국민기초생활보장제도 부양의무자 규정 분석과 평가

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1 국민기초생활보장제도 부양의무자 규정 분석과 평가 : 가족주의(familialism)와 선별주의(selectivism)의 혼합과 그 한계 1) 김은하, 김성훈, 서소혜(한국보건복지정보개발원) 1. 서 론 본 연구의 목적은 가족주의와 선별주의의 혼합으로 인해 국민기초생활보장제도 부양의무 자 규정에서 필연적으로 발생할 수 밖에 없는 제도 설계 방식과 그 영향에 대해서 분석하고 평가하는 것이다. 노령, 실업, 건강문제 등과 같이 개인의 생애에서 누구나 겪을 수 있는 보편적인 위험에 속했던 구사회적 위험 중 노령은 비중과 규모의 변화로 인하여 신사회 위험(New Social Risk)으로 탈바꿈하고 있다. 노령의 위기는 특히 여성의 노동시장 참가율 증가나, 출생율의 감소와 맞물려서 과거와는 다른 형태의 위험으로 다가오고 있다. OECD(2010)에 따르면, 2030년 65세 이상 노인 인구 비율은 일본이 31.8%, 독일이 27.8%, 이탈리아가 27.3%, 한국은 24.3%의 순으로 예측된다. 이 보고서는 1980년에 한국의 노인 인구 비율은 3.8%에 불과하였 으나 1990년 이후 꾸준히 증가해 2000년에는 7.2%로, 한국이 고령화 사회에 진입했으며 2020 년에는 15.6%로 고령사회로, 2030년에는 24.3%로 초고령사회로 진입할 것이라고 예상한다. 이처럼 한국사회에서 노인 인구가 빠른 속도로 증가하고 있는 현상으로 인해 향후 노인과 관련된 각종 사회 문제들이 표출될 것이라는 우려가 제기되고 있다. 노인인구의 급격한 증가와 함께, 우리나라 빈곤인구 중 노인이 차지하는 비중은 OECD 국 가와 견주어 볼 때 놀랄 만큼 높다. 우리나라 노인의 빈곤율은 중위소득 50% 미만 기준으로 45.1%로 나타나, OECD 국가 중 1위이다. 한국의 노인 빈곤율은 OECD 평균인 13.5%보다 3 배가량 높고, 독거노인 가구의 빈곤율은 76.6%나 된다(OECD, 2011). 빈곤에 취약한 노인을 위한 빈곤예방 정책의 효과가 노인인구에게 적절히 배분되지 않고 있는 것이다. 신사회 위험에서 더 이상 자유롭지 않은 한국사회에서 무엇보다 진지하게 고민하고 풀어 나가야 할 숙제는 바로 노인과 관련된 사안일 것이다. 노인 빈곤 문제의 일차적인 원인은 연 금제도의 미성숙 때문이겠지만, 빈곤한 개인에게 사후조치적 성격으로 개입하는 공공부조 역 시 그 역할을 잘 감당하지 못하고 있다는 해석도 가능하다. 그간 연구자들이 많이 지적해왔듯이 국내의 노인 빈곤 문제와 국민기초생활보장제도의 부 양의무자 규정은 밀접한 관련이 있다(석재은 유은주, 2007 ; 이승호 구인회, 2010 ; 이정식, 2010). 기초생활보장제도의 수급자가 되기 위한 조건은 두 가지인데, 하나는 소득과 재산 기 1) 상태의 글이니 인용을 삼가주시기 바랍니다

2 준이며, 다른 하나는 부양의무자 기준이다. 부양의무자 기준에 통과되지 못한 인구가 상당하 며 이들 중 다수는 노인층이기 때문에 노인들이 빈곤의 사각지대를 점하는 원인으로 작용 할 수 있다(석재은 유은주, 2007: 44). 통계청의 가구소비실태조사 원자료를 활용하여 노후 소득보장 사각지대의 증가 원인이 주로 사적 이전소득의 감소에 기인한다고 실증한 연구 (구인회 손병돈, 2005)는 비록 저소득 노인에 대한 공적 소득보장제도가 크게 확충되었을지 라도, 사적이전소득의 큰 감소가 노후 소득보장 사각지대 증가의 주요 요인임을 밝히고 있 다. 이 연구는 국민기초생활보장제도의 부양의무자 기준 및 재산기준의 완화와 같이 소득보 장제도의 대폭적인 확대가 필요하다고 제언하였는데, 한국사회에서는 공적이전이 미약하므로 사적이전 소득이 가구의 경제에 큰 역할을 담당하고 있다는 의미로 해석이 가능할 것이다. Taylor-Gooby(2004)가 지적한 바와 같이, 복지국가는 이제 과거와는 다른 차원으로 전개 되는 노령문제를 포함하여, 신사회 위험에 효과적으로 작동할 대응책을 모색해야 한다. 복지 자본주의의 세 가지 세계가 존재하듯이(Esping-Andersen, 1990), 신사회 위험에 대처하는 방 식도 몇 가지로 유형화가 가능한 듯하다(Taylor-Gooby, 2004) 2). 국가 군( 群 )마다 상이하게 나타나는 위험에 대한 관리 내지는 해결에 있어서, 국가와 시장, 그리고 가족의 역할 비중을 어떻게 배분하거나 조합할 것인가에 따라 대응 방식이 달라질 것이다(Esping-Andersen, 1999). 이는 곧 위험에 대한 대응에서의 공급주체 문제로, 대응이 공적영역의 주도로 이루어 질 것인가, 사적영역의 역할로 인식할 것인가와 다르지 않다. 국가 주도 방식으로 대처할 것 인가, 아니면 시장 혹은 가족이 제공할 것인가에 대한 문제인 것이다. 누가 제공할 것인가 에 대한 논의 이외에 정책의 대응방식을 결정하는 또 다른 중요한 원 칙은 할당의 기반이 무엇인가 이다(Gilbert & Terrell, 2005). 할당의 기반은 누가 어떠한 조 건으로 급여를 받는지에 따라 보편주의와 선별주의로 대별된다. 보편주의는 사회적 권리로서 급여가 모든 사람에게 주어져야 한다는 원리이며, 사회의 모든 구성원들에게 정부가 서비스 나 재정적인 원조를 제공하는 것이다. 반면, 선별주의는 심사를 통한 개인의 욕구에 기초하 여 급여가 주어져야 한다는 원리이며, 소득조사가 이루어지는 공공부조는 선별주의의 원리를 대표하는 제도이다. 빈곤한 노인들의 최후의 안전망이라고 할 수 있는 국민기초생활보장제도는 대표적인 선별 주의 정책으로 소득인정액 조사를 통해 수급자를 선별한다. 또한, 전술하였듯이 노인빈곤 문 제는 기초생활보장제도 부양의무자 규정과 밀접한 관련이 있는데, 부양의무자 규정은 복지제 공의 책임을 일차적으로 가족에게 두는 가족주의적 가치관을 강조하고 있다. 결국 국민기초 생활보장제도는 선별주의 정책과 가족주의 이데올로기가 교차되는 지점에 위치한다. 3) 2) Taylor-Gooby(2004: ) Esping-Andersen(1990)의 3가지 레짐에 지중해 복지국가와 EU를 추가 하여, 각 국가 군( 群 )들의 신사회 위험에 대한 대응방식 차이를 제시한다. 3) 할당의 기반 이외에 사회적 급여의 형태 역시 정책의 성격을 결정하는 중요한 요소이다(Gilbert & Terrell, 2005). 급여의 형태는 급여를 현금으로 할 것인가, 현물로 할 것인가의 선택과 관련되는데, 국민기초생활보장 제도 부양의무자 규정은 노인에 대한 경제적 부양에 관한 것이고, 제도를 통해 전달되는 급여는 전부 현금이 므로 급여형태에 관한 언급은 제외한다

3 그간 많은 연구자들이 국민기초생활보장제도 부양의무자 규정에 대하여 다양한 연구 결과 들을 제시하였는데, 법제적 차원에서 부양의무자 요건의 법적 쟁점을 논하거나 제도 내용에 서 발생하는 주요 쟁점을 바탕으로 평가하고 비판하는 것이 주요한 내용이었다(김수정, 2003 ; 이만우, 2010 ; 김남근, 2012 ; 순윤석, 2012). 본 연구는 국민기초생활보장제도 부양의무자 규정이 가족주의와 선별주의가 혼재된 가운데 생성되고 발전되어 왔기에 제도의 설계나 정 책실행 결과에서 많은 이슈들이 필연적으로 도출될 수 밖에 없다는 입장을 견지한다. 그리고 이를 바탕으로 국민기초생활보장제도 부양의무자 규정을 분석하고 평가할 것이다. 이를 통해 정책 설계에 내재된 이론 차원의 함의를 제공하고 다른 선택 가능한 대안들을 체계적으로 모색할 수 있는 근거를 마련해줄 수 있을 것이다. 2. 이론적 배경 상기한 바 있듯이, 국민기초생활보장제도의 부양의무자 기준은 빈곤에의 위험에 대응하는 방식에 있어서 공급주체 측면에서는 가족주의를, 자원 할당 방식에서는 선별주의를 채택하고 있다. 따라서 논의를 위한 이론적 배경으로 가족주의와 선별주의를 검토한다. 1) 복지공급의 가족책임 중심주의 : 가족주의(familialism) 4) Esping-Andersen(1999)은 탈가족화(de-familialization) 개념과 함께 가족주의(familialism) 를 제시한 바 있다. 그는 탈가족화를 가구의 복지와 돌봄 책임이 복지제공이나 시장제공을 통해 완화된 정도 를 의미하며, 가족주의를 가족이 구성원의 복지에 대하여 기본적인 책임을 수행해야 한다고 정책적으로 가정하는 것 이라고 정의한다(Esping-Andersen, 1999 :51). 복지 국가를 가족주의와 탈가족화 정책 간의 논쟁으로 본 Leitner(2003) 역시 가족의 돌봄 역할과 관련하여 가족을 강화시키려는 가족주의적 정책과, 가족의 부담을 경감시키려는 탈가족화 정 책으로 유형화가 된다는 점에 동의하였다. 유형화의 기준과 해당 국가가 Esping-Andersen(1990)의 주장과 차이가 있을지라도 5), Leitner(2003)은 가족주의 정책이 가족과 여성의 돌봄 역할을 강조하고, 탈가족화 정책은 가족의 돌봄에 대한 짐을 경감시켜 남성 부양자 모델을 약화시키 는 것으로 보았다는 점에서 기본적으로 Esping-Andersen(1999)과 주장하는 바가 유사하다. 4) (2012)은 연구자들 사이에 familism과 familialism이 명백한 기준 없이 혼용되어 사용되는 것을 지적하면 서, familialism은 개별 시민의 복지와 돌봄에 대한 1차적 책임자로서 가족의 역할과 책임을 강조하는 반면, familism은 집단으로써 가족이 모든 사회의 근간이며, 집단으로써 가족주의 이해가 개인과 사회위에 위치한다는 의미로 구분해서 사용하는 것이 적절하다고 하고 있다(윤홍식, 2012: 264). 본 연구에서는 이러한 주장에 공감 하며, 이 후의 논의를 familialism에 초점을 맞춘 가족주의 와 가족책임 중심주의 용어를 혼용해서 사용한다. 5) Leitner(2003)은 가족주의를 아동의 돌봄책임 주체와 가족돌봄에 대한 재정적 지원 정도를 바탕으로 탈가족 화와 가족주의가 모두 강한 선택적(optional) 가족주의, 탈가족화는 약하지만 가족화는 강한 명시적(explicit) 가족주의, 탈가족화가 강하지만 가족주의는 약한 탈가족주의, 그리고 탈가족주의와 가족주의가 모두 약한 암 묵적(implicit) 가족주의로 유형화하였다

4 결국 가족주의적 복지체제는 복지의무를 최대한 가족에게 배분하는 체제를 말한다. 복지에 대한 책임은 해당 가족이 져야한다고 가정하는 제도가 가족주의 가치를 기반으로 설계된 정 책이다. 반대로 탈가족화는 가족에 대한 개인들의 의존을 완화해주는 정책의 특징으로, 경제 적 자원에 대한 개인들의 통제력을 강화시켜준다. 가족주의를 바탕으로 전개되는 복지는 흔 히 카톨릭의 가치와 보충성의 원리를 기초로 한다. 즉, 가족이 실패하는 상황에 한해서 공적 개입을 인정하는 원리의 영향을 받는다(van Kersbergen, 1995). 가족주의가 발달한 국가일수 록 가족정책이 매우 수동적으로 이루어지는 것은 당연한 귀결이다. 이탈리아나 스페인과 같 이 가족주의가 발달한 국가의 가족정책을 살펴보면 이러한 사실을 확인할 수 있다. 연구자들은 이와 같은 가족주의의 특징을 중심으로 국가 군들을 유형화하기도 하였다. Millar & Warman(1996)은 유럽 16개 국가의 가족부양 의무를 크게 세 가지 유형으로 구분 하였다. 가족의무가 최소화되어 국가급여가 개인을 대상으로 하는 국가유형(individual autonomy), 부양의무를 핵가족으로 국한시킨 국가유형(nuclear family), 그리고 확대가족을 포함하는 국가 유형(extended family)이 그것이다. 이 중에서 확대가족을 포함하는 국가유형(extended family) 은 가족주의의 이념을 바탕으로 가족정책이 시행되는 국가들로, 그리스, 이탈리아, 포르투갈, 그리고 스페인 등 남부유럽 국가가 해당되며 대가족이 중요한 역할을 한다는 공통점이 있다. 핵가족 내에 배우자 간이나 부모와 자식 간의 분명한 의무들은 할아버지, 형제와 자매, 삼촌, 고모를 포괄하는 더 넓은 가족의무 범위에 포함된다. 가족들은 넓은 범위에 속한 관계를 지 원하며, 도움이 필요한 경우 일차적으로는 가족의 지원에 의존한다. 국가의 서비스는 주로 가족이 없는 사람들을 위한 것이다. 이러한 국가에서 정책은 비개입주의적이며 확대가족에 대한 프라이버시가 존재한다. 유형 개인의 자율성 강조 (individual autonomy) 핵가족에게 부양의무 부여 (nuclear family) 확대가족에게 부양의무 부여 (extended family) 급여와 세금이 가구단위 가족이 없는 대상은 국가가 주요 특징 현금급여의 개인단위 제공 노인 돌봄은 가족의 의무가 아님 기준 일부 국가에서 법제상으로는 성인자녀 및 부모에게 가족의무 부담되나 실제 시행은 안됨 지원 확대가족에 대하여 비개입주의적 확대가족의 프라이버시 보호 대상 국가 덴마크, 핀란드, 노르웨이, 스웨덴 등의 스칸디나비아 국가 오스트리아, 벨기에, 프랑스, 독일, 아일랜드, 룩셈부르크, 네덜란드, 영국 등 이탈리아, 포르투갈, 스페인 등의 남부유럽 국가 한편, Jonsson(2003)은 가족책임과 의무에 관한 법적 정의와 사회적 보호가 조직되는 방식, - 4 -

5 그리고 가족 구성원간의 책임과 보호관계에 대한 국가 역할의 인식에 기반을 두어 가족을 다섯 가지로 유형화하였다. 그것은 강한 가족책임, 규정된 책임 공유, 규정되지 않은 책임 공유, 돌봄의 국가책임, 그리고 국가 지원 철폐 이다. 이 중 가족주의가 나타나는 강한 가 족책임 의 유형은 스페인, 그리스, 이탈리아 등이다. 이들 국가에서 가족은 아동과 노인에 대 한 경제적 지원 및 돌봄의 주 제공자이며 가족연대가 매우 강한 특징을 보인다. 또한, 사회 구성원은 국가보다 가족의 도움이 일차적이며 공적 급여는 최후로 제공된다는 점에 대해 동 의한다(Jonsson, 2003). 유형 일반적 특징 대표 국가 가족책임 강조 가족이 돌봄의 주요 제공자 강한 가족연대 공적급여는 최 후로 제공 스페인, 그리스, 이탈리아 등 책임의 규제된 공유 민법의 가족책임 명시 국가의 역할은 취약자에 대한 안전망 제공 프랑스, 독일 등 책임의 규제되지 않은 공유 가족책임이 명 확하게 규정되 지 않음 돌봄에 대한 국가의 제한된 개입 영국, 아일랜드 돌봄의 국가책임 아동, 노인, 장 애인에 대한 국 가의 주된 책임 스웨덴 등 스칸 디나비아 국가들 국가지원 철회 정치경제적 전 환기에 따른 가 족 책임 강조 가족의 비공식 적인 역할 강화 구 소련, 폴란드, 헝가리 등 2) 표적화된 자원 할당 : 선별주의(selectivism) 6) 급여에 대한 수급자격 논의는 보통 보편주의와 선별주의를 구분하는 것부터 시작된다. 이 것은 누가 급여의 혜택을 받는지, 그리고 자격조건은 구체적으로 어떻게 규정되는지와 밀접 한 관련이 있다(Gilbert & Terrell, 2005 ; Titmuss, 2006). 일반적으로 보편주의(universalism)란 급여가 시민권에 기반하여 모든 이들에게 주어지는 원리를 말한다. 정부의 일반조세로 조달되는 급여는 계층이나, 종교, 연령, 인종에 따라서 구 별되지 않는다. 이 원칙의 기본 가정은 사회정책을 사회구성원 모두가 당면하고 있거나, 미 래에 당면할 문제에 대한 사회전체의 대응이라고 여기는 것이다(Gilbert & Terrell, 2005). 보 편주의적 급여는 일반적으로 많은 비용이 소요되지만 인간의 존엄성을 강조하며 사회통합을 유지시키는 급여 할당의 원리로 이해되고 있다 7). 6) Anttonen & Sipila(2008) 선별주의(selectivism)를 잔여주의(residualism)와 비교하면서 양자의 개념 차이 를 명확화하였다. 이들은 대상에 있어서 잔여주의는 빈자를 주된 타겟으로 하지만 선별주의의 타겟은 어느 대 상층이라도 될 수 있는 방식이라고 보았다. 선별주의에는 다른 계급과 계층을 위한 프로그램이 존재한다는 것 이다. 그러나 상당수의 연구자들이 선별주의(selectivism)를 공공부조의 할당원리로 이해하고 사용해왔다. 본 연구도 이러한 경향을 따라서 선별주의를 빈곤계층에 대한 표적화(targeting)에 가까운 개념으로 사용한다

6 선별주의의 제도의 특징은 보편주의 제도의 장점과 한계를 반대로 고려하면 쉽게 파악할 수 있다. 보편주의 제도의 장점은 사회응집성을 증가시키며 급여에 따른 스티그마 문제를 극 복할 수 있다. 사회경제적 활동의 참가가 증가하며, 행정비용을 최소화한다. 반면 대상효율성 이 낮으며 저축과 노동공급이 감소하는 문제 등이 단점으로 거론된다(Raitano, 2008). 반면, 선별주의는 제도의 기준에 미달하는 사람들을 배제하는 규칙을 사용하면서 복지 수 혜자를 선택하는 방식이다. 급여는 예산의 허용 내에서 지급되며 제도는 사회적, 정치적, 경 제적 질서에서 특수한 욕구를 가진 사람들에게 초점을 맞춘다. 그래서 선별주의는 요보호 개 인이나 가족에게만 급여가 주어지며 욕구는 소득이나 자산조사를 통해 확인된다. 연구자들이 지적한 선별주의의 주요 특징을 정리하면 다음과 같다. 우선 선별주의는 자원을 잔여적인 방식으로 배분한다. 선별주의는 인구의 상당수가 자신의 복지를 스스로 유지할 수 있다고 가정하므로 일부 인구집단이 자신의 복지를 스스로 유지하 는데 실패할 경우에 한정해서 국가가 개입한다. 선별주의적인 복지는 자조할 수 없는 개인들 을 위한 것인데 기본적으로 깔려있는 가정은 노동은 상품이며, 노동시장의 가격이나 시장에 서의 개인가치에 따라 개인은 그가 스스로의 복지를 구입할 정도의 소득활동을 한다는 것이 다(Hernandez, 2005). 이러한 가정으로부터, 최저생계가 충족되지 못하여 국가로부터 급여를 받는 것은 개인의 잘못으로 인식된다(Titmuss, 2006). 둘째, 선별주의는 인센티브를 왜곡한다(Raitano, 2008). 특정 개인에게 표적화된 급여는 그 사람의 경제적인 행위에 영향을 미친다. 예를 들어 소득이 높아서 급여가 제한된다면, 사람 들은 일반적으로 수급을 유지하기 위해 경제활동 참여에 소극적일 수 있다(Sen, 1995). 복지 정책의 수혜자가 되기 위해서는 행위의 변화가 필요한 것이다(Mkandawire, 2005). 선별주의 급여에서 빈곤의 덫 문제가 발생하는 이유도 이와 관련된다. 셋째, 선별주의에는 계층화와 낙인의 발생이 따른다. 계층화는 시민들 간에 지위의 차이가 발생하는 것을 의미하는데 수급자에게는 낮은 자존감과 스티그마를 부여한다. 계층화와 스티 그마는 자산조사를 실시하고 가치 있는 빈자를 규정하고 가려내는 과정을 통해 수급자에게 나타난다. 이들은 시장에 적응하지 못한 실패한 사람들이 된다(Hernandez, 2005). Titmuss(2006)는 돈이 가족과 개인의 자기존중과 관련이 있음을 지적하면서 자산조사에 의 해 발생하는 스티그마의 요소를 언급한 바 있다. 넷째, 선별주의 정책은 정부가 명시한 우선권과 예산에 제약을 받는다는 점에서 타 급여에 비해 정치적으로 자유롭지 못하다. 선별주의 정책에 포괄되는 조건이나 범위는 도움이 필요 한 인구의 실제적인 욕구에 기반을 두기보다 이용가능한 자원의 양에 달려있다(Hernandez, 7) Hernandez(2005) 보편주의의 특징을 몇 가지로 언급하였다. 첫째는 공공복지의 책임한계를 설정하지 않는 다는 것으로, 보편주의가 모든 시민들에게 품위 있는 표준적인 삶과 시민권을 공평하게 누릴 권리를 가져야 한다는 원칙에서 출발한다. 개인의 복지는 전체 공동체의 책임이라는 인식에 바탕을 두는 것이다. 둘째, 보편 주의는 개인의 선호를 우선시하므로 삶의 질과 밀접한 관련성을 갖는다. 마지막으로 보편주의는 집합적인 책 임 하에 사회적 연대를 중요시한다. 사회정책의 클라이언트는 전체 인구이며, 공유된 시민권에 기초하여 집합 적인 사회적 책임이 존재한다고 간주하는 것이다

7 2005). 수급자들에게는 급여를 유지하거나 적절한 급여 수준을 유지하기 위해 필요한 정치적 힘이 약하기 때문이다. 이들은 소수이며 집단 내 공통점이 별로 없기 때문에 연대가 어려워 기득권의 관심과 지지를 모으기 어렵다(Alber, 1996). 빈자에게만 제공되는 급여는 품질이나 수준면에서 낮은 것이 일반적인 것은 이러한 이유 때문이다(Sen, 1995 ; Titmuss, 2006 ; Skocpol, 1991). 다섯째, 선별주의에서는 정보의 비대칭 문제가 발생한다. 선별주의는 급여를 받기 위해서 특 정 조건을 충족시켜야 하기 때문에 신청자들은 정확하지 않은 정보를 제공하고 욕구가 있는 것처럼 행동하게 된다(Sen, 1995). 따라서 정확한 정보를 제공하지 않은 사람은 급여를 받고, 정직한 신청자들은 급여를 받지 못하는 결과가 초래된다. 수급자들 중에 실제로는 수급자가 아닌 사람이 포함되는 현상을 방지하기 위해 실제로 욕구가 있는 사람들을 배제하는 경우가 발생하는 것이다(Sen, 1995). 선별주의 정책에서의 낮은 급여 청구율(take-up rate)도 이와 무관하지 않다(Raitano, 2008). 선별주의는 또한 행정적 비용이 소모된다. 표적화된 급여에 대해 수급여부를 판단하는 과 정에서 자원의 지출과 행정적 지원을 포함하는 상당한 행정비용이 발생한다. 특히 수급자를 골라내는 표적화가 정교할수록 조사는 더욱 철저해지며 개인의 프라이버시와 자율성이 침범 되기 쉽다. 개인정보를 침해하지 않은 채 특수한 욕구를 표적화하는 방법은 없다(Sen, 1995). 여기에는 프라이버시 침해뿐만 아니라 급여를 제공하기 위한 조사와 정책에 소요되는 사회 적 비용도 고려해야 한다. 한편, 선별주의 정책과 같이 수급자격을 제한적으로 부여하는 접근방식은 지출을 감소시키 고 욕구가 가장 큰 사람에게 가용 재원을 집중시킬 수 있다. 욕구가 가장 큰 사람에게 급여 를 제공하여 예산을 절감하면서 대상효율성을 높이는 방식에는 정책목표가 빈곤퇴치라면 정 책은 빈곤한 사람들에게 초점을 맞추어야 한다는 가정이 깔려있다(Gilbert & Terrell, 2005). 따라서 선별주의 그 자체보다는 욕구가 있는 사람들을 어떻게 선별할 것이냐가 중요하게 되 는데, 문제는 여기에 할당되는 예산이 자유롭지 못하다는 것이다. Mkandawire(2005)가 지적 했듯이 보편주의와 선별주의 간의 선택은 철저하게 정치경제학적 문제이다. 선별주의 정책 내에서도 누구를 대상으로 어떻게 표적화할 것인가에 대한 의사결정에서 동일한 문제가 늘 적용된다. 3. 국민기초생활보장제도 부양의무자 규정의 분석과 평가 국민기초생활보장제도의 부양의무 규정을 분석하고 평가하기 위해서 국민기초생활보장제 도의 원리와 부양의무자 규정, 부양의무자 기준, 그리고 부양능력 판정기준을 중심으로 각각 에 가족주의와 선별주의적 가치가 어떻게 내재되어 있는지 검토해본다. 1) 국민기초생활보장제도 원리: 가족주의 가치관의 명시 - 7 -

8 국민기초생활보장법은 최저생활보장의 원리(헌법 제 34조 제 1항), 자활조성의 원리(헌법 제32조 제1항). 보충성의 원리(기초보장법 제3조), 그리고 개별성의 원리(기초보장법 제4조 제2항, 제6조 제1항) 로 운영되고 있다. 이 중에서 국가는 모든 국민의 최저한의 생활을 할 수 있도록 보장한다는 원리인 최저생 활보장의 원리 가 공적 부양의 측면을 나타낸다면, 보충성의 원리, 자립지원의 원리, 개별 성의 원리, 그리고 가족부양의 원리 은 사적 부양의 측면과 유사하다. 특히 보충성의 원리는 국민기초생활보장법의 급여가 수급권자가 자신의 생활의 유지를 위해 최대한 노력하는 것을 전제로 이를 보충하고 발전시켜야 한다는 것을 의미한다는 점에서 공적 부양이 아닌 사적 부양을 강조한다. 즉, 국민기초생활보장제도는 기본 원리에 있어서 공적부양과 사적부양을 모두 포함하여 제시하고 있으며 두 원리는 상충한다. 여유진(2004)은 결국 공공부조제도 내 에서 사적부양 의무의 원리와 국가의 최저생활보장의 원리 간의 절충 지점은 부양의무자 기 준 의 명시에 의해 구체적으로 확인된다고 언급하였다. 한편 국민기초생활보장제도는 가족부양 원칙을 통해 국가보다는 부양의무자의 부양이 우 선하여 행해지도록 하고 있다. 동시에 보충성의 원리 와 자립지원의 원리 는 사회구성원으로 서의 생활의 자립을 강제하면서 동시의 개인의 도덕적 해이를 막는 보호억제의 역할을 한다. 그리고 가족부양의 원리 는 이러한 자립지원의 원리를 실현하기 위한 수단으로 작용하고 있 다. 왜냐하면 가족부양의 원리 는 한정된 재원의 효율적 사용을 위해 개인에 대한 자립의 강 제를 조장하여 개인 책임의 범위를 가족(부양의무자)까지 넓히는 수단으로 작용하게 되며, 이를 구체화한 것이 국민기초생활보장제도 부양의무자 규정이기 때문이다. 더불어 부양의무 자 규정은 스스로의 책임과 부양책임이 있는 자의 부양 등 다른 법률과 다른 방법에 의한 보호가 우선적으로 시행된 뒤 최후의 수단이어야 한다는 보충성의 원리에 입각한다(김남근, 2012). 이는 곧 빈곤층이라는 특수한 계층을 조력하기 위한 선별적 장치가 마련된 것이며 그 장치로서 소득ㆍ재산 기준의 적용과 더불어 가족주의에 입각한 부양의무자 기준을 규정하게 된 것으로 해석될 수 있다. 2) 부양의무자 규정: 사회구성원의 가치와 정책 가정의 비일관성 사회복지제도는 사회구성원들의 욕구를 바탕으로 사회 내의 공유된 가치와 합의가 일정정 도 가미되어 형성된다. 기초생활보장제도에 부양의무자 기준이 여전히 존재한다는 사실은 가 족주의가 한국사회의 복제제공 방식의 중요한 특징이라는 점을 말해주고 있다. 인구구조와 가 족유형의 급격한 변화에도 불구하고 가족책임 우선주의의 가치가 여전히 사회를 지배하는 하 나의 이데올로기로 자리잡고 있다는 가정이 가능한 것처럼 보이는 것이다. 그렇다면 과거와는 다른 환경 변화에도 불구하고 한국사회는 실제로 가족 이데올로기의 지배를 받고 있는가? - 8 -

9 우선 변화하는 환경에 주목할 필요가 있다. 노인 인구가 증가함에 따라서 이와 관련된 다 양한 사회문제가 대두되고 있다. 노인들의 다양한 욕구는 과거보다도 더욱 강하게 표출되고 있으며, 이것은 현 사회가 풀어나가야 할 과제가 되었다. 통계청의 사회조사 를 통해 60 세 이상인 응답자가 겪는 생활상의 어려움을 조사하였는데, <표 >를 보면 경제적 어려움 과 건강문제 가 모두 40% 안팎으로 압도적으로 높다는 사실을 알 수 있다. 건강문제가 서비스 형태의 돌봄 노동과 밀접한 관련이 있긴 하지만, 경제적인 비용도 소모된다는 점에서 노인들 은 경제적인 측면에서 가장 큰 어려움을 겪고 있다고 말할 수 있다. 구분 경제적 어려움 무직 및 고용불안정 소일거리 없음 건강문제 외로움ㆍ소외감 가족으로부터 푸대접 사회의 경로의식약화 일상생활도움서비스부족 노인복지시설부족 기타 노인들의 경제적 욕구가 적절히 충족되지 못하고 있는 상태에서 이들에 대한 사회구성원 의 부양의식을 살펴보면 다음과 같다. 90년대에는 노인에 대한 부양을 가족이 책임져야한다 는 인식이 지배적이었다(김상균ㆍ정원오, 1995). 그러나 최근 통계청의 사회조사에 따르면, 2002년에는 부모부양에 대해 '노부모 스스로 해야 한다'로 응답한 비중이 9.6%였지만, 2012 년에는 13.9%로 증가하였다. 노후문제를 개인의 책임이라고 보는 인식이 증가한 것이다. 반 대로 가족의 책임 이라는 견해는 2002년 70.7%에서 2012년 33.2%로 급격히 감소하였다. 부 모부양을 가족이 책임져야 한다는 가치관이 점점 사라지고 있는 것이다. 구분 노부모 스스로 가족 가족과 정부사회 정부사회 그렇다면 부양이 필요한 노인세대의 부양에 관한 의견은 어떠할까? [표 5]에는 노인세대에 - 9 -

10 서도 마찬가지로 부모부양은 가족이 책임져야 한다는 인식이 2006년에 67.3%에서 2010년 38.3%로, 점차 감소하고 있는 결과를 제시한다. 전적으로 정부의 책임이라는 의견은 소폭 증 가하는 추세이나 그 비중이 크지 않았다. 구분 노부모 스스로 가족 가족과 정부사회 정부사회 기타 하지만 이상에서 살펴본 사회구성원의 가족부양에 대한 의견은 단순히 의견일 뿐, 실제 행 위는 다를 수 있다. 따라서 노인의 부양 여부나 노인들이 가족으로부터 받는 지원 등을 통해 서 사회구성원의 가치와 행위가 일관되는지의 여부를 판단할 수 있을 것이다. [표 6]는 2009년과 2013년에 행해진 부양에 대한 국민의식 조사 의 결과이다. 2009년, 2013년 각각 전국 성인남녀를 대상으로 한 전화조사에서 '부모님께 정기적으로 제공하는 월 평균 생활비'가 어느 정도인지에 관하여 물었다. 조사 결과, 드리지 않는다 는 비중이 2009년 30.8%에서 2013년 79.0%로 증가하였고, 가장 낮은 금액인 10만원 미만도 26.0%에서 1.9%로 감소한 것을 알 수 있다. 이러한 결과는 비정기적으로 전달하는 생활비를 제외한 것이므로 해석상 주의가 필요하다. 하지만 앞서 가족의 부모부양 책임에 대한 소극적인 답변을 반영하 듯, 적어도 정기적 생활비 의 제공여부나 그 액수만을 볼 때는 부모부양에서 가족의 책임을 우선시하는 가치가 점차 소멸해간다고 해석할 수 있다. 구분 드리지 않음 만원미만 ~20만원 ~30만원 ~40만원 ~50만원 ~70만원 ~100만원 만원이상 모름/ 무응답 이제는 자녀 입장이 아닌 부모 입장으로 눈을 돌려서 노인가구의 생활비가 어디에서 충당

11 되고 있는지 살펴보기로 한다. [표 7]에는 65세 이상을 대상으로 생활비 마련방법을 조사한 결과가 제시되어 있다. 조사 결과, 본인 및 배우자가 부담 하는 경우는 2005년 49.3%에서 2011년 51.6%로 증가하였지만, 자녀 또는 친척지원은 2005년 44.7%에서 2011년 39.2%로 완 만한 감소를 보이고 있다. [표 6]와 [표 7]를 통해서 추론할 수 있는 사실은 비록 변화의 폭 에 있어서는 차이를 보이지만, 사회구성원의 노인부양에 관한 실제 행위 역시 가족 내에서 책임을 지는 모습이 점차 사라진다는 것이다. 구분 본인 및 배우자 부담 근로소득, 사업소득 재산소득 연금, 퇴직금 예금 자녀 또는 친척지원 정부 및 사회단체 기타 이상의 결과를 통해 한국사회에서 가족이 복지에 대한 책임을 일차적으로 담당해야 한다는 가족책임 중심주의적 가치관이 급격히 변화하고 있으며, 행동패턴 역시 그러한 가치관의 변화 와 상응하고 있음을 알 수 있다. 하지만 앞의 [표 3]를 고려하자면, 이러한 가치관과 의식의 변화에도 불구하고, 노인들의 경제적 상황은 완화되거나 해결되지 못한 채 지속적인 어려움으 로 남겨져 있다. 평균 수명이 증가함에 따라 노인인구가 증가하는 사회적 현상과 함께 부양의 식과 부양행위의 약화는 노인빈곤의 문제를 더욱 심각하게 하는 배경으로 작용할 것이다. 가족부양의 책임을 가족에 두는 가치관 변화를 반영하듯, 국민기초생활보장제도의 부양의 무자 기준도 서서히 변화한 것이 사실이다. 2000년 10월 국민기초생활보장제도 출범 당시, 부양의무자 범위는 '직계혈족 및 그 배우자, 생계를 같이하는 2촌 이내의 혈족'이었으나, 2004년에는 '수급권자의 1촌 직계혈족 및 그 배우자, 생계를 같이하는 2촌 이내의 혈족'으로 축소된 바 있다. 그리고 2005년에는 '수급권자 1촌의 직계혈족 및 그 배우자'로 축소되어 부 양의무자는 현재 부모, 아들, 딸, 며느리, 사위에 한정된다. 하지만 연구자들 사이에서 현재의 규정 범위 역시 비현실적이라는 지적들이 끊임없이 제기되고 있다(김수정, 2003 ; 송다영, 2005 ; 이찬진, 2009). 현재의 부양의무자 범위가 의미하는 바는, 생계를 함께 하는 여부와 상 관없이 부모와 자녀, 며느리나 사위가 국가 이전에 일차적인 담당자가 되어야 한다는 것이 다. 서구에서는 이미 부양의무자의 범위가 핵가족의 규모로 축소되거나 부부와 미혼자녀로 국한되는 경향이다. 그리고 성인자녀의 노부모에 대한 부양의무는 제외되는 것이 대부분이다 (송다영, 2005). 부모부양에 대한 가족 책임 의식이 약화되고 있는 현실에서 부양의무자 규정

12 을 통한 가족부양 책임의 강조는 시대착오적인 가족책임 이데올로기를 강제하면서 그것을 통해 국가의 역할과 책임을 회피하는 것이다. 한편, 국민기초생활보장제도에 내재된 가족책임 중심주의는 선별주의 정책의 특성과 함께 빈곤계층이 비빈곤계층에 비해서 사적이전의 영향을 더 많이 받는 결과를 야기하고 있다. 한 국노동패널 조사를 활용하여 소득계층별로 총소득에서 사적이전 소득이 차지하는 비중을 검 토한 성재민(2006)의 연구에서는 사적이전 소득이 주로 소득이 낮은 가구의 생활에 매우 중 요한 역할을 하고 있다는 사실을 밝히고 있다. 즉, 근로소득, 금융소득, 부동산소득, 사회보험 소득, 공적이전 소득, 기타소득을 포함한 가구의 소득분위별 사적이전 소득의 비중은 소득이 가장 높은 5분위가 1.8%이지만, 소득이 가장 낮은 1분위는 26.9%였다. 또한, 사적이전 소득 을 받은 가구의 비중을 소득분위별로 1분위 가구 중 46.5%가 사적이전소득을 받았으나 다른 소득계층은 20~25% 정도에 그치고 있어 사적이전 소득이 저소득 계층의 중요한 소득원천인 것을 알 수 있다. 사적이전 소득이 모두 부양의무자의 부양비를 의미하지는 않을지라도, 저 소득계층에서 사적이전의 영향을 더욱 많이 받는다는 사실은 선별주의적인 제도의 특성으로 인해 빈곤계층이 사적이전에 더욱 의존하는 현실의 단면을 보여준다고 할 수 있다. 소득분위 1분위 2분위 3분위 4분위 5분위 전체 소득에서 차지하는 사적이전소득 비중 사적이전을 받는 가구의 비중 ) 부양의무자 기준: 선별주의 속에 가족주의의 강요 국민기초생활보장법은 그 시초인 생활보호법에서 규정하고 있는 부양의무자의 개념을 계 승하고 있는데, 생활보호법에서의 부양의무자 개념은 민법에서 비롯되었다 8). 그러나 앞서 살 펴본 바와 같이 국민기초생활보장제도의 변화와 함께 부양의무의 범위는 계속적으로 축소되 어 현재에 이른다. 즉, 민법의 부양의무 범위는 직계혈족 및 그 배우자간 뿐만 아니라 생계 를 같이하는 친족까지를 포함하지만, 현재의 국민기초생활보장제도의 부양의무는 '수급권자 1촌의 직계혈족 및 그 배우자'로 한정하고 있다. 이와 같이 범위는 다르지만 부양의 의미에 대해서 양자는 각각 다른 접근을 한다. 민법이 인정한 부양은 이론적으로 두 가지 유형으로 분류할 수 있다. 하나는 부모와 자녀 사이 및 부부 사이의 부양이고, 다른 하나는 친족 사이의 일반적 부양이다. 전자는 생활유지 8) 제정과 함께 부양의무자 기준이 도입되어 친족부양우선주의를 명시하였다. 1982년 12월 31일 개정된 법에서는 부양의무자 기준이 시행령이 아닌 법률상으로 명기되었다. 이때부터 부양의무자는 민법의 규정에 의해 보호대상자를 부양할 책임이 있는 자 로 정의되었으며(생활보호법 제 2조 제4항), 여기에는 광범 위한 친족범위가 포함되었다(박정선, 2010)

13 의무(제1차적 부양의무)에 속하며, 부부관계 친자관계의 현실적 공동생활 그 자체에 입각하 여 당연히 요청된다. 반면 친족 사이의 일반적 부양은 생활부조 의무(제2차적 부양의무)이다. 이는 사회보장의 대체물로, 자기를 희생하면서까지 부양의무를 지지 않는 것을 의미한다(정 민호, 2012). 생활유지의무는 자녀 또는 배우자의 생활을 자기 생활의 일부로 보존하고 유지하는 의무 를 뜻한다. 즉, 본인이 생활할 권리는 다른 사람을 부양할 의무에 우선하지 않는다. 현행 민 법상 부양의무 규정상 성년 자녀는 자신의 배우자 및 미성년자에 대한 생활유지 의무 를 이 행한 이후, 노부모에 대하여서는 국민기초생활보장법상 최저생계비 수준의 생활부조적 부양 의무 를 지게 되는 것이다(박정선, 2010). 따라서 공동생활을 하지 않고 있는 분가된 형태의 수급대상자와 부양의무자의 관계는 민법에서는 부양의무 관계에 해당하지 않는다. 현재의 부 양의무자 판정 기준은 민법상의 부양의 정도와 범위를 벗어나 수급자 선정과 관련하여서만 보다 높은 수준으로 부양의무를 간접적으로 강제하고 있는 것이다(이찬진, 2009). 한편, 민법에서의 부양의무는 약정에 의하여 정하거나 가정법의 심판이 원칙으로 되어 있으 나(민법 제974조 또는 979조), 국민기초생활보장법 내에서는 국가가 일방적으로 부여하는 성 격이 강하다. 간주부양비 규정은 국민기초생활보장제도 부양의무자 기준의 이와 같은 특징을 잘 나타내고 있다. 기초생활보장제도에서 부양의무자 판정 결과 부양능력이 미약한 부양의무 자는 일정 금액의 부양비를 수급자인 피부양자에게 정기적으로 지원하는 것을 전제로 부양능 력이 없는 것으로 인정된다. 그리고 일정 금액의 부양비는 수급자 가구의 기타소득 중 부양비 로 산정하여서 수급자 선정 및 급여액 결정에 반영하게 된다(보건복지부, 2013). 즉, 간주부양 비 만큼 수급자의 생계급여가 삭감되는 것이다. 이와 같이 간주부양비는 수급권자와 해당 부 양의무자가 부양비에 대한 쌍방의 약정이 아니라 부양의무자가 통상적으로 부양하는, 혹은 부 양해야 할 비용을 국가가 일방적으로 간주하고 책정한 것이다. 법률에 명시적인 근거가 없음 에도 불구하고 소득평가액 산청 시 부양의무자로부터 실제로 소득이전이 없는 상태임에도 일 정한 소득이 이전된 것으로 대통령령에서 간주한 것이다(이찬진, 2009). 부양 여부에 대한 판 단은 행정기관에서 일방적으로 절차에 따라 진행되고, 판단의 실제 진위여부에 대해서는 수급 권자가 소명하는 노력을 강요하게 된다. 이와 같은 규정은 가족이 실제로 부양능력과 부양에 대한 의지가 있는가의 여부와 상관없이 국가가 가족의 책임을 강제하는 조치이다. 흥미로운 사실은 부양의무자나 피부양자에 대한 범위나 의무에 있어서 제도가 사회보험에 속하는가 공공부조에 속하는가에 따라서 이중적인 기준을 적용한다는 것이다. 예를 들어 국 민연금이나 건강보험 등 사회보험법 상에 나타난 부양의무자의 범위는 상대적으로 제한적이 거나 형식적인 형태를 보인다(송다영, 2005). 반면, 공공부조에 속하는 기초생활보장제도는 부양의무자 규정이 엄격하게 적용되는 경향이 있다 9). 간주부양비와 구상권의 도입은 사회보 9) 국민건강보험법은 직장가입자의 배우자, 직계존속(배우자의 직계존속 포함), 직계비속(배우자의 직계비 속 포함)과 그 배우자, 형제 자매 등을 모두 포함한다. 그러나, 국민건강보험법의 부양과 피부양의 범위는 법 제정 당시의 범위와 동일하지 않았다. 국민기초생활보장법에서는 부양의 범위가 축소되어 왔으나 국민건강보

14 험제도의 부양의무자 규정에서는 찾아볼 수 없다. 국민기초생활보장제도는 사회보험법과는 다르게 수급자와 부양자의 재산기준을 강화시킨 측면도 있다. 권리성으로 주어지는 급여와 부조적 성격으로 제공되는 급여 간에 부양의무자 적용의 성격이 다른 것이다. 정부는 잔여주 의를 바탕으로 하는 선별주의적 급여에 대해서 가족책임 중심주의 이데올로기를 더욱 강제 하고 있다. 이는 국가는 개인이나 가족이 스스로 복지를 유지하는데 실패할 경우에 한 해 개 입하는 선별주의 급여의 태생적인 특성과 무관하지 않다. 잔여적으로 제공되는 선별주의 급 여에 대하여 자조 가능성을 최대한 찾아보기 위해 부양의무자에 대해 더욱 엄중한 잣대를 대는 것이다. 제도의 형평성을 잃은 이와 같은 집행은 가족책임 중심주의적 가치와 선별주의 적 급여라는 특성이 제도 내에 혼재되었기 때문에 필연적으로 발생할 수 밖에 없다. 4) 부양능력 판정 기준: 사각지대의 발생 부양의무자 기준이 가족책임 중심주의의 가치를 반영하고 있다면, 부양능력 판정기준은 자 원의 할당과 관련하여 어떠한 기준으로 급여를 제공할 것인가에 해당되는 선별주의와 관련된 다. 기준 설정은 기초생활보장제도의 급여가 표적화되었다는 것을 의미하는데, 기준의 엄격성 정도에 따라서 수급자의 포괄정도와 제도 전체 성격에 미치는 영향 정도는 다를 것이다. 여기에서 주목하는 것은 국민기초생활보장제도 부양의무자 규정이 매우 복잡하면서 엄격 하여서 부양의무자 기준에 따른 빈곤의 사각지대가 발생하고 있는 현상이다. 사각지대에는 욕구가 있는 대상이 급여를 받지 못해 욕구가 충족되지 못한 상태뿐만 아니라, 최저생계를 유지하는데 충분하지 않은 수준의 급여를 받는 수급자까지 포함된다. 1 비수급 빈곤층 부양기준이 엄격하게 이루어지는 상황에서, 국민기초생활보장제도의 신청자들은 부양의무 자 기준을 충족하지 못해 신청에서 탈락하여 급여를 받지 못하는 경우가 빈번히 발생한다. 여유진 외(2003)는 국민기초생활보장제도 미수급자 중 전체 인구의 2.2%인 104만명이 재 산기준으로 탈락했으며, 전체 인구의 2.1%인 99만명이 부양의무자 기준에 의해 탈락한 것으 로 보고한다. 빈곤한 상태임에도 불구하고 부양의무자 기준 때문에 공공부조 급여를 받지 못 하는 개인 혹은 가구가 빈곤의 사각지대의 상당부분을 차지하고 있는 것이다. 기획재정부 (2009)는 소득이 최저생계비 이하여서 국민기초생활보장제도 급여를 받을 수 있으나 부양의 무자 기준 미달로 수급자가 되지 못하여 비수급 빈곤층의 사각지대를 이루는 가구는 60만가구, 반대로 확대되어왔다. 즉, 직계에서 출발하여 부계 양계로, 다시 직계의 방계로의 확대 과정을 거쳐 현 재 양계 형평적 확대가족 모델을 보이고 있다(왕혜숙, 2013). 왕혜숙(2013)이 지적하고 있듯이 국민건강보험 법 상에서의 부양범위의 확대는 가입자들의 경제적 이유로 인한 요구와 재정적 문제를 극복하기 위한 정부의 가입자 확대를 위한 유인요인으로 작용해왔다

15 개인은 100만명으로 추산하고 있다. 문제는 엄격한 부양의무자 기준 때문에 수급을 받지 못하 게 되는 경우에 부양의무자로부터 부양비를 받지 못하는 경우가 발생할 수 있다는 것이다. 박정선(2010)은 부양능력이 있음에도 불구하고 부양 거부 및 기피로 인하여 실제로 부양받 지 못하는 대상가구를 148,300 가구로 추정하고 있다. 즉, 부양능력이 있다고 판정된 부양의무 자가 실제로 부양하지 않기 때문에 발생한 비수급 빈곤층이 상당하다. 수급가구 및 비수급 빈곤가구의 피부양 실태에 관한 심층조사(2008) 를 분석한 이승호ㆍ구인회(2010)의 연구에 따르면 부양의무자에게 부양하지 않는 이유에 대해 물었을 때, 47.1%가 경제적 부담을 느끼 기 때문으로 응답하였다. 엄격한 부양자격 때문에 피부양자를 부양하기 위한 경제적 자원이 충분하지 않은 부양의무자는 부양을 제대로 실행하지 못하게 된다. 이로 인해서 빈곤하지만 수급받지 못하는 사각지대가 발생하는 것이다. 부양의무자의 부양능력 판정기준의 엄격성 정 도에 대해서는 허선 유현상(2009)의 연구결과를 참고할 수 있다. 허선 유현상(2009)은 한국 복지패널조사 자료로 기초생활보장제도의 부양의무자 기준을 적용한 결과, 부양능력이 없는 가구의 비율이 전체 가구의 16.12%에 불과하다고 보고한다. 즉, 약 85%의 가구가 정기적으로 부양의무를 감당할 능력이 있다는 의미로, 부양의무자 기준이 지나치게 비현실적으로 설정되 었다는 점을 알 수 있다. 이러한 제도의 설계는 전체 수급자의 수에도 영향을 미치고 있는데, 허선(2013)은 최근 경제상황이 악화되고 있음에도 불구하고 수급자가 증가하지 않는 이유가 수급자 선정 시 부양의무자 기준을 지나치게 엄격하게 적용하기 때문으로 추정한다. 2 부양의무자 국민기초생활보장제도상 부양의무자의 부양능력 여부를 판별하는 기준은 소득과 재산이다. 소득이 부양의무자 가구 최저생계비의 130%미만이고, 재산의 소득환산액이 수급자 및 부양 의무자 가구 각각 최저생계비 합의 42%미만인 경우 부양능력이 없는 것으로 판정된다. 이상과 같은 부양의무자의 소득 재산 기준이 과연 현실성이 있는가에 대한 의문이 끊임없 이 제기되고 있다. 우리나라 최빈가구 형태인 4인 가구의 경우, 2011년 현재 경상소득 기준 최저생계비의 303%가 평균이며, 중위소득은 최저생계비의 276% 10) 인데 비해 현행 부양능력 판정 소득기준은 최저생계비의 130%로, 차상위계층을 갓 벗어난 수준에 불과하다. 부양능력 이 있는 부양의무자의 소득을 최저생계비를 기준으로 설정했다는 것은 부양의무자에게도 수 급자와 마찬가지로 최저한의 생활유지를 강요하는 것이나 다름없다. 수급자에게는 공공부조 의 원리를 바탕으로 절대빈곤의 최저생계비 개념을 적용할 수 있으나, 부양의무자에게도 수 급자와 동일한 기준을 적용한다는 것은 문제가 있다. 부양 의무자의 경우 중위소득 정도의 생활수준을 전제로 제도가 설계되는 것이 더욱 합리적이고 타당할 것이다. 11) 최근 손병돈 10) 홈페이지, ( ) 11) 석재은ㆍ유은주(2007)는 부양의무자의 소득이 수급권자 최저생계비와 부양의무자 가구규모의 중위소득의 합 계 이상일 경우 부양능력이 있음 으로 판정하는 것이 보다 논리적이라고 본다

16 (2013)의 연구에 따르면 부양의무자 기준으로 인한 수급신청 탈락자의 가구형태는 노인가구 가 40.75%(38만2천742명)로 가장 많았는데, 해당 가구의 부양의무자 가구는 학생 자녀를 둔 가정이 가장 높은 비율을 보이고 있다고 한다. 부양의무자 가구는 주택마련, 자녀교육비 등 많은 생활비의 부담을 갖고 있으므로, 부양비 또한 부담으로 작용하게 된다는 점을 고려할 필요가 있다. 부양능력이 있는 부양의무자에게 적용되는 기준 뿐만 아니라, 부양능력이 미약한 부양의무 자에게 책정되는 간주부양비 역시 소득계층에 따라 큰 부담으로 작용할 수 있다. 간주부양비 는 부양의무자가 자신의 가구를 유지하기 위해 필요한 비용을 제외한 금액의 나머지 30%(또 는 15%) 수준을 부양한다고 가정하는 것이기 때문에 소득계층별로 그 수준에 대한 고려가 필요하다. 재산 기준에 대한 문제점도 지적되고 있다. 이만우(2010)에 따르면 1인가구의 재산기준과 6인 가구의 재산 기준 간의 차이가 1,132만원에 불과한데 이는 실제 가구규모에 따른 주택규 모나 실제 재산액의 차이를 제대로 반영하지 못하는 비현실적인 재산기준이다. 특히, 1인 가 구의 경우 평균재산과 중위재산이 매우 낮은데, 이는 가구 중 대다수가 경제활동 초기의 독 신가구이거나, 경제활동을 거의 하지 않는 노인 단독가구이기 때문이다(이만우, 2010). 즉, 이 들 계층에서는 재산이 소득으로 전환되어 가용할 용도로 사용될 가능성이 매우 낮다. 결국 부양의무를 성실히 지키기 위해서 자신의 재산을 팔아서 가족과 피부양가구의 생계를 책임 지도록 요구하는 것이나 다름없다. 이상의 내용은 모두 국민기초생활보장제도의 부양능력 판정 기준이 가족부양을 위해 부양 가구가 지나치게 가중된 비용을 지불해야 하는 상황과 그에 따라 부양의무 가구가 경제적으 로 큰 타격을 받을 가능성을 초래할 수 있음을 말해주고 있다. 부양능력이 있는 부양의무자의 성별을 위한 엄격한 선별과정은 부양의무자 내에서의 사각지대를 양산할 우려가 있다. 이에 따라 부양의무자 가구도 빈곤선 이하로 떨어지고 수급자와 마찬가지로 빈곤층으로 전락하는 딜레마에 빠질 수 있다(송다영, 2005). 부양능력 판정기준이 비현실적인 이유는 정부의 공공부 조 예산에 인위적으로 맞추어진 것에 불과하기 때문인데(이찬진, 2009: 37), 예산이 욕구에 기 반하기 보다는 가용자원의 양에 달려있는 것은 선별주의 제도의 특성이기도 하다. 이 때문에 결국 부양받지 못하면서도 비수급 빈곤층으로 배제되는 많은 빈곤층이 양산되고 있다. 3 수급 빈곤층 비수급 빈곤층과 부양의무자 뿐만 아니라 수급자가 부양능력이 미약한 부양능력자로부터 간주부양비를 제대로 받지 못할 경우 수급자 중에서도 사각지대가 발생할 수 있다. 이승호ㆍ 구인회(2010)에 따르면 부양비가 책정되어 있는 수급가구의 94.4%가 실제로 책정된 부양비 보다 적은 금액을 부양 받고 있으며, 실제부양비가 간주부양비보다 많은 경우는 2.8%에 불

17 과하다. 간주부양비가 책정된 수급가구의 상당수는 최저생계를 보장받지 못하므로 수급자이 면서 사각지대 집단에 속하는 것이다. 간주부양비는 현실성뿐만 아니라 제도 내 법률체계와 관련되어 문제로 지적되고 있다. 국 민기초생활보장제도는 모법인 국민기초생활보장법을 기초로 하여 법의 집행을 위해 대통령 령으로 시행령을 두고 있고 보건복지부령으로 시행규칙을, 장관령으로 각종 고시를 두고 있 으며 법령 내에서 장관이 정하도록 위임한 사항에 관하여 국민기초생활보장사업안내를 정하 고 있다. 사업안내에서는 부양능력 미약자의 간주 부양비제도에 대해서 구체적으로 제시하고 있는데, 해당 내용은 모법에서는 규정하지 않고 있는 사항을 집행단계에서 별도의 개념을 생 성하고 있다(김남근, 2012). 국민기초생활보장법은 부양의무와 관련하여 제5조 제1항에서 수 급권자는 부양의무자가 없거나, 부양의무자가 있어도 부양능력이 없거나 부양을 받을 수 없 는 자 로 규정하여 부양능력의 유무를 명시하고 있을 뿐, 부양능력이 있어도 미약한 규정을 두고 있지 않는 것이다. 이와같은 규정은 실제 소득이전이 없는데 수급자의 소득평가액에 반 영하는 위헌적이고 위법적인 것이다(이찬진, 2009: 38). 4. 결 론 본 연구는 가족을 복지제공 주체의 우선순위에 두는 가족주의를 바탕으로 설계된 국민기초 생활보장제도 부양의무자 규정이 대상을 표적화하는 선별주의 제도의 성격과 혼재되었기에 필연적으로 발생할 수 밖에 없는 제도 설계 방식과 그 영향에 대해서 분석하고 평가하였다. 한국 사회는 노인인구의 증가율뿐만 아니라 노인 빈곤의 비중도 OECD 국가 중 상당히 높은 수준이다. 연금제도가 성숙하지 않은 현 상태에서 빈곤에 대한 사후적 대책이라 할 수 있는 국민기초생활보장제도는 노인빈곤 문제를 대응하는데 있어서 중요한 위치를 차지한다. 하지만 다수의 연구자들은 국민기초생활보장제도의 부양의무자 규정이 오히려 노인 빈곤을 양산하는 기제로 작용하고 있다고 지적한다. 이러한 배경에서 많은 연구자들이 국민기초생활보장제도 부양의무자 규정에 대하여 다양 한 연구 결과들을 제시하였는데, 법적 쟁점을 논하거나 제기되는 주요 이슈를 바탕으로 부양 의무자 규정을 평가하고 비판하는 것이 주된 내용이었다. 본 연구는 국민기초생활보장제도 부양의무자 규정이 가족주의와 선별주의가 혼합된 가운데 생성되고 발전되어 왔기 때문에 제도의 설계나 정책실행 결과에서 많은 이슈들이 필연적으로 도출될 수 밖에 없다는 입장을 가지고 국민생활보장제도 부양의무자 규정을 분석하고 평가하였다. 본 연구는 크게 네 가지로 나눌 수 있다. 우선 국민기초생활보장제도의 원리가 가족주의 가치관을 규정하고 있다는 내용이다. 국민기초생활보장제도의 원리는 공적부양과 사적부양의 측면이 상충하는데, 이것은 결국 사적부양을 통해 일차적으로 복지욕구를 해결할 것을 요구 하는 것이다. 특히 가족부양의 원칙 은 한정된 재원의 효율적 사용을 위해 개인에 대한 자립

18 의 강제를 조장하여 개인 책임의 범위를 가족(부양의무자)까지 넓히는 수단으로 작용하게 되 는데 이를 구체화한 것이 부양의무자제도라 할 수 있다. 둘째, 부양의무자 규정이 사회구성원의 가치와 정책에 내재된 가정이 상응하지 않는 현실 을 제시하였다. 우리나라는 전통적으로 복지의 가족 책임을 강조하는 유교문화권의 영향에 속해 있으나, 현재 사회구성원들이 부모부양을 가족책임이라고 인식하고 있는 경향은 점점 약해지고 있다. 그리고 이러한 양상은 부양자나 피부양자 모두 유사하였으며, 실제 노부모에 대한 경제적 부양 정도도 점점 미약해지는 양상이었다. 하지만 현실과는 달리 부양의무자 기 준이 부모와 자녀, 그리고 그 배우자까지 적용되고 있으며, 이는 비현실적 가정을 근거로 가 족주의 원칙을 강조하고 있는 것이다. 저소득층이 사적 이전을 통한 혜택을 가장 많이 누리 는 이유는, 저소득층에게 가족주의적 가치관이 상대적으로 유지되고 있어서가 아니라 선별주 의 정책의 성격으로 인해 공공의 책임으로 전달되는 급여 접근권이 제한되기 때문일 것이다. 셋째, 부양의무자 기준은 선별주의 속에 가족주의를 강요하고 있다. 국민기초생활보장법은 국민의 생존권을 사회적으로 보장한다는 법적 취지에도 불구하고 민법보다 가족부양을 더 강화시키고 있으며, 간주부양비도 국가가 일방적으로 간주하여 책정하고 있다. 뿐만 아니라 사회보험에서 규정하는 부양의무자와 공공부조에서 규정하는 부양의무자는 그 성격과 범위 가 상이한데, 그 이유는 권리성으로 주어지는 급여와 표적화되어 제공되는 급여 특성 간의 차이 때문이다. 제도간 형평성을 잃은 정책 설계는 가족주의 가치와 선별주의 급여 특성이 제도 내에 혼재되었기 때문에 필연적으로 발생할 수 밖에 없다. 마지막으로 부양능력 판정 기준에 따른 빈곤의 사각지대가 발생하고 있다. 사각지대는 욕 구가 있는 대상이 급여를 받지 못해 욕구가 충족되지 못한 상태뿐만 아니라, 최저생계를 유 지하는데 충분하지 않은 수준의 급여를 받는 상태를 모두 포괄한다. 부양기준이 엄격하게 이 루어지는 상황에서, 국민기초생활보장제도 신청자들은 부양의무자 기준을 충족하지 못해 신 청에서 탈락하게 되고 급여를 받지 못하는 경우가 빈번히 발생한다. 또한 현실성 없는 부양 의무자의 소득 재산 기준과 간주부양비로 인해 부양의무를 한 부양의무자의 가구는 빈곤에 취약해질 수 있다. 또한 부양능력이 미약한 부양의무자에게 간주 부양비를 받지 못할 경우, 최저생계를 유지하지 못하는 수급 빈곤층이 발생하기도 한다. 부양의무자를 판별하기 위한 기준에 있어서의 가족의무 부과 및 선별주의의 강화는 결국 국민기초생활보장제도 신청자와, 부양의무자, 그리고 수급자 모두가 빈곤에 취약한 사각지대에 처할 수 있는 잠재적 가능성을 남겨둔다. 개인이나 가구의 경제적 어려움에 대한 가족 의무의 강제는 한국사회에 가족주의 이데올 로기가 이미 약화되었다는 증거이다. 변화하고 있는 사회구성원의 가치관을 수용하고 현실성 에 기반하여 급여의 책임 주체로서 국가와 가족의 역할분담을 고민하고 제도를 설계할 필요 가 있다. 동시에 Korpi & Palme(1998:681)가 지적한 바와 같이 빈곤계층에 대한 표적화를 강 화하면 할수록 빈곤 완화는 점점 어려워진다는 교훈을 겸허히 받아들일 필요가 있다. 국민기

19 초생활보장제도 설립 목적의 효과적 달성을 위해서는 비현실적인 가족주의 가치를 재고하고, 급여가 정말 필요한 대상을 치밀하게 선별하기 위한 노력 대신 빈곤노인의 욕구를 발굴하는 고민에 더욱 정진해야 할 것이다

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21 통계청. 2011년 고령자 통계. 보도자료 정민호 (2012). 가족법상 부양의무와 사회보장법상 부양의무 준별론. 법학논총 29(1): 허 선 (2013). 가족과 부양의무. 복지동향 175:9-12. 허 선ㆍ유현상 (2009). 국민기초생활보장제도의 부양능력자 비율 추정에 관한 연구. 2009년 제2회 한국복지패널 학술대회논문집. 한국보건사회연구원ㆍ서울대학교사회복지연구소 Alber, J. (1996). Selectivity, Universalism, and the Politics of Welfare Retrenchment in Germany and the United States(paper presented at the Annual Meeting of the American Political Science Association, 29 August). San Francisco, CA. Anttonen, A. & J. Sipilä. (2008). Universalism and Idea and Principle in Social Policy. Esping-Andersen, G. (1990). The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge: Polity. Esping-Andersen, G. (1999). Social Foundations of Postindustrial Economies. New York: Oxford. Gilbert, N. & P. Terrell(2005). Dimensions of Social Welfare Policy, 6th ed. Allyn & Bacon Hernandez, Diego. (2005). Universalism versus Selectivism in the Provision of Social Welfare. A Case Study Addressing Adverse Selection and Moral Hazard in Social Policy in Colombia. Friday forum, April 22nd, Sponsored by Urban Planning and Policy Program of University of Illinois at Chicago, US; Leitner, Sigrid. (2003). Varieties of Familialism: The Caring Function of the Family in Comparative Perspective. European Societies 5: Millar, F. & A. Warman(1996). Family Obligation in Europe. London: Family Policy Studies Centre. Mkandawire, T. (2005). "Targeting and Universalism in Poverty Reduction" Social Policy and Development Program paper No. 23 December UNRISD. Raitano, M. (2008). Welfare State and Redistribution : The Role of Universalism and Targeting. Specific Targeted Research Project. Six Framework Programme-Priority 7. Citizens and Governance in a Knowledge-Based Society. Deliverable D13. Report on WP6-Task6.5. Sen, Amartya. (1995). The Political Economy of Targeting, in van de Walle, D. and Nead, K. Public Spending and the Poor, Baltimore and London: Johns Hopkins University Press Skocpol, T. (1991). "Targetting within Universalism : Politically viable policies to combat poverty in the United States". in Christopher Jencks and Paul E. Peterson(eds.), The Urban Underclass. Washington DC: Brookings Institution, Titmuss, R. (2006). "Universalism Versus Selection" eds., C. Pierson and F. Castles. in The Welfare State Reader. Lodon: Polity. van Kersbergen, K.(1995). A Study of Christian Democracy and the Welfare State. New York: Routledge