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1 2017 년제 1 차정책토론회 신정부출범에따른반부패정책의방향과과제 일시 : 2017 년 6 월 29 일 ( 목 ) 10:00~12:30 장소 : 국회의원회관 2F, 제 3 세미나실 주최 : 이춘석국회의원 ( 더불어민주당사무총장 ) 한국반부패정책학회

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3 모시는말씀 안녕하십니까? 이제완연한초여름으로가는 6월의마지막길목에서이춘석민주당국회의원님과저희학회가공동으로신정부출범에따르는반부패정책의방향과과제라는주제를가지고정책토론회를개최하고자합니다. 이제까지우리사회의큰정치사회적문제는근본적으로아직까지우리사회가선진국수준의청렴국가로다가서고있지못하다는것이라고생각합니다. 그동안세계경제 10 위수준의높은경제발전을달성하였음에도불구하고사회부정부패는크게개선되지않았던것입니다. 따라서이제새로운문재인정부의출범에따라이분야최고의전문가분들을모시고각계각층의의견을수렴하여우리사회부정부패해결의실마리를찾아보고자합니다. 부디바쁘시더라도좋은고견을들려주시고참석해주셔서자리를빛내주시면감사하겠습니다. 아울러이번정책토론회를통해한단계더성숙한선진화된민주국가를확립하는데조금이나마도움이될수있기를기원합니다. 앞으로도많은지도편달을바라오며댁내화목과평안이함께하시길기원합니다. 감사합니다 년 6 월 국회의원이춘석 한국반부패정책학회장김용철 - iii -

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5 신정부출범에따른반부패정책의방향과과제 10:00~10:30 등록및개회식 축사정세균 ( 국회의장 ) 개회사이춘석 ( 더불어민주당사무총장 ) 축사성영훈 ( 국민권익위원회위원장 ) 축사 Ravi Kewalram ( 주한호주대사관부대사 ) 환영사김용철 ( 한국반부패정책학회장 ) 10:40~12:30 토론회세부일정 사회양형일 ( 前조선대총장 ) 발제서보학 ( 경희대법학전문대학원교수 ) 검찰개혁의과제와전망 : 공수처의설치와검찰권의분산 정연주 ( 성신여대법과대학교수 ) 법치주의확립을위한반부패정책의방향 토론정지영 ( 서울고등법원판사 ) 황선철 ( 대한변호사협회부회장 ) 양선희 ( 중앙일보논설위원 ) 박근용 ( 참여연대공동사무처장 ) 오경식 ( 국립강릉원주대법과대학교수 ) 폐회및오찬 : 12:30~ - v -

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7 축 사 안녕하십니까. 국회의장정세균입니다. 올해초국제투명성기구가발표한 2016 년도국가별부패인식지수 (CPI) 조사결과에따르면우리나라는 176 개국중 52위로전년도에비해 15단계나하락했습니다. 아직까지대한민국은국제사회에서투명도가낮은나라로인식되고있는것입니다. 지난해 9월부정청탁과금품수수를금지한 김영란법 시행으로우리사회는보다깨끗하고투명한사회로나아가는문을열었습니다. 하지만그동안누적되어왔던불공정, 불평등, 비정상상태의부정부패는새정부출범과더불어우리사회그어떤문제보다도시급히해결되어야할문제로인식되고있습니다. 그런시점에서 신정부출범에따른반부패정책의방향과과제 정책토론회가열리게된것은매우시의적절한일이라하겠습니다. 뜻깊은토론회를준비해주신이춘석더불어민주당사무총장님과한국반부패정책학회김용철회장님을비롯한관계자여러분께깊은감사의말씀을전합니다. 나라를망치게하는것은외침이아니라공직자의부정부패에의한민심의이반 이라고갈파한다산정약용선생의말씀처럼, 부정부패는한번뿌리를내리면음지에서기승을부리며사회깊숙한곳까지멍들게하는곰팡이입니다. 부정부패가해소되지않으면성숙한민주주의도요원하고빈부격차해소와지역주의타파, 남북관계개선, 경제발전등그어느것도쉽게이뤄내기어렵습니다. 때문에 20대국회는국회의원특권내려놓기를시작으로우리사회에만연했던반칙과특권, 불공정과불평등의문화를바로잡기위한선제적노력을기울여왔습니다. 토론회의발제를맡으신경희대서보학교수님과성신여대정연주교수님을비롯한여러전문가여러분께깊은감사와격려의말씀을전합니다. 오늘이시간이우리사회의부정과부패를척결하고투명한사회로나아가는마중물이되기를바랍니다. 함께하신모든분들의건승을기원합니다. 감사합니다. 국회의장정세균 - vii -

8 개회사 지난 5월대선으로문재인정부가출범한지이제두달남짓한시간이흘렀습니다. 국가최고권력자에의한국정농단사태를목도한국민들이더이상의적폐를용납할수없다는절박함으로탄생시킨정부입니다. 우리사회전분야에걸친변화의열망이정권교체로분출된만큼, 개혁이라는지상과제를달성하기위해당정청이한마음으로숨가쁘게뛰고있습니다. 한국전쟁이후지난과반세기의시간동안우리는폐허위에서전세계어느나라도보여주지못한눈부신발전을일구었지만, 그과정에서공정과평등, 정의따위의가치는강력한성장논리에힘없이뒤로밀렸습니다. 돈과명예와권력앞에원칙과상식이무너졌고힘있는자의말이곧법이되었으며부정과부패가독버섯처럼번졌습니다. 그리고마침내곪았던상처가한꺼번에터진것이지난겨울과올봄의일입니다. 정의를바로세우려는노력이없었던것은아닙니다. 시민의식이성숙하고민주주의가발전하면서우리사회의구조적모순을해소하려는시도가끊임없이이어져왔습니다. 그럼에도여전히불공정과부조리가만연해있는것은, 개혁을가로막는기득권의벽이그만큼견고하고높았기때문입니다. 그렇기에저는국정농단세력의적폐가만천하에드러나고, 촛불민심의위세에눌려기득권의목소리가극도로약해진지금이오히려확실한개혁을이룰적기라고생각합니다. 대통령과국민이함께꿈꿨던 기회는평등하고, 과정은공정하며, 결과는정의로운 나라를만들수있는기회가우리앞에다가왔습니다. 자정능력을상실한사법권력에서부터언론과정치, 불공정의카르텔을이루고있는대기업에이르기까지청산해야할문제가많습니다. 다행히새정부가명확한의지를가지고있는만큼, 기존권력의저항을극복하면서올바른방향으로추진력있게개혁을밀고나가는것이중요합니다. 오늘토론회의의미가여기에있습니다. 어렵게탄생한정부가나라다운나라를만들기위해나아갈길을모색하는자리인만큼, 이번토론회를통해우리사회시스템전반을개혁하고공적영역의신뢰를회복할수있는다양한논의가이루어지길바랍니다. 저역시집권여당의사무총장으로서, 또한 10년차법사위원으로서입법과정책을통해여러분의논의를구체화할수있는방안을고민하겠습니다. 토론회를준비해주신한국반부패정책학회김용철회장님을비롯한관계자분들과, 발제와토론에참여하신각계전문가여러분께감사드립니다. 부정부패없는깨끗한대한민국을만들기위한여러분의노력과철학을보다많은사람들과공유하는뜻깊은시간이되길기대하겠습니다. 감사합니다. 국회의원이춘석 - viii -

9 환영사 안녕하십니까? 학회장김용철입니다. 오늘이렇게무더위가시작되는 6월마지막주에국회에서토론회를개최하게되어무한한영광으로생각합니다. 우선오늘이토론회를위해서물심양면으로지원을해주신이춘석사무총장님께감사드립니다. 그리고서면축사를해주신정세균국회의장님께도감사드립니다. 특히이번토론회는우리사회부정부패문제에관한해결책을찾아보는토론회인데이와관련해준비하신여러분들께특히감사드립니다. 특히또한 Ravi 호주부대사님의축사에도감사드리고멀리지방에서사회부탁을드렸는데흔쾌히맡아주신양형일조선대총장님께도감사드립니다. 그리고오늘발제토론을맡아주신정지영고등법원판사님, 서보학교수님, 대한변협황선철부회장님, 양선희중앙일보논설위원님, 정연주교수님, 박근용처장님모두감사드립니다. 아시다시피, 우리나라의사회부패수준은세계에서선진국에비해크게뒤떨어져있는상태입니다. 매년, 정부에서많은노력을하고있지만크게나아지고있지않습니다. 이번문재인정부가새롭게출범한만큼우리사회의불공정한문제, 반칙문화, 불평등문제등과함께사회내비정상적인문제들이모두해결되는계기로토론이진행되었으면하는마음입니다. 무더운날씨에오늘참석해주신내빈여러분께도다시한번감사의말씀을올리며아무쪼록신정부에서는오늘이토론회가우리사회의부정부패를일소하는데작은기여라도할수있기를기원합니다. 감사합니다. 한국반부패정책학회장 김용철 - ix -

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11 발제문 서보학 경희대법학전문대학원

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13 검찰개혁의과제와전망 : 공직자비리수사처설치와검찰권의분산 서보학경희대법학전문대학원 Ⅰ. 검찰조직의문제점과국민의검찰개혁요구 검찰권력의비정상적비대화 - 현재한국검찰은수사권, 사법경찰에대한수사지휘권, 독점적영장청구권, 독점적기소권및기소재량권, 형집행권등의막강한권한들을한손에쥐고있음. 특히하나하나가막강한권한인수사권과기소권을한기관이독점하고있는사례는적어도선진국에서는비슷한예를찾기힘듦 - 검찰은이러한권한독점을바탕으로수사의착수여부, 수사의대상과범위, 최종사법처리의대상과기소여부및범위등을독자적으로결정함으로써막강한권력기관의위치를차지하고있음. 실제검찰수사는주로권력형부패사건, 대기업비리사건, 경제비리사건, 부정선거 노동등공안사건, 마약사건, 조폭사건등에집중되어있어검찰스스로의정책적판단에의해정치권 경제계및사회의흐름에중대한영향을미치고있음. 1) 게다가검찰은대형비리사건에대한특수수사를사실상전담하면서정치 경제 사회영역의주요인물 기업 단체가관련된주요 ( 범죄 ) 정보까지독점하는현상이점차강화되고있음 - 이같은검찰권력의비대화현상은매우심각한상태로집권세력이 1) 이호중교수는이를 사회적사건을정의 생산하는검찰의담론권력 이라고표현한바있음. 담론권력으로서검찰, 법과사회, , 57 면이하참조

14 집요하게검찰을장악하려는것도바로이러한이유때문임. 검찰을장악하는자가세상을얻으리라 이러한생각은요즘세상의상식이되어있음. 결국검찰권력의비정상적인비대화현상이소위 政 檢유착 政 檢공생관계 의근본원인이라고할수있음. 지난촛불정국에서시민들이검찰을 국정농단의공범 이라고지탄한것은정치권과유착한검찰이정권안보를위해집권세력의불법행위를눈감아주면서비판목소리를억압하는데앞장서온부당한행태를정확하게비판한것이라할수있을것임 검찰권력을통제할견제수단의부재 - 무소불위의권력을가지고있는검찰을견제하기위해서는권력의분산을통한 check and balance 의체제를갖추는것이중요함. 검찰의정치적중립성을확보하는것도중요하지만검찰권력을견제할제도적장치를마련하지않는다면검찰권력의독주현상이계속되어결국대한민국이 검찰공화국 될것이기때문임 - 영미법계와대륙법계그리고각각의나라마다구체적인사법제도 ( 특히검찰및경찰제도 ) 는조금씩다르고다양하지만, 공통적인점은한기관이권력을독점하는것을허용하지않고있다는것임. 검찰과경찰간에적정한권한배분을이루어양기관사이에 견제와균형 이가능하도록하고있고, 어느한기관이다른한기관을일방적으로지배하지못하도록하고있음. 또한검찰이나경찰조직스스로도중앙과지방조직을나누어한조직내부에서도권한의배분이이루어지도록하고있음. 소위 권한이있는곳에견제가있어야한다 는민주주의원리가모든제도를관통하는기본원칙이되어있다는것임 - 반면한국에서는수사권과기소권을한손에틀어진검찰권력을견제할수있는제도적수단이존재하지않음. 수사단계에서검찰 경찰간에는수사지휘등상명하복의관계가법으로강제되어있기때문에경찰은검찰을전혀견제하지못함. 이러한까닭에검찰은경찰의비리를수사 사법처리할수있어도경찰은검찰의비리를 - 4 -

15 수사하기가어려움. 검찰의비리는사실상검사들의손에의해서만척결이가능한시스템이고검찰의도덕성과윤리가땅에떨어진이순간에도검사들은성역에존재하고있는것임. 2) - 민주법치국가에서견제받지않는독립권력이존재한다는것은있을수없는일임. 우리사회의법치주의를바로세우고민주적건강성을회복하기위해서는반드시비대해진검찰권력을분산하여검찰조직을정상적인 견제와균형 의시스템하에끌어들여야함 검사에장악된법무부 일개외청을넘어서는파워의원인 - 정부조직법상검찰청은법무부의외청으로설치되어있으나검찰의영향력은그정도에그치지않고있음. 상위기관인법무부를검사들이장악하고있기때문임. 법무부장 차관, 실장및국장급보직등법무부의주요보직을현직검사또는검사출신인사들이장악하고있고, 법무부각부서에도검사들이대거과장급및실무책임자로파견되어근무하고있음. 이는검찰이단순한일개외청이아니라사실상한개중앙부처로서의지위와역향력을보유하고있는이유임. 3) - 그리고법무부 대검근무경력이출세의바탕이되고있는현실에서법무부내주요보직확보를위한검사들의경쟁은매우치열한상황임 - 이렇게검사에의해장악된법무부가제대로검찰을감독하고견제하는역할을해주리라기대하기는어려움. 또한법무부가국민을위한법무행정보다는검찰조직의영향력확대와검찰행정을뒷받침 2) 검사도범죄를저지를가능성이있다는것은상식임. 어떤의미에서는검사처럼막강한권한을갖고있는사람이저지르는범죄가훨씬더죄질이나쁘고, 사회나피해자에게미치는영향이클수있음. 하지만세상을떠들썩하게했던부산지검 스폰서검사 사건, 서울중앙지검의 그랜저검사 사건, 전법무부차관의 성접대 사건처럼검사의범죄는대부분유아무야묻히기마련임. 검찰은다른기관의통제없이오로지검사의비리는동료검사에의해서만적발되고수사대상이되기때문임. 하지만한식구끼리제대로된수사가진행되는경우는거의없음. 3) 행정안전부외청으로설치되어있는경찰이행정안전부에전혀영향력을행사할수없는현실을비교해보면검찰의파워와영향력의크기를짐작할수있음

16 하는역할에그치고있다는비판을듣는것도무리는아님. 법무부로부터 21세기에걸맞는선진법무행정을기대하고양기관사이에건전한견제관계를형성하기위해서는법무부를검사로부터독립시켜야함 거악의본산 거듭되는전 현직검사들의비리 / 전관예우 - 검찰은사회의거악 ( 巨惡 ) 을척결하여사회정의를바로세우는기관이라는자부심이매우강한조직임. 이런역할을제대로수행하기위해서는검사들스스로높은직업윤리를가져야하고법집행이무사공평 ( 無私公平 ) 해야할것임. 그러나검찰이최고의사정기관으로서거악척결이라는본래의사명을충실히수행하여왔는지에대해서국민들은전혀신뢰를주지않고있음 - 오히려연달아터진검사들의비리는검찰이외부의감시 견제에서벗어나있는동안내부적으로매우부패한기관이되어있다는의심을사기에충분한상황이되어있음. 친구로부터주식대금을상납받아 120 억의불로소득을거둔검사장, 각종스폰서검사, 벤츠여검사, 성상납을받은법무부차관, 친구를스폰서로둔부장검사등알려진현직검사들의부패사례도부지기수일뿐만아니라, 전관예우로수년간수백억을벌어들인전직검사장출신변호사등전관과현직검사들의유착으로인한부패사례도매우많은것으로드러나고있기때문임. 4) 가히검찰이거악의본산이된것은아닌가하는의심이들기에충분한상황임 4) 사법체계에대한우리국민들의불신은매우큼. 그런데그불신의기저에는다른선진국에서는찾아볼수없는우리나라사법영역의특이한부패관행인전관예우가자리잡고있음. 전관예우란전관출신의변호사가법률사무를취급함에있어서현직에있는후배판사 검사들로부터부당한혜택을받는것을의미하고이는또한사법권 검찰권이법과원칙에따라행사되는것이아니라사사로운인연 거래관계에의해좌우된다는것을의미함. 서울지방변호사회가 2014 년 7 월실시한회원들의설문조사에따르면응답한변호사 1,101 명중 89.5% 가전관예우가실제존재한다고응답했음. 그리고법원 검찰출신변호사 176 명중 64.7% 가전관예우의관행이존재한다고응답하였음. 또응답자의 80% 는앞으로도전관예우는없어지지않을것으로전망하였음. 서울지방변호사회, 전관예우에대한설문조사결과보도자료,

17 검찰개혁에대한국민의강력한요구 - 지난 2017 년 1월 6일여론조사기관리얼미터가검찰개혁의필요성에대해여론조사를실시한결과에따르면 필요하다 는응답 ( 매우필요 76.3% 다소필요 13.5%) 이 89.8%, 불필요하다 는응답 ( 전혀필요하지않음 2.7% 거의필요하지않음 3.7%) 6.4% 로집계되었고, 잘모름 은 3.8% 였음 5) - 최순실국정농단사태이후에도국민들은검찰개혁 (30.3%) 이관료개혁 (24.0%) 이나언론개혁 (15.9%), 재벌개혁 (11.7%) 보다더시급한것으로꼽았음 6) - 그밖에 검찰개혁이필요하다 라고응답한 1,810 명을대상으로검찰개혁의가장중요한방향은무엇이라고생각하는지조사한결과, 수사의공정성확보 가 34.5% 로가장높았고, 검찰권한의축소-기소 수사권분리 (27.0%), 비리전담기구설치 (19.3%), 인사권독립 (15.4%) 등의의견순이었음 7) - 촛불혁명으로나라의운명과지도자를바꾼국민들은 한국사회대개조 의제1 조건으로검찰개혁을꼽고있음을알수있음. 민의를받들어야할국회가반드시귀담아들어야할국민들의목소리임. Ⅱ. 검찰개혁의기본방향과중점개혁과제 검찰개혁의요체 - 검찰개혁의핵심은 1 검찰의정치적중립성을확보하여정권의검 5) 뉴시스, 국민 10 명중 9 명 검찰개혁필요 수사공정성확보해야, pid= ) 한겨레, 촛불이후시급한과제 검찰개혁 30.3%, arti/politics/assembly/ html 7) 뉴시스, 국민 10 명중 9 명 검찰개혁필요 수사공정성확보해야, pid=

18 찰에서국민의검찰로되돌리는것, 2 수사권 수사지휘권 기소독점권 기소재량권 독점적영장청구권 형집행권등을한손에쥐고무소불위의권력을행사하고있는검찰권력을분산시키고견제와통제의시스템을마련하는것에있음. 이중우선순위를따진다면당연히검찰권한의분산이우선적개혁과제라고할수있음. 견제받지않는권력을독립시키는것은자칫 검찰공화국 을만들어줄위험성이매우크기때문임 검찰개혁과관련해서는많은쟁점이있지만이하에서는대통령의핵심공약사항인다음의세가지개혁과제에대해논의하기로함 - 공직자비리수사처의설치 - 수사 기소권의분리 - 법무부의탈검찰화 1. 공직자비리수사처의설치 1) 설치의당위성과기본원칙 검찰권력을견제하고사정권력을중립화할수있는중요한개혁과제가바로 공직자비리수사처 ( 이하공수처 ) 의설치임. 공수처는홍콩의염정공서 ( 廉政公署 ) 나싱가포르의부패행위조사국과같이고위공직자의비리를겨냥한특별사정기구임. 검찰 경찰이있음에도별도의특별수사기구를만드는것이 옥상옥 이될것이라는비판도있지만, 공수처의신설은권력형비리에대한공정한수사 기소를가능케하여부패통제의효율성을현저히높일수있다는점에서그리고사실상치외법권지역에놓여있는판 검사들의비리를효율적으로감시 척결할수있다는점에서반대할이유가없음 다만공수처의성공여부가정치권의부당한개입을차단하고인 - 8 -

19 사, 예산, 활동에있어서철저한독립성을보장하는것에달려있음을고려할때대통령이나국회의산하에설치하기보다는국가인권위원회처럼독립기구화하는것이옳을것임. 공수처장의임명에있어서도기존의특별검사와같은투명하고공정한인사절차 ( 예컨대공개된추천절차, 국회청문회와임명동의절차 ) 를거쳐야함은물론이고, 또한공수처가직무의독립성을유지하면서소신있는수사와공정한기소가가능하도록하기위해서는수사권과함께영장청구권및기소권이당연히부여되어야만할것임 ( 다만수사권과기소권이한조직에집중될경우또다른권력남용의폐해가드러날위험성도있기때문에수사권만보장하거나또는조직내에서수사조직과기소조직을엄격히분리하여운영하는방안도고려해볼수있을것임 ) 2) 법안현황 8) < 제 20 대국회발의법안 > 대표발의발의일의안번호명칭 노회찬 박범계 이용주 양승조 고위공직자비리수사처설치에관한법률안 고위공직자비리수사처설치및운영에관한법률안고위공직자비리조사처설치및운영에관한법률안 3) 공수처도입반대주장과반론 9) 공수처가 중립성확보가불가능한정치적수사기구 라는주장 - 검찰은공수처가 대통령이처장만장악하면제왕적대통령제의폐 8) 최초로는지난 1996 년참여연대가고위공직자비리수사처신설을포함한부패방지법을입법청원하였음. 9) 이하내용은참여연대사법감시센터의정책자료 고위공직자비리수사처도입반대주장에대한비판, 2017, 를주로참고하였음

20 해를더욱악화시키는기구가 될것이라고주장함 - 공수처장은국회의처장추천위원회등을거쳐정치적으로공정성시비가최소화된인사가임명되도록하는방안이추진되고있고, 나아가공수처소속특별검사나특별수사관등의인사권을특정세력이좌지우지하지못하도록하는구조로설계한다면중립성확보가불가능하다는비판은큰설득력을갖기어려움 - 공수처설치법에공수처장, 차장, 특별검사등의퇴임후일정기간임명직공직에진출하는것을제한한다면공수처의독립성을확보하는데더욱기여할것임 공수처가 헌법정신에반하는위헌적권력기관 ( 통제되지않는무소불위기관 ) 이라는주장 - 검찰은수사와기소를담당하는기관은삼권분립원칙에따라행정부소속으로해야함에도공수처를입법, 행정, 사법중어디에도속하지않도록하는것은위헌적이라고주장함. 그러나지금까지 14차례의개별특검의경우에행정부소속으로하지않고독립적으로직무를수행한것에대해위헌이라고헌재에서결정한바가단한차례도없음 - 검찰은공수처가아무런견제를받지않는, 통제되지않는무소불위기관 이될것이라고비판함. 그러나공수처는정해진직무권한범위내에서형사소송법의절차에따라서만권한을행사할수있다는점, 국회에사건처리에관한보고의무를지고있다는점 ( 현재국회제출법안들 ), 공수처구성원들또한공무원징계령의적용을받아부당한행위를하였을경우징계처분대상이되고 ( 현재국회제출법안들 ), 나아가공수처구성원들의권한남용과부패범죄등에대해서는다른수사기관의수사대상이될수있다는점등을고려했을때통제되지않는무소불위의기관이될것이라는주장은근거없는과한주장에불과함

21 공수처가 권력기관총량만증가시키는옥상옥기구 라는주장 - 검찰은공수처가권력기관총량만증가시키는옥상옥에불과하다고주장함. 그러나공수처는 검찰위의검찰 이아니라, 검찰과나란히존재하면서그동안검찰이제대로수사하지못했던고위공직자를중심으로한권력형부패사건에대해우선적관할권을갖는기구임. 따라서검찰이라는조직위에있는조직 ( 옥상옥 ) 이아니라, 검찰이라는조직바깥에서검찰이제대로다루지못하는사건및검찰의부패를우선담당케하는조직 ( 옥외옥 ) 에해당함 - 검찰은사정기관간주도권다툼이예상된다고하였는데, 이는검찰이고비처의우선적관할권을인정하거나또는두기관간협의를원활하게하는노력을통해해결하면되는문제이고그것이불가능한문제가아닌만큼, 공수처도입에반대이유가될수없음 공수처가부패한기구가될것이라는주장 - 검찰은공수처구성원의경우 정기인사가없어서동일보직에장기근무함에따라당연히부패가발생할것 이라고비판함 - 그러나공수처구성원들의부패는그자체로검찰이나경찰의수사대상이되어상호견제가가능한조건에놓여있음. 현재는검사의부패는검찰자체적으로처리될수밖에없고 ( 이른바 셀프수사 ), 이로인해객관적이고독립적인기관에의한공정한수사가불가능한구조임. 반면에공수처가도입되는경우에는, 공수처와검찰 ( 또는경찰 ) 간에상호견제와수사가가능해져, 두조직구성원들의부패발생가능성도낮아지고부패가적발되었을때처리과정도더공정해질것임 공수처도입대신에특별검사발동요건의무화등특검제도개선으로충분하다는주장 - 야당은대통령, 대통령비서실장, 민정수석비서관, 법무부장 차관, 검찰총장및검사장의특정범죄에대해서는법무부장관이검찰총장의의견을들은뒤특별한사유가없다면특별검사임명을국회

22 에요청하도록현행특별검사의임명에관한법률을개정할것을제안했음 - 그러나특별검사수사개시의무화대상을그리좁게할이유가없음. 검사장에이르지않은검사들, 경찰간부들, 행정각부의장 차관들, 청와대민정수석비서관외의비서관들, 국회의원과국세청장이나국정원간부등의부패와권한남용행위를배제하는것은별효과가없는방안임 - 위제안의더큰문제는, 사건이드러나면그때서야특별검사팀이구성되고수사를시작한다는기존의한시적또는개별특별검사의문제점을극복하지못한다는것임. 검찰이공수처를비판하는 ( 부당한 ) 논거중의하나가능력있는수사기관인가에대한의문인데, 사건이터지면그때그때마다특별검사팀을새로구성하려하면능력있는수사팀구성도쉽지않음. 그러다보니매번검찰의지원, 구체적으로는파견검사를수십명씩받아야만함. 그래서검찰의지원을받지않고서는작동하기어려운구조를벗어나지못하고, 검찰의영향력에온전히벗어나지못했음 - 게다가수사의생명은 타이밍 (timing) 이라는말이있듯이, 사건이웬만큼세상에드러난다음에수사해서는성과를거두는것이쉽지않음. 즉증거은폐나인멸이진행된다음에특별검사가수사에착수해서는진상규명도쉽지않음. - 따라서현행특별검사제도를일부수정하자는주장은공수처도입을거부할사유가전혀될수없음 4) 공수처법안에꼭반영되어야할내용 소속의독립성보장 - 공수처는국가인원위원회와같이입법부, 사법부, 행정부에속하지 않는독립기구로설립되어야함

23 권한 - 수사권및공소권 수사대상 - 다음항목의현직및퇴임 2년이내전직고위공직자가. 대통령, 대통령비서실소속의 1급이상공무원나. 국회의원다. 법관및검사 ( 군판사및군검찰관포함 ) 라. 장관급장교마. 차관급이상공무원바. 치안감이상경찰공무원 - 위항목고위공직자의배우자, 직계존비속및형제자매, 단대통령의친족은대통령의배우자및 4촌이내친족 - 위와공범관계에있는자 수사대상범죄 - 형법제122 조부터제133 조까지의규정 ( 다른법률에따라형이가중되는경우를포함한다 ) 의죄 (* 공무원의직무에관한죄 ) - 직무와관련하여 형법 제355 조부터제357 조까지및제359 조 ( 다른법률에따라형이가중되는경우를포함한다 ) 의죄 (* 횡령죄, 배임죄 ) - 특정경제범죄가중처벌등에관한법률 제5조및제7 조부터제9 조까지의죄 (* 수재및알선수재죄등 ) 또는 특정범죄가중처벌등에관한법률 제3 조의죄 (* 알선수재죄 ) - 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 중형사처벌에관한조항 - 정치자금법, 공직선거법, 변호사법, 조세범처벌법, 에따른죄

24 공수처처장의자격과임명 - 공직자비리문제에관하여전문적인지식및경험이있고공수처의업무를공정하고독립적으로수행할수있다고인정되는자 ( 법조인으로제한하지않음 ) - 검사퇴직후 5년내공수처처장임명금지 - 임기 3년, 중임제한 - 처장후보자의추천을위하여국회에추천위원회를둠. 추천위원회는국회의원이아닌자로구성하고, 위원장 1명을포함 9명의위원으로구성, 위원장은위원중에서호선 - 최종 2명추천하고이중대통령이지명한뒤인사청문회실시 공수처차장 - 10 년이상변호사자격있는자, 처장이제청하고대통령이임명 - 검사퇴직후 5 년내공수처처장임명금지 특별검사 - 5년이상변호사자격있는자, 20명이내 - 처장제청, 대통령이임명 - 단, 3년이상검사로재직한자제외, 그리고검사로재직한자가특별검사정원의 4분의 1 이상을넘지않도록함 ( 검사출신의공수처장악위험성을최소화하기위한장치 ) 특별수사관 - 50 명이내 퇴직공직자취업제한 - 대상은처장, 차장, 특별검사 - 공수처퇴직후 5년내검사임용금지 - 공수처퇴직, 파면후 2년이내대통령임명직금지 ( 법무부장 차관, 대통령비서실 대통령경호실 국가안보실및국정원 2급이

25 상공무원으로임용금지 / 대통령지명헌법재판관 국무총리 중 앙행정기관 대통령비서실 대통령경호실 국가안보실 국가정보 원 ) 기타 - 청와대, 국정원등에대한압수수색특례조항 - 불기소심사위원회설치 - 재정신청제도적용 2. 수사권과기소권의분리 1) 수사 기소분리의당위성 본래검찰제도는근대형사소송의탄핵주의원칙과국가소추주의가결합하여탄생한제도이기때문에그본질적기능은기소와공소유지에있음. 그럼에도한국검찰은기소유지는소홀히한채수사에전적으로매달려있고검찰의공소기능소홀로한국의형사법정에서는공판중심주의가제대로실현되지못하는부작용이심각하게나타나고있음 - 기소권에의해통제될염려가없는검찰이스스로수사에역량을집중하면서적지않은수의인권침해사례가발생하고있음. 한국검찰처럼사법경찰화되어있는검찰조직은전세계어디에도찾아보기어려움 수사권과기소권이검찰이라는한조직에귀속되다보니공정한기소권의행사도기대하기어려움 년서울시공무원간첩사건에서무리한수사를기소한결과반드시유죄를받아내야한다는강박때문에조작된증거 ( 위조된중국의공문서 ) 를법정에제출한것이좋은사례임. - 기소권과수사권은원래다른기관에귀속되어서로견제하고감시

26 하는역할을해야하는데, 우리나라에서는양권한이검찰에독점 되어있다보니기소권이수사권을견제하고감시하는역할을제대 로못하고있는것임 수사와기소분리 를통해경찰은수사권을행사하고검찰은기소권을가지고수사권을견제함으로써형사절차상수사기관과기소기관간에견제와균형을도모하는것이필요함 - 수사와기소의분리는현재권력의비대화로인한심각한병증을앓고있는검찰조직을정상화시킬수있는가장근본적인처방임. 이문제는어느조직에더권한을줄것인지또는어느조직을더믿을수있는지의문제도아님. 전세계가일반적으로채택하고있는권력분점및견제와균형의시스템을우리나라에도도입하자는것임 법조비리와의상관관계 - 검찰은 검사동일체의원칙 10) 및엄격한위계질서에의해한몸처 럼움직이면서사회의이목이집중된중요한사건들을거의독점하 여수사하고있는상황임. 이런상황에서는수사착수및진행단계, 신병처리단계, 기소단계에서검찰에게로비가집중될수밖에없고 - 특히고위직검사에게 -, 또한그러한로비가실제상당한효과 를거두고있는것으로추정되고있음 (* 검사장출신홍만표변호 사가단순히변론을성실하게했기때문에형사사건을무더기로수 임하고수년간수백억의돈을벌었을것이라고는믿기어려움! 전 관과현관의유착관계를빼고는설명되지않음 ) - 권한은독점하되외부의감시와통제가전혀불가능한이런검찰단 계의사건처리절차에서비리가싹트고자리잡는것은당연한현상 10) 현재검찰청법에서검사동일체의원칙이라는 용어 는사라졌지만이원칙은여전히검찰조직을움직이는실천원리로서살아있음. 검찰청법은여전히제 7 조 ( 검찰사무에관한지휘 감독 ) 및제 7 조의 2( 검사직무의위임 이전및승계 ) 를두고있고, 상사의결재제도도여전히남아있기때문임. 평검사는부장검사의수사지휘나선배검사의지도를받으며도제식으로업무를익히기는시스템도상명하복문화를유지하는데크게기여하고있음

27 임. 전관예우를포함한검찰비리를근절하기위해서는근본적으로수사와기소를분리하여권력의독점으로인한폐해 ( 불투명하고자의적인검찰권의행사 ) 를막고수사기관 기소기관상호간에감시와통제가가능하도록해야할것임 2) 비교법적으로살펴본검찰조직의위상과검찰 경찰의관계 영미법계 ( 미국, 영국 ) - 수사권과기소권은각각이막강한권한이기때문에양권한을한기관이독점하고있다면독점과배타적권한행사로인한폐해는사실상제도적으로보장되어있다고할수있음. 이런위험성때문에영미법계국가들은수사권과기소권을아예분리시켜수사권은경찰에, 기소권은검찰에줌으로써두개의막강한권한이한기관에독점되면서나타나는부작용을사전에방지하고있음 - 미국은원칙적인 수사와기소의분리시스템 을운영하고있음. 따라서대부분의사건에서수사는경찰, 기소는검찰이맡는역할분담이이루어지고있음. 미국검찰은소추담당기관이기때문에수사권을가지고있지않으며, 지역에따라검찰이자체수사인력을보유하고있는경우도있지만실제검사가수사를직접수행하는경우는많지않음 (* 검사가일부특수사건에서직접수사를하기도하지만대부분의일반사건에서는수사권을가지고있지않음. 또한검사가직접수사를할수있는사건에서도직접수사를수행할경우추후공판에서증언해야한다는부담때문에대부분직접수사를꺼려함 ) - 영국에서는지난 1985 년까지수사권과기소권이경찰에게독점되어있었고그결과수사과정에서의인권침해및무리한기소로인한무죄선고율의상승등권한독점의폐해가많이드러났음. 이에영국은 1985 년경찰이갖고있던기소권을분리해국립기소청을따로설치하였음. 당연히현재영국의검찰은자체수사권이없고따라서피의자등을상대로조서를작성하지도않고있음

28 대륙법계 ( 독일, 프랑스 ) - 대륙법계통에속하는독일 프랑스에서는검찰우위의수사권체계가확립되어있음. 그러나검찰에게수사권 ( 및수사지휘권 ) 이주어져있는독일에서도검찰이경찰에대해우리나라식의일방적우위를점하고있다고생각하면오산임. 수사권의주체가검찰이고검찰의경찰에대한수사지휘권이인정되어있음에도불구하고양기관간의관계는수평적이고대등한관계라말할수있음. 그이유는독일의검찰이자체수사인력을확보하고있지않고언제나경찰의도움을받아서만수사를할수있다는데있음. 이러한이유로독일의검찰을 손없는머리 (Kopf ohne Hände) 라고표현하고있음 (* 또한독일검사들은추후법정에서의증언부담때문에대부분의수사에서직접피의자를신문하지않으며피의자신문은대부분경찰의몫임 ). 11) - 프랑스의경우검사의수사권및사법경찰관에대한수사지휘권은주로현행범수사와예비수사의영역에한정되어있고, 중죄와복잡한경죄사건의수사는수사판사가주재하고있음. 또한강제수사권은원칙적으로수사판사에게귀속되어있음. 프랑스검찰은다른나라에비해권한이매우제한적임 일본 - 대륙법계의검 경제도를따르고있었던일본은연합군점령기인 1948 년형사소송법의개정을통해미국식제도를수입, 경찰을제 1 차적수사기관, 검찰을제 2 차적 보충적수사기관으로규정하여 오늘에이르고있음. 검찰은예외적으로전국 3 개검찰청에설치되 어있는특수부소속검사들만이직접수사를담당하고있을뿐임. 그리고일본형사소송법은양기관의협력관계를명시하고있고, 11) 이는우리나라검찰이 6,000 여명의자체수사인력을확보한상태에서경찰을완전히배제하고독립적으로수사를할수있는것과는전혀다른상황이아닐수없음. 수사를지휘할수는있지만반드시손이라고할수있는경찰의도움을받아서만수사를할수있다면양자의관계는협조적 수평적이되지않을수없는것임. 이런점에서독일의검 경관계는오히려미국이나일본식의관계에가깝다고도평가할수있음

29 검찰에게는경찰에대한일반적지시권 지휘권이주어져있기때 문에실제로는양기관이대등한입장에서협조관계를유지하고 있음 3) 바람직한수사 기소분리모델 경찰은 1차적 본래적수사권보유 - 경찰이수사의주체로서수사권을행사함 - 다만모든사건에대한전건송치를통해검찰의사후통제를받도록함 (* 경찰에게전건송치의무부과 ) - 검찰이사후통제를통해경찰의수사부조리 ( 사건축소 왜곡 암장 ) 예방 검찰은기소권을행사하면서예외적으로공소유지를위한목적의범위내에서 2차적 보충적수사권보유 - 검찰은기소권으로경찰의수사통제 (* 인권침해및위법수사등통제 ) - 경찰에대한보완수사요구권도보유 - 예외적으로경찰관의비리및직무범죄에대한직접수사권보유 (* 상호감시견제가능 ) 검찰과경찰의관계를현재의상명하복관계에서상호협력관계로 규정 - 수사기관과기소기관간의협력체계구축도필요 4) 수사단계에서의인권보호 검사의수사지휘가인권을보장한다는도그마에서벗어나야함! - 검찰이직접수사를하는한인권보호기관이될수없음 - 변협발표 : 년검찰조사를받은피의자 100 여명자살

30 - 수사단계에서의인권보호는여러제도적장치를보완 개선함으로 써가능함 피의자신문과정의영상촬영또는음성녹음의무화 - 인권침해가빈발하는피의자신문과정 (+ 참고인조사과정 ) 의투명성확보 (* 영국및일본의사례 ) - 인권보호강화 / 수사의효율성도증가함 피의자신문에변호인참여및조력권행사의실질화보장 - 변호인이단순입회가아닌피의자신문과정에서피의자에게실질적인조력권을행사할수있도록보장함 - 즉시각개의문답에대한법률조력권보장, 메모작성및의견제시등가능 수사기관작성피의자신문조서의증거능력불인정 - 현재검사작성피의자신문조서에특별한증거능력을부여함에따라자백을받아내기위한무리한수사가이루어져인권침해의주요원인으로작용하고있음 - 피고인이내용을인정하는경우에만증거능력인정하도록형사소송법개정 수사절차에대한경찰내부의적법성통제강화 - 강제수사 ( 체포, 구속, 압수, 수색 ) 시경찰내부변호사자격소지자 로구성된전담부서를두어검증절차강화 5) 과감한경찰개혁의병행 기소권과수사권을분리하게되면 1 차적수사권을행사하게되는 경찰조직이비대하게되어권한남용이우려된다는지적도설득력 이있음

31 - 따라서 ( 앞에서언급한인권경찰을구현하기위한제도개혁외에 ) 중앙집중적인경찰권한을분산할필요, 수사권과정보권이결합하는데서발생하는부작용을방지할필요가있고이를위해과감한경찰개혁이병행되어야함 - 구체적으로는 1광역단위의자치경찰제를도입하여경찰조직과경찰권의수평적분산, 2경찰위원회의기능 역할을실질화하여경찰청장의독단을견제하고경찰조직에대한민주적통제강화, 3 수사경찰과행정경찰을사실상분리하여수사의독립성 공정성 전문성확보, 4시대에걸맞지않는정보 경비 보안경찰의축소등의개혁조치를과감하게취할필요가있음 6) 검사독점적영장청구제도의개선 헌법및형사소송법상검사의영장청구권독점 - 우리헌법은영장제도 ( 제12조제3 항과제16조 2문 ) 를통해수사상강제처분의허가권한이법원의권한에속하는것임을명백히하는동시에, 법치국가적사법질서의확립을위해서는수사절차에서의사법통제가반드시필요한것임을선언하고있음. 그런데현행헌법 12) 과형사소송법 13) 은영장청구권자를검사로한정하여영장청구권을검사에게독점시켜놓고있음 12) 지난 1962 년 5 16 혁명이후비상시기에단행된제 5 차개정헌법 ( ) 에서영장청구권자를 검찰관 으로명시 ( 제 10 조제 3 항 ) 한이후, 제 7 차개정헌법 ( ) 이영장청구권자를 검사 로명시 ( 제 10 조제 3 항, 제 14 조 2 문 ) 하였고, 이러한내용의헌법규정은현재의헌법에이르기까지큰변화없이존속되어오고있음. 13) 1954 년에만들어진제정형사소송법 ( 법률제 341 호 ) 은제헌헌법제 9 조및제 10 조의규정에따라검사와사법경찰관을공히영장청구권자로규정하였음 ( 동법제 201 조, 제 215 조 ). 그러나 1962 년제 5 차헌법개정이있기전인 1961 년에이미제 1 차형사소송법개정법률 ( 법률제 705 호 ) 이법원에대한직접적영장청구권자를검사로제한하였음 ( 동법제 201 조제 1 항, 제 215 조 ). 헌법개정이있기도전에이미형사소송법이사법경찰관의법원에대한영장청구권한을박탈한것이다. 이렇게 1961 년형사소송법의개정을통해처음들어온검사의영장청구권독점은 1962 년 5 16 혁명이후비상시기에단행된제 5 차헌법개정을거쳐불변의제도로정착되면서오늘날까지변함없이그대로유지되어오고있음

32 - 영장주의의본질은수사기관의강제처분에대한법관의사법통제에있기때문에영장발부시법원의심사가보장되는것만으로충분함에도불구하고, 우리헌법은영장청구권을검사에게독점시켜놓고있음. 본래의취지가수사단계에서영장신청을함에있어서는반드시법률전문가인검사를거치도록함으로써다른수사기관의무분별한영장신청을막아국민의기본권을침해할가능성을줄이고자함에있다는주장에도불구하고, 이제도는경찰수사에대한검찰의수사지휘권을확립하기위한장치로오 남용되고있는사례가적지않아그정당성에심각한의문이제기되고있음 검사의영장청구권독점과수사구조의상관관계 - 검사의독점적영장청구조항은검찰 경찰간의수직적상명하복식수사구조를지탱해가는핵심장치의하나임. 실제수사실무에서는경찰이독자적인임의수사개시권및진행권을행사하고있지만, 강제수사를위해서는반드시검사에게영장을청구하여야하기때문에, 검사는경찰로부터영장청구의필요성을소명받는과정에서자연스럽게사건수사의실체를파악할수있고또한영장청구를위한보강수사지시내지사전신병지휘를통해경찰수사의방향과범위를직접적으로통제할수있게됨 - 게다가검사의영장불청구에대한불복 ( 사법심사 ) 이허용되지않기때문에, 검사가영장청구권한을남용하는경우 - 예컨대납득할만한이유없이경찰의영장을반복하여불청구 (= 기각 ) 하거나영장청구의범위를제한하는경우 - 는경찰수사를방해하거나사실상중단시키는결과까지낳을수있음 - 따라서장래에기소권과수사권이분리된다고할지라도, 현재검사에게독점되어있는영장청구제도를유지하는한경찰수사의자율성은사실상공허한것이될수밖에없음. 헌법상의검사독점적영장청구조항이삭제되지않는한수사단계에서의견제와균형을목표로하는합리적수사구조개혁은사실상달성불가능하다는평가가나오는것도이와같은이유때문임

33 사법정의실현에기여? - 수사실무에서는검사가영장통제를빌미로부당하게수사에개입하여경찰의수사의지를약화시키는사례들도적지않게찾아볼수있음. 압수 수색영장의경우에는검사가특별한이유없이반복하여불청구 (= 기각 ) 함으로써경찰의수사를방해하거나포기시키는사례, 구속영장의경우에는부당한불청구 (= 기각 ) 외에도소위 사전신병지휘 를통해경찰영장청구의대상 여부를사전에통제하는관행을대표적인문제점으로들수있음 - 특히검사의비리에대한경찰의수사는검찰이영장청구권을독점하고있는한사실상불가능한것으로보아야함. 또한검찰의독자적인영장청구단계에서전관예우비리가발생하고있다는변호사단체의지적이있음에유의하여함. 개선방향 - 근본적으로는헌법 ( 형사소송법 ) 의영장청구조항에서검사를삭제하고수사기관의강제처분은법관이발부한영장에의하면족한것으로개정하여야함 - 현행헌법의영장청구권조항이개정되기전까지는다음과같은개선방안을마련할수있음. 첫째, 경찰수사의독립성을보장하고검찰권에대한견제가가능하도록하기위해서는일반적인 구속수사기준 ( 및 압수 수색기준 ) 을경찰의영장청구업무에적용하는대신경찰의영장청구가있는경우에검사는형식적인심사를마친후의무적으로법원에영장을청구하도록제도가설계되어야함. 둘째, 수사권의공정한실현을위해서는검사의자의적인영장불청구 (= 기각 ) 에대해법원에사법심사를청구하는불복장치가마련되어야함. 이를위해형사소송법에 검사의처분에대한경찰의준항고 제도를도입하여야함. 셋째, 인신구속의경우에는가능한구속을줄이고방어권보장을위해검사의청구를인정하더라도, 적어도수사의증거물을확보하기위한압수 수색에있어서만큼은경찰의독자적인영장청구를가능케하는방향으로제도를개선할

34 필요가있음. 다섯째, 현행긴급체포및현행범체포제도는최대 48시간수사기관에의한영장없는체포를가능하게하고있는위헌적인제도이기때문에이경우반드시법원에의한사후영장을받도록제도를개선하여야함 3. 법무부의문민화 ( 법무부의탈검사화 ) 14) 1) 문제상황 지난 5월초언론을통해보도된서울중앙지검장과법무부검찰국장간의 돈봉투만찬 은법무부와검찰의유착관계를극명히보여주었음. 이는검찰을감독해야할법무부의요직대부분을검사가독식해왔기에가능했음 - 법관에준하는공정성이요구되는검사가법무부는물론이거니와검사본연의업무와무관한외부기관 업무에까지파견되고있으며이때문에검찰의공정성이훼손되고법무부의전문성또한저하되고있음 법무부가법무행정및관련정책에서국민의입장이아닌검찰의입장을대변하고있으며정권또한이런법무부를통해검찰수사에직접개입하거나부당한영향력을행사해왔음. - 검찰비리와권한남용등의사건이발생했을때도법무부는엄정한감독은커녕 제식구비리감추기 행태를보이는경우가많았음. 2) 검사의법무부장악실태 이명박 박근혜정권내내법무부장관 차관, 검찰국장, 법무실장, 기획조정실장, 감찰관등법무부의 6 개핵심직책을모두검찰이 14) 이하는참여연대사법감시센터의정책자료 법무부의탈검찰화, 2017, 를주로참고하였음

35 장악해왔음. 총 44명이 6개요직을거쳤지만, 이중비 ( 非 ) 검찰출신은단 1명뿐임 - 현직검사나검사출신인사들이법무부과장급이상직책의절반을차지하고있으며, 특히국실장급이상직책 10개중 9개를검사가독식하고있음 - 법무부에서검사들의근무기간은대부분 1~2 년에그치며, 이와같은단기근무로는전문성의축적과장기적정책추진을기대하기어려움 - 검찰의전문영역이아닌데도검사들이차지함으로써국민의입장과전문성을갖춘이들이주요보직에서배제됨 - 현재법무부에근무하고있는검사들의인원수는서울남부지검정원 88명과같은수준이며대구지검 (77 명 ), 광주지검 (68 명 ) 정원을능가하는것임 정책기획단, 감찰담당관, 법무실, 기획조정실, 검찰국, 인권국등은 검찰에대한객관적인평가가필요한역할임에도이마저검사가 차지함으로써문제를야기함 법무부의요직들이현직검사들의순환근무용이나승진전에잠시거쳐가는코스로이용되고있으며이를통해상호유착을더욱강화하고있음 - 이명박 박근혜정부당시임명된역대검찰총장들은 1명을제외하고모두여러차례의법무부요직근무이력을가진검사들이었고, 법무부장 차관역시전원이검찰주요보직들을거치면서승진한검사출신들이었음

36 3) 검사의법무부장악을보장하는제도들 검찰청법제44 조 ( 검사의겸임 ) 15) 는현직검사의법무부겸직을가능하게하고있으며, 겸직검사의수도검사정원에서제외하도록하여수적제한없이검사의법무부파견을가능하게하고있음 - < 법무부와그소속기관직제시행규칙 > 은법무부직책 65개중절반이상인 33개직책에검사임명이가능하도록하고있고, 이중 22개는오직검사만임명가능하게강제하고있음 4) 법무부탈검찰화를위한구체적방안 비 ( 非 ) 검사인선으로의인사정책변화 - 비 ( 非 ) 검찰출신의법무부장관 차관임명. 이미문재인정부는관 행처럼검찰출신으로임명해오던민정수석비서관을비검찰출신 으로임명하여검찰개혁의의지를보인바가있음. 더욱철저한검 찰개혁을위해서는검사에대한인사권을실질적으로행사하고검 찰총장을지휘하는법무부장관을비 ( 非 ) 검사출신으로임명하는 것이무엇보다중요함. 아울러비록이미이금로검사를법무부차 관으로임명하였지만, 차후차관을다시임명하게될때는非검사 출신을우선하여인선해야함. - 주요보직들에대해우선적으로非검찰출신을임명하여검찰견제 능력정상화및검사의부패와비리엄정대처 - 검찰기구에대한정책, 인사, 예산등을담당하는핵심보직및업 무특성상검찰을견제해야하는부서들 - 기획조정실, 법무실, 검 찰국, 범죄예방정책국, 인권국, 출입국외국인정책본부, 감찰관등 의국장과산하과장부터우선적으로非검사출신을임용하여, 검 찰에대한실질적인통제와견제가가능하도록해야함 15) 검찰청법제 44 조 ( 검사의겸임 ) 법무부와그소속기관의직원으로서검사로임명될자격이있는사람은검사를겸임할수있다. 이경우그중보수가더많은직위의보수를받으며, 그겸직검사의수는제 36 조의검사정원에포함하지아니한다

37 - 특히, 감찰관등감찰업무관련보직은반드시非검사출신을임명해야할필요가있음. 감찰관은이명박정부때에도검사가아닌감사원출신의인사를임명한전례가있으나, 박근혜정부들어서다시전직검사출신인사가임명됨 현직검사의법무부보직을가능하게하는검찰청법 44조삭제 - 검사정원법을우회하는특혜를주면서까지법무부보직과현직검사의겸직을가능하게하는검찰청법 44조를삭제하여법무부겸직검사의수를억제해야함 - 검사의외부기관파견을원칙적으로금지하되, 일부예외적으로허용하고, 그과정에외부의통제가작동하도록하는법규신설. 가령, 업무성격이검찰청법제4조에따른검사의직무에해당하면서국회의동의혹은대통령의재가가있어야만가능하도록하는방안등을검토할필요가있음 법무부주요보직에검사만혹은검사도맡을수있도록하는직제규정개정 - 법무부검찰국장등주요보직들에대해검사만혹은검사도맡을수있도록하는 < 법무부와그소속기관의직제 > 및시행규칙을개정하여, 이를非검찰출신에게개방, 유능하고경험있는일반직또는별정직공무원들도맡을수있도록해야함. 이는대통령령이기때문에문재인정부의의지가충분하다면법개정없이도즉각적으로착수가능함 5) 결론 법무부와검찰간에는적정한 견제및협조관계 를구축하여양기관간에 check and balance 시스템이형성되도록하여야함. 이를위해서는법무부장관을원칙적으로非검사출신을선임하여법무행정과관련한검찰에대한일반적인지휘 감독권을부여하

38 고인사권과감찰권을통해검찰권력의남용을견제할수있도록 해야할것임 검찰청을실질적으로법무부로부터독립된외청으로분리시켜본래의기능을독립하여담당하도록하고, 법무부는국제화 전문화시대에맞게법무 검찰행정의전문기관으로서법무정책, 인권옹호, 국가송무, 교정, 보호, 출입국관리와외국인정책등의사무만을관장하도록하여야할것임 공정하고엄정한외부감찰시스템의마련 - 검찰구성원의비리에대한감찰을원칙적으로법무부가행사하도록해야함. 그동안검찰의내부비리에대한자체셀프수사나셀프감찰은제식구감싸기와온정주의로흘러엄정하지못했던것이사실임. 이런특권상황을타파하기위해서는검찰구성원의비리에대한감찰을법무부가행사하도록해야함 - 감찰부서에는과반수이상의외부인사를포함시켜엄정하고공정한감찰이이루어지도록해야함 검사윤리강령위반을검사징계법상의징계사유에포함시켜야함 - 검사윤리강령 ( 법무부훈령, 2007 년 ) 은검사의사명, 정치적중립과공정, 청렴과명예, 인권보장과적법절차의준수, 검찰권의적정한행사, 사건관계인에대한자세, 외부인사와의교류, 직무등의부당이용금지, 알선 청탁등금지, 금품수수금지, 특정변호사선임알선금지, 직무상비밀유지등을규정하고있음 - 검사윤리강령의실효성을가로막는원인중하나는검사윤리강령위반이검사징계법상의징계사유에포함되어있지않기때문임. 검사징계법제2 조는징계사유로 1검찰청법제43조위반 ( 정치활동금지, 금전이익목적직무종사, 법무부장관허가없는보수받는직무종사 ), 2직무상의무위반이나직무를게을리하였을경우, 3검사로서의체면이나위신을손상하는행위를하였을경우등

39 가지를규정하고있을뿐이고, 검사윤리강령위반은그대상이아님 - 검사윤리강령의실효성을담보하기위해서는검사윤리강령을중대하게위반하는경우를징계사유의하나로규정할필요가있음 Ⅲ. 검찰개혁의전망 검찰개혁에대한국민적요구가어느때보다강하고또한현대통령이검찰개혁에대한깊은철학과신념으로무장해있기때문에검찰개혁의성공가능성은매우큰것으로판단함 - 물론검찰조직의저항과국회내보수세력의비협조로개혁입법의성안이쉽지만은않은과제이지만, 이들도촛불혁명으로나라의주인임을스스로증명한국민들의엄중한개혁요구를외면하지는못할것으로생각함 - 한전문가는검찰개혁이성공하기위한조건으로, 1국민의지지, 2잘짜여진로드맵, 3입법부와의협치를들었는데타당한지적이라고생각됨. 국민들의지지도가높은현정부가로드맵을잘짜고입법부와의협치를이끌어내어검찰개혁에꼭성공하기를바람 Ⅳ. 독일베를린에본부를두고있는국제 NGO 국제투명성기구가발표한부패지수조사에서우리나라는전체 176 개국중 2015 년 37 위에서 2016 년 52위로나타났음 - 아프리카르완다가 50위고, 부패가심한것으로알려진중국이 79 위에자리하였음

40 년 42위, 2008 년 40위, 2010 년 39위, 2012 년 45위, 2014 년 43위등줄곧 40위권안팎에서오르락내리락하던부패지수가 2015 년 37위로개선조짐을보이다작년에급격히나빠진것임 - 단군이래최대비리라는 4대강사업, 국부에막대한손실을초래한것으로평가되고있는해외자원개발사업을비롯해하루가멀다않고터지는방산비리, 지위고하를막론하고잇따라터지고있는공직자비리는우리나라가 부패공화국 임을말해주고있음 부패인식지수는국제경영개발원의국가경쟁력보고서등 12개자료를토대로전문가와기업인, 일반인의주관적평가로산출되는데우리나라는 2016 년도조사에서 100 점만점에 53점을받았음 - 국제투명성기구의한국본부인한국투명성기구의관계자는 조사대상국전체의 3분의 2가량이 50점을넘기지못했다는점에비춰볼때우리나라는절대부패에서조금벗어난상태 라면서, 이조사에최순실게이트사건이반영되지않아한국의실질적부패지수는더높다고봐야한다. 부패정도가상당히악화된상황 이라고설명하고있음 반부패운동 5개시민단체 ( 경제정의실천시민연합, 참여연대, 한국투명성기구, 한국YMCA 전국연맹, 흥사단투명사회운동본부 ) 는지난 4월 25일국회앞에서 19대대선반부패 12대정책과제 를발표하면서각대선후보들이이를공약에포함시켜주고그이행을약속하여줄것을요구한바있음 1. 차기대통령은출범과동시에부패와의전쟁선포등강력한반부패척결의지를천명해야한다. 2. 대통령이주재하는반부패관계기관협의회를복원하여야한다. 3. 강력한반부패척결을위한대통령직속의독립적인반부패전담기구를설치하여야한다. 4. 검찰개혁은물론고위공직자비리수사처를즉각도입해야한다

41 5. 지속가능한반부패문화확산을위한공공, 기업, 시민사회의협력적거버넌스를복원해야한다. 6. 회계검사기능국회이관및자체감찰기구강화, 시민감사의확대가필요하다. 7. 청와대, 국무회의, 정부위원회등중요정부기관의회의록작성및공개를의무화해야한다. 8. 공익신고대상을확대하고공익제보자보호제도를강화해야한다. 9. 청렴교육인프라확대및학교와사회의반부패교육을강화해야한다. 10. 공정한경쟁과정경유착근절을위한법 제도정비및실효성있는기업부패방지에나서야한다. 11. 전관비리등법조계의잘못된관행근절을위한징계와처벌조항을강화해야한다. 12. 이해충돌방지법을제정하고청탁금지법의정착을위해노력하여야한다. 한국투명성기구가 2017 년 5월반부패정책에관한전문가들 311 명을대상으로조사한결과에따르면, - 우리사회가청렴사회로나가지못하는걸림돌로 1솜방망이처벌 (21.8%), 2공직자의책임성과윤리성부족 (17.1%), 3블공정한사회시스템 (16,3%) 등이꼽혔고, - 새정부의제도정비와관련해서는 100 점만점을기준으로 1공수처설치 (84.3 점 ), 2반부패민관협력기구복원 (73.8 점 ), 3권익위에서부패전담기구분리 (70.8 점 ) 등이높은점수를받은것으로나타났음 - 또한기업부분부패를추방하기위해서는 1징벌적손해배상제도확대 (27.3%), 2기업감사의독립성과기능강화 (22.8%), 3사외이사의독립성강화 (15.3%) 등이높은지지를받은것으로나타났음 16) 16) 이상의내용은 기사참조

42 문재인대통령은대선 10대공약중에서 국가청렴위원회 설치등반부패개혁을위한제도적장치를보완하겠다고약속한바있음 - 또한현정부의인수위역할을하고있는국정기획위원회의박범계정치행정분과위원장은 5월 29일국민권익위원회업무보고자리에서 지위고하를막론하고우리사회곳곳에만연한부패와비리척결이야말로문재인정부의지상과제 라고언급한바있음 - 지난박근혜정부의권력형비리인최순실게이트에분노한촛불시민들의바람이정의로운국가, 청렴한국가의건설에있다는점을문재인정부가잘알고있기때문에역대어느정부보다도부패청산과제도적개혁에적극나설것으로전망됨 - 본발제문에서다룬공수처설치및검찰개혁은현문재인정부의반부패정책의성공여부를가늠하는시금석이될것으로예상함. 검찰개혁의성공없이새로운대한민국의건설은불가능하다는점을우리모두명심해야할것임. 끝

43 발제문 정연주 성신여대법대교수

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45 법치주의확립을위한반부패정책의방향 정연주성신여대법대교수 17) Ⅰ. 반부패정책과법치주의 부패는국가가제대로기능하지못할때발생하는것이고, 국가가제대로기능하지못한다는것은법치주의가제대로작동하지않는다는것이다. 법치주의가실현되면부패는자연히사라진다. 따라서당연히국가는법치를실현해야한다. 결국정부의반부패정책은국가가법치주의의바탕위에서기능할때성공할수있다. 두말할것도없이법치주의는모든국가작용이법에따라이루어지는것을의미하고, 이는모든국가권력에대한효율적통제를전제로한다. 즉국가권력상호간에견제와균형이이루어져야한다는것이다. 결국반부패정책은국가의조직과작용에대한통제및상호간의견제와균형위에서만실현될수있다. 이처럼법치주의와권력분립이제대로기능할때비로소검찰개혁과공수처설치, 사법개혁, 경찰개혁, 국정원개혁, 형사사법절차의개혁과부패사범의엄격한처벌과재발방지, 언론개혁, 재벌개혁, 사립학교개혁등구체적인반부패정책들이효율적으로실현될수있고, 이를뒷받침하기위한부정청탁및금품등수수의금지에관한법률, 독점규제및공정거래에관한법률, 부정부패로획득한재산의국고환수를위한특별법제정, 공익신고자보호법의강화등다양한부패방지관련법령의제 개정, 그리고언론관련법, 사립학교법, 정보공개법등기타의관련 * 이발표문은발표자와한국형사정책연구원김민영박사가공동으로수행한 2014 년용역연구의내용을요약하며발표자가일부수정 보완한것이다

46 법령의제 개정도탄력을받고, 소기의목적을달성할것이다. 따라서헌법은이러한법치주의와권력분립을제대로실현시키는통치구조를마련해야하고, 통치구조가헌법정신과법치주의를구현하기위해서는국민의기본권을가장효과적으로실현시킬수있는통치기관의조직과권한의분배, 권한행사의절차와방법, 통치기관상호간의통제장치를마련해야한다. 결국국가권력이국민의민주적정당성의바탕위에서창설 형성되고, 그국가권력의집중을막고권력상호간의견제와균형이실현되는통치구조를마련하는것이관건이다. 그런데이러한시각에서볼때현행헌법상의통치구조는적지않은문제를가지고있다. 따라서여기서는이러한문제점과개선책을간단히살펴보기로한다. Ⅱ. 국가권력의기본과제 앞서언급한바와같이반부패정책이실효를거두기위해서는법치주의가실현되어야하고이를위해서는헌법정신에따라국민의기본권이최대한효율적으로보장 실현될수있도록국가권력과조직이창설 행사되어야한다. 따라서국가권력을담당하는통치기구는다음과같은두가지기본과제를충족시켜야한다. 1. 국가권력의민주적정당성 국가권력은민주적정당성을충족시키는것이어야한다. 민주적정당성이란국민의의사로부터도출하는통치권의창설과행사의최후적정당성을말하는데, 이는통치권이국민의의사에귀속될것을요구하고, 더나아가통치권과민주적정당성사이에일정한비례관계가유지될것을요구한다. 즉일정한통치권의크기는이에대한민주적정당성의크기에비례해야한다. 따라서통치기관에주어지는통치권은그통치

47 기관의선출내지구성방법과불가분의관련성을가진다. 즉통치기관의통치권의크기는그통치기관이가지는민주적정당성의확보절차로서의선출내지구성방법에따라정해지는것이다. 일반적으로직접선거에의해선출된통치기관의통치권력이간접선거에의해선출된통치기관의통치권력보다클수있는것도그때문이다. 따라서한국가의통치기구는이러한통치권의민주적정당성이확보될수있는제도적장치이어야하며, 이를위해통치기관에국민의의사가최대한반영되도록선거제도 국민투표제도 공무담임권등의참정권과언론 출판 집회 결사의자유등이최대한보장되는제도적장치가마련되어야할것이다. 2. 국가권력의절차적정당성 통치기구는통치권행사의절차적정당성을확보할수있는제도적장치이어야한다. 즉통치권행사의남용과자의내지악용을방지할수있도록통치권행사의방법과과정에서적절한통제장치가마련되어야한다. 비록통치기구가민주적정당성을확보했다하더라도, 본래통치권이란항상남용내지악용될소지를가지고있으므로이러한권력통제장치가마련되어있지않는한통치권에의한기본권실현은보장될수없고결국부패발생의위험성이증대되는것이다. Ⅲ. 우리헌법상통치구조의문제점과개선방안 1. 민주적정당성의문제 1) 대통령선거제도의문제 (1) 상대다수대표제의문제점 현행대통령선거는후보자중단순최다득표자가당선되는상대다수

48 대표제이고따라서과반수에미달하는득표율로당선되고있는데, 이는대통령제의특성과대통령이가지는강력한권력에비추어볼때비례적인민주적정당성확보라고볼수없다. 따라서결선투표제의도입을전제로절대다수대표제로의개정이바람직하다고여겨진다. (2) 단임제도의문제점대통령은중임할수없다. 이러한단임제도는과거독재권력의장기화를막는순기능을가지고있었다고볼수있으나, 현재로서는그의미가적고, 아울러국민의현직대통령에대한심판권과대통령의책임정치구현이라는측면에서문제가있다. 따라서일정한제한하에서중임을허용하는것이바람직하다고보인다. (3) 대통령권한대행의문제점대통령의궐위시국무총리내지국무위원이권한대행을하도록되어있는데 ( 제71조 ), 민주적정당성과책임정치구현의측면에서그리고대통령제정부형태의본질상국민으로부터직접선출되는부통령제를도입하는것이요구된다. 2) 국회의원선거제도의문제 (1) 비례대표제의문제선거제도의기능과본질에충실하고소선거구다수대표제가가지는다양한문제점을보완하는제도가바로비례대표제인데, 현행제도는비례대표제의장점을살리기에는너무나미흡하다. 왜냐하면그정수가지역구의원수에비하여너무적고, 각정당내의후보자명부작성과정도비민주적이기때문이다. 따라서무엇보다도비례대표의원정수를대폭늘려서지역구의석수와의비율을 50 : 50으로하고, 명부작성과정이투명하고민주적이되도록후보자선출방법과절차가관련법에구체적으로규정되어야한다. 이럴때정치꾼이아닌진정한전문가가정당투표를통해국회에들어가자신의전문영역에서국민을대표하여의정활

49 동을할수있게된다. 이경우지금까지와는달리각정당은제대로된차별적인이념과정책및강령으로무장할수밖에없게되고, 이러한차별화된정책실현을가능케하는참신한전문가를추천할수밖에없게되며, 결과적으로복수정당제를바탕으로헌법에부합되는제대로된정당민주주의와다양한이념과가치를추구하는다원적민주주의가실현될수있을것이다. (2) 지역구의석과비례대표의석의결합방식의문제현행제도는지역구의석과비례대표의석이각각별개로고정된형태로서일종의병립식이다. 즉비례대표의석수와지역구다수대표의석수가별도로정해지고양자가독립하여결합한것으로서의석배분에있어서도양자가각각이미고정적으로정해진의석을별도로배분하게된다. 즉제1표에의하여지역구당선자가정해지고, 제2표에의하여비례대표당선자가정해진다. 이제도는상이한선거제도의물리적결합으로서절반의비례대표효과만을가진다고볼수있고, 다수세력의형성에유리하고제1 당내지대정당에게유리하다고평가된다. 이에반해독일의혼합식 ( 이른바연동형 ) 의경우는각정당의총의석수가정당명부에대한제2투표의결과획득한득표율에따라정해진다. 즉지역구의석수와비례대표의석수가미리별도로정해지고양자의의석배분이별개로이루어지는것이아니라, 1차적으로각정당이차지할수있는총의석수가연방을단위로각정당이획득한제2표의유효득표율에따라배분되는것이다. 이처럼혼합식의경우에는각정당이차지할수있는 - 지역구의석과비례대표의석을모두포함하여 - 총의석수가이미제2표의득표율에따라정해지므로독일식은비례대표제의기본바탕위에지역구선거를통한인물선거적요소를혼합한것이라고할수있다. 이연동형이병립식에비하여득표율과대표율의일치내지대표형성의정확성, 평등선거의원칙, 소수 신진 개혁세력의의회진출가능성, 정당민주주의와다원적민주주의등의관점에서보다합리적이고비례대표제의기본취지에부합된다. 따라서진정한비례대표제의특성을살리고, 민주주의원리의효과적인실현을위해서는연동형

50 을채택해야할것이다. (3) 의원정수의문제한편이러한의석비율의조정은현행의원정수하에서는필연적으로지역구의석의대폭적인축소를수반한다. 그런데이는현재의정치현실에비추어사실상불가능하며, 다른한편만난을무릅쓰고굳이지역구의석의대폭적인축소를밀어붙일필요성도없다. 지역구의석의소폭적인축소와전체의원정수의증원이대안이다. 그런데의원정수의확대는많은반대에부딪친다. 우선예산상의문제가따른다. 아울러국민들대다수가반대한다. 특히국민들로부터외면받는국회의원들의낮은신뢰도가큰원인이다. 그동안국회가국민의대의기관으로서제기능을하지못했기때문이다. 이는여론조사결과가보여준다 년 7월다섯째주한국갤럽의정례여론조사에서국회의원정수문제에대한설문조사를한결과 57% 는줄여야한다, 29% 는현재적당하다고답변했다. 86% 가반대한것이다. 늘려야한다는건 7% 에불과했다. 그런데사실현재의의원정수로는국회의기능을다하기어렵다. 실제 1987 년이래고정된의원정수는급증한국정과제에대한국회의대처능력을현저히약화시킨다. 예컨대 400 조원에육박하는국가예산을겨우 300 명의의원이심사한다는것은불가능에가깝다. 그러기에북한국방비의 255 배를지출하고도남북대치상황에서북한잠수함의소재조차파악하지못했던사태를국회가제대로통제하지못하게된다. 재벌과대기업의횡포에내몰린노동자와소상인과청년들이절망의하소연을하는현장에국회의원한사람나오지않는기막힌현실도여기서파생한다. 그래서의원의증원과비례대표의확대는가장절실한정치과제가된다. 의원정수의확대는다음과같은긍정적효과를가져온다. 첫째, 국민의대표성이강화된다. 의원정수가부족하다는것은의원들이대표해야하는국민의수는늘어나고각개별국민의대표성이줄어든다는것이다. 현재 OECD 평균은인구 9만7000 명당 1명이다. 이를기준으로삼으면국회의원수는 510 명이돼야한다

51 둘째, 다양성이확보된다. 사회가복잡해지면서다양한갈등이발생해정치의 갈등조정 기능이더욱요구된다. 국회의원은단순히법안을만드는것뿐만아니라국민에의해선출된 대변자 로여러갈등을해결하는역할도부여받고있다. 특히여성, 장애인, 비정규직노동자등사회적약자를대변할수있는사람이더욱필요하다. 의원수를확대하지않고이를채우면좋겠지만, 그렇게하려면다른분야를축소해야하는경우가생길수있다. 셋째, 국회의원의특권과기득권타파를위해서도정수확대가필요하다. 국회의원은누리는것에비해일하지않는다는비판을받는다. 그래서의원숫자를줄여야한다는말도나오지만, 그건오히려권력을강화해주는꼴이다. 300 명이가졌던권력을 200 명이가지면개인의권위는더욱올라간다. 그렇게줄이다한사람이권력을가지면 독재 가된다. 다수가경쟁하는체제에서는오히려특권의식을가지기어렵다. 넷째, 국회의원수가늘어나면국회의원들이제대로일을할수있게될것이다. 국회상임위원회가두개의특별위원회를포함해서 18개다. 예결특위와윤리특위는겸직이고국회운영위와정보위원회도겸직이다. 국회의원 300 명이 14개상임위원회에배치돼있는데하나의위원회에최소 16명에서최대 30명까지이다. 다섯째, 헌법재판소가지역간인구편차를 2:1 로줄이도록했기때문에의원정수를늘리지않으면 246 개의지역구를줄이거나비례대표를줄일수밖에없다. 지역구를지나치게줄이면지역의대표성이떨어지게된다. 인구가많은도시지역은한개지역에국회의원이 3명이지만농촌지역에는 6~7 개자치군을합쳐야국회의원 1명이나오는구조다. 그러면그만큼지역대표성이약화되니까정치서비스를받을권리가약해지는것이다. 사실의회규모를확대하는것은민주복지국가가되기위한최소요건이라고할수있다. 의원에대한경제적특혜를축소하고의원정수를늘려야대통령과사법부, 검찰과관료, 독점재벌을견제할수있다. 결국국민정서에는반하지만헌법이론적으로그리고현실적으로따져보면의원정수의증가가국민들에게손실이아니라오히려득이된다고

52 할수있다. 또한예산상의문제는앞서언급한바와같이의원의다양한특권과세비를줄이면되지만, 그와는별도로국회의원이늘어나면세비부담증가로인한손실보다는국민들이내는세금의누수를막을수있는부분이훨씬더많다는점에서이익형량상유리하다. 우리의경우국회의원 1인당인구수는약 17만명이다. 그런데 2014 년을기준으로 OECD 국가의국회의원 1인당인구수는멕시코 6만 5270명, 스페인 8만5546명, 영국 9만8066명, 프랑스 11만4834명, 독일 13만 5446 명이다. 특히비례대표제를채택한북유럽의경우인구 550 만수준의핀란드가 200 명의의원을, 인구천만이되지않는스웨덴이 349 석의의석을보유하고있다. 특히덴마크, 스웨덴, 핀란드, 네덜란드, 벨기에, 스위스, 오스트리아, 뉴질랜드등우리가부러워하는높은 삶의질 을유지하는국가들은인구규모에비해국회의원숫자가우리보다훨씬많다 년제헌국회당시국회의원은 200명이었다. 이후 1987 년민주화로탄생한 13대국회는 299 명, 현재 19대국회는 300 명이다. 제헌국회와비교해총인구수가 2.5 배늘어나는동안국회의원수는 1.5 배증가에그쳤다. 제헌국회는국회의원 1명이국민 10만명을대표했다면, 지금은약 17만명을대표해, 인구수를기준으로한대표성은크게낮아졌다고볼수있다. 시대변화에따라국민들의다양한요구와다원화된가치를반영하려면의원정수를확대해야한다. 국회의핵심역할인입법기능과예산심의 확정기능, 행정부와사법부에대한감시 견제및통제기능등이활성화되기위해서도이를가능케하는의원정수와다양한구성이필요하다. 18대국회는 13대국회에비해처리의안이 9.4 배가늘었지만, 임기만료로폐기된법안은 47.7 배가증가했다. 건수올리기식법안발의, 의원들의전문성부족도문제지만환경노동위원회, 미래창조과학방송통신위원회, 교육문화체육관광위원회등복수의정부부처를맡는상임위원회구조와의원 1 명이여러개의상임위원회를겸직하는현실도문제이다 년민주화이후부활한국정감사와국정조사도마찬가지이다. 지난해의경우국정감사는피감기관이총 672 개로상임위원회한곳당 42개기관을

53 맡았다. 하루평균 2~3 개기관을감사해야하고국정조사역시정책적사안보다는정치적사안에집중되면서부실, 졸속이라는비판과함께매번국정감사무용론이제기되고있다. 국회운영방식도문제가있지만기본적으로거대한행정부와사법부를견제하기에는국회의원이부족하다고볼수있다. 결국외국의입법례와우리의정치현실및국회의기능, 지역구의석수의대폭적축소의어려움과부수적지역대표성, 비례대표의석비율등다양한사안을고려할때전체의석수는 400석내지 500석이적당하다고여겨진다. 3) 지방자치선거제도의문제 지방의회의경우광역의회와기초의회모두비례대표의원수가지방의회의원정수의 100 분의 10으로하고있는데 ( 공직선거법제22 조제4항, 제23조제3 항 ), 이는비례대표선거제도의기능을살리기에는턱없이부족한숫자이다. 따라서비례대표의석수를대폭확대해야할것이다. 결국국회의원선거제도의개선방안의논리가지방자치선거제도의경우에도준용된다고하겠다. 4) 기타헌법기관구성원임명방식의문제 헌법재판관중대통령과대법원장이각각 3인씩지명하도록되어있고, 대법원장은국회의동의를얻어대통령이임명하고있으며대법관은대법원장의제청으로 국회의동의를얻기는하지만 - 대통령이임명하는등헌법기관의구성원의임명방식이민주적정당성의측면에서문제점을지니고있는경우가많이있다. 2. 절차적정당성의문제 (1) 국무회의를심의기관으로함으로써 ( 제 88 조, 제 89 조 ) 국무회의를

54 통한대통령에대한견제가미흡하다. 구속력있는의결기관으로 하든가, 대통령제의본질에부합되도록단순한자문기관으로해 야할것이다. (2) 대통령에대한국무총리와관계국무위원의부서제도 ( 제 82 조 ) 가 행정조직내부의수직성과경직성때문에적절한대통령에대한 견제장치가될수없다. (3) 국회의국무총리나국무위원에대한해임건의권 ( 제63조 ) 이제기능을하기어렵다. 즉해임건의권이단순한건의권에불과하다면이를굳이헌법에규정할필요가없고, 아울러대통령에대한기속력이없기때문에견제의실효성이없다. (4) 헌법재판소법상의권한쟁의제도와행정소송법상의기관소송제도가활성화되지못하여국가기관상호간의견제와균형유지및분쟁해결에어려움이있다. 입법적으로양제도의당사자자격과소송제기요건등을완화하고확대하여활성화시켜야할것이다. (5) 추상적규범통제제도의도입을통해국회에서의소수보호에노력 해야할것이다. (6) 현행헌법재판소법제68조제1항에따라법원의재판은헌법소원의대상에서제외된다. 이는사법권에대한통제를포기한것으로헌법소원제도를형해화시키는것이다. 재판에대한헌법소원제도를허용하여야할것이다. (7) 헌법재판관을모두국회에서선출하도록함으로써대통령등행정부와대법원등사법부에대한헌재의견제력을강화해야할것이다. 그리고국회에서의선출방식도국회재적과반수또는 2/3 이상의찬성을얻도록함으로써야당등소수의의견도반영

55 되고재판부의이념적균형과다양성을제고하도록해야할것이다. 한편이러한헌재재판관의구성과관련한논리는대법원의경우에도 적용되어야할것이다. (8) 헌재의경우처럼대법관의수를헌법에규정함으로써입법부및 행정부가법률로써대법관의수를임의적으로조정해서사법부에 영향을미칠수없도록해야할것이다. (9) 감사원을대통령직속으로설치함으로써대통령및행정부에대 한감시와견제를약화시키고있다. 국회에소속시키거나독립한 헌법기관으로설치해야할것이다. (10) 공정거래위원회의전속고발제도의폐지 공정거래위원회의독점적고발제도로인해과거부터공정거래위원회의자의적이고부당한고발권의행사또는불행사가자행되어왔고, 이로써기업간의공정경쟁과형평성확립, 소비자보호, 건전한경제및거래질서확립등공정거래법의본래의목적달성이저해되고, 결국공정거래위원회의위상과신뢰에치명적인손상이가해졌다는주장이설득력있게제기되어왔다. 아울러이고발제도가그본래의경제정책적목적등여러가지목적에기여하는바가없다는주장또한제기되어왔다. 결국전속고발권은오히려불공정행위를조장하고, 재벌을비호하며, 부패를촉진시키는제도로전락했다는비판을면하기어렵다. 이제도를폐지해야할것이다. Ⅳ. 맺는말 앞서언급한바와같이반부패정책이성공하기위해서는근본적으로

56 헌법상이를가능케하는국가적틀을마련해야하고, 이를위해서는헌법정신, 특히법치주의와권력분립의원칙이효율적으로실현될수있도록국가가조직되고기능해야한다. 그를위해서는위에서언급한내용들이헌법개정이나관련법률의제 개정을통해개선되어야할것이다. 물론부패청산을위해서는이러한법제도적인뒷받침이외에도국민들의적극적협력과참여, 시민단체의감시, 언론의솔선수범등이수반되어야하고, 내부자고발제도의개선과강화, 국민의언론 출판 집회 결사의자유의강화등도필수적이라고하겠다. 근본적으로는국민과정부의반부패의지와법치주의정신이최고의특효약이다. 또한이를위해반부패척결을위한정의와법치주의에대한정부와언론의범국민적계도, 학교에서의이에대한철저한교육, 즉부패와비리는반드시처벌받고패가망신하고정의와법치주의는반드시실현된다는역사적 윤리적 철학적교육이끊임없이이루어져야할것이다

57 토론문

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59 토론문 황선철대한변호사협회부협회장 1. 서 가. 한국반부패정책학회가주최하는토론회에참석하게되어매우기 쁘게생각합니다. 여기서토론하는내용은개인적인의견임을먼 저밝힙니다. 나. 권력은통제되지않으면남용되고, 부패하게되어있습니다. 법조 인의부정 부패는법조문화를왜곡하고사법의불신을초래합니 다. 이는결국국가에대한불신으로이어지게됩니다. 다. 이하에서는검찰과법원의개혁방향및변호사의전관예우금지, 청탁금지법등에대해간단히살펴보고자합니다. 2. 검찰개혁에대한방향 가. 검찰은수사권, 수사지휘권, 영장청구권, 기소권, 공소유지권, 형 집행권등형사소송과관련한막강한권한을가지고있습니다. 나. 참여정부에서검찰의정치적중립성을보장하기위하여고위공직자비리수사처 ( 이하 공수처 라고함 ) 의설치등이논의되었지만, 검찰고유의조직문화와제도적뒷받침부족으로더나가지못했습니다. 이후이명박과박근혜정부를거치면서검찰권행사가공

60 정하지못하게행사되었습니다. 정경유착비리와권력형비리등 을제대로수사하지못하고, 정권의입맛에따라불공정하고편파 적인수사를했습니다. 다. 공수처설치는검찰권력의분산과검찰을감시하고견제하는통제기능을할것입니다. 그러나공수처의소관을어디로할것이고, 처장등을어떻게임명할것이며, 공수처에대한민주적통제는어떻게할것인지는공수처의독립성보장과관련하여중요합니다. 그렇지않으면공수처또한정치권력에이용될수있습니다. 라. 검 경수사권조정은우선경찰의인권친화적장치가마련되어야가능합니다. 수사권은검찰과경찰이상호견제와균형을통하여권력의남용을방지하는방향으로합리적으로조정되어야할것입니다. 마. 재정신청제도를모든고발사건으로확대하고, 공소유지자를검사가아닌지정변호사로해야할필요가있습니다. 검찰에서충분한수사가이루어지지않고, 검사가공소유지를소홀히하면재정신청이인용된경우에도법원에서유죄를이끌어내기가쉽지않습니다. 바. 정치검찰화를방지하기위한방안으로검사장직선제를도입할필요가있습니다. 민선지검장은상부의눈치를보지않고검찰권을행사할수있을것입니다. 그러나지방검찰의막강한권한을통제할필요가있고, 인기위주의수사를할가능성도배제할수는없습니다. 3. 법원개혁에대한방향 가. 사법권력도국민으로부터나옵니다. 법원의재판이국민주권을

61 존중하는방향으로행사되어야합니다. 법원의재판이공정하고투명해야국민으로부터신뢰를받을수있습니다. 법관의독립성보장을위하여법원내부의민주적사법행정이이루어져야합니다. 나. 현재대법원장은 30여명의법원장을비롯하여 3000 여명의법관에대해인사권을행사하고, 13명의대법관의임명을대통령에게제청하고있습니다. 대법원장의권한행사를지원하고지시를수행하는조직이법원행정처입니다. 따라서대법원장의인사권을민주적으로통제하고법원행정처의권한을조정할필요가있습니다. 다. 각급법원에행정기능의권한을대폭적으로위탁하고법원행정처는인사만담당하는것도한방법입니다. 현재대법관후보추천위원회위원 10명중 6명을대법원장이위촉하게되어위추천위원회가대법원장의영향력아래에있습니다. 이러한구조를개선하기위하여재야변호사등외부인사의비중을높일필요가있습니다. 대법관제청권및판사의인사권을대법원장에서대법관회의로이관해야합니다. 전국법관대표회의의상설화등도사법행정의민주적통제한방안이될수있습니다. 라. 변호사단체가현재실시하고있는법관평가의결과를법관인사 에반영해야합니다. 4. 전관예우금지등에대하여 가. 전관예우의뿌리깊은병폐로법조계가국민으로부터불신을받고있습니다. 전관법관과검사의개업지제한을현재 1년에서 2 년으로연장하는것이필요합니다. 특히, 법원과검찰의고위직을지낸분들이변호사개업을하여거액의수임료를받고재직당

62 시의지위나신분을이용하여후배판 검사들에게부당한영향력을행사하는것은방지해야합니다. 이러한고위직출신법조인은퇴임후개업을하지않고공익에봉사하는전통이만들어져야할것입니다. 나. 또한실질적으로사건을수임하면서도수임약정은소속된법무법인명의또는다른변호사명의로체결하는등의불법적인방법으로개업지제한규정을잠탈하는행위에대한지속적인감독과가중처벌규정을마련하여전관예우를실질적으로근절해야합니다. 다. 우리경제 법률시장규모및변호사수를고려하면지금신규변호사의배출인원인연 1,500 명은너무많습니다. 변호사간과열경쟁을하다보니법위반사례가많이발생하고있습니다. 신규변호사숫자를줄이는방안이매우시급한과제입니다. 5. 부정 부패방지제도등에대하여 가. 우리나라가선진국에진입하기위해서는사회곳곳에만연한부정 부패가척결되어야합니다. 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률, 이른바청탁금지법 이철저히지켜지도록해야할것입니다. 나. 공익신고자보호법 이제구실을다해야투명한사회가될것입 니다. 내부고발이우리사회에활성화되기위해선내부고발에대한 사회적편견을없애고, 신고자는철저한비밀보장을받아야합니다. 6. 결 검찰과법원개혁은국민의자유와권리를신장시키는방향으로이루 어져야합니다. 권력기관의개혁에는기득권의상실과축소로이어지게

63 되기때문에필연적으로저항이따릅니다. 국민과함께하는개혁만이 성공할수있습니다. 법원 검찰그리고변호사개혁이성공한다고하더라도이를잘못운영하면아무런쓸모가없습니다. 오히려국민에게고통과슬픔을줄뿐입니다. 기관구성원개개인이인간의존엄과가치를존중하고건전한윤리의식을함양해야합니다

64 토론문 사법개혁, 사법공무원조직같은법원풍토먼저바꿔야 양선희중앙일보논설위원 우리사회에서사법개혁요구는끊임없이제기되고있다. 이는사법부에대한국민들의신뢰가낮은데서비롯되기도한다. 특히최근사법개혁과관련해가장두드러진특징은 법원개혁 의목소리가급부상하고있다는것. 검찰개혁 요구는꾸준히제기되어온우리사회주요어젠다였으나 법원개혁 요구는상대적으로가끔씩떠오르는 수면아래의논쟁 이었다는점에서이례적이다. 개국중 조사결과한국사법부에대한신뢰도는위 로조사대상 < 법원개혁요구의쟁점 > - 사법개혁의요구는관료화된사법조직에대한불신에서출발한다. 법관 ( 法官 ) 으로불리는한국의판사들에대해세간에선독립적인헌법기관혹은사법결정의판단자로보는것이아니라고위직관료 ( 官 b) 로인식하는경향이강하다. 사법부관계자들역시스스로를관청조직혹은재판직공무원로인식하기도한다

65 한국의법원제도가일제시대고등고시를통해사법과와행정과를선발하며재판관을고등공무원으로인식하는관료사법의유산이그대로계승된역사적배경때문이라는분석도있다방희선동국대법과대학교수 - 관료화된조직은정치화하고권력에예속되며권력에대한봉사와끼리끼리의패거리문화에지배당해판단이왜곡된다는의심을받는다. 실제로 수사땐검사출신변호사, 재판땐판사출신변호사 변호사선임은사건배당후에 전관예우 와같은사법기관에대한세간의평은이런의심에서나온다. 특히판사의부패관련스캔들은규모가크지않아전형적인 소액매수가가능한집단 이라는인상을준다. 이는법원의견고한카르텔에의해왜곡된판결을내린다는의심으로이어진다. - 최근법원의 국제인권법연구회 사태이후 전국법관대표회의 에이르기까지법원개혁움직임에대해외부에선 정치적편가르기 로의심하는시각이강하다. 이는 현재의기득권세력을내쫓고우리편이들어가면개혁 이라는껍데기개혁의요구로들리기때문이다. 이에많은언론사설에서 법원정치화 의우려를표명하고있다. < 법원개혁의우선과제 > - 대법원장이전권을가진인사권을외국의 판사지명위원회 와같은사회시스템으로돌리고, 대법원장혹은국가원수는인사권자가아닌임명권자역할만하는인사개혁이먼저이뤄져야한다. - 판사및판결스크린제도등을도입해그동안사회적비판과감독으로부터자유로웠던법원에대한견제장치도마련해야한다. 법원의독립과판사들의반부패정책은법원시스템개혁에서부터찾아야한다

66 토론문 부패예방과공정한조사를위해시급한개혁몇가지 박근용참여연대공동사무처장 1. 고위공직자비리수사처가필요함 일반적인부패사건의경우에는검찰과경찰이처리할수있음. 그러나개별사건을담당하는검사들과경찰관, 그리고그들의상급자에대한지휘감독권이나인사권또는그에준하는영향력을갖고있는이들또는그들과연계된이들에대한부패에대한수사는지체되거나또는핵심을피해가거나종국에는기소하지않는경우를오랫동안반복적으로경험해왔음 권력형부패사건수사를검찰과경찰에만의지하는현행구조를 벗어나야함 권력형부패사건수사기관을다양화시키는방법은단순히기관을여러개두는것이아니라, 대통령및장관의지휘권과인사권하에있는검찰과경찰과달리, 대통령및장관의지휘권과인사권에서벗어난기관을설치하는것임. 따라서, 1999 년이래간헐적그리고개별적사건발생시설치된특별검사팀을상설화하는것에해당하는고위공직자비리수사처 ( 공수처 ) 를도입해야함 공수처는검찰과경찰에대한견제효과를거둘수있음. 즉두

67 기관스스로공수처에의해사건이재조사되거나또는공수처에서 더엄격하고바른수사결과가나올수있는것을의식하여스스로 엄정하게사건을처리하도록경각심을부여하도록촉진함. - 검찰과경찰간의수사권조정또는검찰을공소제기와유지및보 충적수사기관으로변화시키는것과무관하게, 권력형부패사건을 수사하고기소할수있는특별기구가필요함 2. 검찰에대한외부감찰기관인법무부도탈검찰화해서법무부감찰의객관성과엄정함을확보해야함 지난 6월 20일에대검찰청감찰본부가법조브로커로부터 300 만원상당의향응을받은정모고검검사 ( 부장검사급 ) 와여검사 직원을성희롱한강모부장검사에대해법무부에면직징계를청구했다고밝혔음. 면직은검사징계법상해임에이은중징계처분이고, 면직이확정되면 2년간변호사개업을할수없음 - 이같은엄격한처분을결정한것이화제가되었음. 그러나이것이상시적인현상이라고보이지않음. 세간에는검찰개혁의분위기를누그러뜨리기위한조치라고도혹평함 견제와감시, 외부에의한객관적이고엄정한감찰또는조치의가능성이확보되지않으면, 즉제도적으로강요받지않으면자체감찰의과거처럼온정주의, 제식구감싸기식으로돌아가는것을막을수없음 검찰에대한외부감찰기관은법무부인데, 법무부의감찰관은현직또는전직검사가맡고있으며, 검찰에대한감사권한을가진감찰담당관은현직검사들로채워짐. - 더독특한것은, 감찰관밑에검사아닌이들이맡는감사담당관직위 ( 직책 ) 이있는데, 이감사담당관의업무범위에검찰청에대한

68 감사업무는배제되어있음 1). 즉검찰청에대한감사업무의실질은 검사에게만맡기고검사아닌이들에게는맡기지않는것임. 그들 만의리그 의절정판이나다름없음 법무부감찰부서가산하기관인검찰만감찰하는것은아니지만, 검찰에대한감찰도해야하는부서인데, 이부서의실질적인업무를보는이들이현직검사들로채우는것은독립성이나객관성확보에반하는것임. - 법무부감찰부서의상급자들인법무부장관이나차관등부터퇴직검사장또는검사장에서바로이동해온경우가많은만큼이또한감찰부서가검찰을향한독립적이고객관적인판단을가로막기도함 따라서검찰에대한법무부의감찰기능정상화를위해서도, 법무 부감찰관및감찰담당관등의탈검찰화 ( 또는탈검사화 ) 와법무부 고위직의탈검찰화가필수적임 3. 사법부구성원 ( 법관 ) 비위행위에대한독립성을갖춘조사기관이필요함 최근발생한법관블랙리스트작성및관리의혹사건, 법원내학술모임에대한법원행정처의부당한간섭의혹사건, 부산지역문아무개부장판사의비위행위검찰통보사건봐주기처리의혹사건등을통해 ( 고위 ) 법관에관한비위사건을조사하는기관을개혁해야한다는점이확인되고있음 현행법원조직법 71 조 ( 조직 ) 와법원사무기구에관한규칙제 2 조 ( 법원행정처조직및분장사무 ) 에따르면법관에대한진정과비 1) 법무부와그소속기관직제시행규칙제 1 조의 3( 감찰담당관 감사담당관 )

69 위사항의조사, 법관에대한징계에관한사항 2), 법관윤리강령에 관한사항, 법관의재산등록에관한사항은법원행정처소속윤리 감사관실 ( 감사관과윤리감사제 1 심의관 ) 이담당함 이들감사관실에서조사한결과등을바탕으로대법원장, 대법관, 법원행정처장, 각급법원장, 사법연수원장, 법원도서관장이징계를법관징계위원회에청구할권한을가지고있음 3) - 그런데윤리감사관은지방법원부장판사급에서맡고, 그밑의제1 심의관도판사가맡고있음. 그리고이들은고등법원부장판사급이맡는법원행정처차장 대법관이맡고있는법원행정처장 대법원장으로이어지는위계서열구조에서업무지시를받는구조임. 이런구성과위계구조내에서, 법관의징계나비위행위에대한감찰을윤리감사관실에서 윗선 의눈치를보지않고진행할수가없음. - 그리고현행구조는법관의문제를법관들 ( 또는사법부내부자들 ) 에게만완전히맡기고있는구조임. 법원내부의 부끄러운일 또는 부담스러운일 이외부에알려지는것을극도로꺼려하는폐쇄성이더해지면서, 많은문제들이내부에서 조용히 처리되거나 묵살 하고넘어갈수있는 담합구조 임 따라서법관의부당행위나부패행위를객관적으로조사할수있는 구조로변경해야함. 윤리감사관실제도를혁신하여, 법원행정처 차장과처장, 대법원장의지휘를받는구조에서벗어나게해야함. 2) 법관에대한징계결정을위해서법관징계법에의거해별도의법관징계위원회가운영됨. 그러나이위원회와관련한사항은법원사무기구에관한규칙에따라법원행정처소속윤리감사관 ( 실 ) 이담당함 3) 각급법원장의경우에는소속법원의법관에대해서만징계청구가능

70 4. 경찰의부패사건수사개혁을위해서는사법 ( 수사 ) 경찰과비사법 ( 행정 ) 경찰간의조직분리와지휘감독권분리가필요함 경찰도부패사건수사를담당하고있음. 중대한사건이나권력형부패사건의경우에는상당부분검찰의지휘의강도나검찰이직접수사하는경우등에따라경찰의자체적인수사가협소해지는문제가있으나, 경찰스스로도수사할수는있음. 수사의주체및수사주체의권한등을정한법률은형사소송법임. 형사소송법에는수사의주체로는 1) 검사, 2) 사법경찰관, 3) 특별사법경찰관리로규정되어있고, 사법경찰관은검사의지휘를받도록되어있음 4). - 형사소송법에따라사법경찰관은수사관, 경무관, 총경, 경정, 경감, 경위를뜻함. 그런데 2012 년말국정원댓글사건을수사한사법경찰관에게서울지방경찰청장이압수수색영장청구신청에개입하는전화를거는등수사에간섭을했다는의혹이제기되었음 년 12월 11일에발생한국정원의대선개입여론조작사건 ( 이른바댓글사건 ) 의초기수사를서울지방경찰청소속수서경찰서가맡았음. 그런데그사건에서, 사법경찰관의수사업무에관여할형사소송법적권한이없는김용판서울지방경찰청장이사건수사를맡았던사법경찰관 ( 수서경찰서수사과장등 ) 의수사업무에개입했던것임 년당시서울과부산, 경기도지방경찰청장은치안정감이었고, 그외지방경찰청장은치안감이었음 5). 따라서서울지방경찰청소 4) 형사소송법 195 조 ( 검사의수사 ), 196 조 ( 사법경찰관리 ) 등 5) 경찰청과그소속기관직제제 40 조 ( 지방경찰청장 ) 년 11 월개정으로현재는서울, 부산, 인천, 경기도남부지방경찰청장은치안정감이며, 나머지지방경찰청장은치안감임. 경찰공무원법제 2 조 ( 계급구분 ) 에서정한경찰의계급은치안총감 - 치안정감 - 치안감 - 경무관 - 총경 - 경정 - 경감 - 경위 - 경사 - 경장 - 순경 (11 단

71 속수서경찰서소속경찰관에대한일반적인지휘감독권은치안정감인서울지방경찰청장에게있을수있어도, 특정사건의수사에대한지휘감독권은형사소송법에따라서울지방경찰청장의권한이아님 경찰, 특히수사영역을맡고있는사법경찰관들에게권력형부패이든또는일반적인영역 ( 예를들어, 대기업뿐만아니라중소기업, 또는중하위직공무원등과관련한부패 ) 에서의부패사건의공정성이나정치적간섭배제를위해서는사법경찰 ( 또는수사경찰 ) 과비사법경찰 ( 또는행정경찰 ) 간의엄격한구분이필요함. 수사정보의유출, 정치적간섭과부당한지시, 수사비전문가에의한부당한지휘등의문제를차단해야함. 현재경찰개혁방안을두고여러논의가있지만, 검 - 경간의수사 권조정여하와무관하게경찰조직자체에서사법 ( 수사 ) 경찰과비 사법 ( 행정 ) 경찰조직의분리나지휘감독권분리가요구됨. 5. 공직윤리업무전담기관으로서국가청렴위원회부활및행정자치부등에분산된공직윤리기능통합 국민권익위원회는이명박정부이전에존재하던, 3개기관 ( 국가청렴위원회 + 행정심판위원회 + 국민고충처리위원회 3개기관 ) 을통폐합하여만든조직임 - 공직분야의반부패및공직윤리부문을다루는기관과행정심판, 고충처리 ( 민원 ) 기관을한조직으로통폐합할어떤명분도없었지만, 작은정부를지향한다는명분으로통폐합되었고, 정부의반부패및공직윤리기구의위상도그만큼추락하였음 계 ) 임

72 반부패및공직윤리기구의위상을회복시켜야함. 문재인대통령 의대선공약 6) 에도포함되었듯이, 독립적인부패방지기구인 < 국 가청렴위원회 ( 가칭 )> 로돌아가야함 한편, 공직윤리의중요부문은현재행정자치부의소관사항이기도하여, 공직윤리업무가분산되어있어서전문성과통합성이떨어짐 - 공직자행동강령제정및해석, 위반사항신고접수등은국민권익위원회가맡고있음 - 그에반해공직자 ( 또는공직후보자 ) 의재산등록과공개, 공직을이용한재산취득의규제공직자의선물신고, 주식백지신탁, 퇴직공직자의취업제한및행위제한등을규제함으로써공직자의부정한재산증식을방지하고공익과사익의이해충돌을방지하여공직자의윤리를확립함을목적 7) 으로하는공직자윤리법과그시행을담당하는기관은행정자치부이며, 특히그중 재산등록사항심사, 취업제한여부확인및승인, 취급업무승인은제각각의위원회 ( 국회공직자윤리위, 대법원공직자윤리위, 헌재공직자윤리위, 중앙선관위공직자윤리위, 특별시 / 광역시 / 특별자치시 ( 도 )/ 도공직자윤리위, 시 / 군 / 구공직자윤리위, 특별시 / 광역시 / 특별자치시 ( 도 )/ 도교육청공직자윤리위 / 정부공직자윤리위 ) 로분산되어있음 공직자행동강령을통한공직윤리확립과공직자윤리법을통한공직윤리확립이별개의사항이아님에도분산되어있을필요가없고전문성도축적되지않음. 자기소속기관공직자에대한온정적접근의문제때문에각기관의공직자윤리위원회에대한신뢰도가쌓이고있지않음 - 공직윤리전담기구를독립된가칭국가청렴위원회등에집중시키 6) 제 19 대대통령선거더불어민주당정책공약집 < 나라를나라답게 >, 18 쪽, 2017 년 4 월 28 일발행 7) 공직자윤리법제 1 조 ( 목적 ) 을요약한것임

73 는것이독립성과전문성두가지를모두확보하는데유리한방안임 - 물론지방자치단체또는지방정부의경우에지방분권의관점에서별도로접근할수있겠으나, 지금처럼독립성이없는구조는탈피해야함

74 토론문 오경식국립강릉원주대법학과교수 사법개혁이라는과제의본질은? 국민의눈높이에서법원은법원답게, 검찰은검찰답게, 경찰은경찰답 게되어야한다. 이것이사법개혁의본질이다. 사법개혁이또다시새정부의화두로떠올랐다. 법관이법과양심에따라독립하여심판하는것이헌법상의법관의독립및공정한재판이며, 이것이인권보장, 민주적기본질서와법치주의확립을위한필수원칙이다. 눈치보기판결에법원은무척친하다. 정치권의눈치, 여론눈치등법원의눈치보기는끝이없다. 모두법과양심에따른판결이라하는데국민들은그렇게생각하지않는다. 대표적인것이전관예우이다. 이때에는대법원의눈치를보는것같다. 전관예우폐습과법조비리사건은잊을만하면터지는정례적행사와같다. 로스쿨에서와변협에서의법조윤리교육은형해화되고있는것이현실이다. 전관예우및사법부신뢰확보방안은없는가? * 과도한법관인사권의축소와형사사건변호사수임료상한제도입 * 형사사건변호사수임료상한제도입과성공보수금지와위반시징계또는제재방안 * 1심또는 2심에서의무죄판결에대한검찰의항소금지제도도입

75 검찰개혁방안 검찰개혁의첫번째대안으로제시된것이공수처신설이다. 이에 대하여살펴보자. * 공수처법안발의현황및주요내용 1. 관련법안의발의경과 제15대국회에서고위공직자비리조사처신설내용을담은부패방지법안이최초로발의되었으나철회되었음제16대국회에서는고위공직자비리조사처설치법안이발의되었으나임기만료폐기되고대신부패방지법안 ( 대안 ) 이통과되어부패방지위원회가신설되었음제17대국회에서는정부가공직부패수사처를국가청렴위원회소속으로설치하는내용의공직부패수사처설치에관한법률안을제출하였으나임기만료폐기되었음제18대국회에서는고위공직자비리조사처설치및운영에관한법률안등총 3건이발의되어사법개혁특위에회부되었으나, 각각임기만료폐기되었음제19대국회에서는고위공직자비리수사처설치및운영에관한법률안등 4건이발의되었으나, 각각임기만료폐기되었고, 그대신제도특검을법제화하고특별감찰관제도를도입하였음 * 20 대국회공수처법안발의현황 정의당노회찬의원이 고위공직자비리수사처설치에관한법률안 을대표발의하였고, 더민주당박범계의원, 국민의당이용주의원이 고위공직자비리수사처설치및운영에관한법률안 을더민주당, 국민의당합의안으로대표발의하였음

76 위 2개법안은국회법제사법위원회 1소위원회에서심사중이며, 이와별도로, 더민주당양승조의원이 고위공직자비리조사처설치및운영에관한법률안 을대표발의하였으나, 아직국회법제사법위원회안건으로상정되지는않았음 * 20 대국회공수처법안주요내용 구분 소속 처장 구성 대상자 노회찬의원발의 3년단임 ( 법조경력 15년이상 ) 대법원장추천 (2명) 대통령지명 (1명) 국회동의 대통령임명 차장명특정직 특별검사인이내 특별수사관인이내고위공직자전직은퇴임후년이내 차관급이상고공단국회의원지자체의장교육감법관 검사경무관및준장급이상 박범계의원안발의 독립기구 검사는퇴직후년간임용제한차장 특별검사同 양승조의원안발의 3년단임 ( 법조경력 또는 5년단임 ( 법조경력 15년 법학교수 15년 이상 ) 이상-비법조인 국회인사청문회 가능 ) 대통령임명 추천위 (7명, 법무부 장관 법원행정처장 대한변협회장 국회추천 4명 ) 단수 추천 인사청문 회 대통령임명 차장명 년단임 차장명 년단임 특정직 특별검사 인이내 정무직 특수검사 명이내 특정직 고검장급대우 수사관 명이내 고위공직자 고위공직자 대통령전직 대법 전직은퇴임후 원장 대법관 헌재 년이내 재판관검찰총장 차관급이상 국회의 정무직국무총리실 원 광역자치단체 중앙행정기관 선관 장 법관 검사 치 위국회대법원헌 안감및장관급이 법재판소 상

77 대상자 대상범죄 수사개시 권한 대통령비서실 국회의원광역자치 대통령비서실 경경호실 국가안단체장교육감법호실 국가안보실보실의급이상관 검사경무관및의급이상준장급이상 급이상감사원국準고위공직자 급이상감사원국세청공정위금융 대통령이임명하세청공정위금융위국정원는공직유관단체위대통령비서실 의장경호실 국가안보準고위공직자실국정원 금감원원장부원장부원장보감사準고위공직자 금감원원장부원장부원장보감사 가족 일반 배우자 직 계존비속형제자매 대통령 배우자 촌이내친족 가족 일반배우자직계존비속형제자매 대통령배우자촌이내친족 고위공직자의재직중범죄수뢰 직권남용등형법상공무원직무범죄직무관련횡령 배임특가법알선수재특경법수재범죄수익은닉규제법변호사법청탁금지법정치자금법조세범처벌법및그공범범인은닉 위증 허위감정 증거인멸 무고 가족의고위공직자직무관련범죄 인지및고소 고발 수사의뢰감사원대검국방부 수사의뢰국회재적이상국감법상조사위의결 수사권 기소권 공소유지권 공수처의 직무와 중복되는 사건은 공수처이관처장 판단 으로 검찰 이첩可 공수처직원 친족범죄는제외 가족 일반배우자직계혈족 대통령배우자직계혈족촌이내의방계혈족 대상자의모든범죄국민권익위고발사건 대상자차관급이상광역자치단체 장법관 검사국회의원경무관급이상장관급장교 부패행위지위 권한남용등을통한사익도모등 인지고소 고발제외 규정없음 수사의뢰감사원권익위인권위 수사요청국회재적의원이상연서 수사권 기소권 공 소유지권 공수처의 범죄수사 와중복되는범죄수 사는공수처이첩처 장판단으로他기 관이첩可 공수처직원비리 등은검찰수사 수사권기소권공소유지권 공수처의소관사건과중복되는경우에는공수처이첩처장판단으로검찰이첩可

78 불기소특례 보고의무등 재정신청고소 고발 수사의뢰기관장 기소법정주의 불기소심사위처장위촉인사전심사기속력無 재정신청기관장 수사의뢰 기소강제주의 기소법정주의와동일취지 처장의 국회출석 처장의 국회출석 처장의 국회출석 보고의무 보고의무 보고의무 처장의 처분 판 처장의국무회의출 처장의국무회의출 결확정 일내국 석 발언권한 대통 석 발언권한 국무 회 대통령 서면 령에대한의안제 총리에대한의안 보고의무 출건의권한 제출건의권한 * 공수처찬성론의주요내용 권력형부패사건에대한수사과정에서검찰의정치적중립성및공정성이문제되고있으므로별도수사기구설치필요검찰이가진수사권, 기소독점주의및기소편의주의등막강한재량권의행사를제도적으로견제하여균형확보사정기관의권력을분점하여경쟁성을높임으로써검찰의정치적부담을덜고효율적으로검사를비롯한고위공직자들의부패행위를적발하고, 엄정하게처벌해외사례를볼때고위공직자에대한독립사정기구를설치하는경우사회적효용이큰것으로나타남대안으로도입된특별검사제도는정치적도구로활용될수있고, 수사대상 기간이한정되어성과창출에한계, 대통령과특수관계있는자의비위행위를감찰하는특별감찰관제도는최근청와대민정수석사건에서불거진의혹등으로한계가노출됨

79 * 공수처의본질적문제점 검찰문제수사의공정성검찰권견제검사비리수사는검찰의독립성확보사법통제시민감시확대등으로해결할문제이며공수처와같은새로운권력기구창설은검찰문제의본질적인해결책이될수없음공수처는본질적으로많은문제가있는제도이고공수처법안도각론적으로상당한문제점을내포하고있어공수처도입은매우신중하게접근할사안으로이러한문제점으로인해국내에서도이미여년간충분한논의끝에거듭폐기되었던법안임년전여야합의로특별검사 특별감찰관제도가도입된現상황에서공수처는세금만낭비하고권력기관의총량만증가시키는옥상옥기구공수처는그취지와달리정치적중립성확보가거의불가능 1 모든정치적이슈를대화와타협이아닌형사사건으로해결하려는풍토하에서수사만능주의를심화시키는정쟁의블랙홀이될가능성이농후 2 표적수사를통해비정상적상시사찰기구로변질될위험이큰정치적수사기구대통령을정점으로하는내각에서행정을전담하도록한것이대통령직선제삼권분립의헌번정신임에도입법행정사법등그어디에도속하지않는독립기관으로설치될뿐만아니라법무부장관의지휘 감독을받는검찰과달리아무런통제나견제도받지않는무소불위의초헌법적권력기관으로집행기능은없고권고만수행하는독립기관인국가인권위와는차원을달리함처장의정치적성향및대통령과의관계국회의석분포에따라제왕적대통령의탄생을야기할수도있으며그外에도공수처장의수사기관선택에따른정쟁및떠넘기기式수사등다양한각론적문제점도내포기소권까지보유한별도부패수사기관은세계적으로유례가없는기형적인것으로고위공직자와그가족은공수처의수사를받고그외의국민은검찰수사를받게되어신분에따라처우를달리하므로헌법상평등원칙에위배되고부패범죄에대한형사사법의통일성이저해된다는지적도가능고위공직자에대한중복수사시공수처로이첩하게하여검찰의고위공직자부패수사를형해화시킴으로써국회의원등에대한부패수사공백우려

80 2. 중립성확보가어려워정치적수사기구가될우려 * 수사만능주의를심화시키고, 정쟁을가중시킬우려 국회주도로구성되는공수처는각종정치적이슈를대화와타협이아닌형사사건으로해결하려는수사만능주의풍토하에서각종고소 고발 수사의뢰 투서가난무하는정쟁의장이될것임수사대상에국회사정기능을담당하는검사와최종심판기능을담당하는판사까지포함시키고, 박범계안의경우국회의원 1/10 만동의하면어떠한사안에대해서도수사요청을할수있도록하여, 행정 사법부에대한국회의친위수사대역할도우려됨 노회찬안 ( 안제21조제2 항 ) : 국회재적위원 4분의 1 이상의연서로수사를의뢰할수있고, 박범계안 ( 안제18조제3호 ) 에의하면국회재적의원 10분의 1 이상의연서로수사요청을할수있음위규정에의하면국회의원 75명또는 40명만동의하면국회법상의결이없어도공수처에수사를의뢰또는요청할수있어국회가공수처수사를좌우할수있게됨더욱이, 병풍사건, BBK 사건, 국정원댓글사건사례처럼향후대선에서도중요한정치쟁점이형사사건화될우려가있고, 그와같은상황에서국회가실질적인구성권을행사하고, 수사요청도가능한공수처가정치적중립성을지키는것은사실상불가능함나아가, 공수처장은국회요구가있는경우출석하여보고하거나답변해야할의무가있는점까지감안하면, 공수처가언제든지국정통제수단또는정적을제거하는수단으로활용될수있고, 여야의정치적대립이심한정치현실에서공수처수사가정쟁의도구로전락할가능성이매우큼

81 * 제왕적대통령제강화수단 공수처가입법 사법 행정어디에도속하지않으면서국회의원등 고위공직자에대한사정기능이라는막강한권한을행사한다면공수처는 대통령권한을더욱강화하는수단으로도활용될수있음 공수처는국가주요고위공직자를대상으로무소불위의권력을휘두를수있다는점에서, 현재제왕적대통령의권한을더욱강화시키는강력한 대통령의친위검찰 로기능할가능성이큼. 더구나, 법무부장관의지휘 감독을받는검찰과달리아무런통제나견제도받지않는무소불위의초헌법적권력기관으로, 대통령이공수처장만장악하게되면, 공수처를통해국가주요기관전체를장악할수있고, 이에따라제왕적대통령권한은더강화될것임 * 정계진출을위한편파수사가능성 공수처의정치적중립성확보를명목으로, 박범계안은공수처장 차 장에대해, 노회찬안은공수처장 차장 특별검사 수사관에대해각각 퇴임후일정직위에대한임용제한규정을두고있음 박범계안 : 퇴직후 2년내대통령지명헌법재판관, 국무총리, 중앙행정기관 대통령비서실 경호실 국가안보실 국정원정무직임용금지노회찬안 : 퇴직후 3년내검사, 법무부장 차관, 대통령비서실 경호실 국가안보실, 국정원 2급이상임용금지그러나, 처장 차장 특별검사의정계진출은제한이없어정치적사건을편파수사한후정계진출을도모할우려도배제할수없음 3. 헌법정신에반하는위헌적권력기관은아닌지? 국가의모든행정작용에대한권한과책임을국민이직접선출한대

82 통령에게부여하고, 대통령을정점으로하는내각에서행정을전담하도록한것이대통령직선제와삼권분립의헌법정신헌법제1조는 모든권력은국민으로부터나온다. 고규정, 제66 조제4항은 행정권은대통령을수반으로하는정부에속한다 고규정 수사 기소는준사법적성격을보유하고있는동시에권익침해적행정작용이므로이를담당하는권력기관은삼권분립의원칙에따라행정각부의소속으로함이상당결국, 수사 기소권을행사하는공수처는국민기본권을제한할수있는행정권력을행사하는기관 입법 행정 사법중어디에도속하지않는독립기관으로설치하는것은위헌적인발상임 기존독립기관인 국가인권위원회 도헌법적근거가없어국민의기본 권을제한하거나다른국기기관에대한기속력있는행위는할수없고 시민단체와같은권고적기능만보유하고있음 * 공수처는권력기관총량만증가시키는옥상옥기구 2 년前여야합의로특별검사 특별감찰관도입, 특별검사는고위공 직자등을제한없이수사, 특별감찰관은대통령측근상시감찰 신설된특별검사 특별감찰관제의시행에만전을기하거나, 그결과 를분석하고문제점을보완하려는노력이선행되어야함 최순실국정농단사건에대한개별특검수사성과도고려필요현행특검 특감제도를無用하다고단정짓고, 기존검찰, 경찰등수사기관외에추가로권력기관을창설하는것은권력기관총량만증가시키는 옥상옥기구 사정기관상호간주도권다툼이예상되고, 인력및장비의중복등에

83 따른국민혈세낭비예상 국내에서도 1996 년 부패방지법 발의후, 지난 20 년간 10 여개의공 수처법안이논의되었으나, 헌법적문제, 실효성문제등으로모두폐 기, 20 대국회공수처법안역시폐기된법안과대동소이 * 상시사찰기구화또는무능한수사기관화우려 고위공직자비리는기업범죄등경제사범수사에서그단서가확보되는경우가많으나, 공수처는기업범죄에대한수사권이없어고위공직자에대한독자적비리적발이어려움최근 5년홍콩염정공서, 싱가포르탐오조사국기소 88.2%, 89.9% 가일반국민, 위염정공서의수뢰공무원기소는年평균 3명에불과권력기관의조직생존논리에따라가시적성과를추구하게될경우, 정치인, 고위공직자등을표적으로삼아상시적미행 감시 함정수사를하는비정상적상시사찰기구가될우려가높음 특히, 정기인사로검사가바뀌는검찰과달리공수처는소속직원에대한인사가없어간부나직원들이계속해서동일한보직에장기근무하게될것인데, 이로인해당연히부정부패가발생할것이고, 표적수사, 청탁수사, 무제한수사, 보복수사등이뒤따를것임만약공수처의수사대상으로일단선정되면수사대상자에게는매우두려운상황이될것임또한, 수사역량이축적된검찰에비해고위공직자등부패사범에대한수사능력이현저히떨어져비정상적인수사방법을동원하지않는경우무능한수사기관이되기쉬움대형부패사건수사경험이풍부한검찰도중수부폐지이후수사능력이저하되었다는비판이있는바, 50여명남짓의소규모조직으로복잡하고다양한부패범죄에대응하는것은지극히곤란함

84 * 검찰문제는정치적중립성확보, 사법통제와시민 언론감시확대등으로해결해야함공수처가검찰개혁의핵심으로주장되나, 정치적중립성을장담할수없는또다른권력기관인공수처가검찰개혁의본질이될수없음 권력기관으로다른권력기관을통제하는방식은북한, 나치독일에서 나볼수있는것으로, 선진국일수록기존사법시스템을가다듬고, 사법 통제, 시민사회 언론의감시를통해사법정의를실현 검찰문제는검찰수사의공정성을확보하고, 검찰권한을견제하며, 검사비리를근절할수있는실질적인제도, 즉, 검찰인사의독립성제고, 사법통제및언론 시민통제강화등을통해해결해야지새로운권력기관창설로해결할문제는아님 4. 검찰등기존수사기관의고위공직자수사배제의문제점 노회찬안 ( 안제12조제2항 ) 에의하면, 공수처의직무와중복되는다른기관의직무는공수처로이관해야하고, 다만, 검찰이수사 공소제기및유지하는것이적절하다고판단할때에는공수처장은검찰에사건을이첩할수있음 ( 공수처에우선적수사권부여 ) 박범계안 ( 안제16조제1항, 제2항 ) 에의하면, 공수처의범죄수사와중복되는다른기관의범죄수사는공수처로이첩하여야하고, 다만, 공수처장은다른기관이수사 공소제기및유지하는것이적절하다고판단될때에는그다른기관에사건을이첩할수있음위규정에의하면, 고위공직자등의부패범죄에대해서검찰등기존사정기관의수사권을실질적으로배제하고공수처에우선적또는전속적수사권을부여하는것인데, 선진국어디에도이처럼제도적으로검찰의수사권을직접적으로배제하는입법례는없음독일형소법제161조제1 항 : 검사는모든종류의수사를스스로수행하거나경찰기관과경찰직공무원이이를수행하도록할수있다

85 프랑스형소법제41조제1 항 : 검사는형벌법규에반하는범죄의수사및소추를위하여필요한일체의처분을행하거나또는이를행하게한다. 일본형소법제191 조제1 항 : 검찰관은필요하다고인정하는때에는스스로범죄를수사할수있다. 한편, 위규정은 1 직무상중복성판단기준과주체, 2 기존수사기관이사건을이관 이첩해야하는시기, 3 기존수사기관이스스로관할이있다고판단하여공수처전속관할사건을계속수사 기소한경우그효력, 4 공수처관할위반사건의상소, 재심또는비상상고절차등관련규정도없어혼란, 비효율이예상됨예컨대, 검찰이고위공직자, 하급공무원의공동부패범죄를확인한경우, 하급공무원은검찰이계속수사하고고위공직자만공수처로넘기면, 고위공직자수사만지연되면서말을맞추는등수사가방해받게되어, 결국고위공직자처벌만곤란해지는문제가발생함 * 주요선진국의부패범죄수사실태는? 1. 법률상직접수사권, 수사지휘권을보유한검찰이주요부패수사담당아래와같이형사소송법에검사의직접수사권과수사지휘권을규정하는등검찰제도가제대로갖춰진독일, 프랑스, 일본등선진국은주요부패수사를검찰이담당하고있다. 독일형사소송법제161조제1항 검사는모든종류의수사를스스로수행하거나경찰기관과경찰직공무원이이를수행하도록할수있다. 경찰기관과경찰직공무원은검사의요청이나위임을이행할의무가있으며.. 프랑스형사소송법제12 조 사법경찰권은검사의지휘하에본편에정하는사법경찰관, 공무원및사법경찰리가행사한다., 제41 조제1항 검사는형벌법규에반하는범죄의수사및소추를위하여필요한일체의처분을행하거나또는이를행하게한다., 제 68조제1항 검사가현장에도착한때에는사법경찰관의권한은

86 정지된다. 일본형사소송법제191조제1항 검찰관은필요하다고인정하는때에는스스로범죄를수사할수있다., 제193 조제3 항 검찰관은스스로범죄를수사하는경우에있어서필요가있는때에는사법경찰직원을지휘하여수사의보조를시킬수있다. 독일은 49개중점검찰청을지정하고경제전문관 회계관등수사보조전문인력이나부검사를배치하여경제 부패범죄를직접수사하고있고, 프랑스검찰은재정경제전담거점수사부, 금융조세범죄전담검찰을지정하고강력한수사지휘권을바탕으로경찰력을동원하여경제 부패범죄를수사하고있으며, 오스트리아는 2008 년사법개혁을단행하여비효율적인수사판사 ( 예심판사 ) 제도를폐지하면서검사를수사의주재자로내세워검사의수사권을새롭게규정하고경찰에대한수사지휘권을대폭강화하여역시부패범죄수사에서중요한역할을담당하고있다. 일본역시법률상검사가수사권을보유하고있으며, 실무상동경 오사카 나고야지검에특별수사부가설치되어있고, 여타지방검찰청에특별형사부가설치되어검찰이부패사건등중요사건을직접수사하고있다. 미국은뉴욕, LA 등검찰청에서자체수사인력을보유하고부패범죄, 중요경제범죄등을수사하고있으며, 연방검사는연방수사기관을지휘하여부패범죄등을수사하고있다. 이와같은부패범죄수사와관련한해외입법례를보았을때우리가국제적으로통용되고있는선진국의부패수사시스템과어깨를나란히할지, 아니면동남아소수국가에만존재하고있어일반적으로유례를찾아볼수없는별도의부패수사기구를설치하는것에따라야할지는두말할나위없이명백하다. * 검찰개혁의나아갈방향 1. 공수처신설방안 검찰개혁의최선책으로공수처신설이주장되고있으나, 정치적중립

87 성을장담할수없고많은부작용이예상되는또다른권력기관인공수처를신설하는것은검찰개혁의올바른방향이될수없다. 검찰제도의문제점은검찰의정치적중립성확보, 검찰권한견제, 검사비리근절등검찰의문제자체를직접적으로개혁하는방향으로추진하는것이상당하다. 권력기관으로다른권력기관을통제하는방식이아니라, 기존사법시스템을가다듬고국민과사법에의한통제, 언론을통한감시등을통해견제하는것이상당하다. 제도개혁 검찰의정치적중립성보장방안 검찰권한견제 검사비리근절 < 현재제시되고있는검찰개혁방안소개 > 구체적내용 검찰총장임명절차개선등검찰총장국회임명동의검찰총장추천위원회외부인사확대검찰총장임기연장 청와대검사파견실질적금지청와대근무후일정기간검사재임용금지 검찰권행사에국민참여검찰위원회검찰수사심위원회처분에국민의의사반영미국식기소대배심제도 기소등검사의 특별수사검찰청설치검사비리수사및독립적수사에효과가입증된한시적특임검사제도특별수사본부제도의상설화및기관화 특별감찰단등자체개혁안강화및입법화특별감찰단검찰간부에대한감찰수사재산형성과정심층심사제도정착검찰간부재산등록내역을제공받을수있도록공직자윤리법개정검사비리수사개시등에대한검찰위원회심의등국민의사반영 과거부터정치권등을중심으로여러차례검찰개혁논의가진행되어 입법적으로검찰제도의개혁이진행되어왔고, 검찰도그에맞춰각종 자문위원회가운영되었다