특정정당이높은지지율을보이는지역에서는이조건을충족하기어려운것이현실이다 ( 경제희 정준표 2012, 202). 19대총선의경우, 전남의전체선거구 11곳중에서새누리당과민주통합당이경합을벌인지역구는 8곳이었고, 이중새누리당후보가 10% 이상을득표율을보인선거구는단한곳도없었다. 광주에서도해당되는지역구는한곳도없었다. 전북에서만전주완산을과익산갑두곳에불과했다. 반면, 경북과울산에서는새누리당과민주통합당이경합한모든선거구에서민주통합당의후보가 10% 이상의득표율을보였고, 대구는중구남구 1곳을제외하고모든지역구가해당된다. 다만부산의경우지역구결합비례제를적용하기어렵다. 득표율의차이를볼때새누리당과민주통합당어느한쪽도취약정당으로단정할수없기때문이다. IV. 대안의모색 : 변형된독일식선거제도 지금까지고찰해본다양한제도대안들중지역구도타파의측면에서보면실효성있는대안으로평가할만한제도는독일식선거제도라고할수있다. 지역구와비례대표의혼합식선거제도라는점에서한국의선거제도와구조적유사성을가지며, 적은비례의석으로도다른제도에비해높은비례성을보일수있다는장점이있다. 또한주 ( 권역 ) 단위로

161 승자독식의선거제도개혁을위한대안모색 161 명부를작성하기때문에지역구도완화의효과를보일수있다는점도긍정적인측면이다. 다만독일선거제도는의석수의유동성을초래하는심각한문제점이있다. 유동성의원인은두가지로볼수있다. 첫째초과의석의발생이다. 독일선거제도를도입하면초과의석의발생은피할수없다. 비례의석의비율이아무리높다고하더라도이론적으로는초과의석의발생이가능하다. 더욱이우리의경우비례의석이전체의석의 18% 에불과하기때문에초과의석의발생확률은훨씬높다. 초과의석이많이발생하면반드시그에비례하지는않지만보정의석의규모도커진다. 이는의원정수의유동성을증폭시키는결과를가져온다. 둘째, 초과의석이발생하지않아도독일식선거제도에서는정당이득표대비의석을과점할경우그에따른보정의석의배분으로유동성의문제가나타날수있다. 2013년독일총선에서기사당 (CSU) 은정당득표에비해의석을더많이얻었다. 정당득표에비례한의석수는 53석이지만실제로는 3석많은 56석을얻었다. 기사당의의석과점은 29석의보정의석을발생시켰고, 이로인해 2013년독일총선의전체의석은 631석으로늘어났다. 이러한현상은기사당이바이에른주에서만정당명부를작성하고지역구후보를추천하기때문이다. 그러나독일식선거제도를한국에도입했을때기사당과같은의석과점현상이발생할가능성은거의없다. 우리는특정정당이특정지역에서밀집된지지를바탕으로의석을독점하는지역구도가존재하는것은맞지만어떤정당도특정지역에서만의석을얻지는않는다. 기사당과같은의석과점이나타나려면새누리당은영남권에서만, 민주통합당은호남권에서만의석을가져가야한다. 또특정권역에서만의석을얻더라도득표대비의석의과점이발생해야한다. 한국에도입했을때이러한조건들을충족시키기는어려울것이다. 결국, 득표대비의석과점현상이나타나지않는다면초과의석이발생하지않도록하는것이독일선거제도의도입시선결되어야하는문제라고할수있다. 초과의석의발생을원천적으로차단하는방법은현행독일선거제도에서찾을수있다. 독일은보정의석을배분한후주차원에서다시발생하는초과의석을차단하기위해지역구선배분방식을사용한다. 이지역구선배분방식을정당간의석배분과정에서도적용하면초과의석의발생을막을수있다. 물론지역구의석을먼저배분한후잔여의석만가지고비례배분하기때문에비례성은떨어진다. 그럼에도불구하고지역구선배분방식은지역구대표와비례대표를각각독립적으로선출하는한국의병립식선거제도보다는실효성이높다. 12) 현행지역구대비비례의석의비율을유지한채보정의석방식대신지역구선배 12) 총의석 350 석, 지역구와비례대표의비율 2.5 : 1 로설정하고 2012 년한국총선결과를근거로현행독일식 ( 보

162 162 제 5 호 지역구 : 비례 ( 현행 ) 권역인구수할당의석 < 표 5> 독일선거제도의지역주의완화효과 새누리민주통합통합진보자유선진 배분지역비례초과배분지역비례초과배분지역비례초과배분지역비례초과 서울 인천 경기 25,084, 충청 5,194, 강원 1,536, 호남제주 5,831, 영남 13,202, 계 50,849, 지역구 : 비례 (246 : 81) 권역인구수할당의석 새누리민주통합통합진보자유선진 배분지역비례초과배분지역비례초과배분지역비례초과배분지역비례초과 서울 인천 경기 25,084, 충청 5,194, 강원 1,536, 호남제주 5,831, 영남 13,202, 계 50,849, 주 : 297 석과 324 석은각각총의석 300 석과 327 석에서무소속 3 석을제외한수자료 : 필자작성 정의석모델 ), 초과의석인정방식, 지역구선배분방식을각각적용한시뮬레이션결과, 이득률 ( 득표율대비의석률 ) 평균값은현행독일식 (1.00) > 지역구선배분방식 (0.99) > 초과의석인정방식 (1.03) 의순으로나타났다. 김종갑 2013a, 109 참조.

163 승자독식의선거제도개혁을위한대안모색 163 분방식을적용했을때지역구도완화효과는가시적으로나타난다. 시뮬레이션결과새누리당은호남 제주권역에서 2석의비례대표를얻고민주통합당은영남에서 9석을얻는것으로나타난다. 비례의석의비율을현재보다 50% 늘려 81석으로설정하여시뮬레이션하면새누리당은호남 제주에서 4석, 민주통합당은영남에서 14석을얻는다. V. 결론 현행소선거구제방식은특정정당이모든의석을독점하는지역주의의문제를지속적으로보여준다. 선거구에서 1표라도많이얻은후보자 1인만이선출되는다수대표제방식이기때문에취약정당에대한지지는사표로버려진다. 결국이들사표를대표선출에정확하게반영하는방안이지역주의해결의단초를마련하는것이라할수있다. 지금까지학계와정치권에서논의되어왔던방안들은지역구도완화의목적을충족시키기에는제도적결함내지한계를보여주는것으로나타난다. 석패율제도나그변형인지역구결합비례대표제는지역구의차순위득표자를비례대표로구제하는방식이므로영 호남에서취약정당도후보를낼수있는장점이있다. 그러나시 도내지역구에서낙선한후보가전국명부의비례대표로당선되기때문에시 도의대표성을가지기가어렵다는문제가있다. 예를들어, 새누리당이광주의지역구선거에서낙선하고전국명부비례대표로당선되었다고해서지역주의완화를말하기는어렵다. 대표성의단위가차별적이므로지역구도완화의효과를기대하기는어렵다. 또한지역구낙선후보가해당지역구가있는권역명부의비례대표가아니라전국명부의비례대표이므로지역주의완화의효과를말하기가어렵다. 오히려석패율제도보다는권역별비례대표제가지역주의완화에는바람직할것이다. 권역내지역구에서낙선한후보가권역명부에당선된다면해당비례대표는권역대표성을갖는다고말할수있다. 그러나권역별비례대표제에서는취약정당의정당득표율이미미하기때문에 충분한 당선인을내기어렵다는문제가있다. 권역별비례제의하위유형인일률배분식은전국득표율을권역의비례의석배분에획일적으로적용한다는점에서위헌논란을초래할수있다. 이와달리권역별제한식은해당권역의정당득표율에따라권역비례의석을배분하므로지역구도완화에실효성을보일

164 164 제 5 호 수있다. 다만현재의비례의석수로는그러한효과를기대할수없다. 비례의석을지역구의석수에버금가는수준으로늘려야지역정당체제를허무는해법으로기능할수있을것이다. 그러나비례의석을대폭확대하는것은현실적인어려움이있다. 비례의석을늘리기위해서는지역구의석을줄이거나총의석을늘려야한다. 어느쪽이든모두현실적으로실현되기어려운문제이다. 의석수의확대는국민적여론수렴과동의가요구된다는점에서장기적인관점에서추진되어야할문제이다. 중대선거구제의경우선거구를확대하면특정정당의독과점체제를혁파할수있을것이다. 지역주의에기대어복수공천으로의석을독점하려고해도득표의분산으로동시당선인이나올가능성은낮다. 그러나선거구확대가초래하는부작용을고려하여선거구의크기는최소화해야한다. 문제는지역구도를완화할수있는최적의선거구규모가유동적이라는점이다. 지역주의정당의후보가동시당선될수있는득표범위는다양한요인에의해결정된다. 선거구의구성, 선거구의크기, 투표율, 유권자의투표행태등다양하고복합적인요인들이득표범위의설정에영향을준다. 무엇보다 1표의차이가당선인을결정하게만드는다수대표제방식이득표범위의 보편적적용력 을약화시킨다고할수있다. 독일식선거제도의경우지역구와비례대표를연동하는방식이기때문에높은비례성을보인다. 현행독일식선거제도에서사용하고있는보정의석방식은높은비례성을보여지역구도완화에실효성이있지만의석수의유동성문제로한국선거제도의대안으로수용되기는어렵다. 그러나보정의석방안대신지역구선배분방식을사용하면의석수의유동성문제도해결하고동시에지역주의완화효과도보일수있어한국선거제도의대안적모델로검토해볼수있다. 다만, 비례의석수는현행 54석으로도지역구도완화효과는있지만, 더높이기위해서는장기적으로확대하는방안이바람직할것이다.

165 승자독식의선거제도개혁을위한대안모색 165 참 고 문 헌 경제희 정준표 석패율제도와지역주의완화. 한국과국제정치 제28권제2호통권제 77호. 김만흠 지역균열의정당체제와선거제도개편 : 개편논란과새로운대안. 한국정치연구 제20집제1호. 김영태 현행국회의원선거제도의문제점과개선방안. 열린미래 창간호 선거제도의기본원리와선거제도개혁 : 독일식정당명부제를중심으로. 사회통합위원회 한국정당학회 일치를위한정치포럼공동주최 지역주의극복과사회통합을위한국회의원선거제도개선토론회 발표논문. 서울 11월. 김용복 일본선거제도개혁과석패율제도의효과 : 한국에의시사점. 한국정치연구 제 19집제3호. 김웅진외 한국선거제도개혁방안의모색을위한비교연구 : 제도개혁의주체, 과정그리고정치적효과를중심으로. 서울 : 한국의회발전연구회. 국회연구용역과제연구보고서. 김종갑 혼합식선거제도하의중복입후보제에대한비판적고찰. 국제지역학논총 3권 1호 국회의원비례대표선거제도개선방안의시뮬레이션분석. 현안보고서 제188호. 선학태 한국정치패러다임의전환 : 국회의원선거제도의비례성확대. 민주 통권 6호. 음선필 의회민주주의와국회의원선거체계의개혁. 공법연구 제42집제1호. 이부하 장지연 독일의연동형혼합선거제도입검토. 법과정책 제19집제2호. 정용하 선거제도와지역성 : 중선거구제를통한지역성의발견. 한국민족문화 통권 37호. 정준표 독일선거제도 : 작동원리와한국선거에의적용가능성. 한국정치학회보 제48집제2호. 최태욱 복지국가건설과 포괄정치 의작동을위한선거제도개혁. 민주사회와정책연구 통권 19호. 한국정당학회 지역주의양상의변화대응방안 : 선거제도를중심으로. 대통령직속사회통합위원회지역분과연구용역최종보고서. 選擧制度硏究會編 衆議阮選擧要覽. 東京 : 國政情報センタ-. Bundesverfassungsgericht. 2.Juli BvF 3/11, 2 BvR 2670/11, 2 BvE 9/ bverfg.de/entscheidungen/fs _2bvf html( 검색일 : ). Bundesverfassungsgericht. 3.Juli BvC 1/07, 2 BvC 7/07. sungsgericht.de/entscheidungen/cs _2bvc html( 검색일 : ). Bundeszentrale für politische Bildung. Ausgleichsmandat,

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167 승자독식의선거제도개혁을위한대안모색 167 [ Abstract ] Reforming the Korean National Electoral System: Proposing a Model Based on the German Election System Kim, Jonggab National Assembly Research Service This study presents an effective election system model in order to mitigate the regionalism in the Korean National Assembly. The best loser system and PR system combined with the constituency system are not appropriate for alleviating the regionalism because of the application of the national list and 10-percent threshold. The multi-member district system might mitigate the effects of regionalism, but exactly calculating the most suitable magnitude of constituency is difficult. Additionally, the uniform allocation of PR system could violate the principle of direct voting, and the restricted allocation of PR system demands sufficient PR seats for the alleviation of regionalism. Thus, this study posits that the direct-seat restricted method of the German election system could be a more effective way to alleviate the regionalism and to ensure higher proportionality than the current Korean electoral system. Keyword: Regionalism, Multi-member district system, Best loser system, German election system, PR system combined with the constituency system

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169 제 18 대대통령선거와경제투표 169 제 18 대대통령선거와경제투표 : 지역별경제투표경향성분석 정승민 어해영 동국대학교 국문요약 본논문의목적은제18대대통령선거에서드러난경제투표현상을확인하고, 지역주의가강한지역에서도경제투표현상이나타나는지의여부를검증하는것이다. 앤더슨 (Anderson) 등경제투표를연구하는많은학자들은민주주의가공고화되면경제투표현상이필연적으로발생한다고주장한다. 한국에서제도적민주주의가형성된지 30년이넘었고, 그기간동안두번의정권교체가이루어졌다. 이로미루어봤을때한국에서는민주주의가공고화단계에접어들었다고할수있으며결과적으로경제투표현상이필연적으로발생될것으로보인다. 지금까지의연구를검토해보면, 한국에서치러진선거에서발견된경제투표현상이지역주의가강한지역에서는나타나지않았음을알수있다. 본논문에서는앤더슨의민주주의가공고화되면경제투표현상이필연적으로발생한다는주장과, 더치 (Duch) 의정치적 경제적정보에대한공유가경제투표현상을불러일으킨다는논의를기반으로지역주의가강한호남과대구-경북지역에서경제투표현상이발생한다는것을설명하고자한다. 본논문은서울대학교한국정치연구소와한국리서치에서조사한 정치와민주주의에관한의식조사 데이터를사용하여이항로지스틱회귀분석을실시하였다. 분석결과는다음과같이요약할수있다. 첫째, 제18대대통령선거에서전망적투표가나타났다. 둘째, 지역주의가약한수도권에서경제투표현상이나타나기존의연구를재검증하였고, 특히지역주의가강한호남, 대구-경북지역에서경제투표현상이발견되었다. 셋째, 수도권에서는가정경제전망이, 호남과대구-경북지역에서는국가경제전망이두드러지게나타났으며, 이는국가경제발전을가정경제발전과동일시하는호남, 대구 -경북지역의과거경험에의한것으로판단된다. 주제어 경제투표, 지역주의, 민주주의공고화, 18 대대통령선거

170 170 제 5 호 I. 들어가는말 대한민국선거에서 지역주의 라는단어를빼고선거를설명할수있을까? 민주화이후 30여년간모든대한민국의선거에서가장결정적인변수로작용해왔던것이바로지역주의이다. 그렇다면지역주의이외에대한민국선거를설명할수있는변수는없을까? 그렇다면지역주의영향아래에서다른변수들은영향력을발휘하지않는것일까? 본논문에서는많은변수들중에서경제에대해주목하고자한다. 어느새대한민국의선거에서경제관련정책은많은정치인들이자주사용하는대표적인공약들중하나가되고있다. 제15대대선에서는 IMF 외환위기에대한책임론과국가경제의위기극복에대한국민들의기대가야당후보인김대중후보에게로이어졌고, 2007년한나라당내경선에서는이명박후보와박근혜후보는각각경제활성화공약인 747 공약과줄 푸 세공약을내세웠다. 이러한사례로미루어봤을때, 한국선거에서선거전부터경제관련정책이큰화두로제기되었음을알수있다. 특히, 이명박후보는 BBK 사건등으로도덕성에많은문제가제기되었음에도불구하고, 대기업 CEO 출신으로경제문제를가장잘해결할수있을것이라는경제대통령의이미지로대통령에당선되었다. 이처럼, IMF 외환위기와 2008년금융위기를거치며사회전반에걸쳐경제문제에대해민감한반응을보이고있고, 이에따라경제문제를잘해결하거나, 잘이해하고있는후보를선택하는경향이높아지고있다. 이러한변화가최근가속화되고있음에도불구하고여전히민주화이후한국선거에서가장중요한영향력을끼치고있는변수는지역주의이다. 제13대대선에서노태우후보가당선될수있었던요인은출신지역인대구-경북에서의일방적인지지였으며, 제14대대선에서는대구-경북에서부산-경남으로지역주의가확장되어김영삼후보가당선되는데큰영향을미쳤다. 제15대대선에서는외환위기책임론으로인한경제투표도김대중후보의당선요인이었지만, 당시호남지역의대표주자인김대중후보와충청지역의대표주자인김종필후보간의 DJP 연합이당선의결정적인요인으로꼽히고있다. 하지만제15대대선이후로세대, 이념등다양한요인이중요시되면서지금까지한국선거를설명하는데큰축이었던지역주의가약화되고있다는주장이다수의연구를통해제기되고있다. 그러나이번제18대대선을통해알수있듯이지역주의투표행태가완전히약화되었다고는할수없으며, 여전히한국의투표행태를설명하는중요한변수로서작용하고있다.

171 제 18 대대통령선거와경제투표 171 앤더슨 (Anderson) 은민주주의가공고해지면필연적으로경제투표현상이발생한다고하였고, 더치 (Duch) 도민주주의가공고화되었을때경제투표의경향성이나타난다고말하였다. 또한, 그는헝가리와러시아의사례에서도시와농촌간의정보격차가줄어들게되면서경제투표현상이더욱더활발해졌다고주장한다. 이러한논의를한국의경우에서생각해보면, 제도적민주주의가완성된지어느덧 30년이지난오늘날한국선거에서도경제투표현상이발생되고있다는연구가지속되고있다. 또한, 한국은 IT강국으로전국적으로정보통신인프라가잘구축되어있는국가이고, 이에따라정치적 경제적정보와관련해수도권과타지역간정보공유가활발히이루어지고있는것으로보인다. 따라서기존의경제투표와관련된국내연구들에서는경제투표가공고한지역주의를넘지못하고있다고평가하지만이러한사회환경의변화를통해공고한지역주의속에서도경제상황에대한유권자의판단또한영향을미칠수있을것으로보인다. 따라서, 본논문의목적은제18대대통령선거에서경제투표현상이있었는지를확인하고, 더나아가핵심적으로는지역주의의영향하에서도경제투표행위가나타나는지여부를검증하는것이다. 기존의국내에서경제투표에관한연구는주로전국단위를중심으로한분석이대다수였고, 지역별경제투표경향성을분석한사례는매우드물었다. 지역주의속에서의경제투표현상이발생할수있다는점을발견하는것은경제투표연구에있어서새로운방향을제시하고, 한국의민주주의공고화에대한새로운접근을시도할수있다는점에서함의를가진다. 따라서본논문에서는분석단위를수도권, 대구-경북, 부산-경남, 호남으로세분화하여지역에서경제투표현상이발생하는지를분석할것이다. 결과적으로는기존연구에서논의한바경제투표가발생하였던수도권지역에서의경제투표현상을재검증할뿐만아니라지역주의가강한영 호남지방에서도경제투표현상이발생한다는것을증명한다면한국의민주주의가공고해짐에따라지역주의영향에서도경제투표현상이발생할수있다는것을보여줄수있을것이다. 이와같은논의를검증하기위해 II절에서는우선지역주의와경제투표에대한기존이론들과한국대통령선거에서볼수있었던다양한연구들을살펴볼것이다. III절에서는본논문의가설과통계분석에사용할변수들의개념화와조작 (conceptualization and operationalization) 을설명하고 IV절에서이항로지스틱회귀분석을실시하여지역별로경제투표현상이발생하였는지를검증하고마지막 V절에서결론을맺는다. 본논문의가설을검증하기위해서울대학교한국정치연구소와한국리서치에서조사한 정치와민주주의에관한의식조사 데이터를사용한다.

172 172 제 5 호 II. 기존이론논의 1. 지역주의에관한기존연구 민주화이후에한국선거에있어서후보자를결정하는데가장결정적인요인은 지역주의 라고할수있다. 지역주의 는지역간의갈등과대립으로인하여유권자들의투표행태가제한되는것이다. 즉, 지역갈등을기반으로정당들이만들어지고특정정당들이특정지역에후보자를배출함으로서표를얻는구도가 지역주의 이다 ( 모리야스로 2012). 지역주의의기원을보는관점에는세가지가있다. 먼저역사적접근으로삼국시대부터 1960년대초까지영 호남을중심으로생산관계또는계급적인대립이지속되어왔다는주장이다 ( 조명래 1994; 정혜숙 임명규 2006 재인용 ). 두번째는지역주의가정치적구조화의과정으로서제3공화국의탄생과더불어호남지역에대한정치적, 경제적차별과배제에서기원되었다는것이다 ( 정혜숙 임명규 2006). 마지막으로지역주의가민주화이후 3김으로대표되는정치인들의정치적경쟁에의해발생하였다는것이다 ( 손호철 2003; 강원택 2010 재인용 ). 이관점에서는김영삼-영남, 김대중-호남, 김종필-충청으로나뉘어자신들의정치적지지기반을다지는것에서지역주의가시작되었다고한다. 세가지논의중 3김정치 에의한정치적경쟁에따른지역주의발생이가장인정받고있다. 박상훈 (2009) 은 만들어진현실 에서과연지역주의가역사적접근에서의논의와같이삼국시대, 조선시대부터존재해온것인지에대한질문을던지며, 지역주의는 3김정치의등장으로인하여권력자들의권력창출을위해인위적으로형성된것이라고언급하며, 3김정치에의한정치적경쟁이지역주의의기원이라는것을뒷받침해주고있다. 하지만지역주의에관한최근의연구들에서는지역주의가점점약화되고있다는논의가많았다. 모리야스로 (2012) 는지역주의에입각한투표행태는제13대대선부터제15대대선까지이고, 그이후로는지역주의성향이축소, 약화되었다고주장하였다. 같은맥락에서제16대대선은과거에비해지역대결구도가작용하지않았고, 이념이나세대와같은다양한이슈들로지역주의가많이약화되었다는평가를받았다 ( 손혁재 2003; 정구종 2006). 또한, 제17대총선에서는정당간의차이가분명해졌고, 지역의유권자들이자신의이념에따라정당에게투표하였다 ( 문우진 2009). 제5회지방선거에서는 IMF 외환위기와경제불황을경험한민주화이후의세대 (1970년대생) 와탈이념적인성향을가진신세대 (1980년대생) 들이지역주의적인투표행태를벗어나현실이익에부합하는그리고자신

173 제 18 대대통령선거와경제투표 173 < 그림 1> 지역별대선후보자의득표율 <15대대선 > 서울 광주 / 전라 대구 / 경북 부산 / 경남 <16대대선 > 서울 광주 / 전라 대구 / 경북 부산 / 경남 이회창 김대중 이회창 노무현 <17대대선 > <18대대선 > 서울광주 / 전라대구 / 경북부산 / 경남 0 서울광주 / 전라대구 / 경북부산 / 경남 이명박 정동영 박근혜 문재인 출처 : 제 18 대대통령선거투표행태 ( 한국갤럽 ) 내용필자재편집 에게도움이되는후보를지지하는행태로변화했다 ( 정진민 2012). 그러나최근대선에서지역별득표율을보아도이러한연구들이지역주의가약화되었다고단정하기에는이르다는것을알수있다. < 그림 1> 은제15대대선부터제18대대선까지지역별각후보자의득표율을나타낸것이다. 지역주의가약한서울의경우경합후보간의격차가대부분심하지않은것을알수있다. 반면, 광주 / 전라와대구 / 경북의경우는매대선에서경합후보간격차가극심한것을볼수있다. 이러한경향은가장최근인제18대대선에서도광주 / 전라지역에서 89% 대 10.5% 로문재인후보가압도적인지지를받았고, 대구 / 경북과부산 / 경남지역에서도박근혜후보가문재인후보보다더많은지지를받았다. 또한, 지역주의가약화된것이아닌지역주의가가진속성이변화했을뿐이라고주장하는시각도있다. 이전의 3김정치시대에서출신지역에대한강한유대감및정서적요인에기반하여후보자를선택하였다면, 지금은출신지역이아닌자신의거주지역을중심으로실질적인이해관계에의해투표를하는경향이짙어지고있다는

174 174 제 5 호 것이다. 따라서앞서논의에서바라본지역주의의약화라는논점은지역주의의약화보다지역주의자체의속성이변화했다고보는것이정확할것이다 ( 강원택 2010). 2. 경제투표에관한기존연구 경제투표는유권자를합리적이라고전제한합리적선택이론의한분파로유권자가경제상황을판단하여후보를결정한다는이론이다. 경제투표의이론적전제는먼저유권자는최소자원을투입하여자신의목표를달성하는 합리적 유권자라는것이다 (Downs 1957). 두번째는유권자의투표행위는정치행위를달성하기위한도구적수단이라는것이다. 유권자는자신의행위가반드시목표를이루는데확실한방법이라는확증은없지만자신이알고있는정보의범위에서자신의목표를이루기위한행위를한다 (Harrop and Miller 1987). 세번째로유권자는자신의 정치적이익 에기반하여투표한다는것이다. 투표에있어서부모나친지와같은타인의요인이아닌자신의정치적이익에부합하여투표한다는것이다. 마지막으로유권자는 불완전한정보 를가지고선택한다는것이다. 유권자는후보자를선택함에있어최소한의정보를가지고투표하며완전한정보는필요로하지않는다는것이다. 이러한전제아래경제투표의기본이론은유권자는합리적인존재로불완전한정보를가지고자신의정치적이익에가장부합하는지를투표라는도구적행위로선택하는것이다. 1) 경제투표의쟁점은크게두가지로구분할수있다. 첫번째로관심의단위가개인경제인가혹은국가경제인가에따라다르다. 먼저관심의단위를개인경제로두는경우현정부의업무수행또는경제정책이자신의가정경제에어떻게영향을미쳤는가를중심으로투표를결정하는것이다. 이러한관점은주관적이고작은정보로도판단할수있다. 반면, 국가경제를중심으로보는관점은자신또는가정경제보다국가의경제상황에대해현정부에대한보상과처벌을판단하는것이다 ( 이재철 2007). 두번째논의는경제투표에있어서바라보는시점이과거인가, 미래인가에따라나뉠수있다. 과거를중심으로보는회고적투표는현직자의과거의업적이나사건을기반으로투표하는행위에서보상또는처벌이이루어진다는것이다 ( 엄기홍 2009). 반면미래를중심으로보는전망적투표는정당이나후보자의정책에입각해미래의경제이익을고려 1) 경제투표에대한논의를다룬해당단락은엄기홍 (2009) 의논의에서재인용.

175 제 18 대대통령선거와경제투표 175 해투표하는행위이다 ( 이재철 2007). 일반적으로전망적투표는경제사정을좋게예측하면여당에게, 나쁘게예측하면야당을지지하는경향을보인다 (Lockerbie 1991; 이갑윤 2012 재인용 ). 한국에서경제투표논의가본격적으로시작된것은제14대대선부터라할수있다. 제14대대선은민주화이후에최초로군출신이아닌후보들간에치러진선거로노태우정부의경제정책실패에따라물가안정과경제성장등정치이슈외에경제이슈가등장하게된선거였다. 제14대대선에서는경제상황이좋지않았음에도불구하고유권자들은여당후보인김영삼후보에게경제정책결정에있어서직접적인결정권이없다고생각하여그에대한회고적투표는이루어지지않았다. 반면, 서민경제에서물가안정을중시했다는점에서는전망적투표가이어졌기때문에결과적으로제14대대선에서김영삼후보가당선되었다 ( 박경산 1993). 제15대대선에서는 IMF 외환위기속에서경제투표현상이더욱심화되었다. 먼저투표에있어서개인의사정보다는국가경제를중시하는경향이나타났고, IMF 사태의책임을묻는회고적투표와향후 IMF 경제위기를해결할수있는후보자를선택하는전망적투표가동시에발생하였다 ( 이현우 1998). 제17대대선은국내대기업 CEO 출신이었던이명박후보의당선으로경제투표가더욱두드러졌던선거라고볼수있다. 제17대대선에서는지역주의의영향력이줄어들었고, 회고적, 전망적투표가둘다이루어졌으나특히전망적투표가두드러졌던원인은 CEO 출신인이명박후보가경제성장이슈해결에적합한후보라판단되었기때문으로보인다 ( 이재철 2007). 한편, 제17대대선에대한다른연구에서는노무현정부의국정운영만족도나지난 5년간의경제상황에대한회고적평가가이명박후보의당선에큰영향을미쳤다고분석하였다 ( 강원택 2008). 제18대대선의경제투표현상에대한최근연구에서는박근혜후보의국정운영능력에대한평가와개인적선호도가박근혜후보에대한지지로이어졌다는점에서전망적투표가발생하였다고보았다. 이와동시에이명박정부의낮은국정운영만족도와비판적태도는비교적영향이없었으나노무현정부에대한재회고가이루어지는현상이나타나현정부가아닌이전정부에대한회고적판단이나타났다 ( 이내영 안종기 2013).

176 176 제 5 호 3. 지역주의속의경제투표에대한연구 미국의정치학자인새뮤얼헌팅턴 (Samuel Huntington) 은민주주의공고화의조건으로민주적절차에의한두번의정권교체를제시한다 (Samuel Huntington 2011). 1987년제도적민주화가이루어진지약 30년이되어가고있고, 1997년과 2007년 2번의정권교체과정을통해, 한국의민주주의도어느정도공고화되었다고볼수있다. 한국의민주주의가공고화되었다는것을경제투표현상의발견으로증명할수있는주장들이있다. 앤더슨 (Anderson 외 2004) 은경제투표현상이민주주의가공고화되어가는과정에서필수적인법칙이라고주장하였고, 더치 (Duch 2001) 는국민들이정치에대한정보와정부에대한신뢰도가강하고, 민주주의가공고화되었을때경제투표의경향성이나타난다고말하였다. 경제투표에관한연구는외국의경우다양한관점에서진행되고있다. 더치 (Duch 2001) 는헝가리의경제투표현상을연구하면서신생민주주의국가와민주주의가공고화되어가는국가에대한경제투표현상을설명하였다. 또한, 공산권붕괴이후공산권국가에대한경제투표분석에서정보습득의차이와정부신뢰도에따라경제투표현상이달리발생한다고주장한다. 실제로러시아에서는정보격차와정부신뢰도에따라도시와농촌간의경제투표현상에대해차이가발생하였고, 헝가리에서도정치에관한정보와정부에대한신뢰도에따라경제투표의경향성이변화하는것이발견되었다. 이는시민들이경제투표를하는데있어서정치적상황을근거로투표를결정하고, 이러한정치적상황은정보의공유와정부에대한신뢰도에따라변화함을의미한다. 강우진 (2012) 은지난한국의제17대대선에대한경제투표현상을연구하면서정치적 경제적관심도가중요한변수로등장하였지만여전히지역분열과지역적연대감, 즉지역주의가명백하게중요한요소로작용하였다고주장한다. 하지만제17대대선에서지역주의에기반한투표행태는제16대대선보다완화되었고, 경제이슈가투표에서중요한요인으로작용하였다는것을간과할수없다는결론을내리면서한국이민주주의공고화단계에진입했다는분석과함께투표에서경제변동이중요한변수로작용하기시작한다는것을주장하였다. 한국에서지역별경제투표에대한논의는이현우 (1998) 의연구에서도찾을수있다. 이현우는제15대대선을사례로지역별경제투표경향성을분석하였다. 이현우는제15대대선이경제문제가중요한이슈였음에도불구하고지역별경제투표의경향성은거의나오지않았으며, 지역주의가약한수도권에서만경제해결능력변수가중요하게작용하고경제투표경향성이나타난다는것을주장하였다.

177 제 18 대대통령선거와경제투표 177 본논문이주목하는지점은세가지이다. 먼저한국의민주주의가공고화단계에접어들었다는것이다. 1987년한국에서제도적민주화가갖추어진이후 30년이지났고, 이기간동안두번의정권교체를통해어느정도민주주의가공고해졌다고말할수있다. 또한 1997년 IMF 외환위기와 2008년세계금융위기를통해경제문제가가장현실적이고시급한문제로한국사회에서인식되고있다. 이러한상황들은국민들이자신들의요구를투표라는행위를통해적극적으로나타내도록유도했다. 따라서민주주의가공고화되고있는현시점에서한국에서경제투표는지속적으로발생할현상이라는것이다. 두번째로경제투표현상이수도권에만국한된현상이아니라는것이다. 앞서살펴본것과같이더치는정보의격차에따라도시와농촌간의경제투표현상이상이하게나타난다고주장하였다. 하지만정보기술의발전으로더이상도시와농촌간의정보격차를언급할수없다. 전국적인정보통신망구축으로수도권외의지역사람들도정치적 경제적문제에대해쉽게접근할수있다. 마지막으로민주주의공고화가진행되고있고, 정보격차가줄어들고있는가운데서견고한사회균열중하나인지역주의속에서도경제투표현상이발생한다는것이다. 따라서본논문의주장은먼저한국의민주주의가공고화되어감에따라경제투표는필연적인현상이라는것이다. 이와같은현상은더치 (Duch) 의논의처럼정보의공유에따라경제투표가활발해지고, 경향성이변화하는것처럼정보기술의발전으로도시-농촌, 수도권-타지역간의활발한정보공유로인해수도권을벗어난다른지역에서도경제투표가발생할것으로본다. 특히, 지역주의가강하게자리잡은호남과대구-경북의지역에서민주주의가공고화됨에따라경제투표현상이발생할것으로본다. 본논문에서전국단위에서의경제투표현상검증과지역단위, 특히지역주의가강한영 호남지역에서경제투표가발생한다는것을경험적으로증명한다면한국의민주주의가더욱더공고화되어가고있고, 지역주의영향에도경제투표가유권자의투표행태에영향을미치는하나의요인으로서작용한다는것을알수있을것이다.

178 178 제 5 호 III. 연구의설계및변수 1. 연구의설계 본논문의목적은제18대대통령선거에서경제투표현상과지역요소의영향하에서도경제투표현상이발생하였는지를경험적으로검증하고자한다. 특히, 지역주의가강한호남과대구-경북지역에서경제투표가발생하였는가에대해주목한다. 호남지역에서과거 5년간경제상황이좋았다고혹은향후 5년간경제상황이좋을것이라고생각한유권자는어떠한선택을하였는지, 대구-경북지역에서과거 5년간경제상황이나빴다고혹은향후 5년간경제상황이나쁠것이라고생각하는유권자가어떠한선택을하였는지에대해파악을한다면, 지역주의가강한지역에서도경제투표가작동할수있다는것을알수있을것이다. 먼저지역별경제투표의경향성검증을위한본논문의중심가설은다음과같다. < 가설 1> 18대대통령선거에서호남지역의유권자중과거 5년간가정 / 국가경제가좋았다고혹은향후 5년간가정 / 국가경제가좋아질것이라고생각하는유권자는박근혜후보에게투표하였을것이다. < 가설 2> 18대대통령선거에서대구-경북지역의유권자중과거 5년간가정 / 국가경제가나빴다고혹은향후 5년간가정 / 국가경제가나빠질것이라고생각하는유권자는박근혜후보에게투표하지않았을것이다. < 가설 3> 18대대통령선거에서수도권지역의유권자중과거 / 향후 5년간가정 / 국가경제가좋아졌다고생각하는유권자는박근혜후보에게투표하였을것이다. < 가설 1> 과 < 가설 2> 에서는지역주의가강한지역에서경제투표현상이발생하는지를검증하고자한다. 민주당의텃밭으로대표되는호남지역에서과거 5년간의경제상황이좋았다고판단하거나, 향후 5년간의경제상황이좋을것이라고생각하는유권자들이박근혜후보에게어떠한투표를할것인지, 새누리당의앞마당인대구-경북지역에서과거 5년간의경제상황이나빴다고생각하거나, 향후 5년간의경제상황이좋지않을것이라고생각하는유권자들이박근혜후보에게어떠한투표를할것인지에대해검증해볼것이다. 본논문에서예상하는바는호남지역에서경제상황이좋았다고생각하는유권자들은지

179 제 18 대대통령선거와경제투표 179 역정당인민주당후보와는관계없이박근혜후보에게투표했을것이라는것이다. 또한대구-경북지역의유권자들은경제상황이좋지않았던것에대한책임을여당에게물어박근혜후보를지지하지않을것으로기대된다. < 가설 3> 은지역주의가약한수도권지역에서의경제투표현상을검증하고자한다. 기존의이현우와강우진의연구에서지역주의가약한수도권지역에서경제투표가있다는주장에대해제18대대선의경우에있어서기존주장을재검증을하고자한다. 따라서수도권지역에서는기존의연구들과같이수도권지역에서경제투표현상이발생할것으로예상된다. 2. 데이터와변수의조작 본논문은서울대학교한국정치연구소와한국리서치에서조사한 정치와민주주의에관한의식조사 데이터를사용한다. 이조사는제18대대통령선거이후 2012년 12월 31일부터 2013년 1월 16일까지전국 19세이상성인남녀를대상으로성별, 연령별, 지역별비례할당을통해추출된 1,200명의응답자에대한대면면접조사를통해이루어졌다. 본논문에서종속변수는경제투표검증에있어서여당후보에대한투표여부가중요하 < 표 1> 18 대대선에서경제투표검증에대한주요변수코딩방법 종속변수 박근혜후보에게투표여부 박근혜후보에게투표한사람은 1, 나머지는 0 으로코딩 경제투표관련독립변수 개인경제회고적평가 지난 5 년간가정경제에대한평가 에대한 5 점척도, 5 로갈수록좋아졌다는평가임 개인경제전망적평가 향후 5 년간가정경제에대한평가 에대한 5 점척도, 5 로갈수록좋아졌다는평가임 국가경제회고적평가 지난 5 년간국가경제에대한평가 항목에대한 5 점척도, 5 로갈수록좋아졌다는평가임 국가경제전망적평가 향후 5 년간국가경제에대한평가 에대한 5 점척도, 5 로갈수록좋아졌다는평가임 경제이슈관련독립변수 경제이슈에대한입장 경제성장, 비정규직문제, 공기업민영화 각항목에대해보수적입장은 1 로, 진보적입장은 0 코딩 대통령최우선해결과제 최우선해결과제를 경제성장 으로택한유권자를 1 로, 나머지는 0 으로코딩

180 180 제 5 호 정부평가 전정부의국정운영만족도 노무현, 이명박정부의국정운영만족도에대한 0 에서 10 까지 11 점척도, 10 으로갈수록잘했다는평가임 이념 본인의이념성향 본인의이념성향에대해 0 에서 10 까지 11 점척도, 10 으로갈수록보수적임 사회경제적요인 연령 40 대를기준으로 20 대와 30 대, 50 대와 60 대이상으로구분 학력 학력수준에따라 1 은중졸이하 2 는고졸 3 은전문대이상으로구분 소득 소득수준에따라 1 부터 9 까지 100 만원단위 1 은 100 만원미만 9 는 800 이상 고용여부 고용상태에따라 1 은취업 0 은미취업 결혼여부 결혼여부에따라 1 은기혼 0 은미혼 성별 1 은여자 0 은남자 기때문에설문조사에서 귀하께서는어떤후보자에게투표하였습니까? 라는항목에있어서박근혜후보에게투표하였다고응답한사람을 1로, 나머지후보에게투표하였다고응답한사람을 0으로코딩하였다. 분석의핵심인경제투표현상을검증하기위한변수들로가정경제회고, 국가경제회고, 가정경제전망, 국가경제전망이있다. 각변수들은 지난 5년간귀하의가정형편이좋아졌다고생각하십니까?, 앞으로 5년후귀하의가정형편이지금보다좋아질것이라고생각하십니까?, 지난 5년간우리나라의경제상태가좋아졌다고생각합니까?, 앞으로 5년후우리나라의경제상태가지금보다좋아질것이라고생각하십니까? 라는항목에있어서 5점척도로응답자본인의생각을표시하였고, 긍정적이라생각할수록 5점에가깝게코딩하였다. < 그림 2> 는제18대대선에서응답자들이느낀개인 / 국가단위의경제에대한인식을나타낸표이다. 위그림에나타난것과같이가정경제회고에있어서보통이라고생각하는응답자들이가장많았으며, 긍정적인의견보다부정적인의견이대체로많았다. 또한, 국가경제회고에서는대체로부정적으로생각하는응답자들이많았다. 회고적평가에서는부정적의견이대부분을차지하였다. 한편, 가정경제와국가경제전망에서대체로좋아질것이라는의견들이많은것으로나타났다. 따라서경제투표에대한일반적인이론에입각하여살펴본다면회고적평가에서는부정적인의견이많아박근혜후보에게투표할확률이떨어질가능성이높고, 전망적평가가이루어진다면대체로좋아질것이라고판단

181 제 18 대대통령선거와경제투표 181 < 그림 2> 18 대대선에서응답자들이느낀개인 / 국가단위의경제에대한인식 매우나쁨나쁨보통좋음매우좋음 가정경제회고가정경제전망국가경제회고국가경제전망 하였기때문에여당인박근혜후보에게유리할것으로예상된다. 이에대한실제로나타난효과를알아보기위해응답자들의경제상황에대한인식과박근혜후보에게투표여부를교차분석하였다. < 그림 3> 은응답자의경제인식과박근혜후보에게의투표여부를교차분석한결과를그래프로나타낸것이다. 가정경제회고에있어서부정적으로판단함에도불구하고박근혜후보에게많은표가몰리고있으며, 경제투표현상이발생하지않았다. 반면, 가정경제전망에있어서는가정경제가좋아질것이라고생각하는유권자일수록박근혜후보에게더많은투표를하여경제투표의경향이보이고있다. 국가단위의경제에있어서도마찬가지로회고적부분에서는부정적인평가속에도박근혜후보를지지하는현상이발생하였고, 전망적부분에서는긍정적인평가에박근혜후보의득표율이올라갔다. 응답자의경제인식과박근혜후보에게투표여부에대한교차분석결과회고적부분에있어서경제투표의기본가설과는차이점을보이고있다. 이는단임제를실시하고있는우리나라정부의특성상경제상황악화에대한책임이박근혜후보에게없다고판단하여회고적평가가이루어지지않고있다고볼수있다. 또한, 경제이슈에대한유권자들의입장을확인하기위해 경제성장보다는복지에더욱힘을기울여야한다, 비정규직노동자문제는기업에게자율적으로맡겨야한다, 철도등공기업민영화를추진해야한다 는항목에대해보수적인입장을가질수록 1로, 진보적인입장을가질수록 0으로코딩하였다. 더불어차기대통령이가장시급하게해결해야할

182 182 제 5 호 < 그림 3> 응답자의경제상황인식과박근혜후보의투표여부 가정경제회고와박근혜투표여부 가정경제전망과박근혜투표여부 나쁨보통좋음 나쁨보통좋음 박근혜투표 타후보투표 박근혜투표 타후보투표 국가경제회고와박근혜투표여부 국가경제전망과박근혜투표여부 나쁨보통좋음 나쁨보통좋음 박근혜투표 타후보투표 박근혜투표 타후보투표 과제가 경제성장 이라고생각하는유권자를 1, 나머지는 0으로코딩하였다. < 그림 4> 는 18대대선에서경제이슈에대한유권자들의인식을나타내는그림이다. 주요경제이슈에대해응답자들은대부분비슷하였으나대체로진보적인성향을보였다. 또한, 차기대통령이시급히해결해야할과제에대한물음에 경제성장 으로응답한사람이전체 54% 를차지하며, 경제문제의중요성은더욱더부각되었다. 이명박정부의국정운영에대한평가는높은값일수록긍정적인평가를하는 11점척도로평가하였고, 노무현정부의국정운영에대한평가도동일한방법으로하였다. 본인의이념성향변수에대해서는높은값일수록보수적으로평가하는 11점척도로평가하였다. 마지막으로투표에영향을미칠수있는응답자들의사회경제적요인을통제하였다. 먼저세대변수를통제하기위해 40대를기준으로 20대와 30대, 50대와 60대이상으로변수를구분하였다. 그리고학력에있어서연속변수로중졸이하는 1, 고졸이하는 2, 전문대재학이상은 3으로구분하였다. 월평균가구소득에있어서는연속변수로최저 100만

183 제 18 대대통령선거와경제투표 183 < 그림 4> 18 대대선에서경제관련이슈에대한인식 경제성장 기타 0 경제성장비정규직공기업민영화차기우선목표 보수 진보 원부터 100만원단위로나누어구분하였으며, 최대 800만원이상으로 7단계로구분하였다. 그외에응답자의취업여부와결혼여부, 성별, 거주지역을사회경제적요인의변수로포함하였다. IV. 통계분석 통계분석의기본코딩은위에설명한바와같으며, 종속변수가박근혜후보에대한투표여부이기때문에이항로지스틱분석을실시하였다. 2) 전국단위로회귀분석을수행하여호남, 영남등의더미변수로그효과를추정하였을때해당지역에서경제투표가나타났는지, 나타났다면어떠한방향으로나타났는지등에대한효과를볼수없다. 따라서지역을수도권, 대구-경북, 부산-경남, 호남지역으로구분하여총다섯개의회귀모형을구성하였다. 3) 영남지역에서대구-경북과부산-경남지역을구분한이유는대구-경북지 2) 회귀분석에있어발생할수있는측정불확실성 (estimation uncertainty) 을보완하기위하여킹과동료들 (King et al. 2000) 의 Clarify 프로그램을활용해추정계수와추정오차에대한모의실험 (simulation) 을수행하였다.

184 184 제 5 호 < 표 2> 제 18 대대선의경제투표 구분변수전국수도권대구 - 경북부산 - 경남호남 경제투표 경제이슈 정부평가 이념 사회경제적요인 지역 가정회고 가정전망 국가회고 국가전망 경제성장 비정규직문제 공기업민영화경제문제해결 이명박정부평가노무현정부평가본인이념성향 20 대 30 대 50 대 60 대 학력 소득 고용여부 결혼 성별 0.01 (0.13) 0.39*** (0.13) (0.13) 0.33** (0.14) 0.27 (0.17) 0.48*** (0.18) (0.18) 0.10 (0.18) 0.30*** (0.04) -0.31*** (0.05) 0.42*** (0.06) (0.40) 0.09 (0.27) 0.26 (0.27) 0.84** (0.34) (0.17) 0.03 (0.06) 0.74*** (0.21) (0.29) 0.41** (0.19) (0.19) 0.59*** (0.20) (0.17) 0.31 (0.21) 0.33 (0.25) 0.50** (0.26) (0.27) 0.21 (0.25) 0.25*** (0.06) -0.20*** (0.06) 0.49*** (0.09) (0.54) 0.14 (0.37) 0.51 (0.39) 0.91** (0.49) (0.23) 0.13 (0.08) 0.86*** (0.31) (0.43) 0.50** (0.26) (0.55) (0.69) 0.67 (0.82) 1.36** (0.66) (1.10) 0.02 (0.88) (1.46) 1.59** (0.87) 0.31 (0.29) (0.19) 1.23*** (0.34) (2.41) -2.59* (1.53) -2.52* (1.31) (0.28) 2.04** (1.01) (2.36) 1.72 (1.07) 0.08 (0.39) (0.40) (0.45) (0.34) 0.41 (0.48) 0.04 (0.49) 0.58 (0.47) (0.49) 0.56*** (0.15) -0.69*** (0.21) 0.56** (0.17) 1.64 (1.24) 0.49 (0.76) (0.66) 1.56 (0.93) (0.45) (0.17) (0.67) 0.55 (0.92) 0.62 (0.51) 0.79 (0.98) 0.11 (1.41) (0.81) 2.22*** (0.84) 0.65 (1.06) 2.20** (1.21) 1.29 (0.98) 0.32 (1.29) 0.36 (0.31) (0.35) 0.22 (0.25) ** (1.32) (1.76) (2.59) (1.26) (0.35) 0.90 (1.22) 2.59 (1.65) 0.70 (1.50) 3) 각모형의관측치수는 110 개 ( 호남 ), 113 개 ( 대구 - 경북 ), 167 개 ( 부산 - 경남 ) 로회귀모형의추정에있어중심극한정리 (central limit theorem) 를적용가능할만큼충분히크다. 또한각회귀모형의모집합 (population) 은대구 경북지역의총유권자, 호남지역의총유권자, 부산 경남지역의총유권자로가정하고샘플링 (sampling) 을수행하였다고가정하였다.

185 제 18 대대통령선거와경제투표 185 수도권 호남 대구 - 경북 부산 - 경남 con 주 : * -p < 0.1 / ** -p < 0.05 / *** -p < (0.12) -2.47*** (0.51) 2.14*** (0.25) 0.25 (0.27) (0.93) (1.27) (3.63) 0.59 (2.72) (6.72) R N 역은박근혜후보에게정서적유대감이더높은지역이고, 부산-경남지역은문재인후보의출신지역으로제18대대선에서지난대선들과비교하였을때상대적으로강세를보였기때문이다. 4) < 표 2> 는제18대대선에서경제투표현상검증을위한다섯가지모형에대한결과이다. 먼저경제투표에관한변수들에서전국단위에서가정경제와국가경제의전망적투표가양의관계로유의미한것으로나타났다. 즉, 향후가정경제와국가경제가좋아질것이라고판단하는사람들이박근혜후보를선택한것이다. 또한, 지역단위에서지역주의가약한수도권지역에서가정경제전망이, 지역주의가강한대구-경북과호남지역에서는국가경제전망이유의미성을가진것으로나타났다. 다섯가지모형중네가지모형에서경제투표현상이발견되었고, 회고적투표보다는전망적투표가의미성을가졌다. 이는두가지측면에서분석이가능하다. 먼저우리나라정치제도적측면에서설명할수있다. 미국과는달리대통령선거에있어서단임제를유지하고있는우리나라에서이전전부의경제정책에대한실패를새로운후보에게묻는것은어려운일이다 ( 강원택 2008). 특히, 박근혜후보의경우이명박정부당시행정부의직책을맡거나역할을수행한것이아니기때문에경제정책의실패나부진을박근혜후보의책임이라고보기는어렵다. 지난제14대대선에서도노태우정부의경제정책실책이김영삼후보에대한회고적평가로이어지지않은것이비슷한사례라할수있을것이다 ( 박경산 1993). 4) 18 대대선에서문재인후보가부산에서 39.87%, 경남에서 36.33% 를득표를하여야당후보임에도영남지역에서강세를보였음.

186 186 제 5 호 < 그림 5> 전국단위에서나타난경제투표의경향성 두번째측면은박근혜후보에대한신뢰감과정책에있어서강한전망적평가가이루어졌기때문으로판단된다. 한국갤럽 (2013) 이대선직후실시한조사에서박근혜후보에게투표한유권자를대상으로박근혜후보를지지한이유를물었다. 그결과 신뢰감과약속을잘지킬것같다, 공약, 정책이좋았다, 최초의여성대통령, 업무수행을잘할것같다 로꼽았다. 이처럼박근혜후보에대한업무수행, 약속을잘지킬것같은이미지가유권자들에게전망적투표로이어지게되었다. 또한, 박근혜후보의주요슬로건인 준비된여성대통령 이라는문구가미래지향적인이미지일뿐만아니라유권자들의공감을얻어내고있다는점에서전망적평가가크게작용한것으로판단된다 ( 이내영 안종기 2013). < 그림 5> 는전국단위에서나타난경제투표의경향성을보여주고있다. 경제투표에대한기본가설에서볼수있듯이미래경제에대한긍정적인전망이여당후보에대한지지로이어지고있다. 뿐만아니라지난제17대대선에이어제18대대선의전국단위모델에서경제투표가지속적으로발견됨으로써민주주의공고화에따른경제투표현상이지속되고있다는것을경험적으로검증하고있다. 본논문의핵심인지역주의속에서경제투표현상이발생하였는지를알아보자. 먼저수도권에서의경제투표현상은가정경제전망에있어서검증이되었다. 앞선연구에서도드러났듯지역주의가약한수도권지역에서여전히경제투표현상이발생하고있는것을보여주고있다. 본논문의세번째가설이검증되었다. 주목할만한점은지역주의가강하게나타나는호남과대구-경북지역에서도경제투표현상이발생하였다는것이다. < 그림 6> 에서볼수있듯호남지역에서국가경제전망변수에대해국가경제가좋아질것이라고

187 제 18 대대통령선거와경제투표 187 < 그림 6> 지역단위에서나타난경제투표의경향성 생각하는유권자일수록박근혜후보를지지할확률이높은것으로나타났다. 이번대선에서호남지역이 9대 1의압도적으로지지를민주당에게보여주었음에도불구하고국가경제를긍정적으로전망한유권자가박근혜후보를지지하였다. 이는강한지역주의속에서도경제투표가발생하였다는것을강하게보여주고있다. 지역색이짙은호남에서박근혜후보에게경제투표를한것에는두가지원인을찾아볼수있겠다. 첫번째로, 이명박정부에서받은경제적혜택이많았다는점이다. 이명박정부출범이후호남지역에대한다양한경제정책이실현되었다. 먼저, 호남고속철도, 목포-광양고속도로, 군산공항확장, 광양항확장사업등사회간접자본에대한대대적인투자가있었고, 여수엑스포유치, 서해안신사업벨트, 새만금간척지용도변경등대규모경제정책이호남지역에서많이시행또는변경되었다. 이명박정부가실시한호남지역에대한경제정책들이회고적평가로는이어지지않았지만한편으로는현정부의호남에대한경제정책이여당후보가당선이되면지속적으로이어질것이라는기대감과신뢰감이작용한것으로보인다. 두번째요인으로문재인후보의출신지역이호남이아니라는점이다. 민주당이호남지역에대표적인정당이지만대통령을결정하는데있어서후보자개인적인배경이더욱더크게작용하게될것이다. 따라서지역정당의후보이긴하지만호남지역출신이아니라는점이호남지역유권자들로하여금경제투표의경향이발생하게만들었다고추정된다. 대구-경북지역에서도국가경제전망에있어서의미성을보였다. 대구-경북에서경제투표현상이발생한것은지역주의에대한영향을받았을확률이높다. 국가경제전망이라는변수에서유의미성이나왔지만대구-경북은박근혜후보와정서적교감이높은지역이므

188 188 제 5 호 로박근혜후보의당선으로인해지역경제에서발생할긍정적효과를기대하면서전망적평가가나왔을가능성이높다. 이렇게지역주의가강한지역임에도불구하고경제투표현상이발생한것은후보자간공약의차이에서발생했다고보인다. 먼저, 문재인후보의경우 사람이먼저다 라는감성적인선거구호를사용하였고, 구체적인공약에있어서도지역별로세부적인공약을만들기보다국민을대상으로한공약이많았다. 반면, 박근혜후보의경우 준비된여성대통령 이라는미래지향적인선거문구와더불어 창조경제 와같이경제정책을우선시한다는이미지를심어주었으며, 특히지역별로경제정책에대한구체적인공약을제시한점들이지역주의가강한호남과대구-경북지역에서경제투표현상이발생하게된원인으로보인다. 또한, 앞서논의에서살펴본것과같이도시와농촌간의정보격차가줄어듦에따라호남과대구-경북의유권자들도단순히지역감정에의한투표를하는것이아니라경제적상황판단을통한경제투표현상이일어난것으로보인다. 한편, 흥미로운것은경제투표현상에있어서수도권의경우가정경제가, 대구-경북과호남의경우국가경제에의미성이발견되었다는점이다. 수도권과다른지역에서관심을두는경제단위가다르다고볼수있다. 수도권에서가정전망적경제투표현상이나온것은박근혜후보의선거공약중서민을위한보금자리주택보급과국민생활안정기금을통한가계부채탕감정책등에대한믿음과신뢰가아닌가생각한다. 수도권의경우지방보다주택난이극심하고부채비율이높기때문에박근혜후보의공약은이들의마음을움직이는데충분했을것이라는판단이다. 즉, 수도권지역의유권자들이자신들의현실적인측면에맞닿아있는박근혜후보의경제정책들에대해많은공감을하였고, 필요로하였기때문에가정경제에있어서전망적투표가발생한것으로보여진다. 이에반해대구- 경북, 호남지역의국가경제전망적투표행태는중앙정부의지방지원사업과관련이있을것이라판단된다. 과거국가경제발전의기반이었던국가기간시설유치를통해많은지역들이경제적호황을누렸다. 예컨대, 고속도로, 댐, 제철소, 항만등각종국가기간시설들을유치하여지역경제가발전하였던경험들이있다. 허나, 최근들어국가경제위기로사회간접자본시설에대한예산비중이감소하기시작하였다. 따라서지역주의가강한지역민들은국가경제의발전은곧지역발전과가정경제발전이라는믿음을가질수있다. 때문에호남과대구-경북지역에서는국가경제전망적인투표행태가나온것으로판단된다. 경제이슈와관련한변수에서는비정규직문제에관련한이슈에서유의미한결과가나왔다. 전국단위와수도권, 호남지역에서유의미하게나왔다. 세가지모형에서모두비정규직문제에대해서보수적일수록박근혜후보를지지하는경향이나타나고있다. 이는

189 제 18 대대통령선거와경제투표 189 경제이슈에있어서비정규직문제는유권자들에게직접적으로연관이되어있는문제이기때문에비정규직문제에있어서더욱민감하게반응하였고, 이러한경향성이투표로이어진것으로판단된다. 5) 한편, 정부국정운영만족도에관한변수에서는전국, 수도권, 부산-경남지역에서통계적의미성을가지고국정운영에대한회고적평가를보여주었다. 이명박정부국정운영만족도변수에서이명박정부가잘했다고평가할수록박근혜후보에게투표할확률이높아졌고, 노무현정부국정운영만족도변수에서노무현정부가잘했다고평가할수록박근혜후보에게투표할확률이낮아지는것으로나타나이내영 안종기의연구 (2013) 에서살펴본것과같이현정부뿐만아니라이전정부에대한평가가선거에영향을미치는것으로나타났다. 그러나호남과대구-경북지역에서는정부국정운영만족도에관한변수들에서통계적유의미성이드러나지않고있어정부평가에대한변수들에있어서지역주의가더강하게작용한것으로추정된다. V. 맺는말 본논문은서울대학교한국정치연구소와한국리서치에서조사한 정치와민주주의에관한의식조사 데이터를사용하여제18대대통령선거에서의경제투표현상과지역별경제투표현상에대해분석해보았다. 본논문의경험적결과를요약해보면다음과같다. 첫째, 제18대대통령선거에있어서경제투표현상이발생하였다. 가정경제전망과국가경제전망에있어서전망적투표를하였다. 이는신뢰감, 업무수행능력, 준비된여성대통령 이라는선거구호등박근혜후보에대한전망적이미지가크게작용한것으로판단된다. 지난제17대대통령선거에이어서이번제18대대통령선거에서도경제투표가발생하였다는것은민주주의공고화에따라경제투표현상이지속되고있다는것을경험적으로검증하고있다. 5) 경제이슈와관련하여기존의연구에서는잘사용하지않는변수이나본논문에서는경제투표와관련하여유권자들의판단에있어서함께중요하게작용하는변수로보았기때문에포함하였다. 경제이슈변수를제외한로지스틱분석에있어서통계적유의미성의차이는있었으나계수의방향성은일치하였음.

190 190 제 5 호 둘째, 지역주의의영향아래서경제투표현상을발견하였다. 기존연구와마찬가지로지역주의가약한수도권지역에서여전히경제투표현상이발생하였다. 주목해야할점은지역주의가강한호남과대구-경북에서경제투표현상이발생하였다는점이다. 특히, 호남지역은경제적판단에따라지역정당의후보가아니라다른후보를지지한다는점에서경제투표가강하게나타나고있다는것을보여주고있다. 이는박근혜후보가호남지역에서벌이는기존의국가차원의사업을잘이행해줄것이라는신뢰감이작용하였고, 민주당후보가호남출신이아니라는점에서정서적으로보다자유로웠을것으로판단된다. 반면, 대구-경북지역에서경제투표현상이유의미하게나타났지만경제투표현상이만들어낸효과라기에는한계가있다. 셋째, 지역단위의경제투표검증에있어서수도권지역은가정경제에영향을받았고, 호남과대구-경북지역은국가경제에영향을받았다. 이는각지역의유권자들이주목하는경제관점이다르기때문인것으로보인다. 수도권지역의경우가정과직접적으로연관된복지정책, 주택정책과같은개인단위, 가정경제정책과전망에민감하게반응한것으로보인반면, 호남과대구-경북지역과같이지방에서는국가경제의발전을통해국가기간시설또는사회간접자본을유치하는것이지역경제발전에직접적인연관성이있다는과거의경험이있고, 최근국가경제위기로국가기간시설및사회간접자본에대한투자가줄어들자국가경제발전을통한지역경제발전을위해이러한전망적투표를한것으로판단된다. 이렇게제18대대통령선거에서경제투표현상을전국단위와지역별로알아보았다. 앞서이론적논의에서살펴본것과같이민주주의가공고화되어갈수록, 정치적 경제적정보의공유가활발할수록경제투표현상은일반화되어간다는이론을제18대대통령선거를통해경험적으로증명하였다. 영국의유명주간지인 이코노미스트 에서 2012년에발표한 167개국의민주주의지수에서한국은 20위를차지하였고, 종합평균지수는 10점만점에서 8.13의높은점수를획득하였다. 이처럼한국의민주주의는앞서살펴본경험적현상뿐만아니라세계적인지표에서도인정을받고있다. 앞으로한국유권자들의투표행태에있어서절대적으로지배하였던지역주의와더불어경제투표에있어서도작용을하고있다는것을경험적으로보여주고있다. 결론적으로한국민주주의의공고화에따라전국과수도권지역뿐만아니라지역주의가강한호남과대구-경북지역에서도경제투표현상이발생하였다는점을본연구를통해검증하였고, 이러한경험적분석을통해한국의민주주의가점점공고화되어가고있으며, 한국선거에서지역주의뿐만아니라경제적요인이새로운요인이될수있음을시사한다.

191 제 18 대대통령선거와경제투표 191 본논문의한계는다음과같이들수있다. 먼저, 지역단위에서경제투표현상이발생하였다는결과는본논문에서사용한데이터에만국한된다. 따라서제18대대선에서경제투표현상이발생하였고, 지역단위에서도경제투표현상이발생한다는것은논쟁의여지가있다. 따라서본논문에사용된데이터이외에도다양한데이터사례를통해더욱더보완될필요가있다. 두번째로본논문의사례만으로경제투표현상이확실히자리를잡았고, 한국의민주주의가공고화되었다고보기에는어려움이있다. 따라서제18대대선이후지속적으로치러질선거들에대한연구를통해경제투표현상에대한지속적인연구가필요하다.

192 192 제 5 호 참 고 문 헌 강원택 지역주의투표와합리적선택 : 비판적고찰. 한국정치학회보 제34집 2호 년대통령선거와이슈 : 회고적평가혹은전망적기대? 의정연구 제25호 한국선거정치의변화와지속. 나남 왜회고적평가가이뤄지지않았을까 : 2012년국회의원선거분석. 한국정치학회보 제46집 4호 김형준 지방선거분석 : 집합자료결과와유권자투표행태중심으로. 국제정치연구 제3집 2호 류근관 통계학. 법문사. 모리야스로저, 박성수역 한국정치와지역주의. 모시는사람들. 문우진 지역주의와이념성향 : 17대총선분석. 한국정당학회보 제8집 1호 민인식 최필선 STATA 기초통계와회귀분석. 지필미디어. 박경산 대대통령선거에나타난경제적투표. 한국정치학회보 제27집 1호 손혁재 대대선에서나타난한국정치의새로운양상. 참여연대참여사회연구소. 시민과세계 제3집 박상훈 만들어진현실. 후마니타스. 엄기홍 합리적선택이론과투표행태 : 경제학적관점. 전용주외. 투표행태의이해. 한울아카데미. 이갑윤 한국의선거와지역주의. 오름 한국인의투표행태. 후마니타스. 이내영 안종기 제18대대통령선거와회고적투표 : 왜제18대대통령선거에서집권정부에대한회고적평가가중요한영향을미치지못했나? 한국정당학회보 제12권 2호 이재철 대대통령선거에서의경제투표 : 유권자의경제인식과투표결정. 현대정치연구 2008년봄호 이현우 한국에서의경제투표. 이남영외. 한국의선거 Ⅱ. 푸른길. 임성학 유권자의사회경제적배경과투표행태 : 사회학적관점. 전용주외. 투표행태의이해. 한울아카데미. 정구종 대대통령선거분석 : 정치변동에서사회변혁으로. 어수영외. 한국의선거 Ⅴ. 오름. 정진민 한국유권자들의투표행태와세대 : 2010년지방선거를중심으로. 한국정치연구 Vol.21, No

193 제 18 대대통령선거와경제투표 193 정한울 지역주의투표행태의변화를통해본 2012 대선예측 : 지역투표약화될것인가? 교차압력이변수. 동아시아연구원오피니언리뷰 29. 정혜숙 임영규 대총선과지역주의. 어수영외. 한국의선거Ⅴ. 오름, 한국갤럽조사연구소 제18대대통령선거투표행태. 한국갤럽조사연구소. Anderson, C. J The Economic voting and political context: A comparative perspective. Electoral Studies Anderson, C. J., S. Mendes, and Y. V. Tverdova Endogenous economic voting: Evidence from 1997 British election. Electoral Studies, Vol.23, No Duch, Raymond M A Development Model of Heterogeneous Economic Voting in New Democracies. American Political Science Association Review, Vol.95, No American Political Science Association. Frank, Carolyn L., and Patrica A. Garcia-Monet The Relationship Between Personal and National Concerns in Public Perception About the Economy. Political Research Quarterly, Vol.50, No University of Utah. Huntington, Samuel 저, 강문구 이재영역 제3의물결 : 20세기후반의민주화. 인간사랑. Johnston, Ron Local context, Retrospective Economic Evaluations and Voting: The 1997 General Election in England and Wales. Political Behavior, Vol.22, No Kang, Woojin Regional party system, causal attribution, and economic voting in new democracies: The case of the 2007 Korean presidential election. International Political Science Review, Vol.34, No King, Gary, Tomz Michael, and Jason Wittenberg Making the Most of Statistical Analyses: Improving Interpretation and Presentation. American Journal of Political Science, Vol Lanoue, David J Retrospective and prospective Voting in Presidential-Year Election. Political Research Quarterly, Vol.47, No University of Utah. 접수일자 : 2014 년 9 월 30 일, 심사일자 : 2014 년 10 월 29 일, 게재확정일 : 2014 년 11 월 11 일

194 194 제 5 호 [ Abstract ] The 18th Presidential Election and Economic Vote: Trend Analysis of Regional Economic Voting Jeong, seung min Dongguk University Eo, Hae Yeong Dongguk University The Thesis is written to look over economic voting phenomenon in the 2012 Korean Presidential Election and to verify whether the economic voting phenomenon emerges in the area where exists strong regionalism. Many researchers who study economic voting including Anderson, insist that the occurrence of economic voting is inevitable as Democracy gets consolidated. It has been thirty years since implementation of democracy in Korea. During that period, there were two regime changes, and we can judge that Democracy in Korea now in the stage of consolidation. This means economic voting consequentially will arise in Korea. Studies so far, we can confirm presence of economic voting in election of Korea, but not in the area where exists strong regionalism. This study aims at analyzing economic voting phenomenon in Honam and Daegu-Gyeongbuk. According to the empirical analysis of this study. First, prospective vote in the 18th presidential election became clear. Second, the economic voting phenomenon in regionalism is weak metropolitan area appeared, especially Honam, Daegu-Gyeongbuk where regionalism is strong find economic vote phenomenon. Keyword: Economic Voting, Regionalism, Democracy consolidated, 18th Korean Presidential Election

195 텔레비전정치광고의비디오스타일에관한연구 195 텔레비전정치광고의비디오스타일에관한연구 : 제 18 대대통령선거의내용분석을중심으로 이수범 인천대학교 국문요약 본연구는제18대대통령선거와관련하여텔레비전정치광고의각후보자별로메시지특성은어떠하며, 그에따라구체적인차이가존재하는지를분석하고자하는데그목적이있다. 제18대대선후보자들의텔레비전광고중박근혜후보는 5편, 문재인후보는 9편의광고가분석대상으로선정되었다. 그에따른연구결과는다음과같다. 첫째, 소구내용과관련하여, 박근혜후보는이미지광고만을사용한반면문재인후보는이슈광고도병행하였다. 이를통해박근혜후보가문재인후보에비해상대적으로이미지광고에의존하는모습을볼수있었다. 둘째, 소구방향과관련하여살펴보면, 두후보모두부정광고보다는긍정광고를중점적으로사용한것으로나타났다. 셋째, 소구방식의경우는두후보모두이성에호소하는광고보다감성광고가압도적으로많았다. 마지막으로광고제작기법을보면, 두후보모두혼합기법을주로사용한것을볼수있다. 다만세부적으로살펴보면박근혜후보는슬라이드기법을선호했으며, 문재인후보는시네마베리테기법을사용한것을알수있었다. 주제어 정치광고, 대통령선거캠페인, 이슈및이미지광고, 긍정및부정광고, 광고제작기법

196 196 제 5 호 I. 연구목적 현대정치캠페인에서텔레비전은후보자정체성 (candidate identity) 형성의주요한도구로사용되고있으며, 이미지빌딩에결정적인역할을하고있다. 텔레비전은사건의본질보다는의사사건 (pseudo-event) 으로서의이미지를생산해내는데기여한다. 따라서텔레비전정치의핵심은정치가현실공간을떠나가상공간에있다는것이다. 유권자는현실공간에서정책을듣고평가하였던것이이제는가상공간에서하게되었다. 이와같은가상공간에서텔레비전은정치에강력한영향력을행사하기때문에우리는현대정치를텔레비전정치라고부른다. 텔레비전은소구력이친밀하면서도극적이기때문에강력한효과를가지고있으며, 메시지를직접적이고시청각적으로전달한다는점에서어떤미디어보다도소구력이강한매체이다. 텔레비전의이런매체적특성은정치커뮤니케이션영역에도변혁을가져왔다. 정치인들에게텔레비전매체의활용을통해서국민과의대화, 정치과정사이에서이루어지는커뮤니케이션효과를어떻게극대화하느냐가최대의과제가되었다. 또한텔레비전이정치커뮤니케이션매체로서대중의정치적판단, 정치적가치관확립과여론형성, 그리고사회적태도변화를주도하는데어떠한기능과역할을하는가하는과제역시중요하게되었다. 즉, 텔레비전은전세계의캠페인관행을바꾸는원동력으로여겨져왔다. 인터넷의발달에도불구하고텔레비전은캠페인정보와설득의강력한매체로평가받는다. 앞으로텔레비전과인터넷의디지털컨버전스가더욱활발하게진행될것이지만텔레비전정치광고는여전히중요할것이다 ( Johnson 2008). 결국텔레비전은유권자로하여금정치인과정치를보는눈을새로운차원으로변경시켰다. 정치인의이미지형성에중요한수단으로각광을받게된것이다. 오늘날의선거는텔레비전과같은매스미디어를통해이루어지고있기때문에, 대통령선거역시미디어크라시 (mediacracy) 혹은텔레폴리틱스 (telepolitics) 의산물로보고있다. 따라서텔레비전정치는광장정치를안방정치로, 정당정치를이미지정치로전환시켰다 ( 이수범 2008). 텔레비전정치의등장은정치환경의구조적변동에서기인되었다고볼수있다. 현대의정치는정당기능이상대적으로약화됨으로써유권자들에게입후보자나정당정책에대한강한이미지를심어줄필요가있다. 유권자들의주의를끌수있는방법으로광고가효과적이며, 광고는선거이슈나입후보자들의특징을선명하게강조할수있으며입후보자들의호의적인태도나이미지를형성할수있는최적의수단이된다. 텔레비전을이용한

197 텔레비전정치광고의비디오스타일에관한연구 197 정치광고는높은효율의기술적매개에의해유권자와후보자간의직접적접촉이이루어지므로저비용정치를가능케한다 ( 이수범 2008). 2002년제16대대통령선거에서는중앙선거관리위원회가언론매체를선거에적극활용한다는미디어선거방안을제시하였다. 미디어선거관련개혁안의주요내용은정당연설회, 간담회등을없애고이를공영방송사주관의정책토론회개최로대신하며, 선거보조금을없애는대신텔레비전, 라디오, 신문등의미디어에내보내는후보연설과광고의횟수를상향조정하고이비용을국고에서지원한다는것등이다. 이와같은변화는텔레비전을비롯한각종매스미디어의선거캠페인영역에대한영향력을강화하게되는계기가되었다. 대통령선거에서매스미디어는후보자이미지형성에커다란영향을끼치는것으로받아들여진다 ( 박기령 김재영 2014). 후보자에대한정보를얻기위해유권자들이대중매체에의존하는비중이점차증가하고있으며 ( 정인태 2013), 이러한경향은 2012년제18대대통령선거에서도강하게나타나고있다 ( 이준한 2013). 매스미디어를활용한다양한정치캠페인이있으나, 특히정치광고는이러한미디어정치환경에서핵심적인역할을수행하는중요한캠페인수단으로간주된다 ( 이희복 2014). 이에따라본연구는제18대대통령선거의미디어선거의특성을텔레비전정치광고의분석을통해, 각후보자간의광고량과광고유형, 광고의초점, 소구방식, 제작기법등메시지의특징들을분석하고자한다. 이를위해본연구는텔레비전정치광고의양적특성과내용상특성을알아보고, 각후보자간의정치광고는어떤차이를지니고있는가의문제를분석하고자한다. II. 문헌연구 1. 정치광고의유형 : 소구내용 투표행동의규정요인으로서후보자의정책쟁점에대한입장이중요한가, 아니면후보자의퍼스낼러티가중요한가하는문제는정치커뮤니케이션연구에있어서가장중요한화두로등장하는질문이다. 이질문은정치광고의연구분야에도그대로적용되는데, 특

198 198 제 5 호 히정치광고에서이두가지요소가어느정도, 어떤형식으로포함되어있으며, 그것들중어떤요소가유권자의투표행위에영향을끼치는가는주요한연구과제이다. 이슈광고는광고속에서어떤특정한정책을들고, 그것에대한자신의입장을설명하는형식의광고이다. 반면에이미지광고는후보자의개인적특성예를들어, 경험, 리더십, 정직성, 능력등이주요주제로다루어지는광고이다. 다시말해이미지광고는선거캠페인에서후보자가주로자신의이미지를부각시키기위한광고를뜻하고, 이슈광고는후보자나정당이제시하는정책과관련된논쟁거리를다룬광고를뜻한다. 그러나이들을엄밀하게선을그어구별하기는어렵다. 이미지광고가이슈광고일수도있고이슈광고가이미지광고일수도있으며, 또한양자가모두복합성을띨수도있다. 이미지광고든이슈광고든한가지공통된점은모두가유권자들에게인지적 (cognitive), 감정적 (affective), 행동적 (behavioral) 효과를유발시켜호의적태도형성을위해수행되는광고라는점이다 ( 이수범 2003). 1972년대통령선거의오하이오주표본에서투표한사람들가운데거의 3분의 1이이두후보에관한정치광고가정보적이었다고했으며 (Mendelsohn & O Keefe 1976), 선거기간중제공된정치광고를보다더잘기억한사람들이선거캠페인에보다더많이관여했던것으로나타났다 (McLeod et al. 1979). 후보자선택이어려운상황에서유권자들이후보자들에대한정보가필요할때텔레비전광고가영향을미칠수있다는것이다 (Mendelsohn & O Keefe 1976). 맥클루어와패터슨 (McClure & Patterson 1974) 은텔레비전에서의광고노출은선거에대한관심이낮은유권자들일수록많은정보를습득할수있으며, 부분적으로는최대한의효과적결과를가져온다는것을발견했다. 한편텔레비전광고는이슈에대한인지와이미지형성사이에어떤기능을보다더잘수행하는가라는문제가논란의대상이되어왔다. 일반적으로텔레비전은후보자들의이슈보다는후보자들의이미지와관련하여영향을미치는것으로인식되어온것이사실이다. 그리고광고의내용에있어서도이슈보다는이미지형성에주력하는것으로인식되었다. 그러나조슬린 ( Joslyn 1980) 의연구에의하면그가조사한 156개의텔레비전광고표본들가운데 57.7% 가이슈에관한내용들이었으며, 47.4% 만이후보자의이미지에관한언급을한것이라는것이다. 패터슨과맥클루어 (1976) 도 1972년대통령선거때제공된텔레비전광고가운데 42% 가주로이슈지향적이었으며, 또다른 28% 가본질적으로이슈와정보중심의내용이었다. 다른연구들도각후보자들의텔레비전광고의 85% 가이슈에관한정보라고오히려더높은비율을제시했다 (Hofstetter & Zukin 1979). 이와같은조사결과로미루어볼때, 텔레비전광고가수용자들에게미치는영향은이미지쪽에관

199 텔레비전정치광고의비디오스타일에관한연구 199 한영향보다는그반대의결과를초래할수있다고보인다. 케이드와존스톤 (Kaid & Johnston 1991) 이 1960년부터 1988년까지의 830편의미국대통령후보의텔레비전광고를분석한결과에의하면, 이슈광고는 70.6% 를차지하였고이미지광고는 64.9% 로나타났다. 2008년미국대선에선매케인은자신의비디오스타일을정의하기위해거의절반이상 (53%) 을이슈광고로사용하였다. 오바마는 60% 정도를이슈적내용으로채웠지만이러한차이는통계적으로유의미하지않았다. 비록후보자의이미지보다는이슈가광고에서더많이강조되었지만, 양쪽후보모두 2004년의조지부시 (85%) 와존캐리 (79%) 보다는이슈광고를덜활용하였다 (Kaid 2009). 정치광고의소구내용에따라이슈광고와이미지광고로분류하는데, 정치광고의내용이점차적으로이미지화되면서광고의내용에대해서문제점이제기되고있다. 달리표현하면, 광고내용이이슈지향적이라면유권자에게유용한정보가있다고평가되고, 반대로광고의내용이후보자의이미지지향적이라면유권자에게정치광고가비효율적이라고평가되는것이다. 이는고전적민주주의선거이론 (classic democratic voting theory) 의기본가정에그뿌리를두고있다. 즉, 유권자는후보자들의정책을비교할수있을만큼합리적이기때문에그들의투표는후보자들의정책대결이전제되어야하며이를위해서정치광고는정책에관한정보를제공해야한다는의미이다. 그러므로정치광고의가장기본적인기능인정보제공과쟁점제시를통해유권자들의욕구를충족시켜야한다는것이다. 하지만이슈와이미지의이분법적인분석은유용하나이분법적인평가는옳지않다고할수있다. 왜냐하면이미지도유권자에게는후보를선택하는데유용한정보가될수있기때문이다. 그러므로이슈와이미지를구분하여평가하기에앞서이슈광고와이미지광고에대한수용자들의효과를검증하는것이중요하다 ( 이수범 2008). 이슈와이미지에관한문제를연구한케이드와샌더스 (Kaid & Sanders 1978) 에의하면이슈에관한광고는후보자에대한높은평가의결과를초래했으며, 이미지에관한광고는광고에나타난정보를더많이기억하게만들었다는것이다. 그리고 60초짜리이슈에관한광고가또한후보에대한투표를하도록하는긍정적결과를가져오기도했다는것이다. 정치광고가투표결정에미치는영향이어떤것인가에관한연구결과는대체적으로다음의연구들이대표적인것이라고할수있다. 멘델손과오키페 (Mendelsohn & O Keefe 1976) 의연구에의하면, 정치광고는대다수의유권자들에게중요하게생각되지않는다고보았다. 그러나한편으로상당한수의부동층에게는마지막으로투표결정을함에있어광고가도움이되는것으로인식되었다는것이다 (Atkin et al. 1973). 케이드와

200 200 제 5 호 샌더슨 (Kaid & Sanders 1978) 의연구에서는텔레비전광고에서특히내용이이슈지향적일때투표결정에어느정도의효과가있다는것을발견했다. 국내에서는지난제15대대통령선거에서이러한경향을볼수있다. 이수범 (2003) 의연구에서한나라당이회창측은이슈광고가지배적이며, 반면에김대중후보는이슈광고와이미지광고를비슷한빈도로사용하는것으로나타났다. 실제로양후보의이슈는그내용이동일한것으로경제적책임을누구에게돌리느냐하는것이었으므로, 김후보의정치광고는이슈를내세우는기법이아니라그러한책임전가를감성적으로시네마베리테기법을이용하여소구함으로써이미지형성전략에성공하여선거에서승리하는데결정적인기여를한것을볼수있었다 ( 이수범 2003). 이명박후보와정동영후보가출마했던지난제17대대통령선거에서도이러한효과를볼수있다. 당시정후보는이미지중심의정치광고를사용하여이후보를압박하였으나반면, 이후보는철저하게이슈중심의광고를사용하여대비되는모습을보였다. 이는제17대대통령선거에서정책보다는인물검증중심의공방이오갔던것에기인한다. 이후보가이슈중심의광고를사용해정후보와캠페인전략을차별화한것은당선에어느정도기인하고있는것으로평가된다 ( 이수범 2008). 2. 정치광고의초점 : 소구방향 제미슨 ( Jamieson 1996) 은 1952년에서 1992년까지의대통령선거캠페인광고의역사와문제점을고찰하였다. 그녀는대통령캠페인에있어서사용되는후보자의이미지가왜곡되는문제점을지적하였다. 그녀의논지역시이미지광고와부정적광고가텔레비전정치시대와더불어현대적정치캠페인을대변해주는필수불가결한요소로작용하였다는것이다. 구체적으로, 1976년대통령선거에서공격광고의형태가개인증언방법과중립적보도방법을이용하여, 그기법이점차세련화되기시작하였다. 1980년의대통령선거캠페인에서는, 대통령후보자들은다큐멘터리광고를활용하였는데, 특히레이건은이를성공적으로이용하였다. 이시기부터후보자의상품화내지는이미지화가선거당락을결정짓는주요요인이되었다. 1988년과 1992년의대통령선거에서는부정적선거캠페인이라고일컬어질만큼많은양의부정광고가등장하였다. 부정적정치광고 (negative political advertising) 란상대방후보를비판하기위해직접적인공격이나언급을하는광고로규정지을수있다. 이를공격광고라고도하는데,

201 텔레비전정치광고의비디오스타일에관한연구 201 일차적으로상대후보의호감도를낮추는데그목적이있다. 존슨-카르티와코프랜드 ( Johnson-Cartee & Copeland 1991) 에따르면, 공격적광고란공격적이고상대편의약점에주의를집중시킨광고라고정의를내릴수있다. 일반적으로공격광고와부정적광고는같은의미로사용할수있으나, 공격광고는부정적광고의가장나쁜형태로나타난다. 그론벡 (Gronbeck 1985) 의경우, 부정광고의유형을내포 (implicative) 광고, 비교 (comparative) 광고, 공격 (assaultive) 광고로분류하였다. 특히비교광고는자기후보의정당성과타후보의부당성에의미를두어극단적차별화를부각시키는것으로상대의부정적인식에의미를두기때문에부정광고에포함시킨다. 애초에는비교광고와부정광고는상대의부정적의미에관심을둔다는것에서같은의미로쓰여지곤하였으나최근의흐름은단순한비교를넘어선적극적공격이었다. 차별화를통한이미지의극대화뿐만아니라부정적광고는부수적파급효과를야기시킨다. 부정적광고는자신스스로를부각시키는긍정적광고와는달리뉴스거리를제공하기때문에뉴스가치가있다. 컨 (Kern 1989) 은부정광고의적극성정도에따라강한 (hard-sell) 부정광고와부드러운 (soft-sell) 부정광고로분류하였다. 전자의경우, 험난한현실을표현하기위해어두운색조나위협적인목소리를활용한다. 반면에후자의경우, 상대후보에대해부정적감정을이식시키고자유머, 자기비하, 동화구연등과같은우회적소구방법을이용한다. 부정광고가미국의선거과정에서차지하는비중이커짐에따라이에대한연구도많이수행되었다. 웨스트 (West 1993) 는 1952년부터 1992년까지의 324편의미국대통령선거캠페인의텔레비전정치광고를분석한결과, 광고가점점더부정적이되어간다는결론에도달하였다. 구체적으로전체광고중 1952년에는 25%, 1956년에는 38%, 1960년에는 12%, 1964년에는 50%, 1968년에는 70%, 1972년에는 35%, 1976년에는 35% 로, 1980년에는 60%, 1984년에는 74%, 1988년에는 83%, 1992년에는 66% 가부정적이었다. 케이드와존스톤 (Kaid & Johnston 1991) 은 1960년부터 1988년까지의미국대통령선거의텔레비전광고를분석하였다. 그결과에따르면긍정적광고가전체의 71% 로그주류를이루고있으나, 1980년이후부터는부정광고가 30% 이상을차지하고있음을알수있다. 데블린 (Devlin 1995) 은 1992년대통령선거의정치광고를분석한결과클린턴이주로부정적광고를사용하였다는사실을밝혔다. 다시말해클린턴은그의텔레비전정치광고중 63% 가부정적이었으며, 부시는그의광고중 56% 가부정적광고였다. 케이드 (Kaid 1997) 는 1996년대통령선거의정치광고가이슈지향적인광고가지배적이었음에도불구하고역사상가장많은부정적광고를사용하였고, 상대편의이미지를왜곡시키기위하여기술적조작이사용되었다는점에주목하였다. 그이후에도비디오스타일의언어

202 202 제 5 호 적요소에서부정성 (negativity) 이점점증가하고있다. 오바마와매케인또한 2008년대선에서긍정적광고보다는주로부정적인내용의광고에더많이투자했다. 부정적광고와비교광고를혼합하면서두후보는본선거기간중 3/4 혹은그이상비율의광고에서상대후보를공격하는데집중하였다 (Kaid 2009). 존슨-카르티와코프랜드 (1989) 의연구결과에따르면, 유권자들은부정적광고를좋아하지않는다고응답하였다. 구체적으로응답자중 65% 가부정광고에대해비호의적태도를보였으나 75% 의응답자가부정적광고의내용을구체적으로기억하고있었다. 결국부정적광고는유권자들에게혐오감을주지만결과적으로그역할을훌륭하게수행한다. 이점으로미루어볼때정치적무관심이팽배해있는현대사회에서의정치광고에대한역할과중요성은점차확대될것이다. 결국공격적이고비방적인메시지를부각시키는부정적광고는긍정적광고보다효과적인측면에서훨씬위력적이다. 다수의유권자는특정후보에대한거부로그상대후보를선택하기때문에부정적광고는부동층 (swing voters) 흡수에강력하게작용한다. 특히정치광고분야에서부정적광고에대한선호도가점차증가하고그효과가탁월하기때문에이에대한연구의관심은점차고조되고있다 ( 이수범 2008). 부정적광고가활성화되는또다른이유는부정광고가전략적차원에서활용된다는점이다. 도전자나열세에있는후보자입장에서는경쟁에뒤지고있기때문에경쟁후보를비방했을때잃는것보다는얻는것이더많다고판단해부정적광고를사용하게되는것이다. 이에반해우위에있는후보자는경쟁후보가입지를굳히기전에공격하여선제권을장악하게위해부정광고를활용한다. 하지만부정적광고를집행하는후보자나선거전략가들은여전히부정광고가초래할지도모르는악영향을우려하여부정적광고의사용에신중을기하고있다. 개러몬 (Garramone 1984) 은부정적정치광고의비방메시지가역으로후보자자신에게역효과 (backlash effect) 를나타낸다고주장하였다. 국내의사례를보면지난제15대대통령선거에서한나라당이회창후보는 믿을수없는사람 김대중 편, 믿을수없는사람 이인제 편등을선거운동말미에내보냈다. 이광고는상대방후보의발언, 정계은퇴선언과병역기피등을담은장면을편집해만든부정광고였다. 그러나이들부정광고는결과적으로역효과를일으키는결과만을초래한것으로평가된다 ( 이수범 2003). 이러한경향은제17대대통령선거에서도나타난다. 당시정동영후보는대선기간초반에는자신의인간적면모를통한긍정광고를하였으나, 선거막바지까지열세에서벗어나지못하자이명박후보를공격하는광고에주력하게되었다. 반면이후보는선거종료

203 텔레비전정치광고의비디오스타일에관한연구 203 까지자신의장점을최대화하고, 단점을장점으로승화시키는전략을제시하며, 승리자의면모를보여주었다. 이러한광고전략은이후보가대통령으로당선되는것에일부역할을한것으로해석할수있다 ( 이수범 2008). 3. 정치광고의소구방식 최근정치영역에서는유권자를설득시키는메시지보다유권자의감정을흔들어놓는메시지가더효과적이라는사실이정설로받아들여지고있다 ( 이수범 2008). 이는유권자의합리성에소구하는이성적메시지보다유권자의마음속에깊이새겨질수있는감성적인메시지가더중요하다는것이다. 이러한관점에서중요한것은소구의형태 ( 이성적, 감성적, 윤리적소구 ) 라는차원과광고의강조점 ( 이슈, 이미지광고 ) 이나광고의초점 ( 긍정, 부정광고 ) 이라는차원은별개의개념이라는점이다. 정치광고분석에서주로사용되는소구의형태는아리스토텔레스 (Aristotle) 의로고스 (logos), 파토스 (pathos), 에토스 (ethos) 에기초를둔것으로설득을위한메시지의구성에초점을맞추는것이다 (Kaid & Johnston 1991). 여기서로고스는합리적소구를강조하는의사소통과정이며, 파토스는청중의감성에대한소구이며, 에토스는신뢰성을강조한다. 이미지광고나이슈광고혹은긍정광고나부정적광고모두이성적소구나감성적소구의형태를띨수있는것이다. 이성적소구는사람들을설득하기위해단편적사실이나증거를광고에제시하는것이며, 통계수치, 논리적주장, 실례등을포함한다. 감성적소구는사람들에게특별한정서나감정을유발할수있도록광고를제작하는것인데여기에는행복, 자신감, 애국심, 분노, 만족, 희망등을포함한다. 한편, 윤리적소구는사람들에게후보자들의후보자로서의자격을물어보는것으로, 후보자의능력과경력을얘기함으로써후보자의신뢰성과믿음직함을강조하는것이다 ( 이수범 2003). 케이드 (Kaid 2009) 분석에의하면, 2008년미국대통령선거에서매케인광고는지배적소구방식에서이성적방식 29% 와감성적방식 34% 를활용해균형적인분포를보였다. 반면오바마광고는주장을뒷받침하는데감성적소구방식을훨씬더많이의존했다고한다.

204 204 제 5 호 III. 연구문제 최근들어우리나라에서도정치광고에대한연구가꾸준히늘고있는추세이다. 그러나지금까지이루어진대부분의연구들은대부분이현상기술적인수준에머무르고있을뿐, 체계적인연구가부족한실정이다. 우리나라에서의정치광고에관한기존연구들은대부분이실험연구나크리에이티브분석에치우쳐왔다. 따라서본연구에서는체계적인내용분석을하기위해다음과같은연구문제를설정하였다. 연구문제 1) 제18대대통령선거의텔레비전정치광고에서각후보간광고의소구내용에있어서어떠한차이가나타나는가? 연구문제 2) 제18대대통령선거의텔레비전정치광고에서각후보간광고의소구방향에있어서어떠한차이가나타나는가? 연구문제 3) 제18대대통령선거의텔레비전정치광고에서각후보간광고의소구방식에있어서어떠한차이가나타나는가? 연구문제 4) 제18대대통령선거의텔레비전정치광고에서각후보간광고의제작기법에있어서어떠한차이가나타나는가? IV. 연구방법 1. 분석대상 본연구는 2012년실시된제18대대통령선거후보자들의텔레비전정치광고를분석하였다. 제18대선거에는사퇴한 1명을제외하고정당소속 2명, 무소속 4명, 총 6명의후보자가최종출마하였다. 이중득표율 1% 미만이며, 텔레비전광고를하지않은무소속

205 텔레비전정치광고의비디오스타일에관한연구 205 후보 4명을제외하고정당소속의박근혜, 문재인후보의광고를분석대상으로선정하였다. 이번선거에서각후보는총 30회의텔레비전광고가허용되었으며, 두후보모두 30회의광고기회를모두사용하였다. 광고집행채널로는박근혜후보가 KBS 22회, MBC 3회, SBS 3회, 기타 2회를집행하였고, 문재인후보는 KBS 15회, MBC 5회, SBS 8회, 기타 2회집행하였다 ( 선거관리위원회 2013). 본연구에서분석한두후보의텔레비전광고는다음과같다. < 표 1> 제 18 대대통령선거텔레비전광고현황 박근혜후보 (n=5) 문재인후보 (n=9) 1 내일은해가뜬다 10 만의대합창 2 어머니의나라국민의승리 3 박근혜가바꾸는세상뜨거운한표 광고 4 위기에강한글로벌리더십대통령의자격 5 국민을향한다짐과선언설렘 6 문안인사 7 국민출마민생 8 국민출마실정 9 출정식 2. 분석방법 본연구는제18대대통령선거에나타난텔레비전정치광고의메시지를내용분석을통해검토하였다. 일반적으로정치광고의메시지를분석하는방법으로는두가지접근방식, 즉기호학과같은질적인분석과서베이, 실험연구, 내용분석등을통한양적인분석이사용되고있다. 기호학적인분석은광고메시지에내재되어있는심층적인의미구조를밝혀내는데있어매우유용한방법이지만연구자의주관성이배제되기어렵고분석결과를일반화하기어려운약점을지니고있다. 아울러기호학은분석가능력에의존해야만한다거나, 모든광고에똑같이적용되지않는다는한계를지니고있다 (Leiss, Kline &

206 206 제 5 호 Jhally 1986). 또한정치광고연구에있어서서베이방법은대부분의연구들이유권자들의접촉한광고에대한기억에의존하고있기때문에수용자의노출정도와인지도를측정하는데한계를갖고있다 (Kaid 1981). 서베이방법의대안으로서실험연구는인과관계의명료성과통제의용이성으로인해정치광고가후보자에대한평가에미치는효과와같은가설검증의방법론으로유용하다. 그러나정치광고의영역에선실험연구들은타당한결과들과는약간의거리가있었다. 실험연구에있어서무작위성과관련하여제기되는문제는실험실및자극상황에실험대상자들을무작위로배치할수있느냐하는것이므로, 연구자들은일반집단을모집단으로삼아야만하는데, 현실적인비용의문제로학생집단을이용하는실정이다. 질적인분석방법과서베이, 실험연구등이지니고있는이러한약점들은내용분석방법을통해서어느정도극복되어질수있다. 사회과학적접근방식으로서의내용분석방법에대해크리펜도르프 (Krippendorf 1980) 는내용분석을어떠한자료로부터그문맥에대하여타당한준거들을만드는연구기법이고, 커린저 (Kerlinger 1986) 는내용분석이란변인측정을목적으로커뮤니케이션을체계적이고객관적이며수량적인방식으로연구분석하는방법이라고하였다. 따라서내용분석방법은메시지구조와내용을분석하는과학적이고, 체계적이며객관적인방법의확보라는인식하에사용되어지고있다. 기호학적인분석방법과내용분석방법모두분석의단위는단일광고물이지만기호학적인접근방법이하나의광고물을고립적으로분석하는것인데비해내용분석방법은개개의단위에대한정보를전체모집단에연결시켜유사성과상이성의패턴을밝혀내는데중점을두고있다. 따라서내용분석은커뮤니케이션메시지의명백한내용에대해객관적이고확인가능한사실을설명하기위해고안된방법이므로, 메시지의내용뿐만아니라형식을연구하는데유용하다. 따라서본연구에서는분석의타당도및신뢰도를검증하기위해신문방송학을전공한 2명의대학원생코더에의해내용분석을실시하였다. 코더간의신뢰도검증에는 Holsti (1969) 의공식이활용하였다. 1) 코더간신뢰도는.90 이상으로연구의타당성이확보 1) 신뢰도계수 (C.R.) = 여기서 M=2 명분석자간의일치한코딩수 N1 = 분석자 1 이코딩한수 N2 = 분석자 2 가코딩한수

207 텔레비전정치광고의비디오스타일에관한연구 207 되었다. 3. 분석유목 내용분석연구에있어분석유목을설정하는작업은간단하지가않다. 분석유목은첫째, 연구문제또는목적에적합해야하고, 둘째, 소진적 (exhaustive) 이어야하며, 셋째, 상호배타적 (mutually exclusive) 이어야하기때문이다. 이처럼정치광고의내용을보다체계적으로분석하기위해서는포괄적인분석유목의체계가필요하다. 따라서본연구에서는새로이분석유목을개발하기보다는기존연구자료들을검토해본연구의목적과방법에적당한분석틀을찾아수정, 보완하는방법을채택하기로했는데, 여기서는케이드 (Kaid) 가개발한비디오스타일이라는개념을중심으로이를적용한연구들을분석모델로삼았다 (Kaid & Johnston 2001). 2) 비디오스타일은후보자들이대중에게그들을드러내는방식을메시지의언어적 (verbal), 비언어적 (nonverbal), 텔레비전제작상의특징 (television production characteristics) 의세가지의관점에서논함으로써 3원적관점 (tri-part perspective) 에서접근한다. 케이드와존스톤 (Kaid & Johnson 2001) 은언어적메시지요소가메시지의실질적인내용과관련되어있다고설명한다. 예를들어, 다루어지는이슈들, 긍정적인메시지대부정적인메시지가텔레비전광고속비디오스타일의언어적요소의단위가될수있다. 비디오스타일의비언어적요소는화자의언어와말하는톤과강조, 제스처, 얼굴표정등과같은 2) 본연구에서사용된텔레비전정치광고의내용분석을위한분석유목의조작적정의는다음과같다. (1) 이슈광고 : 국가적이익과관련된관심사, 그리고정치적입장에대한광고이다. (2) 이미지광고 : 후보자의역할, 특성, 그리고성격에관한광고이다. (3) 긍정적광고 : 후보자의장점을강조하는광고이다. (4) 부정적광고 : 자기와경쟁관계에있는후보자를비방하는광고이다. (5) 이성적소구 : 유권자들을설득하기위해단편적사실이나증거를광고에제시하는것이다. (6) 감성적소구 : 유권자들에게특별한정서나감정을유발할수있도록광고를만드는것이다. (7) 윤리적소구 : 유권자들에게후보자들의후보자로서의자격을물어보는것으로, 후보자의능력과경력을언급함으로써후보자의신뢰성을강조하는것이다. (8) 시네마베리테 : 사실주의적다큐멘타리제작방식을의미하며, 예를들어후보자가실제로유권자들과어울리는모습을보여주는광고이다. (9) 특수기법 : 애니메이션, 컴퓨터그래픽, 슬로우모션, 몽타주등특수효과를사용하는기법이다. (10) 슬라이드기법 : 문자, 동작, 해설등을한커트씩화면에등장시키는기법이다. (11) 혼합기법 : 시네마베리테, 정면제시기법, 특수기법, 슬라이드기법등을두가지이상혼용하는기법이다.

208 208 제 5 호 신체적움직임을분석하는데활용된다. 마지막으로텔레비전제작기술은카메라의앵글, 특수효과, 색감등시청자들이후보자나후보자의메시지를인지하는데영향을줄수있는기술들을발견하기위해분석한다. 따라서본연구의분석유목은위의논의들을토대로선정되었다. 광고의유형을소구하는메시지의유형의차이에따라, (1) 이슈광고대이미지광고에대한내용, (2) 광고의초점이긍정적 (positive) 광고인가부정적 (negative) 광고인가, (3) 광고에사용된소구의유형이감정적 (emotional), 이성적 (logical), 윤리적 (ethical) 중어느것인가, (4) 제작기법이시네마베리테 (cinema verite), 정면제시기법 (head-on), 특수기법 (special production), 슬라이드 (slides), 혼합 (combination) 중어느것에속하는가의문제들에관한것이다. V. 연구결과 연구문제를해결하기위해제18대대통령선거후보자들의텔레비전정치광고물을소구내용, 소구방향, 소구방식, 제작기법에따라유목을나눠분석하였다. 1. 대통령선거후보간텔레비전광고의소구내용 각후보자들이사용한광고를소구내용에따라살펴본결과, 박근혜후보는사용한 5편의광고가모두이미지광고였으며, 문재인후보는이미지광고 (5편) 와이슈광고 (4편) 를 < 표 2> 제 18 대대통령선거텔레비전광고의소구내용 종속 독립 박근혜후보 후보 문재인후보 합계 이슈광고 (0.00%) 4 (28.57%) 4 (28.57%) 이미지광고 5 (35.71%) 5 (35.71%) 10 (71.43%) 합계 5 (35.71%) 9 (64.29%) 14 (100%)

209 텔레비전정치광고의비디오스타일에관한연구 209 병행하여사용한것을볼수있다. 즉, 박근혜후보의경우 내일은해가뜬다, 어머니의나라 등후보자의리더십과어머니로서의이미지를강조하는광고를주로사용한반면, 문재인후보는 국민의승리 와같은이미지광고뿐만아니라 출정식, 국민출마시리즈 와같은이슈광고를사용했다. 특히, 문재인후보는이슈광고를통해야당으로서의불리함을극복하고도전자로서집권여당후보에대한정책적우위를점하려는모습을보여준다. 2. 대통령선거후보간텔레비전광고의소구방향 각후보자들이사용한광고를소구방향에따라살펴본결과, 박근혜후보의텔레비전광고 5편중긍정적방향의광고가 3편, 부정적방향의광고가 2편으로두가지소구방향을동시에드러내는것으로나타났다. 반면문재인후보의경우긍정적방향의광고 7편, 부정적측면의광고 2편으로긍정적측면을강조하는광고를더많이사용하였다. 박후보는부정에해당하는광고와긍정에해당하는광고를비슷한비율로사용하였으나, 위기에강한글로벌리더십 등의부정광고를보면비교적이전의대선정치광고와비해부정적인성격이강하지않았으며, 상대후보에대한원색적비난보다는현실정치에대한개혁의지를강조하는성격이더강한것으로보인다. 문후보의경우상대에대한부정보다는자신의정치적역량을강조하는긍정적광고를더많이사용한것으로볼수있다. < 표 3> 제 18 대대통령선거텔레비전광고의소구방향 종속 독립 박근혜후보 후보 문재인후보 합계 긍정 3 (21.43%) 7 (50.00%) 10 (71.43%) 부정 2 (14.29%) 2 (14.29%) 4 (28.57%) 합계 5 (35.71%) 9 (64.29%) 14 (100%)

210 210 제 5 호 3. 대통령선거후보간텔레비전광고의소구방식 각후보자들이사용한광고를소구방식에따라살펴본결과, 두후보모두윤리적측면에소구하는방식의광고는사용하지않은것으로나타났다. 박근혜후보의텔레비전광고는이성적소구기법에해당하는광고가 1편, 감성적소구기법에해당하는광고가 4편이었으며, 문재인후보는이성광고가 1편, 감성광고가 8편으로나타났다. 두후보모두이성보다는감성적측면에호소하는광고에중점을두었음을알수있다. < 표 4> 제 18 대대통령선거텔레비전광고의소구방식 종속 독립 박근혜후보 후보 문재인후보 합계 이성 1 (7.14%) 1 (7.14%) 2 (14.29%) 감성 4 (28.57%) 8 (57.14%) 12 (85.71%) 합계 5 (35.71%) 9 (64.29%) 14 (100%) 4. 대통령선거후보간텔레비전광고의제작기법 각후보자들이사용한광고를제작기법에따라분석하였다. 박근혜후보는슬라이드기법을사용한광고가 2편이었고, 혼합기법을사용한광고가 3편이었으며특수기법이나시네마베리테기법을단독으로사용한광고는없었다. 문재인후보는특수기법을사용한광고가 1편, 슬라이드기법이 2편, 시네마베리테광고가 2편, 혼합기법을사용한광고가 4편으로다양한기법을활용하여광고를제작한것을볼수있다. 박후보의광고중혼합기법을사용한광고는주로슬라이드와특수기법을결합하여사용한것으로 위기에강한글로벌리더십, 내일은해가뜬다 와같은광고가이에해당한다. 문후보는시네마베리테기법을주로사용했는데, 10만의대합창, 뜨거운한표 와같은광고는시네마베리테기법에충실한광고이며, 혼합기법을사용한광고도대부분슬라이드와시네마베리테, 혹은특수기법과시네마베리테를결합한광고였다.

211 텔레비전정치광고의비디오스타일에관한연구 211 < 표 5> 제 18 대대통령선거텔레비전광고의제작기법 종속 독립 박근혜후보 후보 문재인후보 합계 특수기법 (0.00%) 1 (21.43%) 1 (7.14%) 슬라이드 2 (14.29%) 2 (14.29%) 4 (28.57%) 시네마베리테 (0.00%) 2 (14.29%) 2 (14.29%) 혼합기법 3 (21.43%) 4 (28.57%) 7 (50%) 합계 5 (35.71%) 9 (64.29%) 14 (100%) VI. 결론및논의 현대정치환경에서미디어정치의성격이점차강해지면서, 매스미디어를통한후보자의선거운동은점차그중요성을더해하고있다. 특히정치인의이미지는선거결과에직접적인영향을미치는주요요인으로, 정치인의이미지형성에정치광고가중요한역할을하는것으로알려져있다. 이러한관점에서본연구는 2012년실시된제18대대통령선거에등장한텔레비전정치광고의메시지와제작기법을유목별로분석하여각후보간차이를살펴보았다. 제18대대통령선거는집권여당인새누리당의박근혜후보와야당인새정치민주연합당의문재인후보가경쟁했던선거였다. 연구결과문재인후보 (9편) 가박근혜후보 (5편) 에비해더다양한광고를제작하여사용하였으며소구내용, 소구방향, 소구방식, 제작기법에따라서도두후보의정치광고전략에많은차이를볼수있었다. 제18대대통령선거의텔레비전광고를분석한결과를유목별로요약하면다음과같다. 첫째, 소구내용의측면에서박근혜후보는 5편의광고를모두이미지광고로제작하여, 이미지형성에주력하였으며문재인후보는이미지광고 (5편) 뿐아니라이슈광고 (4편) 도사용하는모습을보였다. 이는문재인후보가야당도전자로서정치광고를충분히활용하고새로운정치쟁점 (issue) 을만들어내려는노력을한것으로판단된다.

212 212 제 5 호 둘째, 소구방향에따라살펴본결과두후보모두긍정적소구를주로사용하였다. 다만, 도전자입장에있는문재인후보가상대후보에대한부정적광고 (negative advertising) 를거의집행하지않았다는점에서이전대통령선거와큰차이를보이고있다. 이는박근혜후보도마찬가지였는데, 두후보모두부정적소구방향보다긍정적소구방향이더효과가높다는인식을하고있는것으로보인다. 셋째, 소구방식을보면이성적측면보다감성적측면의광고가더많이사용되었다. 두후보모두압도적으로감성적광고의사용이더많았는데, 이는최근정치문화의추세를반영하고있는것으로해석된다. 마지막으로광고제작기법을보면박근혜후보는슬라이드와혼합기법을주로사용했고, 문재인후보는다양한기법을사용했으나주로시네마베리테를사용한것을볼수있다. 박근혜후보는문재인후보에비해비교적정적이고전통적인광고제작형태를보였다고평가할수있다. 이처럼제18대대통령선거의텔레비전광고는이전의대통령선거광고와조금다른모습을볼수있었다. 제18대대통령선거의텔레비전광고에대해선거관리위원회 (2013) 는 다양한광고기법을활용함으로써후보자의이미지개선및심화를꾀하고정책내용을알리는데주력 하며 과거와달리상대방의자질, 도덕성등을문제삼는내용은크게줄어든반면후보자를어떻게, 어떤모습으로알릴것인지에대해노력한것이특징 이라고밝히고있다. 본연구는두후보자모두부정적광고보다긍정적광고를더많이사용하였으며시네마베리테, 혼합기법등의제작기법을활용한것을발견하였으므로이러한선관위의평가에동의한다. 특히, 과거제16대, 제17대대선과달리상대후보에대한비방을목적으로하는광고는거의찾아볼수없었는데, 이는그동안지속적으로지적되어온부정적정치광고에대한역효과와긍정적광고에대한효과의중요성 ( 이수범 2008; 최용주 2008) 에대해양후보의선거캠페인광고담당자들이충분히이해하고있음을보여준다. 또한두후보모두이슈광고보다이미지광고가더많았던점과, 이미지광고만사용한박근혜후보가당선된선거결과는기존의연구에서밝혀온것처럼후보자의이미지가선거결과에중요한영향을미칠수있는요인 ( 최용주 2008) 이라는것을지지하는결과이다. 제18대대통령선거또한이전의대통령선거와마찬가지로이성적측면보다는감성적측면에소구하는방식을사용한것으로나타났다. 이는보편적추세인 감성적정치참여 의흐름 ( 박창식 정일권 2011) 에부합하는것으로보이며, 점차정치영역에서이성적소구보다는감성적소구에대한의존이높아진다는것을보여준다. 박근혜후보가이슈보다

213 텔레비전정치광고의비디오스타일에관한연구 213 이미지형성에노력한측면이나문재인후보가시네마베리테를주로사용한이유도 감성적 측면을강조하기위한것으로해석된다. 본연구는제18대대통령선거의텔레비전정치광고를실증적이고통합적인분석유목을통해분석했다. 이는점차변화하는국내정치광고의이해를증진시키는것에기여하고선거결과와비교하여정치광고의전략별효과에대해서도살펴볼수있다는점에서의의를갖고있다. 그럼에도본연구에는몇가지한계점이존재한다. 먼저, 국내정치광고환경이매우제한적이라는점이다. 본연구에서분석에사용된정치광고는총 14편이다. 이는정치광고에대한많은규제때문인데, 미디어정치환경에서정치광고의중요성이증가하고있다는점을고려한다면향후에는더다양하고많은정치광고를분석할수있는환경이마련될것으로보인다. 또한본연구에서는텔레비전정치광고의효과에영향을미치는선유경향등의몇가지요인들을고려하지않았으므로정치광고가선거결과에직접적으로미친영향에대해해석하는데한계가있었다. 향후연구에서는이러한한계를극복하기위해국내정치환경의변화에맞춰분석유목을수정할필요가있을것으로판단된다. 지난 20세기의정치캠페인과정이후보자중심에서미디어중심으로옮겨갔다면, 이제는시민중심의커뮤니케이션이되고있다. 이에따라텔레비전정치광고가텔레비전뿐아니라인터넷, 특히최근중요성을널리인정받는소셜미디어 (social media) 에서도다양하게이용되고있으므로영상정치광고에대한비디오스타일에대한분석의중요성이더커질것으로예상된다.

214 214 제 5 호 참 고 문 헌 박기령 김재영 제18대대통령후보 TV토론에나타난후보들의수사분석. 스피치와커뮤니케이션 박창식 정일권 정치적소통의새로운전망 : 20~30대여성들의온라인정치커뮤니티를중심으로. 한국언론학보 이수범 제16대대통령선거의정치광고에관한연구 : 신문광고의내용분석을중심으로. 광고연구 제17대대통령선거의정치광고에관한연구. 정치커뮤니케이션연구 이준한 년대선과대중매체 (mass media) 의정치적효과. 정치 정보연구 이희복 대대통령선거 TV광고내용분석. 정치커뮤니케이션연구 정인태 선거매체유형과투표결정요인에대한연구 : 6.2 지방선거, 4.11 총선, 대통령선거비교. 언론과학연구 중앙선거관리위원회 (2013). 18대대통령선거총람. 과천 : 중앙선거관리위원회. 최용주 정치마케팅관점에서의정치광고에관한연구 : 대통령선거 TV 정치광고를중심으로. 한국광고홍보학보 Atkin, C. K., L. Bowen, O. B. Nayman, and K. G. Sheinkopf Quality versus quantity in televised political ads. Public Opinion Quarterly Devlin, L. P An analysis of presidential television commercial, In L. L. Kaid, D. Nimmo and K. R. Sanders, eds. New Perspectives on Political Advertising Carbondale: Southern Illinois University Press Political commercials in American presidential elections. In L. L. Kaid and C. Holtz-Bacha, eds. Political Advertising in Western Democracies: Parties and Candidates on Television Thousand Oaks: Sage. Garramone, G. M Voter responses to negative political ads. Journalism Quarterly , C. K. Atkin, B. E. Pinkleton, and R. T. Cole Effects of negative political advertising on the political process. Journal of Broadcasting & Electronic Media Gronbeck, B. K Negative narrative in 1988 presidential campaign ads. Quarterly Journal of Speech Hofstetter, C. R., and C. Zukin TV network news and advertising in the Nixon

215 텔레비전정치광고의비디오스타일에관한연구 215 and McGovern campaigns. Journalism Quarterly , 152. Holsti, O Content Analysis for the Social Sciences and Humanities. Reading: Addison-Wesley. Jamieson, K. H Packaging the Presidency: A History and Criticism of Presidential Advertising. New York: Oxford University Press. Johnson, D Routledge Handbook of Political Management. London: Routledge. Johnson-Cartee, K. S., and G. Copeland Negative Political Advertising: Coming of Age. Hillsdale: Lawrence Erlbaum. Joslyn, R. A The content of political spot ads. Journalism Quarterly Kaid, L. L Political advertising. In D. Nimmo and K. Sanders, eds. Handbook of Political Communication Beverly Hills: Sage Effects of the televised spots on images of Dole and Clinton. American Behavioral Scientist Videostyle and the effects of the 1996 presidential campaign advertising. In R. E. Denton, Jr., ed. The 1996 Presidential Campaign: A Communication Perspective Westport: Praeger Videostyle in the 2008 presidential advertising. In R. E. Denton, Jr., ed. The 2008 Presidential Campaign: A Communication Perspective Lanham: Rowman & Littlefield. Kaid, L. L., and A. Johnston Negative versus positive television advertising in U.S. presidential campaigns, Journal of Communication Videostyle in Presidential Campaigns: Style and Content of Televised Political Advertising. Westport: Praeger. Kaid, L. L., and K. R. Sanders Political television commercials: An experimental study of type and length. Communication Research Kerlinger, F Foundations of Behavioral Research. New York: Holt, Rinehart and Winston. Kern, M Second Politics. New York: Praeger. Krippendorff, K Content analysis: An Introduction to Its Methodology. Beverly Hills: Sage. Leiss, W., S. Kline, and S. Jhally Social Communication in Advertising. New York: Methuen. Lee, S., L. L. Kaid, and J. Tak Americanization of Korean political advertising. Asian Journal of Communication McClure, R. D., and R. E. Patterson Television news and political advertising: The impact on voter beliefs. Communication Research

216 216 제 5 호 McLeod, J. M., C. R. Bybee, and J. A. Durall Equivalence of informed participation: The 1976 presidential debates as a source of influence. Communication Research Mendelsohn, H., and G. O Keefe The People Choose a President: Influences on Voter Decision Making. New York: Praeger. Patterson, R. E., and R. D. McClure The Unseeing Eye: The Myth of Television Power in National Elections. New York: Putnam. Tak, J., L. L. Kaid, and S. Lee A cross-cultural study of political advertising in the United States and Korea. Communication Research West, D Air Wars: Television Advertising in Election Campaigns Washington, D.C.: Congressional Quarterly Inc. 접수일자 : 2014 년 10 월 2 일, 심사일자 : 2014 년 10 월 29 일, 게재확정일 : 2014 년 11 월 11 일

217 텔레비전정치광고의비디오스타일에관한연구 217 [ Abstract ] Videostyle of Televised Political Advertising in the 2012 Korean Presidential Election Campaign Lee, Soobum Incheon National University This study examines the contents of political advertising messages appearing in television during the final phase of 2012 presidential election campaign. The purpose of this study is to identify to what extent and in what manner the presidential candidates employed political ads during the races. This study systematically conducted content analyses of campaign advertisements on TV. A total of 14 televised ads were analyzed in this study. Results of this study showed that there were differences of types and valences of political advertising between Geun-Hye Park and Jae-In Moon. More specifically, the results of the analysis demonstrated that Jae-In Moon s televised ads were significantly more likely that Geun-Hye Park s to emphasize policy issue over personal images. However, both Park s and Moon s televised ads were more likely to rely on positive ads. Also, both Park s and Moon s televised ads were likely to rely on emotional appeals more than logical appeals. Finally, most of Park s ads are made with slide technic. On the other hand, Moon s televised ads depended on Cinema verite as technique for making them. Keyword: political advertising, presidential election campaign, issue-image ads, positive-negative ads, advertising production technique

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219 선거관리기구의바람직한법적위상에관한소고 219 선거관리기구의바람직한법적위상에관한소고 : 최근의헌법개정관련논의와관련하여 김주영 명지대학교 국문요약 헌법개정과관련한논의가지속적으로진행되고있는현실속에서, 선거관리기구와관련한헌법정책론적인논의역시상당한실천적인의미를가진다고할수있다. 극심한부정선거의폐해를경험한뒤에선거의공정을확보하기위해선거관리기구가헌법기관으로승격된역사적맥락을감안하면, 선거의공정이확보되었음을이유로선거관리기구를비헌법기구화하자는논의가실질적으로제기되고있기때문이다. 이러한맥락에서본논문은우리헌법의선거관리기구규정들에대한역사적인고찰및현재의주요한개정의견을출발점으로삼아우리나라의선거관리기구에대한법적규율양상을역사적인관점에서검토할것이다. 또한, 간략하게나마다른나라들의규정양상에대한검토를포함하는비교헌법학적연구를수행하여바람직한선거관리기구의법적위상을검토할것이다. 선거관리기구는헌법기관으로서의법적위상을통해그실제적 규범적차원의안정성의확보를달성하는가운데효과적인권력통제기능을수행함으로써선거관리기구의목적을보다효과적으로달성할수있을것으로생각된다. 따라서선거관리기구의법적위상에대한조정을꾀하기보다는오히려헌법기관으로서의선거관리기구의위상을공고히하는가운데, 보다적절한헌법적규율내용을확보하기위한노력을기울이는것이바람직할것이다. 아울러선거관리위원회는국민들의민주주의에대한열망에부응하기위하여자신의법적위상을확실히인식하는가운데, 그위상에맞는처신을보여주는것이무엇보다필요하다할것이다. 주제어 선거, 선거관리, 선거관리기구, 선거관리위원회, 헌법기관, 법률기관

220 220 제 5 호 孟子曰 昔齊景公田, 招虞人以旌, 不至, 將殺之. 志士不忘在溝壑, 勇士不忘喪其元. 孔子奚取焉? 取非其招不往也, 如不待其招而往, 何哉? 맹자 ( 孟子 ) 가말하였다. 옛날에제 ( 齊 ) 나라경공 ( 景公 ) 이사냥할적에동산지기를깃발로부르자, 오지않으니, 장차그를죽이려했었다. 공자 ( 孔子 ) 가그를칭찬하기를, 뜻있는선비는시신이도랑에버려질것을잊지않고, 용맹한선비는자기머리를잃을것을잊지않는다 고하였으니, 공자는어찌하여그를취하였는가? 자기의신분에맞는부름이아니면가지않은것을취한것이다. 그런데만일부름을기다리지않고간다면어떠하겠는가? _ 맹자 ( ) 등문공장구하 ( ) 중 ( ) I. 머리말 1987년헌정사상 ( 憲政史上 ) 최초로여 야정치세력간의평화적합의하에성립한현재의헌법체제는그동안사회전반에걸친민주화 ( 民主化 ) 의진전을비롯한상당한정도의긍정적인평가를받아왔다. 그럼에도불구하고, 정보화 ( 情報化 ) 및위험사회 ( 危險社會 ) 로의진입을비롯한사회변화에의적응문제와함께특히대통령에게사실상집중되는권력구조상의한계에대한지적을중점적으로제기되는등의새로운헌법체제에대한요구가지속적으로제기되고있는실정이다. 실제헌법개정의주도적인세력으로등장할수밖에없는국회가주도한헌법개정논의만으로도 2009년의헌법연구자문위원회와 2014 년의국회헌법개정자문위원회의연구성과 1) 가마련되어있을정도이다. 현시점 ( 現時點 ) 에서헌법개정이반드시필요한가에대한문제는별론 ( 別論 ) 으로하고, 현재의헌법개정론자들의주장처럼헌법개정이불가피하다고전제할경우에는, 국가의최고법으로서그경성성 ( 硬性性 ) 에상응하여일반적으로는상당한정도의지속성을미덕 ( 美德 ) 으로평가받는헌법의특성을감안하면, 헌법개정작업은현재의헌법현실하에서 1) 이위원회들의구체적인연구성과는헌법연구자문위원회 (2009) 와국회헌법개정자문위원회 (2014) 를참조.

221 선거관리기구의바람직한법적위상에관한소고 221 가능한한최상의개정을이루어내는것이바람직할것임은다언 ( 多言 ) 을요하지않을것이다. 이는분명히헌법사항 ( 憲法事項 ) 전반에걸쳐요구되는덕목임에도불구하고기존의헌법개정논의들이대통령을중심으로한권력구조의개편과기본권보장체제의보완및개선에집중된탓에몇몇헌법사항들은그중요성에도불구하고상대적으로많은관심을받지못했던것도사실이다. 이에본논문은작금 ( 昨今 ) 의헌법개정논의의맥락에서현재의주요한헌법기관가운데하나인선거관리위원회의바람직한위상을모색해보고자한다. 주지하다시피우리헌법은 1960년선거관리기구 2) 를헌법에규정한이래지금까지이러한입장을유지하고있다. 이후에좀더살펴보겠지만, 극심한부정선거의폐해를경험한뒤, 선거의공정을확보하기위해헌법기관으로승격된선거관리기구라는역사적맥락을감안하면, 선거의공정이확보되었음을이유로한선거관리기구의비헌법기구화 ( 非憲法機構化 ) 역시전혀불가능한입론 ( 立論 ) 은아니겠기에, 선거관리기구와관련한헌법정책론적인논의는특히헌법개정논의의맥락에서는상당한실천적인의미를가진다고할수있다. 본논문은이러한맥락에서우리헌법의선거관리기구에대한규정들에대한역사적인고찰및현재의주요한개정의견을출발점으로삼아바람직한선거관리기구의법적위상을검토해보기로한다. 이를위해서본논문은기본적으로비교헌법학적연구의방법론을일부나마활용하고자하는바, 일반적인헌법학의경우와마찬가지로결국 헌법정책학 ( 憲法政策學 ) 에봉사하는데그궁극적인목적과과제가있다고할수있는비교헌법학은특정의헌법을그국가의과거의제헌법과비교하면서그발전의과정을조사하고또외국의제헌법과비교 대조하면서올바른가치판단과평가를하는것을그사명으로하게마련이기에 ( 권영성 1981, 34), 일반적인비교헌법학의방법을활용하여 ( 권영성 1981, 33) 이하에서는먼저본격적인분석에필요한선거, 선거관리및선거관리기구의개념및범위를확정하고이를토대로선거관리기구의유형과기능들을확보한후, 우리역대헌법의선거관리기구에대한규정들을검토해보고, 이론적인측면과함께외국의선거관리기구에대한규율양상에대한비교 검토를통해선거관리위원회의바람직한법적위상을모색하려한다. 2) 현행헌법은 선거관리위원회 라는명칭을사용하고있지만, 이후에보듯역사적으로다른명칭이사용된바있고또개정안들가운데에서도다른명칭을고려하고있기때문에본논문에서는보다중립적인명칭인 선거관리기구 를사용하기로한다.

222 222 제 5 호 II. 주요개념의정리 3) 1. 선거및선거과정 오늘날가장일반적인의미에서선거 ( 選擧 ; election[ 영 ]; die Wahl[ 독 ]; élection[ 프 ]) 는다수인의단체 ( 일정한조직 ) 또는집단에있어서그구성원중의유자격자가단체의대표자또는간부를투표로선출하는행위를말하기에임명, 추첨의행위와는구별된다 ( 이평구 1986, 21). 4) 한편넓은개념으로서의선거는비단정치단체뿐만아니라, 회사 교회 노동단체 문화단체같은데서이루어지는선임행위도포함되게되지만보통좁은개념으로서의선거는국가기관의선임행위에국한된다 ( 이평구 1986, 21). 5) 이러한선거는투표행위그이상의과정과절차를수반한다. 즉, 선거는후보자등록및유권자등록, 선거운동, 투표, 개표및선거결과의공표라는다양한절차를모두포괄하는개념이며, 정당및후보자, 그리고유권자뿐만아니라미디어, 사회단체, 그리고선거관리위원회등성격이상이한다수의행위자들이참여하는복잡한정치과정을동반한다 ( 김용철 2011, 85). 이와관련한보다상세한설명으로서, 미국연방선거위원회 (Federal Election Commission) 에따르면, 현대의법치주의에기반한대의제민주주의국가에서의선거과정은대체로다음과같이정리될수있다. 6) 즉, 국민의대표를선출하기위해서는먼저그과정을규율하기위한기본원칙을정하고 ( 선거법제정 ), 순수한비례대표제를채택하는경우를제외하고는대표자를선출하기위한지역적단위인선거구를획정하며 ( 선거구획정 ), 선출하고자하는자의범위및선거권이있는자의범위를확정하고 ( 후보자및유권자등록 ), 선거권이있는자가그선호를 3) 본장의내용은기본적으로음선필외 (2014, 23-43) 의내용에기반하고있다. 4) 한편오늘날의일반적인생각과달리, 아테네민주정에서만특이하게추첨을정치적으로사용했던것이아니고, 그정도와형태는달랐지만대의정부가생기기이전에도세습군주가아니라시민이권력을행사한대부분의정치제도에서는추첨이사용되었다고한다. 보다자세한사항은 Manin(2004, 65 이하 ) 을참조. 5) 한편국민의소리라는점에서여론도선거와비슷한기능을하지만, 선거는헌법상정부를구속하지만여론은그렇지않다는점에서구별된다고한다. 즉선거는헌법상구속력이인정되는선택의표시로합법적권위를부여한다는것이다 ( 이평구 1986, 22). 6) 이하의설명은기본적으로 Edward D. Feigenbaum, Ballot Access 1: Issues and Options(National Clearinghouse on Election Administration, Federal Election Commission, 1988), p.4; 중앙선거관리위원회 (2003, 1-3) 에서재인용한것에의존하고있다.

223 선거관리기구의바람직한법적위상에관한소고 223 < 그림 1> 현대대의제민주주의국가에서의선거과정 선거법제정 선거관리기획 선거구획정 후보자등록 선거운동관리및정보공개 유권자등록 유권자에대한정보제공 투표 개표 당선인결정 표시하고 ( 투표관리 ) 그결과를확인함으로써 ( 개표관리 ) 당선인을결정하는 ( 당선인결정 ) 과정을거친다. 아울러이러한기본적인과정뿐만아니라선거과정에서의위법행위에대한처벌이나, 국민투표의관리, 유권자계도등과함께선거에참여하여정권을획득함을목적으로하는정당등록에관한사무까지도선거관리의범주에포함된다할수있을것이며, 역사적으로가장늦게편입된선거자금또는정치자금에관한규제사무도역시선거관리의사무에포함된다고볼수있다. 7) 오늘날중앙정부와지방정부의다양한수준에서, 행정부혹은입법부의구성원등에대해서진행되는다양한선거에있어서의여러세부과정들을통해드러나는선거및선거과정의이와같은다양성및복잡성은전문적인선거관리기구의설치및운영의근거를 7) 그밖에도선거담당직원의선발및훈련역시주요한선거관리업무의일부일수있다.

224 224 제 5 호 제공해주기도하지만, 그와함께선거관리기구를둘러싼다양한문제들의원천이되는것또한분명한사실이다. 즉, 이렇게각기고유한특성을보이는다양한선거에있어주어지는광범위한선거관리사무영역으로인해이러한사무들을처리하는기관들가운데어디까지를선거관리기구로파악해야하는가라는선거관리기구의범위의문제를시작으로, 선거관리기구구성및운영의원리등과관련한이론상및실행상의문제들을야기하게되는것이다. 2. 선거관리기구 1) 선거관리기구의의의앞에서살펴본바와같은선거및선거관리의다양성과복잡성으로인해, 선거관리에필수적인전문적인역량들이필요하게됨에따라이러한선거관련활동들을책임지고수행할조직혹은조직체들이필요하게된다. 8) 이러한조직들은각국의실제에따라서 Election Commission, Department of Elections, Electoral Council, Election Unit 및 Electoral Board 등과같은다양한명칭을부여받은채, 매우다양한형태와규모를가질수있다. 이에그러한조직적체제들간의폭넓은차이의존재에도불구하고, 선거관리에책임을지고있는조직혹은조직체들을지칭하기위해 선거관리기구 (EMB: Electoral Management Body) 라는용어가활용되곤한다 (Wall et al. 2006, 5). 이기관은선거가잘준비되고효율적으로관리될수있도록할뿐만아니라공정성, 개방성, 그리고투명성을촉진함으로써민주주의적정당성과법치증진에기여하고있다고평가받기도한다 (Farrell 2012, ). 이러한선거관리기구는 선거관리를담당하는기구 로일응정의될수있을것이다. 다만선거관리의범위에관하여형식설을취할경우에는선거와의밀접한관련성이명시적으로드러나는위와같은명칭을부여받고있는조직혹은조직체들은모두선거관리기구로파악될수있을것이다. 반면에선거관리의범위에대하여실질설을취할경우에는이러한기구의명칭여하에상관없이그기구가수행하는업무와선거와의연관성을기준 8) 조직관리론의측면에서 관리 란일반적으로 관리자가조직 ( 또는집단 ) 의목표를효율적으로달성하기위해인력, 물자, 시간, 그리고정보등모든자원을운용하는행동이나과정 으로정의될수있다. 자세한내용은민진 (2014, 30-31) 을참조.

225 선거관리기구의바람직한법적위상에관한소고 225 으로선거관리기구에의해당여부를판단하게될것이다. 그렇지만이처럼실질설을취할경우에선거관리기구의범위를명확하게하는것은생각만큼쉬운문제는아니라할것인데, 이는선거관리기구의범위확정작업에선거관리의범위판단의문제가선결문제로제기되기때문이다. 즉, 선거관리에해당하는업무들을어느범위까지인정할것인가혹은, 다른각도에서, 특정한사무의선거와의연관성을어느정도까지요구하느냐에따라선거관리의범위가달라지게되고, 그에따라선거관리기구의범위역시크게달라지게된다. 이러한맥락에서 민주주의및선거지원을위한국제기구 (International Institute for Democracy and Electoral Assistance: 이하 International IDEA 로약칭 ) 는선거관리기구를선거의실행과, 국민투표 (referendum), 국민발안 (citizen s initiatives) 이나국민소환 (recall votes) 과같은직접민주주의적수단이법체계에의해보장되어있을경우에는그러한수단의실행에필수적인요소들의일부혹은전부를관리하는유일한목적을가지며, 아울러그에대한법적인책임을지는조직혹은기구를의미한다고규정한다. 아울러이러한핵심적인요소들로는 1 누가투표할자격이있는가의결정, 2 ( 선거, 정당및 / 혹은입후보자를위한 ) 선거관련참여자의등록 (nomination) 의수령및심사, 3 투표의실시 (conducting polling/balloting), 4 개표 (counting the votes), 5 개표결과의집계 (tabulating the votes or totalling votes from polling locations) 를들면서, 이러한핵심적요소들이복수의기구들에할당되어있을경우에는그러한기구들의총체를선거관리기구로간주할수있다고한다 (Wall et al. 2006, 5). 9) 반면 International IDEA는선거구획정 ( 선거구획정위원회 ), 선거관련분쟁의해결 ( 선거법원 ), 선거관련미디어모니터링 ( 미디어모니터링위원회 ) 혹은유권자에대한교육과정보제공을수행하는 ( 시민교육위원회 ) 책임만을담당하는기구들에대해서는, 자신들이규정한 선거의핵심요소들 을담당하지않는다는이유로이들을선거관리기구로보지않는다. 심지어 선거관련활동의광범위함 으로인해일반적으로선거관리기구로간주되는기구들, 예를들면, 정당의등록과, 정당에대한방송시간및공적자금 (official funds) 의할당, 그리고정당의모금및지출에대한감시에대해책임지는뉴질랜드선거위원회 (New Zealand Electoral Commission) 와같은기구도역시같은이유를들어선 9) 물론이러한선거관리기구들은이러한핵심적인요소들이외에도, 예를들면, 유권자의등록업무나선거구획정, 유권자에대한교육및정보제공, 미디어에대한모니터링과선거관련분쟁의해결과같은, 선거와직접민주주의적수단들의실행을돕는그밖의업무들을수행할수도있다.

226 226 제 5 호 거관리기구로보지않고있다 (Wall et al. 2006, 5-6). 10) 그렇지만본고에서는이렇게엄격한실질설보다는다소유연한입장을취하고자한다. 즉선거관리와관련한핵심적인사무들을수행하는기구들은물론, 부수적이면서도나름대로의의미있는관련을가지는선거관리사무를수행하는기구들도선거관리기구들의범주에포함시켜검토하기로한다. 한편이러한선거관리기구들은각기다른선거절차마다설립될수도있으며, 선거과정상의각기다른요소들은기능적으로책임이분배될수있을뿐만아니라, 각기다른층위의기구들사이에그러한선거관련책임들이배분될수도있음 (Wall et al. 2006, 6) 을주의할필요가있다. 2) 선거관리기구의유형선거관리에관한이론적인복잡성과함께, 각국의역사적경험상의차이, 특히정치적 사회적경험상의차이는선거관리의실제에있어서다양한모습들을만들어낸바있다. 11) 세계각국에서다양한형태로존재하는선거관리기구들은여러기준에따라다양하게분류될수있으며, 실제로기존의논의들을통해이와관련한다양한분류기준들이제시된바있기도하다. 12) 한편이러한분류기준들을검토한최근의논의에따르면 ( 성승환 2012, ), 선거관리기구를행정부와의관계를중심으로분류한독립형 (independent Model), 정부형 (Governmental Model), 혼합형 (Mixed Model) 을중심으로구분하고, 혼합형을다시 독립형요소 (Independent Component) 의혼합형 과 정부형요소 (Government Component) 의혼합형 으로구분하는 International IDEA의구분방식 13) 이특히기능에초점을맞춘현대적권력분립의관점에서타당하다는평가를내리고있다. 물론이러한구분방식이선거관리기구의개괄적인이해특히선거관리기구의신설 ( 新設 ) 을위한매뉴얼적인측면에서의가치혹은특정국가의민주주의의이행여부정도에있어서의선거관리의양상의판단등의특정한목적에비추어나름의충분한가치를보유하고있음을전적으로인정하는바이나, 우리의선거관리기구의운용상의시사점을얻기위한목적에있어서의개별적 10) 형식설에의한다면뉴질랜드선거위원회 (New Zealand Electoral Commission) 역시충분히선거관리기구로인정될수있을것이다. 11) Pinter(1999, 13) 는 입헌정치의전통, 과도기에지도자들의협상을하려는의향, 경제규모, 그리고집단시위의규모가세계각지역의선거제도에영향을주는주요요소로여겨져왔다 고한다. 12) 예를들어, Pinter(1999, 17-18); 중앙선거관리위원회 (2003, 10-26); Wall et al.(2006, 6, 8-10); 중앙선거관리위원회 (2009, 24) 등. 13) 이는기본적으로 Wall 등 (Wall et al. 2006, 8-10) 의논의에기반한것이다.

227 선거관리기구의바람직한법적위상에관한소고 227 인국가들의선거관리기구들을비교 분석하기위한기본적인관점으로는다소포괄적 추상적인구분방식이라는느낌을지울수없다. 이보다는선거관리기구들을분류하는기준으로복합적인기준들을적용하는것이선거관리기구의실체를파악하는데적절하지않을까생각한다. 구체적으로는선거관리기관의설치근거 ( 헌법기관 / 법률기관 ), 존속 활동기간 ( 상설기관 / 비상설기관 ), 선거관리기구구성원의충원영역 ( 행정관료형 / 사법관료형 / 전문가형 ), 선거관리기구구성에있어서정치세력의반영정도 ( 비당파적 / 부분당파적 / 당파적기구 ), 의사결정구조 ( 독임형 / 위원회형 ), 권한배분의정도 ( 중앙집중형 / 분권형 ) 등을활용할수있을것이다. 14) 물론이러한입장에대하여선거관리기구를유형화하는기준이일관되지못함을들어비판하는견해도없지는않지만 ( 성승환 2012, 111), 기본적으로각국의역사적경험과정치 사회적상황이반영된결과매우다양한양상으로존재하는선거관리기구들을보다실체적으로파악하기위한불가피한선택이라볼수밖에없을것이다. 3) 선거관리기구의기능이미살펴본바와같이선거관리기구는선거과정과관련한활동들을책임지고수행하게되는데이렇게선거관리기구가수행하는기능들역시다양한관점에서분류해볼수있는바, 이는특히위에서살펴본선거관리기구의유형과밀접하게연관되는부분이없지않다. 선거관리기구의기능은업무의시간적특성에따라서한시적사무와지속적사무로, 각급선거관리기관별사무의분장에따라서최상급선거관리기관, 중간계층선거관리기관및최하급선거관리기관의기능으로구분해볼수도있겠지만여기에서는그작용의본질이라는측면에서, 입법기능과집행기능 ( 순수집행기능, 감독기능 ) 그리고사법기능으로분류 검토하고자한다. 에이스프로젝트 (ACE Project) 15) 는, 선거관리기구가여러가지기준에따라분류할수 14) 이러한복합적인기준을활용한선거관리기구의유형화에관한보다자세한논의는음선필외 (2014, 30-43) 를참조. 15) 에이스 (ACE: Administration and Cost of Elections) 프로젝트는 1998년민주주의및선거지원을위한국제기구 (International IDEA), 유엔경제사회국 (United Nations Department of Economic and Social Affairs), 선거제도국제재단 (International Foundation for Electoral Systems) 의공동프로젝트로설립되어선거과정에서의지속가능성 (sustainability), 전문성 (professionalism) 그리고신뢰성 (trust) 에대한강조를통해, 신뢰할만하고 (credible) 투명한 (transparent) 선거과정을촉진하고자노력하고있다. 이프로젝트는 2006년에 ACE 선거지식네트워크 (ACE Electoral Knowledge Network) 로명칭을변경한이래오늘에이르고있다. 자세한사항은동기관의홈페이지 한편, 중앙선거관리위원회 (2003, 1 주2) 는 ACE Project의운영주체로 UNDESA 대신 유엔개발계획 (United Nations Development Program) 을적고

228 228 제 5 호 < 표 1> 분류방법에따른선거관리기구의기능 감독기관으로서의선거관리 선거관리행정을담당하는공무원에대한교육및감독을통한공정한업무수행확보 일관된투표절차의확립및관련절차의일반유권자에대한홍보 필요한경우, 유권자등록, 선거인명부의갱신의공정한처리지시 감독 정당, 후보자, 언론매체등이선거운동기간동안선거과정을지배하게될행동규범의준수확보 이중투표나기타선거관련부정을방지하기위한적절한조치를통한선거의흠결방지 개표과정의감독 선거결과의공표및선거결과에따른순조로운권력이양의유도 집행기관으로서의선거관리 [ 선거관련통상업무 ] 시민교육및유권자교육 선거관계공무원, 정당및후보자등에대한교육 정당의등록 관리 [ 직접적선거관련업무 ] 선거인명부의작성 갱신 선거구및기타경계의획정 각종선거관련사항 ( 일정기타유의사항 ) 의공지 선거실시후후보자등록접수 투표용지를인쇄 배포 선거및투표관련장비등을구매 투표장관리 개표작업실시 선거결과도출 당선인결정 후보자들의지출을감독 고발, 분쟁및이의제기등을처리 있음을인정하는가운데, 선거관리를기본적으로집행기능으로파악하는입장을취하면서, 가장다툼이없는분류방법으로서선거관리기구가 직접선거를관리하는가 아니면직접선거관리를집행하는대신다른집행기관이집행하는것을 감독 하는가의구분에따른분류방법을제시한바있다. 16) 이러한분류에따른선거관리기구의구체적인기능을정리해보면 < 표 1> 과같다. 17) 비록이러한구분이이론적인관점특히형식설의측면에서파악한선거관리기구의관점에서, 현재존재하는각국의선거관리기구의구분및관련업무의파악에있어서충분한유효성을가지는것은분명하다. 즉현존하는선거관리기구들은그실제적인업무의속성에따라서선거관리의실제적인업무를수행하는행정부를감독하는선거위원회와선거과정전체를모두책임지고관리하는선거위원회로구분될수있는것이다. 다만감독기능을수행하는선거관리기구에대해서는구성및운영의실제상집행능력 있는데, 분명현재 UNDP가 ACE선거지식네트워크멤버임은분명한사실이나, 창립멤버는 UNDESA 로확인된다. 참조. 16) 다시말하면선거관리기구는집행기관으로서의선거관리기구와감독기관으로서의선거관리기구로대별할수있다는것이다 ( 중앙선거관리위원회 2003, 3). 17) 중앙선거관리위원회 (2003, 3-4) 및성승환 (2012, 51-52) 의내용을종합 보완.

229 선거관리기구의바람직한법적위상에관한소고 229 까지보유한선거관리기구에대해분명한한계를지닐수밖에없다는지적과는별개로, 18) 선거관리 의실질적측면을염두에둘경우에는선거관리기구의기능의파악에있어서이러한구분은그다지큰의미를가질수없지않을까하는생각이들기도한다. 왜냐하면선거관리 ( 기구 ) 의범위에관하여실질설을취할경우, 어떠한국가라도선거관리가진행되는한, 감독기관으로서의선거관리기구뿐만아니라집행기관으로서의선거관리기구, 즉감독기관으로서의선거관리기구의감독하에선거관련업무를직접적으로수행하는선거관리기구가존재하지않을수없으므로, 이러한구분은특정선거관리기구및그기구가수행하는기능에대한논의에있어서는나름의적절성을보유하겠지만, 특정국가의선거관리기구 ( 들 ) 및그기능에대한고찰에는충분치못하다고할수밖에없기때문이다. 아울러집행기관으로서의선거관리기구라하더라도, 현대실질적법치국가원리하에서운영되는법치행정의맥락하에서는, 수행업무에대해자체적인즉내부적인감독이나혹은외부적인감독을전혀받지않는다는것은상정하기어렵기때문에순수한의미의집행기관으로서의선거관리기구를상정할수있을지역시의문스럽다. 결국이러한구분은일반적인맥락하에서, 중앙집중형선거관리기구와분권형, 특히수평적분권형선거관리기구의구분의특수한형태라할수있을것이며, 오히려선거관리기구의기능적인측면에있어서의순수집행기능과감독기능을뚜렷하게부각시켜준논의로서의의미를부여하는것이보다적절할것이다. 즉위에서 집행기관으로서의선거관리 의범주하의기능내지역할들은선거관리에있어서그실제적수행과관련되는 순수집행기능 으로, 감독기관으로서의선거관리 의범주하의기능내지역할들은이러한순수집행기능에대한 감독기능 으로분류할수있다. 이러한기능들이모두집행작용으로서의선거관리에포함되는것으로볼수있음은물론이다. 나아가이러한구분은실제의선거관리기구의구성및운영에있어서순수집행기능은물론감독기능의실질적인구현이이루어지고있는지에대한주의를환기시켜줄수있는측면을높이평가할수있을 18) 기본적으로이런의구심은대부분의감독위원회가선거기간에만활동하는임시기관이라는점에서출발하며, 더구나이들은판사, 법률전문가그리고정당대표자들로구성되는데이들이보통선거때마다바뀌기때문에선거행정에대한전문적지식이나기술을습득할기회가전혀없고또한행정적인면에서의회나정부부처의기술적지원에의존하게되므로, 관리와기술의관점에서이것은한계라고할수있다는것이다 (Pinter 1999, 63). 다만정치적중립성과투명성의관점에서는감독위원회의효과와효율은선거과정에서드러나는정당들의능력과긴밀히연결되어있는바, 정당들은선거가진행되는동안감독위원회의한부분으로서활동하기도하고또는유권자등록에서개표그리고선거결과발표에이르기까지다양한선거운영에참여하기도하기때문에정당들의역할에따라서는완전한상설기관으로자리잡지못한, 그리고조직으로서의권한이제한된감독기관들도감독과통제의기능을발전시킬수있다고한다 (Pinter 1999, 64).

230 230 제 5 호 것이다. 한편이러한집행작용으로서의선거관리에대비될수있는선거관리기구의기능내지권한으로는선거관리와관련한입법적인작용, 즉선거법령의마련이나선거법의유권해석등의입법기능과선거와관련한위법행위에대한제재및선거관련쟁송의해결을위한사법기능 19) 을염두에두고현존하는선거관리기구들의실제적인역할들을검토해볼필요성이크다하겠다. III. 우리나라의선거관리기구규정의변천 본절에서는우리나라의선거관리기구의역사적변천과정을간략하게나마살펴보려하는데, 논문의분량등의여러가지제약으로인해, 선거관리와관련한다양한사회적 정치적상황에관한논의는생략하고, 20) 선거관리기구를규율하는법제를중심으로살펴보기로한다. 역사적인관점에서선거관리기구는법률에그설립근거를두고있었던시기 ( 법률기관시기 : 건국이후 1960년까지 ) 와헌법에설립근거를두게된그이후의시기 ( 헌법기관시기 : 1960년이후현재까지 ) 로나누어볼수있다. 1. 법률기관시기 : 건국 ~1960 년 우리나라최초의선거로는미군정기간중인 1946년 10월 17일부터 29일까지단계적으로치러진, 임시과도입법기관인조선과도입법의원을구성하기위한선거 ( 의원정원 90명중 45명의의원을선출 ) 가꼽힌다. 이선거는 1946년 8월 24일제정 시행된미군정법령 19) 각국은선거결과에관한이의제기상황을해소하기위한여러규정을두고있지만, 우리나라와일본과같이선거소송과무효소송을확실히구분해두지않고, 선거의효력이라는넓은의미에서해석하고있으며, 대부분의국가들이선거소송을해당선거구내법원에제기하는반면, 프랑스는헌법평의회, 독일은연방하원, 스웨덴은선거감독위원회, 스페인 필리핀은선거위원회, 스위스는주정부에제기하기도한다. 보다자세한사항은중앙선거관리위원회 (2009, 693 이하 ) 를참조. 20) 이와관련논의는한국선거학회편 (2011) 의특히제1부와제2부를참조.

231 선거관리기구의바람직한법적위상에관한소고 231 제118호 조선과도입법의원( 朝鮮過渡立法議院 ) 의창설 ( 創設 ) 에의해실시되었지만, 이법에는선거관리기구에관한조항이마련되어있지않아, 실제로는각지역의지방공무원에의해선거사무가관리되었다 ( 중앙선거관리위원회 2013, 38). 21) 이에따라우리나라최초의선거관리기구관련법규로는 1947년 8월 12일 (9월 3일공포 ) 조선과도입법의원에의해제정된조선과도정부법률제5호 입법의원의원선거법( 立法議院議員選擧法 ) 이꼽힌다. 동법제13조에서행정수반은선거일 80일전에중앙선거위원회를조직하고도선거위원회, 선거구선거위원회, 투표구선거위원회및투표분구선거위원회의조직을명하도록하였다. 아울러동법제14조는중앙선거위원회는위원 15인으로조직하고그위원장은위원이호선 ( 互選 ) 하도록하는등각급선거관리기구의구성에관한조항을마련하기도하였다. 그렇지만우리나라최초의근대적민주선거로인정되는 1948년 5월 10일의제헌국회의원선거는 입법의원의원선거법 을기초로하여미군정에의해서동년 3월 17일제정 시행된군정법령제175호 국회의원선거법 에따라실시되었는데, 동법제18조는 입법의원의원선거법 에의하여조직한선거위원회를본법에의한 국회의원선거위원회 로하면서 15인의위원정수도유지했지만, 위원장은호선 ( 互選 ) 이아닌대법원대법관이맡게하였다. 아울러동위원회는각도 ( 道 ) 서울시선거위원회 선거구선거위원회 투표구선거위원회의하부조직을갖추도록규정되어있었다 ( 동법제19~23조 ). 이국회의원선거위원회는비록법률에의해구성된기관이었지만, 대법관이위원장을맡고, 각도 서울시선거위원회의위원장역시현직법관일것을요구함으로써상대적으로독립성을강조한점을높게평가할수있을것이다. 22) 한편이선거에의해구성된제헌의회가제정한 1948년헌법에서는선거관리기구에관한직접적인규정을마련하지는않고, 각종선거에관한사항들을법률로정하게하여선거관리기구의설치 운영에관한법률들의헌법적근거를마련하는데그쳤다 ( 동헌법제32조, 제97조등 ). 23) 제헌국회가 1948년 12월 23일기존군정법령을 국회의원선거법 ( 법률제17호 ) 으로개정하면서동개정에선거관리기구관련조항의변경을포함하지는 21) 이하법률등의연혁에대한구체적인내용은기본적으로국가법령정보센터 ( 의내용에기반하고있다. 22) 다만이러한규정에도불구하고, 동선거에서의실제의선거관리는아직정부가구성되어있지못한관계로미군정당국이군정법령에근거하여행정청에부설한각급선거위원회가주관하였다 ( 중앙선거관리위원회 2013, 43). 23) 이러한헌법의태도는기본적으로 1954년제2차개정헌법까지유지되며, 1960년제3차개정헌법에의해변화를겪게된다.

232 232 제 5 호 않았지만, 제2대국회의원선거를앞둔 1950년 4월 12일기존선거법령을폐지하면서새로이제정한 국회의원선거법 ( 법률제121호 ) 에서는선거관리기구에관한조항들을전면적으로개정하였다. 동법에규정된 선거위원회 의조직과권한은다음과같다. 선거사무를관리하기위하여중앙선거위원회 (9인), 서울특별시 도선거위원회 (7인), 선거구선거위원회 (7인), 투표구선거위원회 (5인) 을두도록하면서 ( 제18조 ), 중앙선거위원회의위원은대통령이, 서울특별시 도선거위원회의위원은서울특별시장 도지사의추천으로중앙선거위원회가, 선거구선거위원회위원은구청장, 시장또는군수의추천으로서울특별시또는도선거위원회가, 투표구선거위원회위원은읍, 면의장또는동회장의추천으로선거구선거위원회가위촉하게하고 ( 제19조 ) 각급선거위원회에위원장, 부위원장각 1인을두되, 위원장과부위원장은그위원회에서호선하게하며 ( 제20조 ), 각급선거위원회위원의임기는 4년으로하였다 ( 제21조 ). 이법은특히선거관리기구의독립성의관점에서중앙선거위원회의위원장이대법관이맡는것에서호선으로변경된것이특기할만하며, 아울러그운용상의실제에있어서각급선거위원회위원은학식덕망이있고선거권이있으며그구역내에주소를가진자중에서위촉하되동일정당, 단체소속자가 3분의 1을초과할수없다 ( 제19조제5항 ) 는규정을기초로, 공무원역시위원이될수있지만그정수의 3분의 1을넘어서는안된다는국회선거위원회의결정이일종의관례화되어시 도이하각급선거위원회의구성에있어현직공무원이위원정수의 3분의 1을점하게되고, 특히시 도선거위원회의부위원장에주로시 도의내무국장이, 선거구선거위원회의부위원장에주로구 시 군의내무과장이각각선출되는등 ( 중앙선거관리위원회 1994, 11-12), 행정기관공무원들이선거관리에주도적으로참여함에따라각급선거위원회는그중립성이나독립성을확보하기어려운구조였다고평가된다. 이법률에의하여제2대국회의원선거 (1950년), 제3대국회의원선거 (1954년) 가이루어졌지만, 제4대국회부터 1954년제2차개정헌법에따라양원제를실시한관계로기존 국회의원선거법 을대신하여 1958년 1월 25일 민의원의원선거법 과 참의원의원선거법 이제정되었다. 이가운데선거관리기구에대한규율은기본적으로 민의원의원선거법 에의해이루어졌는데, 전체적으로기존의구조가유지되는가운데, 중앙선거위원회의위촉이내무부장관의제청에의해대통령이위촉하는형태로구체화되고 ( 동법제27조제1항 ), 각급선거위원회의위원구성에정당추천인을포함하게하는조항을마련하였다 ( 동법제27조제6항등 ). 한편 1952년헌법개정에의해서대통령직선제가도입됨에따라 1952년 7월 18일제정

233 선거관리기구의바람직한법적위상에관한소고 233 된 대통령 부통령선거법 은기본적으로선거관리기구의구성에 국회의원선거법 을준용하도록규정하고있었으며 ( 동법제15~17조 ), 이법에따라서제2대대통령및제3대부통령선거부터선거관리위원회가선거관리를맡게되었다. 아울러 1949년 7월 4일제정된 지방자치법 ( 법률제32호 ) 역시기본적으로 국회의원선거법 에의한선거위원회로충당하도록규정되어있었고 ( 동법제64조이하 ), 이에의거하여 1952년과 1956년지방선거가치러진바있다. 이기간중에이루어진선거들은정치적 사회적상황과맞물려오히려이전의 1948년의총선보다퇴보하는경향이보여, 특히 1958년 5월 2일의제4대민의원선거는야당인민주당이선전하였지만선거자체는관권, 금권, 폭력선거등으로얼룩졌고, 이후 1960 년 3월 15일실시된정 부통령선거에서는부정선거가노골적으로자행되는등선거관리는유명무실하였고선거에있어민주주의가중대하게침해되는상태가되었다. 이러한민주주의의후퇴가국민적저항권행사인 4 19 혁명에의해회복되게되었음은주지의사실이다. 2. 헌법기관시기 : 1960 년 ~ 현재 중앙선거관리위원회가헌법에처음규정된것은 1960년 3 15부정선거를겪은뒤그에대한반성적인의미에서였다고할수있다 ( 정종섭 2014, 1366). 즉 1960년제3차개정헌법에서중앙선거관리위원회가헌법기관화되었는데, 이헌법은 4 19혁명을계기로한민주주의에대한국민적소망을담은것이었다. 이헌법을통해국민의기본권을확대하고, 대통령제운영이독재와권위정부로흐른것에대한반성으로의원내각제로의개헌이이루어졌다. 또한헌정최초로헌법재판소를규정하였고부정선거에대한반성으로민주적인선거제도의전제가되는내용들이헌법에규정되었다. 24) 24) 즉 1960 년제 3 차개정헌법에서는 모든국민은언론, 출판의자유와집회, 결사의자유를제한받지아니한다. 정당은법률의정하는바에의하여국가의보호를받는다. 단, 정당의목적이나활동이헌법의민주적기본질서에위배될때에는정부가대통령의승인을얻어소추하고헌법재판소가판결로써그정당의해산을명한다 ( 제 13 조 ) 고규정하여, 정치적자유를확대보장하고정당해산이정부의일방적처분으로할수없도록하였다. 나아가기본권을법률로제한하는경우에도언론, 출판에대한허가나검열과집회, 결사에대한허가를규정할수없도록하고 ( 제 28 조제 2 항단서 ), 선거에서의공무원과경찰이개입한반성으로서공무원의정치적중립성과신분을법률로보장하고 ( 제 27 조 ), 법률에경찰의중립을보장하기에필요한기구에관하여규정을두도록하였다 ( 제 75 조제 2 항 ).

234 234 제 5 호 무엇보다 1960년제3차개정헌법에서는 선거의공정을기하기위하여 25) 독립된장 ( 제6장 ) 으로중앙선거관리위원회를편제하였는데, 이위치는제5장정부와제7장사법부사이였음은현재와비교할때특기할만하다. 다만동헌법은단하나의조문을두었던바, 그내용은다음과같다. 제 3 차개정헌법 (1960 년 ) 제 6 장중앙선거위원회 < 신설 > 제 75 조의 2 선거의관리를공정하게하기위하여중앙선거위원회를둔다. 중앙선거위원회는대법관중에서호선한 3 인과정당에서추천한 6 인의위원으로조직하고위원장은대법관인위원중에서호선한다. 중앙선거위원회의조직, 권한기타필요한사항은법률로써정한다. 특히이헌법에서는대법관이중앙선거위원회의위원장이되도록하였는데, 이는이후우리나라선거관리위원회구성에있어서하나의기준으로작용되었다는평가를받고있다. 다만 1960년 11월의제4차개정헌법에서도이러한선거관리기구에대한규정은그대로유지되었지만이헌법규정에따른중앙선거위원회의설치는 1961년 5 16군사혁명에의해무산되어실현되지못하게된다. 결국헌법기관으로서의선거관리기구의설치는그다음헌법의시행이후에야이루어지게되었다. 즉 1962년 12월 17일사상최초로헌법개정을위해실시된국민투표를통해 12월 26일개정된제5차개정헌법에서는제3장통치기구의하위에제1절국회, 제2 절정부, 제3절법원과나란하게제4절선거관리가편제되었다 ( 제5절은지방자치 ). 이헌법에서는선거위원회의명칭이 선거관리위원회 로개정되었으며, 특히중앙선거관리위원회의구성에있어서, 9인의위원가운데과반수인 5인이대법원판사회에의해선출되는구조를갖게되었다. 바로이헌법규정들을근거로중앙선거관리위원회가 1963년 1월 21일헌법기관으로창설되어오늘에이르게된것이다. 이러한규정들은 1969년의제6차개정헌법에서도유지되다가, 1972년제7차개정헌법 ( 유신헌법 ) 에서는다시금독립적인장으로헌법위원회에이어서 선거관리 가규정되었다. 25) 동헌법의명문의규정을바탕으로보통 선거관리를공정하게하기위하여 등으로서술되지만 [ 강조는필자. 예를들어, 중앙선거관리위원회 (1994, 16) 등 ], 동헌법개정을담당한제 4 대국회의헌법개정회의과정에서는일관되게반복하여 선거의공정을기하기위하여 라는표현이사용되었음은특기할만하다하겠다 ( 강조는필자. 국회도서관입법조사국 1968, 55, 85, 99).

235 선거관리기구의바람직한법적위상에관한소고 235 유신헌법에서의특징은선거관리위원회의권한범위가국민투표로확대된것과중앙선거관리위원회위원을비록국회와법원의참여속에서진행되기는하지만, 모두대통령의임명권하에두고위원장역시대통령이임명하도록한것이다. 이러한입장은대통령에게강력한지위가부여된바있는당시유신헌법의신 ( 新 ) 대통령제의성격을반영한것으로보인다. 1980년제8차개정헌법에서의중앙선거관리위원회는다시대통령이임명하는 3인, 국회에서선출하는 3인과대법원장이지명하는 3인의위원으로구성하되, 위원장은위원중에서호선하도록하였다 ( 제115조 ). 이러한입장은현행헌법인 1987년제9차개정헌법에서도기본적으로이어져중앙선거관리위원회의구성방식은동일하게유지하되임기를 5년에서 6년으로연장하고 ( 제114조제3항 ), 중앙선거관리위원회의권한을 법령의범위안에서선거관리 국민투표관리또는정당사무에관한규칙을제정할수있으며, 법률에저촉되지아니하는범위안에서내부규율에관한규칙을제정할수있다. 라고명시하였다 ( 제114조제6항 ). 이상의선거관리기구관련헌법규정들의변천과정은다음과같이정리해볼수있겠다. < 표 2> 선거관리기구관련헌법규정들의변천과정 구분내용비고 제 3 차개정헌법 (1960) 제 5 차개정헌법 (1962) 제 6 장중앙선거위원회제 75 조의 2 선거의관리를공정하게하기위하여중앙선거위원회를둔다. 중앙선거위원회는대법관중에서호선한 3 인과정당에서추천한 6 인의위원으로조직하고위원장은대법관인위원중에서호선한다. 중앙선거위원회의조직, 권한기타필요한사항은법률로써정한다. 제 4 절선거관리제 107 조 1 선거관리의공정을기하기위하여선거관리위원회를둔다. 2 중앙선거관리위원회는대통령이임명하는 2 인, 국회에서선출하는 2 인과대법원판사회의에서선출하는 5 인의위원으로구성한다. 위원장은위원중에서호선한다. 3 위원의임기는 5 년으로하며연임될수있다. 4 위원은정당에가입하거나정치에관여할수없다. 5 위원은탄핵또는형벌에의하지아니하고는파면되지아니한다. 6 중앙선거관리위원회는법령의범위안에서선거의관리에관한규칙을제정할수있다. 7 각급선거관리위원회의조직 직무범위기타필요한사항은법률로정한다. 제 108 조 1 선거운동은각급선거관리위원회의관리하에법률에정한범위안에서하되균등한기회가보장되어야한다. 선거관리기구의헌법기관화 독립성강조 선거관리기구의독립성강화 선거관리기구의규칙제정권인정 선거운동에관한헌법적규율근거마련 선거공영제도입

236 236 제 5 호 제 7 차개정헌법 (1972) 제 8 차개정헌법 (1980) 2 선거에관한경비는법률이정하는경우를제외하고는정당또는후보자에게부담시킬수없다. 제 9 장선거관리제 112 조 1 선거와국민투표의공정한관리및정당에관한사무를처리하게하기위하여선거관리위원회를둔다. 2 중앙선거관리위원회는 9 인의위원으로구성하며, 대통령이임명한다. 3 제 2 항의위원중 3 인은국회에서선출하는자를, 3 인은대법원장이지명하는자를임명한다. 4 중앙선거관리위원회의위원장은위원중에서대통령이임명한다. 5 위원의임기는 5 년으로한다. 6 위원은정당에가입하거나정치에관여할수없다. 7 위원은탄핵또는형벌에의하지아니하고는파면되지아니한다. 8 중앙선거관리위원회는법령의범위안에서선거관리 국민투표관리또는정당사무에관한규칙을제정할수있다. 9 각급선거관리위원회의조직 직무범위기타필요한사항은법률로정한다. 제 113 조 1 선거운동은각급선거관리위원회의관리하에법률에정한범위안에서하되균등한기회가보장되어야한다. 2 선거에관한경비는법률이정하는경우를제외하고는정당또는후보자에게부담시킬수없다. 제 7 장선거관리제 115 조 1 선거와국민투표의공정한관리및정당에관한사무를처리하기위하여선거관리위원회를둔다. 2 중앙선거관리위원회는대통령이임명하는 3 인, 국회에서선출하는 3 인과대법원장이지명하는 3 인의위원으로구성한다. 위원장은위원중에서호선한다. 3 위원의임기는 5 년으로한다. 4 위원은정당에가입하거나정치에관여할수없다. 5 위원은탄핵또는형벌에의하지아니하고는파면되지아니한다. 6 중앙선거관리위원회는법령의범위안에서선거관리 국민투표관리또는정당사무에관한규칙을제정할수있다. 7 각급선거관리위원회의조직 직무범위기타필요한사항은법률로정한다. 제116조 1각급선거관리위원회는선거인명부의작성등선거사무에관하여관계행정기관에필요한지시를할수있다. 2제1항의지시를받은당해행정기관은이에응하여야한다. 제117조 1선거운동은각급선거관리위원회의관리하에법률이정하는범위안에서하되, 균등한기회가보장되어야한다. 2선거에관한경비는법률이정하는경우를제외하고는정당또는후보자에게부담시킬수없다. 선거관리사무및규칙제정권의영역확대 선거관리기구의독립성약화 선거관리기구의독립성회복 제 9 차개정헌법 제 7 장선거관리제 114 조 1 선거와국민투표의공정한관리및정당에관한사무를처리하기위하여선거관리위원회를둔다. 선거관리기구의독립성확대 ( 위원의임기연장 )

237 선거관리기구의바람직한법적위상에관한소고 237 (1987) 2중앙선거관리위원회는대통령이임명하는 3인, 국회에서선출하는 3인과대법원장이지명하는 3인의위원으로구성한다. 위원장은위원중에서호선한다. 3위원의임기는 6년으로한다. 4위원은정당에가입하거나정치에관여할수없다. 5위원은탄핵또는금고이상의형의선고에의하지아니하고는파면되지아니한다. 6중앙선거관리위원회는법령의범위안에서선거관리 국민투표관리또는정당사무에관한규칙을제정할수있으며, 법률에저촉되지아니하는범위안에서내부규율에관한규칙을제정할수있다. 7각급선거관리위원회의조직 직무범위기타필요한사항은법률로정한다. 제115조 1각급선거관리위원회는선거인명부의작성등선거사무와국민투표사무에관하여관계행정기관에필요한지시를할수있다. 2제1항의지시를받은당해행정기관은이에응하여야한다. 제116조 1선거운동은각급선거관리위원회의관리하에법률이정하는범위안에서하되, 균등한기회가보장되어야한다. 2선거에관한경비는법률이정하는경우를제외하고는정당또는후보자에게부담시킬수없다. IV. 바람직한선거관리기구의법적위상의검토 앞에서살펴본바와같이현재의선거관리기구의법적위상은헌법기구로서의지위를확고하게유지해오고있다고일응평가할수있을것이다. 그렇지만이러한지위가과연명실상부 ( 名實相符 ) 한것인지, 나아가적절한것인지에대해서는상당한정도의의문이제기되고있는것도엄연한현실이다. 26) 26) 후자의측면에서선거관리위원회의지위및역할에대한논의가점차증가하고있음은이러한상황의방증이라할수있을것이다. 예를들어이성환, 선거관리의공법적문제, 공법연구 제 28 집제 4 호제 1 권 (2000); 김태홍, 헌법상선거관리위원회의권한과구성상의문제점, 공법학연구 제 13 권제 3 호 (2012); 이종우, 정치발전을위한선거관리위원회의역할과과제 정치관계법제중심으로, 의정논총 제 4 권제 1 호 (2009); 정영준, 선거관리위원회의법적지위및권능, 한국의회법학회지 제 6 권 (2009); 한국정치학회, 민주정치발전을위한선거관리위원회의바람직한역할모색 ( 한국연구재단연구용역보고서, 2009); 홍석한, 선거관리위원회의위상과역할에대한헌법적고찰, 공법연구 제 42 집제 3 호 (2014) 등. 한편전자의관점에서

238 238 제 5 호 이러한의문은특히최근의헌법개정과관련한논의에서도확인된다. 즉 2009년의헌법연구자문위원회는헌법개정과관련한종합적인연구검토의일환으로선거관리에관한규정이비대한지, 헌법에서정할사항과법률에서정할사항이구별되지않고헌법에규정되어있는지등에대한문제와함께선거관리기구의기능과지위를고려하여장의제목과기관의명칭의변경여부및선거관리기관의민주적정당성확보를위한구성방법의변경을검토한바있는데, 비록최종연구결과에서는선거관리를독립된장으로유지하되, 장제목과선거관리를하는기관명을 선거위원회 로변경하고중앙선거관리위원회의위원장및위원전원을재적의원과반수의찬성으로국회 ( 동개정안에따르면 하원 ) 에서선출하게하면서대통령에게는형식적인임명권한만을부여하게끔하고있다. 그렇지만이러한연구과정에서, 선거관리기구를법률사항으로규정하고있는상당수의선진국가들 ( 예를들어, 미국, 독일, 프랑스등 ) 의입법태도를감안하여제7장을아예삭제하고법률로만규정하게하거나, 헌법의역사성등을감안하여헌법사항으로남겨두되독립된장이아닌총강편으로의조정등의구체적인조정안이제기된바있음은향후의선거관리위원회의법적위상을고려함에있어서추가적인검토를요구하게된다. 이러한점을염두에두는가운데, 이하에서는선거제도의도입및전개과정과함께선거의의미를재확인하고선거관리기구의설립및전개과정을살펴본뒤, 선거관리기구의법적위상을검토해보기로한다. 1. 선거제도의도입과전개과정 인류의역사단계에있어서실력 ( 實力 ) 에의한지배가동의 ( 同意 ) 에기반한지배로전환된이래, 사회구성원의동의를획득하기위한여러가지수단가운데, 지금까지가장의미있게활용되고있는방식이바로선거라할수있을것이다. 선거제도의기원은다른여러정치제도들과마찬가지로고대그리스시대부터발전해온것으로알려져있다 ( 정요섭 1965, 18). 사실선거 ( 법 ) 의역사는민주정치성장의역사와같은보조를취하였던것으로서, 선거의개념역시시대적인변천에의하여달라지게마련이다. 결국일정한 선거관리위원회에대해서, 특히 권력을동원하는후보자 에대한적절한권한행사를주문하는논의로는오동석, 국가정보기관의선거개입과선거공정성의위기 2012 년제 18 대대통령선거를배경으로, 연세공공거버넌스와법 제 4 권제 2 호 (2013), 면.

239 선거관리기구의바람직한법적위상에관한소고 239 선거제도는그당시의지배계급의통치행위를합리화시키고통치권행사의타당성을마련하여주는것이라할것이므로지배계급의존재양식이바뀜에따라그것을합리화하고타당성을부여하기위하여선거제도는개혁될수도있을것이며또한개혁되어왔던것이다 ( 정요섭 1965, 12). 27) 특히대의제민주주의의정착이후, 대의기구를통해서사회에있어서의다양한이해의대립이의회속에충실히반영되어지기위해서는모든사람들에게선거권이부여될필요가있었기에, 이런의미에서선거권의확대는근대정치의정치적발전에따르는당연한결과로평가받는다 ( 김광수 1997, 11). 유럽여러나라의경우, 대체로 19세기후반에서 20세기초에걸쳐서선거제도의활발한개혁이이루어졌는데, 그것은대체로 1 재산 납세액 수입 성별등에의한제한선거로부터모든성년남녀에게선거권이부여되는보통선거로, 2 불평등선거 ( 이를테면등급별투표라든가, 복수투표등 ) 로부터평등선거로, 3 간접선거로부터직접선거로, 4 공개선거 ( 이를테면기명또는구두투표 ) 로부터비밀선거로의발전과정으로정리될수있으며, 실제로이러한것들은오늘날에는대부분의국가에서헌법상의원칙으로승인되고있다 ( 이극찬 1999, 418). 28) 다만선거제도의역사적전개, 특히제한선거제가보통선거제로발전한경로에있어서, 여성선거권문제가해결되어보통선거제가확립된것은유럽의경우로도최근의일로서본격적으로선거권확대가문제되었던 1832년영국의제1차선거법개정을그출발점으로잡는다고하더라도근 1세기에걸치는오랜투쟁의역사를통해서였음을주의할필요가있다. 29) 반면우리나라를포함하여대부분의제3세계국가들의경우에는제한선거의과정을거치지않고독립정부의수립과더불어일시에완성된형태의보통선거제가도입된경우가허다한바, 선거권의확대와유권자의정치적의식의성장이어느정도부합하였다고할수있는서구의민주주의선진국가들과달리제3세계국가들의경우에는급속하게일시에보통선거제가실시됨으로써권리와의식간에큰괴리가존재하게되어이것이오히려선거조작의빌미를제공하는부작용으로나타나기도했다 ( 김광수 1997, 13-14). 27) 근대이전의선거제도의발전상에대해서는특히정요섭 (1965, 18-25) 및 Manin(2004, 23-92) 을참조. 28) 다만이와같은민주적선거권의확립에의해서전체국민을정확히대표할수있는의원이선출되는것이라고보장할수는없는데, 이는모든선거민이자기의의사에따라서투표를했다고하더라도선거구 ( 소선거구 대선거구 ), 투표방법 ( 단기제 연기제 ), 당선자결정방법등을어떻게하는가에따라서선거결과가달라질수도있으며, 따라서의회의당파별구성도상당한변동을보이게되기때문이며, 이러한사실은선거법의기술적조작에따라서는어떤특정한정치적효과를실현시킬수있다는것을의미한다고한다 ( 이극찬 1999, 418). 29) 근대이후의선거제도의역사적발전에관한보다자세한논의는김광수 (1997, 13-19) 를참조.

240 240 제 5 호 2. 선거의의미 주지하다시피주권 (sovereignty) 은정치적공동체의의사결정에있어서대외적으로는독립되고, 대내적으로는최고인결정권을의미한다고할수있다. 30) 오늘날대다수의국가에있어서는, 국민주권주의의확립에의해서국민은주권자의지위를누리게되었으나정작그주권을실질적으로행사할수있는기회는흔하지않다. 이는기본적으로여러현실적인여건으로인해주권자인국민이직접국가의사를결정하지않고대표자를선출하여대신결정하게하는대의제 (representative system) 를채택하고있기때문이라할것인바, 대의제하에서주권자인국민은, 자신들의대표자를선출하는국가기관구성권은직접적으로행사하지만국가의사와국가정책의결정은국민에의해선출된대표자에맡김으로써간접적으로행사하게된다. 이때주권자인국민들이자신들의대표자를선출하는방법으로일반적으로채택하고있는것이바로선거제도이다. 결국오늘날의현대민주국가에서선거제도와그운용은대의제민주주의의성패를가름하는관건이된다고할수있다. 즉선거는대의제도를구성하는개념요소이자이를실현하는수단으로서, 선거를통해국민은대표자를선출하고, 대표자는임기동안자기책임하에국가의사결정을하는등국가운영에필요한활동을하고차기선거에서자신의행위에대하여심판을받게된다 ( 정종섭 2014, ). 31) 3. 선거관리기구설립및전개과정 연혁적인관점에서는 1917년러시아혁명기에설치된선거위원회가오늘날특히소련의영향권하에있었던동구권국가들의독립적인선거관리기구의원조로언급되기도하지만 ( 성승환 2012, 125), 32) 이미앞에서언급한바와같이, 역사적인관점에서볼때, 선거관리는행정부가집행과정의일부로수행한것이일반적이라고할수있으며, 오늘날 30) 예를들어, 권영성 (2010, ). 31) 그렇지만현대정당제민주국가에서는이러한선거의의미가다소변질되어, 선거가인물선정이라는성격외에여러가능한정부중에서그하나를선택한다고하는정부선택적국민표결의성격도아울러지니고있음도지적되고있다 ( 권영성 2010, 201). 32) 그밖에도필리핀선거위원회가아시아에서는최초로 1941년에설립되는등, 이하의논의에벗어나는선구적인선거관리기구의존재역시유념할필요가있다 ( 성승환 2012, 195).

241 선거관리기구의바람직한법적위상에관한소고 241 에도몇몇국가들에있어서는여전히행정부에의한선거관리의수행이이루어지고있기도하다 (Pinter 1999, 52-53). 그렇지만제2차세계대전이후대중민주주의가확대되고최근에많은국가들이민주화를추구하면서행정부가선거에서 심판 역할을하는것이적합한지에대한의문이제기되었다. 사실상당한기간동안다당제 ( 多黨制 ) 하에서의민주적선거들 (multiparty democratic elections) 의조직및운영은전통적으로큰관심을끌지않은채치러져왔는데, 많은선거관련사태들의운영은, 선거에서패배한정당들이선거의운영및결과들에대해종종문제제기를했음에도불구하고, 직접적으로관련된사람들을제외하고는큰관심을받지않은채지나왔던것이다. 그렇지만 1980년대중반을전후로이러한상황이변하기시작하게되었는데, 민주적선거의운영이권위주의로부터의이행에있어서의중요한요소로서혹은갈등의해결책으로인식되고보고되기시작함에따라선거들은정당들과대중매체들, 국제적및국내적선거감시자들의주목을점점더끌게되었다. 즉, 1980년대중반이후, 정치적및선거운영진영의사회적환경의변화는선거의운영에대한재고 ( 再考 ) 를필요로한다는인식과함께, 대중매체들과선거감시자들의비판적인주목그리고민주주의를진전시키기위한전세계적혹은지역적조직들의출현에의해야기된, 유래가없는선거개혁이전세계적으로진행되었고, 1990년대에들어선거들에대한면밀한재검토가증가함에따라서, 선거의관리를위한기술적인측면에있어서의경험부족및 지식의간극 (knowledge-gap) 은많은선거관련조직들에게있어서, 그들의활동의무결성 (integrity) 및노력 (diligence) 에대한대중의신뢰의상실이라는, 신뢰의간극 (credibility gap) 을초래하게되자, 대중의관심 (public interest) 은종종대표제 (representation) 의개선을위해서, 선거체제의개혁에초점을맞춰왔다. 이러한움직임에는광범위한권한과책임을지는독자적인선거관리기구의설립과, 선거관련사항들의자유와공정을증진시키는가운데보다수준높은선거관련서비스들을보다효율적으로제공하기위한선거관련조직들의개선을포함한다 (Wall et al. 2006, 1). 33) 33) David Farrell(2012, 324) 은실제로, 세계여러나라의정부들은선거과정을원활하게잘진행하고투명하게운영하는데관심을가지고있다고할수있는데, 대폭적인선거제도개혁은반기지않는것이일반적현상이라고한다면관심의방향이선거과정관리로바뀌고있다는것은이해할만하며, 이는앞으로도지속적인발전의여지가있을분야라할수있다고한다. 아울러기술의발전을위시한사회의변화역시선거관리와관련한변화를피할수없도록만드는데, 예를들어신기술이선거과정을더투명하고효율적으로만들고비용도절감하도록하는데큰역할을할수있다는점이인정되기시작되었는데, 이른바전자투표를둘러싼여러가지논의들은이런현상의대표적인증거가운데하나라할수있을것이라언급하고있다.

242 242 제 5 호 특히 제3의물결 (the third wave) 34) 로개념화되기도하는 20세기후반세계각지역에서진행된민주화의물결속에서는선거는민주주의의생명이자독재정치의종말로드러나게되었고 (Huntington 2011, 35-50), 35) 이러한과정에서선거관리기구들은민주주의설계와공고화에중요한역할을해왔다 ( 많은부분국제비정부기구들이신생민주주의국가의선거관리기관능력을제고하고적절한기술지원을제공했기때문에가능했다 ) 고평가받고있다 (Farrell 2012, 325). 아울러선진민주주의국가들도분명이러한발전과정으로부터적절한교훈을얻고있는바, 2002년미국의회에서 투표촉진법(Help America Vote Act) 을통과시킨사실, 그리고영국에서 2000년선거위원회 (Electoral Commission) 을설립했다는사실에서보듯이이들도선거관리과정과관련기구를강화시키는조치를취하고있음을확인할수있다 (Farrell 2012, 328; Pinter 1999, 54). 4. 검토 : 헌법기관이냐, 법률기관이냐 1) 헌법이론적인관점이론적인관점에서선거관리기구는그설치의근거가헌법에마련되어있을수도, 아니면법률에마련되어있을수도있으며, 실상이러한차이가실질적으로중대한가치를가진다고보기도어려울지모른다. 36) 왜냐하면선거관리기구가헌법기관으로규정되어있다고하여곧그기구를독립성과전문성이확보된가운데충분한국가예산의확보하에운영되는우수한혹은바람직한선거관리기구라고할수있다거나, 반대로법률기관이라고하여헌법기관만못한선거관리기구라는판단은전혀불가능한것이기때문이다. 34) 새뮤얼헌팅턴 (Samuel Phillips Huntington) 은근대세계에서 3개의민주화물결이발생했다고주장하는데, 미국혁명과프랑스혁명이발단이된 1828~1926년기간동안의민주주의의점진적확산과정을 제1의민주화물결 로, 제2차세계대전을계기로한 1943~1962년의민주주의확산과정을 제2의민주화물결 로, 그리고포르투갈독재체제의종식이이루어진 1974년이후의유럽, 아시아, 라틴아메리카에서의민주정권에의한권위주의정권의대체과정을 제3의민주화물결 로명명한바있다. 자세한사항은 Huntington(2011, 35-50) 을참조. 35) 한편 Huntington(2011, ) 은 제3의민주화물결 하에서의각국의선거관련사례들을면밀히검토하고있다. 36) 한편, 조직관리론의측면에서이문제는 공식화 ( 公式化, formalization) 의맥락에서의미를가지는데, 조직은공식화를통해조직구성원의행위를규제하며, 조정을촉진하고, 서비스의공평성을확보하며, 조직활동의안정성과예측가능성을높여줌으로써조직의효과성을높일수있다고한다. 보다자세한내용은민진 (2014, ) 을참조.

243 선거관리기구의바람직한법적위상에관한소고 243 그렇지만앞에서살펴본바있는선거의중대한의미를감안할때, 오늘날주권자인국민에의해제정되고국민적합의를내용으로함을주된이유로그최고법규성 ( 最高法規性 ) 을일반적으로인정받는헌법에선거에대한일반적인규정뿐만아니라선거관리기구에관한내용이포함된다는것은법률에규정되는것에비해서보다높은규범적인차원의안정성 ( 安定性 ) 이선거관리기구에마련되는것으로보아도무리가없을것이다. 특히일반적으로채택되어있는헌법의경성헌법성 ( 硬性憲法性 ) 은법률에비해입법기관내의다수정파에의하여선거관리기구가좌우될가능성을줄일수있는장점을보유할것으로기대해볼수있겠다. 37) 이처럼헌법에명시되어있는주요선거관련조항들은선거제도의신뢰성을가져다주는반면에, 이러한조항들이지나치게자세한경우부정적인측면도없지않은바, 구체적으로헌법을개정하기위한요건을충족하기어렵거나헌법개정에많은시간이걸리기때문에, 경험을반영한수정이어려운법체계가될수있다는점을꼽을수있다 ( 성승환 2012, 133). 실제각국의선거관리기구들을그설치근거에따라구분해보면다음과같다. 38) < 표 3> 각국의선거관리기구들의설치근거에따른구분 구분 헌법기관 법률기관 국가명 한국, 오스트리아, 필리핀, 인도, 엘살바도르, 방글라데시, 인도네시아, 태국, 네팔, 티베트, 코스타리카, 콜롬비아, 베네수엘라, 페루, 칠레, 콩고, 가나, 보츠와나, 레소토, 남아프리카공화국, 에티오피아, 잠비아, 터키, 피지, 브라질, 코스타리카 일본, 독일, 미국 ( 연방 ), 호주, 멕시코, 페루, 영국, 스페인, 필리핀, 캐나다, 이탈리아 37) Pinter(1999, 13) 역시, EMB( 선거관리기구 ) 가일반법에의해서또는행정부의결정에의해쉽게바뀌지않도록하기위해 EMB를헌법으로보호하는것이일반적인양상이다. 이러한예는대부분의남미국가들에게서볼수있다. 아프리카와아시아의신민주국가들또한선거기구의지위를헌법으로보장하고있는경우가일반적이다. 선거행정제도를개혁하는과정에서대부분의국가들이이추세를따르고있다 고적고있다. 38) 중앙선거관리위원회 (2009, 24) 의 < 표 8> 선거관리기관의유형 의내용을바탕으로작성됨. 다만, 오스트리아의경우, 동자료는법률기관으로구분하고있으나, 오스트리아헌법제20조 ( 법률에의한선거의시행과지휘기관의설치 ), 제26a조 ( 선거관청의직무와구성방식 ) 등의규정을감안하면헌법기관으로분류하는것이적절하다고보았다.

244 244 제 5 호 < 표 3> 에서도확인해볼수있듯이전통적인선진국가들이대체적으로법률의수준에서선거관리기구를규정하고있는반면, 신흥국가들은대체적으로헌법에선거관리기구에대한규정을두고있는것을확인할수있으며, 특히상대적으로최근에마련되는헌법들이선거관리기구에대한내용들을헌법에규정하는경향을보이고있는것은이미언급한바있는헌법적규율의규범적인가치를반영하고있는것으로평가해볼수있을것이다. 예를들어, 1994년인종차별정책의종식이후세계적인관심속에 1996년제정된남아프리카공화국헌법은제9장에서입헌민주주의를뒷받침하는국가기관의하나로선거관리위원회 (The Electoral Commission) 를설립할것을규정하고있고 ( 동헌법제 181조 f.), 아울러같은장에독립된절을두어선거관리위원회의기능과구성에관한규정도마련하고있다. 39) 아울러세계적으로가장최신의헌법가운데하나라할수있을, 2003년사담후세인의축출이후 UN안전보장이사회의위임통치를거친뒤에 2005년 10월새롭게마련된, 이라크헌법에서도선거관리기구에대한규정이마련되어있음을확인할수있다. 즉, 이라크헌법은참정권의하나로서의선거권에대한규정을마련하고 39) 남아프리카공화국헌법의선거관리기구관련규정은다음과같다. 제 9 장입헌민주주의를뒷받침하는국가기관 제 181 조 ( 설립및운영원칙 ) 1 다음의각국가기관은공화국내에서입헌민주주의를강화한다. a. 공익보호관 (The Public Protector)... f. 선거관리위원회 2 상기의국가기관은독립적인기관으로서오로지헌법및법률만을따른다. 또한상기의국가기관은공정해야하며일체의두려움, 호의또는편견없이그권한을행사하고그기능을수행해야한다. 3 그밖의국가기관은상기기관들의독립성, 공정성, 존엄성및유효성을보장할수있도록입법조치및기타조치를통해상기기관을보조및보호해야한다. 4 어떠한개인또는국가기관도상기기관의기능수행에지장을주어서는안된다. 5 상기의국가기관에대해하원이책임을추궁할수있으며, 각기관은자신의활동및기능수행에관해 1 년에한번이상하원에보고해야한다. 제 6 절선거관리위원회 제 190 조 ( 선거관리위원회의기능 ) 1 선거관리위원회는 a. 국법에따라국회, 주의회및지방의회의의원선거를관리해야한다. b. 그러한선거가자유롭고공정하게실시될수있도록보장해야한다. c. 그러한선거결과를합리적으로가능한한짧은기간으로서국법에서정하는기간내에발표해야한다. 2 선거관리위원회는국법에서정한별도의권한및기능을추가로담당한다. 제 191 조 ( 선거관리위원회의구성 ) 선거관리위원회는 3 인이상의위원으로구성해야한다. 선거관리위원의수와임기는국법으로정해야한다.

245 선거관리기구의바람직한법적위상에관한소고 245 ( 동헌법제20조 ), 연방정부특히입법기관의핵심이라할수있는국가평의회의구성에있어서선거사항법정주의를선언하고있는가운데에도 ( 동헌법제47조제3항 ) 40) 연방정부내독립위원회가운데하나로서 독립선거고등위원회 (Independent Electoral High Commission) 의설치를규정하면서, 국가평의회의감시를받도록하고, 자세한역할은법률로정하도록하고있다 ( 동헌법제99조 41) ). 2) 실천적인관점다만실로다양한역사적 사회적상황하에서매우다양한형태로구성 운영되고있는각국의선거관리기구의실제를감안한다면, 일률적으로어느유형의선거관리기구가보다바람직한가에대한일반적인평가는분명히생각만큼수월하지못한것이사실임을고백하지않을수없다. 다만이렇게다양한선거관리기구의분류가단순한학술적인가치를넘어실제적인가치를갖게끔하기위해서는보다명확한구체적인기준들을통해각각의유형들을평가하는작업이수반될필요가있을것이다. 선거관리역시넓은범주의행정의범위내에포섭가능하다고보는것이일반적인까닭에, 42) 행정이추구하는가치들에비추어각각의유형의의미를파악하는것이바람직할것이다. 일반적으로행정이추구하는가치는정부의의사결정과정에서합리적인가치판단기준으로작용할수있는것들로서, 도구성의여부를기준으로도구적 수단적또는비본질적가치와본질적가치로나눌수있다. 여기에서비본질적가치는어떤요구되는결과, 즉궁극적목적의실현을가능하게하는가치인반면, 본질적가치는가치자체가목적이되는경우를의미하여, 결과에상관없이만족을줄수있는가치를의미한다. 이러한맥락에서본질적행정가치는행정을통해이루고자하는궁극적가치로여기에는정의, 공익, 복지, 형평, 자유, 평등등의개념이포함된다. 한편수단적또는비본질적가치는궁극적목표로서의본질적가치를실현하게하는가치들을의미하는바, 여기에는사회적가치의배분절차나실제적인행정과정에서구체적지침이될수있는가치개념들이포함된다. 대표적인수단적가치로는합리성, 능률성, 효과성, 민주성, 책임성, 합법성, 투명성등이있으며, 중립성, 가외성등도포함시킬수있다. 43) 결국이러한행정적가치들의측면에 40) 이라크헌법제47조 3 후보및유권자의요건과선거에관한모든것은법률로정한다. 41) 이라크헌법제99조인권고등위원회, 독립선거고등위원회, 공직자윤리위원회는독립위원회이고, 국가평의회의감시를받는다. 동위원회의역할은법률로정한다. 42) 예를들어, 성승환 (2012, 115) 의 선거관리는본질상집행작용에속한다. 등. 43) 행정의가치에대한좀더자세한논의는이종수등 (2014, ) 을참조.

246 246 제 5 호 서각국의실정에가장적절한유형의선거관리기구를선택하는것이바람직하다할수있을것이다. 3) 소결 : 헌법기관으로서의선거관리기구생각건대비교헌법학적인관점에서선거관리기구에관한기존의입법례들을단순히선진국가 / 비선진국가의구분을바탕으로선진국가의선례를좇는것이바람직하다는전통적인프레임은분명지양되어야한다. 선진국가의법적규율양상을갖추었다고해서선진국가가되리라는믿음은전형적인후건 ( 後件 ) 긍정의오류 (fallacy of affirming the consequent) 라할수있기때문이다. 아울러선거의공정을확보를기치로하여선거관리기구가헌법기관으로규정되었다는역사적인경험이곧, 선거의공정성이상당한수준에서지속적으로확보되고있다는사실을근거로한선거관리기구의헌법적위상의조정이라는문제로연결되어야한다는것은일종의거짓딜레마 (a false-dilemma; black-and-white thinking) 라할수있다. 이러한점들은무엇보다도선거관리와관련하여헌법규범의실효성이라는관점에서적지않은문제제기가이루어지고있는우리의현실에서특히무겁게고려할필요성이크다고하지않을수없다. 결국이미살펴본바있는선거관리기구의헌법적규율이가지는규범적가치라는측면을바탕으로, 헌법기관으로서의선거관리기구의법적위상을보다의미있게받아들이는것이필요할것이다. 아울러실천적인관점에서도주권자와실제권력의담당자사이의가장기초적인상호작용가운데하나라할수있는선거의속성을감안할때, 행정의본질적 비본질적가치들의보전을위해서라도수권규범이자권력제한규범의속성을보유한헌법상의지위가선거관리기구의보다바람직한위상으로인정될수있을것이다. 다만헌법에의해선거관리기구가설치된경우에도, 헌법에규정된내용의범위는국가마다차이를보이는데, 헌법에는단지설치근거만을두고나머지는법률로정하도록하고있는경우부터 ( 예 : 이라크헌법 ), 설치근거는물론구성방식이나, 역할, 운영관련규정까지두는경우도있다. 44) 물론우리나라의헌법역시이러한관점에서선거관리기구에대해비교적충실한규정을둔대표적인헌법이라할수있겠지만, 멕시코헌법의경우에는선거관리기구에의설치 운영에관한규정 ( 동헌법제41조 5호 ) 은물론구체적인활동 44) 헌법에종종포함되는선거관련조항들로는, 선거관리기구의독립성 ; 선거관리기구의구성 ; 선거관리기구구성원의임기 ; 선거관리기구의권한과기능 ; 선거권 (suffrage rights) 혹은유권자등록요건 ; 정당의권리들 ; 선거구획정기관또는선거구획정기준 ; 대통령선거제도 ; 의회선거제도 ; 선거입후보할수있는권리또는요건 ; 선거실시주기 ; 선거분쟁해결의메커니즘 등이거론된다 (Wall et al. 2006, 45).

247 선거관리기구의바람직한법적위상에관한소고 247 범위에대한규정을마련하고있는데, 정당의내부문제에대한개입권한 ( 동헌법제41조 1호 ) 과함께, 정당의통신매체이용과관련한시간할당에대한독점적인권한을부여하면서자세한권한행사규정을마련하고있음을 ( 동헌법제41조 3호 ) 확인할수있다. 이러한측면을염두에둔다면우리헌법의규율범위에대한추가적인논의의필요성역시적극적으로검토해볼필요가있다하겠다. V. 결론 지금까지바람직한선거관리기구의법적위상을확인하기위하여우리나라의선거관리기구에대한법적규율양상을역사적인관점에서검토하고, 간략하게나마다른나라들의규정양상에대한검토를포함하는비교헌법학적연구를수행해보았다. 결론을다시금요약하자면, 선거관리기구는헌법기관으로서의법적위상을통해그실제적 규범적차원의안정성의확보를달성하는가운데효과적인권력통제기능을수행함으로써선거관리기구의목적을보다효과적으로달성할수있을것으로생각된다. 따라서선거관리기구의법적위상에대한조정을꾀하기보다는오히려헌법기관으로서의선거관리기구의위상을공고히하는가운데, 보다적절한헌법적규율내용을확보하기위한노력을기울이는것이바람직할것이다. 다만이미언급한바있듯이, 헌법기관으로서의선거관리기관이라는법적위상이곧바로실제적인위상으로연결되는것은아님을반드시명심하면서, 헌법기관으로서의선거관리기관에걸맞은노력을선거관리기구의구성원과나아가헌정체제의최후 최종의수호자라할수있는주권자인국민의실천적인노력이뒤따라야할것이다. 이와관련한구체적인논의를대신하여서두에인용한맹자의구절에대한 의해 ( 義解 ) 를제시하는것으로논문을마무리짓고자한다. 맹자 ( 孟子 ) 가말하였다. 내가임금을얻어도를행하려하지않는것은아니다. 다만의 ( 義 ) 로헤아려마땅히가지않는것이다. 옛날제 ( 齊 ) 나라경공 ( 景公 ) 이사냥할때동산지기를부를일이있어사람으로하여금깃발로부르자동산지기

248 248 제 5 호 가오지않으니공이장차죽이려고했었다. 공자 ( 孔子 ) 가이이야기를듣고아름답게여겨말하였다. 뜻이있는선비는궁한데서도굳센자이므로항상자신이버려져골짜기에있더라도한스럽게여기지않겠다고생각하고, 용맹이있는선비는삶을가볍게여기는자이므로항상그머리를잃어버려도돌아보지않겠다고생각한다. 동산지기는뜻이있는선비이며, 용맹이있는선비라고할수있다. 공자는동산지기에게서무엇을취하여이와같이말하였는가? 이것은동산지기가자신을가죽관으로부르지않자죽음을무릅쓰고가지않은것이다. 하물며군자가도를지키는것은동산지기가벼슬을지키는것에비할것이아니다. 만일부르는것을기다리지않고스스로가서보면이는그지키는바를잃어버리는것이니, 과연무엇이라고이르겠는가? 군자의의 ( 義 ) 가동산지기아래에있지않다. _ 맹자 ( ) (2006),

249 선거관리기구의바람직한법적위상에관한소고 249 참 고 문 헌 국회헌법개정자문위원회 활동결과보고서 서울 : 국회법제실법제연구과. 국회도서관입법조사국 ( 헌정사자료제5집 ) 헌법개정회의록 ( 제4대국회 ). 서울 : 대한민국국회도서관. 권영성 비교헌법학. 서울 : 법문사 헌법학원론 ( 신정판 ). 파주 : 법문사. 김광수 선거와선거제도. 서울 : 박영사. 김용철 한국선거운동의민주적품질 : 자유와공정의관점에서. 의정연구 제17권제3 호통권제34호. 한국의회발전연구회. 맹자 ( 孟子 ) 유교문화연구소역. 맹자. 서울 : 성균관대학교출판부. 민진 조직관리론 ( 제5판 ). 서울 : 대영문화사. 성승환 선거관리기구에관한헌법학적연구. 서울대학교법학박사학위논문. 오동석 국가정보기관의선거개입과선거공정성의위기 2012년제18대대통령선거를배경으로. 연세공공거버넌스와법 제4권제2호. 음선필외 선거관리위원회의헌법적역할과과제에관한연구. 과천 : 중앙선거관리위원회. 이극찬 정치학 ( 제6전정판 ). 서울 : 법문사. 이종수 윤영진 곽채기 이재원 ( 새 ) 행정학 : 2.0. 서울 : 대영문화사. 이평구 선거란무엇인가 : 선거전략과선거운동의효율적방법론. 서울 : 중앙출판. 정요섭 선거론. 서울 : 박영사. 정종섭 헌법학원론 ( 제9판 ). 서울 : 박영사. 중앙선거관리위원회 선거관리위원회사. 서울 : 중앙선거관리위원회 각국의선거관리기관. 서울 : 중앙선거관리위원회 각국의선거제도비교연구. 과천 : 중앙선거관리위원회 ( 국민과함께하는 ) 선거관리위원회 50년사 : 1963~2013). 과천 : 중앙선거관리위원회. 한국선거학회편 한국선거 60년 : 이론과실제. 서울 : 오름. 헌법연구자문위원회 ( 국회의장자문기구 ) 헌법연구자문위원회결과보고서. 서울 : 헌법연구자문위원회. Wall, Alan et al Electoral Management Design: The International IDEA Handbook. Stockholm: International IDEA. Manin, Bernard Principles of Representative Government. 곽준혁역. 선거는민주적인가 현대대의민주주의의원칙에대한비판적고찰. 서울 : 후마니타스.

250 250 제 5 호 Farrell, David Electoral Systems: A Comparative Introduction(2nd Ed.). 전용주역. 선거제도의이해. 파주 : 한울. Pinter, Rafael Lopez Electoral Bodies as Institutions of Governance. 중앙선거관리위원회편. 국가기구로서의선거관리기관. 서울 : 중앙선거관리위원회. Huntington, Samuel Phillips Third Wave: Democratization in the late Twentieth Century. 강문구 이재영공역. 제3의물결. 고양 : 인간사랑. 접수일자 : 2014 년 10 월 6 일, 심사일자 : 2014 년 10 월 29 일, 게재확정일 : 2014 년 11 월 11 일

251 선거관리기구의바람직한법적위상에관한소고 251 [ Abstract ] A Brief Study on the Desirable Legal Status of Electoral Management Body Kim, Ju-Young Myongji University Under consideration on revision of Constitutional Law in Korea in these days, the Argument on Electoral Management Body(EMB) in constitutional policy studies has gained the significant practical meaning. Considering the historical background for establishing EMB as Constitutional Organization in Korea for fairness in election after having experienced severe electoral malpractices in 1950s, the argument on re-establishing EMB as Non-constitutional organization(legal organization) can be persuasive on the ground of the present achievement in electoral fairness. In this context, this study considers the desirable legal status of EMB, by checking regulations on EMB in Korean Constitutional Law from the historical viewpoint and the related provisions in major drafts for revision of Constitutional Law in Korea as well as comparing the relevant regulations in other countries. In summary, the legal status of EMB as constitutional organization can be regarded as highly effective in attaining aims of EMB by performing the function of power control in government under the normative and practical stability. So it can be desirable to make efforts for proper constitutional regulation on EMB than to rearrange the legal status of EMB. And it is more important for members of EMB to act as sincere members of constitutional organization under recognizing its legal status and corresponding to peoples eager for democracy. Keyword: Election, Electoral Management, Electoral Management Body, Election Commission, Constitutional Organization, Non-Constitutional Organization(Legal Organization)

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253 투표용지의순서효과, 기호효과, 후광효과 253 투표용지의순서효과, 기호효과, 후광효과 : 2014 년서울시교육감선거 * 김범수 연세대학교 국문요약 평등선거는선거의자유보장과함께공정선거를실현하는핵심원리이다. 그런데한국의선거에서투표용지게재방법은 거대정당우선고정방식 으로정당간그리고후보자사이에차등적게재를제도화하고있어, 순서효과, 기호효과, 후광효과가발생하여선거경쟁을불평등하게하는원인이된다. 이러한문제를해소하는방안중하나로제도권은 2014년한국의교육감선거에후보자의게재순위를순환시키는순환배열방식의투표용지를도입했다. 순환배열방식의투표용지는정치과학적으로순서효과의존재여부와크기를정확하게측정할수있는기회를제공했다. 교육감후보자들은기초의원선거구를단위로하여순환방식으로게재되는데, 이때동일한후보가각순서별로다양하게게재된다. 이것은통계적으로다른조건이동일할때게재순위가투표율에미치는영향을측정하게한다. 더욱이, 2014년교육감선거에서는지방자치단체장및지방의원선거와동시에실시되었기때문에다른선거에서의유력후보가투표선택에영향을미치는후광효과 (coattail effect) 의발생조건을갖는다. 본연구에서는통계적기법을적용하여, 교육감선거에서작용한투표용지의순서효과와기호효과, 그리고후광효과를검증하고, 그크기를측정한다. 이결과를통해순환형투표용지제도도입의개선효과를평가하고, 향후공정한선거경쟁을위한투표용지개선방향을제시한다. 주제어 순서효과, 기호효과, 후광효과, 투표용지게재순위, 선거공정성 * 논문초고를심사하신후, 분석개념의조작적정의와분석방법의개선방향을제시하여논문을개선하는데도움을주신세분의심사위원님께깊은감사를드립니다.

254 254 제 5 호 I. 서론 2014년제6회동시지방선거에서한국선거사상처음으로 순환배열방식 의투표용지게재방식이교육감선거에사용되었다. 순환배열방식은투표용지의첫번째순서에게재된후보가두번째나세번째에기재된후보에비해득표이득을얻는다는점을전제하고, 이러한득표이득이첫번째순서에게재된후보에게편중되지않도록하려는목적을위해고안된제도이다. 교육감후보들이모여추첨을통해기본순서를결정한다음, 선거가실시되는선거구별로게재순서를순환하여배정하는제도이다. 교육감선거에순환배열방식을도입하여선거공정성의문제가많이해소되었다고할수있다. 그런데투표용지의게재순서로인한선거불공정의문제는순서효과로만국한되지않는다. 한국의투표용지게재방식은순서에대한문제와함께다른문제들이복합되어있다. 교육감선거는정당표방이금지되어있는무정당선거이다. 무정당선거가동시선거제도로인해정당선거와함께실시된다. 무정당선거가정당선거와함께실시되면서정당선거로부터영향을받을수있다. 특히한국의정당선거에서기호배정방식은국회의석을기준으로하여제1당에게 1번을배정하고, 제2당에게 2번을배정하는 거대정당우선고정배정 방식이다. 또한, 이렇게배정받은정당기호를동시선거의모든각급선거에통일적으로사용하며, 전국적으로일치되게사용하는 전국통일기호제도 가있다. 이때문에 2014년동시선거에서 1번은새누리당을상징하는선거표식 (electoral cue) 이되고, 2번은새정치민주연합의선거표식이되었다. 이러한조건하에서의교육감선거는정당의정당효과와정당의기호효과로부터자유롭지않다. 투표는유권자가행하는선택이라볼때, 매번동시지방선거때마다등장하는일렬투표와묻지마투표행태가교육감선거에영향을미칠수있기때문이다. 본연구는투표용지설계가공정하게이루어져공정한선거를실현하기위한목적에서출발한다. 그동안한국동시지방선거에서꾸준히불공정한득표이득을발생시키는원인으로주목되었던투표용지게재순서에의한순서효과를분석하는것과, 순서효과와구분되어존재하지만투표용지의게재방식에직접연관되어선거불공정문제를야기하는정당기호효과도함께분석하고자한다. 더불어동시선거에서유력한후보자의영향력이다른선거의후보자에게영향을미쳐득표이득을낳는후광효과를분석한다. 2014년 6월에동시지방선거의하나로실시된교육감선거에서순서효과, 기호효과, 그리고후광효과가어떠한영향을미쳤는가를서울시교육감선거를대상으로분석한다. 서울시교육감선거

255 투표용지의순서효과, 기호효과, 후광효과 255 는 159개선거구에서실시되었는데, 각선거구별로후보들의득표율을비교분석한다. II절에서는투표용지에담는정보의내용과그내용을게재하는방법과순서에따라순서효과, 기호효과, 그리고후광효과가나타날수있음을설명한다. III절에서는교육감선거를대상으로세가지효과에대한가설을제시하고, 가설을검증하기위한분석방법을제시한다. IV절에서는서울시교육감선거의 159개선거구별득표율에대하여분산분석과회귀분석을하여세가지효과를실증적으로검증한다. V절결론에서는세가지효과에대한제도적원인과해결방향을제시한다. II. 투표용지와선거불평등 1. 한국의투표용지에게재되는정보 공직선거법제150조는 투표용지의정당과후보자의게재순서 에관한정치적규범을정하고있다. 투표용지에담아야하는정보와, 해당정보들의순서에관한규정이다. 투표용지에담는정보는정당의기호와정당명, 그리고후보자의성명이다. 미국이나영국의투표용지에는후보자의소속정당과성명을담고정당을의미하는정당기호는없다. 한국선거역사에서투표용지에정당기호가담기기시작한시점은 1963년제3공화국시기이다. 1950년대의제1공화국과 1960년의제2공화국에서는투표용지에기호와후보자의성명만담겼다. 이때기호는후보자의기호였다. 1950년대의유권자들중상당수가문자를해득하지못한시대상황에서후보자의선택을돕기위하여후보자기호를도입한것으로볼수있다. 1952년한국전쟁중실시된최초지방의원선거에서사용된후보자기호는한자의 一, 二, 三 이었고, 1960년 12월제2공화국시기에실시된지방의원선거에서는소위작대기기호로서, l, ll, lll 이사용되었다. 후보자기호는선거구별로후보자들이추첨하여배정하였다. 제3공화국이시작되면서정당기호제도가도입되었고, 1963년제5대대통령선거와제6 대국회의원선거에서처음사용되었다. 이시기에박정희최고지도자와입법부기능을수행하며선거법을제정한국가재건최고회의는 정당국가 의실현이라는목표아래정치관계법을새롭게제 개정한다. 1) 구체적내용으로는무소속후보가공직선거에출마하지

256 256 제 5 호 못하도록하기위하여대통령선거법과국회의원선거법에정당이추천한후보만후보로등록되는규정을신설한다. 또한, 군소정당들의선거참여를방지하고전국수준의주요정당들만이공직선거에참여할수있도록하기위하여정당법에국회의원선거구수의 1/3 이상에지구당을개설해야정당으로승인되는 법정지구당수 규정을신설한다. 더불어, 선거구별로후보자들이추첨하여배정하던후보자기호를각정당대표가추첨하여정당의기호를정한후해당정당의모든후보들이동일하게사용하는 정당기호 로바꾸었다. 이러한정당기호는그이후 2014년현재까지정당의추천을허용하는모든선거에적용되고있다. 그런데유권자의문자해득의문제를더이상배려하지않아도되는현재시점까지투표용지에정당기호가남아있는이유는무엇일까? 그이유는유권자측면보다는주요정당들의입장에서설명할수있다. 2) 제3공화국후반기에실시된 1971년제8대국회의원선거를앞두고여당과제1야당은선거법을개정하여정당기호를국회의석수를기준으로배정하도록선거법을개정했다. 국회에서다수를차지하는제1당에게 1번을제2당에게 2번을고정적으로배정하는방식이다. 3) 이방식은정당의규모를기준으로정당기호를배정한다는면에서공정한배분이라보기어렵다. 요약하면, 2014년현재시점에한국의투표용지에게재되는정당기호제도는문맹률이낮은유권자를배려하려는선거역사초기의도입의취지와는관련이적고, 주요정당들이선거에서유리한위치를선점하게하는도구가되었다. 2. 투표용지와득표이득 후보들이투표용지에게재되는순서와방식은후보자의자질이나능력과같은실체적인판단기준과는무관함에도불구하고, 후보자의득표결과에차이를만들어선거결과에영향을미친다. 이때문에투표용지의게재방식에따라선거가공정해질수도있고, 불공정해질수있다. 한국에서정당이참여하는모든선거에서투표용지에의게재방식은국 1) 국가재건최고회의는정당국가의도입의필요성에관해 민주국가의발전에필수적인건전한정당제도는서구나북미제국과같이오랜역사를통하여점진적으로확립되는경우도있으나후진국가에서는빠른시일내에정당정치의기틀을확립 하고자한다고제시했다 ( 국가재건최고회의 1963, 798). 2) 한국투표용지기호배정제도의변화와그에따른정당들사이의행태에관해서는김범수 (2012) 를참조. 3) 당시제3당이하는정당명의한글자모순에따라 3번이하를배정했다.

257 투표용지의순서효과, 기호효과, 후광효과 257 회의다수의석에따라정당기호를정하고, 정해진정당기호를전국적으로통일되게사용하게한다. 국회의원선거의경우에는전국모든지역구선거구에각정당은배정받은정당기호를통일되게적용하며, 동시지방선거의경우에는광역자치단체장선거, 광역의회지역구의원선거, 기초자치단체장선거, 기초의회지역구의원선거와광역의회및기초의회비례의원선거의 6개선거에서정당기호를통일적으로사용한다. 전국통일정당기호의사용이유권자가쉽게후보자를식별하는기표표식이된다는긍정적인기능이있지만, 동시에유권자들이후보자의실체를확인하지않은채묻지마투표와일자투표를하는원인이되기도한다. 투표용지의게재방식이득표에영향을미치는효과는후보자의게재순서로인해발생하는 순서효과 (order effect), 후보자에게배정된특정기호로인해발생하는 기호효과 (sign effect), 그리고동시선거에서발생하는 후광효과 (coattail effect) 로구분하여설명할수있다. 순서효과는앞순서에게재된후보자가뒷순서의기호를배정받은후보자보다득표이득을누리게한다. 2006년기초의회의원선거에서후보자의배정순서가한순서뒤로갈수록약 0.4% 의득표율이감소하였다 ( 김범수 서재권 2012, 158). 이연구는투표용지게재순서의차이가득표의차이를가져와선거를불공정하게만드는원인이되고있음을실증적으로보여준다. 미국선거에서도순서효과는 1992년오하이오 (Ohio) 주총선거 (Miller Krosnick 1998), 그리고 1991년부터 1999년까지일리노이 (Illinois) 주피오리아 (Peoria) 시의원선거 (Brockington 2003) 에서나타났다. 기호효과는특정기호를배정받은후보가득표이득을얻는현상한다. 한국의선거역사에서기호효과는 2006년정당공천제가기초의회의원선거에도입된후에주목받기시작했다. 기초의회의원선거는선거구별로 2~4인을선출하는중선거구제이다. 거대정당들은중선거구에복수공천을하는데, 복수공천된동일정당소속의후보자들은정당기호와함께 가나다순 기호를배정받는다. 2006년제4회동시지방선거에서는가나다순기호를후보자성명의자모배열순서에따라배정했다. 4) 그런데선거결과기호 가 를받은후보들의당선율이기호 나 혹은 다 를받은후보들에비해높았다. 실증적으로 2006년기초의회의원선거후보자전수에대한분석결과에서기호 가 효과는확인되었다. 5) 기초의원선거에서기호 가 효과가나타나는이유는초두효과 (primacy effect) 의영향 4) 공직선거법 ( 법률제7681호, ) 제150조제5항. 5) 기호 가 효과는투표용지의순서효과와정당효과, 선거구크기변수와후보자특성변수를통제한회귀모형에서통계적으로유의미하게검증되었다 ( 김범수 서재권 2012, 153; 황아란 2010).

258 258 제 5 호 때문이다. 초두효과란응답자가설문을답할때, 첫번째로제시된답을선호하는인지심리학적인간행태에의해발생하는현상이다. 첫번째응답을선호하는초두효과의행태가선거에서처음게재된후보에기표할가능성을높여득표이득을얻게하는것이다. 기호효과는일반적으로순서효과와결합되어있어서순서효과와구분짓기어렵다. 그런데한국기초의회의원선거에서는게재순서와는별도로가나다순기호를배정하게하였고, 이로인하여후보자가투표용지에게재되는순서와후보자가사용하는기호가분리되게되었다. 예를들면, 2006년제4회동시지방선거에서열린우리당은 1번을한나라당이 2번을배정받았다. 두정당의경우, 복수추천된후보들은정당기호와함께가, 나, 다의기호를추가하여배정받는다. 열린우리당이복수추천한 2명의후보의기호는 1-가와 1- 나가된다. 투표용지의게재순서로보면, 1-가는투표요지의첫순서에 1-나는두번째순서에게재된다. 같은선거구에한나라당이 2명을복수추천하면, 2-가는투표용지의세번째순서에 2-나는네번째순서에게재된다. 이러한방식으로후보자들이게재됨으로써, 게재순서와기호는분리된다. 2006년동시지방선거의기초의회의원선거를사례로하여순서효과를통제한후, 1-가혹은 2-가와같은기호 가 효과가확인되었다 ( 김범수 서재권 2012). 기호 가 효과로인한선거불공정이문제로대두되자 2010년제5회동시지방선거에서부터는기호 가 를정당이배정하도록하게했다. 6) 정당정치측면에서고려할점은정당이어떤후보에게기호 가 를배정하고있는가라는점이다. 정당들이기호 가 를자질과능력이앞선후보에게배정한다면, 선거결과에서기호 가 를받은후보들이다른기호를받은후보들에비해높은득표율을얻는것은득표이득이아닌오히려정당한결과이다. 그러나유권자의일정한투표행태로인해기호 가 를받은후보들이후보자의자질과능력에상관없이득표이득을얻는다면, 이러한선거는불공정하다. 2006년기초의회의원선거에서는기호 가 를후보들의성명의자모배열에따라배정하였다. 강 가나 김 가가 이 가나 최 가보다평균적으로능력이뛰어나다고할수없다. 따라서기호 가 를받은후보들의높은득표율은후보자의자질에기인한다고할수없다. 오히려유권자가기호 가 를선호하는기호효과로인한결과인것이다. 조상덕에당선된다는비판과불공정시비가일자, 2010년제5회동시지방선거에서는기호 가 에대한배정권한을정당에게위임한다. 그런데기호 가 의배정권을정당에위임한것은기호 가 효과로인한선거불공정문제는그대로두고기호 가 효과에의해얻게되는불공한득표이득을정당이배분하게 6) 공직선거법 ( 법률제 9974 호, ) 제 150 조제 7 항.

259 투표용지의순서효과, 기호효과, 후광효과 259 한것이다. 정당이공정한심사와정당한절차에따르지않고, 정당의권력자가임의적판단과정치적고려에의해기호 가 를배정하는경우, 기호 가 배정권의정당위임은선거정치와정당정치측면에서유권자의의사를 2번왜곡하는결과를가져온다. 선거제도가불공정하여유권자의의사를왜곡시키고, 더나아가왜곡된의사에의해만들어진득표이득을정당의권력자가자신이선호하는공천신청자에게돌아가게하기때문이다. 2010년에기호 가나다순 결정권을정당에위임한조치는선거불공정을시정한것으로볼수없으며, 정당의부패가능성을높인것이다. 민주적정당공천이전제되지않은현실에서기호 가 의배정을정당에게위임한규정은재검토할필요가있다. 후광효과 (coattail effect) 는연미복효과라고도하는데, 어원은두터운외투인코트 (coat) 끝 (tail) 에서나왔다. 유력한정치인이입은코트의끝자락을잡고다른하부단위선거의정치인이성공의대열에함께한다는의미이다. 후광효과에대한연구는미국선거정치에서대통령후보에대한지지가상하원의원선거에영향을미친다는점에착안하여촉발되고진행되었다. 7) 후광효과는동시선거에서대통령과같은상급공직자를선출하는선거가상원의원이나하원의원과같은하급공직자를선출하는선거에영향을미치는파급효과 (spillover effect) 로설명된다 (Hogan 2005, 587). 미국선거정치에서후광효과의존재여부가논쟁의초점이었는데, 주목할만한사실은대통령선거와상원과하원의원선거사이에서나타나는중앙선거에서의후광효과보다주지사선거와주상원과주하원의원선거사이에서나타나는후광효과가더크고명확히나타난다는점이다 (Hogan 2005). 이러한차이는선거정보나선거정보를획득하기위해기울이는시간과노력즉선거비용의차이때문이다. 중앙정치는후보자들이유권자에게잘알려져있는데, 대통령이나상하원후보자들은전국적인언론에의해유권자들에게홍보되기때문이다. 반면에주선거는연방선거에비해서유권자의관심이낮고선거정보가상대적으로부족한데, 이때문에후광효과가선거정보가부족하고선거관심이낮은선거에서영향이크게나타난다고할수있다. 한국에서후광효과가나타날조건을갖춘선거는동시지방선거이다. 동시지방선거는지방선거이므로대선과총선에비해유권자의관심이낮다. 또한 1인 8표 (2010년동시지방선거 ) 혹은 1인 7표 (2014년동시지방선거 ) 로실시되므로유권자들의선거비용은늘어난다. 특히동시지방선거에서가장관심이낮은선거는지방의원선거이며, 광역의회의원선거보다는기초의회의원선거에대한관심이더낮다. 이러한상황속에서유권자들은 7) 미국선거정치에서후광효과에대한연구요약은김진하 (2005) 참조.

260 260 제 5 호 광역단체장이나기초단체장선거를기준으로기표하게되고, 이때기표했던정당이나정당의기호를기준으로지방의회선거에서후보자를선택할가능성이크다. 특히, 한국의동시지방선거에서사용되는투표용지에서는광역단체장선거, 광역의회지역구의원선거, 광역의회비례대표의원선거, 기초단체장선거, 기초의회비례대표의원선거 5가지에서전국통일기호제도에의해정당기호와게재순서가일치되기때문에일렬투표를통한후광효과가발생할가능성이크다. 만약, 각선거에서의게재순서를추첨으로배정한다면, 유권자는일렬투표를하기어렵게되어후광효과를줄일수있다. 3. 교육감선거와투표용지 교육감선거는 1991년지방자치의부활과함께시작되었다. 지방선거가 4년단위로실시되면서국회는매시기마다지방선거제도를변경하였다. 교육감선거제도역시지방선거제도를변경하면서변경하였다. 1991년교육감을처음으로선출하기이전에는교육감을시도교육위원회가추천하고장관이제청한후대통령이임명하는방법이시행되었다. 1991년에교육감을선출하는방식은먼저교육위원회를구성한후, 교육위원회가교육감을선출하는간선제였다. 당시교육감피선거권의자격은교육경력 20년이상이면서정당의당원이아닌자로제한하였다. 8) 1995년제1회동시지방선거직후에교육감선출방식도일부변경되었다. 교육감을교육위원회에서선출하는방식은동일하였으나, 피선거권자격규정을일부수정하여교육경력 20년이상을 15년이상으로조정했다. 9) 1998년제2회동시지방선거를앞두고국회는교육감선출규정을변경했다. 교육감을교육위원회가선출하던방식에서각학교운영위원회에서선정한운영위원선거인과교원단체가추천한교원단체위원들로구성되는교원단체선거인으로선거인단을구성하여교육감을선출하는방식으로변경되었다. 또한, 교육감피선거권도교육경력 15년이상에서 5년이상으로완화되었다. 10) 2000년에는교육감선출을위한선거인단이학교운영위원회위원전체로확대되었다. 피선거권은교육경력 5년이상으로전과동일하되, 정당인이선거직전탈당하여교육감선거에출마하는것을방지하기위해후보자등록일이전 2년동안 8) 지방교육자치에관한법률 ( 법률제4347호, ) 제28조와제32조. 9) 지방교육자치에관한법률 ( 법률제4951호, ) 제32조. 10) 지방교육자치에관한법률 ( 법률제5467호, ) 제5조, 제28조, 제32조.

261 투표용지의순서효과, 기호효과, 후광효과 261 정당당원이아니어야한다는규정이추가되었다. 11) 2006년에는제4회동시지방선거직후에교육감선출방식을간선제에서유권자에의한직선제로변경하였다. 12) 교육감직선제규정은 2010년제5회동시지방선거와 2014년제6회동시지방선거에적용되고있다. 교육감선거에서투표용지게재순서로인한불공정문제가거론된시기는교육감을직선제로선출했던 2010년교육감선거이다. 2010년의교육감선거는제5회동시지방선거와함께실시되었는데, 동시선거에서는광역단체장을비롯한 8개의각급선거 13) 가동시에실시된다. 동시선거에서유권자는지방자치단체구성을위한 6개의정당선거와교육위원및교육감을선출하는 2개의무정당선거를하게되어 1인 8표를행사하였다. 8개의선거가동시에실시됨에유권자는수십명에달하는후보자에대한정보를확인해야하므로유권자입장에서는선거의비용이컸다. 선거정보확보에부담을느낀일부유권자는후보자에대한정보를파악하기보다는일렬투표와같은손쉬운선택을한다. 이때문에교육감선거와같은무정당선거가정당선거로부터영향을받을수있다. 투표용지게재순서는 6개정당선거와 2개의무정당선거를연결하는고리기능을하게된다. 즉, 정당기호 1번을선호하는유권자가무정당선거인교육위원선거와교육감선거에서일렬투표행태를통해투표용지의첫번째에게재된후보를선택하는경우이다. 2010년제5회동시지방선거에서교육감후보자들의투표용지게재순서결정방식은공직선거법의무소속후보자들의기호배정방식인추첨방식을적용하였다. 또한투표용지에는후보자의성명만담았고, 기제방식은후보자성명을위에서아래로게재하는세로방식이었다. 2006년교육감직선제가도입될당시에는투표용지에교육감후보자의기호를표시하는규정이남아있었다. 그러나 2010년선거직전에국회는법개정을통해기호는제외하고성명만투표용지에게재토록하였다. 교육감선거에서기호를배제한것은정당기호를기준으로일렬투표를하여교육감후보들의기호가정당기호와연계되어득표이득혹은손실을얻는것을방지하기위한의도였다. 그러나정당기호가없더라도후보자가어느순서에게재되는냐가정당기호와동일하게기능하여, 첫순서와둘째순서에기재된후보들이뒤순서의후보들보다평균적으로높은당선율보였다. 14) 그리고같은 11) 지방교육자치에관한법률 ( 법률제6216호, ) 제61조, 제62조. 12) 지방교육자치에관한법률 ( 법률제8069호, ) 제22조. 13) 광역단체장선거, 광역의원지역구의원선거, 광역의원비례대표의원선거, 기초단체장선거, 기초의원지역구의원선거, 기초의원비례대표의원선거, 교육위원선거, 교육감선거. 14) 16명의교육감당선자중첫번째기재된경우는 6명 (37.5%), 두번째는 4명 (25%), 세번째는 5명 (31.3%), 네번째이상은 1명 (6.3%) 이었다 ( 최진혁 김찬동 2010, 33).

262 262 제 5 호 방식의교육위원선거에서도게재순서가 1단계뒤로갈수록평균적으로 4.4% 의득표율이하락하는회귀분석결과가실증적으로보고되었다 ( 김범수 2011, 89). 교육감과교육위원선거에서비록기호는사용하지않았으나, 후보자가게재되는순서로인해순서효과가영향을미친것으로볼수있다. 투표용지에게재되는순서로인한순서효과와그로인한선거불공정문제를해소하기위하여국회는 2014년교육감선거를앞두고순환배열방식을도입하였다. 15) 순환배열방식은추첨을통해후보자들의기본순서를정한후, 기본순서를선거구별로순환하게하는방식이다. 순환배열방식은순서효과로인해첫번째에게재된후보에게득표이득이쏠리는득표이득을모든후보자에게공평하게배분하게하는기계적효과를기대한것이다. 그렇다면 2014년선거에서투표용지순서효과는어느정도작용하였을까? 순환배열방식은통계적으로순서효과를정확히측정할수있는기회를제공한다. 동일한후보자가선거구별로순환되어게재되기때문에실험적연구방법에가까울정도로후보자요인을통제한상태에서게재순서에따른득표율차이를확인할수있다. 더불어순서효과이외에정당기호효과와유력한후보자의후광효과를확인할수있다. 무정당교육감선거는광역단체장을비롯한 6개의정당선거와함께실시되기때문에정당선거의영향을받을수있고그통로는정당기호가된다. 또한, 광역단체장선거는동시지방선거에서가장관심이큰선거여서, 유권자들이광역단체장선거의지지후보자를기준으로교육감후보자에게기표하는일렬투표행태를보일수있다. 이러한일렬투표로인한득표이득은정당의기호를기준으로한다는면에서정당기호효과라할수있다. 더불어광역단체장후보의높은인지도로인하여유권자가광역단체장후보를기준으로교육감선거를하게되는후광효과가나타날수있다. 본연구에서는 2014년서울시교육감선거를연구대상으로하여후보자의게재순서로인한순서효과, 정당의기호로인한기호효과, 그리고광역단체장의후광효과를실증적으로분석하고자한다. 15) 지방교육자치에관한법률 ( 법률제 호, ) 제 48 조.

263 투표용지의순서효과, 기호효과, 후광효과 263 III. 분석방법 1. 연구설계 2014년교육감선거에서투표용지게재순서는순환배열방식을적용하여후보의성명이선거구별로순환하도록하였다. 연구대상인서울시교육감전체선거구를후보의성명이게재된순서를기준으로 4개의유형으로나눈다. 서울시교육감선거에출마한 4명의후보중기호추첨에서첫번째순서를받은이상면후보의경우를살펴보자. 서울시종로구에는 4개의기초의회지역의원선거구가있는데, 이선거구가교육감선거에서후보의성명을순환시키는순환단위가된다. 즉종로구의가선거구의유권자들에게는이상면후보가첫번째순서에게재된투표용지가배부되고, 나선거구의유권자들에게는이상면후보가두번째에게재된투표용지, 그리고다선거구와라선거구의유권자들에게는각각세번째와네번째에게재된투표용지를배부한다. 이러한방식으로서울시기초의회지역의원선거구 159개를순환단위로순환배정된다. 159개기초지방의원지역구선거구를이상면후보의투표용지게재순서에따라분류하면첫번째순서에게재된선거구가 40개, 두번째순서에게재된선거구가 40개, 세번째순서에게재된선거구가 40개, 그리고네번째순서에게재된선거구가 39개이다. 순서효과가교육감선거에영향력을발휘한다면, 이상면후보의득표율은후보의성명이첫번째에게재된선거구에서가장높을것이고, 두번째에게재된선거구에서의득표율이두번째로높을것이며, 그뒤로세번째에게재된선거구의득표율, 네번째에게재된선거구의득표율이가장낮을것이다. 반대로순서효과가없었다면, 이상면후보의득표율은후보의성명이게재된순서의변화에따라차이를보이지않을것이다. 이러한방식으로이상면후보를포함한 4명의후보모두에대하여게재순서에따른선거구별득표율을비교분석한다. 순서효과에대한가설은다음과같다. H1( 순서효과가설 ): 투표용지게재순서가한단계뒤로갈수록득표율이낮아진다. 투표용지기호효과는유권자가특정기호를선호하여나타나는현상이다. 2006년제4 회동시지방선거중기초의회지역의원선거에서정당의복수추천을받은후보들은성명의자모배열순서에따라 가나다순 기호를배정받았다. 후보자의기호를성명의자모배

264 264 제 5 호 열순서로배정하는방식은작위추출과같은방식이다. 후보들의성명의자모배열에따라기호를결정하면기호 가 를배정받은후보자들과기호 나, 다, 라 를배정받은후보자들사이에자질이나능력혹은유권자의지지도의차원에서차이가없다고할수있다. 배정된 가나다 기호는무작위순서로배정된의미없는기호에불과한것이다. 그러나실제선거결과기호 가 효과가나타났다. 기호 가 를배정받은후보자들의득표율이높았고, 이러한결과는유권자들이후보자의실체적능력이나자질에상관없이기호 가 를선호하여나타난결과로해석할수있다. 2010년이후교육감선거에서는기호가동시선거로함께실시되는정당선거의영향을매개할수있다는우려때문에기호를사용하지않았다. 그러나게재순서로정당기호와연계되는것을막을수없다. 2014년동시지방선거에서교육감선거와함께실시되는광역단체장선거를포함한 6개의선거는정당선거이고정당기호가유권자에게중요한선택의기준이될수있다. 정당기호가선거운동기간에유권자에게홍보되면, 유권자들은의식혹은무의식적으로정당기호를교육감선거에서기표의기준으로이용할수있다. 유권자가의식적으로지지정당의정치이념과교육감후보의정치이념을연계하여기표하는것은유권자의일관투표 (straight-ticket voting) 로서실체적근거에의한정당한유권자행태이다. 그러나무의식하에서정당기호를기준으로해당게재순서에위치한후보를선택한다면, 이것은묻지마투표혹은일자투표가된다. 그런데득표율과같은집합자료가지고유권자의의식적선택과무의식적선택을구분하기는어렵다. 따라서본연구에서는후보들의선거구별득표율의차이에서나타나는통계적차이에초점을두어정당기호효과의존재유무를예측하고자한다. 의식적인일관투표행태를보인다면, 새누리당을지지하는유권자들은보수성향의교육감후보를선택할가능성이높다. 그런데보수성향의교육감후보가투표용지에게재되는순서에따라득표율의차이가발생한다면, 이러한득표율차이는무의식적묻지마투표혹은일자투표로볼수있다. 여기에서선거구에서얻은보수성향후보의득표율에서새누리당지지율을통제한후에투표용지게재순서에따라득표율의차이가나타난다면, 이러한차이는정당기호효과의결과이다. 그런데 2014년교육감선거에서보수성향후보에게득표이득을줄수있는새누리당의정당기호는 1번이다. 이때문에보수성향후보가얻는새누리당에의한정당기호 1번 효과에의한득표이득은보수성향후보가첫번째게재된선거구에서발생하게되는데, 이러한득표이득은순서효과에의한득표이득과섞이게된다. 결과적으로보수성향의후보는자신의성명이첫번째게재된선거구에서순서효과와새누리당기호 1번효과가중첩된다. 반면에새정치민주연합의기호 2번 효과를얻는진보성향의후보는

265 투표용지의순서효과, 기호효과, 후광효과 265 후보의성명이두번째에게재된선거구서득표이득을얻게되어순서효과와분리된다. 즉진보성향후보가누리는정당기호효과는후보의성명이두번째에게재된선거구에서, 그리고순서효과에의한득표이득은후보의성명이첫번째에게재된선거구에서나타나게된다. 따라서 2014년정당기호효과를검증하는가설은다음과같다. H2-1: 보수성향의후보의득표율은새누리당의지지율을통제한상태에서후보의성명이첫번째에게재된선거구에서더높은득표이득을얻는다. H2-2: 진보성향의후보의득표율은새정치민주연합의지지율을통제한상태에서후보의성명이두번째에게재된선거구에서더높은득표이득을얻는다. 동시선거에서후광효과는당선이유력한상급선거의후보자의영향을받아, 같은정당소속으로서하급선거에출마한후보자들이득표이득을얻는현상이다. 2014년동시지방선거에서광역단체장선거와교육감선거는선거구크기가동일하여, 선거구크기만으로는어느것이상급이라말할수없다. 하지만서울시의예산규모와서울시교육청의예산규모를비교하고그절차를고려한다면서울시장선거가서울시교육감선거에비해상급선거라할수있다. 또한, 서울시유권자들이서울시장선거에더많은관심을기울일것을고려한다면후광효과의방향은서울시장선거에서서울시교육감선거를향하게된다고보는것이타당하다. 2014년서울시장선거는새누리당소속으로정당기호 1번을배정받은정몽준후보와새정치민주연합의후보로정당기호 2번을배정받은박원순후보사이의경쟁이다. 16) 비록교육감선거가무정당선거를표방하지만, 교육감후보들은진보교육감혹은보수교육감을표방하거나, 유력한정당소속정치인과함께협력하는사진을홍보하여자신의정당적성향을간접적으로표방한다. 이점을고려한다면정몽준후보의후광효과는보수교육감을표방한문용린후보에게득표이득의주고, 박원순후보의후광효과는진보교유감을표방한조희연후보에게득표이득을줄것으로예상할수있다. 후광효과에대한분석방법은위의정당기호효과분석과동일하게적용한다. 교육감선거에적용하는후광효과가설은다음과같다. 16) 2014 년서울시장선거에는두후보외에통합진보당의정태흠후보와새정치당의홍정식후보가있다. 이두후보는지지율이낮아유력한후보를전제로하는후광효과의주체로인정하기어려워후광효과분석대상에포함하지않았다.

266 266 제 5 호 H3-1: 보수성향의후보의득표율은정몽준후보의지지율을통제한상태에서후보의성명이첫번째에게재된선거구에서더높은득표이득을얻는다. H3-2: 진보성향의후보의득표율은박원순후보의지지율을통제한상태에서후보의성명이두번째에게재된선거구에서더높은득표이득을얻는다. 2. 분석방법 순서효과를정확히검증하기위해서는모든조건이동일하게한후, 투표용지게재순서만변경하여게재순서의차이가발생시키는득표율의차이를비교하는것이필요하다. 2014년에처음도입된투표용지의순환배열방식은동일한후보의성함게재순서를선거구별로순환시키기때문에게재순서의차이로인한득표율의차이를확인할수있다. 순환배열방식이도입되기이전에는후보의게재순서가고정되었기때문에첫순서에게재된후보가높은득표율을얻은것이순서효과로인한득표이득인지아니면후보의자질과능력에따른득표이득인지구분하기어려웠다. 순환배열방식은후보자요인을통제함으로써게재순서에따른득표이득을파악하게한다. 예를들어, 서울시교육감선거에출마한네명의후보중추첨으로 1번을배정받은이상면후보는전체 159개선거구에대하여게재순서가순환된다. 이상면후보가투표용지의첫번째순서에게재된선거구는 40개이고, 두번째인선거구가 40개, 세번째인선거구가 40개, 그리고네번째인선거구가 39개이다. 투표용지게재순서를기준으로전체선거구를 4개유형으로분류한후, 각선거구의평균득표율을비교함으로써, 이상면후보의성명을게재한순서의차이에따라득표율의차이가존재하는지를비교분석한다. 서울시교육감선거에출마한 4명의후보들의선거구별득표율을종속변수로하고후보의성명게재순서를변인으로하여분산분석 (ANOVA) 을한다. 정당기호효과에대한분석방법은새누리당정당기호 1번 효과의대상이되는보수성향의문용린후보와새정치연합정당기호 2번 효과의대상이되는진보성향의조희연후보의사례를연구대상으로한다. 문용린후보는교육감선거에서보수교육감을표방한후보로서새누리당의정당기호인 1 번의기호효과로득표이득을얻을가능성이있다. 17) 17) 교육감선거에출마한 4 명의후보중새누리당의기호 1 번효과와정몽준후보의후광효과를얻을수있는후보는출신과이력을고려할때, 문용린후보와고승덕후보 2 명이다. 그런데선거운동기간중에고승덕후보자의친딸의공개비판으로고승덕후보의당선가능성은낮아지면서보수유권자층은문용린후보를지지대상

267 투표용지의순서효과, 기호효과, 후광효과 267 새누리당기호효과가작용하여문용린후보가정당기호 1 번으로인한득표이득을얻으면, 문용린후보의선거구별득표율에서새누리당지지율을통제한상태에서후보의성명이첫번째에게재된선거구에서높은득표율이나타날것이다. 문용린후보의선거구별득표율을종속변수로하고, 새누리당의선거구별지지율을통제변수로한후, 게재순서요인이득표율이미치는영향을회귀분석을통해검증한다. 새정치민주연합의정당기호 2번 효과를검증하기위해서는앞의방법을적용하되, 그대상은조희연후보의선거구별득표율이다. 정몽준후보와박원순후보의후광효과에대한분석은정당기호효과분석과동일한회귀분석방법을적용하되, 변수를조정한다. 먼저, 정몽준후보의후광효과분석에서는문용린후보의선거구별득표율을종속변수로하고, 정몽준후보의선거구별득표율을통제변수로한후, 문용린후보의성명게재순서요인의효과를검증한다. 박원순후보의후광효과분석은진보를표방한조희연후보의선거구별득표율을종속변수로하고, 박원순후보의득표율을통제변수한후, 조희연후보의성명게재순서요인의영향력을검증한다. 정당기호효과와후광효과를검증하기위한회귀분석에활용하는변수들과변수들의측정방법은다음과같다. 투표용지의순서효과, 정당기호효과, 그리고후광효과는모두투표용지게재방식이라 < 표 1> 변수와측정방법 변수 측정 종속변수후보의선거구별득표율교육감선거에출마한네후보의선거구별득표율 관심변수 통제변수 후보의선거구별투표용지게재순서 정당의선거구별지지율 서울시장선거의유력후보득표율 선거구크기 투표용지게재순서에따라 1, 2, 3, 4 코딩 동시선거로실시된광역지방의원비례대표선거에서의선거구별득표율 서울시장후보로출마한정몽준후보와박원순후보의득표율 선거구별유효투표수 출처 : 후보자들의선거구별득표율과게재순서에관한자료는서울시선거관리위원회홈페이지에서제공하는 서울특별시제 6 회전국동시지방선거읍면동개표자료 를사용함 으로선택하였다고할수있다.

268 268 제 5 호 < 표 2> 변수의기술통계 변수 최소값 최대값 평균 표준편차 사례수 이상면후보득표율 고승덕후보득표율 조희연후보득표율 문용린후보득표율 투표용지게재순서 새누리당지지율 새정치민주연합지지율 정몽준후보득표율 박원순후보득표율 선거구크기 는비실체적요인이득표에영향을미치는현상을설명하는개념들이다. 투표용지에게재되는순서는유권자의편리한투표참여를돕기위한기계적이고형식적인조치여서, 투표용지에게재되는순서가득표율의차이를가져오게된다면, 공정한선거라할수없다. 또한정당기호효과는유권자가정당선거와교육감선거를연계시켜투표하는일관투표와는관계가없는것으로, 투표용지에게재되는정당기호가득표이득과손실을발생시키므로역시선거의공정성을저해한다. 후광효과도서울시장선거에출마한유력후보의영향력이투표용지게재순서를매개로득표율의차이를발생시키므로공정한선거를실현하는데방해요인이라할수있다. 다음분석결과는 2014년서울시교육감선거에서투표용지의게재방식으로인해순서효과, 정당기호효과, 그리고후광효과가어떻게득표이득과손실에영향을미쳤는지를보여준다.

269 투표용지의순서효과, 기호효과, 후광효과 269 IV. 분석결과 1. 분산분석 < 표 3> 은 2014년교육감선거가실시된서울시 159개선거구를단위로하여각후보별로투표용지게재순서에따라얻은평균득표율을나타낸다. 게재순서 1은후보의성명이첫번째에인쇄된투표용지를사용한선거구를의미한다. 선거구득표율은교육감선거에활용된모든선거구 159개를각후보의게재순서에따라선거구를분류한후, 분류된선거구들에서얻은후보자의득표율에대하여산술평균을계산한값이다. 전체득표율은교육감선거에서후보가얻은득표율이다. 전체득표율은교육감으로당선된조희연후보가 39.08% 를얻었고, 문용린후보가 30.65% 를얻어 2위였다. 이상면후보의경우, 후보의성명이첫순서에게재된투표용지를사용한선거구들에서득표율이 9.44% 로가장높다. 그리고한순서뒤에게재될수록득표율은낮아진다. 이러한현상은고승덕, 조희연, 문용린세후보의사례에서도동일하게나타난다. 이러한차이를분산분석으로검증하였는데, 네후보모두에게서게재순서에따라득표율의평균값 < 표 3> 투표용지게재순서요인에따른후보별선거구별득표율분산분석 게재순서 선거구득표율 이상면고승덕조희연문용린 전체득표율과격차 선거구득표율 전체득표율과격차 선거구득표율 전체득표율과격차 선거구득표율 전체득표율과격차 전체득표율 F값 유의확률 N 159

270 270 제 5 호 차이가유의확률 p값이.001 이하수준에서동일하지않음이검증되었다. 2014년교육감선거에서투표용지게재순서에따라득표이득을얻는순서효과가작용하였음을실증적으로확인할수있다. 네후보에게서나타난순서효과의크기를비교하면, 순서효과의크기는후보의득표율수준에따라다르다는사실을알수있다. 득표율이낮은후보에게서순서효과의크기가가장크고, 득표율이높은후보에게서순서효과의크기가가장작다. 전체득표율이 6% 인이상면후보는첫순서에성명이게재된선거구에서얻은득표율평균이 9.44% 이고성명이네번째순서에게재된선거구에서얻은득표율평균은 3.64% 로서그차이가 5.8% 이다. 반면에전체득표율이가장높은조희연후보의경우, 첫순서에성명이게재된선거구와네번째순서에성명이게재된선거구의평균득표율차이는 3.69% 이다. 순서효과는정보수준이나선거관심도가낮은조건에서영향력이더크다 ( 김범수 2011; 2012; Brockington 2003) 는연구주장과맥을같은결과이다. 유권자들이후보자에대한실체적정보가부족할때, 투표용지게재순서로인한순서효과가커진다는가설이이번사례에서도확인된다. 만약, 투표용지게재순서방식이고정방식이었다면, 그래서이상면후보가 159개모든선거구에서첫순서에게재된투표용지가사용되었다면, 이상면후보는실제보다많은득표이득을보았을것이다. 조희연후보의경우에는첫순서에게재되었을때의득표율이 41.52% 로조희연후보의전체득표율 39.08% 에비해 2.44% 가높다. 2.44% 를조희연후보가투표용지첫순서에게재되어얻은득표이득이라볼수있다. 같은방식으로계산하면, 고승덕후보의첫순서게재시얻은득표이득은 2.22% 이다. 그런데, 문용린후보의첫순서게재시득표이득은 3.57% 로서절대적수치에있어서이상면후보의첫순서게재시얻은득표이득에비해더크다. 득표율이높은문용린후보가이상면후보보다첫순서에게재된투표용지를사용한선거구에서더높은득표이득을얻은이유는무엇일까? 그원인은새누리당의정당기호 1번 효과와정몽준후보의후광효과에의한득표이득과연결지어설명할수있다. 문용린후보의성명이첫번째로게재된선거구에서높은득표이득을보이는원인은다른세후보와동일하게순서효과에의한이득과함께새누리당정당기호 1번 효과와기호 1번이었던정몽준후보의후광효과의득표이득이모두첫순서에성명이게재된선거구에중첩되기때문이라볼수있다. 그렇다면, 문용린후보와달리정당기호효과가 2번에나타나는조희연후보의경우는어떠한가? 조희연후보는진보를표방하였기에새정치민주연합의정당기호 2번 효과와기호 2번이었던박원순후보의후광효과의대상이된다. 조희연후보의경우에순서효과는

271 투표용지의순서효과, 기호효과, 후광효과 271 성명이첫번째순서에게재된선거구에득표이득을발생시키므로, 순서효과에의한득표이득과 2번 정당효과와박원순후보의후광효과에의한득표이득은분리된다. 조희연후보의성명이두번째순서에게재된투표용지를사용하는선거구에서의득표율이 41.52% 로서첫번째게재된투표용지를사용한선거구의득표율 41.49% 과차이가없다는점이실증적근거라할수있다. 교육감선거가무정당선거 (nonpartisan election) 이지만, 6개의정당선거와동시로실시되어유권자의정당지지투표행태로부터자유롭지않다. 한국의정당지지투표행태의특징중하나는정당과정당의기호를기준으로투표한다는점이다. 18) 이러한투표행태는동시선거에서 2가지유형으로구분할수있다. 하나는의식적으로같은정당의후보자를선택하여기표하는일관투표 (straight-ticket voting) 이고다른하나는무의식적으로후보자의실체를고려하지않고투표용지의같은순서에기재된후보에기표하는일자투표혹은일렬투표이다. 일관투표는유권자의의지표현이라는점에서문제가되지않지만, 일자투표혹은일렬투표는투표용지의게재순서로인해득표이득을얻는후보와손실을얻는후보가발생된다는점때문에선거결과를왜곡하는원인이된다. 문용린후보의경우, 성명이첫번째순서에게재된투표용지를사용한선거구에서득표율이월등하게높은것과, 조희연후보의경우, 성명이첫순서에게재된투표용지를사용하는선거구와두번째순서에게재된투표용지를사용한선거구에서득표율의차이가없는것은유권자들의의식적투표행태로는설명되기어렵다. 다음회귀분석에서유권자들의정당지지정도와서울시장후보지지정도를통제한후에투표용지게재순서에따른득표율을비교하여정당기호효과와후광효과를좀더세밀하게관찰하고자한다. 2. 회귀분석 1) 순서효과 < 표 4> 는투표용지게재순서에따른후보들의득표율을비교분석한것이다. 분석모형은후보의선거구별득표율을종속변수로하고, 투표용지에후보의성명이게재된순서를독립변수로하였으며, 선거구의크기를통제변수로적용하였다. 후보의성명게재순서 18) 1995 년제 1 회동시지방선거가시작된이래로, 동시지방선거에서나타난유권자의일자투표혹은일렬투표행태에대한연구가다수발표되었고, 실증적으로검증된바있다 ( 김장권 1995; 이현우 1999; 김영하 2005).

272 272 제 5 호 < 표 4> 후보별득표율에대한순서효과회귀분석결과 이상면고승덕조희연문용린 게재순서 ( 첫째기준 ) 둘째 (.286)*** (.421)*** -.035(.816) (.936) 셋째 (.285)*** (.424)*** (.819)*** (.937)*** 넷째 (.285)*** (.419)*** (.825)*** (.932)*** 유효투표수 E-005 (.000)*** E-005 (.000)*** 2.712E-005 (.000) 6.544E-005 (.000) 상수 ( 절편 ) (.395)*** (.549)*** (1.072)*** (1.302)*** F값 *** *** 9.658*** *** ~ N 159 ***: p<.001 **: p<.01 *: p<.05 : p<.1 는첫째, 둘째, 셋째, 넷째에따라범주변수로조작하는데, 그것은게재순서의간격이동일하지않다는점을고려한것이다. 게재순서변수를분석모형에반영할때에는후보의성명이첫번째에게재된투표용지를기준으로하여나머지세개요인을더미변수로반영하였다. 분석결과, 투표용지의게재순서는조희연후보의일부사례를제외하고는전체적으로후보의득표율변화에영향을주었음이확인되었다. 이상면후보의경우성명이첫순서에게재된것을기준으로볼때둘째순서에게재된선거구에서는평균 2.591% 의득표율이낮았다. 후보의성명이세번째와네번째에게재된선거구에서는득표하락폭이더컸다. 그리고이러한득표율하락현상은유의확률.001 이하수준에서유의미하였다. 고승덕후보와문용린후보의사례에서도후보의성명이두번째혹은세번째와네번째에게재된투표용지를사용한선거구에서의득표율이첫번째에게재된선거구의득표율보다낮았다. 고승덕후보와문용린후보의사례에서세번째에성명이게재된선거구의득표율이네번째에성명이게재된선거구의득표율보다더낮았다. 그이유는순서효과연구에서응답자가앞순서의대안을선호한다는초두효과 (primacy effect) 와함께, 응답자가맨마지막대안을중간의대안보다선택할가능성이높다는최신효과 (recency effect) 로설

273 투표용지의순서효과, 기호효과, 후광효과 273 명할수있다. 응답자는첫순서의대안부터선택여부를판단하게되는데, 첫순서에게재된대안에대해반대하는이유가뚜렷이없을경우에첫순서를선택한다는것이초두효과이다. 첫순서의대안을반대할이유가명확하다면두번째순서에게재된대안으로옮겨서선택여부를판단하게된다. 이러한방식으로대안들을검색하게되는데, 인지심리적으로응답자는제시된대안을반대하기보다는순용하고확정하려는성향을갖고있기때문에순서상앞에위치한대안들이선택될가능성이높다. 그러나이러한검색이길어지면응답자는피로를느끼게되어대안들에대한집중도가떨어진다. 그런데맨마지막대안에와서는선택의필요성으로인해집중력을발휘하게되어마지만대안을선택하는경향이보이게된다. 맨마지막에검토하는대안은응답자입장에서가장최신의정보이므로, 마지막대안을선택하는경향을최신효과라한다. 조희연후보사례에서도전반적으로성명이첫순서에게재된투표용지를사용한선거구에비해뒤순서에게재된투표용지를사용한선거구에서득표율이낮았다. 교육감선거에서투표용지게재순서에의한순서효과가명확하게존재하였을보여주는결과이다. 그런데조희연후보의사례에서성명이두번째에게재된선거구의득표율은첫번째에게재된선거구의득표율과통계적으로차이가없었다. 이결과는두번째에조희연후보의성명이게재된선거구에서새정치민주연합의정당기호 2번 효과와박원순후보의후광효과로인한득표이득에의한것으로설명할수있다. 정당기호 2번 효과와후광효과의득표이득이조희연후보의성명이두번째에게재된선거구의득표율을높여, 순서효과로득표이득이높아진첫번째로후보의성명이게재된선거구의득표율과비슷해진것으로볼수있다. 정당기호효과와후광효과의영향력은다음절에서분석하고자한다. 2) 정당기호효과정당기호효과를확인하기위하서는유권자들의의식적인일관투표를통제해야한다. 정당기호효과는투표용지의게재순서와정당의기호가연계되어얻게되는득표이득으로서유권자의무의식적기표행동이라할수있다. 반면에일관투표는유권자가지지정당과정치이념과정책이유사한교육감후보를선택하여기표하는것으로서, 유권자의의식적인기표행동이다. 교육감후보자들의득표율에서정당지지율을통제한후, 투표용지게재순서에따라발생하는득표율의차이에주목한다. 특히순서효과와정당기호효과가분리되는조희연후보의득표율에주목하는데, 정당기호효과가존재한다면조희연후보의득표율에서새정치민주연합의효과를제거한후에기호 2번 의효과로인한득표이득이발생한것이다.

274 274 제 5 호 < 표 5> 새정치민주연합의정당효과를통제한후의정당기호효과 이상면고승덕조희연문용린 게재순서 ( 첫째기준 ) 둘째 (.264)*** (.419)*** -.040(.528) (.357)*** 셋째 (.262)*** (.423)*** (.528)*** (.357)*** 넷째 (.262)*** (.419)*** (.533)*** (.356)*** 새정치민주연합지지율.130(.045)***.113(.034)**.632(.043)*** -.876(.029)*** 상수 ( 절편 ) 3.560(.021)*** (1.561)*** (1.967)*** (1.348)*** F값 *** *** *** *** ~ N 년교육감선거에서정당들의지지도는동시선거로실시된비례대표지방의원선거의득표율로대신할수있다. 교육감선거는 6개의정당선거와함께실시되었는데, 이중정당에게기표하는선거는광역의회비례대표의원선거와기초의회비례대표의원선거이다. 교육감선거는서울시를전체선거구로하기때문에선거구가일치하는광역의회비례대표의원선거를정당들의지지정도를나타내는대리변수로적용한다. < 표 5> 는새정치민주연합의새누리당이얻은선거구의득표율을독립변수로하여네후보의득표율에대하여회귀분석한결과다. 새정치민주연합의지지율은 4후보모두의득표율과통계적으로영향관계가있는것으로확인되었다. 이상면, 고승덕, 그리고조희연후보에게서새정치민주연합의지지율이높은선거구일수록세후보의득표율이비례하여높아지는것을알수있다. 이중에서조희연후보의득표율이가장크게높아진다. 즉새정치민주연합의지지율이 1% 높아질수록조희연후보의득표율은 0.632% 씩높아진다. 반면에문용린후보의경우에는새정치민주연합의지지율이 1% 높아질수록득표율이 0.876% 가낮아진다. 새정치민주연합을지지하는유권자의상당수가조희연후보를선택하여새정치민주연합-진보성향의조희연후보를연계하는일관투표 (straight-ticket voting) 를한것으로해석할수있다. 새정치민주연합의정당효과를통제한조건에서게재순서에따른득표율차이는명확하게순서효과가존재한다는점과동시에조희연후보의경우에서순서효과와 2번 정당기

275 투표용지의순서효과, 기호효과, 후광효과 275 호효과가분리되어나타나고있음을보여준다. 이상면, 고승덕, 그리고문용린세후보모두의경우에서첫순서에성명이게재된선거구의득표율에비해둘째, 셋째, 넷째순서에성명이게재된선거구의득표율이모두낮았다. 그리고고승덕후보와문용린후보의사례에서성명이네번째에게재된선거구의득표율이세번째에게재된선거구의득표율보다높았는데이것은마지막대안을선택한가능성이높다는순서효과중최신효과의영향이라볼수있다. 결과적으로이상면, 고승덕, 그리고문용린후보의경우에는첫번째에성향이게재된선거구에서가장높은득표율을보여순서효과중초두효과가가장강력하게작용하였음을보여주었고, 동시에고승덕후보와문용린후보의일부선거구에서맨마지막대안의선택가능성이높아진다는최신효과현상이나타났다. 그리고초두효과와최신효과로구성되는순서효과가세후보모두에게서유의확률.001 이하수준에서통계적으로유의미하였다. 그런데조희연후보의경우성함이첫순서에게재된선거구의득표율과두번째순서에게재된선거구의득표율사이에통계적으로유의미한차이가검증되지않았다. 조희연후보의성명이두번째에게재된선거구에서의득표율이첫번째순서에게재된선거구와차이가없는동시에세번째와네번째에성함이게재된선거구보다높았다. 이러한결과는유권자들이조희연후보가두번째에게재된투표용지에서조희연후보를더많이선택한것을의미한다. 새정치민주연합을지지하는유권자들이교육감선거에서보이는기표선택을이론적으로구분할수있다. 먼저새정치민주연합과정치이념이가장유사한조희연후보를명확하게인식하고, 조희연후보가투표용지의어느순서에게재되든지에영향을받지않고선택하는행위자이다. 다른하나는정당정치에서는새정치민주연합을지지하지만교육감선거에서는조희연후보가아닌다른후보를지지하는유권자다. 마지막으로새정치민주연합을지지하지만교육감선거에서뚜렷한입장을갖지않은유권자이다. 첫번째유형의유권자는일관투표유권자라할수있다. 그리고이들의기표결과는 < 표 5> 에서새정치민주연합의정당효과를통해분석할수있다. 두번째유형의유권자는분리투표행위자 (spilt-ticket voter) 혹은전략투표 (strategic voter) 유권자이다. 이들의기표결과는조희연후보가아닌나머지세명의후보의득표에합산되어나타난다. 마지막유형의유권자는새정치민주연합의지지성향에따라 2014년동시지방선거에서 6개가정당선거에서는기호 2번을기준으로기표를할것이다. 그리고교육감선거에직면하여의식적인일관투표혹은전략투표를할것인가, 아니면기호 2번을기준으로무의식적인일자투표를할것인가를선택하는단계에도달할것이다. 이러한선택에서유권자는조희

276 276 제 5 호 < 표 6> 새누리당정당효과 이상면고승덕조희연문용린 게재순서 ( 첫째기준 ) 둘째 (.274)*** (.431)*** -.072(.393) (.337)*** 셋째 (.272)*** (.435)*** (.393)*** (.337)*** 넷째 (.271)*** (.431)*** (.897)*** (.336)*** 새누리당지지율 -.091(.018)*** -.041(.029) -.604(.027)***.736(.023)*** 상수 ( 절편 ) (.866)*** (1.384)*** (1.264)*** 1.264(1.041) F값 *** *** *** *** ~ N 159 연후보가두번째에게재된투표용지를배부받았을때, 무의식적인일자투표를보일가능성이그렇지않은투표용지를배부받았을때보다높다고할수있다이러한이론적설명을검증하기위해서는집합자료가아닌유권자의개별적인심리및행태조사를통해가능하다. 단지, 본연구에서는득표율의차이를비교한결과, 새정치민주연합의정당효과를통제한조건속에서도, 조희연후보의성명이두번째에게재된투표용지가그렇지않은투표용지를사용하였을때보다높은득표이득이나타났으며, 이러한현상은유권자의제한적정보수준과동시지방선거, 그리고정당기호 2번효과가가능하게되는투표용지게재방식의한국적특수성에기인한다고설명할수있다. < 표 6> 은새누리당정당효과를통제변수로한회귀분석의결과이다. 새누리당의정당효과와비례적인관계가나타난후보는문용린후보이다. 새누리당의지지율이 1% 높아지는선거구에서문용린후보의득표율은 0.736% 씩높아진다. 한나라당출신의고승덕후보의득표율과새누리당의정당효과는통계적으로관계가없었다. 이것은선거운동기간중고승덕후보의친딸이제기한교육감자질논란으로인해새누리당지지자들이고승덕후보로부터지지를철회한사건을반영한결과라볼수있다. 이러한점을고려할때새누리당의정당기호 1번 효과가득표에영향을주었다면, 그영향을득표이득으로누릴후보는문용린후보라할수있다. 새누리당의정당기호 1번 효과는순서효과와동일하게후보의성명이첫번째에게재된투표용지를사용하는선거구에서득표이득을발생시킨다. 이때문에문용린후보의

277 투표용지의순서효과, 기호효과, 후광효과 277 게재순서별득표율차이는순서효과에의한결과와정당기호 1번 효과에결과가중첩된다. 단, 새누리당의정당효과를통제하지않은분석결과인 < 표 4> 와새누리당의정당효과를통제하여분석한결과인 < 표 6> 을비교하면, 문용린후보의경우에서투표용지게재순서로인한차이가더커진것을알수있다. 새누리당의정당효과를통제하지않은 < 표 4> 에서투표용지첫게재순서의효과는두번째게재순서투표용지와 1.736%, 세번째게재순서투표용지와 5.644%, 그리고네번째게재순서투표용지와 4.839% 의차이를보였다. 새누리당정당효과를통제한 < 표 6> 에서는그차이가 2.932%, 6.806%, 그리고 5.626% 로증가했다. 이러한첫게재순서투표용지의효과가증가한현상은문용린후보에게서가장크다. 이것을통해새누리당정당효과를통제한후의정당기호 1번 효과를가장크게누린후보가문용린후보라볼수있는근거가된다. 정당기호효과는정당을기준으로투표선택을하는정당효과와는다른것으로무의식적으로투표용지의게재방식으로인해발생한다. 2014년교육감선거에서조희연후보는정당효과를통제한조건속에서후보의성함이두번째에게재된투표용지를사용한선거구의득표율이다른투표용지를사용한선거구의득표율보다높았고, 그수준은첫번째에성함이게재되어득표이득을누리는순서효과의수준과비슷하였다. 문용린후보의경우에는순서효과와정당기호 1번 효과가모두성함이첫순서에게재된투표용지를사용한선거구에득표이득을발생시키므로본연구에서이둘을분리하지는못했다. 다만, 새누리당의정당효과를통제하기전과이후의비교에서성함이첫순서에게재된투표용지로인한득표이득의크기가가장크게증가한것을들어, 새누리당의정당기호 1 번 효과가문용린후보에게작용한것이라볼수있다. 투표용지의게재순서에기인하는이러한정당기호효과를없애기위해서는동시선거에서정당기호를전국통일기호로사용하게하는현행제도를개선해야할것이다. 동시선거의투표용지에정당명을게재하되, 그순서는각급선거별로추첨을하도록하여무의식적인일자투표의발생원인을제거하는것이다. 이렇게함으로서정당명을의식적으로찾아투표하는일관투표와무의식적으로정당기호를따라투표하는일자투표를분리할수있다. 3) 후광효과상급선거의유력한후보자의지지율이하급선거에서같은정당소속후보자에게득표이득을얻게하는것이후광효과이다. 2014년교육감선거에서는동시선거로함께실시된서울시장선거의유력한후보들의후광효과가교육감선거에출마한후보들에게나타날가

278 278 제 5 호 능성이크다. 비록교육감선거가무정당선거이지만, 교육감선거에출마한후보자들이보수교육감과진보교육감을표방하였다. 이념이정당을대신하여유력한서울시장후보의후광효과가교육감후보들에게득표이득을주었을것이라예측할수있다. 정당의이념을기준으로무정당선거인교육감선거에서후보를선택하는유권자의행태는정당한유권자의권리행사이다. 그런면에서정몽준후보를지지하는유권자가정몽준후보와가장이념적으로유사한후보를선택하여기표하는것은정당한행위이다. 그런데정몽준후보의기호를기준으로교육감선거의후보의성명이투표용지의게재되는순서에따라득표이득과손실이발생한다면, 이때사용된투표용지는공정한투표용지라할수없다. 본연구에서는전자를후보의후광효과라하고, 후자를후보의기호에의한기호후광효과라명하고실제득표결과에서그영향을비교분석하고자한다. 다음 < 표 7> 은정몽준후보의후광효과가각후보들의득표율에미친영향을분석한결과다. 정몽준후보의득표율의증가가교육감후보의득표율증가로이어진후보는문용린후보가유일하다. 정몽준후보의득표율이 1% 증가할수록문용린후보의득표율은 0.706% 가증가한다. 그리고이러한관계는유의확률이.001 수준에서유의미하다. 또한수정된 의값을비교한결과, 분석모형의설명력이가장높은후보는문용린후보이다. 이모형으로문용린후보의득표율을 84.8% 설명한다. 한편정몽준후보의득표율의변화가고승던후보에게미치는영향은존재하지않았고, 이상면후보와조희연후보에게는득표율을낮추는관계가나타났다. 정몽준후보의후광효과가가장크고명확하게나타난 < 표 7> 정몽준후보의후광효과 이상면고승덕조희연문용린 게재순서 ( 첫째기준 ) 둘째 (.278)*** (.432)*** -.058(.424) (.418)*** 셋째 (.276)*** (.437)*** (.425)*** (.418)*** 넷째 (.276)*** (.431)*** (.429)*** (.416)*** 정몽준후보득표율 -.081(.019)** -.036(.029) -.589(.029)***.706(.028)*** 상수 ( 절편 ) (.831)*** (1.315)*** (1.295)*** 4.463(1.217)*** F값 *** *** *** *** ~ N 159

279 투표용지의순서효과, 기호효과, 후광효과 279 후보는문용린후보이다. 게재순서의영향을보면, 문용린후보의경우정몽준후보의후광효과를통제한조건에서게재순서에따라득표율이다르게나타났다. 첫순서에성함이게재된투표용지를사용한선거구의득표율을기준으로볼때, 성명을둘째, 셋째, 넷째순서에게재한투표용지를사용한선거구의득표율이모두낮았다. 이러한차이는순서효과로인한결과로볼수있다. 그런데이결과를정몽준후보의후광효과를통제하지않은 < 표 4> 의결과와비교하면, 문용린후보의경우에서첫번째성함을게재한투표용지의효과가가장크게증가한것을알수있다. 이것은순서효과에의한득표이득외에문용린후보의성함이투표용지의첫순서에게재되었을때얻는득표이득이존재함을의미한다. < 표 8> 은박원순서울시장후보의후광효과를분석한결과이다. 박원순후보의득표율이득표이득으로영향을미친교육감후보는조희연후보와이상면후보이다. 그런데두후보중박원순후보의득표율은조희연후보의득표율과의관계에서유의확율이더낮고, 영향력이더크다. 박원순후보의득표율이 1% 올라갈수록조희연후보의득표율이.59% 씩높아지는비례관계이다. 박원순후보의득표율이고승덕후보의득표율과는통계적으로유의미한관계가검증되지않았고, 문용린후보의득표율과는반비례관계가나타난다. 박원순후보의후광효과는조희연후보의득표율분석에서명확하고크게나타난다. 박원순후보의기호에따른후광효과는게재순서별득표율결과에서확인할수있다. 조희연후보의득표율에서박원순후보의후광효과를통제한후에투표용지의게재순서 < 표 8> 박원순후보후광효과 이상면고승덕조희연문용린 게재순서 ( 첫째기준 ) 둘째 (.282)*** (.433)*** -.087(.426) (.494)*** 셋째 (.280)*** (.437)*** (.426)*** (.494)*** 넷째 (.280)*** (.433)*** (.430)*** (.493)*** 박원순후보득표율.070(.019)*** -.012(.030).590(.029)*** -.673(.033)*** 상수 ( 절편 ) 5.524(1.078)*** (1.659)*** 8.984(1.628)*** (1.911)*** F값 *** *** *** *** ~ N 159

280 280 제 5 호 에따라득표율의차이가나타난다. 조희연후보의성함이첫순서에게재된투표용지를사용한선거구에비해다른투표용지를사용한선거구에서득표율이낮았다. 이것은투표용지순서효과에의한결과로해석할수있다. 그런데조희연후보의사례에서두번째에성함이게재된선거구의득표율이기준변수인첫번째성함이게재된투표용지를사용한선거구의득표율과차이를보이지않는다. 이것은조희연후보의성함이두번째에게재된투표용지를사용할경우, 세번째와네번째에게재된투표용지를사용한경우보다높은득표이득을얻으며, 그수준은순서효과에의해첫번째에성함이게재된투표용지를사용하는경우만큼얻는다는점이다. 동시선거에서유력후보의후광효과가존재함은물론, 유력후보의기호가투표용지를통해일렬로구성됨으로써하급선거의후보들의득표에영향을미치고있음을알수있다. V. 결론 선거정치에서유권자가후보자들에대한실체적정보를판단하여선택을하는투표행태는유권자의고유한선택이다. 그런데투표용지게재순서라는비실체적정보가득표이득과손실을발생시킨다면그러한선거는불공정한선거가될수있다. 투표용지에의한불공정을방지하기위해서투표용지의게재순서가후보의득표율에미치는영향을세밀하게분석할필요가있다. 투표용지게재순서로인해득표이득과선거불공정의문제는게재순서를고정적으로배정하는경우에발생하게된다. 기호 1번이나첫순서에성명이게재된후보는그렇지않은후보에비해득표이득을얻게되는순서효과가존재하는데, 이러한순서효과를특정정당이나후보가독점하게하는것은불공정한경쟁이라할수있다. 특히, 선거에관한관심이낮아서후보에대한선거정보가충분하지않을때순서효과로인한득표이득과선거불공정의문제는심각해진다. 한국의동시지방선거는여러선거를동시에실시하게되어순서효과로인한불공정의문제가계속제기되어왔다. 동시선거는여러개의선거가동시에실시되어예산을절약하는장점이있지만, 동시에유권자가중요하지않게여겨기권하려던선거에참여하게되는 강요된투표 ( 이현우 1999, 269) 가나타나고, 이러한강요된투표는투표에직면한유권자가투표용지의게재순서에의해영향을받아

281 투표용지의순서효과, 기호효과, 후광효과 281 첫순서에게재된후보를더선호하여선거불공정을발생시킬수있다. 투표용지의게재순서로인한선거불공정문제를시정하기위하여 2014년제6회동시지방선거중교육감선거에대하여국회는후보들의게재순서를순환배열하게하도록관련규정을개정하였다. 본연구는순환배열방식이가져온선거불공정문제의시정정도를평가하는데 1차적목적을두었다. 본연구에서먼저투표용지의순서효과의존재여부를검증하기위하여교육감선거결과를투표용지게재순서에따라분석하였다. 서울시교육감선거구 159개를후보의성명이게재된순서를기준으로 4개유형으로나눈후, 각유형별득표율을비교분석한결과네후보모두의경우에서첫번째순서에성명이게재된투표용지를사용한선거구에서득표율이가장높은것을확인하였다. 이러한결과를통해유권자들이교육감선거에서투표용지의게재순서에영향을받아기표한다는사실을확인하였다. 그런데 2014년교육감선거는순환배열방식을도입하여순서효과로인한득표이득의독점을방지하였기때문에실제선거에서는순서효과로인한득표이득이 4명의후보에게공평하게배분되었다. 따라서순환배열방식은후보자간공정한선거경쟁을실현하는데크게기여했다고할수있다. 그러나교육감선거와동시선거로실시되는 6개의정당선거는모두순환배열방식을적용하지않는다. 기초의원선거의경우교육감선거에비해유권자의관심이더낮다. 또한중선거구제로인하여기초의회의원선거에출마하는후보자의수가다수이다. 기초의회의원선거가교육감선거에비해선거관심이낮고선거정보의획득비용이높다면, 교육감선거에서나타난순서효과가기초의원선거에서도나타날가능성이높다. 기초의회의원선거에도순환배열방식을적용할필요가있다. 순서효과와함께본연구는정당기호효과와후광효과를분석하였다. 정당기호효과는정당효과와는구분지어개념화하였다. 유권자가정당을기준으로정당이공천한후보나정당과정치이념이유사한후보를찾아선택하는행위는일관투표 (straight-ticket voting) 로서정당한유권자권리이다. 그러나정당기호효과는동시선거에서정당기호를전국적으로통일되게사용함으로써정당기호와동일한순서에게재된후보가득표이득을누리는무의식적묻지마투표의한유형이라할수있다. 2014년교육감선거의분석결과정당효과를통제한조건에서도후보의게재순서에따라득표율의차이가나타났다. 특히, 조희연후보의경우두번째에성함이게재되었을때높은득표이득을얻어정당기호가효과를발휘한것으로볼수있다. 후광효과의경우에도, 유권자가상급선거의유력한후보자를기준으로하급선거에서기표를하는것은유권자의정당한권리라할수있다. 그러나유력한후보자의기호가

282 282 제 5 호 유권자의기표를유인하는원인이된다면, 이러한투표용지기호배정방식은불공정한선거를발생시키는원인이된다. 2014년교육감선거에서정몽준후보의후광효과는문용린후보에게긍정적인후광효과를발하였고, 박원순후보의후광효과는조희연후보에게긍정적후광효과를발하였다. 동시에정몽준후보의기호효과는문용린후보의투표용지게재순서의득표율차이를유발하였으며, 박원순후보의기호효과역시조희연후보의투표용지게재순서별득표율의차이를발생시켰다. 정당기호나유력후보의기호로인해발생하는득표의차이를해소하기위해서는현재공직선거법제150조에서정당기호를국회의석순으로배정하고, 배정받은정당이정당기호를전국적통일기호로활용하도록규정한조항의개정이필요하다. 선거의기호를추첨으로결정하여특정기호가특정정당의선거표식으로활용되지않도록하는것이하나의방안이될수있다. 선거기호는역사적으로유권자의문자해득률이낮았던시기에등장하였다. 지금은국민의교육수준이높아졌으므로정당명을읽지못하는유권자는없다고볼수있다. 현행투표용지에는후보자의성명과함께정당명, 그리고정당기호가게재되는데, 투표용지에정당기호를추가로제시하는것은유권자에게새로운정보를제공하기보다는번호에따른일괄투표행위를유발시키는원인이된다. 공정한투표용지설계를위해서는정당기호의사용을제도적으로철폐하거나, 정당기호의앞순서번호를거대정당에게고정적으로배정한후동시선거에서전국통일기호로사용하는현행제도를추첨방식으로전환할필요가있다. 교육감선거에서불공정문제로제기되었던투표용지순서효과는순환배열방식을도입하여선거공정성을향상시켰다. 그러나동시선거라는조건과국회의석순을기준으로기호를배정하는거대정당우선고정배정방식, 그리고전국통일기호제도로인해교육감선거에서는여전히정당기호효과와유력후보의기호효과가작용하고있음을확인하였다. 교육감선거가더욱공정하게실시되기위해서는정당이나유권자의기호효과에대한비판적검토와함께, 선거불공정의원인이되는정당기호제도, 전국통일기호제도, 그리고거대정당우선고정방식제도에대한개선이필요하다. 본연구는순서효과의분석과함께정당기호효과와후광효과를분석하고자하였다. 그러나, 정당기호효과를정당효과와분리하는연구와후광효과에서정당하게유권자가두선거의후보자들을연계하는기표와후보의기호로부터영향을받아기표하는행태는집합자료를통해분석할때한계를지닌다. 집합자료분석을통해정당효과와정당기호효과의윤곽을확인할수는있으나, 개인의투표행태에대한개인별자료없이는이둘을명확히구분하는데한계를지닌다. 향후유권자가정치적기준에의해투표를하는일관투표

283 투표용지의순서효과, 기호효과, 후광효과 283 혹은전략투표와무의식적으로투표용지의게재순서로인해영향을받아투표하는일자투표일괄투표에대한추가연구가필요하다하겠다.

284 284 제 5 호 참 고 문 헌 국가재건최고회의 한국군사혁명사제1권. 서울 : 동아서적. 김범수 투표용지순서효과와선거공정성 : 제4회, 제5회동시지방선거기초의원선거분석. 연세대학교박사학위논문 한국투표용지기호배정제도변화에나타난권력관계 : 추첨방식과의석수순방식을중심으로. 선거연구 제3호 김범수 서재권 투표용지의순서효과와기호효과. 한국정치학회보 제46집제2호 김석우 임성학 전용주 한국정치사에서 5 31 지방선거의의미 : 정치적충원을중심으로. 한국정치외교사논총 29집 2호 김진하 미국상원의원선거에서나타난대통령의후광효과에관한연구. 국제정치논총 제45집 1호 소순창 한국지방선거에서의지역할거주의와정당투표 : 시민 ( 지역주민 ) 의긍정적투표와부정적투표. 한국지방자치학회보 14권 3호 신두철 지방선거의특징과선거캠페인. 한국정당학회보 6권 1호 이갑윤 이현우 국회의원선거에서후보자요인의영향력 : 14-16대총선을중심으로. 한국정치학회보 34집 2호 이준환 한국의중선거구제가선거결과에미친영향. 대한정치학회보 18집 1호 이현우 동시선거제도와유권자의선택. 한국의선거 Ⅲ: 1998년지방선거를중심으로. 조중빈편. 서울 : 푸른길 정준표 기초의원선거에서나타난선거제도의효과 : 도시와농촌의차이. 한국정당학회보 6권 2호 현행기초의원선거의선거구제 : 문제점과그개선방향. 대한정치학회보 18집 1호 중앙선거관리위원회 제4회전국동시지방서거총람. 서울 : 중앙선거관리위원회. 진영재 분활정부는지방선거에서도연장되는가. 한국의선거 Ⅲ: 1998년지방선거를중심으로 서울 : 푸른길. 최진혁 김찬동 분권형국가운영체제를위한교육선거 ( 교육감 교육위원 ) 의개선방안 : 교육자치의적정단위와행정역할을중심으로. 한국지방자치학회토론회, 황아란 투표행태론 : 투표결정요인과유권자의합리성. 이정희 전용주편. 현대비교정치이론과한국적수용 서울 : 법문사 기초지방의원선거와기호효과. 한국정치학회보 44집 1호

285 투표용지의순서효과, 기호효과, 후광효과 285 Brockington, David A Low Information Theory of Ballot Position System. Political Behavior 25(1) Brook, D., and G. J. G. Upton Biases in Local Government Elections Due to Position on the Ballot Paper. Journal of the Royal Statistical Society 23(3) Darcy, R Position Effects in Multimember Districts: The New Hampshire House of Representatives, Polity 30(4) Darcy, R., and Ian McAllister Ballot Position Effects. Electoral Studies 9(1) Geys, Benny, and Bruno Heyndels Ballot Layout Effects in the 1995 Elections of the Brussels Government. Public Choice 116( July) Hogan, Robert E Gubernatorial Coattail Effects in State Legislative Elections. Political Research Quarterly 58(4) Kelley, Jonathan, and Ian McAllister Ballot Paper Cues and the Vote in Australia and Britain: Alphabetic Voting, Sex, and Title. The Public Opinion Quarterly 48(2) Koppell, Jonathan G. S., and Jennifer A. Steen The Effects of Ballot Position on Electoral Outcomes. The Journal of Politics 66(1) Krosnick, Jon A Response Strategies for Coping with the Cognitive Demands of Attitude Measures in Surveys. Applied Cognitive Psychology 5(3) Lijphart, Arend, and Rafael Lopez Pintor Alphabetic Bias in Partisan Elections: Patterns of Voting for the Spanish Senate, 1982 and Electoral Studies 7(3) Miller, Joanne M., and Jon A. Krosnick The Impact of Candidate Name Order on Election Outcomes. The Public Opinion Quarterly 62(3) Norris, Pippa Electoral Engineering: Voting Rules and Political Behavior. New York: Cambridge University Press. Sartori, Giovanni Comparative Constitutional Engineering: An Inquiry into Structures, Incentives and Outcomes. London: Macmillan Press Ltd. Taebel, Delbert A The Effect of Ballot Position on Electoral Success. American Journal of Political Science 19(3) 공직선거법 ( 법률제7681호, ). 공직선거법 ( 법률제9974호, ). 지방교육자치에관한법률 ( 법률제12394호, ). 지방교육자치에관한법률 ( 법률제4347호, ). 지방교육자치에관한법률 ( 법률제4951호, ). 지방교육자치에관한법률 ( 법률제5467호, ).

286 286 제 5 호 지방교육자치에관한법률 ( 법률제6216호, ). 지방교육자치에관한법률 ( 법률제8069호, ). 접수일자 : 2014 년 10 월 7 일, 심사일자 : 2014 년 10 월 29 일, 게재확정일 : 2014 년 11 월 11 일

287 투표용지의순서효과, 기호효과, 후광효과 287 [ Abstract ] Ballot Order Effect, Ballot Sign Effect, Coattail Effect: 2014 Korean Seoul Superintendents Election Kim, Beomsoo Yonsei University Equal Competition is, accompanying with liberty, the core principle to put into practice a fair election. But the ballot positing system in Korea distributes the first position for the bigger party. The System structuralize a ballot order effect, ballot sign effect, and coattail effect as result in an unfair competition among candidates. The National Assembly introduced the rotating ballot in 2014 Seoul Educational Superintendent Election. The rotating ballot makes it possible to detect the magnitude of the order effect of the Election statistically. In the rotating ballot, all candidates names are turned every positions so that the factors of candidate can be controlled as ceteris paribus. The ballot sign effect and coattail effect can be measured because of that the election for the Seoul Mayor influences for the election for the Seoul Educational Superintendent. Voters in Seoul were brought to elect by the influence of a high-profile campaign for the Seoul mayors. This study analyses the order effect, sign effect, and coattail effect using statistical method such as ANOVA and OLS and estimates the coefficients so makes show how the influences and magnitude of them are. The mechanism of each three effects offers the causes that distort the election results and the solutions how to improve the ballot structure. Based the study, I suggest the introduction of the rotating ballot for the other elections such as the basic local council election and to change the fixed ballot position system into an lottery ballot position system. Keyword: Ballot Order Effect, Ballot Sign Effect, Coattail Effect, Ballot Position System, Fair Election

288

289 選擧硏究 발행에관한규정 289 選擧硏究 발행에관한규정 I. 選擧硏究 의발간규정 1. 選擧硏究 는정치제도선진화에필요한선거 정당 정치자금제도관련학술연구논문을수집하여발간한다. 2. 選擧硏究 는매년 12월 31일자로, 연 1회발간함을원칙으로한다 ( 현재규정, 발행횟수조정될수있음 ). II. 편집위원회구성및운영 1. 편집위원회는위원장을포함하여 11인이내의위원으로구성한다. 2. 편집위원회위원장 ( 이하 위원장 이라한다 ) 은중앙선거관리위원회선거정책실장이된다. 3. 편집위원회위원 ( 이하 편집위원 이라한다 ) 은다음각호의어느하나에해당하는사람중에서위원장이위촉하되, 다음의 (2) 에해당하는사람을 6인이상위촉하여야한다. (1) 선거관리위원회에근무하는 4급이상공무원 (2) 법학 정치학등에관하여전문적인지식과경험이있는사람 4. 편집위원의임기는 3년으로하되, 연임할수있다. 5. 편집위원회는 選擧硏究 에게재할논문등에관하여게재여부의결정과편집에관한사항을심의및결정한다. III. 논문작성및제출 1. 選擧硏究 에게재할논문은독창성을갖추어야하며다른학술지에게재되었거나게재신청되지아니한것이어야한다. 2. 選擧硏究 에게재된논문의저작권은중앙선거관리위원회가갖는다.

290 290 제 5 호 3. 논문제출자는제출된논문이최종심사에통과하여게재되면중앙선거관리위원회가그논문의저작권을갖는데동의하여야한다. IV. 논문심사 1. 심사의뢰편집위원회는제출된각논문의특성등을고려하여심사에적합하다고인정되는 3인의심사위원을위촉하여논문심사를의뢰한다. 2. 심사기준 : 심사위원은다음각호의기준에따라심사를한다. (1) 논문체계와내용의적합성 (2) 연구내용의독창성 (3) 연구방법의적절성 (4) 논문구성의논리성 (5) 연구결과의기여도 (6) 참고문헌과인용의적절성 3. 심사결과보고및게재여부결정 (1) 심사위원은 2. 의심사기준에따라심사한후그결과를편집위원회에보고하고, 편집위원회는심사결과를반영하여다음각호와같이결정한다. 가. 게재 : 수정또는보완할필요가없는경우나. 수정후게재 : 간단한수정및보완이필요한때다. 게재유보 : 주요논지와관련된부분의수정이필요한때라. 게재불가 : 전면적인수정이없이는게재가불가능할때 (2) 편집위원회는 수정후게재 또는 게재유보 결정을받은논문에대해서제출자에게기한을정하여수정 보완을요구하여야한다. 다만, 발간일정수정이나보완이불가능할경우요구하지아니할수있다. (3) 수정후게재 로결정된논문은논문제출자가수정하여다시제출하면위원장이검토한후게재여부를결정한다. (4) 게재유보 로결정된논문은논문제출자가수정하여다시제출하면편집위원회가재심사를통하여게재여부를결정한다.

291 選擧硏究 발행에관한규정 291 V. 연구윤리 1. 연구부정행위 (1) 연구부정행위 란 選擧硏究 에게재한논문과관련하여고의또는중대한과실로내용을위조 변조 표절하거나부당한중복게재신청또는저자표시를하는것등을말한다. (2) 용어의정의는다음과같다. 가. 위조 란자료나연구결과등을허위로만드는것을말한다. 나. 변조 란연구와관련된자료, 과정, 결과등을인위적으로조작하거나임의변형 삭제함으로써연구결과를왜곡하는것을말한다. 다. 표절 이란타인의아이디어, 연구과정및연구결과등을적절한출처표시없이부당하게게재하는행위를말한다. 라. 부당한중복게재신청 이란자신의논문이다른학술지등에게재되었거나게재신청된사실을숨기고 選擧硏究 에게재신청하는것을말한다. 마. 부당한저자표시 란연구내용또는결과에대하여학술적공헌또는기여를한사람에게정당한이유없이논문저자자격을부여하지않거나, 학술적공헌또는기여를하지않은자에게감사의표시또는예우등을이유로논문저자자격을부여하는행위를말한다. 2. 연구부정행위심사 결정 (1) 편집위원회는 選擧硏究 에게재되었거나게재될논문을대상으로 1. 의연구부정행위규정에따른연구부정행위여부를심사하고결정한다. (2) 편집위원회는연구부정행위가있는것으로결정된논문에대해서는그사실을해당논문제출자에게통보한다. (3) 연구부정행위결정에불복이있는논문제출자는그통보를받은날부터 3일이내에편집위원회에이의를신청할수있다. (4) 편집위원회는편집위원중 3인을지정하여연구부정행위심사위원회를구성한후이의신청의인용여부를심사하고결정한다. (5) 편집위원회는 (4) 에따른결정이있은후즉시그결과를이의신청자에게통보하여야한다. 3. 연구부정행위제재 (1) 연구부정행위를한논문제출자는향후 5년간 選擧硏究 에논문게재를신청할수없다.

292 292 제 5 호 (2) 논문게재이후연구부정행위로결정을받은논문은공식적으로취소되며, 게재취소사실을공지한다. VI. 편집위원및심사위원윤리 1. 편집위원과심사위원은논문심사및결정에있어서엄격한객관성과공정성을유지하여야하며, 選擧硏究 의전문성제고를위하여노력하여야한다 의규정을위반한경우위원장은편집위원회의동의를얻어해당편집위원또는심사위원을해촉할수있다.

293 원고작성요령 293 원고작성요령 I. 원고의구성 1. 원고는표지, 국문및영문의제목 저자 요약 주제어, 본문, 각주, 참고문헌, 표및그림으로구성된다. 2. 표지는논문의제목과저자이름, 소속, 전화번호, 이메일주소를적는다 ( 저자는제1저자를제일처음명기하며공동저자는논문기여도를고려하여가나다순서로명기한다 ). 3. 본문은새로운면에서제목을쓴후시작한다. 본문의장, 절, 항의번호는 Ⅰ, 2, 3), (4), 가 ), ( 나 ), i) 의예에따라순차적으로매긴다. 4. 인용저서나논문은본문가운데 저자연도, ( 필요한경우 ) 쪽수 ) 의형식을사용한다. 5. 각주는본문에대한추가적인설명이나관련된논의의소개가꼭필요한경우에한하며가능한한짧게한다. 각주내에서각주의번호는본문좌단과일치시키되둘째줄부터는첫째줄각주번호뒤에나오는첫글자와일치시킨다. 6. 참고문헌은새로운면에서 < 참고문헌 > 이라는제목을단후시작한다. 7. 표와그림은본문내해당위치에 < 표 1> 혹은 < 그림 1> 과같은형식으로순서를매겨삽입한다. 표나그림의출처는표나그림의바로아래에 출처 : 라고쓴후기재한다. 8. 원고작성의세부지침은다음과같다. 1) 글꼴 : 제목 ( 굴림 ), 요약 ( 중고딕 ), 장 ( 견명조 ), 절 ( 굴림 ), 항 ( 굴림 ), 목 ( 굴림 ), 본문 ( 신명조 ), 참고문헌 ( 견명조 ), 2) 글자크기 : 제목 20, 요약 9.5, 장 15, 절 15. 항 13, 목 10.5, 본문 10, 참고문헌 10( 장평 100, 자간 0) 3) 편집모양 : 위쪽 20, 아래쪽 20, 왼쪽 30, 오른쪽 30, 머리말 12, 꼬리말 12, 제본 0 4) 문단모양 : 왼쪽 0, 오른쪽 0, 줄간격 160, 문단위 0, 문단아래 0, 들여쓰기 3, 정렬방식양쪽혼합, 낱말방식 0

294 294 제 5 호 II. 출전표시요령 1. 출전은본문및각주의적당한위치에괄호하고그속에저자의성 ( 한글로표기된한국, 중국은성명 ), 출판연도, 필요한경우면수를적어서표시한다. 2. 같은문헌을다시언급하는경우에도처음과같은요령으로처리한다. 혼란을야기할수있는 같은글, 같은책, 앞의글, 앞의책 등의표현은사용하지않는다. 3. 구체적인예는다음과같다. 1) 저자명이글 ( 본문과각주 ) 에나와있는경우는괄호하고그속에출판연도를표시한다. 예 ) 홍길동 (1996) 은 2) 단외국문헌의경우는괄호속에외국어로표기된성과출판연도를함께표기한다. 예 ) 무어 (Moore 1966) 는 3) 저자명이글에나와있지않은경우는성 ( 한국어로표기된한국인명과한자로표기된중국명 ) 과출판연도를괄호속에표기한다. 예 ) ( 홍길동 1992), (Moore 1966) 4) 면수는필요한경우출판연도다음에쉼표를하고숫자만표기한다. 예 ) ( 홍길동 1992, 22) 5) 저자가 2명이상인경우는한저자의이름만표기하고한칸을띄운다음 외 를붙여저자가두사람이상임을나타낸다. 예 ) ( 허영외 1995) 6) 한번에여러문헌을언급해야하는경우에는한괄호안에서세미콜론으로나누어언급한다. 예 ) ( 홍길동 2000, 18; 허생 2005, 46) 7) 대법원판결의경우예 ) 대법원 선고. 다 판결( 결정 ). 8) 헌법재판소판결은예 ) 헌재 헌바 결정. III. 참고문헌작성요령 1. 참고문헌은본문과각주에서언급된모든문헌의자세한문헌정보를 < 참고문헌 > 에서밝힌다. 본문과각주에서언급되지않은문헌은포함시키지않는다. 2. 각문헌은한글문헌, 로마자로표기되는구미어문헌, 기타언어 ( 일본어, 중국어, 러시아어등 ) 문헌순으로배치하며한글저자명은가나다순으로, 로마자저자명은알파벳순으로, 기타언어저자명은발음을괄호안에부기하고, 이를가나다순으

295 원고작성요령 295 로배열한다. 3. 같은저자의여러문헌은연도순으로배치하며, 같은해에발행된문헌이둘이상일경우에는글에서언급된순서에따라발행연도뒤에 a, b, c로구분한다. 4. 각각의문헌은다음의구체적인예에서제시된형식에따라작성한다. 1) 논문, 기사등은따옴표 ( ) 로, 저서는인도 유럽어의경우는이탤릭체로, 한글 일본 중국어 한문인경우는이중꺽쇠 ( ) 로표시한다. 2) 페이지는숫자만표기한다. 3) 각문헌의첫줄은다섯칸내어쓴다 (hanging indentation). 가. 저서김용호 한국정당정치의이해. 서울 : 나남출판. Rohde, David W Parties and Leaders in the Postreform House. Chicago: University of Chicago Press. 나. 학술지논문, 기명기사정진민 년대이후미국정당정치의변화 : 정당일체감과세대요인을중심으로. 한국정치학회보 Jilberto, Alex E. Fernandez Military Bureaucracy, Political Opposition and Democratic Transition. Latin American Perspectives 18, No 다. 학회에서발표한논문 (proceeding) 의경우김민주 한국민주주의와시민사회이론. 한국정치학회춘계학술대회. 서울. 5월 Haggard, Stephen Democratization and Economic Performance in Korea. International Science Association. San Diego. U.S.A. September. 라. 학위논문홍길동 조선후기민란의도덕경제. 집현대학교박사학위논문. Doe, John The Social Banditry in Late Imperial China. Ph. D. Diss., Robin Hood University. 마. 편집된책속의글 (1) 편집자가밝혀진경우장노자 국가권력과시민사회. 김서방 연놀부 이어도편. 국가

296 296 제 5 호 이론의재조명 서울 : 호박사. Nie, Norman H. Sidney Verba, and John R. Petrocik The Decline of Partisanship. Classics in Voting Behavior. Richard G. Niemi and Herbert F. Wesiberg, eds. Washington D.C. Congressional Quarterly Inc. (2) 편집자가밝혀지지않은경우관중 자본주의발전과정치적민주주의 : 몇가지이론적문제. 조직자본주의의정치 서울 : 집현연구소. 바. 인터넷자료이용 (1) 제작자, 제작연도, 주제명, 웹주소 ( 검색일자 ) 순으로한다. 홍길동 한국의통일정책. html( 검색일 : ) (2) 분량이많은경우, 인용부분이페이지로표시되지않기때문에오른쪽바의위치로표시한다. 예를들어, (1/10 Bar) 의뜻은인터넷전체자료의십분의일에해당한다는뜻이다. 홍길동 한국의통일정책. html( 검색일 : ). (1/10 Bar). IV. 기타사항 1. 논문은한글사용을원칙으로한다. 한자는혼란의우려가있을경우사용하되한글을먼저쓰고괄호속에한자를부기한다. 예 ) 지체주의 ( 肢體主義 ) 2. 통일된역어가존재하지않는외래용어의경우처음에한하여한글역어를적고괄호안에외래용어를부기한다. 예 ) 조합주의 (corporatism) 3. 외국인명은외래어표기법기준에따라현지발음대로표기하며처음에한하여한글표기에이어괄호속에원어명을부기한다. 예 ) 마오쩌둥 ( 毛澤東 ), 애덤스미스 (Adam Smith)

297 편집위원회 위원장 : 윤석근중앙선거관리위원회선거정책실장 위원 : 김명숙상지대학교교수김상겸동국대학교교수유진숙배재대학교교수이현출국회입법조사처심의관조소영부산대학교교수조성환경기대학교교수조정관전남대학교교수하세헌경북대학교교수장재영중앙선거관리위원회법제과장강효국제주특별자치도선거관리위원회지도과장 본지에실린논문에제시된논지와견해는저자개인의것이며, 중앙선거관리위원회의공식입장과무관함을밝힙니다.

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299 (2014 년통권제 5 호 ) 인쇄 2014 년 12 월 14 일발행 2014 년 12 월 21 일발행처 중앙선거관리위원회 ( 주소 경기도과천시홍촌말로 44 전화 (031) 인쇄처 도서출판오름 (oruem9123@naver.com) ISSN ( 비매품 )