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1 세월호참사진상규명을위한과제 세월호참사진상규명을위한과제 1) 박주민변호사 Ⅰ. 들어가며세월호참사이후많은사람들이세월호참사이전과이후는달라져야한다고말했다. 이말에구체성을갖게하고, 실질적인힘을부여하는것은진상규명이다. 무엇이잘못되었는지, 누가잘못했는지를밝히는것은우리가현재서있는곳이어디며, 무엇을바꾸어야하는지를분명하게해줄것이다. 한편, 세월호참사의원인등에대해이미해양안전심판원, 검찰, 감사원등이조사결과를발표한바있다. 그래서혹자는세월호참사에대한진상규명은완료되었다고까지도하고있다. 그러나위세기관의조사에도불구하고여전히조사조차이루어지지않았던부분과조사를하였으나충분히의혹이해소되지않은부분들이존재하고있다. 실제로도최근 4 16 세월호참사진상규명및안전사회건설을위한피해자가족협의회등은여전히남은진상규명과제를정리하여공개하기도하였다. 2) 그러나진상규명의주요한역할을담당해야할 4 16 세월호참사특별조사위원회는아직제대로출범조차하지못하고있는상황이다. 이에세월호참사에대한진상규명과비교해볼수있는다른나라의사례를살펴보는것을통해현재 4 16 세월호참사특별조사위원회가처해있는상황의의미를살펴보도록하겠다. Ⅱ. 진상규명과관련된해외사례소개 년미국 9 11테러 2001년 9월 11일오전미국워싱턴의국방부 ( 펜타곤 ), 국회의사당을비롯한주요관청건물과뉴욕의세계무역센터빌딩등이이슬람테러집단인알카에다로부터공격을받았다. 이공격으로인해약 3,000여명이사망했으며최소 100 억달러에해당하는금전적손실을입은것으로알려졌다. 이후미국은안보국가 (security state) 시스템으로전환했으며부시행정부는테러와의전쟁 (war on terror) 을선포하기도하였다. 2001년 10월 26일에는애국법 (Patriot Act: Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism) 을제정했으 1) 이글은세월호참사와관련하여민변, 참여연대등시민단체들이작업했던여러글에기반하고있다. 2) 오마이뉴스, 자기사, < 세월호, 이것만은밝혀야 유가족 82 대과제발표 > 인권과정의 2015 년 9 월 89
2 특별기고 며이러한테러와의전쟁에함께공조할것을국제사회에요청하였다 테러의진상을규명하기위하여 2002년부시대통령이서명한공법 에의해 미국에대한테러공격에대한국가위원회 ( 이하 9 11 국가위원회 ) 가 2002년 11월 27일에설립되었다. 3) 공법 은 9 11 국가위원회에게발족 18개월후혹은 2004년 5월 27일이전에대통령과의회에조사결과를보고할것을명시하였다. 추후이데드라인은 2004년 7월 26일로두달연장되었다 국가위원회의목적은아래와같다 년 9 월 11 일테러공격과관련한사실과원인을조사하고보고할것 공격과관련한사실과환경에대해모든관련정부부처가제시한증거들을확인하고조사하고보고할것 일이중복되지않게하기위해서다른단위가조사한내용을검토하고이를바탕으로조사할것. 이단위로는 2001 년 9 월 11 일테러공격과관련한하원정보특별위원회와상원특별정보위원회의공동조사결과, 9.11 테러를포함해다른테러공격과일반적인테러리즘에대해조사한행정부, 의회, 혹은독립적위원회의조사결 과를들수있음. 공격과관련된주변상황과미국이이러한공격에대한준비상황과즉각적인대응범위에대해전체적으로조사할것. 테러리즘을방지하기위해취해진시정조치들을위해대통령과의회에조사결과, 결론, 권고를보고할것 9 11 국가위원회는아래와같은총 10명의위원으로구성되었다. 대통령이위원장 1 명임명 민주당하원과논의해민주당상원의장이위원회부위원장 1 명임명 민주당상원의원이임명한위원 2 명 공화당하원의원이임명한위원 2 명 공화당상원의원이임명한위원 2 명 민주당하원의원이임명한위원 2 명 그리고이위원들은정치적독립성과중립성그리고전문성을위하여아래와같은자격요건을갖추어야했다. 4) 최소 5 명이상의위원이같은당소속이면안됨. 3) Public Law , Title VI. National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States, Section 601. Establishment of Commission 4) 실제로임명된위원은아래와같다. Thomas Kean 의장 : 공화당추천, 전뉴저지주지사 Lee H. Hamilton 부의장 : 민주당추천, 전인디애나주하원의원 Richard Ben-Veniste 위원 : 민주당추천, 변호사, 전워터케이트사건검찰관 Max Cleland 위원 : 민주당추천, 전조지아주상원의원, 2003 년 12 월, 9.11 국가위원회가주요문서를열람하고증인들을면담하는것을부시행정부가막고있다고주장하며사임함. Fred F. Fielding 위원 : 공화당추천, 변호사, 전백악관법률고문인 Jamie Gorelick 위원 : 민주당추천, 전클린턴행정부법무차관 Slade Gorton 위원 : 공화당추천, 전워싱턴주상원의원 Bob Kerrey 위원 : 민주당추천, New School University 총장, 전네브래스카주상원의원, 사임한 Max Cleleand 위원의자리를대신해서임명됨. John F. Lehman 위원 : 공화당추천, 전해군참모총장 Timothy J. Roemer 위원 : 민주당추천, 전인디애나주하원의원 - Democrat, former U.S. Representative from the 3rd District of Indiana James R. Thompson 위원 : 공화당추천, 전일리노이주주지사 * 이외에도약 80 여명의직원들이함께활동했음. 모든위원들과직원들은조사를제대로수행하기위해기밀정보를취급해도좋은지여부와관련해안보체크를받음. 90 인권과정의 Vol. 452
3 세월호참사진상규명을위한과제 위원들은연방정부나주정부, 지역정부소속이면안됨. 각위원들은미국시민이어야하고정부서비스, 법집행, 군서비스, 법, 행정, 정보수집, 상업 ( 항공포함 ), 그리고외교에있어서전문지식이있어야함 국가위원회는법에따라아래 8개의주제에대해팀을꾸려조사를수행하였다 공격과관련있는알카에다와단체들 기밀정보수집, 분석, 관리 ( 감독과자원배치포함 ) 국제반테러리즘정책. 여기에는테러리스트들이숨어있을수있는공간이나편의를제공하는국가들포함. 테러리스트들의재정 국경경비와외국인방문객 미국내법치와기밀정보수집 상업비행과교통안전. 여기에는네건의항공기납치와관련된조사도포함. 중앙, 지역, 주정부단위의공격에대한즉각적대응. 여기에는정부존속문제도포함 국가위원회는 300만달러의예산으로업무를시작하였으며추후의회와대통령은위원회에 1,100만달러를승인했고추가로백만달러를더승인했다. 이로써위원회의총예산은 1,500만달러였다. 이러한예산을가지고 9 11 국가위원회는아래와같은활동을하였다. 위원회는 2004 년 3 월 15 일기준, 10 개국에서약 1,200 여명이넘는사람들을인터뷰했음. 국가안보문서로분류된문서들을포함해 250 만페이지가넘는문서들을검토함. 위원회는상당부분을 FBI 의 PENTTBOM 5) 조사결과에의존하기도함. 총 19 일간청문회를진행했으며 110 여명의연방, 주, 지역공무원, 민간전문인들로부터증언을확보함. 6) 특히 9 11 국가위원회가진행한청문회의경우청문회마다아래와같이각주제를정하고그에따른전문가들의의견, 증언에따라실태를파악하고자하였고, 청문회속기록, 녹취파일, 보고서등은웹사이트에게재되었다. 7) 5) PENTTBOM 은 FBI 가 2001 년 9 11 사태를조사할때사용한코드네임이었다. FBI 역사상가장광범위한조사였으며 4,000 여명의특별요원과 3,000 여명의전문가들이함께했다. 6) 참고로 9 11 국가위원회에서증언한전직정부고위공무원및관계자들은아래와같다. George W. Bush : 당시미대통령. 선서를하지않고증언을했으며증언은공개되지않음. Dick Cheney 당시미부대통령과같은방에서증언하겠다고주장함. 부시대통령은 1 시간내로증언을끝낼것을요청했지만결과적으로증언은 3 시간 10 분동안이어짐. 부시대통령은또한위원회의장과부의장앞에서만증언하겠다고했으나결과적으로는모든위원앞에서증언함. Dick Cheney : 당시미부통령. 선서를하지않고증언을했으며증언은공개되지않음. 조지 W. 부시대통령과같은방에서증언함. George John Tenet : 중앙정보국장 Colin Powell : 국무장관 Donald H. Rumsfeld : 국방장관 Condoleezza Rice : 국가안보보좌관. 라이스또한행정부로부터독립적인국가안보부의보좌관이라는이유로처음에는선서하지않고증언하겠다고주장했으나많은법학자들이해당주장에정당성이없다고주장했으며결국에는선서후증언하게되었음. Richard Armitage : 국무부부장관 Paul Wolfowitz : 국방부부장관 Tom Ridge : 국토안보부장관, 전펜실베니아주지사 John Ashcroft : 법무장관 7) Public hearings of the National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States, 인권과정의 2015 년 9 월 91
4 특별기고 년 3 월 31 일 4 월 1 일 9 11 사태이후삶이완전히바뀌어버린사람들에대한청문회. 위원회가향후가장초점을맞춰야할사안이기때문에첫번째청문회를해당주제로개최함. 생존자, 피해자가족들, 안보전문가, 수송보안전문가, 법률가등이청문회에서증언함 년 5 월 22 일 23 일의회의전반적인감독활동, 9.11 사태이전과이후의항공안전등에대한청문회 년 7 월 9 일 테러리즘, 알카에다, 무슬림세계 라는주제로개최됨. 위원회는초국가적테러위협과아랍국가와의관계, 무슬림공동체안에서의폭력적인극단주의경향등에대한전문가증언을청취함 년 10 월 14 일 정보기관과테러와의전쟁 이라는주제로개최됨. 미국정보기관의리더십, 정보와국가안보정책, 초국가적위협에대한경고의효율성등에대한이야기를청취함 년 11 월 19 일 위기준비 에대한주제로개최됨. 위기상황에대한민관협력체계에대한이야기를청취함. 기업가, 연방, 주, 지역정부대표들, 그리고위기대응과관련해활동하는개인들이참석함 년 12 월 8 일 안전과자유 에대한청문회. 국내정보수집, 테러리즘을방지하는과정에서의사생활보호, 그리고테러리즘을막는데있어서이민법검토, 테러이후안전관리대책을강화하는방안과그에따른자유와인권침해에대한검토 년 1 월 26 일 27 일국경과비행안전에대한사실과정황파악. 정부와민간부분관련자들을모두초청해이야기를들음 년 3 월 23 일 24 일미국의테러리즘에대한정책, 특히 1998 년 8 월대사관폭탄사건부터 2001 년 9 월 11 일까지의기간에집중함 년 4 월 8 일 Condoleeza Rice 당시국가안보보좌관청문회 년 4 월 13 일 14 일 9 11 이전법집행관들과정보기관들의활동을조사하고 9 11 이후개혁에대한평가 년 5 월 18 일 19 일 2001 년 9 월 11 일지역과연방의위기대응을검토하고향후테러공격이있을경우어떻게주요한기능을향상시킬수있을지에대한논의. 뉴욕주소속의소방관, 경찰관등도청문회에참석 년 6 월 16 일 17 일 9 11 사태의전체구성과 9 11 사태당일연방정부의즉각적인대응에대한논의. 고위법집행관들과정보전문가들, 군용비행과민간비행관련자들의 9 11 사태대응과관련한증언등을청취함 국가위원회가활동을마치며발간한최종보고서는아래와같은주요내용을담고있다. 공격을자행한 19 명중 15 명이사우디아라비아출신이지만사우디아라비아정부가해당공격에연관되었다는증거는없음. 비록알카에다의주요재정소스가사우디아라비아라고밝혀졌지만정부가이를지원했다는증거는없음. 이란과알카에다사이의접촉이증가했다는점도밝힘. 그러나이란정부가실제 9.11 테러계획에가담했다는증거는없음. 전체적으로테러공격에대한위험이가중되고있는상황에서정부가더큰테러공격이있을가능성을예견하지못한것이문제였음. 이후 9 11 국가위원회는제2의 9 11 테러를막기위해미국이국내외적으로어떤대비를해야하는지와관련해 41가지의권고를내렸다. 해당권고중에는비상대비태세분야에서경찰, 소방대등테러발생시초동대응요원들이사용해야하는비상무선주파수확보, 테러에취약한각도시분야에대한예산확보, 항공기탑승 92 인권과정의 Vol. 452
5 세월호참사진상규명을위한과제 객들에대한사전검색제도를시행, 국가테러방지센터 (National Counter-terrorism Center, NCTC) 를신설해대내외정보네트워크를테러방지활동에연계시키고센터장을장관급으로임명할것, 정보와국토안전에대하여의회차원합동위원회를신설하여의회의감독을강화할것, FBI 내에서국가안보인력을증강하고, 국방부와국토안전부사이의업무한계를명확히할것등이포함되어있었다 국가위원회가설립되는데는유가족들의역할이결정적이었다. 특히 12명의유가족으로구성된 9 11 독립위원회를위한가족운영위원회 (Family Steering Committee for the 9/11 Independent commission) 8) 는독립적인진상조사위원회설립을위해적극적으로활동했다. 위위원회의구성원중 9 11 때남편을잃은 4명의여성들로구성된저지걸스 (Jersey Girls) 들은가장활발하게활동을펼친것으로알려져있는데, 이들은위원회의조사기간동안에도감시활동을펼쳤으며당시콘돌리자라이스국가안보보좌관이선서하지않고증언하겠다고하자저항의의미로청문회장을나갔고결국라이스국가안보보좌관은증언전선서를할수밖에없었다. 유가족들은 9 11 국가위원회의최종보고서가유가족들이제기한많은의혹들을해결하지못했으며 9 11 사태의원인과이와관련한의문점들이청문회에서언급되었음에도불구하고진상을규명할수있는결정적인증거들이포함되어있지않다고평가했다. 9) 이러한비판은유가족들뿐만아니라국가안보내부고발자 들의연합 (National Security Whistleblowers Coalition) 에서도제기되었다. 전직 FBI, 국가안보국, 연방정보기관출신전문가로구성된국가안보내부고발자들의연합은내부고발자들이용기를내어중요하고결정적인증언을 9.11 위원회에제공했음에도그러한증언들이무시되거나검열되어최종보고서에반영되지않았음을비판하였다. 10) 참사이후즉각적인조사가필요했음에도불구하고부시대통령은테러와의전쟁에방해가된다는이유로독립적조사위원회구성을거부했다. 결국사건발생 1년 2개월이지난후에야위원장을자신이임명한다는조건아래위원회구성에동의하고초기위원장을헨리키신저 (Henry Kissinger) 전국무장관으로임명하였다. 미국진보언론들은키신저가공직시절캄보디아비밀폭격, 칠레아옌데정권전복, 동티모르학살등에밀접한연관이있거나직접적책임이있음을지적하며비판의목소리를높였었다. 실제로키신저는임명된지 1주일만에관련비즈니스컨설팅업체가정보공개요청을받은후사임하였다 국가위원회의독립성도심각한문제로제기되었는데, 9 11 국가위원회의사무총장이었던필립제리코 (Philip D. Zelikow) 는당시백악관정치고문이었던칼로브 (Karl Rove) 와적어도네차례나사적인대화를나눴으며백악관내에있는사람들과수차례의전화통화를한것으로밝혀졌다. 이러한영향탓인지보고서는알카에다의공격이임박한위협이었다고기술 8) Family Steering Committee for the 9/11 Independent Commission, 독립적인 9 11 국가위원회를위한가족운영위원회는 9 11 국가위원회법이통과된후 2005 년 2 월 13 일활동을종료했지만활동기록공유차원에서웹사이트는계속운영하고있음. 그외에도 9 11 유가족들로구성되었으며현재까지전세계적으로반전평화운동을펼치고있는평화로운미래를위한 9 11 유가족모임 (Peaceful Tomorrow, 라는유가족단체도활동중임. 9) St. Petersburg Times, Angry widow calls for new 9/11 panel, 12 August 2005, 10) National Security Whistleblowers Coalition, The 9/11 Commission: A Play on Nothing in Three Acts, 5 September 200 6, 인권과정의 2015 년 9 월 93
6 특별기고 했지만전 CIA 국장이 2001년 7월콘돌리자라이스국가안보보좌관에게위협에대해서구체적인경고를했다 고진술한내용은포함되어있지않다. 또한보고서는 9 11 테러에미국이대처하지못한것은 상상력의실패 (failure of imagination) 때문이라고추상적으로규명하였고, 당시부시행정부와전클린턴행정부등의부처나개인에대해확실한책임소재를묻지않고정부나의회, 언론을포함하는사회모든곳에안보불감증이보편화되어있다고문제를제기하는데그쳤다. 이외에도보고서의신빙성을떨어뜨리는일들도있었다. 2008년 1월, NBC 뉴스는 9 11 국가위원회보고서각주의 4/1 이상에해당하는내용이 CIA가알카에다활동을조사한내용인데이는가혹한심문기술을활용해서얻은것 이라고밝힌것이다. 그리고 9 11 국가위원회를이끌었던토마스킨 (Thomas Kean) 과리해밀턴 (Lee Hamilton) 은정부가위원회의실패를이미기정사실화하고해당위원회를설립했다고주장하였다. 그들이추후발간한책 Without Precedent: The Inside Story of the 9/11 Commission 에따르면 Hamilton 은위원회를매우늦게구성한점, 조사해야하는내용에비해조사기간이짧게주어진점, 그리고초기에 300만달러밖에배정되지않은부족한예산, 그리고문서에대한접근과증인들을만나는데있어서제한이주어진점등그근거로제시하였다. 이러한문제점들은이후살펴볼 4 16세월호참사특별조사위원회가처한현재상황과매우유사해보인다 년미국허리케인카트리나 2005년 8월 23일부터 30일까지미국남부지 역에시속 250km의강풍을동반한허리케인카트리나가상륙해루이지애나주뉴올리언스를중심으로큰피해를입었다. 뉴올리언스의경우도시전체의 80% 가물에잠기기도하였다. 허리케인이후치안이불안정해졌고시내곳곳에서식량및생필품부족에항의하는시민들에의한폭력, 절도등각종범죄가발생하였다. 약 300만명의사람이전기공급을받지못했으며전체피해액은 1,080억달러에달하였다. 총 1,836명의사망자가확인되었으며실종자수는약 135명에이르렀다. 또한 50여만명이카트리나피해지역에서탈출해다른지역으로피난을가야했다. 2005년 9월 15일, 미국하원은미국허리케인카트리나에대한준비및대응진상조사를위한초당파적위원회 ( 이하 카트리나하원특별위원회 ) 를구성하겠다는하원결의안 439를통과시켰다. 카트리나하원특별위원회는약 5개월간의활동후에 2006년 2월 15일, 최종보고서를발표하였다. 카트리나하원특별위원회는원래초당파적구성을위해공화당 11명, 민주당 9명, 총 20명의위원으로구성할계획이었으나민주당에서는위원지명을하지않아위원회명칭과는달리사실상초당파적운영이되지는않았다. 민주당지도부는 9 11 국가위원회와같이독립적인위원회가구성되어야한다고주장하며위원지명을하지않기로결정했으나일부민주당의원 5명은이에불복하고진상조사과정에자발적으로참여했다. 11) 구체적인구성원은아래와같다. Tom Davis 위원장 : 공화당출신으로 1995 년 2008 년버지니아주연방하원의원으로활동함. 위원 : Harold Rogers ( 켄터키 / 공화당 ), Christopher 11) Charlie Melancon, Gene Taylor, William J. Jefferson, Cynthia Mckinney, Shelia Jackson Lee. 94 인권과정의 Vol. 452
7 세월호참사진상규명을위한과제 Shays ( 코네티컷 / 공화당 ), Henry Bonilla ( 텍사스 / 공화당 ), Steve Buyer ( 인디애나 / 공화당 ), Sue Myrick ( 노스캐롤라이나 / 공화당 ), Mac Thornberry ( 텍사스 / 공화당 ), Kay Granger( 텍사스 / 공화당 ), Charles W. Chip Pickering ( 미시시피 / 공화당 ), Bill Shuster ( 펜실베니아 / 공화당 ), Jeff Miller ( 플로리다 / 공화당 ) 그외 34 명의전문가직원들이함께함 ( 법원서기, 조사원, 해양경찰펠로우, 언론담당관등 ) 현장증거및관련된사람들의기억이남아있을때조사를하는것이필요하다는판단하에카트리나하원특별위원회구성원을긴급소집하였고, 카트리나하원특별위원회의의장은당시동시에조사를진행하고있던미국상원국토안보정무위원회와함께증언획득, 청문회일정등에대해서논의하도록되어있으며주요증인들에대해서는공동인터뷰를진행하도록하였다. 카트리나하원특별위원회는총 9차례의공개청문회를개최하고약 50만페이지에달하는문서를요청, 수집, 검토했으며현장방문, 인터뷰, 언론브리핑등을 5개월동안준비하고실행하였다. 이중청문회는약 3개월동안총 9차례에걸쳐진행되었다. 청문회에는지방, 주, 연방공무원, 시민단체, 비정부기구, 카트리나사태이후지원을보낸민간기업과개인들, 그리고카트리나사태피해자들이참가하였고, 생방송으로도볼수있었으며추후영상도확인할수있도록고려되었다. 12) 카트리나하원특별위원회가진행한청문회는아래와같다. 13) 년 9 월 22 일, 카트리나예보관련청문회. 카트리나의가능성과영향에대해공무원들은얼마나알고있었나? 언제알게되었나? 그리고어떻게그정보가대중에게공개되었나? ( s_list html) 년 9 월 27 일, 카트리나관련연방재난관리청 (FEMA) 의역할에관한청문회 ( s_list html) 년 10 월 19 일, 마이클처토프 (Michael Chertoff) 국토안보부장관에대한청문회 ( s_list html) 년 10 월 27 일, 국방부, 해경, 루이지애나 / 미시시피 / 앨라배마주방위군의허리케인카트리나준비및대응에관한청문회 ( s_list htm) 년 11 월 2 일, 카트리나재해대응과관련하여연방정부의계약자활용에관한청문회 ( s_list htm) 년 11 월 9 일, 앨라배마주의허리케인카트리나준비및대응에관한청문회 ( s_list htm) 년 12 월 6 일, 피해자경험담청문회 ( s_list_ htm) 년 12 월 7 일, 미시시피주의허리케인카트리나준비및대응에관한청문회 ( s_list_ htm) 년 12 월 14 일, 루이지애나주의허리케인카트리나준비및대응에관한청문회 ( s_list_ htm) 카트리나하원특별위원회가발간한최종보고 12) Live Multimedia Stream: 13) 미국허리케인카트리나에대한준비및대응진상조사를위한초당파적위원회공식사이트 ( 인권과정의 2015 년 9 월 95
8 특별기고 서는아래와같은내용을주요하게다루고있다. 카트리나하원특별위원회는허리케인카트리나사태가초기대응의실패라는것을명확히함. 또한정부의실패가처음카트리나사태에대응한개인, 민간단체, 종교단체등의영웅적인노력을약화시키고손상시켰다는것을확인함. 수년전부터이론상으로예견이되었고일기예보가 5 일전부터이를예고했음에도불구하고지방, 주, 연방정부가카트리나사태에더효과적으로대응하지못한것은 9.11 이후미국정부가자연재해혹은인재에대응하기위해역량을강화해온것이여전히부족하다는것을보여줌. 초기대응을해야하는지방정부는재난시과도한업무를제대로관리하지못하고의무를다하지못했으며국가재난계획은연방자산을신속하게초기대응자들에게전달하는방안을제대로제시하지못했음. 그러나이는개인의책임이아니고사회구조적문제임. 국가대응계획의비효율적이행, 연방긴급재난관리청의인적자원부족과관련교육부족, 작동하지않은재난사고부칙, 허리케인팸과같은과거의교훈에서얻은바가없다는점, 심각한허리케인에도견딜수있는제방을짓지못한것, 수많은사망의원인이된완벽하지못했던대피, 컨트롤을마비시킨통신장애, 법과질서를유지시키는데실패한지방과중앙정부공무원들, 무계획적이고불완전한비상대피시설과주거계획, 긴급하게필요한물품들을효과적으로전달하지못한연방긴급재난관리청의물류지원과계약시스템등이가장큰문제였음. 이번사태에있어서많은지도자들이제대로리더십을발휘하지못함. 수석보좌관들도그들상사의행동과주의에우선순위를잘못정했음. 이에중요한초기대응이제대로이뤄지지않음. 테러와의전쟁을수행하겠다는명분아래안전관련예산을지속적으로삭감하고재난을담당하던연방긴급재난관리청의지위를국토안보부산하로편입시킨것이사태를제대로대응하지못한주요원인으로파악됨. 카트리나재해를대응하고복구하는과정에서도미국시민이아닌사람들에대한차별적지원, 인종차별, 장애인들에대한배려부족, 저소득층 이많이거주하는지역이기때문에대응이늦어졌다는주장등반인권적인대응에대한지적이끊임없이제기되었음. 또한구호비횡령, 복구제방부실공사, 문서위조로부풀려진지원액수, 연방정부와지방정부의불협화음등도문제로제기되었음. 언론도카트리나사태와관련해대중들에게제대로정보를전달하지못했음, 특히언론이보도한강간, 살해, 일반적인무법상태는근거가없거나최악의경우허위사실이었음. 물론위원회는언론만이허위사실의유일한책임이아니며이들이신뢰할만하다고믿은정보의소스, 특히고위공무원들로부터의발언때문에이러한일이일어났다는사실을인지하고있음. 위에서살핀바와같이카트리나하원특별위원회는하원결의로구성된하원특별위원회의위상을지니는데, 초당파적위원회라고명명했으나사실상집권당인공화당의원중심으로이루어졌다 국가위원회형태의진상조사기구를만들기를원했던민주당이하원의원들로위원회를구성하는방안에반발하여참여하지않았기때문이다. 이에카트리나재해대응에서나타난문제점들의책임소재를정확하게묻지못했다는한계를보였다. 정치적으로독립적이지못하면참사와관련된문제점들을명확하게밝히고책임소재를정확하게묻지못할수있다는점은이후살펴볼 4 16 세월호참사특별조사위원회의한계와관련하여시사하는바가있다 년일본후쿠시마제1 원자력발전소사고 2011년 3월 11일, 일본동북부연안에서발생한규모 9.0의대지진과대규모쓰나미로인해후쿠시마제1 원자력발전소의모든전원이소실되고원자로가노심용융되는손상을입었다. 이로인해방사성물질이방출되는사고가발 96 인권과정의 Vol. 452
9 세월호참사진상규명을위한과제 생하였다. 노심용융, 수소폭발등일련의방사성물질의방출을동반한원자력사고로서국제원자력사상평가척도 (International Nuclear Events Scale, INES) 에서최악의레벨 7( 심각한사고 ) 로분류되었으며, 자연재해로인한사고였으나대처과정의부실과미비로인재로평가되고있다. 후쿠시마원자력발전소사고진상조사를위해아래와같이총 5개의위원회가만들어졌다. 14) 사고직후정부와국회차원에서각각사고조사 검증위원회를설치하였고, 민간차원의조사위원회, 도쿄전력, 원자력학회차원의조사위원회도구성되었다. 15) 이글에서는도쿄전력과원자력학회조사위원회는다루지않고그외의조사위원회에관해서만살피도록하겠다. 우선정부차원의위원회에대해서살피겠다. 2011년 5월 24일사고의원인을규명하기위한조사 검증을실시하기위해, 내각관방 ( 内閣官房, Cabinet Secretariat) 에서행정절차로 도쿄전력후쿠시마원자력발전소의사고조사 검증위원회 ( 東京電力福島原子力発電所における事故調査 検証委員会 ) ( 이하 정부조사위원회 ) 를설치하였다. 16) 위원장 1인과위원장대리 1인, 위원 8인, 기술고문, 사무총장, 전문가팀으로구성되었다. 사무국전문가팀에는원자력전문가도참여하였다. 특이한점은지역주민자격으로후쿠시마현가와마타마을의대표후루카와미치오 ( 古川道郎 ) 씨가참여하였다는것이다. 가와마타마을은원전에서비교적먼곳에있으며, 평소원자력발전소입지지역대책교부금등의 재정지원을받지않는등원전과의이해관계가없는지자체였다. 그러나원전사고발생으로피해를입은일부지역의계획적피난지가되었기때문에막대한피해를받아피해자를대표하는입장에서참여하게되었다. 정부조사위원회는설치이후 2011년 6월 7일첫회의개최. 2011년 12월 26일에중간보고서를, 2012년 7월 23일에최종보고서를제출하였다. 17) 정부조사위원회는총리를포함한모든행정기관, 직원및규제대상사업자에대해자료제공및위원회에출석을요구할수있었으나사임한간나오토총리, 에다노유키오관방장관, 가이에다만리경제산업대신, 노부아키원자력안전보안원원장, 시미즈마사타카도쿄전력사장등에대해서는출석요구시강제력을가지지않았다. 한편, 위원장하타무라요타로는정부조사위원회를 하타무라의사고방식으로진행 하겠다고밝힌바있는데, 이는조사 검증을자의적으로진행하겠다는것이아니라기존방식에얽매이지않고시민들이알고싶어하는것을적극적으로찾아내새로운관점으로조사 검증을진행하겠다는취지였다. 그러나이러한조사결과가투명하게공개된것은아니었다. 정부는증언자청취기록을포함한자료들을 7월 8 일자조사위원회가합의한 청취방법 에의해 위원및기술고문은자신들의관심에따라청취에참가할수있지만청취내용은원칙으로비공개하고상대방의양해를얻은경우에는공개 하기로하고 희망하는위원및기술고문에대해서는외부유출방지조치를한후청취교 14) 경제산업조사실 과, 후쿠시마제 1 원자력발전소사고와 4 개의사고조사위원회 ( 福島第一原発事故と 4 つの事故調査委員会 ), 일본국회국립도서관 (National Diet Library) 조사와정보 (Issue Brief) 756 호 ( ) ( 검색일 : ) 15) 출처 : 일본국립국회도서관 조사와정보 이슈브리프 No. 756 외 16) 일본정부사고검증위원회공식사이트 ( 조사위원회활동및보고서전문볼수있음 ) ( 검색일 : ) 17) 정부조사위원회최종보고서목차 ( 중간보고서및최종보고서다운로드가능 ) ( 검색일 : ) 인권과정의 2015 년 9 월 97
10 특별기고 부를실시 하기로하였다. 18) 그러나최근정부사고조사 검증위원회가그동안비공개했던청취기록, 요시다조서 ( 吉田調書 ) 라고하는자료가언론에공개되어논란이되고있다. 19) 정부조사위가요시다씨를청취한내용을일문일답방식으로남긴기록인데, 정부조사위는보고서그내용중일부만을소개하고많은중요한사실을공개하지않았다. 공개되지않은내용중에는 직원 90% 가대기명령을위반하고도피했다 는사실도포함되어있었다. 20) 정부조사위원회는 이번사고는직접적으로는지진 해일이라는자연현상에기인하지만, ( 중략 ) 매우심각하고대규모사고가된배경에는사전의사고방지책 방재대책, 사고발생후의발전소의현장대처, 발전소외의피해확대방지책등여러가지문제점이복합적으로존재했다 고밝혔다. 이러한조사결과를근거로정부조사위원회는대규모복합재해의발생을염두에둔안전대책을포함한 7개항목 25개의제언을정리해정부와관계기관에제언의반영 실시및대응상황점검을요구하였다. 7개항목의구체적내용은일본이 재해대국 임을상기하고사고발생확률에관계없이대규모복합적인재해를염두에둔대응책을책정할것과리스크인식전환을강하게호소하는것이었다. 그리고종합적인리스크평가방법을도입해심각한사고에대한대책준비를요구하였고, 피해예방 경감을위해서는재해시의사소통과적절한홍보가중요하다고보고모니터링시스템이나 SPEEDI를주민의피난에활용되도록운용 을개선하는것, 최대수십만명규모의주민이대피할수있다는점을염두에두고교통수단이나피난처를확보하고, 사회적약자의피난대책을강구할것, 주민이참가하는피난훈련을정기적으로실시할것등역시도제언하였다. 다음으로국회차원의조사위원회에대해살피도록하겠다. 2011년 9월 30일, 제178회국회에서 도쿄전력후쿠시마원자력발전소사고조사위원회 ( 東京電力福島原子力発電所事故調査委員会 ) ( 이하 국회조사위원회 ) 의설치를내용으로하는 도쿄전력후쿠시마원자력발전소사고조사위원회법 을제정, 10월부터시행하였다. 이에따라 2011년 12월 1일에 도쿄전력후쿠시마원자력발전소사고에따른양의원 21) 의의원운영위원회합동협의회 에서조사위원회의위원장및위원이추천되었고, 그다음날인 2일일본중의원, 참의원양원본회의에서승인되었다. 국회차원의조사위원회이었음에도불구하고위원장및위원을국회의원중선출한것이아니라, 관련전문가, 지역주민등양원의승인을받아임명한것이특색이다. 22) 그리고국회조사위원회에도정부조사위원회와마찬가지로피해지역주민이참여했는데, 후쿠시마제1원전이입지해있는오오쿠마마을역에서꽃집을경영해왔던하치스까레이코 ( 蜂須賀禮子 ) 씨가참여하였다. 위사람은사고이후피난처가설주택에거주하면서, 국회조사위원회청문회등에참여하여피해지역의현황과피해주민들의요구를전달하는역할을맡았고, 피해지자체타운미팅과피해주민설문조사등 18) 제 2 회도쿄전력훗쿠시마원자력발전소에대한사고조사검증위원회의사개요, ( 검색일 : ) 19) 아사히신문의요시다조서인터넷공개 ( 검색일 : ) 20) 아사히신문한국어판 日원전사고당시직원 90% 가소장명령을위반하고도피, ( 검색일 : ) 21) 참의원과중의원을의미한다. 22) 국회조사위원회위원장및위원프로필 ( 검색일 : ) 98 인권과정의 Vol. 452
11 세월호참사진상규명을위한과제 을통해피해자의목소리가보고서에반영되도록노력하였다. 국회조사위원회는 2011년 12월 8일에발족하였는데, 같은달 19일후쿠시마에서첫회의를열고사고조사, 피해조사, 정책조사및정책제언 4개의실무그룹을설치하는것을결정하였다. 이후국회조사위원회는 2011년 12월부터간나오토전총리와도쿄전력전회장등 38명을참고인조사하고피해주민 10,633명, 작업종업원 2,415명포함약 13,000명을설문조사하였다. 의견청취는 1,167명을대상으로총 900시간이상진행되었고, 피해자총 400명이참가한타운미팅을 3회진행하였고, 도쿄전력및관련정부기관에대한자료청구를 2,000건이상진행하였다. 23) 국회조사위원회는국회의관장아래사고의당사자와관계자로부터독립적인조사를실시해, 2012년 7월 5일에보고서를양원의장에게동시에제출하였다. 국회조사위원회는사고의근원적원인을 규제하는입장인당국과규제당하는입장인도쿄전력간의관계가역전되어원자력안전에대한감시 감독기능이붕괴한점 으로지적하며이번사고는 자연재해 가아니라분명한 인재 라고결론지었다. 이러한조사결과를토대로국회조사위원회는원자력규제에대한국회의개입, 관여를포함한 7개의제언을제시하고, 국회에이를실현시키기위한시행계획을신속히책정하여진행상황을국민에게공개하도록요구하였다. 특히조사보고서는 국회에의해계속감시가필요한사항 이라는 제목의부록2에조사위원회가제안한개선방안, 조치들중국회가우선적으로다뤄야할 16 가지사안을제시하고있다. 24) 이러한 7개제언의구체적내용을살펴보면, 원자력규제기관에대한감시를목적으로한상설위원회를국회에설치하고규제당국의개선이행상황에대한국회에의보고의무를부과할것, 정부가긴급시대응력가질수있도록지휘명령어계통의일원화등위기관리체제를근본적으로재검토할것, 재해주민에대해장기의건강피해나심리적불안증세에대응하기위해국가의부담에의한피폭검사나건강진단 의료제공의제도를마련해방사성물질의계속적인모니터링과오염확산방지대책, 제염대책등의정책을실시할것, 도쿄전력과같은전력사업자에대해출입조사권을포함한감사체제를국회주도로구축하고사업자가규제당국에부당한압력을가하는일이없도록국회의관여및개입을강화할것, 규제기관은높은독립성과투명성, 전문성과책임감, 효과적일원화등의요건을충족하도록과감한전환을도모할것, 원자력관련법의규제내용을국민건강과안전을최우선으로하는일원적인법체계로재구축하는등근본적으로재검토하며, 아직해명되지않은사고원인등을규명하고더이상피해가확대되지않도록하는등의문제들에대응하기위해국회에원자력사업자및행정기관으로부터독립된민간중심의전문가로구성된독립기관을설치하는등독립조사위원회를활용할것등이다. 25) 국회조사위 23) 국회조사위원회활동개요 ( 검색일 : ) 24) 국회조사위원회최종보고서부록 2 의 국회에의해계속감시가필요한사항 16 개에는안전목표책정, 지침등의근본적개정, 후속점검의완수와평가결과공개, 정도가심한사고대책의우선적처리, 복수의유닛으로이뤄진원자력발전소운전체제개선, 벼랑끝 (Cliff Edge) 효과가있는사상에대한특별한배려, 지진유발상황에대한평가대책, 사고해석툴 - 모니터링설비정비, 통신수단강화, 피난구역설정, 자력피난곤란자의피난지원정비, 생활권회복을위한액션플랜구축및수행, 요오드복용체제정비, 지진시대피위한중요건물의정비, 후쿠시마제 1 원전사고의미해명문제후속조치, 개설발전소에대한안전성향상위한검사등임. 25) 국회조사위원회최종결과보고서원문 ( 검색일 : ) 인권과정의 2015 년 9 월 99
12 특별기고 원회보고서의구체적인내용은아래와같다. 사고는계속되고있으며재해후후쿠시마제 1 원자력발전소건물과시설의취약점, 피해를입은주민에대한대응이급선무이다. 앞으로도독립적인제 3 자에의해계속해서엄격하게감시, 검증되어야할것이다. 사고의근본원인은역대규제당국과도쿄전력과의관계에서 규제하는입장과규제를받는입장이역전 되어원자력안전에대한감시 감독기능붕괴한것에있다. 몇번이나사전에대책을세울기회가있었음을감안하면 자연재해 가아니라분명하게 인재 이다. 사고의직접적원인과관련해, 안전상중요한기기가지진에의해손상되지않았다고는확정적으로말할수없다. 심각한사고에대비하여충분한준비, 높은수준의지식과훈련, 장비의점검이이루어지고, 또한긴급상황관련발전소직원들에대한시간적요건등의구체적인지시를할준비가되어있었다면, 보다효과적인사후대응을할수있었을것이라는가능성은부정할수없다. 즉도쿄전력의조직적인문제이다. 피해를최소화할수없었던가장큰원인은 총리및규제당국을포함한위기관리체계가작동하지않았다, 그리고응급조치에서사업자의책임, 정부의책임경계가모호한것 이다. 피난지시가주민에게정확하게전달되지못한점에대해 지금까지의규제당국이원자력방재대책을태만하게했으며, 당시총리, 규제당국의위기관리의식이낮았던것이이번주민대피에있어서혼란이가중된이유이며주민의건강과안전에대해책임을가져야할총리및규제당국의위기관리체계가작동하지않았다. 피해지역의주민들에게여전히사고상황은계속되고있다. 방사선피폭에의한건강문제, 가족생활기반의붕괴, 그리고광범위한토지환경오염문제가심각하다. 아직도이재민의피난생활은계속되고있으며, 필요한제염또는재건의방법도보이지않는다. 국회조사위원회에는많은주민들로부터의비통한목소리가전달되고있다. 앞이보이지않는대피소생활등현재도많은사람들이심신이고단한생활을강요당하 고있다. 주민의건강과안전을지키려는정부규제당국의의사가결여되어있으며, 건강을지키기위한대책지연, 피해를입은주민의생활기반복구를위한대응지연, 심지어듣는사람들의관점을생각하지않는정보의공표가그이유이다. 사고원인을개개인의자질, 능력의문제로귀결시킬것이아니라규제하는측과규제받는측의 역전된관계 를형성한것이진짜원인이자 조직적, 제도적문제 가이러한 인재 를발생시켰다고생각한다. 이근본원인의해결없이단순히사람을교체하거나조직의명칭을바꾸는것만으로는재발방지가불가능하다. 규제를받는것이상의안전대책을시행하지않았고, 항상더높은수준의안전을목표로하는자세를결여했으며, 또한위급한경우발전소사고대응지원이불가능하게한도쿄전력경영진의현장경시태도는원자력사업자로서의자격이있는지의문이들게한다. 규제당국이조직의형태나위상을바꾸는것만아니라그실태에과감한전환을꾀하지않은한, 국민의안전은지켜지지않는다. 국제안전기준을외면하는국내지향적인태도를고치고국제사회로부터신뢰받는규제기관으로의탈피가필요하다. 또한이번사고를계기로변화에대응하여지속적으로자기개혁을지속하는자세가필요하다. 원자력법규정은그목적과법체계를포함한규제전반에대해근본적으로재검토될필요가있다. 관련심사에국제사회의최신기술연구결과등을반영하되, 이러한반영이담보될수있도록하기위한구조를구축해야한다. 마지막으로민간차원의조사위원회에대해살피도록하겠다. 후쿠시마원전사고검증위원회 ( 福島原発事故検証委員会 ) 라고하는민간조사위원회 ( 이하 민간조사위원회 ) 는일반재단법인인씽크탱크 일본재건이니셔티브 (Rebuild Japan Initiative Foundation, 이하 RJIF ) 에의해 2011년 9월에설립되었다. 26) 민간조사위원회는위원장 1인, 위원 6인및약 30명의중견연구자, 변호사, 100 인권과정의 Vol. 452
13 세월호참사진상규명을위한과제 언론인포함한워킹그룹 (WG) 으로구성되었다. 민간조사위원회는 RJIF재단의 최초이자최대프로젝트 로 민간인으로서자유로운입장에서원자력사업추진에직접관심을가지지않는구성원 에의해, 또한사법, 입법, 행정, 당사자기업중하나가아닌입장에서도쿄전력후쿠시마원자력발전소사고의검증을직접수행하기위해시작했다고밝히고있다. 왜사고가일어났는지, 왜좀더다른대응을할수없었는지등구조와시스템에대한의문에대해정부의위기관리시스템뿐만아니라현지의대응, 기술적안전규제의과제, 안전신화, 국제관계등다양한측면에대해검증실시를목적으로하였다. 워킹그룹은약 300명의참가자로부터의견청취하고, 확인조사보고서를정리하였다. 당사자인도쿄전력에대해서도재차조사에협조요청했으나, 다른조사위원회에응하고있다는이유로협력은얻을수없었다. 그러나위원장키타자와코우이치는 2012년 3월 14일한뉴스에출연해일부도쿄전력전직원 (OB) 와익명의사람들로부터의견청취를할수있었다고말한바있다. 27) 민간조사위원회는약 400 페이지가넘는보고서를발행하였다. 28) 민간조사위원회는도쿄전력의사고대응에 관련자들의실수 (Human Error) 를지적하며, 이사고가 인재 의성격을띠고있다는것을강력히시사하고있다 고밝혔다. 그 인재 는, 원전의모든전원상실로인한사고에대한대비를도쿄전력이조직적으로게을리해온결과 라며그것을허용한규제당국도마찬가지로책임이있다고하였다. 민간조사위원회의보고서가담고있는주요내용은아래와같다. 당시총리였던간나오토총리가도쿄전력본점 에찾아간사건등그의행동이도쿄전력측에게 각오를하게했다 ( 부담으로작용했다 ) 고평가되고있다. 사고대응국면에서호통을치는등간나오토총리의성격이 혼란과마찰의원인이됐다 며 참가자를위축시키는등심리적억제효과는부정적인면이있었다, 불필요한혼란과스트레스에의해상황을악화시키는리스크를높였다, 임기응변적이고사후약방문적인위기관리, 간나오토총리의결정및요청이벤트 ( 기체또는액체의배출 ) 의조기실현에도움이되었다고인정되는점은없었다, 총리의중단요청을준수하면작업이지연됐을가능성이있는위험한상황이었다, 회의에서해수주입에의한재임계의가능성을간나오토총리가강도높게추궁, 재검토를지시했다 고지적했다. 기타자와코우이치 ( 北澤宏一 ) 위원장은간나오토총리가사고대응에대해 정보를발표, 공개하는방법에실패해국민의신임을잃었다. 전체적으로실패 라고지적했다. 간나오토총리가해수주입에난색을표명했을때에는원자력안전위원회의위원장외관계자가총리를설득하기위한회의에철저한리허설을하고들어가야했었다고밝혔다. 위에서살핀일본의후쿠시마제1원자력발전소사고에대한진상조사에는아래와같은의의가있다고평가되고있다. 정부및국회는각사고조사위원회에피해지역주민각 1 인을조사위원으로위촉하여이들의조사과정참여를보장하고피해자들의입장이결과보고서에반영될수있도록함. 정부및국회사고조사위원회는간나오토전총리의진술을청취. 국회조사위원회 19 회개최활동기록은공개. 페이스북과트위터등소셜미디어로 17 만건이상의글주고받으며시민과정보공유및소통함. 26) 일본재건이니셔티브공식홈페이지 27) 민간조사위원회청취자료공개 28) 민간조사위원회최종보고서발행 인권과정의 2015 년 9 월 101
14 특별기고 국회조사위원회는회의록을모두공개했고, 참고인조사, 자료제출및국정조사요구등의조사과정에필요한권한을국회로부터위임받아조사권을충분히발동할수있도록함. 또한국회조사위원회활동의독립성을위해원자력산업계등이해관계자로부터의향응접대등접촉까지도철저히제한하는내용을법으로명시함. 정부, 국회, 민간의입장에따라조사의내용과접근방식이조금씩달랐음. 일부중복되는각결과보고서에서밝힌조사내용을종합적으로살펴볼때사고경위와원인을보다입체적으로파악할수있음. 정부조사위원회가수집한청취내용의정보공개가충분히이뤄지지않았음. 정부조사위원회의도쿄전력관계자청취내용은최근에서야한언론사에의해공개되어그동안대중에게알려지지않았던사고내용이드러나는계기가됨. 이로인해사고직후에는알려지지않았던도교전력의미흡한초기대응이최근에서야문제가되고있음. 위와같은정부및국회조사위원회의최종보고서의제언을받아들여일본정부는 효과적인모니터링과투명하고책임있는규제를위해 독립적인원자력규제위원회를설치함. 그러나서로다른 5개의진상조사위원회 ( 이번보고서에는 3개위원회만다룸 ) 가설치되어조사가이뤄지다보니청취대상이되었던도쿄전력관계자등은중복요청으로모든위원회에충분히협조하지는못한점등이한계로남아있다. 또한정부조사위원회가조사한자료중상당부분이아직까지완벽히공개되지않고있다는한계도있다. 그렇지만미국, 일본등다른나라의사례중유일하게피해자대표자가위원회에참여했다는점에서이후살펴볼 4 16세월호참사특별조사위원회의활동방향에관한시사점이있어보인다. 4. 결론 위와같이다른나라의진상규명활동의사례를통해서보면제대로된진상규명을위해서는아래와같은원칙들이준수되어야할것으로보인다. 피해자와국민참여보장 : 진상규명, 책임추궁, 대책마련의전과정에피해자가족및국민, 전문성을갖춘각계각층인사와단체들의참여보장, 공익적목적의제보자나진상규명에필요한자료물건의제공자를보호하고보상및포상제공등투명성보장 : 진상규명처리결과및진상규명과정에서형성된자료등에대한보존과원칙적공개, 공개청문회를개최하고조사의매단계에의무적예고기간을두어피해자가족및국민의견수렴등독립성보장 : 강력한강제조사권, 고발및수사의뢰권, 불응및방해시처벌조항등부여하고성역없는조사를할수있도록보장할것등전문성 / 안전성보장 : 각계각층전문가들의참여를보장하고이를위한예산과조직확보등 Ⅲ 세월호참사특별조사위원회의상황 1. 들어가며 지난 1월 16일새누리당김재원원내수석부대표의 세금도둑 발언이있었다. 이발언이후여당추천황전원위원은기자회견을열어준비단이활동근거가없다거나, 예산과조직이방대하다는등임명도되기전에정상적인준비단활동을방해하고있다. 조대환위원은지난 1월 21일위원예정자전체간담회에서설립준비단해산의견이받아들여지지않았음에도불구하고, 회의직후관계부서에전화를걸어파견공 102 인권과정의 Vol. 452
15 세월호참사진상규명을위한과제 무원철수를요청했고, 해수부와행자부는준비단장의동의와허락없이공무원들을일방적으로철수시켜서, 그후약 2주간업무의공백이발생하게하였다. 그리고 3월 23일에는 4 16 세월호참사특별조사위원회내부정보가청와대, 새누리당, 해양수산부그리고경찰에까지유출된정황이발견되었다. 이는위와같은방해행위가단순히새누리당추천위원들의개인적판단에의한것이아니라정권차원에서특별조사위원회의출범을지연시키고방해하고있는것은아닌가하는의혹을가지게한다. 특별조사위원회의제대로된출범을가로막히는듯한모습은 4 16 세월호참사진상규명및안전사회건설등을위한특별법 ( 이하 특별법 ) 시행령제정과특별조사위원회의예산편성과집행을둘러싼논란을보면더욱분명하게확인할수있다. 2. 특별법시행령의문제점가. 특별조사위원회운영의원칙특별법은 4 16 세월호참사의발생원인 수습과정 후속조치등의사실관계와책임소재등의진상을밝히고, 피해자를지원하며, 재해 재난의예방과대응방안을수립하여안전한사회를건설 확립하고자한다. 이를위해정치적으로독립적으로구성, 운영되어야하며, 독립성중에서도조사대상이될수있는정부와여당으로부터의독립성은그생명이라할수있다. 그리고위원회라는체계는위원들이자유롭게논의하여합의할수있고, 그합의가제대로집행되는것을핵심으로한다. 이를위하여특별조사위에서의결하여정부에제출한시행령안 ( 이하 특별조사위원회안 ) 은 120명의직원으로아래와같은구조를가질수있도록되어있다. 인권과정의 2015 년 9 월 103
16 특별기고 즉, 사무처는위원회및각소위원회의활동을보조, 지지하는역할을하고, 각소위원회마다충분한인원이배정되어있고 ( 전체인원 120명 ), 각소위원회의업무를진행할인원을각소위원장이직접지휘, 감독할수있도록되어있다. 나. 구체적검토 (1) 업무분장과지휘감독권한배분 실제로제정된특별법시행령 ( 이하 시행령 ) 은여당추천상임위원인부위원장겸사무처장을강화하기위하여사무처장밑에행정지원실장을두도록하고있다. 그리고행정지원실장을뒷받침하기위하여다시운영지원담당관을두도록하고있다. 이행정지원실장과운영지원담당관은아래와같은업무를하게된다. 1. 위원회업무의종합 조정 세월호참사의진상규명, 4 16 세월호참사와관련된안전한사회건설종합대책수립및피해자지원대책의점검에관한협의 조정 3. 위원회회의개최및운영 4. 위원회및법제 16 조에따른소위원회 ( 이하 소위원회 라한다 ) 의운영에관한규칙의제정및개정 5. 법제 17 조에따른자문기구 ( 이하 자문기구 라한다 ) 의구성및운영 6. 법제 23 조에따른진상규명조사신청의접수및처리총괄 7. 법제 47 조에따른종합보고서 ( 이하 종합보고서 라한다 ) 의작성및총괄 조정 8. 그밖에위원회의사무처장이지시하는사항및사무처내다른부서의소관에속하지아니하는사항 위업무내용중밑줄친부분중 1호및 2호를보면알수있듯이행정지원실장과운영지원담당관은각소위에서할업무를종합하고기획하며조정할수있고그를넘어서위원회전체의업무를종합하고조정할수있다. 그런데이행정지원실장과운영지원담당관은모두파견공 무원이하도록하고있다. 그리고진상규명소위의실무를담당할진상규명국이사실상사무처행정지원실장및운영지원담당관의지휘를받게되는것을넘어서, 진상규명국에소속되어 진상규명업무의추진상황점검, 4 16 세월호참사관련특별검사임명을위한국회의결요청에관한사항, 청문회실시에관한사항, 4 16 세월호참사의원인규명에관한정부조사결과의분석및조사 를업무로하는조사1과장을파견공무원이하도록규정하고있다. 반면에특별조사위원회안이명시하고있었던각소위원장이각소위의업무에대해지휘, 감독할수있도록한내용은배제되어있다. 결과적으로잠재적조사대상인정부부처에서파견된공무원들이위원회업무, 각소위의업무를종합, 조정, 기획할수있다는것은위원회가조사대상으로부터독립되어야한다는원칙을훼손시키고, 각소위를유명무실화할수있다. 이는두가지문제를야기할수있는데, 하나는진상규명에관련된핵심업무를잠재적조사대상인정부부처에서파견된공무원으로하여금담당하게함으로써진상규명업무수행의독립성을심각하게훼손할수있다는것이고, 다른하나는행정지원실장 ( 공무원 ) 운영지원담당관 ( 공무원 ) 진상규명국조사 1과장 ( 공무원 ) 으로연결되면서행정지원실장및사무처장의진상규명업무에대한장악력을높여진상규명소위를다른소위보다더유명무실화할수있다는것이다. 정리하면, 파견된공무원들이위원회전체및각소위에서진행할업무에대한기획, 조정권한을갖게되는반면각소위원장은해당소위에서진행될업무에대해직접지시, 감독할수없게된다. 특히진상규명국산하의조사1과장은반드시공무원으로하도록하고있어진상규명에있어이러한현상은더욱심할것으로보 104 인권과정의 Vol. 452
17 세월호참사진상규명을위한과제 인다. 이는조사대상이될수도있는정부부처가끊임없이조사의내용과방향에대해영향을행사할수있게된다는것이자위원들의논의와결정이제대로집행되는것을보장할수없게됨을의미한다. 이로써위원회가특히특별조사위가갖추어야할핵심적인두가지원칙이크게훼손된다. (2) 조직의축소안전사회건설과피해자지원점검역시특별법의주요내용이다. 특히안전사회건설은세월호참사이후이전과는달라져야한다고느꼈던많은국민의염원이었다. 그런데시행령은안전소위와피해자지원소위산하에 국 이아니라 과 만을, 그것도 단하나 의과만을설치하도록하고있다. 이는안전사회소위와피해자지원소위의역할을크게제한할것으로보이며, 특별법의취지도무색하게하는것이다. (3) 업무범위안전에관하여특별법은재해 재난의예방과대응방안마련등안전한사회건설을위한종합대책수립에관한사항으로그업무범위를정하고있는데반하여시행령 ( 안 ) 은 4 16 세월호참사와관련한재해 재난의예방에관한사항, 4 16 세월호참사와관련한사고재발방지를위한안전한사회건설종합대책수립에관한사항, 4 16 세월호참사의원인을제공한법령, 제도, 정책, 관행등에대한개혁및대책수립에관한사항으로 4 16 세월호참사와관련된것으로그범위를제한하고있다. 29) (4) 결론특별조사위의업무를총괄하고기획하고조정하는역할을모두파견공무원이맡도록하고, 특히진상규명과관련해서는가장중요한조사활동역시도파견공무원이담당하도록하고있다. 진상규명관련업무범위를정부의진상규명조사결과에대한분석과조사로한정하고있다. 또한안전사회건설과관련한업무범위도 4 16 세월호참사와관련된부분으로한정하고있다. 결국이러한점들은잠재적조사대상인정부부처가조사의내용과방향에대해많은영향력을행사할수있도록하여독립성을훼손하고, 제대로된조사를할수없도록할것이다. 따라서위와같은내용을담은시행령은개정되어야하며, 특별법의취지, 특별법에담긴국민의염원을제대로받아안을수있는시행령이입법되어야할것이다. 3. 특별조사위원회예산관련문제점정부는 8월 4일특별조사위원회가 160억원을요청했음에도정부는 89억원만지급하는것으로결정하였다. 이는무려 70억원, 44% 나감액한것으로, 특별조사위원회가원활히활동하기에는턱없이부족한액수이다. 삭감률이큰항목은 자료기록관설치 운영 (-89%) 여비 (-87%) 참사실태조사 연구 (-84%) 진상규명실지조사 (-68%) 등이다. 특별조사위원회는정부의예산삭감으로인해진상규명을위한현장조사나정밀과학조사등이사실상불가능해졌다는입장이다. 현장조사에필요한여비는 8 억 1960 만원에서 1억 450 만원으로, 참사실태조사 연구비용은 3억 2120 만원에서 5193 만원으로 29) 물론운영지원담당관의업무에 안전사회건설을위한종합대책관련종합및기획 이포함되어있으나실무를담당하고진행하는안전사회과의업무에는이런내용이빠져있어실제로 4 16 세월호참사와관련된내용을넘어선안전사회건설을위한종합대책을다룰수있을지의문임. 인권과정의 2015 년 9 월 105
18 특별기고 깎였다. 진상규명실지조사비용은 13억 4380만원에서 4억 3350만원이됐다. 특별조사위원회는특히여비가대폭삭감되면서참사현장에서직접조사하는것이사실상불가능해졌다고강조했다. 각종디지털데이터나통화기록등의정보를수집 분석하는디지털포렌식조사나정밀과학조사실행도어려워졌다. 30) 특별조사위원회는아래와같은입장을공식적으로밝힌바있다. 31) 첫째, 기재부의예산삭감으로인해특별조사위원회활동이현격하게제한되었다. 참사의진상규명을위해서는적극적인현장조사가필수적이다. 그럼에도불구하고애초신청한여비를 87% 삭감한것은참사현장에는가지말고사무실책상에앉아정부자료나검토하라는것과다를바없다. 둘째, 진상규명을위해동원해야할과학적이고객관적인조사기법을활용할수없게되었다. 정밀과학조사, 디지털포렌식조사등의예산이 3 분의 1 로줄어, 실제로할수있는것이거의없다. 이는그냥감사원, 해양안전심판원, 검찰의조사결과를되풀이하라는것으로보인다. 셋째, 진상규명뿐만아니라안전사회건설, 피해자지원활동에필요한사업비마저도 69% 삭감하여 3 분의 1 이하로줄인것은참으로이해할수없는무책임한결정이다. 예산삭감을통해특별조사위원회활동에방해가된정부의모습에깊은유감을표하지않을수없다. 원활한활동을어렵게하는수준의부족한예산이지만, 특별조사위원회는알뜰하고효과적으로활용하여세월호참사의진상이밝혀지고다시는우리사회에이런참사가일어나지않도록묵묵히최선을다하겠다. 예산을볼모로특별조사위원회의발목을잡으려고하는것이아니냐는의심을거두기어렵다. 4. 결론위에서살핀다른나라의사례와같이참사의진상을규명하고재발을방지하기위해서는정치적중립성과독립성그리고전문성을가진진상규명기관이, 충분한예산과시간을가지고, 신속하게성역없는조사활동을진행해야하며, 그결과는투명하게공개되어야한다. 이를위해우리나라역시온국민과세월호참사피해자가족들의피와땀으로특별조사위원회를만들었다. 세월호참사와같은참사의재발을방지하고우리사회를보다안전한곳으로만들겠다는의지의산물인것이다. 그런데현재많은진상규명과제가여전히남아있는상황임에도불구하고시행령을둘러싼논란, 예산의결정과집행을둘러싼파행등을이유로제대로출범조차하지못하고있는상황이다. 이상태가지속된다면세월호참사를기억하고, 그의미를되새기려는그리고헛되게하지않으려는노력들이좌초할것이다. 이는세월호참사를통해우리사회가보다안전한사회로바뀔수있는소중한기회를잃어버리는것으로대단한역사적손실이될것이다. 이러한손실을막기위해서는정치적이해득실을따져서당장의위기만을극복하겠다는단견으로특별조사위원회를무력화시키려는의도를철저히막아내고진상규명을제대로하기위하여특별조사위원회의독립성을훼손할수있는행위들이중지시키기위해서는특별법을제정할당시만큼이나많은국민적에너지가필요할것으로보인다. 30) 머니투데이, 자기사, 세월호특별조사위원회, 힘겨운출발 조사예산 80% 삭감, 제기능의문 31) 4 16 세월호참사특별조사위원회, 자보도자료 106 인권과정의 Vol. 452
들어가며 416 세월호참사진상규명및안전사회건설등을위한특별법 ( 이하 특별법 ) 은 4 16 세월호참사의발생원인 수습과정 후속조치등의사실관계와책임소재등의진상을밝히고, 피해자를지원하며, 재해 재난의예방과대응방안을수립하여안전한사회를건설 확립하고자함. 이를위해정치
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