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2 국제개발협력 Journal of International Development Cooperation 2011 년제 2 호 한국국제협력단

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4 본원고의내용은한국국제협력단의공식적인견해와일치하지않을수있습니다

5 목차 KOREA INTERNATIONAL COOPERATION AGENCY C O N T E N T S 편집자의글 I. 개발협력이슈 : 사회적기회와안전망확대를위한개발협력 1. 복지국가와공적개발원조 : 국제협력을위한국내적토대의중요성 11 고세훈 / 고려대공공행정학부교수 2. 개발도상국의사회안전망강화를위한개발협력과한국의역할 25 황덕순 / 한국노동연구원선임연구위원 3. 지속가능성과경쟁력을위한스웨덴국제개발협력의전략 : 스웨덴복지모델의관점 49 김인춘 / 연세대동서문제연구원연구교수 4. 사회안전망확충을위한개발원조방향 71 조정현 / KOICA 평가실전문연구관 II. 지역포커스 : 중남미개발협력 1. 한국의대중미개발협력현황과과제 83 김영철 / 부산외대중남미지역원 HK 교수 2. 남미볼리비아수자원관리및관개농업시스템개선을위한국제개발협력 108 하상섭 / 한국외대한중남미녹색융합센터연구교수 3. 엘살바도르원조동향및향후추진방향 140 김은섭 / KOICA 중남미팀장

6 III. 개발협력평가 1. Evaluation in International Development Aid Agencies : the Case of USAID 155 강경재 / KOICA ODA 연구실상임연구원 2. KOICA 사업평가설계및수행의실제 - KOICA 페루보건의료사업을중심으로 조정현 / KOICA 평가실전문연구관 3. 개발정책평가설계 187 차은주 / KOICA 평가실과장 년 KOICA 무상 ODA 잠정통계분석 196 고요한 / KOICA ODA 연구실통계전문관 Ⅳ. 개발협력동향 1. " 부산세계개발원조총회 (HLF-4) 준비심포지엄 Styles of Foriegn Assistance" 결과보고 제928차 OECD/DAC 정례회의 OECD/DAC 고위관리회의 OECD/DAC 동료검토방법론회의 219 Ⅴ. KOICA 개발협력자료이용 1. 한국국제협력단 (KOICA) 자료실 국제개발서적 KOICA 2011년도 3월 ~ 5월발간물목록 KOICA 통합원조정보공유시스템이용 국제개발협력 논문기고방법 233

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8 편집자의글 국제개발협력 2011 년제2호는 사회적기회와안전망확대를위한개발협력 과 중남미개발협력 을주요테마로하여기획되었다. 이는지속가능한사회발전을위해서는경제성장뿐아니라불평등과취약성문제를해결하기위한공공정책이함께추진되어야한다는국제사회의공감대에기초하여한국공적개발원조의비전과정책방향을모색하기위함이다. 아울러중남미국가의특성과요구에맞는개발협력방안을마련할수있도록중남미지역에대한이해를제고하는기회를마련하였다. 먼저 개발협력이슈 섹션에서 복지국가의공적개발원조 : 국제협력을위한국내적토대의중요성 ( 고세훈 ) 은국제개발협력에대한국제적규범과복지에대한국내적규범의상호연관성을일본과스웨덴의사례를통해보여주면서, 한국 ODA 의발전을위해서는국내적으로국가복지의낙후된제도화수준을변화시킬수있는규범과정치적실천을늘려가는것이중요함을설명한다. 다음으로 개발도상국의사회안전망강화를위한개발협력과한국의역할 ( 황덕순 ) 은개발도상국의빈곤친화적성장과사회안전망에대한공적개발원조의역할증대에주목하면서, 개발도상국의사회안전망발전방안과이에대한한국의역할에대해제안한다. 지속가능성과경쟁력을위한스웨덴국제개발협력의역할 : 스웨덴복지모델의관점 ( 김인춘 ) 은개발도상국의경제적기회와사회안전망을제고하는측면에서국제사회의모범이되고있는스웨덴사례를통해지속가능하고경쟁력있는개발협력을위해한국이추구해야할방향에대한함의를제공한다. 다음으로 지역포커스 섹션에서는 한국의대중미개발협력현황과과제 ( 김영철 ) 는전반적인중미지역의특성및국가별지원현황을토대로한국의중미 ODA 의효과적지원과원조효과성을높이기위한정책과제를논의한다. 남미볼리비아수자원관리및관개농업시스템개선을위한국제개발협력 ( 하상섭 ) 과 엘살바도르원조동향및향후추진방향 ( 김은섭 ) 은각각엘살바도르와볼리비아의구체적인현황을토대로개발협력방안을제안한다. 개발협력평가 섹션에서는 KOICA 평가실에서 개발평가설계품질강화방안 이란주제로개최된 1분기개발평가세미나의세개의발제문 Evaluation in International Development Aid Agencies: the Case of USAID( 강경재 ), KOICA 사업평가설계및수행의실재 : KOICA 페루보건의료사업을중심으로 ( 조정현 ), 개발정책평가설계 ( 차은주 ) 를정리하였다. 이밖에 자유기고 섹션에서는 2010년 KOICA 무상 ODA 잠정통계분석 ( 고요한 ) 과 사회안전망확충을위한개발원조방향 ( 조정현 ) 에대해논의한다. 국제개발협력 2011 년제2호와함께사회적기회와안전망관련개발협력방안논의의추이및바람직한방향에대해함께생각해볼수있는계기가되기를바라며, 이를통해관련주제에대해 ODA 사업관계자및국민일반의 ODA 에대한이해와관심이깊어지기를기대한다 년 6 월 국제개발협력센터 ODA 연구실구미현상임연구원

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10 I I. 개발협력이슈 : 사회적기회와안전망확대를위한개발협력 개발협력이슈 1. 복지국가와공적개발원조 : 국제협력을위한국내적토대의중요성 고세훈 / 고려대공공행정학부교수 2. 개발도상국의사회안전망강화를위한개발협력과한국의역할 황덕순 / 한국노동연구원선임연구위원 3. 지속가능성과경쟁력을위한스웨덴국제개발협력의전략 : 스웨덴복지모델의관점 김인춘 / 연세대동서문제연구원연구교수 4. 사회안전망확충을위한개발원조방향 조정현 / KOICA 평가실전문연구관 국제개발협력 9

11 10 한국국제협력단

12 I 복지국가와공적개발원조 : 국제협력을위한국내적토대의중요성 고세훈고려대공공행정학부교수 개발협력이슈 목차 Ⅰ. 서론 Ⅱ. 한국공적개발원조의특성 Ⅲ. 국제협력을위한국내적토대의중요성 : 일본과스웨덴사례 Ⅳ. 공적개발원조의방향 : 인권으로서의개발 Ⅴ. 결론 I. 서론 국내적으로 복지 에대한관심이뜨겁다. 비정규직과근로빈곤층이증가하고이로인한사회적불안이커지면서, 사회적안전망확대에대한요구가증가하고있는것이다. 그럼에도불구하고한국사회의 반 ( 反 ) 복지의덫 은여전히강고해보인다. 무엇보다한국사회에팽배한퇴행적복지의식이 국가 복지의제도적발전에큰걸림돌이되고있다. 우리는선한국가혹은공적시혜체제에대한경험, 즉국가나사회로부터무엇을받아본변변한기억이나경험을가져보지못했다. 그래서시장과경쟁에서밀려난사람들은자신의불행을공동의사회문제로승화시키기보다는자책하고체념하는데익숙하다. 1) 반면, 북유럽복지국가를대표하는스웨덴사민당의사회정책은 안전이란개인이자신의힘만으로풀려고하기에는너무도큰문제이며, 근대사회의문제들은점점더협동 협력 연대에바탕을둔조치들을요구한다 는인식에서생겨났다. 이러한인식에기초해사민당은개인들이시장에서차지하고있는지위가그들의삶의기회를전적으로결정하지못하도록하기위해국가개입을통해불 1) 한국사회의 반복지의덫 에관해서는고세훈, 복지한국, 미래는있는가, ( 서울 : 후마니타스, 2009), 2 장을참조. 국제개발협력 11

13 확실성과불안정으로부터국민들을보호하고자했다. 2) 흥미로운점은국내적수준에서연대성, 포용성, 보편적복지의가치를증진시키고자하는국가들이국가적경계를넘어전지구적수준에서도이러한가치를증진시키고자할가능성이크다는사실이다 년 OECD 예비자료 3) 기준으로국민총소득 (GNI: Gross National Income) 대비공적개발원조 (Offical Development Assistant, 이하 ODA) 비율을살펴보면, 복지국가성과해외원조가일정한관련성을지님을살펴볼수있다. 에스핑 -안데르센(Esping-Andersen) 의복지국가분류 4) 에서사회민주주의체제로분류되는덴마크 (0.9%), 스웨덴 (0.97%), 노르웨이 (1.10%) 와같은북유럽국가들이가장높은비율을차지했다. 반면, 자유주의체제로분류되는오스트레일리아 (0.32%), 캐나다 (0.33%), 일본 (0.20%), 영국 (0.56%), 미국 (0.21%) 은 OECD 개발원조위원회 (Development Assistance Committee, 이하 DAC) 의가이드라인인 GNI 대비 ODA 비율 0.7% 에미치지못했다. 한국은 OECD 전체국가중가장낮은 0.12% 에불과하다. 북유럽국가들의해외원조비율이높은이유는이들국가들의복지국가모델과국제주의적전통이관련성을갖기때문이다. 스웨덴은특히이러한모습을보여주는데, 사민당의당의장이었으며총리를역임했던올로프팔메 (Olof Palme) 는일찍이 연대에는국경이없다 고주장하면서분배적정의에대한국내적호소가국제적호소와상호구성적인관계를갖는다고주장했다. 5) 스웨덴의사회민주주의적복지국가는담론과실천에서연대성을사회적으로구성할수있는유효한토대를만들어왔고, 이는국내정치에한정되지않고국제적차원에서연대성을추구해나가는것으로확장될수있었다. 역사적으로볼때스웨덴의복지국가가다른대부분의복지국가들보다보편주의적이었으며, 사회경제적평등을실현하는데훨씬더뛰어났기때문이기도하다. 중요한사실은사회적연대성에대한누적된규범이보다일반적으로스웨덴을비롯한북유럽국가들의국제주의를유지시키는역할을했다는점이다. 이것은국내적복지의보편적제공과지구적차원의불평등을줄이기위한해외원조가일정한친화성을가질수있음을뜻한다. 6) 다시말해, 국내적으로복지에대한시민사회의퇴행적의식과담론을극복하고복지국가에대한규범을형성하는과정이곧해외원조의의무에대한사회적합의를높이는길이될수있다는것이다. 역으로양적성장만을중시하는반복지담론은해외원조에대한일반국민들의부정적태도를초래할수있으며원조를하더라도배타적인국익의관점만을강조할가능성이크다. 2) 버먼, 셰리저, 김유진역, 정치가우선한다, ( 서울 : 후마니타스, 2010), p ) OECD, ODA in 2010(preliminary), Reference DAC Statistical Tables, 2011 년 4 월. 4) Esping-Andersen, Gøsta, The Three Worlds of Welfare Capitalism, (Princeton: Princeton U. P., 1990). 5) Bergman, Annika, Co-Constitution of Domestic and International Welfare Obligations, Cooperation and Conflict 42, No. 1 (2007), pp ) 복지국가와해외원조의상관관계에대한엄밀한경험적분석은이글의범위를뛰어넘는다. 하지만적어도국내적복지제도의차이가해외원조정책에영향을준다는점은광범위하게받아들여지고있다. Noël, Alain and Jean-Philippe Thérien, From domestic to international justice: the welfare state and foreign aid, International Organization 49, No. 3 (1995), pp 을참조. 12 한국국제협력단

14 우리는더이상국내적인것과국외적인것의경계가명확히구분되는시대에살고있지않으며, 광범위한전지구적상호의존속에서살아가고있다. 기상이변, 금융위기, 테러리즘등세계의다른곳에서일어나는일이우리의삶에직접적으로영향을주고있다. 이런점에서국제사회를경쟁의논리가지배적인냉혹한약육강식의세계로바라보고배타적국익만을추구하는것은시대착오적이다. 더구나지구화가지구적빈곤을심화하면서부유한나라들의책임이어느때보다강조되고있다 년유엔의천년개발목표 (Millennium Development Goals) 채택을계기로개발도상국의빈곤퇴치와지속가능한개발을위한국제사회의공동노력이가속화되고있다. 이러한노력은특히개도국에대한 ODA 를늘리고, 원조의효과성을키우는데초점이맞춰지고있다. 이에비춰본다면, 한국의공적개발원조는양적측면이나내용적측면에서모두지나치게편협한모습을보인다. 주의해야할점은국제개발협력을위한양적규모의증가가외부적규범에대한수동적반응에그쳐서는안된다는점이다. 내부적인사회적합의가뒷받침되지않는다면, 국내여론이바뀌게되면언제든퇴행할가능성을갖기때문이다. 본문에서일본사례를통해이러한점을보여줄것이다. 이글에서는국제개발협력에대한국제적규범과복지에대한국내적규범이상호연관성을가져야한다는점을주장하려고한다. 이런점에서국내적으로국가복지의낙후된제도화수준을변화시킬수있는규범과정치적실천을늘려가는것이중요하다. 이러한규범과실천이해외원조를이해하고실행하는틀이될수있기때문이다. 인간의기본적인 권리 로서복지가이해될수있다면, 이를모든사람에게보장하기위한세계시민적 의무 는보다받아들여지기쉽다. 또한복지국가를위한국내적인규범과실천은해외원조가경제상황이나국내적여론에따라퇴행할수있는가능성을줄여줄수있을것이다. I 개발협력이슈 Ⅱ. 한국공적개발원조의특성 정부수립이후 1990 년대초까지원조를 받는나라 7) 였던한국은 1992 년기술협력분야에서 UNDP 가분류하는원조공여국 ( 供與國 ) 이되었고, 1996 년에는세계은행의개발차관공여대상국에서제외되었다 년대외경제협력기금 (EDCF), 1991 년한국국제협력단 (KOICA) 의설립을통해 ODA 공여사업을본격적으로진행해왔으며, 2009 년 11월 OECD/DAC 에가입하였다. 이는일본에이어아시아에서는두번째이고, 전세계적으로는스물네번째이며, 특히원조를받던나라가 OECD/DAC 의회원국으로바뀐첫번째사례로평가받고있다. 세계최초로수원국에서공여국으로전환하면서 DAC 회원국이된한국은 ODA 의국제적흐름과개도국의요구에한층더적극적으로부응해야하는책임을안게되었다. 8) 7) 1945 년부터 1999 년까지한국에지원된전체 ODA 규모는 128 억달러로추산되는데, 이와같은대규모원조가한국의근대화및경제성장의중요한토대를제공했음은물론이다. 구정우 김대욱, 세계사회와공적개발원조 : 한국 ODA 결정요인분석, , 한국사회학 제 45 집 1 호 (2011), p. 155 참조. 8) 고경민 김순임 홍진혁, 공적개발원조 (ODA) 와국익 : 한국 ODA 정책의발전을위한함의, 한국과국제정치 제 26 권 3 호 (2010), p. 96. 국제개발협력 13

15 < 그림 1> 한국의 ODA 규모변화추이 ( 순지출기준 ) ( 단위 : 백만달러 ) * 출처 : OECD, Development Database on Aid from DAC Online. 한국의 ODA 공여규모는 < 그림 1> 에서볼수있는것처럼 1987 년이후비교적꾸준히증가해왔다. 한국의 ODA 정책은대체로정권이표방하는국정목표의영향을받았다. 원조공여초창기인 1998 년 ~92년까지는외교수단으로 ODA 를활용하는국익우선의원조정책이강조되었다. 이후문민정부 (1993~97 년 ) 시기에는세계화라는국정목표달성을위한수단으로 ODA가활용되었으며, 국민의정부 (1998~2002 년 ) 시기에는보편윤리와인도주의적원조가이전시기에비해강조되었다. 참여정부시기인 2005 년에는향후 10년간의 ODA 정책추진방향을담은 대외원조개선종합대책 이수립되었으며, 2009 년에는 DAC 가입을계기로국제개발협력기본법이제정되었다. 9) < 표 1> 한국의 ODA 공여현황 ( 순지출기준 ) ( 단위 : 백만달러 ) 연도 ODA 합계 양자간원조 합계 무상원조 ,14 유상원조 다자간원조 무상원조비율 (%) ODA/GNI(%) * 출처 : OECD, Development Database on Aid from DAC Online. 9) 구정우 김대욱, 세계사회와공적개발원조 : 한국 ODA 결정요인분석, , p 한국국제협력단

16 OECD DAC 가권고하고있는 ODA 가이드라인은 GNI 대비 ODA 비율 0.7% 유지, 무상원조, 비구속성원조, 최빈국우선지원, 참여 민주화 굿거버넌스 인권향상, ODA 효율성제고를원칙으로하고있다. 이가이드라인과비교해보면, 한국의대외원조가갖는협애성이잘드러난다. 첫째, 한국의 ODA 규모는 GNI 대비 ODA 비율이가이드라인인 0.7% 에크게미치지못한다. 위에서말했지만 2010 년예비자료기준으로볼때한국 (0.12%) 은 OECD 국가중최하위이며, 평균인 0.48% 에도한참모자란다. 둘째, < 표 1> 을살펴보면한국의경우다자간원조에비해양자간원조의비중이높고, 양자간원조중에서도유상원조비중이높다는것을알수있다. 10) 이에비해유럽의여러국가들은 100% 무상원조를실시하고있다. 셋째, 한국의원조는구속성 (tied) 원조 11) 가많다 년기준으로볼때 DAC 회원국의비구속성비율이 86.5% 임에비해, 한국은 38.5% 에불과하다. 이는협력국의개발우선순위나필요에근거하기보다는공여국의제품이나기술, 자문을제공하는데우선순위를두고있기때문이다. 넷째, 최빈국에우선적으로지원해야한다는가이드라인과달리한국은최빈국 (Least Developed Countries) 이나기타저소득국 (Other Low Income Countries) 보다는하위중소득국 (Lower Middle Income Countries) 의비중이상대적으로높고, 지역적으로도아시아및중동지역에편중되어있는모습을보인다. 12) DAC 회원국들의원조가아프리카지역에집중된것을감안하면세계적추세와큰차이가있다 (2009 년 ODA 10대협력국은모두아프리카국가들이며전체 47% 을차지하는반면, 한국은 20% 정도이다 ) 년노무현대통령이 24년만에처음으로아프리카 3국 ( 나이지리아, 알제리, 이집트 ) 을순방하고, 같은해 3월 아프리카개발을위한한국이니셔티브 를발표한이후아시아에대한편중이완화되고, 아프리카에대한지원이증가하고있는실정이다. 한국의 ODA 예산 ( 양자원조 ) 배분과정에영향을미친요인에관한경험적연구 13) 에따르면, 1989 년부터 2007 년까지 20년간한국과잠재적협력국간의경제적이해관계가예산배분에가장중요한영향을미친것으로드러났다. 14) 즉협력국에대한경제적영향력확대가 ODA 의핵심적동기로작용해온것이다. 반면, 각국가들의인권관행은한국정부의원조배분과정에별다른효과를미치지못했다. 이연구결과중한가지흥미로운사실은원조관련중요한국제회의가있거나전세계적으로 I 개발협력이슈 10) 양자간원조는원조자금의상황여부에따라무상원조와유상원조로나뉜다. 한국의경우무상원조는외교통상부가정책을총괄하고주로 KOICA 가사업수행기관이되는반면, 유상원조는기획재정부가주관하고한국수출입은행이사업을수행하는이원화된사업추진체계를갖고있다. 한국의유상원조비율이높다는점은기획재정부가지니는개발협력에대한관점 주로개도국의경제성장을우선시하고개발협력을국익추구의수단으로보는 과무관하지않다. 11) 물품, 용역및공사에대한조달을공여국을포함한특정국에제한하는것을말한다. 구속성원조는혼합신용과연계하여선진공여국의자본재수출증대를위한수단으로많이활용되었고, 수원국주도의투자계획과자금집행의최적화를저해하여원조효과성을낮추는주요요인으로지적되어왔다. 이에 OECD DAC 는 2001 년 최빈국에대한비구속성원조권고안 을채택하여, 구속성원조관행을제한하고있다. 권율 정지선, 북유럽주요국의언타이드원조정책과시사점, ( 서울 : 대외정책연구원, 2009), pp 을참조. 12) 고경민 김순임 홍진혁, 공적개발원조 (ODA) 와국익 : 한국 ODA 정책의발전을위한함의, pp ) 구정우 김대욱, 세계사회와공적개발원조 : 한국 ODA 결정요인분석, , pp ) 이것은물론비단한국만의특징은아니다. 여러나라에서공여국의수원국에대한정치 경제적영향력확대가 ODA 의핵심적동기로작용해왔다. 구정우 김대욱, 세계사회와공적개발원조 : 한국 ODA 결정요인분석, , p. 163 을참조. 국제개발협력 15

17 원조총액이늘어난시기에한국정부의 ODA 규모도증가했다는점이다. 이에대해저자들은원조관련 규범의유행 이원조배분과정에영향을미쳤다고분석한다. 규범의유행에따라세계적으로 ODA 금액이증가하게되면, 다른국가들도이를규범의유행으로인식하고이에동조하는일종의모방적동형화가일어난다는것이다. 이러한분석결과를통해 ODA 배분과관련하여다음과같은두가지사실을유추해볼수있다. 첫째는한국정부는잠재적협력국들의사회적이해를반영하기보다는기업활동증진과자국의경제적이해증진에우선적으로관심을갖는점이다. 15) 둘째는국제사회의규범을의식하고, 이를일정하게수용하려는모습을보여준다는사실이다. 이두가지사실은일견서로모순되는것처럼보일수있지만, 국제협력을일종의 선진화된발전전략 의일환으로이해한다는점에서근본적인공통점을찾아볼수있다 년 10월국제개발협력위원회가내놓은 국제개발협력선진화방안 을살펴보면이러한관점을잘엿볼수있다. 우리의개발경험과국제규범을바탕으로원조의효과성을높이면서협력국중심의개발협력추진 하는것을추진전략으로하고있지만, 사실상개발협력이국가의위상제고를위한국가전략의일환임을알수있다. 그내용도한국의발전모델을수출 16) 하고, 한국의비교우위분야와지역에서선진국과공동협력사업을강화하는것이중심을이룬다. 유상원조비율도 2015 년까지 40% 를유지하고있으며, 아시아를최우선중점지원대상으로하는기조도그대로유지되고있다. 과거수원경험을거울삼아, 단순한물질적시혜가아니라진정성을갖고꿈과희망을주는새로운협력방식을창출 하겠다고하지만, 협력국이원하는원조분야 사업을고려하여파트너쉽을하겠다는내용만담겨있다. 여기에서불평등한형태의개발을촉진하는정책이나제도를주도하거나지지하지않겠다거나, 해외원조의혜택이사회의특정계층에게집중되지않을수있는개발협력방식에대한고려는찾아볼수없다. 이러한고려가없는원조는자선적이미지를전달하는데그치고, 협력국의공여국에대한종속을낳을수있다는문제점을지닌다. 한국의공적개발원조는양적측면에서도문제점을갖지만, 이를바라보는관점자체가지나치게협애하다는점이더큰문제라고할수있다. 물론어느나라도국제협력을자국의이해와완전히무관하게인도주의적관점에서만이해하는경우는없을것이다. 개발을위한국제협력은인도주의에입각한측면과장기적으로유 무형의국익증대를가져오는국가전략적측면이공존한다. 그렇지만우리의경우는암묵적으로국가전략적측면만이강조되고, 국제협력사업이담고있는가치와필요성에대한국내적설득과공감대확대는상대적으로도외시되고있다. 국가의위상 을제고한다거나국민적자긍심을안겨준다는점을홍보한다고해서국내적공감대가커지는것은아니다. 근본적으로해외원조정책은빈국과부국사이의불평들을줄이기위한노력으로, 복지정책을통해제공되는 15) 유상원조의결정에서도수원국에대한수출증대가중요한결정요인이라는점이밝혀진바있다. 이재우. 우리나라공적개발원조의자원배분결정요인분석, 수은해외경제 2005 년 10 월호참조. 16) 원조모델로는새마을운동, 직업훈련프로그램, 모자보건사업이제시되었다. 16 한국국제협력단

18 사회적안전망에해당되는국제적제도이다. 재분배를통한 사회적기회와안전망확대 가인간이자유를누릴수있는조건을제공한다는공통의인식이사회속에뿌리내릴때, 국제협력사업에대한공감대도커질수있는것이다. 이와같이국내적으로해외원조에대한폭넓은지지기반이존재할때에만경제위기등에흔들리지않고국제협력사업이정책일관성을유지할수있다. 다음절에서는일본과스웨덴사례의비교를통해국제협력을위한국내적토대의중요성에대해살펴보도록하자. Ⅲ. 국제협력을위한국내적토대의중요성 : 일본과스웨덴사례 I 개발협력이슈 < 일본의사례 > 일반적으로한국의 ODA 모델은국익과경제성에입각한일본모델의영향을받은것으로알려져있다 년이래일본은 ODA 의양적확대를위해꾸준히노력해왔으며, 1989 년부터 2000 년까지세계최대의원조국이었다. 그러나아래 < 그림 2> 에서볼수있는것처럼경제불황으로 ODA 에대한국민여론이나빠지자 1999년이후로지속적으로감소하고있다. < 그림 2> 일본 ODA 예산추이 ( 단위 : 억엔 ) * 출처 : 일본외무성 [ 장준호 정복철, 국제개발협력의두가지모델비교연구, 세계지역연구논총 제 26 집 3 호, p. 331 에서재인용 ] 일본의 ODA 정책은주로국제적차원에서경제적헤게모니를확보하는수단으로활용되어왔다. 일본의 ODA 는일본기업들이참여하도록하는구속성원조의성격을강하게띠었고, 일본의기업참여를보장하는양허성차관 ( 유상원조 ) 의구속성은일본 ODA 정책의주요특징중하나였다. 지원국가들도경제블럭형성을위해동남아시아에집중되었으며, ODA 를자국의경제발전을위해장기에걸친안정적인원재료등의공급원으로확보하고자하는전략의일환으로활용하였다. 이러한일본 국제개발협력 17

19 의 ODA 정책은기본이념과철학이명확하지않았기때문에독재정권지지, 부유층지원, 인권억압에의악용, 빈곤층및원주민학대, 환경파괴등까지도 개발원조 라는이름하에묵인되었다. 17) 그래서일본의 ODA 정책은세계최대의 ODA 공여국이라는위상에도불구하고 ODA 를자국기업의개도국시장진출을위한수단으로활용함으로써지나치게경제적실익을우선시한다는비판을받았다. 18) 또한국내적으로도해외원조에대한부정적인여론이증가하면서, ODA 규모의축소에영향을주었다 년부터적극적인개발지원에대한여론이급격히줄어들고, 가능한한지원을적게해야한다는국민여론이큰폭으로증가했다. 경기침체로인해국내의빈부격차가심해지고실업률이높아짐에따라, 해외개발원조에대한불만의목소리가커진것이다. 여기에 2001 년불거진 ODA 관련비리사건으로국민들의부정적인식이증폭되면서, ODA 정책과관련해국민의이해및지지를증진하는일이중요한과제로부각되었다. 19) 이에따라일본정부는 2003 년 8월 ODA 대강 을수정하여 ODA 의목적을 국제사회의평화와발전에공헌하며일본의안전과번영의확보에기여 하는것으로설정하고, ODA 에정책의투명성을높여국민의신뢰를확보하기위한평가와개선작업을진행해왔다. 20) 이대강에서는 열린국익 이라는개념을제시하여, 끊임없이제로섬적인배타적국익의추구가아니라국제경제체제와국제질서의유지 강화, 개도국의발전및민주화라고하는국제적공공선에기여하는것을강조하였다. 21) 일본의사례는해외원조정책이국익을위한단기적투자로비춰질수록, 국내에서국가복지의혜택을받지못하는빈곤층에대한사회정책이미비할수록, 국제개발협력에대한국내적정당성이취약할수밖에없음을보여준다. 이경우, 국내적경제상황이나여론의향방에따라국제협력사업의정책일관성이크게흔들릴수밖에없다. 해외원조정책을추진하는정부는국내정치적여론에대한응답성과국제적책임성이라는두가지압력을받는다. 이두가지를조율하면서일관된해외원조정책을추진하기위해서는광범위한정당성을제공해줄있는보편적가치와원칙을확립해나갈필요가있는것이다. < 스웨덴의사례 > 스웨덴의경우, 원조에대한폭넓은지지기반을바탕으로높은 ODA/GNI 비율을원조정책초기부터지속적으로유지해온대표적인국가이다. 스웨덴은 2차대전이후아시아, 아프리카지역에대 17) 장준호 정복철. 국제개발협력의두가지모델비교연구 : 독일과일본의공적개발원조 (ODA) 를중심으로, 세계지역연구논총 제 26 집 3 호, pp ) 고경민 김순임 홍진혁, 공적개발원조 (ODA) 와국익 : 한국 ODA 정책의발전을위한함의, p ) 장준호 정복철. 국제개발협력의두가지모델비교연구 : 독일과일본의공적개발원조 (ODA) 를중심으로, pp ) 이에대한보다자세한설명은장준호 정복철. 국제개발협력의두가지모델비교연구 : 독일과일본의공적개발원조 (ODA) 를중심으로, p. 334 를참조. 21) 고경민 김순임 홍진혁, 공적개발원조 (ODA) 와국익 : 한국 ODA 정책의발전을위한함의, pp 한국국제협력단

20 한지원을시작으로 1960 년대부터본격적으로원조를공여하기시작했다. 빈곤국에대한국제적연대주의, 협력국의우선순위에대한존중, 빈곤퇴치에대한뚜렷한목표의식등스웨덴원조의특징은지난수십년간에걸쳐큰변화없이꾸준히유지되어왔다. 스웨덴은다른 DAC 회원국에비해다자간원조의비율이높으며, 아프리카및최빈국에대한지원비중이크고, 부분별로는인도적지원과사회인프라에대한지원집중경향이강하다. 또한공공재정시스템을적극적으로활용하도록노력하고, 재정지원과같은새로운원조방법을앞장서서활용하며수원국의제도개발, 역량강화에역점을두고있다. 스웨덴은무역, 이주, 환경, 여성등개발원조와관련된모든분야에서가장정책일관성이높은대표적인나라이다. 22) 이는스웨덴뿐만아니라노르웨이, 덴마크등북유럽국가들에서공통적으로나타나는데, 이들북유럽국가들은국제사회에서독자적이고모범적인원조정책으로주목을받아왔다. 빈곤퇴치를위한국제적연대주의라는일관되고명확한정책목표하에 ODA 의양적확대는물론질적수준을제고하면서원조형태및지원조건에서국제사회의주도적역할을담당하고있다. 전반적으로상업적이익, 안보, 지정학적관계보다는사회민주주의가치를확산하기위해원조를사용했다는평가를받고있다. 최근에는 북유럽원조모델 의차별성이다소약화되고있기는하지만, 여전히국제사회의원조체제개선과 ODA 효과성제고에적극적인노력을기울이고있다. 개발을위한정책일관성 (PCD: Policy Coherence for Development) 면에서도다른 DAC 국가에비해앞선노력을추진해옴으로써원조정책문서에정책일관성의중요성을뚜렷이명시하고있다. 23) 스웨덴의국제개발협력정책의일관성은 연대성 의가치가정치적실천과담론의중심에서작용해왔기때문에가능했다. 스웨덴연대성의기본정신은 타자의입장에서보는것 이다. 이러한 타자 는자국국민에국한되지않는다. 스웨덴사회에서연대성이라는말은국가주권을뛰어넘는보편적가치를지닌다. 이에대해스웨덴의전외무부장관인엘리아손 (Eliasson) 은최근에다음과같이말한바있다. 스웨덴의외교정책에서연대성은스웨덴국민들이지닌정의에대한강한관념즉, 모든사람 국내적으로나국제적으로 의평등한가치, 모든사람의존엄한삶이라는가치에기초한다. 연대성에대한이러한사고가국경을뛰어넘은도덕적의무에대한합의를형성해온것이다. 24) 무엇보다스웨덴의복지국가제도가연대성의실질적의미를구현하고, 사회적연대성의가치를배양해온토대가되었다. 스웨덴의복지국가모델은모든사람을평등하게대우하고, 시민들사이의사회경제적장벽을철폐하고자했던보편주의원칙을담고있다. 이것은사민당초기사회민주주의적비전을담고있는 가정의국민 (folkhemmet) 25) 이라는개념에서도엿볼수있다. 스웨덴의복지 I 개발협력이슈 22) 권율 정지선, 북유럽주요국의언타이드원조정책과시사점, ( 서울 : 대외정책연구원, 2009), pp ) 권율 정지선, 북유럽주요국의언타이드원조정책과시사점, pp ) Bergman, Annika, Co-Constitution of Domestic and International Welfare Obligations, pp ) 국민의가정 이라는개념은 1928 년당의장직을맡게된페르알빈한손 (Per Albin Hasson) 이만든개념이다. 이것은원래보수적인기원을지닌개념인데, 이후사민당과뗄수없는관계가되었다. 그는다음과같이이개념을설명한다. 가정이란근본적으로공동체, 그리고함께함을뜻한다. 또한아이들을편애하거나홀대하지도않는다. 이를국민과시민의위대한가정이라는개념에적용할경우, 이는오늘날의시민들을특권을가진자와천대받는자로, 지배자와종속자로, 부자와빈자로, 자산소유자와빈털터리로, 약탈자와약탈당한자로갈라놓는모든사회적 경제적장벽의철폐를의미할것이다. 버먼, 셰리, 정치가우선한다, p 참조. 국제개발협력 19

21 국가모델은모든시민이일반적복지를향유할수있도록보장했으며, 이를통해협소한자기이익보다는이타심에기초한평등주의적정치문화를형성해왔다. 이는다시스웨덴의국제적연대주의의토대가되었으며, 국내적사회민주주의와국제적연대주의가상호구성적으로작용하는계기가되었다. 26) 복지국가와해외원조의친화성에대해서는다양한측면 국내적사회지출수준, 정부의당파성 (partisanship), 복지국가속성들 에서경험적으로연구되었다. 공여국의국제개발협력정책은국내적사회지출과양의상관관계를지닌다. 강한복지프로그램을지닌국가들은강한국제개발협력 ( 원조 ) 프로그램을지니는데, 국제개발협력과복지국가정책이동일한가치를표현하기때문이다. 또한복지국가를통해제도화된가치와원칙은국제개발협력정책을결정하는중요한요인으로작용해왔다. 27) 한국사회가당장스웨덴과같은국제개발협력정책을펼쳐야한다고주장하는것은아니다. 중요한사실은국가내에제도화된가치와원칙이국제개발협력정책에반영된다는점이다. 따라서국내적으로소득재분배정책이갖는가치와실천이광범위하게확립되는것이무엇보다중요하다. 복지가시민으로서향유해야할보편적권리로인정되고이를위한시민의의무가받아들여질때에만, 국제개발협력에대한지속적인동의와지지를얻을수있기때문이다. 그렇지않을경우, 국제개발협력정책은경제상황이나국내여론에따라언제든축소 변경될수있을것이다. 다음절에서는국내적복지정책의확대와접목될수있는공적개발원조의방향에대해살펴보도록하자. Ⅳ. 공적개발원조의방향 : 인권으로서의개발 UN은 2000 년 9월세계 189개국정상들이참석한밀레니엄정상회의 (Millennium Summit) 에서인류의평화, 인간안보, 개발, 인권, 기본적자유를위해국제사회가공동노력을기울이자는 밀레니엄선언문 을채택했다. 그리고각국정상들은 2015 년까지달성해야할 새천년개발목표 (Millenium Development Goals) 를설정했다. 밀레니엄정상회의 5주년인 2005 년제60차 UN총회에서코피아난사무총장은정의롭고평화로운세계를만들기위한필수요소로 빈곤으로부터의자유, 공포로부터의자유, 존엄한삶을위한자유 등의세가지자유와각각의자유에상응하는발전, 인간안보, 인권의상호연관성을제시했다. 28) 이에따라 ODA 의목표도선 후진국간의개발격차를완화하기위한경제적지원사업에국한되지않고, 개도국국민의인간안보나인권과같은보다근본적인문제로확장되었다. 또한 2005 년파 26) Bergman, Annika, Co-Constitution of Domestic and International Welfare Obligations, pp ) 이와관련한보다상세한설명은 Noël, Alain and Jean-Philippe Thérien, From domestic to international justice: the welfare state and foreign aid, pp ; Zimmerman, Robert A, The determinants of foreign aid, Les Cahiers du CEDIMES 2, No. 2 (2008), pp 을참조. 28) 고경민 김순임 홍진혁, 공적개발원조 (ODA) 와국익 : 한국 ODA 정책의발전을위한함의, p 한국국제협력단

22 리선언 (Paris Declaration on Aid Effectiveness) 을통해 ODA 가원조공여국의국익추구를위한외교적 경제적수단이라는협소하고배타적인의미에서벗어나협력국의필요를적극적으로고려하는방향으로이루어져야한다는데합의가이루어졌다. 29) 개발원조는현지행위자들이자발적으로참여하는내재적인과정이되어야하며, 공여자는현지의사회정치적시스템과행위자가실질적인개발의주체가될수있도록환경을조성할책임이있다는것이다. 최근의개발개념은물질적성취나경제성장뿐만아니라사회 문화 정치적변화를포함한포괄적과정으로이해된다. 개발의궁극적목적은웰빙 30) 의점진적이고공정하며지속적인증진이다. 이런관점은국민총생산, 산업화, 수출성장, 자본유입의단순증가에초점을두었던기존의전통적인경제성장관념과대조적이다. 31) 결코도래하지않을성장의꼭짓점을향해매진할수록가진자와못가진자간의권력자원의불균형은점점돌이킬수없게되고, 당연히분배는갈수록요원해진다. 성장그자체는이미권력적현상이기때문에, 거기에대응하는권력적장치로서제도적분배장치가동시에마련되지않으면성장은오히려분배의악화를가져오기쉽다. 이런점에서단순한경제성장은인류의자유를오히려축소시킬수있다. 그래서최근의 개발권 (Right to Development) 과 인권에기초한개발 개념은물질적증진을향한열망과자유와존엄을향한열망이서로조화롭게발전할수있도록하는데초점을맞추고있다. 인권의틀안에서사람들이스스로선택하고자유를행사할수있도록세력화 (Empowerment) 하는과정을개발과정에서현실화하는것이다. 이를위해서는인권기준과원칙을지침으로개발정책이수립되고, 프로그램이운영되어야하며, 인권을실행가능한것으로만들어야하고, 동시에그과정에서나온혜택이가장가난하고취약한사람들에게돌아갈수있도록관련된정치적 법적 행정적제도를보장해야한다. 32) 우리가추진해야하는공적개발원조의방향은정부가내놓은 국제개발협력선진화방안 에서제시된것처럼단순히과거한국의발전모델을전파하는데있지않다. 세계최초로수원국에서공여국으로전환한국가로서우리가할수있는역할은과거에경험한해외원조의부정적측면들이다른수원국에서재발되는것을막는것이다. 또한한국의발전모델이갖는한계를반성적으로검토하고, 경제성장이독재와불평등의심화로이어지지않을수있는개발방식을협력국과함께고민해야한다. 개도국에필요한것은성장자체가아니라성장의과실을포함한한사회가동원할수있는가용자원이안정적이고투명하게분배되는제도화가동반된성장이다. 국제개발협력을통한성장이혜택의공정한분배를보장할수있는제도와관행으로정착되지않는다면, 성장의혜택이특정엘리트의권력자원으로변질되고말것이기때문이다. I 개발협력이슈 29) 고경민 김순임 홍진혁, 공적개발원조 (ODA) 와국익 : 한국 ODA 정책의발전을위한함의, pp ) 이때 웰빙 은한국에서이해되는것처럼개인적으로행유되는고급문화가아니라사회적으로구성되는개인의삶의질을뜻한다. 31) 안드레아슨, 보르 스티븐마크스편저, 양영미 김신역, 인권을생각하는개발지침서, ( 서울 : 후마니타스, 2010), p ) 안드레아슨, 보르 스티븐마크스편, 인권을생각하는개발지침서, pp 국제개발협력 21

23 새로운개발개념을통해한국의발전모델을비판적으로검토하는것은우리의현재를돌아보는데에도도움이된다. 한국사회에서개발은사실상일인당실질소득의증가와동일시되어왔다. 그러나최근에는실질소득의증가가개인의 삶의질 을증진시키기위한최소한의요건조차모두충족시키지못한다는점이확인되고있다. 경제학자아마티야센은역량접근법 (Capability Approach) 을통해빈곤이단순히소득이낮다는것을의미하기보다는 기본적인역량의박탈 을의미하며, 개인이소유한역량이란자신이가치있다고여기는삶을영위하기위해누리는실질적인자유 라고주장했다. 기본적인역량이란 결정적으로중요한어떤요소들을최소한의수준까지만족시킬수있는능력 이며, 모든사람들은역량을소유할자격을획득할수있게해주고또이를촉진시키는정치 경제 사회제도에대한접근성이부여되어야한다는것이다. 33) 이러한관점은한국사회가개인이자신의삶을진정으로선택할수있는충분한사회경제적조건을제공하고있는지에대한질문을던져준다. 만약그렇지않다면, 한국사회의경우에도여전히빈곤문제를고민해야하고, 이를해소하기위한노력이필요하다는점을말해준다. Ⅴ. 결론 이글에서구체적으로어떻게 ODA 정책을실행해야하는지에대해서는얘기하지않았다. 근본적인문제점은국제협력사업을바라보는국내적관점이지나치게협애하다는점이다. 이러한관점의협애성이양적빈약성의원인이된다. 그러므로실현가능한구체적인국제개발협력모델을수립하기에앞서, 어떤방향에서정책을고민하고집행해야하는지관점을수립하는것이우선되어야한다. 이과정에서국내의복지정책과해외개발협력사업에공통적으로적용될수있는제도화된가치와원칙을수립하는게중요하다. 개인이자유롭게자신의삶을선택할수있는역량을보장하는사회경제적조건이필요하다는점이폭넓게인정되고복지정책을통해실천된다면, 멀리떨어진다른나라사람들에게도움을주어야할도덕적의무도보다큰공감대를얻을수있기때문이다. 국제개발협력을통한개발과정에서 1 모든개인의능동적이며자유롭고의미있는참여를촉진해야한다는점, 2 기술관료적정책결정을피하고현지의지식과수요를개발과정에통합한프로그램이실행될수있도록해야한다는점, 3 개발혜택이공정한분배를가져올수있는제도화에힘써야한다는점, 4 국제개발협력이경제적국익추구의도구가되거나협력국의종속을초래해서는안된다는점등을기본원칙으로할수있을것이다. 34) 이러한원칙하에서 ODA 의양을늘리고, 최빈국을우선적으로지원하며, 무상원조와비구속성원조를점진적으로확대하는한국적정책방향을수립해나가야한다. 이과정에서협력국현지시스템을활용해투명성을높이고, 부패예방조치를 33) 이금순 김수암 조한범 Lynn Lee, 국제개발이론현황, ( 서울 : 통일연구원, 2008). pp ) 안드레아슨, 보르 스티븐마크스편, 인권을생각하는개발지침서, pp 한국국제협력단

24 마련한북유럽국가들의구체적인정책들을도입할수도있을것이다. I 약간맥락은다르지만, 케인스는 평화의경제적귀결 (The Economic Consequences of the Peace) 이라는책에서 1차대전후독일의전쟁배상문제를논의한파리회담에대해다음과같이적고있다. 유럽의미래는그들의관심사가아니었고, 유럽의생존수단은그들의걱정밖이었다. 옳든그르든그들이집착한것은국경과국민감정, 세력균형, 제국적팽창, 강하고위험한적국하나를영원히불구로만드는일, 복수, 승전국들의어마어마한재정적짐을패전국에게이전하는것과관련되어있었다. 35) 개발협력이슈 케인스는모름지기 값진평화 라면유럽이직면한생활수준의 절대적저하 라는문제에직접적으로답해야한다고생각했다. 그럼에도불구하고조약체결자들은이문제를외면했고, 그결과 ( 반드시그들의책임은아니지만 ) 유럽은더궁핍해졌다. 이러한결과에이른요인의하나는바로정치인들의사상적빈곤이었다. 35) 스키델스키, 로버트저, 고세훈역, 존메이너드케인스 1, ( 서울 : 후마니타스, 2009), p 국제개발협력 23

25 참고문헌 1. 국내문헌 고경민 김순임 홍진혁, 공적개발원조 (ODA) 와국익 : 한국 ODA 정책의발전을위한함의, 한국과국제정치 제26 권 3호 (2010), pp 고세훈, 복지한국, 미래는있는가, ( 서울 : 후마니타스, 2009[ 개정판 ]). 구정우 김대욱, 세계사회와공적개발원조 : 한국 ODA 결정요인분석, , 한국사회학 제45 집 1호 (2011), pp 국제개발협력위원회, 국제개발협력선진화방안, 2010년 10월 25일. 권율 정지선, 북유럽주요국의언타이드원조정책과시사점, ( 서울 : 대외정책연구원, 2009). 버먼, 셰리저, 김유진역, 정치가우선한다, ( 서울 : 후마니타스, 2010), p 스키델스키, 로버트저, 고세훈역, 존메이너드케인스 1, ( 서울 : 후마니타스, 2009). 안드레아슨, 보르 스티븐마크스편저, 양영미 김신역, 인권을생각하는개발지침서, ( 서울 : 후마니타스, 2010). 이금순 김수암 조한범 Lynn Lee, 국제개발이론현황, ( 서울 : 통일연구원, 2008). 이재우, 우리나라공적개발원조의자원배분결정요인분석. 수은해외경제. 2005년 10월호. 장준호 정복철. 국제개발협력의두가지모델비교연구 : 독일과일본의공적개발원조 (ODA) 를중심으로, 세계지역연구논총 제26 집 3호, pp 국외문헌 Bergman, Annika, Co-Constitution of Domestic and International Welfare Obligations, Cooperation and Conflict 42, No. 1(2007), pp Esping-Andersen, Gøsta, The Three Worlds of Welfare Capitalism, (Princeton: Princeton U. P., 1990). Noël and Jean-Philippe Thérien. From Domestic to International Justice: The Welfare State and Foreign Aid, International Organization 49, No. 3 (1995), pp Zimmerman, Robert A, The determinants of foreign aid, Les Cahiers du CEDIMES 2, No. 2 (2008), pp 한국국제협력단

26 I 개발도상국의사회안전망강화를위한개발협력과한국의역할 황덕순한국노동연구원선임연구위원 개발협력이슈 목차 Ⅰ. 들어가는글 Ⅱ. 사회안전망관련 POVNET의정책지침과한국의기여가능성 Ⅲ. 한국의기술협력 ODA와사회안전망관련 ODA 현황 Ⅳ. 사회안전망개선관련 ODA의실제사례와시사점 : 베트남실업급여개선관련사업 Ⅰ. 들어가는글 2000 년대이후공적개발원조와관련해서빈곤친화적성장을촉진하는것이중요한의제로부각되어왔다. OECD/DAC 산하에는 1998 년부터빈곤네트워크 (POVNET) 가구성되어활동하고있고, UN 은 2015 년까지하루 1달러 (US$) 이하로생활하는극빈층을절반으로줄이는것을가장우선적인목표로한새천년개발목표 (Millenium Development Goal, 이하 MDG) 를 2000 년에선언하였다. 공적개발원조는국제적으로이러한 MDG 를실현하기위한중요한수단의하나로인식되고있다. POVNET 는 2001 년빈곤감축을위한가이드라인 (DAC Guideline on Poverty Reduction) 및 2007 년빈곤친화적성장을위한가이드라인 (Pro-poor Growth Guideline) 을발표하는등공적개발원조가개발도상국의빈곤을해결하는데직접적으로기여해야한다는점을명확히해왔다. 1) 또한최근으로올수록빈곤친화적성장을위한과제의하나로개발도상국의 사회안전망확충 과 고용기회확대 가중요한과제로부각되고있다. 이에따라 POVNET 에서는 2009 년 사회안전망및고용과관련한새로운정책선언및정책지침노트 (Policy Statement on Employment and Social 1) POVNET 의구성및논의동향에관해서는국제개발협력 2010 년 4 호에실린김형규 (2010) 참조. 국제개발협력 25

27 Protection 및 Policy Guidance Note on Social Protection, Policy Guidance Note on Employment) 를발표하였다. 이문서들은선진국이나어느정도경제발전이궤도에오른국가들뿐만아니라극빈국에서도사회보호제도가마련될수있다는점을명확히선언하고있다. 국제적으로개발도상국의 빈곤친화적성장 및 사회안전망에관한공적개발원조의역할 에관한관심이늘어나는것과함께우리나라에서도공적개발원조를통해개발도상국의사회안전망발전에한국의기여를확대하는데대한관심이높아지고있다 ( 김형규, 2010). 이렇게사회안전망강화측면에서의기여가능성에대한관심이높아지는것은한국의경제발전경험공유사업을확대하는과정으로이해될수도있다. 한국이경제발전경험공유사업을시작한것은멀리는 1982 년경제기획원이 KDI 를통해실시한국제연찬사업 (International Development Exchange Program, 이하 IDEP) 으로까지거슬러올라갈수있고, 2000 년대이후세계은행과의 Knowledge Partnership 공동사업 (2001~2003 년 ) 및재정경제부의지식공유사업 (Knowledge Sharing Project, KSP, 2004 년이후 ) 로확대되어왔다. 또한무상원조를총괄하는 KOICA 도기술협력사업의일환으로컨설팅관련사업을시행해왔다 ( 박복영, 2007). 본연구는개발도상국의사회안전망을발전시키는데한국이기여할수있는가능성을평가하고, 어떻게이분야에서의공적개발원조의효과를제고할수있는가를살펴보고자한다. 본연구의구성은다음과같다. 제Ⅱ절에서는우선 사회안전망, 사회보호, 사회보장 등이글에서사용하는개념들의관계를간단히살펴본다. 이어서 사회안전망의확충 과관련된 OECD/DAC POVNET 의정책지침을살펴보고, 한국이이분야에서기여할수있는가능성에대해서검토할것이다. 제Ⅲ절에서는공적개발원조와관련된 OECD/DAC 에속한공여국과우리나라의기술협력현황을비교하고, 한국의기존공적개발원조에서 사회안전망 과관련된기술협력실태를살펴본다. 이는 사회안전망확충 과관련된지원이대부분무상원조가운데기술협력방식으로이루어지기때문이다. 제Ⅳ절에서는개발도상국의 사회안전망확충 과관련해서실제로현재수행되고있는 KOICA 사업의사례를통해구체적으로어떤문제들에직면하게되는지살펴볼것이다. 마지막으로제Ⅴ절에서는주요연구결과를요약하고, 정책적시사점을정리해서제시할것이다. Ⅱ. 사회안전망관련 POVNET 의정책지침과한국의기여가능성 1. 사회안전망, 사회보호, 사회보장 이글에서는사회안전망 (Social Safety Nets) 을 공적으로제공되는모든사회적보호제도 를통칭하는개념으로사용하고있다. 이는우리나라에서관용적으로 사회안전망 이라는개념을이렇게포 26 한국국제협력단

28 괄적인의미로사용하고있기때문이다. 그러나국제적인맥락에서보면 사회안전망 이라는용어는이와는다른의미로사용하는것이일반적이다. 사회안전망 이라는용어는국제적으로는넓은의미의사회적보호제도가운데 사회부조 (Social Assistance) 를의미하는것으로사용된다 (World Bank, 2008). 사회부조 는노동자와사용자의기여에의해서재원이조달되는 사회보험 (Social Insurance) 과달리정부가일반회계를통해재원을조달해서빈곤층을지원하는제도를의미한다. 우리나라의대표적인사회부조는국민기초생활보장제도이다. 2) 우리나라에서 사회안전망 이라는용어가처음사용되기시작한시기도 1990 년대말외환위기를거면서 IMF 에의한구조조정프로그램의일환으로경제위기의타격을받은빈곤계층에게 사회안전망을확충하는것 이과제로제기되었을때이다. 당시에 IMF 나세계은행에서는 사회부조제도 를확충하는것을염두에두었으나, 이시기에우리나라에서는고용보험과국민연금과같은사회보험제도의적용확대, 생활보호제도의국민기초생활보장제도로의전환, 지역과직장의료보험의건강보험으로의통합과같은훨씬더폭넓은 사회복지제도 의발전이이루어졌다. 이와함께사회안전망이라는용어도포괄적인사회적보호제도를통칭하는것으로사용되어왔다. 국제적인맥락에서볼때이글에서사용하는 사회안전망 보다는 사회보호 (Social Protection), 혹은 사회보장 (Social Security) 이라는용어가더보편적으로사용된다는점에대해서는염두에둘필요가있다. 제Ⅰ절에서언급한 POVNET 의문서도 사회보호 라는개념을사용하고있다. POVNET 은사회보호를국제노동기구 (ILO) 에서사용하는 사회부조, 사회보험 및최소한의노동기준에더해서 사회서비스 (Social Service) 까지포괄하는개념으로사용하고있다. 이네가지가운데최소한의노동기준을제외하면우리나라에서일반적으로사용하는 사회보장제도의개념 과유사해진다. 사실사회보호나 사회보장 이라는용어도대체적으로어떤의미로사용되는지에대해서는일반적인공감대가있다고볼수있지만더구체적으로살펴보면여러국제기구들에서는조금씩서로다른의미로사용하고있다. 3) 본연구에서는외국의자료를인용할때를제외하면 사회안전망 이라는용어를우리나라에서일반적으로사용하는것처럼포괄적인 사회적보호제도 를의미하는것으로사용하고자한다. 또한구체적인제도와관련된논의를진행할때는 사회보장제도 라는용어도병용할것이다. 사회보호 라는용어는국제적으로가장폭넓게통용되기는하지만국내에서는많이사용되지않고, 우리말로함의가명확하게전달되지않기때문에외국자료의원문을인용할때에만사용한다. I 개발협력이슈 2) 사회부조 는 공공부조 (public assistance) 라고불리기도한다. 3) 사회보호나사회보장의개념 이여러국제기구에서어떻게사용되는지에대해서는국제개발협력 2010 년제 4 호에실린 Yi(2010) 참조. 국제개발협력 27

29 2. POVNET 의사회보호관련정책선언과정책지침노트 개발협력분야에서사회안전망에대한관심이우리나라에서도늘어나고있지만아직도중요성에대해서는충분한공감대가형성되어있다고보기어렵다. 이러한상황에서 POVNET 에서 2009 년에제시한고용및사회보호관련정책선언과지침노트는중요한의미가있다. 여기에서는본연구와직접관련된사회보호관련부분을소개하고자한다. 우선정책선언 (Making Economic Growth More Pro-Poor: The Role of Employment and Social Protection) 은사회보호와관련해서다음과같이선언하고있다. 사회보호는직접빈곤을감소시킬뿐만아니라가난한남성과여성의경제활동에대한참여를촉진하고, 사회통합과안정에기여한다. 잘설계된사회보호프로그램은극빈국들을포함해서 ( 개발도상국에 - 필자추가 ) 도입될수있을뿐만아니라비용이상의가치를낳고 (represent good value for money), 강력한정치적의지를필요로한다. 나아가정책지침노트 (Social Protection, Poverty Reduction and Pro-Poor Growth) 는사회보호의도입 실행과관련해서다음과같이제시하고있다. 사회보호를전달하는틀을제공하는데국가가가장중요한역할을수행하며, 이는국가를정당화하고강화하는사회계약을강화한다. 사회보호는극빈국들도도입할수있으며, 빈곤에효율적으로대응한다. 사회보호는권리에기반해야하며, 권한강화에초점을맞추고, 생애에걸친사회적불평등을다루어야한다. 효과적인사회보호제도는장기적인계획과전략및해당국가의입법및헌법의틀에기반한정치적의지를필요로한다. 설계와집행은해당국가의사회적 정치적상황을반영해야한다. 효과적인사회보호는적용범위와표적화의문제를적절히다루는포괄적인수단들의결합을필요로한다. 제도적역량과협력이사회보호를효과적으로전달하는데중요하다. 점검및평가체계에대한투자와근거자료들을축적하는것이긴요하다. 정부와공여국은프로그램의성공과지속성을보장하기위해수탁자위험 (Fiduciary Risks) 에특별한관심을기울여야한다. 4) 4) 이는프로그램이투명하게진행되고, 실행과정에서부정이나부패가발생하지않도록해야한다는것을의미한다. 28 한국국제협력단

30 공여국의지원과협력이개발도상국들의사회보호확대노력을지원하는데중요한역할을수행한다. I 위와같은정책선언과지침들은우리나라가 사회안전망 분야에서개발협력을추진해나갈때에도중요하게지켜나가야할것들이다. 본연구의주제와관련지어본다면무엇보다도 한국형모델 에기반한경험의 전수 가아니라해당국가의사회 정치적상황에적합한제도설계와실행이이루어져야한다는점이무엇보다도중요하다. 3. 우리나라의사회안전망확대경험과개발협력의가능성 개발협력이슈 우리나라의경험을개발도상국과공유함으로써이들의발전에기여할수있다는논리적 현실적논거는여러가지를들수있지만한국이성공적인경제발전을통해원조를받는나라에서주는나라로최근에탈바꿈한극소수국가가운데하나라는점에서출발한다. 따라서그리멀지않은과거에저개발국이었던경험을현재의저개발국과공유하고있다고볼수있다. 이러한발전경험공유사업의타당성을뒷받침하는논거들은박복영외 (2007) 에잘정리되어있다. 5) 이논거들이사회안전망분야에서한국이긍정적인역할을수행할수있는가능성을평가하는데에도도움이될수있기때문에이들을더세부적으로살펴보기로하자. 첫번째논거는 우리나라의경제발전경험이매우성공적이었다는점이다. 비교적최근의현상이라는점이다. 우리나라의경험이소위 워싱턴컨센서스 와구별되는특징을지니고있어서개발도상국에게새로운시각을제시할수있다는점이다. 우리나라의산업화에서자연적조건이결정적인역할을하지않았다는점이다. 예외적으로작거나큰국가가아니어서모방가능성이높다는점이다. 다양한경제발전단계의경험을공유하고있다는점이다. 수출촉진을통해해외시장을활용하는방식으로성장했다는점이다. 식민지경험을공유하고있고, 초강대국이아니어서정서적장애에직면할가능성이높다는점이다. 위의여덟가지논거가운데네번째와일곱번째는사회안전망분야와관련이적지만, 나머지논거가운데첫번째와세번째를제외한비교적최근의현상이라는점, 우리나라의크기, 다양한사회분야발전단계를경험했다는점, 역사적배경이나국제적위상측면의장점은경제개발분야뿐만아니라사회안전망분야의기여가능성을평가할때도공통적인논거가될수있다. 따라서위에서살펴본논거들이타당하다고본다면우리나라의기여가능성을평가할때중요한것은첫번째논거와관련해서과연성공적으로사회안전망을발전시킨경험을갖고있는가하는것과, 세번째논거와관련 5) 이러한논거들은우리나라가발전경험공유사업을통해개발도상국의경제발전을위한능력개발 (Capacity Building) 을지원할수있는잠재적가능성을갖추고있다는것을의미할뿐이며, 앞에서도지적한것처럼한국형모델이개발도상국에적합하다는것을의미하지는않는다. 또한현재수행하고있는발전경험공유사업의사업수행방식이나내용이타당하다거나성과를거두고있다는평가를담고있는것도아니다. 국제개발협력 29

31 해서제도의발전과정에서개발도상국에시사점을줄수있는특징을갖고있는가하는것이다. 첫번째와관련해서우리나라가개발도상국의사회안전망을확충하는데기여할수있는잠재력을가지고있다고평가하는근거는경제발전뿐만아니라사회보장제도를발전시키는데서도일정한성공을거두었기때문이다 년대초반까지도국제적인학계의지배적인견해는한국을비롯한동아시아국가에대해서는 개발복지체제 (Developmental Welfare Systems) 로정의하거나 (Gordon and Goodman, 1998), 혹은 생산적복지국가체제 (Productivist Welfare Capitalism, 혹은 Productivist Welfare Regime) 로정의하는경향이지배적이었다 (Holliday and Wilding, 2003; Gough, 2004). 이는발달된사회보장제도를갖춘서국국가와는달리경제성장에사회정책을종속시켜왔기때문에사회보장제도가저발달했다는것을함축하는것이었다. 그러나 2000 년대를전후해서동아시아, 특히한국의사회보장제도발전에대해서다른평가가등장하기시작한다. 이는 1960 년대이후의고도성장과정에서단계적으로사회보험제도가도입 확대되어왔고, 특히 1990 년대말경제위기이후사회보장제도가크게발전했기때문이다. 이에대해 Hort and Kuhnle(2000) 은일본을비롯해서한국과대만을포함한아시아의일부 1세대신흥공업국들이서구의발달된복지국가들이걸었던 ( 사회보장제도 - 필자추가 ) 현대화의길을걸어왔다고평가하고있다. 나아가 Kuhnle(2004) 는 1990 년대말외환위기를극복한이후김대중정부의생산적복지정책을평가하면서북유럽의사회민주주의적복지국가를지향하고있다고평가한다. 동아시아국가들을큰틀에서생산적복지국가체제라는하나의유형으로묶을수있다고생각한 Gough(2004) 도한국의더보편적인복지국가로발전할수있는가능성을인정하고있다. 일부동아시아국가들, 특히한국의사회보장제도발전에대해서긍정적으로평가하는입장에따르면동아시아국가들을단일한복지모델로묶기어렵다. 이는서구복지국가들과마찬가지로사회보험중심으로제도를발전시켜온일본과한국, 대만등이강제적인적립기금 (Provident Fund) 을통한노후보장제도를발전시켜온말레이시아와싱가포르와도다르고, 여전히사회보장제도가발달하지못하고있는인도네시아나필리핀등과도서로다르다는점을강조하는것이다. 6) 이와같이동아시아에서일부국가들이서구와가까운복지체제를발전시켜가고있는가장중요한동력은경제성장과민주화이다 (Hort and Kuhnle, 2000). 7) 이와같이한국은아시아지역에서일본을제외하면가장발전된사회보장제도를갖추어왔고, 사회보장제도의성격측면에서도사회적보장성이강한사회보험제도를중심으로발전해왔다. 한편 6) 공통의특징을갖는동아시아복지체제, 혹은복지모델을주장하는논자들도동아시아국가들의구체적인사회보장제도가서로다른방식으로설계되어있다는점을부정하는것은아니기때문에이는동아시아국가들이서구와같은복지국가로발전할가능성에관한입장이서로다르기때문에강조점이다른것이라고도볼수있다. 7) 20 세기이전부터현대까지의사회보장지출확대에관해연구한고전적인저작인 Wilensky(1975) 의경우경제성장을결정적인요인으로강조한바있고, Lindert(2004) 의경우에는민주화와인구구조변동, 지속적인경제성장을중요한요인으로지적하였다. 30 한국국제협력단

32 말레이시아나싱가포르, 인도네시아, 인도, 홍콩등아시아국가들에서여러가지형식으로발전해온강제적인적립기금 (Provident Fund) 은일종의강제저축제도로서사회보장제도가일반적으로갖고있는사회적위험의통합 (Risk Pooling) 을통한위험의분산효과가크지않다. 한국복지제도발전의이러한특징은개발도상국과경험을공유함으로써수원국이사회보장제도를발전시켜갈수있는능력을배양하는데기여할수있는잠재력을높인다고평가할수있다. 그렇다면한국이사회보장분야가운데서도주로어떤영역에서기여할수있는가능성이클것인지를탐색해보자. < 표 1> 은동아시아와남아시아여러나라들의사회보장제도시행여부를정리한것이다. 여기에서이들나라만을살펴본이유는역사적 문화적전통이나지역적근접성에기반한정서적유대측면에서우리나라가가진잠재력이상대적으로잘발휘될수있는지역이기때문이다. < 표 1> 을보면한국의경우 6개분야의주요사회보장제도가모두실시되고있다. 8) 다만, 질병때문에일할수없는시기에현금급여를지급하는질병급여 (Cash Sickness Benefits) 와모든아동을대상으로하는아동수당은시행되지않고있다. 그러나, 아동수당은도입되어있지않지만, 사회부조인기초생활보장제도에의해빈곤계층에대해최저생활을보장하고있다. 또한위의자료에는고려되고있지않지만, 한국형 EITC(Earned Income Tax Credit) 인근로장려세제가 2008 년부터시행되어, 아동이있는근로자가구에는세제를통해일정한현금급여를제공하고있다. 한국과마찬가지로 6개분야모두제도가시행되는나라로는일본, 중국, 홍콩, 태국을들수있다. 특히일본이동아시아와남아시아가운데가장충실한제도를갖추고있는것으로나타난다. 분야별로동아시아및남아시아에서가장미발달한분야는실업에대한보호제도와가족수당이고산업재해에대한보호제도는모든나라가갖추고있다. 따라서제도에초점을맞추어보면한국이기여할수있는가능성이가장큰분야는실업에대한보호제도와위의 < 표 1> 에서가족수당으로표현된최저생활보장관련제도인것으로보인다. 최근들어아시아지역에서실업보험제도를도입한나라들이나관심을갖는나라들이늘어나는것도이러한가능성을잘보여준다. 9) I 개발협력이슈 8) ISSA(2009) 자료는한국의경우출산관련급여및아동수당이없는것으로보고하고있으나근로자를대상으로유급출산휴가가 90 일간제공되고, 육아휴직급여도제공된다는점에서출산관련급여가있는것으로보는것이타당하다. 또한모든아동을대상으로수당이지급되지않지만, 위자료에서중국, 홍콩, 스리랑카등이사회부조를통해일정소득이하의계층에게만급여를지급해도가족수당이지급되는것으로분류하고있다는점에서이들나라들과한국을사회부조를통해가족수당을지급하는국가로재분류하였다. 9) 우리나라와일본을제외하면아시아지역에서실업보험을갖고있는대만, 태국, 베트남이모두 1990 년대말이후실업보험제도를도입하였다. 또한중국의경우도시지역만을대상으로하고있고, 적용범위가어느정도실질적인의미를갖게된것은 1999 년에적용범위가확대된이후부터이다 년대말의아시아외환위기와최근에경험한글로벌금융위기는실업자에대한보호제도에대한아시아나라들의관심을높이는계기가되었다. 국제개발협력 31

33 < 표 1> 동아시아와남아시아나라들의사회보장제도도입현황 나라 노령 장애 유족보호 질병 모성보호 둘모두 현금급여및 현금급여 의료서비스 산업재해실업가족수당 방글라데시 미얀마 중국 인도 인도네시아 일본 한국 라오스 말레이시아 네팔 파키스탄 필리핀 싱가포르 스리랑카 태국 베트남 주 : 제도시행, 제도미시행, 혹은정보부재, 노령 장애 유족보호의경우노령연금만있는경우, 질병 모성보호관련현금급여의경우모성보호관련급여만제공되는경우, 현금급여및의료서비스의경우에의료서비스만제공되는경우, 실업급여의경우다른제도나사회부조를통해제공되는경우, 가족수당의경우사회부조를통해제공되는경우자료 : ISSA(2009), pp 의표를이용해서작성. 한국을포함해서일부나라들에대해서는이자료에서각나라의제도에대한세부적인설명과우리나라의실제상황을고려하여수정 그러나특정분야에사회보장제도가도입되어있다고해도해당분야의발전을위한협력필요성이적다는것을의미하지는않는다. 얼마나많은근로자, 혹은국민을포괄하는가와관련된법적 실질적적용범위의문제나급여및서비스가충분히제공되는가와관련된여러가지문제들은제도가시행된다고해서단숨에해결되는것이아니기때문이다. 따라서많은개발도상국들이제도를갖추고있다고는해도제도설계상의한계나, 매우큰비공식부문때문에제도의실질적인효과성이매우낮거나, 재정때문에급여수준이매우낮은문제를안고있다. 10) 이와같이제도설계상의한계및집 10) 에를들어필수적인서비스인보건의료서비스의경우관련제도가도입되어있다고하더라도, 적용범위가근로자본인이나노인, 혹은아동에게만국한되거나, 의료시설및인력이매우부족해서실질적으로서비스가제공되지않는경우 32 한국국제협력단

34 행과정과관련된구체적인문제에대해서는제Ⅳ절의사회안전망지원관련 ODA 의사례를살펴보면서더구체적으로살펴볼것이다. Ⅲ. 한국의기술협력 ODA 와사회안전망관련 ODA 현황 개발도상국의사회안전망확충을위한지원은여러유형의원조가운데대부분기술협력 (TC: Technical Cooperation) 의형태로이루어진다. 따라서우리나라의기술협력현황을 OECD/DAC 나라들과비교하는것에서부터출발해서사회안전망과관련된기술협력의세부적인현황을살펴보고자한다. I 개발협력이슈 1. OECD/DAC 와한국의기술협력현황비교 [ 그림 1] 은 OECD/DAC 나라들과한국의 ODA 에서기술협력이차지하는비중의추이를보여준다. 이에따르면 OECD/DAC 나라들의전체 ODA 나무상원조에서기술협력이차지하는비중은 2000 년대이후꾸준히줄어드는추세인데비해, 한국의전체 ODA 에서기술협력이차지하는비중은 2000 년대이후꾸준히늘고있다. 특히 2009 년에는다시줄어들었지만 2006~2008 년사이에기술협력사업의비중은큰폭으로늘어났다. 한국의무상원조에서기술협력이차지하는비중은전체 ODA 대비비중과는약간다른추세를보이는데, 이는전체 ODA 에서무상원조의비중이늘어나고있기때문이다. 무상원조대비비중만놓고본다면기술협력은 1990 년대중반이후꾸준히늘어왔고, 2003~2005 년사이에일시적으로줄어든것으로보인다. 이를종합적으로살펴보면 OECD/DAC 나라들에서기술협력의중요성은줄어드는반면, 우리나라에서는기술협력의비중이꾸준히늘고있고, 전체 ODA 에서무상원조의비중이늘어나는것과함께그중요성이더욱커지고있는중이라고볼수있다. 11) 가많다. 11) 기술협력이늘어나는현상을어떻게평가할것인가는본연구의주된관심은아니다. 다만, 한국의 ODA 에서유상원조의비중이높다는점, 구속성원조의비중이높다는점등이꾸준히문제로제기되어왔고 ( 참여연대국제연대위원회, 2009; 2010), 기술협력이비구속성원조대상에포함되지않는다는점에대해서만지적해두고자한다. 국제개발협력 33

35 [ 그림 1] OECD/DAC 나라와우리나라 ODA 에서의기술협력비중 (a) 전체 ODA 대비비중 한국 DAC (b) 무상원조대비비중 한국 DAC 자료 : OECD, Development Database on Aid from DAC Members: DAC online 을이용해서계산 다음으로기술협력의세부분야별분포를살펴보자. < 표 2> 는 OECD/DAC 나라들과우리나라의기술협력분야별분포의최근추이를보여준다. 이에따르면우리나라의경우 OECD/DAC 나라들에비해사회인프라및서비스와다부문 공통분야의비중이상대적으로낮고, 그만큼경제인프라및서비스의비중이높게나타난다. 34 한국국제협력단

36 기술협력의여러분야가운데사회안전망과관련된분야는사회인프라및서비스 (Social Infrastructure and Services) 이다. 또한다부문 공통분야 (Multisector/Cross-Cutting) 에는환경및도시 농촌개발, 다부문교육 훈련등을포괄하기때문에넓은의미의사회분야에속한다. 이러한점을고려한다면지금까지우리나라의기술협력은개발도상국의사회개발보다는경제개발에더큰비중을두어왔다고볼수있다. < 표 2> OECD/DAC 나라와우리나라기술협력 ODA의분야별분포 ( 단위 : %) I 개발협력이슈 구분 DAC 한국 SOCIAL INFRASTRUCTURE & SERVICES ECONOMIC INFRASTRUCTURE & SERVICES PRODUCTION SECTORS MULTISECTOR / CROSS-CUTTING 기타 계 자료 : OECD/DAC, Creditor Reporting System 을이용해서계산 < 표 3> 은분야를더세분화해서사회인프라및서비스관련기술협력 ODA 의분야별분포를비교한것이다. 우선 OECD/DAC 나라들과비교할때교육및보건분야의비중이매우크고, 정부및시민사회관련기술협력및기타사회인프라및서비스의비중이낮다는점이주목된다. 한편 OECD/DAC 나라들의경우인구정책 보건관련분야의비중이빠르게낮아지고그만큼교육분야의중요성이커지고있다. 이들세부분야에서사회안전망과관련된분야는보건및기타사회인프라및서비스분야와주로관련된다. 전반적인분포를보면사회안전망과관련된기술협력사업이우리나라사회인프라및서비스분야기술협력 ODA 의약 30~40% 를차지하는것으로볼수있다. 이는우리나라전체 ODA 의약 4~5% 내외에해당된다. 국제개발협력 35

37 < 표 3> OECD/DAC 나라와우리나라사회인프라및서비스기술협력 ODA 의세부분야별분포 ( 단위 : %) 구분 DAC 한국 Education Health Population Pol./Progr. & Reproductive Health Water Supply & Sanitation Government & Civil Society Other Social Infrastructure & Services 계 자료 : OECD/DAC, Creditor Reporting System 을이용해서계산 2. 우리나라의사회안전망관련분야기술협력 ODA 현황 위에서살펴본분야별분포는대체적인기술협력 ODA 의방향성만을보여줄뿐실제로사회안전망개발과관련해서구체적으로어떤방식으로기술협력이이루어지는지를보여주지는못한다. 더구체적인사업내용을우리나라의자료를이용해서살펴본것이 < 표 4> 와 < 표 5> 이다. 12) < 표 4> 에는우리나라기타사회인프라및서비스기술협력 ODA 의세부분야 시행기관별분포가, < 표 5> 에는보건관련세부분야 시행기관별분포가정리되어있다. 보건분야이외의사회안전망분야와관련된기타사회인프라및서비스기술협력 ODA 의분포를보면시기별로차이가있지만문화및레크리에이션분야의비중이가장크고, 사회 복지서비스, 고용정책및행정관리의순서로나타난다 (< 표 4>). 시행기관별로는 KOICA 의비중이 2009 년기준으로약 2/3 로대부분을차지하고, 문화체육관광부와노동부가그뒤를잇고있다. 보건분야를살펴보면시설및장비지원이나인력파견을통해직접보건및의료서비스를제공하는사업이대부분을차지하고있다는점을알수있다 (< 표 5>). 정책적지원의성격이강한보건정책및행정관리의비중은 7.5% 에불과하다. 시행기관별로는 KOICA 가 90% 이상을차지하고, 보건복지부는미미한역할을수행하는데그치고있다. 12) OECD/DAC 의 Creditor Reporting System 에서는 < 표 3> 의분류보다더세부적인자료를얻을수없다. OECD/DAC 에서통계의표준화를위한노력을기울이고는있지만, < 표 3> 보다더세부적인분류로들어가게되면나라별통계작성방식의차이때문에비교의타당성도더낮아질가능성이큰것으로보인다. OECD/DAC 의 ODA 통계작성기준에대해서는 OECD/DAC(2010) 참조. 36 한국국제협력단

38 < 표 4> 우리나라기타사회인프라및서비스기술협력 ODA 의분야및시행기관분포 (a) 분야별분포 구분 ( 천달러, %) 고용정책및행정관리 , , 기초사회서비스에대한다부문원조 마약관리 , I 개발협력이슈 문화및레크리에이션 1, , , , , 사회 / 복지서비스 , , , 주택정책및행정관리 통계능력강화 , AIDS 사회적영향완화 계 2, , , , , (b) 시행기관별분포 시행기관 기상청 기획재정부 노동부 , 문화재청 문화체육관광부 , , 보건복지가족부 서울특별시 외교통상부 통계청 한국개발연구원 한국국제협력단 2, , , , , 행정안전부 계 2, , , , , 자료 : 한국수출입은행, ODA 통계조회시스템을이용해서계산 국제개발협력 37

39 < 표 5> 우리나라보건기술협력 ODA 의분야및시행기관분포 (a) 분야별분포 ( 천달러, %) 구분 결핵관리및예방 기초보건진료 2, , , , , 기초보건 기초영양 기초의료설비 , , , 말라리아관리및예방 , 보건교육 보건인력개발 , 전염병관리및예방 ( 말라리아, 결핵, 성병제외 ) , , , 보건일반 보건정책및행정관리 , , 의료교육및훈련 , 의료서비스 4, , , , 의료연구 계 8, , , , , (b) 수행기관별분포 수행기관 교육과학기술부 경기도 대구광역시 대전광역시 보건복지가족부 , , 식품의약품안전청 인천광역시 한국국제협력단 8, , , , , 행정안전부 계 8, , , , , 자료 : 한국수출입은행, ODA 통계조회시스템을이용해서계산 38 한국국제협력단

40 이상의통계를이용해서도사업의수행방식을정확히파악하기는어렵다. 이를간접적으로보여주는것이, KOICA의대외무상원조실적관련통계이다. KOICA 2009 대외무상원조실적통계 보고서를살펴보면보건의료분야의경우시설및장비지원과특정분야개발지원사업과관련된프로젝트사업이 76.9% 로가장큰부분을차지하고, 두번째가보건의료서비스를직접제공하는봉사단파견 (9.7%) 으로나타나고있다. 국제기구협력사업과연수생초청사업이그다음으로나타난다. 기타사회인프라및서비스분야의세부사업내용은수출입은행의 ODA 통계조회시스템이제공하는개별사업의사업명을통해서유추할수있다. 사업별로차이가있지만대부분시설 장비지원, 단기간의초청연수나교육, 봉사단파견이주요한사업방식이라는점을알수있다. 이와같이시설 장비지원이나봉사단파견이외에개발도상국의사회안전망관련제도의발전을직접지원하기위한사업으로분류될수있는사례들은드물다. 예외적인사업이 2003 년부터노동부가수행하고있는 ILO 한국협력공동사업기금 사업과, 2004 년부터보건복지부가 UN 아시아태평양경제사회이사회 (ESCAP) 및세계보건기구서태평양지역사무소 (WHO/APRO) 와공동으로시행하고있는 건강보험국제연수과정 이다. ILO 한국협력공동사업기금 에의한협력사업은고용보험과산재보험, 산업안전과관련한아시아지역관련업무담당자에대한일주일에서열흘내외의워크샵, 혹은연수사업을중심으로이루어지고있다. 건강보험국제연수과정 은열흘내외의초청연수사업이다. 이들사업은개발도상국의사회보장제도의개발과직접관련되는사업이라는점에서주목될뿐만아니라국제기구와의협력사업으로진행된다는점에서도주목된다. 13) 그런데단기간의연수나워크샵이개발도상국의관련분야공무원들및관련전문가들의제도에대한이해를높이고, 사회보장제도에대한인식을개선하는데에는기여할수있지만, 개발도상국이사회보장제도를실질적으로발전시켜나갈수있는역량을제고하는데에는일정한한계가있는것도사실이다. 사회보장제도에관한일반이론이나한국의경험을그대로적용하기에는개발도상국의현실이매우다르기때문이다. 한국이멀지않은과거에개발도상국의현재와유사한경험을했다는데서오는장점을갖고있는것은사실이지만, 경험자체의공유를넘어서우리의사회보장제도발전경험을통해서획득한능력을기반으로개발도상국이스스로사회보장제도를발전시켜갈수있는능력을키울수있도록지원해야한다. 이를위해서는단기간의연수를통한훈련과정뿐만아니라우리나라의정책담당자나전문가와현지의정책담당자, 혹은전문가가공동으로개발도상국이직면하고있는과제를공동으로풀어가는컨설팅사업으로사업을다변화하는것이바람직하다. 14) 단기연수가 Off-JT( 현장외훈련, off-the-job training) 라면컨설팅은직접과제를해결해가는과정에서실질적인능력을키우는 OJT 현장훈련 (on-the-job training) 의성격을갖는다. 아래에서는개발도상국의사회보장제도와 I 개발협력이슈 13) 노동부와 ILO 의협력사업에관한세부적인사업내용에관해서는 ILO 아시아지역사무소의홈페이지참조. 건강보험국제연수과정에대해서는국민건강보험공단의건강보험정책연구원의 2011 년건강보험국제연수과정기본계획 자료를참고. 14) ( 역은이 ) 네팔의료보험제도등프로젝트와같이 2011 년현재컨설팅을포함한사업이확충되고있다. 국제개발협력 39

41 관련된개발협력사업의사례를통해서왜이러한접근이필요하고, 어떤점들이실제사업수행과정에서중요하게고려되어야하는지에관한시사점을찾아보고자한다. Ⅳ. 사회안전망개선관련 ODA의실제사례와시사점 : 베트남실업급여개선관련사업 15) 앞에서소개한우리나라와 ILO의협력사업에는비중은작지만단기연수이외에직접개발도상국의사회안전망의도입이나운영과관련해서컨설팅을수행한사업이포함되어있다. 사업수행초기인 2005 년과 2006 년에는베트남에대한고용보험제도도입관련기술지원사업을수행하였고, 2007 년도부터는캄보디아의산재보험제도운영에관한현지컨설팅사업을수행한바있다. KOICA 에서도 2010 년부터네팔의의료보험제도도입을지원하기위한 네팔의료보험제도도입타당성조사및의료보험제도매뉴얼개발사업 을수행하고있다. 또한 KOICA 는 2010 년부터베트남과 베트남한국개발경험전수사업 을수행하고있다. 16) 이사업은 2011년~2010 년베트남경제사회개발전략 및 2011~2015 년경제사회개발계획 을위한장기전략및계획방법론을비롯해서노동시장분석및인력수급전망, 직업훈련, 산업안전, 실업급여, 환경보호및관리, 농업생산및유통과관련된제도개선을위한컨설팅프로그램으로구성되어있다. 이가운데실업급여및산업안전, 직업훈련은사회안전망의범주에들어가고노동시장분석및인력수급전망은이와관련된정보인프라에포함되는것으로볼수있다. 이러한사업들을수행할때우리나라와다른여러가지상황에직면하게되는데, 실업급여와관련된사업경험의예를들어살펴보자. 1. 통계인프라의부족과정확한실태파악의어려움 실업급여는실업보험에일정기간이상가입한근로자들이실직했을때구직활동을조건으로일정기간동안급여를지급하는사회보험제도이다. 따라서노동시장상황에대한정확한실태를파악할수있는통계자료가제도를뒷받침하는기본적인사회적인프라라고할수있다. 예를들어우리나라의경우매월통계청이표본가구를대상으로하는경제활동인구조사를통해생산가능인구와취업자및실업자, 비경제활동인구에대해조사한다. 여기에는경제활동상태뿐만아니라취업자의종사상 15) 이부분은 KOICA 가 2010~2012 년기간동안베트남과의협력사업으로추진하고있는개발경험공유사업에필자가참여하면서얻은경험으로부터얻은시사점을정리한것이다. 베트남의경우개발도상국이기는하지만, 최근빠르게성장해왔고, 1 인당국민소득이 1,024 달러 (US$, 2008 년말기준 ) 로서극빈국들보다는사정이더나은편에속한다는점을염두에두어야할것이다. 16) 이사업이외에도여러 ODA 사업에서 전수 사업이라는표현이사용되고있는데, 개발협력의내용이나수행방법측면에서 경험을일방적으로전달 하는것으로오해될수있는전수사업이라는용어를계속사용하는것은적절하지않다. 40 한국국제협력단

42 지위및산업 직업, 취업경로, 취업시기, 실직자의실직사유및실직시기, 구직방법, 비경제활동인구의비경제활동사유등이조사된다. 그런데베트남의경우우리의경제활동인구조사에해당되는국제적인기준에맞는노동력에관한조사가시작된것은 2009 년이처음이다. 이조사는베트남통계청에의해년 1회조사로시행되었으며 2011 년부터분기단위로조사하는것을목표로한통계개선작업이진행되었다. 이조사에앞서서베트남노동보훈사회부 (Minstry of Labor, Invalids and Social Affairs, MOLISA) 에의해 1997~ 2008 년에이르기까지년 1회유사한노동 고용조사가실시되었으나이는국제적으로표준화된기준을따르지못한가운데이루어졌다 (National Center for Labor Market Forcast and Information, 2011). 취업자수및실업자수의변화, 실직사유및구직경로등실업보험제도의운영과관련된필수적인정보가정확히조사되지않는상황에서제도를적절히운영하기에는어려움이따를수밖에없다. 가장기초적인연단위의수입및지출추계와장기재정추계가곤란하기때문이다. 이러한문제를완화하기위해서는단기적으로는자료의제약하에서기존의관련자료에관한정보를폭넓게수집하고이를최대한활용하기위해노력해야하고, 장기적으로는신뢰할만한통계자료를구축하기위한노력을병행하는것이필요하다. I 개발협력이슈 2. 광범위한비공식부문에따른공적제도운영의곤란 실업보험과같은공적인사회보험제도는공식부문에우선적용될수밖에없다. 우리나라의경우사회보험제도를시행할때일정규모이상의사업체에서부터시작해서 1인이상전체사업체로적용범위를확대하고, 취업한노동자로부터시작해서도시의자영업자및농어민으로적용범위를확대하는단계적인접근방법을채택해왔다. 그러나우리나라의경우에도비공식부문 (Informal Sector) 이사회적의제로부터벗어난지오래되었음에도불구하고, 사회보험의사각지대가아직도매우넓은것이현실이다. 노동자를대상으로하는실업보험 17) 의경우에도 2010 년현재법적인적용대상근로자의 68% 만이피보험자로가입되어있는실정이다. 이는소규모영세사업체에서일하는근로자나일용직 임시직등다수의비정규직근로자들이가입되어있지않기때문이다 ( 장지연 이병희, 2011). 베트남의경우상황은더욱심각하다. ILO(2011) 에따르면농업을제외한 2차산업과 3차산업의경우만보더라도 2009 년에비공식부문의규모가취업자의 70.5% 에이른다. 이때비공식부문은사업자등록이없이사업을하는사업체에속하거나, 사업자등록이있는사업체에서일하더라도무급가족종사자이거나사회보장제도에가입되어있지않은근로자를의미한다. 비공식부문이커서행정적인집행능력이크게떨어지는상황을고려해서베트남의현재실업보험제도의가입범위는 10인이상 17) 한국의경우앞에서지적한것처럼실업보험과직업훈련, 고용안정사업을포괄한고용보험제도를도입 운영하고있다. 국제개발협력 41

43 의노동자를고용하고있는사업체의 1년이상의고용계약기간을갖는노동자로설계되어있다. 이와같이비공식부문의규모가큰경우에는공적인사회보장제도의효과성이낮을수밖에없다. 또한공식부문만을보호하는사회보장제도의경우상대적으로나은처지에있는경우에만사회안전망으로보호하는역설적인상황을초래하기도한다. 그럼에도불구하고오랫동안 ILO나국제기구들의개발도상국의사회안전망과관련된기술협력은대부분기존의사회보장제도의적용범위를공식부문노동자에게확대하는데치중하고있었던것이현실이다. 이에대해 van Ginnekin(1999) 은빈곤자영자및비공식부문근로자를대상으로사회안전망을확충하고자한실험들을소개하고비공식부문을대상으로한창의적인접근및독자적인제도의필요성을제기한다. 현실적으로실직자에게한시적인현금급여를제공하는실업보험제도의경우적용범위를단계적으로확대하는접근방법을채택하는것이불가피해보이지만, 필수적인의료서비스와같은경우에는모든국민들이필수적인서비스에서소외되지않도록다양한접근방법을모색하는것이필요하다. 3. 제도의운영능력과전달체계의미비 실업보험제도를운영하기위해서는보험료를징수하고급여를지급해야할뿐만아니라실직자로하여금공공고용지원기관에등록하도록하고주기적으로구직활동여부를확인해야한다. 또한기업의구인과구직자를연결시켜주거나, 훈련을제공하는고용서비스가운영되어야한다. 이러한제도의운영절차는명확히정리되고, 전산시스템을통한데이터베이스를통해기록되고관리될때효율성이높아질수있다. 베트남의경우한국의고용센터에해당되는공공고용서비스기관이발달되어있지않다. 베트남은 64개의지방 (Province) 으로나뉘어져있는데, 각지방이대부분하나의고용서비스센터를갖고있고, 하노이와같은대도시의경우에도 2개의고용서비스센터가있는데불과하다. 또한실업보험제도가 2006 년에법제화되어 2009 년부터시행되고있음에도불구하고실업보험제도의운영을뒷받침할수있는전산시스템은아직도입되어있지않다. 그결과급여지급및고용서비스와관련된행정처리가서류에기반해서이루어지고있다. 실업보험료는사회보험청에서징수하는데, 사회보험청의전산시스템도전국의수백개지역마다별도의분리된시스템이운영되고, 지방 (Province) 이나전국단위에서는각지역에서집계된정보만을취합해서관리하는데불과하다. 이는정보의불투명성으로이어지고, 제도운영과정에서부패나부정수급이발생할수있는가능성을높이게된다. 이러한문제를해결하기위해서는제도를운영할수있는전산시스템과같은필수적인정보인프라와함께서비스를전달할수있는전달체계가구축되어야하지만, 기본적인인력과재정뿐만아니라, 제도운영과관련된행정능력이부족한것이현실이다. 42 한국국제협력단

44 4. 시민사회의미발달사회안전망이발전하기위한중요한조건의하나는이를필요로하는국민들의요구가국가의의사결정에반영될수있는시스템이마련되는것이다. 기본적인민주적정치질서뿐만아니라다양한요구를제기하고, 제도의운영에참여하거나직접빈곤층을보호하는데참여하는시민사회를필요로하는것이다. 특히사회보험제도의경우기업뿐만아니라노동자의사회보험료기여를통해서운영되기때문에제도의운영에가입자를대표할수있는노동조합대표나시민사회조직이참여하는것이일반적이다. 베트남의경우사회주의국가이기때문에노동조합이사회보험제도의운영에참여해서목소리를내는구조와절차가마련되어있다. 그러나노동조합이외의시민사회의발전을매우미약하다. 또한대부분의저개발국에서시민사회가발달하지않은것이현실이다. 따라서노동조합이외에다양한가입자나수혜자의의견을수렴하기어렵고, 정부의의지이외에제도의지속적인발전을추동할수있는사회적인동력을찾기어려운것이현실이다. I 개발협력이슈 5. 다른공여국및국제기구와의조정 협력체계미비 개발협력사업을수행할때자주마주치는문제의하나가공여국이나기관들사이에정보가잘공유되지않으면서, 사업이중복되는경우가있다는점이다. 베트남의실업급여관련협력사업에서도비슷한현상이나타났다. KOICA 개발협력사업의일환인한국개발경험전수사업 (2010 년 ~2011 년-120 만달러 ) 으로베트남실업보험의현재상태를진단하고개선방안을모색하는가운데, 유사한사업이수행되고있다는점을발견하였다. ILO 는실업보험제도의구체적인운영과정을모니터링하면서개선방안을찾는과제를수행하고있었고, 이와별도로 2개지방을대상으로실업보험운영을위한전산시스템개발시범사업을수행하고있었다. 18) 또한일본도 ILO와의공동사업으로 2010 년 12월부터 2013 년 12월까지 ASEAN 국가들의실업보험도입및고용서비스개선을위한프로젝트를시작했고, 기술협력을위한사례국가로베트남을선정하여지원하고있다. 19) 서로분야와사업목적이조금씩다르지만이와같은사업들사이에는서로정보를공유하고사업의효과성을높이기위해협력하는것이바람직하다. 이는개별사업단위로도수행될수있지만 KOICA 차원에서여러나라의 ODA 담당기구및지역의국제기구와의정보공유및협력을활성화하는것이필요할것이다. 18) ILO 베트남사무소관계자 (Ngo Thi Loan) 과의인터뷰결과. 19) 사업에관한정보는 ILO 의아시아태평양사무소홈페이지참조. 국제개발협력 43

45 Ⅴ. 주요결과와정책제안 본연구의주요결과는다음과같다. 우선제Ⅱ절에서는사회안전망, 사회보호, 사회보장등이글에서사용하는개념들의관계를간단히살펴보고, 이글및우리나라에서일반적으로사용하는사회안전망이라는용어가국제적으로통용되는개념과다르고전반적인사회보장제도를포함하는개념으로사용된다는점을지적하였다. 또한사회안전망의확충과관련된 OECD/DAC POVNET 의정책지침을살펴보고, 한국이이분야에서기여할수있는잠재적능력을갖추고있다는점을확인하였다. 제Ⅲ절에서는공적개발원조와관련된 OECD/DAC 에속한다른나라들과우리나라의기술협력현황에대한비교를통해다른나라에서는기술협력이줄어드는데비해우리는기술협력이늘어나고있고, 다른나라들에비해사회개발보다경제개발에더치중하고있다는점을발견하였다. 또한사업방식에서는시설및장비지원과특정분야개발지원과관련된프로젝트형사업과의료서비스를제공하는봉사단파견등이중요하고, 사회안전망관련제도도입이나운영을지원하는사업은활성화되어있지않다는점을확인하였다. 또한드물게시행된사회안전망관련지원사업의경우에도단기간의초청연수형태의사업이지배적으로나타났다. 제Ⅳ절에서는개발도상국의사회안전망확충과관련해서실제로현재진행중인 KOICA 사업의사례를통해사업수행과정에서구체적으로직면하는문제들에대해서살펴보았다. 이글에서제기한문제들은통계인프라의부족, 광범위한비공식부문에따른공적제도운영상의곤란, 제도운영을위한 IT인프라및전달체계의미흡, 시민사회의미발달, 원조사업들사이의정보공유및협력체계부재등이다. 이상의연구에기반해서이글에서제시하고자하는정책적시사점과제안은다음과같다. 우선개발도상국의사회안전망강화를위한개발협력이한국의경험을일방적으로전수하는방식이되지않도록해야한다. 시민사회에서는한국형원조모델이라는접근이적절하지않다는점을지적해왔다 ( 손혁상, 2010). 또한 ROA(2010) 가지적하듯기술협력은협력국의요구에기반해야한다. 이를위해서는사업이공동으로선택되고관리되어야한다. 우리나라가성공적으로사회보장제도를발전시켜온경험은우리가개발협력에필요한잠재적능력을갖추고있다는점을의미하는것일뿐우리나라의제도나접근방법이모델이될수있다는것을의미하지는않는다. POVNET 의정책지침노트가명확히하듯설계와집행은해당국가의사회적 정치적상황을반영해야한다. 두번째로개발협력사업의수행방식및경로를다양화하는것이바람직하다. 현재우리나라의사회안전망과관련된개발협력은국제기구와의협력을통한단기간의초청연수사업을중심으로이루어지고있다. 제도일반에대한이해뿐만아니라우리나라, 나아가비슷한경험을공유하는주변지역과 44 한국국제협력단

46 지식과경험을공유할수있는프로그램이일정한의미를갖는것이사실이지만, 제도를도입하고운영할수있는개발도상국의실질적인역량을향상시키기에는충분하지않다. 공동으로과제를해결하기위한컨설팅사업을통해과제해결과능력향상을병행하는방식으로사업방식을다각화하는것이대안이될수있다. 또한정부간협력사업뿐만아니라사회안전망과관련된국민들의요구를조직하고, 제도발전을추동하며, 제도운영에참여할수있는시민사회와의협력을강화할필요가있다. 지금까지 KOICA 를통해지원된 NGO 의 ODA 사업은교육이나보건관련봉사단파견, 시설 장비지원및개보수사업등이주를이루어왔다. 시민사회간독자적인협력사업에대한지원뿐만아니라정부간협력사업에도공여국및협력국시민사회의참여를활성화하는것이필요하다. 세번째로개별단위사업을넘어서포괄적인패키지지원, 혹은장기간의단계적지원프로그램을개발하는것도적극적으로고려할필요가있다. 제Ⅳ절에서살펴본것처럼실업보험제도의도입 운영과관련해서단순히제도를설계해서도입하는것만으로는충분하지않다. 현실에기반한제도운영을뒷받침하는통계인프라및 IT인프라와전달체계등제도의운영능력이전반적으로부족한경우가많기때문이다. 효과성을높이기위해서는이러한문제를해결하기위한여러지원사업들이패키지로결합되거나제도의발전단계를고려해서단계적으로배치될필요가있다. 다음항목과관련되지만공여국들및국제기구들과의협력을강화하는것도이러한문제를완화하기위한한가지대안이될수있다. 네번째로여러공여국및기관들사이의협력을강화해야한다. 앞에서같은나라에같은내용의지원사업이중복되거나유사한사업이병행되는경우가나타날수있다. 원조효과성을높이기위해서는같은여러공여국원조기구들사이의정보공유및협력을강화하는방안 ( 예 > JICA 와의협력강화 ), 사회안전망에대한지원을주로수행하는국제기구들과의정보공유및협력사업을강화하는방안 ( 예 > ILO와의협력강화 ), 특정협력국내에서활동하는공여국의원조기관및국제기구지부들사이에정보공유및협력을강화하는방안 ( 예 > 베트남내에서 KOICA, JICA, EU국가들의원조기구, ILO지부와의협력강화 ) 들이모두모색되어야한다. 다섯번째로국가간협력이나국제기구와의협력에앞서서국내에서원조에참여하는기구들사이의정보공유와협력도강화되어야한다. 특히대부분의무상원조를지원하는 KOICA 와이전부터사회안전망분야의협력사업을개별적으로수행해온노동부및보건복지부사이의정보공유와협력이필요하다. 나아가사회안전망이외에다른분야에서기술협력을수행하는부처및기구와의정보공유와협력도강화될필요가있다. 특정국가의제도개선과관련된개발협력이성공적으로수행되기위해서는해당사업분야의전문성뿐만아니라정치 사회 경제 문화적환경에대한전반적인이해가필수적이기때문이다. 마지막으로기술협력전문인력풀의구축및양성에노력을기울여야한다. 기술협력의성패를좌우하는것은전문가의능력이다. 특히능력에는해당분야와관련된기술적전문성만이아니라문화적인이해와대인관계및의사소통능력이포함된다 (ROA, 2010). 우리나라가국제적인관점에서볼 I 개발협력이슈 국제개발협력 45

47 때사회안전망을성공적으로구축해온국가이기때문에기술적인전문성을갖춘인력풀은어느정도있다고볼수있다. 그러나기술협력에필요한다른전문성까지갖춘인력을육성하는프로그램은미비하다. 이를위해서는분야별전문가를양성하는전문과정보다는기존의전문가에대한보완적인교육및훈련프로그램을개발하는것이필요하다. 예를들어개발도상국에새로운사회보장제도를도입하거나기존의제도를개선하는기술협력사업에참여하는전문가에게는일정기간이상해당국가의정치 사회 경제 문화에대한교육및개발협력에적합한소양교육이제공되어야한다. 해당지역이나국가에대한전문가뿐만아니라이미앞서서해당국가에대한개발협력사업에참여했던전문가들, 시민사회에서개발협력사업에참여한활동가및전문가들이이러한교육 훈련프로그램의개발및운영에참여할수있을것이다. 46 한국국제협력단

48 참고문헌 1. 국내문헌김형규 (2010), POVNET 논의동향및우리의대응방향, KOICA, 국제개발협력, 제4호, pp 박복영 채욱 이제민 이근 이상철 (2007), 한국경제발전경험의대 ( 對 ) 개도국적용가능성 : 아프리카에대한시사점을중심으로, 대외경제정책연구원. 손혁상 (2010), 한국의 DAC 가입의의와정책과제, 국제개발협력학회정기학술회의 ( ) 자료집, 한국의 DAC 가입과 HLF 개최의의미와과제, 국제개발협력학회. 장지연 이병희 (2011), 고용안전망사각지대의규모와실태, 장지연 이병희 은수미 신동균, 고용안전망사각지대해소방안, 한국노동연구원. 참여연대국제연대위원회 (2009), 한국유상원조의현황과문제점, 그리고개선과제, 2009년참여연대국제연대위원회 ODA 정책보고서. (2010), 한국구속성원조의현황과문제점, 2010 년참여연대국제연대위원회 ODA 정책보고서. KOICA(2010), 2009 KOICA 대외무상원조실적통계, KOICA I 개발협력이슈 2. 국외문헌 Gordon, W. and Goodman, R.(1998), Welfare Orientalism and the Search for and East Asian Welfare Model, Goodman, R., Gordon, W., and Kwon, H., eds., The East Asian Welfare Model: Welfare Orientalism and the State, Routledge. Gough, I.(2004), East Asia: the limits of productivist regimes, Gough, Ian et al. Insecurity and Welfare Regimes in Aisa, Africa and Latin America: Social Policy in Development Context, Cambridge University Press. Holliday, I and Wilding, P.(2003) Welfare Capitalism in the Tiger Economies of East and South East Asia, Holliday, Ian and Paul Wilding eds, Welfare Capitalism in East Asia: Social Policy in the Tiger Economies, Palgrave Macmillan. 국제개발협력 47

49 Hort, S.E.O. and Kuhnle, S.(2000), The coming of East and South-East Asian welfare state, Journal of European Social Policy, Vol. 10, No. 2, pp International Social Security Association(2009), Social Security Programs Throughout the Worlds: Asia and the Pacific, 2008, Social Security Administration (US) ISSA. Kuhnle, S.(2004), Productive Welfare in Korea: Moving Towards a European Welfare State Type?, Ramesh, M. Kuhnle, S. Gilbert, N. eds. Modernising the Korean Welfare State: Towards the Productive Welfare Model, Transaction Publishing Company Lindert, P.H.(2004), Growing Public: Social Spending and Economic Growth Since the Eighteenth Century, Cambridge University Press. National Center for Labor Market Forcast and Information(MOLISA)(2010), Vietnam Employment Trends 2010, ILO. OECD/DAC(2010), DAC Statistical Reporting Directive, OECD. Reality of Aid(2010), Aid and Development Effectiveness: Towards Human Rights, Social Justice and Democracy, Reality of Aid 2010 Report, The Reality of Aid. van Ginnekin, W.(1999), Social security for the informal sector: A new Challenge for the developing countries, International Social Security Review, Vol. 52, No.1, pp Wilensky, H.(1975), The Welfare State and Equality: Structural and Ideological Roots of Public Expenditure, University of California Press. Yi, I.(2010), Social Protection, Social Security and Social Service in a Development Context: Transformative Social Policy Approach, KOICA, 국제개발협력, 제4호, pp 한국국제협력단

50 I 지속가능성과경쟁력을위한스웨덴국제개발협력의전략 : 스웨덴복지모델의관점 1) 김인춘연세대동서문제연구원연구교수 개발협력이슈 목차 Ⅰ. 서론 Ⅱ. 스웨덴국제개발협력의현황과성격 Ⅲ. 스웨덴복지모델의발전과성격 Ⅳ. 스웨덴복지모델과국제개발협력 : 경제적기회와사회적안전망확대를위한국제개발협력 Ⅴ. 결론 Ⅰ. 서론 2009년기준으로 OECD DAC(Development Assistance Committee) 회원국들중해외개발원조 (ODA) 총량규모면에서가장큰원조국은미국, 프랑스, 독일, 영국, 일본순으로나타난다. 이국가들은경제규모가크기때문에원조규모도클수밖에없을것이다. 그러나이들국가의 GNI 대비 ODA 비중은 0.20%( 미국 ), 0.46%( 프랑스 ), 0.35%( 독일 ), 0.52%( 영국 ) 0.18%( 일본 ) 로 UN의선진국 ODA 최소목표치인 GNI 대비 0.7% 를달성하지는못하고있다. 반면, 0.7% 라는목표치를초과하는나라는덴마크 (0.88%), 룩셈부르크 (1.01%), 네덜란드 (0.82%), 노르웨이 (1.06%), 스웨덴 (1.12%) 5개국가이다 년에 ODA 규모가많이증가한나라는노르웨이, 프랑스, 영국, 한국, 핀란드, 벨지움, 스위스, 덴마크, 스웨덴, 미국순으로나타나고있다. 2) 따라서덴마크, 노르웨이, 스웨덴등노르딕국가들은 ODA 를많이하고있으며, 이들나라들은 2008 년경제위기이후에도그규모가증가 1) 이글은 스웨덴국제개발협력과스웨덴모델 이라는제목으로 스칸디나비아연구 12 호 ( ) 에출간예정인논문을약간수정한것임을밝힌다. 2) 국제개발협력 49

51 하였음을알수있다. 이중스웨덴은 GNI 대비가장많은 ODA 를하는나라이다. 노르딕국가들이해외개발원조, 즉국제개발협력을많이하는배경과이유에대해서는다양한연구가진행되어왔다. 특히, 복지국가와사회민주주의라는북유럽공통적인정체성이노르딕국가들의개발원조정책의예외성을설명하는데자주거론되어왔다. 평등, 연대, 인간다운삶, 삶의질, 인권과휴머니즘, 자유등노르딕국가들의보편적복지국가와사회민주주의의이념이개발원조정책에서도구현되었다는것이다. 따라서이들국가들의관대한해외개발원조는국익을위한행위라기보다규범에의한이상주의적동기에서비롯된다는주장이그것이다 (Noel and Therien 1995). 이러한국내적규범과해외개발원조와의상관성주장은노르딕국가들의해외개발원조의예외성을설명하는데다양한방식으로동원되어왔다. 그러나이와달리국내적규범과해외개발원조와의상관성을고려하지않는설명도있다. 그하나는노르딕국가들의해외개발원조가오히려국제규범의국내화에의한것이었고소국의외교전략으로봐야한다는주장이그것이다 ( 김미경 2010). 즉, 노르딕국가들의관대한해외원조를그들의국내적규범과정치의국제화로설명되기보다그들의특수한상황에서비롯되었다는것이다. 이글은노르딕국가들의 ODA 가어떤요인에의해비롯된것인지, 언제부터, 왜 ODA 규모가커졌고, 어떤과정을거쳐원조가확대되어왔는지를논의하고자하는것은아니다. 물론이러한논의는매우중요하며많은연구가필요한주제이다. 그러나이글은다만개별국가의해외개발원조가어떤전략으로, 어떤목표와성과를달성하는지에대해알아보고자한다. 대표적인노르딕국가이자가장많은 ODA 를하고있는스웨덴의국제개발협력의전략과특징을원조공여국, 즉스웨덴의발전경험에서찾아보려는것이다. 한국가의국제개발협력전략은원조공여국의고유한역사적발전과정과경험으로부터영향을받으며, 특히노르딕국가들은이러한특성이두드러진다는것을검토하는것이다. 스웨덴의국제개발협력이관대할뿐아니라지속가능성과경쟁력을갖는것은경쟁력이뛰어나고지속가능한스웨덴복지모델의성격과밀접한관계가있다고보는것이다. 이를위해스웨덴 ODA 의내용과성격을간략히검토한후스웨덴복지모델의발전과정과특징을논의하고자한다. 이를통해스웨덴 ODA 의성격과스웨덴복지모델의역사적발전및특징과의연관성을찾아보고자한다. 한국가가 ODA 사업을하고그활동을확대하는데에는여러이유가있을것이다. 또그이유가갖는장기적의미와단기적목적이다를수도있을것이다. 스웨덴의 ODA 는빈국이나개발도상국의빈곤추방을기본목표로하고있다. 이를위해경제성장, 경제 사회적평등, 경제 정치적독립성, 민주주의발전, 환경보호, 성평등을주요목표로하고있다. 스웨덴 ODA 의구체적인방법과프로그램들은이러한목표들을최대한달성할수있도록설계되어있고이에부합하도록실행되고있다. 3) 스웨덴의해외개발원조는사회적, 경제적기회를제공하고사회안전망확대를위한개발협력의성격을갖고있는데, 이는스웨덴복지모델의성격과밀접하게연관되어있다고할것이다. 스웨덴은성 3) 50 한국국제협력단

52 장과복지를성공적으로양립시켜온나라로써성장친화적복지전략을지속해왔는데, 이는스웨덴의개발협력전략과친화성을가지고있기때문이다. 스웨덴의성장과복지전략은경제성장, 경제 사회적평등, 경제 정치적독립성, 민주주의발전, 성평등을목표로하였고, 세계적으로괄목할만한성과를거두었다. 지속가능하고경쟁력있는개발협력을위해스웨덴이선택한전략이무엇이며, 이러한선택이스웨덴의역사적발전과어떤연관이있는지를살펴볼것이다. Ⅱ. 스웨덴국제개발협력의현황과성격 I 개발협력이슈 1. 적극적이고관대한국제개발협력 스웨덴의개발협력은적극적이고관대하다는특징을갖는다. 무엇보다 GNI 대비개발원조비중이매우크며이를오랜기간유지해왔다는점이다. 또한사업의성과에대한평가, 비용에대한철저한관리등으로개발협력사업의성과와효율성을높이고있다. 스웨덴은 1965 년에 DAC 에가입하였으며, 2009 년 GNI 대비 ODA 비율이 1.12% 로세계최고수준의국제개발협력활동을하고있다. 국제개발협력에대한전문인력확충, 관련기관간조정및정책설정등을목적으로외교부산하에국제개발협력장관직 (Minister for International Development Cooperation) 을만들었다. 4) 그러나스웨덴의국제개발협력업무를독자적으로총괄하는정부기관은 Sida(The Swedish Agency for International Development Cooperation) 이다. Sida 는 1995 년기존의 4개의스웨덴해외원조기관을통합함으로써설립되었다. Bureau of Investment and Technology of Sweden(BITS), Sweden Agency for Research and Economic Cooperation(SAREC), Sida 전신인 SIDA, 그리고 SWEDE CORP 이그것이다 년대는정책과재정의효율성을높이기위해스웨덴의공공부문에대한개혁이본격적으로추진된시기였는데 Sida 의설립또한그러한개혁의일환이었던것이다. 또한개발협력제공기관간조정을강화하고개발협력정책의일관성제고를위해 2008 년부터 Sida 의구조개혁을실시하였다. Sida 는 2011 년 1월 1일에더효과적이고더효율적인조직으로새롭게개편되었다. Sida 는전통적인외교업무와구분되어분권화된시스템속에서독립성과책임성을가지고있다. 스웨덴의개발원조를보면스웨덴만의특별한방식과프로그램을확인할수있다. 개발원조방식은 NGO를통해이루어지는방식이있는데, 300개이상의스웨덴 NGO들이이러한활동을하고있다. 그다음으로중요한것이 UN, 세계은행등국제기구를통한다자간협력방식이다. 또한개도국파트너에직접지원하는지원금과원조가있다. 스웨덴의기술과개도국을연결하는개발협력방식 4) 국제개발협력 51

53 이중요한데 Sida 는금융지원과감독을책임지고있다. 최근들어서는스웨덴기업, 대학, 정부기관등이스웨덴내에서개도국에서온연수생들을교육훈련시키는국제훈련프로그램을적극적으로실시하고있다. 이러한 International Training Programmes 은스웨덴의지식, 경험, 기술등을교육하는것으로프로그램종료 3년후에평가를실시한다고한다. 또한스웨덴연구자가 Sida 연구비로국제기관또는개도국과연구협력활동을하는프로그램, 개발협력컨설턴트신탁기금프로그램등이있다. 중요한것은이러한활동방식이일방적단순원조가아니라상호간에협력을통해국제개발협력의의의와성과를제고하는데있다. Sida 는스웨덴의기업, 대중운동단체, 대학, 정부기구, 시민사회단체등과파트너십을구축하여지식, 기술, 자금등다양한자원을아프리카, 아시아, 남미, 중동유럽국가들에제공한다. 주요사업분야는경제, 사회인프라, 환경및물자원관리, 도시발전이다. 구체적으로는가난한사람들을어떻게빈곤에서탈출시키는가하는문제이다. Innovations Against Poverty Programme 은혁신을통해빈곤을추방하려는 Sida 의새로운프로그램으로사회적기업가로서기업이 Sida 의펀드로자신의역량을이러한활동에투입하는것이다. 그동안스웨덴상공회의소는빈국이나개도국에서활동하는스웨덴기업들에해외무역기회를만들어주고정보제공, 컨설팅등의서비스를제공해왔다. 이들기업들이개발협력에서도기술과다양한서비스를제공하게만드는것이다. 농촌및낙후된지역의양성평등을위한지원도 Sida 의대표적인사업이다. 아프리카국가들은물론개발도상국여성의인권을강조하고여성의지위향상을위해농가소득증대와젠더교육등에적극적이다. 이를통해남녀모두의인력자원을계발하여지속가능한경제발전을위한인적자원을향상시키는데기여하고있다. 베트남에대한개발원조에서도농촌지역및낙후된지역의양성평등을위해젠더기금을조성하여베트남여성의인권을증진시키고자한다. 5) 스웨덴의적극적이고관대한국제개발협력활동은스웨덴복지모델과상관성이크다. 스웨덴복지정책은적극적이고생산적인성격으로잘알려져있다. 단순히시혜나도움을주는것이아니라모든사회구성원들이각각의능력을가지고사회에참여하여책임과권리를갖는것이다. 실업자, 저학력또는저소득층에대해교육및훈련으로개인의역량을강화하고사회적, 경제적기회를부여하는것이대표적이다. 특히, 성평등과여성의역량강화 (Empowerment) 에대한강조는스웨덴모델의최고의강점이자특징이다. OECD 는개발협력에서스웨덴의역할을중요하게평가하고있다 년부터지금까지스웨덴의개발협력목표는가난한사람들의생활수준을향상시키는데있다. 6) 이러한목표는스웨덴이경제및사회발전을달성한역사적과정과밀접하게연관되어있다. 빈곤타파를위해총체적이고다차원적으로경제성장, 경제사회적평등, 경제정치적독립, 민주주의발전, 환경보호, 성평등을중시하고이러 5) Our work in Vietnam, Sida Oct. 13, ) OECD 'Sweden's leading role in development co-operation' Sweden (2000), Development Co-operation Review 52 한국국제협력단

54 한목적들을달성함으로써가능하다고본다. 이러한 6개의목적은각각별개로추구되는것이아니라상호연관됨으로써빈곤타파라는궁극적인목표를달성할수있다는것이다. 스웨덴의해외개발원조는이러한목표에잘부합하고있다. 원조는주로사하라이남의빈곤국에집중되어있으며, 교육및사회서비스비중이높다고한다. 그리고제도개혁에적극적이다. 이러한스웨덴의개발협력활동의특징은스웨덴복지모델과매우유사하다. 스웨덴은 OECD 등국제기구에서개발협력과빈곤추방을위한정책입안에주도적역할을하고있으며, 자국의지원프로그램의효과성을높이기위한새로운방안도입에도적극적이다. 스웨덴은다른원조공여국과다르게해외개발원조의효과성에큰관심을가지고이를제고시키기위해노력하고있다. 자국의개발원조가원조를받는나라의빈곤수준을감소시키는데실제로기여하고있는지, 사회적인프라의향상에도움에되는지, 경제성장을촉진시키는지등을모니터링하는것이다. 원조의효과성에영향을미치는중요한변인으로서원조공여국과수원국간의관계, 협력국의정치사회적조건, 원조공여국간상호조정등이있다고한다 ( 김미경 2010). 그럼에도원조의효과성에대한관심자체가한국가의원조정책에결정적인영향을주지는않고더구나대부분의국가와그들의시민사회는자국이제공하는원조의산출적효과에대해무지하다 (Mosley 1985; 김미경 2010) 고한다. 그러나스웨덴은적극적으로개발원조의효과성을높이기위한프로그램을실시하고있다는점에서스웨덴의차별성이두드러진다. 이는효율성과효과성을중시하는스웨덴복지모델의특성이기도하다. I 개발협력이슈 2. 스웨덴국제개발협력과스웨덴복지모델 ODA 정책에있어서고유한노르딕모델의성격이있는가. 김미경 (2010) 의연구에의하면노르딕국가들의 ODA 정책은 OECD 의다른국가들과비교하여특징이있다고한다. 첫째, 원조의규모이다. GNI 대비총 ODA 규모가 DAC 국가들의평균수준을훨씬상회하고있다는점이다. 둘째, 제공된원조의특성이다. 무상원조의비중이높다는점이다. 무상원조의비중은총 ODA 규모와함께각국가가수행하는원조정책의관대성 (Generosity) 을평가할때중요하게사용되는지표이다. 셋째, 노르딕국가들은원조대상과원조의목적에서도차이가있다. 주로최빈국에원조를제고하며, 인권개선을원조제공의중요한목적과조건으로설정하고있다 (Gate Hoeffler 2004) 원조와인권개선을연계시키는것은 1960 년대초반부터스웨덴을주축으로하는노르딕국가들의일관된정책방향이었다 (Selbervik 2006). 특히굿거버넌스 (Good Governance) 와인권개선이원조협력국의주인의식을강화시키는데중요한역할을한다. 이는원조의효과성제고에직접적인영향을미치는협력국의중요한사회적조건이기때문이다. 이는노르딕국가들의원조정책에내재된인도주의적특성과규범적성격을반영하는것이라고한다. 마지막으로노르딕국가들은원조의지역적집중이라는특징이있다. 그들은최빈국에대한원조를중시하였기때문에최빈국들이사하라이남아프리카 국제개발협력 53

55 에편중되어있다는점에서노르딕국가들의아프리카집중은노르딕국가들의인도주의적원조정책을반영한다고볼수있다. 이들아프리카국가들과는통상적이해관계가없어비전략적동기 (Non- Strategic Motivation) 라는특징을보여준다. 또한특정한원조협력국과장기적이고안정적인관계를지속함으로써상호신뢰를구축해오고있다는점이다. 스웨덴은효율적인국제개발협력을수행하고있으며, Sida 는스웨덴정부의국제개발협력관련업무를담당하는기구이다. Sida 는세계의빈곤추방을기본임무로하고있으며, 가난한사람들이그들의삶의조건을스스로향상시킬수있도록지원하고기여하는것을목적으로하고있다. 빈국의교육과일자리만들기사업, 민주주의를위한협력사업, 공공기관투명성제고사업, 공공부문재정관리개혁지원사업, 역량강화및제도구축사업, 성폭력추방사업등을통해빈국의제반여건을향상시키는데노력하고있다. 이러한사업을위해시민사회단체 (CSOs) 를지원하고연결하는역할을하고있다. 스웨덴은역사적으로복지국가의발전과투명하고개방적인국가를만드는데시민사회의역할이중요했다 (Trägårdh 2007). 자율적이고민주적인시민사회단체들이다양한풀뿌리시민운동을통해사회구성원간협동의식과신뢰를고양하여사회자본을축적하는데기여해왔다. 활기있고역량있는스웨덴시민사회는개인의자유와참여를위한중요한조건이될뿐아니라국가는물론공정한기업과시장의성격에도영향을미쳐왔다. Sida 는대외원조의효율적인배분을위해엄격한기준으로자국의 NGO 를선정, 지원하고있다. 구체적으로구제가가능한지, 효율적인지, 실행가능한지, 유지할수있는지, 협상이가능한지, 위험관리가가능한지를평가한후원조의분배를하게된다. 또한사업적인지원외에도빈곤을줄이기위한활동, 가난한사람들의권리, 양성평등, 환경, 질병등의사업에도참여하고있다. 무상원조비율이거의 100% 이며프로젝트원조가스웨덴의양자간원조의거의절반이상을차지하고있다. 주로사회인프라및서비스분야가차지하는비중이가장크고, 그중공공행정및시민사회분야와보건분야가가장높은비율을차지하고있다. 스웨덴의해외개발원조는인도적지원이차지하는비중과 NGO 에지원하는비중이높은것으로나타난다. 그만큼시민사회의역량강화를통해원조의효과를높이려는스웨덴의해외원조전략을보여준다. 정책적으로는개발협력사업및지원규모의내실화및원조효과성제고및원조의질향상을제고하고있다. 성과중심의관리를강조하는정책을구사하고있다. 외교부와 Sida 간의업무분업을통해효율성을제고시키는반면, 현장에서는두기관의유기적결합을통한효율성제고에노력하고있다. 또한환경과기후변화, 역량개발, 인도주의, 협력국내민주주의발전, 성평등등의이슈에대한개발협력의효율적인관리및국내외시민사회와의협력증진을도모하고있다. 개발협력의우선지원분야는민주주의와인권, 환경과기후변화, 성평등및개발에서의여성역할등이다. 스웨덴사례는원조공여국의해외원조정책이어떤요인에의해결정되는가라는측면에서주로국내적결정요인에관한연구의분석대상이되어왔다고한다. 즉, 스웨덴은왜해외원조를하고, 특히다른국가들보다더많은해외원조를하는가라는질문에대해국내적요소가중요하다고보는것이 54 한국국제협력단

56 다. 그동안국민소득수준, 국내경제상황, 정부재정및지출수준, 실업등국내경제관련변수들과 ODA 에대한공공여론과국내적지지, 집권당의정치적이념, 국내사회복지정책의유형등정치경제적변수들이많이논의되었다 ( 김미경 2010: Milner and Tingley 2010). 즉, 스웨덴은국민소득과재정지출이높음에도재정이안정되어있고사회민주당의평등및연대이념이보편적복지국가와어우러져해외원조를많이하게만든다는것이다. 또한국내적규범과해외원조간의상관성에관한연구는국가행위를설명함에있어이상주의적혹은도덕주의적동기의중요성을강조하는자유주의적시각을반영한다고한다. 자유주의시각은해외원조를국내사회에깊이내재화된제도와규범의국제화로인식하는경향이강하다. 노르딕국가들의원조정책의예외성을사민주의적복지국가라는그들국가들의공통적인정체성의관점에서설명하는연구가그것이다 (Lumsdaine 1993: Noel and Therien 1995). 이글은왜해외개발원조를하는지, 특히왜그렇게막대한규모의해외원조를하는지에대한논의가아니라어떻게개발원조를하는가에대해논의하는것이다. 즉, 개발원조를왜하는지에대해서는국내적요인과외부적요인이있겠지만, 개발원조를어떻게하고어떤목적과성과를내는지는국내적요인이중요하다는점을보여주고자한다. 이글이강조하고자하는것은스웨덴의구체적인개발협력전략과프로그램이스웨덴의복지국가전략및정책의성격과중요한관계가있다는점이다. 이제스웨덴개발협력의현황과성격이스웨덴복지모델과어떤유사성이있는지를파악하기위해스웨덴복지모델의주요특성을검토하고자한다. I 개발협력이슈 Ⅲ. 스웨덴복지모델의발전과성격 7) 1. 평등과연대의보편적복지모델 스웨덴은평등과연대의복지국가를실현해온국격 ( 國格 ) 이높은나라로잘알려져있다. 삶의질이높을뿐아니라경제상황도매우양호하여국민소득이높고국가경쟁력순위또한세계최상위권을유지하고있다. 스웨덴복지국가는단기적소득상실, 빈곤에처한개인들의경제적안전을보장해주면서평등하고인간다운삶을보장해주고있다. 장기적으로는교육, 의료, 보육등공공사회서비스를통해사회구성원의사회적, 경제적기회를보장해주고있다. 개인의시장적가치와별상관없이인간다운생활을누릴수있는복지와경제적으로부강한나라를실현해온스웨덴은많은나라들에게선망의대상이되어왔다. 이러한스웨덴복지국가는다른선진국들과비교하여평등과연대의사회민주주의적복지국가로 7) 이부분은주로김인춘 (2007) 내용에서요약하였다. 국제개발협력 55

57 특징지어져왔다 (Esping-Andersen 1990). 스웨덴, 노르웨이, 덴마크등사회민주주의적복지국가유형은일반적으로노르딕모델이라불리는데이러한 스칸디나비안예외주의 는유럽내에서도잘알려져있다. 평등과연대라는사회주의적이상을자본주의적시장원리와의회민주주의를통해달성한것이다. 스웨덴의사회민주주의적복지국가가역사적으로어떻게성립되고발전되어왔는지간단히살펴보겠다. 스웨덴모델하면복지국가가연상될만큼보편적이고관대하며포괄적인복지정책이제도적으로확립되어있다. 대부분조세수입을재원으로하여저소득층을포함, 모든국민을대상으로완벽한소득보장과다양한공공사회서비스를제공해오고있다. 스웨덴복지국가의기초는 1891 년자발적인건강보험에대해국가가기여금을지원하면서부터시작되어 1901 년에고용주책임을강제한산재보험법이, 1913년에는연금제도가, 1931년에는병가보험이각각도입되었다. 1932년에집권한사회민주당은정치적프로젝트의하나로복지개혁을지속적으로추진해왔는데모든사회구성원의주거권을확립하기위한주거개혁도그중하나였다. 2차대전후 1938 년작성된사회복지위원회의보고서를기반으로복지개혁을추진하여 1950 년대초에기본적인복지국가를완성시켰다 년연금개혁을시작으로 1949 년에는산업재해보상법이, 1954 년에는아동수당법과주택수당법이, 그리고 1955 년에는병가보험법이통과됨으로써보편적인사회보험제도가도입되었던것이다 년에는국민모두에게거의무료에가까운의료서비스제도가시작되었다. 스웨덴은유럽내에서후발자본주의국가에속한다. 19세기말부터산업화가급속히진행되어스웨덴사회는기본적으로자본가와노동계급으로분화, 발전되었고, 정치적동원또한이러한계급에기반하여이루어졌다 년에생산직노조총연맹 (LO) 이창설되었고노동운동의급속한성장으로 1907 년산업노동자의 48% 가노동조합에가입하게되었다. 이에따라노동세력은자본계급과힘의균형을이룸으로써정치적으로중요한주체로성장하게되었다. 스웨덴의복지국가발전과민주주의의완성에는사회민주주의자들뿐아니라자유주의자들이중요한역할을하였다. 사회민주당 ( 이하사민당 ) 은노동운동의지지를받은반면, 자유당은도시부르주아지와농민층의지지를받고있었다. 자유당은이념적으로사회적자유주의를표방했는데사민당과함께보통선거권을위해투쟁하여 1919 년보편적인평등참정권이도입되는데큰역할을하였다 년에는여성에게도평등선거권이부여되었다. 스웨덴의복지정책은실제로사회민주당이집권하기이전부터도입되기시작하였다 년노령연금위원회가구성되고 1913 년연금법이발효되면서세계최초로보편적인국민연금제도가도입되었다 년에창당된스웨덴사회민주당은사회혁명대신합법적방식으로정치적정의, 사회적정의, 경제적정의를위한사회개혁을목표로했다. 실용주의를선택한사회민주당은당시국민들의요구사항이었던고용과복지를충족시키기위한사회정책에주력했다. 사민당은 1920 년최초로소수정부를구성했고 1932 년다수당이되어집권하였다 년한손 (Hansson) 사민당당수는의회연설에서국가는모든국민의생존을보장하는 국민의집 (Folkhem: the Home of the People), 즉복지 56 한국국제협력단

58 국가가되어야한다고주장했다. 국민의집 이라는슬로건은국가가모든국민의안락한집과같은존재가되어야한다는공동체적이념을나타낸것으로, 보편적복지국가의이념이사민당의주요목표임을분명히하였다. 이에따라스웨덴복지국가는 1930 년대한손수상 ( 년재임 ) 의사민당정부가빈곤추방과인간적인삶을보장하려는계획으로본격화되었다. 이계획은국가의세금으로모든국민에게어떤경우에도기본적인경제적안전을보장하며, 보편적인복지국가를지향했다 년대초경제공황시기에일반국민의전반적인생활여건향상을위해적극적노동시장정책, 주택건설보조금제도, 특별실업보험제도등스웨덴식뉴딜정책이시행되었다. 1938년사회복지위원회가구성되었고평등주의적보편주의원칙하에연금, 가족수당, 의료보험, 산재보험등이도입되었다. 2차세계대전이후사회개혁작업이다시계속되어공정한분배를위한정책, 결손가정지원정책, 교육제도의개혁등이중점적으로시행되었다. 사회보험제도는완벽하게도입되었는데, 1913 년의연금법을확대하여 1946 년새로운연금법이도입된것이그하나이다. 임산부, 어린이, 학생, 환자, 장애인, 실업자, 노인등사회적취약계층에대해국가는이들에게필요한공공사회서비스를무상또는저렴한비용으로제공하였다. 스웨덴의공공사회서비스는보육, 교육, 보건등으로확대되어모든사회구성원들이그혜택을받고있다. 스웨덴모델의최고의성과인복지국가는유권자들의정치적선택에큰영향을미쳐왔다. 복지국가가최소한의인간적삶의보장뿐아니라, 인적자본, 고용능력, 소득등을향상시켜중산층으로의상향평준화에중요한역할을해왔기때문이다. 일하는복지 (Workfare), 학습복지 (Learnfare) 의개념이복지제도에강하게내재되어있어소득재분배의효과뿐아니라경제의효율성측면에서도긍정적으로작용해왔던것이다. I 개발협력이슈 2. 사회적합의에의한스웨덴복지모델구축 스웨덴복지모델은사회민주당혼자발전시켜온것이아니라좌우정당간, 노동과기업등주요사회세력간합의로발전되어왔다. 그만큼효율성과효과성을높일수있는기반이존재했다. 사회민주당은 1932 년집권이후높은경제성장과완전고용의경제적토대위에임금평등과보편적인복지국가라는스웨덴모델을발전시켜왔다. 주요정치사회세력에대해민주적인정책결정과정에의참여를제도화한사회코포라티즘 (Social Corporatism) 에의한사회적조정과합의제도가스웨덴모델의핵심정책에중요한바탕이되었다. 이러한정책과제도는 1938 년살츠쉐바덴 (Saltsjöbaden) 기본협약이라는사회적대타협을계기로발전하기시작하여 1960 년대에완전히제도화되면서명실상부한스웨덴모델로나타나게되었다. 이과정에서여러갈등과어려움이있었지만정치지도자, 기업가, 노조지도자들, 그리고관료들이높은경제성장을달성하고최고의복지국가로풍요롭고평등한사회를만들겠다는국가적목표를위해부단히노력하고협력해왔기때문에가능했던것이다. 스웨덴사회민주주의자들은 유연한진보주의자들 이었으며, 실용적개혁주의로계급타협을통한 국제개발협력 57

59 사회진보를추구하였다 년대초경제공황으로어려움에처한노동자들과농민을위해사회민주당은 1933 년농산물보조금과공공일자리사업을서로받아들이는내용으로농민당과정책연합을이루기도하였다 년의살츠쉐바덴기본협약은 1933 년사회민주당과농민당의정책연합에필적하는성과였다. 두정당간정책연합, 즉 적녹연맹 이정치상황을안정시켰듯이, 노사간기본협약은노동시장상황을안정시켰기때문이다. 이두성과는향후스웨덴모델의형성과발전에핵심적인조건이되었다. 유럽대륙과소련에서권위주의적정권이창궐하고획일적인전체주의사상이휩쓸던 1930 년대에스웨덴은계급연합과계급타협을통해정치문제와노동문제를해결하였던것이다. 당시의권위주의적, 전체주의적국가들과달리, 스웨덴은인간의존엄과자유를존중하고자율적인시민사회를발전시켜왔다. 열린사회 를지향했던것이다. 사민주의자들은당시유럽및소련의많은사회주의자들과달리이상주의에경도된사회주의엘리트도, 교조적사회주의자들도아니었다. 중요한것은스웨덴의민주적사회주의자들이인간의존엄에대한신념과물질적조건에대한신념을동시에지녔다는점이다. 자신의길을이념으로포장하기보다현실에기반한실용으로채워왔다. 평등과연대의인간주의적또는사회주의적이상은자본주의적성공으로이루진다고보았다. 이에따라스웨덴특유의높은수준의보편적복지국가와효율과성장을중시하는경제제도가동시에발전하게되었다. 사회민주당은주요정당과함께계급연합과계급타협을바탕으로 1940 년대이후경제성장, 완전고용, 복지국가를동시에지향하는사회민주주의복지국가의제도적기반을확실히구축하게되었고, 후발산업국이었던스웨덴은유럽최고의부자국가로 1960 년대에서구복지국가의모델로부상하였던것이다. 계급타협이스웨덴과같은작은나라들에서더적극적이었던데에는정치사회적, 경제적이유가있었다. 노동운동을중심으로한개혁적좌파가점진적으로정치적힘을확대시켜온것이중요하였다. 보통선거권과비례대표제의도입으로상이한정치주체간권력공유가가능해진것도중요한이유가되었다. 또한경제적으로대외의존도가높은개방경제국가에서입장이상충하는이익집단간사회적조정과합의의필요성이커졌고, 이에따라노사협력에기반한코포라티즘은 1960 년대까지경제성장과사회평화에기여하면서안정적으로작동되었던것이다. 경제 사회정책에서국가차원의사회적파트너십을구축하여이익집단, 국가관료, 정당간지속적인협상을통해갈등문제를공식 / 비공식적으로조정해왔기때문이다. 3. 실용적개혁주의와생산적복지국가 스웨덴노동운동이계급타협의방식으로의회민주주의와복지국가를지향할수있었던것은사회민주당의실용적개혁주의덕분이었다. 사회민주당의실용적개혁주의정책노선은일찍부터스탈린식계획경제와미국식시장경제의성공적타협인 가운데길 (the Middle Way) 이라는평가를받았는데, 1930 년대들어스웨덴사회민주당이구축한사회민주주의체제는사회주의에관한새로운관점 58 한국국제협력단

60 을보여주었다. 생산수단, 즉, 소유의사회화는거부되었지만자본의사회적성격및생산의민주적통제를강조하였던것이다. 그것은소득및소비의사회화, 그리고사유재산에대한통제의사회화를뜻하게되었는데, 이는국가에의한광범위한사회개혁, 경제활동과노동시장에대한적극적인개입을통해이루어져야할목표가되었다. 2차대전이끝나자스웨덴은완전고용사회에서삶의질과복지를어떻게보장할것인가하는문제에지대한관심을갖게되었다. 당시사민당정부는사회적합의에따라경제적호황을배경으로복지정치에전념하게되었다. 2차대전이후점진적으로구축된경제및사회정책의특징은스웨덴모델의핵심적요소가되었다. 사회민주주의자들은경제및사회정책의최고목표로경제적안전 (Economic Security) 과평등주의를주창하면서완전고용과임금평등, 경제성장과복지국가를지속적으로추구하였다. 전후에도입된중요한제도들이이러한목표를달성하기위한것이었고스웨덴모델을발전시키는데중요한역할을하였다. 전후확고히자리잡은스웨덴모델은 원칙있는실용주의 (Principled Pragmatism)' 를기반으로평등과연대를이념으로경제성장과완전고용, 보편적복지국가를추구하였다. 경제에대한규제는완전고용을목표로노동시장에적극적으로개입하는것을특징으로하였다. 전후유럽대륙의진보적인분위기를반영하듯, 우파정당들도사회민주당정부의경제개입및복지정책을대폭수용하였다. 사회민주당정부는 1959 년사무직중간계층에유리한 소득에연계된보충연금 (Supplementary Pensions) 으로공적연금을개혁하였다 년부터연대임금정책을실시하면서근로자간의임금격차를줄이기시작하였다. 사무직에유리한연금개혁이었지만노조는저임생산직근로자의임금수준이향상될것을기대할수있었다. 보충연금제도의도입으로대부분의화이트칼라들은노동계급과더불어복지국가의강력한지지자가됨으로써복지국가의발전을뒷받침했다. 연금개혁으로사회민주당은전후평등주의에입각한사회민주주의적개혁을사회자유주의방향으로수정하였다. 모든국민을하나의공동연금체계에포함시킨다는목표를위해기존의정률급여원칙을깨고소득연계급여라는 규제된불평등 을수용한것이다. 이로써스웨덴의사회정책은새로운방향을갖게되었다. 이시기사회민주당의에를란더 (Erlander) 총리 ( 재임 ) 는개인의자유와공공의책임이조화되는보편적복지국가를완성하였다. 보충연금은전적으로세금에의해운용되는보편적정률국민연금과달리세금외에사용자와근로자가공동으로기여금을부담하였다. 전후스웨덴복지국가의핵심이시민권에기반한 1946 년국민연금체제에서기여원칙의퇴직연금인 1959년보충연금체제로이동하였다. 이에따라사회민주당은민간및공공부문, 생산직및사무직모두를포괄하는 하나의중산층 을만들게되었다. 그결과, 1960 년대와 1970 년대에복지지출이급격히팽창하면서스웨덴복지국가는전성기를맞게되었다 년까지세금이나공공지출수준이다른선진국가들과별차이가없었지만그후복지지출의팽창은조세부담과공공지출을세계최고로만들었다. 소득세는 1970 년대이후약 20년동안최고세율이 80% 에달했다. 이러한세금은다시정부지출에의해사회보험과공공부조등의소득재분배정 I 개발협력이슈 국제개발협력 59

61 책, 교육, 의료, 탁아등의공공사회서비스정책에투자되었다. 1930~70 년까지스웨덴은자본소득에대한낮은과세로기업가정신을북돋았고산업합리화와구조조정의압력은근로윤리를제고시키는역할을하였다. 임금과복지는높은수준에서평준화되었지만무임승차에대한사회적규율은엄격했다. 사회민주당의핵심이념의하나인완전고용정책은일할수있는사람은모두일하게만들었다. 스웨덴의복지국가는처음부터 일하는복지 (Workfare) 였던것이다. 대신, 높은임금을보장했고일을보다인간적이고여유로운환경에서할수있게했다는데특징이있다할것이다. 그러나연대임금정책에따른산업합리화로실업의위험이있기때문에일을열심히해야할 ( 디스 ) 인센티브가존재했다. 연대임금정책이란노사정합의에의해 1950 년대중반부터시행된중요한정책으로, 기업의지불능력과관계없이동일한노동에대해서균등한임금을지급하는것이다. 업계평균의임금을정하고이를획일적으로적용하는연대임금은생산성이높은기업의근로자들은임금인상을그만큼자제하는반면, 실적이좋지않은기업의근로자는기업의지불능력을초과하는임금을받게된다. 이는기업이윤과임금간상관관계를차단시키고저임금부문의임금상승을우선했기때문에산업간, 기업간임금격차를축소시켰다. 정부의적극적노동시장정책은노동이동을제약하는요소들을완화시킴으로써한계부문에서발생한실업자들을생산성이높은부문으로이동시켰다. 시장원리에따라생산성이높은부문으로자원이이동함으로서전체적으로경제의효율성이상향평준화되었다. 스웨덴노동시장이유연성을갖게된것은단순히해고등을통한수량적유연성보다임금유연성과노동력의질적유연성, 노동력이동을제고했기때문이다. 직장 이아니라 고용 을보장하는스웨덴특유의적극적노동시장정책으로노동시장의유연성을확보하였던것이다. 연대임금정책과적극적노동시장정책은상호보완적관계속에서완전고용, 거시경제적안정, 평등이라는목표를실현하는데중요한역할을하였다. 4. 세계화와복지개혁 : 복지국가의경쟁력강화 2차대전후경제적호황, 유권자들의정치적압력, 정당간경쟁, 진보적정치환경등으로스웨덴복지국가는원래의구상이상으로계속팽창해왔다. 복지국가가최고조에달한 1970 년대에세계적경제위기가발생하였고이에따라적지않은부작용이나타나게되었다. 무엇보다재정적자문제가심각하였다. 경제상황이악화되면서세금수입은줄고복지지출이크게늘었기때문이다. 병가급여, 산재급여, 편부모지원, 선택적주거보조금, 공공부조및조기퇴직보조금등에서는도덕적해이현상도나타났다. 급진적분배정책에도불구하고공공부조급여를받는빈곤가구도늘어났다. 높은질을자랑해온공공사회서비스는효율성문제, 제한된소비자선택, 경쟁의결여등의문제를가지고있다. 이러한상황에서스웨덴복지국가는보수세력으로부터국제경쟁력을떨어뜨리는주요요인으로비판을받아왔다. 이들은높은수준의국가복지와고율의세금이노동과교육에대한동기를약화시켜양질의노동력공급을저하시킨다고주장하여왔다. 또한완전고용을위한고용보호규제들이노 60 한국국제협력단

62 동시장의경직성을초래해노동력의효율적배분을방해하고, 연대임금과높은사회보장비용으로인한노동비용의상승이스웨덴기업의국제경쟁력을하락시킨다고주장하였다 년에집권한우파정부는복지급여를축소하고의료및주택에대한수혜자부담원칙을도입하였고사회서비스의비용절감을추진하였다 년에재집권한사회민주당정부도복지개혁을시도하였는데연금개혁을위한연금위원회가 1984 년에설치되었다 년대까지 OECD 국가들가운데거의유일하게완전고용을유지했던스웨덴은 1990 년대들어전후최악의실업률을기록하게되었다. 이러한노동시장의문제는곧바로복지국가의위기로발전하였다. 완전고용자체가스웨덴복지국가의핵심적내용이었을뿐아니라, 실업증가와고용감소는재정에이중의부담을안겨주었기때문이다 년 GDP 의 3.6% 에불과했던재정적자는 1982 년에는 16.3% 로늘어났으며, 외채또한급격히늘어났다. 재정적자를해소하기위한제1순위로복지지출의삭감이추진되면서스웨덴복지국가의재편이불가피해졌다. 이러한상황에서세계화와유럽통합의가속화는복지국가의재편을재촉하였다. 본격적인개혁은 년금융위기를극복하는과정에서우파연립정부와사회민주당이 1992 년시장의역할을강화하는것을골자로한정책프로그램 (Crisis Package) 에합의함으로서구체화되었다. 이정책프로그램은복지수당의축소, 복지행정기구의재편등사회복지에대한국가개입을축소하는내용을포함하고있었다. 공공부문의재정적자를축소하기위한방안의하나로추진된공공부문의고용축소는민간부문의고용감소와맞물려급격한실업증가를가져왔다 년대초반은사회복지제도뿐아니라조세제도의개혁이동시에이루어지면서스웨덴복지국가가근본적으로변화한시기였다 년세제개혁의큰특징은한계세율을낮추는것과더불어개인소득세에대한종합과세를분리과세로이행시킨것이었다. 이와함께개인소득세와법인소득세의세율이대폭하향조정되고간접세인부가가치세가인상되었을뿐아니라다양한세금감면제도가철폐되었다 년대중반의재정건전화계획은지출축소와세입증가에초점이맞추어져있었다. 개인의책임을강조하고경제활동에대한동기부여를강화하면서전반적으로복지제도가혜택중심에서급여중심으로전환되면서스웨덴복지체제의특징인보편성이약화되는경향을보였다. 보험급여율이삭감되고대기기간이도입됨에따라보장의완벽성도약화되었다. 반면, 사회서비스제도에서는변화가거의없다. 스웨덴복지국가는 1998년 6월 5개의여 야정당공동의복지개혁법이의회에서통과됨에따라또다시재편되었다 년연금제도개혁을위한연금위윈회가설치된후 14년만에새로운연금제도개혁법안이의회에서승인된것이다. 노동인구대비노령연금수령자의수가증대되고평균수명이길어짐에따라연금수혜기간도길어지고총연금액수도커질수밖에없기때문에노령연금을축소하고연금제도를보다노동친화적으로만들었다 년대들어많은복지개혁이이루어졌지만스웨덴복지국가는여전히견고성을유지하고있다. 복지개혁에도불구하고사회서비스, 의료등의영역에서는민영화로대표되는시장중심적개혁이등장하지않고있다. 물론, 현재의스웨덴복지국가는과거의것과다르다. 사회적평등을위한종전의 I 개발협력이슈 국제개발협력 61

63 정책적수단이제약받고있기때문이다. 세계화, 산업구조의변화, 인구및가족구조의변화, 가치관의변화등다양한국내외적요인이복지국가의재편을요구하고있다. 개인주의적가치관이심화되면서선택적복지의요구가크게나타났다. 국가에의한사회보장과사회서비스의상당부분이지방자치단체로이전되는현상이나타나고있다. 무엇보다인구및가족구조의변화는복지국가를어려움에처하게만들고있다. 노령화, 편부모및맞벌이가정의증가에따른가족구조의변화는소득이전의복지체제에새로운변수로작용하고있다. 다행히, 스웨덴복지국가는여성이일과가정을병행할수있는성평등정책을시행함으로써우리가경험하고있는저출산의위험에직면해있지는않다 년집권이후스웨덴사회민주당정부는비용억제와프로그램합리화로점진적인복지개혁을추진해왔다. 복지개혁이복지기생자를줄이는데초점이맞추어져있기때문에복지국가라는시스템자체의변화는나타나지않고있다. 스웨덴복지국가의정치적기반은경제적성과와의적합성, 그리고중산층이상의유권자에게양질의사회서비스를제공할수있는능력에달려있다. 이는곧소비부문의계급양극화를가져오지않는범위에서공공서비스의선택권을확대하고동시에양질의서비스를위해세금을더많이걷는일이발생하지않는것을의미한다. 복지국가의효율성이크게높아진것이다 년대이후경제효율성에미치는분배정책의부정적영향은크게완화되었다. 사회서비스의비효율, 세금및복지급여로인한개인적선택의왜곡, 도덕적해이등의문제가크게개선되어왔기때문이다. 특히, 공공부문의효율성이높아지고세제개혁으로세금왜곡을줄였으며임금대체율을낮춤으로서복지급여문제도완화되었다. 스웨덴복지국가는사회보장과사회서비스의측면에서여전히뛰어난제도를유지하고있다. 오히려복지국가의후퇴가정치적으로위험하다는결과가실제로나타나고있는실정이다 년총선과 2010 년총선에서우파연합이친복지공약을내세운것도이러한이유에서이다. 세계화시대에도스웨덴복지국가는견고하다. 스웨덴국민들은성장이지속되고질높은복지서비스를제공하는복지국가에여전히매우우호적이기때문이다. 서유럽에비해서도상대적으로높은국민적지지에기초하여스웨덴정치인들은복지국가가사회 경제적으로나정치적으로지속될수있도록노력하고있다 년대이후정치경제의많은구조적변화에도불구하고급격한복지개혁은이루어지지않았다. 스웨덴복지국가의특성상, 노동계층은물론중산층을포함한광범위한복지수혜계층이존재하기때문에우파정부도역사적으로형성된복지국가에대한사회적합의를존중하고있다. 스웨덴사회는 1990 년대에많은변화가있었다. 노령화의심화와외국인의증가라는인구변화뿐아니라, 산업구조가변화함에따라노동생활및노동시장에서도큰변화가나타났다. 경제의탈규제와자본, 노동등생산요소의국제적이동은경제조건과경제규칙을변화시켜왔다. 이러한국내외의변화가복지정책에큰도전이되었다. 스웨덴복지국가는부단한개혁과변화의결과, 경쟁력을유지하면서복지의질을유지하고있다. 스웨덴에서복지국가의정당성은거의훼손되지않았으며복지국가에대한유권자들의지지는여전히강고하며광범위하게나타나고있다. 더욱중요한점은스웨 62 한국국제협력단

64 덴복지국가가국민들의사회정의에대한강한믿음과높은세금윤리에기반해왔다는것이다. 다수의국민과정당은복지국가를경제사회적여건뿐아니라가치와이념의기준에서변화의정도와방향을결정한다는점이다. 경제적상황이어렵다고해서평등과연대의가치를실현해준복지국가자체를포기하지는않는다는것이다. 노동참가와육아를동시에가능하게하는공공사회서비스, 적극적노동시장정책을통한노동력의동원, 인적자본개발에대한강조등전통적인스웨덴의분배정책은오히려세계화라는새로운경제환경에대한적응을용이하게하고있다. 세계화시대에도복지국가스웨덴이경쟁력을가질수있는이유는성장과개혁, 분배를위해부단히노력해왔기때문이다 년대이후스웨덴모델이위기를경험했지만 1980 년대와 90년대시장자유화및제도개혁은경제를근본적으로재구조화시켰다. 세제개혁, 연금개혁등으로복지국가의효율을높여왔다. 노인인구가증가하고저출산으로공공사회서비스에대한요구는증가하는현실에대응하여노인, 여성, 아동에대한복지가지속적으로늘어나는것도이때문이다. 사회구성원의소득과복지수준은그나라의경제적조건과상황으로부터크게영향을받게된다. 경제성장, 효율성, 거시경제적안정을얼마나달성하느냐에복지국가의앞날이달려있기때문이다. 스웨덴국민들은경제적성공이고복지와사회통합등스웨덴이추구하는사회적목표를실현시켜준다는인식을가지고있다. 경제상황이나빠질수록복지수요는늘어나게되고그만큼더많은자원이복지를위해지출될것이다. 이러한상태가오래갈수록생산은물론복지를위한자원도고갈되어많은사람의경제적안전이위험에처하게된다. 따라서장기적경제성장과고용증대를창출할수있는국가능력은매우중요하며, 이를위해복지국가는높은수준의인적자본투자와노동참여를높이기위해노력하게된다. I 개발협력이슈 Ⅳ. 스웨덴복지모델과국제개발협력 : 경제적기회와사회적안전망확대를 위한국제개발협력 1. 빈곤추방과경제적기회를보장하는스웨덴복지모델과국제개발협력전략 스웨덴국제개발협력의기본목표는빈곤추방에있다. 이는 20세기초스웨덴복지국가의태동기에목표로했던빈곤추방과같은맥락에서이해될수있을것이다. 빈곤을없애기위해서는각개인에게능력제고의기회를주는것이중요하게된다. 교육등인적자본에대한투자가그것이다. 스웨덴은일찍부터공교육을강화하여 20세기초유럽에서문맹률이가장낮은국가였다. 스웨덴의교육제도는 20세기들어, 특히 2차세계대전이후정치적, 경제적발전과궤를같이하여개혁을해왔다. 국제개발협력 63

65 교육개혁을사회개혁의맥락에서파악하고모든교육상의과제들을사회정책과연관하여해결해왔다. 사회정의의이념과교육기회의평등이라는민주적원리에기반하여교육이이루어져왔던것이다 ( 변광수 2005). 아동에대한보육및교육은 19세기말부터시작되었으며대부분공공기관에의해운영되어왔다. 이들기관은부모의수입정도에따라실비의요금으로취업부모의아이들을맡아돌봐주면서아동들의사회적, 정서적, 지적발달을지원하고있다. 이러한아동보육은부모의취업활동을용이하게할뿐아니라여성들을가사노동으로부터해방시켜사회활동을하게만드는것이다. 성평등을실현시키는것이다. 유년기교육후 9년제무상의무교육인기초학교는학생들이직업생활과사회생활을잘할수있도록전인적인교육을실시한다. 2-3 년의고등학교교육도무상교육으로직업교육이활성화되어있으며고등학교와대학교육을받는학생들은학업보조금을받을수있다. 스웨덴에서중요한교육이평생교육제도이다. 이제도는교육의기회를놓친청소년뿐만아니라대학출신의기성직장인에게도적용되어새로운지식에대한욕구나기존지식을보강하기위해이용한다. 평생교육제도또한무상이다 년에는교육기회를확대하여사회계층및성별에따른고등교육기회의불균형을시정하기위해대학교육을개혁하였다. 최근에는교육의다양성과교육주체간경쟁을유도하기위해공교육개혁을추진하기도하였다. 교육제도에서알수있듯이, 스웨덴복지모델은개인의사회경제적기회와안전망을확대하는데그목적이있다. 이를위해교육과고용의기회를보장하고있다. 고용을복지의첫걸음으로인식하여가능한한많은사람이인간적인근로환경에서자신의적성과능력에맞게일을잘하도록만드는것이다. 스웨덴모델의분배정책은처음부터효율을중시하였으며단순히현금지원에만그치는것이아니라교육과고용을강조함으로서생산적복지정책을시행해왔다. 완전고용과교육훈련제도는고세금에의한평등한분배정책이효과적으로실현될수있는기반이되었다. 평등주의정책으로일컬어지는동일업종내의임금평준화정책, 즉동일노동동일임금정책은계층간격차를줄이는데크게기여하였다. 노동보호제도및인적자본정책은개인의사회경제적기회를보장하는데중요한요소이다. 비정규직인기간제근로자및육아휴직근로자에대한보호규정도강화되고있다. 시장친화적정책은효율성을높여성장을달성하는데기여하였고이를기반으로고용증대, 인적자본에의투자확대, 생산적인복지, 삶의질향상등을성취해왔다. 재정지출은 1960 년대부터크게늘어나게되었는데, 보육서비스, 교육및직업훈련, 보건 의료등과같은투자적성격의사회인프라에집중하였다. 고용을늘리고사회전반적으로안전도를높여그만큼실업급여, 산재급여, 공공부조와같은소비적지출을최소화하였다. 성장과고용, 고숙련의인적자본과생산적인복지가스웨덴을만들었던것이다. 스웨덴복지모델의중요한특징은개인들에게사회적기회와경제적기회를보장하기위해공공사회서비스가뛰어나다는점이다. 이와함께적극적노동시장정책은개인의역량을제고하여고용가능성을높이는데기여해왔다. 또한인적자본에대한대대적인투자는사회자본의기본이되는개개인 64 한국국제협력단

66 의능력을계발하고사회에참여할수있게해준다. 이러한성격들은사회전반의효율성을높이고경제성장을가져오는데중요한역할을하고있다. 성평등도이러한맥락에서이루어졌다. 스웨덴복지국가모델은 1930 년대스웨덴경제학자로노벨경제학상을받은군나르뮈르달 (Gunnar Myrdal) 이제시한사회민주주의형모델이다. 뮈르달의 생산적복지 모델은저소득층에직접급여를나누어주는복지체제대신, 모든국민에게생활에필요한서비스를국가가직접제공하는사회서비스중심의복지국가전략이었다. 의료, 교육, 보육, 노인요양과같은서비스를정부가직접운영, 제공함으로써일정수준이상의삶을모두에게보장하는것이다. 실제로스웨덴은영미모델은물론, 독일, 네덜란드등대륙모델과달리사회서비스인프라수준이매우높고, 실업수당중심의소극적노동시장정책보다교육, 훈련중심의적극적노동시장정책지출이훨씬많다. 8) 스웨덴복지국가는 1960 년대에접어들면서소득대체가가능할정도의사회적급부시스템이구축되기시작하였다 년대까지사회보험, 공적부조, 사회서비스등모든사회복지제도가완비되었다. 그결과, 스웨덴에서는노동계급과중간계급이모두보편적사회보험프로그램을통해제공되는국가복지의틀에의해통합되어있으며, 복지는시민적권리이자사회적권리로인식되게되었다. 연금을제외한사회보험의소득대체율은거의 90% 수준에달하였다. 사회보험의높은소득대체율은평등주의를강조한분배정책때문이며, 기여와급여간의관계가약한스웨덴복지제도의특징을보여주고있다. 공적부조와함께기여와급여가분리된기본연금제도는중요한재분배기능을수행해왔다. 그결과, 소득평등수준이매우높아가장모범적인복지국가로평가받아왔다. 사회보험제도보다더뛰어나다고평가받는스웨덴복지국가의특징은탁아, 노인보살핌등완벽한사회서비스를정부가제공하는데있다. 이러한사회서비스의재정지출은 EU 평균의두배에이른다. 스웨덴은공공부조나사회보험을기본으로하면서도탁아, 교육, 의료, 교통등직접적인사회서비스가거의무료로전국민에게제공된다. I 개발협력이슈 2. 사회통합을위한스웨덴복지모델과국제개발협력전략 스웨덴의정부정책은무엇보다성장, 고용, 공공복지, 사회통합을목표로하고있다. 특히, 사회통합을위해일자리보장, 임금격차의축소, 빈곤감소, 삶의조건의동질화등을추구하고있다. 사회통합이규범적차원에서주창되는것이아니라제도와정책, 실질적인사회경제적성과에의해달성되는것이다. 스웨덴의국제개발협력전략이경제사회적기회제공과사회안전망에기반하고있는 8) 복지국가는지역별로나라마다다양한형태와특징을가지고있다. 미국의복지정책은극빈자를주대상으로한공공부조중심으로되어있다. 따라서미국에서는복지제도의수혜자가매우소수일수밖에없다. 조합주의형또는유럽대륙형으로도불리는독일의복지제도는고용근로자를주대상으로사회보험제도가근간을이룬다. 물론공공부조는기본적으로제공된다. 스웨덴은영미형은물론, 독일과도상당한차이가있다 년대이후각국의복지개혁으로유럽대륙형과북유럽복지모델의차이가약화되고있다. 독일등대륙국가들이가족정책등공공사회서비스를확대하고적극적노동시장정책을도입하였기때문이다. 국제개발협력 65

67 것도스웨덴의사회통합에기반한국가발전전략과관련된다. 스웨덴은계층, 성별등다양한사회적차원에서사회통합을목표로하였고이를성취해왔다. 스웨덴복지국가는이인부양자모델 (Dual-Breadwinner Model) 에기반하고있어여성의노동시장참여율을높이는역할을하는것도중요한특징이다. 무상혹은국가보조를받는공공탁아서비스는관대한아동및가족수당, 부모보험과함께복지국가를여성친화적으로만들고있다. 노동시장참여와육아를양립시키며, 동시에사회적으로요구되는출산율을유지시키는데에도영향을주고있다. 스웨덴의탁아서비스는높은수준의질과보편적이용이라는원칙에의해시행되고있다. 취학어린이도방과후센터에다닐수있으며학교휴일에도열고있다. 여성노동력의증가는대부분의가구에적용되는높은세율로혼자벌어서는가계를꾸리기어려운점에도기인한다. 이점에서한국중산층여성은행복하다고할까. 일할수있는사람은모두일하게만드는완전고용정책과권리뿐아니라의무에서도 성평등 을지향하는정부정책은노동시장에서특별히여성을배려하기보다젠더중립적입장에서여성이기이전에근로자로인식해왔다. 20세기초부터부족한노동력을여성들이채우면서고용평등정책이, 1960 년대이후공공서비스부문의엄청나게증가한노동력수요로여성의노동시장참여율이높아지면서많은분야에서성평등이보다확고해졌다. 스웨덴복지국가의가장큰문제는사회복지제도를유지하는데비용, 즉세금이많이든다는점이다. 이때문에낮은실업률을유지하여수혜대상자를가능한한감소시키는전략을추진해왔다. 적극적노동시장정책이라는제도적장치를통해복지비용을최소화하면서세입을극대화하는데성공함으로서포괄적사회복지제도가갖는비용의문제를어느정도해결할수있었다. 높은노동비용만큼노동생산성의증가를가져오게함으로써기업의경쟁력과완전고용을유지하는데성공한것이다. 물론, 스웨덴의모든국민이높은세금에기반한국가복지를지지하는것은아니지만 1932 년사회민주당집권이후다수의유권자가이에동의해왔기때문에세계최고의복지국가를만들수있었던것이다. 사회민주당의장기집권으로분배정책은다른정당에도중요한영향을미쳐복지정책에대한이념적차이를축소시켰다. 또한노조의영향력확대뿐아니라, 노령인구가증가하고여성노동력참여가크게확대되면서이들은관대한연금, 탁아및노인보살핌등사회서비스에대한정치적압력을크게가했다. 이들은복지국가를지지하는강력한기반이되어왔다. 기존의적극적노동시장정책외에도인적자본의질을높이기위해정규교육을강화하는새로운정책을추진하고있다. 스웨덴정부는재교육, 직업훈련등평생교육의기회를확대함으로써인적자본의기초를개선하려는노력을지속해왔다. 이러한노력은공공부문팽창에의한고용창출이더이상가능하지않은상태에서고실업이냐, 아니면민간서비스부문의저임근로자양산이냐라는양자택일상황을피할수있게해주고있다. 노조는저학력성인근로자의노동시장경쟁력을위해더많은직업훈련과교육을제공하는정책을사회민주당에요구해왔다. 적극적노동시장정책은인적자본의질을높이는데초점이맞추어져있으며노사협력에기반하여 고숙련-고부가가치-고임금전략 을시행하고있다. 고숙련노동력이스웨덴경제를발전시키는데크게기여하고있는것이다. 66 한국국제협력단

68 불평등을감소시키고인적자본의질적향상을위한노력은고숙련 / 고임금수출산업의대외경쟁력을유지시키는데있어서뿐아니라, 내수산업의생산성제고를위해서도힘이되고있다. 높은생산성과높은수준의고용은다시높은수준의복지국가를유지하는데필수불가결한세금원을제공하고있는것이다. 스웨덴은고부가가치제조업및고부가가치서비스산업의경쟁력향상을목표로하고있다. 그럼에도탈규제된저임서비스직과안정된고임금고용이라는부문별로분리된 이중노동시장 이나 이중경제 (Dual Economy) 를수용하지않고있다. 바로사회통합의기반은경제적기회와사회적안전을보장하는데있다고보기때문이다. 저학력, 저숙련근로자에대한교육과기술훈련을강화하는방식을채택하여 두계급의노동시장 (Two-Class Labor Market) 을지양하고있는것이다. 노동시장의균형발전을추구하는 Win-Win 전략이가능한것은스웨덴의노동시장과단체협상, 노조등강력한노동시장제도들이상호긴밀히연관되어있기때문이다. 기술수준에따른실업의격차가커지면서정부는기존의노동시장정책외에도정규교육을강화하는새로운정책을추진하였다. 정규교육에의한인적자본투자는노동시장에서근로자가직면할위험을줄이는가장좋은방법으로보기때문이다. 역사적으로스웨덴의국가발전과정에정당과국가, 기업뿐아니라스웨덴시민사회가중요한역할을해왔다. 스웨덴사회의높은사회적신뢰와규범, 투명성은시민사회가신뢰와규범을생산해내고유지시키는공식비공식의제도와문화를만들어왔기때문이다 년대이후스웨덴모델에적지않은변화가있었지만스웨덴사회의정체성은크게훼손되지않았다. 사회적합의전통은여전히강하게작동하고있으며복지국가는구조조정을통해효율성과효과성을높이고있다. 높은수준의복지가경제적으로부정적인결과를초래할수있다고하지만스웨덴은 EU 평균보다높은경제성장률과낮은실업률을보인다. 자본주의의재구조화와세계화에불구하고스웨덴의전통적가치와제도는지속되고있다. 평등과연대, 사회통합에대한국민들의지지가강고하기때문이다. 이러한배경에스웨덴복지국가가있다. 스웨덴복지국가는투자적성격의재정비중이높은특징을가지고있다. 즉, 사회투자를늘림으로써사회구성원들이교육, 건강, 일, 안전, 사회적신뢰, 정치적자원등을더많이갖고누리게만드는것이다. 이는좋은복지국가로가는지름길이된다. I 개발협력이슈 Ⅴ. 결론 성장과복지를함께추구하는국가발전전략을선택한스웨덴이국제개발원조에있어서도스웨덴복지모델의성격이반영되고있다. 개도국국민들의경제적기회와사회안전망을제고하는국제개발협력의정책및전략측면에서국제사회의모범이되고있다. 주요선진공여국으로서원조규모에서 GNI 대비 1% 가넘을뿐아니라빈곤퇴치와일자리, 역량강화를위해적극적이고도효과적으로개발 국제개발협력 67

69 협력활동을하기때문이다. 스웨덴은성장과복지가양립하는복지모델전략으로사회적평등과경제적안전을보장해왔다 년대부터적극적이고생산적인복지제도의도입과발전, 1990 년대이후복지개혁으로복지국가의경쟁력을제고함으로서사회경제적성과를달성하는데중요한역할을하고있다. 스웨덴의국제개발원조는국내적요소와밀접한관련을갖는다고할수있다. 즉, 개발원조의전략과내용, 추진방식과과정, 효과성과효율성의강조등은역사적으로스웨덴복지모델이발전해온과정및성격과유사하다. 물론, 대부분의원조공여국가들이이러한요소를중시하고있을것이다. 그러나실질적으로이러한목적을달성하고효과성을높이기위해적극적이고생산적으로개발협력프로그램을운영하는것이중요하며이는공여국의역량그자체에달려있다고할것이다. 스웨덴사례는이를잘보여준다. 스웨덴의구체적인개발협력전략과프로그램이스웨덴의복지국가전략및정책의성격을반영하고있기때문이다. 적극적이고생산적인개발원조, 공평하고지속가능한개발원조, 투명하고신뢰할수있는개발원조가그것이다. 국제개발협력에서는자신들이잘할수있는분야에서, 자신의경험을살릴수있는해외원조프로그램이중요하다. 사회경제적기회의확대, 복지및사회안전망확대는스웨덴의국제개발협력프로그램의기본원칙이되고있다. 이를바탕으로민주주의의식고양, 지역경제의자립지원, 인권보호를위한인프라구축지원, 평화와안전, 교육, 빈곤퇴치, 의료보건, 양성평등등이주요개발협력의목표이다. 인권과민주주의는이러한물적조건과함께한다고보는것이다. 스웨덴은성평등수준이가장높은나라이다. 국제개발협력에서양성평등을중시하고여성의역량강화를강조하는것도이러한맥락이다. 다양한사회적인프라구축은스웨덴이 20세기초중반에대대적으로실행한것으로, 지금까지경쟁력있는스웨덴복지국가를위한기반이되어왔다. 스웨덴의국제개발협력전략사례는한국의개발원조정책의발전방향에대해시사하는바가크다할것이다. 68 한국국제협력단

70 참고문헌 1. 국내문헌김미경 왜노르딕국가들은더많이원조를하는가? 2010 한국유럽학회연례학술대회발표논문 ( ) 김인춘 스웨덴모델, 독점자본과복지국가의공존 삼성경제연구소김채형 유럽연합의개발협력정책 EU학연구 제5권제2호변광수 스웨덴, 스웨덴사람들 서울 : 문예림안재흥 근대로의이행과스웨덴정치, 유럽정치 백산서당이주경. 성장과분배, 윈-윈의길을찾아서 주은선 스웨덴복지정치의기반변화 : 코포라티즘의폐기혹은변형? 사회보장연구 22권 1호주한스웨덴대사관 스웨덴복지모델의성공요인 - 정치구조및환경측면 I 개발협력이슈 2. 국외문헌 Bergh, Andreas & Gissur Erlingsson Resilience through Restructuring: Swedish Policy-making style and the Consensus on Liberalizations Stockholm: The RATIO Institute, Bergman, Annika. The Domestic Construction of Nordic Foreign Policy: The case of Global Welfare and Solidarity, paper presented at the 2005 ISA Annual Convention, Honolulu, Hawaii, March 1-5, 2005 Boix, Carles Political Parties, Growth and Equality: Conservative and Social Democratic Economic Strategies in the World Economy Cambridge: Cambridge University Press Esping-Andersen, Gosta The Three Worlds of Welfare Capitalism Princeton: Princeton University Press Gylfason, Thorvaldur (ed.) The Swedish Model under Stress: A View from the Stands. Stockholm: SNS. Hadenius, Axel Democracy and Development Cambridge University Press Hadenius, Stig Swedish Politics during the 20th Century The Swedish Institute Heclo, H. and Henrik Madsen Policy and Politics in Sweden: Principled Pragmatism, Philadelphia: 국제개발협력 69

71 Temple Univ. Press. Lane, Jan-Erik (ed.) Understanding the Swedish Model Routledge Lawler, Peter Scandinavian Exceptionalism and European Union Journal of Common Market Studies vol.35 no. 4: Lindbeck, A The Swedish Experiment, Stockholm: SNS Lumsdaine, D.H Moral Vision in International Politics: The Foreign Aid Regime, , Princeton: Princeton University Press Mosley, P :The Political Economy of Foreign Aid: A Model of the Market for a Public Good Economic Development and Cultural Change vol 33 no.2: Pierson, Paul (ed.) The New Politics of the Welfare State Oxford: Oxford University Press Noel, Alain and Jean-Philippe Therien From Domestic to International Justice: The Welfare state and Foreign Aid, International Organization vol.49 no. 3: Stein, Peter Sweden: From Capitalist Success to Welfare-State Sclerosis Policy Analysis no. 160 Washington D.C: The Cato Institute Therien, Jean-Philippe Debating Foreign Aid: Right versus Left Third World Quarterly vol.23, no.3: Trägårdh, Lars(ed.) State and Civil Society in Northern Europe: The Swedish Model Reconsidered Berghahn Books Whyman, Philip Sweden and the 'Third Way : A Macroeconomic Evaluation Aldershot: Ashgate Zanger, Sabine C Good Governance and European Aid: The Impact of Political Conditionality European Union Politics 1: OECD, Sweden: Achieving Results for Sustained Growth March 2007, OECD Policy Brief Sweden(2000), Development Co-operation Review ( DAC Member s Commitments and Performance: Summary Tables of OECD Secretariat Projections ( Development aid rose in 2009 and most donors will meet 2010 aid targets ( Sweden (2009) DAC Peer Review - Main Findings and Recommendations ( 70 한국국제협력단

72 I 사회안전망확충을위한개발원조방향 조정현 KOICA 평가실전문연구관 개발협력이슈 목차 Ⅰ. 사회안전망도입배경과개념 Ⅱ. 사회안전망과개발원조와의관계 Ⅲ. 국제사회의흐름과사회안전망확충을위한노력 Ⅳ. 한국의사회안전망확충을위한개발원조현황 Ⅴ. 향후 KOICA 개발원조방향및함의 Ⅰ. 사회안전망도입배경과개념 97년 12월불어닥친경제위기는한국사회의경제에대한인식을바꿔놓았을뿐만아니라사회정책에대한담론들을바꾸었다고해도과언이아니다 ( 신광영,2002). 이시기이후의사회정책이라함은경제개혁에따른대량의실업으로인해빚어지는빈곤과불평등의문제들을완화하고취약계층이사회적위험 ( 실업, 빈곤, 재해, 노령, 질병등 ) 에노출되는것을방지하기위한완충장치들의성격을띄었다. 이와같은사회정책의장치들은소위 사회적안전망 이라는개념하에통용되었는데, 한국에서의사회안전망은사회적위기들로부터보호하기위한사회보장제도의일환인 사회보험과공공부조 등을광의적개념에서시작된다. 국제사회에서 사회안전망 의개념은세계은행, IMF 등이개발도상국 ( 이하개도국 ) 과동구권국가들에게차관을제공함과동시에구조조정을요구하면서발생하는부작용즉, 실업및생계곤란을완화시키기위한기제로부터시작되었다 년아시아경제위기를통해, 우리나라는물론여타개도국들도사회적하부구조가이러한외부충격에대한대처능력이없음을여실히드러냈다.( 홍준표, 2006). 개도국은외환관리문제뿐아니라금융개혁, 재벌개혁, 공공부문등이총체적으로문제를안고있었기때문이다. 더구나취약계층이대다수인개발도상국은심화된사회문제들을깊이경험하 국제개발협력 71

73 게되었다. 그래서긴박하고도불가피하게 시장소득에의한불평등및각종위험 에대한기본적생활권보장을위해포괄적인성격의장치인 사회안전망확충 에대한요구가대내외적으로커지게되었다 ( 신광영, 2002). 실제로많은선진국복지국가모형에서따르면, 사회안전망은비대칭적인경제구조를완화하고, 불평등한배분 (allocation) 에서벗어나사회의양극화로인한문제를해소하고국가의거버넌스 1) 를강화하는데도움을준다는것은주목할만하다. ( 김태성, 김진수, 2005; 신광영 2002). 주목할점은, 거버넌스와사회안전망확충의관계는서로한싸이클 (cycle) 에있다는점이다. 바람직한거버넌스가확립된국가는하부구조까지잘조직화된형태를기반으로사회안전망또한보완적으로확충하기때문에성공적으로위기에대응할가능성이높아진다 ( 신광영, 2002, 성경룡, 김태성 ). 그러나앞에서도언급했듯이, 경제적인부흥을꾀하고자하는아시아국가들 ( 소위, APEC 국가들 -태국등 ) 마저도국가의제도와하부구조에사회안전망을이용하여취약계층에대한보호를제도화하지못하고있으며바람직한거버넌스확립역시자신할수없는상황이다. 이렇게외부위기의충격을완화할수있는준비가되지않은상황가운데서, 충격완화층역할을해줄 사회안전망시행 은기대하기가힘들어진다. 이는개도국뿐만아니라빈민국으로갈수록위기에더욱취약하다는것은자명한일이다. Ⅱ. 사회안전망과개발원조관계 사회안전망에서중요한이슈는사회안전망을구축및구현하고촉진하는 주체 가누구이냐이다. 대부분, 사회안전망은정부관리하에공식적으로법제화되거나, 지역사회를기반으로비공식적으로시행되고있는데, 단순히국가의거버넌스 (governance) 와제도 (system) 의수준과역량 ( 질과양 ) 의문제뿐만아니라사회안전망을법제화시키고시행할만한재원은어떻게충당할것인가또한중요한과제이다 2). 이때문에개도국에경우, 거버넌스, 시스템 ( 제도 ) 의부재그리고재원의부족문제로사회안전망구축을주도적으로하는것이쉽지않다. 재원확보의경우, 개도국은안정적인조세를확보하기어려워외부로부터원조받기도한다 ( 홍석표2006). 그러나외부로부터재원을원조받아재원이확보된다하더라도, 결국거버넌스와시스템의제대로구축되지않는이상사회안전망의구축및실현에 1) 거버넌스에대한정의와범위는다양하지만, 이글에서는전통적인집권적관료구조에바탕을둔행정을대체하는개념 (from Government to Governance) 을넘어서, 제도적, 법적, 행정적안정과, 공공문제의해결등을위해협력하는국가, 시장, 시민사회를연결하는협력적네트워크로서의기능을하는 ( 뉴 ) 거버넌스의개념을축으로논의하도록하겠다. 2) 보통의경우재원은정부가직 간접적이전을통한세수입으로충당 72 한국국제협력단

74 어려움이있을수있다. 같은맥락으로, 파리선언에서는개발원조의원조효과성 (Paris Declaration on Aid Effectiveness) 이수원국의거버넌스와큰연관성을갖는다고지적되어왔다. 지난개발원조의경험을미루어거버넌스가확충되지않으면충분하게원조의질이확보가되기어려우며원조피로및중첩등을해결할수없게된다는점을발견했기때문이다. 한편, 수원국이능동적인의지를보이지않는상태에서공여국은적극적으로수원국의거버넌스에개입하기어렵기때문에수동적인자세를취하게된다. 이와같은이유로, 국제사회의개도국에대한 사회안전망 확충혹은거시적으로 거버넌스확립 을위한원조정책혹은지원전략이구체적으로규명되어제시되지못하고있다. 현실적으로, 개발도상국과의협력관계안에서공여국이개발원조의일환으로수원국의 Governance 와 System( 제도 ) 확립을돕는다는것이, 다소정치적으로민감한부분으로작용할수있고, 오히려수원국의원조의존적인상황을만들수있는위험이있기때문이다. 그렇다면, 위의어려움과한계점을고려할때, 국제사회의대응방안과우리가나아가야할방향성모색이매우절실하다. 이에대한논의는다음절의국제사회와한국 (KOICA) 의흐름과노력들의사례통하여그시사점과해결방안을제시해보고자한다. I 개발협력이슈 Ⅲ. 국제사회의흐름과사회안전망확충을위한노력 국제사회에서초기의 개발 은국가단위로의경제적 양적성장중심의발전관에초점을맞추어왔었다. 이와같은개발흐름때문에개발원조는공여국이수원국에일방적으로원조하는개입주의적국가주의개발전략관계를냉전체제시대까지유지해왔다. 그러나원조효과성에대한의문과함께제기된개발패러다임자체의전환을요구하는목소리들이점차커지기시작하였다. 아마티아센의주장과같이단순한부의증가가아닌 분배와성장의조화를지향해야하며, 인간이향유가능한진정한자유를확대해나가는과정이중요하다는주장이설득력을얻기시작했다 (Sen, 1999). 이에따라기존의국가주도적이며일방적인공여국의역할보다는오히려, 조정자로서의역할이강조되는국제개발협력체제로변화되었다. 이러한변화속에서, 빈곤감소전략보고서 (PRSP) 를보아도알수있듯이세계은행들은꾸준히빈곤감소목표를이루기위한수원국정부의자체적인정책수립을독려하였고공여국과수원국정부의관계안에서도개발정책에서전략적위치를강화시키는것의중요성이부각되었다 ( 한국국제협력단, 2005). 그럼에도불구하고, 전지구적으로지속적인빈곤심화를경험하면서, 국제사회는빈곤감소를위한새천년개발목표 (Millenium Devleopment Goals) 를수립하였다. 이는일방적인개발원조방향성을벗어나, 다양한글로벌파트너십을강화를통해빈곤감소를위한노력들이일어나기시작한것을의미 국제개발협력 73

75 했다. 특히, 바람직한거버넌스육성에대한중요성이강조되기시작하였는데, 이는수원국거버넌스확충을통해사회안전망을더욱강화하여사회적위험으로부터수원국스스로빈곤에대응할수있는능력을기르고취약계층의보호할수있도록하려는노력들이었다. 이와같은내용은 2005 파리선언 (Paris Declaration on Effectivenss) 에서도그중요성이다시재강조된다. 파리선언에서제시한원조효과성을위한 5가지원조의주요원칙중특히, 1) 수원국의주인의식 (Ownership), 2) 수원국개발전략에공여국원조의일치 (Alignment), 3) 공여국간원조조화 (Harmonization), 5) 공여국과수원국간상호책임성강화 (Mutual accountability) 등은개발협력에서중요한수원국과의관계와수원국의거버넌스, 역량강화를위한항목들로볼수있겠다. 전지구적인사회안전망확충이라는과제를고려한다면, 파리선언에서언급된공여국간원조조화는개도국의사회안전망을확충하기위해선행되어야하는중요한작업이다. 그이유는지원에대한불필요한중복과관리상의낭비를피할수있기때문이다. 실제로지원의중복은개발원조의효율성뿐아니라책임성과투명성마저저하시키기때문에국가간의원조협력관계속사각지대를찾아내는작업이중요하다. 이러한빈곳을찾기위해국제사회안에서사회적위험요소및취약성평가, 사용가능한재원, 급여의부담, 제도효율성평가등의분류방안등, 제도적인합리화를위한담론형성이진행중이다. 이러한담론과국가간의합의가성숙해진다면, 본격적으로수원국의거버넌스확립을통한사회안전망확충으로나아갈수있겠다. 파리선언에서제시한원조의주요원칙을바탕으로보면국제사회의개발원조는협력국 (Partner Country) 이주도적으로거버넌스와시스템 ( 제도 ) 을강화하고이를통해사회안전망을이루어나갈수있도록공여국은지지자혹은협력자로서의파트너역할을지향한다는것을알수있다. 실제로, 개도국의지원전략을수립하는과정에서협력국의정책및제도개선에도움을줄수있도록접근하려는다양한움직임들이일어나고있다. 특히, 국제사회는개발도상국이가지는고유의특성과그들의 1) 주인의식 (Ownership) 을유지강화하면서 5) 공여국과협력국간상호책임성강화할수있는방안에대해서권고하고있으며이를축으로다음의 4가지주요관점을제시하고있다. 첫째로, 대부분의개도국은위기의예측가능여부를막론하고긴박하게발생할수있는외부위기에대응할수있는계획이없을가능성이높다. 그러므로, 사회안전망은기존의제도를유지하면서구축되는것이효율성 효과성을더욱높일수있을것이다. 신속하면서도간단하게기존의수원국제도를이용해확충해나가는것이제도를보완하고, 실제대상선정방법을이용해위기상황의수요에알맞게신속히확장될수있기때문이다. 경제위기가발생하자위기전대응책을충분히계획하지못했던여러아시아국가들은새로운사회안전망제도를만들어국민들을지원해야만했다. 이때문에, 신속성과대응성의성격이가장중요한 사회안전망제도 가제역할을하는데까지시간이지연되었으며그포괄성역시과도기적성격 74 한국국제협력단

76 을띄어효과성및효율성부분에문제점이제기되었다. 그러나이와는달리, 라틴아메리카는기존의탈빈곤제도들을적극활용하여사회안전망을확충하였고, 인도네시아, 태국등지에서는공공근로제도가마련되어실직자들의소득을지원한바있다. 둘째로, 수원국중앙정부를축으로하부부처간, 지방정부간연계를하는것이사회안전망확충에대한정부수뇌부와그하위구조에영향력을가진다고권고한다. 또한국가에서모두충당할수없는재원을충당하고효율성을제고하기위해공공민간분야간 (PPP) 의파트너쉽또한강화되어야함을강조한다. I 개발협력이슈 기본적으로사회안전망은사회적위기에놓인취약계층이민간제도나가족및공동체단위의대응체계를보완하는성격을가짐으로사회안전망제도의설계및시행책임을중앙정부, 지방정부, 민간단체등에게할당하는형태로가는것이제도관리의효율성과책임성을위한필요조건이될것이다. 예를들어, 중앙집권화되어있는아시아국가들의경우경제위기해소를위해지방차원에서사회안전망제도를시행하여취약국민을보호하는데는한계가있다. 실제빈곤층및취약대상계층에대한올바른정보와접근방법의확보는지방차원에서가능하며, 빈곤층에대한제도시행에있어서도지방정부가더높은책임성을보장할수있다는점을인식하면, 지방정부의능력배양과, 각부처간의연계가필수적임을알수있다. 그러므로취약계층에대한보호기능을약화시키지않고사회안전망제도를탈집중화하려면지방정부의능력이필수적이며그러한능력을키우는데는상당한시간이걸리는만큼국제사회의개발원조의방향성은수원국의 거버넌스확립 의기조아래국가의수뇌부뿐만아니라지방정부역량강화와연계하는것이중요한과제가아닐수없겠다. 같은맥락에서, 셋째로지역사회로부터의접근 (Community Level Approach) 의중요성을다시인지해야하겠다. 지방정부의역량을개발하는원래취지는직접적으로취약계층과더밀접한관계에있다는관점에서이다. 원래전통적인사회안전망의주대상은기본수급자의범위가 빈곤층 에만국한되었었다. 이를고려했을때, 개도국의경우인구의 80% 이상이빈곤층이므로주수혜대상이국가전체가되고대상자역시모든구성원, 계층, 연령, 성별을포괄한다고보아도무방할것이다. 그러나개발도상국일수록양극화가심한경향성때문에 ( 신광영, 2002), 수원국의빈곤구조를면밀히보면개도국역시도시보다는지방에빈곤층의대부분이분포하고있다는점을알수있다. 그러므로지방정부하의지역단위, 하부구조를구성하는커뮤니티단위의사회의결집을살펴보면빈부집단을파악하는데더욱용이하기때문에사회안전망제도의구성과대상을명확히할수있다는것을알수있다 (Raffer, Kunibert, 1999). 국제개발협력 75

77 즉, 사회안전망확충을위한장기적인접근으로수원국국가의거버넌스확립을위한노력이이루어진다면중 단기적으로커뮤니티를축으로하는지역사회개발을위한통합적인접근이필요하다. 대부분의사회안전망제도가취약계층을위해사회보험과같은단기적인성격을띄는지원외에도지역사회를바탕으로하는인적자본개발, 고용기회제공, 생활환경및태도향상등을지향하는경향을보이고있는것또한이를뒷받침하는것이라볼수있겠다 ( 홍석표, Erine Lightman, Peter Taylor- Gooby, 2006). 넷째로, 지역사회를바탕으로하는커뮤니티수준의접근과맞물려, 이를더욱구체화시켜줄통합적이고다각적인개발원조프로그램 (Complexed or Package Programme) 의형성이필요하다. 멕시코의경우지역정부와연합하여빈곤경감정책의일환으로조건부현금이전프로그램 (Conditional Cash Tranfer Programme; CCT) 3) 을확대실시하고있다. CCT 는지역사회를기반으로빈곤에대한다차원적인관점으로설계된개발프로그램이라고볼수있는데, 인적자본에대한투자를위하여영양 (Nutrition), 교육 (Education), 보건 (Health) 분야를통합적으로접근하여빈곤의대물림을막고지속적경제적개발및인적자원계발의역할을할수있는사회안전망제도의일환인성공적인프로그램형모델평가받고있다 ( Rawlings and Rubio, 2004). 동프로그램은사회안전망제도프로그램의일환으로서그효과성이높다고평가되어라틴아메리카전역으로확대실시되고있는실정이다. 현재라틴아메리카를넘어인도, 인도네시아등의아시아지역까지시범적으로시행되었다. Ⅳ. 사회안전망확충을위한한국의개발원조현황 공적개발원조 (ODA) 자체가경제적으로글로벌경제및자유시장에낙오된국가들 ( 빈곤층 ) 을지원하는것이기때문에, 2009 년 12월 OECD/DAC 가입한한국은국제사회공여국의일원으로서국제사회가당면한전지구적 사회안전망확충 이라는과제와이를위해요구되는책임들을간과할수없을것이다. 무상개발원조사업을담당하고있는한국국제협력단 (KOICA) 역시앞에서언급되었던사회안전망확충을위한 4가지주요관점들을바탕으로개발원조의방향성을가지며그변화를꾀하고있다. 특히, 보건의료분야에이러한시도들이활발히진행되고있는데, 가령, 네팔에시행중인 네팔의료보험제도 (2010~2012) 가이에해당된다고볼수있겠다. 동사업은네팔정부가빈곤층과소외층의 3) CCT 를단순현금이전 (Cash Transfers; CT) 과비교하여보면, CT 는경제적충격을비롯한여러가지충격의결과로빚어지는문제점을개개인이나가구들이더잘헤쳐나갈수있도록돕는사회부조의도구이며그리고사회보호의일환으로써사회보험및기타사회부조, 현물이전및보조금과는구별됨. CT 는주로재분배및위험완화를통한빈곤경감역할을한다고평가받으나빈곤층의제도의존을불러일으킨다는비판을받아왔음. 이와같은것을해결하기위하여, 조건부 ( 노동, 혹은이행해야하는필수사항, 여기서는학교출석, 클리닉방문, 보건교육참석등 ) 이행사항들이존재하며, 이를성실히이행하였을때현금으로돌려주는형태를취함. 76 한국국제협력단

78 보건의료서비스접근성향상을위하여빈곤층에대한필수보건의료서비스 (ESSENTIAL HEALTH CARE) 4) 를무료화하겠다는계획을바탕으로이루어진사업이다. 전반적으로네팔정부의무료보건의료서비스 (Free Health Care) 에대한정치적 사회적의지는아주큼에도불구하고현실적으로는, 구체적인추진전략이부재하고, 정부의예산및관련인력부족등의사유로무료보건의료서비스를확대하는데에는어려움이있는상황이었다 (2010, 한국국제협력단 ). 이에네팔정부는예산문제를해결하고국민의지속적인건강증진을도모하기위한수단으로의료보험제도도입을할수있는방안에대해고려하고있었다. 과거한국의의료보험제도와마찬가지로, 조합형태의의료보험제도가지금현재건강의료보험공단의모태가되었듯이, 현재의네팔도정부차원에서추진하는의료보험제도는없으나, 지역공동체간또는같은직종간실시하는다양한형태의의료보험제도가존재하는것으로확인되었고실제적으로그중일부는성공적으로시행되고있었다. I 개발협력이슈 이러한점을고려하여, KOICA 는네팔의사회안전망확충을위한네가지관점을적극도입하였다. 즉, 1) 기존의제도를적극활용하는방안으로동사업을통해기존에존재하는다양한형태의의료보험제도를최대한존중하되, 2) 각부처, 지방정부, 민간단체를적극연계활용하는형태보험실행주체를다양화하여 ( 지방정부, 병원, NGO, 지역공동체 ), 3) 지역사회수준의의료보험모델을수립하였다. 이렇게함으로써중앙정부의부담을덜어줄뿐만아니라지방정부의역량을강화하고, 지역공동체 (Community) 를활성화하는방안을마련하는계기가되었다. 다른예로, KOICA 의에티오피아의 가족계획및모자보건사업 (2009 년 ~2011 년 ) 의경우보건의료분야의다각화된패키지형 (Package or Complexed Programme) 프로그램의시범적인모델이라고볼수있다. 동사업은에티오피아중에서도한커뮤니티 ( 헤토사지역가구 ) 의성격을면밀히분석하고동지역의사회적위험 ( 높은출산율및낮은모자보건수준의문제 ) 을파악하여가족계획과모자보건, 지역인력강화등의사업을통해위험에대응하고자하였다. 이는단순한기존의인프라중심의보건분야사업을넘어서서보건인력강화, 지역사회의식개선 ( 생활환경개선등을위한인식개선 ) 등을통한지역사회의역량강화를위한다각적인접근이었다는점에서유의미하다고볼수있다. 또한, 동사업은 KOICA교육사업 ( 가족계획훈련센터인근 KOICA 건립중등학교, 주민교육센터인근 KOICA 건립초등학교 ) 및지역개발사업과의연계를꾀하였고, 약 10여개의에티오피아 NGO와의협력을통해기술자문, 가족계획물자및정보공유등을가졌다. 이는한정적인재원과부담이될수있는중앙집권화를완화하고다양한채널을통해사회안전망을확충하고시행하는계기라고할수있다. 또한, 지난 1993 년이후약 10여년간페루모자보건건강증진을목적으로한보건분야사업의경우, 빈민계층의의료시설접근도를높이고, 협력국내최빈곤계층의기초의료서비스제공및질높은 4) 네팔정부는필수보건의료서비스와관련한계획을 2006 년 12 월 15 일발표하고, 1 차공공의료기관에서빈곤층에대한무료필수보거의료서비스를시행하고있음 ( 네팔의료보험제도도입타당성조사사업사전결과보고서. 2010) 국제개발협력 77

79 의료서비스를제공하기위해공중 ( 모자 ) 보건센터건립사업을하였다. 초기에는단순인프라구축사업으로시작하였으나, 현재는취약계층의질병으로부터의위험을완화시키기위한페루자체적인모자보건교육프로그램을시행하는센터역할을하고있으며, 더나아가코이카형모자보건프로그램혹은질병관리프로그램사업의도입을꾀하고있는등다각적접근의프로그램형사업형태로진화하는가운데있다. 특히, 페루까야오 (Callao) 내에서도 파차쿠텍 과같이빈민들이모여살던지역인도시빈민촌에병원을건립함으로써사회안전망확충의의미에부합하다는평가를받고있다. 5) Ⅴ. 향후 KOICA 개발원조방향및함의 이러한노력에도불구하고아직도한국원조의틀이인프라위주의사업에치중해있다는점을부인할수없을것이다. 인프라에서시작한개발사업이개도국의하부구조 (Bottom) 의필요를충족하였지만제도, 정책등과같은거버넌스를통해이룰수있는더큰영향력을기대하기에는상위수준의논의와개발지원정책및국제협력전략 (CPS) 이아직부족한상황이다. 또한, 협력국의거버넌스및사회안전망구축을위해, 인프라구축사업이후지속가능한개발을돕는내부컨텐츠및프로그램이부재하다. 여기서간과하지말아야하는것은, 한국은협력국의정부의제도적한계점보완과하부구조의지역사회의지원을병행적으로이루어나가야만원조효과성의파급효과를증폭시킬수있다는점이다. 또한전지구적사회안전망의구축을위해서한국은한국나름의사회안전망구축을위한방향성을가지고있어야한다. 국제사회의흐름에서보여진 4가지요건들이물론기본틀이되겠지만, 가치지향적인개발원조의색, 곧컨텐츠를입혀나가야한다. KOICA 내에서의협력국에대한온전한정책적이해가요구되며, 그구조에대한철저한지식이필요하다하겠다. 기존의분야별특성만이강조된단절적인공여국의원조시스템에서벗어나분야통합적인접근 (Cross Sectional Approach) 과협력국가에대한개발정책전략 (CPS) 의관계가조화를이루어나가야하겠다 ( 이와같은요구에부응하기위해 2011 년 KOICA는지역부서로조직을재편, 협력국에맞는원조사업의틀을다시짜가고있다는것은긍정적이라할수있겠다 ). 원대한목표 ( 천년개발목표와같은거시적인목표 ) 가물론궁극적으로중요하겠지만, 기본적으로사회안전망이취약계층의성격 ( 대상협력국의대상자 ) 을고려하여위험을분산시킬수있다는특징을잊어서는안될것이다. 더불어사회안전망확충을위한개발원조사업들이제도적차원에서의포괄적인성격만을가지는것에서그치는게아닌지역사회수준에서의촘촘한그물망을만들어가는것을놓치지말아야할것이다. 5) 한국국제협력단, (2010), 페루 6 개보건의료분야사업사후종합평가 78 한국국제협력단

80 참고문헌 1. 국내문헌김태성, 김진수, 2005, 사회보장론, 청목출판사김태성, 성경륭, 2000, 복지국가론, 나남출판사신광영, 2002, 한국의경제위기와복지개혁, 국가전략제8권 1호이정우, 2005, 성장과분배, 그리고사회보장, 보건복지포럼정무성, 2006, 양극화문제해소를위한사회안전망구축방안, 사회과학논총, 제8집, 숭실대학교사회과학연구원홍석표, Lightman, Erine, Taylor-Gooby, Peter, 2006, APEC 역내사회안전망강화의논점과국가별사례연구보고서, 보건복지부 한국보건사회연구원한국국제협력단, 2005, 국제개발협력의이해, 2010, 네팔의료보험제도도입타당성조사사업사전조사결과보고서, 2010, 페루6개보건의료사업사후종합평가보고서, 2010, 에티오피아가족계획및모자보건사업종료보고서 I 개발협력이슈 Raffer, Kunibert, 1999, ODA and Global Public Goods: A trend analysis of Paset and Present Spending Patterns, Office of development studies Rawlings Laura B., Rubio, Gloria M., 2003, A new approach to social assistance : Latin America's experience with conditional cash transfer programs, Social Protection Discussion Papers 국제개발협력 79

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82 II. 지역포커스 : 중남미개발협력 1. 한국의대중미개발협력현황과과제 김영철 / 부산외대중남미지역원 HK 교수 2. 남미볼리비아수자원관리및관개농업시스템개선을위한국제개발협력 하상섭 / 한국외대한중남미녹색융합센터연구교수 3. 엘살바도르원조동향및향후추진방향 김은섭 / KOICA 중남미팀장

83 82 한국국제협력단

84 II 한국의대중미개발협력현황과과제 김영철부산외대중남미지역원 HK 교수 지 역 포 커 목차 스 Ⅰ. 서론 Ⅱ. 한국 ODA의과제와 DAC 가입 Ⅲ. 한국의중미 ODA 현황 Ⅳ. 한국중미 ODA 지원의과제 Ⅴ. 나오면서 주제어 : 공적개발원조 (ODA), 국제개발협력, 중미, 과테말라, 국별지원전략 Ⅰ. 서론 1991 년이후한국의중미 ODA 는규모면에서꾸준한증가세를보였다. 그럼에도불구하고중미지역지원비율은한국 ODA 의 10% 내외에머물러있다. 이는중미지역이한국의최우선관심지역이아니기때문이기도하고, 중미가아프리카와아시아와같이절대빈곤층이많은지역도아니기때문이다. 중미국가들은최빈국에서는벗어났지만새천년개발목표 (MDGs) 의항목별로살펴보면여전히개선되어야할사회 경제적지표들을보이고있다. 전체적으로소득불균형이심하며, 계층간격차, 인종적격차, 도 농간의격차가심각하다. 초등교육이보편적으로실시되어문자해득율은높지만상급학교진학률이나직업교육과같은부분은여전히열악한상태이다. 반면에여성권리보장및양성평등은제도적인측면에서는잘마련되어있다. 그러나현실적인측면에서보면가부장적인전통이남아있어여성의차별이여전하고, 가정폭력과성폭력, 직장에서의폭력에노출되어있다. 이런환경으로인해여성의모성보건의증진이필요한데, 출산과정에서사망하는여성의비율이여전히높다. 이와같이중미국가들은중소득국가들이경험하고있는내용들을공통적으로겪고있다. 그동안한국을비롯한많은공여국들이 ODA 를지원했지만중미국가들은여전히열악한사회 경제적환경에노출되어있다. 이런이유로 ODA 의효과성에대한논의들이끊임없이제기된다. 국제개발협력 83

85 본고 2장에서는한국 ODA 의현황과 DAC 가입에따른 ODA 정책과제에대해분석한다. 한국은 1987 년대외경제협력기금 (EDCF) 을조성하여유상원조를실시하고, 1991 년한국국제개발협력단이출범하면서무상원조를실시했다. 그리고 2009 년 OECD/DAC 가입으로공식적으로공여국으로서의지위를확고히했다. 이런과정에서한국 ODA 가안고있는문제가무엇인지분석한다. 3장에서는한국의중미 ODA 현황을국가별로분석한다. 지난 20년간한국은과테말라를중점협력대상국가로선정하여중미사회의발전을위해공적원조를지원했는데, 그동안제공한 ODA 의규모와내용에어떤특징적인요소들이있었는가를분석한다. 4장에서는한국의중미 ODA 정책과제를살펴본다. 한국의대중미 ODA 에서나타나는문제점중에서효과적인 ODA 지원과원조효과성을높이기위한정책과제는무엇인가를살펴볼것이다. 5장에서는결론으로한국의중미개발협력의정책적제언을해보고자한다. Ⅱ. 한국 ODA 의과제와 DAC 가입 1. 한국 ODA 의제도와지원 한국이 ODA 를실시한것은 1963 년미국국제개발협력청 (US AID) 의연수생초청에서시작되었다. 그러나당시의원조는미국의원조가거쳐가는역할에머물렀다. 실질적인원조는 1987 년에대외경제협력법을제정 실시하면서국제개발원조사업에공식적으로첫발을내디뎠다. 이법령은대외협력기금 (Economic Development Cooperation Fund, EDCF) 의설립을승인하여재정경제부의책임하에개발도상국에유상원조를공여하는것을내용으로한다. 그리고 1991 년에는한국국제개발협력단 (Korea International Cooperation Agency, KOICA) 을설립하여개발도상국에대한무상원조를담당하게했다. OECD/ DAC 회원가입과정에서관련법제정과정책정비를권고받아 2010 년 1월 25일에 국제개발협력기본법 을 2010 년 7월 21일에는시행령을제정했다. 1) 이에따라국제개발협력에관한정책이종합적 체계적으로추진될수있도록심의 조정하기위해국제개발협력위원회를설치했다. 지난 23년간한국의원조규모는꾸준히증가했지만국제적인규범들의적용을받지않아규모나내용면에서많은부분이부족했다. ODA 지원규모와제도적한계성은있었지만꾸준히발전해왔다. 이런과정을시기별특성에따라구분하면 1987 년이전까지의주축국기간, 1991 년까지의제도마련기, 2009 년까지의확장기를거쳤고, 이제 DAC 가입으로성숙기를맞이하고있다고할수있다. 이런의미에서 DAC 가입은한국 ODA 지원의역사적전환점이된다. 이를반영하듯한국정부는 ODA 의효율적운영을위해국제개발협력기본법을제정했다. 기본법 1) 김경덕, 김정승, OECD/DAC 가입에따른개발도상국농업기술지원전략, ( 한국농촌경제연구원, 2010), p 한국국제협력단

86 의목적에보면 이법은국제개발협력에관한기본적인사항을규정하여국제개발협력정책의적정성과집행의효율성을제고하고국제개발협력의정책목표를효율적으로달성하게함으로써국제개발협력을통한인류의공동번영과세계평화의증진에기여함을목적으로한다. 고규정하고있다. 2) 이러한기본목적은갈퉁 (Johan Galtung) 의적극적평화론에근거하고있는것으로기존의정치적 경제적수단으로활용하고있던수준과는다른차별성을보인다. 갈퉁 의적극적평화론은개발또는발전을넘어평화, 특히 적극적평화 (Positive Peace) 라는보다폭넓은관점에서 ODA 에접근해야할뿐만아니라기존의공여국중심의 ODA 패러다임을수원국의요구를반영하는패러다임으로전환하는것을포함한다. 3) 그럼에도불구하고현실적인측면에서적극적인평화의개념을적용하고있다고보기어렵다. 그것은외교통상부가밝히고있는것처럼국제사회의빈곤감소와지속가능한발전에대한기여로규정하고있기때문이다. 포괄적인의미에서보면적극적인평화의범위에포함될수있다는것을부정하기어렵지만, ODA 가제공되는국가와사업영역을살펴보면소극적평화론적인입장에머물러있다. 이와같이철학적 개념적문제와현실적 경제적문제가부딪히고있는것이한국 ODA 의가장큰문제점이라할수있다. 오랫동안 ODA 수원국으로서경제발전이최우선과제였고이를뒷받침하기위한자원과시장진출이매우중요했던한국의역사적경험이그대로반영되고있기때문이다. 따라서 ODA 의공공성이상대적으로취약한것이현실이다. 이런문제는기본법에기초한제도적개선작업을통해서일부보완될수있다. 한국의경험이라는측면에서보면경제발전의경험은같은길을가고자하는개도국들에게가장중요한정신적원조를하고있다. 대부분의선진공여국들도자신들이강점을지니고있는인권과거버넌스개선을위해많은재원을활용하고있는데 4), 한국의입장에서는정치발전보다는경제발전을중심으로 ODA 재원을집중할필요가있다. 또한한국 ODA 가강조하는빈곤감소는전지구적의제로서당연히수행해야하는과제이기도하다. 사실 OECD/DAC 가입은여러가지의미를지니는데선진국으로서지위가명확해진다는것을의미한다. 따라서국제사회가공조하고있는국제적이슈와아젠다를선도적으로이끌어야하는의무를동시에지게된다. 이런측면에서빈곤감소는한국의적절한선택이될수있다. 그렇지만빈곤감소를위한지원과운영방식이지극히한국적이라는데문제가있다. 각국가마다자국의문화에맞는접근방법과정책이있음에도불구하고한국인들의사고방식을통해해당지역을급격하게변화시키려한다는것이다. II 지역포커스 2) 외교통상부, 국제개발협력기본법, ( 외교통상부, ) 3) 고경민, 이희진 (2008), 한국공적개발원조의문제점과혁신방향 : 적극적평화론적관점에서 국가전략, 제 14 권 4 호 (2008), pp ) 김영철, 구경모, 김유경, 박종욱, 한 중미개발협력방안연구, ( 대외경제정책연구원, 2010), pp 국제개발협력 85

87 2. DAC 가입에따른 ODA 정책의과제 OECD/DAC 가입에따라우리나라는 ODA 원조공여조건에대한권고, 최빈국에대한비구속성권고등회원국으로서의의무사항을준수해야한다. 우선 ODA 규모를회원국들의평균수준으로증액해야한다. 이에따라한국은회원국평균에는미치지못하지만 2015 년까지 ODA 규모를 GNI 대비 0.25% 인약 30억달러로증액하기로하였고, 유엔이정하고있는새천년개발목표 (MDGs) 를추진해야하는의무를지니고있고, 최빈국에대한증여율과비구속성원조비중을만족시켜야한다. 이미선진국들은평균 95% 이상이비구속성원조이나한국은 5% 정도만비구속성원조이다. 이런규범적문제와더불어원조효과성을높여야하는과제도안고있다. 5) 첫째, ODA 지원규모확대에대한정부의스케줄을살펴보면 2015 년까지 GNI 대비 0.25% 까지증액해야하는문제를안고있다. 사실우리나라의경제규모에비해서 ODA 지원규모는매우낮은수준에있다. DAC 회원국의전체평균비율이 0.32% 인것에비하면턱없이부족하다 년 UN은 70년대중반까지 GNI 대비 0.7% 까지 ODA 를확대하는데합의했으나그목표에도달하지못했다 년유럽연합의 15개회원국이 2015 년까지이목표를달성하는데합의했다. 우리나라도 2009 년 년기간호주, 벨기에, 캐나다, 일본, 포르투갈, 영국과함께가장많이증액된국가이기는하지만여전히매우낮은수준에머물러있다 년기준으로 GNI 대비가장많이지원한국가는노르웨이로 GNI 대비 1.1% 를지원했고, 그뒤를이어룩셈부르크가 1.09%, 스웨덴이 0.95%, 덴마크가 0.9% 를지원하고있다. 한국은 0.12% 를지원해 24개회원국중에꼴찌를차지했다. 6) 우리와비슷한그리스와포르투갈이각각 0.17% 와 0.29% 를지원하고있는것과비교하면근접하고있지만여전히차이를보이고있다. 지원규모에서는미국, 영국, 독일, 프랑스, 일본순이었다. 미국이아이티지진에대한구호원조를확대하면서영국의거의두배에가깝게지원했다. 이들국가들의수준으로지원한다는것은한국의입장에서는어렵겠지만, DAC 가입으로약정한 2015 년까지 GNI 대비 0.25% 까지확대해야한다. 둘째, 한국은새천년개발목표달성을위해빈곤퇴치와관련된문제에서적극적인자세를취해야하며특히, 빈곤퇴치문제대한기술적인접근을필요로하게되었다. 새천년개발목표는 2000 년 9 월 UN에서개최된새천년정상회의에서채택된빈곤퇴치를위한전세계적인약속으로 2015 년까지절대빈곤과기아퇴치, 보편적초등교육의달성, 양성평등과여성능력의고양, 유아사망률감소, 산모건강증진, HIV/AIDS, 말라리아및기타질병퇴치, 지속가능한환경보장, 개발을위한국제파트너십구축등 8가지목표를달성하는것이다. 한국은각영역에서지원을확대하고있는데, 특히, 의료보건분야에서좋은성과를거두고있다. 한국은보건소모자보건요원배치, 산전산후진찰과분 5) DAC 가입과한국 ODA 의정책과제에대해서는손혁상, DAC 가입의의의와정책과제, 국제개발협력학회정기학술회의자료집, 한국의 DAC 가입과 HLF 개최의의미와과제, ( 국제개발협력학회, 2010). 참조. 6) OECD/DAC, "Development aid reaches an historic high in 2010" 86 한국국제협력단

88 만시행, 기생충 결핵퇴치등질병관리인프라구축, 예방접촉사업및전염병관리등을공유할수있는보건의료분야를확대할필요가있다. 물론절대빈곤감소와기아퇴치지원도확대해야한다. 절대빈곤과기아퇴치를포함한분야에서한국의경험을바탕으로지원을확대한다면원조효과성을높일수있을것으로기대된다. 새천년개발목표는유상원조를통해서도가능하지만많은부분이무상원조로지원된다. 무상원조가공여국의재원으로이루어지는사업이기때문에국내기업의진출수단으로활용되어야한다고보는현실주의자들의주장으로부터좀더자유로워야할필요가있다. 7) 새천년개발목표는이러한경제적관점에서의활용도보다는인류애적인관점에서접근해야한다. 따라서대립적관점을지닌집단들간의다양한주장들을수렴하는과정이필요하다. II 지역포커스 자료 : OECD 2011 년 4 월 셋째, 최빈국에대한증여율과비구속성원조비중을만족시켜야하는문제를안고있다. 한국의원조는주로구속성원조가대부분을차지하고있으며약 5% 만이비구속성원조였다. 구속성원조는협력국이조달하는수입물자 용역의조달처를공여국또는일부소수국가로한정하는원조관행을의미하며, 원조공여국이미리차관의용도와차관에의한재화, 용역의구매조건을원조공여국을비롯한한정된수의국가들로제한하는방식이다. 이방식에따르면공여국이협력국의 ODA 집행에 7) 고경민, 김순임, 홍진혁, 공적개발원조 (ODA) 와국인 : 한국 ODA 정책의발전을위한함의, 한국과국제정치, 제 26 권제 3 호, ( 경남대학교, 극동문제연구소, 2010) ) 참고. 국제개발협력 87

89 직 간접적으로참여할수있어공여국의자본이기업을통해회수되는효과와공여국기업이협력국에진출할수있는토대를마련해줄수있기때문에국익을강조하는현실주의자들이유지하고자하는원조이다. 8) 그동안선진공여국들은이런구속성원조를통해협력국의시장진출과자원확보를해왔던것이사실이다. 이런측면에서후발공여국들은선진공여국들이누리던기득권을버려야한다는측면에서선진국의 사다리걷어차기 라는비판을받기도한다. 협력국의입장에서보면구속성원조는공여국의진입을허용하는결과를초래한다는측면에서부정적이다. 대신에비구속성원조는조달부분에대한어떤제한을가하지않는것으로서공여국이원조를제공하여진행하는프로젝트사업에참여할수있는기업을제한하지않음으로써자유경쟁이가능하도록한것이다. 그렇다고하더라도프로젝트사업에협력국의기업이주도적으로참여하기는어려운부분이있다. 원조를받는부분은협력국이인프라나기술적수준이낮기때문에개선을위해추진되는사업이기때문이다. 이런단점에도불구하고 OECD/DAC 회원국을비롯한많은원조공여국들이비구속성원조를수용하여확대하고있다. 한국과같이국가주도의개발경제발전을이룩한경험을지닌국가들은국가재원이직접적으로국익을창출하는데쓰여지기를바란다는측면에서국민적인공감대를형성하는데많은논란이있다. 그럼에도불구하고한국정부가 2010 년 12월국제개발협력시행령을통해비구속성비율을 15년까지유상협력분야는 50% 까지, 무상협력분야는 100% 를달성키로하였으며, 전체 ODA 의 1% 도안되는해외긴급구호규모를 15년까지 DAC 회원국평균수준인 6% 까지확대하기로했다. 넷째, 원조효과성을높여야한다. 사실원조효과성에대한논의는원조가협력국의발전에효과가있다는주장, 협력국의발전에효과가크지않다는주장, 그리고특수한상황에서원조효과가나타난다고보는 3가지로경향으로진행되었다. 원조효과성은파리선언과아크라행동계획을통해원조효과성제고의필요성과구체적인방안이마련되었다. 한국도이런원조효과성을담보하기위한제도적노력과함께실질적인평가시스템을마련해야한다 년 3월 OECD 산하개발원조위원회 (Development Assistance Committee: DAC) 에서는원조효과성제고를위한회의가있었다. 이회의에서 90여개국과 OECD, World Bank, IMF 등원조관련다자기구및개발은행, NGO 대표들이파리에모여원조의효율적제공및운용방안을논의하였다. 구체적으로는 UN 밀레니엄개발목표 (MDGs) 의지난 5년간추진결과보고에앞서원조효율제고를위한구체적방안및청사진이수립되고파리선언 (Paris Declaration) 을채택했다. 파리선언은 원조의질 향상을위하여 5개주요부문, 즉, 협력국주도 (Ownership), 일관된조율 (Alignment), 원조당사자간조율 (Harmonization), 결과중심 (Managing for Results), 상호책임 (Mutual Accountability) 을설정하고, 이에 12개의구체적측정가능지표 (Indicators of Progress) 를작성, 각지표의목표달성률을모니터링하도록하였다. 이를보완하기위해아크라행동계획이발표되었는데, 첫째, 개발에대한협력국의오너십강화, 둘 8) 구속성원조의문제점은첫째, 공여국중심의원조로인한수원국의주인의식을저해하는문제, 둘째, 비용효과성이낮다는문제, 셋째, 원조의투명성을저하시키는문제가있다. 참여연대, 한국구속성원조의현황과문제점, ( 참여연대국제연대위원회정책보고서, 2010) p 한국국제협력단

90 째, 효과적, 포괄적개발파트너십구축, 셋째, 개발성과도출및책임강화등을핵심사안으로수원국주도의원조효과제고방안을모색하였다. 9) 아크라행동계획은 130여개국 ( 기관 ) 각료급인사들의참여하에다양한개발파트너와의포괄적협의과정을거쳐채택함으로써원조효과제고를위한정치적의지강화의계기가되었으며, 2005 년파리선언에비해협력국시스템의활용, 원조예측가능성개선등협력국입장이상당부분반영된진일보된것으로평가된다. 이러한원조효과성강화에따른우리나라의대응은첫째, 원조추진체제와운용의선진화가필요하다. 협력국주도의개발지원, 파트너십강화를통한원조조화증진, 협력국역량강화지원등원조효과성제고를위해국제원조규범을준수하고이를모니터링, 평가할수있는원조추진체제와수행방식의개선이요구된다. 둘째, 포괄적파트너십을통한원조조화가필요하다. 다양한개발협력주체간상호책임성, 정보공유강화등을위해포괄적파트너십활성화로새로운개발협력모델및우수사례를적극발전시켜개발원조를확대할필요가있다. 셋째, 시민사회의개발역량확충이필요하다. 우리나라의성공사례및노하우를발전시켜협력국의국가개발전략, 사업정책분야의개발컨설팅확대등개발경험의공유를활성화하고전통공여국과신흥공여국간의촉매제역할을강화할필요가있다. 10) II 지역포커스 Ⅲ. 한국의중미 ODA 현황 1. 한국 ODA 에서중미지역의현황 중미지역은지리적인위치와문화적인측면에서한국과는거리가있다. 특히한국이중요하게생각하는자원확보, 수출시장, 전략적인측면에서볼때그중요성은동남아지역과비교했을때높지않다. 이런면들은한국이제공하는 ODA 에도그대로반영되고있는데, 가장많은 ODA 가제공되는지역은역시동남아시아이다. 다음으로는최근유엔의 MDGs 가발표된이후빈곤퇴치를위해아프리카지역에대한 ODA 가확대되고있다. 중남미지역은 < 표 1> 에서보는바와같이 2009 년기준으로 12.6% 를차지하고있다. 중남미에제공되는 ODA 의많은부분은자원확보를위한전략적인고려가필요한국가들에게집중되어있고, 중미지역은 1억 8백만달러로 36% 를차지한다. 전체적으로중미지역에대한 ODA 규모를확대할필요가있다는것을단적으로보여준다. 다행히 2011 년현재전체 ODA 의비율에서는크게변화되지않았지만지원규모가확대되었다. 중남미전체지역에대한 ODA 규모는점진적으로증가해왔다. 11) < 표1> 에서보는바와같이 ) 권율, 정지선, 국제사회의파리선언이행현황과시사점, KIEP, 오늘의세계경제, ( 대외경제정책연구원, 2008) 참조. 10) ODA Watch, (23 호 ) 아크라행동계획 (AAA) 채택의의의와과제, 국제개발협력 89

91 년에중남미지역에대한전체비율이 14.6% 로증가했는데, 이것은한국정부가 OECD/DAC 가입이확정되고공적원조지원의방향을 감사하는대한민국-은혜를갚을줄아는국가 라는슬로건하에한국전쟁참전국가인콜롬비아에대한지원을확대했기때문이었다. 전체적으로공적원조규모가증가되는추세였지만 2007 년을기점으로다소감소하는경향이있었으나 DAC 가입으로공적원조를확대하고있다. 반면중미지역에대한 ODA 규모는오히려증감현상을보이기는하지만감소하는경향을알수있다. 특히 2010 년은한국 ODA 에서중남미지역에대한지원이확대되었음에도불구하고중미지역에대한지원이감소하고있다. 이는중미지역의사회 경제적환경개선에기인한다기보다는한국 ODA 지원전략의변화에서비롯되었다. 석유가격폭등을비롯한세계적인자원전쟁이확대되면서한국의외교전략은리튬을포함하는히토류확보로전환하는경향을보였고여기에볼리비아와페루에매장되어있는자원확보를위해 ODA 가활용되었다. 12) 이런과정들은자원외교를표방했던한국정부의적극적인지원으로추진되었다. < 표 1> 한국 ODA 의중미지역지원비율 ( 단위 : 백만달러 ) 구분 2006 년 2007 년 2008 년 2009 년 2010 년 전체예산 증가율 21.7% 19.7% 28.2% 16.9% 18.0% 중남미전체예산 전체대비중남미비율 7.2% 13.2% 11.6% 12.6% 14.6% 중미지역예산 중남미대비중미비율 39.3% 30.6% 29.1% 36.0% 24.9% 출처 : 최원식, 한국의대중미개발협력사례와협력확대방안 한중남미협회, 제 14 차한 중남미비즈니스포럼, ( 한중남미협회, 2010). 한국의중미 ODA 는 1991 년이후지속적으로확대되어왔다. 중미지역은 DAC 가구분하고있는최빈국, 저소득국은없는지역이며, 대부분이중저소득국들이다. 벨리즈, 코스타리카와파나마는고중소득국가로점차적으로 ODA 규모가축소되고있는국가이다. < 표2> 에서보는바와같이 2000 년 KOICA 의대중미 7개국개발협력규모는 11억 2천 5백만원에불과했으나, 2008 년에는 85억 2천5백만으로 8배이상증가하였다. 지원규모로살펴보면과테말라가 134억 5천6백만원으로가장많은부분을차지한다. 과테말라는 KOICA 가중미지역에서유일한중점협력대상국으로선정한국가이며중미지역에서효율적으로사업을추진하기위해사무소를설치하여운영하고있다. 다음으로는엘살바도르로 21억7천1백만을지원했다. 그동안중미지역에서는코스타리카가가장적게지원받았는데, 코 11) 이현주, 한국의대중남미무상원조방안연구, (KOICA, 2008), p ) 중앙일보, 이상득, ' 자원외교 ' 특사로중남미방문, ( 중앙일보, ) 90 한국국제협력단

92 스타리카는 DAC 가구분하는고중소득국가이기때문에지원규모가크지않다. 본연구에서도코스타리카가고중소득국가로분류되고, 한국이 ODA 를점진적으로축소하고있는국가이며, 성공적인 ODA 지원으로성장을이루고있기때문에개별국가분석대상에서는포함시키지않을것이다. < 표 2> KOICA의중미 7개국개발협력규모 (2000년 ~2008년 ) ( 단위 : 백만원 ) 구분 2000년 2001년 2002년 2003년 2004년 2005년 2006년 2007년 2008년 2009년 합계 과테말라 ,415 1,023 1,409 1,842 2,668 4,316 5,001 18,457 온두라스 , ,014 엘살바도르 , ,139 2,171 4,901 12,301 니카라과 ,833 파나마 ,793 1, ,890 벨리즈 ,601 코스타리카 , ,251 합계 1,125 1,108 3,491 3,149 2,663 4,856 4,215 9,012 8,525 11,203 49,347 II 지역포커스 출처 : KOICA 통계자료 그동안한국은대외활동의많은부분을경제성장을위한전략적으로활용해왔다. 자원이부족한한국의입장에서는당연한선택이라고할수있다. 또한국내시장이협소한한국으로서는수출시장이반드시필요했고그시장개척을위해다양한전략을추진해왔으며 KOICA의무상지원과수출입은행의 EDCF 도이런측면에서활용되어왔다. EDCF 의경우에는유상원조이기때문에수출시장혹은기업진출을위한전략적접근으로제공하는경우가많았다. 특히그동안의유상원조의많은부분이구속성원조였다는것이이를뒷받침한다. 때문에현지에서는한국도다른선진공여국과마찬가지로자국의경제적부를수탈하는국가로비춰지기도했다. 그러나최근유상원조차관인 EDCF 의규모를점진적으로축소하고있고, 유상원조도비구속성원조형태로전환하고있다. 2. 중미국가별지원현황 1) 과테말라과테말라에대한한국의총지원규모는다른중미국가에비해크고, ODA 제공역사도비교적길다. 한국은 1991 년 KOICA 가설립되면서본격적으로 ODA 를제공해왔는데과테말라는설립원년부터지속적으로 ODA 가제공되었다. 지원규모도매년증가하여지금까지 20억 1천1만불에이른다. 또한 2006 년에 년대외무상원조중기전략에따라파라과이, 페루와함께중점협력대상국으로 국제개발협력 91

93 선정되면서 ODA 지원이증가했다. 과테말라에는한국이집중적으로지원해온 ICT 분야의성과가두드러지게나타났고, 이를바탕으로중미의다른국가들로 2차혹은남남협력을통해개발협력사업을확대할수있었다. 이는과테말라가중미에서는비교적 ODA 집행이투명하고행정적으로이를뒷받침할수있는시스템을구축하고있기때문이다. 이러한객관적인조건때문에많은선진공여국들이우선협상대상국으로선정하기도한다. 이는 ODA 가원조효과성의측면에서보면과테말라가긍정적인국가로발전하고있는것이라할수있지만, 다른측면에서는선진국의 ODA 가일국에집중되는단점으로작용하기도한다. 한국이과테말라에지원한 ODA 의많은부분이 ICT 산업으로편중되어있는데이것은한국이강점을지니고있는분야이기도하고과테말라가지원을원하는방향이기도하다. < 표 3> 과테말라지원규모 ( 단위 : 만달러 ) 연도 년 2001년 2002년 2003년 2004년 2005년 2006년 2007년 2008년 2009년계지원액 ,011 출처 : KOICA 통계자료 사업형태별로보면프로젝트, 개발조사, 물자지원, 긴급구호, 국내초청연구, 전문가파견, 봉사단파견, 민간단체지원순으로이루어져있다. 초기사업은주로아동복지원과광물탐사사업으로사업영역이매우제한적이었다. 그러다가 2000 년대에진입하면서 ICT 와교육등으로사업영역이다소특화되는현상을볼수있다. 한국 ODA 의가장일반적인지원형태가프로젝트형인데과테말라의경우에도역시프로젝트형사업이많은부분을차지하고있다. 우리나라 ODA 사업은대체로 2-5 년을사업기간으로하는장기프로젝트는소수에그치고, 대부분 1년이안되는경우이며특정상업의경우에는 2~3 개월의단기사업중심으로이루어져왔다. 단기적시각에서이루어지는원조사업수요조사는수혜국의요구시어느정도반영되기는하지만전반적인개발의목표, 주요정책과제, 투자우선순위등에입각한유망사업을발굴하는데는제한적일수밖에없다. 또한프로젝트사업은협력국의입장보다는공여국의입장에서고려되어추진되는경우가많다. 따라서원조효과성에서좋은결과를가져오기는어려운측면이있다. 단기간에이루어지기때문에공여국의입장에서는지원성과를과시적으로나타낼수있지만, 협력국의발전에도움이되는가라는측면에서평가하기어렵다는것이다. 이러한문제를해결하기위해서는프로그램기반의지원형태 (PBA: Program Based Approach) 로바꿀필요가있다. 92 한국국제협력단

94 < 표 4> 과테말라사업형태별 / 분야별지원현황 분야별사업형태 사업내용 ( 사업기간 / 지원규모 ) 분야 제 1 아동복지원건립사업 ( , /72 만달러 ) 보건 제 2 아동복지원건립사업 ( , 2000/56 만달러 ) 보건 제 3 아동복지원건립사업 ( , 2000/59 만달러 ) 보건 II 지역포 외교부 e-library 구축사업 ( /38 만달러 ) 기술교육훈련원건립사업 ( /117 만달러 ) 섬유기술훈련원지원사업 ( /88 만달러 ) 한-과테말라 ICT 교육센터건립사업 ( /262 만달러 ) 공공행정교육교육교육 커 스 프로젝트 (16 건 ) 청소년직업훈련원자동차정비훈련소건립 ( /57 만달러 ) 난민정착지원및교육강화사업 ( /182 만달러 ) 전자정부행정민원서비스구현웹포털시스템구축 ( /111 만달러 ) 모자보건환경개선사업 ( /278 만달러 ) 국세청위험관리능력향상및데이터웨어하우스구축사업 (2009/6 만달러 ) 과테말라모자보건역량강화사업 ( ) 소녀의집교육역량강화사업 (2010) 산후나꼬찰시교육인프라강화사업 ( ) 외교부현대화사업 (2010) 교육교육공공행정보건공공행정보건교육교육교육 개발조사 (1건) 광물탐사사업 ( , 1998/59 만달러 ) 공공행정 물자지원 경찰차량, 휠체어, 컴퓨터등 25건 (171만달러 ) 산업에너지 긴급구호 분유, 의약품등 4건 (45만달러 ) - 국내초청연수 376명 (318만달러 ) - 전문가파견 채소재배, 광업, 직업훈련등분야 7명 (10만달러 ) - 봉사단파견 10명 (62만달러 ) - 민간단체지원 2건 (21만달러 ) - 출처 : KOICA 통계자료 물론프로젝트형사업모두가원조효과성이낮다고평가하기는어렵다. 일부사업의경우에는협력국의적극적인지원으로계획했던사업규모보다도훨씬확대된사업을추진하는경우도있다. 정보통신산업진흥원과함께추진한 한-과테말라 ICT 교육센터건립사업 이대표적인사례이다. 과테말라정부의적극적인지원으로원래계획했던것보다규모와내용면에서확대되었다. 현재 5층규모의건물에컴퓨터, 서버와네트워크설비를갖추고있으면한국에서파견된컴퓨터전문가들이 2 국제개발협력 93

95 개의교육과정을운영하고있다. 이교육센터는중미에서최첨단 ICT 훈련센터이며과테말라 ICT 인력개발능력개선이크게이바지하고있다. 13) 한국이과테말라에제공한 ODA 중에서공여국의장점과협력국의요구사항이가장잘조화를이룬것이다. < 표 5> 2000 년 ~ 2009 년과테말라사업분야별현황 ( 단위 : 백만원 ) 구분 2000년 2001년 2002년 2003년 2004년 2005년 2006년 2007년 2008년 2009년 합계 교육 ,414 보건의료 ,673 3,850 행정제도 ,413 농어촌개발 , ,381 정보통신 ,205 1,137 1,107 1,066 5,452 산업에너지 환경및기타 긴급구호 합계 ,412 1,021 1,404 1,840 2,666 4,312 4,998 18,427 출처 : KOICA 대외무상원조통계재구성 사업분야별로지원규모를살펴보면 < 표 5> 와같다. 그동안정보통신분야에대한지원이가장많은부분을차지하는데 2006 년을기점으로그규모가확대된것을알수있다. 정보분야의지원확대는앞에서언급한 ICT 교육센터건립과무관하지않다. ICT 교육센터건립으로정보통신분야의인력이확충되면서이분야에대한지원도확대되었는데, 전자정부행정민원서비스구현웹포탈시스템구축과국세청위험관리능력향상및데이터웨어하우스구축사업등에대한지원이확대되었다 년에는보건의료분야의지원이증가한것을알수있다. 최근한국은남미지역에서모자보건지원사업을벌려좋은성과를거두었다. 이를모델로과테말라를비롯한중미지역으로모자보건지원사업을확대하고있는데그결과로규모가점진적으로확대되고있다 년치말떼낭고 (Chimaltenango) 주모자보건개선사업을시작으로 2010년에는과테말라모자보건역량강화사업을추진하면서이부분에대한지속적인지원이유지되고있다. 13) 과테말라 ICT 교육사업평가는주인중, 김상진, 과테말라기술교육훈련원건립사업사후평가, 국제개발협력, 2008 년 2 호 ( 한국국제협력단, 2008), 김준연, 한 - 중남미 IT 서비스분야협력및현지시장진출방안, 한중남미협회, 제 14 차한 중남미비즈니스포럼, ( 한중남미협회, 2010), 최원식, 한국의대중미개발협력사례와협력확대방안 한중남미협회, 제 14 차한 중남미비즈니스포럼, ( 한중남미협회, 2010) 참고 94 한국국제협력단

96 2) 니카라과니카라과는지난 10년간통계를살펴보면 2005 년과 2006 년에원조가증가했다가다시점차적으로줄어들고있는국가이다. 니카라과에대한공적원조감소는니카라과가지니고있는정치적위험성과무관하지않는데, 정치혼란으로인해공적원조가지원될수없었다. 또한공적원조관리시스템이허술하여원조가목적한사업에집행되지않는경우가많아정부차원에서니카라과에대한지원을축소하고있는부분이있다. 특히민주정부수립과거버넌스문제가발생하고있는국가로우리나라가경험이부족한분야이기때문에지원을확대할수없는부분도있었다. 정부의거버넌스문제는주로북유럽의원조국가들이국가협력전략을수립하여지원하는분야로한국의입장에서는원조효과성을얻기어려운부분이있었다 년까지니카라과에지원한금액은 4억 8천6 백만달러로과테말라의 1/4 수준에머물러있다. 과테말라가중점협력대상국가로선정되어많은지원을받은것에비하면니카라과의지원규모는이제시작되는단계라할수있는데오히려지원규모가축소되는것을알수있다. 공적원조는개별국가의긴급사안이발생했을경우에급격히증가하기도하고감소하기도한다. 지난 2008 년 11월니카라과부정선거로유혈충돌이발생했을때미국은니카라과의 MCA 프로그램의중지를선언했다. 14) 이와같은정변이발생하면 ODA 가오용될수있는위험성이있으며, 설사그렇지않다고하더라도지원이원활하게이루어지지않는경우가많다. 한국도공식적으로 ODA 지원을중단한다고선언하지는않았지만표에서보는바와같이 2009 년지원규모가 2008 년의절반수준에머물렀다. 같은시기선진공여국들의원조가줄었지만대신에베네수엘라와쿠바의원조가증가했다. 특히차베스대통령은니카라과에대규모원조를약속하기도했다. II 지역포커스 < 표 6> 니카라과지원규모 ( 단위 : 만달러 ) 연도 91-00년 2001년 2002년 2003년 2004년 2005년 2006년 2007년 2008년 2009년 계 지원액 출처 : KOICA 통계자료 사업형태별로보면니카라과프로젝트는주로교육과직업훈련과관련되어있는데이분야는한국이중미지역에서강점을지니고있는사업영역이다. 그런데니카라과에서는직업훈련이현장취업으로이어지는시스템을보다잘구축해야효과성을높일수있을것으로조사됐다. 반면자연재해가빈번하게발생하는지역으로물자지원과국내초청연수가많은부분을차지하고있다. 사실니카라과는한국이강점을지니고있는 ICT 산업전반이매우낙후되어있다. 특히니카라과의경우에는정부 14) MCA(Millenium Challenge Account) 는미국정부가 2002 년에개도국들의경제성장과빈곤감소를위해지원하기위해만든프로그램으로주로최빈국들을중심으로지원하고있는프로그램이다. USA Profile" 국제개발협력 95

97 의표준안마련을위한노력이미흡할뿐아니라 ICT 에서도우리가강점을지닌 IT 분야에있어서관련인프라가지나치게열악하여진출과개발협력이수행된다하더라도결과로서드러나는정도가매우미흡할것으로예측되기때문이다. < 표 7> 니카라과사업형태별 / 분야별지원현황 사업형태사업내용 ( 사업기간 / 지원규모 ) 분야 프로젝트 니카라과벽지농촌초등학교교원주택건립사업 ( /115 만달러 ) 니카라과직업훈련센터개선사업 ( /35 만달러 ) 니카라과국립농업기계화훈련원현대화사업 ( /36 만달러 ) 니카라과외교부지원체제구축사업 ( /58 만달러 ) 교육교육농림수산공공행정 물자지원 21건 (136만달러 ) - 긴급구호 4건 (39만달러 ) - 국내초청연수 92명 (66만달러 ) - 전문가 3명 (2만달러 ) - 출처 : KOICA 통계자료 니카라과에대한사업분야별지원현황을살펴보면지속적으로지원한분야가거의없는것을알수있다. 초기에는행정제도와교육부분에대한지원이많았으나이마저도 2006 년을기점으로지원이중단된경우가많다. 대신 2005 년이후정보통신분야에대한지원이확대되었으나규모가점차줄어들었다. 이는 2006 년에오르테가가집권이후지속된정치불안과무관하지않다. 집권에성공한오르테가가보건, 교육, 문맹퇴치와빈곤감소프로그램을실시하기위해시민권력위원회설치해운영했지만이기관이오히려대외원조의직접적인지원과관리를어렵게했다. 이런정치적인사건으로인해니카라과에대한선진공여국들의원조는지속적으로감소했다. 니카라과경제의상당부분이대외원조에의존하고있었던점을고려한다면국내경제상황이위기에직면했다는것을알수있다. < 표 8> 2000년 ~ 2009년니카라과사업분야별현황 ( 단위 : 백만원 ) 구분 2000년 2001년 2002년 2003년 2004년 2005년 2006년 2007년 2008년 2009년 합계 교육 보건의료 행정제도 농어촌개발 한국국제협력단

98 구분 2000년 2001년 2002년 2003년 2004년 2005년 2006년 2007년 2008년 2009년 합계 정보통신 산업에너지 환경및기타 긴급구호 합계 ,821 출처 : KOICA 대외무상원조통계재구성 II 지역포커스 3) 엘살바도르엘살바도르는최근몇년간한국 ODA 가급증하고있는국가이다 년 3월 28일에는 KOICA 엘살바도르사무소를개설하고협력국의요청사항을파악하면서엘살바도르의발전에도움이되는프로젝트를추진하고있다. 이러한노력으로 2010 년 1월에는한국과엘살바도르간의무상원조기본협정에서명하고같은해 8월 11일공식적으로발효되었다. 15) 협정은기본틀내에서양자간에합의된무상원조프로그램및프로젝트이행을통해엘살바도르공화국의경제 사회발전증진을위하여노력하는것을목적으로한다. 이협정을통해양국간에이루어지는무상원조형태에대해규정하고있는데, 크게 7개항목으로이루어진다. 첫째는국내연수프로그램에엘살바도르공화국국민의초청, 둘째한국의경험, 지식및기술을전수하고, 프로젝트및프로그램추진할한국전문가파견, 셋째엘살바도르의경제, 사회개발사업의연구수행및공동또는합동프로그램의수행을위한한국전문가파견, 넷째한국해외봉사단의엘살바도르파견, 다섯째엘살바도르에장비, 기계류및물자의지원, 여섯째원조사업수행에있어서엘살바도르정부의협조, 일곱째상호간에합의된그밖의형태의무상원조의지원등을내용으로한다. 이와같이협정을통해상호간의신뢰를확인하고제도적으로지원하게되었다는점에서의미하는바가크다. 이러한협정과제도적지원에따라 2011 년 1월해외봉사단이최초로파견되었다. 16) < 표 9> 엘살바도르지원규모 ( 단위 : 만달러 ) 연도 91~00 년 2001년 2002년 2003년 2004년 2005년 2006년 2007년 2008년 2009년계지원액 ,278 출처 : KOICA 통계자료 엘살바도르는태평양연안을따라북서쪽에서남동쪽으로화산대가이어져화산폭발이자주발생하 15) 관보, 한국과엘살바도르간의무상원조기본협정 제 호, (2010.8,17) p.3. 16) 세계일보, 남미엘살바도르에한국최초해외봉사단파견, ( 세계일보, ) 국제개발협력 97

99 는지역으로자연재해가빈번히발생한다. 이과정에서농업용수와식수공급이절대적으로부족하다. 한국은이런문제를해결하기위해농업용수와식수문제해결을위한프로젝트에많이지원했다. 엘살바도르인들은교육문제에많은관심을보이고있는데한국의교육을벤치마킹하고자하기때문에국내초청연수에특히많이참여하고있다. 물자지원은중미지역이화산폭발, 허리케인상륙, 홍수와같은자연재해가빈번히발생하기때문에불규칙적으로증가하는사업형태이다. 이런이유로어떤측면에서보면중미의 ODA 의상당부분이물자지원이었다. 다음으로많은지원은초청연수인데, 내용을보면대부분이농작물재배법과관련된연수이다. 이분야는엘살바도르에서분명히필요한분야이지만국내초청보다는현지전문가파견을확대하는것이바람직하다. 예를들어같은작물이라고하더라고자연조건에따라성장속도와결실을맺는수준이상당히다르게나타나기때문이다. 중미와한국과완전히다른지리적자연조건을지니고있다는것을고려하면지원방법의개선이필요하다. 지금까지추진된지원사업을사업형태별로보면프로젝트가 11건이고, 물자지원이 24건, 긴급구호 5건이며국내초청연수가 183명으로다른국가들에비해상대적으로많은것이특징이다. 대부분의프로젝트들은 1년이상인경우가많지만지원규모는상대적으로적다. 이는엘살바도르의국내경제규모와도무관하지않다. < 표 10> 엘살바도르사업형태별 / 분야별지원현황 사업형태사업내용 ( 사업기간 / 지원규모 ) 분야 엘살바도르식수공급시설지원 ( /31 만달러 ) 보건 엘살바도르농촌식수공급사업 ( /54 만달러 ) 농림수산 엘살바도르 IT 교육센타지원사업 ( /40 만달러 ) 교육 엘살바도르중미기술연구소현대화 2차사업 ( /33 만달러 ) 산업에너지 엘살바도르소비자보호청 IT 시스템구축사업 ( /57 만달러 ) 공공행정 프로젝트 엘살바도르소야빵고시초중등학교시설개선사업 ( /51 만달러 ) 교육 (12건) 전염병검사 관리역량강화사업 (2007/77 만달러 ) 보건 엘살바도르교육분야정보통신기술지원사업 ( /242 만달러 ) 교육 엘살바도르임산부요양소건립사업 ( /170 만달러 ) 보건 엘살바도르채소재배생산성향상 ( /71 만달러 ) 농림수산 엘살바도르외교부정보시스템및사이버교육센터설립지원 ( /34 만달러 ) 공공행정 엘살바도르치안역량강화를위한감시경계시스템구축사업 ( /200 만달러 ) 공공정행 물자지원 24건 (258만달러 ) - 긴급구호 5건 (48만달러 ) - 국내초청연수 183명 (113만달러 ) - 전문가 3명 (4만달러 ) - 출처 : KOICA 통계자료 98 한국국제협력단

100 2009 년한국의대엘살바도르 ODA 는주로보건과정보통신부분에집중되어있다. 보건부분은주로임산부및출산과관련된부분인데특히산후조리원개원에많은노력을기울이고있다. 엘살바도르정부요청에따른것으로모자보건사업의일환으로추진되었다 년사업을시작한이후 2010 년 10월까지엘살바도르전국의 8개지역에산후조리원을개원하여엘살바도르인들의모자보건에도움을주고있다. 이모자보건사업에서한국은이미경험을가지고있어서엘살바도르에서도좋은성과를거두고있다. 정보통신분야는한국이중미지역에서집중적으로센터설립과교육을확대하고있는사업이다. II 지역포커스 < 표 11> 2000 년 ~2009 년엘살바도르사업분야별현황 ( 단위 : 백만원 ) 구분 2000년 2001년 2002년 2003년 2004년 2005년 2006년 2007년 2008년 2009년 합계 교육 보건의료 ,144 3,039 행정제도 , ,149 농어촌개발 ,015 정보통신 ,659 1,561 4,818 산업에너지 환경및기타 3 7 4, 긴급구호 합계 , ,136 2,167 4,898 12,278 출처 : KOICA 대외무상원조통계재구성 한국정부는엘살바도르와무상원조기본협정을체결한이후지원을확대하고있는데 2010 년에는프로젝트 6건, 연구초청 8과정에 24명등을계획하고이중에대부분의계획이차질없이추진되었다. 4) 온두라스온두라스는 2007 년 178만불이었던것이 2008 년과 2009 년에는각각 60만불과 23만불로지원규모가급격히감소했다. 최근과테말라의노동임금이상승하면서많은한국기업들이저임금시장인온두라스이동하고있는것을고려한다면공적원조를확대할필요가있다. 정부차원에서직접적으로한국기업들을지원하지는못하지만공적원조확대와 PPP 확대를통해한국과기업의이미지제고를위해적극적으로활용할필요가있다. 특히온두라스는중미에서가장많은자원을보유하고있을뿐만아니라인구면에서과테말라다음으로많은인구규모를지니고있어시장으로써의역할도가능하다. 이런배경에도불구하고온두라스의공적원조가확대되지않는것은정치적인이유가있다. 지난 국제개발협력 99

101 2009 년셀라야대통령의친위쿠데타가실패한이후한국정부가공적원조확대에미온적인이유가더설득력을얻고있다. < 표 12> 온두라스지원규모 ( 단위 : 만달러 ) 연도 년 2001년 2002년 2003년 2004년 2005년 2006년 2007년 2008년 2009년계지원액 출처 : KOICA 통계자료 온두라스에 2010 년진행중인프로젝트는산업기술훈련원에대한지원사업이다. 그외에국내초청연수가많은부분을차지하고있어 192 명으로전체지원이기술협력중심으로이뤄지고있음을알수있다. < 표 13> 온두라스사업형태별 / 분야별지원현황 사업형태사업내용 ( 사업기간 / 지원규모 ) 분야 프로젝트 (4 건 ) 온두라스산업기술훈련원지원사업 ( /115 만달러 ) 온두라스 CLIPER 병원증축및기자재지원 ( /37 만달러 ) 한-온기술훈련원 2차지원사업 ( /94 만달러 ) 온두라스신생아사망률감소지원사업 ( /63 만달러 ) 교육보건교육보건 물자지원 컴퓨터, 기자재지원등 15건 (137만달러 ) - 긴급구호 4건 (9만달러 ) - 국내초청연수 192명 (147만달러 ) - 전문가 9명 (13만달러 ) - 출처 : KOICA 통계자료 온두라스의경우에도역시보건의료부분이많은부분을차지한다. 다음으로는교육과행정제도개선이뒤를잇고있다. 그외부분에대한지원은매우적은것으로나타났다. 전체적으로온두라스에대한공적원조가많지않은데 2009 년에셀라야대통령이축출되고과두정부가들어서는정치적위기를겪었다. 이에대해국제사회가대외원조지원을중단하는것과한국의원조감소는같은맥락이다. 과도정부수립이후미국과 EU가지원중단을선언했고여기에많은국가들이동조했다. 100 한국국제협력단

102 < 표 14> 2000 년 ~2009 년온두라스사업분야별현황 ( 단위 : 백만원 ) 구분 2000년 2001년 2002년 2003년 2004년 2005년 2006년 2007년 2008년 2009년 합계 교육 보건의료 ,301 행정제도 농어촌개발 정보통신 II 지역포커스 산업에너지 환경및기타 긴급구호 합계 , ,992 출처 : KOICA 대외무상원조통계재구성 이와같이양자원조와무상원조를중심으로한국의중미 ODA 현황을살펴봤는데공통적인특성은 ICT 와직업교육분야에대한지원이확대되었다. ICT 분야의지원은공여국인한국의장점에서출발하고있으며, 이에대응하여협력국들의요구도증가하고있는분야였다. 한국의정보통신기술이현지의교육프로그램에정착되는효과를가져왔다. ICT 분야와연계하여행정제도개선에서도한국의 ODA 지원이많이진행되었다. 이런부분에대한지원은한국의장점을살린다는측면에서긍정적이라할수있다. 또한한국 ODA 는모자보건분야에대한지원을확대하고있는데, 모자보건분야는유엔의새천년개발목표를달성할수있는분야로많은지원이확대되어야할분야이다. 제한된영역에서한국 ODA 는성과를내고있었으나지원규모와사업영역이협소하다는단점을지니고있었다. 한국의대중미 ODA 는지원규모가절대적으로부족했다. 중미국가들이사회경제적규모가작기때문에지원규모을조금만확대해도협력국의사회적조건변화를유도할수있다는측면에서지원규모의확대를고려해야한다. 그리고지원기간은중 장기전략을수립하여지원할필요가있다. 앞에서본바와같이특정한국가의경우약속한지원이실행되지않는사례도있었고, 사업의확대해야됨에도재원부족으로중단하는사례들도있었다. 이런측면에서지속적인지원이필요하다. 이런문제들은크게두가지정책방향을조정함으로써일부개선될수있을것으로판단된다. 사실이두가지과제는 2장에서살펴본바와같이한국 ODA 전체가개선해야할과제이기도하다. 첫번째문제는지원형태와관련된것으로대부분의사업이단기적인지원과성과를고려한프로젝트형사업이었다. 프로젝트사업은특정한사업영역에서는빠른성과를가져오고사업의완결성은높지만협력국사회의수요를사업단계에서부터조율할수없다는한계성을지니고있다. 한국의개발 국제개발협력 101

103 경험을전수할수있는개발프로그램중심이아닌프로젝트중심의개발협력이라는한계를지니고있었다. 두번째는이런문제들에개별국가들의사회경제적조건을충분히반영하고한국 ODA 의 선택과집중 을통해수립한국별협력전략의수립이다. 현재까지중점협력대상국가들을중심으로국별협력전략이수립되었지만여전히협력국의사회경제발전과조응하기보다는원조의수월성과효과성이먼저고려되었다. 협력국원조수요와공여국의장점을살린원조효과성이사회전반으로확대될수있는국별협력전략이필요하다. Ⅳ. 한국중미 ODA 지원의과제 1. 프로그램형접근법의적용확대 한국의대중미원조현황을분석한결과에따르면한국은중미지역에서과테말라를중점협력대상국으로선정하고, ICT 분야를중심으로프로젝트형사업을추진하고있었다. 최근에는남미지역에서성공적으로추진한모자보건을중심으로한보건의료분야에대한지원을확대하고있었다. 그렇지만한국 ODA 는규모면에서다른선진공여국들과비교했을때많은차이가있었다. 이런한계점들을극복하고한국의경험을전수하면서개도국의발전을지원할수있는다양한프로그램의개발이필요하다. 특히중미지역이원거리임을고려하여한국의 ODA 가효과적으로추진될수있는제도적환경을마련하는것이필요하다. 제도적인차원의문제는협력국의지원이없으면불가능하기때문에협력국의원조수요를파악하고개발계획단계에서사후발전과정에이러는전체적인로드맵을작성하여접근해야한다. 때문에단기프로젝트보다는장기적이고협력국의발전프로그램에포함되는프로그램원조로전환할필요가있다. 프로그램형접근법 (PBA) 은 협력국의개발프로그램에바탕을둔접근 이다. 따라서협력국이주인의식과책임정신을가지고개발프로그램을수립, 추진하는데공여국이이를부수적으로지원하는것으로서, 협력국의주인의식에입각한개발프로그램과이에대한공여국의지원을아우르는유기적인관계혹은방식을뜻하는개념이다. 17) 이러한프로그램형원조는원조효과성이요구하는조건들을충족시켜야하기때문에원조의효과성을자연스럽게높일수있다. 프로그램원조는몇가지측면에서프로젝트원조와차별성을지닌다. 첫째, 지원결과및책임에서프로젝트에국한되지않고개발정책에포함된다. 둘째, 자금용도제한에서도프로젝트는사업달성을위한세부적인자금용도제한이있으나프로그램에서는자금용도를제한하지만정책의달성이목적이다. 셋째, 협력국주인 17) 이현주, 한국 ODA 의프로그램형접근법 (PBA) 도입방안, KOICA, 2010), p.14., Sida,"How to Start Working with a Programme-Based Approach, (Sida, Department for Methodologies and Effectiveness, 2008), p 한국국제협력단

104 의식및책임분담은프로젝트에따라상이하나대부분공여국의관여가많고, 프로그램에서는협력국주인의식의중요성을강조하고개발계획단계에서의공여국의역할도인정한다. 넷째, 공여국간협력이라는측면에서프로젝트원조는제한적이나프로그램원조에서는협력국의리더십하에서공여국간지원절차를조율할수있다. 18) 프로그램형원조는협력국의개발프로그램추진단계에서부터참여하여 ODA 가효율적으로집행할수있도록행정적인지원뿐만아니라프로그램을설계할수있어, 공여국의장점과협력국의수요를지원결정단계에서부터최종적인사업종결시까지관리할수있다. 따라서프로그램형원조가확대되면원조효과성에관한파리선언및아크라행동계획상이행지표달성에도도움이된다. 현재우리나라의대외원조시스템에서는예산지원, 비구속성원조확대, 협력국시스템활용, 공여국간지원절차조율등과같은제도개선이필요하다. 프로그램형원조에대한논의가확대되고는있으나아직구체적인실행계획은없는상태이다. 공여국의제도개선과더불어정책환경및지원분야별개발여건등협력국에대한정확한정보를확보해야한다. 19) 또한협력국의개발프로그램에포함시키기위해서는국가개발계획검토, 정책과제발굴 평가, 공여국간의절차조율등이이루어져야프로그램형원조가성과를거둘수있다. II 지역포커스 2. 국별협력전략의확대 한국의대중미개발협력은중미지역이남미지역에비해지리적 환경적 인구학적 경제적특성이뚜렷함에도불구하고중미와남미를아우르는중남미라는지역에포함되어분류된다. 따라서중미지역의특성에맞는, 중미국가들간의경제발전정도, 교육수준, 정치발전, 환경적취약성등의차이를고려한개발협력방향이설정되지못하고있다. 20) 이런상황에서중미지역의개별국가의특성을고려한국별협력전략 (Country Partnership Strategy) 을수립하고있다고하기어렵다. 국별협력전략은개발효과성증대를위한국제사회의공동노력의일환으로등장하여 1990 년대후반부터선진원조기관과주요 ODA 공여국을중심으로도입되었으며국별지원전략 (CAS: Country Assistance Strategy) 이라는용어를거쳐국별협력전략 (CPS) 란이름으로자리잡았다. 우리나라도 2007 년 7월 20일 공적개발원조중기전략 ( ) 을채택했다. 같은해 8월 7일외교통상부가 국별지원전략작성지침 을마련하여 2007 년 12월 19개무상원조중점협력대상국중 17개대상국의국별지원전략을수립하여운영했다. 21) 아울러 2011 년부터는국별협력전략을수립하고있다. 우리나라의국별협력전략에대한평가는크게 3가지로이루어지고있다. 첫째, 제도적준비 18) 경협조사자료, 국제 ODA 동향, ( 한국수출입은행, 2009), p.4. 19) 경협조사자료, 국제 ODA 동향, ( 한국수출입은행, 2009), p ) 김진오, 권기수, 고희채, 박미숙, 한 - 중미경제협력확대방안 (KIEP, 2010), p ) 박병식, ODA 국별지원전략평가기준관계분석에관한연구 : CAS 평가보고서내용분석을통해, 한국사회와행정연구, 제 21 권제 3 호,( ), p 국제개발협력 103

105 도측면을살펴보면, 한국공적개발원조 (ODA) 체계에서국별협력전략은무상원조부문과유상원조부문에서각각만들어지고있다. 그러나일부국가를제외하고는일반에게공개되지않기때문에민간부분과의연계나시너지효과가크게나타나지않고있다. 22) 둘째, 한국국별협력전략의내용적충실도를세계은행및영국등국별지원전략을잘활용하고있는것으로평가되는공여기관 ( 국 ) 과비교하여살펴보면, 아직까지필수적으로포함되어야하는여러요소가부족하고, 논리적명확성이떨어진다. 셋째, 국별협력전략이한국개발원조프로세스에원활하게반영되고있지않다. 전략을수립하기위한원조정책대화단계에서는포괄적정책전략에근거한협의보다는, 협력국정부의개별사업신청서에기초하여사업별확정을위한대화가주를이루고있다. 23) 이런제도적인문제를안고있는국별협력전략이개발효과성으로이어지기위해서는한홍렬 이호생이지적하는것처럼선택과집중, 개발효과성과관련된제반원칙등국별협력전략에대한국제적인합의를반영해야한다. 그리고한국형 ODA 를고려한차별화전략이필요하다. 24) 현재운영중인국별협력전략의성과에대한엄격한평가를바탕으로국별협력전략을수정해야할것이며, 우리와무상원조기본협정을체결한엘살바도르와같은국가들에대한국별협력전략을수립하여운영해야한다. Ⅴ. 결론 한국은지난 2009 년 11월 OECD/DAC 의 24번째회원국이되었다. ODA 수원국에서공여국으로전환된유일한국가이다 년한국전쟁의폐허속에서 60년만에명실상부한선진국의지위를획득한것이라할수있다. 한국의빠른성장은재론의여지없이한국민의노력이있었기때문에가능했다. 이와더불어선진국들의해외원조도중요한역할을했다는것을부정할수없다. 이런과거때문에한국의 OECD/DAC 가입은선진공여국에게는새로운동반자의등장이라는측면에서큰관심을끌고있고, 협력국들은자신들도한국과같은길을걸을수있을것이라는기대감을갖게했다. 한국의성공은개도국에게는경제발전에자신감을심어주는주요한사례로여겨져한국의공적원조는개발도상국가에재정적인원조뿐만아니라정신적원조를하고있는셈이다. 그동안과테말라를거점으로중미지역에대한원조협력을확대해온한국은강점인 IT분야에서는많은성과를거둔것으로평가된다. 한국중미 ODA 지원의특성은 ICT 와직업교육분야에대한지원이확대되었다. ICT 분야의지원은공여국인한국의장점에서출발하고있으며, 이에대응하여협력국들의요구도증가하고있는분야였다. 한국의정보통신기술이현지의교육프로그램에정착되는 22) 한홍렬, 이호생, 한국의 ODA 국별지원전략 (CAS) 현황과개선방향, ( 국제경제연구소, Working Paper, 2010), p ) 정유아, 한국공적개발원조 (ODA) 의 국가협력전략 (CAS) 활용현황과과제 ODA Watch, 28 호 (2009) 24) 한홍렬, 이호생, 한국의 ODA 국별지원전략 (CAS) 현황과개선방향, ( 국제경제연구소, Working Paper, 2010), p 한국국제협력단

106 효과를가져왔다. ICT 분야와연계하여행정제도개선에서도한국의 ODA 지원이많이진행되었다. 이런부분에대한지원은한국의장점을살린다는측면에서긍정적이라할수있다. 또한한국 ODA 는모자보건분야에대한지원을확대하고있는데, 모자보건분야는유엔 (UN) 의새천년개발목표 (MDGs) 를달성할수있는분야로국제적인빈곤퇴치요구에부응하는분야였다. 한국의개발경험을전수할수있는개발프로그램중심이아닌프로젝트중심의개발협력이었다는것은향후의도전과제로지적할수있다. 프로젝트단위의지원과한국의개발경험전수를위해서는사업형태와국별협력전략을구체화시킬필요가있다. 특히, 최근국제원조사회에서는협력국의개발프로그램에기반한지원형태를확대하고있는데, 한국은프로그램형원조가매우낮은수준에서이루어지고있다. 사실중미와같은중소득국가들은국가발전을위한전략을수립하고계획시행하고자하는의지와행정체계를갖추고있어서더욱절실하게프로그램형원조를원하고있다. 중기전략으로추진한국별협력전략이마무리되는단계에이르렀기때문에국별협력전략을새롭게계획하고엘살바도르와같이무상원조기본협정을체결한국가에대해서도중점협력대상국선정과함께국별협력전략을마련할필요가있다. 사실가장큰과제중하나는한국의대중미원조규모를확대하는것이다. 이문제는 DAC 가입으로정부차원에서확대를계획하는문제이기때문에일정정도해소될수있을것으로기대된다. 증액된재원을어떤국가혹은어떤분야에집중할것인가라는 선택과집중 의문제가중요한사안으로등장했다. 선택과집중 의결정이집행담당자, 현지관리자, 협력국의당국자, 국내민간단체의전문가등의심도깊은논의를통해이루어질수있기를바란다. 그리고이과정이한국 ODA 지원체제의개선과맞물러있다는측면에서특정지역에대한지원의문제만이아닐것이다. 중미지역에대한제도개선과함께지원이확대될수있기를기대한다. II 지역포커스 국제개발협력 105

107 참고문헌 1. 국내문헌 경협조사자료, 국제 ODA 동향, ( 한국수출입은행, 2009). 고경민, 김순임, 홍진혁, 공적개발원조 (ODA) 와국인 : 한국 ODA 정책의발전을위한함의, 한국과국제정치, 제26권제3호, ( 경남대학교, 극동문제연구소, 2010). 고경민, 이희진, 한국공적개발원조의문제점과혁신방향 : 적극적평화론적관점에서 국가전략, 제14권 4호 (2008). 관계부처합동, 국제개발협력선진화방안, 관계부처합동, (2010). 관보, 한국과엘살바도르간의무상원조기본협정 제17322호, ( ). 권율, 정지선, 국제사회의파리선언이행현황과시사점, KIEP, 오늘의세계경제, ( 대외경제정책연구원, 2008) 참조. 김경덕, 김정승, OECD/DAC 가입에따른개발도상국농업기술지원전략, ( 한국농촌경제연구원, 2010). 김영철, 구경모, 김유경, 박종욱, 한 중미개발협력방안연구, ( 대외경제정책연구원, 2010). 김준연, 한-중남미 IT 서비스분야협력및현지시장진출방안, 한중남미협회, 제14차한 중남미비즈니스포럼, ( 한중남미협회, 2010). 김진오, 권기수, 고희채, 박미숙, 한- 중미경제협력확대방안 (KIEP, 2010). 박병식, ODA 국별지원전략평가기준관계분석에관한연구 : CAS 평가보고서내용분석을통해, 한국사회와행정연구, 제21 권제3호,( ), p 외교통상부, 국제개발협력기본법, ( 외교통상부, ) 이계우, 박지훈 (2007), 한국의공적개발원도 20년의평가, 한국개발연구, 제29 권제2호 ( 통권제100 호 ). 이현주, 한국의대중남미무상원조방안연구, (KOICA연구자료정책연구, 2008). 한국 ODA 의프로그램형접근법 (PBA) 도입방안, )KOICA 연구자료, 정책연구, 2010). 정유아, 한국공적개발원조 (ODA) 의 국가지원전략 (CAS) 활용현황과과제 ODA Watch, 28호 (2009). 주인중, 김상진, 과테말라기술교육훈련원건립사업사후평가, 국제개발협력, 2008년 2호 ( 한국국제협력단, 2008). 106 한국국제협력단

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109 남미볼리비아수자원관리및관개농업시스템개선을위한국제개발협력 하상섭한국외대한중남미녹색융합센터연구교수 목차 Ⅰ. 들어가며 Ⅱ. 볼리비아수자원현황및수자원관리 Ⅲ. 볼리비아농업발전과관개농업의영향 Ⅳ. 나오며 주제어 : 볼리비아, 수자원관리, 관개농업, 국제개발협력 / Bolivia. Water Resource Management, Irrigate Agriculture, International Development Cooperation Abstract This thesis aims to develop a potential issue which is the very possible to cooperate internationally with the ODA development strategy between Korea and Latin America, particularly in Bolivia in the parts of water resource management and irrigation agriculture. By recognizing these parts as important international development issues, this thesis scrutinizes the current situations and problems for more cooperation each other in the dimension of agricultural and economic development. Traditionally and currently, the economic growth of this region has been strongly depend on the agricultural development. On this reason, this region has developed this sector with investment and industrial policies during the 20th century. However, the way of traditional development methods has confronted many problems and are vulnerable with the changed circumstances such as in the fields of agricultural productivity, efficient agricultural system, institutional improvement related basically with water management and irrigation agriculture, which 108 한국국제협력단

110 means, the old system does not guarantee the sustainable development model without considering water management. The targeted countries such as Bolivia, Paraguy, Peru and Guatemala in Latin American region, now they strongly demand an international cooperation in this part and it increases development projects by international cooperation agencies such as IDB, World Bank, etc. This thesis analyses about this tendency and develop more necessary cooperation in the parts of water management and irrigate agricultural system, which are basic tools in the building of the SOC. Chapter 2 and 3 thus argue that it is necessary for guide-line to cooperate each other in details followed: First. to provide international development and its cooperate into this part, it is helpful to put public finances in a healthy and sustainable position especially in the investment of water management and poverty reduction. Secondly, as basic reason, it protects water resource as environmental goods and third in the filed of sanitation matter and in the dimension of role, it could develop the capacity of government management skills, this could protect and save water resource as an important public goods. The water as a public goods plays a great role to deliver universal service and function poverty reduction as well. In addition, the efficient water management and development of irrigate agricultural system, it helps to reduce the global warming, confronting with climate change in the processes of climate change adaptation and response. it also provides job creation with development of agricultural industry which could reduce the rural poor. finally, the cooperation and international investment this part, it will harmonize the social conflict which might take place in the process of management of water resource(tax regime, institutions) between central and local governments and among rural and indigenous communities such as water war in Bolivia in the early of 21th century. II 지역포커스 I. 들어가며 유엔 (UN) 천년개발목표 ( 이하 MDGs) 의인도주의를통한빈국에국제원조라는기본목적의충족과더불어오늘날많은선진국들은자국의정치경제적국익이최대한반영되는전략으로공적개발원조 ( 이하 ODA) 사업을활용하고있다. 사실국제원조는 2차세계대전이후동서냉전시대에접어들어공산세력의국제적헤게모니확장을염려한미국의전략적필요에의해서시작되었다고볼수있다. 중남미지역의경우 1959 년 쿠바혁명 이후중남미지역에서좌파세력의확장을미연에방지하고자했던미국케네디정권의 진보를위한동맹 (Alliance for Progress) 은이러한국제원조의중요한사 국제개발협력 109

111 례로평가받고있을정도이다. 그리고오늘날 2000 년대에들어와유엔이채택한 MDGs 가국제사회의주요의제로인식되면서개발이국제원조의중심이되었다. 1) 선진공여국들은 MDGs 달성에뒤쳐져있는빈곤국들 ( 아시아, 아프리카및라틴아메리카지역 ) 에대한 ODA 의확대를통해빈곤퇴치에기여하고이들지역의경제및사회발전을이루겠다는의지아래수많은 ODA 사업을확장해내고있다 년기준전체인구의 3분의 1이하루생활비 2달러이하의빈곤상태에놓여있는라틴아메리카지역은특히이에해당한다. 21세기들어비록여타아프리카와아시아국가들에비해상대적으로괄목할만한경제성장을이루어내고교육, 기초보건등의개발지표 (Development Index; DI) 에서양호한성적을내고있기는하지만여전히빈곤, 사회소득불평등, 저발전된민주주의, 마약문제, 부정부패, 수많은질병과전염병 ( 특히 AIDS), 환경오염등많은정치경제및경제사회적문제점에노출되어있으며다양한개발과제를안고있다. 국제사회의관심과지원이지속적으로필요한지역의하나이다. 한국은 21세기들어에너지외교의일환으로석유, 천연가스등천연자원을다량보유하고있는라틴아메리카지역에대한관심도가크게늘었다. 이에따라한국정부는 년사이라틴아메리카지역에대한무상원조규모를 ODA 의 15% 선까지끌어올리겠다고밝힌바있다. 2) 원조형태를자세히살펴보면한국은지난 20년간신흥공여국으로서라틴아메리카지역에대한인프라건설, 물자지원, 기술협력그리고재난구호등다양한원조를제공해왔고사업발굴과추진에있어서도수원국의 필요 (Needs) 를적극반영하여원조의효율성을증대시켜오고있다. 핵심원조분야인 빈곤퇴치, 교육, 보건및의료, 정보통신, 민주주의와거버넌스시스템구축, 양성평등과여성의권리보호, 환경보호, 자연재해, 마약, 조직범죄및분쟁예방과해결 등에개발역점과제를두고사업을확장시켜오고있다 ( 이현주 2008:11). 물론지나치게많은협력분야때문에각사업별명확한목표와정책가이드라인이아직잡혀있지않아체계적인전략의부재속에서산발적으로추진되고있다는비판도존재한다. 특히라틴아메리카지역에가장많은 ODA 사업을추진중에있는미국, 스페인, 일본, 스웨덴, 독일의경우와비교하여전략적인 선택과집중 이부족하거나새로운사업발굴에다소늦게대처한다는비난을받고있기도하다. 1) 공적개발원조 (Official Development Assistance: ODA) 로대표되는국제원조는인간안보확보를위한대표적노력들중의하나이며, 2 차세계대전이후선진국에서후진국으로의다양한지원이이루어져왔다. 이후 2000 년 9 월 UN 밀레니엄정상회의 (Millennium Summit) 에서인류의평화, 인간안보, 개발, 인권, 자유를위해국제사회가공동노력을기울이자는 밀레니엄선언문 이채택됨으로써더욱구체화되었다. 특히대외원조의실행에있어수원국의시각에서 공포와결핍으로부터의자유 (free from fear and want) 를위해무엇이필요한지를고려하고, 개도국의요구 (Needs) 를보다적극적으로수용함으로써인류의공동발전과평화를이룩하는쪽으로정책방향이재구축되어야한다는점이강조되고있다. 2) 2000 년대이후최근 10 년간중남미원조가우리나라양자간무상 ODA 총액의 5-6% 선에불과했다. 하지만최근정부의보고대로 2015 년 GNI 대비 ODA 규모가정부계획대로현행 0.07% 에서 0.25% 로늘어나면, 전체 ODA 의규모는연간 33 억달러로증가가예상되고이에따라중남미양자간무상원조규모도약 억달러로증가할계획이다. 110 한국국제협력단

112 본논문은위와같은비판들을수용하면서향후 21세기한국의대 ( 對 ) 라틴아메리카국제개발협력 (ODA) 사업진출중에잠재성이뛰어난이지역개도국들의수자원관리및이를통한농업발전 - 예를들어, 관개농업분야를새로운개발협력분야로인식하고이에대한협력가능성전망을모색해보고자한다. 이러한인식은라틴아메리카개도국들이전통적으로농업발전을통해경제발전을추구해온지정학적그리고경제적특징을고려해협력대상과이슈를고려했다. 지난 20세기동안전통적인수출상품으로써개별국가들의경제성장에지대한영향을미치고있는농업분야에대한개발과협력은사실오늘날많은발전을해오고있다. 하지만이러한발전은 21세기에들어와농업생산성향상, 농업시스템과제도적개선등에서여전히취약하며지속가능발전차원에서많은한계를지니고있다. 특히개발원조핵심대상국가들로떠오른빈곤국가들 ( 볼리비아, 파라과이, 페루, 과테말라등 ) 의경우에도이분야에대한수요국의필요와요청이증가하고있는추세이다. II 지역포커스 이러한추세와경향들을고려해새로운개발협력분야로상정가능한라틴아메리카지역에서의 21 세기형농업분야발전과밀접하게연관된수자원관리분야에대한국제개발협력을진단해보겠다. 본논문이대상으로하는국가는볼리비아이다. 볼리비아와의개발협력관점에서현재이국가가직면하고있는수자원관리위기및이와관련한다양한관개농업위기상황들을인식하고이를바탕으로이분야들에대한향후개발협력가능성을분석해보고자한다. 수자원관리분야국제개발협력의시대적필요성은오늘날라틴아메리카지역의통합적수자원관리부문개발과관련해세계은행과국제기구들및개별선진공여국가들의적극적인참여를통해확인해볼수있다 ( 제2장 4 및제3장 6). 특히수자원관리및관개농업시스템구축분야에서국제협력이강화되고있는데이는다음과같은주요요인들을통해서그방향과구체적인국제협력목표들이설정되고있다. 첫째, 라틴아메리카지역의재정건전화와빈곤감축을들수있다. 오늘날국제기구의하나인 IMF 는 빈곤소멸과성장촉진 (Poverty Reduction and Growth Facility: PRGF) 이라는프로그램을통해개발도상국의수자원관리분야에민간기업의참여를적극적으로추진하고있으며, 이러한국제적움직임은 1989 년 브래디플랜 (Brady Plan) 에민간참여를통한공공부문의개혁추진에의해더욱구체화되었다. 3) 또한세계은행의경우는신규융자와채무삭감의조건으로수자원관리 ( 특히, 수도사업및관개농업 ) 를독려해오고있다. 둘째, 무분별한수자원관리및개발에의한수자원보호를들수있다. 세계은행은 1993 년 수자원개발전략 을통해수자원관리와개발이지속적성장과빈곤해결에있어중요 3) 브래디플랜 (Brady Plan) 은미국재무장관인브래디 (Nicolas Brady) 가 1989 년발표한개발도상국의채무구제방안으로, 개도국의경제성장과외채상환능력의배양을위해신규차관공여에중점을두었던베이커플랜 (Baker Plan) 이개도국의외채문제를해결하지못하고 1982 년에이어 1987 년에또다시외채위기가발발하자그대안으로제시되었다. 브래디는개도국의외채위기를 상환불능의위기 로파악하고채무국인개도국의과도한외채원리금을그국가의구조조정노력정도에따라탕감해줄것과 IMF 및세계은행의역할을제고할것, 그리고외채를민간투자로전환하는계획 (swap) 등을주장했다 ( 이성형 2001:163). 국제개발협력 111

113 하며, 국가협력전략 (CPS) 과빈곤해소전략에있어중점적으로추진해야할사안이라고밝히고있다. 4) 셋째, 물과위생분야에있어개도국정부의관리능력의회복에도움을줄수있다. 특히거액의초기투자를필요로하는수자원관리 - 예를들어, 상하수도사업및위생시설등의경우 - 개발도상국정부가충분한자금을확보하기가곤란하다는점에서자금확보를위해차관도입과채권발행등채무증가로이어지고결과적으로는서비스질이악화되는부분에국제개발협력이절실히필요하다. 넷째, 공공재 (Public Goods) 로서의기능회복과효율적인공급을들수있다. 수자원관리및개발은지속적성장과빈곤해소를위해중요한분야임에도불구하고개발도상국의경우 보편적서비스 (Universal Service) 에서소외되는계층이확대됨으로써공공재의기능을회복시키기위해서는풍부한경험과능력을보유한해외개발협력체들이참여함으로써서비스의질과공공성을확보할수있다. 특히국제기구및일반사적기업들의참여를통해경쟁이도입됨으로써인프라시설개선의효과를가져올수있으며, 빈곤층의선택지가확대됨으로써결과적으로는정부의재정경감과함께기업의이익을추구할수있다는이점이있다. 5) 다섯째, 수자원분야관리를통한기후변화에대한대응과적응의차원에서살펴볼수있다. 효율적인수자원관리는결국급속한기후변화를완화하고지속가능한발전의중심이되기때문이다. 여섯째, 특히관개농업분야에서수자원관리는농업국가의특징을보이는이들개발도상국들에게농업생산성확대는물론농촌공동체들의일자리창출과농가소득의증대에영향을미쳐농촌빈곤을어느정도해소해줄수있는장점이있다. 마지막으로효율적인수자원관리는중앙정부와지방그리고수자원공급자와수급자사이에발생할수있는다양한사회적갈등을해소해장기적인차원에서사회통합을도모할수있는장점이있기도하다 (Box 1, 볼리비아의 물전쟁 참조 ). 특히남미의볼리비아경우는지속가능한농업발전과개발의필요성을우선으로현실가능한협력방안을모색해보는대안으로위와같은수자원관리및관개농업에개발절박성이있다. 본논문은이러한개발절박성의상황을진단해보고구체적인개발협력분야를살펴보기위한목적으로구상되었다. 이를위해볼리비아의오늘날수자원관리및이와관련한관개농업분야의현재상황과개발협력의필요성을구체적인데이터들을통해서진단해보고자한다. 위에서언급한다양한시각의분석과이에대한진단및평가를통해향후국제개발협력의다양한가능성을탐색해보겠다. 이런인식을토대로제 2장에서는볼리비아의수자원관리전반에대한현황과제도적문제점그리고협력이필요한부문에대한향후전망등에대해서살펴보며, 제 3장에서는볼리비아의관개농업현황과농업발전과의상관관계분석을통해개발협력의필요성을제기해본다. 특히이장에서는볼리비아 9개주에달하는지역적특성들과관개농업의개발정도및관개수자원관리차원의문제점그리 4) (World Bank 2003: 6 8). 5) (World Bank 2002:1 5). 112 한국국제협력단

114 고이의다양한분야 ( 농업, 환경및농촌빈곤 ) 에대한현황들을살펴본다. 6) 제 4장에서는결론으로전체내용을요약및정리하며좀더한국의입장에서구체적으로협력이가능한국제협력방향을제시하고시사점을도출해본다. 7) 볼리비아는풍부한천연자원을통한광산활동과석유및천연가스자원, 혹은리듐자원의보고로알려져있는남미지역에위치한내륙국가이지만, 전형적인농업국가이다. 볼리비아농업발전을위한혹은농업생산이가능한토지는전면적 (1,084 km2) 에서 34% 에해당한다. 하지만이중에서도관개농업시스템이갖추어진상태로경작이가능한면적은 2010 년통계로단지 3.9% 에지나지않는다. 관개시스템이들어선토지면적이 226,500 헥타르 (ha) 에지나지않고있다. 관개시스템도지표수를이용한관개시설이갖추어진면적은 128,000 헥타르 (ha) 이고스프링클러관개방식은 300 헥타르 (ha) 에머물고있다 년-2004 년동안통계를기준으로보면관개농업방식을통한농업생산은볼리비아 GDP 에서약 14% 정도를차지하고있다. 8) II 지역포커스 전통적인농업국가로서특징을살려볼리비아정부는자국의농업발전을위한일환으로이러한열악한상태의관개농업시스템의전환을통해농촌지역의삶의질을개선시키고농촌공동체들의향후발전은물론, 장기적인차원에서볼리비아농업생산구조를개선하고및이를통한경제발전및성장이라는시너지효과창출을위해노력을하고있다. 이러한인식의전환은특히국가의수자원공급방식에서민영화방식을선택한이후오랫동안지속된수도 라파즈 (La Paz) 와 코차밤바 (Cochabamba) 지역의대규모사회적저항 ( 일명 물전쟁 ) 이계기가되었다. 이후볼리비아정부는이러한수자원공급방식의잘못을정부책임으로인정하고대대적인제도적개혁을통해특히관개농업부문에서효율적인수자원관리를약속했다. 예를들어, 기존에는몇몇국가정부엘리트들에의해혹은다국적기업을중심으로관리되어왔던수자원정책에대한지역의농촌공동체및원주민공동체들의적극적인의사결정참여, 수자원및관개시스템관리에서전통적인방식과새로운기술통합, 수자원이용에관한소비자권리인정과등록제허용, 관개인프라의효율성증진, 수질의강화, 이분야시스템개선을위한정부의필요투자확대및재정의지속적이고안정적인투자등에서향후볼리비아수자원정책변화의우선사항들로고려했다. 제도적으로도볼리비아는여타남미국가들과비교해수자원및관개농업분야관리에대한중요성을부여해처음으로 수자원부 (Water Ministry) 를두고이를통합적으로관리한다고발표했다. 6) 볼리비아농업관련정보와데이터는주로볼리비아국가개황및유엔식량농업기구, 볼리비아수자원부자료들을인용참조함. 7) 본논문은따라서오늘날한국의대중남미개발협력대상국으로등장한볼리비아 ( 페루, 파라과이, 에콰도르와더불어 ) 에대한개발협력분야에서농업발전및경제발전에서가장시급하게협력이요구되는볼리비아의수자원관리및관개농업분야에대한접근이다. 볼리비아의수자원관리시스템과관개농업분야의일반상황분석과이분야에대한다양한개발협력의필요성을중심으로고찰함. 8) 물세 (Tariff): 입방미터당 0.05 달러 (0.05 US$/m3). 국제개발협력 113

115 Ⅱ. 볼리비아수자원현황및수자원관리 오늘날볼리비아의수자원이용을부문별로고찰해보면, 일반가정용으로 12%, 농업용으로 82% 그리고산업용으로 6% 이용도를보이고있다. 전통적으로볼리비아는수자원관리에서여타다른나라들과는달리지정학적인차원을고려해정치적혹은제도적불안정을극복하기위한목표를두고수자원관리접근방식을보여왔다. 특히 년사이볼리비아의코차밤바나엘알토 (El Alto) 지역에서발생한이른바 물전쟁 은사회적저항및갈등으로나타나수자원관리가볼리비아에서얼마나힘든문제인지를보여준다. 이와더불어볼리비아의위생시설서비스제공에대한문제도볼리비아정부가향후공공재서비스제공과정에서어떻게할것인지에대한논의도포함되었다 (Box 1 참조 ). 9) 2008 년볼리비아정부가마련한향후수자원관리와위생시설서비스향상목표는 2015 년까지볼리비아국민의 90% 에게수자원접근을허용하며 80% 까지위생서비스접근이가능하도록한다는계획을가지고있다. 이러한목표달성을위한재원은연간약 2억 9천만달러가소요될것이며이러한수치는오수의재사용에대한기술적투자와기후변화적응에대한투자도포함되어있다. 10) <Box 1> 볼리비아의 물전쟁 년사이집권한볼리비아의우고반세르 (Hugo Banzer) 정부는 1999 년수자원관리분야에대한정책및제도개혁을위해 부문별기구체계법 ( 법률 2029) 을통과시켰다. 이러한제도개혁을통해수자원관리분야에민간부문의참여가허용되었고이를규제할기구로 1997 년만든 물감독청 (Superintendencia de Agua) 을대신하여 기초위생감독청 (SISAB Superintendencia de Saneamiento Bösico; SISAB) 을재조직했다. 이러한법적제도적개혁을통해두가지분야에대한볼리비아정부는수자원관리에대한민간참여및민영화를허용했다. 하나는 1997 년수도인라파즈와엘알토지역에프랑스수에즈사의자회사인 일리마니물회사 (Aguas de Illimani 9) 2010 년현재개발도상국의인구중 20 억명이위생시설서비스에접근하지못하는것으로파악되고있다. 유엔 (UN) 은 2015 년까지 MDGs 차원에서이를개선사항으로두고있다. 이러한목표를달성하기위해서는연간투자액이 140 억달러가필요하다고전망하고있다. 하지만간이하수처리기술을이용한위생시설향상은이투자액을 50% 정도절감할수있다고보고있다. 10) 간이하수처리 (Simplified Sewage Treatment) 에는간이처리, 중급처리, 고급처리의 3 종류가있다. 간이처리로는하수중의미립자, 용해성물질및세균의제거가불가능하므로중급처리및고급처리의전처리로서행해지는경우가많다. 간이처리시설로서는침사지, 부사저지판, 유지저지판, 스크린등이있다 ( 화학물질정보사이트인용 : 현재간이하수처리기술을이용한위생시설접근허용한개발도상국은라틴아메리카지역에서볼리비아 ( 엘알토지역에서파일럿프로젝트 ), 온두라스의테구시갈빠 (Tegucigalpa) 의빈곤지역, 페루리마의주변빈곤지역등에서활용되고있다. 114 한국국제협력단

116 S.A.; AISA) 에민영화를허용했고, 그리고 1999년코차밤바주에다국적물기업인바이워터사 (Biwater) 와베체사 (Bechtel) 사의자회사인투나리물회사 (Aguas de Tunari) 에민영화를허용했다. 이러한수자원민영화에반발하는대규모의사회저항운동이 2000 년 4월코차밤바에서시작되었고 2005 년 1월에는라파즈와엘알토지역으로확산되었다 년결국이러한물민영화는 일리마니물회사 (Aguas de Illimani S.A.; AISA) 의경우, 물부족, 회계실수, 물세인상, 서비스부족등의이유로비난을받으며민영화가철회되었고이와동시에공공기관인엡사스 (Empresa P blica Social de Agua y Saneamiento; EPSAS) 의관리하에들어갔다. 결론적으로라파즈의수자원관리이해당사자 ( 수자원협회등 ) 들은독립적인서비스공급자를창출한셈이다. II 지역포커스 볼리비아의하수오물및위생시설에대한디자인과건설에대한사항을규정하고있는기술적규범 688 조는 2001 년들어개정되었다. 저비용으로효율성이고려된 간이하수처리 (Simplified Sewage System, 브라질에서활성화된시스템으로일명 'condominial' sewerage systems) 방식으로전환을시도하고있다. 게다가볼리비아정부는 년사이기초위생국가계획을통해수질향상과위생시설서비스를강화한다는구체적인전략을내놓았다 년대통령에당선된 ' 마스당 (MAS)' 의모랄레스정부는수자원이단지사적부문의비즈니스대상이아니라공공재이며그동안의수자원민영화는볼리비아시민들의수자원이용권을심각하게훼손해인권침해까지행했다고비판했다. 이를개선하기위해정부차원의독립적관리기구인수자원부를두고이의수장으로당시일리마니물회사에저항해엘알토지역에서강력한사회저항운동을주도한지도자를첫번째장관으로임명하는가하면차관으로코차밤바저항시위지도자인루이스산체스고메즈쿠케레야 (Luis Sánchez-Gómez Cuquerella) 를지명하는등파격을보였다. 1. 수자원관리현황 역사적발전과정에서보면볼리비아의수자원관리는 20세기초반인 1906 년입법된 물일반법 (Ley General de Aguas) 에정책적으로의존해왔다. 이법에의하면수자원은공공재이며수자원의관리권한은볼리비아정부에있고모든책임도정부에일임되어있다. 하지만초창기의수자원권리에대한정의는상당히모호한것이었다. 예를들어, 토지를통과하는수자원의소유권은다른이들에게영향을미치지않는한토지소유자에게있다 로규정되어있었으며지하수에관한재산권과물이용요금체계에대해서는어떠한언급도없었다. 이수자원법은 1945 년들어최소한의범위에서개정되었는데예를들어, 좀더구체적으로 하류지역수자원이용자들에게물에대한접근을부정할수없다 와같은조항들이첨가되었다 년에이르러서는지하수와같은수자원의권리를공공영역에포함시키거나관개농업인프라개선으로혜택을받고있던지역의농민들에게물세를부과할 국제개발협력 115

117 수있다는등의조항들을볼리비아상원이입법수정을하려는시도도있었다. 또한이와비슷한시도로 사이세계은행과독일의국제개발협력기구인 GTZ 과더불어볼리비아정부는기존수자원법을근본적으로수정하여 1988 년수정을예고했던수정안들을토대로새로운규정과제도적프레임변경그리고이용자들의수자원권리허용등을포함하는제도개선을시도한바가잇다. 하지만이러한수정법안들은새로운수자원법으로개정되지않았다. 시기를두고장기적인차원의수자원법개정논의는하나의통합적차원의법안창출이었으나그내부를살펴보면수자원이용을둘러싸고서로다른분야에서다른법안적용이복잡하게연결되어있다. 예를들어, 전력법, 탄화수소법, 광산법, 환경법들에서수자원에대한규정들이각기다르게관리되거나명시되어있었다. 이러한다양한법들속에서다르게정의되고규정되어있어보다일원적으로통합적차원의수자원에대한관리와제도적규율을어렵게하는원인이되고있었으며수자원의질과양은물론중장기적인차원에서수자원관리에어려움을주었다. 이와더불어수자원이용에대한문제도심각하다. 11) < 그림 1> 볼리비아의수역구분 출처 : CIA World Factbook 인용및재구성 (2010). < 그림 1> 에서보듯이볼리비아의수계는볼리비아국토를중심으로내부타원형태로연결발달해있다. 특히 < 그림 2> 에서보듯이이러한수계들중에아마존유역수계는볼리비아수자원에서중요한역할을하고있다 (724,000 km² 로전국토에서 66%). 리오플라타 (Rio Plata) 유역은아마존수계다음으로 229,500 km² 로 21% 를차지하고있다. 좀더상세하게아마존유역과연결된수역을살 11) 볼리비아와비교되는여타다른지역 ( 유럽, 한국 ) 의수자원관리패러다임변화는최동진 (2010) 을참조할것. 특히한국의수자원관리정책, 농업용수, 수도사업, 유역통합관리분야에대해비교분석참조. 116 한국국제협력단

118 펴보면 < 그림 2> 및 < 표 1> 과같다. < 그림 2> 아마존유역의수계 ( 볼리비아포함 ) II 지 역포커스 출처 : CIA World Factbook 인용및재구성 (2010) 아마존유역의경우는수량이풍부해홍수의피해를내기도하는특징을가지고있다. 수계를강유역별로구분하여수량을살펴보면다음과같다. 12) < 표 1> 볼리비아강유역에따른유량비교 강유역 주요강 지표면 (1000km 2 ) 평균유량 (km 3 /year) 아마존강유역 플라타강유역 (Rio Plata) 알티플라노 (Altiplano) 마드레데디오스 (Madre de Dios), 오르손 (Orthon), 아부나 (Abuna), 베니 (Beni), 그란데 (Grande), 마모레이테네스 (Mamoré e Itenez) 필코마요 (Pilcomayo), 베르메호 (Bermejo), 산후안 (San Juan), 파라과이 (Paraguay) 데사구아데로 (Desaguadero), 티티카카호수 (Lake Titicaca), 푸우포 (Poopó), 살라레스데우유니 (Salares de Uyuni), 코이파사 (Coipasa) ) 유엔식량농업기구 ( 의보고에의하면 2009 년현재볼리비아는 5 개정도의댐을통해수력발전으로이용중에있다. 국제개발협력 117

119 출처 : 유엔식량농업기구 (FAO; Food and Agriculture Organization 2009) 수자원이용과더불어발생하는환경오염의문제는볼리비아에서심각하게점증하는현상이다. 수질의오염은급속도로증가해왔다. 예를들어, 안데스지역의강들에서는높은정도의유기물질 (organic material) 들이포함되어흐르고있고이양은리터당 100 밀리그램을상회한다. 이수자원들은이후하류지역에서농업관개용수로이용된다. 아마존유역에서는상류에서토지이용과토양의침식혹은광산활동으로인하여수질이악화되는데이는물에침전물들이집중되어발생하고있는현상이기도하다. 산림과농업활동은또한볼리비아의수자원과수질에악영향을미치고있다. 볼리비아농업활동에서중요한사탕수수생산활동의경우는산타크루즈주에위치한피라이강 (Rio Pirai) 유역에서어업활동을불가능하게하는것으로보고되고있기도하다. 13) 2. 수자원관리와기후변화영향 수자원관리에서가장중요한또하나의사항은자연재해로부터피해를줄이는일이다. 볼리비아에서빈번하게자연재해로발생하는현상은우기에볼리비아지역전반에서광범위하게발생하는홍수와산사태피해이다. 물론이러한자연피해는볼리비아수계및수자원관리에도악영향을미친다. 게다가이러한자연재해는 2000 년대들어기후변화와관련한현상과더불어그피해는기하급수적으로증가하고있다. 라틴아메리카지역의기후변화를대표하는엘니뇨및라니냐 (El Niño/La Niña) 현상들과밀접한관계를맺고있기때문이다. 이러한기후변화는수자원과관련된수많은자연재해를발생시키고있는데예를들어, 2002 년포토시지방에서는역사적으로유례가없는폭설과폭풍의피해라든지, 수도인라파즈지역의파괴적인우박의피해, 2004 년차코지역의장기간에걸친가뭄으로인한산타쿠르즈 (Santa Cruz), 추키사카 (Chuquisaca) 그리고타리하 (Tarija) 지역거주민약 20만명 (15% 가아동인구 ) 의식량안보및건강과영양상태위협등의재해들이일어났다 년사이발생한볼리비아의엘니뇨현상은볼리비아경제성장율의 4% 에달하는경제적피해를입혔으며 13만가구혹은거의 60만명의일상에피해를주었으며이는 년엘니뇨현상피해의 5배에달하는수치로계산된다. 더욱심각한것은이러한피해가발생한지역이거의농촌지역이라는사실이다 년라니냐로인한자연재해는이전보다그피해가 20% 정도늘어났으며경제적규모로는 500 만달러이상의피해와 12만이상의가구피해를결과로발생시켰다. 이피해가집중적으로발생한지역은농촌지역으로거의 53% 정도의피해를이지역들에서흡수해야했다. 14) 기후변화와관련된좀더구체적인피해증가는특히수자원관리부문과관련한볼리비아정부의보 13) Mattos, Roger (2000). Información Sobre la Gestión del Agua en Bolivia. 14) Ministerio de Planificacion del Desarrollo (2007). 118 한국국제협력단

120 고서에의하면볼리비아의극심한자연재해로인한피해증가현상은 수문기상학 (hydrometeorological) 분야에서흔히발생되며, 기후변화현상을통해집중적으로발생하고있다고보고하고있을정도이다. 이미이러한현상은 UN 기후변화에관한정부간협의체 (UN IPCC) 에서 2001 년볼리비아사례를예측한바있다 년대들어볼리비아에서는열대폭풍이빈번하게발생하며풍속이거의보퍼트풍력단위로 28 m/s 이상에달한적도많다. 15) 이는엄청난대륙성강우를동반해해일폭풍을일으키는주원인이되었고 년수도인라파즈에서발생한자연재해는이러한현상들의증거들이었다. 가뭄피해는더욱극심하다. 기후변화로인하여볼리비아의건조및반건조지역특히고지대에서가뭄현상이더욱빈번히발생하고있다. 가뭄의피해는비단농촌지역에서뿐만아니라산업생산이집중된도시지역에서그리고수자원관리시스템의부족과저발전으로그피해는더욱크게증가하고있다. 수자원공급시스템은열악하며갈수기에수자원을보존하는시스템도상당히낙후되어있는형편이다. 기후변화에따른홍수의피해는짧은시기동안집중적인강우량을통해발생하며이는상당할정도의인프라피해를가져오고있다. 또한짧은시기동안의강우량집중현상은전반적으로장기간의걸친평균수자원관리에도상당히악영향을미치고있다. 하지만볼리비아의경우여전히강우량패턴을연구해이를시스템적으로조절하는능력은부족한상태이다. 물론기본적으로집중적인홍수피해에대한조기경보시스템마련도정책적으로혹은시스템적으로잘정비되어있지못하다. II 지역포커스 게다가볼리비아의많은강유역들에서오늘날유역보호차원으로통합적인수자원관리시스템구축을위한많은활동들이전개되고있는데이는환경피해는물론기본적으로토양침식, 대수층의재충전능력감소, 물의이용도감소현상을불러와경제적생산성과거주민들의소득을상당할정도로떨어뜨리고있는원인이되고있기도하다. 볼리비아의지정학적인위치상안데스산맥의융빙현상은또다른기후변화의산물이다. 16) 지역별로볼리비아의기후변화에따른자연재해발생시나리오들을정리해보면다음과같다. 15) 보퍼트풍속단위는 m/s 로표시하는데이는바람의강도를표시하는것이다. 계급번호가클수록풍속이강하다. 현재널리사용되는것은 1805 년보퍼트가만든보퍼트풍력계급을 1964 년개정한것이다. 0 부터 12 까지 13 개의풍력계급이있으며폭풍주의보는풍력계급 7(13.9~17.1 m/s) 이상, 폭풍경보는풍력계급 9(20.8~24.4 m/s) 이상이다. 풍속 V 를 m/s 단위로표시하면 1 m 2 면에대한풍압 kg = V2 으로주어진다. 그래서 10 m/s 의바람이불때 1 m 2 면에대해서는약 12 kg 의압력을받고 30 m/s 의경우에는 112 kg 의압력을받게된다. 16) Glacier Retreat, 일명 융빙 현상은빙하가녹는것으로지구온난화에의해발생하며해수면을상승시키는결과를초래함에따라대륙의면적을감소시키는결과를가져온다. 대륙내산맥정상을차지하는빙하의융빙은직접적으로산사태를유발하고, 홍수와빙하주변호수의범람을가져온다. 그러나더욱심각한문제는단기적으로는강물의양을증가시키나몇십년후에는강물의양이급격히감소하여생태계를위협한다는것이다. 빙하는강수량 ( 눈 ) 이많은시기에담수를빙하의형태로저장하고있다가, 따뜻하고건조한시기에는저장한물을녹여서강물로내보내는역할을한다. 만약빙하가줄어들면, 저장된담수의양이적어강물의양이급격히감소하게된다. 볼리비아융빙현상사례는 차칼타야빙하 (Chacaltaya Glacier) 가대표적인데이에대해서는 Francou, Bernard et al.(2000) 참조. 국제개발협력 119

121 < 표 2> 볼리비아지역별기후변화시나리오 볼리비아주요지역알티플라노 (Altiplano) 안데스계곡 (Andean Valleys) 차코 (Chaco) 아마존유역 (Amazon) 기후변화시나리오점증적강우량증가, 짧은시기동안우기및해일폭풍빈번발생, 낮은강하천유량점증적강우량증가, 짧은시기동안우기및해일폭풍빈번발생장기간의건조시기증가, 빈번가뭄현상증가, 낮은강하천유량점증적강우량증가, 흐린날빈도수증가, 여름철고온다습, 겨울철심한건조기증가 출처 : 볼리비아기후변화국가프로그램 (National Program for Climate Change 2008) 3. 볼리비아의부문별수자원관리 1) 식수및위생분야볼리비아의식수분야와위생서비스분야는수자원관리분야에서 1990 년대이후급속한발전을거듭해오고있다. 이는각분야별로투자증가가큰영향을미쳤다. 하지만볼리비아는여전히여타다른이웃국가들과비교하면서비스분야의보급률에서그리고질적으로가장낮은상태를보이고있다. 가장낮은보급률은특히판도 (Pando), 포토시 (Potosí) 그리고오루로 (Oruro) 지방에서열악하다. 하지만수자원공급서비스보급에대한요구는각지방별로지대하게증가하고있다. 이는특히 2007 년이후그동안증가했던이분야에대한투자가감소하면서공급균형의문제가발생하고있다 년까지수자원공급과위생서비스분야공급상황을보면다음과같다 (< 표 3> 참조 ). < 표 3> 볼리비아수자원공급및위생서비스현황 (%, 2006) 서비스분야 도시 ( 총인구의 64) 농촌 ( 총인구의 36) 총합 물공급 ( 폭넓은범위 ) 물공급 ( 가정연결 ) 위생서비스 ( 폭넓은범위 ) 위생서비스 ( 하수도 ) 출처 : Joint Monitoring Program WHO/UNICEF(JMP/2006). 17) 볼리비아는현재 9개주에 327 개의지방자치단체들이포진되어있고 14개에달하는수자원및위생시설공급업체들이존재한다. 특히대도시공급업체는 EPSA(Empresas Prestadores de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado) 가이를담당하고있다. 농촌지역에서는훈타스 (Juntas 혹은물 17) 참조. 120 한국국제협력단

122 위원회 ) 가수자원관리및시스템의유지를책임지고있다. 수자원관리및유지에대한볼리비아정부의평균투자는 1980 년대 2천만달러이하에서머물다가 1990 년을기점으로대략두배인 4천만달러로상승했다. 그리고 1999년에는연간투자평균을상회해약 7천만달러까지상승했다. 하지만 2000 년에는이러한투자가약간감소하다가이후점진적인감소경향을보이고있다. 중요투자처를살펴보면 년사이, 거의 58% 에달하는투자는해외에서지원되었다. 미주개발은행 (IDB), 세계은행, 일본의자이카 (JICA) 그리고독일의개발은행이자재건신용기구 KfW 에의해서대부분지원되었다. 이외에 17% 는지방정부들에의해그리고 8% 는사적부문에서나머지 17% 는주정부들에서재원을마련한것으로보고되고있다. 18) II 지역포커스 2) 관개및배수시설분야볼리비아정부는향후볼리비아농업생산량확보와농업발전을위해관개농업분야수자원관리가가장중요하다는사실을인지하고있다. 국가관개계획등정책적혹은제도적장치를마련하여이분야에대한투자를강화하고있다. 하지만여전히이분야에대한시스템적발전, 향후투자, 기술발전등은열악한상태이다. 약 5,000 개에달하는관리시스템을가지고있지만지역적으로남쪽과남서지역, 예를들어, 발에스 (Valles) 및알티플라노 (Altiplano) 지역에집중되어있다. 하지만이러한관개시설들도규제조절장치의하나인댐과같은시설은거의없고시설이정비되지않은상태로강우량에의해조절되는복잡한수로의망으로구성되어있다. 이러한열악함은계절성강우조절에대해상당한취약성을드러내고있다. 여전히전통적방식과좀더현대적으로개선된방식이관개방식으로혼재하고있다. 3) 수력발전 1990 년대초반볼리비아의전력부문은민영화되었었다. 발전, 송전그리고배송분야가총망라되었다. 볼리비아의전력공급은화력발전이 60% 로수위를차지하고있고수력발전은 40% 정도로낮은공급율을보이고있다. 이러한혼합된형태의전력공급은수력발전으로많은부분전력을공급하는여타다른남미지역이웃국가들 ( 평균 51%) 과비교하면낮은수치이다. 여기에농촌지역에대한전력공급은라틴아메리카국가들중에서도최하위권에머물러있다. 19) 향후볼리비아정부에게는최대의숙제로남아있으며공공및사적부문에서함께해결해야하는문제이다. 볼리비아의전력부문공급방식은여타다른국가들과마찬가지로국가적차원의전력연결공급시스템 (SIN) 과발전기를갖고발전해서직접사용하는방식인오프그리드 (off-grid) 시스템 ( 이른바, AISIADO 불리는 ) 방식으로이루어져있다. 18) Vice Ministry of Public Investment and External Financing (2010 자료분석 ) 19) EIA 통계자료 국제개발협력 121

123 4) 지역생태보존과농업생산증대볼리비아의생태시스템은강유역의특징과상당히밀접한관련을맺고있다. 다소폐쇄된지역적특성과생태특징을보이는지역은볼리비아의중앙안데스건조지역으로이지역은안데스산맥중의춥고건조한고원지대로구성되어있다. 안데스산맥사이계곡지대는산림지역이며이들중에서동쪽계곡은열대산림과습한대초원사바나지역이다. 다소폐쇄된공간으로서생태특징을보이는지역은초목과강우량이부족한지역으로 40% 의인구가살고있고대개농업과광산업에종사한다. 안데스산맥사이계곡지대는가파른경사지역으로이지역에는반드시관개시설과토양침식을막기위한계단식테라스시설이필요하다. 이계곡은여타지역들과비교해상대적으로풍부한곡물생산이가능해볼리비아경제성장에긍정적인역할을하고있다. 동쪽의열대우림지역에서의수자원관리분야에서필요한사항은배수시설과더불어토양의질저하가문제로볼리비아농업발전을위해이분야에대한관심이시급하다. 이지역에서생산되는농작물들은대두, 목화, 해바라기그리고사탕수수작물들이주요품목들이다. 4. 볼리비아정부의수자원관리전략과국제개발협력 위와같은다양한분야에서수자원관리의한계를가진볼리비아정부는향후이분야에대한경제성, 공공성그리고생태환경보호나기후변화대응등에많은도전을받고있다. 이를인식한현모랄레스정부는거시적차원의수자원관리전략을국가사업으로내세워 모든이들에게물을 (Agua para Todos) 이라는슬로건하에이분야에대한개선정책을마련하고있다. 예를들어, 지속가능하고모두가참여하는방식의통합적수자원관리국가전략을통해강유역중심의수자원관리개발을리드하고있다. 국가차원의계획과수자원부문별정보프로그램을구축하여사막화방지프로그램을만들어생태계를보호한다는전략을운영중이다. 이러한전략의이행에서또한가장중요한것은시민사회의협력과참여를강화해수자원관리통합과더불어사회통합에도일조한다는계획이다. 위와같은전략적마스터플랜을통해발생되는경제적영향을살펴보면기존의수자원이용에대한지불제도를개선하여 ( 특히관개부문 ) 수자원시스템개선에활용한다는입장을보였다. 관개농업관련부문협회및이해당사자들은원가보상이나관개농업시스템의확장및업그레이드등의분야를포함하지않는조건에서수자원에대한세금사항규정마련을위해책임을지게되었다. 농촌지역에는수자원공급과위생관련분야에있어서일인당정부보조금정책이활성화되었는데물의공급에서 70달러, 위생부문에서 60달러정도의수자원이용보조금이책정되었다. 게다가내부금융기금마련을위한이자율조정을통해간접적인지원정책이마련되었으며그리고이러한프로젝트들은비정부기구들의금융적지원도받아들였다. 농촌및원주민공동체들은지금까지수자원이 122 한국국제협력단

124 용에대한어떠한비용도지불하지않았고지난시기에서도이들은볼리비아내에서가장빈곤한그룹으로존재하면서수자원이용과관련된법적행위자로서도배제조항에포함되어있었다. 그럼에도불구하고볼리비아정부의수자원관리를위한실질적인투자사항들을살펴보면 21세기초반에는상당히감소하는경향을나타냈지만최근몇년사이에는증가하는경향을보이고있다 (< 표 4> 참조 ). 다음은볼리비아정부의수자원관리투자 ( 정부예산과실질투자 ) 에대한사항이다. II 지역포 < 표 4> 볼리비아정부의수자원관리분야투자 : ( 천달러, %) 커 스 연도 책정예산 총예산에서 % 실질투자액 총예산에서 % 투자된예산 % ,979 N/A 2,134 N/A ,666 N/A 5,840 N/A ,803 N/A 8,335 N/A ,803 N/A 8,335 N/A , , , , , , , , , , 출처 : 볼리비아공공투자및대외금융차관부 (Vice Ministry of Public Investment and External Financing 2009). 볼리비아정부의수자원관리투자의증가와더불어국제개발협력차원의투자도증가하기시작했다. 미주개발은행 (IDB) 의경우 2008 년볼리비아의수자원부와함께통합형수자원관리전략마련을위해 30만달러의프로젝트를이행했다 년네덜란드와스웨덴개발협력사들은이미볼리비아의강유역에대한수자원관리국가계획에협력을강화해코차밤바, 추키사카, 산타크루즈그리고오루로주 (department) 들을중심으로 12개의강유역관리사업에 6백만달러의투자를했다. 볼리비아의관개부문관리를위해볼리비아정부는 안데스개발은행 (Corporación Andina de Fomento: CAF) 를통해 1천 6백만달러에달하는기금마련을했고독일정부로부터 1천 8백만달러그리고미주개발은행 (IDB) 로부터 2억 7천만달러의투자지원을통해몇몇의관개시설개선프로젝트를진행시켰다. 20) 세계은행또한볼리비아의수자원관리프로젝트에지원을하고나섰는데이는 20) 일명 카프 (CAF)' 로불리는 ' 안데스개발은행 ' 은일종의안데스지역국가들이개발협력분야에투자하는다자금융기구의성격을띤다. 베네수엘라의카라카스에본부를두고있으며라파즈, 브라질리아, 보고타, 키토그리고리마에각각지부를두고안데스국가들의개발협력사업에대한공적사적사업들에투자를해오고있다 ( 규모는 2002 년기준 50 억달러 ). 국제개발협력 123

125 다음과같은개발협력사업들을포함하는개발협력지원이다. 1) 수자원과관련된기후변화적응 21), 2) 재난관리및긴급복구, 3) 열대안데스지역의급속한융빙현상에대한영향에적응, 4) 도시빈곤계층을위한수자원관련인프라구축, 5) 공동체발전과식량안보에대한부문등이수자원관리지원사업에중요한이슈들로부각되었다. 22) 특히기후변화로부터복원력 (climate resilience) 을강화하는방안을주류화하는프로그램 (PPCR: Polot Program for Climate Resilience) 지원사업으로 5억달러규모의수자원관련국가발전계획에투자가진행되고있다. 이러한국제개발협력을통해볼리비아는수자원관리를통합적으로진행할수있을것으로예상된다. 안데스지역개발협력기금들과세계은행차원의지원은향후볼리비아수자원관리부문에많은협력사업들을낳을전망이다. 위처럼수자원관리와위생시설개선에대한볼리비아정부인식의변화및다양하고포괄적차원의투자와제도적개선그리고국제개발협력기구및선진공여국들의국제개발협력투자도증가하고있다. 이와더불어좀더차별적차원에서볼리비아같은농업국가의특수성을감안해수자원관리에서동시에반드시고려해야하는부문이농업생산량확대와농업발전을위한효율적인관개농업시스템에대한국제개발협력도중요하다. Ⅲ. 볼리비아농업발전과관개농업의영향 상기했듯이볼리비아는농업과광업의비중이높아내부적으로는물의공급, 기후조건, 국제가격변동등과같은외부충격에취약한경제구조를가지고있다. 특히 2006 년모랄레스정권의등장과함께에너지산업 ( 천연가스 ) 의국유화, 취약계층에대한보조금지원등과같은무분별한재정지출증가에따라재정상태도그리건전성을띠지못하고있다. < 표 5> 에서보듯이볼리비아의경제지표들은 년사이그리낳은형편은아니다. 21) 2008 년세계은행은기후변화와개발협력문제를연계해 ' 개발과기후변화에대한전략적프레임워크 (SFDCC: Strategic Framework on Development and Climate Change) 를개발하였다. 세계은행의대표적인기금으로는 ' 기후투자기금 (CIF: Climate Investment Fund) ' 이있다 년 7 월설립된 CIF 는온실가스배출감축을위한청정기술에대한투자및국가개발전략상의저탄소프로젝트에대한지원을목적으로한다. 총공약액은 2009 년현재 63 억달러에달하며실질적인기여액은 57 억달러로미국, 일본, 영국, 독일등이주요공여국이다. CIF 는기존의 ODA 와는별도로추가적으로제공되는재원으로자금지원과양허성차관으로구성된다 ( 정지원, 박수경 2010 참조 ). 22) 볼리비아는방글라데시, 모잠비크, 캄보디아, 네팔등과같은개도국국가들과함께세계은행이지원하는 전략적기후기금 (SCF: Strategic Climate Fund) 중의개도국의국가개발정책및지속가능한개발전략에기후변화로부터복원력 (climate resilience) 을강화하는방안을주류화하는프로그램 (PPCR: Polot Program for Climate Resilience) 지원국가로선별되었다. 124 한국국제협력단

126 < 표 5> 볼리비아주요경제지표 ( 백만달러, ) 지표 GDP 13,120 16,680 16,870 수출액 ( 백만달러, FOB) 4,458 6,527 4,918 수입액 ( 백만달러, FOB) 3,243 4,764 4,144 수출의존도 34% 39% 29% 외환보유액 ( 백만달러 ) 4,498 6,871 7,311 출처 : IFS, EIU II 지역포커스 이러한이유로는여전히농업과광업이경제에차지하는비중이크며두부문중재정수입의 50% 가천연자원에의존하고있기때문이다. 에너지자원인천연가스에대한자원국유화정책등은정부의반시장적인개입이진행되고있어해외투자를막고있는원인이되기도한다. 그럼에도불구하고오늘날볼리비아는수출지원을위해수출진흥청같은수출촉진기구를설립해이러한구조적문제를해결하고자노력하고있고세계금융위기극복차원에서 2009 년경기부양책을실시하기도했다. 경제구조적취약성극복, 과도한정부재정지출에따른재정적자해결, 열악한국내산업발전 ( 인프라, 기술등 ) 은볼리비아의단기적인문제가아니라중장기적으로해결해나아가야할문제들이다. 잘알려진대로볼리비아는남미지역국가들중에최빈국에해당한다. 남미지역에서전통적인농업국인파라과이와더불어국제개발원조가필요한국가중에하나이다. 국민일인당연간평균소득이 2006 년기준으로 1,200 달러에못미치고있고, 총인구에서거의 40% 정도가극빈층으로분류되어있을정도이다. 게다가볼리비아는지니계수 (Gini Coefficient) 통계상 0.6% 로남미지역에서도가장사회불평등 (social inequality) 이심한국가중에하나이다. 소득의양극화가심한이유이다. 23) 인구의 10% 가볼리비아국가총소득의 40% 를점유하고있고이와는반대로원주민공동체들과농촌인구들은경제적으로그리고사회소외계층으로분류되어고통을받고있다 년통계로이러한일인당소득수치는지난 50년간볼리비아경제사회구조변화에서바뀌지않고지속적인현상으로관찰되고있다. 반면에남미이웃국가들은 2008 년기준으로브라질의경우소득수준이과거에비해 350% 증가했고, 칠레는 200% 그리고아르헨티나는 75% 정도증가했다. 24) 빈곤비율은도시의 54% 에비해농촌의경우여전히 83% 에달하며기초생활불만족도에서도도시와농촌의수준은 39% 23) 지니계수 (Gini coefficient) 는소득불균형의정도를나타내는통계학적지수로이탈리아의통계학자인코라도지니 (Corrado Gini) 에의해 1912 년처음소개되었다. 지니계수는소득분배의불평등함외에도부의편중이나에너지소비에있어서의불평등함에도응용된다. 계수의범위는 0 로부터 1 로, 지니계수는 0 과 1 사이의값으로나타내며 0 에가까울수록소득이균등하게배분됨을의미한다. 0 의때에는완전한 평등 이며모두같은소득을얻고있는상태를나타낸다. 24) 세계은행볼리비아국가정보인용. 국제개발협력 125

127 대 91% 로대비를보이고있다. 세계은행의보고에의하면, 비록 2000 년대들어와국가전체차원으로생활수준이개선되고있다고하더라도혜택은여전히도시지역들에집중되어있다 년-2004 년동안볼리비아의농업생산은볼리비아 GDP에 14% 정도의기여를했으며고용부문에서도총인구의 40% 가이분야에종사하고있다. 하지만이러한고용수준은농촌지역으로접근하면농촌인구중거의 80% 가농업에종사하는것으로통계가잡힌다. 개별연도통계수치로보면 2001 년농업부문에서만 4억 3,200 만달러의수출을기록했으며이는볼리비아국가전체수출의 30% 에해당한다. 볼리비아의동쪽지역은농업분야수출에막대한영향을주고있는대두, 해바라기그리고사탕수수등을생산한다. 하지만서쪽지역에서는지방시장과자급농업생산이주를이루고있다. 게다가볼리비아정치적불안정으로인한정부의빈번한교체와사회적긴장관계의지속은그동안볼리비아의빈곤감축의개선에도많은한계를드러냈다. 그럼에도불구하고 2006 년처음으로원주민출신대통령으로당선된에보모랄레스 (Evo Morales) 정부는새로운 국가발전계획 (Plan Nacional de Desarrollo: PND) 을통해이러한근본적인빈곤문제를해결하고자노력하고있다. 특히관개농업시스템의개선과증진사업은이러한국가발전계획에서핵심을차지하고있는프로젝트들이다. 관개농업향상을통해농업생산량을증대시키고생산품의다변화를유도하며농촌지역에서일자리창출은물론향후볼리비아의식량안보확보에도커다란영향을줄수있기때문이다. 특히볼리비아의수자원부 (Water Ministry) 보고에의하면관개농업증진은향후볼리비아농촌및농업발전에다음과같은구체적인분야들에서긍정적인효과를가져온다고본다. 25) 예를들어, 농업생산량의안정적인확보를위한기후변화위협감소, 생산량의증대를통한수출능력증가와이로인한농업재정마련, 토지이용의강화, 소득증대와농촌에서도시로의국내이주의감소, 고부가가치농업상품으로의다변화, 생산투자증대등의장점들을들수있다. 1. 관개농업시설발전현황 볼리비아는현재대략적으로총경작가능한농업용토지 210만헥타르 (ha) 중에 11% 에달하는 23 만헥타르에만관개시설을이용한농업활동이진행되고있다. 5천개에달하는관개시스템을확보하고있지만대부분이남부와남서부지방, 예를들어알티플라노 (Altiplano) 유역에집중되어있다. 동시에이러한시스템들은제대로연결된시스템이아니라복잡한거미줄망의수로들로연결되어있으며중간중간에댐시설을이용하기보다는일반강우량의흐름을통로로서통제하는열악한시 25) Viceministerio de Riego (Julio 2007). "Plan Nacional de Riego" (PDF). Ministerio del Agua. pp 한국국제협력단

128 스템으로계절성우기에상당히취약한구조를가지고있다. 관개시설들의효율성정도는전통적인시스템으로 18%-30% 정도로부터좀더개선된시스템 35%-50% 로다양하다. 26) 총 9개주로구성된볼리비아지역및지방의관계시스템발전현황을살펴보면다음과같다. 주마다관개시스템의규모는강우량과농업용토지규모의존재및정도에따라다르다. 27) < 표 6> 볼리비아지방주들의관개시스템발전현황 ( 헥타르 ha) 지방주 10ha 100ha 500ha 미만 500ha 이상총합추키사카 1,653 11,370 4,261 3,884 21,168 II 지역포커스 코차밤바 1,938 22,225 27,403 35,968 81,925 라파즈 1,703 21,047 6,052 7,192 35,994 오루로 940 3, ,021 14,039 포토시 3,240 10,146 2, ,240 산타크루즈 269 5,456 8,434 1,080 15,239 타리하 ,755 17,101 5,710 36,351 총계 10,528 86,638 65,944 63, ,564 출처 : 볼리비아수자원부 (Ministerio del Agua 2008) 관개시스템을통해인수 (water withdrawals) 되는수자원 94% 이고이는연간 20억입방미터 (cubic meters) 에해당한다. 볼리비아는지형적혹은기후적으로관개에대해서다음과같은세지역으로구분된다. 열대및아열대기후특징을보이는동쪽지역과건조, 반-건조및반-습지건조지역인서쪽지역그리고페루와국경을맞대고있는티티카카 (Titicaca) 유역으로나누어진다. 수계지리학적으로살펴보면역시세지역으로구분되는데먼저 72만 4천킬로미터에달하는아마존지역은볼리비아영토의 66% 를차지하며, 영토의 21% 에해당하는리오플라타 (Rio Plata) 유역과 13% 에해당하는다소고립적인유역등이존재한다. 관개에대한중점적인관리가필요한지역이기도하다. 아마존유역은수계의크기등을고려해보면홍수피해가많은지역이다. 세지역으로분류되는볼리비아의관개관련해당사항은수자원이풍부한지역과부족한부족의차이가지역별로너무커이에대한균형을맞추는관개농업시스템의개발이시급한상황으로분석된다. 물론지역차를극복하고이러한균형을맞추기위한국제개발협력은반드시필요하다. 26) Comisión para la Gestión Integral del Agua en Bolivia, p ) 볼리비아의주는북쪽으로부터빤도 (Pando), 베니 (Beni), 수도인라파즈 (La Paz), 오루로 (Oruro), 포토시 (Potosí), 타리하 (Tarija), 코차밤바 (Cochabamba), 추키사카 (Chuquisaca), 산타크루즈 (Santa Cruz) 로구성되어있다. 국제개발협력 127

129 2. 관개농업과환경적영향 볼리비아에서관개농업에의한영향은농업용수의범람으로인한토양침식과오염이다. 거의 41% 에달하는토지들이토양침식으로인해생산성을잃고있다. 예를들어, 볼리비아의서쪽지방인오루로, 포토시, 타리하지방에서는토양의침식으로인한토지의낮은생산성을가진지역이무려 4만 5천평방킬로미터에달할정도이다. 고지대의영세농경작지역인 미니푼디오 (minifundios) 에서도토양의질저하는발생하고있다. 북쪽고지대지역의가족농생산단위는 5 헥타르당 3 헥타르정도수준으로생산량의감소를가속화시키고있다. 방목지의증가와여타다른농업활동또한토양의염류화와토질의쇠퇴를증가시키고있다. 28) 농업용수의범람은일반가정에서방출되는생활오폐수와산업분야및광산활동을통해나오는유독물질등의투기와더불어수질오염의또다른원인이되고있다. 오염부하량에서가장큰몫을차지하는것은농업, 어업활동그리고도시지역에서발생하는쓰레기오폐수등에서나오는유독물질들의확산에서기인한다. 하지만이런원인들을제거 ( 양이나독성등 ) 하기위한규제조치들은없다. 3. 관개농업분야정책및제도발전 스페인의식민지배자들의중앙안데스지역에도착한 16세기이후기존에이지역에거주하던수많은원주민공동체들은저지대의연안지역과계곡에존재하던비옥한토지들을빼앗기고인간거주가힘든고지대로밀려나야했다. 고지대에서는야마 (llama) 나알파카 (Alpaca) 같은동물들을사육하기위한방목지대가증가했지만이러한동물들은낮은생산성과높은기후적위협등으로농업에이용되지않았다. 고지대는현재볼리비아농업생산에서자급농특징만이남아있다. 전통적으로볼리비아정부들은광산부문에의존해국가재정수익과외화를벌어들였다. 직접적으로농업부문은국부의원천이되지못했다. 29) 하지만 1985 년파즈에스텐소로 (Paz Estenssoro) 정부가추진한경제개혁조치로부터이러한흐름은변화를가져왔다. 자유시장경제논리에따라농업부문에대한해외투자를유인하는경제정책들을입안하면서사적투자를강화시키고자하는움직임을보였다. 하지만농업발전을위한초기의이러한시도는일종의공공재차원에서필요했던토지소유권, 농업리서치및진흥계획, 관개인프라등에대한정확한그리고건설적인국가개입계획이없어성과를내지못했다. 결과적으로농업부문발전은위한인적 / 물적자본의부족으로한계를드러냈으며농촌공동체들은특히관개기술의부족으로인하여생산성향상에대한기회를박탈당해야했다. 1999년대에들어서관개시설을통한농업생산가능토지가 128,240 헥타르로증가했다. 28) Sanchez-Triana, Ernesto, et al.(2006: ) 참조. 29) World Bank (1992: 1 3). 128 한국국제협력단

130 하지만이러한증가에도불구하고또다른문제는이러한관개인프라가코차밤바지역과라파즈지역에 50% 이상이집중되어있다는사실이다. 30) 제도적발전측면에서살펴보면 1990 년대동안볼리비아의수자원관리특징은수많은행위자들이포함된부문적접근방식으로이루어져있었으며관리에대한책임소재도여러기구들에의해다층적으로진행되었다. 농촌및원주민부, 국가수자원관리기구, 수자원위원회간혹은관개및배수국가사무국, 농촌발전국가사무국등이국가차원의수자원관리나관개에대해서업무를중첩적으로맡고있었다. 하지만볼리비아정부는 1998 년이런복잡한업무분담을해결하기위해수자원이용자권리를허가하는한편전담관할부서의설치를해결책으로내놓았다. 1999년라파즈지역과코차밤바지역에서수자원과위생에관한두중요한부문에대한사적기업들의참여가허가되었다. 결과적으로수자원이용료가증가했고비용측면에서수자원에대한일반소비자들의접근은점점어려워졌다. 이러한원인들이 2000 년볼리비아에서 물전쟁 이라불리는엄청난규모의사회저항운동이발생했고이사건이후볼리비아의수자원소비자협회, 정부및지방정부들, 비정부기구들, 국제리서치기관들이참여해수자원이용에대한공공정책을재조명하면서재정의하기시작했다 (Box 1 참조 ). II 지역포커스 이러한과정은소비자들의물이용권프로젝트 (Proyecto Derechos de Agua PDA) 로이어졌다. 관개농업관련기구들은 PDA 과정속에서새로운희망을얻었고이들기구들과함께기술적으로볼리비아의전통적인이행과과학적지식이결합된형태의국가차원의관개전략을모색하기시작했다. 이러한참여과정에서제도적으로발전한것이여타다른법안들과함께태어난 2004 년관개법 (Irrigation Law) No.2878 이었다. 31) 2006 년정권을잡은모랄레스 (Morales) 정부는이를더욱강화하여제도적개혁을이루었는데볼리비아의새로운수자원이용및관개농업을담당할환경및수자원부를새롭게구성했으며이는중앙정부통제방식보다는이분야에대한지방자치도인정하여 ( 지방자치법 No 근거 ) 지방정부들에도담당부서및수자원이용자협회등을두고종합적으로관리할수있는시스템개혁을이루었다. 하지만국가차원의관개계획은여전히중앙정부및지방정부차원에서서로다른기관들이포함되면서상당히중첩된형태의관리및책임이맡겨져여전히문제로지적되고있기도하다 년에태어난관개법 (Irrigation Law) No 은탈중앙화방식의다시말해서지방정부들의권한강화를통해관개로이용되는수자원관리와등록을통한수자원이용자들의권리를보장하는내용을담은제도적노력을함축한법안이다. 32) 관개법 (Irrigation Law) No 은또한관개 30) FAO 볼리비아국가개황참조및인용. 31) 국제개발협력 129

131 인프라시설구축과관리를지방의농촌공동체에이양하는가하면관개시스템의투자증진을위한참여메커니즘을구축하는데에도많은역할을했다. 새로운관개법은수자원이용권리에대한이양을금지하는가하면새로운수자원시장을활성화시키고개인적인수자원이용자들의권리보다는집단적인소비자권리를강화한법안으로서특징을갖는다. 물론이러한권리의취득은사전등록이라는제도적절차를밞아야보장이된다. 등록은원주민, 일반가정들, 공동체차원에서가능하며국내의혹은전통적인농업부문에도허용이된다. 물론여타농업및농ㆍ산림업에종사하는다양한농민기구들에최대 40년동안수자원이용에관한등록이허용된다. 이전에는농업부에서이를담당했지만관개와관련된이러한모든등록과관리의문제는수자원부에서관할한다. 이러한행정적업무를위해수자원부는국가관개서비스 (Servicio Nacional de Riego SENARI) 와지방관개서비스 (Servicio Departamental de Riego SEDERI) 를제공하고있다. 행정조직구성을살펴보면다음과같다. 먼저, 환경및수자원부 (Environment and Water Resources Ministry) 는 2009 년설립되었으며다음과같은업무에책임을담당하고있다. SENARI 와공조하에볼리비아관개시스템에대한계획수립과정책마련및이의이행, 모니터링그리고기금마련 ; 국내및국제기금의관리를통해관개시스템발전에노력 ; 기술적지원증진과관개발전을위한리서치및개발 ; 관개법 2878 에의거한강유역별, 지방및시와주단위별로관개에대한지방자치독려 ; 농촌발전, 농업발전그리고환경보호에대한동일한책임성공유등이주업무이다. 관개담당차관부는관개시스템을이용한지속가능수자원이용을보장하고점진적인관개시스템향상과구축을위한수자원이용권리와허가를담당하며, 국가차원과지방정부차원의투자를활성화하고기술과금융적지원을통한제도적능력을강화하기위해설립되었다. 발전계획부는수자원부, 농촌발전부및농업과환경부와함께강유역수준에서수자원관리에대한감독과계획을담당하며관개시설활동에환경기준의이행과디자인하고수질의모니터링과수질오염의완화하는업무를담당한다. 수자원부산하의 SENARI 의경우는수자원정책의계획과이행에총괄적인책임을진다. 수자원이용권리를허가함은물론수자원이용에관한갈등을해결하고다른수자원이해당사자들과의협력을도모하며 SEDERI 를감독한다. 주단위로존재하는 SEDERI 는주단위로관개전략을계획하고주의관개서비스담당부서를총괄하며관개부문등록을담당한다. 33) 32) 1906 년제정된이전의법은용도폐기되었음. 33) 볼리비아의주들중에서현재 7 개의주에 SEDERI 가존재한다. 수도인라파즈 (La Paz) 를포함해오루로 (Oruro), 포토시 (Potosí), 타리하 (Tarija), 코차밤바 (Cochabamba), 추키사카 (Chuquisaca), 산타크루즈 (Santa Cruz) 에있다. "El agua y el derecho de acceso" (PDF). Agua Sustentable. pp. 1 3 에서참조. 130 한국국제협력단

132 4. 관개농업분야인프라시설투자와발전이외에도볼리비아에는관개및수자원이용과관련해지방과지역그리고강유역과주단위로다수존재하며이들은공식적으로협회, 협동조합, 위원회, 공동체방식으로협력하고있다. 새로운수자원법을통해서볼리비아정부는수자원이용자권리를등록하는과정에서비공식적인단체들의참여를증진시키고있다. 이러한참여는국가차원의기구를통해서도가능하지만지방및주단위로존재하는기구들예를들어, 관개부문주연합 (UDR; Unidades Departamentales de Riego) 이나주단위관개협회 (ADR; Asociaciones Departamentales de Regantes) 등이관여되어있다 (Viceministerio de Riego 2007). 모랄레스정부는위와같은법과기구등제도적개혁을통해관개시스템의변화를추구하는한편, 정책결정과정에서많은행위자들의참여를요구하고있으며이들의의견을모아강유역수준에서보다통합적차원의수자원관리와공공투자를강화한다는목표를세유고있다. 이러한목적달성을위해 2007 년볼리비아정부는 2030 년까지국가관개계획인새로운 프로나르 (PRONAR) 프로그램이행에들어갔다. 34) 1996년-2005년까지이행되던이전의 PRONAR 프로그램과는달리현재이행중인프로그램은농ㆍ산림생산, 수자원관리, 관리기구및제도적능력, 관개및배수인프라시설투자증대, 통합적기술지원, 등을통해서관개인프라를 27만 5천헥타르 (ha) 로증진시켜 20만명에달하는농민들에게혜택을주고자하는계획으로 2030 년까지투자될재원이 12억달러에달한다. 35) II 지역포커스 농촌공동체 ( 농민 ) 는볼리비아관개인프라의이행과유지비용을지불하고있는중요행위자이다. 볼리비아수자원부의보고에의하면수자원이용자들이볼리비아관개시스템의관리및유지비용을거의 45% 정도보전하고있다. 볼리비아관개시설총규모의근 10% 를담당하는산타크루즈주의과달루뻬 (Guadalupe) 와팜빠레돈다 (Pampa Redonda), 코차밤바주의치아라 (Chiara) 관개시스템등의경우는이용과함께비용을지불해야한다. 예를들어, 코차밤바에서수자원이용자들은신청수수료 4달러와등록비 10달러정도를지불해야하며사무개선활동비혹은관리비명목으로하루당 3 달러정도의이용료를지불하고있다. 이러한수자원이용료와더불어관개시설투자에도많은금융적지원이이루어지고있다 년관개를포함하는농촌발전기금으로투자된금액이 1억 3천 3백만달러에달했으며, 2002 년에는 1억 6천 8백만달러로증가하기도했다. 이러한막대한양의투자는대부분지방정부들에의해이행이되었지만시스템개선이후에이러한부문에대한소유권의개념은명확하게정의되지않았었다. 1996년-2005년사이 PRONAR 차원에서투자된프로젝트만볼리비아총 9개주중에 7개주에 ) 35) Smits, Step, et al., p 국제개발협력 131

133 개에달하며투자비용만해도 2천만달러로대부분이국제개발은행 (IDB) 과관개부문관련협회및지방정부들의투자에의존해서이루어졌다. < 표 7> 볼리비아주별관개부문투자와투자처 ( 달러, 2005) 주명프로젝트지방자치농민 관개된헥타르 입찰 / 프로나르투자 지방정부투자 총합 코차밤바 ,210 1, 만 5천 62만 300만 추키사카 ,612 2, 만 9천 78만 350만 라파즈 ,077 4, 만 1천 98만 418만 오루로 ,326 1, 만 55만 229만 포토시 12 4, 만 36만 140만 산타쿠르즈 만 27만 118만 타리하 ,477 2, 만 90만 362만 총합 ,556 14,396 1,471만 446만 1,917만 출처 : Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios (2005) 5. 기후변화에의한관개농업에의영향 관개부문에대한기후변화의영향은아직자세히보고되고있지는않다. 하지만 엘니뇨 (El Nino) 현상으로발생하는볼리비아의홍수, 가뭄, 서리및우박등으로인한농작물피해현상은볼리비아에서일상적인일이되었다. 36) 자연재해로인한농업부문의피해는크다. 농촌공동체의삶에직접적인영향을주고있으며농촌사회복지에도많은영향력을주고있기때문이다. 농작물피해뿐만아니라, 사회인프라인도로의유실, 에너지및관개인프라에도막대한피해를주고있다. 이러한피해로인하여제대로농촌에서농작물이공급되지않으면서시장의공급과수요곡선의균형을깨트려인플레이션문제를일으키고있기도하다. 물론이러한인플레이션현상의만성화는빈곤의문제와바로연결이된다. 우기에발생하는빈번한홍수와산사태는많은분야사회인프라에치명적인영향을주어왔다. 예를들어, 년사이수도인라파즈지역의코타우마 (Cotahuma), 모코토르 (Mokotor) 그리고쿠니 (Kunii) 공동체에서발생한산사태는볼리비아정부의보고에의하면 24명의희생과거의 36) 해양학및기후학에서논하는 엘니뇨 현상은남아메리카서해안을따라흐르는페루해류속에몇년에한번이상난류가흘러드는현상이다. 에콰도르에서칠레에이르는지역의농업과어업에피해를주고, 태평양의적도지방과때로는아시아및북아메리카에도광범위한기상이상현상을일으킨다. 132 한국국제협력단

134 300 채에달하는가옥이붕괴되었다 년역사적으로유례가없을정도의해일폭풍으로인하여 70명의사상자와 7천만달러정도의경제적피해라는결과를낳았다. 농촌지역에서발생하는가뭄의피해는농작물생산에불리한조건을만들면서농촌에서도시로떠나는국내이주현상을가속화시켰다. 게다가안데스산맥의고지대온도가상승하면서발생하는빙하의녹는현상은단기간에계절에따른지표유거수 ( 流去水 ) 가대량으로흘러내림으로인해자연및환경피해를유발할수있다. 37) 농업에도심각한단기성강수량의존구조를만들어중단기적인농업생산에막대한피해를줄수있다. 실질적으로수도인라파즈북동쪽 20 킬로미터떨어진지점에위치한차칼타야 (Chacaltaya) 빙하의경우는 1982 년을시작으로녹기시작하여 2013 년이르면완전히녹아서사라질운명에처해있다. II 지역포커스 6. 관개농업시스템구축과국제개발협력 세계은행의경우, 2009 년개발협력차원에서볼리비아관개농업분야제도개선을위한국가, 지방정부및시민사회가공동으로참여하는농촌투자프로젝트에약 7천 8백만달러의투자를진행했다. 물론좀더포괄적인투자항목을보면이외에도산림과어업분야가포함되어있다. 하지만중요투자포인트는관개농업에관련된투자가중심에있다. 이와더불어세계은행은볼리비아또다른국가계획인 지속가능한재건과복원 (PRRES) 계획에부응하여 1천 2백만달러의투자를지원했다. 이러한계획은볼리비아의긴급복원및자연재해관리프로젝트의일환으로위험관리및국가시스템강화를위해필요성이부각되었다. 물론이러한투자의주요대상지역은과거에엘니뇨에의해직접적인피해를받은지역들을대상으로하고있다. 38) 미주개발은행의경우는볼리비아관개프로젝트디자인과평가부문에투자를진행하고있고독일의 GTZ 도기술및금융지원을통해볼리비아관개농업분야시스템구축에협조하고있다. 39) 기존볼리비아의수자원관리계획이었던 PRONAR가 2005 년완료됨에따라볼리비아정부는연속해서이계획을지속해나갈국제협력이요원한상태이다. 따라서현재국제기구및개별국가들의관개농업시스템구축에대한국제원조는볼리비아정부의이프로젝트에대한지속성을담보해주고있다. 동시에기존의 PRONAR 계획은다음과같은몇몇중요한교훈을남겼다. 예를들어, PRONAR의경우관개필요수량과수자원유용성부분에중심을두고구상되었다. 하지만관개인프라구축을위해서는사회적, 수문학적그리고지형학적데이터들도동시에고려되어야한다. 이러한고려는관개 37) Francou, Bernard, et al.(2000: 1-2). 38) (2008 년 03.11). 39) "BO-T1039 : Evaluation and Design of Irrigation Project"( and "GTZ" ( 에서인용및참조 ). 국제개발협력 133

135 인프라구축과정에서발생할수있는기술적문제들을해결할수있기때문이다. 이와더불어이러한인프라구축과정에는이를관리하고모니터링할수있는강한지방기구의존재가중요하다. 물론공공투자를통한공공사업의일환으로진행되는인프라구축이기때문에제도적으로그리고정책적으로도충분히뒷받침되어야한다. 사적부문투자를통한인프라구축은종종그책임성과연관이있기도하다. 법적혹은제도적장치는시스템의사후관리에도많은영향을미칠수있기때문이다. Ⅳ. 나오며 21세기한국의라틴아메리카지역 ( 특히볼리비아 ) 국제개발협력 (ODA) 사업진출분야중에현재잠재성이뛰어난하나는수자원관리및관개농업시스템구축이다. 이분야에대한개발절박성은상당하다. 농업국가의특징을갖고있는개도국들에대한수자원관리분야접근은시대적요청이기도하다. 이러한요청은오늘날국제개발협력기구들이나개별선진국들이진출하고있는구체적인협력사업들중의하나이지만수원국들의금융투자및기술협력사업요청이기도하다. 특히농업생산성향상을위한새로운농업발전시스템구축의일환과도맥을같이한다. 라틴아메리카의경우 2011 년오늘날개발원조핵심대상국가들로떠오른빈곤국가들 ( 볼리비아, 파라과이, 페루, 과테말라등 ) 의경우에는이분야에대한개발및국제협력요청이증가하고있는추세이다. 이러한경향들을고려해본논문은볼리비아의지속적인개발협력의제인혹은볼리비아의향후경제발전은물론농업발전과환경보호및기후변화대응, 수질및위생서비스강화, 지속가능한자원개발및보존등의측면에서가장문제로직면하고있는수자원관리및관개농업시스템구축분야를선정해그현황과이분야에대한정부인식의변화와개발절박성그리고한계점들과구체적인협력가능성을집중적으로점검해보았다. 특히현재이분야에서진행중에있는많은국제개발협력사업과더불어관련법적 / 제도적발전과문제점들을살펴보았다. 한국이이제국제개발협력과원조사업의혁신을통해서그효과와라틴아메리카빈곤퇴치에기여도를높이는방법은한국이가진비교우위를잘살려원조의본래목적인발전과빈곤감축에기여해야한다. 이와동시에국제개발협력사업은이전의단순물자지원에서방식에서벗어나수자원관리및관개농업시스템과인프라구축과같은 SOC 사업에적극적으로참여해야한다. 수자원관리에서 ( 특히통합관리분야 : 최동진 2010) 상대적으로강한비교우위와발전경험을가진한국은볼리비아의수자원관리및위생시설구축사업, 그리고관개농업시스템구축에국제협력의네트워크를구축해야한다. 수자원관리, 위생시설및상하수도건설, 오폐수처리등수자원분야 SOC 에참여해볼리비아같은개도국이직면해있는다양한환경오염, 수인성질병예방은물론관개농업시스템구축협력을통해개도국의농업및산업발전에기반이되는농업용수공급 ( 볼리비아의경우농업용으로 134 한국국제협력단

136 82%) 효율화등의분야에적극적으로참여해야한다. 이러한분야진출은향후장기적인측면에서보면볼리비아경제성장과빈곤퇴치에커다란기여를할수있다. 좀더구체적인개발협력의필요성과국제협력진출이유를고찰해보면다음과같다. 첫째, 상기했듯이볼리비아수자원관리및관개농업시스템구축을통한볼리비아정부의농업발전과빈곤감축을들수있다. 이는현재 UN을비롯한다양한국제기구 (IMF, IDB, 세계은행 ) 및개별선진공여국들이볼리비아의경제발전과빈곤감축프로그램들을통해볼리비아의수자원관리분야에적극적으로참여있으며, 제도적으로도개혁추진과정에구체적으로참여하고있는사례들에서확인된다. 특히세계은행과미주개발은행의경우는신규융자와채무삭감의조건으로수자원관리 ( 특히, 수도사업, 위생시설사업, 관개농업 ) 에적극적인관심을나타내고있다. 둘째, 무분별한수자원관리및개발에의한수자원보호를위해 지속가능한발전 차원에서수자원관리및운영방향이바뀌고있다. 이는기본적으로국제협력및공조를통해수자원관리인프라개발이개도국의지속적인성장과빈곤해결에있어근본적으로중요하지만이러한문제해결에있어기존의정부나몇몇기업, 혹은정부엘리트가결정하는방식이아닌실질적인수자원이용자들의참여를통해의사결정이되고정책이반영된다면이또한 MDGs 차원의민주주의발전에도움이되기때문이다. 볼리비아는이러한과정을통과하고있다. II 지역포커스 셋째, 물과위생분야에있어볼리비아정부의관리능력을배가시킬수있다. 특히, 거액의초기투자를필요로하는수도사업의경우볼리비아정부가충분한자금을확보하기가곤란하다는점에서자금확보를위해차관도입과채권발행등채무증가로이어지고결과적으로는서비스질이악화될수있는데이에대한국제개발차원의투자협력은이러한악순환을해소시켜줄수있을것이다. 넷째, 볼리비아수자원은현재볼리비아정부가인식하고있는공공재로서의기능회복을도와줄수있고특히빈곤계층들에게효율적인공급을서비스할수있다. 수자원관리및개발은지속적성장과빈곤해소를위해중요한분야임에도불구하고볼리비아의경우보편적서비스에서소외되는계층이확대되어왔다. 공공재의기능을회복시키기위해서는풍부한경험과능력을보유한한국을포함하여다양한해외개발협력체들이참여함으로써서비스의질과공공성을확보할수있다는것이다. 이러한논리는특히이분야에특화된기술을확보한한국민간기업들의참여를유도할수있다. 특히기업의이익과더불어기업사회적책임 (CSR) 이강조되고있는요즈음, 볼리비아혹은여타라틴아메리카개도국의수자원인프라협력은좋은선례를남길수있다. 인프라시설개선의효과를가져올수있으며, 빈곤층의선택지가확대됨으로써결과적으로는정부의재정경감과함께기업의이익도추구할수있다는이점이있다. 다섯째, 수자원관리를통한볼리비아의기후변화에대한대응과적응전략에일조할수있을것 국제개발협력 135

137 이다. 효율적인수자원관리는결국급속한기후변화를완화하고지속가능한발전의중심이되기때문이다. 지구온난화과정에서발생하는엘니뇨 / 라리냐, 안데스산맥의융빙현상등은볼리비아개별국가가단독으로해결하기에는너무나부담이크다. 국제사회의공동체적노력이필요한부분이다. 여섯째, 특히관개농업분야에서수자원관리는농업국가의특징을보이는볼리비아같은개도국에게장기적차원의농업생산성증가는물론농촌공동체들에게일자리창출과이로인한농가소득의증대에영향을미쳐농촌공동체들의빈곤문제를실질적으로해소해줄수있다. 마지막으로효율적인수자원관리는수자원과관련된중앙정부와지방정부사이의다양한행정적갈등 ( 예를들어, 조세및관리유지의책임성 ) 그리고수자원공급자와수급자사이에발생할수있는다양한사회적갈등을해소해사회통합을유도할수도있는분야이다. 볼리비아에서수자원관리위기의하나로발생한 물전쟁 은원주민공동체들과중앙정부, 지방정부그리고민간기업간의갈등이언제든지재현될수있는소지를남겼다. 현재볼리비아정부는전통적인농업국가로서정체성을인식하여자국의농업발전을위한일환으로이러한열악한상태의수자원관리및관개농업시스템의전환을통해농촌지역의삶의질을개선시키고농촌공동체들의향후발전을물론장기적인차원의개발전략을모색하고있다. 특히볼리비아농업생산구조를개선하고및이를통한경제발전및성장이라는시너지효과창출을위해노력을하고있다. 이러한인식의전환은기존의수자원공급방식의정부책임을인정하고대대적인제도적개혁을통해특히, 관개농업부문에서효율적인수자원관리를약속하고있다. 예를들어, 기존에는몇몇국가정부엘리트들에의해혹은기업을중심으로관리되어왔던구조를개선하여수자원정책에대한지역의농촌공동체및원주민공동체들까지확대해의사결정에참여시키고있다. 의사결정방식이투명해지고있다. 수자원및관개시스템관리에서전통적인방식과새로운기술통합을모색하고있으며수자원이용에관한권리등록과허용, 관개인프라의효율성증진, 수질의강화, 이분야시스템개선을위한정부의필요투자확대및재정의지속적이고안정적인투자등을통해수자원정책의통합관리방식으로의변화를보이고있다. 하지만이러한내부적제도개선, 투자증대, 혹은인식의변화와더불어이분야에대해실질적인양적 / 질적인발전을도모하기위해서는선진공여국들의국제협력공조가반드시함께해야될것이다. 특히한국의경우는이분야에대한선도적인기술이있고농업발전과연계한수자원관리의풍부한경험과노하우가있다. 이분야에대한발전경험과실질적인성과를내고있는한국정부의역할이기대된다. 136 한국국제협력단

138 참고문헌 1. 책, 논문, 웹사이트 DATA 김영진, 우리나라수자원인프라개발경험과 ODA, 한국의개발협력 (Journal of Korea s Development Cooperation) 1월호 ( 대외경제협력기금 (EDCF), 2011) pp 이성형, 신자유주의의빛과그림자 : 라틴아메리카의정치와경제 ( 한길사, 2001) 정지원, 박수경, 개도국의기후변화대응을위한국제사회의지원 : 논의동향및쟁점분석, ( 대외경제정책연구원 (KIEP), 2010), 연구자료 최동진, 수자원관리의패러다임연구, ( 한국법제연구원, 경제ㆍ인문사회연구회합동연구총서, 010), , pp. II 지역포커스 Francou, Bernard et al., Tropical Climate Change Recorded by a Glacier of the Central Andes During the Last Decades of the 20th Century: Chacaltaya, Bolivia, (AMBIO: A Journal of the Human Environment (AMBIO: Journal of the Human Environment), 2000) 29. Mattos, Roger, Información Sobre la Gestión del Agua en Bolivia, Comision para la Gestión Integral del Agua en Bolivia, 2000, El Cambio Climático en Bolivia (Análisis, Síntesis de Impactos y Adaptación) (PDF), (Ministerio de Planificacion del Desarrollo, 2007) Sanchez-Triana, Ernesto et al., Bolivia Public policy options for the well-being of all. Chapter 19: Environmental Degradation (PDF), (World Bank, 2006, pp ) Smits, Step et al. (n.d.), Integrated water resources management at the local level:the role of local government (PDF), (European Commission Research Directorate General), mante-butterworth.pdf Viceministerio de Riego Julio, Plan Nacional de Riego (PDF), (Ministerio del Agua, 2007), Bolivia Agricultural Sector Review (PDF), (World Bank, 1992) /Rendered/PDF/multi_page.pdf 국제개발협력 137

139 물지속가능개발과수자원권리 : El agua y el derecho de acceso (PDF), Agua Sustentable, 볼리비아 PRONAR 계획 : Plan Nacional de Riego-PRONAR (PDF), documentos/plannacionalderiego/plannacionalderiego.pdf 볼리비아긴급구조및자연재해관리프로젝트 : Bolivia Emergency Recovery and Disaster Management Project (PDF), 037_ /Rendered/PDF/410690PJPR0REP1y100IDA1R pdf. 볼리비아관개시설프로젝트디자인과평가 : BO-T1039 : Evaluation and Design of Irrigation Project, 2. 국제협력기구관련사이트및데이터 독일국제개발기구 : GIZ, Joint Monitoring Program WHO/UNICEF(JMP/2006): 세계은행볼리비아국가정보 : World Bank (2003), Water Resource Strategy, World Bank (2003), Private Sector Development Strategy, World Bank (2003), external Projects in Bolivia, epk=40941&pagepk=218616&pipk= 볼리비아수자원부 (Ministerio del Agua 2008): 볼리비아기후변화국가프로그램 (National Program for Climate Change 2008), cited in 볼리비아공공투자및대외금융차관부 (Vice Ministry of Public Investment and External Financing 2010) 138 한국국제협력단

140 볼리비아농촌및농업외무부 (Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios) (2005): CIA World Factbook (2010): 유엔식량농업기구 (FAO 2009): EIA 통계자료 (2010): IFS (2010): II 지역포커스 EIU(2010): 화학물질정보사이트인용 : 국제개발협력 139

141 엘살바도르원조동향및향후추진방향 김은섭 KOICA 중남미팀장 목차 Ⅰ. 들어가는말 Ⅱ. 일반개황 Ⅲ. 약사 Ⅳ. 정치, 경제, 사회, 문화현황 Ⅴ. 국제사회의엘살바도르원조동향 Ⅵ. 우리정부 (KOICA) 의엘살바도르원조동향및사례 Ⅶ. 대엘살바도르국제협력사업추진방향 Ⅷ. 맺음말 Ⅰ. 들어가는말 지금으로부터 1100 여년전마야문명이번성하였던중앙아메리카는현대를살고있는우리에게여전히잘알려지지않은세계로남아있다. 비행시간만도 20시간이상걸리는중앙아메리카는거리만큼이나심리적으로도멀게만느껴지는지역이다. 중미라고하면보통벨리즈, 과테말라, 온두라스, 엘살바도르, 니카라과, 코스타리카, 파나마, 도미니카공화국 8개국을일컫는다. 대부분영토, 인구, 소득수준면에서그다지관심을끌지못하는소국가들로이뤄진지역이다. 영토면에서과테말라, 온두라스, 니카라과를제외하면우리나라보다작은나라들이다. 인구도 8개국가를모두합쳐야겨우 5000 만명으로우리나라와비슷한규모이다. 또한, 1인당국민소득은평균 4000 달러미만이다. 파나마가 7000 달러수준으로가장높고, 니카라과가 1000 달러미만으로가장낮은수준을보이고있다. 중미의또다른특징을살펴보면, 저지대, 온대, 고산지대등다양한기후대가분포되어있으며, 140 한국국제협력단

142 허리케인, 화산폭발등자연재해에취약한편이다. 원주민의비율이상대적으로높으며, 원주민문화의정체성을유지하고있다. 미국에대한무역의존도가높은지역이며, 주요수출품으로는바나나, 커피, 면화, 사탕수수를들수있다. 그럼에도불구하고, 중미는지정학적인측면에서북미와남미를연결하는전략적요충지이자, 경제적측면에서양대륙을두루공략할수있는교두보로서중요성을지니고있으며, 국제무대에서변함없이한국을지지해온전통적우방국들이모여있는지역이다. II 지역포커스 무엇보다도중미국가들중에서엘살바도르는정치적, 경제적으로선도적인역할을수행할수있는국가로서손꼽을수있으며, 앞으로도우리나라와의우호협력관계가더욱돈독해질것으로기대된다. Ⅱ. 일반개황 엘살바도르는중미남서쪽에위치하여태평양해안을마주하고있으며, 중미국가중유일하게대서양과접하지않고있다. 중미에서가장작은나라로우리의경상남북도를합친면적 (29,546 km2 ) 보다작으며, 중미전체면적의 3.7% 를차지하고있다. 인구도 600 만명남짓밖에되지않는다. 1인당국민소득은 3800 불정도로중미국가들중에중간수준에해당한다. 수출품목도 1차생산물인커피와설탕, 새우가주를이루고있다. < 그림 1> 중미지도 국제개발협력 141

143 국토, 인구, 소득수준등에서는비록크게주목받지는못하는국가이지만, 엘살바도르는 1962 년우리나라와외교관계를수립한이래유엔등국제무대에서지속적으로우리를든든히지지해주고있는전통적우방국이다. 무엇보다도엘살바도르는여러가지측면에서우리와유사한점이많은국가이다 년부터 1992 년까지 12년간내전을겪었으며, 좁은땅에많은사람들이살기에인구밀도가중남미에서최고수준이다. 천연자원이풍부한것도아니며, 관광자원이많은것도아니다. 반면에, 중미의유태인 이라고불릴정도로국민성이근면성실하고, 자녀에대한교육열이매우높다. 과거우리나라가인적자원에대한과감한투자로오늘날의눈부신경제성장을달성했듯이엘살바도르도인적자원개발을통해사회적, 경제적발전을도모하기위한노력을기울이고있다. 이러한노력의일환으로엘살바도르는세계최초로원조를받는나라에서원조를주는나라로탈바꿈한우리나라의발전경험과노하우를전수받기를열망하고있다. Ⅲ. 약사 중미국가들은벨리즈, 파나마, 도미니카공화국을제외하면, 국가성립이전에는동일한역사를가지고있다. 중미역사는크게신대륙발견이전, 스페인의정복및독립, 현대사등으로나눠볼수있다. 엘살바도르, 과테말라, 온두라스, 니카라과, 코스타리카등중미 5개국은콜럼부스신대륙발견이전에는마야문명지였다. 이후콜럼부스가 4번째신대륙탐험시온두라스에도착, 파나마까지탐사한뒤 3백년가까이스페인의지배를받았으며, 이후나폴레옹전쟁종식후프랑스대혁명, 미국의독립등신자유주의사상의영향으로 1821 년에독립하였다. 이후 1823 년부터 18년간중미연방공화국을결성하였다가, 1841 년 1월각각의독립국가를수립하게되었다. 엘살바도르의현대사는군부쿠데타와독재로점철되었다. 특히, 1980 년부터 1992 년까지 12년간 7만명의생명을앗아간정부군과좌익게릴라간의내전이있었다 년유엔의중재하에평화협정을체결하였지만, 내전이남긴상처는쉽게치유되지않고있다. 내전기간인 1989 년부터 20 년가까이집권을했던국민공화연맹당 (ARENA) 은국영텔레비전앵커 142 한국국제협력단

144 이자 CNN 특파원출신인마우리시오푸네스후보를내세운민족해방전선당 (FMLN) 에게패하고 2009 년 6월정권을넘겨주었다. Ⅳ. 정치, 경제, 사회, 문화현황 1. 정치현황 II 지역포커스 2009 년 3월 15일 51.3% 의득표율로당선된마우리시오푸네스 (Mauricio Funes) 대통령은경제위기극복및치안문제해결에우선순위를둔실용주의, 온건사회주의노선의정책을펼치고있다 년 5월실시된국정지지도조사결과에따르면, 국민으로부터 61% 의높은지지를얻고있다. 그러나, 산체스세렌 (Sanchez Ceren) 부통령겸교육장관을중심으로한좌파노선의민중해방전선당과의정치적입장차이로신정부출범이후종종갈등과문제가발생되고있으며, 이는산체스부통령이친차베스, 친쿠바식사회주의노선추구발언등에기인한다. < 마우리시오푸네스정부의위기극복방안 (Anti-Crisis Plan) > ㅇ치안부문 - 치안불안을조성하는범죄조직, 마약밀매단및동조세력척결 - 산살바도르, 산타아나, 산미겔, 콜론, 소야빵고, 아포빠등 6개우범지역에대한군경순찰강화, 1천명의경찰인력증원, 통신교통및전투력강화, 학교보호작전추진, 지자체폭력방지위원회설립등 ㅇ경제부문 - 고용유지및창출, 경제위기로취약해진저소득계층을위한사회보장제도추진및강화 - 신규고용창출을위해신규도로건설사업, 도로유지보수및상수도사업등공공사업확대추진 - 빈곤지역주민들을위한 2만 5천세대주택건설및보수 - 중 소작농을대상으로농업원자재및비료를수입, 원가에제공등 자료 : 엘살바도르외교부 국제협력측면에서도푸네스정부는남다른노력을경주하고있다. 신정부출범당시국제협력을전담하는외교차관직을신설, 운영하고있으며, 대통령비서실장주관으로매월한두차례원조공여 국제개발협력 143

145 국회의를개최하여원조효율성제고를위해중지를모으고있다. 외국의원조를보다효과적이며조화롭게국가발전에활용하려는정책을적극적으로펼치고있다. 특히, 우리나라에거는국제협력에대한큰기대를반영하듯, 중남미지역의 KOICA 협력대상국중최초로한-엘살바도르무상원조기본협정이 2010 년 8월발효되어파견인력의신분보장, 면세혜택등원조효과성을제고할수있는법적토대를마련하게되었다. 이를계기로 KOICA 엘살바도르사무소는국제기구로서의법적지위를확보하게되었으며, 양국간국제협력은더욱긴밀해지고확대될것으로기대된다. 2. 경제현황 엘살바도르는 1980 년이래플러스성장을거듭하였다. 최근의경우를보면 2005 년 2.8%, 2006 년 4.2%, 2007 년 4.7%, 2008 년 2.5% 등꾸준한성장율을보였다. 그러나 2009 년에는글로벌경제위기로 -2.3% 로첫마이너스성장을기록하였다 년에는 1% 의경제성장을달성한것으로예상되고있다. < 그림 2> 경제성장률 (2005~2010) ( 단위 : %) 자료 : 외교통상부 여타중미국가들과마찬가지로미국경제의침체는대미의존도가높은엘살바도르의수출실적에부정적인영향을미침으로써농업및섬유봉제등전분야에서대외수출부진을기록하였으며, 이중섬유봉제분야가가장큰타격을입은바있다. 144 한국국제협력단

146 특이한것은미국, 호주, 캐나다등해외에거주하는 280 만명의교포가보내오는송금액이 GDP 의 16% 내외를차지하고있을정도로엘살바도르경제의버팀목역할을하고있다. 국민 5명중 1명수준으로해외송금을수령하는형편이다 년엘살바도르의국가신용등급은 BB negative 로점점하향조정되고있는실정이다. 엘살바도르는미국, 멕시코, 칠레, 도미니카공화국, 파나마, 대만, 콜롬비아및 EU와자유무역협정 (FTA) 를체결하였으며, 현재캐나다와협상중이다. 3. 사회문화현황 II 지역포커스 엘살바도르의주민구성은백인과원주민의혼혈인메스티소가 90% 를차지하며, 스페인, 포르투갈, 이탈리아, 프랑스출신의백인 9%, 인디오 1% 를차지한다. 인디오의비율이인접국인과테말라 66%, 온두라스 15% 보다는낮은편이다. 경상도보다작은국토에 600 만명이거주하다보니인구밀도가중남미최고수준이다. 특히 3분의 1인 200 만명이수도인산살바도르에밀집해있다. 또한, 미국, 호주, 캐나다등에 280 만명의교민이거주하고있으며, 특히 1980 년대내전을피해대부분미국으로이주를하였고, 현재도미국으로의불법이민인구는꾸준히늘고있는추세이다. 종교구성을보면, 가톨릭이 65% 를차지하고있으며, 개신교가 30% 로교세를점점확대하고있다. 중남미국가중유일하게이라크전쟁에파병한가장친미적인국가로이는전통적친미기조와미국내불법체류자의법적지위확보필요성등대미관계유지를위한노력의일환이었다. 전통음식으로는뿌뿌사 (Pupusa) 라고옥수수가루또는쌀가루반죽으로호떡모양으로빚어안에치즈, 팥, 다진돼지고기등을넣어구운것으로아침또는저녁식사로주로먹는다. Ⅴ. 국제사회의엘살바도르원조동향 2009 년-2010 년간엘살바도르에대한국제사회의원조규모는 3억달러에달한다. 가장큰원조공여국은스페인으로 8400 만달러를지원하였으며, 다음으로미국, 대만, 일본, 독일순으로지원을하였다. 우리의원조규모는 550만달러로독일에이어여섯번째로많은지원을하였다. 국제개발협력 145

147 < 그림 3> ODA 수원규모 (2009~2010) ( 단위 : 백만불 ) 자료 : DAC 통계 주요공여국의지원특성은다음과같다. 우선, 스페인은역사적, 문화적연계를토대로개발원조의우선지역으로서중남미를지원하고있으며, 위그림 5-1 의통계에서보는것처럼제1의공여국이다. 스페인은민주적인거버넌스, 인적자원역량강화, 경제능력향상, 지속가능한환경보존, 여성의자치능력향상부문을지원하고있다 년대들어미국의중남미지역에대한원조는감소하는추세에있으며, 엘살바도르에서는제 2의공여국으로서민주적인거버넌스강화, 인적자원의역량증진과경제발전부문을지원하였다. 중미지역과의경제협력관계를오래전부터지속해왔던일본과대만역시주요한공여국이다. 특히대만은원조규모가 3500 만달러에달하고있는데이는중남미국가와의외교관계유지및중국의대중미진출저지를위한방편으로원조를활용하는데기인하고있다. 일본이명확한경제적인목적을가지고접근하고있다면, 대만의경우좀더외교적인측면에중점을두고있는것으로볼수있다. 특히, 일본은지원규모가감소하면서효과적인개발환경을구축하기위해서중미통합체제 (SICA) 와같은역내지역협력체를통한지원을강조하고있으며, 국가들간언어와문화등정체성을공유하며지역내국가별발전정도가상이하다는특성을이용한남남협력 ( 삼각협력 ) 등의사업형태를발전시키는등지역의특성을활용한형태를통해원조의효과성을제고하고있다. 146 한국국제협력단

148 Ⅵ. 우리정부 (KOICA) 의엘살바도르원조동향및사례 엘살바도르에대한우리나라의유상원조실적은없다 년 KOICA 설립이후 2009 년까지교육, 보건의료, 정보통신분야중심으로총 1300 만달러규모의무상원조를실시하였다. 특히, 2008 년 3월 KOICA 엘살바도르사무소개설을계기로 2009 년도지원규모는 380 만달러로배로확대되었으며, 계속해서그규모가유지되고있다. < 그림 4> 무상원조추이 (2006~2010) II 지역포커스 자료 : 한국국제협력단 KOICA 사무소는엘살바도르의경제사회발전을위해지속적인노력을기울이고있다. 최근들어엘살바도르에서추진된 KOICA 프로젝트사업은대부분내용면에서우리정부차원또는중남미지역에서처음추진되는사업들이다. 대표적인사업으로 임산부요양소건립사업 을들수가있다 년부터 2010 년까지 2년간 200 만달러를투입해진행한사업으로오지의임산부들을위한산전산후조리원을 8개지역에지어준보건사업으로 KOICA 에서처음시도한사업이다. 오지의임산부들이출산을앞두고미리일주일전에요양소로와출산준비를하고, 출산당일에인근보건소나병원으로가안전하게분만을하고다시요양소로돌아와일주일정도산후조리를하고삶의터전으로가도록도와줌으로써모성및영아사망률을낮추는역할을하고있다 년 10월에개원된임산부요양소는매월평균 100 명의임산부들이이용하는등지역사회의많은관심과협조속에운영되고있다. 참고로엘살바도르의산모사망률은 10만명당 71명이며, 신생아사망률은 1000 명당 17명에이른다. 다음으로 2008 년부터 2010 년까지 200 만달러를투입해추진한 채소재배생산성향상사업 은중남 국제개발협력 147

149 미지역최초의 KOICA 온실사업이다. 엘살바도르농축산부산하의농축산임업훈련원내에한국형온실 3개동과현지형온실 1개동을건립하여토마토, 오이, 파프리카등의고품질채소를재배하는선진농업기술을지역농민들에게전수해주고있다. 일본이나대만이지어준인근의온실과는기능면이나규모면에서비교가안될정도로수준높은온실이라고할수있다. 또한, 온실근처에있는건물을농업훈련센터로리모델링하여이론교육의현장으로활용함으로써이론과실습이동시에이뤄지도록구성하였다. 훈련원측은온실에서재배되는채소의판매대금으로온실유지, 보수, 운영자금으로사용하고있으며, KOICA 에서는온실사업의지속가능한운영을뒷받침하기위해채소재배분야의아국전문가를현지에파견해그들을지원하고있다. 그밖에 1일평균 13명이라는높은살인사건발생율을낮추고자 치안역량강화를위한방범시스템구축사업 에 200 만달러를투입, 수도산살바도르와인근산타테클라시의우범지역 28개지역에 50 대의 CCTV 카메라를설치하고, 국립경찰청내에관제센터를구축해주고있다. 동범죄예방사업도 KOICA 가최초로추진하고있는협력사업으로범죄예방효과를높여외국인직접투자자와관광객을유치함으로써지역경제활성화에도움을줄것으로기대된다. 또한, KOICA 최초의특수교육분야협력사업으로사회적취약계층인지적장애학생을위한 특수학교건립사업 에 235 만달러를투입, 과거여성형무소였던낡은특수학교를철거하고, 현대식특수학교로건축해주고있다. 수도산살바도르내지적장애학생이양질의현대식특수교육의혜택을받고건전한사회인으로서성장할수있게하는데일익을담당할것으로보인다. 프로젝트사업외에 KOICA 는엘살바도르공무원을매년 20명이상한국에초청하여농업, 보건, ICT, 치안등의연수과정을개설하여전문기술과경험을전수해주고있다 년이후한국에서연수를받고온엘살바도르공무원들은 2007 년 한국의친구들 이라는연수생동창회를결성, 매년 KOICA 의지원을받아체육행사, 식목행사, 한인업체탐방, 한국영화상영회등의다채로운행사를개최하여한국의문화를전파하고, 한국의이미지를고양하는데앞장서고있다. 한편, 2011 년 1월에는최초로한국해외봉사단원 5명이현지에파견되어임산부요양소, 로잘레스국립병원, 국가공공치안위원회, 엘살바도르국립대학등에서오지의임산부를돌보거나, 병원도서관개설을준비하거나, 한국어를가르치는등관련분야지식및경험을현지인들과나누고있다. 148 한국국제협력단

150 Ⅶ. 대엘살바도르국제협력사업추진방향 엘살바도르가우리정부의중점협력대상국리스트에는포함되지않아원조규모를적극확대할수있는실정은아니지만, 전통적우방국인엘살바도르를위해우리가향후추진해야할사업분야에대해살펴보겠다. 우선, 유엔의천년개발목표 (MDG) 중엘살바도르가가장저조한목표달성률을보이고있는모성사망률감소및질병퇴치목표달성을지원하기위해도시와농촌을잇는중급종합병원을건립하거나, 우리가건립한임산부요양소를다른오지로확대보급하는보건의료사업이긴요할것으로판단된다. 푸네스정부는 2011 년보건예산으로 2010 년대비 4배가증액된규모인 1억달러를책정할만큼보건의료환경개선에주력하고있다. II 지역포커스 또한, 엘살바도르의살인사건발생률은 10만명당 70명으로중미에서가장심각한수준이다. 이러한치안불안이외국인투자의최대걸림돌인점을고려하여범죄예방시스템구축사업이나감옥수감자를위한재활훈련사업을추진하는것이필요할것으로보인다 년 3월엘살바도르를방문한버락오바마 (Barack Obama) 미국대통령은중미의치안상황호전을위해 2억달러를치안분야에지원하겠다고공약한바있으며, 같은맥락에서 중미치안전략지원공여국국제회의 가오는 6월 22일 -23 일양일간과테말라의수도과테말라시티에서개최될예정이다. 아울러, 엘살바도르의국토의 90% 가재난취약지역으로총인구의 95% 가잠재적피해대상자인점을감안할때, 재난방지시스템을구축하거나하천을정비하는사업또는재난에강한교량건설등의사업이절실히요구된다. 지난 2009 년 11월허리케인 IDA 의영향으로피해를입은지역이지금까지절반도복구되지않은점을볼때, 재난을사전에예방하는시스템도입도필요할것으로보인다 년 5월방한한마뉴엘낀떼로스 (Manuel Quinteros) 공공건설장관은교량건설을위한선진기술전수를 KOICA 에요청한바있다. Ⅷ. 맺음말 엘살바도르는발전잠재력이큰나라이다. 소득불평등, 치안불안, 기술력낙후등다른중남미국가와마찬가지의문제점을가지고있으나, 앞서언급했듯이 2009 년 6월푸네스정부출범당시국제협력외교차관직을신설, 하이메미란다 (Jaime Miranda) 차관이수장을맡아운영하고있으며, 월 국제개발협력 149

151 1-2 회대통령비서실장주재원조공여국회의를개최하고있다. 또한, KOICA 협력대상국중중남미최초로 2010 년무상원조기본협정을체결한바있다. 엘살바도르는우리의발전경험과노하우전수를적극희망하고있으며, 우리측지원에대해호평하고, 지속적으로사의를표하는등수원태세, 수원의지, 사업추진기반은어느중남미국가보다도양호한것으로판단된다. 미국은 2011 년 4월 성장을위한동반자관계 (Partnership for Growth) 프로그램의대상국으로엘살바도르를비롯한가나, 탄자니아, 필리핀등 4개국가만을선정하였으며, 향후 5년간이들국가를집중지원하기로결정하였다. 이는엘살바도르의변화를향한의지, 투명한재원운영능력, 지속적인성장잠재력등을감안한결정인것으로평가된다. 엘살바도르국민들은자신들을 뿔가르 (Pulgar), 엄지손가락 이라고부른다. 비록다섯손가락중가장짧지만, 없어서는안될존재이며, 선도적인역할을하는국가라는의미가내포되어있다. 엘살바도르는우리나라와유사한점이많다. 국토는좁고, 인구는많다. 천연자원은부족하다. 또한전쟁을겪었다. 반면에인적자원하나만은어디다내놓아도손색이없는나라라고생각된다. 머지않은장래에엘살바도르가제2의한국으로중남미에서부상, 국제사회의신흥공여국으로등장하리라기대해본다. 150 한국국제협력단

152 참고문헌 1. 국내문헌김영철 구경모 김유경 박종욱 (2010), 한 중미개발협력방안연구, 대외경제정책연구원외교통상부 (2010), 중미통합체제회원국 (SICA) 및기구현황, 외교통상부중미 8개국개황, 엘살바도르, 외교통상부한국국제협력단 (2011), 선진원조집행방안모색을위한국별비교연구, 한국국제협력단엘살바도르 CP, 한국국제협력단한국수출입은행 (2005), 중미통합체제 (SICA) 8개국국가현황및진출방안 II 지역포커스 2. 국내외참고사이트 외교통상부, 한국국제협력단, 엘살바도르외교부, OECD-DAC, 국제개발협력 151

153

154 Ⅲ Ⅲ. 개발협력평가 개발협력평가 1. Evaluation in International Development Aid Agencies: the Case of USAID 강경재 / KOICA ODA 연구실상임연구원 2. KOICA 사업평가설계및수행의실제 - KOICA 페루보건의료사업을중심으로 - 조정현 / KOICA 평가실전문연구관 3. 개발정책평가설계 차은주 / KOICA 평가실과장 년 KOICA 무상 ODA 잠정통계분석 고요한 / KOICA ODA 연구실통계전문관 국제개발협력 153

155 154 한국국제협력단

156 Ⅲ Evaluation in International Development Aid Agencies: the Case of USAID 강경재 KOICA ODA 연구실상임연구원 개발협력평가 목차 Ⅰ. Introduction Ⅱ. Evaluation in USAID: In Theory Ⅲ. Conclusion: The Lessons Learned from USAID Evaluation Experience Abstract The United States Agency for International Development (USAID)recently announced its new evaluation policy. The policy is the end results of an unending process for organizational renovation.evaluation at USAID has degraded during the course of years, both in quantity and quality. This paper examines the policies and practices of evaluation in USAID, and presents examples of USAID evaluation. The results of reviewing cases and existing literature suggests that effective evaluation requires: a) an agreed consensus of the agency on the definition and modality of evaluation, b) cultural and structural support of the agency for evaluation, and c) clearly and consistently written guidelines should be provided. 국제개발협력 155

157 Program evaluation is valuable only when its findings are applied. -USAID Evaluation Handbook, 1970 Ⅰ. Introduction On October 28, 2007, an external evaluation team arrived at Kabul Airport. Their mission was to evaluate the United States Agency for International Development s (USAID s) Rebuilding Agricultural Markets Programs that ended in 2006 over the following few weeks using a base method that included reviewing written information, data, and visiting sites in war-affected Afghanistan. Their tasks seemed daunting. Even though the projects had detailed information on its activities and performance, it was an extremely complicated program. There were many external factors influencing the program outcomes and impacts. The sites the team could visit were very limited due to security reasons. Despite all the difficulties, the evaluation was carried out and the results were reported. 1) This was how a typical evaluation was carried out. An evaluation team, either USAID internal evaluators or external experts, flew to the site, spent a few weeks for data collection and dissemination, and finally delivered a report. On the surface, this procedure remains largely the same. However, the emphasis on and organizational support for evaluation have changed significantly over the last decade. In 2007, when this impact evaluation was carried out, evaluation was reemerging as a priority in USAID after it had dropped out from the top 10 list of years with the highest number of USAID workers since the mid-1990s. In 2008, a central evaluation unit was established. Finally, on January 19, 2011, USAID announced a new evaluation policy. The policy is considered to be a big step forward. According to Levine, Deputy Assistant Administrator of the Bureau of Policy, Planning and Learning at USAID, the new policy sets a new standard for evaluation practice. 2) The key points of the new evaluation policy include distinguishing impact evaluation from performance evaluation, designating sufficient funding for evaluation, and incorporating evaluation into the design of all programs and policies. Also, performance evaluation has become mandatory for all operations i) in USAID. 1) USAID (2007), Impact Evaluation: Rebuilding Agricultural Markets Program, Washington, D.C., USA 2) Ruth Levine (2011), USAID s Evaluation Policy: Setting the Standard, accessed May 한국국제협력단

158 USAID was among international development agencies that adopted a results-based management (RBM) approach, and the interpretation of RBM affected the evaluation practices. 3) In the past, the emphasis on the performance monitoring turned evaluation into a non-essential component in management. However, currently USAID considers evaluation as a key tool in management for development results, the latest innovation in enhancing effectiveness of the development aid. In its new evaluation policy, USAID declared that USAID bases policy and investment decisions on the best available empirical evidence and uses the opportunities afforded by project implementation to generate new knowledge for the wider community. Evaluation is also key feature in addressing accountability. Since all international development agencies budgets come from the taxpayers, the agencies are obligated to explain their financial and performance management to parliaments, and to taxpayers. 4) This forces development agencies to measure and prove their performance and impact of actions and programs. 5) Therefore, all international development agencies, including USAID and the Korea International Cooperation Agency (KOICA), are on a quest for better evaluation. Ⅲ 개발협력평가 In January 2011, while USAID announced its new policy on evaluation, on the other side of globe, KOICA was also building the agency s capacity in evaluation. KOICA s past experience in performance evaluation was examined and considered only partially satisfactory. The accountability issue was (and still is) building up; the official development assistance (ODA) budget of Korea is going to be significantly increased as a response to pressure from the Organisation for Economic Co-operation and Development s Development Assistance Committee (OECD DAC). This paper is the result of a seminar held at KOICA on March 30, The seminar series is a part of efforts to improve evaluation performance and practice at KOICA. The aim of this paper is to provide some insights on evaluation practices by reviewing USAID s evaluation policy and practices. 3)Ryoh Sasaki (2006), A Review of the History and the Current Practice of Aid Evaluation, Journal of Multidisciplinary Evaluation, Number 5, pp ) Howard White (2005), Challenges in Evaluating Development Effectiveness, Institution of Development Studies, Brighton, England 5) Faith Corneille (2001), Entangled Accountability in Development Agencies: The Case of USAID 국제개발협력 157

159 Evaluation at USAID: The Past To move forward, one must know the past. USAID invented and nurtured the practice of evaluation. From the very beginning, USAID actively invested in evaluation. As a result, USAID invented various techniques and concepts to enhance evaluation results. For instance, USAID developed the concept of impact evaluation in the 1980s. However, it also often suffered from evaluation fatigue. Often, the lessons learned were not sufficiently shared among the members of USAID. As a result, evaluation was pushed away from the agency s priority in 1994; evaluation was extra activity which was used on an as-needed basis, rather than a mandatory basis. The shift was caused by USAID s emphasis on performance monitoring systems. USAID developed and maintained a strong performance monitoring framework, which provided an effective tool for quality data collection on the agency s performance. However, such emphasis on performance monitoring undermined the role of evaluation in management and decision making. 6) <Figure 1> Number of Evaluations from 1995 to ) OECD DAC (2006), The United States DAC Peer Review 158 한국국제협력단

160 As Figure 1 shows, the number of evaluations between 1995 and 2007 dropped significantly. This drop occurred due to an actual decrease in the number of evaluations and a lack of reporting/sharing of evaluation reports. Many evaluations were carried out by implementation partners, which was common practice in USAID. However, unlike before 1994, many partners and implementing staff either did not finish their evaluations or did not submit them to the Washington office. The logic for USAID to change the evaluation from a mandatory requirement to that which is performed on an as-needed basis was: a) the agency chose not to fund individual projects but to support strategic plans and programs; and b) it had adopted results-based management and put emphasis on performance monitoring, which is considered to be a sufficient tool for obtaining information. 7) The drop in the number of evaluations did not stop until In 2007, the number of evaluations registered in the Development Experience Clearinghouse ii) was 73, less than one-fifth of what it used to be. 8) Ⅲ 개발협력평가 Such a drastic drop attracted USAID s concern and triggered several large-scale studies and an evaluation on the evaluation process itself. Also, in 2003, all programs again became subject to obligatory evaluations, and in 2005, USAID Administrator Andrew Natsios launched an agency-wide Initiative to Revitalize Evaluation. Natsios said, Evaluation is at the heart of three of the nine principles of development that guide Agency operations: the principle of accountability, the principle of assessment, and the principle of results. 9) However, this ambitious initiative did not last and the number of evaluations kept decreasing until The call for the revival of evaluation was getting louder. In 2008, as part of efforts to renew evaluations, a central evaluation unit was created and evaluation is now considered to be a priority in the new evaluation policy. Meanwhile, various studies and evaluations pointed out problems in the evaluation of U.S. foreign assistance. The reviews on USAID performance repeatedly recognized the underutilization of evaluation as a tool for learning and accountability. 10), 11), 12) Changes were made in the institution. Many rules 7) Cynthia Clapp-Wincek and Richard Blue (2001), Evaluation of Recent USAID Evaluation Experience, USAID PPC/CDIE, document PN-ACG-632 8) USAID (2009), Trends in International Development Evaluation Theory, Policy and Practices, Washington, D.C., USA 9) USAID (2005), Note from Natsios Frontline, March, p. 3 10) Faith Corneille (2001), Entangled Accountability in Development Agencies: The Case of USAID 11) Cynthia Clapp-Wincek and Richard Blue (2001), Evaluation of Recent USAID Evaluation Experience, USAID PPC/CDIE, document PN-ACG ) Janice M. Weber (2004), An Evaluation of USAID s Evaluation Function: Recommendations for Reinvigorating the Evaluation Culture within the Agency, USAID 국제개발협력 159

161 and directives were adjusted and a central evaluation unit was established. Finally, USAID announced a new policy in January 2011, which reflected the recommendations and findings suggested by previous works. Now, evaluation is being considered in the implementation and management of foreign assistance agencies once again. Ⅱ. Evaluation in USAID: In Theory USAID evaluation is guided and regulated by both internal and external regulations and directives. The most fundamental one is the Government Performance and Results Act (GPRA) of GPRA requires U.S. Government agencies to have: a) five-year strategic plans, each of which contains a mission statement for the agency and long-term results-oriented goals; b) annual performance plans including goals and the methods to achieve the goals and to verify achievement during the fiscal year, and c) annual performance reports containing performance reviews (indicating either success or failure). Even before the GPRA, USAID acknowledged the crucial role of evaluation in efficient management and had various recommendations and internal directives in place to aid the evaluation process. In this section, Evaluation Guidelines for Foreign Assistance, Evaluation Policy and ADS iii) Chapter 203 three major documents on USAID evaluation guidelines are described, in order to help understand the principles and procedures of USAID evaluation. USAID Documents on Evaluation Policies and Guidelines Guidelines for USAID are provided in several documents: Evaluation Guidelines for Foreign Assistance, Evaluation Policy, ADS Chapter 203 and various documents such as TIPS. The first three are on the policies and regulations regarding evaluation, while the last provides technical details which are applicable for program planning, implementation and evaluations. For the interest of this research, only the first three are examined. Evaluation Guidelines for Foreign Assistance of the State Department s Office of the Director of Foreign Assistance (DFA) and USAID provide general guidelines for the evaluation 160 한국국제협력단

162 of all foreign assistance agencies. Established in 2006, the DFA oversees all U.S. foreign assistance programs. 13) The content of the Evaluation Guidelines for Foreign Assistance is not newly invented; since the 1970s, USAID has accumulated tremendous amounts of guidelines, reports and literature on evaluation. Utilizing this rich pool of resources, the DFA based the Evaluation Guidelines for Foreign Assistance on the previous efforts of USAID and set the guidelines to be followed by other U.S. government foreign assistance agencies. ADS Chapter 203: Assessing and Learning contains specific details of evaluation, Ⅲ 개발협력평가 clarifying mandatory and non-mandatory components of program evaluation. 14) The distinction between mandatory and non-mandatory guidance is made in order to guide users clearly on what must be done or should be done in order to achieve an ideal quality of evaluation. Mandatory guidelines are based on U.S. law, regulations, USAID policies, directives and contracts. Evaluation itself is now considered to be a mandatory component. The detailed information contained in ADS Chapter 203 is summarized in Table 1. <Table 1> Summary of ADS Chapter 203 ADS Details Mandatory Performance Management Performance Management Plans (PMPs) Selecting Performance Indicators for PMPs Data Quality Processes, principles, and budgeting for performance management Content and format of performance management plans Types, characteristics of performance indicators, gender consideration, reporting requirements, setting baselines and targets, updating PMPs and changing performance Quality standards, purpose and process of data quality assessment None Complete a PMP for each Assistance Objective (AO) Inclusion of performance indicators in PMPs, gender-sensitive indicators for gender inequality interventions and the expectation that interventions affect women and men differently Data quality assessment must have been conducted within the three years before submission for data reported externally or for GPRA reporting purposes 13) Office of the Director of U.S. Foreign Assistance (2009), Evaluation Guidelines for Foreign Assistance 14) USAID (2010), ADS Chapter 203: Assessing and Learning 국제개발협력 161

163 ADS Details Mandatory Evaluation Portfolio Reviews Operating Unit Annual Operational Plan and Annual Performance Report Reporting Requirements for Projects Not Managed by Country-Based USDH Staff Intensive Program Reviews Assistance Objective Close Out Reports Development Experience Clearinghouse Planning an evaluation, a statement of work, methodologies, participation, documenting, responding and sharing an evaluation Issues to be addressed by, illustrative questions for, and documentation of portfolio reviews Purpose of performance reports, data quality, and environmental compliance reports Specifications of reporting requirements for USAID-funded projects not managed by country-based USDH staff Examination of the progress of AOs Suggested contents of close out reports A list of documents subject to submission At least one performance evaluation/ao each year through the submission of a finalized (if not finalized, the last draft of the) evaluation to the Development Experience Clearinghouse (DEC) At least one portfolio review/year A yearly operational plan and a yearly performance report, and a report on compliance with environmental requirements None At least one intensive review every three years A brief close out report for each AO on either the completion or termination of the AO Information must be shared via the DEC The USAID Evaluation Policy of 2011 provides general principles that evaluations should follow. 15) According to the evaluation policy, the two purposes of evaluation are accountability and learning. The role of evaluation is to inform USAID on the decision-making process by providing sound and transparent evidence. For these goals, the policy recommends the following: 1) Well-designed evaluations and well-functioning feedback loops for sharing information are essential components; 15) USAID (2011), USAID Evaluation Policy 162 한국국제협력단

164 2) Organizational efforts, especially those of senior managers to encourage the active involvement of all staff members in the evaluation process, are crucial; 3) Sufficient resources must be dedicated to evaluation; and 4) The methods of evaluation should be scientific iv) and appropriately address the evaluation questions. At a glance, the policy does not look new. However, all of the recommendations come from the history of evaluation in USAID. As previously described, evaluation had not always functioned as it should have. It was often pushed away and confused with performance monitoring. The importance of evaluation in aid effectiveness was ignored for a long time. The USAID Evaluation Policy aims to communicate the basic principles of evaluation. Ⅲ 개발협력평가 Guidelines and Policy: Overview Based on a review of three documents above, the following overview has been constructed. The Definitions of Evaluation USAID defines evaluation as the systematic collection and analysis of information about the characteristics and outcomes of programs and projects as a basis for judgments, to improve effectiveness, and/or inform decisions about current and future programming. 16) This definition is consistent throughout all three documents. Evaluation is carried out for all levels of operation in USAID: policy, country/sector level strategies, and programs. The scope and primary purpose of evaluation differs at each level. For instance, performance evaluations may be more appealing to program implementation partners, while USAID s upper management staff is more concerned with impact evaluations of programs and policies. 16) USAID (2011), USAID Evaluation Policy 국제개발협력 163

165 <Figure 2> Evaluation in USAID There are several types of evaluation to choose from. Box 1 contains definitions of terms related to evaluation used by USAID. <Box 1> Types of Evaluation Impact evaluations measure the change in a development outcome that is attributable to a defined intervention; impact evaluations are based on models of cause and effect and require a credible and rigorously defined counterfactual to control for factors other than the intervention that might account for the observed change. Impact evaluations in which comparisons are made between beneficiaries that are randomly assigned to either a treatment or a control group provide the strongest evidence of a relationship between the intervention under study and the outcome measured. Performance evaluations focus on descriptive and normative questions: what a particular project or program has achieved (either at an intermediate point in execution or at the conclusion of an implementation period); how it is being implemented; how it is perceived and valued; whether expected results are occurring; and other questions that are pertinent to program design, management and operational decision making. Performance evaluations often incorporate before-after comparisons, but generally lack a rigorously defined counterfactual. 164 한국국제협력단

166 Performance monitoring of changes in performance indicators reveals whether desired results are occurring and whether implementation is on track. In general, the results measured are the direct and near-term consequences of project activities. Source: USAID (2011), Evaluation Policy, p.2 Defining the terms is an important step in evaluation. It puts all stakeholders of evaluation managers, evaluation teams, other related staff members, and implementing partners on the same page and ensures that USAID obtains accurate results. Ⅲ 개발협력평가 Impact evaluation and performance evaluation differ in both timing and purpose. An impact evaluation is an evaluation for obtaining long-term results of a program and policies. It is usually done after the program has ended and there is a time gap between the end of the funding/activity and the evaluation. A performance evaluation is done during the funding/activity cycle and focuses on the short-term results of a program. <Figure 3> Evaluation Time Line More importantly, the policy distinguishes performance evaluation from the performance monitoring. The confusion of these two concepts was identified as a reason why evaluation degraded both in quantity and quality in the past. 17), 18), 19) Monitoring is continuous, 17) USAID (2011), USAID Evaluation Policy 18) Cynthia Clapp-Wincek and Richard Blue (2001), Evaluation of Recent USAID Evaluation Experience, USAID PPC/CDIE, document PN-ACG ) Janice M. Weber (2004), An Evaluation of USAID's Evaluation Function: Recommendations for Reinvigorating 국제개발협력 165

167 day-by-day activity done by implementation staff themselves. The measurements are taken and compared against predetermined target levels. It functions as a tool for better implementation of a program. The data collected usually only answers what and when something happened. An evaluation is more of an event or episode. The purpose of an evaluation is to answer why and how. The whole picture of a program emerges only when monitoring and evaluation are balanced. Communicating the Results The guidelines make it clear to whom and what to report at the end of each evaluation. The procedure of dissemination of findings of an evaluation is laid out consistently through all three documents, specifying responsible parties and methods. This comes from past experience. USAID was born decentralized ; that is, major policies guided the directions of operations, and the local USAID offices were fully in charge and responsible for their own field operations at the field level. Evaluations were also decentralized; performance monitoring and evaluations were mostly the responsibility of the implementing partner. 20) This resulted in an inconsistency in the quality of evaluations, and there was also a lack of information sharing. Implementing partners were not necessarily willing to share their evaluation findings with other USAID divisions with which they had no direct relationship. Therefore, many of the evaluation reports did not make it to the Washington office. Currently, evaluation is under the guidance of a central evaluation unit and it is mandatory to submit the evaluation reports to the Development Experience Clearinghouse. Evaluation Criteria USAID did not necessarily follow the DAC recommended evaluation criteria in the past. Accepting a results-based management (RBM) approach as the agency s management principle, USAID considered evaluation as a tool for obtaining specific answers rather than an assessment tool for performance and the evaluation criteria were defined on what the evaluation needed to answer. 21) Current criteria are very similar to DAC s recommended five the Evaluation Culture within the Agency 20) USAID (2009), Trends in International Development Evaluation Theory, Policy and Practices, Washington, D.C., USA 166 한국국제협력단

168 criteria of evaluation; the Evaluation Guidelines for Foreign Assistance recommends choosing at least one among these five criteria (relevance, effectiveness, efficiency, impact and sustainability) to be examined based on the objective of the evaluation. Selecting and defining the criteria provides a basis for forming study questions and eventually for choosing indicators. The guidelines recommend that all evaluations set study questions (e.g., what has the project achieved?). Once the study question is defined, the evaluation should be designed in a manner that would be the most appropriate to answer that question. Ⅲ 개발협력평가 As an example, if efficiency is needed to be examined, efficiency in this program is defined as the cost efficiency in program delivery. Based on this, a study question, Was the program efficient in delivering aid to the proper beneficiaries? is developed. There are various indicators that can be used to examine the efficiency of program delivery. Various related indicators are examined, and the indicator for target efficiency is chosen. Target efficiency can be measured by simply asking program implementers, How many people in the program are non-eligible participants? or participants themselves whether they meet the participant selection criteria. <Figure 4> Criteria, Study Question, and Indicator 21) Ryoh Sasaki (2006), A Review of the History and the Current Practice of Aid Evaluation, Journal of Multidisciplinary Evaluation, Number 5, pp 국제개발협력 167

169 As specified in guidelines, most evaluation reports of USAID programs are formatted in the question and answer format. v) Evaluation in USAID: In Practice In this section, three evaluations of USAID are used as cases for detailed examination on what is implemented during an evaluation. Evaluability Assessment: The USAID/Brazil Micro and Small Enterprise Trade-Led Growth Program Evaluation The first question that should be asked in the evaluation process is whether to carry out an evaluation or not. An evaluation, even the simplest one, will take time and resources. When the program is not ready to be evaluated, the carrying out of an evaluation puts not only an unnecessary burden on resources but also may weaken the program impact itself by rushing judgment. To avoid such consequences, evaluability assessments are recommended. An evaluability assessment is the examination of evaluation feasibility. The process provides in-depth information and insights over the program. This is also an opportunity to form a consensus among the program stakeholders on the evaluation. Three major questions should be answered by the end of the evaluability assessment: the plausibility (in terms of the impact size), the feasibility (in terms of resources and time given to the evaluation) of measuring the impact, and whether or not the impact evaluation would be useful. 22) <Figure 5> Evaluation Procedure 22) Elizabeth Dunn (2008), Planning for Cost-Effective Evaluation with Evaluability Assessment 168 한국국제협력단

170 One example of an evaluability assessment in action can be found in the evaluability assessment of the USAID/Brazil Micro and Small Enterprise Trade-Led Growth Program Report, which examined the feasibility of the original design of an impact evaluation against the implementation of a program. 23) The program itself was a small pilot program implemented in northeast part of Brazil; the goal of this program was a trial for small Brazilian firms to access the international market. The program intended to help the firms meet market requirements and to create exporter-importer linkages between the firms. If the program worked, these firms were expected to increase purchases from local microenterprises. After examining the implementation of the program and the data accumulated during the monitoring, the team concluded that a full extensive impact evaluation would not be recommended due to: a) the fact that the scale and the duration of program were not sufficient to make a meaningful impact, since it only lasted two years and three months, and b) resource restrictions; it was not plausible to carry out a full-blown impact evaluation. In 2007, an impact assessment was carried out as recommended by an evaluability assessment and various methodological concerns were addressed along with presenting the impact of the program. 24) Ⅲ 개발협력평가 Program Performance Evaluation: USAID/Kosovo SME and Agricultural/Agribusiness Programs 25) Between 1999 and 2004, USAID Kosovo Office implemented a complex program, consisting of 10 projects to enhance small enterprises, the agricultural market and related industries, as well as agricultural productivity. In order to examine the performance, an evaluation was carried out by an internal evaluation team from USAID in This evaluation was carried out when the emphasis was still on the monitoring and treating evaluation as a means of obtaining answers for specific questions. The Kosovo evaluation team had classified evaluation questions into three categories: implementation, impact, and sustainability. In addition, specific questions were asked in order to get information on each category. For each project, the evaluation was carried out to answer those questions. 23) Don Snodgrass et al. (2006), Evaluability Assessment of the USAID/Brazil Micro and Small Enterprise Trade-Led Growth Program 24) Bonnie Brusky and Joana Monteiro (2008), Assessing the Impact of the Micro and Small Enterprise Trade-Led Growth Project of USAID/Brazil 25) USAID (2004), "Evaluation of the USAID/Kosovo SME and Agricultural/Agribusiness Programs" 국제개발협력 169

171 <Figure 6> Evaluation Questions & Criteria of Kosovo SME and Agricultural/Agribusiness Programs Evaluation Even though the term itself overlaps somewhat with DAC evaluation criteria, the definition is different. For instance, the impact of the Kosovo evaluation appeared to encompass three of DAC evaluation criteria: effectiveness, impact and sustainability. Even though the term s definition differs, the Kosovo evaluation dealt with most of the DAC criteria. <Figure 7> Comparison of Evaluation Categories: Kosovo Evaluation vs. DAC Guidelines 170 한국국제협력단

172 Program Impact Evaluation: Rebuilding Agricultural Markets Program, Afghanistan As previously described, a team of external evaluators performed an impact evaluation on the Rebuilding Agricultural Market Program (RAMP), which ended in Begun in 2003, RAMP was a program designed to rehabilitate and to revitalize the agricultural sector, mainly by providing essential infrastructure such as irrigation and roads. As in the Kosovo evaluation above, this evaluation was carried out to answer specific evaluation questions, such as the extent of achievement and appropriateness of the strategy used in the program to address problems. Ⅲ 개발협력평가 <Box 2> Study Questions in the Impact Evaluation of RAMP vi ) A. Based upon program activities, program outputs and program outcomes, assess the extent to which its overall objective was achieved. 1. Was the program successful in addressing the needs of Afghanistan s agricultural sector and its target beneficiaries? 2. What difference did the program interventions have in the provinces visited? 3. Did RAMP effectively support USAID/Afghanistan s agricultural objectives? 4. To what extent did RAMP support other programs/projects funded by USAID? B. To what extent has RAMP successfully trained and involved the Ministry of Agriculture staff in its activity planning and implementation? C. Was the general strategy of demand-driven approach a sound strategy considering the economic and political situation at the time of program implementation? D. The implementation of activities under market development and infrastructure was through implementation partners by issuing job orders for specific area activities. Was this implementation arrangement effective in terms of resource allocation and monitoring the progress of the program in achieving its goal? E. Chemonics submitted an economic assessment of the impact of the program 1. Review the soundness of the methodology and approach used in quantifying the program s impact 2. Review the validity of major results findings, especially the overall impact on the agricultural sector of $1.7 billion and the 823 kilometers of irrigation canals rehabilitated F. Review the monitoring system used to evaluate the impacts of the activities. How effective was the monitoring system? 국제개발협력 171

173 This evaluation is an example of idealism-meeting-the-field in evaluation design. Though named as an impact evaluation, it chose to examine only trends over time without a control group. This is the weakest of all impact evaluation designs. An impact evaluation should be able to define the size of impact attributable to the program. Therefore, impact evaluations tend to use study designs comparing situations before and after the program, and also against comparison groups where the program was not implemented during the period under evaluation. <Figure 8> Experimental Design in Impact Evaluation In clinical trials, the gold standard is a randomized, double-blind study with a control group. The participants are assigned into either a treatment group or a control group at random and the group members and staff who are in direct contact with study participants should not know whether the treatment is a true treatment or placebo. This strict design provides the most statistically sound results, but it is also next to impossible to be used in development aid programs. Instead, a program impact evaluation often uses a design known as a quasi-experimental design ; that is, the program does not use the random assignment of participants. By comparing the pre- and post-program values of certain indicators (e.g., farmers incomes), the changes in the indicator related to the impact of program can be identified (Figure 8, a). However, without a control group, the difference is not clear as to whether an impact is due to other factors (e.g., improvement in security in Afghanistan) or 172 한국국제협력단

174 due to the program service, since the changes can happen even without the program (in Figure 8, b). Having a control group solves this problem. By comparing changes in program groups against those of control groups, the attributable impact can identified (in Figure 8, c). The use of experimental design appeared very early in USAID evaluation. An evaluation handbook published in 1970 contains diagrams and guidelines for such a design. However, often this ideal design does not survive the reality in the field. Ⅲ 개발협력평가 Considering the Afghanistan situation, application of a true experimental design is not realistic. That does not mean that impact evaluations should not be carried out. The impact of RAMP was important for program implementers and USAID management. Instead of abandoning the possibility, the evaluation team provided the best possible answers to evaluation questions while acknowledging the limitations. It was also possible due to strong and extensive monitoring of data collected during the course of implementation. The evaluation provided valuable information for the program team. For instance, the impact evaluation found that the farmers often did not benefit from the program and the size of economic impact was much smaller than what past reports had suggested. It might seem to be a harsh criticism of the program. However, the suggestions may give more credibility to RAMP impacts in the long run. Ⅲ. Conclusion: The Lessons Learned from USAID Evaluation Experience This article reviews the overall policy and procedures of USAID and examined three cases of evaluation in order to provide insights for successful evaluation. Some practices of USAID are not feasible to apply to KOICA. For instance, USAID uses the scope of work as an effective communication tool for revealing the purpose of an evaluation, and also a means to control the quality of the evaluation. The quality assurance criteria of evaluation reports clearly specify that evaluation reports shall address all evaluation questions included in the scope of work. 26) However, this may not applicable to emerging donor agencies, where the 26) USAID (2011), USAID Evaluation Policy, (accessed Mar. 10, 2011) 국제개발협력 173

175 evaluation division has not yet accumulated a pool of experienced experts, and therefore may not able to cover all necessary details. On the other hand, policies such as giving emphasis on evaluation and nurturing an evaluation-friendly culture should be adopted in the early stages. USAID invented and accumulated evaluation but drifted away from it, resulting in the loss of quality and quantity of evaluations, and eventually the effectiveness of development aid. Also, procedures such as evaluability assessments can be used to prioritize resource allocation for evaluation. The following are suggestions made based on the review. An evaluation reflects and stores lessons learned during a program. It is an important vehicle for organizational learning. Decentralized organizations, such as USAID, need efficient systems for collecting evaluations, and also clear guidance on the responsibilities of all parties involved in the evaluations. An agency should acknowledge the importance of evaluation. Evaluation should be supported by organizational policy, otherwise the quality and quantity of evaluations can suffer and eventually the efficiency and effectiveness of programs may deteriorate. On the same note, evaluation and also monitoring of the activities should be included in program/policy design. Evaluation should be considered as an essential part of all activities, including strategy forming and designing and implementing programs and policies. Evaluation, however, should not be done for the sake of evaluation. In order to avoid an unnecessary burden due to an evaluation, an evaluability assessment should be done prior to the evaluation and necessary adjustments should be made. Having a clear goal for evaluation is essential in successful evaluation. All study questions should be laid out first and communicated clearly with the evaluation team. Also, the evaluation questions, definitions of terms and eventually what is expected to be done by the evaluation team should be shared among all stakeholders of evaluation. With the new evaluation policy, hopes are up for USAID. However, it is too early to examine whether the new USAID evaluation policy is making an actual difference in terms of evaluation. It would be exciting to see how the new policies and guidelines, the result of a long struggle to revive evaluation and aid effectiveness at USAID, affect evaluations on the ground. 174 한국국제협력단

176 References Brusky, Bonnie and Joana Monteiro (2008), Assessing the Impact of the Micro and Small Enterprise Trade-Led Growth Project of USAID/Brazil Clapp-Wincek, Cynthia and Blue, Richard (2001), Evaluation of Recent USAID Evaluation Experience, USAID PPC/CDIE, document PN-ACG-632 Corneille, Faith (2001), Entangled Accountability in Development Agencies: The Case of USAID Dunn, Elizabeth (2008), Planning for Cost-Effective Evaluation With Evaluability Assessment Levine, Ruth (2011), USAID s Evaluation Policy: Setting the Standard, 01/usaids-evaluation-policy-setting-the-standard, accessed May 15, 2011 OECD DAC (2006), The United States DAC Peer Review Office of the Director of U.S. Foreign Assistance (2009), Evaluation Guidelines for Foreign Assistance Sasaki, Ryoh (2006), A Review of the History and the Current Practice of Aid Evaluation Journal of Multidisciplinary Evaluation, Number 5, pp Snodgrass, Don et al. (2006), Evaluability Assessment of the USAID/Brazil Micro and Small Enterprise Trade-Led Growth Program USAID (2004), Evaluation of the USAID/Kosovo SME and Agricultural/Agribusiness Programs USAID (2005), Note from Natsios Frontline, March, p.3 USAID (2007), Impact Evaluation: Rebuilding Agricultural Markets Program, Washington, D.C., USA USAID (2009), Trends in International Development Evaluation Theory, Policy and Practices, Washington, D.C., USA USAID (2010), ADS Chapter 203: Assessing and Learning USAID (2011), USAID Evaluation Policy Weber, Janice (2004), An Evaluation of USAID s Evaluation Function: Recommendations for Reinvigorating the Evaluation Culture within the Agency, USAID White, Howard (2005), Challenges in Evaluating Development Effectiveness, Institution of Development Studies, Brighton, England Ⅲ 개발협력평가 국제개발협력 175

177 Note i) However, due to the special circumstances, operations such as natural disaster response are exempted from this obligation. ii) The DEC is USAID s online repository for all documents and records on various aspects of USAID, which was established in All evaluation reports (either the final report when the evaluation is completed or the final draft when the evaluation is not completed) must be submitted either in electronicform or in paper copy. Documents and materials can be found and downloaded at iii) The Automated Directives System (ADS) is a standardized system of USAID containing: (1) USAID internal mandatory guidance, including policy directives and required procedures; (2) external mandatory guidance applicable to USAID; and (3) non-mandatory guidance. The purpose of this system is to provide aid to employees and partners in interpreting and applying internal and external mandatory guidance. iv) This is with regard to the reproducibilityissues, meaning the methods are expected to yield relatively similar findings when other qualified evaluators apply them. v) See Box 2 for an example of the Q&A format. vi) These questions were quoted directly from the impact evaluation report. 176 한국국제협력단

178 Ⅲ KOICA 사업평가설계및수행의실제 - KOICA 페루보건의료사업을중심으로 - 조정현 KOICA 평가실전문연구관 개발협력평가 목차 Ⅰ. 들어가며 Ⅱ. 개발사업평가의기획및설계준비 Ⅲ. 개발사업평가설계사례 Ⅳ. 향후개발정책평가를위한시사점 Ⅰ. 들어가며 국제사회는보다효율적이고효과적인원조를지향하고개발원조에대한책무성과차후사업에대한교훈을얻는다는의미에서개발사업의평가와모니터링에대한관심이점차증폭되고있다. 이와같은흐름을반증하듯, USAID, DIFID 등과같은선진개발원조기관은모니터링과평가 (Monitoring & Evaluation) 에많은예산및인력및재정의투자와노력을기울여왔다. 그러므로평가의많은경험을축적한서구의선진원조기관이제시한평가의기본요소와그틀 (Frame) 을재고함으로써한국 ODA 사업의효과성을측정하기위해사용가능한적용점을분석해보는것은유의미한일이다. 특히, 평가설계 (Evaluation Degign) 는평가의기본골격이되고평가결과의질을결정하기에과학적이고체계적인평가설계의중요성은크다고하겠다. 그러므로이글에서는 2. 개발사업의평가기획및설계준비 에서국제사회에서일반적으로사용되는평가설계단계에서고려되어야하는사항들을제시하고, 3. 개발사업의설계사례 에서실제 KOICA 보건의료분야사업의평가설계과정을단계별로점검해보며, 이와같은과정에서의나타나는어려움과한계점을점검함으로써, 4. KOICA사업의정확한성과측정을위한방안과함의점 을제시하고자한다. 국제개발협력 177

179 Ⅱ. 개발사업평가의기획및설계준비 국제사회에서개발사업의경우, 사업기획단계에서부터주로사업의모니터링및성과측정을위한평가의계획을같이세워나간다. 그렇기때문에평가설계단계에서도사업을기획할때와마찬가지로설계이전에, 규명되어야할부분들, 평가목적과수준의규명과평가범위를설정하는평가준비작업과같은고려사항들이존재한다. 이러한과정이선행된후에야구체적인평가설계가가능해진다 (Bamburger, 2006). 다음은평가준비작업시고려되어야하는 2가지항목들이다. 1. 평가목적및수준규명 평가목적및수준규명을위해서는다음네가지항목들이주요한결정요소가된다. 첫째, 평가대상이되는사업형태와사업성격의고려이다. 사업형태가단순프로젝트 (Project) 성격이냐 ( 혹은수준 ) 이냐, 프로그램 (Programme) 수준이냐는평가목적과수준을결정하는데중요한요소가된다. 둘째, 사업범위가국별이냐혹은지역별이냐이다. 실제로사업이단일사업으로남아있는경우는프로젝트형태의단순형태가될가능성이높으며, 국가전체적으로 (national wide) 으로확대된혹은확대가능한사업의경우는프로그램의형태의사업일가능성이있다. 이렇게다른수준의사업은평가할때도관점및접근방법이달라지므로반드시규명되는것이좋다. 셋째, 결과물을사용할이해관계자가누구이며그들의정보필요성및요구는무엇인가. 실제로국제사회에서도원조기관자체적으로원조효과성에대한효과성확인의이유뿐만아니라사업성과를국회및국민에게제출하라는요구를받고있다. 그러므로평가대상이되는개발원조사업의직간접적인이해관계자규명은평가목적및수준을결정하는또하나의중요한요소가된다. 넷째, 평가를언제할것인가, 그리고어느시점을주기로평가를진행할것이냐는평가의종류를결정하는요소가된다. 평가가어느시점에이루어지냐는사업진행과정혹은종료시점등에따라측정할수있는성과의정도 ( 평가의수준 ) 를결정할수있기때문이다. ( 종료평가, 평가가이드라인에제시된평가종류 ) (KOICA. 2008, 개발협력사업평가가이드라인 ) 앞에서반복적으로언급한평가의목적, 수준은구체적으로무엇을의미하는것일까그리고왜, 이네가지항목이평가에서중요한가. 단도직입적으로, 앞서언급한네가지항목은평가유형을구체화하고, 구체적인평가항목및평가질문을형성하는데중요한열쇠가되기때문이다. 특히, 프로젝트형이냐, 프로그램형이냐, national wide 이냐혹은 regional level 이냐는평가의수준, 즉, 평가결과물의범위를가늠하고성과로찾을수있는수준을발견하는 1차적걸림망이되어준다고보아도무방할것이다. 그리고결과물이쓰일필요성과목적성을고려하는것, 즉기관이원하는평가의 178 한국국제협력단

180 정보와정책결정자가원하는수준, 그리고수원국관계자등이원하는평가의 finding 의수준은각각다를수있고, 그방향성도상이할수있으므로이와같은요구사정과 (need assessment) 와사업에대한분석이이루어져야평가의목적성, 방향성, 수준등이구체적으로규명될수있겠다. 또한평가시기는앞에서언급되었던세가지항목, 사업형태와사업범위, 그리고사업평가결과사용자와도모두연결되는요소이기도하다. 자세한내용은뒤에사례를통해설명하도록하겠다. 2. 평가범위설정 Ⅲ 개발협력평가 그렇다면평가목적및수준이규명이되었으니바로설계를시작해도좋을까. 여기서한가지더중요한 평가범위설정 작업이있다. 평가목적및수준규명자체가평가범위를어느정도설정할수있는틀을형성하기도하지만현실적으로우리가평가범위를설정하게될때는다음과같은실질적인제한요소를고려하게되므로이또한중요한작업이된다. 많은선진원조기관들이토로하고있는평가를제한하는요소들은예산의문제 / 시간 / 자료 / 정책적이슈들이해당된다. 물론, 제일큰제약점으로한정적인예산을들수있겠지만 ( 사업예산의 10~30% 를평가에확보하는것은선진공여국에서도어려움으로꼽는부분이다 ), 예산이확보된다하더라도, 자료를얼마나가지고있느냐, 그리고얼마나가질수있느냐의문제가평가범위에큰영향을미친다고평가전문가들은지적한다. 이런제약요소를우리가다시생각해봐야하는이유는제약요소를통해서우리가할수있는평가범위를가늠하고측정가능한범위까지평가설계를해야하기때문이다. 제약요소를사전에고려하게되면평가설계가탄탄하게되고결론의유효성을높이게되므로반드시사전준비단계에서거쳐야하는과정이되겠다. 상기설명된평가목적및수준규명, 평가범위설정등평가준비단계에서고려해야할것들에대해충분한고민과논의가이루어진뒤에는실제개발사업평가설계하기에구체적으로적용하며들어갈수있겠다. Ⅲ. 개발사업평가설계사례 2절에서논의되었던것을 KOICA 사업의실제사례인페루보건의료분야 6개사업과캄보디아국가측량기준점설치사업을통해구체적으로적용해보도록하겠다 < 표1>. < 개발사업평가목적및수준규명을통한평가범위설정 > 페루보건의료사례의경우사업형태및성격은의료센터건립사업의프로젝트형사업이었으며, 사업목적은기초보건의료인프라확충을통해서공중보건의질을향상하는것이었다. 한편, 사업 국제개발협력 179

181 범위는페루 6개지역, 리마, 우아누꼬, 꼬마스, 삐우라, 까야오, 파차쿠텍이이에해당되며동 6개지역의지역주민을위한보건센터가건립되었던것이므로이사업은지역단위의사업으로봐도무방할것같다. 그러나이사업의평가결과물을사용할사람들은크게, 국내에서는총리실평가소위가해당된다 ( 이는평가를통해서 KOICA 사업의원조효과성과관련하여평가결과를제출하게되어있다 ). 이는정치적인이슈와관련이있을수있겠다. 1. 들어가기 에도언급했듯이, 개발사업의효과성을증명하여다음보건의료분야유사사업의교훈 (lesson) 을얻기위해서 KOICA 자체의사회개발부 ( 보건 ) 그리고중남미지역부서및해당지역현지사무소가해당될수있겠다. 그리고이결과는 ODA 사업과관련한 ODA 보건분야사업관계자와마지막으로페루보건부의정책수립에도움을줄수도있을것이다. 그리고결정적으로이사업은사업이 1차에서부터 6차에이르기까지 ( 각지역단위의보건소에서병원형태의사업 ) 사업종료시점에서약 18년에서 3년이지난사업들이었으므로시점상으로평가시기의 gap이존재하게된다. 그렇다면이런상황에서어떤평가의형태가이사업의평가에적합한것일까. 이에대한대답은캄보디아사례와비교해보면서검토해보며제시하도록하겠다. < 표 1> 평가범위설정적용 평가대상형태및성격사업범위 평가결과사용자 평가시기및주기 제약요소 캄보디아국가측량기준점설치프로젝트의경우 < 표1>, 앞서소개한페루사례와공통적으로인프라 (infrastructure) 구축을위한프로젝트형사업이라는점이다. 비록단일프로젝트사업으로시작하였으나여러개의프로젝트를묶어서시간이 3년이상이지난시점에서평가를해야하는점과, 시 180 한국국제협력단

182 간순으로 1, 2, 3차사업들이진행되었다는점이또한유사하다. 그렇기때문에우리가찾아낼수있는성과정보 (findings) 의수준을통하여평가의종류를결정할수있는데, 예를들어페루와캄보디아사업모두, 사업의성격과평가의시기를고려해보았을때, 단순히종료평가에서얻을수있는산출물 (Output) 수준에만머무르는것이아닌사후종합평가를통한초 중기성과 (initial or intermediate outcome) 의성과수준까지측정가능하다는것을알수있기때문에상기두개사업모두사후평가를고려해볼수있겠다. 그러나여기서페루사례와캄보디아사례의차이점을살펴보면, 페루의경우는지역수준 (regional level) 으로사업이더집중 (focused) 되어있기때문에동사업이크게수원국혹은공여국국가정책수준 (national level policy) 의거시 (Macro level) -지방정부및지역사회수준 (regional level) 의중범위 (Meso level)- 커뮤니티수준 (community level) 의미시 (Micro level) 적수준을연결 (link) 하는것이중요하다고볼수있다. 그러나캄보디아사례의경우사업성격자체가국가전체로확대 (national wide) 되는것을목적으로하고있으며, 동사업이국가행정제도, 거시적인국토관리인프라구축에초점이맞춰져있다는점을놓치면안될것이다. Ⅲ 개발협력평가 1) 설계1 준비 : 환경분석실제설계를위하여많이들선행연구로시작하는것이문헌조사 (Literature Review) 일것이다. USAID 및기타공여기관평가관계자들은이문헌조사작업을약평가의 50% 이상의가치를차지한다고공공연히말한다. 그만큼이작업이설계를구체화시키는데중요한바탕이되기때문이다. 그렇다면정보조사및수집, 정보사용선택은어떻게이루어질까. 정보를얻을수있는툴을우선구분해보면, 서칭엔진 (search engine) 을통해서할수있겠다. 간단하게구글학술 (Google Scholar) 을통해포괄적인학계및각기관의정보를개괄적으로얻을수있겠다. 그러나기본적으로 WHO 나 World Bank, Evalunet 에서발간하여각웹에게시하는국가별리포트 (Courtry report) 를이용할수있을것이다. 또한, 타기관에서실시하거나타국가에서실시한사회사업 (social intervention) 의요소들을통해서사업 (intervention) 에관한논문및아티클들을 SCOUPUS/ OVIDs/ Web of Science 같은전문사회과학데이터베이스를통해서찾을수있다. 보통이러한서칭엔진으로검색하는방법이유용한정보를찾는데아주중요한데, 사업의각요소 (intervention components) 를키워드로넣는다거나, 사업대상자 (Target population) 을핵심어로넣어서검색해나가면서가장적절한문헌들을찾아나갈수있다. 여기서중요한것은특이성 (Specificity) 과민감성 (Sensitivity) 을적절하게균형을맞추며검색해나가는것이중요하다하겠다. 앞에서언급한것과같이여러가지를활용할수있겠지만, 결국은수원국내의정보획득 (Partner country official data) 이가장직접적인사업과관련해중요한정보가될것이다 ( 그러나수원국으로부터신뢰로우면서도정확한정보를획득하는것은쉬운일이아니다 ). 수원국내정보획득을위하여 국제개발협력 181

183 수원국정부체계에대한이해가우선시되어야할것이다. 그이유는각부처마다지방정부마다그리고그하부기관 (Department/Ministry/Agent) 에서얻을수있는자료가다를수있기때문이다. 예를들어, 페루의경우지방분권체계를가지고있기때문에중앙보건국과지역보건부그리고지역센터등이가지고있는정보의수준과양은각기달랐다. 그러므로이러한점을고려하여정보를수집해야만한다. 2) 설계2 - 성과모형설계모델이렇게수집된정보는동사업을둘러싼이해관계자와환경들을파악한것에도움을준다. 이와같은환경분석을바탕으로, 동사업에투입된투입요소 (Input) 들과, 활동들 (Activities) 이달성하고자하는사업의최종목표와최종목표달성이전까지성취될단계별 ( 초기, 중기, 장기 ) 목표들에대한인과관계 (Result Chain) 를파악및형성해나가는것이성과모형 (Result Framework) 설계라고할수있다 1) (< 그림 1> 참고 ). < 그림 1> 성과관리를위한논리모형모델 출처 : Linda G. Morra Imas, Ray C. Rist, 2009, The Road to Results, The World Bank, pp223 실제로, 페루보건분야사업의경우다음 < 그림 2> 와같은평가틀을가지고성과측정을수행하였다. 1) Linda G. Morra Imas, Ray C. Rist, 2009, The Road to Results, The World Bank 182 한국국제협력단

184 < 그림 2> 페루 6 개보건분야사업사후종합평가평가틀 Ⅲ 개발협력평가 출처 : 한국국제협력단, 2010, 페루 6 개보건의료사업사후종합평가보고서 그러나이를다시세계은행 (World Bank) 에서제시하는성과관리를위한성과모형모델에직접적으로적용을해보면, < 그림 3> 과같이각요소의핵심요소와각단계별성과의인과관계를한눈에볼수있다. < 그림 3> 페루 6 개보건분야기초보건사업논리모형 3) 설계 3 - 평가질문구성설계2에서구성한성과모형설계는논리모형을이용하여평가의주요질문프레임 (Framing Evaluation Questions) 을만드는데중요한단계가된다. 그러므로구성한논리모형을중심으로평가의목적을상기하면서얻고자하는, 그리고측정가능한 ( 측정하고싶은 ) 성과를평가전체에대한핵심질문 (key question) 을구성하도록한다. 이는, 결국사업이처음달성하고자하는목표성취와연 국제개발협력 183

185 결이되는데, 이를밝혀내기위해 OECD/DAC 에서제시한평가지침을준용하며, 사업의수준을고려한평가항목을설정하여평가질문과연결하는것이중요하다 (< 그림 4>). < 그림 4> 페루 6 개분야사후종합평가실제질문 : DAC 5 대기준준용 4) 설계4 - 수행계획수립평가질문이설정된후에, 이질문에대한답을찾기위해서는적합한방법을선택하는작업이요구된다. 이것은결국평가방법론이되는데, 사회과학안에서쓰이는다양한여러가지정성적, 정량적방법이있지만, 개발사업의성격을고려하고수원국상황을감안했을때, 가용하면서도가장적합한방법은제한적일수있을것이다. 그러나무엇보다중요한것은상호보완적인정성, 정량적방법론의사용과체계적이고과학적인방법론사용이평가결과의질을좌우한다. 우선, 개발사업평가에서주로쓰이며협력단내에서도가장많이사용되는방법은인터뷰 (Interveiw), 서베이 (Survey), 현지조사 (Field work) 를통한관찰등이있다. 인터뷰및서베이등을진행할경우는조사대상에대한샘플프레임 (Sample farme) 수립이필요하며, 방법의신뢰도를높이기위해적당한샘플사이즈 (Sample size) 를확보하는것도중요하다. 그러나이러한모든것들을, 평가자는어떤것이가용한자료이며, 부족한자료는무엇이며찾을가능성이있는지의여부와, 현지에서얻을자료와, 면담에서얻을수있는자료출처의부분들을구분하는것이유용하다. 이러한점에서정보관리를위해한눈에정보획득유무를점검가능하도록자료수집목록체크리스트 (checklist) 를작성하는것이좋다. 다음은실제로, 페루평가팀이작성한자료수집목록체크리스트이다 (< 표 2>). 184 한국국제협력단

186 < 표 2> 자료수집목록체크리스트 Ⅲ 개발협력평가 출처 : 한국국제협력단, 2010, 페루 6 개보건의료사업사후종합평가보고서 Ⅳ. 향후개발사업평가를위한시사점 지금까지평가수행이전에고려되어야할점과평가설계시필요한요소들, 그리고직접설계수행단계까지예시를통해설명하였다. 결론적으로, 평가를수행하는것도사업수행과맥락을같이한다. 사업설계가사업수행과그결과를결정하듯이, 평가설계를얼마나정교하고과학적으로하느냐에따라우리가얻을수있는평가결과의질과양이달라지기때문이다. 그렇기때문에각단계별로, 세심한주의와노력이요구된다. 가령, 평가를그림그리기과정으로비교한다면밑그림그리기 ( 데생 ) 작업이평가설계라고볼수있다. 그렇기때문에그림을그릴대상을파악하고그목적과범위를고려한상태에서틀을잡는것이중요하다. 그런다음, 구성된기본틀을바탕으로, 체계적인정보획득을통해그릴대상을구체화시켜나가면되는것이다. 단지, 구체화시키는과정에서과학적이고체계적으로그방법을사용해야한다는점이간과되어서는안될점이다. 이는편향되고객관적이지않은정보는평가결과도출에지대한영향을줄수있기때문에, 엄격하고도체계적으로평가설계과정을밟아나가는게중요하다. 국제개발협력 185

187 참고문헌 Bamburger, Michael, Rough,Jim, Marbry, Linda, 2006, Real world evaluation, SAGE publications Linda G. Morra Imas, Ray C. Rist, 2009, The Road to Results, The World Bank Newman, Tony, Moseley Alice, Tierney, Stephanie and Annemarie Ellis, 2005, Evidence based social work-a guide for the perplexed, Russell House Publishing 186 한국국제협력단

188 Ⅲ 개발정책평가설계 차은주 KOICA 평가실과장 목차 개발협력평가 Ⅰ. 들어가며 Ⅱ. 개발정책평가의기획및설계 Ⅲ. 개발정책평가설계사례 Ⅳ. 향후개발정책평가를위한시사점 Ⅰ. 들어가며 개발정책 (Development Policy) 은개발도상국이자국의발전을위해수립하는정책은물론, 공여국및개발원조기관이수립하는원조정책을포함한다. 개발도상국이수립하는개발정책의예로는국가개발계획, 재정및경제정책, 빈곤감소전략 (Poverty Reduction Strategy Papers) 을들수있으며, 공여국차원에서수립되는중기원조전략, 국별지원정책, 분야별 주제별지원정책도개발정책에포함된다. 아울러새천년개발목표 (Millennium Development Goals, MDGs), 원조효과성을위한파리선언 (Paris Declaration on Aid Effectiveness) 과같이국제적수준에서도개발정책이수립되고있다. 개발정책은개발프로그램및프로제트와같이수립및운영의목적을갖고있다. 따라서체계적이고효과적인정책모니터링과평가를통해목표달성도를제고하는것은정책운영의중요한요소라고할수있다. 이글에서는개발정책평가의일반적설계절차와방법을살펴보고, 아시아개발은행 (Asian Development Bank, ADB) 의개발정책평가사례를토대로향후우리개발정책평가를위한시사점을도출하고자한다. 국제개발협력 187

189 Ⅱ. 개발정책평가의기획및설계 개발정책의경우프로그램및프로젝트평가에비해보다시스템적인관점을갖고평가범위가넓은경향이있지만, 평가절차및방법은일반적인프로그램및프로젝트평가와크게다르지않다. 1) <Box 1> 에서보는바와같이우선예비평가를통해평가성 (Evaluability) 을사전에검토함으로써평가수행의필요성과적절성을검토한다. 평가수행이결정되면사전조사결과를토대로평가목표및평가범위를확정한다. 평가의뢰인 (Client) 이평가를통해얻고자하는정보 (Information needs) 에비해평가수행의제약 ( 시간, 자료등 ) 이큰경우가많기때문에양자를적절히고려한평가목표및평가범위결정이필요하다. 평가목표가결정되면, 목표와정책수단 ( 하위프로그램, 제도및조직구성등 ) 과의인과관계를구조화함으로써평가대상을구체화한다. 이상과같은사전조사및검토를통해서평가유형이결정되며, 가장빈번히수행되는정책평가유형은성과모니터링, 과정평가, 효과성평가, 영향평가, 효율성평가등이다. 평가설계의마지막단계는평가범위에따라주요평가질문 (Evaluation questions) 을작성하고, 각각의평가질문을답하기위한평가기법, 조사방법, 자료분석방법을결정하는것이다. <Box 1> 정책평가의기획및설계절차 2) 1. 예비평가및사전조사 2. 평가목표및평가범위확정 3. 정책목표및수단구조화 정책인과모형작성 4. 평가유형결정 - 성과모니터링, 과정평가, 효과성평가, 영향평가, 효율성평가등 5. 평가설계 - 평가질문작성 - 평가기법, 조사방법, 자료분석방법결정 - 평가설계검토 앞서살펴본내용은정책평가의일반적기획및설계절차라고할수있다. 그러나실제의정책평가에서는다양한제약사항이도출되어평가의기획및설계를제한하는데, 이것을 2011 년도 KOICA 평가실이추진중인 국제빈곤퇴치기여금평가 를사례로살펴보도록하겠다. 국제빈곤퇴기여금 ( 이하 기여금 ) 은혁신적개발재원 3) 의일환으로도입된 항공권연대기금 의국내명칭으로, 국제선항공 1) 노화준. 1983, 정책평가론. 법문사 2) 정주택외 정책평가론법문사 / 이윤식 정책평가론대영문화사 188 한국국제협력단

190 권에일정기금을부과해최빈국의질병및빈곤퇴치를지원하는제도이다. 기여금제도는 1) 개도국질병퇴치, 2) 빈곤및개발협력에대한국민인식증진, 3) 새로운개발재원발굴에참여하는신흥공여국으로서의한국의국제적인지도증진등세가지목표를갖고추진되고있다. 이러한목표아래, 정부는관련법령 ( 국제협력단법 ) 을개정하고, 외교부및 KOICA에기여금운용업무를부여해이정책을집행하고있다. 기여금은국제의약품구매기구 (UNITAID) 및 NGOs 의질병퇴치사업을지원하고있으며, 기여금제도에대한인지도증진사업이국내외에서추진되고있다. 정책평가의가장첫단계는사전조사를통해서평가의목표를명확히하는것이다. 기여금평가를담당한 KOICA 평가실은기여금제도를이행하고있는관계기관 ( 외교부, KOICA) 과의면담을통해평가를통해얻고자하는명확한정보가무엇인지, 평가결과가도출되면어떻게활용할것인지를확인하였다. 외교부는이번평가를통해서기여금제도의성과를평가하여그결과를기여금운용심의위원회에제출함으로써한시적 (5년간 / 년 ) 으로운영되던기여금제도의연장운영여부를결정하고자한다는평가목표를제시했다. 이러한평가목적과활용처를고려할때평가범위에는성과평가가포함되어야한다. 하지만기여금제도의수립당시문서와최근접수된사업운용결과보고서를검토했을때, 정책수준에서측정가능한성과목표가부재하고, UNITAID, NGOs, KOICA 양자사업모두상이한체계와방법으로성과가관리및평가되고있기때문에일정한기준에따라성과를측정하는것이쉽지않을것이라는것이파악되었다. 이외에운용심의위원회일정으로인해평가기간이실제로 2개월남짓으로제한되어, 평가방법에많은제약이따를것이라는점이예상되었다. 예를들어, 성과모니터링및평가는프로그램의기준치와실적치를비교하는방식으로실시해야하는데, 사업별자료보유수준이상이하였다. 성과평가가아닌과정평가로초점을바꿀경우, 문헌조사, 관찰, 전문가및담당자면접, 설문조사등비교적시행가능한방법으로평가를수행할수있으나, 성과를보고자하는기여금운용심의위원회의정보수요 (Information needs) 를과정평가로충족시키기는어려울것이다. Ⅲ 개발협력평가 이상과같이의뢰인이평가를통해얻고자하는정보와평가를통해얻을수있는정보간의간극이생기는경우가많이발생하는데이것은일반적으로평가를수행하는과정에서발생하는다양한제약 ( 시간, 자료등 ) 에서기인한것이다. 따라서, 평가자는평가기획및설계에서이러한제약을사전에파악해가능한의뢰인의정보수요에근접할수있는평가범위및방법을설계해평가를수행해야한다. 다음장에서설명할 ADB의수자원정책평가또한평가대상이광범위한정책평가로서방법론상의제약을받고있지만, 충분한사전조사를통해평가범위와평가방법을체계적으로설계함으로써상대적으로평가결과의유용성과신뢰성을확보하고있다고볼수있다. 3) 혁신적개발재원 (Innovative financing for development) 은 UN 의천년개발목표 (MDGs) 달성을위해논의되는다양한개발재원을의미 ( 참조 ) 국제개발협력 189

191 Ⅲ. 개발정책평가설계사례 (ADB 의수자원정책및관련사업평가 / Evaluation Study of Water Policy and Related Operations, 2010) 1. 평가설계과정 앞서국제빈곤퇴치기여금평가사례에서도보았듯이평가의첫단계는평가목표, 자료수집가능성, 제약사항등을고려해 무엇을평가할것인지 ( 평가범위 ) 와 어떻게평가할것인지 ( 평가방법 ) 를결정하는것이다. 이번평가의목적은 2001 년에수립된 ADB 의수자원정책 (Water Policy and Related Operations, 2001) 을평가해향후수자원정책및사업운영을위한제언을도출하는것이다. 평가팀은사전면담및 ADB가기존에보유한자료등을검토한뒤에수자원정책을 < 표1> 과같이 3가지기준으로평가할것을결정했다. 우선 1) 정책과사업이얼마나적절하고, 일관적인지적절성 (Relevance) 을평가하고, 2) 정책을어떤방식으로얼마나이행되고있는지대응성 (Responsiveness) 을평가하며, 궁극적으로 3) 정책의성과 (Results) 즉, 투입, 산출, 결과물달성의효율성과효과성을검토하고, 장기적영향력확보를위한적절한조치가이루어졌는지를평가하는것이계획되었다. 4) 평가기준 < 표 1> ADB 의수자원정책평가기준 평가범위 / 주요평가문항 Relevance 적절성 정책과사업은얼마나적절하고, 일관되었는가? Responsiveness 대응성 정책을어떤방식으로얼마나이행하고있는가? Results 성과 지금까지의성과는? Inputs, outputs, outcome 달성의효율성과효과성은? 장기적영향력을확보하기위한조치는? 2. 적절성 (Relevance) 평가 적절성 (Relevance) 의경우 KOICA 의 5대평가기준에포함되어있어 5), 대부분의정책및프로젝트평가에포함되는평가기준이다. 그러나 KOICA 에서수행한적절성평가는대부분해당정책이 KOICA 의원조전략, 수원국의개발전략과일치하는지를검토해왔다. 하지만 KOICA 의원조정책은물론수원국의개발전략이주요개발분야를모두다루고있어, 정책및사업이이개발분야를벗어나서수립되거나이행되기가오히려어렵기때문에평가를통해적절성문제를찾아보기는힘들었다. 4) ADB 의수자원정책평가설계는해당평가결과보고서및평가계획서 (Evaluation Framework) 를토대로검토하였다. 평가결과보고서는 ADB 홈페이지에서다운로드가능하며 ( 평가계획서는 ADB 측에별도요청후받을수있다. 5) KOICA 개발협력사업평가가이드라인. KOICA 190 한국국제협력단

192 ADB 의수자원정책평가의경우적절성평가의범위를수혜자로확장시키고있다. < 표2> 에서보는바와같이사업이수원국의국가정책뿐아니라, 수혜지역및수혜자의필요에부합하고있는지, 사업이현지의제도적역량에맞게설계되었는지를검토한다. 평가방법은지난 10년간종료또는이행된사업의종료보고서 (Project completion reports, PCR), 사업성과보고서 (Project performance report) 에포함된기존의자료를종합하는것으로결정되었다. ADB 의경우지난 10년간종료된수자원관련사업의숫자만 100 여개에이르고있으나, 다행히사업들이일정한절차및방법에따라수혜자필요및지역사회역량에의부합정도를평가하고그결과를보유하고있어기존자료를활용한종합평가가가능했다고볼수있다. Ⅲ 개발협력평가 < 표 2> 수자원정책적절성평가질문및평가방법 평가기준평가범위 / 평가질문평가방법 Relevance 정책과사업은얼마나일관되고적절하였는가? ADB 전략, 수원국우선순위, 국제동향과의일치정도사업이수원국및지역의수요및제도적역량에부합하는정도타공여기관과의조화 Contextual and thematic studies 기존사업별자료사용 (PCRs, PPRs) Comparative studies 아울러적절성평가에서는 World Bank 를비롯한 4개개발은행의수자원정책과 ADB의정책을비교하는데비교기준을 17가지개발하여기관간차이를상세히분석하고자하였다. < 표3> 은평가결과보고서에포함된기관간비교표이다. 평가설계당시에는 17개세부기준을수립해기준의타당성에대한 ADB 관계자들의의견을수렴하고, 실제조사수행전에 World Bank 의정책과시범적으로비교를실시함으로써, 비교기준자체의적절성을사전에검토하였다. < 표 3> 타공여기관과의수자원정책비교기준표 공여기관정책 ADB World Bank Beyond MDBs 대규모수자원사업 (dams, storage) 신중하게접근중. 공공의이익에충분히부합하는 지여부가확인필수 효과적모델을중심으로다시확대중 년이후 67 개프로젝트, 87 억불승인 수력발전은전세계전력공급의 1/5 차지. 캐나다 미국등의경제성장견인 수자원분배를위한참여적접근 정책에포함되어있지만, 실행에어려움있음 인센티브와경제성원칙을정책에반영하고있 음. 실행에어려움있음 칠레에수자원에대한권리를거래하는우수사 례있음. 국제개발협력 191

193 3. 대응성 (Responsiveness) 평가 대응성 (Responsiveness) 은정책을실현하기위해무엇을어떻게했는지, 하위프로그램에정책을어떻게반영했는지를평가하는기준이다. 앞의적절성평가에서와마찬가지로 KOICA도정책평가에서대응성을일부평가해왔지만표면적인수준에서이루어져왔다고볼수있다. 개발정책의목표가개발도상국의빈곤퇴치라고할때, 대부분의원조프로그램및프로젝트가궁극적으로는빈곤퇴치를목표로추진되고있기때문에넓은범위에서정책에대응하고있다고평가할수있지만, ADB 사례를보면, 대응성평가를위해더욱더욱구체적인평가기준을수립할필요가있다는것을알수있다. < 표 4> 수자원정책대응성평가기준및평가방법 평가기준평가범위 / 평가질문평가방법 Responsiveness 정책을어떤방식으로얼마나이행하고있는가? 정책세부이행계획수립, 국별정책등에수자원정책반영정도사업심사보고서에정책요소반영정도, 실제승인된사업비율재원확보, 직원역량강화등정도 내부자료검토 (Roadmaps, CPS) 기조사업별자료활용 내부자료검토 < 표4> 에서보는바와같이 ADB 는대응성평가에서 1) 수자원정책의세부이행계획이수립되고, 국별정책등여타정책에수자원정책이반영되었는지, 2) 사업심사보고서에수자원정책요소가반영되고, 이러한사업들이실제로얼마나승인되었는지, 3) 정책집행을위해얼마나재원을확보하고, 직원역량을강화했는지를검토하고있다. 여기에서시사할만한점은수자원정책이여타정책및하위사업에 반영 된정도를평가하기위해개발한상세평가기준이다. < 표5> 는실제로관련사업이수자원정책을얼마나반영했는지조사하기위해작성한기준표이다. 표의가로로 2001 년당시수립한수자원정책목표 7개중 3개가예시로포함되었으며, 세로는수자원관련사업요소 (Component) 17개중세가지를예시로포함하였다. 예를들어 ADB가수행한수자원관련사업이 삼림및습지대보호 (Protection of forest and wetlands) 요소를포함하고있다면이사업은수자원정책중 수자원보급률확대 및 수자원보호 정책목표를반영하고있다고평가할수있다. 192 한국국제협력단

194 정책목표사업요소 < 표 5> 정책반영정도점검표 수자원보급률확대 (Delivery) 수자원보존 (Conservation) 산림보호사업 수자원거버넌스강화 (Governance) PPP 성인지적접근 4. 성과 (Results) 평가기준및평가방법 Ⅲ 개발협력평가 마지막평가범위는정책평가에서특히많은제약에부딪히게되는성과 (Results) 이다. ADB 의경우에도성과평가의제약요소가발견되는데, 그것은바로 ADB의수자원정책목표가지원방향성중심으로수립되어있어서, 결과물 (Outcome) 수준의목표, 예를들어정책수립을통해수원국에어떤변화를얼마나가져오겠다는명확한성과목표가부재했던것이다. 명확한성과목표의수립은성과측정의전제조건이다. 따라서 ADB 도결국하위사업단위에서성과를종합하는방법을택한다. 수자원분야개별프로젝트 ( 유상원조 ) 는지난 10년간 97건이종료되었으며, 사업별종료보고서에는일정한기준에따라사업의산출물과결과물의달성도, 사업의성공적수행여부, 사업디자인의효율성등이평가되고등급화 (Rating) 되어있었다. 개별사업의성과관리및평가가체계적으로수행되고있었기때문에적절성평가에서와마찬가지로축적된성과관련자료를상대적으로쉽게활용할수있었다고볼수있다. < 표 6> 수자원정책성과평가기준및평가방법 평가기준평가범위 / 평가질문평가방법 산출물 (Output) 및결과물 (Outcomes) 달성도 Results 성과, 효과성, 효율성 사업의 Success 비율 사업디자인이적절성 ( 효율성측면 ) Financial and economic returns 기존사업별자료활용 ( 종료보고서 97건, 기술협력보고서 178건등 ) 국제개발협력 193

195 Ⅳ. 향후개발정책평가를위한시사점 KOICA 의개발정책평가에서도출되는제약사항및 ADB 의정책평가사례를통해우리에게주는시사점을짚어보고자한다. 특히정책의성과를보고자하는평가의뢰인과평가의제약사이에서우리가고려할수있는대안은무엇인지를살펴보았다. (1) 제약사항 1 : 정책설계의문제 ( 성과목표및세부정책이행계획의부재 ) 정책의성과를평가하는것이어려운일반적이유중하나는앞선 ADB 평가사례에서도볼수있듯이정책수립당시모니터링및측정가능한성과목표가부재하고, 명확한정책이행도구 ( 재원등 ) 가확보되지않기때문이다. 궁극적으로는보다성과중심적인정책설계가이루어져야겠지만, 이미평가시점에이른정책의경우과정평가를강화하는것을대안으로고려해볼수있다. 즉, 적절성평가를통해여타개발행위자 (Actors) 와의정책일치및조화를평가하고, 특히정책의적절성을수혜자필요에의부응정도까지확장해평가함으로써정책의성과를간접적으로점검또는예측할수있을것이다. 또한대응성평가를통해정책의하위프로그램이정책요소들을얼마나반영해시행되었는지, 정책의이행을위한효과적인제도및조직이구축되고예산등이확보되었는지에대한면밀한평가를통해서도미흡하나마유용한결과및정보를도출할수있을것이다. (2) 제약사항 2: 기초자료 (Data) 의부족문제하지만적절성또는대응성평가를강화할경우에도 ADB 사례에서보는바와같이최소한개별프로그램수준에서의성과는평가되어야한다. 그러나 KOICA를비롯한국내원조기관은개별프로젝트 / 프로그램단위에서도성과모니터링및평가가제대로이뤄지지않는경우가많아, 사업별성과자료 ( 기준치, 실적치, 종료평가결과등 ) 를확보하는것이쉽지않다. 이러한경우에는실제로평가의뢰인이만족할만한수준의성과측정은어렵다고볼수있다. 특히정책목표아래다양한프로그램이광범위하게수행되고있을경우에는상대적으로짧은평가기간동안개별사업의성과를재점검하기란거의불가능하다. 대안으로고려해볼수있는것은산출물 (Output) 수준의달성도측정을강화하고, 대표성있는사업에대한사례조사를보완하는방법일것이다. 194 한국국제협력단

196 참고문헌 노화준. 1983, 정책평가론. 법문사이윤식 정책평가론대영문화사정주택외 정책평가론법문사 Rossi. Peter H Evaluation: a systemic approach. Sage Ⅲ 개발협력평가 국제개발협력 195

197 2010 년 KOICA 무상 ODA 잠정통계분석 고요한 KOICA ODA 연구실통계전문관 목차 Ⅰ. 잠정통계개요 Ⅱ. 2010년우리나라 ODA 현황 Ⅲ. KOICA ODA 실적현황 Ⅳ. 2010년 DAC 회원국의잠정통계주요내용 V. 2010년이후원조규모예상 Ⅰ. 잠정통계개요 한국국제협력단은정부차원의대외무상개발협력사업을전담실시하고있는정부출연기관으로우리나라와개발도상국과의우호적인협력관계를증진하고이들국가들의경제사회발전을지원함으로써국제개발협력을증진하는것을목표로하고있다. 그리고해마다한국수출입은행을통해, 공적개발원조 (ODA) 또는개발협력실적을 1년에 2번, 잠정통계와확정통계의형태로 OECD DAC ( 경제협력개발기구개발원조위원회 ) 에보고하고있다. 지난 4월 6일 OECD DAC 에서 2010 년 DAC 회원국들의 ODA 실적에대한잠정통계결과를발표하였는바, 이에근거하여간단히우리나라 2010 년 ODA 실적과 DAC 회원국실적을살펴보고, 한국국제협력단의 ODA 실적을 OECD/DAC 기준의원조유형별, 지역별, 소득수준별, 원조목적코드별로살펴보면서분석. 정리해보고자한다. Ⅱ 년우리나라 ODA 현황 2010 년잠정통계기준, 우리나라의순 ODA 실적은 10억 2천 6백만불로 (2009 년불변가격및환율기준 1) ) 전년 8억천 6백만불대비 25.7% 증가하였다. 그러나 2010 년가격및환율기준으로는순 ODA 실적이 11억 6천 8백만불로전년대비 43.1% 증가하여 년 78%, 년 53% 196 한국국제협력단

198 에이어 3번째로높은증가율을보였다. 또한 2010 년 GNI 대비 ODA 비율은 0.12% 으로 0.1% 였던 2009 년에비해 0.2% 포인트상승하였으나 2015 년 GNI 대비 ODA 비율 0.25% 의목표를달성하기위해서는앞으로도더많은 ODA 재원확보가필요한실정이다. Ⅲ. KOICA ODA 실적현황 1. 총평 Ⅲ 개발협력평가 KOICA 의모든 ODA 는무상 (Grants) 이며 2010 년 KOICA 의순 ODA 잠정실적은 2010 년가격및환율기준 4억 5천 4백만불로우리나라순 ODA 실적중 38.8% 를차지하였다. 이는전년 KOICA 순 ODA 실적 2억 7천 6백만불대비 64.6% 증가한금액이다. < 표 1> 2010 년 OECD/DAC 순지출 ODA 잠정통계 2) 1) OECD DAC 은통계작성을위해서매년적용환율을회원국에통보하고있으며 2009 년및 2010 년우리나라적용환율은 1,273.9 원및 1,155.4 원이다. 2) OECD, "Development aid reaches an historic high in 2010", ( 검색일 : 2011 년 5 월 1 일 ) 국제개발협력 197

199 < 그림 1> 연도별우리나라 ODA 지원추이 3) 2. 원조유형별 2009 년에는 OECD DAC 에보고하는잠정통계의원조유형이프로젝트와프로그램원조, 기술협력, 개발식량원조, 인도적지원, 채무구제, NGO 지원, 국제 NGO 지원, PPP 지원, 개발인식증진, 행정성경비, 공여국내난민지원, 그리고기타총 12가지로분류되어있었으나, 2010 년 ODA 실적부터는원조유형이프로젝트 (Project-type interventions), 전문가및기타기술협력 (Experts and other technical assistance), 공여국내협력대상국연수생스칼러쉽 (Scholarships and student costs in donor counries), 채무구제 (Debt relief), 예산지원 (Budget support), 기존의 NGO 지원, 국제 NGO 지원, PPP 지원을하나로묶은국제기구분담금, 공동프로그램및자금지원 (Core contributions and pooled programmes and funds), 행정성경비 (Admnistrative costs) 그리고기존의개발인식증진과공여국내난민지원을포함하는기타 (other in-donor expenditures) 크게 8가지로새로이분류되었다. 개발식량원조와인도적지원은 2010 년부터원조유형의하위개념이아닌메모아이템으로따로분류되어보고하게되었다. 3) 한국수출입은행, 2009 우리나라 ODA 확정통계주요내용, ( 검색일 :2011 년 5 월 1 일 ) 198 한국국제협력단