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1 수시연구 민자도로유지관리체계의공공성 개선방안연구 A Study on Reforming Supervision System of PPP Toll Road for Public Interest 유정복ㆍ장한별

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3 서문 2017 년 7월기준으로민간투자사업으로지정되어운영중인민자고속도로는총연장은 735.6km 이고, 전체민자도로의총사업비 19.9 조원중민간의투자비용이 12.1 억원에달합니다. 또한현재건설중인민자고속도로가 5개사업으로연장기준 118.8km, 실시계획중인 2개사업 158.5km 과민간사업자와주무관청사이에협상이진행중인 1 개사업 28.9km 등앞으로향후운영될민자고속도로의총연장은무려 1,041.8km 에달할것으로예상됩니다. 특히 기획재정부가발표한 2016~2020 국가재정운용계획 에따르면해당중기계획기간중정부의 SOC 분야에대한재정지출은연평균 6.0% 감소하여 2016 년예산 23.7 조원에비해 2020 년에는무려 5.2조원이줄어든 18.5 조원으로추계하고있습니다. 이러한상황으로인해정부는재정투자가감소하는만큼민간투자사업을활성화하여고속도로를비롯한 SOC 투자규모를유지하고자계획하고있습니다. 민간자본을활용한유료도로건설및운영을확충하는데있어서걸림돌이되는것이현재운영중인민자도로에대한비판적인여론입니다. 수익자부담의원칙, 재정도로와달리민자도로사업자만부담하는부가가치세, 도로관리청및도로공사대비상대적으로높은자금조달비용등을고려하더라도단위거리당통행료가재정도로에비해최대 3배까지높은민자도로사업장이존재하여이용자들의불만이높습니다.

4 또한, 과거통행료카드결제시스템, 하이패스시스템을통한무정차통과등의이용자편리를위한시설개선투자가주무관청과민간투자사업자가체결한실시협약에비용부담에대한사항이없다는등의이유로인해재정도로에비해뒤늦게이뤄지는부분도문제점으로지적되고있습니다. 이에따라민자도로사업의안정적인수행을위해서는사회기반시설에대한민간투자법에서정하고있는관리체계와별도로민자도로의공공성을강화하기위한관리감독기구의설치및운영방안을모색할필요가있다는정부의요청에따라본연구과제를수행하게되었습니다. 본연구는국내민자도로관리체계의현황과문제점을분석하고, 복수의민자도로감독기구의설립방안을검토한후가장실현가능성이높고현행법체계에부합하는방안을제시하고자하였습니다. 또한민자도로감독기구의설립및운영재원조달방안에관한검토를통해국회에서논의되고있는유료도로법개정안을보완할수있도록하였습니다. 민자도로사업은민간의자본을유치하여물류비용절감, 대도시권교통혼잡해소등에기여하고있습니다. 본연구의성과가이러한민자도로사업의활성화를제약하지않는범위내에서공공성을강화하여, 유료도로인프라의지속적인확충과민자도로이용자들의이용만족도제고라는두가지목표를모두달성할수있는지속가능한민자도로관리운영체계를수립하는데활용되기를기원합니다. 끝으로, 본연구를집필하는데여러도움을주신자문위원을비롯한선행연구자분들께깊은감사의뜻을전합니다 년 11 월 한국교통연구원 원장이창운

5 차례 요 약 ix 제1장연구의개요 1 제1절연구의필요성및목적 / 1 제2절연구의범위및수행방법 / 8 제3절선행연구고찰및본연구의차별성 / 10 제2장민자도로의현황및문제점분석 13 제1절국내민자도로사업현황 / 13 제2절민자도로의최소수입보장및환수조건현황 / 16 제3절민자도로통행료의법적성질과부과수준 / 21 제4절소결 / 29 제3장민자도로감독기구설립방안검토 33 제1절타교통분야사업자감독기구입법사례 / 33 제2절국내법상사업자감독기구운영유형 / 37 제3절주요선진국들의민자도로사업자에대한거버넌스 / 48 제4절민자도로감독기구설립방안검토 / 63 제5절소결 / 81 제 4 장민자도로감독원의구성및재원조달방안 83 제 1 절민자도로감독원의대표기관 / 83

6 제 2 절민자도로감독원의설립비용조달방안 / 91 제 3 절민자도로감독원의운영비용조달방안 / 99 제 5 장결론및정책제언 114 제 1 절결론 / 114 제 2 절정책제언 / 121 참고문헌 124 부록 128 Abstract 148

7 표차례 < 표 1-1> 국내유료도로현황 (2008~2016) 1 < 표 1-2> 민자고속도로사업현황 2 < 표 1-3> 민자도로관련선행연구 10 < 표 2-1> 민자도로사업추진일정및계획 14 < 표 2-2> 현재운영중인민자도로의통행료부과현황 26 < 표 2-3> 향후운영예정인민자도로의예상통행료 27 < 표 3-1> 사단법인또는조합형태의사업자단체형공공기관사례 37 < 표 3-2> 2017 년도기획재정부장관지정공공기관현황 40 < 표 3-3> 기금관리형준정부기관사례 41 < 표 3-4> 위탁집행형준정부기관사례 42 < 표 3-5> 공공기관수입구분기준 45 < 표 3-6> ASECAP 회원국들의유료도로관리운영현황 51 < 표 3-7> 프랑스의유료도로일반현황 52 < 표 3-8> 스페인의유료도로일반현황 56 < 표 3-9> 이탈리아의유료도로일반현황 57 < 표 3-10> 미국의고속도로관리현황 59 < 표 3-11> 조사연구형및시설관리형책임운영기관 69 < 표 3-12> 국토교통부소속책임운영기관 70 < 표 3-13> 국토교통부산하공공기관의유형별분류 73 < 표 3-14> 국토교통부산하위탁집행형준정부기관예산및정원 74 < 표 4-1> 공공기관임원선임절차일람 85 < 표 4-2> 금융감독원감독분담금의부담금여부에대한판단기준 106

8 그림차례 < 그림 1-1> 연구과제업무흐름도 9 < 그림 3-1> EU 회원국들의유료도로승용차통행료징수제도 49 < 그림 3-2> 프랑스의고속도로관리주체별비중 53 < 그림 3-3> 일본고속도로공단의수입및지출현황 :1956~

9 ix 요약 제 1 장서론 국내의민자도로총연장은 735.6km 1) 에달하고, 전체유료도로의누계연장대비비중은 13% 2) 를차지하고있다. 이처럼유료도로법과민간투자법에근거하여민자도로사업이활발하게진행되어왔으나현행법체계상주무관청의감독및공익을위한처분상의제약과재정도로에비해높은통행료수준과상대적으로낮은서비스수준, 잔존해있는최소수입보장제도로인한정부의보조금지출, 운영비용의과다계상과주주발행후순위채의고금리상환문제등으로회계투명성에대한문제제기등민자도로사업의공공성강화에대한사회적여론이높은상황이다. 제 2 장민자도로의현황및문제점분석 물론법인세및부가가치세부담이나재정도로의통합채산제와대비되는민자도로의제한된사업비회수기간 ( 관리운영권설정기간 ) 으로인한차이점이존재하는것이사실이다. 하지만민간의자율과창의적인경영관리방법을활용하여, 재정도로대비불리한조건에도불구하고도로공사보다낮은통행료를징수하면서도수익을내고있어민간투자법의제정목적에부합하는용인- 1) 국토교통부, 민자고속도로사업현황, 2017 ( ) 2) e- 나라지표유료도로현황중 2016 년기준 )

10 x 서울고속도로나안양-성남고속도로와같은사업시행사례도존재한다. 앞으로국가중기재정운용계획 (2016~2020) 3) 에따라 5년동안도로분야의경우 2016 년 8조 3,410 억원의투자계획예산이 2020 년에는 6조 2,820 억원까지연평균 6.8% 씩감소하는상황에서는국가재정을투입한도로 SOC 투자를보완할민자도로사업자가다수출현하도록권장해야하는상황이며, 교통 SOC 분야의 BTO사업중민자도로사업의사업성이상대적으로검증되어금융투자자들이선호하는상황임을고려할때대한국토교통부가민자도로사업자들을개별적으로상대하는현재의관리방식을계속유지할지여부에대한근본적인검토가필요다는문제의식에서제20대국회에서 [ 부록 ] 의본법안에발의되어국토교통위원회에서심의중이다. 제 3 장민자도로감독기구설립방안검토 이러한상황에서정부정책결정자들이본법안의원안통과시바로활용할수있는민자도로감독기구의설립및운영을위한재원조달방안을제시하여민자도로관리감독체계의공공성개선방안을제공하자고하였다. 본법안제23조의 7 제1항은민자도로감독원의설립근거조항이나구체적인설립형태를정하지않고있다. 선진국들의경우민자도로사업자들을회원사로하는이익단체가정부및지자체의상대방형태를취하고있는사례외에중앙정부외에별도로공적인관리감독기구를두고있는입법례는찾지못하여민자도로감독원의설립목적과공공기관법상공공기관의분류체계와요건을검토하여있는점을감안할때 기타공공기관 의형태가현실적으로가장적합하다고판단하였다. 법인의설립방안과관련하여본법안부칙에따른국토교통부내설립추진단을통한설립, 비영리사단법인, 민법상재단법인, 책임운영기관화등의방안 3) 기획재정부, 2016~2020 년국가재정운용계획 p.130, 2016

11 xi 을검토한결과본법안의통과가능성에대해추단할수없는상황임을고려하여본법안의통과전에 재단법인민자도로관리원 ( 가칭 ) 과같은형태로민법상재단법인으로설립하여정부사업을위탁수행하거나정부보조금사업을수행하고, 그과정에서기획재정부장관이고시하는기타공공기관으로지정될수있다. 이후본법안이국회본회의의결을거쳐유료도로법이개정되면 민자도로감독원 으로개칭된법정기관으로서법률에명시된고유사업을안정적으로수행할수있게된다. 이와관련하여다수의공공기관설립사례를참고하였다. 다만, 기획재정부에서정한공공기관의설립절차를준수하지않고, 국회를통한입법을통해법정기관으로설립되는공공기관들의증가에따라민법상법인으로설립된기타공공기관의법정기관화에제약이있는사실을 ( 사 ) 한국기술자격검정원 과 ( 재 ) 한국보육진흥원을통해확인한바, 이러한법정기관화가지연될가능성도충분히존재한다. 제 4 장민자도로감독원의구성및재원조달방안 민자도로감독원의대표기관의형태는독임제와합의제모두가능하며, 설립단계에서자유롭게결정할수있다. 다만, 민자도로감독원의설립목적은 민자도로의효율적인유지관리및운영을위하여 이므로민자도로감독원의대표기관을합의제인위원회로구성할경우도로의건설및운영, 민간투자사업의제반분야에대한전문가들이고르게참여할수있는장점이있고, 감독대상자인민자도로사업자들의순응성을확보할수있다. 합의제위원회형태로설치하는경우따라서본법안제23조의 7 제2항각호에명시된민자도로감독원의업무를고려할때, 최소한다음의다섯개분야에서 5명 ( 분야별 1명씩 ) 내지 9명 ( 분야별 1~3 명씩 ) 의위원을두는방안이바람직하다. 예를들어, 국토교통부에서도로분야의규제업무를수행한경험이서기관급이상의공무원 ( 중앙부처에서 10년이상재직한공무원으로재직한자 ).

12 xii 도로의설계및시공분야의토목전문가 ( 도로및교량의설계및시공분야경력 10년이상인자 ), 프로젝트파이낸싱분야에서다수의프로젝트를성공적으로추진한경험이있는금융및회계분야전문가 ( 공인회계사로서금융및회계분야에서 10년이상의경력이있는자 ), 학계또는연구계의토목공학및교통공학, 교통물류등의전문연구자 ( 박사학위를취득하고대학교의전임교원또는정부출연연구기관의연구자로 10년이상의경력이있는자 ), 민간투자사업의실시협약및분쟁해결과관련하여법률적인지식과경험을갖춘법관또는변호사 ( 법관또는변호사의자격을갖춘자로서 10년이상의경력이있는자 ), 그외에민간투자사업에 10년이상종사한경력이있는자는필수적으로 1인이상포함되어야하며회계및금융전문가와민간투자사업업계경력자의경우 1~2인을더추가할필요가있다. 민자도로감독원의설립비용조달방안을검토한결과기존공공기관인교통안전공단은근거법개정전에는이사회에서출연의사유를소명하기어렵다고판단되며, 한국교통연구원은경제인문사회연구회및국무조정실의승인의어려움과자본구조상설립비용조달제약이매우크기때문에사실상불가능하다. 결국본법안의통과로유료도로법이개정된이후에본법안부칙제3조에의거하여국토교통부내민자도로감독원설립추진단을통해재정으로민자도로감독원의물적기초를출연하는방안이나한국도로공사가재단법인민자도로관리원 ( 가칭 ) 에출연하여기타공공기관으로설립한이후에유료도로법이개정되면법정기관화하는방안이선택가능하고, 본법안의제20대국회임기내통과가능성이낮다면후자의방법을취해야한다. 이때한국도로공사는재정도로와연결되어있는민자도로의서비스수준제고를위해물적기초를출연할뿐, 경업관계에있는민자도로사업자들의영업현황에대한정보를취득할의도나가능성이없을소명하여재단법인설립부터추진하는것이바람직하다. 마지막으로민자도로감독원의운영비용조달방안에대해검토하였다. 이부분은기관설립이후안정적인운영에핵심이되는부분이다.

13 xiii 본법안제23조의 7 제4항각호에서는민자도로감독원의재원 ( 운영재원 ) 으로정부의출연금, 유료도로관리권자의출연금, 분담금, 기부금, 그밖의수입금을명시하고있다. 이를다시분류하면첫째, 아무런조건없이무상으로증여하는출연금, 둘째, 행정주체및행정주체로부터위탁받은자가법적인근거를가지고반대급부없이편무적으로징수하는준조세의일종인부담금, 셋째, 업무위탁및대행등계약에따른업무수행의대가로지급받는사업수입금으로나눠볼수있다. 첫째, 정부출연금은 1회적출연행위가아닌지속적인출연행위가있으려면목적세인 교통 에너지 환경세법 을부과하여징수한재원을사용하는 교통시설특별회계 와같은특별회계가필요하다. 특별회계는 2017 년예산기준으로 14개에불과 4) 하며, 국토교통부가관장하는교통분야특별회계도교통시설특별회계, 지역발전특별회계, 혁신도시건설특별회계의 3개 5) 뿐이다. 교통시설특별회계의도로계정의경우정부가출자하여물권인도로의관리운영권을반대급부로취득하는것에비해출연행위에대한 국가재정법 상기획재정부의통제가보다엄격한사실등을고려할때정부출연금을통한운영비용조달을기대하기어렵다. 또한, 보조금관리에관한법률 제14 조 ( 출연기관에대한별도의보조금교부제한 ) 는 국가는출연금을예산에계상한기관에대하여는출연금외에별도의보조금을예산에계상할수없다. 고정하고있어운영비용출연을받는대신에국고보조금사업대상에서제외되는대가도고려해야한다. 둘째, 본법안중핵심적인재원조달방안으로제시된부담금의경우현실적으로도입하기어렵다고판단된다. 현행 부담금관리기본법 은 [ 별표 ] 에규정된 89개의법률 (94개일련번호중 5개는폐지되었음 ) 에근거하지않고서는부담금을설치할수없도록정하고있다. 따라서부담금을신규로설치하기위해 4) 기획재정부, 2017 년나라살림예산안 3. 기타특별회계세입 세출예산명세서, p469~686 5) 국토교통부, 2018 년국토교통부예산안 ( 총지출기준 ) 38.9 조원편성 보도자료 p9. (2017, )

14 xiv 서는해당법률외에부담금관리기본법 [ 별표 ] 도함께개정하도록하고있어, 정부입법이아닌의원입법을통해부담금을설치하고자하더라도기획재정부장관의승인없이는부담금이신설되지못하도록봉쇄하고있다. 또한, 부담금관리기본법 이시행된 이전에법률적근거를두고징수를개시한부담금으로볼수있는반대급부없는조세외의금전지급의무에대해서도금융감독원의감독분담금에대한감사원의감사결과및현재국회에계류중인금융위원회법개정안처럼 부담금관리기본법 의틀내에서규율하고자하는상황이다. 따라서이러한상황에서민자도로감독원의재원에부담금을두도록하는유료도로법개정과부담금관리기본법 [ 별표 ] 의개정을동시에이루어야한다. 설령두개의법개정에성공한다고하더라도한국도로공사를제외한민자도로사업자들에게만부담금을징수하도록하는것에대해서민자도로사업자들이헌법제11조의평등의원칙위반이라는헌법소원또는위헌법률심판이청구할가능성이높고헌법재판소의판단결과를섣불리예단하기어렵다. 셋째, 본법안제23조의 7에제8항을신설하여 국토교통부장관은 ( 예산의범위내에서 ) 민자도로감독원에대하여제2항으로정한업무를수행하는데필요한비용을보조할수있다. 라는조문을추가하여보조금의지급근거로활용할수있다. 보조금은정부가특정공익사업을지원하기위하여반대급부없이교부하는금전적급부 6) 를의미하는데이러한법률조항을근거로국토교통부에서기획재정부에예산요구서를제출할때기획재정부가편성하는예산안에포함될가능성을높일수있다. 다만, 국고보조금은매년예산안의편성및국회승인과정에서언제든지삭감될수있으므로지속성을담보하기어렵다는점에서민자도로감독원의운영을위한안정적인재원확보수단으로활용하기어렵다. 넷째, 법령및정관에근거를둔기관고유의사업이나정부등으로부터위 6) 국회예산정책처, 2016 대한민국재정 (2016)

15 xv 탁받은사업을수행하여올리는사업수입및위탁수입을재원으로활용할수있다. 이재원의장점은 ( 재 ) 항공안전기술센터과 ( 재 ) 한국보육진흥원의사례에서본바와같이법정기관이되기전에기관의인건비및경상비와사업비를확보할수있는실효적인방안이다. 따라서민자도로감독원의경우본법안제23조의 7 제2항각호에명시된바와같이 민자도로사업과관련한교통수요예측및적정통행료산출사업, 민자도로통행료및부가통행료의수납대행사업, 그밖에국토교통부장관또는다른유료도로관리청이위탁하는업무등을통해사업수입과위탁수입을거두어기관의운영재원으로활용해야한다. 제 5 장결론 본연구는이상과같이민자도로의현황및문제점을분석하고, 국내입법사례및해외사례를참고하여민자도로감독기구의설립방안을복수로제시한후이중최적의대안을추천하였다. 그리고민자도로감독원의설립절차와대표기관의형태를검토한이후에민자도로감독원의설립비용의출연주체와운영재원의조달방안에대해검토하여정책결정가들이본법안의통과여부와관계없이민자도로감독원을설립하고자한다면활용할수있는방법을제시하였다.

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17 1 제 1 장연구의개요 제 1 절연구의배경및목적 아래 < 표 1-1> 과같이국내유료도로의누계연장중민자도로 7) 의비중은 2008 년에는 8% 였으나대체로계속증가하여 2016 년기준으로약 13% 8) 를차 지하고있다. < 표 1-1> 국내유료도로현황 (2008~2016) 구분 유료도로누계연장 (A) 3,527 3,847 3,952 4,010 4,136 4,222 4,285 4,348 4,521 고속국도 3,163 3,357 3,441 3,493 3,615 3,652 3,679 3,731 3,763 민자도로 (B) B/A % 지자체등관리도로 ) 국내최초의민자도로는 개통되었고 신공항하이웨이가운영주체였던인천국제공항고속도로이다.( ) 8) e- 나라지표유료도로현황중 2016 년기준 )

18 2 출처 : e- 나라지표유료도로현황 9) 또한아래 < 표 1-2> 와같이 기준으로현재운영중인 16 개민자 도로사업장의총연장은 735.6km 10) 에달하고, 건설단계에 5 개의사업장이, 실 시계획단계에 2 개사업장, 협상단계에 1 개사업장이존재 11) 한다. < 표 1-2> 민자고속도로사업현황 ( 기준 ) 구분 연장 (km) 투자비 ( 억원 ) 공사기간 시행단계 계 1, ,810 운영단계 (16) ,349 인천공항 38.2(6-8) 17, ~ 00 운영 (00~30) 천안-논산 81.0(4) 17, ~ 02 운영 (02-32) 대구-부산 82.1(4) 27, ~ 06 운영 (06~36) 서울외곽 36.3(8) 22, ~ 07 운영 (06~38) 부산-울산 47.2(4-6) 14, ~ 08 운영 (08~38) 서울-춘천 61.4(4-6) 21, ~ 09 운영 (09~39) 용인-서울 22.9(4-6) 15, ~ 09 운영 (09~39) 인천대교 12.3(6) 15, ~ 09 운영 (09~39) 서수원-평택 38.5(4-6) 16, ~ 09 운영 (09~39) 평택-시흥 42.6(4-6) 12, ~ 13 운영 (13~43) 수원-광명 27.4(4-6) 18, ~ 16 운영 (16~46) 9) 통계청, e- 나라지표유료도로현황 ( ) 10) 국토교통부, 민자고속도로사업현황, 2017 ( ) 11) 국토교통부, 민자고속도로사업현황, 2016 ( )

19 제 1 장연구의개요 3 구분연장 (km) 투자비 ( 억원 ) 공사기간시행단계 광주 - 원주 57.0(4) 15, ~ 16 운영 (16~46) 부산신항제 2 배후 15.3(4) 6, ~ 17 운영 (17~47) 인천-김포 28.9(4-6) 17, ~ 17 운영 (17~47) 상주-영천 93.9(4) 21, ~ 17 운영 (17~47) 구리-포천 50.6(4-6) 28, ~ 17 운영 (17~47) 건설단계 (5) ,416 안양-성남 21.9(4-6) 10, ~ 17 착공 ( ) 옥산-오창 12.1(4) 3, ~ 18 착공 ( ) 서울-문산 35.2(4-6) 22, ~ 20 착공 ( ) 이천-오산 31.3(4) 11, ~ 22 착공 ( ) 봉담-송산 18.3(4) 9, ~ 21 착공 ( ) 실시계획 (2) ,286 광명 - 서울 20.2(4-6) 16, 월 평택 - 부여 - 익산 138.3(4-6) 37, 월 협약체결 ( ) 협약체결 ( ) 협상단계 (1) ,759 포천 - 화도 28.9(4) 10, 월협상중 출처 : 국토교통부 민자고속도로사업현황 (2017)12) 이처럼 유료도로법 및 사회기반시설에대한민간투자법 ( 이하에서는 민간투자법 이라함 ) 에근거하여민자도로사업이활발하게진행되어왔으나현행민간투자체계상아래와같은한계점이있어민자도로사업의공공성강화에대한사회적요구가제기되고있다. 12) 국토교통부, )

20 4 첫째, 민자도로에대해유료도로관리권을설정해줄권한을가진주무관청은민간투자법제45조제1항에근거한주무관청의사업시행자에대한업무감독권한과명령발동권한을근거로하여사업시행자의법령위반등민간투자법제46조각호의경우에한하여공사중지및원상회복등의처분을할수있다. 또한같은법제47조에근거하여주무관청은사업시행자에대해서공익처분도할수있다. 그러나민간투자법제45조제1항의위임을받은같은법시행령제35조에서구체적으로명시한감독 명령의발령사유를보면 주무관청이시설의정상적인운영을위하여필요하다고인정하는경우 ( 제1호 ) 나, 사업시행자가이용자의편익을현저히저해할정도로시설의유지 관리를소홀히한다고판단되는경우 라고명시되어있어구체성이결여되어있다. 또한주무관청의가장강력한권한인공익처분시민간투자법제47조제2항에서는사업시행자의손실이발생할경우해당손실에대해서 정당한보상 을할의무가있어현실적으로주무관청이공익처분을행사하는데제약이되고있다. 결국현재까지민자도로분야에서는단한차례도공익처분이행사되지못한실정이다. 참고로하급심판결이기는하나도로분야가아닌하수관거사업에서지방자치단체의장이공익을위한처분으로서우선협상대상자지정취소처분을공익을위한처분이라고주장하였으나지방자치단체의장이패소한서울고등법원 선고 2013 누23210 판결이존재 13) 한다. 또한구체적인처분기준을민간투자법에명시하거나하위시행령또는시행규칙에위임하지않고있어주무관청이이를행사하는데도어려움이따른다. 이로인하여국토교통부장관등도로관리청인주무관청이운영중인민자도로사업자에대해안전시설기준강화나민자도로이용자들의편의성을확보하기위한새로운서비스등을추가로요구하더라도이를반영하기어려운구조적인문제가존재한다 경상남도가최소운영수익보장비용의 13) 박종준 (2016), 공익을위한처분에관한소고, 충남대학교법학연구제 27 권제 3 호, p.48

21 제 1 장연구의개요 5 문제로 마창대교에대해사업자지정취소를위한공익처분심의를기획재정부에신청한바있으나, 양자가재구조화에합의하여공익을위한처분이행해지지는않았다 14). 과거사례를보면후불신용카드결제 15), 긴급견인서비스 16) 등한국도로공사가건설및운영한재정도로에서시행되는서비스가민자도로에서는발생한추가비용 ( 신용카드결제시스템및단말기구매, 견인차유지비용등 ) 에대한부담문제를이유로민자도로이용자들과정치인들의거듭된민원에도불구하고지지부진하였다. 재정도로는 부터후불교통카드기능이있는신용 체크카드로통행료를지불 17) 할수있었던데반해, 민자도로는재정도로에비해약 2년가량늦은 에서야모든민자도로통행료에대한후불신용카드결제가가능 18) 해진바가있다. 둘째, 민자도로의효율적관리를위해서는민자도로운영사에대한투명한회계관리가요구된다. 그러나민간투자법제51조제1항은 사업시행자에게사회기반시설의관리 운영에필요한보고 를하도록포괄적으로만규정하고있고, 같은법제51조의2 제1항은주무관청에게민간투자사업의운영현황및추진실적자료를매년기획재정부장관에게제출할의무를규정하고있을뿐민자도로사업자들에대한회계자료제출의무는따로규정하지않고있다. 물론유료도로법제24조제2항은매년유료도로권자에게유료도로의건설유지비총액, 수납한통행료의총액에대한회계보고서제출의무를규정하고 14) 연합뉴스, 자보도 ( AKR HTML, ) 15) KBS ( ) 16) 사고나고장으로고속도로에정차한차량의 2 차사고예방을위해가까운휴게소, 영업소, 졸음쉼터등안전지대로견인서비스를말하며한국도로공사가비용을부담하며 2005 년부터시행중에있음 ( 한겨레신문, ) 17) JTBC, 자보도 ( NB , ) 18) 중앙일보, ( )

22 6 있다. 하지만, 그회계보고서의작성기준을위임받은유료도로법시행령제16 조에서도유료도로별로독립하여작성하라는내용만규정하고있어민간투자사업으로서국가의재정보조금이투자되었고, 실시협약에따라일부민자도로에는지금도최소수입보장 (MRG: Minimum Revenue Guarantee) 이적용되어운영수입보전도이뤄지고있는상황에서민자도로사업의회계투명성을확보하지못하고있다. 이때문에국정감사에서높은통행료로인한과다한수익률, 법인세절감을위해운영비용을과다계상하여민자도로사업시행법인은적자를보는상태에서대주주가법인에고율의후순위채를발행하여상환하게하는사례등민자도로사업자의과다한수익추구행위에대한비판이계속되고있다 19). 셋째, 현재민자도로사업으로지정되어운영중인민자도로사업장은 16개소이고, 향후추가운영될 8개소의사업장을합하면 5년후인 2022 년에는총 24개의민자도로가운영되게된다 20). 그런데이를관리하는정부조직인국토교통부도로투자지원과는일반행정조직으로순환보직과정원상의한계로인하여민자도로사업의이해에필요한금융 회계 법률전문인력을상시적으로투입할수없는실정이다. 이로인해민자도로사업의사업내용이결정되는우선협상대상자와의실시협약체결을위한협상에어려움을겪고있다. 물론회계법인및법무법인등과의계약을통하여업무를위탁하고있으나매실시협약건마다별도의자문계약을통해협상단으로위촉하고있고, 협상전략노출이발생할수밖에없다. 2016~2020 년중기재정운용계획 에따라향후부족한교통SOC 재원을민간투자사업으로조달해야하는상황에서민자도로사업제안을촉진해야하는상황이며, 교통SOC 분야의 BTO사업중민자도로사업의사업성이상대적으로검증되어금융투자자들이선호하는상황임을고려할때대한국토교통부가민자도로사업자들을개별적으로상대하는현재의관리방식을계속유지할지여부에대한근본적인검토가필요하다. 19) 국토매일 ( ) 20) 국토교통부 (2016), 민자고속도로사업현황, p.5

23 제 1 장연구의개요 7 넷째, 현재운영중인 16개의민자도로사업자중에서가장먼저관리운영권만료기한이도래하는인천공항고속도로의경우 2030년에관리운영권이반환된다. 이이후로도계속해서관리운영권이만료되는만자도로의운영방안에대한사전준비가필요한상황이다. 관리운영권의갱신, 재위탁공고에따른입찰또는한국도로공사에게운영위탁등의다양한대안을분석하고, 결정된절차를중립적으로수행할수있는독립된전문기관의역할이요구된다. 다섯째, 민자도로의관리 운영을담당하는주무부처인국토교통부는그동안민자도로에대한관리체계개선의필요성을인지하고제도적개선방안을모색해왔다 국토교통부와국회전현희위원실공동주최로 < 민자도로개혁, 지금이적기다 > 토론회를개최 21) 하기도하였다. 따라서민자도로관리체계개선하기위해감독기구의설립방법과설립및운영을위한재원조달방안등에대하여교통분야정부출연연구기관인한국교통연구원의정책기여가요구되는상황이다. 21) 건설경제신문 ( )

24 8 제 2 절연구의범위및수행방법 1. 연구의범위 본연구는민자도로의사업현황을파악한다음, 민자도로사업자들에대한해외의관리사례와국내여러분야의사업자단체관리감독기구입법례를검토하여정책결정자들에게민자도로감독기구의설립형태와설립및운영재원을확보하기위한구체적인실행방안을제시하고자한다. 따라서본연구는개별적인민자도로사업장의운영또는실시협약이나재구조방안의문제점에대해서는다루지않는다. 또한유료도로법이아니라민간투자법에따라통일적으로규율되는민간투자사업에대한전체적인공공성강화방안차원의접근방법도논의의대상에서제외하였다. 2. 연구의수행방법및절차 본연구는우선유료도로법및민간투자법에따라비도로관리청인민간사업자가유료도로관리권을설정하여통행료를징수하는민자도로의사업현황과각실시협약상의주요특징, 재구조화를통한통행료인하사례및그효과등을중심으로민자도로사업의현황을개관하였다. 이를통해, 현재민자도로사업자에대한관리감독이미비한부분을파악하고, 국내교통분야의사업자단체및관리감독기구사례, 타분야의사업자단체관리감독기구설치입법례, 해외주요선진국의법제사례등을참고하여관리감독기구의유형별시나리오를제시하였다. 다음으로각시나리오별장단점을분석하고가장적절한대안을추천한후에해당감독기구의설립형태와대표기관, 설립및운영을위한재원조달방안에대한최적의선택지를추천하였다. 본연구는 [ 부록 ] 의 전현희의원이대표발의한유료도로법일부개정법률안 ( 의안번호 : ) 22) 에대한검토를기반으로하였으나, 이법

25 제 1 장연구의개요 9 안에서제시한개정조문외의내용도검토하였으며, 민자도로감독기구의설립및재원조달방안에관련하여변호사 5인을자문위원으로위촉하여 2회의법률자문을받아법률적인위험을최소화하고자하였다. 이상과같이기술한본연구의수행절차는다음 < 그림1-1> 과같다. < 그림 1-1> 연구과제업무흐름도 22) 대한민국국회의안정보시스템 ( D8H1E4X1H7W0H1D1K5E6C8F6, )

26 10 제 3 절선행연구고찰및본연구의차별성 민간투자사업에대한선행연구는대부분민간투자법제2조제1호각목에근거한다양한유형의사회기반시설건설및운영사업에포괄적으로적용되는 BTO(Build-Transfer-Operate) 및 BTL(Build-Transfer-Lease) 등이사업유형에초점을맞추고있다. 유료도로법상의유료도로, 또는민간투자법상의유료도로에대한선행연구를조사한결과아래 < 표 1-3> 와같이 5건의선행연구가존재한다. < 표 1-3> 민자도로관련선행연구 수행시기연구보고서명및수행기관주요연구내용 논문명 : SOC 민자사업의추진방향 23) 사전타당성평가제도와 MRG 축소로 도로사업을중심으로인한민자도로사업에대한파급효과 연구자 ( 수행기관 ) : 김일환 ( 국토연구원 ) 제안사업적격심사제도및제3자공 연구목적 : 향후민자도로사업에대한고시재무적투자자사업참여방안전망및민자도로사업시행상의어려 세대간투자분담및수익자부담원칙움검토의관철을통한민자도로사업활성화 국내민자도로사업장개별분석수행 논문명 : 민자도로사업의발전방향및 교통수요예측의정확도향상방안전망 24) 적격성조사 (VfM) 연구자 ( 수행기관 ) : 윤하중 ( 국토연구원 ) 정부의재정지원축소및 MRG 보장 연구목적 : 과다한수요예측및최소비율하향조정제안수입보장제도로인한민자도로사업의 신규민자사업의추진에비관적이며, 근본적문제점분석토지보상비용의상승으로인한사업비상승으로수익성확보는어려울것임 유료고속도로의법적의미 논문명 : 유료고속도로의성격과법적 통행료의법적성격과설치주체문제 25) 유료도로관리권의성질및유료도로 연구자 ( 수행기관 ) : 박신 ( 국민대학교 ) 관리권자의지위 연구목적 : 현행유료도로와통행료 통행료의납부대상과감면대상징수체계에대한최초의법률적검토 통합채산제및통행료수납기간이며고속도로혼잡통행료도입방안 고속도로혼잡통행료도입검토을제안 유료도로법상유료도로와민간투자법상민간투자고속도로의차이점분석

27 제 1 장연구의개요 11 수행시기연구보고서명및수행기관주요연구내용 도로정비평가와병행하여민자도로 보고서명 : 민자도로의효율적운영관운영부문에대한평가시행필요. 리를위한운영평가제도도입및수행 에관한연구 26) 시범운영평가항목및평가방식을객관적으로설계하여민자도로사업자간 연구자 ( 수행기관 ) : 오성호 ( 국토연구원 ) 의객관적인서비스비교가가능하도 연구목적 : 민자도로사업자가재정도록함로수준의서비스를제공하도록유도 민자도로의운영개선을위한평가체하기위한방안마련계및평가지표제시 사업선정및평가기준명료화방안 통행료인상률완화방안 보고서명 : 민자고속도로중장기발전 방향연구 27) 자금재도달활성화방안 위험분담구조의현실화방안 연구자 ( 수행기관 ) : 윤하중 ( 국토연구원 ) 민자도로간의통합운영및민자-재정 연구목적 : 민자고속도로사업의발전도로의통합운영을위한주요쟁점별개선방안제시 민자도로의중장기발전방향과관련된제도개선제안 위다섯건의선행연구중앞의두건은민자도로사업의발전을위한기본적인구상을담은이슈페이퍼에가깝고, 지난 10년동안의민간투자법과기획재정부민간투자기본계획고시의거듭된개정으로인해유의미한시사점을얻기어렵다. 박신교수의연구는유료도로법과민간투자법을중심으로민자도로의제반법률관계에대해서헌법및행정법관점에서법률해석및체계정합성을분석한유일한연구이며, 현재도유료도로법과민간투자법을양축으로민자도로사업이운영되고있기때문에여전히유용한연구이다. 다만민자도로분야의첫법률연구인관계로제도의개관과고속도로혼잡통행료도입에대한제안 23) 김일환 (2005), SOC 민자사업추진방향 - 도로사업을중심으로, 국토 287 호 2005 년 9 월호 p.46~56 24) 윤하중 (2007), 민자도로사업의발전방향과전망, 국토 312 호 2007 년 10 월호, p.26~35 25) 박신 (2011), 유료고속도로의성격과법적문제, 국민대법학연구소법학논총 24(1), p.341~373 26) 국토연구원 (2011), 민자도로의효율적운영관리를위한운영평가제도도입및수행에관한연구 27) 국토연구원 (2012), 민자고속도로중장기발전방향연구

28 12 을목적으로하고있어, 민자도로의관리감독체계의개편에대한검토는존재하지않는다. 국토연구원의 2011 년의연구는현재의제도하에서는민자도로사업자가재정도로수준으로도로운영서비스를제공할유인이없음에주목하여도로운영평가제도도입을제안하면서평가의공정성및수용성확보를위해평가체계및평가지표를제시하였다. 이듬해인 2012 년의연구는민자도로사업의추진연혁과각단계별문제점분석, 개별문제점에대한구체적인개선방안, 중장기적인민자도로사업추진방식의개선제안까지종합적으로제시한연구였다. 이상의선행연구들과달리본연구에서는현행민자도로관리체계의문제점을행정주체의기관인국토교통부도로투자지원과를보좌하여개별민자도로사업자들과의협상을지원할수있는전문적인지원기구의부재에서찾고, 이를해결하기위해민자도로사업의사업제안을제약하지않으면서공공성이확보될수있는관리감독기구설립방법을찾고자하였다. 복수시나리오분석을통해선택한추천안에따른대표기관설계, 업무의범위와권한, 재원조달방안등을구체적으로제시하여정책결정자가즉각활용할수있는정책자문을목표로하는차이점이있다. 그외에민간투자사업의사업모델, 민간투자사업의갈등관리및저감에대한학계의연구들은본연구의내용을정리하면서필요한때에부분적으로인용하였다.

29 제 2 장민자도로의현황및문제점분석 13 제 2 장민자도로의현황및문제점분석 제 1 절국내민자도로사업현황 논의에앞서민간투자제도의개념을간단히언급하고자한다. 민관협력 (PPP:Public-Private-Partnership) 또는민간투자 (Private-Finance-Initiatives) 의개념은영미의제도로부터성립하여발전 28) 한것이다. 민관협력제도는제 2차세계대전말미국에서도시개발사업의일환으로시작되어 1970 년대대처수상시절영국에서활성화되었다 29). 우리나라는유료도로법을통해민자도로사업을시행하다가 제정하여같은해 시행 30) 한특별법관계에있는 사회간접자본시설에대한민간자본유치촉진법 에따라민자도로사업을추진해왔다. 민자도로사업의추진절차는크게세가지로나눌수있다. 첫째가정부고시사업 ( 재정사업으로예비타당성조사를신청한경우 ), 둘째가정부고시사업 ( 정부고시민자사업으로예비타당성조사및타당성분석을신청한경우 ), 셋째가민간제안사업으로신청한경우이다. 이에따른구체적인시행절차는민간투자법및국토교통부 31) 에서정하고있다. 28) 서순성 김기식 (2016), 사회기반시설에대한민간투자법이론과실무해설, p23, 삼일인포마인 29) 김성수 (2008), 민간투자사업의성격과사업자선정의법적과제 공법연구 36-4, 한국공법학회, p466 30) 국가법령정보센터, ( ) 31) 국토교통부, ( )

30 14 앞서본바와같이 2017 년현재유료도로법및민간투자법에따라운영중인 민자도로사업장은 16 개소이고, 향후운영이예상되는곳은 8 개소에달한다. 해당민자도로사업자들의사업추진일정및계획은아래 < 표 2-1> 32) 와같다. < 표 2-1> 민자도로사업추진일정및계획 ( 기준 ) 사업명 기본계획고시 제안서제출 협상대상자지정 실시협약체결 실시계획승인 공사착공 인천공항 천안 - 논산 대구 - 부산 서울외곽 부산 - 울산 서울 - 춘천 용인 - 서울 인천대교 서수원 - 평택 평택 - 시흥 수원 - 광명 광주-원주 부산신항제2배후 인천-김포 상주 - 영천 구리 - 포천 안양 - 성남 옥산 - 오창 (18.1 월 ) (18.1 월 ) 서울 - 문산 (20.11 월 ) (20.11 월 ) 이천 - 오산 (21.12 월 ) (21.12 월 ) 봉담 - 송산 (20.12 월 ) (20.12 월 ) 광명-서울 미정 미정 평택-부여- 익산 (17.11 월 ) (22.11 월 ) (22.11 월 ) 포천-화도 (17.12 월 ) (22.11 월 ) (22.11 월 ) 출처 : 국토교통부민자고속도로사업현황 (2016) 준공 개통 위의 < 표 2-1> 을확인하면 2009 년에개통한민자도로가 4 개소 ( 서울 - 춘천, 32) 국토교통부 (2016), 민자고속도로사업현황, p5

31 제 2 장민자도로의현황및문제점분석 15 용인-서울, 인천대교, 서수원-평택 ) 이고, 2017년에개통한민자도로가 5개소 ( 부산제2신항배후, 인천-김포, 안양-성남, 상주-영천, 구리-포천 ) 으로개통시점이불균등하게몰려있는것을확인할수있다. 이는금융위기로인한경기불황타개를위해교통SOC 투자를통한재정정책의필요성등에따라서해당사업추진일정이탄력적으로변동되기때문으로추정된다.

32 16 제 2 절민자도로의최소수입보장및환수조건현황 아래에서는현행실시협약에따라최소운영수입 (MRG) 을보장하고있는지여부와보장조건, 실시협약상운영수입초과분의주무관청환수기준등을조사하여정리하였다. 다만, 아래의기준은실시협약이체결된사업들에한하며, 실시협약에포함된비밀준수의무에따라실시협약서및최신의변경실시협약자료를구할수없어해당조건이변경되었을가능성도존재한다. 본연구의연구목적을소명하여국토교통부가주무관청인민자도로사업의실시협약서의내용을정리한외부비공개자료열람을승인받아가공된자료를확인하였지만실시협약서상의원문확인과직접인용은불가하였다. 따라서아래에서조사한내용의출처는모두국토교통부내부자료인 민자고속도로사업현황 (2016) 에기재된내용을정리하였으며, 반복을피하기위해표기를생략하였음을미리밝힌다. 1. 현재운영중인민자도로 인천공항고속도로의경우 30년 (2000~2030) 동안예상수입의 80% 에대한 MRG 를보장하고있다. 이는 2004 년 4월체결한변경실시협약에따라 MRG 지급기준을 90% 에서 80% 로인하한결과이다. 인천공항고속도로의환수조건은 MRG 지급기준과동일한 80% 초과분인데 80~90% 인경우에는초과분의 40% 를, 90~100% 인경우에는 90% 초과분의 60% 를, 100~110% 인경우에는 100% 초과분의 80% 를, 110% 를초과한경우에는 110% 초과분전액을주무관청이환수하도록정하고있다. 천안-논산고속도로의경우마찬가지로 20년 (2002~2022) 동안예상수입의 82% 에대한 MRG 를보장하고있다. 이는 2005 년 2월체결한변경실시협약에따라 MRG 지급기준을 90% 에서 82% 로인하한결과이다. 천안-논산고속도로

33 제 2 장민자도로의현황및문제점분석 17 의경우인천공항과같은식으로 82% 초과분을환수하되, 초과분환수급간을각각 82~92%, 92~102%, 102~110%, 110% 초과로각각정하여 110% 를초과할경우초과금액전액을주무관청이환수하도록정하고있다. 대구-부산고속도로의경우 20년 (2008~2028) 동안예상수입의 77% 에대한 MRG 를보장하고있다. 이는 2008 년 5월체결한변경실시협약에따라 MRG 지급기준을 90% 에서 77% 로인하한결과이다. 대구-부산고속도로의경우초과분에대한환수조건은인천공항고속도로와동일하다. 서울외곽순환도로의경우 20년 (2006~2028) 동안예상수입의 90% 에대한 MRG 를보장하고있다. 그리고환수조건은예상수입의 110% 초과분을환수한다고정하여형평을맞추고있다. 부산-울산고속도로의경우 30년 (2008~2038) 동안타인자본원리금과자기자본수익률 6% 미달분을최소수입으로보장하고있다. 그리고환수조건은자기자본수익률 8% 초과분으로정하고있다. 인천대교의경우 15년 (2009~2024) 동안예상수입의 80% 에대한 MRG를보장하고있고, 예상수입의 120% 를초과하는부분을환수하도록정하고있다. 서울-춘천고속도로의경우 15년 (2009~2024) 중최초 5년은예상수입의 80% 미달분에대한 MRG 를보장하고있고, 5년단위로순차적으로각각 70% 와 60% 로보장수준을낮추고있다. 또한 2002 년개정된민간투자사업기본계획고시에따라실제통행료수입이예상수입의 50% 에미달할경우 MRG 를지급하지않도록정하고있다. 서울-춘천고속도로의경우초과분환수기준은운영개시후 6~10 년동안은협약수입의 130% 초과분을, 10~15 년동안은협약수입의 140% 초과분을환수하도록정하고있다. 용인-서울고속도로의경우 10년 (2009~2019) 동안예상수입의 70% 미달분에대한 MRG 를보장하고있으나, 2002 년개정된민간투자사업기본계획고시에따라실제통행료수입이예상수입의 50% 에미달할경우 MRG 를지급하지않도록정하고있다. 용인-서울고속도로는예상수입초과분의환수조건을 130% 로정하고있다.

34 18 서수원-평택고속도로는실시협약체결당시에는 10년 (2009~2019) 동안예상수입의 80% 미달분에대한 MRG 를보장하고있었으나, 2014 년 10월재구조화및변경실시협약체결시통행료인하와함께최초로 MRG 를폐지하였다. 다만예상수입의 110% 초과분에대한환수조건은현재도존재하고있다. 참고로현재운영중인나머지민자도로인평택-시흥고속도로와수원-광명고속도로, 인천-김포고속도로, 안양-성남고속도로, 상주-영천고속도로, 광주-원주고속도로, 구리-포천고속도로, 부산신항제2배후도로는실시협약체결당시부터 MRG 를보장하지않고있다. 위민자도로들의환수조건을보면평택-시흥고속도로와수원-광명고속도로, 인천-김포고속도로, 안양-성남고속도로는매운영년도부가가치세를제외한실제사용료수입에서예상수입의 120% 를뺀초과분으로동일하게규정하고있다. 부산신항제2배후도로의경우환수조건이존재하지않는다. 상주- 영천고속도로의경우환수조건은운영개시일로부터타인자본상환완료시점까지누적기준실제통행료수입이환수기준통행료수입의 100% 초과시, 타인자본상환완료시점으로부터운영기간종료시점까지매사업년도의실제통행료수입이환수기준통행료수입의 100% 를초과하는경우로, 광주-원주고속도로의환수조건은운영개시일로부터타인자본상환완료시점까지누적기준실제통행료수입이환수기준통행료수입의 100% 를초과하는경우로, 구리- 포천고속도로는운영개시일로부터 5년이경과한시점및그후매 1년마다운영개시일로부터기준시점까지부가가치세를제외한누적기준실제통행료수입이동일한기간동안부가가치세를제외한누적기준환수기준통행료수입의 100% 를초과하는경우로정하고있다. 앞서말한바와같이이상의자료는국토교통부의대외비공개자료인 민자고속도로사업현황 (2016) 19~41 면의내용을정리하였으며, 반복을피하기위해표기를생략하였음을다시한번밝힌다. 2. 향후운영예정인민자도로

35 제 2 장민자도로의현황및문제점분석 년에민간제안사업에대한 MRG 제도가폐지되고, 2009 년에정부고시사업에대한 MRG 가각각폐지된관계로현재개통되지않은민자도로사업들에대한 MRG 는존재하지않고환수조건만존재한다. 현재확인가능한민자도로사업의통행료수입환수조건은다음과같다. 서울-문산고속도로는부가가치세를제외한실제통행료수입이운영개시일로부터 20년은환수기준통행료수입의 110% 를, 그후 10년은환수기준통행료수입의 110% 를초과하는경우환수하도록정하고있다. 광명-서울고속도로는운영개시일로부터 30년동안매운영년도부가가치세를제외한실제통행료수입이환수기준통행료수입을초과하는경우환수하도록정하고있다. 옥산-오창고속도로는부가가치세를제외한실제통행료수입이운영개시일로부터 20년간은환수기준통행료수입의 110% 를, 그후 10년간은환수기준통행료수입의 100% 를초과하는경우로정하고있다. 이천-오산고속도로는부가가치세를제외한실제통행료수입이운영개시일로부터 20년간은환수기준통행료수입의 110% 를, 그후 10년간은호나수기준통행료수입의 100% 를초과하는경우환수하도록정하고있다. 앞서말한바와같이이상의자료는국토교통부의대외비공개자료인 민자고속도로사업현황 (2016) 42~84 면의내용을간추린것이며, 반복을피하기위해표기를생략하였음을다시한번밝힌다. 3. 소결 감사원의 2015 년결산확인결과 33) 에따르면민자도로건설및관리계정으로 1조 7,524 억원이지급되었다. 이중민자유치활성화계정으로총 8개민자도로사업자에대해 MRG로지급된금액이 3,204 억원이고, 민자유치건설보조금이 1조 4,492 억원이었다. 이듬해인 2016년에는민자도로건설및관리계 33) 감사원 (2016), 2015 회계연도국가결산검사보고서 p.392~393

36 20 정으로전년대비 25.9% 감액된 1조 3,116 억원이편성 34) 되었고, 이중민자유치활성화계정으로총 8개의민자도로사업자에대해 MRG 로 3,627 억원이지급 35) 된것으로추정된다. 현재운영중인민자도로중에서서울-춘천고속도로의경우 2015 년기준으로실제운영수입이예상운영수입의 74% 로 6~10 년기준인 70% 를상회하고, 용인-서울고속도로는 2019 년까지 70% 를 MRG 로보장하고있으나 2015 년기준으로실제운영수입이예상운영수입의 91.5% 에달하여 MRG 가발생하지않고있다 36) 년예산에편성된민자유치활성화계정총액 4,135 억원중에서 MRG 지급금액이가장큰 4개민자도로가각각인천공항 (1,115 억원 ), 대구-부산 (876 억원 ), 천안-논산 (763 억원 ), 서울외곽 (719 억원 ) 에달하여도합 3,473 억원에달하여민자유치활성화계정총액의 83.9% 를차지 37) 하고있는점도유의할부분이다. 34) 국토교통부, 2016 예산개요 ( ) 35) 대전일보 ( ) 국회 < 민자도로 20 년, 통행료인하와국민중심개선방안 > 토론회에서재인용, 36) 국토교통부 (2016), 민자고속도로사업현황 37) 국토교통부, 2016 예산개요 ( )

37 제 2 장민자도로의현황및문제점분석 21 제 3 절민자도로통행료의법적성질과부과수준 1. 민자도로통행료의법적성질 유료도로법제2조제2호는유료도로를 유료도로법및또는 사회기반시설에대한민간투자법 제26조에따라통행료또는사용료를받는도로 로정의하고있다. 이러한유료도로중비도로관리청인민간투자사업자가사업시행자인도로를 민자도로 라고할수있다. 참고로전현희의원이대표발의한유료도로법일부개정법률안 ( 이하 본법안 이라한다.) 제2조제2호나목은같은취지로 사회기반시설에대한민간투자법 제26조에따라통행료또는사용료를받는도로를 민자도로 로정의 38) 하고있다. 다만민간투자법이아닌 유료도로법 에근거한민자도로도존재할수있으므로본법안의민자도로의정의에는 민간사업자가유료도로법또는사회기반시설에대한민간투자법제 26조에따라통행료또는사용료를받는도로 로수정되어야한다. 민자도로는행정법상개념으로공물 ( 公物 ) 에해당하며, 단지실시시간동안에민간투자사업자에대해사용수익권한이유보되어있고, 이를유료도로관리권이라는물권 ( 物權 ) 으로유료도로관리권등록원부에등기하여사용 수익할수있는권리를보장하고있다. 이러한민자도로에대한일반사용권을헌법상일반적행동의자유와신체의자유, 거주 이전의자유및교통 통신의자유등자유권적기본권또는헌법상사회국가의원리에의해사회구성원으로서의경제활동및사회적삶을영위할수있는기반으로서자동차교통이용자에게보장된주관적공권으로파악하는입장 39) 이있다. 그러나대법원판례 40) 는 일반적으로도로는국가나지방자치단체가직접 38) 대한민국국회의안정보시스템 ( D8H1E4X1H7W0H1D1K5E6C8F6, ) 39) 박신 (2011), 유료고속도로의성격과법적문제, 법학논총 24-1, p , 국민대학교법학연구소 40) 대법원 선고 91 누 판결 국유도로의공용폐지처분무효확인등

38 22 공중의통행에제공하는것으로서일반국민은이를자유로이이용할수있는것이기는하나, 그렇다고하여그이용관계로부터당연히그도로에관하여특정한권리나법령에의하여보호되는이익이개인에게부여되는것이라고까지는말할수없으므로, 일반적인시민생활에있어도로를이용만하는사람은그용도폐지를다툴법률상의이익이있다고말할수없지만, 공공용재산이라고하여도당해공공용재산의성질상특정개인의생활에개별성이강한직접적이고구체적인이익을부여하고있어서그에게그로인한이익을가지게하는것이법률적인관점으로도이유가있다고인정되는특별한사정이있는경우에는그와같은이익은법률상보호되어야할것이고, 따라서도로의용도폐지처분에관하여이러한직접적인이해관계를가지는사람이그와같은이익을현실적으로침해당한경우에는그취소를구할법률상의이익이있다. 고하여일반국민에게도로의무료이용을요구할 특정한권리나법령에의하여보호되는이익 ( 법률상보호가치있는이익 ) 이존재하지않는다고명시한바가있다. 관리운영기간을보면행정주체인도로관리청은유료도로법제10조에근거하여비도로관리청인특정한개인또는법인에대해서기간을정한유료도로관리권을설정할수있고, 같은법제16조및시행령제10조제1항에의하여통행료의수납기간은 30년의범위안에서정할수있다. 반면, 민간투자법제 26조에는관리운영권설정기한의제한을따로두지않고있으며, 민간투자법에따라기획재정부장관이매년고시하는민간투자사업기본계획에서사회기반시설의관리운영권설정기한을최대 50년이하로제한 41) 하고있으므로민간투자법에근거하여진행되는민자도로의경우최대 50년까지관리운영권을설정할수있다. 또한, 민간투자법에의해관리운영권이설정된민자도로는운영자가민간사업자라고하더라도해당시설이국가에의하여직접공적목적에제공된공물이며, 따라서그도로의이용에대한대가는공물사용에대한반대급부로서 41) 기획재정부 (2017), 민간투자사업기본계획 제 11 조제 3 항

39 제 2 장민자도로의현황및문제점분석 23 제공하는것이므로법적성격을공법상의사용료에해당한다 42). 참고로헌법재판소는민간투자법에대한위헌소원심판 43) 에서 민간제안사업의추진절차에관한다양한이해관계의존재로인하여토론과합의의필요성이있다고하더라도, 이사건법률조항의구체적인규율영역인사업의제안부터사업시행자지정까지의절차는, 헌법상국민의기본권을직접적으로제한하거나헌법이명문으로법률로정할것을요구하고있는부분이아니다. 한편이는전문적인정책의수립과다양하고급변하는경제및행정현실에대응할필요성을감안할때, 의회유보의요청에따라반드시입법자스스로규율해야만하는부분이라고보기도어렵다. 따라서이사건법률조항은헌법상법률유보원칙에위반되지아니한다 44). 라고설시한바있다. 이어서, 민간제안사업은정부고시사업의엄격한절차를통해서는고려하기힘들수도있는민간의자본과효율적인기술및경영기법을사회간접자본시설의확충에적극적으로활용하기위한것인바, 그구체적인절차의형성에대하여는수시로변화하는경제및행정현실에맞는탄력적인규율이필요할수있다. 따라서민간제안사업의추진절차중사업의제안부터사업시행자지정까지의절차의자세한부분을대통령령에위임할필요성을부정할수는없다 45). 고판단하여민간투자사업중민간부문의제안으로시행되는사업의추진절차를대통령령에위임한구 사회간접자본시설에대한민간투자법 ( 법률제7386 호로법명이 사회기반시설에대한민간투자법 으로변경되어개정되기전의것 ) 제9조제2항이헌법상법률유보원칙에위반되지않음은물론헌법제75조의포괄위임입법금지원칙도위반하지않았다고결정한바가있다. 42) 박신 (2011), 유료고속도로의성격과법적문제, 법학논총 24-1, p , 국민대학교법학연구소 43) 헌법재판소 선고 2007 헌바 63 전원재판부 [ 구사회간접자본시설에대한민간투자법제 9 조위헌소원 ] 44) 헌법재판소 선고 2007 헌바 63 전원재판부 [ 구사회간접자본시설에대한민간투자법제 9 조위헌소원 ] 45) 헌법재판소 선고 2007 헌바 63 전원재판부 [ 구사회간접자본시설에대한민간투자법제 9 조위헌소원 ]

40 24 2. 재정도로의통합채산제와민자도로 유료도로법제18조는유료도로관리청또는유료도로관리권자가둘이상의유료도로관리청또는유료도로관리권자이고, 두유료도로가교통상관련을가지고있으며, 통행료를통합하여받는것이적당하다고인정되는특별한사유가있는경우에해당유료도로를하나의유료도로로하여통행료를징수할수있도록하고있다. 이로인하여한국도로공사가유료도로관리권자인유료도로들은유료도로법상의통행료징수기한인 30년이지났음에도불구하고통합채산제를근거로이용자들로부터통행료를징수할수있다. 이러한통합채산제는 당시개정된유료도로법에처음도입되었으며재정도로인유료도로전노선의총투자비와총회수금액을비교하여투자비의회수완료여부를판단하게되므로사실상이용자들로부터영구히통행료를징수할수있는효과를발생시킨다. 반면에민간투자법에따른민자도로는도로관리청으로부터관리운영권을설정받아운영하는사업기간이종료되면민간투자사업자의사용 수익권한은소멸하게된다. 구체적으로재무모델산정시통행료결정수준은순현재가치법 (NPV) 46) 에따라불변가격인총사업비와운영비용의현재가치가불변총수입의현재가치와같아지는수준으로서순현재가치가 0원이되는수준에서결정되게되므로최대 30년의운영기간동안건설비와운영비등모든사업비용을회수해야하므로재정도로에비해서높을수밖에없다. 위에서본바와같이통합채산제로인하여재정도로를관리 운영하는한국도로공사의경우사실상영구적으로통행료수입을거둘수있어현재최대 30년 47) 으로제한된관리운영기간동안만통행료를징수할수있는민간도로가구조적으로높은통행료를받을수밖에없는실정이다. 46) 공공투자관리센터 (2012), 타당성재조사일반지침수정 보완연구제 2 판, p.62~63 참조 47) 지자체사례를보면경상남도에위치한거가대교및마창대교의경우 40 년의관리운영권을설정한사례도존재하나국토교통부가주무관청인민자도로사업의경우 30 년의관리운영기간을초과하는사례는존재하지않음

41 제 2 장민자도로의현황및문제점분석 25 게다가부가가치세법제26조제1항제19호에근거하여재정도로에한해서면부가가치세가면세되고있고, 한국도로공사의경우 조세감면규제법 제 4 조제1항제22호에근거하여법인세와영업세가면제되고있다. 반면에민자도로시행법인의경우 10% 의부가가치세외에영업수익에대해법인세법제 55조에서정한세율에따라법인세를납부할의무도부담하고있다. 이러한요인들이민자도로와재정도로의통행료차이를발생시키는주요한원인 48) 중의하나이다. 3. 민자도로의통행료부과수준 제 1 종승용차로전구간을운행하는것을가정하여민자도로와재정도로의 통행료수준을비교하면아래 < 표 2-2> 49) 와같다. 48) 법인세와달리지방세법제 9 조제 2 항은국가, 지방자치단체에귀속또는기부채납 ( 민간투자법제 4 조제 3 호에따른방식으로귀속되는경우를포함한다 ) 를조건으로취득하는부동산및민간투자법제 2 조제 1 호각목에해당하는사회기반시설에대해취득세를면제하고있다. 49) 국토교통부 (2016), 민자도로사업현황

42 26 < 표 2-2> 현재운영중인민자도로의통행료부과현황 노선명이용거리차선수 민자노선통행료 도로공사기준통행료 도공대비비율 ( 배 ) 인천공항 38.2km 6-8 6,600 원 2,900 원 2.28 천안 - 논산 81.0km 4 9,400 원 4,500 원 2.09 대구 - 부산 82.1km 4 10,500 원 4,500 원 2.33 서울외곽 36.3km 8 4,800 원 2,800 원 1.71 부산 - 울산 47.2km 4-6 4,000 원 3,400 원 1.18 서울 - 춘천 61.4km 4-6 6,800 원 3,800 원 1.79 용인 - 서울 22.9km 4-6 1,800 원 2,100 원 0.86 인천대교 21.2km 6 6,200 원 2,000 원 3.10 서수원 - 평택 38.5km 4 2,700 원 2,200 원 1.23 평택 - 시흥 42.6km 4 2,900 원 2,800 원 1.04 수원 - 광명 27.4km 4-6 2,900 원 2,200 원 1.32 광주 - 원주 57.0km 4 4,346 원 3,400 원 1.28 부산신항제 2 배후 15.3km 4 1,943 원 1,600 원 1.21 인천 - 김포 28.9km 4-6 2,545 원 2,300 원 1.11 상주 - 영천 93.9km 4 7,694 원 5,100 원 1.51 구리 - 포천 50.6km 4-6 3,759 원 3,100 원 1.21 안양 - 성남 21.9km 4-6 1,919 원 2,000 원 0.96 출처 : 국토교통부, 민자도로사업현황 (2016) 평균 1.54 위의 < 표 2-2> 를확인하면현재운영중인 18개의평균통행료가한국도로공사가운영하는재정도로대비 1.54 배임을알수있다. 용인-서울고속도로의경우민자도로통행료가도로공사대비 0.86 배로 300 원저렴하지만인천대교의경우도로공사대비무려 4,200 원이높아 3.1배에달하고있다 50). 50) 국토교통부 (2016), 민자도로사업현황

43 제 2 장민자도로의현황및문제점분석 27 < 표 2-3> 향후운영예정인민자도로의예상통행료 노선명이용거리차선수 민자노선통행료 도로공사기준통행료 도공대비비율 ( 배 ) 옥산-오창 12.1km 4 1,589 원 1,400 원 1.14 서울-문산 35.2km 4-6 3,267 원 2,500 원 1.30 광명-서울 20.2km 4-6 2,305 원 1,900 원 1.21 이천-오산 31.3km 4 2,660 원 2,300 원 1.16 봉담-송산 18.2km 4 2,213 원 1,700 원 1.30 포천-화도 28.9km 4 3,298 원 2,200 원 1.50 평택-부여-익산 138.3km 4-6 7,607 원 6,900 원 1.10 평균 1.24 출처 : 국토교통부, 민자도로사업현황 (2016) 위의 < 표 2-3> 51) 에서본바와같이현재건설및협상단계에있는민자도로의경우도로공사대비통행료부과기준이 1.24 배로현재운영중인도로들보다격차가축소 52) 된것을확인할수있다. 이는민간투자사업자들의활발한비용절감의효과로도볼수있지만, 민간투자업계측에서는실시협약체결을위한민간투자사업자와주무관청사이의협상이민간투자사업자에게불리하게이뤄지고있어, 장기적으로민간투자사업의사업성분석에악영향을미치고, 결국민간투자사업의제안이감소할것이라고주장 53) 하고있다. 민자도로는재정도로와달리통행료수입의 10% 를부가가치세로납부하기때문에도로공사와같은운영비용이들더라도 1.1배의통행료를부과해야하고 54), 법인세부담등한국도로공사가위탁받아운영하는경우에대비하여가 51) 국토교통부 (2016), 민자도로사업현황 52) 전게서 53) 한국건설산업연구원 (2014), 민간투자사업의재원조달원활화방안, p.10 54) 조세특례제한법제 105 조제 1 항제 3 의 2 호라목은민자도로와달리민간투자법제 2 조제 7 호에의한사업시행자에게직접공급하는도시철도건설용역의경우에는영세율을적용하고있다.

44 28 지는원천적인제약조건들이존재한다는점을고려할필요가있다. 현재건설및협상단계에있는민자도로의도로공사대비통행료부과기준은점차찾아지는추세이다. 그리고현재운영중인민자도로들이 2030 년부터차례로 55) 관리운영기간이만료된다. 현재는관리운영권이만료된이후의민자도로운영에대한계획이수립되지않은상황이지만건설비용에대한상각이종료된이상관리운영권이다시설정되더라도기존관리운영권만료이후의민자도로통행료는관리운영권상각비용부담이훨씬줄어들것으로예상되기때문에시설보수비증가를고려하더라도현재수준보다낮아질가능성이높다. 이러한점을고려할때장기적으로민자도로이용자들의통행료에대한불만은완화될것으로예상해볼수있다. 근본적으로유료도로법상의통행료는법제16조및같은법시행령제10조에따라유료도로의건설유지비총액의범위내에서물가수준, 다른교통수단의운임그밖의공공요금등과비교하여공정상당한금액으로책정되는데반해민자도로의통행료는민간투자사업자가사업모델에대한재무성분석을통해산출한총사업비를고려하여도로관리청과민간투자사업자간의협상을통한계약인실시협약에따라서정해지는유동적인특성이존재한다. 따라서양자의통행료수준이반드시동일한수준또는부가가치세를고려하여 1.1배의금액으로일치되어야한다고주장할근거는없다. 55) 국토교통부 (2017), 민자고속도로사업현황 ( 388, )

45 제 2 장민자도로의현황및문제점분석 29 제 4 절소결 앞의 < 표 2-2> 와 < 표 2-3> 을통해살펴본바와같이민자도로와재정도로의통행료격차가유의미하게발생하고있는것이사실이다. 물론법인세및부가가치세효과나재정도로의통합채산제와대비되는민자도로의제한된사업비회수기간 ( 관리운영권설정기간 ) 으로인한부분도존재한다. 하지만민간의자율과창의적인경영관리방법을활용하여, 재정도로대비불리한조건에도불구하고도로공사보다낮은통행료를징수하면서도수익을내고있는민간투자법의제정목적에부합하는용인-서울고속도로나안양-성남고속도로와같은사업시행사례도존재한다. 앞으로국가중기재정운용계획 (2016~2020) 56) 에따라 5년동안도로분야의경우 2016 년 8조 3,410 억원의투자계획예산이 2020 년에는 6조 2,820 억원까지연평균 6.8% 씩감소하는상황에서는국가재정을투입한도로 SOC 투자를보완할민자도로사업자가다수출현하도록권장해야한다. 도로관리청이공공성강화를이유로준수하기어려운제약요건들을신설할경우, 사실상대주단모집이불가능할정도로사업기대수익률 (Project IRR) 이올라갈수밖에없어민간투자사업제안이감소하게된다. 따라서금리인상기 57) 라는사업제약요건하에사업기대수익민간투자사업자들로하여금어떻게재정도로와유사한수준의통행료로상응하는수준의운영서비스를유지할수있을지를모색할필요가있다. 현재운영되고있는 18개의민자도로중 2016 년도를기준으로 9개의민자도로사업장에최소수입보장 (MRG) 약정에따라정부재원이투입되고있는상황 58) 에서보전금을지급받고있는사업자들은운영비절감및서비스개선에 56) 기획재정부 (2016), 2016~2020 년국가재정운용계획 p ) 한국은행경제통계시스템을통해 2016 년 2 월부터 2017 년 9 월까지의 3 년만기국고채금리를조회하면연 1.474% 에서연 1.785% 로완만한대세상승흐름을보이고있음을확인할수있다. ( ) 58) 국토교통부 (2016), 민자도로사업현황 p.10

46 30 대한유인을갖기어렵다. 따라서 2012 년국토연구원이수행한선행연구 59) 에서제안한바와같이민자도로사업자들의운영실적에대한정기적인평가가필요하다. 이평가결과를통해주무관청이인센티브또는패널티를부여할수있을때민자도로사업자의운영비용절감및서비스개선을위한창의성이발휘될것이다. 참고로여객자동차운수사업법제20조에서는국토교통부장관및시 도지사에게사업자의경영상태와제공서비스에대한평가를시행하고, 그결과를공표하는것은물론우수한사업자에대한재정지원등의인센티브제도 60) 를마련하고있다. 서울특별시의사례를보면시내버스준공영제를통하여표준운송원가를설정하고, 시내버스운송사업자에게적자노선의운영비를실비정산해주고있는상황이다. 예를들어서울특별시는사업자의도덕적해이를방지하기위하여매년관내시내버스회사들에대해경영및서비스평가를시행하여그평가결과를인센티브지급에반영하고있고, 노선경쟁입찰시에서비스수준우수업체에인센티브를부여 61) 하는방식을사용하고있다. 반면, 항공교통분야의경우항공사업법제63조에따라 2년마다 62) 항공교통서비스를평가하고있으나, 평가결과는같은법제64조제1항에따라국토교통부홈페이지를통해이용자들에게공개되고있을뿐서비스결과에따른인센티브나불이익을주어지지않고있다. 이는철도교통분야도마찬가지여서철도사업법제26조에따라국토교통부장관은 2년마다철도서비스의품질을평가하고있으나이또한같은법제27조에따라공표만될뿐이며, 같은법제21조의사업개선명령의근거가될수있는잠재적인불이익만존재할뿐인센티브제도로는기능하지못하고있다. 이러한운영평가를위해서는주무관청과민자도로사업자양쪽의이해관계 59) 국토연구원 (2012), 민자도로의효율적운영관리를위한운영평가제도도입및수행에관한연구, p.93~94 60) 여객자동차운수사업법제 50 조 61) 윤혁렬 (2012), 서울시버스준공영제발전방안, SDI 정책리포트제 116 호, 18 페이지 < 표 5> 62) 항공사업법시행규칙제 68 조제 1 항제 2 호

47 제 2 장민자도로의현황및문제점분석 31 로부터자유로운중립적위치의공신력있는평가기관이요구된다. 그러나현재의민간투자법의구조에서는민자고속도로의주무관청인국토교통부장관은개별민자도로사업별로각각의협상을진행하여실시협약을체결할수밖에없고, 담당공무원들의순환보직으로인하여민자도로의운영에대한관리는개별사업의실시협약마다상이함을보일수밖에없다. 그결과로민자도로사업자가고율의후순위채를발행하여영업이익의배당이아닌사업시행법인의이자비용지급을통한자본수익을추구하는지대추구행위가발생하고, 운영비용의절감의지약화는물론사업시행법인의기관운영비용과다집행등의도덕적해이가발생하고있다. 또한, 현재민간투자법에따라시행되는민간투자사업기본계획고시에명시된사업진행절차에따르면민자도로사업제안시사전에주무부서인국토교통부도로투자지원과의검토를거치도록정하고있다. 그러나금융 회계 법률의전문적인지식을요구하는검토업무의난이도에비해담당인력의인원과전문성, 순환보직의문제점으로인해실질적인검토가어려운실정이다. 이로인해민자도로에대한주무부처의검토는약화되고, 경제성평가를중심으로하는 KDI 의공공투자관리센터가수행하는민간투자사업에대한예비타당성평가결과에따라결정되고있다. 물론사회기반시설건설의경제적타당성은확보되어야하겠지만주무부서의민간투자사업시행에대한판단을보좌하고, 실시협약체결을둘러싼협상과정에서주무관청협상단과사업시행자협상단의협상능력의현격한차이를개선하는측면에서도전문적인기관의조력이필요하다. 또한전문적인감독기관이매년민자도로사업시행법인의사업실적에대한영업보고서및회계자료의유효성검증과유료도로법에서요구하는운영상의기준준수여부에대한감독보고서를작성할수있도록한다면주무관청및국회에서민자도로사업자의사업수행현황에대해서보다잘파악할수있게된다. 참고로준공영제를시행하고있는지방자치단체의시내버스의경우도표준운행원가정산으로인한버스운송사업자들의도덕적해이문제에대한해결

48 32 책으로회계감사를실시하거나모니터링을수행할수있는독립기구의설치가필요하다는의견이제기 63) 되고있다. 민자도로사업의규모가커진점도고려할필요가있다. 향후전체고속도로의 25% 이상 64) 을민자도로가차지할것으로예상되는상황에서재정도로의관리운영을담당하는한국도로공사의임직원숫자인 6,034 명 65) 에비할정도는아니더라도국토교통부내의도로투자지원과공무원 13명 66) 만으로민자도로에대한실효성있는감독을기대하기는어려운실정이다. 물론현재도도로교통법제120 조에근거하여설립된도로교통공단이존재한다. 다만같은법제123 조각호의기재와같이도로교통공단의사업은주로도로교통사고조사, 운전면허관리등포함한도로교통안전에치우쳐있다. 또한한국도로공사법에따라설립된한국도로공사의경우민자도로사업자와는경업 ( 競業 ) 관계에있으므로상호대등한관계를유지하여야하며, 한국도로공사가민자도로사업자의사업내용을평가할경우민자도로사업자의영업기밀노출등의문제도발생할것으로예상된다. 위에서언급한문제의식을바탕으로다음장에서는민자도로감독기구의적절한형태와설립방안에대해서논의하도록하겠다. 63) 경기일보 ( ) 64) 국토교통부 (2016), 민자도로사업현황 p.2~4 65) 공공기관알리오, 한국도로공사 2017 년 2/4 분기기준 ( ) 66) 국토교통부조직도 ( )

49 33 제 3 장민자도로감독기구설립방안검토 민자도로감독기구설립방안에대하여 [ 부록 ] 의본법안 67) 은유료도로법에근거한독임제특수법인으로서민자도로감독원설립을제안하고있다. 본법안의입안과정에서본과제를수행하는연구진이법률안의작성및검토과정에관여한바가있다. 그러나본장에서는제출된본법안에제약받지않고, 민자도로감독기구의설립유형에대해전체적으로검토하여최선의민자도로감독기구설립방안을제시하고자하였다. 제 1 절타교통분야사업자감독기구입법사례 1. 철도건설및운영분야 철도사업법은제5조제1항에따라지정 고시된사업용철도노선을정하여국토교통부장관의면허를받은법인으로하여금철도사업을영위할수있도록정하고있다. 그러나도시철도법에따라별도로정하고있는도시철도건설및운송사업자가아닌철도사업법상의철도의상부운영부분을담당하는광역철도사업자는 공공기관의관리및운영에관한법률 상시장형공기업으로분 67) 대한민국국회의안정보시스템 ( 0D8H1 E4X1H7W0H1D1K5E6C8F6, )

50 34 류되는한국철도공사와한국철도공사가 41% 의지분 68) 을보유한최대주주로서한국철도공사의자회사인주식회사에스알 2개회사만존재하는관계로별도의사업자감독기구가불필요한상황이다. 또한, 철도의하부시설부분은한국철도시설공단법에의거하여철도시설의건설및관리업무를전담하여수행하고있다. 물론지자체가시행하는도시철도및경전철사업의확대로인하여서울메트로 9호선, 신분당선의정부경전철, 부산김해경전철등민간도시철도운영자들이출현 69) 하여경쟁을통한철도운영업무의효율성이제고되고있는부분도존재한다. 하지만이들을제외한도시철도운영기관들은모두코레일과그자회사인인천공항철도외에는지자체가설립한공기업인공사체제인점과자연독점에가까운철도산업의특성을고려할때아직사업자단체감독기구의설립필요한상황은아니라고볼수있다. 관리운영에대한평가측면을살펴보면, 대중교통법제18조에근거한대중교통운영자중에서같은법시행령제22조제2항제1호는도시철도운송사업자, 제2호는도시교통정비촉진법제4조에따라지정 고시된교통권역안에서전동차로여객을수송하는철도사업자를국토교통부장관이시행하는경영및서비스평가대상자로지정하고있어이들은 2년마다경영및서비스평가를받고있다. 그리고철도안전법제4장에서는철도시설및철도차량에대한안전관리를정하고있는데철도시설관리자에대한안전관리체계 (Satety Manangement System) 를통해서민자철도도코레일및자회사가운영하는철도와같이높은수준의안전관리가이루어지고있는점도민자도로와민자철도의차이점으로고려할필요가있다. 68) SR 홈페이지주주소개, ) 69) 이진수외 4 인 (2016), 국내도시철도운영자에대한경영및서비스평가에관한연구, 2016 년도한국철도학회추계학술대회논문집, p.2

51 제 3 장민자도로감독기구설립방안검토 공항운영분야 국내에서민간공항또는민군겸용공항으로운영되고있는공항은총 15개이며, 이중인천국제공항은시장형공기업인인천국제공항공사가, 나머지 14 개의국내공항은한국공항공사가담당 70) 하고있다. 민간투자법제2조제1호마목은공항시설법제2조제7호에따른공항시설을민간투자사업으로진행이가능한대상사업으로명시하고있으나현재국내는앞의양공사외에민간사업자가운영하는공항은존재하지않는다. 관리운영측면을살펴보면서비스평가와경영평가가이원화되어시행되고있다. 첫째서비스평가분야를보면공항운영분야는대중교통법에서정한경영및서비스평가대상은아니다. 하지만, 항공사업법제2조제35호는 항공교통사업자 의정의를 공항또는항공기를사용하여여객또는화물의운송과관련된유상서비스 ( 이하 " 항공교통서비스 " 라한다 ) 를제공하는공항운영자또는항공운송사업자를말한다. 고하여항공사업법제63조제1항의항공교통서비스평가대상에공항운영서비스를제공하는공항운영자도포함하고있다. 둘째, 경영평가는 공공기관의운영에관한법률 제48조에근거하여기획재정부장관이두시장형공기업의경영목표와경영실적보고서를바탕으로시행하는평가로서비스평가와구분되어시행되고있다. 3. 항만운영분야 항만공사는항만법제9조제1항에따라해양수산부장관이항만공사를시행하거나같은조제2항에따라비관리청도시행이가능하다. 또한민간투자법제2조제1호라목은항만법제2조제5호에따른항만시설을민간투자사업으로진행가능한대상사업으로명시하고있다. 70) 한국공항공사공항별항공통계, ( )

52 36 현재대한민국의항만공사는인천항만공사, 부산항만공사, 평택항만공사, 여수광양항만공사의 4개시장형공기업이지역별로사업권이구분된독립채산제로운영 71) 되고있다. 이외에영리를추구하는민간투자사업자인항만운영사업자는존재하지않으며, 항만의국제여객부두시설개발사업및여객터미널건설사업을민간투자사업으로추진하는경우각항만공사가주관하고있다. 전국항만공사의관리및운영에관하여통일적인규율이필요한부분들은전국항만공사사장단업무협의회를통해논의 72) 하고있다. 4. 소결 이상과같이철도 공항 해운분야의교통시설관리운영권자의경우복수의시장형공기업인경우와복수의민간사업자가위탁수행하는경우가존재하는경우 ( 철도 ) 도있으나민자도로와같이감독기구의설립필요성이대두될정도는아니다. 물론, 일본의사철 ( 민간철도 ) 이나스페인의 AENA 73) 처럼교통인프라를운영하는민간사업자도존재한다. 하지만현재한국의현황을살펴본바로는오히려민자도로분야가교통인프라운영분야에서민간투자가가장활발한분야인관계로타교통분야를참조하여사업자감독기구의설립방안에대한시사점을찾는것은실익이없다고판단된다. 71) 항만공사법제 2 조제 1 항및 [ 별표 ] 공사의관할구역 72) 중앙일보 ( ) 73) 스페인어권국가에서 13 개의관광지공항, 21 개의관문공항, 7 개의일반항공공항시설을운영하고있은공항운영회사이다. ( )

53 제 3 장민자도로감독기구설립방안검토 37 제 2 절국내법상사업자감독기구운영유형 1. 사단법인또는조합형태의법정사업자단체유형 사업자단체의가장고전적인유형은주무부서의장으로부터설립인가를받은사단법인또는조합의형태이다. 이들을보면설립당시에는민법에근거하였으나이후에개별법에그근거가생긴경우가다수존재한다. 사단법인은영리를목적으로동정의사업에종사하는개인또는법인을사원 ( 社員 ) 또는조합원으로하여결합한인적결합체에해당한다. 반면조합은다수의사람이공동으로사업을경영하기위해서단체를만드는계약 ( 민법제 703조 ) 에의해만들어진단체를말한다. 조합은사단법인과달리해당조합이별도의법적주체로서법인격을향유하지못하고조합의재산은조합원전원의공동으로소유하는합유 ( 合有 ) 의형태를띠는차이점이있다. 이러한사업자단체는행정주체의기관인행정청과개별사업자사이에서양자의의견을조율하는역할을부여하고있는경우가많다. 사업자단체유형의감독기구들은아래 < 표 3-1> 과같이사전적인의미의감독 ( 監督 ) 업무를수행한다고판단하기어려운경우가많으며오히려이익단체로보는것이본질에부합한다. 이러한사업자단체들이개별법에근거를두고있더라도 공공기관의운영에관한법률 ( 이하에서는 공공기관법 이라고한다.) 에따른공공기관으로분류되지않는다. < 표 3-1> 사단법인또는조합형태의사업자단체형공공기관사례 명칭근거법령주요기능 74) 비고 대한건설협회 건설산업기본법제 50 조 - 사단법인으로협회장사업자자율선임 ( 시도대의원에의한선거 ) - 정부에대한업계의견건의및자문수행 ( 사업자들의권익보호 )

54 38 명칭근거법령주요기능 74) 비고 손해보험협회 도로협회 한국항공협회 개인택시업자운송조합 보험업법제 175 조 도로법제 105 조 항공사업법제 68 조 여객자동차운수사업법제 53 조제 1 항및제 2 항, 제 55 조및제 60 조 - 사단법인으로협회장은사업자자율선임 - 정관제 12 조에따라회원사의총수입보험료총액의 0.5% 이내에서총회에서정한분담방법으로정한회비로운영 ( 총수입보험료및총자산을가중평균 ) - 보험업법제 175 조에업무의내용으로공동규약제개정, 보험상품의비교공시, 정부업무위탁등을명시 - 국토부장관으로부터설립인가를받은사단법인으로정관제 11 조에따라정회원총회에서회장선출 - 회비, 정부의국제교류사업위탁, 한국도로공사위탁사업수행대금을재원으로운영 - 도로분야조사연구홍보교육국내외협력등도로법제 105 조제 4 항각호에열거된업무수행 주무부서의비용지원가능 - 공운송사업의발전, 항공운송사업자의권익보호, 공항운영개선및항공안전에관한연구와그밖에정부가위탁한업무를효율적으로수행하기위한사단법인 - 당연히회원의명시 - 개인택시운송사업자는각시도별개인택시조합의정관으로정하는바에따라개인택시조합가입가능 - 개인택시운송사업자의공동이익도모명시, 통계의작성관리, 외국자료의수집조사연구. 교육훈련, 경영개선지도, 공제사업수행 위 < 표 3-1> 의사업자단체형의사례를통해확인하다시피위의사단법인 또는조합은이익단체의역할을중심에두고있어서주무관청이관리감독업무 를이익단체의성격을지는협회및조합등의사업자단체로업무를대행할 74) 설립근거법및해당기관의정관에기재된사항을참조하여요약작성함

55 제 3 장민자도로감독기구설립방안검토 39 경우개별회원들의권익을보호하기위해결성된사업자단체가개별회원들의권익을침해하는이익충돌 (Conflict of Interest) 이발생할우려가존재한다. 이러한점을고려하여위의사업자단체들을규율하는법률에서는사업자단체의권한으로정부에의건의 자문, 상품들의비교 공시업무, 회사들이지켜야할규약제정, 홍보 교육, 국내외기술동향조사, 연구개발및사업관리, 국제관련단체와의협력등을사업자단체의업무범위로정하고이에관한업무를정부가위탁할수있도록정하고있다. 열거한위탁대상업무들은규제자인주무관청이사업자단체에대해가지는핵심적인권한과는거리가멀기때문에사업자단체의로비에의해규제기관이조종되는규제표획 75) 이발생할가능성도높지않다. 이상에서살펴본바와같이사업자단체형은기본적으로이익단체들의의견을규제관청에전달하는역할을담당하고있기때문에본연구를통해설립하고자하는민자도로감독기구가수행할역할과는맞지않다고판단된다. 다음으로는공공기관법상기획재정부의공공기관의분류기준을참고하여가능한유형을살펴보고자한다. 단, 감독기구라는본질적인성격에걸맞지않는공기업형 ( 시장형및준시장형 ) 은논의의대상에서제외하였다. 75) George Stigler(1971). The Theory of Economic Regulation Bell Journal of Economics and Management Science, (Spring, 1971). p. 3 21

56 40 < 표 3-2> 2017 년도기획재정부장관지정공공기관현황 76) 구분 16년 17년 공기업 시장형 준시장형 준정부기관 기금관리형 위탁집행형 기타공공기관 계 출처 : 기획재정부 2017년도공공기관지정보도자료 2. 기금관리형준정부기관유형 기금관리형준정부기관은 국가재정법 에따라기금을관리하거나기금의관리를위탁받은준정부기관 77) 을말한다. 아래 < 표 3-3> 에예시된기금관리형준정부기관의유형을보면일부관리감독업무도존재하지만기본적으로 국가재정법 에따라기금을운용 관리하여해당업무분야에대한수익형행정행위로서급부를하는업무가중심이됨을확인할수있다. 76) 기획재정부 2017 년도공공기관지정보도자료 p.4( x.node40?searchbbsid1=&searchnttid1=mosf_ &menuno= , ) 77) 공공기관법제 5 조제 3 항제 2 호가목

57 제 3 장민자도로감독기구설립방안검토 41 < 표 3-3> 기금관리형준정부기관사례 명칭근거법령주요기능비고 신용보증기금 신용보증기금법제 4 조 - 사업목적수행을위한기본재산은정부의출연금과금융회사등의대출금중연률 1 천분의 3 을초과하지않는범위내에서총리령으로정하는금액을기금에출연하도록명시함 - 보증및보증채무의이행과구상권의행사, 신용정보의관리등업무수행 금융위 공무원연금공단 공무원연금법제 4 조 - 공무원연금기금의조성및기금의관리운용업무수행 - 공무원후생복지사업을위한기금출연 - 급여의결정및기여금의징수등에대한각종심사업무담당 인사혁신처 한국언론진흥재단 신문등의진흥에관한법률제 29 조 - 언론진흥기금의조성과관리운용 - 신문의발행유통등의발전을위한사업 - 한국언론매체의해외진출및국제교류지원 - 언론진흥기금의재원은정부등의출연금, 다른기금의전입금, 법제 27 조제 4 항에따른과징금을재원으로함 문화체육부 영화진흥위원회 영화및비디오물의진흥에관한법률제 4 조 - 영화진흥위원회위원 9 인은문체부장관이임명 ( 영화업자는 3 인이내로제한 ) 하고위원장은문체부장관이임명 - 영화진흥법제 23 조에근거하여영화입장권실구매가액의 3% 를영화발전기금으로부과금징수 - 조사연구교육연수유통배급지원예술영화등진흥통합전산망운영국제교류등수행 문화체육부 출처 : 설립근거법및해당기관정관기재사항을참조하여요약작성 또한기금관리형준정부기관은기금을관리하거나기금의관리를위탁받은준정부기관이어야하는데현재별도의입법을통해서기금을신설하기위해서는법률안입법예고전에기금신설에대한계획서를작성하여기획재정부내기금정책심의위원회의심의를받아야하기때문에사실상기금관리형준정부기관의신설은어려운상황이라고판단된다.

58 42 특히, 민간투자사업의태동자체가정부재정이불충분하여적기에국민들이요구하는사회기반시설을공급할수없기때문에민간자본의유치를목적으로했다는민간투자법의제정목적을고려하면민자도로감독기구의설치및운영을위해서별도의기금을조성하여그운영수익비용으로관리감독을하려는방안은재정도로의건설이라는방안과비교해볼때본말이전도된방안으로비판받을수있다. 4. 위탁집행형준정부기관유형 공공기관법제5조제3항제2호나목에근거한위탁집행형준정부기관은기금관리형이아닌준정부기관을통칭하는구분이다. 위탁집행형준정부기관들중에는한국장학재단과신용보증기금, 건강보험심사평가원과공무원연금공단, 한국국제협력단과한국언론진흥재단과같이업무의특성은기금관리형준정부기관과유사한경우가많다. < 표 3-4> 위탁집행형준정부기관사례 명칭근거법령주요기능비고 한국소비자원 소비자기본법제 33 조 - 소비자불만처리및피해구제 - 물품등의규격품질안정성환경성에관한시험검사및가격등을포함한거래조건이나거래방법에대한조사분석 - 소비자권익과관련된제도와정책의연구및건의 - 주로정부의출연금을재원으로의존 공정거래위 한국장학재단 한국장학재단설립등에관한법률제 6 조 - 대학생에대한학자금지원, 학자금대출, 신용보증등을통해경제적여건과관계없이고등교육기회부여 - 관련통계현황조사분석및타인으로부터위탁받은학자금지원사업관리 - 제 18 조에근거하여교육부장관을승인을받아학자금지원재원조성을위한채권발행가능 ( 정부보증특수채증권 ) - 법제 19 조의 2 에근거하여 교육부

59 제 3 장민자도로감독기구설립방안검토 43 명칭근거법령주요기능비고 부터기숙사에대한전기요금감면예정 한국국제협력단 한국국제협력단법제 3 조 - 개발도상국가를위한전문인력및해외봉사단파견, 개발조사와재난구호등 - 민간단체의국제협력활동지원 - 외국의원조관련기관및국제기구와의협력 - 과거에는제 18 조의 2( 국제빈곤퇴치기여금 ) 에근거하여공항을이용하는출국자 1 인당 1 천원의기여금을징수하였으나 자로개정되면서제 15 조 ( 운영재원 ) 에서위기여금이폐지되고 자로같은기준으로국제질병퇴치기금법이제정. 외교부 건강보험심사평가원 국민건강보험법제 62 조 - 요양급여비용의심사및적정성평가, 심사기준및평가기준의개발 - 심사평가원은공단으로부터부담금징수 - 건강보험법에따라급여비용의심사또는의료의적정성평가를위탁받은경우이에대한수수료징수 보건복지부 출처 : 설립근거법및해당기관정관기재사항을참조하여요약작성 위 < 표 3-4> 에서예시한대표적인위탁집행형준정부기관들의기관운영재원조달방안을살펴보면, 한국소비자원의경우 2012~2016 년동안기관수입의 90% 이상이정부의출연금 78) 이고, 한국장학재단의경우정부의출연금과등록금에대한대출상환금등사업수입으로사업비용을충당하기모자라는비용을정보보증채권을발행하여보전 79) 하고있다. 한국국제협력단의경우재원중 이전에는한국국제협력단법에근거하여출국자 1인당 1천원의빈곤퇴치기여금을징수하여사업비용으로사 78) 공공기관알리오한국소비자원수입지출현황 C0218&reportFormRootNo=31401 ( ) 79) 공공기관알리오한국소비자원수입지출현황 C0415&reportFormRootNo=31401 ( )

60 44 용 80) 하였으나 제정되어 자로시행된 국제질병퇴치기금법 제6 조제2항에근거하여기금의운용 관리권자인외교부장관이이를한국국제협력단에위탁할수있도록한관계로차년도부터는기금관리형준정부기관으로분류될것으로예상된다. 이처럼기여금을재원으로하다가기금을신설하여기금관리형준정부기관이된사례도참고할필요가있다. 건강보험심사평가원은마찬가지로위탁집행형준정부기관인국민건강보험공단이건강보험심사평가원의관리운영비로부담금을지급 81) 하고있으며, 이는수입항목중간접지원에해당하는사업수익항목으로계상되고있다. 5. 기타공공기관유형 기타공공기관은위에서정한분류기준에따라분류할수없는공공기관들을총칭한다. 따라서기타공공기관들의수입에대해서는일률적으로판단할수있는기준이없다. 아래 < 표 3-5> 는공공기관경영정보공개시스템중 주요사업및경영성과 항목의하위항목인 수입및지출현황 에서의수입에대한분류기준을나타내고있다. 80) 국제빈곤퇴치기여금은정부예산으로지원되는공적개발원조 (ODA) 를보완하는혁신적개발재원으로국내출발항공권에소액의납부금부과를통해조성된재원을용하는 항공권연대기여금 (air-ticket solidarity levy) 형식이었으며, 한국, 프랑스, 칠레, 모리셔스, 니제르, 말리등이도입하여운용중에있음 81) 공공기관알리오건강보험심사평가원수입지출현황 ( )

61 제 3 장민자도로감독기구설립방안검토 45 < 표 3-5> 공공기관수입구분기준 정부지원수입 직접지원 간접지원 수입구분기준기타사업수입부대수입출자금차입금기타 출연금보조금부담금이전수입부대수입사업수입위탁수입독점수입부대수입 출처 : 공공기관알리오기관별공시 17. 수입및지출현황 위 < 표 3-5> 의항목중정부지원수입중직접지원에속하는세부항목을보면출연금은정부위탁업무또는기관고유목적사업을위해정부로부터직접지원받은금액을, 보조금은 보조금관리에관한법률 에의거하여정부로부터시설및운영자금으로교부받은금액을, 부담금은한국원자력안전기술원의 원자력관계사업자등의비용부담금과같은 부담금관리기본법 에의한부담금을. 이전수입은문화예술위원회의복권기금전입금과같은기금으로부터의전입금등기타정부로부터이전받은수입금을, 부대수입은정부의직접지원액의이자등운용수익등을말한다. 다음으로정부지원수입중간접수입으로분류되는세부항목을보면사업수입은법령또는정관에규정된당해기관의업무로인한수입액을, 위탁수입은한국승강기관리원이승강기제조및관리에관한법률시행령제20조제4 항에의해위탁받은정보관리업무수행으로획득한수입액과같이법령또는

62 46 정관에규정된위탁근거에따라위탁받은업무로인한수입액을, 독점수입은한국마사회가한국마사회법제3조의규정에의해독점적으로수행하는경마사업으로획득한수입액과같이법령또는정관에규정되어있거나법령또는정관의근거에의하여부여된독점적사업으로인한수입액을말하며, ( 간접지원 ) 부대수입은정부의간접지원액의이자등운용수익을말한다. 정부지원수입에포함되지않은기타사업수입은정관상목적외의잡수익과기관의자산을운용하여얻은부대수입, 기관에대한신규출자로인한출가금과외부차입에따른차입금수입등으로구분된다. 이상과같은공공기관의수입분류체계를참고할때신설되는민자도로감독기구의주요수입원은정부가직접지원하는출연금, 보조금, 부담금등의수입과간접지원하는사업수입과위탁수입등이주요항목이어야함을알수있다. 이에대한논의는제4장의제2절및제3절에서논의하고자한다. 6. 특수유형및소결 현재기획재정부에서관리하는공공기관에해당하지않는민간기관으로금융감독원이있다. 금융감독원은 금융감독기구의설치등에관한법률 에의해은행감독원과증권감독원, 보험감독원, 신용관리기금을통합하여 1999년에설립되었으며, 금융위원회의설치등에관한법률 제24 조에근거하고있는무자본특수법인이다. 금융감독원은 2009 년공공기관지정이해제되었고, 다만위법률제18조에근거하여금융위원회가금융감독원의정관변경, 예산및결산승인등금융감독원의업무와운영관리에대한지도와감독권한을행사하고있다. 금융감독원은위법률제46조에근거하여정부의출연금, 한국은행의출연금, 제38조각호기관의출연금, 제47조에따른분담금을재원으로하여운영경비를충당하고있다. 그런데이중분담금에대해최근감사원은금융감독원예산의 80% 를차지

63 제 3 장민자도로감독기구설립방안검토 47 하는 감독분담금 이감독서비스라는용역제공의반대급부인 수수료 가아니라용역제공과무관하게부과되는금전지급의무인 부담금관리기본법 상의부담금이라고해석하여 부담금관리기본법 에서정한바에따라부담금운용계획서 보고서를매년정부와국회에제출할의무가있다고주장 82) 하고있다. 이처럼금융감독원처럼공공기관에해당하지않고, 부담금관리기본법 상의부담금이라는논란이있는보편적 포괄적인수수료를징수하고있는사례는위의유형에해당하지않는특수유형으로구분할수있다. 금융감독원의사례는금융감독기구가정부로부터예산및조직상의제약을받지않고금융산업정책을독립적으로추진할수있도록특별히주어진사례라는점에서민자도로감독기구사례에원용하기는무리가있다. 이상의논의를정리하면민자도로의공공성강화를위한감독기구설립시이익단체로서사업자의이익을위해결성되는사업자단체는사업비용자체가회원사들의회비로운영되는상황등을고려할때본질적인이해상충의가능성이있어적합하지않다. 또한, 공공기관의유형중에서공기업형과기금신설을억제하고있는추세에서기금법개정이필요한기금관리형준정부기관형태를취하는것은어려움이많다. 게다가준정부기관은직원정원이 50인이상이어야하는데 83) 제3장에서살펴볼타공공기관의설립사례와직제상정원을참고할때본법안에따라민자도로감독원이수행할사무의내용을참고할때민자도로감독원의설립시직제상정원을 50인이상으로승인받을수있을지여부가불확실하다. 82) 뉴스원, ( ) 83) 공공기관법제 5 조제 1 항

64 48 제 3 절주요선진국들의민자도로사업자에대한거버넌스 본절에서는해외주요선진국들이민자도로감독기구를별도로설치 운영하고있는사례를찾고자한다. 별도로감독기구가존재하지않고정부가민간의사업자단체와의협력적거버넌스를취하는경우에는, 민자도로사업자단체가어떠한형태로운영되고있는지를살펴보고자한다. 이상의사례조사결과를국내민자도로감독기구입법시의시사점으로참고하고자한다. 참고로항공분야에존재하는전세계항공운송사업자들의이익단체인 IATA (International Air Transport Association) 와같은위상으로민자도로사업자 ( 통행료를징수하는교량및터널을포함 ) 들의범세계적이익단체로 IBETTA (The International Bridge, Tunnel & Turnpike Association) 가존재한다. IBETTA 는 1932 년설립되었고현재 25개국가의민자도로사업자들을포함하여교통인프라의소유자및운영자들이가입 84) 되어있다. 1. EU 의사례 유럽평의회는유료도로에대해서이용자부담및 ( 오염물 : 배출가스 ) 원인자부담의원칙 85) 을천명하고있다. 기본적으로 EU 차원에서는 1999 년의집행명령 86) 에따라 3.5톤이상의상업용차량에대해서만유료도로이용시부담금납부의무를정하고있다. 즉각회원국들은국내법으로유료도로에서통행료를징수할수있고, 단지과잉금지의원칙에위배될정도로형평성을잃은징수나, 마스트리히트조약 84) IBETTA, ( ) 85) EU Commission, ( ) 86) Directive 1999/62/EC of the European Parliament and of the Council of 17 June 1999 on the charging of heavy goods vehicles for the use of certain infrastructures 및이를일부수정한 Directive 2006/38/EC of the European Parliament and of the Council of 17 May 2006 와 Directive 2006/38/EC of the European Parliament and of the Council of 17 May 2006 ( ( )

65 제 3 장민자도로감독기구설립방안검토 49 에서금지하는출신국가를이유로한차별, 장기이용자와단기이용자사이의 불합리만차별만을금지 87) 하고있을뿐 88) 이다. 유럽연합회원국들의유료도 로에대한통행료징수정책은아래 < 그림 3-1> 89) 과같다. 출처 : EU 집행위원회홈페이지, < 그림 3-1> EU 회원국들의유료도로승용차통행료징수제도 87) EU 집행위원회 ( ) 88) 이외에 EU 는모든유료도로용자들이 1 회의전자적지불로회원국내모든유료도로를자유롭게이용할수있도록 Directive 2004/52/EC 에근거하여 European Electronic Toll Service(EETS) 구현을추진중이다. 89) EU 집행위원회 oc/tn_pv_charging.jpg ( )

66 50 이상과같이 EU 차원에서는민자도로사업자에대한별도의규율은하지않고있다. 다만 EU 내에서영업하는민자도로사업자들은 EU 차원의유럽유료도로회사연합회격의이익단체인사단법인 ASECAP 90) 를결성하여유료도로사업정책에대한 EU 실행기구인유럽위원회의정책동향에대응하고있다. ASECAP 는아래 < 표 3-6> 91) 과같이 20개국, 139개회원사를두고있으며, 회원사들의총관리연장은 28,444km 에달한다. ASECAP 는 1년에 4회분기별로 1~2개의주제를선정하여회원사회의를개최하여주요현안사항에대해협의 92) 하고, 각파트별로필요시수시회의를통해통행요금, 표준, 안전, 환경등에관련된 EU 및각회원국들이추진하고있는유료도로유지 관리, 운영정책을결정에의견을개진하고있다. 특히최근 ASECAP 는전자징수장치를장착한차량이유럽어느지역을주행하든지요금이자동으로부과징수되는시스템구축을선언하고추진중 93) 이다. 90) European professional Association of operators of toll road infrastructures 91) and ASECAP(2017) Bulletin Statistique Statistical Bulletin ( ) 92) 한국교통연구원 (2009), 민자고속도로통합운영체계연구용역국외출장보고서 ( 김규옥 ), p ) Position Paper on EETS (European Electronic Toll Service), ( )

67 제 3 장민자도로감독기구설립방안검토 51 < 표 3-6> ASECAP 회원국들의유료도로관리운영현황 회원국 연합회원사명 회원사수 관리연장 (km) 계 ,443.8 Austria ASFINAG 3 2,103.7 Belgium N.V. Tunnel Liefkenshoek Croatia HUKA 4 1,163.5 Denmark SUND & BAELT Holding A/S Spain ASETA 33 3,378.4 France ASFA 17 8,444.7 Greece TEO Hungary AKA Italy AISCAT 23 5,654.7 Norway NORVEGFINANS Netherlands N.V. Westerscheldetunnel Poland AWSA Portugal APCAP 6 1,556.2 Serbia Public Enterprise Roads of Serbia Slovenia DARS d.d Germany TOLL COLLECT GmbH 1 12,531.0 Morocco ADM Slovak Republic NDS Czech Republic KAPSCH TS 1 1,180.0 출처 : 한국교통연구원 (2009), 민자고속도로통합운영체계연구용역국외출장보고서 ( 김규옥 ), p.17~20 2. 프랑스의사례 EU 회원국인프랑스는환경, 에너지, 국토개발 (SOC 포함 ) 등을담당하는대한민국의국토교통부에상응하는정부부처인 MEEDDAT 94) 가유로도로에관한행정청의역할을수행하고있다 년부터고속도로건설정책이시작 95) 되었으며, 최초고속도로는국가가소유하고공기업에서건설 운영관리담당하였으나, 2005 년부터정부가운영하던대부분의유료도로관리기관을민영화하였다. 프랑스의유료도로일반현황은 < 표 3-7> 과같으며 2014 년기준으로프랑스의고속도로총연장은 11,882km 에달한다 96). 94) ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire ( ) 95) 한국교통연구원 (2009), 민자고속도로통합운영체계연구용역국외출장보고서 ( 김규옥 ), p.8~13

68 52 < 표 3-7> 프랑스의유료도로일반현황 범례비고 관리회사 13 4 개사건설중 연장 (Km) 교통량 ( 대 / 일 ) , , ,444.7 Mont Blanc 터널 11.6km, Frejus 터널 12.8km 구간은이탈리아와프랑스에서 1/2 구간씩담당함. 승용차트럭합계 22,989 4,428 27,417 휴게소 617 주유소 361 Toll 영업소 492 Toll 차로 4,528 ETC 차로 3,015 ETC 이용자수 2,450,000 수익 (Million 유로 ) 7, 잠정수치 출처 : MEEDDAT 홈페이지및한국교통연구원국외출장자료중 MEEDDAT 방문면담자료 (2009) 프랑스의유료도로는국유재산이며, 아래 < 그림 3-2> 와같이운영권은정부와민간사업자들에게있다. Autoroutes of France 시스템 97) 으로운영되는민자도로가전체의약 75% 를차지하고있으며 98), 나머지 24% 의고속도로는국가가무료로운영중 99) 이다. 또한, 유료도로관리를총괄하는정부부처인 MEEDDAT 에대응하여프랑스내유료도로관리회사 (17개사 ) 의연합기구인 ASFA 100) 가유료도로운영권계약및관리업무및대정부교섭의창구역할을담당하고있다. 96) 이상의내용은 MEEDDAT 홈페이지및한국교통연구원 (2009), 민자고속도로통합운영체계연구용역국외출장보고서 ( 김규옥 ), p.8~13 을참조하여작성 97) ASFA, ( ) 98) ASFA, ( ) 99) 위 MEEDDAT 홈페이지참조 ( ) 100) The Association of French Motorway Companies ( )

69 제 3 장민자도로감독기구설립방안검토 53 출처 : MEEDDAT 홈페이지 < 그림 3-2> 프랑스의고속도로관리주체별비중 MEEDDAT 홈페이지및방문면담자료 101) 에따르면및프랑스는유료도로관리운영권을부여하는기간이우리나라유료도로법상의최장 30년보다장기간인 60~70 년이며, 운영기간중민자도로사업자는정부에교통량, 재정상태, 고객만족도등정보를제공할의무가있으며, 정부는민자도로사업자를수시로점검을할수있는권한을등의관리감독권한을보유하고있다. 또한민자도로사업자는운영조건의변화시에는정부에이를고지할필요가있고정부는변화요인및파급도등을파악하고있다. 프랑스의민자도로사업자는관리운영기간이만료될때에는도로관리상태가양호한상태로반환할의무가있으며, 관리운영권만료 7년전에민간사업자와정부가합동점검하여미흡사상을조치하도록하고있다. 이는민간투자사업기본계획제54조의 2 제2항에서관리운영권설정기간만료 3년전에시설관리이행계획을수립하도록한우리나라보다엄격한편이다. 프랑스의민자도로사업자는건설재원조달과관련해서는정부보조금을받 101) 한국교통연구원 (2009), 민자고속도로통합운영체계연구용역국외출장보고서 ( 김규옥 ), p.8~13