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1 공개토론회 자료 본 자료는 배포시부터 보도해주시기 바 랍니다. 2015~2019년 국가재정운용계획 - 보건ᆞ복지 분야 - 일시: (화) 10:30~12:00 장소: The-K Hotel(구 교육문화회관) 동강B홀 국가재정운용계획 보건ᆞ복지분야 작업반 본 자료는 2015~2019년 국가재정운용계획 보건ㆍ복지분야 작업반에서 준 비한 자료로서 정부의 공식적인 입장은 아님을 유의하여 주시기 바랍니다.

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3 프 로 그 램 10:00~10:30 등 록 10:30~12:00 보건ㆍ복지 분야 - 여성 고용률 제고를 위한 보육정책 개편방안 사 회 : 현진권 (자유경제원 원장) 발 표 : 김인경 (KDI 연구위원) 토 론 : 이미화 (육아정책연구소 기획경영실장) 정선아 (숙명여자대학교 교수) 홍석철 (서강대학교 교수) 정광진 (한국어린이집총연합회 회장) 오윤경 (취업학무모, 길음동)

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5 목 차 Ⅰ. 문제제기 1 Ⅱ. 보육료 및 양육수당 지원 현황 4 Ⅲ. 보육료 지원의 여성고용 제고효과 6 Ⅳ. 보육료 지원의 여성고용 제고효과가 부재한 원인 9 1. 여성의 근로여부와 무관한 획일적 지원 9 2. 육아휴직과 유연근무제의 낮은 활용도 여성 경제활동에 따른 아동 발달 저하 우려 보육 질 개선을 위한 지원 부족 16 Ⅴ. 보육정책의 여성고용 제고 방안 보육정책 개편 시나리오 안: 근로 여부에 따라 보육시간 차등 지원 안: 1안+영아반 보조교사 배치 안: 2안+시간제 보육 확대+대체교사 확충 25 Ⅵ. 보육정책의 향후 과제 육아품앗이 및 부모교육 기회의 확대 소득에 따른 차등 지원 보육교사의 근무시간 단축과 업무량 축소 어린이집 품질정보 공개 강화 31 Ⅶ. 결어 32 참고문헌 36

6 표 목 차 <표 4-1> 부모의 근로와 가구여건에 따른 해외의 보육 유아교육 차등 지원 사례 10 <표 4-2> 모 근로여부별 아동연령별 어린이집 이용시간 11 <표 4-3> 모 근로여부별 아동연령별 어린이집 하원시간 13 <표 4-4> 미국 소아과협회 공중보건학회의 교사 대 아동비율 권고안 19 <표 4-5> 주요 유럽 국가의 교사 1인당 법정 아동 수 19 <표 5-1> 반일제 도입, 양육수당 인상에 따른 재정 추계 결과 24 <표 5-2> 반일제 도입, 양육수당 인상, 보조교사 배치에 따른 재정 추계 결과 25 <표 5-3> 시간제 보육 확대, 대체교사 확충에 따른 재정 추계 결과 26 <표 6-1> 보육교사의 주 평균 근무시간 29 그 림 목 차 [그림 1-1] 우리나라 영유아 모 고용률 및 합계 출산율( 년) 2 [그림 3-1] 국가별 보육 유아교육 기관 이용률(2013년) 7 [그림 3-2] OECD 국가의 영유아모 고용률(2011년, 최연소 자녀 기준) 8

7 보건ᆞ복지 분야 여성 고용률 제고를 위한 보육정책 개편방안

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9 Ⅰ. 문제제기 최근 일련의 어린이집 아동학대 사건을 계기로 우수한 보육을 제공해야 한다 는 사회적 요구가 지속적으로 제기되고 있다. 보육의 질적 향상은 영유아의 건 강한 발달을 도모하고 여성의 노동 공급을 확대하기 위한 전제조건이다. 내 자 녀를 믿고 맡길 수 있는 어린이집이 많아져야 여성은 안심하고 경제활동에 전념 할 수 있기 때문이다. 아울러 출산율을 높이기 위해서도 보육수준의 제고가 필 요하다. 출산의 기회비용은 양육비용, 경력단절로 인한 소득의 상실, 경력단절기 간 동안의 인적 역량 저하에 따른 경제활동 재기 후 소득의 감소로 구분 (Walker(1995), 김인경(2012)에서 재인용)할 수 있는데, 결국 여성이 경제활동을 지속할 수 있게끔 양질의 보육을 제공하는 것이 출산 기피 현상을 완화할 수 있 는 방안이기도 하다. 여성이 자아실현을 위해 경제활동에 참여해도 자녀가 어린 이집에 다니며 건강하게 성장할 것이라는 믿음이 있어야 출산의 부담이 줄어들 수 있는 것이다. 결국 보육의 질적 향상을 꾀하는 것은 아동의 발달, 여성 고용 의 증대, 출산율의 제고라는 정책 목표를 동시에 추구하기 위한 효율적인 정책 수단인 것이다. 보육료와 양육수당을 합한 우리나라의 보육예산은 2006년에 0.9조원에서 2015 년에 6.4조원으로 5.7배 증가하였다. 그러나 [그림 1-1]에 의하면, 2006년부터 2012 년까지 0~2세 자녀를 둔 여성의 고용률은 32.2%에서 34.1%로 소폭 상승했고, 3~5 세 자녀를 둔 여성의 고용률은 34.9%에서 48.7%로 상당히 높아졌지만 OECD국 가와 비교했을 때 여전히 최하위에 속한다. 한편, 출산율은 2006년 1.12명에서 2012년 1.30명로 증가했으나 2014년에 1.21명으로 떨어져 여전히 답보 상태를 벗 어나지 못한 것으로 사료된다

10 [그림 1-1] 우리나라 영유아 모 고용률 및 합계 출산율( 년) 주: 영유아 모의 고용률은 년도별 한국노동패널을 이용해 저자 추산. 자료: 2006~2012년도 한국노동패널, 국가통계포털( 따라서 현재로서는 보육의 질적 제고에 정부 예산을 안배해 여성 고용률과 출 산율의 동반 상승을 도모하는 것이 시급하다. 그런데 2012년부터 전 계층 대상의 일률적인 무상 보육이 시행된 이후 급격히 늘어난 보육예산 확보와 관련해 매년 중앙정부와 지자체간 책임 공방이 벌어지고 있는 실정이다. 이런 상황에서 보육 의 질적 향상을 꾀하기 위한 추가적인 예산 배정은 현실적으로 어려울 것으로 사료된다. 그렇다면 현재 보육 정책이 정책 목표를 달성하는데 효율적으로 설계되어 있 는지 살펴보고 정책 목표에 부합하게끔 보육정책을 개편하여 예산을 절감한 후 그 예산을 보육의 질적 향상에 배정하는 것이 바람직할 것이다. 본고에서는 일 단 지원방식 차원에서 현재의 보육정책이 여성의 고용을 증대하는데 효과적인지 살펴보고 여성고용을 제고하기 위한 개편방안을 제시한 후, 그로부터 절감된 예 산과 추가적인 예산을 보육의 질적 향상에 사용하는 방안을 논의하고자 한다. 나아가 향후의 정책 과제로써 보육료 지원방식 개편으로 증가할 수 있는 부모의 양육 부담을 완화하는 방안, 보육정책이 취약계층 아동에게 균등한 교육기회를 부여하는 방안, 보육의 질적 향상을 도모하기 위한 추가적인 개선 방안 등을 제 안하고자 한다. 본고의 논의는 다음과 같이 진행하고자 한다. 제2절에서는 보육료와 양육수당 - 2 -

11 지원 현황에 대해 살펴보고 제3절에서는 우리나라 보육료 지원정책이 여성고용 을 높이는 효과가 관찰되었는지 선행 연구를 검토한다. 제4절에서는 우리나라 보육료 지원이 여성 고용 제고효과가 나타나지 않는 원인을 논의한다. 제5절에 서는 여성 고용의 증대를 꾀할 수 있는 보육료 지원방식과 보육의 질적 수준 향 상 방안을 제안하고 정책 개편에 따른 정부 예산의 증감 수준을 추계해 제시한 다. 제6절에서는 추가적으로 보육료 지원 개편에 따른 가정 양육 부담의 완화 방 안, 취약계층 아동의 발달을 제고할 수 있는 방안, 보육의 질적 향상을 위한 추 가적인 정책 방안 등을 향후 과제로 논한다. 제7절은 요약과 시사점을 제시한다

12 Ⅱ. 보육료 및 양육수당 지원 현황 현재 보육료는 유아학비, 양육수당, 종일제 아이돌봄을 지원받지 않는 전 계층 의 영유아를 대상으로 종일제(월~금: 일 12시간, 토: 8시간) 단일 기준으로 지원 되고 있다. 그리고 그 금액은 출생년도에 따라 차이가 있다. 어린이집 연령반은 출생년도에 따라 구분되는데, 2015년 3월부터 2016년 2월까지 0세반은 2014년 이 후 출생아, 1세반은 2013년생, 2세반은 2012년생, 3세반은 2011년생, 4세반은 2010 년생, 5세반은 2009년 이전 출생아 중 미취학 아동이 속해있다. 0세반, 1세반, 2세 반의 부모 지원 보육료는 각각 406,000원, 357,000원, 295,000원이며, 3~5세반은 220,000원이다. 부모에게 지원되는 보육료 외에도 정부는 기관 지원을 통해 보육료 지원을 보 완한다. 기관 지원방식은 어린이집 설립 유형에 따라 상이하다. 국공립, 사회복 지법인, 법인 단체 등의 어린이집은 원장 및 보육교사 인건비의 30~80%가 지원 되는 한편, 직장 어린이집은 원장, 보육교사 급여 중 월 80만원(중소기업은 월 120만원)이 지원된다. 반면, 가정 민간 부모협동 어린이집은 등록 아동 1인당 0세의 경우 372,000원, 1세의 경우 180,000원, 2세의 경우 118,000원의 금액을 기본 보육료라는 이름으로 지원받는다. 즉, 가정 민간 부모협동 어린이집에 다니는 영유아 지원액은 총 0세는 778,000원, 1세는 537,000원, 2세는 413,000원인 것이다. 우리나라 영유아의 어린이집 취원율은 0세반에서 2세반까지는 증가하지만, 3 세반에서 5세반에 이르러서는 아동이 유치원 1) 으로 이동해 점차 감소하는 모습 을 보인다. 2014년 말 기준으로 반별 어린이집 이용률 2) 을 살펴보면, 0세반은 15.9%, 1세반은 70.6%, 2세반은 87.0%, 3세반은 56.4%, 4세반은 39.8%, 5세반은 33.4%다. 2015년 현재 양육수당은 보육료, 유아학비, 종일제 아이돌봄을 이용하지 않는 만 6세 이하의 미취학 아동을 대상으로 월령에 따라 지원한다. 매월 양육수당은 0~11개월 아동에게 20만원, 12~23개월 아동에게 15만원, 24개월~84개월 미만 아 동에게 10만원이 지급되고 있다. 2014년을 기준으로 양육수당 수급 아동은 0세가 가장 높고 연령이 올라갈수록 1) 어린이집 이용률과 마찬가지 방식으로 계산한 유치원 이용률은 3세반이 33.2%, 4세반이 51.3%, 5세반이 56.9%이다. 2) 반(출생년도 기준)별 어린이집 이용률은 반별 취원아를 해당 연도별 출생아수로 나누어 계산 - 4 -

13 감소하는 모습을 보인다. 연령별 양육수당 수급 아동을 연령별 주민등록인구로 나누어 보면, 0세는 91.1%, 1세는 70.3%, 2세는 29.4%, 3세는 12.5%, 4세는 8.2%, 5 세는 7.7%, 6세는 8.5%가 양육수당을 받는다. 영아와 영아 이상으로 대별하면, 영 아(0~2세)는 62.0%, 유아(3~5세)와 6세는 9.2% 수준이다

14 Ⅲ. 보육료 지원의 여성고용 제고효과 우리나라의 보육료 지원 정책은 여성의 노동공급을 높이지 못했다는 결과가 지속적으로 나타나고 있다. 조윤영(2007)은 2004년과 2007년 보육실태조사를 이 용해 2006년 영아의 기본보육료 도입이 여성의 노동공급 변화를 가져오지 못함 을 보였다. 최성은(2011)은 10차년도 노동패널 자료를 이용해 보육료 지원이 오 히려 기혼여성의 노동 공급을 낮추는 효과가 있음을 보였다. 허남재 석재은 (2011)은 2007년도 복지조사패널을 분석해 보육료가 전액 지원되는 계층과 40% 보조되는 계층의 영유아모 취업이 감소하는 것을 보였다. 이영욱(2014)은 2009년 과 2012년 보육실태조사를 통해 3~4세아에 대한 보육료 지원 확대에 비해 더 넓 은 계층을 포괄하도록 확대된 0~2세아 보육료 지원이 여성의 노동 공급 및 근로 시간의 증가를 가져오지 못한 것으로 분석하였다. [그림 3-1]은 주요 국가의 2013년 영유아 기관 이용률을 우리나라의 2014년 수 치 3) 와 대비하고 있다. 우리나라 영아(0~2세)의 기관 이용률은 35.4%로 덴마크 (62%), 스웨덴(55%), 노르웨이(47%), 네덜란드(46%), 프랑스(39%)보다는 낮지만, 그리스(14%), 이탈리아(21%), 독일(28%), 핀란드(28%), 영국(30%)보다는 높아 중위 권 수준이다. 한편, 유아(3~5세)의 기관이용률은 89.6%로 [그림 3-1]에 제시된 국 가 중 높은 축에 속함을 확인할 수 있다. 우리나라가 덴마크(98%), 스웨덴(96%), 프랑스(92%)보다는 낮고 이탈리아(90%), 독일(89%)과 유사하며, 노르웨이(88%), 네덜란드(86%), 핀란드(79%), 영국(71%), 그리스(69%)보다는 높다. 3) 영아의 기관 이용률은 2014년 12월 말 기준으로 2012년 이후 출생아 중 어린이집 이용 아동 수(즉, 0세반과 1세반 등록 아동 수)를 2012년도 이후 출생아수로 나누어 산출, 유아 의 기관 이용률은 2014년 12월 말 기준으로 2008~2011년 생 어린이집 이용 아동 수와 2014년 4월 기준의 유치원 이용 아동 수의 합을 2008~2011년도 출생아수로 나누어 산출 - 6 -

15 [그림 3-1] 국가별 보육 유아교육 기관 이용률(2013년) 자료: EuroStat ( Formal child care by duration and age group: Children cared for as a percentage of all children in the same age group에서 less than 3 years 자 료를 0~2세 기관 이용률로, between 3 years and compulsory school age를 3 세 이상 의무교육 연령 미만 기관이용률로 사용; 우리나라 2014년 어린이집, 유치원 이용아동 수는 2014년 보육통계 ;연도별 출생아 수는 국가통계포털 ( 이처럼 우리나라 영아의 기관 이용률은 상당하고 유아의 기관 이용률은 높은 편에 속한데 반해, 영유아 자녀를 둔 여성의 고용률은 OECD 국가와 견주었을 때 최하위권에 속한다. [그림 3-2]는 2011년 OECD 국가별 영유아 모의 고용률이 다. 2011년도 한국노동패널을 가공했을 때 우리나라 0~2세 모 고용률은 34.1%, 3~5세 모 고용률은 48.7%로 추정된다. 이는 OECD 평균인 52.2%와 65.7%에 비해 크게 낮은 수준이다. OECD 국가와 대비했을 때 0~2세 모 고용률이 우리나라보 다 낮은 국가는 일본, 불가리아, 에스토니아, 체코, 슬로바키아, 터키, 헝가리(높 은 순)이며, 3~5세 모 고용률이 우리나라보다 낮은 국가는 몰타, 터키에 불과한 실정이다. 여성 고용률이 높은 경우 대리양육에 대한 수요가 증가해 영유아의 기관 이용률이 높을 것으로 예상되나, 우리나라는 여성 고용률은 낮은 반면, 기 관 이용률은 높게 나타나는 것이다

16 [그림 3-2] OECD 국가의 영유아모 고용률(2011년, 최연소 자녀 기준) 주: 한국의 수치는 2011년도 한국노동패널을 이용해 저자 추산; 최연소 자녀가 3~5세인 여성의 고용률이 높은 순으로 정렬; 칠레는 2010년, 핀란드, 멕시코, 뉴질랜드, 호주, 몰타, 터키는 2009년, 스웨덴은 2007년, 스위스는 2006년, 일본 은 2005년, 아이슬란드는 2002년, 덴마크는 1999년 수치임; 이스라엘 수치는 최연소 자녀가 0~1세인 여성과 2~4세인 여성의 고용률; 호주와 아이슬란드 수 치는 최연소 자녀가 4살 이하인 여성의 고용률. 자료: OECD Family Database( LMF 1.2. Maternal Employment( 접속); 2011년도 한국노동패널

17 Ⅳ. 보육료 지원의 여성고용 제고효과가 부재한 원인 1. 여성의 근로여부와 무관한 획일적 지원 우리나라의 보육료 지원은 여성의 근로여부와 무관하게 획일적으로 지원되어 여성의 근로 유인을 낮추는 효과를 가져온다. 여성의 근로여부와 관계없이 양육 비를 보조할 경우 가구의 부가소득이 높아지는 효과가 있기 때문에 가구 구성원 이 추가적으로 경제활동에 참여할 유인은 감소할 수밖에 없다(조윤영(2006)). <표 4-1>에 정리된 해외 주요 국가의 사례를 보면, 부모의 근로 여부 나아가 근로 가능 여부에 영향을 미치는 가구 여건을 감안해 기관 이용 지원이 달라짐 을 알 수 있다. 스웨덴은 1세 이상의 아동이 기관 이용을 희망할 때는 자리를 마 련해줄 의무가 있다, 그러나 국공립이 대부분이라 단기적인 수요 변화에 공급이 탄력적으로 대응할 수 없으므로, 모든 아동의 기관 접근권을 보장해 주기 위한 차원에서 부모의 근로 여부에 따라 기관 이용 시간에 제약을 가한다. 스웨덴의 대부분 지자체는 경제활동을 하지 않거나 육아휴직 중인 부모의 보육서비스 이 용 시간을 주 15시간으로 제한하고 모가 취업하거나 학업중일 때는 주 40시간 이상 필요한 만큼 이용할 수 있도록 한다(Skolverket(2007), Allodi(2007)). 호주에 서는 외벌이 가구에게는 주 24시간까지, 부모가 각각 주 15시간 혹은 2주에 30시 간 이상 근무하는 맞벌이거나, 근로 한부모, 학업중이거나 직업훈련중인 부모에 게는 주 50시간까지 기관 이용을 보육 급여(Child care Beneift)로 지원한다. 그리 고 50시간까지 보육 급여를 지원받을 수 있는 대상자에게는 추가로 보육 환급 (child care rebate)이라는 제도로 보육료 자부담액의 50%까지 추가로 지원해 준 다( fact-sheets). 뉴질랜드의 경우 영아는 주 9시간 소득에 따라 차등 지원하고, 유아는 주 20시 간까지 무상으로 지원하지만, 부모가 모두 취업했거나 직업훈련 학업중이거나 혹은 장애나 부상으로 일을 할 수 없는 경우, 아동이나 아동의 형제가 장애를 갖 고 있을 때, 그리고 아동의 형제가 병원에 입원해 있을 경우 등에는 50시간까지 보육료 일정액을 지원한다( 영국에서는 근 로세액공제(Working Tax Credit) 시 보 교육 기관의 이용료의 70%를 상한을 두 - 9 -

18 고 감안해주는데, 이는 배우자가 있을 경우 부부가 총합 주 24시간 이상 일하고 그 중 한명이 주 16시간 이상 일하는 경우, 본인이 주 16시간 이상 일하고 배우 자가 60세 이상이거나 장애, 위중한 질병, 병원 입원, 수감 등으로 경제활동을 할 수 없을 경우에 한해 지급된다. 또한 배우자와 본인의 주 근로시간의 합이 최소 30시간 이상이고 한명이 주 16시간 이상 일할 경우에는 추가액수를 공제해 줌으 로써, 장시간 근로로 인한 보 교육료 부담을 더 공제해 주는 셈이다(HM Revenue and Customs(2015)). <표 4-1> 부모의 근로와 가구여건에 따른 해외의 보육 유아교육 차등 지원 사례 국가 스웨덴 호주 뉴질랜드 영국 차등 지원 방식 기관 이용 시간은 경제활동을 하지 않거나 육아휴직 중인 부모의 경우 주 15시간으로 제한, 부모가 모두 근로중이거나 학업중일 때는 주 40시간 이상 필요한 만큼 이용 가능 외벌이 가구는 주 24시간, 맞벌이(부모가 모두 주 15시간 혹은 2주에 30시간 이상),, 근로 한부모거나 학업, 직업훈련 중인 부모에게는 주 50시간까지 기관 이용료를 지원, 주 50시간 지원받는 가구는 추가로 자부담하는 보 교육비의 50%를 지원 영아는 주 9시간, 유아는 주 20시간 보 교육기관 비용을 지원하지만, 부모가 모두 취업했거나 직업훈련, 학업중이거나, 장애나 부상으로 일을 할 수 없는 경우, 아동이나 아동의 형제가 장애를 갖고 있거나 아동의 형제가 병원에 입원해 있을 경우 등에는 50시간까지 보 교육비 일정액을 지원 배우자가 있을 경우 부부가 총합 주 24시간 이상 일하고 그 중 한명이 주 16시간 이상 일하는 경우, 본인이 주 16시간 이상 일하고 배우자가 60세 이상이거나 장애, 위중한 질병, 병원 입원, 수감 등으로 경제활동을 할 수 없을 경우에 근로세액공제로 보육 유아교육비 감액 배우자와 본인의 주 근로시간의 합이 최소 30시간 이상이고 한명이 주 16시간 이상 일할 경우에는 추가액수를 공제 이러한 사례와 달리 우리나라의 종일제 기준 단일 지원 방식은 근로 여성과 비근로 여성의 어린이집 이용시간의 차이를 감안하지 못해 재정적 비효율을 초 래하고 있다. 비근로 여성 자녀는 근로 여성에 비해 어린이집을 짧게 이용하는 비율이 높게 나타나 실질 이용 시간에 비해 과다한 금액이 기관으로 지급되고 있다. <표 4-2>는 모 근로여부별 아동 연령별 어린이집 이용시간을 나타낸다. 먼

19 저 0~2세아를 살펴보면, 비근로 여성 자녀 중 41.2%는 어린이집을 6시간 이하로 이용하며, 57.0%는 6~9시간을 이용해 대부분이 9시간 이내로 이용함을 확인할 수 있다. 반면, 근로 여성 자녀 중 14.4%만이 어린이집을 6시간 이하로 이용하며, 47.2%가 6~9시간, 37.5%가 9시간을 초과해 이용한다. 3~5세아의 경우에는 비근로 여성 자녀 중 30.2%가 어린이집을 6시간 이하로 이용하며, 68.4%가 6~9시간을 이 용해 총 98.6%가 9시간 이하로 이용하고 있다. 하지만 근로 여성 자녀 중 8.3%만 이 어린이집을 6시간 이하로 이용하며, 64.5%가 6~9시간, 26.3%가 9시간을 초과 해 이용하는 모습을 보이고 있다. <표 4-2> 모 근로여부별 아동연령별 어린이집 이용시간 (단위: 아동수 대비 %) 이용시간 취 업 미취업 +휴직 0-2세 3-5세 0-2세 3-5세 6시간 이하 시간 초과~ 7시간 이하 시간 초과~ 8시간 이하 시간 초과~ 9시간 이하 시간 초과~ 10시간 이하 시간 초과~ 11시간 이하 시간 초과~ 12시간 이하 시간 초과 아동수(명) 주: 유치원 어린이집 발전 방안에 대한 부모의견 조사(2013년)를 이용해 저자추산; 조사 대상은 현재 어린이집과 유치원을 다니는 만 0~5세아의 부모로 재원 연 령반(출생년도 기준)별 자료 구분은 불가. 자료: 유치원과 어린이집 발전 방안에 대한 부모 의견 조사(2013년). 2. 육아휴직과 유연근무제의 낮은 활용도 보육료 지원이 여성 고용 제고 효과가 나타나는지 여부는 보육료 지원방식 외 에도 국가별 일-가정 양립정책의 정착도와 양성 평등 의식 수준과도 관련이 있 다. 일-가정 양립정책이 안착된 국가나 성별 역할 분담에 대한 인식이 보수적인 국가에서는 보육료 지원이 여성 고용을 견인하는 효과가 낮게 나타나는 것으로 분석된다. 여성 경제활동 참가율이 상당한 수준에 이른 국가는 이미 감당할 수 있는 가격대의 우수한 보육 서비스가 제공되거나 유연 근무제를 활용하고 비공 식적인 돌봄에 쉽게 접근할 수 있기 때문에, 추가적으로 보육료 가격이 하락하 더라도 여성의 노동공급 증가가 저조하게 나타난다((Lundin et al.(2008),

20 Akgunduz and Plantenga(2011)). 스웨덴과 네덜란드가 그 예이다. 2002년부터 스 웨덴에서는 보육료 가격 상한선이 설정되었는데 이로 인한 보육료 가격 인하는 여성의 노동공급에 유의미한 영향을 미치지 못하는 것으로 나타났다(Lundin et al.(2008)). 또한 네덜란드의 경우, 2005~2009년 동안 보 교육비 지원 예산이 3배로 급증했음에도 불구하고 12세 미만 자녀를 둔 여성의 경제활동은 최대 2.3%p 미 미하게 증가하였다(Bettendorf et al.(2012)). 전통적으로 남녀의 역할분담에 대해 보수적인 인식이 팽배해 여성의 경제활동 참가율이 낮은 국가에서도 보육료 지 원의 확대가 여성의 노동공급으로 이어지는 정도는 미약하다(Lundin et al.(2008), Van der Lippe and Siegers(1994), Akgunduz and Plantenga(2011)에서 재인용). 일 례로 이탈리아에서는 3세 이하의 자녀를 둔 여성의 노동공급이 보육료에 유의미 하게 반응하지 않는 것으로 분석되었다(Del boca(2007)). 그러나 우리나라는 성별 역할 분담에 대한 인식이 그간 개선되었으나, 이를 뒷받침해줄 일-가정 양립정책의 혜택을 받기가 어려워 보육료 지원에도 여성 고 용률 제고 효과가 나타나지 않는 것으로 사료된다. 우리나라는 아동 연령 상 보 육료 지원에 선행하는 육아휴직제도와 기관 운영시간을 보완하는 유연근무제에 대한 접근성이 낮다. 2002년과 2012년 사회조사를 비교하면, 가사를 부부가 공평하게 분담해야 한다 는 의견이 30.7%에서 45.3%로 증가하고, 실제로 부인이 가사를 전적으로 책임지 는 비율이 37.5%에서 29.8%로 감소하였다. 이러한 인식 변화에 힘입어 여성이 출 산 이후 경제활동을 지속하기 위해서는 출산전후휴가와 육아휴직을 사용할 수 있어야 하고, 복귀 후 여성의 근로시간동안 질적으로 우수한 보 교육 기관이 운영되는 게 바람직하며, 부득이하게 기관의 운영시간이 짧다면 근로시간을 조 정할 수 있어야 할 것이다. 육아휴직을 사용하지 못한 여성은 회사로 돌아가려 면 빠르면 생후 3개월 정도 돼 항시 곁을 지켜야 하는 아이를 어린이집에 보내 야 하므로 어린이집을 선별하는데 유독 고심할 수밖에 없고 믿고 맡길만한 어린 이집을 찾지 못한다면 일을 그만둘 여지가 있다. 그리고 노동시장에서 이탈한 이후에는 경직적인 우리나라의 노동시장 특성 상 경력을 살려 경제활동을 재기 하기 어려울 것이다. 현재 우리나라의 출산전후휴가 이용률은 상당하지만, 육아휴직 이용률은 여전 히 낮은 수준이다. 2004년부터 10년간 건강보험 직장가입자 분만 인원 중 고용보 험에 가입해 출산전후휴가 급여를 수급한 비율은 74.3%에서 80.1%로 증가한 반 면, 여성 육아휴직 급여 수령 비율은 지난 10년간 17.6%에서 59.6%로 급증했으나 여전히 저조하다. 우리나라 0세아의 기관 이용률은 3.6%인데 이는 전 계층에 대

21 한 무상 지원에서 기인했겠지만 육아휴직 이용률이 낮은 것과도 무관하지 않을 것으로 사료된다. 덴마크, 핀란드, 스웨덴은 출산 여성의 95% 이상이, 노르웨이 는 80% 이상이 육아휴직을 사용한다(Norden(2011), 김인경(2012)에서 재인용). 그 리고 2012년 북유럽 국가 0세아의 기관 이용률을 살펴보면 덴마크는 18.5%, 핀란 드는 0.8%, 노르웨이는 4.3%, 스웨덴은 0%(Norden(2013))로 우리나라는 덴마크, 노르웨이 다음으로 높다. 또한 현재 보육료 지원은 취업모와 전업주부에 관계없이 주 68시간 단일 기준 으로 지원하는데, 기관은 같은 비용을 지불하고 아이를 일찍 찾아가는 전업주부 를 선호할 수밖에 없어 근로 여성은 퇴근 시간까지 자녀를 맡기기는 불편할 수 있다. <표 4-3>에 의하면 어린이집에 다니는 비근로 여성 자녀는 주로 3~5시에, 근로 여성의 자녀는 4~8시에 하원하는 모습을 보인다. 비근로 여성 자녀 중 3~5 시에 하원하는 0~2세는 69.5%, 3~5세는 76.0%인 반면, 근로 여성 자녀 중 4~8시 에 하원하는 0~2세는 69.9%, 3~5세는 81.5%에 이르는 것으로 파악된다. 비근로 여성과 근로 여성에 대한 동일 지원으로 어린이집 실질 운영시간이 퇴근 시간보 다 짧다면, 여성은 근로시간을 단축할 수 있어야만 경제활동을 지속할 수 있을 것이다. 그러나 2013년 우리나라 15세 이상 여성 중 시간제 근로를 하는 비율은 16.2%로 OECD 평균인 26.1%에 비해 상당히 낮아 근로 시간을 단축하기도 용이 하지 않는 것으로 사료된다. <표 4-3> 모 근로여부별 아동연령별 어린이집 하원시간 (단위: 아동 수 대비 %) 모 근 로 여 부 연령 아 동 수 (명) 12:00 ~ 12:59 13:00 ~ 13:59 14:00 ~ 14:59 15:00 ~ 15:59 하원시간 16:00 ~ 16:59 17:00 ~ 17:59 18:00 ~ 18:59 19:00 ~ 19:59 20:00 ~ 20:59 21:00 ~ 21:59 취업 0~2세 ~5세 미취업 +휴직 0~2세 ~5세 주: 유치원과 어린이집 발전 방안에 대한 부모 의견 조사(2013년)를 이용해 저자 추산; 조사 대상은 현재 어린이집과 유치원을 다니는 실제 연령 만 0~5세아의 부모로 재원 연령반(출생년도 기준)별 자료 구분은 불가. 자료: 유치원과 어린이집 발전 방안에 대한 부모 의견 조사(2013년)

22 3. 여성 경제활동에 따른 아동 발달 저하 우려 영유아의 발달과정을 고려했을 때, 특히 영아(0~2세)는 가정양육이 적합하다는 주장이 있어 어린 자녀를 둔 여성의 경제활동 참여를 주저하게 만든다. 영아기 에는 안정적인 애착을 형성하는 것이 중요하다. 안정적인 애착을 형성하는 과정 이란 주 양육자가 영아의 욕구와 행동패턴을 파악하기 위한 세심한 관찰을 항시 기울이고, 영아의 매 요구가 바람직한지 분별하며, 이에 긍정적인 지원과 격려 혹은 애정 어린 훈육을 즉각적으로 행해야 함을 의미한다. 이와 같이 영아에게 는 지속적인 관심과 반응이 요청되므로 이러한 노력을 헌신적으로 기울일 가능 성이 높은 부모가 아이를 직접 돌보는 것이, 즉 가정양육이 적합하다는 주장이 타당할 수 있는 것이다. 또한 영아기에는 오감이 자극되어야 하는데, 오감학습은 아이가 관심을 가지는 주변에서 흔히 찾을 수 있는 사물로 이루어질 수 있기 때 문에 가정에서 구비하기 부담되는 교재교구가 필요 없다. 또한 영아는 아직 사 회성이 발달할 적기가 아니므로 기관 보 교육을 통해 타인과의 왕성한 교류를 시도할 단계가 아니다. 반면 유아기(3~5세)에는 영아기와 달리 창의성, 사고력, 계획 수립 및 실행능력, 사회성, 도덕성 등이 발달하는 때이다. 여러 또래나 성인 과의 가상 놀이, 소꿉놀이를 하면서 사회의 약속과 규범을 체득하고 보다 구조 적으로 갖추어진 수업 환경에서 자율적으로 임할 수 있는 다양한 경험을 접하며 주도성과 성취감을 느껴야 한다. 이는 유아기에 이르러야 기관 보 교육을 시작 하는 것이 바람직함을 의미한다(서유헌(2010)). 이런 맥락에서 무상 보 교육을 제공하는 국가가 있다면 시작 연령은 대부분 3세 이후부터이다. 핀란드는 초등학교 취학 1년 전부터, 그리스는 4살부터, 영국, 벨기에, 스페인, 프랑스, 이탈리아, 룩셈부르크, 헝가리, 폴란드, 포르투갈, 스웨덴 은 3살부터, 몰타와 벨기에만 2~3살 사이부터 무상 보 교육을 제공한다. 과거 사회주의 국가였던 라트비아, 루마니아, 리투아니아에서만 EU 국가 중 유일하게 0~1세부터 무상 보 교육이 시작된다(European Commission/EACEA/Eurydice/ Eurostat(2014)). 이는 자녀가 영아일 때 여성의 취업과 자녀의 건강한 발달이 양자택일 관계에 있는 것으로 여성이 경제활동에 참여하면 아동의 발달이 저해되는 것을 감수해 야 한다는 의미로 해석될 수 있다. 그러나 부모와 자녀가 안정적으로 애착을 맺 는지 여부는 부모와 자녀가 함께 한 시간의 총량보다는 함께 한 시간동안의 상 호작용이 어떻게 이루어지는지가, 즉 함께 한 시간의 양보다는 질이 중요하다고 한다(EBS 부모 제작팀(2013)). 물론 부모가 자녀에게 따뜻하고 긍정적으로 반응

23 하는 시간을 양적으로 일정 수준 이상 확보해야 하지만, 이는 여성이 근로를 포 기할 정도의 장시간은 아닌 것으로 사료된다(이현수(2014)). 여성이 경제활동에 참여하게 되면 자녀는 대리양육자 혹은 기관에서 보 교 육을 받게 되어 아동의 발달이 지연되거나 원활하게 이루어지지 않을 가능성이 우려된다. 그러나 장시간의 기관 이용은 영유아의 발달에 부정적인 영향을 미치 지만, 기관 이용 시간보다 영유아의 발달에 더 중요한 요인은 모의 민감성과 교 사와 아동간의 상호작용인 것으로 나타난다. 미국의 아동보건발달 국립 연구소 (National Institute of Child Health and Human Development)에 의하면, 영유아 는 대리 양육을 장시간 경험할수록 사회적 능력(social competence)이 저하되고 외현적 문제행동(externalizing behavior)이 증가하는 것으로 분석되었다. 아동이 생후 3~54개월 이내에 대리양육(모를 제외한 부, 친척, 보모, 기관보 교육 포함) 을 받은 시간이 늘어날수록 대리양육자가 측정한 아동의 협동심, 책임성, 감정조 절력 수준은 떨어지고, 공격성, 불복종, 관심 호소, 자랑과 과시의 수준은 높아진 것이다. 그러나 장시간 기관이용이 아동 발달에 미치는 효과는 크지 않는 수준 으로 의학적 개입이 필요할 정도는 아니었다. 오히려 장시간 기관이용보다 아동 의 사회적 능력과 외현적 문제행동에 큰 영향을 미치는 것은 영유아 모의 민감 성이었고 그 다음으로 대리양육의 질이었다(Lanlois and Liben(2003), NICHD(2003)). Brooks-Gunn et al.(2010)에서도 아동의 생애 첫 1년 내에 여성이 전일제 근로를 참여했을 때 3세 때 측정한 자녀의 색깔 인식, 글자 식별, 숫자와 계산 능력, 모형 분별 등 인지적 발달이 지체되는 것으로 나타났다. 그러나 여성 경제활동의 부정적 영향은 양질의 기관 교육, 발달을 자극하는 가정환경, 모의 민감성에 의해 상쇄될 수 있는 것으로 나타났다. 즉 요약하자면, 부모의 육아역량이 우수하거나 육아역량을 강화해주기 위한 정책적 개입이 이루어진다면 미취업모 자녀는 영아기보다는 유아기에 기관 이용 을 시작하는 것이 영유아의 발달단계 상 적합하다. 그리고 여성의 취업으로 영 아기에 장시간 어린이집 이용을 시작한 아동의 경우, 부모가 퇴근 후 자녀와 함 께 하는 시간을 확보해 충실히 보내고 보육교사가 아동과 적절히 상호작용해준 다면, 여성이 경제활동을 한다는 이유만으로 아동 발달이 지체되거나 저해될 가 능성은 낮은 것으로 사료된다. 이러한 근거로 해외의 보 교육정책의 무상 지원 은 대부분이 유아기에 시작되며, 취업에 따른 차등지원은 전 연령의 영유아를 대상으로 하도록 정책이 설계된 것이다

24 4. 보육 질 개선을 위한 지원 부족 그간 우리나라는 기관 이용비용의 경감을 통한 보 교육의 양적 팽창에 정책 역량을 집중해 왔으나, 보 교육에 대한 접근성은 질적 향상을 동반해야지만 아 동 발달이나 여성 고용 증대 측면에서 그 실효성이 제고될 수 있다. 우리나라의 어린이집은 2000년도에만 해도 19,276개소였으나 2014년 현재 43,742개소에 달해 큰 폭으로 증가해 왔다. 그러나 최근 당혹스러운 수준의 일련의 아동학대가 민 간 어린이집뿐만 아니라 부모의 신뢰도가 높은 국공립 어린이집에서도 발생하면 서 믿고 맡길 어린이집이 부족하다는 인식이 확산되고 있다. 보육의 질이 낮을 경우에는 영유아 발달의 지연 및 저하가 나타날 수 있기 때문에 여성의 경제활 동 참여에 따른 대가가 커질 수밖에 없다. 저품질의 보육은 여성의 경제활동 참 여 유인을 낮추는 원인이 될 수 있는 것이다. 실제로 2012년 보육실태조사에 의 하면, 영유아 자녀를 둔 미취업 여성의 22.2%가 자녀를 안심하고 맡길 곳이 없기 때문에 일을 하고 싶어도 할 수 없다고 응답하였다(서문희 외(2012)). 보육의 질을 개선하는 것은 특히 고학력 여성의 경제활동을 제고하기 위한 방 안으로 사료된다. 이영욱(2014)에 의하면, 고졸 초과 학력을 지닌 여성은 고졸 이 하의 학력을 지닌 여성보다 보육의 질을 개선하기 위해 월 1만 5천원을 추가로 지급할 의사가 있었다. 또한 2009년의 우리나라 생활시간조사를 이용해 고졸 이 하 여성과 고졸 초과 여성의 하루 자녀 돌봄 시간을 비교한 결과, 자녀를 씻기 고, 식사를 챙겨주고, 잠을 재우는 등의 신체적 돌봄 시간은 고학력 여성이 저학 력 여성에 비해 하루 14분이 긴 129분이었지만, 자녀와 직접 놀아주고, 책을 읽 어주거나 공부를 봐주는 등의 적극적인 돌봄 시간은 하루 30분이 긴 63분이었다. 그리고 Gregg et al.(2005)과 Ruhm(2004)에서는 부모의 소득이 높거나 학력이 높 을 때 기관 이용은 영유아의 발달에 부정적인 영향이 있는 것으로 나타났다 (OECD(2011)에서 재인용). 이는 학력이 높은 여성일수록 생애 초기 교육의 중요 성을 인식해 우수한 교육에 가치를 부여하며, 양육 정보에 대한 수집, 체화 능력 이 뛰어나 기관보다는 가정에서 양질의 교육을 제공할 수 있는 것으로 이해된 다. 이는 고학력 여성의 경제활동을 이끌어내기 위해서는 설사 보육 비용의 상 승을 가져오더라도 이들을 만족시킬 수 있는 수준으로 보육의 질을 향상시키는 것이 중요함을 시사한다. 보육의 질을 구성하는 다양한 항목 중 가장 중요한 요인은 보육교사의 자질이 다(Blau(2001), 김인경(2012)에서 재인용). 우수한 보육교사란 아동이 다양한 어휘 를 접하고 주변 환경을 안전하게 탐색하고 연령에 적합한 교재교구를 즐겁게 접

25 할 기회를 제공하며, 또래와 원만히 상호작용하도록 중재하고, 훈육 시에도 아동 에 대한 애정을 바탕으로 아동의 의사, 감정을 존중하며 문제해결능력의 제고와 자발적인 태도의 개선을 추구하는 등의 자질을 지녀야 한다(Dearing et al.(2009), 황옥경(한겨레( )). 그리고 교사 대 아동 비율, 교사의 이직률, 프로그램 의 구성, 교재 교구의 구비, 물리적 환경의 안전성 등 구조적인 조건은 위와 같 은 교사와 아동의 상호작용이 성공적으로 이루어지도록 돕는 필요조건이 된다 (Blau(2001), 김인경(2012)에서 재인용). 특히 높은 교사 대 아동 비율은 교사가 개별적인 아동의 기질, 흥미, 성격, 발 달단계 등을 고려해 아동별로 적합한 보육을 행하기 위한 전제 조건이 되므로, 교사 1인당 아동 수가 낮아지면 보육의 질은 향상되는 것으로 나타난다 (OECD(2012)). 우리나라 보육의 질을 제고하기 위해서는 교사가 담당하는 아동 의 수가 적어야 하는 것이다. Watamura et al.(2003)에 의하면 영유아가 기관에서 장시간 지낼 때 오전에 비해 오후에 스트레스 호르몬인 코르티솔(cortisol)의 신 체 농도가 증가하는 것으로 관측되었다. 코르티솔의 증가는 아동의 문제행동과 정서적 예민함과 관련이 있다고 한다. 그러나 급우와 원만한 관계를 유지하는 아동은 기관에 머무는 중에도 코르티솔 수치가 낮게 나타났는데, 이는 특히 협 동심, 책임성, 감정조절력 등의 사회적 능력이 낮아 또래와 자주 부딪치는 아동 들에게 기관은 스트레스를 유발하는 공간일 수 있음을 의미한다. 따라서 아동들 이 하루 중 기관에 머무는 시간이 길어지면 사회적 능력이 낮은 아동들이 더욱 예민해져 급우들 간에 다툼과 사고가 발생할 수 있으므로, 아이들 간에 갈등상 황을 미연에 방지하고 발생 시 이를 조율할 교사의 역할이 중요하다. 갈등을 예 방하기 위해서는 평소 교사가 개별 아동들에게 관심을 가질 여력이 있고 충분히 교감할 시간이 있어야 한다. 즉, 교사가 개별 아동들과 애착이 안정적으로 형성 되어 있어야 하며, 부정적인 감정에 휩싸였지만 언어가 서툴러 이를 잘 표출하 지 못하는 아이를 위해서는 이를 재빨리 알아차려 반복적으로 쉬운 언어로 표현 해 감정의 해소를 도와주고, 아이에게 와 닿을 때까지 대안을 제시해 주어야 하 는 것이다(EBS 부모제작팀(2013)). 교사가 도맡은 아동이 많다면 교사의 목표는 개별 아동의 기질에 대한 파악과 인성 함양의 지도보다는, 안전사고를 예방하기 위해 부득이하게 아동의 주도적이고 자율적인 행동, 즉 발달상 바람직한 행동도 통제하는 데 초점이 맞춰질 수밖에 없다(유주연 외(2012)). 현재 어린이집의 연령반별 교사 대 아동 비율은 0세반(연말 기준 0~1세)은 1:3, 1세반(2세)은 1:5, 2세반(3세)은 1:7, 3세반(4세)은 1:15, 4~5세반(5~6세)은 1:20이다. <표 4-4>는 하버드대학교의 아동발달센터에서 미국 소아과협회와 공중보건학회

26 의 교사 대 아동비율 권고안을 제시한 것이다. 권고안에 따르면, 교사 1인당 1세 미만은 3명, 1~2.5세는 4명, 2.5~3세 미만은 5명, 3세는 7명, 4~5세는 8명이 적합 하다고 보고 있다. 한편, <표 4-5>는 유럽 국가의 교사 대 아동 비율을 제시하고 있다. 0~2세의 경우, 독일, 그리스, 핀란드가 4~5명 수준으로 낮고, 프랑스, 오스 트리아, 포르투갈, 노르웨이는 5~9명 수준으로 높은 편이다. 3~5세의 경우 핀란 드가 7명, 포르투갈 3세가 7.5명으로 낮고, 독일, 프랑스, 그리스, 오스트리아, 포 르투갈(4~5세), 노르웨이가 12.5~25명으로 높다. 스웨덴은 교사 대 아동 비율에 대한 법적 규제가 없다. 이렇게 전문가적 권고 수준과 국제 동향을 비교했을 때 우리나라 영아반의 교사 대 아동 비율은 다소 높고, 유아반은 상당히 낮은 축에 속함을 확인할 수 있다. 하지만 다행히 유아반에는 그 규모에 따라 일 4시간 이상 근무하는 보조교사 를 채용하도록 규정하고 있다. 유아반 보조교사는 3~4개 반에 최소 1명 이상, 5~7개 반에는 최소 2명 이상, 8~10개 반에는 최소 3명 이상, 11개 반 이상은 최소 4명 이상 두어야 한다. 한편, 현재 영아반에는 보조교사가 배치되어 있지 않다. 육아휴직 이용률이 낮은 우리나라의 특수성을 고려했을 때 단기간에 육아휴직 이용률을 높여 여성 고용률을 제고할 수 없다면 차선책으로써 영아반에도 보조 교사를 배치하는 방안을 고려할 수 있다. 이를 통해 영아반 교사 1인당 아동 수 가 낮춰진다면 보육 품질에 대한 만족도가 향상되어 영아모의 노동시장 이탈을 방지하고 지속적인 경제활동을 유도할 수 있을 것이다. 한편, 교사는 자질 향상을 위해 주기적으로 현직 교육을 받는 것이 바람직한 데, 교사가 교육을 받기 위해 어린이집을 떠나는 동안에는 보육에 지장이 없게 끔 대체교사가 배치되어야 할 것이다. 우리나라의 보육교사는 보육에 필요한 지 식과 능력을 유지 개발하기 위해서 직무교육을 매 3년마다 40시간 받아야 하 며, 승급을 위해 3급 자격증 취득 후 1년 이상이 경과하거나, 2급 자격증 취득 후 2년이 경과하면 80시간의 승급교육을 받을 수 있다. 그러나 직무교육 이수는 대 체교사 파견 사유에 해당되지 않아 직무교육을 주말 야간에 받거나 온라인 수 강으로 갈음하는 교사가 상당해 직무 교육이 역량 강화의 기회로 활용되기보다 는 추가적인 업무 부담으로 인식되기도 한다(오마이뉴스( )). 2014년 복지 부가 지원하는 대체교사 수는 499명, 지자체 시책으로 지원하거나 어린이집에서 자체적으로 채용한 대체교사 수는 1,543명이며, 대체교사, 보조교사를 제외한 보 육교사 수는 206,535명으로 대체교사 1인당 보육교사가 101명인 셈이다. 보육교 사가 현직 교육을 충실히 받을 수 있으려면 대체교사의 증원이 필요할 것이다

27 <표 4-4> 미국 소아과협회 공중보건학회의 교사 대 아동비율 권고안 영유아 연령 교사 대 아동 비율 0-12개월 1: 개월 1: 개월 1:5 3세 1:7 4-5세 1:8 자료: American Academy of Pediatrics, America Public Health Association, and National Resource Center for Health and Society in Child Care and Early Education(2002). Caring for Our Children: National Health and Society Performance Standards: Guidelines for Out-of-Home Child Care Programs, 2an edition. EIK Grove Village, IL: American Academy of pediatrics and Washington, DC: America Public Health Association, Center on the Developing Child at Harvard University (2007)에서 재인용. <표 4-5> 주요 유럽 국가의 교사 1인당 법정 아동 수 연령 1세 이하 1세 2세 3세 4세 5세 독일 프랑스 규제 없음 그리스 오스트리아 포르투갈 핀란드 노르웨이 스웨덴 규제 없음 주: 독일은 Rhineland-Palatinate지역의 수치로 국가 평균 수준임; 그리스는 vrefonipiakos stathmos와 paidikos stathmos라는 영유아기관의 0~4세아에 대 한 규제이며, 5세아 규제는 공립 유아원(pre-primary school)의 수치로 사립의 경우 법정 교사 대 아동 비율은 1: 28임; 프랑스는 교사 대 아동 비율이 연령 이 아닌 아동의 발달 수준으로 정함; 노르웨이 수치는 0~6세 대상의 barnehager라는 기관에서 수업을 관장하는 교사(educational staff)에 대한 규 제임. 영유아기관에 보조교사도 근무하나 보조교사 수는 국가가 규제하지 않 으며, 보조교사 수까지 감안했을 때 교사 대 아동은 평균 1:4.9명임. 자료: European Commission/EACEA/Eurydice/Eurostat(2014)

28 Ⅴ. 보육정책의 여성고용 제고 방안 보육료 지원 정책이 여성 고용을 제고하는 효과가 나타나기 위해서는 근로 유 인을 부여해야 하며 보육의 질적 수준이 높아야 한다. 여성의 근로 여부에 관계 없이 보육료를 지원한다면 이는 보육료에 소비할 예정이었던 가구소득을 다른 항목에 사용할 수 있음을 의미하므로 경제활동에 참여하지 않았던 여성의 근로 유인을 낮추게 된다. 한편, 육아휴직 사용률이 낮은 우리나라 특성 상 출산 여성 이 직장에 복귀하려면 이르면 생후 3개월 된 어린 자녀를 믿고 맡길만한 어린이 집이나 대리양육자를 찾을 수 있어야 한다. 보육의 질적 수준에 대한 기대감이 높을 수밖에 없는 이유이다. 또한 장시간 기관이용의 부정적 영향이 상쇄될 정 도의 우수한 보육이 제공되어야 영유아 모 입장에서는 전일제 근로를 마음 편히 선택할 수 있을 것이다. 따라서 본고는 다음과 같은 방안을 제안한다. 먼저 1안으로 0~2세 근로 여성에 게는 현재와 같이 종일제 보육을 지원하되, 취업을 안했거나 육아휴직 중인 비 근로 여성에게는 종일제의 절반인 일 6시간의 반일제 보육 4) 을 지원하는 것이다. 단, 3~5세는 누리과정 대상으로 유아교육 정책과의 연계를 고려해 개편을 논의 5) 해야 하므로, 본고에서는 보육정책 대상자에 국한된 0~2세반 중 만 0~2세만 근 로 여성과 비근로 여성을 차등지원하는 방안을 고려한다. 아울러 영아를 둔 부 모의 가정양육 부담을 완화하고 기관 보육과 가정 양육 선택권을 강화해 주기 위한 차원에서 1세와 2세의 양육수당이 각각 15만원, 10만원인 것을 20만원, 15 만원으로 인상하는 방안도 함께 고려해보았다. 보육제공 시간을 양분하고 부모 근로 여부에 따라 지원을 이원화하는 것에 대 한 부모의 찬성 비율은 높은 편이다. 서문희 외(2013)에 의하면, 어린이집 이용자 의 70.4%가 그리고 양육수당 수혜 부모의 83.6%가 보육 제공방식을 종일제와 반 4) 반일제는 오전반, 오후반 형태로 구성해 우수한 어린이집에 입소할 수 있는 아동 수를 높 이는 방안이 될 수 있다. 5) 3~5세는 사회성 함양, 언어 발달, 생활습관 형성 등이 중요해 기관 이용이 권장되나, 현재 주 68시간의 무상 보육은 지나치게 장시간인 것으로 사료된다. 3~5세에게 무상 보육 및 유아교육을 주 40시간 이상 지원하는 EU 국가는 이탈리아, 그리스 및 과거 사회주의 국 가였던 체코, 슬로바키아, 헝가리, 라트비아, 루마니아, 리투아니아에 불과하다. 오스트리 아, 아일랜드, 영국, 스웨덴이 주 19시간 이하, 핀란드, 불가리아, 사이프러스, 리히텐슈타 인, 스위스, 벨기에, 스페인, 프랑스, 폴란드, 포르투갈, 몰타가 주 20~30시간을 지원한다 (European Commission/ EACEA/Eurydice/Eurostat (2014)). <표 4-1>의 국가도 영유아 모두 부모의 근로 여부에 따라 보육 유아교육의 지원 시간 및 지원액이 상이하다

29 일제로 이원화하는 것에 찬성하였다. 그리고 어린이집 이용자의 60.0%와 양육수 당 수혜 부모의 68.2%가 부모의 취업, 직업훈련, 학업 등의 이유로 가정에서 자 녀를 직접 돌보기 어려운 경우에만 종일제 보육료를 지원하고 그렇지 않은 경우 에는 반일제 보육료를 지원하는 것에 찬성하였다. 그리고 보육료 지원 방식 이원화를 통해 절감된 예산을 보육의 질적 제고와 비근로여성의 가정양육 부담의 추가적인 완화에 사용하는 방안을 고려해보았다. 2안에서는 1안에 추가로 0~2세반에 보조교사를 배치하고 3안에서는 2안에 추가 로 대체교사 수와 시간제 보육 기관의 확대에 예산을 배정해 보았다. 현재 대체 교사는 보육교사의 결혼과 연차에만 파견되는데, 직무교육 시에도 보육공백을 메꿔 줄 수 있는 수준으로 증원되어야 한다. 시간제 보육은 긴급하거나 일시적 인 보육 수요와 정기적이고 단시간인 보육 수요에 대응할 목적으로 2014년부터 시행된 사업이다. 그 대상은 보육료와 유아학비 지원 대신 양육수당을 받는 가 정양육 아동이며, 서비스 제공 기관은 지정 어린이집이나 육아종합지원센터로, 부모는 필요에 따라 시간제로 보육서비스를 이용하고 실제 이용한 만큼 보육료 를 지불하는 방식이다. 비근로 여성의 기관 이용이 종일제에서 반일제로 단축되 면 시간제 보육을 정기적으로 단시간 이용하는 가구는 줄어들겠으나, 긴급하고 일시적으로 이용이 필요한 가구는 증가할 것으로 판단해 시간제 보육 기관의 확 대가 필요하다고 보았다. 다음은 이러한 1안, 2안, 3안의 세부안을 기술하고 재정비용 추계 결과를 제시 한다. 1. 보육정책 개편 시나리오 안: 근로 여부에 따라 보육시간 차등 지원 1안에서는 만 0~2세 근로여성에게 종일제(일 12시간) 보육료를 현재와 같이 지 원하고 미취업모와 육아휴직 중인 여성에게는 반일제(일 6시간) 보육료만 지원 하는 방안을 상정한다. 아울러 1세와 2세의 양육수당을 각각 15만원, 10만원에서 20만원, 15만원으로 인상해 기관보육 아동이 일정 수준 가정양육으로 전환될 경 우를 감안해보았다. 이러한 개편에 따른 예산을 추계하기 위해 먼저 제도 개편이 없을 경우의 2015년 만 0~2세아의 어린이집 이용 아동 수와 양육수당 수급 아동 수를 월별로 추정하였다. 연령별 어린이집 이용 아동 수는 월별 출생아수에 2014년도 출생연

30 월별 월별 기관 이용률을 곱해 계산하였다. 이때 월별 출생아 수는 2014년도 이 전에 출생한 아동 수는 기 발표된 수치를, 2015년도 월별 출생아 수는 2015년도 0세아 추계인구에 2014년도 출생아의 월별 분포비율을 곱한 수치를 이용하였다. 그리고 2014년도 출생연월별 월별 기관 이용률이 2015년에도 그대로 적용될 것 으로 가정하였다. 양육수당 수급 아동 수는 월별 출생아 수에 2014년도 출생연월 별 월별 양육수당 수급률을 곱해 계산하였다. 여기에서도 2015년도 출생연월별 월별 양육수당 수급률은 2014년과 동일할 것이라 가정하였다. 여기에 반일제 제도화에 따른 종일제 아동 수, 반일제 아동 수, 양육수당 수급 아동 수를 추계하기 위해 어린이집 이용 아동 중 미취업모와 휴직중인 취업모 비중을 가정해야 했다. 이정원 이혜민(2014)의 설문조사에 따라 현재 어린이집 에 자녀를 보내는 미취업모와 휴직중인 취업모 비중의 합을 38.0%로 두고, 반일 제 도입 시 이들의 75%인 28.5%는 반일제를 선택하고 25%인 9.5%는 가정양육으 로 이동할 것으로 보았다. 이를 통해 반일제 제도화 시 어린이집 이용 아동의 62.0(100-38)%는 종일제에 남아있고, 28.5%는 반일제로, 9.5%는 가정양육으로 이 동할 것으로 두었다. 또한 양육수당 5만원 인상에 따른 기관보육에서 가정양육으로의 이동비율은 이정원 이혜민(2014)에서 어린이집 이용 가구 중 양육수당이 얼마라도 인상되 면 전환하겠다는 비율과 5~10만원이 인상되면 전환하겠다는 비율을 합한 수치를 사용했는데, 이 수치는 1세와 2세가 각각 10.7%, 13.3%였다. 이에 근거해 반일제 시행에 더해, 양육수당이 5만원 인상된다면 어린이집 이용 아동의 62%는 그대로 종일제로 남아있고, 1세아를 둔 미취업모의 가정양육은 9.5%에서 10.7%로 증가 하는 한편, 반일제는 28.5%에서 27.3%로 감소한다고 두었다. 그리고 2세아를 둔 미취업모의 가정양육은 9.5%에서 13.3%로 증가하는 한편, 반일제는 28.5%에서 24.7%로 감소한다고 두었다. 그리고 정책변화가 없을 때의 종일제 아동 수에 위 의 비율을 곱해 정책 변경 하에 반일제 아동 수를 계산하고 정책변화가 없을 때 의 종일제 아동 수에 위의 비율을 곱해 가정양육수당 수급 아동 수의 증가분을 계산하였다. 그리고 정책 변화 후의 종일제 아동 수는 반일제 아동 수와 가정양 육수당 수급 아동 수의 증가분을 차감해 도출하였다. 이렇게 종일제와 반일제 어린이집 이용 아동 수를 결정한 후, 여기에 각각 종 일제 보육료와 반일제 보육료를 곱해 보육료 지원 예산을 추계하였다. 이 때 아 동이 인건비 지원 어린이집에 15.1%, 미지원 어린이집에 84.9% 분포한다고 보았 고, 반일제 보육료는 기존의 표준보육비 연구에서 종일제 보육료의 70% 내외 수 준임을 감안해 현재의 인건비 지원 어린이집과 미지원 어린이집종일제 보육료의

31 70% 수준으로 두었다. 2015년 3월부터 아동 1인당 보육료 지원은 인건비 지원 어린이집의 경우 0세반은 406,000원, 1세반은 357,000원, 2세반은 295,000원이며, 인건비 미지원 어린이집의 경우 0세반은 778,000원, 1세반은 537,000원, 2세반은 413,000원이다. 한편, 2015년 1, 2월에는 인건비 미지원 어린이집의 경우 0세반은 394,000원, 1세반은 347,000원, 2세반은 286,000원이며, 인건비 미지원 어린이집의 경우 0세반은 755,000원, 1세반은 521,000원, 2세반은 401,000원이었다. 이러한 월 별 연령별 기관유형별 각 금액에 0.7를 곱해 반일제 보육료를 도출하였다. 한편, 가정양육수당 예산은 가정양육수당 수급 아동 수에 월령별 가정양육수 당 금액을 곱해 계산하였다. 이렇게 도출된 보육료 예산과 가정양육수당 예산에 각각의 국고보조율 비중인 65.7%, 64.3%를 곱해 국비 금액을 계산하고, 보육료 지방비 액수는 국비에 ( )/65.7을, 양육수당 지방비 액수는 국비에 ( )/64.3을 곱해 계산하 였다. 한편, 보육료 중에는 장애아 보육료와 시간연장 보육료가 들어가는데, 각각의 국비, 지방비 부담은 2015년 예산 추계 방식 그대로 지원아동 수, 지원단가, 지원 기간에 국비와 지방비 지원률을 곱해 계산하였다. <표 5-1>은 이러한 과정을 거쳐 추계한 재정소요액을 제시하고 있다. 2015년 예산은 2014년 당시 확정한 2015년 예산이며, 현 상태는 위 추계 방식을 따르되 제도 변경이 없을 때의 예산 추정치이다. 반일제 제도화는 비근로 여성에게는 반일제 보육료만 지원했을 때를, 반일제 제도화+5만원 인상은 반일제 제도화에 1~2세아에게 양육수당을 5만원 인상해 주었을 때의 재정 소요를 보여주고 있다. 지방비는 보육료와 가정양육수당의 지방비 합을 나타내며, 누리과정은 3~5세반 을 대상으로 해 정책 변화의 영향을 받지 않으므로, 재정 소요에 변함이 없다. 총합은 국비, 지방비, 누리과정 예산의 합을 나타낸다. 반일제 도입에 따른 예산 절감 효과를 현 상태와 비교하면, 국비가 3,149억원, 총 예산이 4,779억원으로 크 게 나타난다. 하지만 양육수당을 5만원 인상하는 방안을 시행하면 국비 절감액 은 1,623억원으로, 국비, 지방비 합의 절감액은 2,393억원으로 줄어듬을 알 수 있 다

32 <표 5-1> 반일제 도입, 양육수당 인상에 따른 재정 추계 결과 (단위 : 억원) 2015년 예산 현 상태 (A) 반일제 제도화 (B) 반일제 제도화 +5만원 인상 (C) 재정 절감액 A-B A-C 국 비 보육료 30,474 30,518 26,960 26,566 3,558 3,952 가정양육수당 11,018 11,592 12,001 13, ,329 소계 41,492 30,518 26,960 26,566 3,149 1,623 지방비 22,027 22,369 20,738 21,598 1, 누리과정 39,401 39,401 39,401 39, 총합 102,920 64,479 99,100 62,085 4,780 2, 안: 1안+영아반 보조교사 배치 2안에서는 1안에 이어 0~2세반에 반일제 보조교사를 4반당 1인 배치하는 방안 을 추가하였다. 아동 1인당 부담해야 할 보조교사의 급여는 국공립 보육교사 1호 봉 임금에 임금상승률을 반영한 월 152만원을 기준으로 해 교사 대 아동비율, 근 무시간, 담당 학급 수를 고려해 연령반별로 계산하였다. 0세반은 152만원을 교사 1인당 법정 아동 수인 3명으로 나누고, 반일제 교사임을 감안해 2로 나누고, 4학 급을 담당하니 다시 4로 나누었다. 1세반과 2세반은 위 수식을 교사 대 아동 비 율이 각각 1:5, 1:7임을 감안해 3이 아닌 5로 7로 나누었다. 이 과정을 거쳐 계산 한 0세반, 1세반, 2세반 아동별 보육료 인상액은 7.4만원, 4.5만원, 3.2만원이었다. <표 5-2>는 이 수치를 보육료에 더한 후 1안의 계산방식을 준용해 추계한 재 정소요액을 나타낸다. 현 상태와 견주어 반일제 제도화에 추가로 보조교사를 배 치한다면 재정 절감액은 크게 감소한다. 국비는 1,198억원, 총 예산은 1,810억원 이 줄어드는 정도이다. 그리고 반일제 제도화에 견주어 반일제에 추가로 보조교 사를 배치했을 때의 국비 증가액은 1,950억원, 총합의 증가액은 2,970억원이다. 그리고 반일제, 보조교사 배치에 추가로 1~2세아에 대한 양육수당 5만원 인상안 까지 시행한다면 재정 소요액은 현 상태보다 다소 증가하는데. 국비 증가액은 328억원, 총합 증가액은 576억원이다. 반일제만 도입했을 때와 비교한다면 국비 는 3,477억원, 총합은 5,356억원이 증가함을 알 수 있다

33 <표 5-2> 반일제 도입, 양육수당 인상, 보조교사 배치에 따른 재정 추계 결과 (단위 : 억원) 국 비 현 상태 (A) 반일제 제도화 (B) 반일제 제도화, 보조교사 (C) 반일제 제도화, 보조교사, +5만원 인상 (D) 재정 절감액 A-B A-C A-D 보육료 30,518 26,960 28,911 28,517 3,558 1,607 2,001 가정양육수당 11,592 12,001 12,001 13, ,329 소계 42,110 38,961 28,911 28,517 3, 지방비 22,369 20,738 21,757 22,617 1, 누리과정 39,401 39,401 39,401 39, 총합 103,880 99,100 62,669 65,055 4, 안: 2안+시간제 보육 확대+대체교사 확충 마지막으로 3안에서는 2안에 추가로 시간제 보육을 제공하는 어린이집을 확대 하고 대체교사를 충원하는 방안을 고려해보았다. 시간제 보육은 2015년 230개소 에서 제공되며, 50개소의 기관이 이를 관리하고 있는데, 제공 기관을 500개소로, 관리기관을 80개소로 늘렸을 때의 재정 소요액을 추정하였다. 시간제 보육 예산 은 보육료, 인건비, 운영비, 리모델링비로 구성되어 있다. 보육료는 500개소에 시 간당 2,500원으로 개소 당 3명의 아동이 일 12시간씩 월 21일을 이용했을 때 비 용을 계산하였다. 그리고 제공기관과 관리기관 모두 인건비는 월 2,236천원, 운영 비는 월 500천원이 소요되지만, 리모델링 비용 200천원은 2015년 예산에서와 마 찬가지로 30개소 기관에 한해 지원해 준다고 가정하였다. 그 결과 시간제 보육은 310억원이 소요되며, 시간제 보육 예산은 국비와 지방비 부담율이 5:5이므로 국 비, 지방비가 155억원이 된다. 한편, 대체교사는 현재 499명의 복지부 지원인력이 1,500명으로 증원할 시에 소요되는 예산을 계산해보았는데, 1인당 인건비가 월 1,664천원이며 국비 부담비율이 48%이므로 국비는 연 144억원, 지방비는 156억원 이 필요하다. <표 5-3>은 시간제 보육 확대와 대체교사 확충에 따른 재정 소요액을 정리한 표이다. 2015년 예산 대비 시간제 보육 확대 시 국비와 지방비는 각각 80억원이 증가하며, 시간제 보육에 추가로 대체교사를 충원하면 국비는 181억, 지방비는

34 189억원이 필요함을 알 수 있다. 현 상태와 비교해 반일제 제도화, 보조교사를 배치, 시간제 보육 확대, 대체교사 충원을 시행한다면 국비는 총 1,017억원, 총액 은 1,440억원이 절감된다. 여기에 1~2세 가정양육수당을 5만원 인상하면 국비는 509억, 총액은 946억원이 증가되어야 한다. <표 5-3> 시간제 보육 확대, 대체교사 확충에 따른 재정 추계 결과 (단위 : 억원) 2015년 예산 (A) 시간제 보육 확대 (B) 시간제 보육 확대, 대체교사 확충 (C) 재정 증가액 B-A C-A 국비 시간제 지방비 국비 대체교사 지방비 계

35 Ⅵ. 보육정책의 향후 과제 앞 절에서는 보육정책의 당면 현안과 개편안을 논의했다면 본 절에서는 추가 적으로 향후 개선이 이루어져야 할 정책 과제를 제시하고자 한다. 1. 육아품앗이 및 부모교육 기회의 확대 그간 비근로 여성에게도 보육료가 종일제로 지원되면서 부모의 양육 역량이 저하되고 양육효능감이 하향되었을 가능성이 있다. 따라서 어린이집 무상 이용 시간이 줄어드는 전업주부의 양육부담을 경감해주기 위해 육아품앗이, 부모교육, 육아 정보 등을 제공하는 지역 기반의 인프라를 구축할 필요가 있다. 이미화 외 (2013)에 의하면, 0~3세 어린이집 취원아 부모의 75.9%가 부모교육 의무화에 찬 성할 정도로 부모 스스로도 부모교육의 필요성을 절감하고 있었다. 전업주부는 고립된 육아로 인해 양육 스트레스의 누적 및 양육역량의 저하를 경험할 수 있으므로, 또래 부모와 양육부담을 나누고 유대감을 형성하며 부모로 서의 자신감을 강화할 수 있는 방안이 모색되어야 한다. 지역 내 공공 유휴 공간 에 부모가 상시적으로 교류할 수 있는 공동 육아 장소를 마련하고 품앗이 프로 그램 기획 지원, 전문적인 육아 정보 및 부모교육 등을 실시해 아동의 건강한 성 장과 발달을 지원해야 할 것이다(유해미 김문정(2013)). 한편, 이미화 외(2013)에서는 자녀가 어리거나 취업모인 경우 시간이 부족함을 이유로 들어 부모 교육 의무화에 반대하는 비중이 높았다. 출산 이후에는 육아 와 가사에 집중하느라 부모 교육을 수강할 시간적 여력이 부족할 수 있으므로, 부모 교육 대상을 예비부모로 확대하고 보건소나 산부인과 등에서 교육 프로그 램을 홍보하고 교육 자료를 배포해야 한다. 또한 부모교육 프로그램은 근로 여 성의 접근성도 고려해 평일 저녁 및 주말에도 제공하는 것이 바람직하다. 상술 한 것처럼 기관의 장시간 이용보다 아동의 발달에 중요한 요인은 우수한 보육과 더불어 모의 민감성이었다. Heckman and Mosso(2014)에서도 부모의 양육태도 및 부모와 자녀간의 상호작용이 개선되었을 때 우수한 보육의 긍정적인 효과가 배가되며 그 효과가 장기간 지속되는 것으로 나타났다

36 2. 소득에 따른 차등 지원 모든 아동이 우수한 교육 기회를 보편적으로 받을 기회를 향유하기 위해서는 보육료는 소득에 따라 차등 지원해야 한다. 기관 보육은 아동의 성장과 발달을 지지해줄 수 있는 가정의 영유아보다는 취약계층의 영유아가 접했을 때 인지적 사회정서적 발달 효과가 크게 나타난다(OECD(2011)). 따라서 보육료는 소득에 따라 차등 지원하는 것이 재정 투입 대비 효율적이다. 이때 취약계층이란 가구 소득과 부모 학력이 낮거나 양육의 질과 관련된 가정 여건이 우호적이지 않는 경우를 일컫는다. 고소득층과 양육 여건이 안정적인 가정의 경우 물질적으로 여 유로워 교육에 투자할 여력이 있고 아동의 건강한 성장과 발달에 대한 관심이 상당하여 아동에 대한 추가적인 재원 투입의 효과가 제한적인 것으로 나타난다 (Cunha and Heckman(2008), Cunha and Heckman(2007), 김인경(2012)에서 재인 용). 반면, 취약계층 아동은 당면한 생계의 어려움으로 가정 내에서 충분한 교육 을 받지 못하거나 부모가 건강한 양육환경을 조성할 여력이 부족할 수 있어 적 기 교육을 접할 기회가 부족할 수 있다(Carneiro and Heckman(2005), 김인경 (2012)에서 재인용). 특히 최근 우리나라는 계층의 상향 이동 가능성에 대한 부정적 인식이 확산되 고 있어 취약계층 아동에 대한 차등 지원이 더욱 강화되어야 할 시점이다. 사회 조사에서는 본인 세대에 비해 자식 세대의 사회경제적 지위가 높아질 가능성은 어느 정도라고 생각하는지 설문하였다. 그 가능성이 낮다고 응답한 비중이 2003 년도에는 19.8%에 불과했는데, 2006년도에 29.0%, 2011년도에 42.9%, 2013년도에 43.7%로 급증해 계층 상향 이동에 대한 기대감이 크게 떨어지는 것으로 나타났 다(김희삼(2015)). 개인의 인적 역량은 아동의 발달단계에 맞춰 적기에 개발되어 야 하며 일생에 걸쳐 발달하는 역량도 조기에 함양되어야지만 이를 토대로 학령 기와 성인기를 거치며 더욱 발전할 수 있다(Cunha and Heckman(2008)). 복지 제공에 관대한 북유럽 국가에서도 영유아의 보 교육기관 이용은 가구 소득에 따라 차등적으로 지원한다. 덴마크, 노르웨이는 무상으로 지원하는 보육 및 유아교육 시간이 전무한데, 보 교육 기관 이용료를 지원할 때는 가구소득을 고려한다. 스웨덴은 3세부터 주 15시간 정도(525시간/년 지원하는데 일반적인 수 업일수가 178일/년이므로 2.9시간/일에 해당)를, 핀란드는 초등학교 취학 1년 전 인 6세부터 주 20시간을 무상으로 제공하지만 추가적인 기관 이용은 덴마크, 노 르웨이와 마찬가지로 소득에 따라 차등 지원하고 있다(European Commission/ EACEA/Eurydice/Eurostat(2014))

37 3. 보육교사의 근무시간 단축과 업무량 축소 보육교사는 장시간 근무와 과도한 업무량을 소화하고 있는데, 이러한 근로여 건은 보육시간 동안의 교사 집중력을 떨어뜨려 보육의 질적 하락을 가져올 수 있다(OECD(2012)). <표 6-1>은 어린이집 교사의 주 평균 근무시간을 나타낸다. 우리나라의 법정 근로시간은 주 40시간이나 보육교사는 보육시간에만 43.5시간 을, 보육준비, 기타업무, 가정에서의 잔업에 14시간을 추가로 일하고 있다. 특히 법인, 직장 어린이집은 60시간 이상을 근무하며, 국공립과 민간은 59시간, 가정과 부모협동에서는 54시간 내외를 근무한다. 이중 보육 외의 업무에 종사하는 시간 은 가정과 부모협동 어린이집을 제외하면 14.8~18.9시간에 이른다. 가정 어린이 집과 부모협동 어린이집 교사가 여타의 어린이집에 비해 보육 외 시간이 11시간 내외로 짧은 것은 기관 규모가 작기 때문인 것으로 사료된다. <표 6-1> 보육교사의 주 평균 근무시간 (단위: 시간) 근무지 기관 가정 기관+가정 업무 보육 보육 외 업무구분 보육 보육준비 기타업무 잔업 합계 총 시간 전체 국공립 사회복지법인 법인단체 등 민간 직장 가정 부모협동 주: 어린이집을 층화계통집락 추출한 후 표본으로 추출된 기관의 교사 1명을 임의 추출해 온라인설문. 자료: 김은영 외(2013). 보육교사를 대상으로 근무시간 만족도를 조사했을 때도 보육교사는 장시간 근 로로 인한 개인 여가와 휴식부족, 그리고 업무량 과중에 따른 피로와 초과 근로 의 고충을 호소하였다.(김은영 외(2013)) 보육교사에게 근무시간이 적당한가 질문 했을 때 14.6%만이 그렇다고 응답했으며, 장시간 근무로 개인생활에 제한을 받 거나, 휴식하고 건강을 관리 할 시간이 부족한가에 대한 질문에 각각 55.5%,

38 76.2%가 그렇다고 응답했다. 또한 업무량이 많아 피로를 종종 느끼거나 일찍 출 근 혹은 늦게 퇴근하는 날이 많은가란 질문에 각각 73.7%, 43.9% 그렇다고 응답 하였다. 따라서 향후에는 교사의 보육시간을 단축해 수업준비, 행정업무 처리, 부모 면 담 등의 업무를 법정 근로 시간 내 해결하고, 교사가 보육 외 별도의 업무로 보육 공간을 이탈하는 동안은 보육을 책임질 교사를 추가로 배치해야 한다. 교사가 아 동의 개별적 흥미와 관심을 고려해 보육 프로그램을 세심히 계획하고, 아동을 보 육하는 시간과 행정 업무 시간을 분리해 안전에 대한 주의를 강화하며, 가정과 기관에서 일관된 양육태도를 견지할 수 있도록 부모와의 소통을 늘려야 한다. 현재 일부 어린이집은 전업주부 자녀가 일찍 하원하면서 맞벌이 가구도 자녀 를 일찍 데려가도록 종용하기 때문에 이러한 어린이집의 교사는 <표 6-1>에 나 타난 평균적인 근로시간보다 더 짧게 근무할 수 있다. 그러나 개편안과 같이 반 일제와 종일제로 어린이집 이용 지원이 이원화된다면, 맞벌이 가구는 전업주부 와 달리 장시간 이용의 대가로 더 많은 비용을 지불하므로 종일제 교사는 실제 로 어린이집 운영시간만큼 장시간 보육을 도맡아 제공할 가능성이 높다. 3세 이 상을 대상으로 하는 해외의 보 교육기관을 보더라도 전일제 교사의 보 교육시 간은 근무시간에 비해 짧은 경우가 상당하다. 근로 계약 상에 있어서 주당 근무 시간 중 보 교육이 차지하는 시간을 국가별로 살펴보면, 핀란드는 38시간 중 17 시간, 노르웨이는 38시간 중 34시간, 프랑스는 35시간 중 26시간, 그리스는 30시 간 중 18시간, 스페인은 38시간 중 25시간이다(European Commission/EACEA/ Eurydice(2013)). 종일제 보육 시 교사가 대체되어 반을 지도하는 것에 대해 불안정 애착에 대 한 우려가 있을 수 있으나, 애착 대상의 다양화보다는 대상별 애착의 안정성이 중요할 수 있다. 엄마가 자녀에게 항시 민감성을 유지하기 위해서는 일정 시간 자녀로부터 분리되어 여가와 휴식 시간을 확보해야 한다는 정신의학적 견해(정 우열(2015))는 아동이 애착을 맺는 대상을 국한하기보다는 아동을 돌보는 여러 성인과의 안정적 애착이 중요함을 시사한다. 이를 기반으로 반을 담당하는 교사 가 보육시간과 별개로 수업준비, 부모면담 등 보육을 성공적으로 이끌기 위한 시간을 가지는 자체보다는 그 교사를 대체하여 들어오는 교사의 자질과 교사와 아동간의 안정적인 유대감 형성이 중요함을 추론할 수 있다. 실제로 지금도 아 이들은 오전과 오후의 통합보육시간에 반을 담당하는 교사 외에 다른 교사의 지 도 하에 놓이게 되며, 이 교사들과 유대감을 형성해야 기관 생활에 원만히 적응 할 수 있다

39 4. 어린이집 품질정보 공개 강화 OECD(2012)에 의하면, 교사의 이직률이 낮을 때 보육의 질적 수준이 제고되며 아동의 발달에도 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타난다. 교사가 장기간 근무 해야지만 아동과 안정적인 유대감을 형성할 수 있고 아동의 특성을 세심히 파악 해 연속성을 갖고 수업 프로그램을 기획할 수 있기 때문이다. 교사의 이직률이 낮다는 것은 운영자가 보육교사에게 호의적인 처우와 근무여건을 제공하고 있음 을 나타내는 대리지표로 생각할 수 있다. 교사가 자질에 합당한 대우를 받는다 고 생각할 때 업무 능률이 향상될 수 있음은 물론이다. 따라서 부모가 보육의 질 을 짐작할 수 있도록 보육교사의 근속년수 정보도 공개하는 것이 바람직하다. 부모가 어린이집을 선택하기 전 반별로 교사 자격 급수를 확인해 내 아이가 어느 정도의 자격을 갖춘 교사의 지도 하에 놓이게 될지 사전에 가늠하도록 반 별로 교사의 자격 현황을 공개하는 것도 필요하다. 앞으로 보건복지부는 보육과정의 공개, 부모와 교사의 소통, 부모의 보육 참 여, 운영위원회의 개최 주기 등을 확대하는 열린 어린이집을 전국적으로 확대할 계획인데, 이는 보육의 질을 획기적으로 개선하는 전기가 될 것으로 기대된다. 열린 어린이집은 보육 환경을 개방형으로 전환하고, 부모에게 영유아 발달 및 인성 교육과 직접 보육과정에 참여할 수 있는 프로그램을 제공하며, 운영위원회 를 자주 열어 부모의 의견을 어린이집 운영에 적극적으로 반영하는 차별성을 지 닌다. 특히 부모가 자발적으로 급식시간이나 낮잠 시작 시간, 아이들의 스트레스 지수가 올라가는 오후 시간 등에 참관하거나 보육에 참여할 수 있다면 보육 품 질 모니터링에 내실을 기할 수 있고 부모로서는 교사가 아동과 행하는 전문적인 상호작용을 직접 보고 배우며 부모역량을 제고할 기회를 가질 수 있을 것이다. 그리고 열린 어린이집 교사가 보육시간에도 충실하면서 기존의 수업 준비, 부모 면담, 행정 업무 외에 추가적으로 부모와의 소통 및 부모 교육 참여 프로그램 을 기획하기 위해서는 근로 시간 내에 이러한 업무를 해결할 시간을 먼저 확보 해 주어야 할 것이다

40 Ⅶ. 결어 최근 어린이집 아동학대 사건이 빈번히 보도되면서 보육의 질적 향상에 대한 관심이 높아졌다. 보육은 아동의 건강한 성장과 발달뿐만 아니라 여성이 안심하 고 경제활동에 참여하기 위해서도 질적 개선이 필요하다. 또한 출산율을 높이기 위한 차원에서도 우수한 어린이집이 확대되어야 한다. 여성이 만족스러운 수준 의 어린이집을 찾지 못해 출산 후 경력단절이 불가피하다고 생각한다면 출산 의 사가 낮아질 수 있기 때문이다. 우리나라는 그동안 부모의 근로 여부와 관계없이 종일제 단일 기준으로 보육 료를 지원해 왔으며, 보육료 지원이 여성의 노동 공급을 높이지 못했다는 연구 결과가 지속적으로 나타났다. 여성의 근로 여부와 무관하게 양육비를 지원한다 면 가구 소득이 높아지는 효과가 있으므로 가구 구성원이 추가적으로 경제활동 에 참여할 유인은 낮아질 수밖에 없다. 아울러 육아휴직과 유연근무제의 사용이 저조하다는 점도 보육료 지원의 여성고용 제고효과가 나타나지 않는 원인으로 사료된다. 우리나라의 노동시장 특성 상 여성은 출산 후 직장을 그만두면 이전 의 경력을 살려 재취업에 성공하기 어렵기 때문에 육아휴직을 사용해 아이를 어 린이집에 맡기기로 결심한 시점까지 경력을 연장해야만 한다. 또한 전업주부가 같은 비용을 내고 아이를 일찍 찾아가면서 맞벌이 가구는 근로시간에 맞춰 아이 를 장시간 맡기기 어려워 졌는데, 이렇게 부득이하게 어린이집 실질 운영시간이 짧다면 근로시간의 단축이 가능해야만 한다. 그러나 육아휴직을 사용하지 못하 고 유연근무를 하지 못해 직장을 그만둔 여성의 비중이 높고 이들이 재취업에 어려움을 겪으면서 보육료 지원이 여성의 고용을 높이는 결과는 나타나지 않는 것으로 사료된다. 또한 보육에 대한 만족도가 낮은 것도 보육료 지원이 여성 고 용 상승을 견인하지 못하는 원인이 될 수 있다. 여성이 육아휴직을 사용하지 못 하더라도 보육의 질적 수준이 우수해 개인 대리양육자가 필요한 기간이 짧고 직 장으로 시기상 이르지만 순탄하게 복귀하는 경우가 많아진다면 보육료 지원은 여성의 노동 공급을 높일 수 있을 것이다. 따라서 향후 보육료 지원은 여성의 근로 여부와 연동하고, 단시일 내에 육아휴 직 이용률이 증가할 수 없음을 고려해 특히 영아 보육의 질적 수준을 개선할 필 요가 있다. 근로 여성에게는 기존대로 종일제 보육을 지원하지만, 비근로 여성에 게는 그 절반인 반일제만 지원할 수 있을 것이다. 이렇게 절감된 예산과 추가적

41 인 예산을 배정해 보육의 질적 향상과 비근로 여성의 가정양육 부담을 경감해 주는 제도를 시도해 볼 수 있다. 영아반에 보조교사를 배치해 교사 대 아동비율 을 높이고 보육교사의 결혼 및 연차뿐만 아니라 직무 교육 시에도 대체교사를 파견해 직무 교육이 업무 능력의 개발과 신장의 기회가 되도록 내실을 기해야 할 것이다. 그리고 영아 부모의 가정양육과 기관보육간 선택권을 강화해주기 위 한 차원에서 양육수당을 인상하고, 시간제 보육 기관을 확대해 긴급하고 일시적 인 보육 수요는 종일제 보육을 대체해 수용될 수 있도록 해야 있을 것이다. 본고에서는 이러한 방안을 1안에서 3안까지 재정 증감을 감안해 순차적으로 도입하는 방안을 시도하고, 그에 따른 재정비용을 추계해 보았다. 먼저 1안에서는 취업하지 않았거나 육아휴직 중인 비근로 여성에게 반일제 보 육료만을 지원하는 방안과 만 1~2세아에게 양육수당을 5만원 인상하는 방안을 고려해보았다. 반일제 보육을 제도화했을 때 보육료와 양육수당 국비는 3,149억 원이, 보육료, 양육수당, 누리과정의 국비, 지방비 총합은 4,779억원이 절감됨을 확인할 수 있었다. 여기에 양육수당을 인상하면 국비 절감액은 1,623억원, 총합 절감액은 2,393억원으로 줄어드는 것으로 나타났다. 2안에서는 1안에 이어 영아반 4반당 보조교사를 1인 배치하는 방안을 추가하 였다. 정책변화가 없을 때와 비교했을 때 반일제 제도화에 추가로 보조교사를 배치하면 재정 절감액은 크게 감소해 국비는 1,198억원, 총합은 1,810억원이 줄어 드는 정도였다. 그리고 여기에 양육수당을 인상하면 국비, 총합은 각각 328억원, 576억원 증가하였다. 마지막으로 시간제 보육 기관의 확대와 대체교사를 충원하는 방안을 3안으로 고려하였다. 시간제 보육 기관을 2015년 230개소에서 2016년 500개소로 늘리면, 국비와 지방비는 각각 80억원이 증가하며, 복지부에서 지원하는 대체교사를 현 재 499명에서 1,500명으로 증원한다면 국비는 연 101억원, 지방비는 109억원이 추가적으로 소요되었다. 현 상태와 비교해 반일제 제도화, 보조교사 배치, 시간 제 보육 확대, 대체교사 충원까지 시행한다면 국비는 총 1,017억원, 총액은 1,440 억원이 절감된다. 하지만 1~2세 양육수당을 인상한다면 국비는 509억원, 총액은 946억원이 증가해야 했다. 본고에서는 근로 여성일 경우 근로 한부모이거나 맞벌이 가구일 것으로 짐작 하여, 이들에 한해 종일제 보육을 지원하는 방안을 제시하였다. 그러나 실제에서 는 경제활동 참여를 지원하고 경제활동을 할 수 없는 가구의 양육부담을 경감해 주기 위해 근로자의 배우자가 학업, 직업훈련 등 근로 능력을 제고하기 위한 활 동에 종사하는 가구나 가구원의 장애, 질병 등으로 맞벌이를 할 수 없는 가구 역

42 시 맞벌이 범주에 포함해 종일제 보육료를 지원해야 할 것이다. 또한 본고는 보육정책에만 영향을 받는 영아의 경우에 한해 보육료와 양육수 당 지원의 개편을 논했으나, 향후에는 유아교육정책과 보육정책의 대상인 유아 에 대한 지원 역시도 부모의 근로 여부와 가구 소득에 따라 차등 지원하는 방식 으로 유보통합 논의가 진전되어야 할 것이다. 추가적으로 보육정책은 다음과 같은 개편이 이루어져야 한다. 첫째, 부모가 양 육 부담을 낮추고 양육역량을 강화할 기회를 마련해줘야 한다. 전업주부는 반일 제 보육 이후 고립된 육아로 양육 스트레스가 누적됨에 따라 양육 역량이 저하 될 수 있으므로 부모가 상시적으로 교류할 공간을 지역에 마련해 품앗이 프로그 램 기획 및 전문적인 육아 정보를 지원하고 부모교육을 제공해야 한다. 또한 영 유아의 장시간 기관 이용의 부정적 효과를 완화하려면 맞벌이 부모의 양육역량 도 강화되어야 하므로 부모교육은 평일 저녁과 주말에도 실시하는 것이 바람직 하다. 둘째, 보육료는 소득에 따라 차등적으로 지원해 모든 아동에게 잠재력을 발휘 할 기회를 최대한 균등하게 부여하는 동시에 보육료 지원의 아동 발달 효과를 증대해야 한다. 고소득층과 양육 여건이 안정적인 가정의 경우에는 물질적으로 여유롭고 교육에 대한 관심도 높아 이미 교육에 상당한 시간적 금전적 재원이 투입되고 있을 것이다. 따라서 이들에 대한 추가적인 정부 지원은 아동의 성장 과 발달에 있어서 큰 효과를 가져오지 못한다. 반면, 취약계층 아동은 당면한 생 계의 어려움이나 가정환경이 열악해 적기 교육을 접할 기회가 부족하므로, 이들 에 대해서는 정부의 적은 지원만으로도 인지적 사회정서적 발달이 큰 폭으로 이루어 질 수 있다. 따라서 취약계층 아동에 대한 지원을 상대적으로 강화해 교 육 기회의 형평성과 재원 투입의 효율성을 동시에 추구해야 할 것이다. 셋째, 보육교사가 수업준비, 행정업무 처리, 부모 면담 등의 업무를 법정 근로 시간 내 해결하게끔 보육교사의 보육시간을 단축하고 이 시간동안은 보육을 책 임질 교사를 추가로 배치해야 한다. 보육교사의 장시간 근무와 과도한 업무량으 로 인한 개인시간과 휴식 시간 부족은 보육시간 동안의 교사 집중력을 떨어뜨려 보육의 질적 하락을 가져올 수 있다. 넷째, 부모가 보육의 질적 수준을 가늠할 수 있도록 어린이집별 보육교사의 근 속년수와 학급별 교사의 자격 급수를 공개하고 부모가 보육과정에 참관 및 참여 할 기회를 마련해주어야 한다. 교사는 호의적인 처우와 근무여건이 제공되었을 때 어린이집에 장기간 근무할 의사가 있고, 그래야 아동과 안정적으로 유대감을 형성하고 연속적인 수업 프로그램을 기획할 수 있을 것이다. 또한 열린 어린이

43 집의 확대로 부모가 보육과정을 직접 보고 참여할 수 있게 된다면 보육 품질 모 니터링에 내실을 기할 수 있고 교사의 전문적인 상호작용을 참고해 양육역량을 강화할 기회를 가질 수 있을 것이다. 본고에서는 보육정책에 국한해 여성의 경제활동을 제고할 수 있는 방안을 제 시했지만, 보육정책의 개편만으로는 여성 고용의 증가 효과가 나타나는 데 한계 가 있을 수 있다. 보육 정책은 아동에 대한 전적인 부모 돌봄이 출생 초기 이루 어진 이후에 적용될 수 있는 정책이며, 현재 우리나라의 노동시장은 여성이 경 력단절을 경험한 후 경력을 살려 만족할 만한 수준의 직장에 재취업하기가 어려 운 구조이다. 따라서 보육정책이 여성의 경제활동을 지속하도록 효과를 발휘하 기 위해서는 그 앞단에 여성이 출산전후휴가와 육아휴직을 사용할 수 있어야 하 며 그 후 인사에 불이익을 경험하지 않고 직장에 복귀할 수 있어야만, 즉 보육정 책이 개입될 시점까지 노동시장에서 이탈하지 않아야만 할 것이다. 또한 우수한 보육을 어린이집에서 장시간 제공해주더라도 여성이 퇴근 후 자녀와 함께 할 수 있는 절대적인 시간이 짧아 안정적인 애착을 맺는데 어려움을 겪는다면 근로 의 욕의 소진을 경험하고 자아실현과 육아 중 양자택일의 기로에 직면할 수 있다. 따라서 출산전후휴가와 육아휴직에 대한 접근성을 강화하고, 여성이 보유한 역 량에 따라 재취업이 용이하도록 노동시장의 유연성이 제고되어야 하며, 장시간 근로 문화의 개선이 병행되어야 보육정책의 여성 고용 증진 효과가 뚜렷하게 나 타날 것이다

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