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1 연구보고 국내 육아지원정책 동향 및 향후 과제 유해미 김아름 김진미

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3 머 리 말 2006년에 수립된 저출산 고령사회 기본계획 과 건강가정기본계획 그리고 중 장기보육 기본계획 과 유아교육 발전 계획 등에 따라 그간 육아지원정책은 급 속하게 전개되어 왔으나, 출산율 제고와 여성고용율 증진 차원의 정책 효과가 미흡하여 육아지원의 방향성 재고와 설계 전반의 재검토가 요구되는 시점을 맞 고 있다. 이 연구는 지난 10년간 육아지원의 목표와 기본 방향 그리고 주요 정책 과제 의 변화에 주목하여 동향을 파악하고, 우리나라의 특수성을 규명하여 향후 과제 를 모색하였다. 이를 위해 육아지원이 체계적으로 추진되기 시작한 2006년 이후 정부 대책을 주요 시점별로 구분하고 각 부문별로 지원내용 및 수준의 변화에 주목하였다. 이때 분석은 1) 현금급여와 세제혜택 2) 서비스 지원 3) 돌봄시간 지원 부문을 중점적으로 다루었다. 또한 영유아를 둔 어머니 총 1,045명과 유관 분야 정책 전문가 총 98명을 대상으로 설문조사를 실시하여 육아지원 수요 전반 과 성과 및 개선 과제를 도출하였다. 이를 토대로 시기별 육아지원의 동향 및 그 함의를 규명하고, 정책 효과성 극대화를 위한 향후 정책의 방향 및 세부 과 제들을 제안하였다. 이로써 희망하는 수의 자녀를 출산하여 육아와 직장생활을 조화롭게 영위하고, 아동의 생애 초기 출발선 평등이 온전하게 실현되기를 기대 해본다. 이 연구를 위해 설문조사와 면담에 응해주신 영유아를 둔 어머님들과 정책 전문가 여러분, 그리고 유익한 검토 의견을 주신 학계전문가들께도 감사를 전한 다. 끝으로 본 보고서의 내용은 연구진의 의견이며, 육아정책연구소의 공식 입 장이 아님을 밝혀 둔다. 2015년 11월 육아정책연구소 소장 우남희

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5 차 례 요 약 1 Ⅰ. 서론 연구의 필요성 및 목적 연구 내용 연구 방법 연구 범위 및 분석틀 18 Ⅱ. 연구의 배경 육아지원정책의 유형 및 효과성 논의 외국 동향 및 시사점 45 Ⅲ. 국내 육아지원정책의 전개 과정 목표 및 기본 방향의 변화 주요 정책 과제의 변화 소결 76 Ⅳ. 부문별 육아지원정책의 변화 현금급여 및 세제혜택 서비스 지원 돌봄시간 지원 소결 99 Ⅴ. 육아지원 수요 분석 정책 수요자: 만족도와 요구 정책 전문가: 성과 평가와 개선 과제 소결 158 Ⅵ. 향후 과제 종합 및 논쟁점 정책 제언 173

6 참고문헌 182 Abstract 185 부록 187 부록 1. 육아지원정책의 만족도와 요구 조사표: 정책 수요자용 189 부록 2. 육아지원정책의 성과 평가 및 개선 과제 조사표: 정책 전문가용 ii -

7 표 차례 표 Ⅰ-3-1 응답자 특성_영유아 부모 15 표 Ⅰ-3-2 설문조사 항목_영유아 부모 대상 15 표 Ⅰ-3-3 응답자 특성_정책 전문가 17 표 Ⅰ-3-4 설문조사 항목_정책 전문가 대상 17 표 Ⅰ-4-1 육아지원정책의 범주 19 표 Ⅰ-4-2 사회복지정책 분석틀의 구성 요소 20 표 Ⅰ-4-3 육아지원정책 동향 분석 요소 21 표 Ⅱ-1-1 주요국의 보육서비스 유형 24 표 Ⅱ-1-2 주요국의 법정 육아휴직제도(2014) 33 표 Ⅱ-1-3 주요국의 가족관련 근무시간제도 관련 법률(2006/2007) 38 표 Ⅱ-2-1 북유럽국가의 양육수당제도 운영 방식(2009) 49 표 Ⅱ-2-2 북유럽국가의 양육수당 관련 법률(2009) 49 표 Ⅲ-1-1 건강가정기본계획_자녀돌봄 지원 영역 기본 방향/목표의 변화 62 표 Ⅲ-1-2 저출산 고령사회 기본계획_출산과 양육에 유리한 환경조성 영역(이하 출산과 양육 영역)의 기본 방향/목표의 변화 63 표 Ⅲ-1-3 중장기보육 기본계획_기본 방향/목표의 변화 65 표 Ⅲ-1-4 유아교육 발전 계획_기본 방향/목표의 변화 66 표 Ⅲ-2-1 건강가정기본계획_자녀돌봄 지원 영역 정책 과제의 변화 68 표 Ⅲ-2-2 저출산 고령사회 기본계획_출산과 양육 영역 정책 과제의 변화 71 표 Ⅲ-2-3 중장기보육 기본계획_정책 과제의 변화 73 표 Ⅲ-2-4 유아교육 발전 계획_정책 과제의 변화 75 표 Ⅳ-1-1 한부모가족 대상 급여내용(2015) 81 표 Ⅳ-1-2 중앙정부의 양육관련 현금지원 현황(2015) 82 표 Ⅳ-1-3 다자녀 가정에 대한 각종 우대제도 현황(2015) 84 표 Ⅳ-2-1 영유아 보육 교육비 지원 변화( ) 86 표 Ⅳ-2-2 아이돌봄지원사업 주요 변경 내용( ) 92 표 Ⅴ-1-1 가족 형성 시 자녀 필요성 인식 102 표 Ⅴ-1-2 희망 자녀수/추가 출산 의향 iii -

8 표 Ⅴ-1-3 추가 출산 포기 사유 103 표 Ⅴ-1-4 남녀의 가정생활과 직장생활 분담 인식 104 표 Ⅴ-1-5 자녀를 둔 여성의 역할에 대한 인식 105 표 Ⅴ-1-6 맞벌이 가구의 적합한 양육 방식(1순위) 107 표 Ⅴ-1-7 맞벌이 가구의 적합한 양육 방식(1+2순위) 107 표 Ⅴ-1-8 육아지원정책 및 제도 인지도 도움 정도 인식 108 표 Ⅴ-1-9 육아지원정책 및 제도 도움 정도_추가 출산 109 표 Ⅴ-1-10 육아지원정책 및 제도 도움 정도_일 가정 양립 110 표 Ⅴ-1-11 육아지원정책 및 제도 도움 정도_아동의 성장 발달 111 표 Ⅴ-1-12 육아지원정책 및 제도 이용 경험 및 만족도 112 표 Ⅴ-1-13 기관 최초 이용 시기 및 만족도 112 표 Ⅴ-1-14 영아종일제 아이돌봄서비스 최초 이용 시기 113 표 Ⅴ-1-15 영아종일제 아이돌봄서비스 희망 이용 시기 113 표 Ⅴ-1-16 시간제 아이돌봄서비스 최초 이용 시기 114 표 Ⅴ-1-17 시간제 아이돌봄서비스 희망 이용 시기 115 표 Ⅴ-1-18 양육수당제도 미 적용 시 기관 이용 여부 116 표 Ⅴ-1-19 가정양육수당 희망 급여액 117 표 Ⅴ-1-20 돌봄시간 지원제도별 이용 기간 및 만족도 118 표 Ⅴ-1-21 돌봄시간 지원제도별 희망 이용 기간 118 표 Ⅴ-1-22 돌봄시간 지원제도별 희망 이용 자녀 연령 118 표 Ⅴ-1-23 자녀 양육 시 애로사항 119 표 Ⅴ-1-24 자녀 연령대별 양육비 부담 인식 120 표 Ⅴ-1-25 가구 특성별 자녀 양육 시 애로사항 121 표 Ⅴ-1-26 육아지원 우선순위 123 표 Ⅴ-1-27 영아 대상 적합한 육아지원 방식 125 표 Ⅴ-1-28 어린이집 보육서비스의 목표 인식 126 표 Ⅴ-1-29 어린이집 우선 입소 대상(1순위) 127 표 Ⅴ-1-30 어린이집 우선 입소 대상(1+2순위) 127 표 Ⅴ-1-31 종일반 보육 우선 이용대상(1순위) 128 표 Ⅴ-1-32 종일반 보육 우선 이용대상(1+2순위) 128 표 Ⅴ-1-33 적합한 기관 이용 아동 연령 iv -

9 표 Ⅴ-1-34 적합한 기관 이용시간_평일 129 표 Ⅴ-1-35 영아 기관보육 비용지원 방식 130 표 Ⅴ-1-36 조부모 양육 시 비용지원 방식 131 표 Ⅴ-1-37 기관 신뢰를 위한 항목별 중요도 131 표 Ⅴ-1-38 아동에 대한 현금지원 필요도_정책 수요자 132 표 Ⅴ-1-39 영유아 대상 현금지원 대상 범위 및 수준 134 표 Ⅴ-1-40 남성 육아휴직 필요성 여부 135 표 Ⅴ-2-1 육아지원 분야의 주요 정책 과제 성과 정도 137 표 Ⅴ-2-2 0~2세아 기관보육 목표(1순위) 138 표 Ⅴ-2-3 0~2세아 기관보육 성과 평가 138 표 Ⅴ-2-4 0~2세아 기관보육 성과가 미흡한 이유 139 표 Ⅴ-2-5 3~5세아 기관보육 목표(1순위) 139 표 Ⅴ-2-6 3~5세아 기관보육 성과 평가 140 표 Ⅴ-2-7 3~5세 기관보육 성과가 미흡한 이유 140 표 Ⅴ-2-8 가정양육수당 목표 동의 여부 141 표 Ⅴ-2-9 가정양육수당 성과 평가(5점 척도) 141 표 Ⅴ-2-10 가정양육수당 성과가 미흡한 이유 142 표 Ⅴ-2-11 육아휴직제도/육아기 근로시간단축제도 성과 평가 143 표 Ⅴ-2-12 육아휴직제도/육아기 근로시간단축제도 성과가 미흡한 이유 143 표 Ⅴ-2-13 육아지원 분야 정책 목표의 중요도(5점 척도) 144 표 Ⅴ-2-14 출산력 제고 효과 145 표 Ⅴ-2-15 취업모 고용 촉진 효과 146 표 Ⅴ-2-16 아동 성장 및 발달 지원 효과 146 표 Ⅴ-2-17 맞벌이 가구 자녀 돌봄지원 방식(1순위) 147 표 Ⅴ-2-18 조부모 양육 시 비용지원 여부 149 표 Ⅴ-2-19 재정투자 확대 아동 연령대 149 표 Ⅴ-2-20 아동 연령대별 재정투자 확대가 필요한 이유 150 표 Ⅴ-2-21 영아 대상 양육지원 방식(중복응답) 151 표 Ⅴ-2-22 가장 시급한 육아지원 152 표 Ⅴ-2-23 육아지원 개선 과제 152 표 Ⅴ-2-24 가장 적합한 영아보육(0~2세아) 비용지원 방식 v -

10 표 Ⅴ-2-25 보육서비스 질적 수준 제고를 위한 항목별 중요도 153 표 Ⅴ-2-26 보육서비스 질적 수준 제고를 위한 추가 고려사항 154 표 Ⅴ-2-27 아동에 대한 현금지원 필요도_정책 전문가 154 표 Ⅴ-2-28 아동 현금지원 시 적합한 지원대상_아동 연령별 155 표 Ⅴ-2-29 취학 전 아동의 현금지원 방식 155 표 Ⅴ-2-30 아동 현금지원 시 적합한 지원대상_출생순위/가구소득별 vi -

11 그림 차례 그림 Ⅰ-4-1 연구 분석틀 21 그림 Ⅱ-1-1 가족지원 부문의 GDP 대비 공적지출 비중(2011) 23 그림 Ⅱ-1-2 OECD 국가의 어린 자녀를 둔 모의 취업률(2011) 41 그림 Ⅱ-2-1 OECD 국가의 아동 연령별 1인당 공적사회지출 추이(2003/2007/2009) 46 그림 Ⅱ-2-2 OECD 국가의 부문별 0~5세아 사회지출 비중(2009) 47 그림 Ⅱ-2-3 OECD 국가의 유급 모성휴가 기간(1970/1990/2014) 53 그림 Ⅱ-2-4 OECD 국가의 유급 부성휴가 기간(1970/1990/2000/2014) 55 그림 Ⅱ-2-5 OECD 국가의 아동 연령별 비공식양육 이용 현황(주당)(2011) 57 그림 Ⅴ-1-1 부모의 자녀돌봄 책임 비중 인식 105 그림 Ⅴ-1-2 사회 부문별 아동돌봄 책임 인식 106 그림 Ⅴ-1-3 아동에 대한 현금지원 대상 연령 134 그림 Ⅴ-1-4 남성 육아휴직 적정 기간 136 그림 Ⅴ-1-5 남성 육아휴직 적정 급여 수준 136 그림 Ⅴ-2-1 현금지원 방식_아동 연령별 157 그림 Ⅴ-2-2 현금지원 방식_출생순위별 157 그림 Ⅴ-2-3 현금지원 방식_가구소득별 157 그림 Ⅴ-2-4 현금지원 방식_돌봄취약 가구 157 그림 Ⅵ-1-1 시기별 육아지원정책( ) 163 그림 Ⅵ-1-2 육아지원의 목표와 주요 정책 과제의 변화( ) 165 그림 Ⅵ-1-3 주요 지원 방식별 지원대상 및 수준의 변화( ) 167 그림 Ⅵ-1-4 연도별 영유아 무상보육 교육 대상 및 범위 169 그림 Ⅵ-1-5 연도별 보육 우선제공 대상 및 범위 vii -

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13 요 약 1. 서론 가. 연구의 필요성 및 목적 2006년부터 본격적으로 강화된 육아지원정책에도 불구하고 출산율 제고 등 그 효과성이 의문시됨에 따라 육아지원정책의 방향 및 설계 전반의 재검토 가 요구됨. 육아지원은 2006년에 수립된 저출산 고령사회 기본계획 과 건강가정기본 계획 등에 따라 강화되어 왔으나, 출산율과 여성고용율 측면의 개선 효과 가 미흡하여 지원대상 및 수준의 적합성 등 주요 정책 설계의 타당성에 대한 의문이 제기됨. 이에 따라 본 연구는 육아지원정책이 체계적인 계획 하에 추진된 2006년을 기점으로 육아지원 전반의 방향 및 주요 정책의 변화 과정을 분석하고, 이 를 통해 우리나라의 특수성을 규명하여 육아지원의 효과성 제고를 위한 향후 과제를 제안함. 나. 연구 내용 주요 연구 내용은 다음과 같음. 육아지원정책의 유형을 파악하고 유형별 목표와 효과성 그리고 정책 동향 의 진단을 위한 세부 지표를 도출함. OECD 국가 등 외국의 육아지원정책 변화와 최근 동향을 파악하여 우리 나라 육아지원의 특수성을 규명하고 시사점을 도출함. 육아지원 관련 각종 정부 대책(기본계획/종합계획 등)을 주요 시점별로 구 분하여 특히, 정책 목표와 주요 정책 과제의 변화를 파악하고 그 함의를 도출함. 육아지원의 주요 부문인 1) 현금급여 및 세제혜택 2) 서비스 지원 3) 돌봄시

14 2 간 지원 부문의 지원대상 및 수준, 지원내용의 변화를 규명하고 그 함의를 도출함. 정책 수요자와 정책 전문가의 육아지원 수요를 파악하고 향후 과제를 도출함. 다. 연구 방법 및 분석틀 주요 연구 방법은 1) 문헌연구 2) 설문조사 3) 정책 간담회 등임. 설문조사는 전국 지역의 영유아를 둔 부모 총 1,045명과 육아지원 관련 부 문의 정책 전문가 총 98명을 대상으로 실시함. 이 연구에서 육아지원정책은 자녀 양육을 위한 비용, 서비스, 시간에 대한 지원으로 정의되며, 주요 분석 시기는 2006년 이후부터 현재까지임. 2. 연구의 배경 육아지원정책의 유형 및 효과성 논의 현금지원은 자녀를 양육하는 데 소요되는 비용 지원을 목적으로 하며, OECD 국가들의 절반 이상이 보편적 급여를 제공하고, 급여 수준은 대체 로 연령과 자녀수가 고려되며 가구소득에 반비례함. 서비스 지원은 주로 영유아 대상이나 방과후 보육이 포괄되며 그 목표에 따라 국가별로 방식이 다양하나, 특히 3세아 부터는 시설 중심 서비스 위 주이고, 지원 수준은 아동 연령, 가족형태, 소득기준 등을 반영하며, 서비 스 질이 강조됨. 자녀 돌봄시간 지원은 모성휴가, 배우자 출산휴가, 아버지 할당제 등으로 구분되는 휴가 휴직제도와, 유연근무제, 재택근무제를 들 수 있음. 여성고용 효과 차원에서 보육서비스는 긍정적인 영향을 미치나 장기간 휴 직은 부정적인 영향을 미치며, 아동 발달 효과는 영유아 보육 교육서비스 의 질에 좌우되며, 출산율 제고 효과는 보육지원, 현금지원 및 세제혜택, 부성휴가 지원에서 일부 긍정적인 결과를 나타냄. 외국 동향 및 시사점 전반적으로는 공적 보육지원은 3~5세아, 현금급여와 세제혜택은 2세 미만

15 요약 3 아에서 보다 중요시되며, 아버지의 양육 책임 강화와 부모들의 자녀 양육 방식에 대한 선택권 보장이 보다 강조되는 추세임. 보육서비스는 취학전 2년은 대체로 무상보육을 실시하고, 서비스 질적 수 준 제고가 중요시되며, 보육재정 운영은 혼합 방식으로 전환하는 추세임. 휴가 휴직제도는 활용가능성을 증진하고 휴직 기간을 연장하는 추세이며, 특히 부성휴가가 극적으로 발전하고 있음. OECD 국가들에 비해 우리나라는 0~5세아 현금지원 비중이 현저히 낮은 수준이고, 기존의 현금급여와 서비스 지원에서 돌봄시간 지원과 아버지 양 육 책임이 보다 강조되나, 단 휴직 기간의 연장과 양육수당의 강화는 여성 고용 측면에서 부정적 효과가 지적되므로 신중을 요함. 3. 국내 육아지원정책의 전개 과정 육아지원 전반의 목표 및 기본 방향 그리고 주요 정책과제가 명시된 제1, 2 차 건강가정기본계획, 제1, 2차 저출산 고령사회 기본계획 과 별도 기본계획이 수립된 영유아 보육 교육 부문에서 그 변화를 분석한 바는 다음과 같음. 가. 목표 및 기본 방향의 변화 육아지원의 목표는 제1, 2차 저출산 고령사회 기본계획과 건강가정기본계획 에서 변화를 보이며, 특히 제2차 건강가정기본계획에서는 그 성격이 크게 전환함. 건강가정기본계획은 제1차에서 가족의 돌봄 부담 경감을 위한 사회적 돌 봄지원체계 강화가 주요 목표로서 제시되었으나, 제2차에서는 가족의 돌봄 책임에 주목하여 부모역할 지원의 필요성이 강조됨. 저출산 고령사회 기본계획은 제1차에서 여성의 경제활동 지원과 보육 인 프라 부족에 주목하였으며, 제2차에서는 자녀 돌봄을 위한 시간 지원이 강 조됨. 육아지원의 기본 방향은 2006년에 수립된 제1차 계획에서는 국가 중심의 사 회적 돌봄지원이 일관되게 강조되나, 2011년에 수립된 제2차 계획에서는 각 계획별로 그 방향성이 상충됨.

16 4 제2차 건강가정기본계획에서는 가족과 지역사회의 육아 역량 강화와 육아 지원정책의 대상이 아동에서 부모로 확장되었으나, 제2차 저출산 고령사회 기본계획에서는 일 가정 양립지원이 보다 강조됨. 나. 주요 정책 과제의 변화 건강가정기본계획 중 자녀 돌봄 지원 영역의 주요 정책 과제는 2006년 제1 차에서는 가족의 자녀 양육 부담 경감과 자녀 돌봄에 대한 사회적 지원 강 화이며, 2011년 제2차에서는 자녀 돌봄의 다양화와 부모역할 지원임. 2011년 제2차 계획에서는 가정내 돌봄 지원과 지역사회 돌봄망 확충이 주 된 과제로 명시되고, 부모 대상 교육이나 상담서비스가 새롭게 강조됨. 저출산 고령사회 기본계획 중 출산과 양육 영역은 지원대상 측면에서 저소 득층 가정에서 맞벌이 등 일하는 가구로, 지원내용 측면에서 보육서비스 위 주에서 일 가정 양립지원 전반으로 확대됨. 2011년 제2차 계획에서는 제1차 계획의 정책 기조가 유지되나, 보육 교육 료 지원, 양육수당 지원, 다자녀 가정 지원, 아이돌보미 지원, 휴가 휴직제 도와 가족친화적 직장문화 조성 부문이 보다 확대됨. 중장기보육 기본계획에서는 공보육 기반 조성에서 시설 미이용 아동에 대한 지원으로 정책 기조의 변화를 보이며, 유아교육 발전 계획 에서는 공립유치 원 확충과 유아 무상교육의 지속적 확대로 일관된 정책 기조를 견지함. 보육정책은 국공립어린이집 확충, 보육비용 지원 확대, 영아보육 활성화에 서 시설 미이용 아동 양육수당 지원, 가정내 양육서비스 지원으로 전환하 였으며, 유아교육 정책은 유아 무상보육의 단계적 확대에서 지속 확대, 종 일제 운영 내실화에서 방과후 과정 운영 내실화 등으로 확장됨. 4. 부문별 육아지원정책의 변화 2006년 이후 현금지원, 서비스 지원, 돌봄시간 지원 부문의 주요 변화는 다음 과 같음. 가. 현금급여 및 세제혜택

17 요약 5 우리나라의 아동관련 현금지원은 2009년 가정양육수당제도 도입으로 그 대 상이 일반 가구로 확대되었으나 이는 기관 미이용자에 한정되며, 이외 수당 은 장애아 등 특수한 요구를 지닌 아동에 한정됨. 가정양육수당 지원대상은 2009년 도입 당시 0~1세 차상위계층에서 2011년 2세, 2013년 만 3~5세로 전 계층으로 확대됨. 장애아동수당은 2009년 이후, 한부모가족 아동양육비는 2007년 이후, 입양 아동 양육수당은 2007년 이후 지급대상 연령과 급여 수준을 확대하여, 2015년 기준으로 각각 만 18세 미만, 만 12세 미만, 만 16세 미만에게 월 5만원에서 월 20만원까지 지급됨. 세제혜택은 2009년부터 다자녀가정에 유리한 소득공제체계 개편이 이루어져 부양 가족수에 따라 추가 공제 방식을 취하다가, 2014년에는 다자녀 추가공 제가 기본공제와 통합되어 자녀세액공제제도로 개편됨. 2009년에는 자녀 1인당 공제 확대(100만원 150만원), 2011년부터는 다자 녀 추가공제 즉 자녀 2인인 경우는 50만원 100만원, 자녀 2인 초과 시 는 추가 100만원 200만원이 공제됨. 나. 서비스 지원 보육서비스의 주된 목표는 양육비용 경감이며, 육아지원의 다양화는 2006년 에 제시되나 2011년부터 보다 강조되어 맞벌이 가구 등에 대한 맞춤형 보육 지원과 다양한 육아지원서비스 등이 제시됨. 기관보육 교육 어린이집 입소 우선순위는 2006년 저소득층 한부모가족과 차상위계층에 이어 2007년 장애부모와 맞벌이 가구, 2009년 다문화가족과 다자녀 가구, 2012년 영유아 2자녀 이상 가구로 그 대상을 점차 확대해 옴. 보육료 지원대상은 1991년 0~4세 차등보육료 지원 이래 1999년 5세아 무 상보육, 2006년 두 자녀 이상 보육료 지원, 2008년 만 0~4세 도시근로자 월평균소득 100% 이하 가구 대상 차등지원, 전액 지원대상은 2009년 소득 하위 50% 이하에서 2011년 소득하위 70% 이하까지 확대되었다가, 2012년 영아와 만 5세아, 2013년에 0~5세아 전 계층으로 확대됨.

18 6 가정내보육: 아이돌봄서비스 아이돌봄서비스는 2006년 시범사업을 거쳐 2009년 전국적으로 확대되었고, 2010년 영아종일제 돌봄서비스가 실시되었으며, 2012년 아이돌봄지원법 을 제정하여 법적 근거를 마련하고, 지원대상을 점차 확대해 옴. 영아종일제 돌봄서비스 지원대상 아동은 당초 12개월에서 24개월로 확대 되었고, 소득기준은 2010년 영유아 가구 소득하위 50% 이하에서 2011년 70% 이하, 2012년 모든 취업부모로 확대해 옴. 다. 돌봄시간 지원 배우자 출산휴가는 2008년에 유급 3일로 도입되어 2012넌 무급 2일을 추가 하였으며, 휴직제도는 2008년에 기존 1세 미만에서 만 3세 미만, 2010년 6세 미만, 8세 이하로 점차 그 대상을 확대하였고, 급여 수준은 2008년 기존 40 만원에서 50만원, 2011년 최대 100만원으로 상향 조정됨. 육아기 근로시간단축제도는 2008년에 육아휴직 대신 근로시간을 주당 15~30 시간 단축하여 최대 1년간 사용하도록 도입되었으며, 2008년에는 가족친화 인증제도가 도입되어 해당 기업은 2010년 23개, 2012년 101개, 2014년 544개 로 확대됨. 5. 육아지원 수요 분석 정책 수요자인 영유아를 둔 모( 母 )와 유관 분야 정책 전문가 대상 설문조사 결과를 토대로 육아지원 수요 및 개선 과제를 파악하면 다음과 같음. 가. 정책 수요자: 만족도와 요구 자녀 가치관과 돌봄 책임에 대한 인식 가족을 형성하는 데 자녀가 반드시 필요하다고 응답한 비율은 87.6%로 압 도적으로 높고 희망 자녀수는 2명 이상이 87.9%에 달하나, 추가 출산을 포 기한 사유로는 양육비 부담이 커서 48.5%, 직장 일과 육아를 병행하기 어려워서 36.0% 순으로 나타나므로 이를 해소하는 데 주력할 필요가 있음.

19 요약 7 미취학 자녀를 둔 경우 어머니의 역할로는 일하지 않고 집에서 자녀를 돌 본다 가 47.8%로 나타나고, 아동 돌봄에 대한 책임으로 가족의 비중을 57.4%로 가장 높게 인식하므로 가정내 양육 수요에의 대응이 요구됨. 육아지원정책 및 제도 인지와 이용 실태 제도 인지도는 0~2세 보육료 지원과 3~5세 보육교육비 지원이 각각 54.1% 와 53.6%로 가장 높고, 그 다음으로 가정양육수당 49.9%, 육아휴직 48.3%, 출산전후휴가 42.3% 순이며, 시차출근제는 19.8%에 그침. 제도 이용율은 0~5세아 가정양육수당이 57.5%로 가장 높고, 그 다음으로 0~2세아 보육료 지원 50.0%, 3~5세아 보육 교육비 지원 45.4%, 출산전후휴 가 43.9%, 육아휴직 29.3% 순임. 이용 만족도는 육아휴직이 평균 3.82점(5점 만점)으로 가장 높고, 그 다음 으로 0~2세아 보육료 지원 3.80점, 출산전후휴가 3.73점, 3~5세아 보육료 지원 3.72점, 가정양육수당 3.56점, 영아종일제 돌봄서비스와 시차출근제가 공히 3.51점, 육아기 근로시간단축제도 3.50점 순임. 자녀 양육 시 애로사항 및 육아지원 수요 자녀 양육 시 주된 애로사항으로는 일할 때 믿고 맡길 수 있는 보육시설 이 없음 43.5%, 양육비용이 너무 듦 40.2%로 나타나며, 장시간 노동으로 자녀를 돌볼 시간이 없다는 응답율은 약 15%선으로 조사됨. 가장 필요한 육아지원으로는 어린이집 등 믿을 수 있는 보육서비스 26.6%, 자녀를 돌볼 수 있도록 근로시간을 조정하거나 단축할 수 있는 기회의 보 장과 아동에 대한 양육비 지원이 공히 25.6%로 높은 수요를 보임. 아이돌봄서비스 희망 이용 시기는 영아종일제 돌봄의 경우는 약 18개월부 터 이용하여 만 4.5세까지이며, 육아휴직제도 희망 기간은 평균 21개월로 조사됨. 가정양육수당 희망 급여액은 만 0세는 약 43만원, 만 3세는 약 33만원으로 현행보다 20만원 이상 높고, 보편적인 현금급여는 미취학 아동까지(43.3%), 소득이 낮을수록 높은 급여를 지급하는 방식(71.5%)을 지지하는 비율이 가 장 높게 나타남.

20 8 나. 정책 전문가: 성과 평가와 개선 과제 육아지원 분야의 정책 과제별 성과 평가 지난 10년간 성과가 높다(높음+매우 높음)고 응답한 항목은 보육 교육비 부담 완화 부문이 74.5%(3.75점, 5점 만점)로 가장 높고, 그 다음으로 시설 보육서비스의 질 제고 37.7%(3.14점)로 나타남. 반면 이웃간 돌봄나눔 활성화 와 가족친화적 사회환경 조성 부문의 성과 평가 점수는 각각 평균 2.07점(5점 만점)과 2.16점에 그침. 육아지원의 기본 방향 향후 정책 과제로는 가족의 육아 역량 강화 즉 부모의 자녀 양육에 대한 책임과 권리의 공유 가 매우 중요하다는 응답율이 43.9%로 가장 높게 나타 나며, 중요도는 돌봄 취약계층 지원 확대 가 4.26점(5점 만점)으로 가장 높 고, 사회적 돌봄지원체계 강화 는 자녀 양육의 권리와 책임 공유와 동일한 수준인 4.24점을 나타냄. 각 부문별 효과적인 지원으로 출산율 제고는 휴직 기간 연장 26.5%, 휴직 급여 상향 조정 25.5%, 취업모 고용촉진은 휴직 기간 연장 24.5%, 국공립 기관 확충 21.4%, 아동의 성장 발달은 국공립 기관 확충 37.8% 순임. 육아지원 개선 과제 가장 시급한 육아지원 과제로는 믿을 수 있는 보육시설 제공이 37.8%로 가장 높은 응답율을 보였으며, 그 다음으로는 휴직 기회의 보장과 육아기 근로시간 조정 및 단축 기회의 보장이 각각 26.5%와 24.5%로 나타남. 보육서비스 질적 수준 제고를 위한 부문별 중요도는 교사 및 교직원 자 격이 매우 중요하다고 응답한 비율이 67.2%로 가장 높고, 그 다음으로는 아동 수 대비 교직원 수 62.2%, 보육교육프로그램의 질 56.1% 순으로 나 타남. 기관 이용 여부와 상관없는 아동에 대한 현금지원이 필요하다는 응답율은 83.7%로 나타나며, 적용대상으로는 미취학 아동까지가 32.9%, 첫째 자녀부 터가 89.0%로 가장 높은 응답율을 보임.

21 요약 9 6. 향후 과제 가. 종합 및 논쟁점 시기별 동향 2006년부터 2011년까지는 사회적 돌봄지원 기반 구축기 로서, 자녀 돌봄의 사회화를 육아지원의 일관된 목표로 삼고, 기관보육의 강화에 주력함. 보 육의 공공성 강화와 유아교육비 부담 완화가 주요 정책 과제로 제시됨. 2011년부터 2015년까지는 가정과 지역사회 돌봄지원의 확장기 로서, 가족 과 지역사회의 육아 역량 강화가 강조되고, 가정내 돌봄 지원과 지역사회 돌봄망 확충이 주요 정책 과제로 제시됨. 요소별 동향 및 함의 육아지원의 목표와 기본 방향은 자녀돌봄의 사회화에서 가족과 지역사회 의 돌봄 기능 강화로 변화하였으며, 시설보육서비스 지원 위주에서 가정내 양육과 부모 역량 증진을 위한 부모교육과 부모상담서비스가 새롭게 강조됨. 지원내용 및 지원 방식은 서비스 부문의 확장이 두드러지며, 현금지원과 돌봄시간 지원 제도가 일부 강화되어 육아지원을 다양화하는 추세임. 보육료 지원대상은 2005년 5세아에서 2013년 0~5세아 전( 全 ) 계층으로 확 대됨. 현금지원은 2009년 가정양육수당이 도입되어 2013년에 0~5세아 보편적 지원으로 확대됨. 돌봄시간 지원은 2008년에 배우자 휴가제도와 육아기 근로시간단축제도 가 새롭게 도입되었으며, 휴직제도의 적용대상 아동 연령이 2014년 만 8 세 이하로 확대되고 2011년 급여 수준은 정률제로 전환, 최대 100만원으로 상향 조정됨. 주요 논쟁점 영아 대상 육아지원은 양육 방식에 대한 선택권 강화에 주력하는 것이 타 당함. 보편적 지원의 대상범위는 영아보육의 경우는 실수요자를 중심으로 소득

22 10 기준을 적용하며, 현금지원의 경우는 도입 시에 소득기준을 적용하고 단계 적으로 확대하는 방안이 타당함. 나. 정책 제언 기본 방향 향후 육아지원의 방향은 육아지원에서 부모권 보장과 아동 중심성을 회복하 고, 일과 가정생활의 조화를 추구하되 그 대상을 남성까지 확장하는 방식을 추구함. 육아지원정책 설계 시 고려점으로는 1) 육아지원의 목표를 명확히 하고 일 관되게 적용, 2) 육아지원의 우선순위 확정 및 세부 정책들간의 관계 정립, 3) 대상별 육아지원정책 수립 및 성과관리체계 구축, 4) 가정내 양육 지원 수요의 적용범위 명료화 등임. 개선 과제 서비스 지원의 효과성 제고를 위한 1) 아동 연령별 기관 목표 수립 및 지원 방식 개편, 2) 중앙정부 차원의 국공립어린이집 확충 계획 수립 및 실천 강 화, 3) 핵심과제로서 안심보육 강화, 4) 돌봄취약계층 기관보육 지원체계 구 축, 5) 취학 전 1년 교육체계 편입, 6) 종일제 아이돌봄서비스 예외적용 기 준 마련 남성 대상 육아휴직제도 도입을 통한 돌봄시간 지원의 확장 현금지원 강화를 통한 실질적인 양육비 부담 완화 영아 양육의 선택권 보장 강화

23 Ⅰ. 서론 1. 연구의 필요성 및 목적 우리나라의 육아지원정책은 2005년 제정된 저출산 고령사회기본법 에 의거 하여 2006년에 수립된 저출산 고령사회 기본계획 에 따라 본격적으로 추진되어 왔다. 동 계획에서는 양육에 대한 사회적 책임을 강조하고, 자녀 양육에 대한 사회적 부담 경감과 다양하고 질 높은 육아지원 인프라 확충 등이 주요 과제로 서 제시된다(대한민국 정부, 2006). 이에 따라 보육 교육비 지원, 기관 미이용 아동 지원, 육아지원시설 확충, 민간보육시설 서비스 개선 등이 추진되기에 이 르렀다. 2011년 제2차 계획에서는 정책 수요가 높은 맞벌이 가구 등에 대한 고 려가 부족하였다고 지적하고, 육아지원과 관련하여 일과 가정의 양립 일상화와 양육 부담 경감이 보다 강조된다(대한민국 정부, 2011). 이와 더불어 2006년부터 는 보육정책 중장기 전략(중장기보육 기본계획)이 수립되어 현재는 2013년에 수 립된 제2차 중장기보육 기본계획 이 추진 중이다(보건복지부, 2013). 그 밖에도 2005년 건강가정기본법 제정 시행에 따라 저출산 고령사회기본 계획 수립과 같은 해인 2006년에 건강가정기본계획 이 수립되어 가족의 자녀 양육 부담 경감, 가족 돌봄에 대한 사회적 지원 강화, 직장과 가정의 양립 지원, 한부모 가족 등 다양한 가족에 대한 지원 등을 주된 과제로 표방하였다(관계부 처 합동, 2011: 8). 이후 2011년 수립된 제2차 계획에서 자녀돌봄 지원의 기본 방향은 가족과 지역사회의 육아 역량을 강화하고, 육아지원의 대상을 아동에서 부모로 확대하는 것으로 그 강조점을 전환하여 현재에 이르고 있다(관계부처 합 동, 2011: 61-62). 그러나 이들 정책의 추진에도 불구하고, 지난해 통계청이 발표한 2013년 우리 나라의 합계출산율은 1.19명으로 초저출산(합계출산율 1.3명 이하)국가에 속하며, 여성고용률은 2013년 50.2%로 1999년 이후 지속적으로 50%선에 머물고 있다(관 계부처 합동, 2014: 1). 또한 경력단절 여성의 규모가 감소되는 추세이나, 자녀 출산 양육기에 여성고용률이 급격히 감소하는 M-curve 현상은 지속되고 있다 (관계부처 합동, 2014: 2). 2014년 15~54세 기혼여성 중 결혼, 임신 출산, 자녀

24 12 양육 교육, 가족 돌봄으로 직장을 그만둔 경력단절 여성은 213만9천명에 달하는 것으로 나타난다(여성가족부, 2014a: 9). 이에 따라 최근 발표된 육아지원 관련 각종 정부 대책들에 의하면, 실수요층 에 부합하는 정책 설계의 필요성과 기존 정책의 내실화 및 실효성 강화가 특히 강조된다. 대표적으로 2013년에 발표된 제2차 중장기보육 기본계획에서는 그간 의 보육정책이 양적 확대에는 진전이 있었으나, 맞벌이 가구 등 실수요층 맞춤 형 설계와 제도 기반이 부족하여 근본적인 해법이 필요하다고 지적된다(보건복 지부, 2013). 또한 부모의 취업 여부 등과 무관한 시설 위주의 무상지원으로 취 업모 등 실수요층의 보육지원이 오히려 미흡하다고 지적하고, 개편 방향으로 실 수요층의 선택권을 강화하며, 영아 가정양육 지원을 확대하고, 서비스 질 제고 유인의 강화를 제시하였다(관계부처 합동, 2014: 8). 이처럼 2006년 이후 육아지원정책은 영유아 대상 기관보육 위주였으며, 2013 년 0~5세 전 계층 무상보육을 추진하기에 이르렀으나, 취업모 등 보육 실수요자 에 대한 육아지원은 미흡하다고 평가된다. 또한 시설 위주의 육아지원을 보완하 기 위해 2007년부터 실시해온 아이돌봄서비스는 수요-공급의 미스 매치 현상이 발생하여 부모들의 이용이 원활하지 않은 실정이다(여성가족부, 2014a: 4). 한편 아동에 대한 현금지원은 2009년에 도입된 기관 미이용 아동에 대한 양육수당이 유일하며, 그 외에는 장애아동 등 특별한 요구를 지닌 아동으로 한정되어 양육 비 부담 완화 효과에는 한계가 있다고 판단된다. 이처럼 현재까지 추진된 국내 의 육아지원정책은 효과성 측면에서 지원대상 및 수준 등 지원내용의 타당성이 의문시되고 있다. 본 연구는 육아지원정책이 체계적인 계획 하에 본격적으로 강화되어 온 2006 년을 기점으로 육아지원 전반의 방향과 주요 부문 및 사업의 변화 과정을 분석 하였다. 이를 통해 우리나라 육아지원정책 전개의 특수성을 규명하고, 육아지원 의 효과성 제고를 위한 향후 육아지원의 방향과 정책 과제를 모색하였다. 2. 연구 내용 이 연구의 주요 내용을 제시하면 다음과 같다. 첫째, 육아지원정책의 유형을 파악하여 본 연구의 범위를 설정하고, 육아지원

25 서론 13 의 목표와 효과성 논의를 검토하여 정책 변화의 진단을 위한 핵심 지표와 각 세부 정책별 지표를 도출한다. 둘째, OECD 정책 등을 중심으로 육아지원정책의 주요 동향을 파악한다. 복 지국가 전환이 이루어진 1980년과 1990년대를 기점으로 육아지원정책 변화의 주요 내용과 최근 동향을 파악하고, 이와 비교하여 국내 육아지원의 특수성을 규명한다. 셋째, 육아지원 관련 각종 정부 대책(기본계획/종합계획 등)을 주요 시점별로 구분하여 그 변화를 다룬다. 저출산 대응정책이 본격적으로 시행된 2006년부터 정권 교체 시기인 2009년, 제2차 기본/종합계획(저출산 기본계획, 건강가정기본 계획) 수립 시기인 2011년, 2013년(중장기보육 기본계획)을 구분하여 정책 목표 및 기본 방향과 주요 정책 과제의 변화 등을 살펴본다. 넷째, 주요 부문별로 추진 배경 및 세부 지원내용의 변화를 분석한다. 육아지 원의 부문을 1) 현금급여 및 세제혜택 2) 서비스 지원 3) 돌봄시간 지원으로 구 분하고, 각 부문별로 지원대상 및 수준, 지원내용의 변화를 검토하고 함의를 모 색한다. 다섯째, 정책 수요자와 정책 전문가를 통해 육아지원 수요를 파악하였다. 영 유아 부모를 대상으로 육아지원정책 및 제도의 이용 만족도와 개선 요구를 파 악하고, 정책 전문가를 대상으로 지난 10년간 육아지원정책의 성과 평가와 개선 과제에 관한 의견을 구하였다. 이때 육아지원의 정책 효과에 영향을 미치는 사 회문화적 요소에 주목하여 정책 수요자의 자녀 가치관과 돌봄 책임에 관한 인식 을 포괄하였다. 이들 내용을 종합하여 국내 육아지원정책 변화의 특성 및 함의를 도출하고, 향후 과제를 제시한다. 특히 육아지원의 효과성을 제고하고 사각지대를 해소하 기 위해 실증 근거와 외국 사례를 토대로 주요 부문별 목표와 기본 방향을 정 립하는 데 주력하였다. 3. 연구 방법 주요 연구 방법은 문헌연구, 설문조사, 전문가 토론회 등이다.

26 14 가. 문헌연구 외국의 육아지원정책 동향을 파악하기 위해 OECD와 EU 국가의 육아지원 관 련 각종 통계 추이 및 현황(가족지원 분야의 재정투자 변화 등)을 조사하고, 주 요국의 정책 변화에 관한 연구들을 검토하였다. 또한 국내 육아지원정책 동향을 분석하기 위해 근거 법률과 각종 정부 대책 및 정책자료(저출산 고령사회기본계획 등)를 조사하였다. 나. 설문조사 설문조사는 국내 육아지원정책 동향 분석의 결과를 토대로 향후 과제를 도출 하기 위해 정책 수요자인 영유아 부모와 분야별 정책 전문가를 대상으로 각각 실시하였다. 1) 정책 수요자: 영유아 부모 조사 대상자의 일반적 특징과 조사 내용은 다음과 같다. 가) 조사 대상 규모와 일반적 특징 영유아를 둔 어머니 총 1,045명을 대상으로 온라인 조사를 실시하였으며, 이 들의 일반적 특징은 다음과 같다. 연령은 30대가 74.1%로 가장 많고 평균 34.6세이며 학력은 대졸 이상이 88.3%를 차지한다. 육아지원정책 및 제도의 이용 현황 및 수요 중 특히 이용율 이 저조한 기업의 돌봄지원 제도 관련 사항을 파악하기 위해 취업모를 60%선으 로 과다 표집하여 취업모 비율은 61.8%를 나타낸다. 월 평균 가구소득은 149만 원 이하에서 600만원 이상 까지 고른 분포를 보이며, 총 자녀수는 1.6명이고, 최 연소 자녀의 평균 연령은 2.5세이다.

27 서론 15 표 Ⅰ-3-1 응답자 특성_영유아 부모 단위: %(명) 구분 비율 구분 비율 연령(만) 월 평균 가구소득 20대 만원 이하 대 ~ 199만원 대 ~ 249만원 7.7 평균(세) ~ 299만원 9.5 취업 유무 300 ~ 349만원 11.8 취업중(휴직 포함) ~ 399만원 10.9 전업주부 ~ 499만원 21.1 취업 상태 500 ~ 599만원 14.1 자영업자 만원 이상 18.4 고용주 1.1 자녀 연령 상용근로자(정규 출퇴근) 55.5 만 0세 15.8 임시근로자 6.0 만 1세 16.2 일용근로자 2.7 만 2세 16.6 무급가족종사자 16.0 만 3세 17.8 무응답 15.3 만 4세 17.1 학력 만 5세 이상 16.6 고졸 이하 11.8 평균(세) 2.54 전문(2~3년제)대학 졸 24.6 총 자녀수 4년제대학 이상 명 49.7 대학원 이상 9.4 2명 명 7.0 4명 이상 0.9 평균(명) 1.59 계(수) 100.0(1,045) 나) 조사 내용 조사 내용은 1) 가족가치와 자녀 돌봄 책임에 대한 인식, 2) 육아지원정책 및 제도의 인지, 이용 경험 및 만족도, 도움 정도와 효과성 인식, 3) 육아지원 전반 의 수요이며, 세부 항목은 다음과 같다. 표 Ⅰ-3-2 설문조사 항목_영유아 부모 대상 조사 영역 가족가치와 자녀돌봄 책임 인식 조사 항목 - 가족 형성 시 자녀 필요성 여부 - 희망 자녀수와 현재 자녀수와의 비교 - 추가출산 의향 여부 및 미의향 사유

28 16 (표 Ⅰ-3-2 계속) 조사 영역 가족가치와 자녀돌봄 책임 인식 육아지원정책 및 제도 인지 /도움 정도 및 효과성 인식 /이용 경험 및 만족도 육아지원 수요 전반 응답자 및 가구 일반사항 조사 항목 - 부모의 직장생활과 가정생활의 적정 역할 분화 - 아동 돌봄 책임 비중: 부모/사회 부문간(국가, 기업 등) - 맞벌이 가구의 자녀 연령별 적합한 양육 방식 - 육아지원정책 및 제도의 인지도와 도움 정도 인식 - 육아지원정책 및 제도(전반) 이용 여부/만족도 - 세부 정책별 이용 실태 및 만족도 - 자녀 양육 시 애로사항: 전반, 가구 특성별 - 국내 육아지원의 요구 전반 - 영아 대상 적합한 육아지원 방식 - 현금지원의 필요성 및 지원 방식: 지원대상 및 수준 - 보육서비스 목표 인식/우선 입소 대상자/종일제보육 수요자/이용 시간 - 영아 기관보육 비용지원 방식 - 기관보육의 질적 수준 제고를 위한 항목별 중요도 - 조부모 양육 시 비용지원 방식 - 남성 휴직제도 필요성 및 적용 방식: 기간/급여 수준 - 연령, 학령, 월가구소득, 취업 여부 및 취업 상태 - 응답자녀 연령, 출생순위 - 총 자녀수 2) 정책 전문가 조사 대상자의 일반적 특징과 조사 내용은 다음과 같다. 가) 조사 대상 규모와 일반적 특징 정책 전문가 총 98명을 대상으로 온라인 조사를 실시하였으며, 이들의 일반적 특징은 다음과 같다. 연령은 40대가 절반을 차지하며, 학력은 전원 대학원 졸 이상, 직업은 교수가 81.6%, 연구원이 14.3%이고, 주 전공 분야는 아동/보육 35.7%, 유아교육 26.5%, 사회복지 24.5%, 여성/노동 13.3%이다.

29 서론 17 표 Ⅰ-3-3 응답자 특성_정책 전문가 단위: %(명) 구분 비율 구분 비율 연령(만) 전공 분야 30대 5.1 아동/보육 대 50.0 유아교육 대 34.7 사회복지 대 10.2 여성/노동 13.3 평균(세) 49.0 학력 직업 대학원 이상 교수 81.6 연구원 14.3 기타 4.0 계(수) 100.0(98) 나) 조사 내용 조사내용은 1) 육아지원정책의 성과 평가, 2) 육아지원정책의 목표와 기본 방 향, 3) 육아지원정책의 개선 과제이며, 세부 항목은 다음과 같다. 표 Ⅰ-3-4 설문조사 항목_정책 전문가 대상 조사 영역 조사 항목 - 기관보육서비스(0~2세/3~5세)의 목표 및 중요도 인식 - 기관보육의 목표별 성과 평가 및 미흡한 이유 육아지원정책의 - 양육수당의 목표 및 중요도 인식 목표와 성과 평가 - 양육수당의 목표별 성과 평가 및 미흡한 이유 - 휴직제도/근로시간단축제도의 성과 평가 및 미흡한 이유 - 육아지원정책 목표별 중요도 인식 - 맞벌이 가구의 자녀 연령별 적합한 양육 방식 육아지원정책의 - 정책 효과별 세부 정책의 중요도 이념 및 기본방향 - 영아 대상 육아지원정책 방향 - 조부모 양육 시 국가 비용지원의 필요성 및 그 이유 - 시급한 육아지원 정책 과제 - 재정투자 확대가 요구되는 아동 연령대 및 그 이유 육아지원정책의 - 현금지원 필요성 및 적용 방식: 지원대상 및 지원 수준 개선 과제 - 영아 기관보육 비용지원 방식 - 기관보육서비스 질 제고를 위한 개선 항목 - 이외 육아지원 개선 과제 응답자 일반사항 - 연령, 학력, 직업, 주 전공 분야 주: 조사 항목 중 밑줄은 영유아 정책 수요자(영유아 부모) 대상 조사항목과 동일한 문항임.

30 18 다. 정책 간담회 정책 간담회는 유관 분야별 정책 전문가들이 참여하여 본 연구의 실증연구 결과, 차별화된 인식의 차이를 보여 사회적 합의를 요하는 항목들을 중심으로 2 차( )에 걸쳐 진행되었다. 주요 안건은 1) 육아지원정책 부문별 목표와 기본 방향, 2) 육아지원정책의 주요 과제별 성과 평가, 3) 향후 육아지원정책의 방향 및 과제 등이다. 라. 자문회의 학계 전문가를 대상으로 자문회의를 개최하여 육아지원정책 동향 분석 방법, 정책 수요자와 정책 전문가 대상 조사결과의 함의 및 시사점, 향후 정책 과제의 타당성 등에 관한 의견을 수렴하였다. 4. 연구 범위 및 분석틀 이 연구의 육아지원정책을 개념화하여 포괄 범위를 명시하고, 정책 동향의 분석틀을 제시하면 다음과 같다. 가. 용어 정의 및 연구 범위 일반적으로 육아지원은 자녀 양육을 위한 1) 비용, 2) 서비스, 3) 시간에 대한 지원으로 개념화된다(Lewis J., 2009: 83). 즉 육아지원은 자녀를 양육하는 데 필 요한 양육비용, 부모가 직접 돌보기 힘든 경우 자녀 돌봄을 제공하는 보육서비 스, 그리고 일하는 부모들이 노동시장에 지속적으로 머물면서도 특히 어린 자녀 를 둔 경우 자녀를 직접 돌볼 수 있도록 시간에 대한 지원을 의미한다. 보다 구 체적으로는 돌봄을 위한 구매 비용이나 서비스 이용 비용 등을 포함한 돌봄에 소요되는 현금지원, 아동의 보호자 이외에 정부 등에서 제공하는 각종 서비스 지원, 일하는 부모가 특히 어린 자녀를 둔 경우 근로시간을 단축하거나 조정하 여 자녀 돌봄을 위한 시간을 보장하는 휴직제도 등이 핵심적이다. 따라서 이 연구에서 육아지원정책은 자녀 돌봄에 소요되는 비용, 대체 서비

31 서론 19 스, 자녀돌봄 시간을 지원하는 각종 제도와 정책으로 개념화하고, 1) 현금급여 및 세제지원, 2) 보육 교육서비스(기관보육/가정내보육), 3) 휴가 휴직제도와 근 로유연화 제도를 중점적으로 다룬다. 한편 분석 시기는 각종 기본계획 등을 토대로 국내 육아지원정책 및 제도가 체계적으로 확대되어 온 2006년부터 현재 까지이다. 단 외국 사례의 경우는 OECD 주요국의 육아지원정책의 전개 및 발달이 우리나라에 비해 시기적으로 이른 점을 감안하여 정책의 전환이 이루어진 시점을 중심으로 적용 시기를 보 다 확장하였다. 표 Ⅰ-4-1 육아지원정책의 범주 부문 현금급여/ 세제지원 보육서비스 자녀돌봄 시간 지원 제도 세부 내용 - 수당제도: 자녀의 양육비용 지원 성격의 아동수당, 양육자 에 대한 댓가성 가정양육수당 등 - 세제지원: 자녀 양육관련 세액공제 등 - 기관보육(방과후 보육 포함) - 가정내 보육: 가정내에서 개별적으로 이루어지는 서비스 - 휴가 휴직제도 - 근로시간 유연화제도 나. 분석틀 육아지원정책 동향 분석은 길버트 폴 테렐(2007) 김미혜 정진경(2007)의 논의 를 참조하여 표Ⅰ-4-2 의 요소들을 다루었다. 닐 길버트 폴 테렐(2007) 1) 이 제시한 사회정책의 분석틀 중에서 선택의 차원 에 주목하여 다양한 논쟁 하에 특정 방향으로 설계된 정책 내용과 해당 선택의 가치 등을 포괄하고자 한다(닐 길버트 폴 테렐, 2007: 26-27). 닐 길버트 폴 테 럴은 정책 선택의 4가지 차원으로 1) 사회적 할당의 기반(the bases of social allocation) 2) 사회적 급여 형태(the types of social provision) 3) 사회적 급여의 전달 체계(the strategies for the delivery) 4) 재원(the ways to finance)을 제시 한다(길버트 폴 테렐, 2007: 116). 할당은 정책 수혜자로서, 누가 무엇을 얻는가 (who gets what)와 관련된다. 이는 수급 자격을 결정짓는 기준의 토대가 되는 1) 과정 분석(studies of process), 산물 분석(studies of product), 성과 분석(studies of performance)을 제시함(닐 길버트 폴 테렐, 2007: 25)

32 20 원칙이 무엇인가의 문제이다. 다음으로 급여는 대상에게 지급되는 급여 형태와 관련된 것으로, 현금 및 현물 이외에, 증서(voucher), 기회(opportunity)등 다양 한 방식을 취한다. 전달은 사회적 급여를 전달하기 위한 방법과 관련되며, 서비 스 공급자로부터 소비자로의 효율적인 서비스 전달이 핵심이다. 재정 부문은 재 원에 관한 선택과 재정이 할당과 급여 즉 서비스 대상자에게 이르는 방식에 관 한 선택으로 구분된다. 이 연구에서는 특히 누구에게 얼마나 지급되었는지를 주목한다. 할당과 급여 전달과 재정 구분 할당 급여 전달 재정 표 Ⅰ-4-2 사회복지정책 분석틀의 구성 요소 주요 내용 - 지원대상(who, who gets what) - 수급 자격(eligibility): 취업여부, 연령, 소득 등 - 급여 내용: 현금, 현물, 권력(power), 증서(voucher), 기회(opportunity) 등 - 사회적 급여의 전달체계(how) - 서비스 공급자로부터 서비스 소비자에 이르는 전략 분석 - 재원(the source of funds)에 관한 선택 - 공적 또는 민간 재원/정부 개입 정도/보조금 지급 방식 등 출처: 길버트, 닐 폴 테렐(2007). 사회복지정책론. 남찬섭 유태균 옮김. 서울: 나눔의 집 (Gilbertt, N. and P. Terrell(2004). Dimensions of Social Welfare Policy, 6th ed. NY: AllynBacon). pp 내용을 표로 재구성함. 김미혜 정진경(2007)은 정책 분석 방법이 정책과 관련된 지식을 창출 및 제시 하며, 평가하는 절차와 표준화된 체계라고 정의하고(김미혜 정진경, 2007: 72), 정책 분석의 초점에 따라 접근 유형을 구분하였다. 이들은 정책 분석 범위가 적 절하고 구체적인 분석 기준을 제시하였다는 점에서 챔버스의 정책 분석틀을 토 대로 사회복지정책의 분석 요소를 배경, 목적과 목표, 자격 요건, 서비스 전달 조직, 재정 부문 등으로 분류하였다(김미혜 정진경, 2007: ). 정책 배경은 사회문제와 정책의 역사적 맥락을 이해하는 것이 핵심적이다. 사회문제의 분석은 문제를 정의하고 문제의 원인을 분석하며 관련 가치와 이데 올로기를 파악하는 과정이다. 정책 목적과 목표 분석을 위한 기준과 가치 기준 으로는 1) 정책 목표와 사회문제와의 정합성 평가, 2) 전통적 가치에 의한 평가 (적절성 Adequacy, 형평성 Equity, 효율성 Efficiency), 3) 목적과 목표 설정에 대한 평가이다. 여기서는 이들 논의를 종합하여 육아지원정책 동향 분석의 요소를 표Ⅰ-4-3 과

33 서론 21 같이 설정하였으며, 연구 분석틀은 그림Ⅰ-4-1 과 같다. 표 Ⅰ-4-3 육아지원정책 동향 분석 요소 분석 요소 주요 내용 1. 배경 - 사회문제의 분석 - 정책의 역사적 맥락 이해 2. 목적/목표 - 정책 목적/목표 3. 지급 대상 - 적용 대상/정책 수혜 대상(who) 4. 지급 내용/수단 - 지원 방식(what) 5. 전달체계 - 사회적 급여 전달 전략(how) 분석 범위 육아지원정책 현금지원 서비스 지원 돌봄시간 지원 분석 시기 2006 ~ 2009/2011 ~ 2015 분석 요소 - 배경 - 목표 및 기본 방향 - 지원대상 - 지원 방식 및 수준 분석 대상 정책 수요자 만족도/요구 정책 전문가 성과 평가/개선 과제 육아지원 향후 과제 도출 그림 Ⅰ-4-1 연구 분석틀

34 Ⅱ. 연구의 배경 이 장에서는 육아지원정책의 포괄 범위를 규정하고, 향후 육아지원정책의 방 향성에 대한 이론적 기반을 갖추기 위해 육아지원정책의 유형 및 효과성에 관 한 논의들을 다루었다. 1. 육아지원정책의 유형 및 효과성 논의 육아지원정책의 주요 유형 및 세부 내용과, 이들 정책의 효과성에 관한 논의 들은 다음과 같다. 가. 육아지원정책의 유형 일반적으로 가족과 자녀에 대한 가족지원은 의료와 주택 부문을 제외하면 크 게 자녀관련 양육수당, 자녀를 둔 가족 대상 서비스, 세제혜택으로 구분된다 (OECD, PF 1.1, 2015: 1). 이들 중 육아지원은 아동수당, 보육서비스(기관/가정 내), 자녀 세액공제(child tax credit)가 대표적이다(OECD PF1.1, 2015: 1). 2011년 기준 OECD 국가들의 가족에 대한 공적지원은 평균 GDP 대비 2.55% 를 차지하나, 국가별로 매우 상이하다(OECD, PF 1.1, 2015: 2). 가장 낮은 경우 는 GDP 대비 1.5% 수준으로 캐나다, 그리스 등과 함께 우리나라는가 포함되며, 덴마크, 영국 등은 4% 수준으로 가장 높다(그림Ⅱ-1-1 참조). 육아지원 부문별 로는 대부분의 국가들에서 현금지원이 서비스 지원에 비해 높은 비중을 차지하 나, 스웨덴, 핀란드, 덴마크, 프랑스, 이탈리아는 예외이며, 우리나라도 이에 속 한다. 세제혜택은 상대적으로 가장 낮은 비중을 보이나, 프랑스와 이탈리아 등 에서는 GDP 대비 0.5%로 높은 수준을 나타낸다.

35 연구의 배경 23 자료: OECD(2015). Family database-pf1.1. OECD, Paris. p. 2. ( 검색일 2015년 5월 20일) 그림 Ⅱ-1-1 가족지원 부문의 GDP 대비 공적지출 비중(2011) 한편 여성의 경제활동 참여를 제고하는 모든 정책은 초저출산을 예방하는 데 도움이 된다고 보고되며(OECD, 2008: 18), 이는 일 가정 양립지원으로 대변된 다. 이에 따라 정책 추진의 논리적 체계는 다르나, 일반적으로 양육지원 모델에 는 부모휴가제도, 자녀 연령이 3세에 이르기까지 가정내 보육지원, 보육서비스 에 연이은 유치원 및 기타 취학전 서비스가 포함된다. 또한 덴마크와 스웨덴 등 과 같이 아동기 전반에 걸친 포괄적인 접근을 추구하는 국가들은 여기에 방과 후 보호서비스가 추가된다(OECD, 2008: 18). 그 밖에도 직장 문화는 자녀돌봄 시간 지원의 측면에서 일 가정 양립에 커다란 영향을 미치는 것으로 지적되므 로(OECD LMF2.4, 2015: 1), 육아휴직과 근로시간 유연화 제도 등이 일 가정 양 립지원의 주요 정책으로 포괄된다. 이상의 정책 유형별로 주요 내용을 살펴보면 다음과 같다.

36 24 1) 현금급여 및 세제혜택 자녀를 둔 가족에 대한 현금지원은 자녀를 양육하는 데 소요되는 비용을 지 원하는 목적을 지닌다. OECD 국가들의 절반 이상이 가구소득과 무관하게 보편 적인 급여를 제공하며(OECD PF1.3, 2015: 1), 이에 더하여 프랑스, 독일, 오스트 리아에서는 저소득층 가구, 어린 자녀를 둔 가구, 실업가구 등에게 추가급여를 지급한다. OECD 국가들 중 아동수당제도를 운영하지 않는 국가는 우리나라와 터키가 유일하다(OECD PF1.3, 2015: 2). 지급대상 최대 연령은 일본, 스웨덴, 스위스, 영국 등이 15세로 가장 낮고, 프 랑스와 오스트리아는 19세, 호주는 20세(24세)에 달한다(OECD PF1.3, 2015: 2). 급여 수준은 아동 연령이나 자녀수에 따라 다양한 방식으로 운영되며, 아동 연 령과 자녀수에 따른 추가급여가 지급되기도 하는데, 두 가지 기준 모두 적용되 거나 둘 중 하나만 적용된다. 이를테면 프랑스는 아동 연령과 자녀수가 증가할 수록 추가급여가 지급되는 방식을 취한다. 자녀수에 따른 추가급여는 주로 셋째 자녀부터 적용된다(OECD PF1.3, 2015: 2). 한편 지원 수준은 가구소득에 반비례한다(OECD, 2008: 74). 대부분의 OECD 국가들에서는 저소득가구(가구 평균소득 25%)를 위한 경제적 지원이 평균 가구 소득의 2배인 고소득가구를 위한 지원보다 최소 2배 이상이 되도록 조세제도나 수당제도를 설계한다. 2) 서비스 지원 OECD 국가들에서 제공되는 보육서비스 특히 영유아를 대상으로 한 서비스 유형은 매우 다양하다. 특히 3세까지 아동을 대상으로 한 서비스는 시설 중심의 종일제 서비스부터 놀이그룹(playgroup), 기타 시간제 서비스, 서비스 제공자의 가정 또는 아동의 가정에서 제공되는 가정보육서비스 등을 포함한다(OECD, 2008: 125). 주요국의 보육서비스 유형은 표 Ⅱ-1-1 과 같다. 표 Ⅱ-1-1 주요국의 보육서비스 유형 공립* 사립** 시설보육 가정보육 유치원 의무교육

37 연구의 배경 25 (표 Ⅱ-1-1 계속) 시설보육 가정보육 유치원 의무교육 나이 프랑스 Creche(시설보육) 유치원 의무교육 /가정보육/종일반 독일 Krippen(시설보육) Kindergarden(pre-school) 의무교육 스웨덴 Forskola(종일반 유치원)(주당 30시간) Forskol 의무교육 /가정보육시설(농어촌 지역) a (유치원, 반일반) 노르웨이 가정보육시설을 포함한 Barnehage(유치원) 의무교육 /종일반(40시간)/개방유치원 일본 시설보육 의무교육 가정보육 유치원 한국 어린이집 의무교육 유치원 학원 미국 어린이집/가정보육시설 유아원/유치원(공립, 사립) /헤드스타트 프로그램 의무교육 영국 보육시설/보모/놀이방 놀이방 /보육시설 /유아교육 초등내 유치원 1학년 의무교육 자료: OECD(2015). OECD Family database-pf4.1. ( 검색일 2015년 5월 20일) 가) 영유아 보육 교육서비스 일반적으로 보육 유아교육서비스는 다음 3가지로 구분된다(OECD, 2015: 1). 첫째, 법률에 근거한 모든 시설보육으로, 종일반과 반일반으로 운영되며, 보 육시설, 탁아소, 놀이방, 부모협동어린이집이 포함된다. 일반적으로 이러한 시설 은 취학 전 만 4세아에게 제공된다(OECD, 2015: 1). 2세를 전후로 한 공보육 과 유아교육은 관할 부처가 국가마다 상이한데, 호주, 멕시코, 네덜란드, 뉴질랜드, 포르투갈, 스웨덴에서는 교육부가 담당하며, 덴마크, 핀란드, 프랑스, 일본에서는 보건복지부 소관이다. 민간보육의 제공은 호주, 캐나다, 아일랜드, 뉴질랜드, 스 위스, 영국, 미국에서 두드러진다. 둘째, 가정어린이집으로, 자격증을 취득한 보모가 보모의 집이나 해당 유아의 집에서 아동을 돌보는 방식이다. 최대 보육아동은 3명 또는 4명이며, 취학 전 만 3세까지 돌보는 것이 일반적이다. 대개 탁아소나 보육시설이 제한된 경우나

38 26 부모가 가정적 보육 환경을 선호하는 경우에 활용된다(OECD, 2015: 1). 셋째, 취학 전 유치원 프로그램으로, 시설을 기반으로 유아의 취학 전 의무교 육 과정이다. 대부분의 국가에서 자격을 갖춘 교사가 전체 프로그램의 50%를 담당한다(OECD, 2015: 1). 일부 국가에서는 유치원 교육을 종일제로 운영하고 방과후에도 동일한 서비스를 제공하며, 현재 반일제로 운영하는 국가들에서도 종일제로의 개혁이 진행 중이다. 초등학교 교육과정을 확장하여 2년간 초등학교 에 취학전 학급을 운영하는 나라도 있는데, 호주 퀸즈랜드의 준비반, 아일랜드 의 유아반, 네덜란드의 1학년, 스페인의 유아교육, 영국의 유치반 1학년 이 그 예이다. 이처럼 대부분의 국가에서는 유치원이나 이와 유사한 학령전 서비스 가 제공되며, 일부 국가에서는 이러한 서비스가 교육과정의 일부로서 제공된다 (OECD, 2008: 125). 이 같은 학령전 교육은 대체로 하루 3~5시간, 주 5일 출석 을 기준으로 이루어진다. 그 밖에도 방과후 시간에 대한 포괄적 보호서비스 체계가 마련되어 있지 않 을 경우 조기교육서비스를 받는 것만으로는 전일제 근로활동에 참여하기 어려 우므로 대체로 유치원의 교육서비스를 보충하는 차원에서 각종 공식 비공식적 돌봄 자원을 동원하여 부모 상황에 맞도록 병행 이용하는 것으로 파악된다. (1) 목표 및 이념 공보육의 발전은 다양한 목표 하에 추구된다. 보육서비스는 어머니들의 고용 촉진, 위험에 처한 아동 지원, 아동 발달 및 교육 성취, 그리고 사회통합 등이 목표로서 제시된다(Lewis J., 2009: 91). 그런데 시대와 국가에 따라 보육의 우선 순위는 달리 규정된다. 이를테면 스웨덴은 1970년대부터 공적보육을 노동시장에 서의 양성평등과 연계하여 발전시켜 왔으며, 덴마크와 핀란드는 아동 발달 측면 에 보다 주력하였다. (2) 대상 범위 및 우선 지원 OECD 상당수 국가들은 보육시설을 특별한 보호가 필요하거나 방임 또는 학 대 등의 경우 아동복지를 실천하는 목적으로 활용하며, 이 경우 보육비용은 대 체로 공적 재정에서 부담한다(OECD, 2008: 130). 그 밖의 보육시설은 부모의 취 업 여건이나 가족형태 등과 상관없이 선착순에 따라 이용 자격이 부여된다. 보육시설의 제공은 스위스 취리히에서는 취업모의 자녀들에게 입소 우선권을 부여하고, 일본의 지방자치단체에서는 맞벌이 가구 또는 부모 모두가 장시간 근 로활동에 참여할 경우 우선순위를 배정한다. 또한 프랑스, 오스트리아 비엔나에

39 연구의 배경 27 서는 맞벌이 가구의 미취학 자녀에게 종일제 보육의 우선권을 보장한다(OECD, 2008: 130). 호주, 네델란드 등 그 밖의 국가들에서는 고용지원 프로그램에 참여 하고 있거나 소득지원을 받는 부모의 자녀들에 대한 공적 보육지원을 제도화하 고 있다(OECD, 2008: 130). 아동 연령별 지원 수준은 국가별로 상이하다. 특히 0~2세 보육서비스 이용률 은 초기 양육자를 누구로 규정하는가를 보여주는 지표임과 동시에 국가별 차이 가 크다는 점에서 주목할 필요가 있다. 초기 양육에 대한 책임을 가족이나 어머 니에게 강제하는 가치관이 상대적으로 강한 국가의 경우는 영아 보육시설 이용 률이 낮게 나타날 수 있다(김미숙 외, 2010: 111). 반면 3~5세 보육시설 등록률 은 영아보육과 비교하여 국가별로 차이를 보이지 않는다. 구체적으로 뉴질랜드는 부모의 유급 휴가 이후의 아동과 조기교육에 대한 지 원이 포괄적으로 지원되기 시작하는 만 3세 이전 시기의 지원 수준이 가장 낮 은 것으로 나타난다(OECD, 2008: 74). 반면에 스웨덴은 아동의 초기 지원에 집 중되어 1세아에 대한 지원 수준이 가장 높고, 이후부터 13세까지는 비교적 균등 한 지원 수준을 보인다. 북유럽국가들 중에서도 덴마크와 스웨덴에서는 12개월 미만 아동을 위한 센터 기반의 공보육서비스를 보편적으로 제공한다(OECD, 2008: 73). 그러나 이들 정책은 상대적으로 많은 비용이 소요되므로 핀란드, 노 르웨이에서는 기관보육 보다는 부모 특히 어머니의 3세 미만 영유아의 가정내 보육 지원에 보다 주력하고 있다(OECD, 2008: 73). 그러나 이 방식은 어머니들 의 노동 지위를 약화시킨다는 단점을 지닌다고 지적된다. 2007년 기준 3~6세아의 평균 보육시설 이용률은 74%로, 유치원과 기타 취학 전 교육서비스 프로그램에 참여하는 비율은 상대적으로 높다. OECD 회원국의 절반에 가까운 국가들에서 이들 조기교육서비스 참여율은 80% 수준이며, 벨기 에, 프랑스 등에서는 거의 100%에 달한다(OECD, 2008: 129). 대부분의 유럽 국 가들에서는 초등학교 입학 전에 적어도 2년간 무상으로 조기교육서비스를 제공 하며, 3세 이상 아동에 대해서는 서비스 접근성을 법적으로 보장하고 있다. 한편 유치원 운영 시간은 OECD 국가들마다 상이하나, 하루 중 제한된 시간 은 보편적이나(독일, 오스트리아, 뉴질랜드), 1시간 반에서 2시간 가량 점심시간 을 갖기도 한다(스위스 등). 공적보육의 이용시간을 고려하여 전일제 기준으로 보육시설 이용률을 환산하면 일부 국가의 경우 보육시설 이용률은 달리 나타난 다(김미숙 외, 2010: 111). 예를 들어 네덜란드는 기관 이용률이 53.9%이나 주당

40 28 평균 17시간을 이용하므로 전일제 기준으로 보육시설 이용률을 환산하면 30% 수준으로 하락한다. (3) 지원 방식 보육비용에 대한 국가별 비교는 이용 아동의 연령, 가족형태, 소득수준, 부모 부담분, 서비스 이용 정도 등의 가정에 기반한다(OECD, 2008: 139). OECD에 의 하면, 보육료는 국가별로 매우 상이하며, 이때 주목할 바는 보육서비스 제공 형 태, 서비스 이용 빈도, 지역, 이용 아동 및 부모 특성에 따라서도 달라질 수 있 다는 점이다. 보육료 산정기준은 종일제 이용이나, 실제로는 상당수의 부모들은 다양한 형 태의 공적보육서비스와 비공식적 양육지원을 병행하여 이용하는 것으로 파악된 다. 보육서비스의 이용가능성은 부모에게 제공되는 재정적 지원을 포함하여 공 급자에 의해 결정되는 보육료 수준에 좌우된다(OECD, 2008: 141). 단적인 예로 OECD 국가들의 평균 2세아 보육료는 가구소득의 16%선을 차지하는 것으로 나 타나는데, 이는 보육서비스 시장 구조와 정부지원 보조금 수준에 따라 국가별 편차가 뚜렷하여 최소 5%에서 최대 33%에 이른다. 또한 보육료는 가족이 특별 한 상황에 처한 경우 경감되기도 한다. 이를테면 저소득가구, 한부모 가족인 경 우, 한명 이상의 자녀가 보육시설을 이용하는 경우, 아동 연령에 따라 삭감될 수 있다(OECD, 2008: 141). 이러한 적용은 한정된 재원 하에서 인구정책의 목표 달성을 위해 보육서비스의 형평성과 접근성을 담보하는 수단으로 고려된다. 한편 포괄적인 보육서비스 제공이 힘든 국가들은 보육료 지원의 형평성 문제 에 봉착한다. 많은 국가들에서는 보육재정 지출 확대 과정에서 민간서비스 공급 자가 고려되는데(OECD, 2008: 131), 이는 특히 취약지역이나 인구밀도가 낮은 지역 등에서 보육서비스 공급율의 지역별 편차를 유발하는 요인으로 작용한다. 따라서 호주, 영국, 덴마크 등에서는 특정 지역이나 특별한 수요에 한하여 공급 자 지원 방식을 유지하고, 이외의 경우에는 보조금(바우처 등)을 통한 수요자 지원 방식을 혼합하는 방식을 취한다. (4) 서비스 질 관리 보육서비스 및 조기교육의 질은 매우 중요하다. 서비스 질이 낮을 경우는 서비스의 선택권이 제한될 뿐만 아니라 아동 발달에도 치명적인 영향을 줄 수 있기 때문이다(OECD, 2008: 133). 또한 보육서비스의 목표 달성 측면에서 서비 스의 질적 수준을 담보할 수 있다면, 공급자 지원 방식이나 수요자 지원 방식

41 연구의 배경 29 모두 효과적일 수 있다고 보고된다(OECD, 2008: 144). 이러한 지적은 보육서비 스의 질적 수준 제고가 보육정책의 일차적인 과제임을 상기시킨다. OECD에 의하면, 유아교육과 보육의 질 제고를 위해서는 명확한 목표와 최소 한의 기준이 명시되어야 한다(교육부 경기도교육청 덕성여자대학교, 2013: 9-12). 서비스 질 제고를 위한 최소 기준은 보다 나은 유아 발달의 조건을 보장하고, 사립기관이 보다 투명해질 수 있도록 규제하며, 서비스 제공자들이 평등한 조건 에서 경쟁하고, 부모들이 충분한 정보를 기초로 선택할 수 있도록 돕는다(교육 부 경기도교육청 덕성여자대학교, 2013: 10). 구체적인 지표로는 위생 및 안전관 련 표준, 물리적 환경(건물, 공간, 실외, 교구 등)의 질, 아동 수 대비 종사자 수, 보육아동 규모, 부모참여 수준, 교육정책과의 연계 정도, 교육과정, 교사 및 종 사자 자격기준, 교육훈련 기준 고용조건 등이 제시된다(OECD, 2008: 134). 교사 대 아동 비율 교직원-유아 비율은 교직원과 유아의 상호작용을 증가시키거나 향상시킬 수 있기 때문에 양질의 학습 환경을 일관되게 제공하는 것으로 간주된다. 교직원- 유아 비율이 높고 유아 1인당 비용이 높은 프로그램에 유아가 장기간 다녔을 경우 15세에 이르러 인지적 측면에서 더 나은 결과를 보인다고 보고된다(교육부 경기도교육청 덕성여자대학교, 2013: 30). 또한 높은 교직원-유아 비율은 교직 원 한명 당 돌봐야 하는 유아의 수가 적어지기 때문에 유아에게 안전한 환경을 제공할 수 있다. OECD 국가 평균 교사 1인당 아동 수는 0~3세는 6~7명, 3~6세 는 14~15명으로 나타난다(OECD, 2008: 135). 종사자 자격 기준과 근무 여건 건강한 유아 발달을 위해서는 교직원의 최소 자격 기준을 설정하는 것이 중 요하다(교육부 경기도교육청 덕성여자대학교, 2013: 31). 자격을 갖춘 교사는 유 아와 관계를 잘 맺고 유아의 생각을 잘 이끌어내며 유아 발달에 대한 모니터링 을 잘하는 등을 통해 장기적으로 긍정적인 효과를 이끌어 낼 수 있다(교육부 경 기도교육청 덕성여자대학교, 2013: 31). 전반적으로 보육교사의 자격 기준은 국가별 또는 제공하는 서비스 유형에 따 라 매우 상이하다. 보호와 교육의 이분화된 사고는 부적절하다고 지적되나, 일 반적으로 보육시설 종사자는 초등학교 교사 양성에 비해 상대적으로 자격 기준 이 덜 엄격하나(교육부 경기도교육청 덕성여자대학교, 2013: 11), 전문성 개발과 현장연수에 참여하는 기회도 국가에 따라 매우 다르다(교육부 경기도교육청 덕

42 30 성여자대학교, 2013: 121). 특히 3~4세까지 교사와 4세~학령기 유아교사의 자격 요건은 차이를 보이는데, 이는 0~3세, 4세 대상 영유아 보육 교육기관(주로 종 일제보육)과 취학전 서비스를 정규적으로 이용하는 3, 4세에서 학령기 아동까지 를 대상으로 한 기관으로 이원화된 체계에서 흔히 확인할 수 있다. 반면 모든 영유아(0~학령기)가 동일한 기관을 이용할 수 있는 통합된 체계를 운영하는 국 가에서는 모든 교직원들에게 동일한 자격을 요구한다(교육부 경기도교육청 덕성 여자대학교, 2013: 121). OECD에 의하면, 보호와 교육이 통합된 체계는 영유아 보육 교육과정을 통해 지속적인 유아 발달과 영아와 유아 모두를 대상으로 하 는 교사의 전문성을 보다 강화할 수 있다. 다음으로 급여 수준 등 근무조건이 열악한 경향이 있다. 영유아 보육 교육 인력의 최저임금 기준은 현직 교직원들에게 업무 동기를 부여하고, 적극적이면 서 훌륭한 전문성을 갖춘 교직원을 모집하는 것을 가능하게 하며, 간접적으로는 유아의 발달과 성취를 향상시킬 수 있다. 다시 말해 높은 급여는 직업에 대한 만족도를 높이고 역할을 능숙하게 수행하며, 장기적인 직업 헌신도를 높여 이직 률이 낮은 매우 전문적인 교직원을 유인한다. 이는 결과적으로 교직원과 유아간 의 강한 유대감을 형성시키고, 차분하고 덜 공격적인 유아 행동을 이끌어내며, 언어 발달을 향상시킨다고 논의된다(교육부 경기도교육청 덕성여자대학교, 2013: 31). 교육과정 교육과정과 학습 기준은 영유아 보육 교육시설 유형에 관계없이 균등한 질을 확보할 수 있게 하며, 학습 요소들 간의 우선순위를 정하는 것을 돕는다. 이는 주로 영아를 대상으로 하는 비규제 영유아 보육 교육시설에서 특히 중요하다고 강조된다. 대부분의 OECD 국가들은 3세부터 의무교육까지의 연령을 포함하는 교육과정 또는 학습 기준을 마련해두고 있다(교육부 경기도교육청 덕성여자대학 교, 2013: 10). 물리적 환경 유아를 위한 학습 조건의 질은 물리적 공간에도 영향을 받는다. 특히 잘 구 분된 영역 구성은 교실 안에서 보다 긍정적인 상호작용이 이루어질 수 있도록 하며, 주위 환경을 탐색하는 시간을 증가시킨다. 많은 국가에서 유아 1인당 공 간에 대한 최소 기준을 마련해두고 있으며, 그 기준은 대체로 연령이 증가할수 록 줄어든다(교육부 경기도교육청 덕성여자대학교, 2013: 32).

43 연구의 배경 31 모니터링 OECD에 의하면, 영유아 보육 교육서비스 모니터링의 목적과 대상으로는 1) 유아의 발달, 2) 교직원의 수행, 3) 서비스 질, 4) 규제에 대한 준수, 5) 교육과정 의 실행, 6) 부모의 만족도, 7) 인력 공급과 근무조건이 언급된다(교육부 경기도 교육청 덕성여자대학교, 2013: 12). 나) 방과후 보육 방과후 보육서비스는 유치원이나 초등학교에서 학교 수업 이후와 방학 시간 동안 제공되는 활동을 포함한다. 이들 서비스는 주로 학교나 아동시설에서 제공 되며, 해당 기관에서는 학교 숙제나 놀이활동 등에서 안전한 보호와 함께 근로 시간과 자녀의 학교와의 효율적인 매칭을 추구한다(OECD PF4.3, 2015: 1). 스웨덴과 덴마크에서는 커버리지가 55%에 달하는 반면, 독일, 스페인 등에서 는 초등학생의 10% 미만에게 공급된다. OECD에 의하면, 우리나라의 방과후 보 육 등록률은 6~8세가 2.6%, 9~11세아가 2.1%로 나타난다(OECD PF4.3, 2015: 2). 일반적으로 방과후 보육은 그 방식이 매우 다양하며, 6~8세아의 비중이 가장 높 고, 스웨덴과 덴마크에서는 이 연령대의 80%가 이용하는 것으로 보고된다 (OECD PF4.3, 2015: 1). 3) 기업의 가족친화제도 가) 육아휴직 육아휴직제도는 일반적으로 모성휴가(산전후 휴가), 배우자 출산휴가, 육아휴 직(부모휴가), 가정양육수당(Home care leave), 어머니에게 유용한 부모와 가정 양육수당, 부성휴가(아버지 할당제)로 구분된다(OECD PF2.1, 2015: 1-2). 우선 모성휴가(산전후휴가)는 일부 국가에서는 출산 전후나 입양 시에 임산부 근로자의 보호와 관련된 노동법 조항을 제공한다. 출산휴가에 대한 ILO 협약은 휴가 기간을 최소 14주로 규정하고 있다(OECD PF2.1, 2015). 대부분의 국가에 서 출산전후휴가의 분할 이용이 가능하며, 일부 국가에서는 6-10주 동안 출산휴 가를 사용하도록 법적으로 보장하고 있다. 대부분의 OECD 국가에서는 출산휴 가 급여를 지급하며, 일부 국가(호주, 독일, 아이슬란드, 뉴질랜드, 노르웨이, 스 웨덴)에서는 출산휴가 및 육아휴직 병행 사용에 대한 규정이 없다. 배우자 출산휴가는 출산 시 배우자가 출산휴가를 이용할 수 있도록 법적으로

44 32 보호하는 제도로서, 주로 출산휴가 기간보다 짧고, 휴가 급여가 지급된다. 일부 국가에서는 배우자 출산휴가에 대한 별도 요건이 마련되지 않고 육아휴직 제도 의 일부로서 규정된다. 육아휴직은 주로 출산전후휴가 이후에 사용되며, 부모 중 한 명이 택일하고 부모 중 한 명만 소득지원을 요구할 수 있다(OECD PF2.1, 2015:2). 2013년 기준 으로 각국의 법정 육아휴직제도는 표 Ⅱ-1-2 와 같다. 아버지 할당제는 남성에게만 부여되며, 부모휴가에 포함된 몇 주간의 휴가로 서 휴직을 사용하는 가족에게 보너스를 부여하기 위해 기존 휴가 기간에 추가 로 부여하는 방식을 취한다(OECD PF2.1, 2015: 2).

45 연구의 배경 33 표 Ⅱ-1-2 주요국의 법정 육아휴직제도(2014) 국가 법정제도 휴직 기간 연령 제한 급여 수준 비고 아버지 할당 프랑스 육아휴직 자녀 1명당 3년 3 1)한 자녀를 가진 부모의 경우, 출산 이후 6개월 동안 EUR ) 둘 이상의 자녀를 가진 부모의 경 우, 한 아이가 3살이 될 때까지 EUR (단, 최대 기간은 한 부모가 2.5 년까지 급여를 요구할 수 있으며, 다 른 부모는 급여를 받는 6개월동안 육 아휴직을 가져야 함) 독일 육아휴직 최대 3년 3 출생이전 12개월 동안 부모평균소득 의 67%, 매달 EUR1800한도, 소득이 없는 부모의 경우 최소 EUR300 저소득 보조금: 월소득 EUR1,000 이 하인 경우 매 월정액 EUR2 당 0.1% 자녀 양육수당 증가 최소 3명의 아이를 가진 부모는 한 부모가 근로를 그만둔 상황 1년 동안 EUR 정액 급여 가 능 부모 모두 최소 2개월의 휴직을 갖는다면, 혜택기간 은 14개월까지 가능(12+2) 12(+2) 대신, 양육 (childcaring) 혜택은 24(+4)개월까지 확대될 수 있음(단, 전체적인 급여는 동일하기 때문에, 매달 혜 택 수준은 감소) 만약 각 부 모가 최소 2 개월의 휴직 을 하면, 2 개월 보너스

46 34 (표 Ⅱ-1-2 계속) 국가 법정제도 휴직 기간 연령 제한 급여 수준 비고 아버지 할당 독일 육아휴직 최대 3년 3 부모 모두 동시에 휴직을 가질 수 있으며, 휴직 간 격을 갖는 것도 가능 시간제 선택: 부모는 1주 일에 30시간까지 일할 수 스웨덴 육아휴직 480일 부모 공유, 각각 60일 8 첫390일: 77.6%(SEK 440,000 한도 내) 나머지 90일: 하루 일당 SEK 180 노르 웨이 1)육아휴직 1) 지급 방식에 따라 46 또는 56주. 출생 후 모 14 주 및 부 14주. 나머지 18 또는 28주는 부모 중 한 명이 택일 1)3 1) 단기 선택: 100%(연 최대 NOK 492,732), 장기 선택: 80%(연 최대 NOK 492,732) 있으나, 혜택은 감소 유연한 육아휴직: 상근근무, 반일제, 1/4, 1/8(한 시간). 입양부모 해당 만약 부모가 휴직을 공유 한다면, 더 높은 급여비 율이 가능함. 부모 모두가 동등하게 육아휴직을 사용 할 수 있으며, 하루 50SEK 제공 1) 부 쿼터동안, 양부모는 휴직을 함께 할 수 있음.

47 연구의 배경 35 (표 Ⅱ-1-2 계속) 국가 법정제도 휴직 기간 연령 제한 급여 수준 비고 아버지 할당 노르 웨이 2)가족돌봄 (home care)휴직 2) 각 부모는 육아휴직 수 당 이후에 무급 휴직 1년 을 가질 권리가 있음. 일본 육아휴직 부모 12개월, 함께 사용 할 시 부모 중에 한명은 14개월까지 가능 한국 육아휴직 부모 당 12개월(부모 각각 보장) 2) 12-24개월 자녀를 둔 부모가 공 공보육/교육시설 미이용 시 현금수 당 제공받음(12-18개월 매달 NOK 5,000, 18-24개월 NOK 3,303). 반일 제 이용 시 혜택 감소 1 첫 180일 동안은 67%(최소 매달 JPY 46,431, 최대 426,900) 8 일반 급여의 40%(최소 KRW 500,000, 최대 KRW 1,000,000) 2) 가정돌봄수당을 받기 위해서는 아동이 공보육/ 교육시설을 이용하지 않 아야 함. 육아휴직은 다음 조건을 충족하는 고용계약근로자 에 해당: (1)최소 1년 동 안 지속적으로 동일한 고 용주에게 고용, (2)자녀가 만 1세 이후에 고용이 유 지될 수 있음 부모 모두 동시에 휴직한 다면, 한 부모에게만 수 당 제공. 시간제 근로 가 능. 육아휴직급여의 15% 는 근로자가 동일한 고용 주에 6개월 이상 동안 근 무할 때, 일괄 지급 만약 각 부 모가 최소 2 개월의 휴직 을 하면, 2 개월 보너스

48 36 (표 Ⅱ-1-2 계속) 국가 법정제도 휴직 기간 연령 제한 급여 수준 비고 아버지 할당 미국 가족의료휴직 부모 당 12주, 1년간 최대 연속 4주 1 비급여 단, 주정부나 고용주가 지불보상 가능 영국 육아휴직 자녀 당 18주 5 비급여 자료: OECD(2015). Family database-lmf2.1. OECD, Paris. ( 검색일 2015년 8월 15일) 출산휴가, 입양, 건강 상 태가 심각한 배우자, 자녀 와 부모 돌봄 포함

49 연구의 배경 37 나) 유연근무제/재택근무제 (1) 유연근무제 유연근무제는 근로자가 일과 육아를 병행할 수 있도록 근무시간을 조정할 수 있는 제도이다. 동 제도는 다음 4가지 유형으로 구분된다(OECD LMF2.4, 2015). 1) 근로자가 하루 평균 근로시간 내에서 자율출근제, 2) 근로자가 주 근무시간 및 월 근무시간 내에서 편의에 따라 근무스케줄을 조절하는 형태(단 근로 일수 는 단축할 수 없음), 3) 근로 일수를 단축하기 위해 근무스케줄을 조절하는 형 태, 4) 근로자가 연 근무시간 범위 내에서 근무스케줄을 조절하는 형태이다. 유연근무제를 실시하는 기업 비율이 가장 높은 국가는 오스트리아, 덴마크, 핀란드, 독일, 스웨덴이다(OECD LMF2.4, 2015). 아일랜드와 영국은 상대적으로 유연근무제 사용 빈도가 높으나 근로 일수를 조절하거나 단축할 수는 없으며, 그리스는 OECD 국가들 중 유연근무제 활용도가 가장 낮은 수준을 보인다. 다음 4가지 유형의 유연근무제 즉 (1)기업이 정한 근무시간 내 근무, (2)유연 근무제 선택 가능, (3)조건부 근무시간 조절, (4)직원이 근무시간을 자유롭게 조 정을 이용하는 비율은 국가별로 상이하다(OECD LMF2.4, 2015). 대표적으로 핀 란드, 덴마크, 네덜란드, 노르웨이, 스웨덴, 스위스에서는 남녀 직원 모두 유연근 무제를 선택할 수 있다. 헝가리, 포르투갈, 스페인에서는 70%가 넘는 직원이 회 사가 근무시간을 정하는 것으로 조사된다. 한편 직위가 높을수록 유연근무제를 이용할 가능성이 높은 것으로 나타난다 (OECD LMF2.4, 2015). 고위직인 경우는 남성 비율이 상대적으로 높기 때문에 여성이 유연근무제를 활용할 기회가 그만큼 낮다. 그럼에도 불구하고 프랑스, 헝가리, 터키에서는 여성의 유연근무제 이용률이 남성보다 더 높게 나타난다. 뉴질랜드에서는 40%의 직원이 유연근무제를 선택할 수 있고, 54%의 직원이 자 율출근제를 선택할 수 있다고 보고된다. (2) 재택근무제 재택근무제는 육아와 가정생활의 양립을 지원하는 제도이다. 벨기에, 체코, 덴마크, 핀란드에서는 약 15%의 근로자가 재택근무를 하는 것으로 나타났다. 반 대로, 이탈리아, 헝가리, 포르투갈, 터키의 경우는 재택근무제를 사용하는 비율 이 현저히 낮은 것으로 나타난다(OECD LMF2.4, 2015). 비유럽 OECD 국가와의 비교는 불가능하나 호주와 뉴질랜드에서는 재택근무 가 중요한 것으로 나타났다. 호주는 2005년 13%의 직원이 재택근무제를 사용하

50 38 였으며, 뉴질랜드에서는 남성의 28%, 여성의 20%가 일정하게 재택근무제를 이 용하는 것으로 조사된다(OECD LMF2.4, 2015). 반면 캐나다에서는 재택근무 이 용률은 현저히 낮아 남성의 5.9%, 여성의 5.6%가 이용한 것으로 집계된다. 미국 에서는 절반 정도의 직원이 가끔 재택근무를 하고 23%가 일정하게 재택근무제 를 이용한다고 보고된다(OECD LMF2.4, 2015). 표 Ⅱ-1-3 주요국의 가족관련 근무시간제도 관련 법률(2006/2007) 국가 범위 법정 기준 프랑스 근로시간단축 시간제근무 및 전임근 요청 및 거부 사유는 고용주 무 변경 가능, 법적 보 에 의해 절차 승인 장 없음(공공기관: 가정 /20인 이상의 사업장에 한함 양립으로 인한 시간제 근무 가능) 독일 연간근로시간제 근로시간단축 연간 근무시간 도입은 단체협약에 의함 2001년부터 15명인 이 상사업장에서 6개월 이 상 근무한 경우 근로시 간단축제 이용 가능 고용주는 상황에 따라 근로자 의 요구 거부 가능 /시간제근무에서 전임근무 변경 불가 스웨덴 연간근로시간제 근로시간단축 기준 기간 및 하루 10 시간 이상인 경우 단체 협의 가능 육아휴직 중 25% 근로 시간단축 가능 해당 자녀가 8세 미만이거나 초등학교 1학년까지 해당 자녀가 초등학교 2학년까지 시간에 따른 임금 삭감 잔여 근로 기간이 6개월 이상 인 경우(또는 출산 전 24개월 동안 12개월 근무) 유연근무제 고용주는 근로자의 요 구사항 수용 노르웨이 근로시간단축 보육을 위해 시간근무 제 변경 가능 잔여 근로 기간이 6개월 이상 인 경우(또는 출산 전 24개월 동안 12개월 근무) 자녀가 10살 때까지 /육아휴직은 시간제근무로도 가능 /최대 2년

51 연구의 배경 39 (표 Ⅱ-1-3 계속) 국가 범위 법정 기준 노르웨이 연간근로시간제 기 본 연간근로시간제 는 고용주와 근로자간의 협약 필요, 그 이상의 경우 단체협약 필요 일본 유연근무제 자율출퇴근제에 한해 근 근무자는 매월 근로시간 엄수 무자가 자율적으로 결정 연간유연근무제 하루 10시간 허용, 매주 52시간 이상 허용 불가 한국 유연근무제 2003년 근로기준법에 의 거: 50인 이상 사업장에 한해 매주 40시간 적용 미국 근로시간 단축 2003년 이후 근로시간 단축 요구 가능(근로시 간 변경, 근로시간, 근 무 장소, 유연근무제) 영국 근로시간 단축 법적 자격 없음. /일부 노동조합에서는 임시근로자가 단축근로 제를 사용할 수 있도록 규정 자료: OECD(2015). Family database-lmf2.4. OECD, Paris. ( 검색일 2015년 5월 20일) 나. 육아지원정책의 효과성 논의 해당 자녀가 1세 미만인 경우 최대 근무시간 하루 2시간(주 6시간) 연장(임산부 적용 대 상 아님) 해당 자녀가 6살 이전, 장애 자녀 18살 이전, 가족부양 이 유, 잔여 근로기간이 최소 26 주, 최소 12개월 이상 근무 대체로 1990년대 이후 정부는 소득계층, 가족유형별, 성별 형평성을 제고하고, 아동 발달을 증진하여 미래 노동공급을 담보함으로써 잠재적 경제성장과 미래 사회발전을 도모하는 육아지원정책을 포함한 가족친화정책을 강조하는데, 구체 적으로는 다음의 배경이 제기된다. 첫째, 상당수의 OECD 회원국들은 여성(특히 자녀 양육 여성) 노동력 공급의 증가를 경제성장을 유지하고 연금제도와 사회적보호체계의 지속성을 담보하기 위한 핵심적인 요소로서 간주한다(OECD, 2008: 13). EU에서는 2010년까지 모든 회원국의 여성취업률을 60% 이상으로 향상시키는 것을 정책 목표로 공식화하였다. 일 가정 양립정책은 전반적으로 자녀가 없는 여성에 비해 양육모의 노동참여율 을 증진시킨다. 보육정책 등 노동촉진정책은 취업모의 노동참여율과 노동임금을

52 40 상승시킨다(Hegewisch A., & Gornick J. C., 2012: 24). 육아휴직과 근무시간단 축제도는 적절한 사용 기간에 한하여 긍정적인 효과를 보였다. 즉 휴직 기간이 길이가 짧을 경우는 여성의 노동참여에 부정적인 효과를 나타낸다(Hegewisch A., & Gornick J. C., 2012: 24). 또한 일 가정 양립정책은 집단에 따라 상이한 영향을 미친다고 주장된다. 대표적으로 가족정책이 여성의 노동성취에 부정적 인 영향을 미친다는 최근 분석들은 고학력, 고숙련 여성노동자들에 적용되며 (Mandel H., 2012: 44), 저숙련 여성노동자의 경우 부정적 영향력이 반감되거나 오히려 긍정적인 효과를 보여주기도 한다. 둘째, 많은 국가들에서 아동 발달에 대한 정책적 관심이 고조되고 있다. 아동 빈곤의 경험은 아동 발달에 부정적인 영향을 미치므로 일부 국가에서는 아동빈 곤 퇴치가 정책 목표로서 제시된다(OECD, 2008: 13). 육아기 자녀가 있는 여성 의 취업은 가족의 소득증대에 효과적인 방법이므로 부모의 취업률 증진은 아동 빈곤 예방 차원에서 지지되기도 한다. 단적인 예로 일하는 한부모 가구는 양부 모가 일하는 가구에 비해 아동빈곤율이 3배 이상 높다고 보고된다(OECD, 2008: 66). 셋째, 감소하는 출산율은 미래사회 형성에 매우 중요한 함의를 지니므로, 저 출산에 대한 우려가 제기된다. 여성의 경제활동참여율을 제고하기 위한 모든 정 책은 초저출산율 예방하는 데 도움이 될 수 있다고 언급된다. 출산 이후 노동시 장의 진입과 직장복귀 시기를 결정하는 데는 다양한 요인들이 영향을 미치는데, 이들 중 특히 부모휴가정책, 보육정책, 유연한 노동시장정책, 국가 조세/급여 시 스템의 영향이 논의된다(OECD: 2011: 30). 그러나 실제 대부분의 OECD 회원국 들에서 출산율은 정책 목표로서 고려되지 않는다(OECD, 2008: 13). 한편 여성 경제활동참가율의 변화는 대부분 OECD 국가들의 출산율 하락으 로 나타났다. 여성 1인당 출산율이 1.7명을 초과하고 여성인구의 2/3가 취업중 인 북유럽국가에서는 최고의 취업률과 출산율을 동시에 나타낸다(OECD, 2008: 15). 또한 일반적으로 아동빈곤율이 낮은 국가들은 취업모의 여성고용율이 높고, 조세혜택을 통한 효과적인 재분배정책을 추진하고 있다. 이처럼 육아지원정책의 효과는 여성고용, 아동 발달, 출산율 제고 차원에서 논의되며, 세부 정책 부문들은 상호 긴밀하게 연관된다. 주요 효과별로 자세히 살펴보면 다음과 같다.

53 연구의 배경 41 1) 여성고용 효과 2000, 2007, 2011년의 여성고용률과 자녀를 둔 기혼여성 고용률의 변화를 살 펴보면, 대부분의 국가들에서 2000년부터 2007년까지는 고용률이 모두 증가하였 으나, 이후 감소세를 이어가거나 지속적으로 감소하는 추세를 보인다(OECD LMF1.2, 2015: 1). 어머니들의 고용률은 매우 어린 자녀를 둔 경우 더 낮은 경 향을 보이나, 보육시설 공급율과 육아휴직 이용률 등에 따라 차이를 보인다 (OECD LMF1.2, 2015: 5). 특히 3세 미만 아동을 대상으로 한 보육서비스에 많은 재정을 투입하는 북유 럽국가들에서는 3세 미만 자녀를 둔 어머니들의 고용률이 3~5세 자녀를 둔 경 우와 유사한 수준을 보인다(OECD LMF1.2, 2015: 3). 자료: OECD(2015). Family database-lmf1.2. OECD, Paris. p. 4 ( 검색일 2015년 5월 20일) 그림 Ⅱ-1-2 OECD 국가의 어린 자녀를 둔 모의 취업률(2011) 일반적으로 보육프로그램은 일하는 부모를 지원하고 동시에 생애초기 교육을 제공하는 것을 동시에 목표로 삼고 있으나, 특히 영아보육은 부모의 일 가정 양 립에 효과적이라고 평가된다(Misra, Budig, & Boeckmann, 2012: 28). 그러나 보

54 42 다 면밀하게는 보육서비스 접근성과 이용 비용은 물론, 운영 시간, 서비스의 질 등이 주된 변수로 작용한다. 장지연 이정우 최은영 김지경의 연구(2005)에서는 여성고용 효과 측면에서 스 웨덴과 덴마크는 아동의 연령대를 3세 기준으로 둘로 나누어 보육 교육서비스 이용접근성(availability)와 비용지원 정도(affordability) 양 측면에서 전 연령대에 걸쳐 사회화 정도가 매우 높은 수준을 보인다고 지적한다(장지연 외, 2005: 79). 또한 보육기관의 운영 시간이 중요하다고 지적되는데, 이는 보육시설 이용시간 에 따라 여성의 전일제 노동에 대한 보장 수준이 달라질 수 있기 때문이다(김미 숙 외, 2010: 115~116). 보육의 질 또한 여성노동 참여에 영향을 미치는 것으로 나타났다. 어머니들은 보육의 질이 낮다고 느끼면 자녀를 보육시설에 보내지 않 거나, 보낸 경우는 자녀에 대한 염려로 인해 노동생산성이 낮아진다고 보고된다 (Hegewisch A., & Gornick J. C., 2012: 13). 공보육의 질이 높을수록 여성의 고 용이 높아진다고 분석되며(Misra, Budig, & Boeckmann, 2012: 28), 이러한 효과 는 만 3세 미만 아동에서 보다 두드러지는데, 이는 만 3세 이상 아동의 경우는 이용가능한 보육프로그램의 폭이 넓기 때문으로 해석된다. 이외에도 보육료 지 원체계와 관련하여 신윤정 이지혜(2010)은 출산율을 회복한 대부분의 국가들에 서 보육서비스 지원은 여성의 경제활동 참여를 목적으로 취업여성의 보육 수요 를 충족시킬 수 있는 방향으로 설계되고, 출생순위가 높을수록 보육료를 저렴하 게 책정하며, 맞벌이 가구 위주의 보육서비스 지원이 강조되어야 한다고 주장한 다. 2001년 기준으로 3자녀를 둔 어머니의 고용률은 1자녀 또는 2자녀를 둔 어 머니들의 고용률에 비해 의미있게 낮은 수준을 보이므로(OECD LMF 1.2, 2015: 4), 여성고용률 증진 차원에서 자녀수에 따른 설계에도 주목할 필요가 있다고 판단된다. 이처럼 여성고용 측면에서 보육지원 등 노동지원 정책들은 양육모의 고용에 긍정적인 효과를 지니는 반면, 육아휴직 등과 같이 양육을 위해 근로시간을 단 축하는 정책은 그 효과성에 대해 논란이 있다(Misra, Budig, & Boeckmann, 2012: 27). 육아휴직은 적절한 기간의 휴직은 자녀를 양육하는 여성이 고용을 유 지하는데 도움을 주나, 장기간 휴직은 여성의 고용유지율과 임금 수준을 하락시 키고, 전통적인 가정 내 성별 분화를 심화시킨다고 지적된다(Misra, Budig, & Boeckmann, 2012: 28). 또한 장시간 양육휴가는 여성들이 상근직 보다는 시간제 일자리에 근무하도록 유도하는 효과를 지닌다(Misra, Budig, & Boeckmann,

55 연구의 배경 : 27). 여성고용 효과 측면에서 '적절한' 휴가 기간으로는 전일제 노동 기준 으로 4~6개월의 휴가 기간이 적절한 것으로 주장되며, 고용주 입장에서도 4~5 개월의 출산휴가가 비교적 적은 혼란을 초래한다고 보고된다(OECD, 2008: 20). 휴가 기간이 지나치게 짧을 경우, 출산 여성은 직장으로 복귀할 준비가 되지 않 을 수 있고, 반대로 장기간 휴직은 노동시장 내에서 근로자로서의 지위에 치명 적인 손상을 초래하여 취업률이 감소하거나 소득수준이 하락할 수 있다. 영아 대상의 기관보육은 여성의 노동을 유지하는 것이 중요하다는 가정을 기 반으로 하는 반면, 장기간 양육휴가는 여성의 양육이 중요하다는 관념에 기반한 다(Misra, Budig, & Boeckmann, 2012: 37). 이처럼 양육휴가와 영아보육은 동전 의 양면으로 이해될 수 있다. 즉 질 좋은 공적 영아보육이 제공된다면, 부모들 의 출산 후 직장복귀는 좀더 빨리 이루어 질 것이며, 장기간 육아휴직의 필요성 은 감소할 것이다(Misra, Budig, & Boeckmann, 2012: 37). 장기간의 육아휴직이 제공된다면 부모들이 직장 복귀를 서둘러야 할 요인이 적어지고 적절한 보육서 비스를 찾는 것도 수월하지 않게 될 것이다. 또한 상호 긴밀하게 연관되어 육아 휴직이 길어지면 보육서비스가 미비해질 수 있으며, 영아보육 접근성이 높으면 양육휴가는 짧아질 수 있다(Misra, Budig, & Boeckmann, 2012: 37). 또한 자녀 양육기에 풀타임 노동을 시간제 노동으로 조정할 수 있는 제도는 1~2 세아 양육에서 젠더 불평등을 공고화하는 단점을 지닌다고 지적된다(Kenworthy, 2009: 203). 2) 아동의 성장 발달 효과 생애초기 학습과 복지 측면에서 조기역량 강화는 이후의 삶에 있어 긍정적인 효과를 지닌 것으로 널리 알려져 있다. 이에 따라 OECD 국가들은 유아교육과 보육(ECEC)에 대한 접근성을 확대하고, 형평성을 보장하는 방안을 제안하고 있 다(교육부 경기도교육청 덕성여자대학교, 2013: 3). 그런데 조기개입 혜택은 개입의 질(quality)에 좌우된다. 즉 유아교육과 보육 은 유아와 부모 그리고 사회 전체에 폭넓은 혜택을 줄 수 있으나, 그 혜택의 범 위는 질에 따라 달라진다는 것이다 다시 말해 질적 측면에 대한 고려없이 이루 어지는 서비스의 확대는 유아에게 좋은 결과를 가져올 수 없으며, 질이 낮으면 유아 발달에 오히려 해로울 수 있다고 알려져 있다(교육부 경기도교육청 덕성여 자대학교, 2013: 9).

56 44 3) 출산율 제고 효과 베이비붐 시기가 마감된 1960년대 이후로, OECD 국가의 여성 1인당 합계출 산율은 1970년대 2.71명에서 2008년 1.71명까지 하락하였다(Thévenon O., & Gauthier A. H., 2012: 83). 그러나 이들 감소폭과 감소 시작 시기는 국가별로 상이한 양상을 보인다. 예를 들어 체코, 프랑스 스페인, 스웨덴, 영국 등은 출산 율이 상대적으로 빠른 회복세를 보여, 1990년도 중반 혹은 2000년대 초반 이후 감소 추세가 완화되거나 증가 추세로 돌아선다(Thévenon O., & Gauthier A. H., 2012: 83). 일반적으로 육아지원정책의 출산율 제고 효과는 다양한 논란이 있으며, 출산 시기와 총 자녀수에 미치는 영향을 완전히 통제하기는 어려운 측면이 있어 분 석적 한계를 지닐 수 있다. 또한 각국의 정책적 다양성은 관련 요인이 복잡하여 일관된 해석에 어려움이 있다. 그러나 이러한 제약에도 불구하고, 일반적으로 현금지원은 출산 시기에 영향을 미쳐 합계출산율에 긍정적 효과를 지니며 특히 첫 자녀의 출산을 앞당기는 효과를 보인다고 분석된다. 또한 육아휴직은 자녀 출산에 미치는 효과가 미약하고, 보육지원은 일부 연구에서 총 자녀수를 결정하 는 데 긍정적인 영향을 미친다고 보고된다(Thévenon O., & Gauthier A. H., 2012: 88). 구체적으로 우선 현금지원 및 세제혜택과 관련해서는 자녀가 있는 가정에서 현금지원 및 세금감면으로 인한 가용소득의 10% 증가는 합계출산율을 0.02명 증가시키는 효과가 있다고 제시된다(Thévenon O., & Gauthier A. H., 2012: 88). 이탈리아 등의 사례에 의하면, 현금지원은 낙태 감소와, 낮은 교육수준과 저소 득층 여성의 출산율 증가로 야기하는데, 이는 현금급여 수준이 높을수록 그 효 과가 두드러진다고 나타난다(Thévenon O., & Gauthier A. H., 2012: 89). 호주 의 경우는 2004년 4월부터 아동 1명당 출산 시 3,000달러를 일시불로 지급하기 시작하였고, 2008년 7월에는 5,000달러로 상향 조정하였다. 이러한 아동수당은 출산에 소요되는 직접비용을 감소시킴으로써 출산 결정에 긍정적인 효과를 미치 고 이는 궁극적으로 출산율을 높이는 요인으로 작용한다고 보고된다(Thévenon O., & Gauthier A. H., 2012: 89). 또한 정책 설계 측면에서 자녀수에 따른 차등 지급 방식과 가족수당과 세금감면이 보다 지속적인(영구적인) 영향력을 보인다 고 지적된다(Thévenon O., & Gauthier A. H., 2012: 89). 이러한 결과들은 정책 효과 측면에서 현금지원 및 세제혜택은 자녀수에 따른 적용 기준, 급여 수준,

57 연구의 배경 45 그리고 지급 기간이 주된 변수임을 말해준다. 다음으로 육아휴직은 그 기간과 급여 수준에 따라 효과가 상이하다고 분석된 다. 특히 육아휴직 기간 보다는 급여 수준이 합계출산율에 더 큰 영향을 미치며, 이는 특히 자녀 출생 시기와 관련된다고 보고된다(Thévenon O., & Gauthier A. H., 2012: 92). 북유럽국가들의 양육휴가의 경우 둘째 자녀의 출산 때 더 많은 혜택이 주어지며, 스웨덴에서 이 정책이 실행된 1980년 이후 첫째 자녀 출산 이 후 둘째 자녀 출산까지의 기간이 줄었는데 이 효과는 국가의 경제 상황에 유의 미한 영향을 받지 않았다고 한다(Thévenon O., & Gauthier A. H., 2012: 92). 이를 통해 양육휴가정책은 출산 속도에만 영향을 미치는 것으로 파악된다. 또한 장기간의 정률제 휴직 급여는 출산율에 긍정적인 효과를 미치는 것으로 분석되 나, 이는 소득수준과 사회적 배경에 따라 차이를 보였다. 노르웨이 사례에 따르 면, 보육시설을 이용하지 않는 부모에게 주어지는 양육수당은 주로 교육 수준과 임금 수준이 낮은 가정주부가 이용하고, 둘째 자녀의 출산 시기를 앞당기는 효 과를 지닌다(Thévenon O., & Gauthier A. H., 2012: 92). 일부 국가에서 부성휴가는 아버지의 자녀 양육을 증진시키는 효과를 보였다 (Thévenon O., & Gauthier A. H., 2012: 92). 명백한 출산율 증진 효과는 발견 할 수는 없으나, 아버지의 첫째 자녀의 양육 참여는 둘째 자녀의 출산 시기를 앞당기는 데 긍정적인 영향을 미치는 것으로 분석된다. 또한 여성이 시간제 일자리 혹은 탄력적 근무를 할 수 있는 가능성 또한 출 산율 증진에 도움을 준다. 다른 지원과는 달리 시간제 일자리가 출산율에 미치 는 영향력은 교육 수준이 높은 여성군에서 더 크게 나타났다(Thévenon O., & Gauthier A. H., 2012: 93). 이들 논의를 종합하면, 전반적으로 현금지원과 일 가정 양립지원은 출산율 제고 차원의 긍정적인 효과를 지니나, 정책 설계 방식에 따라 그 효과는 상이할 수 있으므로 보다 면밀한 접근이 요구됨을 알 수 있다. 2. 외국 동향 및 시사점 가족수당과 서비스는 OECD 국가의 사회정책의 주된 요소로서 출산율과 여 성고용 등 주요한 성과를 좌우한다. 1990년대 중반 이후 현금이전과 의무교육에 대한 공적 지출은 정체 수준을 보이나, 유아교육과 보육서비스는 의미있는 증가

58 46 를 보인다(OECD, 2011: 56). 이에 따라 지난 10년 동안 OECD 국가들의 보육시 설 이용률은 증가해왔으나, 공적 보육시설 지원과 특히 3세 미만 보육에 대한 재정 지원은 국가들마다 매우 상이한 양상을 보인다. 비공식보육은 주로 조부모 에 의해 제공되며, 일부 국가에서는 조부모에게 대한 지원과 휴직 자격을 부여 한다(OECD, 2011: 131). 방과후 보육은 OECD 국가들에서 광범위하게 활용되나, 이들 서비스는 여전히 개발 단계에 있다. 자료: OECD(2015). Family database-pf1.6. OECD, Paris. p. 1. ( 검색일 2015년 5월 20일) 그림 Ⅱ-2-1 OECD 국가의 아동 연령별 1인당 공적사회지출 추이(2003/2007/2009) 아동 1인당 공적사회지출 수준을 3그룹(0~5세/6~11세/12~17세)으로 구분하여 2003, 2007, 2009년 추이를 살펴보면, 아동 연령별로 차이를 보인다(OECD PF1.6, 2015: 1)(그림 Ⅱ-2-1 참조). 해당 기간의 지출 변화는 초기 아동기(0~5세) 에는 현금급여, 세액공제, 그리고 보육시설에, 이후 연령대에는 공적 교육비용에 주로 지출된다. 2003년부터 2009년까지 공적 지출은 초기 아동기는 약간 증가하 였다가 중기와 후기 아동기는 소폭 감소하는 경향을 보인다(OECD PF1.6, 2015: 1). 2009년 OECD 국가들의 공적 지출을 비교하면, 대부분 국가에서 후기 아동 기에 증가한다. 덴마크, 칠레 등은 후기 아동기보다 중기 아동기에 대한 투자가

59 연구의 배경 47 많고, 아이슬란드는 초기 아동기부터 중기 아동기 지출이 감소한 유일한 국가이 다(OECD PF1.6, 2015: 2). 한편 현금지원 및 세제혜택, 그리고 보육지원은 초기 아동기 투자의 핵심을 이룬다. 공적 보육지원은 3세부터 5세아에 주로 관심을 기울이는 반면, 현금수 당과 세제혜택은 2세 미만 자녀의 양육지원에 중요한 역할을 수행한다(OECD PF1.6, 2015: 2). 초기 아동기에 대한 투자 수준은 국가별로 매우 상이하다. 노르 딕 국가, 오스트레일리아, 프랑스, 독일, 영국, 룩셈부르크는 매우 높은 재정 투 자 수준을 보이는 반면, 멕시코, 칠레, 폴란드 등은 그 수준이 가장 저조하다 (OECD PF1.6, 2015: 2). 중기 아동기는 교육비가 대부분을 차지하는데, 칠레와 우리나라에서 더욱 그러하다(OECD PF1.6, 2015: 4). 자료: OECD(2015). Family database-pf1.6. OECD, Paris. p. 3. ( 검색일 2015년 5월 20일) 그림 Ⅱ-2-2 OECD 국가의 부문별 0~5세아 사회지출 비중(2009) 한편 1990년대 말 또는 2000년대에 접어들어서는 아버지의 양육 책임이 강화 되고, 부모들이 자녀 양육 방식을 자유롭게 선택하는 것이 그들 자녀에게 가장 최선이라는 담론이 득세하였다(Eydal and Rostgaard, 2011: 167). 그런데 부모

60 48 선택권(parental choice)의 보장을 위한 양육수당(cash-for-care)의 강화는 대개 어머니들이 가정에 머물게 하여 역설적인 발전을 초래하였다고 비판받는다. 여 성주의자들에게 자유로운 선택권은 단지 양육 방식에 대한 선택이 아니라, 어머 니가 고용을 선택할 수 있는 자유를 보장하는 것을 의미하기 때문이다(Korsvik, 2011: 148). 같은 기간 동안 가족친화정책은 크게 변화하였다. OECD 국가들의 가족친화 정책 예산이 1980년대 GDP 대비 1.6%에서 2007년에 2.4%로 큰 폭으로 증가하 였다(Thévenon O., & Gauthier A. H., 2012: 82). 또한 가족친화정책은 다각적 인 목표를 추구하며 그 형태가 다양화되었다. 일 가정 양립이 가족친화정책의 주된 목표임에는 변함이 없으나, 다각화된 해결 방법을 촉구하고 있다 (Thévenon O., & Gauthier A. H., 2012: 82). 가. 현금급여 많은 국가들에서 가족지원 부문의 상당한 투자를 하고 있는데, 전통적으로 자녀 양육 가족에 대한 지원의 주된 원천 중의 하나는 보충적 교육 제공으로, 대부분의 국가에서 GDP의 3~4% 수준에 이르는 초 중등교육에 대한 공적 지출 이 이루어진다. 1980~2003년까지 대부분의 OECD 국가에서 가족급여 부문의 지 출이 증가하였다. 가족급여(Family benefits)에 소요되는 총 공적지출은 1980년 GDP 대비 1.6%에서 2003년에는 GDP 대비 2.2%까지 증가하였고, 호주, 오스트 리아, 프랑스, 스웨덴에서는 GDP 대비 3%를 초과한다(OECD, 2008: 17). 그 밖 에도 지난 10년간 가족지원에서 세액공제 및 감면(tax allowances and credit)도 증가하는 추세를 보인다. 대부분의 OECD 국가에서 현금이전(보편적 아동수당 및 육아휴직 급여)은 가 족지원 공적 사회지출의 가장 대표적인 형태로, OECD 국가 평균 총 사회복지 지출의 약 70%에 달한다(OECD, 2008: 72). OECD 국가의 1/3이 GDP의 3.0% 이상을 가족급여로 지출하고 있고, 대부분의 국가들은 일 가정 양립을 위해 공 적 사회지출보다는 이전 지출에 집중하고 있다. 1990년대에 유럽 국가들에서 새롭게 도입된 현금급여(양육수당)는 3가지 목표 를 지닌다고 보고된다(Korsvik T. R., 2011: 142). 자녀와 보낼 수 있는 시간을 늘리고, 양육 방식에 대한 자유로운 선택권을 보장하며, 1~3세아를 둔 가정에 대한 기관보육 소요 재정과 현금급여간의 형평성 제고가 그것이다. 구체적인 사