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1 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( )

2 본서에수록된논문내용은집필자개인의견해로서, 외교통상부외교안보연구원의공식입장과는무관한것입니다.

3 목차 1. 한미동맹공동비전의안보협력분야이행방향 정경영 1 2. 중국의전략적협력동반자관계 : 인도 파키스탄 한국사례의비교와시사점 박병광 중국의소프트파워외교와한 중관계에대한함의 신종호 러시아이중권력의실제와정치적함의 서동주 한국의대러정책과러시아의대한정책 : 노무현 푸틴집권기고찰 우평균 한일회담과아시아지역주의 : 지역주의구상의한일간상호비대칭성 조양현 유럽안보협력기구 (OSCE) 의형성과정과정책적함의 김종갑 프랑스문화외교의현황과시사점 : 퀼튀르프랑스 (CultureFrance) 에서 인스티튜트프랑세 (Institut Français) 로 한상정 217 3

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5 한미동맹공동비전의안보협력분야이행방향 1 1

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7 정경영 * 가톨릭대학교 한미동맹공동비전의안보협력분야이행방향 1) Ⅰ. 들어가면서 Ⅱ. 한미동맹공동비전합의배경 Ⅲ. 한미동맹공동비전의역사적재조명 ** 2) 1. 21세기한미안보협력방향연구 ( ) 2. 중장기한미안보대화 ( ) 3. 한미동맹미래발전공동협의 ( ) 4. 미래한미동맹정책구상 공동협의 ( ) 5. 한미안보정책구상 (2005년이후-현재 ) Ⅳ. 안보분야구현방향 1. 한반도차원 2. 아시아 태평양지역차원 3. 글로벌차원 Ⅴ. 결론및정책제안 외교안보연구 제 6 권제 1 호 (2010.3), pp * 가톨릭대학교안보학교수 ** 한미국방 외교당국간협의내용은외교부, 국방부, 합참, 연합사등의홈페이지를참고하였다. 3

8 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) [ 국문초록 ] 한미양국대통령은 2009년 6월워싱턴에서개최된정상회담에서한미동맹공동비전을천명하였다. 한미동맹을포괄적인전략동맹으로발전시켜나가기로합의함에따라, 양국정부는협력분야별임무와역할을구체화시키는과제를안고있다. 안보분야에서한미동맹공동비전을구현하기위해서양국은한국의연합방위를위해한국의주도적역할과미국의지원역할을재정립하고, 차질없는전시작전통제권의전환을위해공동작전계획과동맹군사협조본부의역할과기능등을발전시켜야할것이다. 한미는남북군사적신뢰구축마스터플랜등을수립, 평화체제를구축하고, 북핵 미사일폐기를위한정책공조와핵보유상황하에서군사대비책을강구하여야한다. 아태지역차원에서는재해재난등초국가적위협에대처할수있도록신속대응체제를제도화하며동북아평화안보체제를구축하고, 글로벌차원에서 PSI 정식참여에따른후속조치, 대해적작전및전염성질병의공동대처, 아프간 PRT 파견및파병에따른협력체제를강화해야할것이다. 또한 2010년 6월개최예정인한미외교 국방장관간회의를양국간협의체로정례화하는것등을안보분야이행방향으로제시하였다. 한편국가안보전략의시스템화, 한미안보협력네트워크업그레이드, PKO 확대파병및 PKO 훈련센터설립등을통해글로벌코리아를적극추진해야할것이다. [ 주제어 ] 공동비전, 포괄적전략동맹, 전시작전통제권전환, 재해재난, 2+2 회의, PKO 훈련센터 4

9 한미동맹공동비전의안보협력분야이행방향 Ⅰ. 들어가면서 이명박대통령과 Barrack H. Obama 미국대통령은 2009년 6월 16일워싱턴에서개최된한미정상회담후 한미동맹공동비전 1) 을천명하였다. 양국정상은 21세기안보환경에보다효과적으로대처하기위해한미군사동맹을포괄적인전략동맹으로발전시켜나가기로합의한것이다. 또한 2009년 10월 21일서울에서개최된제41차한미안보협의회의 (Security Consultative Meeting, SCM) 2) 에서도김태영국방장관과 Robert Gates 미국방장관은한미동맹공동비전에서제시된양국정상의공약을재확인하였다. 양국정상이선언한공동비전은한미동맹에힘입어대한민국이경제발전과 1) The White House, Joint Vision for the Alliance of the Republic of Korea and the Unites States of America, ( 검색일 : ). - 공동비전은한반도, 아태지역, 글로벌차원에서평화롭고안전하며번영된미래건설에기여 - 열린사회, 자유민주주의, 시장경제등보편적가치공유 - 한미양국은한반도, 지역, 글로벌차원에서안보, 정치, 경제, 교육, 문화, 사회분야의파트너십확대 - 한국의연합방위를위한한국의주도적역할과미군의지원역할을수행하면서한미동맹을재조정 - 한미양국의경제, 무역, 투자증진을보장하는 FTA 추진과녹색성장, 우주, 에너지분야협력 - 한반도항구적평화구축을위해자유민주주의와시장경제원칙에의한평화통일지향 - 북한핵및미사일의완전하고검증가능한폐기와북한의인권증진 - 역내의안보이슈에대해상호존중, 신뢰구축, 투명성유지 - 글로벌차원에서테러, 대량살상무기확산, 해적, 인권침해, 에너지, 전염성질병에공동대처 - 이라크및아프가니스탄에서평화유지, 전후안정화작전, 개발지원을위해협력증진 - 글로벌경제위기극복을위해 G-20 등다자기구와협력강화 - 한미양국은지속적으로 SCM 및동맹파트너십전략협의체를통해공동의동맹목표구현 2) 제 41 차한미안보협의회의공동성명, 연합뉴스, 2009 년 10 월 22 일. - 북한의비핵화달성에공동노력 - 한반도위기시세계전역에서가용한미군전력을전략적으로유연하게증강배치해한국방위 - 북핵위협에대비미국의핵우산, 재래식타격능력및미사일방어능력등확장억지지원 - 다자간안보협력을통한지역이슈에공동대처 - 평화유지활동, 안정화및재건지원, 인도적지원및재난구조등글로벌안보도전에공동대처 년 4 월 17 일전시작전통제권전환계획대로추진 5

10 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 정치민주화를동시에달성하여제3세계의국가발전전략의모델국가가되었다는평가를반영한것이다. 또한북한위협관리에주안을둔기존의군사동맹에서한반도를넘어서아시아 태평양지역, 글로벌차원까지안보는물론정치, 경제, 사회, 문화분야등외연을확대해나간다는데의미가있다. 탈냉전이후한미는지속적으로국방및외교당국간협의는물론양국정상간에동맹의비전에대해공동성명을발표했으나선언적인의미가있었을뿐이며, 구체성이결여되어있어금번한미동맹을위한공동비전과차별화된다. 한미정부는향후동맹공동비전을구현하기위해협력할분야를식별하고분야별임무와역할을발전시켜나가는것은중요한시대적인과제가아닐수없다. 지난해 SCM에서공동비전국방분야이행방향을논의하였으나구체적인합의가이루어지지않았던것으로알려져있으며, 순수국방차원만이아닌외교안보적인측면을동시에아우를필요성이제기되었다. 미국은한미동맹공동비전이발표된직후아시아재단한미정책센터가중심이되어연구팀을구성, Brookings 연구소에서세미나를개최 3) 하는등발빠르게움직이고있다. 한국도외교안보연구원과국방연구원등국책연구소의연구는물론민간차원에서도공론화하여국민적공감대와의견수렴을할필요가있다. 이러한노력은 2010년 6월에계획된한미외교 국방장관간 2+2회의와금년도 SCM에서실질적인협의가이루어지는데기여할것이다. 이러한상황인식과문제의식하에본글은한미양국정상이한미동맹공동비전에합의하게된배경을분석한다음, 이어서탈냉전이후양국국방및외교당국간에협의해온미래동맹의비전에대해성과와제한사항을재조명하려한다. 마지막으로동맹의비전구현을위해한반도, 아태지역, 글로벌차원에서안보분야이행방향을논의한후정책제안을하려한다. 3) 2010 년 1 월 5 일 한미동맹협력확대를위한로드맵 프로젝트를추진하고있는아시아재단한미정책센터 (Center for U.S.-Korea Policy) 는 Brookings 연구소와공동주최로 한미파트너십확대전망 제하의세미나를개최하여지구온난화, 인권, 전후안정화작전등의주제에대해토론한바있다. Expanding the Agenda for Cooperation between the United States and Republic of Korea, edu/events/2010/0105_korea.aspx ( 검색일 : ). 6

11 한미동맹공동비전의안보협력분야이행방향 Ⅱ. 한미동맹공동비전합의배경 한미양국이기존의군사동맹을포괄적전략동맹으로발전시켜나가기로합의하게된배경에는복합적인요소가작용하였다고판단된다. 4) 첫째, 한미양국은대한민국의국력신장과국제사회의격상된위상을고려할때한미군사동맹을전략동맹으로격상시킬필요가있었다. 한국의경제기적, 정치민주화, 시민사회의성장, 국제적수준의한국군, 유엔사무총장을배출한외교력, 한류로상징되는문화력등국제사회에서역할과한국국민의고양된자존의식은비대칭군사동맹으로부터보다성숙한전략동맹으로의발전을추동하였다. 또한한국국민은우여곡절을겪은끝에한미간전시작전통제권전환에합의를본후전환이행을위한준비과정에서국력이이만큼성장하였다면그동안지나치게미국에의존해왔던안보도우리스스로자립할때가되지않았느냐는의식이확산되었다고판단된다. 한동안동맹관리에무심했던미국도한국의달라진위상에대해재인식하게되었으며, 일방주의외교안보전략에서동맹국의주권과자존의식을존중하고협력을중시하는정책전환은한미전략동맹으로의변환에직간접적으로영향을미쳤다. 무엇보다미국은한국의경제력과한국군의군사능력에대한신뢰를통해북한위협의상당부분을스스로관리할수있다고판단하였다. 반면에한미동맹강화를요구하는국민적성원에힘입어출범한이명박정부는한미관계를보다결속된전략동맹으로발전시킬필요가있었다. 둘째, 북한관리에대한한미양국의전략적인접근이필요했기때문이다. 한동안양국정부는북핵등군사위협, 북한인권, 남북한교류협력등에대하여자국의편의에따라인식을달리하여왔으며, 전술적으로접근해왔다. 남북관계의진전은북한을관리하는과정에서군사동맹의시각으로만접근하기에는한계가있었다. 따라서한미양국은전략적인차원에서비핵화이후의북한관리, 북한주민의생존권향상, 남북경협과대북문제의연관성, 북한급변사태등을종합적으로고려하여북한의미래모습에대한전략적인구상하에한미간긴밀한공조를통하여대북정책을추진할필요성을더욱공감하게되었다. 셋째, 한미동맹이한반도의변화된전략환경에보다주도적으로대처하고 4) 정경영외, 오바마행정부와한미전략동맹 ( 서울 : 한울아카데미, 2009), pp

12 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 동북아의불안정하고불확실한질서를협력적안보질서로재편하는데있어서견인차적인역할을수행하기위해서다. 미국의금융위기이후동북아역학관계에미치는영향, 중국의급성장하는경제력이일본의경제력을앞지르는과정에서있을수있는충돌가능성, 일본의국내외환경변화에따른갈등, 러시아의구소련영향력회복과정에서야기될수있는불안정성, 중견국가로서한국의대북및대외정책변화가역내안보에미치는영향, 북한의핵을포함한대량살상무기와급변사태발생시파장등의제반변수가동북아의안보및경제질서에어떠한영향을줄것인가에주목할필요가있었다. 따라서동북아역외의핵심행위자 (key actor) 인미국, 그리고중국과일본의경쟁관계에서상대적으로자유로운한국이함께동북아의역내국가간에상호이해와존중의협력적안보질서로이끌어가는데한미동맹의새로운역할이요구된다. 마지막으로, 한미가동맹을위한공동비전을천명하게된배경은글로벌외교를추진하는한국으로서글로벌네트워크를보유하고있는미국을활용하고, 미국으로서는실패한국가들 (failed states) 에게비전과소망을줄수있는역할모델국인한국과함께글로벌파트너십을확대할필요가있기때문이다. 글로벌리더십의쇄신 5) 을추구하는오바마행정부는미국의 힘의한계 를교훈으로국제협조체제를중시, 강화해나가고있다고판단된다. 오바마행정부는금융위기극복을최우선시하면서이라크전쟁의책임있는종식, 아프가니스탄에서의임무완수, 테러주의자로부터핵의위협제거및북한핵폐기와이란핵무기개발저지를위한동맹국들과의협력을중시하고있다. 또한반세기전 6.25동란의폐허위에서한국국민의눈물겨운노력과한미동맹에힘입어경제성장과정치발전을동시에달성한한국은독재와기근, 분쟁에시달리고있는실패한국가들에게국가발전전략모델국으로서활용할수있는미국의매력있는동맹국이다. 한편, 한국은 EU, 동남아, 중동, 남미, 아프리카등의지역에서외교 경제 문화활동을전개하고, 전략적인자원을확보하기위해서글로벌외교가요구되며, 세계화정보화를주도하는미국의글로벌네트워크를활용할필요가있다. 이러한요소들은전략동맹이한미양국에윈윈 (win-win) 할수있는국가안보전략이아닐수없음을나타내준다. 5) Barrack Obama, Renewing American Leadership, Foreign Affairs, July/August,

13 한미동맹공동비전의안보협력분야이행방향 Ⅲ. 한미동맹공동비전의역사적재조명 6) 세기한미안보협력방향연구 ( ) 한미동맹공동비전의안보분야이행방향을발전시키기위해서는한미동맹발전을위한양국국방 외교당국간협의결과를분석할필요가있다. 한미정상간발표한동맹의공동비전도탈냉전직후 1990년대초부터한미간에공동으로연구하고협의해온결과에뿌리를두고있기때문이다. 한미동맹발전관련양국이공동으로연구한최초의프로젝트는 1992년 SCM 합의에따라 년까지국방연구원의차영구박사팀과 RAND연구소의 Jonathan Pollack 박사팀간에공동연구한 21세기한미안보협력방향연구 7) 였다. 한미연구팀은본연구에서구소련이해체됨으로써탈냉전이라는변화된안보환경하에서미소초강대국간에대립은종식되었으며, 향후한반도세력균형은한국우위로전환될것이라고평가하였다. 또한동북아역내국가들의정치, 경제적인발전으로미국과역내동맹국들간의관계는보다대칭적이고균형잡힌방향으로변환될것이며, 중국과러시아가한국과협력관계를증진시켜나감에따라한반도안보에대한주변국의위협은감소될것이라고예측하고있다. 변화된안보상황에서한미동맹의과제는북한이한반도안보의주요위협요인으로상존하는한, 한미연합억제력과방어력을유지하고, 남북기본합의서와남북비핵화공동선언에따라남북한관계를변화시켜미래북한위협을감소시키며, 한반도통일을상정하여발전시킨한미양국의새로운안보협력을구상하는것이었다. 한미연구팀은 4가지미래안보협력대안을제시하고있다. 첫째대안은기존의한미동맹형태와유사한굳건한한반도방위동맹 (Robust Peninsular Alliance) 이다. 한미동맹은한반도에서전쟁을억제하고방어를제1차적임무로규정하고있다. 둘째대안은조정된한반도방위동맹 (Reconfigured Peninsular Alliance) 으로서, 한미동맹체제하에서한반도방위임무를지속하되, 한국이보다증대된책임을담당하는즉한국주도 (leading role), 미국지원 (supporting 6) 한미국방 외교당국간협의내용은외교부, 국방부, 합참, 연합사등의홈페이지를참고하였다. 7) Jonathan D. Pollack and Young Koo Cha, A New Alliance for the Next Century: The Future of U.S.-Korean Security Cooperation (Santa Monica: RAND, 1995). 9

14 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) role) 의한반도방위구도를구상하고있다. 셋째대안은지역안보동맹 (Regional Security Alliance) 으로서, 한반도방위가한미동맹의주요임무이기는하나, 한반도를넘어서동북아지역안정의역할에중점을둔다는것이다. 마지막대안은정치적동맹 (Political Alliance) 으로, 한미간의안보협력관계는정치적측면에국한되며, 군사적인지원관계는성립되지않는동맹관계를제시하고있다. 한반도안보상황변화를남북한관계와연계하여현상유지 (Status Quo), 화해통합 (Accommodation, Integration), 통일이후 (Post-Unification) 등 3단계로구분, 한반도방위동맹에서증원위주의동맹으로마지막지역안보동맹으로발전하는방안을바람직한대안으로제시하고있다. 그러나이러한전략환경평가는탈냉전이후중국의부상과북한핵변수를예측하지못했다는데한계가있다. 또한미래한미동맹의비전제시역시한국의국력신장으로활동무대가글로벌차원까지확대될것이라는측면을전망치못하는데서도한계가있었다. 2. 중장기한미안보대화 ( ) 한미양국은 1994년 SCM에서국방연구원과 RAND연구소간의공동연구를바탕으로한미국방당국자들이중심이되어중장기한미안보협력관계발전방향을모색하기로합의하였다. 이에따라국방부정책기획관과미국방부국제안보차관실아태국장을대표로하는양국국방당국간에 중장기한미안보대화 가진행되었다. 본협의를통해서한미양국은한반도에있어서한미양국의안보목표를남북대치단계에서는북한도발억제에주안을두고, 북한위협이현저히감소되거나소멸될경우지역의안정유지와남북한군사통합을지원하는데주안을두었다. 이를위한한미동맹의역할과기능은대치단계에서는한미연합방위노력을지속하고, 통일이후에는한국이주도하고미국이지원하며, 지역방위는미국이주도하고한국이지원하는것을상정했다. 북한위협이소멸되는시기부터점진적으로주한미군에대한구조조정이바람직하다고판단하였다. 한미지휘관계는대치단계에서는한미연합방위체제를유지하고, 안보환경변화에따라새로운한미지휘관계를점진적으로모색해나갈필요가있다고보았다. 정전체제가새로운한반도평화체제로대체될때까지유엔사체제를존속하는 10

15 한미동맹공동비전의안보협력분야이행방향 것이바람직하다고평가하였다. 그러나중장기한미안보대화역시한반도안보에있어서통일이후에나한국이주도한다는구상은한국의국력신장에따른한반도통일과정에서의주도권과자율성확대요구를간파하지못한판단일수있을것이다. 또한주한미군의역할변경역시북한위협소멸이후만을상정하고있으나 21세기의새로운위협으로등장하고있는잠재적인중국의위협과테러에대한위협평가에따른역할변경가능성을전망하지못했다는한계가있다. 3. 한미동맹미래발전공동협의 ( ) 한미동맹미래발전공동협의 는 1990년대중반 중장기한미안보대화 와동일한구성원으로출발하였으며, KIDA의전담연구팀이합류하였다. 본협의체는역동적남북관계와역내안보환경하에서의발전방향을모색하고변화하는안보상황에대한한미동맹의적응과발전을위해기획한것이었다. 한미대화를통해양국은그동안한미동맹이한반도평화유지와한국의정치, 경제및군발전에기여한반면, 일방적으로주한미군을철수하여, 안보공약에대한신뢰를약화시켰다고평가하였다. 북한위협소멸후예측가능한아시아전략구도로서, 한미동맹은아시아역내평화와안정에지속적으로기여할것이며, 역내국가간협력의중요성이증가하여, 한미동맹을보완하는차원에서다자안보협력기구에대한논의를할수있다고보았다. 또한한미동맹은평화유지, 해상교통로방어, 재난구호임무를수행할수있을것이라고전망하였다. 한미동맹미래발전공동협의 팀은한반도통일을지향하는남북관계발전단계에대해서심도있는연구와협의를하였다. 화해협력단계에서는기초적수준의신뢰구축방안 (Confidence Building Measures, CBM) 을이행하며, 국제군비통제회의에북한이참여할수있도록유도하는것을제안하고있다. 평화공존단계에서는군사위협감소조치를통해서북한의군사위협과기습공격능력이감소되도록하며, 북한은 WMD 확산행위를중지하고국제군비통제체제를준수할때, 미북관계정상화와정전협정을평화협정으로대체할수있을것이다. 통일단계에서는남북한은민주주의체제로통일되고역내안보와번영에기여하면서, 통일한국과미국은미군주둔을포함한안보동맹관계를지속적으로유지할필요가있다고제안하였다. 11

16 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 이를위해한미양국은단계별공동안보목표를설정하였다. 화해협력단계에서는강력한한미동맹과정전협정을유지하고한미간대북정책공조하에북한을포함하여역내국가들간에 WMD 확산방지와검증가능하고상호주의에입각하여군사적 CBM을추진한다. 평화공존단계에서는한반도방위에서한국의주도적역할을수행할수있도록준비하며, 정전협정유지와평화협정체결준비및시행, 한미동맹역할변화등에관해한미간협의를하도록건의하고있다. 통일단계에서한미양국은한반도방위에서한국주도체제로의전환을완료하며, 한미일간긴밀한안보협의를유지하는정책을제안하였다. 한미동맹미래발전공동협의팀이제시한한미동맹을보완하는차원에서다자안보대화와한미양국정부간한반도긴장완화를위한군사적신뢰구축방안은향후평화체제구축을위한중요한시금석이될것이라고판단된다. 4. 미래한미동맹정책구상 공동협의 ( ) 한미동맹미래발전공동협의를토대로, 2002년 12월워싱턴에서개최된제34차 SCM에서 미래한미동맹정책구상 (Future of the Alliance Policy Initiative, FOTA) 공동협의를추진하기로합의하였다. FOTA회의를통해서 1 지 전략적인군사적상황변화논의, 2 미래역할 임무 기능 구조및지휘관계검토, 3 주한미군의현대화와연합군사능력협의, 4 위협에기초한전력에서능력에기초한전력으로의전환, 5 그리고남북화해단계이후의한미동맹의당위성등을협의주제로설정하였다. 2003년 3월부터 2004년 7월까지 10차에걸쳐공동협의 8) 가진행되었으며, 주한미군재배치및용산기지이전을중심으로협 8) 일제 1 차회의 ( 我국방부 ): 오산평택포함중부권과대구포항포함남부권등주한미군기지체계조정, 연합군사능력향상, 지휘관계발전, 한국군군사능력을고려한주한미군특정임무한국군전환, 일한미정상공동성명 : 한강이북미군기지재배치문제는한반도및동북아정치, 경제, 안보상황을고려신중히추진 일제 2 차회의 ( 我국방부 ): 미 2 사단 2 단계재배치개념구체화, 2 단계재배치는안보상황고려추후결정, 일제 3 차회의 ( 미태평양사 ): 2006 년도까지용산기지이전목표, 2004 년까지부지확보 설계 시공병행추진, 일제 4 차회의 ( 我국방부 ): 용산잔류부지및인원관련협의, 군사임무전환협의 일제 5 차회의 ( 주한미군사 ): UNC/CFC 잔류부지규모논의, 군사임무전환관련 MOA 안합의 일 Pre-SCM( 我국방부 ): 용산기지내미대사관숙소부지반환원칙합의, 일 SCM( 我국방부 ): UNC/CFC 잔류부지문제는지속협의를통해 2003 년도내합의키로하고미측은주한미군의지역안정역할확대필요성강조 일제 6 차회의 ( 미태평양사 ): UNC/CFC 한강 12

17 한미동맹공동비전의안보협력분야이행방향 의하여합의가이루어졌다. 여기에서특기할사항은노무현대통령이당선되기전, 2002년 12월 10일워싱턴에서개최된한미군사위원회회의에서한미합참의장간에미래역할, 임무, 기능을고려한한미지휘체제를연구하기로합의하였다는점이다. 이는전시작전통제권전환을염두에둔한미국방당국자간의논의가참여정부출발전에이루어졌음을뜻한다. 9) 미래한미동맹정책구상협의시구체적인미래동맹의전략적인틀이발전되지않은상황에서주한미군재배치및용산기지이전, 미군감축, 임무전환은물론, 한국군의이라크파병등현안이슈에한미간국익이첨예하게부딪쳤으며, 불편한한미관계를초래케한직간접적인원인이되었다. 5. 한미안보정책구상 (2005 년이후 - 현재 ) 한미양국은한미동맹이지향해야할청사진을공동으로발전시켜야한다는필요성을절감하여, 2005년도 한미안보정책구상(Security Policy Initiative, SPI) 협의체를구성하게되었다. 이에따라양국은한미양국국방외교당국간협의체인 SPI를통해서미래한미동맹의발전과관련된의제를본격적으로협의하였고, 2개월단위로양국에서교대로개최해왔다. SPI 회의에서한미양국은한미동맹의비전연구, 포괄적안보상황평가, 주한미군재배치, 연합전력증강, 군사임무전환추진점검, 한미지휘관계연구, 한미안보협력방안등을협의해왔다. 협의결과를토대로 2006년제38차, 2007년제39차 SCM에서한미양국은한미동맹이양국의공동가치를바탕으로포괄적, 역동적, 호혜적관계로지속, 발전시켜나가야한다는점에공감하였다. 주한미군의주둔을포함하여한미동맹이계속해서한반도의안보와동북아지역의안정을보장한다는데에도뜻을같이했다. 이남으로이전결정 일제 7 차회의 ( 我국방부 ): 목표연도 임무 기능 LPP 개정방향합의, 2004 년도의제포괄적안보환경평가, 화해협력기이후의동맹역할등결정 일제 8 차회의 ( 미국방부 ): UA/IA 법적체계, 간부주택제공잠정합의, C4I 협의, E-MOU 수정보완합의, 포괄적안보환경평가약정 (TOR) 체결 일제 9 차회의 ( 我국방부 ): UA/IA 법적체계개선, 非 SOFA 청구권, 간부주택제공방식합의, C4I 제공관련부지未합의 일제 10 차회의 ( 미국방부 ): 새로운합의서 (UA/IA) 한미간합의 ( 부지규모, C4I 지원범위등 ), LPP 개정협정합의 ( 전면적인기지체계조정및시기재검토 ), 김선규, 미국의對한반도안보정책, 한국군사문제연구원주최남성대포럼, ) 정경영, 한미동맹의비전, NSC 정책연구보고서,

18 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 그러나참여정부시절 한미동맹비전공동연구 (Joint Vision Study) 를했으나, 이를수행하는과정에서한미양국이미래동맹에대한비전을합의하여구체적이고공개적으로제시하는데는많은난관이있었다. 그주된이유는양국의전략적이해와북한위협인식의차이, 중국을포함한동아시아안보의미래에대한전망과기대의차이로인해동맹의비전을 미래지향적이며포괄적역동적호혜적동맹 이라는원칙적수사적차원이상으로발전시키는것이근본적으로어려웠다. 10) 특히한미양국은탈냉전이후참여정부출범이전까지미래동맹에대한비전에대해협의를해왔으나, 한미안보현안발생시근본적인처방이없이미봉책으로대처해왔다. 한국의국력이신장됨에따라자존의식이격상되고시민사회의정치참여가확산되고있음에도비대칭동맹관계의본질적인변환에대한진지한노력이없었던것이다. 불평등동맹관계의극복을요구하는참여정부의출범은한미관계가요동칠수밖에없는직간접적인원인이되었다. 한미동맹복원을중시하는 MB 정부출범이후 2008년 4월 19일캠프데이비드에서개최된이명박대통령과조지부시미국대통령간의정상회담에서양국정상은 21세기안보환경의변화와미래수요에보다잘대처해나가기위해한미동맹을전략적이고미래지향적인구조로발전시켜나가기로합의하였다. 2008년제40차 SCM에서도한미국방장관은양정상간공약사항을재확인하였으며, 전략동맹의미래비전을보다구체화해나가기로합의하였다. 결국 2009년 6월 16일이명박대통령과바락오바마대통령은워싱턴에서개최된한미정상회담에서한미동맹의근본적인변환을예고하는공동비전을이루어낸것이다. 그공동비전중에서안보분야사항은첫째, 한반도에서한미양국은한국의연합방위를위해한국이주도적인역할을수행하고미국이지원역할을수행하면서한미동맹을재조정해나간다. 항구적평화를구축하고북한핵과미사일을완전하고검증가능하도록폐기한다. 둘째, 아태지역차원에서안보이슈에대해공동대처하기위해상호존중, 신뢰구축, 투명성을유지해나간다. 셋째, 글로벌차원에서테러, 대량살상무기확산, 해적, 전염성질병에공동대처하고, 이라크및아프가니스탄에서평화유지, 전후안정화작전, 10) 김창수, 한미전략동맹의비전과구체화방안, 정경영 신성호 김창수 조동준공저, 오바마행정부와한미전략동맹 ( 서울 : 도서출판한울, 2009), p

19 한미동맹공동비전의안보협력분야이행방향 개발지원을위해협력을증진한다. 한미양국은지속적으로 SCM 등전략협의체를통해공동의동맹목표를구현한다는것등으로요약할수있을것이다. Ⅳ. 안보분야구현방향 1. 한반도차원 1) 한국주도미국지원의연합방위체제한미동맹공동비전에서제시하고있는한반도차원에서안보분야의핵심사항은그동안미국주도의한미연합방위체제에서한국주도, 미국지원의연합방위체제구축이며, 이는 2012년 4월 17일전시작전통제권의전환으로현실화된다. 한국방어를위해한미양국이공동으로발전시킨작전계획에따라한국합참주도하에창설될미한국사령부 (U.S. KORCOM) 의지원을받아작전을실시하는체제이다. 11) 미측의지속적인정보지원은물론, 북한핵과미사일위협제거, 상륙작전분야는미한국사령관이책임지게된다. 12) 또한한국공작사와미 7공군으로편성된연합공군사령부를창설하게되며유사시증원되는미전술항공전력을고려하여 7공군사령관에게작전통제권을행사할예정이다. 그러나연합공군사령관도한국합참의장의작전통제를받게됨에따라한국이발전시킬전쟁수행목표와전략개념을구현하도록운용된다는점에서기존의미국주도한미연합작전체제와차이가있다. 한미양국은전작권전환에서중요한기구로편성될동맹군사협조본부 (Alliance Military Coordination Center, AMCC) 의역할과임무, 위치등을발전시켜야할것이다. 한국은전쟁목표와전쟁수행전략, 전략상황판단, 지휘관의도를발전시키고이를토대로한미간긴밀한협의를거쳐서실행계획과명령들을구체화시켜야한다. 또한한미양국의전략과전력의특성과한계를명확하게인식하여총체적으로판단할수있는시스템구축과능력있는인재들이포진되 11) 전작권전환이후에도미공약여전, 세계일보, 2010 년 1 월 27 일. 12) Walter Sharp 연합사령관, 한미안보연구회주최연합사령관초청오찬연설, , 캡피탈호텔. 15

20 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 어야한다. 13) AMCC의한미측구성요원은전략적인식견과연합작전경험그리고친화력을겸비하여야하며, AMCC의한미본부장의계급구조는양국군수뇌부와협의할수있는관계를고려하여 3성장군이바람직하다. AMCC는합참과동일한위치에편성, 운용하는것이효과적일것이다. AMCC가평택에위치할경우긴박하게전개되는군사작전상황에서적시에조치하기에어려움이뒤따르기때문이다. 14) 또한참여정부기간한미양국장교들간에상호이해와존중의정신으로협력하는것이얼마나귀중한가를체득할수있었으며, 특히전작권전환이후미군의한반도방어에서주도적인역할에서지원역할로의위상변화는미군장병들에게더욱성숙된對한국군인식과연합근무관이요구된다. 2) 북핵에대한확장된억제전략한미양국은 2009년 5월 25일제2차핵실험에대해완전하고검증가능한폐기를위한외교전략과병행하여북한이핵을포기하지않을경우에군사대비책이강구되어야한다. 2009년 6월한미정상회담에서양국정상은한미동맹공동비전에확장된억제 (extended deterrence) 를반영하였고, 제41차 SCM에서미국은확장된억제력으로서핵우산, 재래식타격능력및미사일방어를제공하기로합의하였다. 핵전략은기본적으로억제전략이며이를위해핵을사용할수있다는확실한의도와능력그리고이를상대방에전달하는 3가지가분명히갖추어야한다. 15) 북한이핵으로공격해올경우미국은북한을초토화시킬수있는수천개의핵탄두는물론이를투발할수있는 ICBM과잠수함발사미사일, 전략폭격기등타격수단을보유 16) 하고있으며, 핵공격시강력하게응징 13) Bruce Bennett, Making a Multinational Coordination Center Work after OPCON Transition: U.S. Perspective, unpublished paper. 14) 정경영, 전작권전환이후의한미안보협력방향, 군사논단, 통권제 59 호,(2009 년가을 ). 15) Bernard Brodie, Strategy in the Missile Age (Princeton: Princeton University Press, 1965). 16) 2002 년미국의핵태세검토보고서에따르면미국이보유한전술핵무기는총 1,620 기다. B-2 스텔스폭격기, B-52 폭격기, F-15E F-16 FA-18 전투기등으로운반되는 B-61 계열의핵폭탄 1,300 발과로스앤젤레스급공격용원자력추진잠수함등으로부터발사되는토마호크크루즈미사일 320 발이다. 이들이북한이핵을사용했을때미국이한반도에서우선적으로운용할수있는전술핵무기다. B-61 핵폭탄은 0.3~340 킬로톤의다양한위력을갖고있으며최신형으로 B-2 폭격기에탑재되는 B 은견고한지하시설을파괴할 16

21 한미동맹공동비전의안보협력분야이행방향 보복하겠다는분명한경고를선언하여북한핵을무력화하겠다는것을정책화한것이다. 한미동맹공동비전에명시된확장된억제는외교안보적인차원에서남다른의미가있으며, 한미양국은이를군사적인차원에서구체화시켜야한다. 이를위해북한이먼저핵무기를사용하지않는한먼저핵을사용하지않는다는 No first use 전략을채택할것인가, 또는북한이재래식전력으로공격할때재래식전력으로방어할수없을경우에한미연합군이핵을사용할것인가에대해어떠한전략을설정할것이며, 핵무기운용에따른작전적교리발전과핵타격표적발전등후속조치가요구된다. 특히미국의 2010 핵태세보고서 (Nuclear Readiness Report) 에북한의핵개발을용납하지않을것이며, 북한을핵보유국으로인정하지않겠다는분명한정책을명시해야한다. 17) 또한북한이미사일로핵공격할경우에대비글로벌호크등감시자산확보와신장된미사일개발은물론벙커버스터, 전자펄스탄등타격수단과발사시요격할수있는 PAC-3와이지스함에장착할수있는장거리함대공미사일인 SM-6를확보할필요가있다. 3) 한반도의항구적평화체제구축한미동맹이향후에도한반도에서전쟁을억제하고, 억제실패시군사작전에서승리하여통일정부를수립하는데핵심적역할을수행한다는것에는하등의변함이없다. 특히한미양국은한반도평화구축을위해자유민주주의와시장경제원칙에의한평화통일에기여할수있도록해야할것이다. 힐러리클린턴미국무장관은 2009년 11월 19일스티븐보즈워스대북정책특별대표의 12월 8일방북과관련해북한이비핵화약속을이행한다면북미관계정상화와정전협정을대체할평화협정체결등을검토할수있다고밝힌바있다. 18) 수있도록특수제작되어북한의지하지휘시설등공격에위력적이다. 잠수함발사토마호크크루즈미사일에탑재되는 W80-0 핵탄두는 5~150 킬로톤의위력을갖는다. 유용원, 미국이한국에지원할핵우산은? 조선일보, 2009 년 6 월 1 일. 17) ROK-U.S. Strategic Dialogue, hosted by Pacific Forum CSIS, July 27-28, 2009, Hawaii. 18) 美 北, 6 자회담복귀암시 관계정상화검토용의, 노컷뉴스, 2009 년 11 월 21 일. 17

22 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 그러나사전조건이성숙되지않은상황에서평화협정체결은북한이집요하게추구해왔던주한미군철수, 한미동맹해체등의메가톤급파장을줄수있다는차원에서신중을기해야한다. 이명박대통령은 2008년 8.15 경축사를통해한반도신평화구상으로북한이핵을포기하겠다는결심을보여줄경우 북한경제발전을위한국제협력프로그램 남북경제공동체실현을위한남북고위급회의 대북경제 교육 재정 인프라 생활향상분야 5대프로젝트등을추진하겠다고밝힌바있다. 또한남북간재래식무기의감축과상호감군, 군휴전선뒤로의재배치등구체적이고포괄적인대북제안 19) 을함으로써한반도평화구축을위한근원적처방에나설것임을예고했다. 그러나참여정부시절미국의지지와동의없는대북정책추진이얼마나무기력했으며, 부시행정부도한국정부와한국국민의호응과공감대없는대북정책추진으로저항에부딪쳤는가를교훈삼아한미간에긴밀한협의하에남북한군사적신뢰구축방안을마련하여추진해야한다. 남북교류협력사업과연계하여남북한군사적신뢰구축방안을검토할수있을것이다. 개성공단건설과금강산육로관광로개설로서부 동부전선의군사접근로일대에배치되었던북한군의철수와재배치는일정부분한반도긴장완화에기여한것으로평가된다. 또한이러한남북한교류협력사업은개성공단에일하는근로자 20) 들과이들친인척의대남인식형성에우호적인영향을미쳐남북한신뢰구축에도기여했다고판단된다. 따라서 DMZ 중부전선지역의철원평강일대에공업단지를추가로건설한다면북한의공격축선을차단하는효과와함께이곳에근무하게될근로자들에게도동일한긍정적인효과를기대할수있을것이다. 한편, 평화협정이체결될때정전협정관리의주체로서유엔사의위상문제가제기된다. 평화협정이체결된다면유엔사의해체는당연하다는주장과유엔안보리의결의에의해서창설된유엔사의법적권능으로인하여정전협정이폐 19) 대북관계, 한반도신평화구상제시, 한겨레신문, 2009 년 8 월 16 일. 20) 2010 년 1 월말개성공단에근무하는 42,397 명이며, 2010 년 3 월 4 일현재개성공단에는 120 개기업체가입주해있다. 개성공단주요통계, CMSFBsub.jsp?topmenu=6&menu=0&sub=4&act=&main_uid=&subtab= ( 검색일 : ). 18

23 한미동맹공동비전의안보협력분야이행방향 기된다하더라도유엔사의존속에는하등의영향을받지않는다는상반된시각이존재한다. 필자는평화협정체결이후에도유엔사가존속되어야한다고본다. 그이유는첫째, 북한의위협이존재하는한국제법적정통성이있는유엔사는북한의도발을억제하고도발시위기관리를통해서전쟁으로확전되는것을예방할수있다. 21) 둘째, 북한급변사태를포함하여한반도유사시유엔안보리의재결의없이도기존의유엔사라는제도적장치를통해서유엔사회원국들의재참전을유도할수있고, 22) 셋째, 유엔사의후방기지로지정된주일기지를유엔과일본정부가체결한 SOFA에의해지속적으로활용할수있기때문이다. 평화협정체결은핵이폐기되어북핵문제가근본적으로해결되고, 남북한이상호전쟁을포기하며, 남북경제공동체가형성되고, 제도적군비통제가이루어지며, 미국과일본이북한과국교정상화가이루어지는등한반도평화체제구축을위한가시적이고실질적인조치가이루어졌을때가능하다. 한반도공산화라는북한노동당의규약이엄연히존재하고있고, 남북간에군사적신뢰구축이초기단계에머물러있으며, 6자회담이교착상태에있는상황에서평화협정을협의하는것은바람직하지않다. 베트남전쟁에서파리평화협정 23) 이결국은미군철수로연결되었고공산화의빌미를제공해주었던귀중한교훈에유념해야한다. 21) 유엔사의정전협정관리기능은궁극적으로한반도에서전쟁을억제하는데있다. 일례로 2002 년 6 월제 2 연평해전에서침몰된한국해군고속정인양작전시유엔군은인근해상에서유엔기를게양한함정을운용하면서감시활동을하였다. 이는인양작전중있을수도있는북한군의적대행위를유엔사의감시기능을통해예방한사례가된다. 22) 휴전협정후뉴욕유엔주재한국전참전국가대사들이서명한 한반도에전쟁재발시참전하겠다 는 Memorandum 에근거하고있다. 23) 베트남평화협정의주요내용은첫째, 미국과기타관계국은베트남독립, 주권과영토를존중한다. 둘째, 1973 년 1 월 27 일 24:00 시를기해현위치에서휴전을하고미국은군사개입을중단하며 60 일이내에외국군을철수한다. 셋째, 평화적수단에의한통일원칙에합의하고북위 17 도선을잠정적인영토및정치분계선으로획정한다. 넷째, 평화협정의국제적보장을위해군사공동위원회, 국제감시통제위원회를설치하고, 이와관련한국제회의를개최한다. United Nations Treaties Series 1974, vol.935, no (1977), pp 년파리평화협정의재연이북한의의도로판단되는바, 선평화체제, 후북핵해결 이라는일부의주장은실제로그런가능성을높여줄수있다. 물론오늘의한국을당시의월남과비교할수는없지만, 파리평화협정이무려 12 개국의감시와유사시미군의즉각적북폭등이중삼중의안전장치를갖추었음에도불구하고월맹의침략과월남의공산화를막지못했음은주지의사실이다. 남북평화협정의전제조건, 세계일보, 2007 년 5 월 2 일. 19

24 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 2. 아시아 태평양지역차원 1) 신뢰구축을위한협력확대아태지역안보이슈에대해상호존중, 신뢰구축, 투명성을유지해나가기위해서는한미가공동의리더십을발휘하여지역내국가들간의신뢰구축을위한기존의안보국방대화를포함한조치들을지속적으로확대해나갈필요가있다. 한미는지역내협력안보질서를재편하는데기여할수있는강점을보유하고있다. 한국은북한과군사대화, 역내모든국가와전략대화, 24) 고위급국방인사들간의상호방문, 공동수색구조훈련, 국방무관파견, 자매결연, 핫라인등다양한네트워크를구축하고있다. 미국도아태지역국가들의합참의장단연례회의를주관하여지역내안보공동관심사에대해대화를축적해왔으며, 미태평양사 (Pacific Command) 는재해재난에대비한다국적계획수립증원팀 (Multilateral Planning Augmentation Team, MPAT) 연습을주관하여쓰나미발생시신속한대처등초국가적위협관리메커니즘구축에노력해왔다. 또한아태안보문제연구소 (Asian Pacific Center for Security Studies, APCSS) 는아태지역국가들의외교 안보분야전문가와현역군인들에게다양한프로그램을제공함으로써안보협력증진을위한활동을활발히전개해왔다. 아태국가들이참가하는태평영연안 (RIMPAC) 훈련, 태국에서실시해온 Cobra Gold 연습등아태지역에서다자간훈련도지역내안보군사적신뢰구축에기여한것으로평가된다. 한국도이러한안보협력증진프로그램에적극참여해왔다. 각국은국방백서를통해군사력건설에대한투명성을보장하고상호훈련참관을통해신뢰를증진시킬필요가있다. 동북아외교안보대학원을제주도에설립하여역내국가들로구성된교수진을편성하고, 각국의학생들이함께공동의안보군사관심사에대해공부함으로써상호신뢰를증진시키는방안을제도화할수있을것이다. 2) 동북아평화안보협력체구축 한미양국은동북아평화안보협력체구축에공동의리더십을발휘할수있다 24) 2008 년이명박정부는중국및러시아와정상회담을통해전략적협력동반자관계로발전시켜나가기로합의하고양국외교부간전략대화를추진하기로하였다. 20

25 한미동맹공동비전의안보협력분야이행방향 고판단된다. 오바마대통령은국제및지역안보이슈를해결하는데에있어서힘에의한일방주의보다다자주의, 국제협력을중시하겠다는외교안보정책기조하에미일동맹과미중양국간전략적협조를통해동아시아지역협력체제구축에적극적이다. 고무적인현상은동북아협력안보질서재편에결정적인역할을할수있는미국에대한역내국가들의호의적인인식이부시행정부후반기비해서오바마정부출범이후크게개선되었다는점이다. 25) 또한클린턴미국무장관도 협력과파트너십을통한글로벌구상 (global architecture of cooperation and partnership) 26) 의일환으로동북아다자안보체제구축을위해관련국들과남다른노력을하고있다. 한편, 이명박정부는출범후한미일공조체제복원노력과동시에중국과러시아에대해서도전략적협력동반자관계로발전시켜나가기로합의함에따라양국간문제뿐만아니라동북아이슈에대해서협의할수있게되었다. 이러한 MB 정부와오바마정부의협력과통합의외교안보정책기조는동북아평화안보체제를구축하는데견인차적인역할을할수있다고판단된다. 따라서한미간의강점을적극활용, 우선적으로초국가적위협에공동대처하기위한역내안보협력의제도화에리더십을발휘할필요가있다. 초국가적위협발생시조기경보를하고, 사전지정된역내국가들의신속대응군을동북아주둔미군수송전력등을활용하여우발사태지역에전개시켜대처할때, 재해재난으로부터피해를최소화할수있으며, 미군에대해우호적인인식을강화시키는데에도기여할것이다. 쓰촨재난과아이티지진으로인한극심한인명과재산피해에서볼수있듯이동북아차원에서재난구조체제구축은시급한이슈가아닐수없다. 2008년 12월일본에서개최된한중일정상회담에서재해재난에공동대처하기로합의한점과 2009년 10월베이징한중일정상회담에서도안보대화를강화하고국방및군사분야인적교류와협력을촉진해나 25) Pew Research Center 에서실시한신뢰도조사결과동북아역내국가들의 2007 년도부시행정부대 2009 년도오바마행정부에대한신뢰도변화는주목할만하다. 한국 20% 81%(+61), 미국자체 37% 74%(+37), 중국 30% 62%(+32), 일본 23% 85% (+62), 러시아 22% 37%(+15) 등오바마행정부에대한신뢰도가대폭개선되었다. Confidence in Obama Lifts U.S. Image around the World, reports/display.php? ReportID=264, ( 검색일 : ). 26) Hillary Clinton s Speech in Advance of U.N. General Assembly, September 18, ( 검색일 : ). 21

26 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 가며동아시아공동체개발에협력 27) 하기로합의한것은지역내다자안보협력체구축에탄력을받을수있다고판단된다. 3. 글로벌차원 한미동맹공동비전에서제시하고있는글로벌차원에서안보분야는테러, 대량살상무기확산, 해적, 전염성질병에공동대처하고이라크및아프가니스탄에서평화유지, 전후안정화작전, 개발지원을위해협력을증진하는데있다. 1) 대테러및대량살상무기확산방지 21세기는테러와의전쟁으로불리고있다. 테러는인종 종교 민족적동기에의해개인이나집단또는국가가폭력을사용하여상대방을공격, 위협함으로써심리적공포감을유발하여정치 경제 사회 종교적신념을달성하는행위를지칭한다. 28) 테러는특정지역이나문화권을넘어전세계적으로확산되는추세이며테러단체들은정보와자금면에서광범위한네트워크를구축하고있다. 29) 테러기법과수단이날로정교화되어가고있으며, 마약, 인신매매, 무기암거래, 돈세탁등국제범죄와도연계되어있다. 테러는중동및페르시아만, 남아시아지역에서집중발생하고있는추세이다. 유엔은항공기, 해상을통한국제테러활동을차단하기위해특정물질사용을휴대하지못하도록금지시키고, 테러활동의자금을모금하는것을불법화시키며, 자금을동결하고, 무기지원과도피처제공을금지하는유엔안보리결의안 1373을통과시켰다. 30) 특히핵테러, 국제테러금지를위한포괄적협약을체결한바도있다. 31) 한국도이러한테러확산을차단하기위한다양한협약에가입하였다. 27) 한중일정상회담공동성명, & nid=930&sid= &type=0&nv=, ( 검색일 : ). 28) Zbigniew Brzezinski, The Choice: Global Dominance or Global Leadership (New York: A Member of the Perseus Books Group, 2004). 29) Allen Sense and Peter Stoett, Global Politics (Canada: Nelson Thomson Learning, 2002), pp ) UN Security Resolution 1373, (2001), ( 검색일 : ). 31) 유엔, 핵테러활동억제국제협약 채택, 한겨레신문, 2005 년 4 월 14 일. 22

27 한미동맹공동비전의안보협력분야이행방향 한편, 대량살상무기확산방지구상 (Proliferation Security Initiative, PSI) 은 WMD 및미사일반확산 (counter-proliferation) 차원에서 2003년 5월조지부시미국대통령의제안으로발족되어현재미국을포함한일본, 호주, 영국등 94개국이참여하는국제안보레짐이다. 대량살상무기및미사일의무기나기술이국제테러리스트에게이전될경우국제평화와안정에지대한위협을초래하기때문에이를차단하기위해의심되는선박및항공기에대해서공해및상공에서강제검문, 압수하는조치를취하는것이다. 그동안한국은 PSI 8개사항중훈련참관단파견및브리핑청취등 5개사항에참여 32) 하여왔던바, 북한의반발과북한선박에대한검문검색과정에서무력충돌또는확전의가능성을우려하여대량살상무기확산방지구상에전면적으로참여하는것을유보해왔다. 그러나북한이 2009년 5월 25일 2차핵실험을단행함에따라한국은 5월 26일대량살상무기와미사일확산이세계평화와안정에미치는심각한위협에대처하기위해 PSI에전면참여하기로하였다. 한국이 PSI에정식가입하게됨에따라북한의핵과미사일의직접적인위협을받고있는나라로서국제평화와안정에심대한위협이되는 WMD 확산차단에적극대처하겠다는분명한메시지를북한과국제사회에보내게되었다. 한미는정보감시망을통해의심스러운미사일물질등을적재한것으로판단되는북한의강남호선박의항해를추적, 감시하여결국북한으로회항토록하였고, 한미정보계통을통해식별된북한의장거리로켓발사징후시한국군의이지스함에의한감시로 2009년 4월대포동미사일발사를추적하였으며, ICBM 이동발사움직임과관련하여미 7함대소속조지워싱턴항공모함을북한인근지역에배치함으로써 ICBM 발사를억제시킴으로써공조체제에의한가시적인결과를거두었다. 이처럼한미간에정보를공유하고공통작전상황을인식하여효과적으로대처해옴으로써한미간한반도위기관리체제는더욱공고해졌고, 개선되었다고판단되며, 향후에도적용할수있는모델이될것이다. 한미군당국은공해상에서미사일과핵물질을적재한것으로의심되는 32) PSI 5 개사항은한미군사훈련에대량살상무기차단훈련을포함, PSI 훈련전반에걸친브리핑청취, PSI 차단훈련브리핑청취, 역내차단훈련참관단파견, 역외차단훈련참관단파견이다. PSI 에정식가입함에따라 PSI 훈련정식참여, 역내훈련때물자지원, 역외훈련때물자지원에참여하게된다. PSI 참여 : 문답풀이, 연합뉴스, 2009 년 5 월 26 일. 23

28 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 북한선박검색등무력충돌가능성이있는사태별예상시나리오와대응계획을발전시켜할것이다. 2) 해적한미뿐아니라국제사회의해상경제활동에가장위협적인국제범죄중의하나는해적이다. 특히소말리아의아덴만일대의해적과말라카해협일대에서의해적은심각한위협이되고있다. 아덴만해역은한국국적 400~500척을포함연간 1만 9천여척의선박이통과하는국제해상교통로의요지로서, 이곳을통과하는상선과무역선, 원양어선의항해안전은국익과직결된다. 특히소말리아해적은 1990년대초소말리아내전이시작되면서발생한해적으로국제운송에위협이되고있다. 소말리아해적은소말리아북동쪽에위치한푼트랜드출신으로최소한 5개갱집단이각각 1,000명정도의무장병력을보유하고있는것으로판단된다. 2008년 10월 7일유엔안보리결의안 1838을채택하여이지역을항해하는국가들에게해적활동을저지할군사지원을요청하였다. 33) 대해적작전을수행하기위해다국적군인제150연합기동부대 (Combined Task Force 150) 가아덴만의해상감시지역 (Maritime Security Patrol Area) 을설정하여소말리아해적과싸우고있다. 한국도 2009년 3월 31일해군최초로전투함이파병된청해부대가소말리아아덴만에서상선보호와국제해양안보를위해해적퇴치임무를수행해왔다. 그동안청해부대는 300척의한국선박과북한선박을포함하여 470척의외국상선에대한근접호송과안전호송을해왔으며, 34) 특히한국해군제독이 2010년 4월부터아덴만에서대해적작전임무수행중인 151연합기동부대를지휘할수있게된것은쾌거가아닐수없다. 35) 한편, 말라카해협은동아시아지역에너지공급량의 80% 가통과하는중요항로이자연간 5만척이상의선박이세계무역량의 40% 를실어나르는해양교통의요충지다. 36) 1996년에서 2005년까지 10년간전세계해적발생건수 33) 소말리아의해적, AC%EC%95%84%EC%9 D%98_%ED%95%B4%EC%A0%81, ( 검색일 : ). 34) 김병륜, 청해부대현장취재 : 성과와과제, 국방일보, 2009 년 12 월 7 일. 35) 한국해군, 아덴만다국적연합해군지휘, 국방일보, 2010 년 1 월 18 일. 36) 해적 악명 말라카해협전쟁위험지역지정해제, asp?uid=helenp&folder=2&list_id= , ( 검색일 : ). 24

29 한미동맹공동비전의안보협력분야이행방향 3,201건중약 60% 인 1,925건이인도와말라카해협에서발생하였으며그중우리나라선박도 9건의해적피해를보았다. 2009년 3월 아시아해상치안기관장회의 에서채택된 말라카해협연안국과이용국간의상호협력 결의안에따라한국도이해역을통항하는우리나라선박의안전확보를위해인도해안경비대, 말레이시아및싱가포르해경과연합으로훈련에참여한바있다. 37) 한국군은미군과함께다국적군기동부대의일원으로보다원활한대해적작전임무수행을위해정보공유, 식량및유류를포함한전투근무지원등협조체제구축이필요하다. 또한대해적작전을위해서는함상헬기이착함, 고속단정인양, 강하능력을숙달해야할것이다. 38) 3) 전염성질병전염성질병은세계화로인한국가간여행, 도시화, 비위생적인식수, 자연환경파괴등의다양한이유로심각성이날로증대되고있다. 확산되고있는전염성질병은에이즈, 신종인플루엔자, 사스, 조류독감, 결핵, 말라리아등이있다. 2005년한해에세계에서발생한사망자 5,200만명의 1/3이전염성질병으로사망하였으며, 60개이상의신종전염성질병이발생하여국제보건기구를긴장시켰다. 전염성질병은탈냉전하에서인간안보에최대의위협이되고있는것이다. 39) 전염성질병의위협이국제사회의관심을끌게되면서많은정부에서도단순한인간의건강차원의문제만이아닌, 안보적인관점에서접근하기에이르렀다. 미국무부의보고서에서도에이즈가 국가를방위하고사회질서를유지하는군대의능력을점진적으로약화시키고있다 고밝히고있다. 40) 특히한미양국군은한반도는물론글로벌차원에서다국적군및 PKO 요원으로작전참여가증대될것으로예상되며, 장병들의전투의지를약화시키는 37) 말라카해협안전, 우리가지킨다, ( 검색일 : ). 38) 청해부대, 연합해군임무완수에큰기여, 국방일보, 2009 년 12 월 3 일. 39) Dennis Pirages, Microsecurity: Disease Organization and Human Well-Being, The Washington Quarterly, 18(Autumn 1995), p ) U.S. International Response to HIVS/AIDS, health2005_ hivaids_rpt/contents.html, ( 검색일 ). 25

30 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 전염성질병의예방및확산방지에공동으로대처해야할것이다. 이를위해서는전염성예방백신의공동개발, 작전중전염성질병환자발생시헬기에의한후송, 의료품의상호지원협약체결등의조치가이루어져야한다. 4) 이라크및아프간평화유지및전후안정화작전, 개발지원한국군은이라크전쟁과아프간전쟁에파병하여평화유지와개발지원에참여해왔다. 2004년 9월부터 2008년 12월까지이라크북부아르빌지역에파병되어평화재건임무를수행해온자이툰부대와수송지원임무를수행해온다이만부대가참전한이라크전쟁에연인원 1만 9,500명이파병되었다. 자이툰병원설립과 8만 7천명의현지인의료진료, 학교 치안시설 보건소 마을회관등 280곳의시설물을건립하면서새마을정신을이식하였고자이툰기술교육센터를운용 2,200명의산업인력을양성하였다. 41) 아프간전쟁에참여했던동의부대는 2002년 2월에, 다산부대는 2003년 2월에파병되어 2007년 12월까지연인원 2,077명이임무를수행했다. 파병기간동안다산 동의부대는바그람기지에서기지운영을위한건설, 토목및시설공사는물론 25만 9천명에대한현지주민및동맹군에대한의료지원, 지역재건사업을위한다양한한미연합민사작전지원을임무를성공적으로수행했다. 42) 2007년아프간에서샘물교회피랍사건이발생하여탈레반측과석방협상결과동의부대와다산부대가 2007년 12월에철수하였다. 한편, 한국정부는아프간에지방재건팀 (Provincial Reconstruction Team, PRT) 100명과경찰 34명, 군 350명총 485명을보낼방침이며, 43) 파견지역은바그남미공군기지로부터 20km이격된차르카르시북부지역을최적지로판단하고있다. 한국군파병은파병의당위성과필요성에서오는긍정적인측면이파병을하지않았을때의부정적인영향을훨씬압도한다고본다. 한국전쟁시국제사회의지원에힘입어국력이신장되고국격이격상된것을고려할때한국이국제평화와안보를위협하는탈레반을소탕하기위해 43개국이참전하고 41) 자이툰부대의국위선양후귀국, naver.com/tears_sena/ , ( 검색일 : ). 42) 아프간파병동의, 다산부대완전철수, ( 검색일 : ). 43) 아프간파병 320 여명확정, 동아일보, 2009 년 12 월 9 일. 26

31 한미동맹공동비전의안보협력분야이행방향 있는아프간전쟁에동참하는것은기본적책무라고생각된다. 또한탈레반의위협으로부터해상교통로와중앙아시아의전략적자원을확보하고, 향후아프간인프라구축프로젝트에우리기업이진출할수있는기반을구축함으로써국익증진을위해서도파병은필요하다. 그뿐아니라북핵등위협상황에서대 ( 對 ) 한국안보공약조치들을강화해온동맹국인미국에대해서어려울때함께참여하는것이도리다. 더나아가실전경험축적은물론 NATO 국가등참전국들과의군사협력확대를통해서한반도유사시국제사회의지원을담보할수있다는차원에서도한국군의아프간파병은요구된다. 44) 특히한미양국은제3세계국가들에게한국의자주 자조 자립의새마을운동을통한국민교육과경제발전, 민주화, 정보화인프라구축등의국가발전모델을미국의기여외교전략모델과연계시켜추진하는전략을개발할필요가있다. 또한이라크에파병되었던자이툰부대의평화재건작전경험즉지휘체제, 정보공유, 전투근무지원, 현지지역주민과의협력체제구축등의노하우는향후세계평화유지를위한한미간파트너십발휘에중요한시금석이될것이다. 한미양국은이라크전을통해서도출된교훈을분석하여교리, 개념, 상호운용성등을발전시켜분쟁과가난, 독재에시달리고있는지역에파병될때, 동맹군으로서의글로벌파트너십을확대해나갈수있을것이다. Ⅴ. 결론및정책제안 지금까지한미동맹공동비전에대한안보분야이행방향을한반도, 아태지역, 글로벌차원에서논의했다. 그동안미국이주도해왔던한미연합방위체제하에서는한국이북한의위협관리도제대로수행하지못하는상황에서어떻게한반도이외의국제안보이슈에적극참여할수있겠는가하는자조적인시각이존재해왔다. 그러나한미정부간합의에따라 2012년 4월 17일전시작전통제권전환을목표로준비하는과정에서한반도에서북한위협의상당부분을주도적으로관리할수있는시스템을구축해나가고있으며국민의안보의식도우리스스로이나라를지켜나가야한다는자립적안보관이확산되고있다 44) 정경영, 글로벌코리아와아프간전, 조선일보, 2009 년 5 월 5 일. 27

32 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 고판단된다. 또한한국의세계 13위경제력과 G-20 의장국으로서격상된위상에부합되게국제사회에기여해야하며, 한국의활동영역이국제무대에서날로확장됨에따라국제평화, 안정과안전을위협하는인종 종교간의내전, 테러, 해적등국제안보이슈와재해재난등초국가적위협에공동대처해야한다는국민적공감대가형성되고있다. 우리군이이러한기대와여망을감당하기위해서는한반도는물론한반도이외지역에서한미안보협력체제구축이요구되며, 글로벌네트워크를갖고있는미국과의파트너십의확대는국익증진을위해서도긴요하다. 안보분야에서한미동맹공동비전을구현하기위해정책적인차원에서검토할수있는사항은아래와같다. 첫째, 국가안보전략의시스템화이다. 21세기안보환경의변화를고려하고, 북한의위협관리를포함한전통적안보와재난구조, 인간안보등비군사적안보를포괄하는국가안보전략서를발간하여이를수행할수있는국가안보차원의시스템을구축할필요가있다. 국가목표와국익을반영한국가전략을수립하고, 국가의생존을보장하는국방 외교 경제 통일 정보분야를포괄하는안보전략이필요하다. 이를국방차원에서뒷받침할수있는국방전략과군사적으로보장하는군사전략이수립되어야한다. 45) 또한국가안보전략수행체제의정비는시급하다. 북한의급변사태대비책강구는물론전쟁지도체제확립, 우방국과의협력안보체제구축등은국가안보차원에서중차대한사안이다. 따라서청와대 NSC의사무처를복원시켜외교, 국방, 대북문제정책경험자와전문가로균형있게보직하여역할과기능이보강되어야한다. 또한국무총리산하의비상기획위원회가 MB 출범후정부조직개편에따라행정안전부의일개국으로격하시킨것을대통령직속으로격상시키거나복원되어야한다. 외교 국방 통일부간에계층적협력체제의가동이요구된다. 마지막으로정책부서요원들과외교안보연구원, 국방연구원, 통일연구원등국책연구소및민간전문학자, 통일외교통상위원회및국방위원회국회의원, 언론인간의외교안보인식공동체를구축하기위해관련이슈들에대해정례적으로워크숍을개최하여정책을추진할수있도록제도화해야한다. 둘째, 한미안보협력네트워크를업그레이드시켜야한다. 미국의對한국정책을수립시행할때, 주한미국대사와주한미군사령관의인식과평가가중시되고 45) 하정열, 국가전략론 ( 서울 : 박영사, 2009). 28

33 한미동맹공동비전의안보협력분야이행방향 있음을고려하여, 중단되었던외교 국방장관과주한미국대사 미군사령관간에회의를재개하여정례화하는것이바람직하다. 특히 2010년 6월개최예정인양국외교 국방장관회의인 2+2회의를미일및미 호주처럼연례화하여한미동맹공동비전을구현할수있도록전략협의체로제도화할필요가있다. 또한한미의회의원과전문학자, 언론인등여론주도계층간의네트워크를통합, 확대하는것이바람직하다. 서울과워싱턴에한미외교 국방 통상 대북정책전문가들로구성된전략팀을편성운용하여, 한미동맹공동비전의큰틀에서한미현안에공동대처하고, 의견을조율하며, 정책자문을하는방안을검토할수있을것이다. 미국정부의초청으로추진되고있는대학생인턴제도 (Work, English Study and Travel, WEST) 를한국정부도발전시켜미국의대학생들을초청하여양국을이끌어나갈젊은리더들을육성할필요가있다. 셋째, 한국의아프간 PRT 파견과파병을통해한미간협력을증진하고 PKO 훈련센터를설립함으로써기여외교를통해글로벌코리아를적극추진해야할것이다. 이를위해한국군의해외파병관련, 대통령을포함한유관부처인국방부와외교부가아프간파병과 PKO 파병확대의필요성과당위성에대해보다적극적으로국민적공감대를형성하기위해나서야한다. 한국이파병하지않았을때우리에게예상되는불이익이무엇이고파병을함으로써예상되는국익과안보상효과가어떤것인가를소상하고진솔하게국민이이해하고공감할수있도록다양한세미나, 신문, 방송등언론매체를적극활용해야할것이다. 또한평택으로재배치할예정인미2사단의주력부대주둔지인동두천의 Camp Casey에 PKO훈련센터설립을검토할필요가있다. 기존의지휘통제시설, 훈련장, 숙영시설등을활용하면 PKO훈련센터를설립하고한국군해외파병사령부를용이하게창설할수있을것이다. 이곳에서한국군해외파병병력은물론아태지역내국가들의 PKO병력에대해훈련을실시함으로써, 분쟁과가난을극복하고군사위협을평화적으로관리하면서제3세계국가발전전략의모델국가가된한국이글로벌평화의메카는물론북한급변사태에도대비할수있을것으로기대된다. 29

34 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) [ 참고문헌 ] 단행본국방부 국방백서 ( 서울 : 국방부, 2009). 정경영외. 오바마행정부와한미전략동맹 ( 서울 : 한울아카데미, 2009). 하정열. 국가전략론 ( 서울 : 박영사, 2009). 합참, 이라크전쟁종합분석 ( 서울 : 합동참모본부, 2003). Bergen, Peter L.. Holy War, Inc. (New York: The Free Press, 2001). Brodie, Bernard. Strategy in the Missile Age (Princeton: Princeton University Press, 1965). Brzezinski, Zbigniew. The Choice: Global Dominance or Global Leadership (New York: A Member of the Perseus Books Group, 2004). Pollack, Jonathan D. and Young Koo Cha. A New Alliance for the Next Century: The Future of U.S.-Korean Security Cooperation (Santa Monica: RAND, 1995). Robin Moore. The Hunt for Bin Laden (New York: Random House: 2003). Sense, Allen and Peter Stoett. Global Politics (Canada: Nelson Thomson Learning, 2002). Sernau, Scott. Global Problems (Boston: Pearson, 2006). United Nations Treaties Series 1974, vol. 935, no (1977). 논문김선규. 미국의對한반도안보정책. 한국군사문제연구원주최남성대포럼, 정경영. 전작권전환이후의한미안보협력방향. 군사논단, 통권제59호, (2009년가을 ).. 한미동맹의비전. NSC 정책연구보고서, 조성권. 부시행정부대테러정책의평가. 국제테러리즘과한국의안보, 한국국제정치학회주최 2008 국방안보학술회의, , 한국언론재단. Bennett, Bruce. Making a Multinational Coordination Center Work after OPCON Transition: U.S. Perspective. unpublished paper. 30

35 한미동맹공동비전의안보협력분야이행방향 Exit Strategy: Talking with the Taliban. Time, Nov 30, Obama, Barrack. Renewing American Leadership. Foreign Affairs, July/ August, ROK-U.S. Strategic Dialogue. hosted by Pacific Forum CSIS, July 27-28, 2009, Hawaii. Sharp, Walter. 한미동맹의중요성과발전방향. The Army, 2009년 7월호. The White House. Joint Vision for the Alliance of the Republic of Korean and the Unites States. 신문 군, 北도발시공세적타격구체화. 연합뉴스, 2009월 6월 7일. 글로벌코리아와아프간전. 조선일보, 2009년 5월 5일. 대북관계, 한반도신평화구상제시. 한겨레신문, 2009년 8월 16일. 미국이한국에지원할핵우산은? 조선일보, 2009년 6월 1일. 美 北, 6자회담복귀암시, 관계정상화검토용의. 노컷뉴스, 2009년 11월 21일. 아프간파병 320명. 동아일보, 2009년 12월 9일. 아프간파병규모좀더확대해야. 중앙일보, 2009년 11월 21일. 한국해군, 아덴만다국적연합해군지휘. 국방일보, 2010년 1월 18일. 전작권전환이후에도미공약여전. 세계일보, 2010년 1월 27일. Obama s Speech on Afghanistan to Envision Exit. The New York Times, Nov 29, PSI 참여 : 문답풀이. 연합뉴스, 2009년 5월 26일. 인터넷 개성공단주요통계. nu=6&menu=0&sub=4&act=&mainui d=&subtab=. 아프간파병동의, 다산부대완전철수. 자이툰부대의국위선양후귀국 한중일정상회담공동성명. 31

36 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) php?aid= &nid=930&sid = &type=0&nv=. Confidence in Obama Lifts U.S. Image around the World. org/reports/display.php?reportid=26. Expanding the Agenda for Cooperation between the United States and Republic of Korea. Hillary Clinton s Speech in Advance of U.N. General Assembly. September 18, gov/gov_ html. U.S. International Response to HIVS/AIDS. al/oes/health2005_hivaids_rpt/contents.html 32

37 Chung Kyung-young The Catholic University of Korea Implementation of Security Cooperation Areas for the ROK-U.S. Alliance s Joint Vision The Lee Myung-bak and Barrack Obama administrations proclaimed Joint Vision for the ROK-U.S. Alliance in The two allies will build a comprehensive, strategic alliance of bilateral, regional and global scope. Both governments need to explore role and mission of the two allies in order to explore and implement cooperation areas including security as exemplified in the Joint Vision. Both governments need to make every effort to carry out the following security areas: smooth transition of wartime operation control; combined readiness posture as well as diplomatic coordination against North Korea s nuclear and missile, joint development of military confidence building measures between the two Koreas, establishment of regional response forces against natural disaster and peace keeping operation training center. The author makes policy recommendations that the ROK government reshape the national security systems, upgrade multitier coordination networks with the U.S., strengthen security cooperation mechanism between ROK PRT and forces which will deploy to Afghanistan and institutionalize annual 2+2 conference between our two allies including ROK Foreign Affairs & Trade and Defense Ministers and U.S. Secretaries of State and Defense. Key Words: Joint Vision, Comprehensive and Strategic Alliance, Transition of Wartime Operation Control, Natural Disaster, Counter-Terrorism, 2+2 Conference, PKO Training Center 논문투고 : 2010년 1월 28일논문심사 : 2010년 2월 11일게재확정 : 2010년 3월 24일 33

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39 중국의전략적협력동반자관계 : 인도 파키스탄 한국사례의비교와시사점 2

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41 박병광 * 국가안보전략연구소 중국의전략적협력동반자관계인도 파키스탄 한국사례의비교와시사점 46) Ⅰ. 들어가는말 Ⅱ. 중국의동반자외교에대한이해 Ⅲ. 중국의전략적협력동반자관계 : 인도, 파키스탄, 한국 1. 중국과인도의전략적협력동반자관계 2. 중국과파키스탄의전략적협력동반자관계 3. 중국과한국의전략적협력동반자관계 Ⅳ. 중국의전략적협력동반자관계비교 Ⅴ. 평가및시사점 외교안보연구 제 6 권제 1 호 (2010.3), pp * 국가안보전략연구소연구위원 37

42 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) [ 국문초록 ] 이글은중국의대외관계에있어서 전략적협력동반자관계 ( 戰略合作伙伴關係 ) 라는이름으로외교관계를맺고있는인도 파키스탄 한국의사례를비교 검토함으로써중국의전략적협력동반자관계가추구하는내용과함의를분석하고한 중관계에주는시사점을도출하는데목적이있다. 연구결과첫째, 중국은동일한범주의전략적협력동반자관계일지라도각기다른수식어를사용함으로써중국이지향하는목표와양국간에존재하는역사적 정치적차이점을함축하고있다. 둘째, 중국은인도, 파키스탄, 한국등에대한전략적협력동반자관계수립과정에서 주변국외교정책 의강화와더불어지역전략및세계전략차원의고려가작용하고있다. 셋째, 중국은전략적협력동반자관계수립을통해군사 안보분야까지도포괄하는전반적인관계발전을이루고있으나한국의경우는아직군사 안보분야발전에서미진한측면을발견할수있다. 결과적으로한국은중국과의전략적협력동반자관계를발전시켜나가는데있어서양국이실천할수있는구체적목표를설정하는것이중요하며, 특히정치 안보분야에서의세부적협력내용을명확히할필요가제기된다. [ 주제어 ] 동반자외교, 전략적협력동반자, 한 중관계, 인도, 파키스탄, 한국 38

43 중국의전략적협력동반자관계 Ⅰ. 들어가는말 1992년 8월한 중수교이후양국은급속하고포괄적인관계발전을이루어왔다. 1) 특히 2008년 5월이명박대통령의중국방문을계기로한 중관계는기존의 전면적협력동반자관계 ( 全面合作伙伴關係 ; Comprehensive Cooperative Partnership) 에서 전략적협력동반자관계 ( 戰略合作伙伴關係 ; Strategic and Cooperative Partnership) 로격상되었다. 한 중양국이전략적협력동반자관계를수립하였다는것은그수사적의미를떠나서로간에상대방의중요성을인정하고미래양국관계의발전방향을설정하였다는점에서긍정적의미를부여하기에충분하다. 그러나중국과맺은전략적협력동반자관계라는것이실제대외관계의수행에있어서과연어떠한의미를지니는것인지에대해서는아직까지도국내에서명확한정리가안된듯싶다. 2) 당시협상의당사자들조차도전략적협력동반자관계의개념과의미, 그리고실천적요구에대해충분히이해하고있었는지에대해서는여전히불명확하다. 때문에전략적협력동반자관계수립이후 2년이가까워오는현재까지도양국은전략적협력동반자라는그릇을만들었을뿐여기에무엇을어떻게담아낼것인지에대해서는아직까지도구체적인합의와비전을제시하지못하고있다. 한 중양국이전략적협력동반자관계를구축하고발전시켜나가는데있어서부딪히는숙제중하나는그개념이중국의주도에의해만들어진것이라는데서찾을수있다. 즉중국정부는오늘날매우다양한유형의 동반자관계 ( 伙伴關係 ) 라는개념을사용하고있지만, 그것이외교관계에서구체적으로어떤의미를갖는것인지, 그리고이들여러유형사이에어떤기능적, 계서적 ( 階序 1) 수교이후한 중관계발전에관한주요연구성과로는이동률, 수교이후한 중정치관계의회고와전망, 중소연구 제 26 권 3 호 (2002), pp ; 김태호, 한 중관계 11 년과미래, 계간사상 2003 년가을호, pp ; 박병광, 한 중관계 15 년의평가와과제, 국방정책연구 제 77 호 (2007), pp ; Jae Ho Chung, Between Ally and Partner: Korea-China Relationships and the United States (New York: Columbia University Press: 2007); Scott Snyder, China s Rise and the Two Koreas (Boulder: Lynne Rienner Publishers, 2009) 를참조. 2) 2008 년 8 월후진타오 ( 胡錦濤 ) 주석방한이후발족한한 중민간전문가공동위원회의주요과제중하나가상호논의를통한전략적협력동반자관계의개념정립및지향점수립이라는것은이를입증한다. 39

44 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 的 ) 차이가존재하는지에대한공식적설명은부재하다. 때문에소위 전략적협력동반자관계 라는것이단순한외교적수사로서의동반자관계보다는의미가있는것으로여겨지지만실제대외관계의수행에있어서어느정도의의미를부여해야하는지에대해서는여전히논란의여지가있다. 따라서우리는중국이체결하고있는다양한동반자관계또는전략적동반자관계의유형을비교 분석하는가운데중국측의의도를파악하고그함의와시사점을도출하는노력이필요하다. 이러한시도와관련하여우리의관심을끄는것은 2005년에중국 파키스탄, 중국 인도간에수립된 전략적협력동반자관계 라할수있다. 왜냐하면지금까지중국이세계각국과맺은동반자관계또는전략적동반자관계중에서 전략적협력동반자관계 ( 戰略合作伙伴關係 ) 라는이름으로양국관계를규정하고있는것은파키스탄과인도, 그리고한국등세나라뿐이기때문이다. 따라서이글은중국이근래체결한파키스탄, 인도, 한국등세나라와의전략적협력동반자관계를비교 검토함으로써중국의전략적협력동반자관계가추구하는내용과함의를분석하는한편, 한 중관계에주는시사점을도출해보고자한다. Ⅱ. 중국의동반자외교에대한이해 오늘날중국외교에서양자관계를표현하는데가장흔히쓰이는수식어는동반자관계라는표현이다. 사실국제관계에서동반자관계 ( 伙伴關係, partnership) 의수립은 1990년대에들어국제무대에서포괄적으로나타난하나의유행적현상이라할수있다. 즉냉전체제가무너진이후국제정치의뚜렷한변화중하나는미 소양극중심의대립체제붕괴와동맹체제의약화라할수있으며세계각국은 1990년대부터적대적이기보다는상호협력을중시하는새로운국제관계유형의하나로서파트너십 (partnership) 개념을널리받아들였다. 대표적인예로미국은 1993년 1월클린턴행정부가출범한이후러시아와 전략적동반자 (strategic partnership) 관계를강화하는정책을적극추진하였으며이를통해러시아의체제전환을지원하고국제문제해결을위한협력기반을구축하고자했다. 3) 40

45 중국의전략적협력동반자관계 중국역시이러한국제정치의조류를신속히파악하고동반자관계의형성을탈냉전기국제정치의한특징적현상으로규정하였다. 또한이를 동반자열기 ( 伙伴熱 ) 라는말로묘사하는한편중국외교의새로운전략으로서적극수용하였다. 4) 그결과중국은 1990년대초반부터자국의외교적목표를달성하기위해여러나라와다양한형태의동반자관계를수립하면서새로운국제질서형성에적극대응해나갔다. 예를들어중국은 1990년대에브라질 (1993), 러시아 (1994), 인도 (1996), 파키스탄 (1996), 미국 (1997), 프랑스 (1997), 캐나다 (1997), 영국 (1998), 일본 (1998) 등국가들과각기다양한이름의동반자관계를수립하였다. 중국이 1990년대새로운외교전략으로서동반자외교를적극적으로활용한것은천안문사태및사회주의권몰락이후국제적고립에서탈피하는한편대외관계의외연을확대하고궁극적으로는중국이희망하는다극화된세계를추동하기위한의도가작용한것으로볼수있다. 5) 또한이과정에서중국은동반자외교를효과적으로수행하기위해최고지도자의상호방문을중심으로하는정상외교 (summit diplomacy) 를적극활용함으로써국제무대에서펼쳐진합종연횡의새질서형성에적극대응하고자했다. 6) 중국이추구하는동반자관계의기저에는대체로다음과같은인식이작용하고있는것으로설명될수있다. 첫째, 중국은동반자관계의전제조건으로서상호적대시하지않음 ( 互不爲敵 ) 을내세우고있으며둘째, 동반자관계가존재할수있는기초조건으로서쌍방간공동의이익 ( 雙方共同的利益 ) 을강조하고셋째, 동반자관계가발전하기위한동력원으로서상호간협력에대한희망 ( 雙方合作的願望 ) 을주장하며넷째, 동반자관계의표현형식으로서상호관계발전을위한적절하고성실한조치의실행 ( 採取切實的措施 ) 을내세우고있다. 7) 요컨대중국이생각하는국제정치에서의동반자관계란국가간상호적대시하지않고공동의이익을인정하는바탕위에서무력이아닌협상과 3) Michael Cox, The Necessary Partnership?: The Clinton Presidency and Post-Soviet Russia, International Affairs, Vol.70, No.4(1994), pp 고재남, 푸틴정부의외교정책과미 러관계의전망 ( 서울 : 외교안보연구원, 2002), pp ) 趙剛咸, 大國關係 : 伙伴熱, 人民日報 1998 年 4 月 21 日. 5) 김흥규, 중국의동반자외교소고 : 개념, 전개및함의에대한이해, 한국정치학회보 제 43 집 2 호 (2009), p ) 박병광, 중국의정상외교와강대국관계조정 : 江澤民시기를중심으로, 국제정치논총 제 43 집 2 호 (2003), p ) 陸璐, 中國外交戰略中伙伴戰略的歷史演變及現實探討, 傳承 2007 年第 8 期, p

46 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 타협을통해보다구체적인협력적조치들을함께취해나가는관계라고할수있다. 중국은 2008년초를기준으로전세계 172개수교국가운데약 35개국가와각기다양한이름의동반자관계를맺고있는것으로파악된다. 즉전세계수교국가운데약 20% 와동반자관계를수립하고있는것이다. 8) 뿐만아니라중국은동남아국가연합 (ASEAN) 이나유럽연합 (EU) 은물론아프리카연합 (African Union) 및태평양섬나라 (Pacific Island Countries) 등국제기구나조직에이르기까지특정대상을중심으로폭넓은동반자관계를수립하고있다. 이는중국이나름대로의전략적필요와상대국의가치에따라다양한수준의동반자관계를시도하고있음을보여주는것이다. 그러나중국외교부문의관리들은대외적으로자국이맺고있는동반자국가들사이에는별다른계서적 ( 階序的 ) 차이가없으며동반자관계의수립은단지당시의국제정세및자국의발전전략에따라국가간공동이익과협력을추구하는수단일뿐이며단지그기능에서서로다른역할을발휘하는것이라고주장한다. 9) 그럼에도중국의동반자외교에정통한일부중국학자에따르면중국은대외관계의외연을확장하기위해동반자외교전략을펼쳐나가는데있어서그범주를다음과같은네단계로나눌수있는것으로평가한다. 즉첫번째단계는비록동반자관계를수립하지는않았지만상대국과동반자관계수립을목표로노력하는단계로서이범주의국가들은조만간중국과동반자관계를수립할수있는잠재적범주에드는국가들이고, 두번째단계는타국과동반자관계에대한공통인식을바탕으로이미동반자관계건립에동의했지만기대한만큼그기능이실질적으로작동되지는않고있는유형으로서미국과의관계를이러한단계의전형 ( 典型 ) 으로간주한다. 세번째는상대국과점진적이고구체적으로동반자관계를발전시켜나가는단계의범주로서여기에는대표적으로캐나다와의관계를들수있으며이단계를진정한의미의동반자관계라부를수있는것으로평가한다. 끝으로네번째단계는타국과상당한정도의공고한동반자관계를형성한것으로서이는동반자관계발전의최고단계에속하는것이며러시아와의관계를대표적인예로간주하고있다. 10) 이로서보건대중 8) 蔡東杰, 當代中國外交政策 ( 臺北 : 五南圖書出版, 2008), p ) 중국외교부관리및현대국제관계연구원 (CICIR) 전문가인터뷰 (2009 년 4 월, 9 월 ). 10) 金正昆, 伙伴戰略 : 中國外交的理性抉擇, 敎學與硏究 2000 年第 7 期, pp

47 중국의전략적협력동반자관계 국은 ( 전략적 ) 동반자관계를수립하는데있어서이미그내용을담고있는관계, 내용을막담은관계, 담기로합의했지만충분히담지못한관계, 그리고미래에담기로합의한관계에대해모두동반자라는같은개념을적용시키고있는것으로볼수있다. 따라서비록중국과의양자관계가동반자관계로규정된다고해도이를정확히이해하기위해서는상호간의형식적관계뿐아니라양국간의역사와상황등특수성에대한추가적해석이뒤따라야한다고보겠다. 11) 1990년대에활성화된중국의동반자외교는 2000년대에들어서면서새로운변화를보이게된다. 즉중국은 21세기에들어서기존의동반자관계에 전략적 (strategic) 이란용어를첨가함으로써더욱강렬하고적극적인외교수단으로활용하고자했다는것이다. 중국은 1990년대까지만해도단지브라질 (1993), 러시아 (1996), 미국 (1997) 등과 전략적동반자관계 를맺었으나 2000년대에들어서는주요강대국은물론이고지역강국, 자원부국, 주요국제조직등과광범위한전략적동반자관계를수립하기시작했다. 그결과중국은 2008년말현재전세계적으로 25개의국가및조직과다양한이름으로규정되는전략적동반자관계를형성하고있으며이를통해국제사회에서외교공간과영향력을급속히확대하고있다. 그러나중국의전략적동반자 (strategic partnership) 관계구축과정에서나타나는특징은동반자 (partnership) 관계수립당시와마찬가지로그것이어떠한기준에의해적용된것인지명확하지않으며또한상대국과의위계적관계나친소관계를정확히반영한다고보기도어렵다는사실이다. 12) 뿐만아니라중국의전략적동반자관계는고정불변한것이기보다는국제정치의유동성속에서가변적인것으로파악되어져야만하는필요성을제기한다. 예를들어중국과미국은 1997년 건설적전략동반자관계 수립에합의했으나 2001년부시행정부가등장한이후전략적경쟁자로규정되었다가다시건설적협력을추구하는일반적관계로전환된바있다. 이는중국중심의수사로규정되는중국주도적 11) 김흥규 (2009), p ) 예를들어북중관계는 전통적우호협력관계 ( 傳統友好合作關係 ) 로규정되지만그것이 동반자관계 나 전략적동반자관계 에비해낮은수준의관계로볼수는없으며, 전면적이고전략적인동반자관계 를맺고있는증국과그리스의관계가 전략적협력동반자관계 를설정하고있는중국 파키스탄관계보다가깝거나중요하다고볼수는없다. 43

48 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 동반자관계에미국이일방적으로편입되지않겠다는뜻도작용했지만보다근본적으로는국제질서에대한인식및미래비전에있어서중국과목표를공유하지못한데기인한다고볼수있다. 그럼에도불구하고중국이추구하는전략적동반자관계의개념에대해서는기존의연구들을바탕으로할때다음과같은공통점이지적될수있다고하겠다. 첫째, 전략적동반자관계는어떠한가치관이나세계관보다는 이익 을공유하는개념이고둘째, 전략적동반자관계는동맹과달리제3의적을설정하지않고동맹보다는느슨한국가들사이의협력을의미하며셋째, 전략적동반자관계에서는정치 경제및사회 문화는물론이고군사적인협력등포괄적인협력을지향하고넷째, 양자관계를뛰어넘어지역및지구적차원의문제에까지상호긴밀한협력을추구한다는것이다. 13) 결국중국의전략적동반자관계는계서적개념을내포하기보다는중국이인식하고추구하는국가발전목표에근거한현실적이익개념을바탕으로형식적측면에서상대국과의관계를규정짓는것이라할수있다. 그러나전략적동반자관계가비록계서적차이를내포하지않는다해도중국의입장에서는분명중요성에차이가날수밖에없을것이며그역시지속적으로변화하는국제정치의유동성속에서파악될필요가있다고하겠다. 또한중국이타국과전략적동반자관계를수립한다는것은적어도상대를인식하는태도내지형식적측면에서국제환경에대한자국의국가전략이실현되기위하여상대국과의관계가양자적관계를뛰어넘어지구적및지역적범위에서중요한영향을미칠수있음을인정하는관계를의미한다고보겠다. 14) 13) David Shambaugh, Sino-American Strategic Relations: From Partners To Competitors, Survival, Vol.42, No.1(Spring 2000), pp ; Thomas S. Wilkins, Russo-Chinese Strategic Partnership: A New Form of Security Cooperation?, Contemporary Security Policy, Vol.29, No.2(August 2008), pp ; 陸璐 (2007), pp ; 신범식, 중 러전략적동반자관계의성격과시사점 : 동맹의 21 세기형대안인가, 이익수렵의편의적축인가?, 서울대중국연구소주최학술회의, 한 중전략적동반자관계의성격과시사점 (2009 년 6 월 10 일, 서울 ; 프레스센터 ). 14) 신범식 (2009), pp 참조. 44

49 중국의전략적협력동반자관계 < 표 1> 중국의전략적동반자관계유형 국가체결연도명칭 브라질 1993 장기적, 안정적, 상호이익의전략적동반자관계 ( 长期稳定互利的战略伙伴关系 ) 러시아 1996 평등과신뢰의 21세기를향한전략적협업동반자관계 ( 平等與新任面向 21 世紀的战略協作伙伴关系 ) 베네수엘라 2001 전략적동반자관계 ( 战略伙伴关系 ) 멕 시 코 2003 전략적동반자관계 ( 战略伙伴关系 ) A S E A N 2003 평화와번영을향한전략적동반자관계 ( 面向和平与繁荣的战略伙伴关系 ) E U 2003 전면적전략적동반자관계 ( 全面战略伙伴关系 ) 아르헨티나 2004 전략적동반자관계 ( 战略伙伴关系 ) 이탈리아 2004 전면적전략적동반자관계 ( 全面战略伙伴关系 ) 영 국 2004 전면적전략적동반자관계 ( 全面战略伙伴关系 ) 남아공 2004 평등, 상호이익, 공동발전의전략적동반자관계 ( 平等互利共同發展的战略伙伴关系 ) 프 랑 스 2004 전면적전략적동반자관계 ( 全面战略伙伴关系 ) 인도네시아 2005 평화와번영을향한전략적동반자관계 ( 面向和平与繁荣的战略伙伴关系 ) 카자흐스탄 2005 전략적동반자관계 ( 战略伙伴关系 ) 포르투갈 2005 전면적전략적동반자관계 ( 全面战略伙伴关系 ) 캐 나 다 2005 전략적동반자관계 ( 战略伙伴关系 ) 아프리카연합 2005 새로운전략적동반자관계 ( 新型战略伙伴关系 ) 스 페 인 2005 전면적전략적동반자관계 ( 全面战略伙伴关系 ) 인도 2005 평화와번영을향한전략적협력동반자관계 ( 面向和平与繁荣的战略合作伙伴关系 ) 파키스탄 2005 더욱긴밀한전략적협력동반자관계 ( 更加緊密的戰略合作伙伴關係 ) 나이지리아 2006 전략적동반자관계 ( 战略伙伴关系 ) 그 리 스 2006 전면적전략적동반자관계 ( 全面战略伙伴关系 ) 한 국 2008 전략적협력동반자관계 ( 战略合作伙伴关系 ) 페 루 2008 전략적동반자관계 ( 战略伙伴关系 ) 베 트 남 2008 전면적전략적동반자관계 ( 全面战略伙伴关系 ) 덴 마 크 2008 전면적전략적동반자관계 ( 全面战略伙伴关系 ) 주 1: 국내일부연구가운데이집트, 알제리, 필리핀을 전략적동반자관계 ( 戰略伙伴關係 ) 로 구분하는경우가발견되나세나라는중국과 전략적협력관계 ( 戰略合作關係 ) 를맺고 있으며전략적동반자관계와는엄밀한구분이필요하다. 주 2: 미국은 1997년중국과 건설적전략동반자관계 를수립했으나부시행정부가들어선이 후전략적동반자관계란용어를사용하지않고있으며일본과는 2008년전략적호혜관 계 ( 戰略互惠關係 ) 를수립한상태이다. 자료 : 중국외교부홈페이지 ( 中華人民共和國外交部政 策硏究司 ( 編 ), 中國外交 2008 年版, 蔡東杰 (2008), pp ; 김흥규 (2009), pp

50 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) Ⅲ. 중국의전략적협력동반자관계 : 인도, 파키스탄, 한국 1. 중국과인도의전략적협력동반자관계 중국과인도는지난 2005년 4월 11일원자바오 ( 溫家寶 ) 중국총리의남아시아방문기간중뉴델리에서양국정상회담을갖고 평화와번영을위한전략적협력동반자관계 ( 面向和平與繁榮的戰略合作伙伴關係 ; Strategic and Cooperative Partnership for Peace and Prosperity) 를수립했다. 1962년국경분쟁으로인해전쟁을치른이후단교 ( 斷交 ) 에까지이르렀던중국과인도는 1976년외교관계를복원하였으며 1996년에는 21세기를향한건설적동반자관계 ( 面向 21 世紀的建設性伙伴關係 ) 를맺은바있다. 그러나이후에도양국의뿌리깊은불신과경계심, 그리고지역패권을둘러싼상호경쟁의식등은여전히존재하고있으며, 특히인도의경우 1998년 중국위협론 을빌미로핵실험까지단행한바있다. 15) 따라서두나라가 21세기에들어전략적협력동반자관계 ( 戰略合作伙伴關係 ) 를맺었다는것은여러가지면에서매우놀랍고획기적인변화라할수있다. 중국의입장에서인도와전략적협력동반자관계를추구하게된배경에는다양한요인들이작용하였다고볼수있다. 우선인도는중국의서남부변경지역의안정에직접적영향을미치는중요한요인이며또한인도의부상 ( 崛起 ) 은지역적범위뿐아니라세계적범위에서중국에게새로운도전과기회를부여하는요소이다. 나아가중국과인도사이에존재하는영토문제, 티베트문제등다양한문제들을해결해나가는데있어서도양국간관계발전을추구하는가운데평화적해결을시도하지않으면안되었다고볼수있다. 16) 그러나보다직접적으로중국이인도와전략적협력동반자관계를맺게된것은다음과같은세가지요인을들어설명할수있다. 17) 첫째, 중국으로서는인접국인인도와의관계발전을통해선린외교 ( 睦隣外交 ) 로대표되는주변국외 15) 인도가핵실험배경으로중국위협론을거론한데대한자세한내용은당시인도바즈파이 (Vajpayee) 총리가핵실험직후클린턴美대통령에게보낸편지내용을참조. New York Times, May 13, ) 趙干城, 中國對印度戰略淺析, 南亞硏究 2008 年第 1 期, pp. 3-8; 程瑞聲, 論中印戰略合作伙伴關係, 國際問題硏究 2007 年第 1 期, pp ) 박병광, 21 세기중 인관계의발전 : 현황, 쟁점, 전망, 국제정치논총 제 47 집 1 호 (2007), pp

51 중국의전략적협력동반자관계 교정책을실현하고역내안정을도모하며인도와의불필요한마찰과소모전을종료하고자한것으로볼수있다. 둘째, 중국이인도와전략적동반자관계를맺은데에는미국의對중국견제에따른대응의일환으로서인도를자국편으로끌어들이고對중국봉쇄진영에편승하는것을방지하기위한의도가작용한것으로볼수있다. 즉중국은인도와의전략적협력관계를강화함으로써잠재적인 중국포위망 을돌파하고자한것이다. 실제로양국이전략적동반자관계를수립하던당시미국부시행정부는일본, 호주등과의 3국간안보협력을바탕으로인도를끌어들여중국의군사적팽창에대한견제를시도하고자했다. 18) 셋째, 중국이인도와전략적동반자관계를형성한데에는정치적요인못지않게경제적요인이중요한배경으로작용하였다. 즉중국은자국과더불어새로운경제대국으로부상중인인도와의경제협력및교류를심화함으로써남아시아진출은물론서아시아, 그리고북아프리카와의거리를좁히고중국경제의세계화를촉진할수있다고보았던것이다. 결국중국이인도와전략적협력동반자관계를설정하게된데에는 지역전략 (regional strategy) 은물론이고보다거대하고장기적인차원의 세계전략 (global strategy) 이중요한배경으로작용하였다고보겠다. 중국의이러한전략적의도는인도와전략적협력동반자관계구축에대한합의를포함하고있는 중 인양국간평화와번영의새로운시대를천명하는공동선언문 ( 中華人民共和國與印度共和國聯合聲明 ; Joint Statement of the Republic of India and the People s Republic of China) 에대한분석을통해확인할수있다. 모두 21개항으로이루어진이선언문에는정치, 경제, 사회, 문화, 교육등다양한분야에서양국관계발전을지향하는내용을담고있다. 19) 양국정상은공동선언문에서먼저세계최대의개발도상국인중국과인도관계자체가지구적 (global) 이고도전략적 (strategic) 인의의를지닌다고주장하고있다. 또한기본적으로중국과인도두나라가 유사한세계관 을지니고있으며국제무대에서양국이전략적동반자관계및개발도상대국으로서서로일치하 18) Dan Bluemenyhal, Will India Be a Better Strategic Partner than China? Henry Sokolski (ed.), Gauging U.S.-India Strategic Cooperation (Washington D.C: U.S.Army War College, 2007), p ) 중 인공동선언문의내용은英文의경우인도외교부웹사이트 ( 를참조하고, 中文의경우런민왕웹사이트 ( html) 를참조 ( 검색일 : ). 47

52 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 는역할을수행해나갈것을약속하고있다. 이러한기본인식을바탕으로공동선언문에나타나는중 인전략적협력동반자관계의주요한원칙들은첫째, 공동이익의발전과상호불위협원칙을견지하고둘째, 국경영토분쟁의평화적해결원칙을강조하며셋째, 양국간전략적협력이제3국을겨냥하지않을뿐아니라양국과제3국과의관계발전이상대방을겨냥하지않는다는원칙을제시하고넷째, 경제우선및경제적상호보완원칙을주장하고넷째, 하나의중국원칙과티베트는중국의일부분이라는원칙등을강조하는것으로요약할수있다. 한편공동선언문에서주목되는것은양국이전략적협력동반자관계를계기로 상호군사교류와안보대화를강화 하기로약속하였다는점이다 (10항). 이와관련하여중 인양국은변경지대에서상호군사력을감축하고反테러및非전통안보문제등에서적극협력하는한편이를바탕으로상호신뢰를증진하고지역문제에관한협력을추동하기로다짐하고있다. 전략적협력동반자관계수립을계기로합의된양국간군사교류증진및신뢰강화약속은실제로같은해 12월인도영해에서양국이합동군사훈련을실시함으로써구체화되었다고볼수있다. 아울러이듬해인 2006년 5월에는인도의프라납무케르지국방장관이베이징 ( 北京 ) 을방문하여차오강촨 ( 曹剛川 ) 중국국방부장과만나양국간합동군사훈련을정례화하기로합의하는등 중 인양국간국방영역에서의교류와협력에관한비망록 ( 中印國防部防務領域交流與合作諒解備忘錄 ) 에서명함으로써본격적인제도화의길을열었다. 20) 요컨대중 인양국은전략적협력동반자관계수립을계기로과거의대결구도를청산하고정치 외교 경제분야에서의새로운협력과발전을모색하였을뿐아니라군사분야에서도커다란진전을보이는등양국관계발전의획기적계기가된것으로평가할수있다. 한편중국과인도가전략적협력동반자관계를수립하고양국관계를발전시켜나가는데는두나라의직접적필요에따른요인뿐아니라미국이라는제3의변수가작용하였음에주목할필요가있다. 전술한바와같이중국은미국의봉쇄전략을돌파하기위해인도와의전략적협력을추구하고자했다. 반면인도의경우역시힘 (power) 을바탕으로세계질서를주도하려는미국의행태에대해강한거부감을가지고있었을뿐아니 20) 新華通信 2006 年 5 月 30 日. 48

53 중국의전략적협력동반자관계 라 9 11테러사건이후파키스탄에밀착하는미국을견제하기위해중국과의전략적협력을필요로했다. 2. 중국과파키스탄의전략적협력동반자관계 중국과파키스탄은지난 2005년 4월 5일원자바오 ( 溫家寶 ) 중국총리의남아시아방문기간중이슬라마바드에서양국정상회담을갖고 선린우호협력조약 ( 睦隣友好合作條約 ) 을체결했다. 이조약에서양국정상은이미존재하는전통우호협력관계의기초위에서양국관계를진일보시키기위해 더욱긴밀한전략적협력동반자관계 ( 更加緊密的戰略合作伙伴關係 ) 를구축하기로합의했다. 더욱긴밀한 이라는수식어가대변하듯중국과파키스탄은 1951년 5월수교이후오랜기간전략적유대를맺어왔으며파키스탄은탈냉전기중국의양자관계에있어서가장긴밀하고우호적인관계를맺고있던대상이라할수있다. 21) 이를반영하듯양국은이미 1996년 21세기를향한전면적협력동반자관계 를건립한이후 2004년에는 전천후 ( 全天候 ) 협력동반자관계 로격상되었고마침내 2005년에 전략적협력동반자관계 를맺었다. 중국이파키스탄과의관계를중시하고긴밀한전략적협력관계를발전시켜온배경에는여러가지요소들이작용한다. 그러나그중에서도가장중요한요인으로는국경분쟁이후오랫동안대결구도를형성해온인도에대한견제목적을꼽을수있다. 즉중국에게있어서파키스탄은남아시아에서인도의패권을견제할수있는유일한국가로서파키스탄과의관계발전을통해對인도견제의전략적목적을성취하고자했던것이다. 때문에코헨 (Cohen) 은 중국이파키스탄을지원함으로써고전적세력균형을추구하고있으며이는마치중동에서미국과이스라엘의관계를보여주는것과같다 고평가하기도했다. 22) 실제로중국은미국이이스라엘에게그러했듯이오랜기간외교 경제는물론군 21) 일반적으로중 파관계는양국언론매체에의해 산보다높고, 바다보다깊은 ( 比山高, 比海深 ) 관계 로묘사되고있으며파키스탄의한중국전문가는양국관계를 부드러운실크 (smooth as silk) 와같다 고표현한다. Ahmad Faruqi, The Complex Dynamics of Pakistan s Relationship with China, Islamabad Policy Research Institute, Summer 2001, p 검색일 : ). 22) Steve Cohen, India: Emerging Power (Washington, DC: Brookings Institution, 2001), p

54 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 사안보적측면에서도파키스탄의가장중요한후원국이었다고할수있다. 다음으로중국은파키스탄과의전략적관계발전을통해인도양에대한진출거점을확보하고중동과아프리카로통하는제해권을높이겠다는구상을지니고있다. 이와관련하여중국은이미오래전부터파키스탄의심해항구인과다르 (Gwadar) 항개발에참여함으로써이항구에대한전용권을추진하고있다. 한편이와관련하여중국사회과학원의예하이린 ( 葉海林 ) 은 중국이과다르항구를빌릴수있다면상선이든군함이든인도양상에거점을확보함으로써중국이꿈꾸어오던 21세기원해 ( 遠海 ) 전략이가능해진다 고주장한다. 23) 파키스탄역시중국의이러한전략적의도와열망을잘알고있지만그에대해강한거부감을가지고있지는않은것으로보인다. 왜냐하면 2009년 2월베이징방문을앞두고중국언론과가진인터뷰에서자르다리 (Zardari) 파키스탄대통령이직접 중국이인도양진출을원한다면파키스탄항구를이용할수있을것 이라고언급했기때문이다. 24) 다만파키스탄은중국의의도를활용하여중국으로부터보다많은경제 군사적지원을기대하고있는것으로보인다. 세번째로중국은파키스탄과의전략적제휴를통해서진 ( 西進 ) 정책을본격화하고인도가오랫동안패권을누려온남아시아에서영향력을확대하고자한다. 그리고이러한목적을달성하기위해중국이가장효과적인수단으로활용하고있는것은파키스탄을비롯해남아시아국가들에대한대규모경제및군사원조라할수있다. 대표적인예로중국은그동안꾸준히파키스탄과미얀마등남아시아국가들에대해경제원조를제공해왔다. 또한군사적측면에서도 1992년파키스탄에 34기의단거리탄도미사일 M-11을제공한바있으며 25) 이미 1980년대부터파키스탄에대해미사일과핵개발관련기술과장비를제공함으로써남아시아의전략적균형을유지하는것은물론이지역에서의영향력을강화하고자했다. 26) 23) 검색일 : ). 24) 조선일보 2009 년 3 월 19 일. 25) Ahmad Faruqi, The Complex Dynamics of Pakistan s Relationship with China, Islamabad Policy Research Institute, Summer 2001, p summer2001/thecomplex.shtml( 검색일 : ). 26) 중국이파키스탄핵 미사일개발에중요한역할을수행하였다는주장에관해서는 Ashley J. Tellis, India s Emerging Nuclear Posture: Between Recessed Deterrence and Ready Arsenal (Santa Monica: RAND, 2001) 을참조. 50

55 중국의전략적협력동반자관계 중국과파키스탄의전략적협력동반자관계를규정하는구체적내용은 2005년 4월 5일양국정상이합의한 선린우호협력조약 ( 睦隣友好合作條約 ) 에잘나타나있다. 27) 모두 14개조로이루어진이조약에서중 파양국은 1) 정기적인고위급전략대화추진 2) 양국간국경협정의준수와평화유지 3) 하나의중국원칙에대한존중 4) 상대국의주권존중및제3국과이를침해하는조약을체결하지않고 4) 군사 안보영역의신뢰와협력강화 5) 경제, 무역, 에너지, 교육, 체육, 여행, 의료등다방면에서의교류활성화 6) 동조약이제3국을겨냥하거나관계발전에영향을미치지않는다는점등을약속하고있다. 중국과파키스탄의전략적협력동반자관계 ( 戰略合作伙伴關係 ) 를규정하고있는선린우호협력조약에서주목되는것은 체약국의어느일방이상대국의주권과안보및영토주권을침해하는연맹이나집단에참가하지않을뿐아니라제3국이자국의영토를이용하여상대방의국가주권과안보및영토완정에손해를끼치는것을허락하지않는다 고규정하고있다는점이다 (4조). 이는 9 11테러사건이후미국의對파키스탄접근이강화되는데따른견제와더불어파키스탄의이슬람극단주의세력이중국신장 ( 新疆 ) 의위구르족분리주의세력에대한무장훈련과분리주의운동지원을감행하는데대한중국의우려가반영된것으로볼수있다. 실제로이와관련하여파키스탄정부는중국의우려를완화하기위해최근수년간파키스탄내의위구르족정착민들을압박하고이슬람무장세력의훈련소로이용되던종교학교등을폐쇄시키기도했다. 28) 한편중국은파키스탄과의전략적협력동반자관계발전을추진하는데있어서중국과인도의관계가급격히개선되는데따른파키스탄의우려를감소시키는데에도상당한주의를기울이고있다. 즉중 인관계발전에따른파키스탄과의우호관계약화가능성을적극차단하고파키스탄의불안감을불식시키고자노력하는것이다. 이를위해중국은최고지도부의남아시아순방시항상파키스탄을먼저방문하고있으며파키스탄을향해 인도와의관계증진이파키스탄의이익에절대로해 ( 害 ) 를끼치지는않을것이며, 양국관계를손상시키지도않을것이다 라는입장을빈번히강조한다. 나아가 2008년파키스탄무 27) 중 파선린우호협력조약의내용은다음웹사이트를참조하라. GB/ html ( 검색일 : ) 28) Ziad Haider, Clearing Clouds Over the Karakoram Pass, Yale Global Online, March 29, 검색일 : ). 51

56 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 샤라프前대통령의하야과정에서도확인할수있듯이국제사회의강경한요구에도불구하고중국은여하한파키스탄내정에대해서압력을행사하거나간섭하는행위를최대한자제함으로써양국간전략적협력동반자관계의가치를최대한보호하고자한다. 3. 중국과한국의전략적협력동반자관계 한 중양국이 전략적협력동반자관계 를맺기까지는중국식대외관계의수사 (rhetoric) 에근거할때그동안몇차례에걸친관계격상의단계가있었다. 먼저노태우대통령집권당시수교가이루어질때 (1992년 8월 ) 한 중관계는경제 통상관계에중점을둔단순한차원의 우호협력관계 ( 友好合作關係 ) 로규정되었다. 그러나김대중정부등장이후대통령방중정상회담에서 (1998년 11월 ) 양국관계는 21세기를향한협력동반자관계 ( 面向 21 世紀合作伙伴關係 ) 로격상되었으며, 노무현대통령방중정상회담에서 (2003년 7월 ) 양국관계는다시 전면적협력동반자관계 ( 全面合作伙伴關係 ) 로격상되었다. 29) 그리고마침내 2008년 5월이명박대통령방중정상회담에서양국관계는 전략적협력동반자관계 ( 戰略合作伙伴關係 ) 에들어섰다. 중국이이명박정부와전략적협력동반자관계를수립하게된데에는다음의몇가지요인이중요한배경으로작용하였다고볼수있다. 우선, 양국이전략적동반자관계를수립할수있었던가장기본적인요인으로는수교이후정치, 경제등각분야에서이루어진교류와협력의전반적인성과를들수있다. 대표적인예로경제교류에있어양국의교역액은수교원년인 1992년 64억달러에서 2007년말에는 1450억달러로 22배이상증가했으며 30) 2007년기준중국은한국의제1위교역대상국이자투자대상국, 무역흑자국이며한국은중국의제3위교역대상국으로자리매김하고있었다. 또한수교당시 13만명에불과했던상호방문객은 2007년에총 585만명에달하는등 44배나증가했으며, 매주약 830회의항공편이한국 6개도시와중국 30여개도시를왕래하고있었다. 31) 이러한사실들은단지수치상의의미를뛰어넘어 2008년이명박정부출범이 29) 외교통상부, 중국개황 ( 서울 : 외교통상부, 2005), p ) 중국측통계에따르면 2007 년도한 중양국간교역액은 1599 억달러였다. 31) 외교통상부, 2008 년외교백서 ( 서울 : 외교통상부, 2008), pp

57 중국의전략적협력동반자관계 후마침내한 중간전략적협력동반자관계를맺게되는중요한경제 사회적배경으로작용하였다고볼수있다. 다음으로중국의부상과변화하는동북아시아국제정세및이에따른안보적요인역시한 중전략적동반자관계를수립하는데중요한배경으로작용하였다고보겠다. 즉중국이강대국으로부상함에따라서중국의다극화및대국화전략에서차지하는한국의전략적비중또한단계적으로증대해왔다고하겠다. 특히중국외교전략에서대미전략의비중이증대되는것에비례해종속변수로서의한국의전략적중요성또한증대되어왔던것이다. 32) 아울러제2차북핵위기이후북한핵문제를해결해나가는협조과정속에서도한 중양국은상호간 전략 이적용될수있는새로운공간을발견하였다고볼수있다. 중국의경우북핵문제를비롯한한반도문제를접근하는데있어서양자간의문제를뛰어넘어지역문제 (regional issue) 와국제문제 (international issue) 라는보다큰맥락, 즉전략적맥락의범위에서접근하기시작했고한 중전략적동반자관계의형성은이러한시각을배경으로가능했던것이다. 33) 세번째로한 중전략적동반자관계수립의중요하고실질적인배경으로꼽을수있는것은한국에서의이명박정부탄생자체를들수있을것이다. 중국은과거김대중정부나노무현정부와달리이명박정부가출범전부터한미동맹의복원과강화를강조한데대해매우민감하게반응하였다. 아울러대북문제에있어서도이명박정부의보수적노선으로의변화는북한과전통적우호관계를중시하는중국에게우려를불러일으키는대목이아닐수없었다. 결국중국으로서는한 중전략적동반자관계라는관계격상의선택을통해한미동맹강화움직임을견제하는한편미국의對한반도영향력확대를상쇄시키고자했던것으로볼수있다. 34) 한 중간전략적협력동반자관계의수립은종전에양국이국가간협력의범위나방법에있어서제한적이고전략적목적에대한이해가달라주로 비전략 32) 이동률, 한중관계의현황과과제, 경제 인문사회연구회주최학술회의, 새로운세계경제질서와한 중협력국제세미나 (2009 년 11 월 13 일, 서울 : 롯데호텔 ), p ) 이희옥, 한 중관계의지속과변화 : 협력 과 전략 사이, 중국정치연구회발제문 ( ) 참조. 34) 이는노무현정부당시한국측의전략적관계격상요구에대해소극적이었던중국이이명박정부등장이후에는먼저한 중관계격상문제를제기하고나섰다는점에서도어느정도확인된다. 중앙일보 2008 년 5 월 28 일. 53

58 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 적 차원에머물렀던데비해분명한단계발전된관계를지향하는것으로볼수있다. 즉전략적동반자관계로의격상은더이상양국관계를 정경분리 의틀에가두어둘수없음을확인하는것이며이를계기로정치 외교 군사 안보분야에서도적극적으로관심과협력의폭을넓혀나가려는의지의표현인것이다. 다시말해서전략적관계가함축하는바는양국간의교류협력이정치, 경제, 사회, 문화, 외교, 안보, 환경등모든영역에미칠뿐아니라, 양자관계를뛰어넘어서지역및전 ( 全 ) 지구적차원의문제에까지상호긴밀한협력을추구한다는것으로해석할수있겠다. 35) 그러나한국에서새로운정부가들어설때마다기계적이다싶을정도로이루어지는수사적관계격상이과연형식적성격을뛰어넘는실질적의미를담보하는가에대해서는좀더냉정한검토가필요한것도사실이다. 36) 또한한 중양국간명실상부한전략적협력 (strategic cooperation) 을추구하는데있어서중국의경우와달리한국도과연구체적목표와비전을지니고있는가에대해서는좀더비판적인접근이필요할것이다. 왜냐하면한국과중국사이에는전략적협력을추구하는데있어서한미동맹, 북한문제, 민족주의대립등중요한몇가지 전략적 장애요인들이존재하는것도사실이기때문이다. 37) 한편한 중최고지도부는 2008년 8월후진타오 ( 胡錦濤 ) 주석의서울방문을계기로전략적협력동반자관계발전을위한구체적사업추진에합의하는 34 개항의공동선언문을발표한바있다. 이선언문에서양국지도부는전략적협력동반자관계의내실을다지기위해고위지도부간상시적이고빈번한만남을유지하며, 양국외교부차관급이주도하는 전략대화 를출범시키고외교안보분야의각급대화체제를강화하기로약속했다. 또한양국은공동선언문 4항에서규정하고있는바와같이국방당국간고위급상호방문을활성화하고, 상호연락체계를강화하며, 다양한직급과영역에서의교류와협력을추진해나가기 35) 전성흥, 한 중정상회담의의미와과제, 정세와정책 2008 년 7 월호, p ) 정재호, 한 중전략적파트너쉽형성에대한평가, 중국정치연구회발제문 ( ) 참조. 37) 이러한우려를담고있는글로는한석회, 이명박정부의대중관계, 미래전략연구원특별기고 ( ); 진창수, 아시아외교 : 동맹외교와선린외교의조화, 세종국가전략포럼발제문 ( ); 김예경, 한 중정상회담과한국의대강대국외교의방향, KNSI 현안진단 120 호 ( ); 이남주, 한 중전략적협력동반자관계 : 1 년의평가와전망, 서울대중국연구소주최학술회의, 한 중전략적동반자관계의성격과시사점 (2009 년 6 월 10 일, 서울 ; 프레스센터 ). 54

59 중국의전략적협력동반자관계 로합의했다. 즉과거에상대적으로소외되어왔던군사분야에서의협력과발전에도전폭적인지지를표명했던것이다. 그러나전략적협력동반자관계수립이후지난 2년간을돌아볼때양국군사부문에서과연의미있는발전과변화가있었는가에대해서는선뜻답하기어려운것도사실이다. 다만 2007년 4월원자바오총리방한당시합의되었음에도계속미루어오던군사부문간핫라인 (hot-line) 개설문제가전략적협력동반자관계수립이후인 2008년 11월양국해군과공군작전부대사이에직통전화개통으로어느정도성과를냈을뿐이다. 그러나이역시군사교류 (1단계), 군사협력 (2단계), 군사동맹 (3단계) 등으로구분되는군사관계의형태를고려할때양국국방분야협력은전략적동반자관계이후에도여전히가장낮은단계를벗어나지못하고있는것으로볼수있다. 38) 때문에일각에서는다양한이유를들어한 중전략적협력동반자관계의향후전망에대해다소회의적인시각을보이는것도사실이다. 그러나엄밀한의미에서전략적협력을추구한다는것은현재양국관계의수준을반영하는것이아니라앞으로의발전방향으로제시된것이라는점을유념할필요가있다. 더욱이전략적동반자관계란양자간의모든이슈에대해전략적일치를의미하는것도아니며긴장예방을보장하거나완화하는것도아니라는것이다. 따라서중요한것은한 중양국이전략적상호작용을통해의미있는관계를발전시켜나갈수있느냐의문제이며그성패는양국이지속적으로공동의전략적이익을발굴하고그실현을위해실제적인상호작용을해나갈수있느냐에달렸다고보아야할것이다. 38) 일반적으로군사관계의형태와발전순서는크게 3 단계로구분되는바, 1 단계 ( 군사교류 ) 는국가간상호이해및신뢰제고를위한제반군사활동으로서인적교환방문, 상호훈련참관, 항공기및함정교환방문, 군사교육교류등을포함하며 2 단계 ( 군사협력 ) 는국가간공동의안보목표를달성하기위한제반군사활동으로서안보정책공조, 정보 첩보교환, 군수 방산협력, 연합훈련 연습등을포함하고 3 단계 ( 군사동맹 ) 는공동의적을상정하고이에공동대비하는단계등으로구분된다. 황재호, 한 중전략적협력동반자관계 : 군사분야, 서울대중국연구소주최학술회의, 한 중전략적동반자관계의성격과시사점 (2009 년 6 월 10 일, 서울 ; 프레스센터 ). 55

60 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) Ⅳ. 중국의전략적협력동반자관계비교 중국과인도, 파키스탄, 한국사이에건립된전략적협력동반자관계는그명칭과목적, 그리고합의내용등을중심으로살펴볼때다음과같은상이점과공통점을발견할수있다. 첫째, 인도, 파키스탄, 한국은각기중국과전략적협력동반자관계를수립하고있지만좀더자세히살펴보면그구체적명칭에있어서각각의다른수식어로치장되고있음을발견할수있다. 즉중국과인도의전략적협력동반자관계는 평화와번영을위한전략적협력동반자관계 이며중국과파키스탄의그것은 더욱긴밀한전략적협력동반자관계 이고중국과한국은수식어가생략된명칭자체로서의 전략적협력동반자관계 를약속하고있다. 이는동일한범주의전략적협력동반자관계일지라도중국이지향하는바와더불어양국간에존재하는역사적 정치적측면에서나타난상이성의결과로파악된다. 가령중국과인도의경우전략적동반자관계를설정하지만여전히양국관계가추구하는주요목표는 공동의평화와번영 이라는것을의미한다. 즉중국과인도의역사는과거불신과갈등의역사였음을인정하고전략적동반자관계의발전을통해평화와번영의시대로함께나아가자는뜻을담고있는것이다. 한편중국과파키스탄의경우는이미 전면적동반자관계 (1996) 를넘어 전천후 ( 全天候 ) 동반자관계 (2004) 를다져왔으며, 이를기초로 더욱긴밀한전략적협력동반자관계 (2005) 를형성하자는강력한의지를담고있다. 이미전략적협력동반자관계의명칭에서중 파양국관계의긴밀함은물론보다발전된 21 세기의양국관계를지향하고있음을잘보여주는것이다. 반면중국과한국의경우는구체적수식어가없는가장단순한전략적협력동반자관계를수립함으로써이제막양국관계가전략적협력을시도하는초보단계에들어섰음을나타내고있다. 요컨대적어도전략적협력동반자관계의명칭만을놓고본다면차별적이고상이한수식어를붙임으로써중국은각각의상대국과전략적동반자관계설정에서추구하는목표와기초여건의차이를그대로함축하고있음을알수있다. 둘째, 중국이인도, 파키스탄, 한국등세나라와수립한전략적협력동반자관계의배경에는중국주도의공통된목적이작용하고있음을지적할수있다. 즉중국은인도, 파키스탄, 한국등세나라와의전략적관계수립을통해주변 56

61 중국의전략적협력동반자관계 국과의관계를발전시키고역내안정을도모하는이른바화목한이웃 ( 睦隣 ), 안전한이웃 ( 安隣 ), 부유한이웃 ( 富隣 ) 으로대표되는 주변국외교정책 을강화하려는의도가반영되었다고하겠다. 39) 또한중국은인도와파키스탄은물론한국과의관계에있어서도전략적동반자관계를설정함으로써어떤식으로든중국이주도하고그리는지역전략및세계전략의틀안에상대방을연합세력으로끌어들이려는의도가작용하고있는것으로볼수있다. 40) 다만중국은인도와의경우에있어서는지구적차원 (global dimension) 의대국관계에대한고려, 즉인도를이용한미국의對중국봉쇄망타파라는목적이고려되었다고할수있으며, 파키스탄과의관계에있어서는전술한바와같이지역패권차원에서인도에대한견제라는지역전략 (regional strategy) 이강하게반영되었다고하겠다. 이러한점에근거해볼때중국이한국과전략적동반자관계를수립한것역시이명박정부출범이후미국에일방적으로경사되는것을방지하고한반도에대한영향력을지속하기위한지역전략차원의고려가강하게반영된것으로파악된다. 셋째, 전략적협력동반자관계수립시양국간에합의된내용과이후의발전과정을중심으로평가할때중 인, 중 파, 중 한전략적관계는비교적많은공통점을발견할수있다. 즉중국과세나라사이의전략적협력동반자관계는공통적으로 1) 고위급전략대화의신설과진행 2) 최고위지도자급교류의활성화 3) 지역문제에관한협력의추동 4) 경제 무역교류와협력의심화 5) 군사안보분야의교류및협력촉진 6) 민간 문화교류의활성화등을담고있다. 그리고이러한기본원칙및합의사안들은이후의발전과정을볼때비교적무난히지켜지고있는것으로평가된다. 특히중국과인도의경우지난 2005년전략적협력동반자관계수립이후군사 안보분야의교류와협력은과거에비해상당한진전을이루고있을뿐아니라양국최고지도자의상호방문과정부간교류역시더욱활성화된것으로평가할수있다. 중국과파키스탄의경우에도기존의군사 안보협력이발전적으로지속되는것은물론이고 41) 최고지도부의교류에있어서도자르다리 39) 중국외교부산하中國國際問題硏究所전문가인터뷰 ( ). 40) 이와관련하여중국과의전략적협력동반자관계설정을계기로인도와파키스탄두나라가중국주도의상하이협력기구 (SCO) 에옵서버국가로참여하게되었다는점은주목되는사실이다. 57

62 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) (Zardari) 파키스탄대통령이 2009년한해동안네차례나중국을방문한바있다. 아울러중 파양국은전략적협력동반자관계설정이후인 2006년자유무역협정 (FTA) 을체결하는등경제분야협력도가속화하고있다. 한편한국과중국역시전략적협력동반자수립을계기로외교부를중심으로하는정부부문은물론민간이참여하는 1.5트랙차원의전략대화가실행되고있다. 또한상대국에서엑스포가열리는 2010년과 2012년을상호 방문의해 로선포하는등경제교류와사회문화교류역시확대되고있다. 다만군사 안보분야의경우고위급교류가어느정도정례화된것을제외하면아직도여타의군사 안보분야에서는기대에미치지못하는것으로평가된다. 여기에는다양한요인들이작용하고있지만폐쇄적인중국군의특성과더불어북한요인과대만요인, 그리고한 미군사동맹요인등이여전히주요한원인으로작용한다고보겠다. 42) 그럼에도불구하고분명한것은중국과인도, 파키스탄, 그리고한국과의전략적협력동반자관계수립은그주요합의내용은물론이후의실행과정에서대체적으로양국관계발전에긍정적으로기여하고있다는점이다. Ⅴ. 평가및시사점 이상에서는중국의동반자외교에대해살펴보고보다구체적으로중국과 전략적협력동반자관계 라는이름으로맺어진인도, 파키스탄, 한국의경우를비교 검토해보았다. 앞에서살펴본바와같이중국과세나라사이에수립된전략적협력동반자관계는공통점과차이점을동시에지니고있으며이는특히한국에게다음과같은시사점을제공하는것으로볼수있다. 첫째, 중국과인도, 그리고중국과파키스탄이맺은전략적협력동반자관계는그구체적명칭에서드러난바와같이비록기능적, 계서적차이라고규정할수는없지만나름대로의뚜렷한지향점과함의를담고있음을보여준다. 즉공 41) 중국과파키스탄은 2007 년한해에만쌍방간에 43 회의군사대표단상호방문이이루어졌으며파키스탄에서진행된 평화 ( 和平 ) 2007 다국적해군연합훈련에중국해군이처음으로참여하기도했다. 中華人民共和國政策硏究司, 中國外交 2008 年版 ( 北京 : 世界知識出版社, 2008), p ) 황재호, 한 중전략적협력동반자관계 : 군사분야, 서울대중국연구소주최학술회의, 한 중전략적동반자관계의성격과시사점 (2009 년 6 월 10 일, 서울 ; 프레스센터 ). 58

63 중국의전략적협력동반자관계 동의평화와번영을지향하고있으며더욱긴밀한양자의전략적협력을지향하고있는것이다. 그런점에서한국과맺은구체적수식어 (rhetoric) 없는 전략적협력동반자관계 는한 중관계가과거에비해진일보한것은사실이지만중 인, 중 파전략적관계에비해서는구체적지향점을설정하고있지못하다는점을보여준다고할수있다. 따라서한 중양국이함께수용하고실천할수있는합리적이고구체적인목표와지향점을설정하는것이여전히한 중전략적협력동반자관계의중요한과제로남아있음을지적할수있다. 둘째, 중국과인도, 파키스탄의경우는전략적협력동반자관계수립을통해군사 안보영역의교류와협력이강조될뿐아니라실제에있어서도과거에비해더욱발전적형태로나아가고있음을발견할수있다. 그러나이에비하면한 중전략적협력동반자관계는국방부문의대화와교류증진을규정하고있지만여전히경제무역영역에서의상호교류와협력이중심을차지하고있다. 명실상부한전략적동반자로발전하고지역및지구적차원의문제에까지상호긴밀한협력을추구하기위해서는군사 안보분야에서의교류를통한신뢰구축이필수적이라는점을고려할때이는한 중관계의중요한숙제로남는다고하겠다. 셋째, 중국에게있어서인도와파키스탄양국은주변지역의안정과더불어남아시아는물론세계전략차원에서도매우중요한나라이다. 때문에중국은인도와파키스탄두나라에대해전략적협력동반자관계로의발전을주도해왔다고볼수있다. 즉자국중심의철저한전략적계산에근거하여관계를수립함으로써지역전략은물론세계전략의큰틀안에두나라를묶어두려는의도가반영된것이다. 이러한점은향후한국과중국의국력격차가확대될수록전략적협력의범주가강대국인중국중심으로고착될수있다는점에서우리의딜레마로작용할수도있음을보여준다. 즉앞으로전략적협력관계에서중국이한국에협력할것보다한국이중국에협력할것이더많을수밖에없고이는결국기존의한미동맹관계를포함하여한국의외교적선택입지를축소시킬수도있다는것이다. 요컨대지난 2008년 5월 한 중전략적협력동반자관계 의수립은분명히한 중양국관계의발전을보여주는사례임에틀림없다. 실제에있어서도한 중관계는전략적인차원에서서로경쟁하고갈등하는미 중관계및중 일관계와는근본적으로차이가있다. 그런점에서앞으로한 중전략적협력동반자관 59

64 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 계의미래는기회요인이더크게부각될수있을것이다. 그럼에도불구하고한 중양국이명실상부한전략적협력관계를구축하고발전시켜나가기위해서는분명보다많은고민이뒤따라야만할것으로보인다. 앞에서지적한바와같이양국은 전략적동반자라는그릇 을만들었을뿐여기에무엇을어떻게담아나갈지에대해서는 2년이지난현재까지도구체적인비전을제시하지못하고있는상황이다. 또한양자관계를뛰어넘는진정한의미의전략적협력을추구하는데있어서필요한것으로보이는상호신뢰의부분도더욱키우고쌓아나가지않으면안될것으로보인다. 왜냐하면한 중간에존재하는역사적피침의경험과피해의식, 그리고민족주의적상호갈등의요소가아직도간과할수없는상호갈등의잠재요인으로작용하고있기때문이다. 이제한 중관계와한 미관계를이분법적으로또는어느한쪽을미래의 전략적대체제 라는선택적개념으로접근하는것이어리석은시각이라는점에대해서는대부분의연구자들사이에서도공감대가형성되고있는것으로보인다. 그동안중국의부상과그에따른대외전략의변화는한 중관계를새로운단계로꾸준히발전시켜왔다. 어쩌면한 중전략적협력동반자관계의수립역시그러한결과의산물인지도모른다. 그러나우리는여전히중국의부상과한 중관계발전에대한장기적이고총체적인대전략 (grand strategy) 이부재한상태이다. 무엇보다 21세기한 중전략적협력동반자관계의기본목표를구체화하고정치 안보분야에서의세부적협력내용을명확히규정하며이를바탕으로동북아와국제질서에서추구하는 한 중전략적목표 에대한공감대를형성하는노력이선행되어야하겠다. 60

65 중국의전략적협력동반자관계 [ 참고문헌 ] 고재남. 푸틴정부의외교정책과미 러관계의전망 서울 : 외교안보연구원, 김예경. 한 중정상회담과한국의대강대국외교의방향. KNSI 현안진단 120호 ( ). 김태호. 한 중관계 11년과미래. 계간사상 2003년가을호. 김흥규. 중국의동반자외교소고 : 개념, 전개및함의에대한이해. 한국정치학회보 제43집 2호, 박병광. 한 중관계 15년의평가와과제. 국방정책연구 제77호, 박병광. 21세기중 인관계의발전 : 현황, 쟁점, 전망. 국제정치논총 제47집 1호, 신범식. 중 러전략적동반자관계의성격과시사점 : 동맹의 21세기형대안인가, 이익수렵의편의적축인가? 서울대중국연구소주최학술회의, 한 중전략적동반자관계의성격과시사점 서울 : 프레스센터, 2009년 6월 10일. 외교통상부. 중국개황 서울 : 외교통상부, 외교통상부. 2008년외교백서 서울 : 외교통상부, 이남주. 한 중전략적협력동반자관계 : 1년의평가와전망. 서울대중국연구소주최학술회의, 한 중전략적동반자관계의성격과시사점 서울 : 프레스센터, 2009년 6월 10일. 이동률. 수교이후한 중정치관계의회고와전망. 중소연구 제26권 3호, 이동률. 한 중관계의현황과과제. 경제 인문사회연구회주최학술회의, 새로운세계경제질서와한 중협력국제세미나 서울 : 롯데호텔, 2009년 11월 13일. 이희옥. 한 중관계의지속과변화 : 협력 과 전략 사이. 중국정치연구회발제문 ( ). 전성흥. 한 중정상회담의의미와과제. 정세와정책 2008년 7월호. 정재호. 한 중전략적파트너십형성에대한평가. 중국정치연구회발제문 ( ). 진창수. 아시아외교 : 동맹외교와선린외교의조화. 세종국가전략포럼발제문 ( ). 61

66 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 한석회. 이명박정부의대중관계. 미래전략연구원특별기고 ( ). 황재호. 한 중전략적협력동반자관계 : 군사분야. 서울대중국연구소주최학술회의, 한 중전략적동반자관계의성격과시사점 서울 : 프레스센터, 2009년 6월 10일. 조선일보 2009년 3월 19일. 중앙일보 2008년 5월 28일. Bluemenyhal, Dan. Will India Be a Better Strategic Partner than China? Henry Sokolski (ed.), Gauging U.S.-India Strategic Cooperation. Washington D.C: U.S.Army War College, Cohen, Steve. India: Emerging Power. Washington, DC: Brookings Institution, Faruqi, Ahmad. The Complex Dynamics of Pakistan s Relationship with China. ( 검색일 : ). Chung, Jae Ho. Between Ally and Partner: Korea-China Relationships and the United States. New York: Columbia University Press: Cox, Michael. The Necessary Partnership?: The Clinton Presidency and Post-Soviet Russia. International Affairs, Vol.70, No.4, Haider, Ziad. Clearing Clouds Over the Karakoram Pass. Yale Global Online, March 29, ( 검색일 : ). Shambaugh, David. Sino-American Strategic Relations: From Partners To Competitors. Survival, Vol.42, No.1, (Spring 2000). Snyder, Scott. China s Rise and the Two Koreas. Boulder: Lynne Rienner Publishers, Tellis, Ashley J. India s Emerging Nuclear Posture: Between Recessed Deterrence and Ready Arsenal. Santa Monica: RAND, Wilkins, Thomas S. Russo-Chinese Strategic Partnership: A New Form of Security Cooperation? Contemporary Security Policy, Vol.29, No.2 (August 2008). New York Times, May 13,

67 중국의전략적협력동반자관계 金正昆. 伙伴戰略 : 中國外交的理性抉擇. 敎學與硏究 2000 年第 7 期. 陸璐. 中國外交戰略中伙伴戰略的歷史演變及現實探討. 傳承 2007 年第 8 期. 程瑞聲. 論中印戰略合作伙伴關係. 國際問題硏究 2007 年第 1 期. 趙干城. 中國對印度戰略淺析. 南亞硏究 2008 年第 1 期. 趙剛咸. 大國關係 : 伙伴熱. 人民日報 1998 年 4 月 21 日. 中華人民共和國外交部政策硏究司 ( 編 ). 中國外交 2008 年版 北京 : 世界知識出版社, 蔡東杰. 當代中國外交政策 臺北 : 五南圖書出版, 新華通信 2006 年 5 月 30 日. 63

68 Park, Byung Kwang Institute for National Security Strategy (INSS) China s Strategic Cooperative Partnership Relations: Implications of India, Pakistan, and South Korea cases This article is aims to drawing implications and characteristics of China s strategic cooperative partnership with India, Pakistan, and South Korea. Even though China established strategic partnership with 25 countries by diverse rhetoric, there is only three countries India, Pakistan, S. Korea established strategic cooperative partnership with China. China s strategic cooperative partnership is reflected in historical and political difference between China and counter part by using appended rhetoric in front of strategic cooperative partnership. And it is also affected that China wants to strengthen neighbor diplomacy and pursuit strategic goal of the regional and global dimension. In short, China s strategic cooperative partnership is implicated beyond mutual cooperative relations pursuit close cooperation on the regional and global issues. However we can not easily find sufficient exchange and cooperation in the security and military fields between China and South Korea. Therefore, political foundation of the strategic cooperative partnership does need to be further strengthened between China and South Korea. And both sides need to continue to enhance mutual trust, so as to make the bilateral strategic and cooperative partnership more mature and perfect. Key Words: Partnership Diplomacy, Strategic Cooperative Partnership, India, Pakistan, South Korea 논문투고 : 2010년 1월 26일논문심사 : 2010년 2월 11일게재확정 : 2010년 3월 24일 64

69 중국의소프트파워외교와한 중관계에대한함의 3

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71 신종호 * 경기개발연구원 중국의소프트파워외교와한 중관계에대한함의 43) Ⅰ. 서론 Ⅱ. 중국의부상과소프트파워자원의활용 1. 소프트파워에대한비판적수용 2. 소프트파워자원의활용 Ⅲ. 중국의소프트파워확대전략의성과와한계 1. 중국의소프트파워외교의전방위적확대 2. 중국의소프트파워외교의효과및한계 Ⅳ. 중국의소프트파워증강의함의 1. 국제정치적함의 2. 한 중관계에대한함의 Ⅴ. 결론 : 한 중관계발전을위한과제 외교안보연구 제 6 권제 1 호 (2010.3), pp * 경기개발연구원통일동북아연구센터연구위원 67

72 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) [ 국문초록 ] 중국은자국이보유하고있는소프트파워자원 ( 문화적 경제적 외교적 정치적자원 ) 을적극적으로운용함으로써 21세기강대국화를위한열망을드러내고있다. 그러나중국의전방위적인소프트파워외교공세가가져온긍정적인효과에도불구하고여러가지부작용과한계가드러나고있고, 특히중국의잠재적소프트파워자원이실질적파워로전환되기에는아직도많은시간과노력이필요해보인다. 따라서중국은향후소프트파워외교확대를통한강대국화과정에서국제사회에서통용되는규범과제도를점진적으로수용함으로써, 미국중심의현존질서를수용한후차츰그영향력을확대해나갈것이다. 2008년한 중양국의 전략적협력동반자관계 로의격상합의는중국의 다극화 및 강대국화 전략추진과정에서한국의전략적가치가증대되었다는점이반영된것이다. 따라서향후양국간의 전략적협력동반자관계 의내실화를위해서는양자관계의실질적진전을위한협력이중요하다. 또한북핵문제와같은지역적사안에대한중국의적극적이고건설적인역할을주문해야하고, 전지구적핵심의제및우선순위에대해양국간협력의범위를명확히함으로써향후한반도에서발생할수있는위기상황에대비한한 중공조체제유지가필요하다. [ 주제어 ] 소프트파워, 개발도상국정책, 강대국전략, 미 중관계, 한 중전략적협력동반자관계 68

73 중국의소프트파워외교와한 중관계에대한함의 Ⅰ. 서론 중국은개방이후이룩한물질적기반 ( 경제력, 군사력 ) 을바탕으로하여최근에는자국이보유한소프트파워 (soft power) 자원 (resources) 을적극적으로활용함으로써본격적인강대국의길을모색해왔다. 물론현시점에서중국의소프트파워는미국의그것과비교할때여전히낮은수준이지만, 중국이소프트파워강화전략을통해그영향력을지역적 (regional) 차원에서벗어나전지구적 (global) 차원으로확대하고있는것은분명해보인다. 중국의소프트파워는자국이보유한비강제적인수단을활용하여획득한국내외적인영향력으로서, 하드파워 (hard power) 적기초가갖추어질때좀더강한폭발력과전파력을갖는다는점에서최근중국의국제정치경제적역할증대는매우주목할만한하다. 2008년미국에서촉발된글로벌금융위기이후미국과유럽및일본이모두경기침체를겪는상황속에서도, 중국은경제성장률목표 (8%) 를달성함으로써세계적경제위기극복과정에서 중국역할론 이광범위하게확산되었다. 미 중양국관계역시오바마행정부출범이후중국의전략적비중이높아졌고, 2009년 7월개최된미 중 전략 경제대화 를계기로양국협력관계는한층강화되었다. 이러한이유로인해중국은미국과함께새로운국제질서변화를주도하는핵심축으로서소위 미 중양강 (G2) 체제 의반열에오른것으로평가되기도한다. 이처럼새로운국제질서를주도하는세력으로등장한중국은기존의하드파워적인측면에서의위상과영향력강화를기반으로하여이제는새로운국제규범혹은제도에대한중시를통해국제무대에서의자국의소프트파워를강화하고있다. 이를위해중국은글로벌금융위기를극복하는과정에서자국의높아진국제적위상에걸맞은외교적기반을확보하기위해 책임대국 의역할을좀더적극적으로수행할것이고, 국내정치 사회적안정과지속적인경제성장기조유지및국제무대에서의영향력확대를위해노력할것이다. 이러한중국의국제정치 경제적위상제고노력과미 중간협력과경쟁관계강화추세및중국의소프트파워강화노력은향후한 중관계의발전은물론한반도의평화와안정및북핵문제해결등의사안에서중요한요인으로작용할것이다. 한 중관계는 1992년수교이후 선린우호관계 에서출발하여 2008년 전략적협력동반자관계 로격상됨으로써상호간의전략적가치가갈수록증대되고있 69

74 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 는추세에있다. 특히최근활발하게진행된양국최고지도부의상호방문이 2010년에도지속될예정이고, 양국관계의실질적진전을위한조치들이역시강화될것으로예상된다. 경제분야에서는자유무역협정 (FTA) 체결에대한요구증대와함께이를위한양국의협상이빨라질가능성이있고, 북핵문제해결을위한 6자회담의틀역시일정정도변화가예상되는상황에서중국의적극적이고건설적인역할과함께한 중양국의협력기조유지가매우중요해질것으로보인다. 이처럼미국發경제위기속에서도지속적인성장추세를유지하고있는중국이한국의수출시장및경제협력파트너로서가지는중요성이증대되고, 또한북핵문제해결과정에서중국의적극적 건설적인역할이높은평가를받고있는시점에서, 중국의소프트파워확대전략이한 중관계의발전에주는함의에대한관심역시증대되고있다. 이글은 중국의부상 을소프트파워확대를통한국제적영향력확대의관점에서접근함으로써한 중관계에갖는함의를고찰하고자한다. 구체적으로, 중국의소프트파워에대한인식과수용, 중국의소프트파워외교의전방위적확대에따른효과와한계, 그리고중국의소프트파워증대가가지는국제정치및한 중관계에갖는함의를고찰하고, 한 중관계의발전을위한과제를제시하고자한다. Ⅱ. 중국의부상과소프트파워자원의활용 1. 소프트파워에대한비판적수용 중국에서는 1990년대중반이후고속경제성장과 종합국력 의상승을계기로소프트파워에대한본격적인논의가시작되었다. 나이 (Nye) 는미국의현존패권국으로서국제적지위와영향력을유지하고발전시키기위한실천적수단으로소프트파워를강조한반면, 1) 중국은미국에서유래한소프트파워에대한 1) Joseph S. Jr. Nye, Bound to Lead: The Changing Nature of American Power (New York: Basic Books Inc., 1990); Joseph S. Jr. Nye, The Paradox of American Power: Why the World s Only Superpower Can t Go It Alone (NewYork: Oxford University Press, 2002) 참조. 70

75 중국의소프트파워외교와한 중관계에대한함의 비판적인식과수용을강조함으로써자국의실정에맞는소프트파워자원의운용을강조했다. 2) 즉, 21세기강대국화 전략을추진하고있는중국의입장에서는소프트파워의증대가하드파워를강화시킬수있고, 또한자국의국제이미지제고는물론영향력확대에도지대한공헌을할것이라고강조한다. 중국지도부역시소프트파워확대를국가발전목표인 평화발전 ( 和平發展 ) 과 조화세계 ( 和諧世界 ) 를실현할수있는전략적수단으로인식하고이를적극적으로수용 추진해왔다. 다자외교에대한강조나 책임강대국 논의및 조화세계 ( 和諧世界 ) 에대한강조를통해국가전략적차원에서의소프트파워구축을추진함으로써본격적인 강대국화 의길을모색하고있는것이다. 이를통해중국을 국제사회에서평화를추구하는나라, 중화문명을기반으로하여보편적인가치를추구하는나라, 그리고 국제규범을중시하는나라 등으로인식시킴으로써국제사회에서의이미지제고와영향력확대를시도하고자한다. 물론중국은아직미국에필적하는소프트파워를갖추지못했다고주장하면서도내심고도경제성장을통한강대국화와과거찬란했던중화문명의부흥을위해소프트파워를증대시키고있다. 3) 다만중국은자국의부상이결코세계평화에대한위협이아니라경제 문화적인수단을활용한중국식의소프트파워확산을통해인류에다시공헌할수있는기회를제공할것이라는점을동시에강조하고있다. 중국은미국에서유래한소프트파워에비판적수용을통해국제관계에서미국이보여준일방주의적행태를간접적으로비판하고, 중국적매력 (charm) 의발산이라는무형의가치를중시함으로써강대국에대한열망을드러내고있다. 2. 소프트파워자원의활용 중국은국제적이미지제고와 책임지는대국 역할을수행하기위해다양한 2) 중국에서의소프트파워에대한인식과수용에대한논의는신종호, 중국의소프트파워외교의전개와국제정치적함의, 국가전략, 제 15 권제 1 호 (2009), pp 참조. 중국측논의는다음을참조. 庞中英, 国际关系中软力量及其他, 战略与管理, 1997 年第 2 期 ; 王沪宁, 作为国家实力的 : 软权力, 復旦学报 ( 社会科学版 ), 1993 年第 3 期 ; 阎学通, 从和谐世界看中国软实力, 环球时报, 2005 年 12 月 19 日 ; 张小明, 重视软权力因素, 现代国际关系, 2004 年第 3 期 ; 朱峰, 浅议国际关系理论中的软权力, 国际论坛, 2002 年第 2 期. 3) 郑必坚, 中国和平崛起进程中面临着三大挑战, 人民日報, 2006 年 4 月 10 日. 71

76 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 형태의자원을활용하고있다. 첫째, 중국의급성장한경제력을바탕으로한경제적자원은중국의소프트파워증강의가장효과적인수단이다. 중국은 1997년동아시아외환위기시에위안화의평가절하를억제함으로써 책임지는대국 이미지를수립하게되었고, 이를계기로경제적수단이중국의소프트파워강화에유용하다는점을인식하기시작하였다. 소프트파워의경제적자원에는경제외교 (Economic Diplomacy) 의실시, 4) 대외원조의확대 5) 등이포함되고, 베이징컨센서스 (Beijing Consensus) 로알려진 중국식발전모델 역시중국소프트파워의원천이될수있는자원이고, 6) 자유무역협정 (FTA) 체결역시중국소프트파워증강의주요한수단으로작동되고있다. 중국은이러한경제적차원의소프트파워를통해개발도상국에대한이미지제고와영향력확대를꾀하고있고, 이는다시아프리카 중남미국가들과의긴밀한외교 경제적협력을촉진시키는원동력이되고있다. 둘째, 문화 (culture) 역시중국소프트파워의중요한자원이다. 2002년중국공산당 16차전국대표대회에서 문화건설 의중요성이강조된이후, 문화소프트파워개념이빈번하게등장하게되는데, 중국정부의문화소프트파워에대한강조는중국의 평화적부상 ( 和平堀起 ) 을통한국제사회에대한흡인력과감화력을높임과동시에소위 중국위협론 을불식시키고자하는시도라고할수있다. 중국의문화소프트파워증대는대외선전과대외문화교류의적극적인추 4) 중국의경제외교는국가경제이익의실현과대외이미지개선및대상국과의관계증진을목적으로하는국가전략의일환으로서, 개발도상국에대한경제적원조는물론중국에대한시장접근기회를제공함으로써이들지역국가들에서의중국에대한이미지제고와함께영향력증대효과를가져왔다는점에서중국의소프트파워외교의중요한부분이다. 신종호, 후진타오체제중국경제외교와대외전략적함의, 중국연구 제 47 권 (2006), pp ) 중국은현재 160 여개국에대외원조를제공하고있으며, 특히개발도상국에대한개발원조의경우자국의소프트파워전략자원으로활용하고있다. 또한기존의중국의대외원조가개발도상국중심으로이루어졌다면최근에는러시아, 영국등을대상으로막대한 차이나머니 (China money) 를무기로공격적인대외원조에나섬으로써국제금융질서의재편과자국의발언권확대를시도하는경향성을보이고있다. 6) 라모 (Joshua Cooper Ramo) 에따르면, 베이징컨센서스는단순히경제발전에대한것뿐만아니라정치, 삶의질, 그리고권력균형등의내용을담고있음으로인해특히개발도상국에희망을준주었다고한다. Joshua Cooper Ramo, The Beijing Consensus (London: The Foreign Policy Centre, 2004). 중국의소프트파워와베이징컨센서스에대해서는조영남, 중국의소프트파워와외교적함의, 손열엮음, 매력으로엮는동아시아 ( 서울 : 지식마당, 2007), pp 참조. 72

77 중국의소프트파워외교와한 중관계에대한함의 진으로구체화되고있다. 이를위해중국정부는국제시장에서중국문화상품의비중을높이기위한문화수출에총력을기울이고있고, 7) 문화와언어교류및중국적가치관의유통을핵심으로하는문화외교정책을통해자국의문화적영향력을전세계로확대함은물론중국의국가이미지제고에노력하고있다. 예를들면, 2004년부터 국제중국어교사중국지원자계획 ( 国际汉语教师中国志愿者计划 ) 을통해세계각국에중국어를보급하고있고, 현재 85개국가 ( 지역 ) 에 282개의 공자학원 을설립하여중국어와문화적자원을전파하고있다. 또한중국과개발도상국과의인력자원개발협력강화를통한인재육성, 민간문화교류활동및국제학술교류활동등을통해해당지역에서의중국의영향력강화에긍정적인역할을수행하고있다. 중국의소프트파워자원으로서문화가갖는가장큰의미는바로다른나라가중국의문화 ( 혹은문명 ) 적인측면을모방하고싶어하거나존경할때비로소잠재적파워에서실질적인파워로전환된다는점이다. 즉, 중국문화가보편적가치를지니고또한제반정책을통해다양한방식으로타국으로전파됨으로써다른나라들과문화적가치를공유하고이익을증진시킨다면중국은문화적자원을통해다른영역에서원하는성과를얻을가능성이커진다. 셋째, 중국이갖고있는외교적자원역시자국의소프트파워증대에중요한역할을하고있다. 여기에는유엔 (UN) 안전보장이사회상임이사국지위, 합법적 도덕적인권위를강조하고국제규범 제도를중시하는대외정책, 또한 UN 평화유지군 (PKO) 활동에대한적극적인참여등이포함된다. 중국은현재유엔안보리상임이사국으로서현재 117개국과수교했고, 고속경제성장을통한 종합국력 을바탕으로한자신감있는대외정책을추진하고있다. 그결과중국은강대국과의관계발전, 8) 주변국에대한선린우호정책, 9) 개발도상국과의 7) 중국의문화산업에대해서는이욱연, 중국의문화대국전략 : 그내용과한국에대한영향을중심으로, 동아연구 제 56 집 (2009); 중, 이제는미디어제국이다, 문화일보, ; 문화적자줄이고친중인사키우고, 서울신문, 참조. 8) 중 러전략적협력동반자관계, 중 미간 적극적 협력적 포괄적 관계구축, 중국 EU 전면적전략동반자관계, 중 일전략적호혜관계, 중국 BRICs 간협력및대화메커니즘구축등을들수있다. 9) 주변국에대한선린우호정책으로는 평화공존 5 개원칙 견지, 상하이협력기구 (SCO) 설립및주도, ASEAN+3 대화메커니즘참여, 일본 한국 인도 베트남 몽골등과의경제협력강화등을들수있다. 73

78 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 협력, 10) 다자외교강화 11) 등의성과를거둔것으로평가된다. 중국은비록마오쩌둥 ( 毛澤東 ) 시기제3세계국가들에대한 혁명수출 및 1960년대의급진적인외교정책들로인해자국의대외이미지를훼손한경험도있지만, 개혁개방이후긍정적이고적극적인외교방침으로의선회를통해국가이미지를평화적이고규범적인나라로변화시키고자하였다. 또한국제질서에대한적극적인편입방침을통해이미지제고와영향력확대를도모하였고, 다자주의국제레짐에대한적극적인참여를통해강대국으로의부상을위한국제활동공간과영향력을확대해왔다. 특히그동안 UN 평화유지활동 (PKO) 에대한부정적인인식에서탈피하여적극적으로참여함으로써, 중국의책임대국으로서의이미지를보여주는중요한수단으로인식했다. 12) 넷째, 중국정부가취하는국내정책이나정치적가치역시소프트파워의잠재적원천이된다. 여기에는개혁개방의지속과국가균형발전을위한제도정비및이를실현하기위한국민응집력의강화, 그리고정치발전과인권의증진등이포함된다. 13) 개혁개방이후중국의경제개혁이성공함에따라정치적파급효과 ( 즉, 정치적민주화 ) 에대한기대역시높아졌으나, 정치발전은 사회주의민주 및 사회주의법제 의틀속에서제한적으로추진되고있다. 또한이과정에 10) 중국은개발도상국에대한지원과이들국가들과의협력관계를구축하고있다 년 10 월 중국 아프리카포럼 (FOCAC) 을창설하여중국과아프리카간경제 사회적협력을논의하고있고, 이밖에도 중국 아랍협력포럼, 중국과라틴아메리카 카리브지역협력포럼 등을통해해당지역과의협력을증대하고있다. 11) 중국소프트파워의외교적자원은국제다자외교무대에서적절하게운용되고있다. 현재중국외교의총방침은 대국관계는핵심적관건이고, 주변국관계는매우중요하며, 개발도상국과의관계를기초로하여다자외교무대를활용 하는것으로귀결된다. 12) 이동률, 유엔에서의중국외교행태에대한실증연구 : 안보리표결행태를중심으로, 한국과국제정치 제 23 권 3 호 (2007), pp ; 鍾龍彪 王俊, 中國對聯合國維持和平行動的認知和參與, 當代中國史硏究, 2006 年第 6 期 년중국의국방 백서에따르면중국은 1990 년이래 18 회의유엔평화유지활동에참여하였으며연인원 11,063 명을파견하였다. 현재중국의평화유지활동은 UN 안전보장이사회상임이사국중에서제 2 위이자전체 12 위에해당한다. 아프리카지역은세계에서무장충돌이가장많이발생하는지역으로중국의평화유지군이가장많이집중되어있는곳이다. 중동지역의평화와관련해서도중국은 2006 년 9 월 18 일레바논에 1000 명의대규모평화유지군을파견하였다. 13) 팡중잉 ( 龐中英 ) 은모든국가의소프트파워는양호한국내통치체제 ( 治理 ; governance) 에기초한다고지적하고중국의소프트파워증강을위해서는국내정치체제의개선을위해노력해야한다고주장한다. 庞中英, 发展中国软力量, 瞭望新闻周刊, 2006 年 1 月 2 日. 또한사유재산보호, 공산당집정능력강화, 법제건설역시중국의소프트파워강화를위한제도개선사례로지적되고있다. 張幼文 黃仁偉等著, 2008 中國國際地位報告 ( 北京 : 人民出版社, 2008). 74

79 중국의소프트파워외교와한 중관계에대한함의 서서구적인가치들이중시되는것이아니라국가통합이나중국공산당영도강화등의개념이강조되고있다. 예를들어, 중국은민주화와인권문제에대해 중국적특수성 ( 國情 ) 을반영하여점진적으로해결할것을강조하고있고, 공산당일당통치체제하에서민의가반영되는제도발전이중국에적합한민주주의라고인식하고있다. 14) 그러나중국다른소프트파워자원들과비교할때정치적자원이가장열악한상황에처해있다는점에서, 향후중국이자신들의소프트파워자원으로서정치적자원에대한정비및개선을어느정도진척시키느냐에따라중국의총체적인소프트파워의증대가결정될수있을것이다. Ⅲ. 중국의소프트파워확대전략의성과와한계 1. 중국의소프트파워외교의전방위적확대 중국은자국이보유하고있는소프트파워자원을적극적으로운용하여개발도상국들 ( 아시아 아프리카 중남미 ) 에대한경제원조제공은물론이들지역국가들과의인적교류와민간문화교류활동및국제학술교류활동등을펼침으로써, 해당지역에서중국의경제적이익확대뿐만아니라이미지제고및영향력확대라는소프트파워증대에일조하고있다. 15) 첫째, 중국의동남아지역에서의소프트파워외교를통한영향력증대는주로 14) 이와관련하여후진타오주석은 2006 년 4 월미국방문당시 민주주의는인류의공통염원 이라고언급한바있고, 원자바오총리역시 2007 년 4 월전국인민대표대회에서 민주주의제도를발전시키는것이중요하다 는점을재차강조하였다. 원자바오총리는 2006 년미국의브루킹스연구소연구원들을접견하면서 민주주의제도중무엇을중점추진하는가 라는질문에대해 선거와사법권독립및견제와균형에바탕을둔감독기능강화 라고답변했다. John L. Thornton, Long Time Coming: The Prospects for Democracy in China, Foreign Affairs, January/February ) Bates Gill and Yanzhong Huang, Sources and Limits of Chinese Soft Power. Survival, Vol.48, No.2(summer 2006); Peter Hakim, Is Washington Losing Latin America?, Foreign Affairs, January/February 2006; Joshua Kurlantzick, China s Charm: Implications of Chinese Soft Power, Carnegie Endowment Policy Brief. No.47, June 2006; Roger F. Noriega, China s Influence in the Western Hemisphere, Statement Before the House Subcommittee on the Western Hemisphere. Washington, D.C. April 2005 ( state.gov/p/wha/rls/). 75

80 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 경제원조및무역과투자를확대하는방식으로진행되고있다. 16) 2009년현재중국의 10대교역대상국중에동남아국가연합 (ASEAN) 은 EU, 미국, 일본에이어 4위를차지하고있다. 중국의동남아시아에대한경제원조와무역및투자확대등을통한소프트파워증대는 1997년아시아금융위기당시중국의환율정책을통한적극적인대응조치이후본격적으로시작되었으며, 이후에도중국은동남아국가들에대한경제지원및원조를지속적으로유지함으로써지역국가들로부터긍정적인평가를받기에이른다. 17) 둘째, 중국의아프리카에대한영향력확대는경제통상과자본투자및사회간접시설 (SOC) 에대한투자와같은하드파워측면뿐만아니라교육및문화교류와같은소프트파워를동시에활용하고있다. 즉, 중국은아프리카에도로 댐 공항등각종인프라를구축해주고석유 광물자원을제공받는투자방식을통해대외원조를하고있고, 최근에는교류의영역을교육과문화교류등의방면으로다양화하고있다. 18) 중국의아프리카진출확대전략은자국의에너지자원확보를목표로하고있다는점에서소위 신식민주의자 (new colonialists) 라는지적을받기도하지만, 19) 중국의아프리카정책은정치적동등, 경제적상호협력, 신뢰구축등을원칙으로하여, 정치적조건을부과하지않는경제원조의실시, 보건의료및교육 농업등의기반시설확충을통한지원외교등을특징으로하고있기때문에, 서구열강의식민통치를오랫동안경험한아프리카국가들은최근서방국가보다중국과의교류를선호하고있는것으로보인다. 20) 16) CRS, China s Soft Power in Southeast Asia, January 2008, pp ) 중국은자국과국경을접하고있는세계최빈국이자미국과의관계가상대적으로좋지않은미얀마 라오스 캄보디아에집중적으로경제 군사원조를제공하고있고, 남아시아의동티모르에대해서도무상으로건설 농업 의료분야의지원을확대하고있다. 또한중국은필리핀에는총 16 억달러를투자해석유와광산개발에나서고있고, 동남아시아의최대산유국인인도네시아에서는도로나항구및교량건설을해주거나석유와천연가스개발에도적극나서고있다. 18) 최근중국석유천연가스집단공사 (CNPC) 는아프리카수단의유전개발컨소시엄지분 40% 를매입하고 2 억 1,500 만달러의석유수출터미널도건설함과동시에, 가봉과나이지리아와도에너지공급계약을체결하였다. 또한아프리카와중국의 2007 년도무역규모는 700 억달러에해당하는데이는세계각국의대아프리카교역에서 EU 를제치고미국에이은제 2 위를차지하는규모이다. 또한중국의전체수출과수입에서아프리카가차지하는비중이급증하고있다. 19) Michael A. Cohen, The New Colonialists. July/August 2008 ( com/story/cms.php?story_id=4351). 76

81 중국의소프트파워외교와한 중관계에대한함의 셋째, 중국의중남미지역에서의지위제고와영향력증대는주로중국의경제력과경제발전경험을기반으로한경제협력강화를중심으로이루어지고있지만, 정치 군사적인측면에서의영향력역시꾸준히확대되고있는추세이다. 먼저, 중국의대외무역에서중남미지역국가들이차지하는순위는높지않지만, 최근몇년간중국과중남미간무역총액은 25% 이상의성장속도를기록했고, 2007년에는 1,000억달러를넘어섬으로써 1979년 (12.9억달러 ) 에비해거의 80배증가했다. 또한중국은 2004년 미주개발은행 (IDB) 상임옵서버였으나, 2009년 1월 IDB 에자금공여국으로정식가입했다. 아시아에서는일본과한국에이어 3번째로 IDB 회원국이된중국의출자비율은미국 (30%), 일본 (6%) 에비해훨씬낮은 0.004% 수준이지만, 자원획득외교의일환으로중남미에서존재감을확대하고있는중국은이번 IDB 가입으로중남미에대한정치 외교적영향력을강화시킬수있는전기를마련했다. 군사적인측면에서도중국은 2004년 9월유엔의요청에따라서반구지역에는최초로아이티 (Haiti) 에평화유지군을파견했고, 중국과중남미국가의군관련고위장성급인사의상호방문이급증하는등중국의이지역에서의군사적영향력이급격하게증가하고있는것으로나타나고있다. 21) 2. 중국의소프트파워외교의효과및한계 소프트파워는그자체가무형의산물이기때문에그효과를측정하기가쉽지 20) 김애경, 중국의부상과소프트파워전략 : 대아프리카정책을사례로, 국가전략 제 14 권 2 호 (2008), p.160; 中非合作论坛, 中国对非洲政策文件 (2006) ( zflt/chn/zt/zgdfzzcwj/t htm). 의료분야에서중국은 1962 년 ~2006 년간 47 개아프리카국가에 1 만 6,000 명의의료인력을파견해 2 억 4,000 명을치료했고, 매년 3,000 명의아프리카학생 전문직 공무원을국비유학생으로초청하고있으며, 케나와탄자니아에중국관련라디오방송국을개국함으로써중국의국가이미지제고를위한홍보전략을추진하고있다. 21) 미국남부사령관 (General Bantz J. Craddock) 의미의회에서의증언에따르면, 미국이국제형사재판소 (ICC) 에가입한중남미국가에대한제재조치의일환으로 12 개국에대해군사지원을삭감내지는중단함에따라상대적으로최근중국의중남미에대한군사적영향력이급증하고있는것으로알려지고있다. 참고로현재미군회부금지협정체결없는 ICC 가입국으로서미국의원조및군사비지원이중단된나라는 12 개국가이다. General Bantz J. Craddock, Posture Statement of General Bantz J. Cradock before The 109th congress House Armed Services Committee, 9 March 2005 ( colombia/050309crad.pdf). 77

82 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 않다. 22) 그럼에도불구하고중국은개혁개방이후급성장한경제력을바탕으로특히개발도상국들에대한경제적원조와함께이들국가들의중국시장에대한접근기회를확대함으로써결과적으로중국에대한이미지제고와함께영향력증대라는성과를가져온것으로평가할수있다. 최근실시된설문조사를보면, 중국이세계에긍정적혹은부정적영향을끼쳤다고생각하는가? 에대한대답에서세계 34개국국민의 49% 가긍정적으로, 30% 는부정적으로평가하고있는것으로나타났다. 특히한국 미국 일본국민의과반수 ( 한국 50%, 미국 54%, 일본 59%) 가중국의영향력에대해부정적으로평가하는데비해, 아프리카 (65%) 에서는중국의영향력에대해긍정적인평가를함으로써중국의아프리카에대한경제원조를통한국가이미지제고노력이효과를거둔것으로나타났다. 23) 미국여론조사기관 (Pew Research Center) 이 2007년행한각국의호감도조사에서도역시중국에대한호감도는세계 47개국중에서 27개국이비교적우호적이라고답했고, 이들은대부분아프리카와라틴아메리카등중국과대외무역이급증하고있는국가들인것으로나타났다. 24) 중국의전방위적인소프트파워확대전략은국제사회에서의대만과의외교전에서우위를점하는계기를마련하기도했다. 대표적으로중국은대만과비교적좋은관계를유지하고있는중남미지역에대한적극적인소프트파워공세를통해대만의국제활동공간을확대하지못하게하고있다. 또한남태평양 아시아國에대한경제지원을앞세워영향력을강화를시도함으로써이지역에서의영향력강화와함께대만과의외교전에서우위를점하고자노력하고있다. 한편중국의소프트파워확대외교의전개과정에서여러가지한계를내포하고있다. 먼저, 중국의동남아에서의영향력확대는소위 중국위협론 을일정부분약화시켰으나, 주변국가들의중국에대한두려움이완전하게해소되지는 22) 옌쉐퉁 ( 閻學通 ) 은소프트파워에대한계량분석을위해 3 가지 ( 국제적흡인력, 국제적동원력, 국내적동원력 ) 로나눠설명함으로써, 소프트파워의측정문제의모호함을극복하고자했다. 자세한내용은阎学通, 中美軟實力比較, 現代國際關係, 2008 年第 1 期. 23) 동아시아연구원 (EAI) BBC 한국리서치국제현안조사 (2008) ( 검색일 : 2008 년 10 월 1 일 ). 24) Pew Research Center, Global Unease with Major Powers, The Pew Global Attitude Project. June 2007 ( 78

83 중국의소프트파워외교와한 중관계에대한함의 않았다. 특히역사적경험을통해중국에대한두려움이완전하게해소되지않은베트남의경우에는현재는중국이타국의내정에간섭하지않는소프트파워가치를중시하고있지만중대한국가이익 ( 예를들어, 대만문제나남중국해영토문제등 ) 이걸려있을경우에는중국의입장이나정책이변할수있을것으로인식하고있다. 25) 둘째, 현재진행중인중국의소프트파워확산전략이현재주로아시아 아프리카 중남미로대표되는개발도상국지역을중심으로이루어지고있다는점은장기적으로는미국과의대외정책상의갈등을초래할가능성이있다. 특히중국은중남미와의협력강화를통해지속적경제발전에필요한자원을안정적으로확보하고, 대만의중남미에서의기반와해와대만의국제적고립등자국의광범위한이익을확보하는노력을기울이고있다. 26) 그러나이는그동안중남미지역을자신들의세력권이라고여겨온미국의기득권약화와영향력감소를의미하는것으로서향후미 중간전략적인갈등의소지를남겨두고있다. 27) 물론중국은 중남미와의관계발전이제3국에피해를주기위한것이아니다 라는점을강조함으로써미국의의구심과상호충돌가능성을완화하고자노력하고있다. 28) 셋째, 중국의소프트파워확대를위한대외정책의전개과정에서나타난정당성 ( 도덕성 ) 측면에서의한계를들수있다. 예를들어, 중국은인권탄압국가인미얀마에각종경제 군사적인지원을함으로써군사정권을유지시키는데결정적인역할을하고있고, 아프리카수단으로부터의원유수입을위해다르푸르인종학살에눈을감으면서유엔안보리의제재에반대함으로써국제인권단체들의비판의대상이되고있다. 또한중국은대만과의국제무대에서의외교 25) Joshua Kurlantzick, China s Charm: Implications of Chinese Soft Power, Carnegie Endowment Policy Brief. No.47, June 2006, p ) Roger F. Noriega, China s Influence in the Western Hemisphere, Statement Before the House Subcommittee on the Western Hemisphere. Washington, D.C. April 2005 ( 27) Peter Hakim, Is Washington Losing Latin America?, Foreign Affairs, January/February ) 이와관련하여중국은미국의세계패권적지위가당분간지속될것이라는점을인정하고, 미국의국제정치적위상이나영향력을전면부정하거나정면대응하기에는자신들의역량이부족하다는전략적판단을하고있는것으로보인다. Jisi Wang, China s Search for Stability With America, Foreign Affairs, September/October

84 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 경쟁등을의식하여중앙아프리카공화국등아프리카비산유국들에게도경제원조외교를펼쳐지역독재국가들의버팀목이된다는지적과함께, 아프리카국가의분쟁을부추기고비민주적정권을강화하는등심각한부작용을낳고있다는지적을받고있기도하다. 29) 이와같은부작용은최근중국외교에대한국제사회의긍정적이고건설적인평가 30) 에반하는것으로서, 중국외교가추구하는 평화적부상 내지는 평화발전 노력에부메랑이되어돌아올가능성과함께, 그동안중국이쌓아온 책임대국 이미지를스스로손상시키는결과를가져올가능성이있다. Ⅳ. 중국의소프트파워증강의함의 1. 국제정치적함의 31) 중국의소프트파워외교는 21세기강대국으로의부상을위한중요한전략적수단으로작용하고있지만, 중국의잠재적소프트파워자원이실질적인파워로전환되기에는여전히많은시간과노력이필요해보인다. 그럼에도불구하고개발도상국을중심으로나타나고있는중국의소프트파워외교를통한세계적영향력확대현상은향후국제정치무대에서새로운신흥강대국의출현가능성을보여주고있다는점에서뿐만아니라, 기존패권국미국의세계적인영향력을위협하거나혹은장기적으로미국의패권적지위를잠식혹은대체할가능성도있다는점에서중요한국제정치적인의미를갖는다. 32) 29) 2006 년 4 월후진타오국가주석의나이지리아방문시 27 억달러어치의유전지분을확보하자나이지리아반군은중국측유전지대에대한공격을공언, 정정불안이고조된바있다. 중국은이에대한대가로동년 11 월나이지리아와 83 억달러규모의철도건설협정을체결하였다. Louisa Lombard, Africa s China Card, Foreign Policy, 11 April ) Evan S. Medeiros and Taylor M. Fravel, The Changing Face of Chinese Diplomacy, The Asian Wall Street Journal, 25 November ) 신종호 (2009), pp 참조. 32) CRS, Comparing Global Influence: China s and U.S. Diplomacy, Foreign Aid, Trade, and Investment in the Developing World, August 15, 이보고서에서는중국의 WIN-WIN 외교와내정불간섭원칙등이아프리카를비롯한개발도상국의마음을얻고있다고평가하고있다. 80

85 중국의소프트파워외교와한 중관계에대한함의 중국의전방위적인소프트파워외교의전개는지역강대국의위상을넘어세계적인강대국으로의새로운정체성 (identity) 을모색하기위한과정으로서, 중국이실제로보유하고있거나지향하는소프트파워의문화 경제 외교 정치적자원을통해직 간접적으로표출되고있다. 중국지도부는소프트파워에대한새롭고비판적인인식을기반으로다자외교나국제규범에대한강조및 조화 ( 和諧 ) 세계 주장등을통해국가전략적인차원에서중국식의소프트파워를확산하고자노력하고있다. 중국의소프트파워외교강화를통한강대국화노력이국제정치적인관점에서주목을받는가장큰이유는바로중국의전방위적인소프트파워공세와맞물려기존패권국미국의세계적인영향력은상대적으로하락하고있다는점이다. 즉, 중국은그동안의높은경제성장률을기반으로하여개발도상국들에대한문화적 경제적영향력을확대하고있는반면, 미국의에너지 경제 이라크정책의실패는미국의세계패권적지위에위기를가져오고있기때문이다. 33) 물론이러한중국의강대국화추세와미국패권의쇠퇴현상과관련하여소위 세력전이 (power transition) 가완전하게이루어지고있느냐에대해서는논란의여지가있다. 왜냐하면미국의전세계적인차원에서의패권적지위는세계적인경제 금융위기속에서다소약화되기는했지만군사력을포함하여다른많은영역에서는여전히굳건한위치를차지하고있고, 반면에중국의잠재적인소프트파워자원이매력적인파워로실질적인전환을하기에는아직도많은시간과노력이필요할것으로보이기때문이다. 특히최근세계경제위기속에서중국의고속경제성장에제동이걸릴경우중국의국제적영향력과지위에도직접적인영향을끼침으로써중국의소프트파워를훼손시킬가능성을배제할수없다. 신흥강대국의부상과기존패권국간의전략적인모순은항상존재해왔다. 특히지금까지의강대국간의경쟁이경제력과군사력중심의하드파워를중심으로이루어진반면향후미 중간의경쟁은제도나문화및규범등비물질적자원을중심으로이루어질수있다. 그러나중국은미국의세계패권적지위가당분간지속될것이라는점을인정하고있고, 중국의세계적인영향력확대가 33) Richard N. Haass, The Age of Nonpolarity, Foreign Affairs, 16 April

86 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 미국패권에대한도전은아니라는점도끊임없이강조하고있다. 따라서중국은기존의하드파워적인기반은유지하면서, 국제규범에대한강조, 다자주의에대한중시, 문화적영향력의확대및개발도상국 주변국과의관계개선등을통해국제무대에서의소프트파워를점진적으로확대해갈것이다. 또한중국은이러한강대국화과정에서미국을배제한새로운국제정치경제신질서를모색하기보다는미국중심의기존질서를수용한후차츰그영향력을확대해나갈것으로보인다. 결국글로벌금융위기이후의국제질서역시미 중간협력관계가지속되는추세속에서전개될것이다. 이러한경향성은최근미 중양국의협력기조유지추세에서잘드러나고있다. 즉, 미 중양국은 9 11테러이후지역적 전지구적차원의전략적협력관계를유지해왔고, 2009년 7월개최된 1차 미 중전략 경제대화 를통해양국은기후변화, 북핵문제, 무역과환율등과같은문제로까지상호협력의제를확대했고, 오바마대통령역시방중기간 ( ) 에 중국은미국과함께시급한범세계적문제들을해결해나가는핵심적협력국 임을강조하였다. 물론미 중간갈등요인 ( 대만문제, 티벳문제, 통상마찰, 민주 인권문제등 ) 이상존하고, 양국간전략적불신역시여전히해소되지않고있지만, 그러나중국은미국이주도하는국제질서를인정하는범위내에서자국의평화적이고안정적인부상을도모할것이고, 국제적이슈나의제설정과정에서자국의역할을확대할것이다. 2. 한 중관계에대한함의 중국소프트파워의전방위적확대에따른국제적위상제고와영향력확대로인해그동안미국이주도해온동북아시아힘의질서가새로운형태로변화할가능성을예고하고있다. 특히한반도를둘러싼주변강대국간국가이익의극대화를위한치열한경쟁이전개될가능성이높아지고있다. 이과정에서많은요인들이새로운동북아국제질서의구축에영향을줄것이다. 예를들면, 미 중양국의협력기조유지로대표되는 G2 체체의등장, 일본민주당정권출범이후미 일동맹관계에서나타나고있는균열조짐, 중 일상호협력시대도래의가능성, 중 러군사협력관계강화추세지속, 북핵문제해결을위한 6자회담틀의변화가능성등이있다. 또한중국의부상에대한주변국의우려가어느 82

87 중국의소프트파워외교와한 중관계에대한함의 정도불식되느냐도매우중요하다. 1992년한 중수교이후양국관계는초기의 선린우호관계 에서 협력동반자관계, 전면적협력동반자관계 를거쳐, 현재는 전략적협력동반자관계 로격상되었다. 한 중 전략적협력동반자관계 로의발전은중국의 다극화 및 강대국화 전략추진과정에서한국의전략적가치가증대되었다는점이반영된것이고, 34) 중국의대외관계에서미국이차지하는비중이증대됨에따라한국의전략적중요성역시증대된측면도존재하고있다. 중국의대한반도정책기조와관련하여, 후진타오총서기는 2007년 17차당대회보고를통해중국의경제발전을위해필요한주변국관계의안정과협력강화를외교정책기조로설정했다. 또한중국은한반도문제와관련하여기존의전통적인지정학적인관점에서의남북한에대한전략적균형정책을유지하는것은물론북핵문제를포함한한반도상황이중국의경제발전을저해하지않도록관리하는것을정책목표로설정하였다. 후진타오를비롯한중국지도부는북한의핵실험을기점으로하여북한에대한인식변화와함께한국의전략적가치를높게평가하고있다. 즉, 한반도의평화와안정유지여부는중국주변의평화환경에직접영향을미치고, 동북아와전체아시아 태평양지역의평화와안정에영향을미치는것으로인식하기때문에, 35) 한반도의평화와안정유지를중국이한반도문제를처리하는근본출발점으로삼고있는것이다. 이밖에도중국의한반도정책기조로는 한반도에서중국의영향력우위유지, 한반도비핵화, 대화와협상을통한한반도문제해결 등을들수있다. 2008년한 중양국정상이합의한 전략적협력동반자관계 의함의는 협력의범위를지역적 세계적차원의현안으로확대하고, 협력의분야역시군사 안보분야까지포괄하는다양한영역으로확대 시키는것이다. 이명박정부출범초기한 미동맹강화와한 중간대화채널부재등으로인해한 중 전략적협력동반자관계 의실질적진전은더디게진행되어왔다. 그러나 2009년양국 34) 반면, 냉전시기중국은북한을한반도의유일한합법정부로인식함에따라한국과의관계보다는북한과의 혈맹 관계를더중시했다. 이러한북 중간 특수 관계는탈냉전과한 중수교를계기로점차약화되었으며, 특히 2002 년에촉발된북핵위기및 2006 년북한핵실험을계기로더욱현저하게나타났다. 35) 2003 년 8 월제 1 차 6 자회담중국측수석대표인왕이 ( 王毅 ) 외교부부부장의발언. 人民日報, 2003 年 8 月 27 日. 83

88 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 지도자의상호방문및금융위기에대한공동대응등을통해 전략적협력동반자관계 의내실화를위한노력이구체화되기시작한다. 이미후진타오 ( 胡錦濤 ) 국가주석 ( , ) 과원자바오 ( 溫家寶 ) 총리 (2007.4) 및시진핑 ( 習近平 ) 국가부주석 ( ) 이방한했으며, 2010년 11월에개최되는 주요 20개국정상회의 (G-20) 에후진타오중국국가주석의방한이예정되어있다. 또한이명박대통령 (2008.5, ) 과한승수총리 (2008.9, ) 역시이미각각두차례방중했으며, 2010년 5월상하이엑스포행사에이명박대통령이참석할예정에있다. 중국이경제분야에서의국제적위상제고와영향력확대를위해적극적인 FTA 전략을추진하고있다는점에서, 동아시아국가간본격적인 FTA 추진및한 중 일 3국간동아시아 ( 경제 ) 통합논의가구체적으로논의될가능성이높아지고있다. 이에따라시진핑국가부주석방한시양국은한 중 FTA 산 관 학공동연구의조속한마무리및한 중 일 FTA 산 관 학공동연구의원활한진전을위해노력해나가기로합의했던것처럼, 36) 한 중 FTA 논의가더욱활발하게진행되는등양국간경제협력기조가더욱강화될것이다. 북핵문제의해결과관련하여중국은 6자회담의장국으로서적극적이고건설적인역할을수행한다는기존의입장을유지하고있다. 또한중국은북핵문제의악화방지를위해서는 6자회담의재개를통해북핵문제를안정적으로관리하면서장기적 포괄적으로해결하는것이좀더현실적인대응이라고판단하고있다. 향후한반도비핵화와평화체제및동북아다자안보등과같이양국간긴밀한협력을필요로하는현안이증대할것으로전망됨에따라북핵문제의해결과정에서 6자회담의재개를위한한 중양국의입장조율이활발하게진행될가능성이높다. 그러나미국과중국이갈등속에서도전략적협력기조를유지하고있다는점에서북핵문제의평화적해결에있어서도 기회 와 위협 이공존하고있다. 즉, 미 중양국이모두 6자회담의중요성을인정하고, 한반도비핵화노력을천명했으며, 동북아의평화와안정유지원칙에동의하고있다는점에서는 기회 요인이다. 그러나북핵해결이교착상태에처할경우미 중양국은북핵문제를 36) 시진핑국가부주석은 2009 년 11 월방한시 한 중양국간 FTA 가체결되면 2013 년까지한중무역규모가 2 배로증가할것 이라며한 중 FTA 협상의적극적인추진을강조하였다. 84

89 중국의소프트파워외교와한 중관계에대한함의 포함한소위 북한문제 가양국관계에장애가되지않도록조율하고타협함으로써현상유지적인대북정책을선호할가능성이높고한국정부는소외될가능성높다는점에서 위협 요인이다. Ⅴ. 결론 : 한 중관계발전을위한과제 현재중국은개혁개방이후연평균 9% 대의경제성장을통한 종합국력 을기반으로하여유럽의강대국 ( 英, 佛, 獨 ) 과일본등을제치고세계 2위의경제 군사대국으로변모함으로써미국과함께새로운국제질서의중심축으로부상하고있다. 37) 특히두차례 (2009년 4월, 9월 ) 열린 주요 20개국 (G20) 정상회의 를계기로국제사회에서의 중국역할론 이확산되기시작하였다. 38) 물론중국은자국의위상이아직까지는미국과대등할정도가아님을강조하고있으나, 39) 국제적위상제고와영향력확대및국가이익보호를지속적으로강조하고있다. 향후중국경제에대한예측은대체적으로낙관적인전망이우세한편이다. 37) 중국이세계경제에서차지하는비중은 1978 년에 1.8% 였으나, 2008 년은 7.1% 로美 日에이어세계 3 위를기록하였다. 대외교역역시개혁개방이후대규모외자유입과해외진출 ( 走出去 ) 을통해현재세계 3 위무역대국으로부상했고 ( 세계교역의 8%), 1979~2008 년간외국인직접투자액역시 8,526 억달러로세계 1 위를차지했다. 1979~2008 년간중국의연평균 GDP 성장률은 9.8%, 연평균 1 인당 GDP 성장률은 6.5%, 외환보유고는 2010 년 1 월현재 2 조 3,992 억달러로세계 1 위를기록했다. 물론개혁개방이후덩샤오핑 ( 鄧小平 ) 의 선부론 ( 先富論 ) 전략의실시로인해동부연해지역은발전했지만동부와중서부지역의격차가확대되는문제는여전히해결되지않고있다. 이러한지역격차해소를위해중국정부는서부대개발 ( 西部開發 ), 동북진흥 ( 振興東北 ), 중부굴기 ( 中部崛起 ) 등과같은지역균형발전전략을추진하고있으나그효과가아직은미미한수준에그치고있다. 38) G20 정상회의는 2008 년미국에서촉발된세계금융위기로인해 G7 의국제경제분야에서의리더십이크게약화된상황에서중국, 인도, 브라질, 러시아등개발도상국들의국제경제체제에대한참여와협력의필요성이제기됨에따라개최되었다. 중국은 G20 체제가개발도상국의참여와협력이반영되는새로운국제경제체제로인식하였고, 신흥강대국으로서의위상에걸맞는역할을수행해야한다고주장하였다. 김흥규, 중국외교와 G-2 및 G-20: 한국에대한함의와더불어, 주요국제문제분석 ( 외교안보연구원 ), No ( ) 참조. 39) 중국지도부는다양한요인 ( 인구, 낮은사회기초수준, 지역간불균형발전, 낮은현대화수준등 ) 으로인해국제질서주도국으로서의능력이여전히부족하다는점을강조함. 또한실제로 중 미양강체제 형태의국제질서가형성된다면, 개발도상국은물론 EU, 러시아, 일본, 호주등의반대로중국이고립될수있다는점을우려하고있다. 85

90 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 글로벌금융위기이후미국을비롯한선진국경제가침체를벗어나지못한상황에서중국경제는빠른회복세를보이며세계경제성장의엔진역할을담당할것으로기대되고있는것이다. 이를위해중국은국내경제발전의지속을위한평화적이고안정적인주변안보환경을중시할것이고, 이과정에서한국에대한전략적가치를재평가함으로써한 중협력관계를유지 강화하고자할것이다. 특히 2010년은한국전쟁발발 60주년, 한일합방 100주년, 광복 65주년, 6.15공동선언발표 10주년, 북 미공동선언발표 10주년이되는해로서, 한반도문제및남북한관계의근본적인변화가예상되는시기이다. 따라서기존의한 미동맹강화뿐만아니라한 중 전략적협력동반자관계 의내실화역시매우중요한과제로대두될것이다. 한 중양국관계의실질적진전을위한협력을강화하기위해서는먼저, 전략적협력동반자관계 의실질적진전을위한노력이중요하다. 이를위해서는국가지도부간인적교류의지속및확대, 고위급및 1.5트랙차원의전략대화추진, 민간전문가를활용한상호이해와소통채널확보등이중요하다. 또한한 중 전략적협력동반자관계 격상에걸맞는지역적 지구적의제에대한우선순위설정역시매우중요하다. 중국은현재미국이제안한북한급변사태대책 ( 북한핵무기안전확보, 국경지대의난민통제, 중 미군대충돌방지포함 ) 에대해공식적인입장표명을거부하고있지만, 향후한반도에서발생할수있는위기상황관리및동북아다자안보체제구축에대비한한 중간긴밀한공조체제유지가필수적이다. 또한북핵문제를포함한북한요인과관련된한 중양국의협력확대방안을모색해야한다. 중국은북핵문제에도불구하고여전히북한체제의유지 안정을선호하고있다. 따라서남북긴장완화는물론북 미대화와 6자회담재개등의과정에서중국의적극적이고건설적역할을주문해야할것이다. 경제적인차원에서는중국이우리나라의최대무역국이자흑자국이며, 대미 대일교역총액을능가하는제1의경제파트너라는점을감안하여, 한 중경제협력확대방안을마련해야할것이다. 특히중국이 FTA를소프트파워증대의수단으로적극활용하고있다는점에서, 한 중 FTA 체결협상을본격적으로논의하고, 양국간상호협력가능한산업분야발굴및이에대한전략적협력관계를구축해야한다. 한 중양국의민간영역에서의상호이해와신뢰강화노력을통해갈등요인 86

91 중국의소프트파워외교와한 중관계에대한함의 이표출되지않도록사전에관리해야한다. 이를위해서는민간주도의 쌍방향 문화교류활동강화, 한 중관계와관련한중국인들의의식변화에대한정기적인모니터링시스템구축, 인터넷외교 전개를통한상호간정보제공및교류의장을마련할필요성이있다. 지방정부차원에서도교류와협력의확대를통해한 중 전략적협력동반자관계 의내실화에기여해야할수있다. 양국지방정부간정례적인 전략대화 를실시할필요성이있고, 지방정부지도자간상호네트워크의구축및청소년교류의확대, 중국낙후지역에대한재정지원확대, 省단위중하위급공무원초청프로그램강화등이필요하다. 이밖에도중국의소프트파워증강을통한영향력확대가개발도상국을중심으로나타나고있다는점에서이들지역에서중국과의경쟁구조출현에대비할필요성이있다. 특히중국의발전모델에대해긍정적으로평가하고있는중남미 아프리카지역에대한우리기업의진출을확대하기위해서는우리의경제사회적인상황을반영한경제발전경험을전수할필요성이있고, 대외원조분야에서도우리가강점을가진농업, 건강, 교육, 인프라 ( 도로, 전력, 철도, 항만, 공항등 ) 사업분야에집중할필요성이있다. 87

92 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) [ 참고문헌 ] 김애경. 중국의부상과소프트파워전략 : 대아프리카정책을사례로. 국가전략 제14권 2호, (2008). 김흥규. 중국외교와 G-2 및 G-20: 한국에대한함의와더불어. 주요국제문제분석 No , (2009). 동아시아연구원 (EAI) BBC 한국리서치국제현안조사. ( ( 검색일 : ). 문흥호 신종호. 중국의對중남미정책과중미관계. 中蘇硏究 제30권제3호, (2006). 신종호. 후진타오체제중국경제외교와대외전략적함의. 중국연구 제47권, (2006). 신종호. 중국의소프트파워외교의전개와국제정치적함의. 국가전략 제 15권제1호, (2009). 이동률. 유엔에서의중국외교행태에대한실증연구 : 안보리표결행태를중심으로. 한국과국제정치 제23권 3호, (2007). 이욱연. 중국의문화대국전략 : 그내용과한국에대한영향을중심으로. 동아연구 제56집, (2009) 조영남. 중국의연성권력과외교적함의. 손열엮음, 매력으로엮는동아시아 서울 : 지식마당, Armitage, Richard L. and Nye, Joseph S. Jr. Smart Power: a smarter. more secure America. CSIS Commission, Cohen, Michael A. The New Colonialists. Foreign Policy (July/August 2008). Craddock, General Bantz J. Posture Statement of General Bantz J. Cradock before The 109th congress House Armed Services Committee (March 2005) ( CFR Independent Task Force. More Than Humanitarianism: A Strategic U.S. Approach Toward Africa. Council on Foreign Relations, CRS. China s Soft Power in Southeast Asia. (January 2008).. Comparing Global Influence: China s and U.S. Diplomacy, Foreign 88

93 중국의소프트파워외교와한 중관계에대한함의 Aid, Trade, and Investment in the Developing World. (August 15, 2008). Foo, Lam Pin. Only the Tang Dynasty Came Close to Having Influence. The Straits Times (October 1996). Gill, Bates and Huang, Yanzhong. Sources and Limits of Chinese Soft Power. Survival, Vol.48, No.2 (Summer 2006). Haass, Richard N. The Age of Nonpolarity. Foreign Affairs (April 2008). Hakim, Peter. Is Washington Losing Latin America? Foreign Affairs (January/February 2006). Kurlantzick, Joshua. China s Charm: Implications of Chinese Soft Power. Carnegie Endowment Policy Brief. No.47 (June 2006).. The Decline of American Soft Power. Current History (December 2005). Lombard, Louisa. Africa s China Card. Foreign Policy (April 2006). Medeiros, Evan S. and Fravel, M. Taylor. The Changing Face of Chinese Diplomacy. The Asian Wall Street Journal (November 2003). Noriega, Roger F. China s Influence in the Western Hemisphere. Statement Before the House Subcommittee on the Western Hemisphere. Washington, D.C (April 2005) ( Nye, Joseph S. Jr. Bound to Lead: The Changing Nature of American Power. New York: Basic Books Inc., The Paradox of American Power: Why the World s Only Superpower Can t Go It Alone. NewYork: Oxford University Press, The Rise of China s Soft Power. The Wall Street Journal Asia (December 2005).. Soft Power: The Means to Success in World Politics. New York: Public Affairs, Pew Research Center. Global Unease with Major Powers. The Pew Global Attitude Project (June 2007) ( Ramo, Joshua Cooper. The Beijing Consensus. London: The Foreign Policy Centre,

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95 Shin, Jong-Ho Center for Northeast Asian & Inter-Korean Affairs of Gyeonggi Research Institute China s soft power diplomacy and it s implications for Korea-China Relations China has developed and been actively operating its specific soft power resources such as politics, diplomacy, economics and culture to be a superpower in the 21st century. However, despite many of positive effects derived from China s omnidirectional soft power foreign policies, it seems to take a long time and ask great efforts for China to convert potential soft power resources into substantial power. Therefore, China would accept the U.S.-centered world order in existence and seek to comply with international rules and systems in the way of progress of becoming a superpower in respect of the increase of soft power diplomacy. Relation consolidation agreement between the Republic of Korea and China in 2008 into the Strategic Cooperation Partnership Relation reflects the increasing strategic importance of Korea for China in the course of becoming the multinational and powerful country. Accordingly, the cooperation between the two countries to make actual development of the relationship is required. It is also necessary for Korea government to ask China to play a positive and constructive role in the regional matter like North Korea nuclear problem and to define the realm of collaboration with China among the various global agenda and priority, which is essential to the mutual assistance system building in preparation possible critical situation in the Korean peninsula. Key Words: Soft Power, Developing Countries Policy, Superpower Strategy, U.S-China Relations, Korea-China Strategic Cooperation Partnership Relations 논문투고 : 2010년 2월 1일논문심사 : 2010년 2월 11일게재확정 : 2010년 3월 24일 91

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97 러시아이중권력의실제와정치적함의 4

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99 서동주 * 국가안보전략연구소 러시아이중권력의실제와정치적함의 ** 40) Ⅰ. 머리말 Ⅱ. 러시아헌정체제와법적권력구조 Ⅲ. 이중권력의실제 1. 푸틴내각의인맥구조와성격 2. 대통령행정실의인맥구조와성격 3. 정부정책실행 4. 국민지지와푸틴의위상 Ⅳ. 이중권력의정치적함의 Ⅴ. 맺음말 외교안보연구 제 6 권제 1 호 (2010.3), pp * 국가안보전략연구소책임연구위원 ** 명쾌하고유익한논평을해주신익명의심사위원분들께감사드립니다. 95

100 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) [ 국문초록 ] 이논문에서는러시아이중권력의실제모습을탐구하고, 이에담긴정치적함의가무엇인지분석하였다. 이를위해 2장에서러시아헌정체제를살펴보고, 법적 제도적측면에서의권력구조를파악하였다. 실제를보기에앞서법적 제도적으로위치지워진이중권력상황및대통령과총리간의권력관계를검토해본것이다. 이어 3장에서는메드베데프-푸틴간권력관계의실제를살펴보았고, 4장에서는러시아이중권력에담긴정치적함의를살펴보고미래를전망하면서결론에임하였다. 메드베데프-푸틴 이중권력과양두체제는러시아역사와정치문화, 법과제도, 정치환경, 인맥구조, 세력관계등이복합적으로작용된정치적타협과결정의산물이다. 러시아적독특성을함유하고있는것이다. 특히, 푸틴내각과대통령행정실의성격, 정부정책의실행, 국민지지와푸틴의위상등을통해볼때, 이중권력의실제는 푸틴권력 의연장선에있다고볼수있다. 물론메드베데프의권력의지와 현대화 를내세운정책성과에따라 형식상 이중권력이새로운모습으로변모해나갈수도있다. 그러나현재의시점에서보아이중권력의향배는 푸틴의정치적선택과결정 에좌우될가능성이높아보인다. [ 주제어 ] 러시아, 이중권력, 양두체제, 메드베데프, 푸틴, 정치적함의 96

101 러시아이중권력의실제와정치적함의 Ⅰ. 머리말 2008년 5월 7일메드베데프 (Dmitry Medvedev) 가푸틴 (Vladimir Putin) 의뒤를이어러시아대통령에공식취임하였다. 선거를통한평화적정권이양의성격을띤측면도있었지만, 다른한편으로러시아에서이중권력의시대, 양두체제 (diarchy) 의시대가개막되었음을의미한것이었다. 즉 후계자대통령과실세총리 가러시아정치권력을이중적으로관리해나가는상황이전개된것이다. 2010년 1월현재이미이중권력체제가출범한지 1년 7개월여가지났다. 그렇지만아직까지이에대한평가는명확하게드러나있지않다. 혹자는안정적으로잘이끌어나가고있는것으로평가하기도하며, 다른한편에서는정치적불안정적요소가발현될것임을지적한다. 이중권력이존재하고있는것과관련해러시아의쌍두독수리문양과연계시켜러시아의전통, 정치문화와연관성이있다고주장하는견해도있다. 물론러시아의특수성을강조하는것과맥락이닿아있는부문이다. 이중권력은 ( 정치 ) 권력이두개로나뉘어이중적으로중첩된상태 를의미하며, 양두체제는 두개의권력이병립해존재하고있는양태를지칭하는권력체계한모형 으로이해할수있다. 사실역사적으로러시아에서의절대권력을둘러싼투쟁은항상배신의역사로점철되어왔다. 소비에트시절만해도레닌 (Vladimir Lenin) 사후의스탈린 (Joseph Stalin), 스탈린사후의흐루시초프 (Nikita Khrushchev) 와브레즈네프 (Leonid Brezhnev), 고르바초프 (Mikhail Gorbachev) 에대한옐친 (Boris Yeltsin) 의반격, 옐친이후의푸틴등의사례에서보듯, 권력승계, 이양과정에서전임자를밟고일어서는양태가주류를이루고있다. 오히려평화적정권이양은예외에해당되며, 더구나제2인자로남아서권력분점에나서는것은더욱희귀한사례에해당된다. 그만큼현재러시아의권력체계는특이성을지니고있다하겠다. 최근포브스 (Forbes) 지는푸틴을오바마 (Barack Obama) 미국대통령, 후진타오 (Hu Jintao) 중국국가주석에이어세계에서 3번째로강력한힘을지닌인물로선정한바있다. 메드베데프러시아대통령의경우는 42위의이고르세친 (Igor Sechin) 부총리에이어 43위에위치하였다. 대내적으로실로비키 (siloviki) 의실세인세친에게도미치지못하는힘을지닌것으로평가한것이다. 1) 과연러시아에서메드베데프-푸틴이중권력의실제모습은무엇인지? 그것은어떤정치적함의를지니고있는지? 이는 97

102 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 얼마나지속될것이며, 러시아정치사에어떤결과를낳게될것인지? 등관심있는질의가많이제기되고있다. 이러한점에유념하여본연구에서는러시아이중권력의실제모습을탐구하고, 이에담긴정치적함의가무엇인지분석해보고자한다. 현재러시아에존재하고있는양두체제, 이중권력은러시아의헌정체제특성, 정치체제의성격, 정치발전, 러시아의특수성등과연계되어있으며, 많은정치적함의를지니고있다고여겨지기때문이다. 특히러시아의미래민주주의와관련해중요한가늠자역할을하고있다. 메드베데프체제는 포스트푸틴 체제로명명되듯아직미평가된부문이많다. 사회주의체제전환의완결성여부, 권위주의적정치체제의변모가능성, 시민사회성숙, 정당정치, 민주주의공고화와연계된정치발전문제등과관련지어연구될탐구영역이남아있다. 러시아이중권력에대한연구는현재진행중인시의성있는사안임을반영하듯, 이에대한연구는아직일천한상태이다. 물론러시아의초대통령중심제, 이원집정부제, 헌정체제의비교연구등권력구조에대한연구는비교적많이이뤄졌다. 2) 반면메드베데프체제에대한성격규명및메드베데프-푸틴의권력관계를다루고, 이의실제적특성을규명한연구결과물은그리많지않다. 시사적흥미위주의맥락에서다루는경향이강하며, 대선결과분석, 메드베데프-푸틴간관계성격등에중점을둔연구가다수를이루고있다. 3) 논문의구성은먼저 2장에서러시아헌정체제를살펴보고, 법적 제도적측면 1) Michael Noer and Nicole Perlroth, The World s Most Powerful People, ( ). 2) 전홍찬, 러시아헌정체제의비교연구 : 권력분립구조와정치안정문제를중심으로, 한국정치학회보, 제 33 집 2 호 (1999), pp ; 이홍섭, 러시아의초대통령중심제 : 등장배경, 성격및파급효과, 국제정치논총, 제 41 집 2 호 (2001), pp ; 엄구호, 김연규, 이원집정부제러시아정부의불안정성에관한연구 : 정부교체에관한실정분석, 국제정치논총, 제 46 집 3 호 (2006), pp 외다수. 3) 정다원, 푸틴의, 푸틴위한 수렴청정 체제, 시사 IN, 제 36 호 ( ), pp.70-71; 박상남, 러시아 2008 년대선메드베데프그리고푸틴, Eurasia, 제 4 호 (2008 봄 ), pp ; 정은숙, 러시아대선 : 메드베데프 - 푸틴양두체제? 정세와정책, 통권 144 호 (2008.4), pp ; 이장훈, 메드베데프 - 푸틴 2 인체제 이상한러시아 : 크렘린의속셈은, 주간조선, 통권 1996 호 ( ), pp ; 조명진, 언제까지 바지대통령 할까 : 메드베데프대통령취임 1 주년맞은러시아의권력구조, 푸틴총리에여전히 무게. 뉴스위크한국판, 제 19 권제 18 호 ( ), pp ; 최태강, 러메드베데프체제출범 동북아정책불변, 통일한국 (2008.6), pp ; 정한구, 푸틴 - 메드베데프체제의출범과러시아정치의장래, 세종정책연구, 제 5 권제 1 호 (2009.4), pp

103 러시아이중권력의실제와정치적함의 에서의권력구조를파악해본다. 실제를보기에앞서법적 제도적으로위치지워진이중권력상황및대통령과총리간의권력관계를검토해보려는것이다. 이어 3장에서는메드베데프- 푸틴간권력관계의실제를푸틴내각과대통령행정실의성격, 정부정책실행, 국민지지율등 4개사안으로나눠분석해본다. 4장에서는이의연구결과를토대로러시아이중권력에담긴정치적함의를살펴보고미래를전망하면서결론에임한다. Ⅱ. 러시아헌정체제와법적권력구조 러시아헌정체제및권력구조는 1993년 12월에채택된헌법에근간을두고있다. 러시아헌법제1조에규정되어있듯이 공화제적통치형태를가진민주연방법치국가 이다. 4) 기본적으로러시아는대통령중심제를채택하고있다. 비록행정, 입법, 사법의 3권분립을제도적으로도입하고있으나, 실제에있어서는대통령의권한이상대적으로큰초대통령중심제 (superpresidentialism) 의정부형태를띠고있다. 러시아대통령의법적지위와권한, 임무는러시아헌법제80 조부터 93조에까지잘나타나있다. 러시아대통령은국가원수이며, 국가원수로서국내및국제관계에있어러시아연방을대표하며 (80조 1, 4항 ), 러시아연방군의최고사령관이기도하다 (87조). 또한국가의대내외정책의기본방향을정하고 (80조 3항 ), 국가를대표해국제조약및비준서에서명한다.(86조 2, 3항 ) 나아가국회의동의를얻어총리를임명하고, 각의에서의의장권, 연방정부의일괄사직결정권, 총리제청에의한부총리, 장관의임명 해임권 (83조) 등행정부조직에대한광범위한권한을보유하고있다. 러시아대통령은지위나권한측면에서국가권력의정점에위치하고있다. 한편러시아헌정체제는초대통령중심제의특징을띠고있는데, 대통령이입법부와사법부에비해우위에있는권한을보유하고있는데서잘알수있다. 이를테면, 대통령에대한탄핵이매우어렵게되어있는 (93조) 반면, 대통령은 4) Российская Федерация Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. ( 검색일 : ). 99

104 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 국가두마를해산할수있으며, 연방회의선거공시, 법안제안권및서명공포권, 국민투표공시권을부여받고있다 (84조). 또한비상사태를선포할수있으며 (88조), 대통령령과명령을공포하고 (90조), 사면과특사를행사할수있다 (89조). 이밖에불가침권도보유하고있다 (91조). 다른한편으로러시아헌정체제는이원집정부제내지내각책임제적요소도가미되어있다. 반 ( 半 ) 대통령제로 5) 평가되는부문이기도한다. 법적으로대통령이의회를해산할수있고, 6) 의회또한정부불신임권을보유하고있는것이다. 즉의회는대통령의해임을위한탄핵을제기할수있으며 (103조), 러시아연방정부에대한불신임을표명할수있다 (117조 3항 ). 무엇보다두드러진것은행정부의수반으로총리를두고있다는점이다. 총리는부총리, 장관과함께연방정부를구성하며 (110조), 대통령에게행정부조직을제안하고장관후보를제청하는권한을지니고있다 (112조). 총리의존재자체가내각제적요소를갖고있음을보여주며, 결과적으로대통령이행정집행결과에대한책임을간접적으로피해나갈수있도록하고있다는점도특이하다. 구체적으로대통령과총리의법적권력관계를살펴보자. 비록국가두마의동의절차를거치기는하지만대통령이총리를임명하고 (83조, 111조 1항 ), 연방정부의일괄사직에대한결정권을지니고 (83조, 117조 ) 있다는점에서총리는대통령에예속되어있다볼수있다. 게다가대통령은러시아연방정부각의에서의장권도보유하고있다. 한편내각은연방집행기관을직접관할하지만, 내무부, 외무부, 국방부, 비상사태부, 법무부, 연방보안부등대통령직속관할기관을따로설정하여둠으로써총리를비롯한내각에대한견제 감독 통제및대통령이직접적으로행정집행권을행사할수있는길을터놓고있다. 반면, 총리는연방정부를구성하는데있어조직구조를대통령에게제안하고, 각료제청권도갖고있다. 러시아연방의집행권은러시아정부가행하며 (110조 1항 ), 이를주도해나가는핵심이총리라는점에서일정정도의독자성, 자율성을보장하려는측면도있다고볼수있다. 5) 정은숙, 1995 년의러시아정치, 옐친의좌파고립화전략실패, 세종연구소엮음, 주변 4 강 1995 년 ( 서울 : 세종연구소, 1996), pp ) 국가두마는러시아연방헌법 111 조및 117 조에의해규정된경우에러시아연방대통령에의해해산될수있다 ( 제 109 조 1 항 ). 111 조는국가두마가총리후보에대한거부권을 3 차례거부했을경우이며, 117 조는국가두마가러시아연방정부에대해불신임하였을경우와연계된사안이다. 100

105 러시아이중권력의실제와정치적함의 전체적으로보아법적 제도적측면에서의대통령- 총리사이에서나타나는권력관계는 대통령에예속된관계속에서일정정도의총리자율성보장 이라는특성을지니고있다고판단된다. 보다엄밀하게평가하면, 법적 제도적으로이중권력을제공하고있다고보기는힘들다. 이러한점에서현재 메드베데프- 푸틴 의이중권력양태는특이한사례이며, 역대내각의구성에비추어보아도예외에해당된다. 역대러시아의내각구성과개편에있어가장중요한결정요인은현직대통령의정치적결단이었다. 또한대통령과의인맥관계, 법적-제도적기반, 대내정치환경, 국내및국제여론, 정책결정및집행성과, 사회-경제적현안등이주요요인으로작용하였다. 7) 예컨대 < 표 1> 에서보듯, 2000년 5월푸틴집권 Ⅰ기카시야노프 (Mikhail Kasyanov) 내각출범시에는옐친과푸틴간타협이중요한요인이었으며, 집권 Ⅱ기의프라드코프 (Mikhail Fradkov) 와줍코프 (Viktor Zubkov) 내각개편에는대통령인푸틴의정치적선택과결정이긴요하게작용하였다. 특히포스트푸틴체제를겨냥한줍코프내각의출범에는총- 대선을겨냥한국정관리형내각구성의필요성, 푸틴과줍코프총리간인맥관계등이크게영향을끼친것으로알려져있다. 반면, 현재푸틴내각의인선에는총리인푸틴자신의선택과결정이가장중요한요인으로작용하였다. 이밖에도메드베데프신정부구성의법적절차, 수렴청정을겨냥한후견-친정형내각구성의필요성, 메드베데프와푸틴총리간인맥관계등도주요한영향을끼친것으로보인다. 현재의러시아헌정체제하에서법적 제도적으로 대통령- 푸틴 간이중권력은실재하기힘들다. 역대상황에서도이는입증되고있다. 가장독자성과자율성이높았던프리마코프 (Yevgeny Primakov) 내각의경우에도, 결국옐친대통령의정치적결정에의해해임되는절차를밟았던것이다. 다만푸틴의경우가예외에해당되는경우라볼수있다. 이에는역시 푸틴 이라는인물, 리더십, 주위의권력관계가복합적으로큰영향력을미치고있다고여겨진다. 푸틴 변수가가장큰요인인것이다. 그러면현재러시아정치무대에서드러나고있는이중권력의실제모습은어떤지파악해보자. 7) 러시아내각개편결정요인에대한자세한내용은서동주, 러시아옐친과푸틴기내각개편 : 결정요인, 동향, 함의, 국제정치논총, 제 45 집 4 호 (2005), pp 참조. 101

106 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) < 표 1> 러시아역대내각개편의결정요인과성격 대통령총리내각개편의주요결정요인성향 성격 옐친가이다르 대통령과의회간권력갈등집권 I기 ( 총리서리 ) 의회에서의임명부결 옐친집권 Ⅱ 기 푸틴집권 I 기 푸틴집권 Ⅱ 기 메드베데프 체르노미르딘 키리옌코 프리마코프 스테파신 푸틴 카시야노프 프라드코프 줍코프 푸틴 급진개혁 對의회관계 갈등 대립 정책조정과제정파의타협 의회와행정부간권력관계점진개혁, 중도성조정 타협 집권 Ⅱ기출범과신내각구성지향 옐친의정치적견제 친정체제강화의도 정책실패에따른문책 제정파간타협 옐친의정치적견제 조각과정에서의불협화음내재 선거정국의대두 크렘린패밀리의영향 옐친의정치적선택 집권세력간타협 푸틴친정체제로의환경조성 소장개혁 테크노크라트 중도 좌파적성향의연립 갈등 대립 화합 조정 과도기적충복내각소강 답보 정권재창출및선거관리 소강 답보 개혁적테크노크라트성향, 옐친 + 협력 조정푸틴계혼합내각 집권 Ⅱ기에대비한신내각구성푸틴친정내각 옐친과의절연과친정체제구축협력 조정 포스트푸틴기를겨냥한푸틴의정치적선택 총대선을겨냥한국정관리형내푸틴친정내각각구성 푸틴과줍코프총리간인맥관계 푸틴의정치적선택메드베데프에대 신정부출범의법적절차한후견- 수렴청정 메드베데프와푸틴간인맥관계내각 협력 협력 * 서동주, 러시아옐친과푸틴기내각개편 : 결정요인, 동향, 함의, 국제정치논총, 제 45 집 4 호 (2005), p 및 러시아줍코프내각출범의의및향후정국전망, 전략연정책보고서 ( ), p. 4. 를토대로재편집. 102

107 러시아이중권력의실제와정치적함의 Ⅲ. 이중권력의실제 여기서는 메드베데프- 푸틴 이중권력의실제를푸틴내각의인맥구조와성격, 대통령행정실인맥구조와성격, 정부정책실행의측면, 국민의지지상황, 푸틴의지위와위상등으로나눠파악해본다. 러시아권력의핵심자체도중요하고, 이를뒷받침하는기관들에대한인맥구조와성격파악도실제권력의내부모습을파악하는단초가되기때문이다. 1. 푸틴내각의인맥구조와성격 메드베데프대통령은약속대로취임직후푸틴을총리로임명하였다. 이어 5월 8일국가두마는푸틴총리인준안을찬성 392표, 반대 56표로통과시켰으며, 8) 5월 12일새로운내각진용이구성발표됨으로써푸틴내각이출범하게되었다. 조직구성면에서보면, 메드베데프행정부는이전의푸틴행정부보다내각의조직이확대되어, 5부총리 ( 제1부총리 2인 ) 16부에서 7부총리 ( 제1부총리 2인 ) 18부체제로변모하였다. 2개의부총리직과스포츠 관광 청소년부가새로이신설되었으며, 교체된부처는법무, 통신대중매체부, 문화등 3개에불과하다. 9) 구체적으로 < 표 2> 에서처럼인물면에서제1부총리에는줍코프전총리와이고르슈발로프 (Igor Shuvalov) 가임명되었으며, 세르게이이바노프 (Sergei Ivanov) 가제1부총리에서부총리로, 세르게이소뱌닌 (Sergei Sobyanin)( 전대통령행정실장 ) 과이고리세친 ( 전대통령행정부실장 ) 도부총리에임명되었다. 10) 이밖에세르게이나리쉬킨 (Sergei Naryshkin)( 전부총리 ) 이대통령행정실장으로, 파트루세프 (Nikolai Patrushev)( 전연방보안부장 ) 가연방마약통제국장으로옮긴 8) 392 표는 450 석의 87% 에해당되는것으로, 대통령탄핵결의와해임결의를내릴수있는 3 분의 2 를상회한결과이다. 9) 경제발전부, 에너지부. 통신대중매체부, 천연자원생태부, 산업통상부등일부부처의명칭이변경되고업무영역도조정되었다. 10) 2010 년 1 월 19 일에메드베데프대통령은북카프카즈지역대통령전권대료를신설하고알렉산드르흐로포닌크라스노야르스크주지사를임명하였다. 또한그를부총리로도임명해부총리가 1 명더늘었으며, 대통령전권대표도기존 7 명에서 8 명으로늘어났다. kremlin.ru/acts/6667 참조. ( 검색일 : ). 103

108 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) < 표 2> 푸틴내각진용 구분이름비고 총리블라디미르푸틴 (Владимир Путин) 신임 ( 前대통령 ) 제 1 부총리빅토르줍코프 (Виктор Зубков) 신임 ( 前총리 ) 제1부총리이고리슈발로프 (Игорь Шувалов) 신임 부총리 알렉산드르쥬코프 (Александр Жуков) 유임 부총리 알렉세이쿠드린 (АлексейКудрин) 유임 ( 재무장관겸직 ) 부총리 세르게이이바노프 (СергейИванов) 신임 ( 前제1부총리 ) 부총리 이고리세친 (Игорь Сечин) 신임 부총리 세르게이소뱌닌 (СергейСобянин) 신임 내무부 라쉬드누르갈리예프 (Рашид Нургалиев) 유임 비상사태부세르게이쇼이구 (СергейШойгу) 유임 외무부 세르게이라브로프 (СергейЛавров) 유임 국방부 아나톨리세르듀코프 (АнатолийСердюков) 유임 법무부 알렉산드르코노발로프 (Александр Коновалов) 신임 보건사회발전부 타찌아나골리코바 (Татьяна Голикова) 유임 통신대중매체부 이고리셰고례프 (Игорь Щеголев) 신임 문화부 알렉산드르아브데예프 (Александр Авдеев) 신임 교육과학부안드레이푸르센코 (АндрейФурсенко) 유임 천연자원생태부 유리트루트네프 (ЮрийТрутнев) 유임 에너지부세르게이슈마트코 (Сергей Шматко) 유임 지역발전부드미트리코작 (ДмитрийКозак) 유임 농업부 알렉세이고르데예프 (АлексейГордеев) 유임 교통부 이고리레비틴 (Игорь Левитин) 유임 재정부 알렉세이쿠드린 (АлексейКудрин) 유임 ( 겸직 ) 경제발전부엘비라나비울리나 (Эльвира Набиуллина) 유임 산업통상부빅토르흐리스텐코 (Виктор Христенко) 유임 스포츠관광청소년부 비탈리무트코 (Виталий Мутко) 신임 자료 : 검색일 : ) 의자료를기초로작성. * 제 1 부총리 2 명, 부총리 5 명, 장관 18 명 ( 쿠드린은부총리와재무장관직겸임 ) 104

109 러시아이중권력의실제와정치적함의 가운데알렉산더보르트니코프 (Alexander Bortnikov) 가연방보안부장 (FSB) 에임명되었다. 전체적으로신설부총리직을제외하고는거의정부조직상변화가크지않으며, 내무, 외무, 국방, 비상사태, 법무등 5개부처에대한대통령관할권도변함없이유지하고있다. 사실상푸틴행정부의모습이그대로재연된것으로볼수있다. 푸틴내각의특징은다음과같다. 첫째, 메드베데프에대한권력견제와푸틴의친위내각성격이강하다는점이다. 내각의구성과인물군의측면에서보아 푸틴의, 푸틴을위한친위내각 으로설명될수있으며, 이는메드베데프에대한철저한권력견제의도가내포된것으로볼수있다. 실제조각과정에있어서도메드베데프신임대통령이거의힘을발휘하지못한것으로알려지는등푸틴의실질적인권력우위가내재되어있는러시아신권력체제의특징을표출하고있다. 이는특히다음에살펴볼대통령행정실인맥구조에더욱심하게드러난다. 둘째, 푸틴행정부의인맥과정책지속성을유지하고있다는점이다. 푸틴행정부의장관들이거의대부분유임되는등기존의푸틴인맥과정책을지속적으로이끌어나가겠다는의지를반영하고있는것으로평가된다. 셋째, 실로비키가다소퇴조하면서권력균형및수렴청정 ( 垂簾聽政 ) 성격이드러나고있다는점이다. 크렘린권력의세력균형자로서푸틴이실로비키세력을제어하고메드베데프에게힘을실어주는후견과수렴청정의의도가강하게작용한것으로판단된다. 이를테면, 세르게이이바노프가부총리로한단계낮추어졌고, 파트루세프 FSB부장도국가안보회의서기로전보된반면, 쿠드린 (Alexei Kudrin) 이유임되고, 이고리슈발로프가제1부총리에임용되는등상대적으로실로비키가퇴조하고자유주의자그룹이약진하는결과가나타났다. 11) 한편, 메드베데프의지분으로는슈발로프제1부총리, 코노발로프 (Alexander Konovalov) 법무장관, 베글로프 (Alexander Beglov) 부실장, 보르트니코프연방보안부장등이지적되고있으며, 이들의권력향배가일종의가늠자역할을할것임을시사하였다. 11) 반면, 체르케소프와파트루세프의전보는실로비키내부세력간권력갈등을제어하기위한인사에해당된다. 105

110 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) < 표 3> 푸틴내각에서의실로비키부침현황 구분주요내용 승진 퇴조 전보 현상유지 - 알렉산드르보르트니코프 : 연방보안부장 - 알렉산드르코노발로프 : 법무장관 - 니콜라이파트루세프 : 국가안보회의서기 - 빅토르체르케소프 : 군수및특수장비조달국장 - 블라디미르우스티노프 : 남부지역대통령전권대표 - 빅토르이바노프 : 연방마약통제국장 - 이고르세친 : 부총리 - 세르게이나리쉬킨 : 대통령행정실장 - 아나톨리세르듀코프 : 국방장관 - 라시드누르갈리예프 : 내무장관 - 세르게이이바노프 : 부총리 - 유리차이카 : 검찰총장 - 미하일프라드코프 : 해외정보부장 자료 : 넷째, 부총리직제의위상이강화되었다는점이다. 즉정부조직구조상부총리의지위와역할이크게신장된모습을표출하였다. 기존의 5부총리에서 2명의부총리를추가시키고, 견제와균형을겨냥한관할업무영역을할당해주목되었다. 이를테면, 줍코프는농업, 어업, 임업등농림수산주요프로젝트및동분야국가위원회를담당하게하였고, 슈발로프는경제적자유, 대외무역, WTO 가입, 중소기업, 국가자산및반독점정책부문을다루며, 쿠드린은사회-경제, 금융정책, 국가예산과금융시장을관장한다. 반면, 세친은지하자원, 환경, 에너지및산업정책부문을다루고, 소뱌닌은내각을관할하고중앙과지방간권력배분, 입법조치사안을맡은것으로알려졌다. 또한푸틴은줍코프전총리를제 1부총리에임명한가운데대통령행정실에서일한소뱌닌과세친을부총리에임명하는등크렘린측근들을부총리자리에로이동배치시켜부총리직위의위상을확대한것이다. 끝으로권력분점하에내각운용의묘 ( 妙 ) 를발현하고있다는점이다. 푸틴은정부정책결정의효율성제고를위해부총리 7명과주요장관 7명으로구성된 각료간부회의 를매주월요일에개최하고있다. 12) 반면 5대안보부처의대통령관할권이유지되고, 메드베데프의측근인알렉산드르코노발로프가법무장관 106

111 러시아이중권력의실제와정치적함의 에임명된것도주목되는사안이었다. 대체적으로권력분점하에서내각운용의묘를살리고있다고평가된다. 종합적으로내각인물의구성과조직측면에서보아실세인푸틴에게권력중심추가놓여져있음을알수있다. 즉푸틴내각은 푸틴의권력이여전히건재하다 는것을대내외에과시, 입증하고있다고볼수있다. 2. 대통령행정실의인맥구조와성격 대통령행정실은크렘린의핵심세력으로러시아권력의중추를이루고있으며, 행정부-의회, 대통령- 행정부, 당정관계등을조정, 정리하는역할을수행한다. 현재및미래의러시아이중권력의향배를가름해볼수있는중요한가늠자로서의위상을지니고있다. 먼저러시아대통령행정실조직은 13) 행정실장 (1명), 제1부실장 (1명), 부실장 (2명), 보좌관 (7명), 대변인 (1명), 의전실장 (1명), 자문위원 (10명), 중앙정부대통령전권대표 (3명), 연방지구대통령전권대표 (7명) 및 15개의국으로 14) 구성되어있다. 15) 직책별책임자를살펴보면, 행정실장은나리쉬킨, 16) 제1부실장은수르코프 (Vladislav Surkov), 17) 부실장은베그로프, 18) 그로모프 (Alexey Gromov) 19) 12) 7 인의참여각료에는외무, 내부, 국방장관등대통령관할의 3 개부처가포함되며, 부총리겸재정부의코작, 보건사회발전부의골리코바, 농업부의고르제예프, 경제발전부의나비울리나, 총리대변인페스코프등으로구성되어있다. 이후고르제예프는예레나스크릔닉으로교체되었다. 13) 대통령행정실조직과주요인사들에대한자세한이력은 about, /division ( 검색일 : ) 참조. 14) 구체적으로 15 개의국은 1 대통령국가 - 법률국, 2 대통령통제국, 3 대통령연설원고작성국, 4 대통령대외정책국, 5 대통령국내정책국, 6 대통령개인과국가훈장국, 7 대통령시민봉사담당국, 8 시민의헌법권리보장국, 9 대통령서류관리국, 10 통신과공공환류국, 11 대통령보도및정보국, 12 대통령의전국, 13 대통령전문가국, 14 지역간관계및대외문화접촉국, 15 러시아연방국가위원회지원활동국등이다. 15) 유관법률은 러시아연방대통령행정실에관한 대통령령 ( ) 이다. 16) 2008 년 5 월 12 일행정실장에임명되었다. 주요이력은 1954 년 10 월 27 일, 레닌그라드에서출생 (55 세 ), 레닌그라드메카니컬연구소졸업 (1978), 상트페테르부르그시장실경제및금융위원회국장 (1992~), 레닌그라드지방정부투자국장 (1997), 대통령행정실경제부국장 (2004), 러시아연방정부정무부장관 (2004), 러시아연방정부정무장관 (2004), 러시아연방정부부총리 (2007), 대통령행정실장 (2008~) 등임. 17) 2008 년 5 월 12 일제 1 행정부실장임명되었다. 주요이력은 1964 년 9 월 12 일생 (45 세 ), 레페 107

112 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 등 2명이며, 보좌관으로아브라모프 (Alexander Abramov), 브리초바 (Larisa Brychyova), 드보르코비치 (Arkady Dvorkovich), 마르코프 (Oleg Markov), 폴리예바 (Dzhakhan Pollyeva), 프리호드코 (Sergei Prikhodko), 추이첸코 (Konstantin Chuychenko) 등 7명이포진해있다. 이밖에대변인은티마코바 (Natalya Timakova), 의전실장은엔탈체바 (Marina Entaltseva) 이며, 체르노미르딘 (Viktor Chernomytdin), 쟈지코프 (Murat Zyazikov), 라프체프 (Yury Laptev), 레이만 (Leonid Reiman), 트리노가 (Mikhail Trinoga), 우샤코프 (Sergei Ushakov), 세프첸코 (Vladimir Shevchenko), 야코프레프 (Veniamin Yakovlev) 등이자문위원으로활동하고있다. 끝으로코텐코프 (Alexander Kotenkov), 민흐 (Garry Minkh), 크로토프 (Mikhail Krotov) 가중앙정부대통령전권대표를, 이샤예프 (Vikotor Ishaev), 크바쉬닌 (Anatoly Kvashnin), 크레바노프 (Ilya Klebanov), 빈니첸코 (Nilolay Vinnichenko), 폴타프첸코 (Georgy Poltavchenko), 라포타 (Grigory Rapota), 우스티노프 (Vladimir Ustinov) 등 7명이 20) 연방지구대통령전권대표직을수행하고있다. 대통령행정실은다음과같은특성을지니고있다. 첫째, 조직상의측면에서행정실장밑에부실장이외에제1부실장을두고있어수르코프의위상을배려한점이특이하다. 또한보좌관 (7명) 과자문위원 (10명) 이외에대통령전권대표들을행정실조직내에포함시킨점도주목되는부문이다. 둘째, 권한과임무상의특징으로대통령과관련된포괄적업무를수행하고있는점이대표적이다. 츠크지역소인체보마을에서출생, 국제대학에서경제학사, 80 년대에는사기업에서종사, 은행근무 (1991~1996), 로스프롬공공관계부부장 (1996~1997) 역임, ORT 제 1 부국장역임 (1998~1999), 대통령행정실행정실장보좌관 (1999), 대통령행정실부실장 (1999), 대통령행정실부실장겸대통령보좌관 (2004), 대통령행정실제 1 부실장 (2008~) 등임. 18) 2008 년 5 월 12 일대통령행정실부실장임명되었다. 주요이력은 1956 년 5 월 19 일생 (53 세 ), 아제르바이잔바쿠출생, 레닌그라드엔지니어와건설연구소졸업 (1983), 상트페테르부르그지역쿠로트니행정지구장 (1999~2002), 상트페테르부르그부시장 (2002~2003), 상트페테르부르그시장대행및북서관구대통령제 1 부전권대표 (2003), 대통령보좌관및대통령통제국장 (2004), 대통령행정부실장 (2009 현재 ) 등임. 19) 2008 년 5 월 12 일대통령행정실부실장임명되었다. 주요이력은 1960 년모스크바지역자고르스크에서출생 (49 세 ), 모스크바대학졸업 (1982), 러시아외교부에서근무 (1982~ 1985), 프라하소비에트대사관근무 (1985~1988), 러시아외교부 2 등서기관 (1991~1992), 슬로바키아근무, 러시아영사 (1993~1996), 대통령대변인실실장및대통령보도및정보국장 (1996~2000), 대통령보도아타세 (2000~2008) 등임. 20) 메드베데프대통령은 2010 년 1 월 19 일알렉산드르흐로포닌 (Alexander Khloponin) 을북카프카즈지역대통령전권대표로임명하였다 년 3 월현재대통령전권대표는 8 명이다. 108

113 러시아이중권력의실제와정치적함의 대통령행정실의임무는대통령명령, 대통령령, 위임사항에대한준비, 연례교서에서의프로젝트준비등이있다. 연방법과명령의감독과체크, 정당및사회단체, 여타전문적이고창조적인연합체, 국가구조들과의상호작용을제공한다. 나아가사회, 경제, 정치, 법적과정에대한정보분석, 공공결사체와지방정부에서의제안분석등도행한다. 21) 셋째, 행정실장, 부실장, 대변인, 의전실장, 보좌진을중심으로한연령은 49.2세로중장년의모습을띠고있으며 45세인대통령에비해다소높은편에해당된다. 출신지는레닌그라드지역이다소높으나전반적으로고루분포되어있는것으로평가된다. 끝으로나리쉬킨, 수르코프, 그로모프등구성원들의성향면에서보아푸틴의메드베데프에대한권력견제의의도가내포되어있는것으로판단된다. 최근메드베데프가연설문작성자를자신의인물로교체하는등변화가있기는하지만, 푸틴의인맥이대통령을둘러싸고있는구도는지속되고있다고볼수있다. 3. 정부정책실행 푸틴정책과의지속과변화의측면, 정책적우선순위내지중점을두고있는부문에대해살펴보자. 메드베데프-푸틴이중권력의성격을가늠할수있는것으로정책적인측면에서는 푸틴플랜 2020 을대표적으로꼽는다. 왜냐하면이는메드베데프행정부가출범하기이전인 2008년 2월에성안되었으며, 다분히그이후까지정책의연속성을염두에두었다는점에서 푸틴권력 의의미가담겨져있기때문이다. 동계획은 2020년까지세계 5대경제대국달성 이라는목표를세우는등현재도중요한국가정책의근간으로자리매김하고있다. 22) 푸틴이정책적측면에서미치는영향이작지않음을반증해주는부문이다. 2008년 5월메드베데프정부출범이후채택된정책문서를보면다음과같다. 대내정치의측면에서는 2008년연례교서 ( ), 2009년연례교서 ( ), 그리고 2009년 9월 10일발표한 전진러시아 논문을 23) 꼽을수 21) ( 검색일 : ). 22) 자세한내용은 참조, 푸틴플랜 은 2007 년 10 월 1 일선거강령으로통합러시아당이공식적으로채택하였으며, 이후 2008 년 2 월 8 일푸틴이 2020 년까지러시아발전전략 을발표해수정보완되었고, 러시아국가전략과국가비전의대강 ( 大綱 ) 과같은성격을띠고있다. 통합러시아는 전략 2020 포럼을운영하면서정책적지원에나서고있다. 23) Dmitry Medvedev s Article, Go Russia!(Россия, Вперед!) ( ), President of Russia 109

114 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 있다. 외교안보적측면에서는 대외정책개념 ( ), 국가안보전략 2020 ( ) 을꼽을수있다. 물론지난 1년 6개월여동안취해진대내조치중가장큰것은대통령임기를 6년으로국가두마임기를 5년으로바꾼부분헌법개정작업이라볼수있다. 이는푸틴의재등장과장기집권기반을다져놓는다는의미를담고있다. 2008년연례교서를보면, 포스트푸틴체제로서 메드베데프정부가출범해대내외정책을잘이끌어나가면서안착하고있음 을밝히는데메세지의초점을두었다. 내용면에서러시아시민사회와민주국가발전 ; 헌법의가치와중요성강조 ; 글로벌금융위기극복과국가정책방향비전제시 ; MD 구축대응및다극적국제질서창출등에중점을두었다. 24) 특별히메드베데프특유의정책내용이라고볼수있는부문이드러나지않았으며, 전체적으로푸틴정책기조의연장선에위치해있었던것으로보인다. 전진러시아 의경우, 메드베데프가일정정도독자성을갖고국민들에게금융위기상황을극복하고앞으로러시아가나아갈방향과미래비전을제시한글이다. 천연자원에의존하고있는취약한경제구조, 반 ( 半 ) 소비에트사회영역의잔존, 취약한민주주의, 인구감소추이, 불안정한카프카즈상황등러시아가당면한큰문제들을적시하고, 이를극복해나가기위한새로운인식과노력결집을호소하고있다. 특기할만한점은러시아민주주의와신경제수립의현대화등 현대화 개념을전면에내세우고, 민주주의발전, 정치체제개혁, 정당정치활성화등을강조하고있다는점이다. 어느정도메드베데프의독자성이드러나보이는부문으로향후푸틴의그늘을벗어나는수준으로까지퍼져나갈지지켜봐야할대목이다. 이의연장선에서 2009년연례교서에서도 25) 현대화를전면에내세우고있다. 즉연례교서의핵심어는현대화와기술개발로집약되며, 경제현대화, 기술현대화, 문화현대화 등여러부문에접맥시키려한노력이엿보이고있다. 다만, 글로벌금융위기의원인진단, 국영기업의민영화추진, 시민사회육성등은푸틴정책과의차별성을노정하는부문으로주목되 Official Web Portal shtml. ( 검색일 : ). 24) Послание Федеральному Собранию Российской Федерации (5 Ноября 2008 год а), ( 검색일 : ). 25) Послание Федеральному Собранию Российской Федерации (12 Ноября 2009 год а), ( 검색일 : ). 110

115 러시아이중권력의실제와정치적함의 었다. 나름대로메드베데프가독자성을추구하는단초로여겨질수있는대목이기때문이다. 그러나세부정책추진내용면에서전반적으로는아직까지푸틴의큰틀을벗어나지못한것으로평가되고있다. 자율성확보를위해노력은하고있지만, 한계를뛰어넘지는못하고있는것으로판단된다. 한편, 2008년 7월 12일발표한 대외정책개념 문서는 26) 메드베데프체제출범이후발표된첫번째의외교안보관련문서로향후러시아의외교정책방향과내용을가름해볼수있는문건이다. 전체적으로 러시아가새로운강국으로부활하였다 고인식하고있는가운데국제무대에서이에걸맞는위상제고와역할을찾아나서야한다는입장을표출하고있다. 메드베데프가발표하였지만, 실제상으로는푸틴집권말기에준비해온것으로사실상푸틴의작품에해당된다. 그리고비록대통령이대외정책을관할하는최종권한을갖고있다할지라도, 안보회의의임무와역할강화등푸틴내각의정책결정과개입이지속될것임을시사한바있다. 푸틴정책의지속측면이크다고볼수있다. 2009년 5월 12일에발표된 국가안보개념 2020 의경우도 푸틴플랜 2020 과의연계성이나타나고있다. 즉 2020 국가목표와의연계시킨가운데천연자원수출에의의존도심화, 부패구조, 외국자본의침입문제등경제안보도이에포함시키고이에따른취약성극복노력을천명하고있다. 27) 메드베데프는집권초기국정과제로 4대분야 (4I: Institutions, Infrastructure, Innovation, Investment) 와 1 법치주의실현, 2 부패척결, 3 세금감면, 4 금융시스템개혁, 5 인프라구축, 6 정부혁신, 7 사회보장프로그램등의 7개중점추진과제를제시한바있다. 국민의삶의질향상을위한국가경제의회생, 발전에최우선정책목표를두고있으며, 부패척결, 시민사회의활성화, 정치개혁, 지방발전, 민주주의요소에대해서도강조하고있다. 즉푸틴이남긴정책방향과내용을견지해나가면서, 현재러시아가당면한여러정치사회현안을해결해나갈것임을천명하고있는것이다. 다른한편으로점차메드베데 26) 동문건은총론에이어현대세계와러시아의외교정책 ; 지구문제에대한러시아의우선순위 ; 지역적우선순위 ; 러시아외교정책수행모형등 5 개부문으로구성되어있다. 내용상으로 2007 년 3 월 27 일발표된 러시아대외정책검토 문건과동일한맥락의연장선에있는것으로평가되고있다. Концепция ВнешнейПолитики Российской Федерации (12 Июля 2008). 27) Стратегия НациональнойБесопасности РоссийскойФедерации до 2020 года (12 Мая 2009 года), 111

116 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 프나름대로의특성을지닌부문도드러나고있다. 특히, 현대화 의화두에주목할필요가있다. 또한경제체제개편, 정치발전, 법의지배, 부패척결, 관료주의타파등은푸틴이해내지못했던정책영역이기도하다. 이후푸틴과의차별성을띨수있는부문이다. 메드베데프입장에서보아최선의결과는 ( 푸틴 ) 권력에도전을하지않는자세를취하면서나름대로국민이직접피부로느낄수있는정책성과를이루어내는것일것이다. 대내외정책실행과연계된부문은아직도진행중이며, 미래라는 시간 이담보되어있기에이중권력의실제모습이어떻게나타나는지그여부를섣부르게판단하기어렵다. 다만현재까지는푸틴의그림자가남아있으며, 메드베데프가이를비켜나가면서조심스러운행보를보이고있는듯한인상이강하다고본다. 4. 국민지지와푸틴의위상 국민지지는권력의정당성을뒷받침하는원동력이된다. 푸틴이권좌에서물러나지않고 2인자로남아미래를기다리는것도높은국민적지지가뒤따르기때문에가능한일이기도하다. 2009년 11월현재푸틴의인기는여전히매우높게나타난다. < 표 4> 에서보듯, 대통령과총리, 내각, 국가두마, 상원에대한여론조사에서푸틴은내각출범이후 73% 에서 81% 범주에서정책지지도를받고있다. 다음은메드베데프로 70% 에서 77% 까지의지지를받고있다. 상대적으로푸틴은메드베데프보다늘 2~3% 정도높은지지율을지속적으로보이고있다. 반면내각의지지율은이보다미치지못한 50% 대내외를기록하고있다. 이밖에 2009년 11월 7 9일기준으로조사한정치지도자신뢰도에서도푸틴은 54%, 메드베데프 43%, 쇼이구 (Sergei Shoigu) 9%, 지리노프스키 (Vladimir Zhirinovsky) 7%, 쥬가노프 (Gennady Zyuganov) 6%, 그릐즈로프 (Boris Gryzlov) 4%, 이바노프 3% 등으로나타나고있다. 28) 두명이독주를하고있으며, 이마저푸틴이거의 10% 정도늘앞서있다. 국민지지면에서아직까지푸틴이우위 28) ( 검색일 : ). 112

117 러시아이중권력의실제와정치적함의 에있다는점을반증한다. 한편, 푸틴이빠진상태에서차기대통령으로유력한자를꼽는여론조사에서는메드베데프가독주를보이고있다. 즉, 지금대통령을뽑는다면누구를선택하겠는가? 라는질문에서메드베데프 50%, 쥬가노프 6%, 지리노프스키 4%, 쇼이구 4% 등의지지율을보이고있다. 29) (2009년 11월 7-9일조사기준 ) < 표 4> 러시아주요기관의정책지지도 자료 : 검색일 : ). 주요정당의지지율을보면통합러시아가 2009년동안 52%~57% 를기록하고있는반면, 공산당이 7~9%, 자유민주당이 4~5% 를얻고있어현격한차이를나타내고있다. 이는당분간정권교체가요원함을의미하며, 의회에서도현재의여대야소상황이지속될것임을시사한다. 29) ( 검색일 : ). 113

118 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) < 표 5> 러시아정당의지지율추이, 자료 : 검색일 : ). 이에덧붙여현재푸틴은통합러시아의당의장직을맡고있다. 집권당을이끌고있으며, 나아가의회세력역시장악하고있음을의미한다. 정치권력의동원력측면에서푸틴은제1인자에위치하고있으며, 전국적으로도국부 ( 國父 ) 와같은존재로자리매김하고있다. 이러한정치환경하에서과연메드베데프가헌법에보장된대통령권한을활용해 푸틴을해임시킬수있을까, 시간이흐른뒤 푸틴의지지세력기반을대체하는새로운정치적기반을확립할수있을까, 푸틴보다국민적지지를더많이이끌어낼수있을까. 이중마지막질문을제외하고전자의두질문에대한대답은회의적이다. 독자성을발휘한다하더라도일정정도한계를지니고있는것으로판단된다. 따라서현재진행중인 메드베데프- 푸틴 이중권력은형식적성격이강하며, 실제상으로는푸틴집권의연장선이라고평가하는것이타당하다. 즉, 메드베데프체제는이중권력이존재하지만, 실제로는실세푸틴이다음을준비해나가는과도기적성격을담고있는것으로볼수있다. Ⅳ. 이중권력의정치적함의 역사적으로제정러시아시기의이중권력은 17세기표트르대제시기에존재하였다. 그가차르가된초기에이복형이반과이반의누나인소피아가사실상 114

119 러시아이중권력의실제와정치적함의 국정을좌지우지하였던것이다. 현대러시아의경우 1917년 3월부터 10월까지임시정부와노동자, 병사소비에트가함께통치하는이중권력의시대가있었다. 또한 1991년구소련붕괴이후에도옐친대통령과최고소비에트가대립하던시기가있었으며, 1998년에도옐친-프리마코프간이중권력현상이잠시나타난바있다. 30) 이들은대부분단명으로끝을맺었다. 메드베데프-푸틴의이중권력은전임자가자리를옮겨실세로서권력의중심에위치하고있다는점에서여타의사례와차이점을나타내고있다. 현재진행중인러시아이중권력, 양두체제의출현은어떠한정치적함의를지니고있는지, 다음과같이집약해볼수있다. 31) 첫째, 정치일반이론과러시아적특수성의가운데에서새로운정치적실험대역할을하고있다. 일반적으로정치학에서는 권력은절대나눠지지않는다 는것이정설로되어있다. 인간과인간관계의속성상정치권력은분점된상태로관리되어지는것이아니라독점되며, 그렇지않을경우반드시투쟁과갈등을불러일으킨다는것이다. 이는역사적사례로입증되고있다. 러시아의역사에서도전임자와후임자간권력투쟁이거의예외없이일어났으며, 수많은배신의사례가나타난바있다. 32) 이러한점에서보면이중권력의존재는러시아역사속에서특이한사례에해당되며, 실패의교훈이더가깝게자리매김하고있는것처럼보인다. 그렇다면과연메드베데프의경우도전임자를밟고일어서는모습을보일것인가. 이것이성사될지는아직미지수이다. 현재살아있는권력이푸틴에게여전히주어져있기때문이다. 푸틴이권좌에서완전히물러난것이아니며, 이점이과거와다르다. 반면초대통령중심제하에서대통령의권한과직위에서나오는권위역시결코무시할수없다. 시간이흐를수록더욱강화되어나갈가능성도배제할수없다. 그러나전반적으로메드베데프가처한정치적상황과권력지지기반, 푸틴과의인간관계등을고려해볼때배신으로까지갈가능성은그리높아보아지않는다. 지금러시아는정치일반이론과러시아적특수성사이에 30) 유철종, 박상남, 채인택, 두개의권력, 러시아의미래 ( 서울 : 플래닛미디어, 2008), pp ) 이부문은서동주, 메드베데프 - 푸틴이중권력의정치적함의, 국제지역정보 (2009 년 11 월호 ) 에게재된내용을토대로수정보완한것임. 32) 구체적인사례는유철종, 박상남, 채인택 (2008), pp 참조. 115

120 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 서새로운명제를도출해내고있는중이다. 최종평가는그결과를놓고일반이론과특수성사이에서평가를내리게될것이다. 역사적사례를놓고벌이는현재진행형의살아있는시험대인것이다. 둘째, 이중권력의출현배경의원천은러시아헌법에규정된 3선연임금지의조건하에서푸틴이집권연장을위해정치적기술 ( 奇術 ) 을발현시킨데에있다. 형식적으로절차적민주주의를훼손하지않으면서, 정치권력을유지하기위한방안으로제시된것이다. 나아가푸틴의절대권력이오래지속될것임을시사하고있다. 즉장기집권의가능성이엿보인다는점이다. 현재러시아를이끌어가고있는지배엘리트들은구 ( 舊 )KGB를비롯한보안부처출신들인실로비키와상트페테르부르크에연고를가진삐쩨르스키로대변된다. 이들은일정정도정치적이해를공유하고푸틴과메드베데프를지지하는정치그룹을형성하고있다. 중첩되는경우도있지만전자의경우이고르세친부총리, 세르게이이바노프부총리, 파트루세프안보회의서기등이대표적이며, 후자의경우쿠드린부총리겸재무장관, 코작부총리, 나리쉬킨대통령행정실장등을꼽을수있다. 종국적으로이들모두는푸틴에게로수렴된다. 이러한점에서푸틴은안정적정치기반을갖고있는셈이며, 이는중장기적집권의가능성을높여주고있다. 셋째, 러시아양두체제의출현에슬라브민족적자존심이배태 ( 胚胎 ) 되어있다는점이다. 이는 3선개헌을하지않은이유와도연계되어있다. 사실 3선개헌의문제는러시아민주주의의질 ( 質 ) 과위상을객관적으로평가하는중요한사안이었다. 푸틴이마음만먹으면언제든가능하였던정치적환경에도불구하고, 끝까지이를무리하게추진하지않은이유중의하나는, 바로이것이러시아민주주의의평가와연관이되어있었고, 나아가민족적자존심문제와도직결되어있었기때문이다. 실제로러시아는헌법적규정을토대로제때에선거를통한평화적정권교체를시현함으로서, 절차적민주주의를한단계발전시킨것으로평가되고있다. 결과적으로푸틴은나름대로러시아가민주주의국가이며, 정치발전속에이를공고히해나가고있다는점을대내외에보여준것이다. 따라서이중권력의형성과양두체제의출현은슬라브민족적자존심의반영물임에다름아니다. 넷째, 러시아민주주의와정치발전을평가하는분기점역할을하고있다. 체제전환을겪어온러시아는아직도정치발전을지향하고있으며, 성숙한민주주 116

121 러시아이중권력의실제와정치적함의 의를이룩해내지못한것으로평가되고있다. 소위관리 (managed) 민주주의, 행정 (administrative) 민주주의, 주권 (sovereign) 민주주의, 조작 (manipulated) 민주주의, 위임 (delegated) 민주주의, 연성권위주의체제 (soft authoritarian regime) 등러시아정치체제와민주주의성격을지칭하는용어가다양하다. 긍 부정적시각이혼재되어있는것이다. 절차적민주주의는어느정도제도화시켜나가고있지만, 표현과결사의자유등언론의활동자유와연계된측면에서는아직도부정적평가가주류를이룬다. 양두체제, 이중권력의문제도결국러시아가어떤민주주의로발전시켜나가느냐하는정치발전의문제와연계되어있다볼수있다. 앞으로어떠한모습으로러시아적정치체제가발현 정착될지, 주목받고있는것이다. 새로운시험대로서새로운결과를도출해낼가능성이높으며, 이는또다른러시아적특수성을함유하게될것임은자명하다. 다섯째, 메드베데프의역할과정책성과여부에따라러시아식시민사회와민주화된정치체제가등장할가능성도배제할수없다. 메드베데프가푸틴과의차별성을갖는부문으로는국영기업의민영화추진, 정당의활성화, 시민단체의역할제고와활동장려, 언론의자유에대한강조, 지방에로의권력분산노력등이나타나고있다. 구체적으로선거법, 정당법등의개정과시민사회의활성화, 부패척결등에성과를거두고, 현대화 로집약되는정책비전결과가가시화된다면, 권위주의체제가지금보다는완화된모습으로변모할수도있다. 정치발전의긍정적평가와연계되는사안이다. 앞으로유관법령의제정및실행과정에주목해볼필요가있다. 끝으로, 러시아의정치환경하에서법과제도적측면보다는정치행위자의위상과권위가정치권력과연계되어더큰영향력을발휘하고있다는점이발견된다. 즉법적 제도적장치보다는개성과리더십이더큰영향력을지니고있는것이다. 초대통제중심제하에서누가대통령이었는가에따라정치적안정과불안정을노정하였던사례를통해서도이러한점을알수있다. 즉동일한제도였지만, 옐친기에는정치적불안정을, 푸틴기에는정치적안정을띠었던것이다. 권력에의실질적접근여부와이의활용여하에따라정치질서가다른모습을보였다. 러시아에서정치지도자의권력의지와정치적선택, 결정이중요함을반증한다. 현재의이중권력에도 푸틴변수 가중요하게작용하고있다. 바로푸틴이실세총리로자리매김하고있기에시현된모습이고, 러시아적특유성이투영된것이기도하다. 117

122 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) Ⅴ. 맺음말 러시아정치의미래는예측하기가힘들다. 체제전환과정을밟아온특이한정치환경때문이기도하며, 고르바초프의사임, 새천년을앞둔전날옐친의사임, 무명의정치신인푸틴의등장등드라마와같은상황이많이연출되었다. 이중권력의현러시아정치역시그미래를예단하기힘들다. 현재까지는메드베데프와푸틴이서로의역할을해나가면서안정적으로이끌고있는것으로보인다. 일반사람들의이중권력향배에대한관심도높아, 이미메드베데프와푸틴에게차기대통령도전에나설것인지묻는질문이일상화된지오래다. 만약메드베데프가예정대로대통령임기를마친다면 2012년은러시아정치에있어새로운이정표를새기는해가될것이다. 이중권력의결과가어떻게되든등그나름대로의커다란정치적의미를담게될것이기때문이다. 메드베데프는 2008년 11월취임후첫번째로발표한연례교서에서국정운영의효율성제고와연방의회의권한강화를내세우며대통령임기를 4년에서 6 년으로, 국가두마의원임기를 4년에서 5년으로연장하는헌법개정을천명하였다. 이의작업은신속히진행되어, 한달여가지난 12월말에헌법개정작업이완료되었다. 이제헌법상러시아대통령이연임할경우 12년까지집권할수있게된것이다. 앞으로러시아정치의향배는많은사례즉, 메드베데프가재선에도전하는경우, 푸틴이다시이어받는경우, 제3의인물이등장하는경우, 임기전에뭔가변화가있는경우등다양하게생각해볼수있다. 만약푸틴이 2012년메드베데프가임기를마친다음다시재집권에나설경우, 산술적으로 2024년까지권좌에머무를수있다. 현재로서는가장개연성이높아보이는부문이다. 이러한점에초점을맞춘다면현재의이중권력과양두체제는푸틴의장기집권을여는징검다리역할에머물게된다고볼수있다. 메드베데프-푸틴 이중권력과양두체제는러시아역사와정치문화, 법과제도, 정치환경, 인맥구조, 세력관계등이복합적으로작용된정치적타협과결정의산물이라볼수있다. 러시아적독특성을지닌것이자명하다. 특히, 푸틴내각과대통령행정실의성격, 정부정책의실행, 국민지지와푸틴의위상등을통해볼때, 이중권력의실제는 푸틴권력 의연장선에있다고볼수있다. 물론메드베데프의권력의지와 현대화 를내세운정책성과에따라 형식상 이중권력이새로운모습으로변모해나갈수도있다. 현재러시아는글로벌금 118

123 러시아이중권력의실제와정치적함의 융위기를극복해야하며, 부패의척결, 비효율적경제구조개선, 민주적법과제도의정비, 관료주의타파, 시민사회의활성화, 수직적권력구조개편등수많은과제에놓여있다. 메드베데프가역점을두고있는부문들로향후국민지지의변화를가져올수있는사안들이기도하다. 그러나현재의시점에서보아이중권력의향배는 푸틴의정치적선택과결정 에좌우될가능성이높다. 후계자를결정지었던 2007년에이어다시한번푸틴의정치적의지에따라러시아정치의미래가담보되어있는것이다. 평화적정권교체의제도화등러시아의정치발전을이끌어내고, 성숙된민주주의요소를담은러시아적정치체제를동시에구현해내는이중권력의조화로운맺음을기대해본다. 119

124 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) [ 참고문헌 ] 박상남. 러시아 2008년대선메드베데프그리고푸틴. Eurasia 제4호 (2008 봄 ). 서동주. 메드베데프-푸틴이중권력의정치적함의. 국제지역정보 (2009년 11/12월호 ).. 러시아옐친과푸틴기내각개편 : 결정요인, 동향, 함의. 국제정치논총 제45집 4호 (2005).. 러시아줍코프내각출범의의및향후정국전망. 국가안보전략연구소정책보고서 ( ). 엄구호, 김연규. 이원집정부제러시아정부의불안정성에관한연구 : 정부교체에관한실정분석. 국제정치논총 제46집 3호 (2006). 유철종, 박상남, 채인택. 두개의권력, 러시아의미래 서울 : 플래닛미디어, 이장훈. 메드베데프-푸틴 2인체제 이상한러시아 : 크렘린의속셈은. 주간조선 통권 1996호 ( ). 이홍섭. 러시아의초대통령중심제 : 등장배경, 성격및파급효과. 국제정치논총 제41집 2호 (2001). 전홍찬. 러시아헌정체제의비교연구 : 권력분립구조와정치안정문제를중심으로. 한국정치학회보 제33집 2호 (1999). 정다원. 푸틴의, 푸틴위한 수렴청정 체제. 시사IN 제36호 ( ). 정은숙. 1995년의러시아정치, 옐친의좌파고립화전략실패. 세종연구소엮음. 주변 4강 1995년. 서울 : 세종연구소, 정은숙. 러시아대선 : 메드베데프-푸틴양두체제? 정세와정책 통권 144호 (2008.4). 정한구. 푸틴-메드베데프체제의출범과러시아정치의장래. 세종정책연구 제5권제1호 (2009.4). 조명진. 언제까지 바지대통령 할까 : 메드베데프대통령취임 1주년맞은러시아의권력구조, 푸틴총리에여전히 무게. 뉴스위크한국판 제19권제18호 ( ). 최태강. 러메드베데프체제출범 동북아정책불변. 통일한국 (2008.6). Dmitry Medvedev s Article, Go Russia!(Россия, Вперед!) ( ), 120

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127 Dong Joo Suh Institute for National Security Strategy (INSS) Reality and Political Implications of the Dual Power in Russia This article aims to examine the reality and political implications of the dual power (tandem) in Russia. Russia s constitutional system and political power structure are explored from lawful and institutional perspectives in chapter 2. There is studied on the situation of the dual power and power relations between President and Premier. And then in chapter 3 & 4, are there explained on not only reality and political implications but also the future prospect in Russia. Medvedev-Putin s dual power and diarchy is the product of the political compromise and decision influenced by Russian history, political culture, law and institution, political environments and so on. That has an Russian style uniqueness. Now, the dual power in Russia seems an extension of the Putin s power evaluated by characteristic of Putin s cabinet and Presidential Administration, implement of governmental policy, Putin s position and people s support. Surely, it is possible that formal dual power will change to the new figure by Medvedev s political willness and policy accomplishment of the modernization. But, finally, the direction of the dual power will be depended on Putin s political choice and decision in the future. Key Words: Russia, Dual Power, Diarchy, Medvedev, Putin, Political Implication 논문투고 : 2010년 1월 26일논문심사 : 2010년 2월 11일게재확정 : 2010년 3월 24일 123

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129 한국의대러정책과러시아의대한정책 : 노무현 푸틴집권기고찰 5

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131 우평균 * 통일연구원 한국의대러정책과러시아의대한정책 : 노무현 푸틴집권기고찰 33) Ⅰ. 서론 Ⅱ. 한 러관계비교지표 1. 정책목표 2. 정책수단및실행활동 3. 평가및반응 Ⅲ. 한국의대러정책 1. 정책목표 2. 정책수단및실행활동 3. 평가및반응 Ⅳ. 러시아의대한정책 1. 정책목표 2. 정책수단및실행활동 3. 평가및반응 Ⅴ. 한 러양국정책비교및평가 Ⅵ. 결론 외교안보연구 제 6 권제 1 호 (2010.3), pp * 통일연구원객원연구위원 127

132 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) [ 국문초록 ] 본논문에서는한국과러시아양국에서권력의수뇌부가교체되고양국수교 20주년을맞는 2010년의기점에서지나간한 러관계사의주요시점으로 2000 년대초반, 노무현 푸틴정부집권기간을설정하여한러관계를평가하고미래양국관계의구도를설정하려는목적을갖는다. 이를위해우선적으로양국외교정책을비교하는지표로세가지항목즉, 정책목표, 정책수단및실행활동, 평가및반응이라는측면에서한국과러시아의상대국에대한외교정책을파악하고있다. 이에근거하여양국외교정책을비교하면정책목표적측면에서한국은대러정책목표가명시적이지않으며, 대체로동북아평화번영정책이라는추상적슬로건에종속되는경향이나타났으며, 러시아는대외정책의목표가일관된흐름을갖고있는것으로나타났다. 정책수단의측면에서한국은초기경협보다안보및동북아지역협력에관심을갖다가후기로오면서경협에관심을표명했으나다양한분야에서의소기의성과를거두지못하고있으며, 러시아역시정책수단으로서경협을중시해왔지만기대한만큼의성과를얻지못했다. 평가및반응의측면에서한국은정부정책의지침이별도로없으며이를기초로한시민사회내의공론화여건이마련되어있지않은반면, 러시아는대체로민관일치된대한정책의기조와정책수단구사에대한합의구조가형성되어있다. 결국한 러양국은정치 안보일변도의관계설정노력에서벗어나양국간의독자적인경협사안을발전시키고보완적구조로발전시켜나갈필요가있다. [ 주제어 ] 대러정책, 러시아한반도정책, 정책목표, 정책수단, 한 러경협 128

133 한국의대러정책과러시아의대한정책 Ⅰ. 서론 1990년 9월 30일역사적인한 러수교이래변화를겪어온한 러양국관계는 2008년취임한양국의새로운대통령주도하에서 2010년한 러수교 20주년을기념하게된다. 20년의성상과더불어한 러관계의변천은양국관계의과거를되돌아보고, 현재의의미를되새기면서미래에양국이추구해야할가치를제시하는작업이시도될것이다. 특히한국은러시아보다더욱관심을갖고양국관계의의미를재평가하고외교정책의목표와수단을재설정하려는노력을기울여야할시점이다. 한국의대러정책목표가분명하지않기에, 목표에수반되는정책수단역시확고하지못한측면이존재하고있기때문이다. 러시아가옐친 (B. Yeltsin) 대통령집권시기부터이른바 전방위외교 와 남북한균형외교 라는개념과틀을통해일관되게한반도정책을구사해왔다면, 한국은대러외교의근간을설정하여국가이익과외교적목표에있어수미일관하는행태보다는동북아주변열강들중에서대체로러시아의비중과역할을낮게평가하면서, 동북아외교에서의러시아의중요성을간과하는경향이있었다. 1) 일례로한국의노무현정부는 2002년 10월한반도에서재부상한북핵문제의긴급성과남북관계우선이라는정부정책의제1의의를관철시키려는노력을일관되게해왔고, 그과정에서러시아뿐만아니라미국, 일본, 중국에대한외교가대북정책보다정책의목표에서덜중시되는현상이나타났고, 이에대한각성에서 2008년 2월정권교체이후이명박신정부가한미관계의강화를축으로한외교전열의정비를추구하는반작용이나타났다. 1) 2000 년대들어와서 1990 년대말의한 러간의일시적인관계악화의시기를벗어나고양국관계가어느정도안정적인단계에들어서자, 오랫동안미수교상태였던과거와비교할때한 러관계가발전되고미래전망이밝다는점에대해한국외교관들이나정부관계자들은동의하며러시아측관계자도이에대해같은견해를갖고있음을강조해왔다. 그럼에도불구하고한국정부의정책을비판적으로보는관점은러시아를아시아외교의한축으로사고하여한반도전략을구사하는러시아의대한관을인식하는토대위에서정책이수립된다기보다는한국이북핵및남북관계진전및김대중정부이래의햇볕정책의계승이라는외교정책의제 1 의의를강조하고, 이를위해필요한러시아의역할이라는제한된사고의틀에서러시아를파악하였기때문에양국관계에큰진전이없었다고보기때문이다. 이는양국대통령의상대국가에대한인식및구체적인언명속에서확연히드러난다. 러시아측에서도양국관계를긍정적으로평가하면서도단서를다는것이한국 ( 정부 ) 이협조를한다면한 러관계의미래가낙관적일것이라는점이다. Г. Толорая, Россия-Ресупублика Кор ея: после саммита в сеуле, Пролемы Дального Востока, 2 (2001), pp

134 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 한국의대러관계는과거에외교적중점사항으로그리부각되지못했던것이사실이지만, 이명박정부의적극적인대러에너지외교와경협추진및우주과학기술협력등의노력으로명실상부하게양국관계가 전략적협력동반자 (strategic cooperative partnership) 관계로격상되고, 양국간우호의분위기가고조되었다. 2) 소연방붕괴이후러시아의국제적지위하락과경제적쇠퇴로인해한국의러시아에대한평가가낮아졌으며, 실제로동북아와한반도정세에있어러시아가직접주도해해결할수있는지역현안도사실상존재하지않기때문에한국의러시아에대한기대에는한계가있다는것이일반적인평가였다. 3) 이와같은현상은앞서언급했듯이, 한국외교에서러시아가차지하는비중이이른바동북아 4강중에서미국, 중국, 일본보다낮다는점에서도비견되곤한다. 러시아입장에서도 한반도의비중은동북아에서중국, 일본보다낮으며, 한국의러시아경시를경험하면서러시아는남북한에대해균형외교를전개하고있으므로러시아의한국에대한열의에도한계가있다 4) 고인정하는데서양국간의단면을엿볼수있다. 즉, 수교 20주년을앞둔현단계에서한 러관계의발전가능성과더불어분명히존재하는양국간우호관계의한계에대한고려와더불어양국관계에대한총체적인조명과그에따른미래전망이요구된다. 본논문에서는한국의노무현대통령과러시아의푸틴 (V. Putin) 대통령이통치했던 2000년대초반양국의상대국에대한외교정책을비교 검토하고, 이를통해한국의대러외교의방향성을제시하는것을목적으로한다. 이를위해제2장에서양국외교정책을비교하는지표로정책목표, 정책수단및실행활동, 평가및반응이라는 3가지항목을제시한다. 제3장과제4장에서는각각한국의대러정책과러시아의대한정책의측면들을살펴보려한다. 제5장에서는양국의외교정책을통해서나타나는특징들을비교하고평가하고자한다. 이를통해결국한국과러시아의양국에대한외교정책의목표와수단이동일하지않음에도불구하고, 한반도평화와미래를위해러시아보다는한국이정치적인 2) 특히 2008 년 9 월정상회담을계기로한 러양국간전례없이많은호혜적인협력협정및 MOU, 즉 26 개의협력협정이체결되었으며이들협력프로젝트들이성공적으로추진될경우양국관계는한차원높은협력단계로발전할것으로전망된다. 고재남, 한 러정상회담의평가및전망, 외교안보연구원, 주요국제문제분석 ( ), pp ) 정한구, 이명박대통령의러시아공식방문과한국 - 러시아관계의장래, 세종논평 제 117 호 ( ). 4) 연현식, 러시아연방의외교정책과한반도통일, 중소연구 제 29 권 1 호 (2005), p

135 한국의대러정책과러시아의대한정책 현안보다는실현가능한경협수단을통해접점을만들어내고, 대러정책의공론화를모색할필요성이있음을제시하고자한다. Ⅱ. 한 러관계비교지표 1. 정책목표무엇보다도정책목표는외교정책의근본적인당위성과의미를제시하는원칙으로해석가능하다. 한 러양국이공식 비공식적으로어떻게정책목표를확고히제시하고있는가를파악하는것은외교정책을파악하는데있어대전제가된다고할수있다. 특히특정정부에따라정책목표가바뀌는지, 아니면정권의변동에관계없이일관된국익의명분아래변함없이유지되고있는지도주요한관심의대상이될수밖에없다. 일반적으로정책목표는국가전략을뒷받침하는의미를지니고있으며, 이는한나라의국가이익 (national interest) 과밀접하게결부된다. 국가이익은전략에입각하여설정되며, 지정학 (geopolitics) 적으로유리한이익을확보하기위하여노력하는데에서그의미가설정되는경향이있다. 즉러시아입장에서한국, 혹은한국이속한한반도가어떤지정학적의미를갖고있으며, 이에기초하여러시아의국가이익은어떻게설정되는지, 또한국가이익을구현하기위한국가전략은무엇인지가분명해지면외교정책의목표역시뚜렷해진다. 반면에한국역시지정학적으로러시아에대해갖는의미가무엇인지, 이를통해획득해야하는국가이익이어떤것인지가명확해진다면정책목표역시분명하게설정할수있을것으로가정한다. 2. 정책수단및실행활동 5) 앞서제시한정책목표를실현하는실제적인수단으로삼을수있는것은무 5) 외교정책은일반적으로외교목표, 외교전략및외교전술의세부분으로성립되어있으나본논문에서는양국의외교정책이세부분으로나눌정도로정교하지못하며아직까지장기적주기에서살펴볼수있는비교의맥락을갖추지못했으므로외교목표와정책수단으로보다단순화하여구분하고자한다. 박상식, 국제정치학 ( 서울 : 집문당, 1985), pp

136 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 엇인지, 또무엇을수단으로삼고있는지를파악하는것은정책목표를파악하는것못지않게중요한작업이다. 수단은사후평가를통해목표를평가하는지침이될수있으며, 동시에목표와일치여부를측정하는도구로삼을수있다. 따라서정책수단은정책목표와표리의관계를이루고있으며, 정책목표를제시하거나천명할때는이를뒷받침하는수단을반드시주목해야한다. 또한실제외교현장에서의고위외교관및관료, 최고통치자의언행은외교정책의목표와부합된다는전제에서합리화할수있지만, 실제로그때그때표출되는행위자의언행은외교목표와반드시일치하는것은아니며, 특정한상황에서시종일관하게표현되지않는경우도많다. 따라서외교목표와수단을분석했다고해서외교정책의전반적인측면을사실적으로다파악할수있는것은아니며, 실제적인행위자의행동을함께분석해야한다. 3. 평가및반응 외교활동에대한반응은자체 정부 내와외부 주로시민사회 의반응을통해재평가되곤한다. 고도의전문영역인외교의특성상여론및전문가집단의견해보다는관료집단내부의자체평가와최고통치자의견해및주관에의하여평가가좌우되는경향이강하지만, 정책에대한평가는정책의지속성및변화를결정짓는요인이다. 평가및반응항목을통해시민사회의활성화여부와정치체제내에서정책에대한환류 (feedback) 요소가얼마나역동적인지를평가할수있다. 평가가가능하려면시민사회내에서최소한외교현안및외교정책에대한공론화내지는논쟁 ( 혹은대논쟁, great debate) 가일어나야하며, 이를통해외교정책에대한최소한의반응을파악할수있다. 여론조사는공론화의한가지조건이될수있지만, 그자체를통해평가의지표로삼기에는부족하다. 러시아의대한정책에대해서는정부는물론이고특히시민사회에서존재하는대립적인노선이있으며, 이에대한전문가여론이형성되어있으며정부정책이이를반영하는측면이있다. 반면에한국의대러정책평가기제는비체계적이며, 공론화의영역이이를뒷받침하고있지못한상태이다. 정책목표, 정책수단및평가및반응이라는이와같은세가지평가의지표를통해그각각의측면들을살펴보면다음과같다. 132

137 한국의대러정책과러시아의대한정책 Ⅲ. 한국의대러정책 1. 정책목표 2003년 2월 25일출범한노무현정부는북핵문제의평화적해결을최우선당면외교현안목표로설정하고, 이를위한노력을경주하였다. 동시에노무현정부의초기에는정부의정책슬로건이었던이른바 평화번영정책 을이행하기위한외교적노력을하는데있어동북아에서러시아는일본, 중국과더불어협력을해야하는주요국가들중의하나로설정되었다. 즉, 외교정책목표인한반도평화체제구축및남북관계진전을위해서필요한러시아의건설적기여를확보하기위한외교적인노력을경주한다는것이대러정책의목표임을분명히하였다. 6) 북핵문제해결, 남북한평화체제구축및남북관계진전이라는과제설정에있어한반도문제해결을위해기여할수있는국가들중의하나로러시아를설정한것이다. 따라서러시아가상기한과제해결을위해필요한자신의역할을할수있도록요청하는정책으로구체화되었다. 한국정부는정상회담과외무장관회담을통해대러정책목표달성을위해노력을경주하였으며, 대러정책의가시적성과는주로정상회담결과를통해나타났다. 2004년 9월 20-23일노무현대통령의러시아방문및한 러정상회담은 1999년김대중대통령의방러이후 5년만의한국정상의방문으로 1999년당시한 러관계가갈등국면을완전히벗어나지못했던상황과는다른분위기와결과를도출해냈다는점에서의의를창출했다. 양국관계가 1994년선언했던 건설적이고상호보완적인동반자관계 를미래지향적이며, 한차원더높은 상호신뢰하는포괄적동반자관계 (mutually trustful comprehensive partnership) 로격상시켰으며, 과거에비해세부적이고다양한협력방안을담은 10개항의공동선언에서명하였다. 초기평화번영외교의기치아래대러정책의목표를제시하였던외교정책의기조가 2005년에이르러 국민과함께세계로미래로 라는구호아래 동북아시대를위한균형적실용외교, 세계로나아가는선진외교, 선진통상국가구현을위한경제외교, 국민과함께하는열린외교 라는 4대지침으로표명되었다. 6) 외교통상부, 2004 외교백서, p

138 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 이중한반도주변 4강을위시하여러시아에대한정책을담고있는 동북아시대를위한균형적실용외교 의대상에 일본의올바른역사인식에기초한한 일관계정립, 북핵해결을위한실질적진전도출, 한 미동맹의미래지향적균형발전, 남북교류협력과북한의국제사회참여지원, 한 중 일및 ASEAN 과협력제도화 7) 와같은 5가지의과제가포함되었다. 이중특기할만한것은동북아시대를위한균형적실용외교를위해주변국과미래지향적관계발전을추구하는과정에서한 미, 한 일및한 중관계를포함하여한 중 일 3국간동북아협력을강조하고있는데반해러시아를협력대상에서제외하였으며, 이는한국의동북아협력대상에러시아가배제된듯한인상을주었다. 이로인해러시아를미국, 일본, 중국에비해동북아시대를열어가는데있어중요성이떨어지는국가로인식하고있다는의혹을줄수있으며, 동북아및한국이속한지리적위치를중심으로사고한다기보다는국가단위로접근하는경향을드러내고있다. 즉, 동아시아에서도동북아를지칭할때중심국가가일단한 중 일이될수있지만러시아극동및시베리아지역도지경학적및지정학적으로중요한동북아의핵심지역임에도불구하고이를제외시키는인식의일단을보여준다. 2006년의외교정책기조도이전의몇년동안강조해온맥락과유사하게, 동북아평화번영을위한균형적실용외교, 세계로나아가는다변화외교, 국력에걸맞은선진외교, 선진통상국가구현을위한경제외교, 국민과함께하는열린외교 라는 5대정책목표를내세웠고, 대러정책은동북아평화번영을위한균형적실용외교의한부분으로서강조되었다. 8) 한국정부당국은 2006년에한 러양국간에경제 통상분야에서의성과와더불어우주, 에너지 자원및물류분야로양국간협력관계가확대되는추세에있음을강조하였다. 노무현정부는집권마지막해인 2007년에도예전과다름없이한반도와동북아평화 번영추구, 국제협력증진및국가이미지제고, 경제 통상외교강화등의분야에중점을두고외교정책을추진하였으며, 한 러관계에있어서도한반도평화와안정이라는공통의이해를토대로정상회담및고위급회동을갖고동북아안정과공동번영을위해긴밀히협력했다는점을강조했다. 2007년 7) 외교통상부, 2006 외교백서, p.24. 8) 외교통상부, 2007 외교백서, p

139 한국의대러정책과러시아의대한정책 에양국외교장관은네차례의회담을갖고, BDA 자금문제및대북에너지제공등북핵문제의해결방안에대해협의하였으며, 향후에도동북아핵비확산등안보위협에대해서로협력해나가기로했다는점을밝힌바있다. 9) 2. 정책수단및실행활동 한국정부의대러정책은동북아외교의추진축인평화번영정책에대한주변국들의지지와북핵우선해결및남북관계진전을위해보조적인축으로서기능했으며, 이와같은목표를달성하기위한수단으로러시아와접촉하는데있어북핵 6자회담, 자원 에너지및과학기술협력및남 북 러 3각경제협력등몇가지정책수단을동원하였거나실행활동을하였다. 그각각의측면은다음과같다. 1) 북핵 6자회담한국과러시아는북핵문제에관해일치되는기본합의사항을도출하였다. 양국은한반도비핵화라는대전제를수용하며, 북핵제거에따르는북한의안보불안감해소와보상책마련및북한에대한제재반대, 6자회담의지속과실무그룹의지속적인활동에대해공감하고있음을수차례의회담을통해나타낸바있다. 북핵 6자회담및남북대화에외교적역량을우선적으로투여하였던노무현정부의대외정책의기조와한국내정책결정자및민간전문가들의대러인식에있어특징적인점한가지는러시아의대외정책자체보다는남북대화에미치는러시아의영향을우선적으로고려하여이를어떻게정의 평가할것인가가관심사였다는점을지적할수있다. 여기서분명한점은러시아가이와같은한국측의바람내지는요구에부합하여러시아의 6자회담에서의역할규정및영향력행사에주안점을두고행동하였다기보다는, 러시아는러시아의이익에도움이되는측면에서고려한다는응당한사실이다. 따라서러시아의 6자회담참여와동북아에서의역할에대한스스로의평가와무관하게한국이러시아에게북핵회담및노무현정부가제1의의로여겼던남북관계 9) 외교통상부, 2007 외교백서, p.19,

140 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 진전에러시아가발전적인도움을주기를원했는데그에대한결과가어떻게나왔으며, 이에입각한평가의부분은사실상별개라고할수있다. 10) 2) 한 러경제협력양국간의경협을관계강화의축으로삼으려는한국정부의인식은정상회담과외무장관회동등을통해정기적으로표출되었으며, 러시아역시이에대해공감하는분위기가역력했다. 노무현정부초기에는한반도안보및지역협력을우선시하였기때문에러시아와의경협, 특히천연자원및에너지협력체계를구축하는문제가전면에제기되지않았으나, 점차시간이지나면서특히세계적으로에너지자원을둘러싼각축이심해지면서러시아와에너지협력을중심으로하는경협에대해서중요성을강조하기시작했다. 이와같은입장의대표적인예가 한 러에너지전략대화 로서, 2004년 9월노무현대통령의러시아방문시양국정상간에추진키로합의한바있다. 11) 또한한국은동북아차원에서에너지협력을소비자중심의연대구축으로연결시키고자한중일 3자에너지대화를제안하기도하는등 2004년부터적극적으로이부문에있어노력해왔다. 지역협력을위해국가차원의공식적접근이외에도, 천연가스와석유등러시아의에너지자원을채취하여한국으로공급하기위한민관차원의노력도지속적으로이루어졌다. 러시아정부가유럽시장에편중되었던에너지교역과송유관 가스관등인프라를아시아 태평양지역으로확대하려고하면서부설권을확보하려는중국과일본간의치열한경쟁이벌어지고있고, 한국도일부지역의유전과가스전개발에참여하려는의사를갖고경쟁에뛰어들어에너지원을부분적으로확보할수있게되었다. 한국은동시베리아의코빅타유전에서 30년간연 700만톤을수입할것으로예상된다, 뿐만아니라서캄차트카 10) 이점은러시아가공식 비공식적으로언급하고있듯이, 러시아가남북대화에영향을미칠수있는위치에서있지않고러시아도오로지자국이익을위해일한다는점을강조하고있는데에서나타난다. 즉, 러시아는다만이웃에서일어나고있는일련의정치적사안에대해서무관심할수는없지만, 한반도의문제는순수하게남북간의대화를통하여해결되어야한다고러시아측이그동안행했던무수한언명과일치한다. 이와같은러시아의표현은제정이래한반도에대해지녔던러시아의전략적이해에기초한하나의언급인것이다. 11) 한 러공동선언중제 4 항. 외교부정보상황실, 제 8 차외교현안정보, , p

141 한국의대러정책과러시아의대한정책 유전공동개발사업, 사할린산 LNG 도입사업등가시적인성과를이루어냈다. 3) 남 북 러 3각협력 : 철도연결사업현재까지의제화된남 북 러 3각협력사업은한국정부가최초에제안하여주도적으로이끌고온사안이라기보다는러시아측의이해관계가우선하여러시아가주도적으로제안하고협의해온내용이위주라고할수있다. 12) 물론한국정부도특히한반도종단철도 (KTR) 와시베리아횡단철도 (STR) 를연결하는철도연결사업을중점적으로모색하면서 3각협력에적극적으로참여하려는의지를표명한바있다. 그러나 3각협력의본래의미가그렇듯이, 3각중에어느하나라도참여하지않으면성립될수없는구조이기때문에북한의미온적인참여의지와참여국간의이견으로인해진척이없는상태에서예비적논의와협의로만일관되어온현재까지의상황은 3각협력의취지를무색하게만들고있다. 한국정부의구상을주도했던대통령과총리, 여당의지도부등고위인사들은대북사업프로젝트의일환으로철도연결사업처럼러시아와협력하는메가프로젝트의상징성을의식했지만, 실제로초대형대북프로젝트들은프로젝트마다최소한 1조원이상이드는고비용사업으로세금으로뒷받침해야할뿐아니라, 구체적인재원마련의청사진도마련되지않은상황에서실행단계로나가지못한상태에서선언적으로사업의중요성을강조하는수준에머물렀다. 또한대북지원사업의효율성을높이기위해서는무엇보다도북한측의적극적인호응이있어야하는데, 막상북측이적극적이지않아실현가능성이낮아졌기때문에추진력을갖기힘든상황이조성되었다. 즉, 3각협력의 3각중일각의호응도가낮아사업실현이불투명해진상황을조정하는것은구조적으로하기힘든것으로서, 러시아도한국도애초에예상치못한한계라고할수있다. 무엇보다도철도연결을제대로하기위해서는단순히철도연결만으로 12) 이명박대통령이 2008 년 9 월한 러정상회담에앞서열린한 러비즈니스포럼기조연설을통해오랫동안구상해왔던 3 대신실크로드, 즉 TSR-TKR 연결을통한 철의실크로드, 북한통과송유관 가스관건설을통한 에너지실크로드, 그리고극동지역대상농수산 임업협력을통한 녹색실크로드 비전을제안한것은이에해당되지않는사례라고할수있다. 이와달리김대중 노무현대통령집권기의철도연결구상을비롯한 3 각협력은그시초에러시아측이적극적이었던것은부인할수없다. 동아일보,

142 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 되지않고, 선행조건으로서북한철도자체를현대화하는사업이진척되어야하며, 이를위한재원조달방식에한국과러시아가이견이있었고, 한반도의어느철도를시베리아횡단철도와연결시킬지에관한노선선정문제도 3자간에상충되었다. 결국김대중정부에서부터적극적으로제기해온철도연결사업은노무현정부들어와서추진력을잃은상태가되었으며, 정부위원회도노무현정부출범초기만해도구체적인로드맵을세워추진하던 TSR-TKR 연결사업을우선순위에서제외했다. 13) 3. 평가및반응 한국정부의대러정책목표및실행수단에대한반응은대러정책에대해한국내여론은여론화라기부르기조차어려울정도로공론화의대상에서벗어나있다는점을특징으로들수있다. 한국내러시아및외교전문가들의평가는일관된흐름을발견하기어려운상태이다. 러시아전문가를축으로하는논평자들의평가는정부의대러정책에대해대체로비판적이며, 외교일반을다루는영역의외교전문가들은대러외교에대한언급이거의없는실정이다. 따라서일관된평가의패턴을도출하기가어려운것이한국의대러정책이며, 이것은한국의러시아외교에대한정부차원에서의정형화된지침이없다는사실에서연유하는듯하다. 따라서대러정책에대한정부의개념이설정되면이에기초하여평가할수있는잣대가형성되며, 공론화의계기도마련될수있으리라고본다. Ⅳ. 러시아의대한정책 1. 정책목표 동아시아 태평양정책의하나의하위축인러시아의대한반도전략의기조는무엇보다도 2000년 6월에발표된러시아연방대외정책개념에한반도정책 13) 동아일보,

143 한국의대러정책과러시아의대한정책 방향이상징적이면서간결하게제시되어있다. 14) 즉, ( 러시아의 ) 노력은한반도문제해결에서러시아의동등한참여보장과남북한모두와의균형적인관계 (сбалансированные отношения) 를유지하는데힘을기울일것이다 라고표현한바있다. 15) 다시말해, 통일을남과북어느쪽이주도하던지혹은통일한국의첫번째권력을남과북어느쪽에서장악하던지간에통일전까지남북양쪽과밀접한관계를유지하면서동시에서울과평양에대한러시아의개별적인관계에있어적절한균형을지키려는노력이필요하다는점을러시아의조야에서는강조해왔다. 16) 한반도에대한러시아의이와같은관점은외견상 2000년대에들어와서확립된것처럼보이지만사실은소련붕괴전부터갖고있던사고였다. 한반도에서일어나는사태에러시아가영향력을갖으려면남과북모두와균형적인관계를발전시켜나가야한다. 17) 러시아가구상하는남북한균형외교의내용은러시아가남북한모두에영향력을행사할수있을때만러시아가한반도문제에개입할수있으며미래통일한국에대한러시아의입지를확보할수있다는사고를반영한다. 18) 러시아의대한반도정책목표는다음과같이규정할수있다. 첫째, 한반도비핵지대화의추구및 WMD 비확산의추구. 둘째, 군사 정치적대결해소를통 14) 러시아의동북아전략은따로분리되어독자적으로존재하는것이아니라, 아시아태평양전략에종속되고그것은다시러시아의세계전략의유기적일부분인것으로여기는시각이이를뒷받침하고있다. Александр Неклесса, Внешная политика нового мира: движение к нестакционной системе мирововых связей, Pro et Contra, 7-4 (Осе нь 2002), сс ) Концепция внешней политики Российской Федерации (28 июня 2000), Игорь Иванов, Новая Российская дипломатия: десять лет внешней политики страны (Москва: Олга-Пресс, 2001). с ) Рекомендации дальневосточного федерального округа нацелились на улучше ние междунородного сотрудничества, торговых и экономических обменов, и ку льтурных связей с партинерами СНГ и соседними странами, с. 8, 제 9 차대통령위원회 (Presidential State Council) 러시아연방의국제적행동에대한분석자료, Moscow, Kremlin, January 22, 2003, ( 검색일 : ). 17) 이것은 1990 년 9 월에소련이서울과외교관계를수립할때, 고르바초프 (Gorbachev) 의행동을뒷받침한논리였고, 수교를통해소련은중국보다먼저남 북양쪽에영향을미칠수있는지위를갖게되었다. Leszek Buszynski, Russia and Northeast Asia: Aspirations and Reality, Jae-Kap Ryoo, in Tae-Hoon kang, Sung-Joo Kim(eds.), Bilateralism, Multilateralism and Geopolitics in International Relations: Theory and Practice (Seoul: The Korean Association of International Studies, 1999), pp ) 우평균, 북 러관계연구의성과와지향성, 통일문제연구 제 17 권 1 호 (2005), pp

144 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 한평화와안정유지. 셋째, 평화통일기반조성을위한남 북한간건설적대화및교류지지. 넷째, 호혜적인경제협력의확대. 다섯째, 미국, 중국, 일본등주변 3국과의세력균형유지. 19) 이와같은정책목표들을요약하면러시아의한반도정책의목표는한국과의관계는경제협력에, 그리고북한과는정치안보협력에중점을두는전략을포괄적으로시사한다. 20) 푸틴정부는 2007년 3월 27일푸틴대통령임기중두번째대외정책개념을발표하였다. 한반도에대한언급은지역별정책중아시아 태평양지역내에포함되어있다. 아시아 태평양지역문제중에서일곱번째항목에한반도의핵문제해결이동지역의안정에필수적이라고전제하면서, 이를위해동북아의대화매카니즘으로서 6자회담을지속시켜나가야한다고강조하고있다. 21) 러시아의이러한한반도정책목표는푸틴정부들어러 북관계가완전정상화되고우호적인관계를유지하게됨에따라비교적성공적으로추진되어왔다. 한반도정책목표는간명하고짧게언급되어있지만남북한균형외교와북핵문제대화로해결이라는원칙을유지하면서하위정책적수단을구사해왔으며그내용은다음과같다. 2. 정책수단및실행활동 1) 북핵 6자회담 2002년 10월북한의우라늄농축을통한핵무기제조의혹이제기되면서한반도에서북핵위기가재연되자러시아정부는적극적으로북핵문제를해결하기위한중재자로서자임하면서북한과미국및중국과한국등향후에 6자회담의주요참가국이되는해당당사국들사이에서협상분위기조성과합의안마련을위해노력했다. 러시아는북한의입장을미국, 중국, 한국, 일본등이해당사국들에게전달하고이해시키고자노력하는동시에, 자신의방안으로구상 19) Document ( 검색일 : ). 20) 우평균, 소련및러시아의대외인식과한국관, 정치 정보연구 제 11 권 1 호 (2008), pp ) Обзор внешней политики российской федерации, sps/3647da ( 검색일 : ). 140

145 한국의대러정책과러시아의대한정책 했던 일괄타결 안을북측에제안하였으며이를통해북핵위기의포괄적, 단계적및병행적해결이라는원칙하에서중재자역할을수행하였다. 22) 러시아가주장해온동북아에서의다자적협의체로서의다자안보협력기구의결성에준하는형태의기구는아니지만초보적인수준의다자회담을성립시키는데에는 2002년 10월이른바제2차북핵위기조성이후러시아가자발적으로가담하여노력했던중재자역할및동북아안보협의에있어옐친통치시기와달리소외되지않고능동적으로참여하여러시아의동북아에서의국익을확보하려고했던자구책이가시화된성과이기도하다. 러시아는북핵문제의타결을위한협상과정에서중국과함께, 때로는한국정부와함께미국을주요국면에서설득하는역할을계속수행함으로써제4차 6자회담에서난항이었던북한의평화적핵이용권에대한미국의반대가 말대말 (word for word) 합의에도달하고참가국들이동의하는원칙과목표로서제시된 9 19 공동성명을파생시켰다. 러시아의북핵문제에관한분명한입장이드러난계기는 2006년 7월 5일의북한의미사일발사실험과 10월 9일의핵실험과관련된일련의반응이었다. 러시아는미국과일본을위시한국제사회에서의북한에대한경고및제재가능성에대해원칙적으로예방적차원의경고에찬성하지만북한을징벌적차원에서다루려는어떠한시도에도원칙적으로반대하면서, 이런측면에서중국보다도일관된태도를북한에표명하였다. 러시아는북한의미사일프로그램중지를요구한유엔안보리의대북결의안 ( ) 및핵실험과관련한대북제재결의안 ( ) 에안보리상임이사국으로서동참은했으나, 북한에대한무력제재에대해서반대하는것은물론이고, 북핵프로그램과북한정권교체문제를연계해서풀어서는안된다고주장함으로써북한체제에대해서도옹호하는입장을대변하였다. 23) 러시아는북한의핵실험이후에도정치적타결가능성과유연한접근을강조하는일관된태도를유지하였다. 또한 2007년 2 13합의이후러시아가중국은행의거부로지연되고있던 BDA 문제해결을위해러시아은행을내세워처리하였으며, 22) 우평균, 북한핵문제와러시아의역할 : 한반도정책기조와 6 자회담에의적용, 북한연구학회보 제 7 권 2 호 (2003), pp ) 푸틴대통령도북한의핵실험이후사태의전개에있어북한과미국에대해책임이모두있다는양비론을표명하였는데, 북한을사실상출구가없는곳으로몰아가지않는것이중요하다는점을강조하였다. ( 검색일 : ). 141

146 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 러시아가제안하여 6자회담과정에서합의되어운영되고있는 동북아평화 안보체제실무그룹 의의장역할을수행하는등러시아의역할이북핵위기초기국면보다다양하게수행되고있다는점을부각시킬수있다. 2009년북한의 2차핵실험이후에는북한에대한러시아의비난수위가높아졌고, 국제사회에서의, 특히 UN의대북제재에능동적으로참여하는모습을보여주었다. 그렇지만러시아의태도는대북제재에있어한계를설정하고있으며, 이는추가제재를반대하고있는데에서드러난다. 24) 러시아는북핵문제해결의본질은 문제국가 를변화시키는데있기보다는 문제지역 의군사적갈등의가능성제거에있음을강조하면서, 북한으로하여금국제사회의일원으로인정하고북한이지구적, 지역적안보체제에긍정적으로참여할수있는선택의진정한기회를제공하는것이건전한접근법임을강조하고있다. 25) 북핵문제에관한러시아의입장은한반도와동북아지역의안보적이익을위한전략적구도에서파생된다. 러시아는미국과전세계적차원에서핵비확산체제의유지를옹호하는관점을갖고있지만, 한반도에서북한에대한강경한대응은한반도에대한러시아의영향력상실을초래할수있으며, 나아가미국의일방주의가관철되는한반도전략에대해서러시아가찬성할수없다는대미전략의일환으로사고하는경향이있다. 26) 이점은러시아외교의핵심영역인대미외교와그것의근저를이루고있는대미관과도밀접하게연관되어있다. 27) 한반도와미국간의관계에대해서러시아는미국보다는북한에가까운오랜역사를갖고있으며러시아외교의인맥구조및정 24) 한국일보, ) 백준기, 북핵문제에대한러시아의입장평가, 제 4 차한 러포럼 북한핵실험과러시아 ( 국가안보전략연구소, ) 발표문 : 신범식, 북핵문제와러시아의대응, 국제평화 제 4 권 1 호 (2007.6), pp ) 푸틴대통령이통치하는러시아의대외전략중가장중요한부문인대미전략에는실용주의적외교노선의기조에따라미국과사안별로협조체계를유지하는기풍이확립되어있다. 한반도정책에있어서는러시아의전략적이해가어디까지나한반도정세에있어서의영향력확대인만큼미국과의사안별협조항목에직접적으로포함되지않는경우가지배적이라고할수있다. Jeffrey Mankoff, Russian Foreign Policy: The Return of Great Power Politics (Lanham, Maryland: Rowman & Littlefield Publishers, Inc., 2009), pp ; Robert H. Donaldson and Joseph L. Nogee, The foreign Policy of Russia: Changing Systems, enduring interests (New York: M. E. Sharpe, Inc., 2005), pp ) Olga Olikar, Keith Crane, Lowell H. Schwartz, Catherine Yusupov, Russian Foreign Policy: Sources and Implications (Santa Monica, CA: RAND Corporation, 2009), pp

147 한국의대러정책과러시아의대한정책 서가이를반영하듯이, 이들에게는미국을추종하는것은러시아에게좋지못한것이라는인식도뿌리깊게작용하고있는것으로보인다. 28) 러시아의한반도정책목표인한반도문제에의제도적참여가결과적으로보장되고한반도의비핵화와한반도의질서있는안정을위해실행수단으로서북핵문제해결에중재자및당사자로서러시아가참여한것은완전치는못하지만나름대로소기의성과를거두었으며, 그바탕하에서향후에역할을증대시키려함은필지의사실로되었다. 2) 한 러경협푸틴대통령집권이후러시아와한국간의경제적관계는양국의무역구조에서거래량이대폭증대하였으며, 무역투자관계를중심으로푸틴 노무현정부에서는철도, 에너지, 정보통신, 우주항공, 전력등의분야에서대규모투자를필요로하는메가프로젝트들을논의하였다. 그러나이러한거대한규모의투자프로젝트들은양국의현안으로제기되었으나, 양국간의경제협력의틀은수교초기에비해잘정비되지못한모습을보이고있다는점이늘지적되었다. 이는양국이직면한많은문제들과그동안변화한경제협력환경에그원인이있기도하다. 그러나무엇보다도한국과러시아양국이정치적문제들특히외교안보문제에집중하면서경제협력이한 러양국의논의에서우선순위가뒤로밀려났기때문이라고평가할수있다. 29) 한 러경협의메가프로젝트들중대표적인사안이에너지협력이며푸틴 노무현정부의중반기부터이부문에대해본격적으로논의하기시작했다. 에너지협력은한 러관계뿐아니라범세계적차원에서하나의유행처럼확대되고있다. 러시아는푸틴집권과더불어에너지가주도하는국제무대에서확고한지위를차지하려고노력했으며, 그결과러시아의소망이현실화되는상 28) 러시아의대한반도정책을담당하는일선외교관및정부관계자및민간전문가집단내에서북한에서경험을쌓고북한과의연계네트워크를오랫동안갖고있었던인사들이대부분이기에이들은남한보다는북한과정서적유대감을갖고있으며, 이들의미국에대한시각도실용적이라기보다는과거소련시대의냉전적사고와반미적적대감을유지하고있음도사실이다. Aleksander Lukin, Does Russia need Kim Jong-il? Kommersant Moscow, Oct. 16, ) 한국국제교류재단 러시아외교아카데미, 한 러포럼제 7 차회의보고서, , pp

148 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 황이되었다. 결국금세기에대두하는에너지안보문제는러시아에게있어러시아가일정량의에너지를세계에안정적으로공급해줘야한다는것을의미한다. 러시아의풍부한자원을활용하는수단으로서유럽을차치하고서도유라시아와동북아를연결하는시베리아횡단철도를완공하고, 다이세트지역까지의가스수송관을건설하고, 나아가사할린, 콤소몰스크, 하바롭스크, 중국까지의가스관건설을목표로하고있다. 시베리아와극동지역에는단일시스템이도입하여채굴부터아태지역까지에너지를공급하는단일망건설까지일련의계획을구상하고있다. 여기에는중국과일본을비롯하여한국, 나아가서태평양건너미주까지연결되는시장을연결하고자하는러시아의발상이깃들어있다. 러시아의미래구도의일환으로서, 지역적으로하나의주변참여국가로서한국이필요하다는점을러시아는인식하고있으며, 이와같은측면에서한국과의협력이확대되기를기대한다. 러시아는한국과의교역액이늘어나긴했지만, 다각적분야에서의협력을논하기에는이르다고판단하며 30), 더욱이한국은동부시베리아와극동지역에서에너지보유망개발에도적극참여해야할것으로본다. 한국은중동지역에서에너지보유망을대부분확보하고있음에도불구하고한국은단지수건의에너지계약실적만을올렸으며, 러시아극동및시베리아에서의참여노력도미미하다고평가한다. 31) 한반도와인접한러시아의극동지방의경제활성화방안과한국과의경협증대를연계시키고자러시아는북한의에너지난해소라는카드를줄곧모색해왔다. 즉북한의핵문제원인이에너지난에서기인하며, 북한지역을안정화시키기위해서는에너지난을해결하는방향에서모색해야하는데극동지역에원자력을비롯한발전소를지어극동지역의전력을충당하면서북한에도공급하는방안을자체적으로모색한흔적이있다. 32) 자본과기술은차치하고우선 30) 러시아에서는 1990 년대초반양국의경제관계가열릴때와 2000 년대의상황을비교하여 90 년대당시에는비즈니스부문이앞서고있었고, 국가차원의정책은뒤쳐져있었다고보면서, 현재는국가차원의정책이앞서는반면, 비즈니스부문이뒷받침되고있지못한실정이라고평가하는경향이있다. 특히러시아의비즈니스부문에한국이소극적이며, 유럽, 미국등의대러시아투자가확대되고있음에도불구하고한국의전반적인대러시아투자가기대할수준이아니라는점을강조한다. 31) Andrei Korzhubaev, Oil and Gas Production Prospects in Eastern Siberia and the Russian Far East, Far Eastern Affairs, 34-1 (2006), pp ) 한국국제교류재단 러시아외교아카데미 (2006), pp

149 한국의대러정책과러시아의대한정책 남 북 러 3자간협력의공간적토대로서러시아를활용할것을염두하고있는제안도완전히포기하지않고검토대상으로남겨두고있다. 3) 남 북 러 3각협력 33) 푸틴대통령집권초에남 북 러 3각협력을통해러시아가러시아극동지역의경제적활력을제고하고동지역의지역적낙후를탈피하기위한수단으로삼았던제1차사업이한반도와러시아를잇는철도연결사업이었다. 한 러경협이남 북 러 3각협력으로확대 중복되는대표적인사업으로서철도연결사업은푸틴정부초기에급격히부상하였으나, 처음부터북한측의태도표명이미온적이고처음에적극적이었던한국정부도시간이지나면서점차유보적인자세를취함에따라처음문제제기에서 10년이상이지난 2010년까지도사업이구체화되지못한상태에서협의단계를벗어나지못하고있다. 이와관련하여한국에서는노무현대통령임기중푸틴러시아대통령에게친서를보내양국간철도연결사업의본격적인추진을요청한바있다. 철도연결사업을비롯하여북한지원에러시아가참여하는문제등현안으로구체화되지못하고, 아이디어내지는예비적인협의수준에머무르고있는대부분의남 북 러 3각협력사업들은 1차적으로북핵문제에가로막혀있으며, 34) 보다본질적으로는북한당국의태도가현재로서는불분명하거나유보적이라는데에근본적인문제가있다. 철도연결사업이당초의의욕적인취지에못미치는실행경과가나타난데대해서는무엇보다도철도를보수하고철도가지나가야하는주요지역인북한이호응하지않기때문이다. 이점에대한북한, 즉최고지도자김정일의의도가무엇인지에대해서는사실상외부에밝혀진바는없으나, 철도가연결되면북한전역이실질적으로개방되는효과에노출될것을우려하기에철도연결을위한조사에는응했지만, 막상실행을하는데에 33) 남 북 러 3 각협력에관한본절의내용은배정호 이춘근 김흥규 우평균, 북한체제전환을위한전략적과제와한국의동북아 4 국협력전략 ( 서울 : 통일연구원, 2009), pp 의내용을토대로일부내용을추가하였음. 34) 북한핵문제가해결되어한국이본격적으로대북경제지원에나서게될경우한국의부담으로러시아극동지방의전력과여타에너지를북한에공급하는방안및한국의부담으로소련의지원으로건설된공장등산업시설을러시아가개 보수하기, 그리고한국의북한의채무인수등이러시아측으로부터타진되고있다고한다. 동아일보 ( ). 145

150 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 는김정일위원장이주저하고있거나원치않는다고추정된다. 철도연결사업은남 북 러 3각협력의차원을넘어서서다자적인동북아국가들간의협력을전제로하는문제들로이루어져있다, 따라서대부분의남 북 러 3각협력사업은러시아측이제안하고검토하는등적극적인역할을했음에도불구하고일정단계이상나아가지못하고있는데에는러시아로서도더이상진전시키지못하는난점들이있음을간과해서는안된다. 러시아는김대중, 노무현대통령이집권하면서조성된남북화해분위기속에남 북 러 3자협력의틀속에서실용적경제이익을취하는방향으로한 러간경제협력의구도의틀을설정하였다. 남-북- 러철도연결사업을비롯한남 북 러전력망연계사업, 원유가스개발사업등으로나타난메가프로젝트가이에해당된다. 하지만이들프로젝트들은초기의구상과달리남-북- 러 3 개국간의구도속에서해결되지못하고다자간협력의틀속에서해결될수밖에없는구도로변화하였고, 이렇게다른틀과연계됨으로써본래의 3자협력아이디어가구상했던협력의틀이약화될수밖에없는한계를갖게되었다. 또한앞서언급했듯이, 삼각협력의중요한한축인북한의적극적인참여를유인해내기에는정치, 외교, 안보관계를능가할만한경제적유인동기를제공하지못하는한계를드러내기도하였다. 결국러시아의동북아쪽영토의경제발전및저발전지역의활성화를위해러시아가구상했던메가프로젝트들은동북아라는지역적구도와다자간구도속에서해결될수밖에없는성격으로변화함으로인해양국간경제협력의틀속에서해결되기보다는한 러양국을포함하는다자구도의경제협력구도라는새로운경제협력틀이요구되는상황이되었다. 35) 3. 평가및반응 러시아측에서평가하는대한정책의구도는푸틴정부의대외정책기조및정책목표실현을위한실행수단에서구체화되었으며, 정부정책에대해러시아의대한반도전문가들도대체로일치하는견해및제안을내놓고있음이특징적이다. 푸틴시대한반도정책은옐친통치시기와달리새로운구도를설 35) 한국국제교류재단 러시아외교아카데미 (2006), pp

151 한국의대러정책과러시아의대한정책 정해가고있으며, 이는상당부분한반도관련전문가들의견해및의회내의기존의문제제기를수용한결과이기도하다. 즉, 한 러관계에있어무역규모의확대와함께동북아국가의일원으로러시아의참여와수용이중요한계기로작용하고있다는것을인지하고있다. 결국러시아가스스로동북아국가혹은유라시아국가로서동북아문제에관심을기울이기시작했다는관점에관해서는나름대로민관의합의된일치가뒷받침되었고, 이것이한 러관계및북 러관계를위시한러시아의한반도정책에커다란의미를제공하고있다는점을평가할수있다. 러시아의주류견해인한반도균형정책과북핵문제에있어서의북한제재반대입장에대해반대하는소수의인사들은주로미국에대한관점과미국주도의세계화질서에대해다수의주류적견해를갖고있는사람들과인식론적인차이를갖고있다. 36) 이처럼북한 ( 정권 ) 반대및체제로서의한국에대한일방적지지입장을갖고있는사람들은주로시민사회내지식인들중에일부있지만, 그들이정책결정과정에미치는영향력은미미하다. Ⅴ. 한 러양국정책비교및평가 노무현 푸틴집권기한국과러시아의상대국에대한대외정책을정책목표와수단및평가라는 3가지항목에기초하여살펴본결과는다음 (< 표 > 참조 ) 과같다. 36) 학계에서미헤예프 (V. Mikheev), 정계에서루킨 (A. Lukin) 으로대표되는소수의반북적입장의인사들은미국주도의세계화물결에적극적으로러시아가동참하고미국과동맹관계에있는한국및일본과관계를강화하며, 붕괴할가능성이높은북한의수령독재체제에찬동해서는안된다는주장을하고있다. Vasily Mikheev, South-North Reconciliation And Prospects For North Korea-Russia Relations, Asian Perspectives, 25-2 (2001), pp.27-48: Материалы среии круглых столов, Страницы прошлого Из истории политики Советского Союза на Корейском полуострове в е гг (Москва, 2002): Российская политика и ситуация на Корейском полуострове: настоящее и будущее (Москва, 2002): 주류적견해는 В.И.Денисова и А.З.Жебина, Под ред., Корейское урегулирование и интересы России (Москва: Института Дальнего Востока РАН, 2008), ст 참조. 147

152 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 정책목표 정책수단및실행활동 평가및반응 총괄 < 표 > 노무현 푸틴집권기간한 러양국의정책비교 한국러시아비교 1. 노무현정부초기 ( ) 북핵문제해결, 한반도평화체제구축및남북관계진전을위해필요한러시아의건설적기여를확보 2. 집권후반기 (2005~2007) 동북아시대를위한균형적실용외교 - 동북아협력대상에러시아명시하지않음 동북아평화번영을위한균형적실용외교에있어대러정책강조 북핵 6 자회담 : 남북대화에미치는러시아의영향우선적으로고려 한 러경제협력 : 초기에는경협보다안보및지역협력우선시, 시간이지나면서에너지를중심으로하는경협에관심사확대됨 남 북 러 3 각협력 : 철도연결사업한국정부 3 각협력의중점사업으로철도연결사업에관심가졌으나협의에진전없었음 년대통령의친서통해관심표명 평가의유형발견어려움 여론 - 공론화의대상에서벗어나있음 전문가 - 러시아전문가는정부정책에대체로비판적, 외교전문가는언급거의없음 대러정책의지향점제시가없거나부족하며, 정책에대해공론화되지못함 러시아를동북아의일원으로인정하는태도필요 아시아태평양지역에관한정책의일부로정책목표표명 2000 년 6 월제 1 차러시아연방대외정책개념 - 한반도문제해결에서러시아의동등한참여보장과남북한모두와의균형적관계유지 2007 년 3 월제 2 차러시아연방대외정책개념 - 한반도핵문제해결이안정에필수적이며, 이를위한동북아의대화메커니즘으로써 6 자회담의지속성보장되어야함 북핵 6 자회담 - 정직한중재자입장고수, 북한제재에대한일관된반대의사표명, 북한의국제사회일원으로의편입주장 한 러경제협력 : 안보보다경협에우선적관심, 메가프로젝트에한국의참여의지미흡하다고판단, 3 자협력을통한한러경협안제시 남 북 러 3 각협력 : 문제제기주체로서아이디어갖고있으나한계노정 민관전문가견해대체로일치 : 아시아태평양지역전략과대한반도정책목표에입각 대한정책의지향점분명하나경협측면에서소기의성과거두지못하고있음 북한보다한국의잠재성을인정하여우호적으로대하는태도필요 러시아 대외정책의목표일관된흐름 한국 대러정책목표명시적이지못하며동북아평화번영이라는추상적슬로건에종속, 북핵문제해결과남북관계진전목표에대러시아외교정책의목표명시적으로제시하지않고있음 러시아 정책수단으로서경협중시하지만기대한만큼의성과얻지못함 한국 초기경협보다안보및지역협력에관심갖다가후기로오면서경협에관심표명했으나다양한분야에서의성과얻지못하고있음 러시아 민관일치된대한정책기조와정책수단구사에대한합의 한국 정부차원의정책의지침이없으며시민사회내정책지향에대한공론화되어있지않음 정치적이슈와분리된경협사안발굴하여상호보완적차원에서발전시켜나가야함. 보완적관계의무역구조발전시켜러시아의 WTO 가입이후한 러간 FTA 체결준비 연해주투자협력가속화필요 148

153 한국의대러정책과러시아의대한정책 정책목표차원에서한국은노무현정부초기 ( ) 에북핵문제해결과한반도평화체제구축및남북관계진전을위해필요한러시아의건설적기여를확보한다는명제를내세웠다. 집권후반기 ( ) 의정책목표에있어서의특징은이른바 동북아시대를위한균형적실용외교 를주창하면서동북아지역협력대상에있어한 중 일만을설정하고러시아를명시하지않았다. 동시에동북아평화번영을위한균형적실용외교를위해대러정책이필요하다는상징적인언술을구사하였다. 한국과러시아의대외정책목표및기조를비교할때러시아는대한정책의목표가비록짧고지나치게간명하지만, 한반도문제에미국, 중국, 일본등다른동북아국가들에비견되는동등한참여보장과남북한모두와의균형적관계유지라는러시아의동아시아전략과국가이익에기반한정책목표상의일관된흐름을보여주고있다. 전통적으로소련및러시아의대아시아외교가대유럽외교에비해일관성의정도가훨씬덜한것으로평가되어왔음에도불구하고, 2000년푸틴집권이후에는이를불식시키고있다. 37) 반면에한국은대체로대러정책목표가명시적이라기보다는상징적이며평화번영정책이라는추상적인슬로건에러시아가한부분으로서종속되는경향이있으며, 북핵문제해결과남북관계진전이라는외교목표에대러시아외교정책의목표가명시적으로드러나지않는한계가있다. 그결과노무현정부시기에대러정책이대북정책에종속되는듯한인식을심어주었으며, 이는결과적으로대러정책목표및정책수단을설정하는데영향을미쳤으며, 부정적인측면에서작동했음을부인할수없다. 한국외교가독자적인대러정책의목표를갖고있지못함은노무현정부는물론이고김대중정부나이명박정부도크게이같은경향에서탈피하고있지못한현실로볼때중대한해결과제라고하지않을수없다. 정책수단및실행활동의측면에서한 러양국이공통적으로추구했던사안으로북핵 6자회담. 한 러경제협력및남 북 러 3각협력사업을들수있다. 북핵 6자회담에서한국은남북대화에미치는러시아의영향을우선적으로고려하였으며, 러시아는 6자회담전체를아우르는정직한중재자로서자신의역할 37) 드미트리트레닌, 21 세기러시아의대아시아외교, 극동문제 제 292 호 ( ), pp

154 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 을규정하면서, 미국과북한사이에서양자를절충시키려는입장을고수하였다. 이과정에서러시아는한국및중국정부와마찬가지로북한에대한여하한형태의물리적인제재에대해일관되게반대하였으며북한의국제사회일원으로의편입을피력하였다. 양국간경협에대해서한국정부는초기에는경협보다안보및동북아지역협력을우선시하였고, 시간이지나면서에너지를중심으로하는경협및과학기술협력으로관심사를확대하는경향이나타났다. 러시아는처음부터안보보다경협에우선적관심을표명하고, 에너지협력과철도연결사업, 전력공급사업등메가프로젝트에한국의참여를구상하고제안했으나, 한국측의참여의지가미흡하다고판단하고한국정부가관심을갖는북한을포함하는 3자협력을통한한 러경협안을제시하였다. 러시아가 3자협력을제안한데에는한국이러시아보다북한에관심을전폭적으로갖고있다는사실에서기인한점도있지만, 북한지역을개발하는데따른러시아의참여이익을미래에우선적으로보장받을수있는현실적인방도라여겼기때문이다. 러시아는철도연결사업을비롯한 3각협력의주창자이면서도러시아이외의사업주체들과의이견및상황의유리하지못한국면으로의전개등러시아가해결하기힘든환경이조성되면서원안대로진전되지못했다. 정책수단을총괄할때, 한국은노무현정부초기에는경협보다북핵문제해결을위한동북아안보및지역협력차원에서의모색에관심을갖다가, 후기로오면서경협에관심을표명했으나, 소기한만큼의성과를산출하지못했고경협차원에서도다양한분야에서의성과를얻지못하고있다. 러시아역시정책수단으로서의경협을일관되게중시하였지만, 기대한만큼의성과는얻지못한상태라고자평하였다. 외교정책의목표와실행활동에대한평가및반응의측면에서한국은일반적인평가의유형을발견하기어려운특징을보여준다. 즉, 한국의일반여론은대러정책자체가공론화의대상에서벗어나있다. 전문가그룹에있어서러시아전문가들은대체로노무현정부의대러정책이기대치만큼이루어지지못하고있으며, 이는동북아열강중러시아의중요성에대한인식이부족한소치에서기인한다는평가를내리고있다. 반면에외교전반에대한평가를하는외교전문가들은대러정책에대한언급을거의하지않고있는실정이다. 이와대조적으로러시아내민관전문가의대한정책에대한견해는대체로일치하며소수 150

155 한국의대러정책과러시아의대한정책 의비판자가존재한다. 러시아인들은러시아의대외정책개념과아시아태평양지역에있어서의러시아의국가이익에기초한한반도정책의기조에대체로동의하며, 이와같은경향은현재의정향을이끌어내는데있어과거에민관의전문가그룹의역할이컸었다는점을반영하고있다. 결국한국은정부차원의정책의지침이사실상없으며시민사회내에서도정책지향성에대해공론화의수준이낮은단계라고할수있으며, 러시아는민관일치된대한정책기조와정책수단구사에대한합의구조가형성되어있는상태라고할수있다. 상기한세가지측면, 정책목표, 정책수단및평가를양국에적용하여총괄적으로평가할때, 한국은대러정책의지향점제시와더불어공론화가필요하며, 궁극적으로러시아를동북아의일원으로인정하는태도에서정책목표와수단을수립할필요가있다. 러시아는대한정책의지향점이분명하지만, 자신들이원하는경협에있어소기의성과를거두지못하고있다. 러시아의남북한균형외교가갖는현실적인이점이분명히존재하지만, 러시아의이와같은정책은남북한간경쟁과협력이작용하고있는한반도현실에서갖는한계도분명하다는것을보여준다. 결국한국입장에서는북한보다한국의잠재성을인정하고우호관계를갖는것이왜러시아에유리한가를납득시키고, 한 러간에호혜적인교류 협력의성과를나눌때만러시아가원하는이익을실현시킬수있다는점을인식할필요가있다. 한 러양국은현단계에서원론적이고추상적인쌍무관계의이점만을제시하기보다정치적이슈와분리된경협사안을발굴하여양국이상호보완적차원에서발전시켜나갈시점이다. 38) 한국은러시아가원하는대로 IT 기술협력등새로운부문을발전시켜나가는것도중요하지만, 지금까지해온노력중에서비교우위가있는영역을지속적으로추진노력을배가시켜나가는작업이우선시되어야할것이다. 예를들어러시아에서는한국의앞선 IT 기술과산업이러시아에진출하거나협력할 38) 2000 년대에들어와서한국의대러시아수출품목이철강금속제품과원유등광산물과농림수산물이주요한제품으로자리잡았고, 반면에한국의대러수출에있어서기계류와전기전자제품이주요수출품목이되었다. 화학공업제품의경우한국은러시아로부터화학공업제품의원료를수입하고완제품을수출하는완전보완적성격의품목이되었다. 이러한보완적관계의무역구조는목전에도달한러시아의 WTO 가입이후한 러간의 FTA 체결도가능하다는논의구조를만들어내고있다. 한국국제교류재단 러시아외교아카데미 (2006), p

156 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 것을요망하고있다. 2000년대초반에블라디보스토크 (Vladivostok) 에한국의섬유업이진출하여러시아의노동력과결합하여공장을가동한적이있었지만, 성공적이지못했다. 39) 이는한국의자본과러시아의노동력이상호보완적으로결합하면이상적이라는추론을무색하게해준다. 따라서노동집약적인산업이진출하는것보다는 IT분야처럼기술집약적이고생산성이높은분야의진출을고려해봄직하다. 기존에는대체로한국정부와기업차원에서주로에너지자원의수입대상으로만러시아와의경협을사고하는경향이있는반면에, 러시아측은러시아가한국의자원공급지로인식되는데대해불만을갖고있다. 한국측의단기적인이익위주로만경협을고려한다면, 러시아가이에호응할가능성이낮다는점은그간의한 러교류의궤적을추적해보면쉽게이해할수있다. 또한지역적으로는한반도와제일가까운지역이면서한국의투자가제일활발한곳인연해주지역개발과협력같은것이그사례가될수있다. 이와관련하여연해주와러시아극동지역에농업, 수산업등한국기업및정부기관이진출하여현지의부족한노동력을충원하기위해북한의노동력을활용하는남 북 러 3각협력방안이꾸준히제기되어왔지만, 북한과러시아간에쌍무계약을통해북한노동자를받아들이고있는현실에서한국이개입할여지는현실적으로적으며, 시기적으로아직이르기에여러난점이존재한다. 무엇보다도북핵문제에막혀있는동북아상황이이를개선할여지를주지않고있다. 따라서현시점에서 3각협력보다는한국과러시아간에협력을강화할수있는실질적인방안을모색하는발상의전환이필요하다. Ⅵ. 결론 2010 년 9 월 30 일로한 러수교 20 주년을앞둔한 러관계는지난시기의양국 39) 길버트로즈만 (Gilbert Rozman) 은블라디보스트크의섬유산업분야에서한국의자본과러시아노동력의결합은실패였다고규정했다. 왜냐면러시아에유리한대미수출쿼터를러시아가확보했다가 2004 년이되면미국이이를폐지했기때문이다. 이는물론외부적조건이며, 러시아의까다로운노동법등현지에서의여러가지난점들도동시에존재했다. Gilbert Rozman, Russia in Northeast Asia: In Search of a Strategy, in Robert Legvold (eds.), Russian Foreign Policy in the 21st Century & The Shadow of the Past (New York: Columbia University, 2007), pp

157 한국의대러정책과러시아의대한정책 관계사를반영하는단면이다. 1990년수교이래양국은제도화, 갈등기및조정기를거쳐오늘에이르렀고현재는특별한갈등도없고, 미국, 일본, 중국등동북아의다른열강들에비해각별히친밀한계기도없는상태이다. 양국관계를헤쳐오면서러시아는한국에대한기대및평가와이에근거하여양국간관계정립을위한판단을하였다. 그바탕위에서푸틴정부출범이후양국관계의지침을마련하여일관된정책목표와수단을구사해왔다. 여기서한가지특징적인점은목표달성을위한정책적수단으로과거와달리경제적가치실현을위한경협중시라는이익을보다분명히내세우고있다는점이다. 과거소련말기고르바초프 (M. Gorbachev) 정부가한국으로부터차관도입과경제원조및협력을위해수교를단행했고옐친정부초기에한국의경제적지원을기대했던시기도있었지만, 구한말이래러시아가한반도에경제적이익을내세우며양자관계에있어접근했던경험은새로운것이다. 따라서러시아가동북아에서차지하는전략적지위와중요성은사실상지정학적으로불변이니만큼당면한현안중에서외교적가치와전략적의미를부여할수있는영역으로한국정부가노무현대통령집권시기에경제적고려를우선시하였더라면양국관계에있어의미부여가달라질수도있었을것으로추정된다. 이점은노무현정부의뒤를이은이명박정부에도마찬가지로적용되며, 한국의대러외교의지향으로공식적으로부각될필요가있다. 한국은동북아주변국가중미국과동맹관계이며, 역시미국과동맹관계에있는일본과도미국도정점으로하는동맹구조내에서우호적인관계를유지하고있다. 동시에러시아가한국에중요한국가라는한국정부의인식을명확히해주면서, 전략적으로러시아와의관계를중시한다는자세를견지해야한다. 노무현정부는초기에단지기존의대미동맹및대일우호관계라는구조로부터탈각할수있다는점을보여주기위해러시아에접근한바있다. 문제는그접근의원천을한국의자원개발영역에국한하였고, 그또한소기의성과를거두기전에실행과정에서오류가공개됨으로써대외러교의한계를드러냈다. 이를통해한국외교가러시아라는단일변수를독립적으로다루어야하며, 한국에게북한이중요하다고해서대러관계를북한문제에종속시키거나북한과연계하는데우선적인가치를부여한다면성과를거두기어렵다는교훈을얻을수있다. 러시아가북한에비해만만한나라가아닐뿐더러, 러시아역시이같은시도를환영하지않는다는점에유념할필요가있다. 한국의대러관계는러시아를주요행위자로설정하여양자 153

158 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 적인관점에서추구되어야한다. 북핵회담에있어서도참가국 6자를포괄하는중재자역할을자임한러시아에대해남북관계진전및평화번영정책의동북아적구현을위한일각으로서러시아의협조라는좁은명분을적용하고이를관철시키려한정책목표자체가실질적으로비현실적이었으며, 러시아가수용하기어려운우리만의기대사항이었던것으로드러났다. 따라서이제는러시아를동북아의당연한일원이면서, 동시에동북아지역협력의대상으로사고하는인식의전환이필요하다. 즉, 러시아가원하는러시아극동지역과동시베리아를동북아의중요한지경학적대상으로검토하고, 극동 시베리아개발과지역협력및에너지확보경쟁을위해필요한한국의역할을재규정할시점이다. 노무현정부는외교안보비전으로 평화와번영의동북아시대 와함께 동북아균형자 개념을주창하였다. 동북아시대구상은한반도에강제된남북분단의조건과북핵문제라는당면한긴급현안을해결하고나아가동북아지역평화와공동번영을추구한다는목표아래추구하려는한반도전략으로설정되었다. 한국의국익을전제로한미래전략의성격을갖고있는동북아시대개념은실상동북아에반향을넓히지못하였고, 한국의대전략으로자리매김하지못했다. 반면에, 1990년대말부터 2000년대에이르는 10년동안의김대중, 노무현정부의정책기조를부분적으로계승하면서고유한차별성을두고자하는이명박정부의외교정책기조를반영하는국정과제중 글로벌코리아 항목에핵심과제로 1. 북핵폐기의우선적해결, 2. 비핵 개방 3000구상추진, 3. 한미관계의창조적발전, 4. 남북간인도적문제의해결, 5. 자원 에너지외교강화, 6. 국방개혁 2020 보완추진등의핵심과제가나열된바있다. 40) 외교정책의기조가대북문제와한미관계개선의측면을중심으로부각되고있다. 특별히러시아를위시하여국익에기초한지역별외교정책기조가설정되어있지는않지만자원외교역량의강화측면에서러시아를중시하고자하는면모가엿보인다. 이명박정부출범이후한국의대러외교는기존정책과크게변화되지않은틀속에서작동하면서, 과거와달리러시아와자원과에너지를매개로한경협강화를핵심적인사안으로인식하여이를강력히추구해왔다. 러시아한 러관 40) 동아일보,

159 한국의대러정책과러시아의대한정책 계에서단순히에너지 자원외교의대상이되기보다상호신뢰를바탕으로한포괄적인협력관계을바라고있다. 41) 러시아입장에서자원민족주의를강화하고에너지수출을외교및대외적영향력행사의지렛대로구사하고있는상황에서러시아와자원및에너지협력을강화한다는것은러시아로부터확보할수있는자원의물량적지분을부분적으로확대하거나기존보다좀더배려하는차원에국한될가능성이농후함에도불구하고이명박대통령의방러를통해이를불식시키는노력과성과를보여준바있다. 외교는권력 (power) 으로정의되는목표 (objectives) 와그목표를잠재적으로추구할수있는가능한수단을확보할때자신의역할을다할수있다. 42) 한반도에서러시아의정치적역할이라는것이적극적인의미보다는소극적인차원에서한국이추진하는정책에부정적인영향을미칠수있다는견해는사실오래전부터있어왔다. 43) 러시아가의도하는바를사실상제어하기가힘든것이한국외교의현실이라면예방적차원에서한국의국익에저촉됨이없도록능동적으로대비하는자세가필요하다. 이를위해서는대러정책의토대가보다광범위하게확대되고인식의저변이넓어져야하는당위성이깃들어있다. 즉, 한국의국가이익을토대로한대전략의수립과이에종속되는대러정책의목표와수단을재인식해야하는기로에놓여있다. 41) 고재남, 정상회담은물론고위급채널확대, 중앙 Sunday 제 60 호 ( ); 하용출, 경제적이익만쫓는한국외교, ( 검색일 : ). 42) Hans J. Morgenthau, Revised by Kenneth W. Thompson and W. David Clinton, Politics Among Nations (Boston: McGraw-Hill Companies, Inc., 2006), pp ) 정한구, 차기정부의한 러관계현안과제, 제 16 차세종국가전략포럼, 차기정부의국정현안과제 - 외교 안보 통일분야 ( ), p

160 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) [ 참고문헌 ] 고재남. 한 러정상회담의평가및전망. 외교안보연구원. 주요국제문제분석 ( ). 정상회담은물론고위급채널확대. 중앙 Sunday 제60호 ( ). 박상식. 국제정치학 서울 : 집문당, 배정호 이춘근 김흥규 우평균. 북한체제전환을위한전략적과제와한국의동북아 4국협력전략 ( 서울 : 통일연구원, 2009). 백준기. 북핵문제에대한러시아의입장평가. 제4차한 러포럼 북한핵실험과러시아 국가안보전략연구소발표문 ( ). 신범식. 북핵문제와러시아의대응. 국제평화 제4권 1호 (2007). 외교통상부 외교백서 외교백서 외교백서. 연현식. 러시아연방의외교정책과한반도통일. 중소연구 제29권제1호 (2005). 우평균. 소련및러시아의대외인식과한국관. 정치 정보연구 제11권 1호 (2008).. 북 러관계연구의성과와지향성. 통일문제연구 제17권제1호 (2005).. 북한핵문제와러시아의역할 : 한반도정책기조와 6자회담에의적용. 북한연구학회보 제7권제2호 (2003). 정한구. 차기정부의한 러관계현안과제. 제16차세종국가전략포럼. 차기정부의국정현안과제-외교 안보 통일분야 ( ).. 이명박대통령의러시아공식방문과한국-러시아관계의장래. 세종논평 제117호 ( ). 트레닌, 드미트리. 21세기러시아의대아시아외교. 극동문제 제292호 (2003). 하용출. 경제적이익만쫓는한국외교. ( 검색일 : ). 한국국제교류재단 러시아외교아카데미. 한 러포럼제7차회의보고서 (2006). 동아일보 , , , 한국일보

161 한국의대러정책과러시아의대한정책 Buszynski, Leszek. Russia and Northeast Asia: Aspirations and Reality. Jae-Kap Ryoo, in Tae-Hoon kang, Sung-Joo Kim (eds.). Bilateralism, Multilateralism and Geopolitics in International Relations: Theory and Practice. Seoul: The Korean Association of International Studies, Donaldson, Robert H. and Joseph L. Nogee. The foreign Policy of Russia: Changing Systems, enduring interests. New York: M. E. Sharpe, Inc., Lukin, Aleksander. Does Russia need Kim Jong-il? Kommersant Moscow (Oct. 16, 2006). Korzhubaev, Andrei. Oil and Gas Production Prospects in Eastern Siberia and the Russian Far East. Far Eastern Affairs, 34-2 (2006). Mankoff, Jeffrey. Russian Foreign Policy: The Return of Great Power Politics. Lanham, Maryland: Rowman & Littlefield Publishers, Inc., Mikheev, Vasily. South-North Reconciliation And Prospects For North Korea-Russia Relations. Asian Perspectives, 25-2 (2001). Morgenthau, Hans J. Revised by Kenneth W. Thompson and W. David Clinton. Politics Among Nations. Boston: McGraw-Hill Companies, Inc, Tsygankov, Anderi P. Russia s Foreign Policy: Change and Continuity in National Identity. Lanham: Rowan & Littlefield Publishers, Inc., Whose World Order? Russia s Perception of American Ideas after the Cold War. Notre Dame, IN: University of Notre Dame Press, Rozman, Gilbert. Russia in Northeast Asia: In Search of a Strategy. in Robert Legvold (eds.). Russian Foreign Policy in the 21st Century & The Shadow of the Past. New York: Columbia University, Неклесса, Александр. Внешная политика нового мира: движение к нестакционной системе мирововых связей. Pro et Contra. 7-4 (2002). Денисова, В.И. и А.З.Жебина. Под ред. Корейское урегулирование и интересы России. Москва: Института Дальнего Востока РАН,

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163 Pyung Kyun Woo Korea Institute for National Unification Korea s Foreign Policy toward Russia and Russia s Foreign Policy toward Korea: Reflections on Roh Moo-hyun and Putin s Administration This article has a purpose to reflect and evaluate the relations of the two country, Korea and Russia in the time of the government, Roh Moo-hyun and Vladimir Putin in early 2000s, memorizing the 20th anniversary of resetting their foreign relations in For this purpose, it is need to establish the three points, that is, policy goals, policy instruments, and evaluation for grasping the foreign policies. In this respects, Korea has not represented vividly her policy goals, rather than depending to the ambiguous goals, the prosperous peace policy during the period of President Roh Moo-hyun s tenure toward the Northeast Asia. Contrary to Korea, Russia s policy goals in the period of the President Putin s tenure in early 2000s was consistent with in the direction of the policy. In the aspect of policy instruments, Korea has changed from early time s stressing to security and regional cooperation in the Northeast Asia to economic cooperation with Russia, but the outcomes were very limited except small areas in generally. Russia was also favored the improvement of economic relations as a policy instrument, but she had not attained to level of her original desire. In the aspect of evaluation, Korea had not the direction of policy toward Russia in Roh Moo-hyun s government, with the absentness of discussion on the direction of policy toward Russia in the civil society, contrary to Russia had a structure of agreement and consistent recognition to direction and instruments between the public sphere and civil society s intelligentsia. Conclusionally, the Korea and Russian government needs to develop their relationship in realistic area, like economic cooperation and to ascend to functionary relations, except in stressing overemphasizing the high politics level of security and political sector in 21 century. Key Words: Korea S Policy Toward Russia, Russia S Policy Toward Korean Peninsula, Policy Goals, Policy Instruments, Korea-Russia Economic Cooperation 논문투고 : 2010년 1월 28일논문심사 : 2010년 2월 11일게재확정 : 2010년 3월 24일 159

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165 한일회담과아시아지역주의 : 지역주의구상의한일간상호비대칭성 6

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167 조양현 * 외교안보연구원 한일회담과아시아지역주의 : 지역주의구상의한일간상호비대칭성 ** 44) Ⅰ. 서론 Ⅱ. 아시아태평양이사회 (ASPAC) 설립과일본 1. 동아시아냉전체제와 ASPAC 2. ASPAC 제창의도와한일회담 3. 일본참가와 ASPAC의성격변화 Ⅲ. 동남아시아개발각료회의개최와한국 1. 패전국일본의경제대국화 2. 동남아시아개발각료회의와 원조대국일본 의원형 3. 동남아시아개발각료회의와한국 Ⅳ. 지역주의구상의한일간상호비대칭성 1. 한국 : 대일견제적다자기구의추구 2. 일본 : 냉전체제에의동질화우려 Ⅴ. 결론 외교안보연구 제 6 권제 1 호 (2010.3), pp * 외교안보연구원아시아 태평양연구부교수 ** 본고는졸고 (2007b; 2008; 2009) 의일부를수정, 보완하여새롭게재구성한것으로, 2005 년정부재원 ( 교육인적자원부학술연구조성사업비 ) 으로한국학술진흥재단의지원을받아연구되었음 (KRF JO5002) 을밝혀둔다. 163

168 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) [ 국문초록 ] 본연구는한일국교정상화가양국의지역주의구상에미친영향을분석하고자하였다. 한일국교정상화는그자체로서한일간의다자주의적협력을가능하게하는기본조건이었지만, 양국의지역주의구상에있어서의상대방과의관계설정방식에는차이가있었다. 한국이주도한 ASPAC 결성에는일본이참가하였지만, 일본이추진한동남아시아개발각료회의라는다자기구에서는한국이배제되었다. 본고에서는이러한상호비대칭성을상대적국력및냉전체제와의자기동화성의차이로설명하고자하였다. 상대적국력이열세였던한국은한일국교정상화에따른양국관계의긴밀화에대비하여 ASPAC 설립을통해정치 경제적대일종속을피하고동아시아에서의일본의외교적리더십을견제하고자하였다. 반면 반공의보루 인한국과함께같은다자협의체에들어가는것에대한이념적거부감을보인일본은한일관계를양자차원에서관리하는것을선호하였다. [ 주제어 ] 한일국교정상화, 아시아지역주의, 아시아태평양이사회 (ASPAC), 동남아시아개발각료회의 164

169 한일회담과아시아지역주의 Ⅰ. 서론 본연구는전후동아시아지역질서형성에있어서 1965년한일회담이갖는의미를아시아지역주의의문맥에서살펴보는것을목적으로한다. 한일국교정상화가양국의지역주의구상즉, 주변국과의관계설정방식에미친영향을비교분석함으로써동아시아지역질서차원에서본한일회담의의미를새롭게제시해보고자한다. 1965년에실현된한일국교정상화는전후한일관계의출발점으로서중요한의미를갖는사건으로, 그동안양국의학계, 정계, 언론계는물론일반국민들사이에서크게주목을받아왔으며학문적으로도많은연구가축적되어있다. 한일회담에대한기존연구는그분석시점을기준으로하여 (1) 한국혹은일본의국내정치과정에서접근한연구, (2) 양국의외교협상이라는시점에서접근한연구, (3) 한미일혹은동아시아지역질서차원에서의연구로나누어볼수있다. 1) 그런데상기 (1) 과 (2) 의연구가다양한시각의많은실증적인성과를거둔데반해, (3) 의연구성과는상대적으로제한되어있다. 그이유로는 (1), (2) 의많은연구가한일회담과동아시아냉전질서와의관계에언급하고있기에 (3) 의주제에특화한독립된연구의필요성에대한동기부여가부족했다는점, 지역질서차원에서한일회담을분석한기존연구의경우에는미국의역할에초점을맞춘냉전적해석이정형화되었던바이에대한문제제기가부족했다는점을지적할수있다. 2) 탈냉전이후의냉전사연구에있어서국제정치의설명을주로초강대국관계에수렴시키는환원주의적어프로치만으로는지역적다양성을내포한냉전의전체상을적확하게파악할수없다는비판과함께, 그대안으로분석대상과 1) 이원덕, 한일과거사처리의원점 - 일본의전후처리외교와한일회담 ( 서울대출판부, 1996), pp 한편, 한일회담과관련된특정주제를중심으로한분류로서는다카사키소우지, 검증한일회담 ( 청수서원, 1998), pp.vi-vii. 2) 한일국교정상화의동아시아차원의의미에대해서는예를들어, 냉전체제하의미국의대한원조의일부를일본이대신하여, 미국 - 일본 - 한국이단계적으로국제분업체제를형성함으로써한일의경제발전을촉진하여반공진영의연대를강화하는목적을수행하였다는해석이정립되어있다. 木宮正史, 一九六〇年代韓国における冷戦外交の三類型 日韓国交正常化, ベトナム派兵, ASPAC, 小此木政夫 文正仁編, 国家 市場 国際体制 ( 慶応義塾大学出版会, 2001), p

170 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 이슈에있어서의시점전환의필요성이지적되었다. 즉, 종래미소양극체제의종속변수로서파악되기쉬었던동맹내관계의동향이나, 냉전체제의주변으로여겨져온제3세계국가들의정책과행동에도분석의초점을맞춰그것이초강대국의대외정책이나냉전체제전체의전개에어떠한영향을주었는지에주목하는시점전환이요구되기에이른것이다. 3) 이렇게볼때, 냉전사재고의맥락에서한일회담의동아시아차원의의미를찾는작업은결국한일양국이각자의대외정책구상에있어서한일국교정상화를어떻게자리매김하였고, 이러한정책이지역질서형성에어떠한영향을미쳤는가라는물음으로귀결된다고하겠다. 즉, 한국과일본의국내정치과정내지는양국관계의차원을넘어동아시아지역질서라는시점에서한일회담에접근할경우, 미국의냉전전략내지는동아시아냉전체제의독립변수로서한국과일본의대외정책을분석하고, 그대외정책이동아시아국제관계에미친영향을살펴보는것이필요하다. 본연구는한일회담의동아시아지역질서적의미를밝히는작업의일환으로국교정상화가양국의지역주의구상에미친영향에주목하고자한다. 한일회담이타결되었던 1965년을전후하여동아시아에서는지역주의적인움직임이활발하였다. 4) 아시아개발은행 (ADB), 동남아시아개발각료회의, 아시아태평양이사회 (ASPAC), 동남아시아국가연합 (ASEAN) 등의일련의지역기구가설립되었다. 당시한국과일본정부는각각 ASPAC과동남아시아개발각료회의의결성을주도하였고, 이과정에서양국의외교력이총동원되었다. 흥미로운것은한국이주도한 ASPAC 결성에는일본이참가하였지만, 일본이추진한동남아시아개발각료회의라는다자기구에서는한국이배제되었다는점이다. 식민지배 3) 田中孝彦, 冷戦史の再検討, 国際政治 134 (2003), p.2. 탈냉전기냉전사연구동향에대해서는菅英輝, 冷戦の終焉と六〇年代性 国際政治史の文脈において, 国際政治 126 (2001), p.13; John Lewis Gaddis, We Now Know: Rethinking Cold War History (Oxford: Clarendon Press, 1997), ch.10; Odd Arne Westad, The New International History of the Cold War: Three (Possible) Paradigms, Diplomatic History 24:4 (2000), pp ; Michael J. Hogan, The Next Big Thing : the Future of Diplomatic History in a Global Age, Diplomatic History 28:1 (2004), pp ) 이러한움직임은당시유럽에서유행한국가주권의이양을전제로한초국가적인공동체출현에초점을맞춘지역통합의움직임과달리, 지역공동의문제에대응하기위한역내국가간협력기구의창설이었다는점에서그특징을찾을수있다. Andrew Hurrell, Explaining the Resurgence of Regionalism in World Politics, Review of International Studies 21 (1995), pp

171 한일회담과아시아지역주의 관계의청산후 20년만에국교를정상화한한일양국은각자의지역주의구상에서상대방을어떻게자리매김하고있었을까? 한일회담은당시양국의다자주의전략에어떠한영향을미쳤을까? 만약그영향이양국의경우에다르게작용하였다면그이유는무엇인가? 이러한문제의식하에본연구는한일회담이양국의지역주의구상에미친영향을비교분석하여국교정상화라는한일간의양자관계와지역기구설립이라는다자외교의관계를밝힘으로써, 한일회담의연구영역확대에기여하고자한다. 이를위해먼저한국정부의 ASPAC 설립제안에담긴정책의도, 일본의대응및그영향을한일회담과의관련성을중심으로살펴본다음, 전후일본이주최한최초의국제회의인동남아시아개발각료회의에담긴일본정부의의도, 한국과의관계등을분석하고, 한일회담이아시아지역주의에미친영향을양국의지역주의구상에나타난상호비대칭성을중심으로정리해보고자한다. Ⅱ. 아시아태평양이사회 (ASPAC) 설립과일본 1. 동아시아냉전체제와 ASPAC 1966년에설립된 ASPAC은전후냉전체제하에서신생국한국이일관되게추구해온동아시아집단방위체제의모색이라는움직임과궤를같이한다. 건국이래이승만정권은대만, 필리핀등과함께 반공진영의조직화 를위한외교를지속적으로전개하였다. 이러한시도는대부분구체화되지못하고좌절되었는데, 그과격한반공성향과일본배제라는입장으로인해기타의지역국가와미국의동조를얻지못했기때문이다. 5) 1961년 5월쿠데타로권력을장악한한국군부세력이 1963년 10월대통령선거에서승리함으로써, 그해 12월제3공화국이출범했다. 이듬해 8월대통령비서실은박정희대통령에게 아시아외상회의 의연내개최를권고했다. 6) 1961년 5) 졸고, 냉전기한국의지역주의외교 : 아스팍 (ASPAC) 설립의역사적분석, 한국정치학회보 제 42 집 1 호 (2008), pp ) 大統領秘書室, 亞洲外相會談의年內開催를促求함 8/19/64, 제 2 차아시아지역외상 ( 정상 ) 회의개최계획, FN

172 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 의아시아 4개국외상회의를계승하는 아시아정상회담개최 가대통령선거의공약이었으며, 통킹만사건이후의월남사태, 인도네시아와말라야연방간의분쟁, 공산세력의팽창문제등최근의정세변화에대응하기위한국제회의개최의필요성을지적하고, 만약이의연내개최가곤란하다면그 기초작업 으로서외상회담이라도연내에개최해야한다는것이었다. 이와같은대통령측의지시에따라외무부가기획한것이 동남아시아자유제국외상회의개최 안이었다. 7) 오늘날동남아시아지역에있어서의점증하는공산침략의위협을비롯한제반국제정세를검토하고, 나아가동남아시아자유제국간의결속과반공체제의강화를위하여, 다음해 4월중의 3일간서울에서한국, 대만, 월남, 필리핀, 태국, 말라야연방, 호주, 뉴질랜드의 8개국외상급국제회의를개최한다는구상이었다. 그러나한국정부의외상회의제안에대한피초청국들의반응은신통치않았다. 외상회의참가를정식으로표명한국가는대만, 월남및태국의 3개국에불과하였고, 한국정부의제안이후 2개월남짓지난시점에서 8개국외상급국제회의 라는목표는실현곤란함이명백해졌다. 그주된장애요인은, 관계국들이회의의목적을 반공의조직화 에있다고간주하여참가를꺼리고있고, 일본의불참이관계국들의참가의욕을약화시키고있다는점이었다. 한국정부는이러한상황을타개하기위하여외상회의의반공조직적인성격을완화하는동시에, 외상회의에일본을참석시키기로결정했다. 외상회의개최에대한피초청국들의의사를타진하기에앞서, 한국정부는악화된대일국민감정과미수교상황등을고려하여관계국의반응을지켜본후일본의초청여부를결정한다는방침을정했었다. 그런데외상회의참가에부정적인호주, 뉴질랜드는물론참가의사를밝힌태국, 월남역시일본의참가를중시하고있음이드러나자, 사토 ( 佐藤栄作 ) 내각의출범에맞춰일본정부에외상회의참가를요청하기에이른것이다. 8) 그후두차례의예비회담을거쳐관계국들의착종하는이해관계를수렴한결과, 외상회의제창으로부터 1년 10개월가까이경과한 1966년 6월에옵서버 7) 外務部亞洲局東南亞洲課, 동남아자유제국외상회의개최 8/24/64, 아시아태평양이사회 (ASPAC) 창설계획, FN ) 外務部長官발駐日大使앞 (WJA 号 ) 11/11/64, ibid., FN ; 駐日大使발外務部長官앞 (JAW-11247) 11/12/64, ibid., FN

173 한일회담과아시아지역주의 자격의라오스를포함한 10국대표는서울에서 ASPAC 즉, 아시아태평양지역협력각료회의 를개최하였다. 9) 2. ASPAC 제창의도와한일회담 상기 동남아시아자유제국외상회의개최 안과관련하여주목되는것은, 회의의목적에 자유진영아시아제국의결속 외에도동남아시아정상회담의토대구축, 10) 회의개최를통한국민의지지및한일국교정상화교섭에임하는한국입장에대한국제적지지 이해의획득이포함되었다는점이다. 11) 즉, 당시국내의반대여론을무릅쓰고한일회담을적극추진하고있던박정희정권은국내정치기반의강화및대일발언력증대의수단으로서동회의를자리매김하고있었음을알수있다. 전술한대로, 1964년여름한국정부가외상회의를제창한배경에는전후한국이지속적으로설립을모색한동아시아집단방위체제에의지향성외에, 당시의아시아안보정세의급변과공산주의의위협에대한위기의식이있었다. 그렇지만반공의조직화가박정권이외상회의에거는기대의전부는아니었다. 당시한국정부의위기감을높인또다른요인은한일회담추진과정에서경험한대내외적고립감이었다. 경제개발의기치하에등장한군사정권은일본과의관계정상화의필요성을절감하였고, 한일회담을적극추진한결과 1962년말에는이른바 김 오히라( 金 大平 ) 메모 에의해국교수립을향한큰진전을이루었다. 12) 그리하여 1964년에접어들면서한일양국은동년 6월까지의타결방침을굳히고한일회담에더욱박차를가하고있었다. 13) 그런데 3월이후한국에서발생한격렬한한일회담반대데모는조기타결의일정을흔들어놓았고, 6월계엄령선포에이르러 9) 동회의발언내용은 ASPAC( 아시아태평양이사회 ) 각료회의, 제 1 차, 서울, , 전 8 권 (V.7 회의록 ) C-0015, 07. ASPAC 설립에대해서는졸고 (2008) 를참조. 10) 총리중국방문관계자료 - 후진국정상회담개최문제 9/10/64, 아시아태평양이사회 (ASPAC) 창설계획, FN ) 外務部亞洲局東南亞洲課, 동남아자유제국외상회의개최를위한조치 9/7/64, ibid., FN 159; 外務部長官발駐美大使앞 (WUS-0886 号 ) 8/29/64, ibid., FN ) 이원덕 (1996), p ) 이원덕 (1996), pp

174 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 서는박정권의정치기반자체가흔들릴수있는국면이도래했다. 14) 한국정부는, 김 오히라메모의백지화및일본에의한식민지배사죄 배상등을요구하는 대일굴욕외교반대 여론과정상화교섭에있어서더이상양보하려하지않는일본정부사이에서진퇴양난에빠졌다. 한국정부가아시아외상회의를제창한것은바로이시기였다. 중단상태의한일회담을재개하고그결착을꾀하기위해서는박정권에대한국내외의지지가필요했던바, 이를획득하기위한비장의카드로서의기대가외상회의에는담겨져있었던것이다. 그런데외상회의개최를둘러싼관계국간교섭이난항을겪는가운데한일관계가먼저정상화하였다. 1965년 2월한일기본조약이가조인되고 6월에는동조약의제협정이정식으로서명 조인되었다. 15) 8월에는한국의국회비준을통과하였고, 조약발효를위해서는일본측의비준만이남아있었다. 당시한국에서는 1개월간의계엄령이선포될만큼격렬한반대운동이일어났지만, 박정권은이를물리력으로봉쇄할수있었다. 그러면서한국정부의관심은한일관계에서동남아외교즉, 월남파병과그에필요한국제적지지및경제이익의확보로옮겨갔다. 1965년 5월박대통령은한미정상회담에임했다. 원래이방미는한일회담에대한지지획득을목적으로기획된것이었지만, 방미시에는이미한일회담의타결은확정적이었다. 16) 그대신한미간의최대현안으로새롭게등장한것은한국군의월남파견문제였다. 이후한국정부는수차례의파병을결정하였고, 이를통해미국으로부터정치 군사 경제상의원조 협력약속을획득할수있었다. 17) 그결과, 1966년 4월 ASPAC 개최당시의한국정부의 ASPAC에대한기대는당초외상회의를구상했을때의그것과는많은차이가있었다. 즉, 외상회의 14) 李鍾元, 韓日国交正常化の成立とアメリカ一九六〇 ~ 六五年, 近代日本研究会編, 戦後外交の形成 ( 山川出版社, 1994), pp ) 이원덕 (1996), pp ) 이원덕 (1996), pp ) 월남파병당시의한국정부의대미요구및미국정부의대응에대해서는 Kil J. Yi, The U.S.-Korean Alliance in the Vietnam War: The Years of Escalation, , Lloyd C. Gardner and Ted Gittinger, eds. International Perspectives on Vietnam (College Station: Texas A&M University Press, 2000). 170

175 한일회담과아시아지역주의 를반공자유진영의결속및한국의국제적지위향상에활용한다는의도는일관되고있는반면, 1964년 8월의외상회의기획당시에포함된대일교섭상의지지획득이라는동기는한국의대베트남정책에대한지원획득, 동남아시아경제진출의교두보확보및동아시아에서의일본의독주에대한견제등으로바뀌었던것이다. 18) 3. 일본참가와 ASPAC 의성격변화 전술한대로, 외상회의를제안할당시에한국정부는한일회담으로악화된대일국민감정및국교미수교상황을고려하여, 관계국의반응을지켜본후일본의초청여부를결정한다는방침이었다. 그후피초청국의대부분이일본의참가를희망하고있음이확실해지자, 한국정부는일본에대해서도외상회의참가를요청하기에이르렀다. 19) 이에대해일본정부는, 일본은비록자유진영의일원이기는하지만, 한국, 대만및월남등강력한반공정책을취하는국가들과는달리유연한외교정책을기본으로하고있으므로외상회의참가는적절하지않다는입장에서불참의사를분명히했다. 20) 한국정부는외상회의에대한일본의참가를확보하기위하여대일설득과함께미국및기타관계국들에게측면지원을요청했지만, 일본정부의입장에는변화가없었다. 1965년 3월 18일시이나 ( 椎名悦三郎 ) 외상은중의원외무위원회에서 아시아태평양 8개국외상회의 에참가하지않는다는방침을명백히했다. 21) 1965년 2월한일기본조약이가조인되었지만, 세가지현안즉, 어업, 재일한국인의법적지위및청구권문제에관한교섭은계속되고있었고, 향후의국회비준도과제로남아있었다. 이런상황에서외상회의참가내지참가의향표명은야당측에 반공동맹 에의가담이라는새로운비난재료를주는결과를초래할수있었다. 따라서일본정부는회의참가의확답을피한채, 일단 18) 外務部長官발外相会議予備会談首席代表앞, 동회담참석에즈음한훈령 4/13/66, ASPAC ( 아시아태평양이사회 ) 창설예비회담, 제 2 차, Bangkok, C-0014, 26, FN ) 外務部長官발駐日大使앞 (WJA 号 ) 11/11/64, ibid., FN ; 駐日大使발外務部長官앞 (JAW-11247) 11/12/64, ibid., FN ) 駐日大使발外務部長官앞 (JAW-11317), 11/14/64, ibid., FN ) 朝日新聞, 석간 1 면. 171

176 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 한일조약의비준을처리한후검토해보겠다는태도를취했다. 22) 결국일본이외상회의참가의사를비친것은일본국회에서한일조약의비준이종료된 1965년 12월중순의일이었다. 23) 즉, 같은달 18일에한일조약비준서교환에의해양국의국교는정상화되기에이르렀는데, 이때방한한시이나외상은다음해 6월을전후한외상회의개최에원칙적으로동의했다. 24) 일본정부의참가결정배경에는한국과국교를수립한이상회의불참의명분을주장하기어렵게되었다는현실적인판단이있었다. 25) 따라서한일회담타결은일본의 ASPAC 참가를가능하게한기본조건으로서의의미를갖는다. 그리고외상회의참가에유보적이던일본과같은피초청국들을설득하는과정에서제창당시에두드러졌던외상회의의반공동맹적인성격이희석되었다. 즉, 반공자유진영의결속에관한한, ASPAC은새로운군사동맹형성을위한수단이아니라, 공산위협의존재에대한주의환기및그에대한공동대처의필요성에대한의지표명의장으로서의기능을추구하게되었다. Ⅲ. 동남아시아개발각료회의개최와한국 1. 패전국일본의경제대국화 제2차대전에서패전한일본은샌프란시스코강화조약에의해전전에점령한지역을포함한국가들에대한배상의무를지게되었다. 그런데당시의국제정세는일본에유리하게작용하였다. 냉전의발생은점령정책의실세였던미국의대일태도를일본의경제재건및국제사회로의복귀에우호적으로변화시킨결정적인계기가되었다. 미국주도의샌프란시스코강화조약이일본의전후배상을기본적으로 역무배상 ( 役務賠償 ) 의형태로규정하면서, 일본은전후아시아국가와의배상교섭에있어서자본재와용역의제공을기본으로하는 22) 外務部長官발関係各国大使앞 (WJA 号 ) 8/15/65, ibid., FN ) 이원덕 (1996), pp ) 外務部長官발駐日大使앞 (WJA 号 ) 12/31/65, 아시아태평양이사회 (ASPAC) 창설계획, FN 282; Telegram from Tokyo(2792), Central Files, Subject and Numeric Files ( 이하 S&N), POL 7 KOR S, RECORD GROUP 59 ( 이하 RG59), NA. 25) 外務省アジア局北東アジア課, 東南アジア外相会議に対するわが国の態度 ( 試案 ) 1/24/

177 한일회담과아시아지역주의 경제협력을추진할수있게되었고, 이는전후일본의대아시아경제진출의발판이되었다. 26) 주권을회복한일본이배상을수단으로한수출진흥을통해서동남아시아와의경제관계를심화해나간이론적근거에는이른바경제적지역통합구상이있었다. 냉전이본격화하는상황에서트루만 (Harry S. Truman) 정부는미국의재정부담을경감하는효율적인지역체제의구축을아시아정책의중장기적목표로삼고, 그구체안으로일본의공업력과아시아국가들의원료및시장을결합하는이른바 지역적경제통합안 을검토하고있었다. 27) 또한미국이제공한우호적인시장개방에힘입어일본은 1950년대이후대미수출을비약적으로증대시킬수있었다. 그리고한국전쟁에의한특수 ( 特需 ) 는결과적으로일본의재정압박을완화하는데크게기여하였다. 1955년사회당의통합과자민당의출현은전후일본정치에 보수對혁신 이라는명확한대결구도를확립시켰다. 이것이바로자민당을여당으로하고사회당을제1야당으로하는 55년체제 의등장이며, 이후 40년가까이지속되는자민당장기집권하에서요시다 ( 吉田茂 ) 수상이기초를닦은 친미 친서방지향의경무장의경제국가 노선은외교정책의기조로정착되었다. 28) 1956년의경제백서는 더이상전후는아니다 ( もはや戦後ではない ) 라고선언하여, 일본경제가이미전전의수준으로회복되었으며, 향후의경제정책의중점은부흥이아닌고도성장이될것임을밝혔다. 실제로 1950년대후반이후일본경제는투자확대, 기술혁신, 소비증대에의해중화학공업, 설비 생산 경영의근대화를추진하는고도성장기에들어간다. 1957년의외교청서는, 부존자원이빈약한좁은국토안에많은인구를가진일본이국민생활의향상, 경제발전, 국력배양을실현하기위한유일한방법은 경제력의평화적대외진출 즉, 경제적대외진출에있으며, 이를위한 경제외 26) 浦野起央, 日本の戦後賠償と経済協力, 永野慎一郎 近藤正臣編, 日本の戦後賠償 アジア経済協力の出発 ( 勁草書房, 1999), pp ) William S. Borden, The Pacific Alliance: United States Foreign Economic Policy and Japanese Trade Recovery, (Madison, Wisconsin: University of Wisconsin Press, 1984), pp ; Michael Schaller, The American Occupation of Japan: the Origins of the Cold War in Asia (New York: Oxford University Press, 1985), pp ; 菅英輝, アメリカの戦後秩序構想とアジアの地域統合 九四五年 ~ 五〇年, 国際政治 89 (1988), pp ) 五百旗頭真編, 戦後日本外交史 ( 新版 ) ( 有斐閣, 2006), pp

178 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 교 야말로일본외교가당면한주요과제라고지적하였다. 29) 외교는 통상국가 혹은 무역입국 을실현하기위한중요한수단으로간주되었던것이다. 그리고이를위해자유무역체제의유지와더불어천연자원, 자본및수출시장의안정적확보가경제외교의우선적인목표가되었다. 전후초기일본이구상한경제전략의핵심은자국의앞선기술력을개발도상국의자원과선진국의자본에결합하는데있었기때문이다. 그리하여 1960년대들어서면요시다의직계이자이른바보수본류 ( 保守本流 ) 의원조라고할수있는이케다 ( 池田勇人 ) 수상의재임기간동안 경제국가 의원형이완성되었다. 대규모의사회간접자본의확충과더불어경제협력개발기구 (OECD) 가입, 관세및무역에관한일반협정 (GATT) 11조국및국제통화기금 (IMF) 8조국으로의이행을실현함으로써명실상부한국제사회로의경제적복귀를달성하였던것이다. 30) 이처럼자본주의세계경제로의편입을통한경제발전이궤도에오르면서일본은전전과같은선진공업국으로서의자신감을회복하게된다. 2. 동남아시아개발각료회의와 원조대국일본 의원형 1960년대에급속한경제성장과국제적지위향상을배경으로일본은이른바 대국의식 이생겨났다. 31) 이는 작년 (1964) 은 IMF 8조국으로의이행, OECD 정식가맹등을통해서국제경제사회에대해선진공업국으로서의지위를확립한뜻깊은해였습니다. 이증대한국력과향상한국제적지위를배경으로우리나라의자주외교를강력하게전개해나갈것입니다 라는시이나외상의발언에단적으로드러났다. 이와같이국제사회에있어서의존재감을계속늘리는일본에대해보다큰역할과책임을요구하는미국의요구는이케다정권이래계속된것이지만, 32) 1963년 11월에존슨 (Lyndon B. Johnson) 정권이성립하면서일본의 지역적역할분담 이 의무 로서공식적으로요청되었다. 33) 29) 外務省, わが外交の近況 第 1 号 (1957). 30) 安原和雄 山本剛士, 戦後日本外交史 IV 先進国への道程 ( 三省堂, 1984), pp ) 中村隆英, 昭和史 Ⅱ ( 東洋経済新報社, 1993), pp ; 山本剛士, 戦後日本外交史 VI 南北問題と日本 ( 三省堂, 1984), pp ) 菅英輝, ベトナム戦争と日米安保体制, 国際政治 115 (1997), pp ) 河野康子, 日本外交と地域主義 アジア太平洋地域概念の形成, 年報政治学 1997 年 危 174

179 한일회담과아시아지역주의 그리고이러한일본의역할을구체화한것이 1966년 4월에동경에서개최된동남아시아개발각료회의였다. 34) 라오스, 말레이지아, 필리핀, 싱가폴, 타이및월남의각료급대표, 인도네시아와캄보디아의대사급옵서버가참가한이회의에서주최국일본은향후동남아시아원조를대폭확대하고, 국민소득 1% 의원조공여목표의조기실현을약속함으로써대외원조에대한적극적인의지를드러냈다. 동회의는이후아시아개발은행, ASPAC과함께일본의대아시아외교의중요한수단으로자리잡았다. 당시동남아시아개발각료회의를기획했던일본외무성은이회의에대해서다음과같이평가하였다. 35) 동남아시아개발각료회의는전후처음으로우리나라의독자적인주도권에의해개최된국제회의이다. 경제분야에서동남아시아에서의일본의지도권이인정된것을의미하는하나의시금석이었다. 이로써이들국가들에대한일본의경제협력자세는반쯤정해졌으며, 종래의상업목적의단시야적인경제협력의행태는앞으로는지양될것이다. 외무성의인식에따르면, 동회의는종래와같은미국원조의 인수 ( 受け入れ ) 기관 을마련하여일본의경제이익을확보하는것이상의의미가있었다. 상업목적의단시야적인경제협력 의지양이란, 환언하자면경제원조의확대를수단으로한대아시아적극외교의제언을의미한다. 따라서외무성이각료회의를통해얻고자한최대목적은정치적동기에있었다고볼수있다. 한일기본조약이조인되기바로전달인 1965년 5월, 니시야마 ( 西山昭 ) 외무성경제협력국장은아시아 태평양지역공관장회의에서아시아국가들에대한경제원조의확대및이를위한체제정비의중요성을강조했다. 36) 당시외무성은경제원조를수단으로한아시아외교강화안을마련하였다. 또한정부관계 機の日本外交 70 年代 ( 岩波書店, 1997), p ) 동남아시아개발각료회의의설립에대해서는졸고, 戦後日本のアジア外交におけるアメリカーファクター 東南アジア開発閣僚会議 設立を事例に, 현대일본학회, 일본연구논총 제 26 호 (2007). 35) 経済協力局, 東南アジア開発閣僚会議の評価 4/13/66. 36) アジア局総務参事官室, 第 14 回アジア 太平洋地域公館長会議議事要録 ( 未定稿 ) 5/-/

180 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 부처에서도대외원조확대의필요성이지적되었다. 37) 그후외무성의희망대로각료회의의개최에의해서일본의대외원조태세는기틀이잡혔다. 즉, 원조확대의방침이일본정부의의사로서대내외에표명된결과, 동남아시아에서의일본의지도권이인정 되기에이른다. 경제원조를수단으로서대아시아적극외교를추진하려는일본에게동남아시아개발각료회의는원조확대에대한국내지지기반을확대하고, 이러한일본정부의의사를세계에선언하여동남아시아에대한원조공여국으로서의일본의지위를인정받기위해활용되어야할조직이었던것이다. 3. 동남아시아개발각료회의와한국 동남아시아개발각료회의는당시존슨미국행정부의 동남아시아개발구상 에영향을받은것으로, 원래는인도, 파키스탄등남아시아국가는물론한국, 대만등동북아국가들의참가를상정하고있었다. 38) 그런데미국의개발구상과차별화되는일본의독자적인원조조직으로서 개발각료회의 안이등장하면서, 39) 참가국범위가동남아시아국가로제한되었다. 각료회의에한국이초청되지않은것과관련하여외무성은지리적혹은경제적이유외에정치적고려가작용했음을인정했다. 40) 즉, 한국과대만은동남아시아국가들과의경제발전수준및외부원조체제의확립정도등에서차이가있을뿐만아니라, 반공의보루 로여겨지는두나라를초청하면각료회의가미국의주도하는반공동맹의일환으로서비추어질수있는바, 중립 용공의외교정책을펴는인도네시아, 캄보디아, 미얀마등 3개국의각료회의참가가더욱어려워질수있다는것이었다. 물론일본이각료회의에한국을초청하지않았다고해서, 일본에있어서한일관계가동남아시아국가들과의관계보다덜중요했다는것을의미하는것 37) 高橋和宏, 南北問題 と東南アジア経済外交, 波多野澄雄編, 池田 佐藤政権期の日本外交 ( ミネルヴァ書房, 2004), pp ) アジア平和計画の構想について 4/21/65. 존슨행정부의 동남아시아개발구상 에대해서는졸저, アジア地域主義とアメリカ ベトナム戦争期のアジア太平洋国際関係 ( 東京大学出版会, 2009), pp ) 経済協力局, ( 幹部会資料 ) 東南アジア経済開発大臣会議の要綱 7/12/65. 40) 椎名大臣発吉田代理大使宛 ( 電 213 号 ), 東南アジア開発閣僚会議の開催 3/9/

181 한일회담과아시아지역주의 은아니다. 오히려한일국교정상화를계기로양국간의상호의존관계는확대 심화되었다. 일본이경제협력방식으로제공한대일청구권자금의무상및유상 5억달러자금은한국정부가의욕적으로추진한제2차경제개발5 개년계획 ( ) 의주요재원으로사용되었으며, 한국정부스스로인정하듯이그효과는막대한것이었다. 41) 또한안보분야에있어서도국교정상화이후일본은미일동맹을통해한국의안전보장에대한관여를확대하였다. 일본정부는오키나와반환을계기로오키나와기지는물론일본내기지및시설들이한반도의유사시제약없이사용될수있음을인정하였다. 42) 그럼에도불구하고전후비약적으로성장한경제력을수단으로아시아적극외교에나서려고했던일본은, 아시아에대한자국의경제원조기구로삼고자했던동남아시아개발각료회의에한국을초청할의사가없었다. 이는일본정부가한국에관한한경제원조등을포함한제현안을양자관계를통해대응한다는방침이었음을의미한다. Ⅳ. 지역주의구상의한일간상호비대칭성 1. 한국 : 대일견제적다자기구의추구 이상에서알수있듯이, 식민관계를청산한지 20년후에야비로소정상적인외교관계에들어간한일양국의지역주의구상에나타난상호인식은대조적이었다. 한국은당초일본을외상회의에초청하는데소극적이었지만, 최종적으로는일본의 ASPAC 참가를확보하기위해외교력을집중하였다. 반면일본은당초미국의동남아시아개발구상에호응하여한국의참가를전제로한지역기구설립안을기획하였지만, 실제로개최된동남아시아개발각료회의에는한국이초청되지않았다. 이러한비대칭성은어디에서유래한것일까? 41) 永野慎一郎, 韓国の対日請求権と経済協力, 永野 近藤 (1999), pp ) 이와관련 1969 년 11 월의미일정상회담공동성명에는 [ 일본의 ] 총리대신은, 한반도의평화유지를위한국제연합의노력을높이평가하고, 한국의안전이일본자신의안전에있어서긴요하다고발언하였다 라는이른바 한국조항 이포함되었다. 한영구 윤덕민, 현대한일관계자료집 I 년 ( 오름, 2003), p.103; 山本 (1984), pp

182 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 우선, 한국의입장과관련하여국력의상대적열세를만회하기위한다자주의적대응이란측면을지적할수있다. 이미지적했듯이, 당초외상회의에일본을초청하는데소극적이었던한국정부의태도를변화시킨것은, 다수의피초청국들이일본의참가를희망하고있었던바일본이참가하지않는한자국이의도하는국제회의의개최가사실상불가능하다는상황판단에따른것이었다. 그렇지만이러한외부요인만으로한국의태도변화를설명하기에는부족하다. 일례로, 일본의참가가확보되지않아외상회의개최가난항을거듭하는가운데다른피초청국들이일본을제외한채회의를개최하자는의견을제시하였을때, 한국은회의개최를연기하면서까지일본의참가에집착했다. 43) 즉, 한일조약의비준이끝날때까지회의개최를연기하는쪽을택했던것이다. 그배경에는, 만일일본이불참하면말레이시아나호주의참가도어려울것이라는판단외에, 보다더적극적인이유로서, 반공의조직화혹은동남아진출의경제적교두보확보등의목표와차별화되는, 일본을외상회의에참가시킴으로써얻어지는플러스효과에대한기대가있었던것으로보인다. 국제사회에서국가들이공통의문제를해결하거나조정해야할경우, 이들간의관계설정방식은단독 ( 행동 ) 주의 (unilateralism), 양자주의 (bilateralism) 그리고다자주의 (multilateralism) 등으로유형화할수있다. 일반적으로다자주의는셋이상의국가들이관여하고, 국가간의정책조정이일반화된규범내지는원칙에의거하는경향이있다는점에서, 단독주의내지는양자주의에비해덜차별적이고덜자의적이며덜한시적이라고할수있다. 따라서상대적으로국력이약한개발도상국이나중견국가의입장에서보자면, 다자주의는강대국의일방적인행동을제어하기위한수단이될수있다. 44) 43) 1965 년 7 월하순에는다른모든피초청국의참가의사가확인되었으나, 일본의참가의사가확인되지않은관계로외상회의의개최전망이불투명했다. 이에대해대만, 월남정부는물론태국정부마저도불만을토로했다. 특히타낫트외상은일본을제외한채회의를개최할것을제안하기에이른다. 外務部長官발駐日大使앞 (WJA 号 ), 7/27/65, 아시아태평양이사회 (ASPAC) 창설계획, FN 265; 駐泰大使발外務部長官앞 (THW-0828 号 ) 8/19/65, ibid., FN 529; Telegram from Seoul(176), Asian Foreign Minister s Conference, 8/22/65, S&N, E 5 SEARP, RG59, NA; Telegram from Bangkok(350), 8/24/65, ibid. 44) 국가간의상호작용을양자적관계가아닌다자적형태를통해조직화 제도화하는것 으로정의할수있는다자주의 ( 多者主義 ) 에는형식과내용이라는측면에서두가지요소가포함되어있다. 먼저국가간행위에참가하는국가의수를기준으로할때, 다자주 178

183 한일회담과아시아지역주의 당시국력면에서절대적으로열세였던한국의군사정권은국교정상화후에우려되는일본으로의정치, 경제, 외교적종속을피하기위해다자적인지역기구를통해일본의영향력을상대화할필요성을절감했다. 즉, 한일회담이타결된이상일본이참가하면서도일본에지배되지않는지역협력체를확보하는것이불가결하다는인식이다. 당시 ASPAC보다두달앞서동남아시아개발각료회의를개최하는등적극적인아시아외교를전개하고있던일본과의대화의접점을없애는것은국제사회에서한국의고립을자초하는것으로, 현실적인선택은아니었다. 이러한시각에서보자면, 당시한국정부가 ASPAC을통해 동아시아에있어서의일본의 원맨쇼 (one-man show) 를막기위한원탁회의체제의설정 을의도한것은자연스러운선택이었다. 45) 한국이 ASPAC 본회의에서특정국에의한주도권장악을피하기위한 호혜평등에기초한원탁회의 를제시하고, 46) 그채택에전력을기울인것은정치 경제적대일종속을피하고동아시아에서의일본외교의 독주 를견제하기위한다자주의적대응이었던것이다. 47) 2. 일본 : 냉전체제에의동질화우려 한편일본정부가한국과함께특정한다자기구에들어감에있어우선적으로고려한것은냉전체제와관련된이데올로기적요소였다. 1960년대중반동북아시아및동남아시아에서동서대립이격화되자, 특히한 의는셋이상의국가들의관여를전제로하고있다. 다음으로, 행위의기준내지추구하는이념을기준으로볼때, 다자주의는이들국가들사이의정책조정이일반화된규범내지는원칙에근거하고있음을의미한다. 이신화, 외교정책과국제기구, 김계동외, 현대외교정책론 ( 명인문화사, 2007), p ) 동회담참석에즈음한훈령 4/13/66. 46) 아세아태평양지역각료회의대표단에대한훈령, ASPAC( 아시아태평양이사회 ) 각료회의, 제 1 차, 서울, , 전 8 권 (V.1 기본문서 ) FN ) 外務部, 亞細亞太平洋地域閣僚会議代表団指針 6/11/66, ibid., FN 한편, ASPAC 설립과정에나타난한국정부의대미태도는일본에대한그것과는대조적이었다. 즉, ASPAC 은 아시아에서의미국의리더쉽을배제하기위한기구설립은아니고, 반대로미국과의효과적인협조체제를구축하기위한 것이었다 ( 동회담참석에즈음한훈령 4/13/66). 이는당시한국에게있어서동아시아에서의미국의영향력은배제되어야할대상이라기보다는오히려일본의영향력을견제하기위해서필요한존재로간주되고있었음을의미한다. 179

184 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 국과대만과같은 반공의교두보 국가들은공산침략의위협에대해심각한안보불안을느끼게되었다. 48) 양국은이러한상황을타개하기위하여미국과의양자동맹체제및지역적집단방위체제의강화를모색하였다. 한국은베트남파병을하면서까지미국의냉전전략에협력하였고, 새로운지역방위체제의구축을모색하는등반공의조직화에적극적이었다. 49) 대만역시미국의참가내지는지지를전제로한대만, 한국, 월남 3국사이의 2자간또는다자간조약에의한동맹체제의구축을시도하였는데, 이는극동지역자유진영국가간의연대강화를목적으로한것이었다. 50) 반면일본은비록자유진영의일원이기는하지만, 한국, 대만및월남등강력한반공정책을취하는나라들과는달리, 자국의안보와직접적인관련이없는군사행동에가담하지않고, 가능한한이념과체제를초월하여유연한외교정책을기본으로한다는대외태도를취했다. 51) 패전, 점령정책, 강화 ( 講和 ) 그리고 55년체제 의확립을통해일본의정치세력이보수와혁신의양대세력으로재편된결과, 전후의일본외교는 평화주의 를표방하는 비무장중립노선 의혁신세력과미일동맹하의 경무장경제우선전략 을추구하는 보수본류 ( 保守本流 ) 간의이념대결을중심으로전개되었다. 52) 즉, 냉전기일본의외교안보정책은평화주의와미일안보체제의공존을특징으로한것이었다. 53) 따라서일본은미일안보조약을통해자국의안보를미국에절대적으로의존하고있었음에도불구하고, 평화헌법으로상징되는제도적제약과여론의감시속에서미국주도의냉전전략에깊숙이개입하는것에는한계가있었다. 54) 당시사토정권이미국의베트남전쟁전략에협조적인태도를취하고있었지만, 48) 졸저 (2009), pp ) 예를들어, 1965 년 11 월, 한국정부는개최준비가진행중인 ASPAC 과는차별화되는새로운지역방위기구의설립문제를미국에타진했다. Memorandum of Conversation, ROK Inquiry Concerning U.S. Position on Pacific Defense Pacts, 11/22/65, S&N, DEF ASIA, RG59, NA. 50) Airgram from Taipei (A-274), Asian Defense Alliance Draws Heavy Attention, 9/25/64, S&N, POL 7 KOR S, RG59, NA. 51) 駐日大使발外務部長官앞 (JAW-11317), 11/14/64, 아시아태평양이사회 (ASPAC) 창설계획, FN ) 졸저, 일본의외교정책, 김계동외, 현대외교정책론 ( 명인문화사, 2007), pp ) 김지연, 일본평화주의의전개과정 : 헌법제 9 조와재군비의갈등, 한상일 김영작외, 일본형시스템 : 위기와변화 ( 일조각, 2005), pp ) 졸저 (2007a), pp

185 한일회담과아시아지역주의 그것은한국의경우에비해극히제한적인것이었다. 55) 동남아시아개발각료회의는원래미국정부가추진한동남아시아개발구상을계기로기획되었다는점에서보자면, 이러한일본의움직임에대해 지역적역할확대 라는미국요구에의대응이라는의미부여가가능하다. 56) 그렇지만동회의는그구체화과정에서미국의구상과차별화되었고, 일본의독자적인원조기구로서의성격을띠게된것역시사실이다. 이러한상황에서일본정부는, 한국이추진중인정치색이강한외상회의에비해일본의각료회의안은동남아시아개발의의견교환을목적으로한것으로이데올로기색깔이없음을강조하고, 일본이외상회의에의참가의사가없음을명백히했다. 57) 사토정권은외상회의가군사동맹으로발전할가능성을경계하였으며, 외상회의참가로인해진보세력및야당측에 반공동맹 에의가담이라고비난받는상황을우려하였다. 58) 그리고이러한신중한입장이동남아시아개발각료회의의참가국선정에도영향을미쳤다. 전술한대로캄보디아, 버마, 인 55) 베트남전쟁을둘러싼미일간의인식차이및그긴장관계에대해서는菅 (1997), pp.82-86; Michael Schaller, Altered States: the United States and Japan Since the Occupation (New York: Oxford University Press, 1997), ch.11. 당시미국과의동맹관계설정에나타난한국과일본의입장차이는동맹이론의용어법을빌자면, 포기 (abandonment) 의공포 와 연루 (entrapment) 의공포 중에서어느쪽이우선하는가의차이로파악할수있다. Glenn Snyder, Alliance Politics (Ithaca: Cornell University Press, 1997), p ) 이러한시각에서보자면, 동남아시아개발각료회의는미일간의전략적협력과일본정부에의한능동적대응을특징으로하는이른바 지역적역할분담, 경제적역할대행 론의원형이었다는해석이가능하다. 波多野澄雄, アジア太平洋の 地域主義 と日本, H クラインシュミット, 波多野澄雄編, 国際地域統合のフロンティア ( 彩流社, 1997), pp ; 末廣昭, 経済再進出への道 日本の対東南アジア政策と開発体制, 中村政則ほか編, 戦後日本 占領と戦後改革 第 6 巻 戦後改革とその遺産 ( 岩波書店, 1995), pp ; 菅 (1997), p.81; 鄭敬娥, 六〇年代における日本の東南アジア開発 東南アジア開発閣僚会議 と アジア太平洋圏 構想を中心に, 国際政治 126 (2001), p ) 駐日大使발外務部長官앞 (JAW 号 ) 7/28/65, 아시아태평양이사회 (ASPAC) 창설계획, FN ) 피초청국은대개강력한반공국가이며, 3 개의분단국가를포함하고있는점을고려하건대, 본건회의는본질적으로반공적성질의것이될것인바, 반공적선언이나반공적인조치를채택할공산이크다. 따라서우리나라 [ 일본 ] 가본건 [ASPAC] 회의에참가하는것은중공을비롯한공산주의국가들을자극하는것은물론, 아시아의중립적인국가들, 특히캄보디아, 버마, 인도네시아등에대한우리나라의영향력을약화시키거나, 혹은우리나라와이들국가와의관계에영향을미칠우려가있다. 外務省アジア局北東アジア課, 東南アジア外相会議に対するわが国の態度 ( 試案 ) 1/24/

186 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 도네시아등의중립 용공국가들의반발을우려하여한국과대만을피초청국에서배제하였던것이다. 59) Ⅴ. 결론 본연구는한일회담연구의지평확대의일환으로동아시아지역질서차원에서한일국교정상화가양국의지역주의구상에미친영향을분석하고자하였다. 전후아시아에서많은신생독립국가들이탄생했지만, 일본의전후처리즉, 식민지배를경험한국가들과일본과의외교관계수립이지연된것은역내의지역협력을제약하는요인으로작용하였다. 따라서한일국교정상화야말로양국간의정상적인외교관계는물론다자주의적협력이가능한기본조건이마련되었음을의미한다. 그럼에도불구하고한일의지역주의구상에있어서상호간의관계설정방식은차이가있었다. 한국이설립을주도한 ASPAC 에는일본이참가하였지만, 일본이추진한동남아시아개발각료회의에서는한국이배제되었다. 본고에서는이러한상호비대칭성을상대적국력및냉전체제와의자기동화성의차이로설명하고자하였다. 당시한국정부는한일국교정상화에따른양국관계의긴밀화에대비하여 ASPAC 설립을통해정치 경제적대일종속을피하고동아시아에서의일본의외교적리더십을견제하고자하였다. 즉, 상대적국력이열세였던한국은일본과의양자관계에서예상되는불리함을보완할수있는기제로서다자주의적접근을선택했다. 반면일본은국교정상화에따른한일관계를기본적으로양자차원에서관리하고자하였다. 일본이당초자국의 ASPAC 참가는물론동남아시아개발각료회의에의한국초청에도부정적이었던데는 반공의보루 인한국과다자협의체에들어가는데대한이데올로기적인거부감이크게작용하였다. 59) 우리나라 [ 일본 ] 는, 당초부터중립혹은용공의나라도포함해정치적대립을넘은회합을의도하여, 이를위해인도네시아, 캄보디아및버마의 3 국전부혹은적어도 1 국의참가를확보하고자하는바, 한국, 중화민국 [ 대만 ] 을포함하는것은이러한나라의참가를곤란하게한다. 椎名大臣発吉田代理大使宛 ( 電 213 号 ), 東南アジア開発閣僚会議の開催 3/9/

187 한일회담과아시아지역주의 [ 참고문헌 ] 1. 1차자료 미간행외교문서의출전표기는초출에한하여소장정보를표기하고, 재인용시는 ibid. 등으로약기. 한국정부문서는별기하지않은한외교통상부외교사료관에서공개된외교기록이며, 초출에한하여마이크로필름의릴번호, 파일번호, 프레임번호 (FN) 를명시. 미국정부문서중에서문미에 LBJL 가붙은것은존슨대통령기념도서관소장자료이고, NA 가붙은것은국립공문서관소장자료임. 일본정부문서는별기하지않은한외무성정보공개실에서공개된외무성소장자료임. 2. 2차자료김지연 일본평화주의의전개과정 : 헌법제9조와재군비의갈등. 한상일 김영작외. 일본형시스템 : 위기와변화. 일조각. 다카사키소우지 검증한일회담. 청수서원. 이신화 외교정책과국제기구. 김계동외. 현대외교정책론. 명인문화사. 이원덕 한일과거사처리의원점- 일본의전후처리외교와한일회담. 서울대출판부. 조양현. 2007a. 일본의외교정책. 김계동외. 현대외교정책론. 명인문화사 냉전기한국의지역주의외교 : 아스팍 (ASPAC) 설립의역사적분석. 한국정치학회보 제42집 1호. 한영구 윤덕민 현대한일관계자료집 I 년. 오름. Borden, William S The Pacific Alliance: United States Foreign Economic Policy and Japanese Trade Recovery, Madison, Wisconsin: University of Wisconsin Press. Gaddis, John Lewis We Now Know: Rethinking Cold War History. Oxford: Clarendon Press. Hogan, Michael J The Next Big Thing : the Future of Diplomatic 183

188 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) History in a Global Age. Diplomatic History 28:1, Hurrell, Andrew Explaining the Resurgence of Regionalism in World Politics. Review of International Studies 21, Schaller, Michael The American Occupation of Japan: the Origins of the Cold War in Asia. New York: Oxford University Press Altered States: the United States and Japan Since the Occupation. New York: Oxford University Press. Snyder, Glenn Alliance Politics. Ithaca: Cornell University Press. Westad, Odd Arne The New International History of the Cold War: Three (Possible) Paradigms. Diplomatic History 24:4, Yi, Kil J The U.S.-Korean Alliance in the Vietnam War: The Years of Escalation, Lloyd C. Gardner and Ted Gittinger, eds, International Perspectives on Vietnam. College Station: Texas A&M University Press. 五百旗頭真編 戦後日本外交史 ( 新版 ). 有斐閣. 浦野起央 日本の戦後賠償と経済協力. 永野慎一郎 近藤正臣編. 日本の戦後賠償 アジア経済協力の出発. 勁草書房. 外務省 わが外交の近況 第 1 号. 菅英輝 アメリカの戦後秩序構想とアジアの地域統合 九四五年 ~ 五〇年. 国際政治 89, 쪽 ベトナム戦争と日米安保体制. 国際政治 115, 75-93쪽 冷戦の終焉と六〇年代性 国際政治史の文脈において. 国際政治 126, 1-22쪽. 木宮正史 一九六〇年代韓国における冷戦外交の三類型 日韓国交正常化, ベトナム派兵, ASPAC. 小此木政夫 文正仁編, 国家 市場 国際体制. 慶応義塾大学出版会, 쪽. 河野康子 日本外交と地域主義 アジア太平洋地域概念の形成. 年報政治学 1997 年 危機の日本外交 70 年代 岩波書店 쪽. 曺良鉉. 2007b. 戦後日本のアジア外交におけるアメリカーファクター 東南アジア開発閣僚会議 設立を事例に. 현대일본학회, 일본연구논총 제26호 アジア地域主義とアメリカ ベトナム戦争期のアジア太平洋国 184

189 한일회담과아시아지역주의 際関係. 東京大学出版会. 高橋和宏 南北問題 と東南アジア経済外交, 波多野澄雄編. 池田 佐藤政権期の日本外交. ミネルヴァ書房. ch.3. 鄭敬娥 六〇年代における日本の東南アジア開発 東南アジア開発閣僚会議 と アジア太平洋圏 構想を中心に. 国際政治 126, 쪽. 末廣昭 経済再進出への道 日本の対東南アジア政策と開発体制 中村政則ほか編. 戦後日本 占領と戦後改革 第 6 巻 戦後改革とその遺産. 岩波書店, ch.6. 田中孝彦 冷戦史の再検討. 国際政治 134, 1-8쪽. 永野慎一郎 韓国の対日請求権と経済協力. 永野慎一郎 近藤正臣編. 日本の戦後賠償 アジア経済協力の出発. 勁草書房. 中村隆英 昭和史 Ⅱ 東洋経済新報社. 波多野澄雄 アジア太平洋の 地域主義 と日本. H クラインシュミット, 波多野澄雄編. 国際地域統合のフロンティア. 彩流社, ch.7. 安原和雄 山本剛士 戦後日本外交史 IV 先進国への道程. 三省堂. 山本剛士 戦後日本外交史 VI 南北問題と日本. 三省堂. 李鍾元 韓日国交正常化の成立とアメリカ一九六〇 ~ 六五年. 近代日本研究会編. 戦後外交の形成. 山川出版社 쪽. 185

190 JO Yanghyeon Institute of Foreign Affairs and National Security The Normalization of Relations between Korea and Japan and Asian Regionalism This paper aims to see how the diplomatic normalization between Korea and Japan in 1965 affected the regional policy of two nations. Though the normalization itself was the precondition of multilateral cooperation between two nations, their approaches to the counterpart in the formation of multilateral organization were different. While Japan was the member of ASPAC, the formations of which was initiated by Korean government, Korea was excluded from the Ministerial Conference of Economic Development of Southeast Asia organized by Japanese government in This paper explains this asymmetry with the concept of relative power and assimilability to the international cold war system. In preparation to the normalization with Japan, Korea in the position of relatively weaker national power tried to avoid political, economic subordination to Japan and was going to check the Japanese diplomatic leadership in the East Asia by establishing ASPAC. On the other hand, Japan was so reluctant to going into the same regional organization with Korea that it considered as the fort of anti-communism and preferred the bilateral approach for managing Korea. Key Words: Korea-Japan Diplomatic Normalization, Asian Regionalism, the Asian and Pacific Council (ASPAC), the Ministerial Conference of Economic Development of Southeast Asia 논문투고 : 2010년 2월 4일논문심사 : 2010년 2월 11일게재확정 : 2010년 3월 24일 186

191 유럽안보협력기구 (OSCE) 의형성과정과정책적함의 7

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193 김종갑 * 국회입법조사처 유럽안보협력기구 (OSCE) 의형성과정과정책적함의 60) Ⅰ. 서론 Ⅱ. 유럽안보협력회의 (CSCE) 의출범 : 냉전속의안정적공존 (stable coexistence) Ⅲ. 안보환경의변화와 CSCE의제도화 Ⅳ. NATO/EU의확대와 OSCE의위기 Ⅴ. OSCE의개혁과제 : 구조적균형에서기능적균형으로 Ⅵ. 동북아안보협력체구성에대한함의 Ⅶ. 결론 외교안보연구 제 6 권제 1 호 (2010.3), pp * 국회입법조사처입법조사관 189

194 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) [ 국문초록 ] 유럽안보협력기구 (OSCE) 는유럽과중앙아시아, 북미에이르는광범위한지역의 56개회원국으로구성된다자안보협력기구로서, 분쟁예방과안보협력을통해냉전체제의극복과유럽통합에기여하였다. 하지만탈냉전후점차기능약화와협력안보의실패현상을보였다. 이러한위기는무엇보다소련해체, 동유럽의안보공백, 힘의비대칭성증대등의구조적불균형에의해초래된문제로볼수있다. 즉, 탈냉전이후역내 NATO와 EU의확대로인한불균형의심화에기인한다고할수있다. 따라서 OSCE의위기극복방안으로탈냉전의안보환경의변화가가져온구조적비대칭성의문제를역내다자기구간 기능적연계강화 를제안할수있다. 기능적연계방안은동북아상황에서도적용될수있다. 동북아협력안보포럼 (CSCNA) 산하동북아신뢰구축포럼 (NEACBF) 과동북아평화안보체제 (NEAPSM) 를두고각각의협의체가단계적, 기능적으로연계될수있도록하여협력증진과분쟁예방의실효성을가질수있도록하여야할것이다. [ 주제어 ] 유럽안보협력기구, 다자안보레짐, 협력안보, 예방외교, 동북아안보레짐 190

195 유럽안보협력기구 (OSCE) 의형성과정과정책적함의 Ⅰ. 서론 유럽안보협력기구 (OSCE: Organization for Security and Cooperation in Europe) 는냉전시기동서양진영에속했던국가들이유럽에서의지역평화와협력을도모하기위해개최한유럽안보협력회의 (CSCE: Conference for Security and Cooperation in Europe) 에서태동한국제기구이다. OSCE는참여국간정치 군사적측면에서신뢰를구축하여분쟁을예방하고상호교류와협력을심화시켰다는점에서큰의미를부여할수있다. 많은다자안보레짐중에서도 OSCE가주목받는이유는회원국의범위가광범위하다는데도있지만, 전통적개념의안보논리인제로섬게임 (zero-sum game) 이아니라경쟁관계에있는국가와도공존을모색하는공동안보를추구하였다는점에있다. OSCE는공동안보의보장을위해전통적인정치 군사적안보쟁점뿐만아니라경제, 과학, 기술등안보에간접적으로영향을미치는요인들까지안보영역으로수용하는포괄적성격을띠었다. 기존의지역안보가쌍무적 (bilateral) 군사동맹에기초한집단안보에중점을두었다면 OSCE가추구한안보개념은주권의상호인정을토대로참여국에게동등한권리와의무를부여하는다자안보 (multilateral security) 라고할수있다. 그결과 OSCE는유럽통합의초석을마련하였으며, 특히인권개선과인도주의적교류와접촉의활성화는동구사회주의국가의민주화와냉전종식에적지않은기여를했다고평가할수있다. 탈냉전이라는신국제질서의도래는 OSCE가양적확대뿐만아니라제도화의내실을갖출수있게되는계기가되었다. 또한이념적대립이약화되고인적교류와이동이활발해지면서다양한안보이슈가등장하였고, 그에따라국가간상호의존과긴밀한공조를요구하는협력안보 (cooperative security) 가중요하게대두되었다. 하지만 1990년후반이후 OSCE는이러한협력안보가실패하는양상을지속적으로보이고있다. 협력안보의실패는곧 OSCE의위상약화로이어져기능과역할이재조정되어야하는상황에이르렀다. 본논문은위상약화와기능축소로개혁의필요성이제기되고있는 OSCE의위기상황이어떤구조적 환경적요인에기인하는지고찰하고실효성있는해결방안을제시하고자한다. 그리고이러한방안이동북아의다자안보협력체구축에가지는정책적함의를살펴보고자한다. OSCE의경험적사례를모델로 191

196 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 한동북아지역의다자안보협력체구축에관한연구들은그동안지속적으로있어왔다. 하지만대부분의연구물들은다자안보협력체의동북아적용가능성에대한평가나전망등의상황분석이나이론적구상에초점을두고있다. 1) 물론유럽의경험이현동북아상황에효과적으로접목될수있는구체적인추진전략이나정책적제언을담고있는연구들도있지만, OSCE의발전경로와제도화과정속에서동북아지역의다자안보협력체의바람직한방향을위한시사점을도출하는포괄적인연구는제한적이었다고할수있다. 이러한문제의식에서출발하여다음 2장에서는 OSCE의전신인 CSCE가출범하게된시대적배경과추동요인을살펴본다. 특히 CSCE의활동영역과원칙을규정한헬싱키의정서의주요내용과특징, 역사적의의를집중적으로분석한다. 3장에서는탈냉전이라는새로운안보환경속에서 OSCE가제도화로이행되는과정을, 4장에서는북대서양조약기구 (NATO: North Atlantic Treaty Organization) 와유럽연합 (EU: European Union) 의팽창정책으로가시화된유럽안보구도의재편과그로인해초래된 OSCE의위상약화와기능축소의문제점을고찰한다. 5장에서는위상약화로인한 OSCE의 주변화 (marginalization) 를극복하고유럽의통합적안보협력체로서의기능을회복할수있는방안을제시하고, 6장에서는이러한개혁방안이동북아안보협력체구상에적용될수있는구체적방안을궁구해본다. Ⅱ. 유럽안보협력회의 (CSCE) 의출범 : 냉전속의안정적공존 (stable coexistence) 유럽에서다자안보협력체의구성에관한구체적제안은소련측에서먼저이 1) 배종윤, 동북아시아지역공동체건설과협력적안보동맹복합체, 통일연구 제 9 권제 1 호 (2005); 이대우, 동북아다자안보협력발전방안, ( 서울 : 대통령자문동북아시대위원회, 2006); 지효근, 동북아다자안보협의체구성방안에관한연구 : 유럽안보협력회의와아세안지역포럼사례를중심으로, 군사논단 제 51 호 (2007 년가을 ); 박광섭, 노무현행정부의동북아다자안보협력체제구상과그실현가능성, 한국동북아논총 제 41 집 (2006); 이신화, 비전통안보와동북아지역협력, 한국정치학회보 제 42 집제 2 호 (2008); 조성렬, 동북아안보레짐의구축전망 : 냉전기유럽과현시기동북아의안보레짐의조건비교, 동서연구 제 21 권제 1 호 (2009); 조현걸, 동북아지역안보협력체제와한국, 담론 제 36 편 (2007). 192

197 유럽안보협력기구 (OSCE) 의형성과정과정책적함의 루어졌다. 소련은 1954년 유럽안전보장에관한전유럽회의 를제안하였지만, 미국을비롯한서방은소련의의도가유럽에서미국의배제와 NATO의해체에있다고판단하고관심을보이지않았다. 이후 1966년브레즈네프는 정치적긴장완화와경제협력에관한전유럽회의 를다시제안하였고, 미국은비유럽 NATO 회원국인미국과캐나다의동등한참가와중부유럽에서의상호균형감군 (MBFR: Mutual Balanced Force Reduction) 에대한소련의동의, 인권문제의수용등을조건으로수락하였다. 다자안보회의가성사될수있었던배경에는당시유럽의안보환경이긍정적으로작용한점과서독의역할이컸다고할수있다. 1960년대이후미 소간긴장완화, 중소분쟁, 유럽공동체 (EC) 의결성, 제3세계의등장과신생국비동맹중립노선의영향력증대, 프랑스의북대서양조약기구 (NATO) 탈퇴, 알바니아의바르샤바조약기구 (WTO) 탈퇴등으로미 소를구심점으로한세계체제는응집력을잃어가고있었다. 2) 이러한상황에서회의개최에결정적인역할을한것은서독이었다. 서독은동방정책 (Ostpolitik) 3) 을추진하면서동서진영이대화의물꼬를틀수있는결정적인계기를마련하였다. 4) 서독은소련과모스크바조약으로전후 ( 戰後 ) 국경인정과상호불가침을명문화하였으며, 폴란드와의바르샤바조약에서는독일의오데르- 나이세라인동부지역에대한영토권주장을철회하고, 체코와는수데텐 (Sudeten) 지역을체코의영토로인정하는조약을체결하였다. 이러한서독의대공산권관계정상화노력은미 소를대화의장으로끌어들이는촉진제역할을하였다고할수있다. 1975년 8월 1일 NATO와 WTO의회원국뿐만아니라비동맹및중립국을포함한 35개국이참여하는유럽안보협력회의 (CSCE) 가개최되었고, 여기서국가간관계를규정하는기본원칙으로헬싱키 최종의정서 (Helsinki Final Act) 가채택되었다. 최종의정서는크게정치 군사분야 (politico-military dimension), 경제 환경분야 (economic and environmental dimension), 인적분야 (human 2) 박건, 국제레짐의형성과변화 : CSCE 사례분석, 국제문제논총 제 16 집 (2005), pp ) 동방정책은서독의사민당과자유당의연립정권하에추진된대동구권화해협력정책을일컫는다. 동방정책에따라서독은소련과모스크바조약 ( ), 폴란드와바르샤바조약 ( ), 체코슬로바키아와상호불가침및관계정상화조약 ( ) 을체결함으로써전후국경문제를매듭지었으며, 전승국인미국, 소련, 영국, 프랑스와베를린협정 ( ), 동독과는동서독기본조약 ( ) 을체결하여관계회복을꾀하였다. 4) Peter Schlotter Norbert Ropers Berthold Meyer, Die Neue KSZE. Zukunftsperspektiven einer regionalen Friedensstrategie, (Opladen: Leske+Budrich, 1994), pp

198 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) dimension) 의 3개 Basket 으로구성되었다. 바스켓 Ⅰ은주권평등, 주권에근거한권리존중, 위협및폭력사용억제, 국경불가침, 국가영토의보전, 분쟁의평화적해결, 내정불간섭, 인권및사상, 양심, 종교, 신념등의기본적자유의존중, 민족평등및자결, 국가간협력, 성실과신뢰의국제법적의무등회원국간 10개원칙과 신뢰구축방안및군축에관한원칙 (CSBMs: Confidence- and Security-Building Measures) 을규율하였다. 그리고 CSBMs에따라 25,000명이상이참여하는군사활동은최소 21일전에사전통지를내용으로하는등구체적인군축수단을명시하였다. 바스켓 Ⅱ는유럽의경제, 학문, 기술, 환경, 안보의영역에서의협력, 바스켓 Ⅲ는인적분야에관한것으로동서진영간인적교류의증진, 정보교환의활성화를내용으로하였다. 5) 3개바스켓의내용을살펴보면의제의포괄성이두드러진다. 전통적인군사안보뿐만아니라정치 경제 사회 환경등을총망라하는다양한의제를다루고있다. 이는안보를단순히물리적군사적차원의대응으로만보는것이아니라안보에간접적이고장기적으로영향을미치는다양한요인들까지도포괄한다는것이다. 이러한포괄성은 CSCE 역내국가간다양한이해관계속에서공동의협력과참여를유도하는데기여하였다. 무엇보다헬싱키최종의정서가갖는역사적의미는냉전시기민감한사안이었던인권문제를다루었다는점이다. 인권조항에대해소련과동구권은원칙적으로반대하였지만내정불간섭조항이삽입되었고, 경제기술협력을반대급부로얻기위해수용하였다. 6) 결국인권조항은서방국가들이동구권국가들의인권문제를지적할수있는근거가되어동독의시민운동, 체코의헌장77(Charter77), 인권감시 (human rights watch) 등과같은반체제인권운동이촉발되고 1990년이후동구권의몰락과체제변화를추동하는자양분이되었다고할수있다. 이처럼헬싱키최종의정서는미 소를양대중심축으로대립되어왔던냉전상황하에서진영간정치적타협의산물이었다. 소련은미국을비롯한서방으로부터전후국경인정을통해동구권국가들에대한주도권과경제협력을보 5) Conference on Security and co-operation in europe final act (Helsinki 1975), pp ( 검색일 : ) 6) 소련진영의반대에부딪혔지만바스켓 I 의제 7 원칙에사상, 양심, 종교, 신념의자유등기본적자유와인권에대한존중을명시하고있는반면, 서문에주권평등, 내정불간섭을적시하고있다. 서보혁, 북한인권관련헬싱키구도의적용가능성연구, 국제문제연구 제 7 권제 1 호통권 25 호 (2007 년봄 ), p

199 유럽안보협력기구 (OSCE) 의형성과정과정책적함의 장받고, 서방은소련과동구공산권으로부터인권문제의수용을보장받는일종의상호교환 (Tit for Tat) 인셈이다. 따라서 CSCE의출범은 대립속의안정적공존 을목표로양진영의이익균형이이루어졌기때문에가능했고, CSCE의출범으로동서양체제간안보위협을억제하고위기관리가가능한안정적틀이마련되었다고할수있다. Ⅲ. 안보환경의변화와 CSCE 의제도화 헬싱키최종의정서채택이후후속조치의이행을위한회의는베오그라드 ( ), 마드리드 ( ), 스톡홀름 (1984~1986), 비엔나 ( ) 에서개최되었다. 베오그라드후속회의에서는헬싱키최종의정서의합의사항준수에대한진영간견해차이로최종의정서의향후추진에대한합의가도출되지못하였다. 마드리드회의에서도헬싱키의정서에서천명된기본원칙의해석과적용에관하여논쟁이계속되었는데, 특히인권문제에있어서동서진영간첨예한대립을보였다. 그럼에도불구하고신뢰안보구축조치에관한회의 (CSBMs) 를 OSCE 산하에설치할것을결의하는등의성과를거두기도하였다. 스톡홀름회의에서는더나아가군비통제의효과적수단으로강제사찰을규정하기에이르렀다. 이에따라 1991년까지 5년간총 44건의군사참관이이루어지게되었고, 이중 23건이 NATO국가들에의해, 나머지 21건은 WTO 국가들에의해실시되었다. 7) 뒤이은비엔나회의에서는동서관계의본질적인변화가가시화되었다. 소련의고르바초프가신사고에입각한개혁개방정책을추진하면서진영간갈등이약화되기시작했고, 군사안보의측면에서획기적인진전을보일수있는계기가마련되었다. 이전마드리드후속회의에서합의된바있는신뢰안보구축조치 (CSBMs) 가최종적으로구체화되어포괄적인권감시와유럽재래식무기감축조약 (CFE: Treaty on Conventional Armed Forces in Europe) 이체결되었고, 인적부문에있어서도인권침해에대한세부검증절차가마련되는등괄목할만한진전을보였다. 1990년대초소련해체와동구사회주의의붕괴는반세기이상미 소를양 7) 정은숙, 헬싱키프로세스와남북관계, 북한경제리뷰 ( 서울 : 한국개발연구원북한경제팀, 2008), p

200 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 축으로한진영간이념적대립구도를와해시키는국제질서의근본적변화를의미하는것이었다. 이른바탈냉전은 CSCE의출범취지와기능에부합될수없는안보환경으로작용하였다. 냉전시기 CSCE가동서양진영의공존을전제로안보협력의틀을구축하는것에본질적의미를가졌다면, 이제냉전종식으로 CSCE를구성하고있던한축이소멸함에따라새로운방향정립과목표를설정할수밖에없게되었다. 탈냉전은안보이슈의범위와성격도변화시켰다. 대량살상무기의확산, 영토분쟁, 군비경쟁, 종교갈등, 테러, 경제, 환경, 난민등국지적경계를넘어초국가적성격을갖는안보위협들이등장하였다. 새로운유형의안보위협에효율적으로대응하기위해서는국가간긴밀한협력과상호의존을심화시킬수밖에없게되었고, 이는다자주의적원칙과방식에근거한협력안보체제의구축을요구하게되었다. 이러한국제정세의변화에새로운방향설정을논의하기위해 CSCE는파리정상회의를개최하였다. 1990년 11월파리정상회의에서는 34개회원국이새로운유럽을위한파리헌장 (Charta of Paris) 에조인하였고, 법치주의, 다원적민주주의, 시장경제, 인권존중, 신뢰구축이새로운국제질서하에서 CSCE가지향하는목표임을천명하였다. CSCE의제도화를위한구체적인근거도마련되었다. 정상회의 (Summits), 외무장관회의 (Ministerial Council), 고위관리위원회 (High-Level Planning Group) 의정기적개최및사무국과지역활동의상설화, 분쟁방지센터 (Conflict Prevention Centre), 자유선거사무국 (Office of Free Election) 의설립등이결정되었다. 무엇보다동구공산권국가들이새로이가입함으로써 1992년헬싱키후속회의에서는회원국의수가 52개국으로늘어나게되었다. 헬싱키후속회의에서는분쟁예방및해결을위한실행능력, 효과적분쟁해결수단의구축, 의사결정구조의강화, 군축및경제협력등의문제를현저히개선할수있는새로운규범적패러다임이마련되었으며, 유엔의지역조직으로서독자적인평화유지작전의수행과경제포럼의개최를통해유럽의경제협력을지원하고동구사회주의국가들의시장경제로의전환을지원할것을천명하였다. 1994년 12월부다페스트정상회의에서는마침내 1995년 1월1일부터유럽안보협력기구 (OSCE) 로명칭을바꾸기로결정하였다. 8) 이에따라기존 8) David J. Galbreath, The Organization for Security and Co-operation in Europe, (London: Loutledge, 2007), pp

201 유럽안보협력기구 (OSCE) 의형성과정과정책적함의 의이사회의명칭을각료이사회로, 고위관리위원회를고위이사회로변경하는등기구화에따르는각종조치들이결정되었다. 또한 OSCE가유럽지역내분쟁해결에대한 1차기구로서의역할을수행하는것에대해합의하였으며, 다국적평화유지군의분쟁지역파견도추가되었다. 인권분야에서도인권보호를담당하는 민주제도및인권사무소 (ODIHR: Office for Democratic Institutions and Human Rights) 의역할강화와고문, 소수민족, 집시, 이주노동자등에대한원칙및조치에대해합의하였다. 1999년리스본정상회의에서는유럽의안보를보장하는 OSCE 헌장을마련함으로써 OSCE는명실공히유럽최대의안보협력기구로서의제도적조건을갖추게되었다. Ⅳ. NATO/EU 의확대와 OSCE 의위기 탈냉전으로미 소양국으로대립되었던힘의균형이깨어지고 WTO의해체로냉전시기소련에대한군사적동맹으로기능하였던 NATO는기존의역할을수정할수밖에없게되었다. 더욱이마약, 환경, 난민, 국제테러등새로운안보위협이등장하고영토, 종교, 민족문제등지역차원의갈등과분쟁이빈번히발생하여국제질서의불안요인으로대두되었다. 이에 NATO는소련의해체로안보공백상태에직면한구소련지역의민족분쟁에적극적인개입과확대정책을통해존립근거를마련하고자하였다. 하지만 NATO의동진정책은러시아에게영향력축소와심각한안보위협으로받아들여졌고, 그로인해협력안보의위기를가져왔다. NATO는러시아의반대에도불구하고 1999년 3월체코, 헝가리, 폴란드를, 2004년에는루마니아, 불가리아, 발트3국을회원국으로만들었다. 또한구소련국가에대한군사적개입도단행하였다. 1999년 NATO 군의세르비아공격과코소보의독립, 2003년몰도바의트란스니스트리아 (Transnistria) 를둘러싼갈등은협력안보가작동하지않고있다는것을반증하는것이었다. 아르메니아의나고르노-카라바흐 (Nagorno-Karabakh), 압하스 (Abkhaz), 남오세티아 (South Ossetia), 2008년러시아와그루지아간전쟁도미국이주도하는 NATO와러시아의갈등이구체적으로표출된사건이었다. 러시아는 CSCE 출범당시 NATO에대한대응조직으로확대시키고그속에서영향력을확보하려고하였다. 하지만 NATO의확대로이러한의도가실현 197

202 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 되지못하게되었을뿐만아니라, 러시아와구소련국가들의구심점으로기능했던바르샤바조약기구가해체된후 OSCE 역내힘의불균형이지속되어러시아의위기감은더욱고조되었다. 러시아와 NATO를중심으로한서방국가들간의갈등은다양한형태로나타났다. 9) 러시아는다수의동의를얻은의안에대해서도동의를유보하거나거부하는등의 NATO 확대에대한반감을표출하기도하였고, 2년마다개최되는정상회담은 1999년이스탄불회의를마지막으로아직열리지못하고있고, 매년실시되는각료이사회는선언문공표없이폐막되는경우도많았다. NATO의팽창에위기를느낀러시아와구소련동맹국들은 OSCE의포괄적개혁안을주장하였다. 사무국과지역임무단의중앙집권화와집단적합의에기초하도록하고, 기구의활동을인권문제대신인신매매, 테러, 비확산, 군비통제등의주제별안보현안에비중을둘것을주장하였다. 10) 하지만서유럽국가들은 OSCE 내독자적으로활동하는산하기구의자율성을축소하는것은러시아가독립국가연합 (CIS: Commonwealth of Independent States) 국가들의민주화에거부권을행사하려는의도로판단하고반대하였다. NATO와더불어 EU도탈냉전이후정치적통합과병행하여독자적인안보능력을강화하려는움직임을보였다. EU의독자적인안보공동체논의는이미냉전시기에진행되어왔지만, NATO가냉전시기유럽안보의주도적위상을차지하고있었기때문에그러한노력이가시화되지못하였다. 하지만탈냉전으로유럽의안보환경이급변하고새로운국제질서가형성되면서기존의경제적협 9) NATO 의확대와관련하여 NATO 와러시아는서로대립과적대적입장만취한것은아니었다 년러시아는 NATO 와 평화를위한파트너십 (Partnership for Peace) 에서명하였고, 1997 년에는러시아와 NATO 는상호관계, 협력, 안보에관한기본협정 (Founding Act on Mutual Relations, Cooperation and Security) 에조인하는등양측은합의점을찾는노력을보였다. 이는 NATO 확대에따른영향력상실과안보위협에서벗어나려는러시아의전략적선택으로볼수있으며, NATO 확대에대한러시아의완전한동의를의미하는것은아니라는점에서양측의갈등이재연될가능성은내포하고있다고할수있다. NATO- 러시아간협정은 NATO, The role of NATO and its partner countries: extending securuty in the Euro-Atlantic area, (Brussels: NATO, 2000), pp 참조. EU 또한 동유럽파트너십 (Eastern Partnership) 프로그램을추진함으로써동유럽국가들과의관계개선을시도하고있다. 10) 2001 년 12 월키르키스스탄비쉬켁 (Bishkek) 에서개최된 OSCE 회의에서인권을 테러리즘의대응원칙 으로규정한것도중앙아시아국가들의불만을고조시키는계기였다. 중앙아시아국가들은 OSCE 가대테러작전수행, 국경감시, 조직범죄, 마약밀매등의부문에서지원활동을수행하기를원했으나, 인권, 민주주의, 다원주의등과같은분야에집중되어있었기때문이다. Bischkec Programme of Action( ) /cio/2001/12/677_en.pdf ( 검색일 : ) 198

203 유럽안보협력기구 (OSCE) 의형성과정과정책적함의 의체에서벗어나정치적통합체로의변모가필요하게되었고, 이를위해독자적인안보능력의확보가수반되어야한다는인식이확산되었다. 여기에는소련붕괴후미국주도의 NATO가유럽의안보를책임지기보다유럽이주체적으로공동안보를담당해야한다는자각도작용했다. 1992년마스트리히트조약의체결로유럽연합 (EU) 이출범하면서공동외교안보정책 (CFSP: Common Foreign and Security Policy) 이채택되었다. CFSP는 EU의공동가치와이익의보존, 안보강화, 국제평화유지및협력증진, 민주주의와법치, 인권존중등을주목적으로하였다. 11) 이러한목적을수행하기위해공동방위및안보의제반문제가 EU의방위기구인서유럽동맹 (WEU) 과분담하기로결정되었다. 1997년암스테르담조약에서는 CFSP의조직과운영및활동방향이보다구체화되었다. 회원국들의공동이해가있는경우공동전략 (common strategy) 을취할수있게하였으며, 조기경보체제를도입하는등의사결정과정의효율성을높이기위한개선책이제시되었다. 또한고위대표부 (High Representative) 를창설하여 CFSP 의정책전반을전담하도록하였으며, CFSP의역할범위를이른바피터스버그임무로지칭되는인도적구호활동과위기관리, 분쟁지역평화유지및재건활동등의영역으로규정하였다. 코소보사태로유럽안보방위능력의문제점이드러나자보다실행력있는방위정책의필요성이부각되었다. 12) 이에 1999년헬싱키정상회담 (Helsinki Summit) 에서는신속대응군 (EUROFPR) 을편성하기로합의하였고, 2003년까지 60일내에 60,000명의군대를배치하고피터스버그임무를수행하기위하여최대일년동안군을유지할수있는능력을갖추기로결의하였다. 2003년브뤼셀정상회의에서는 EU의첫안보독트린인유럽안보전략 (ESS: European Security Strategy) 이채택되기에이르렀다. ESS는 911테러이후미국의일방주의, 이라크전쟁을둘러싼미국과의갈등, 테러및 WMD 확산등새로운안보환경에대응하기위해 EU가독자적인안보전략을수립한것이었다. 이처럼 EU는독자안보능력의강화라는측면에서지속적으로확대정책을추진하여왔다. 회원국의수도 1992년마스트리히트조약체결당시 12개국에불과했으나지속적으로회원국을확대하면서 2010년현재 27개국에이르게되었다. 마케도니아, 크로아티아, 터키가이미가입신청을하였고, 알바 11) 강원택 조홍식, 하나의유럽 : 유럽연합의역사와정책 ( 서울 : 푸른길, 2009), p ) Kurt R. Spillmann Joachim Krause, Kosovo: lessons learned for international cooperative security, (Bern Berlin: Peter Lang, 2000), p

204 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 니아, 보스니아-헤르체고비나, 몬테네그로, 세르비아, 코소보등이가입에관심을표명하고있다. 13) EU의확대는특히구소련국가들에집중되었는데, 이는 2004년이후현재까지의가입국 12개국중 10개국이이들국가였다는사실에서잘알수있다. EU는 2004년라트비아와에스토니아가 EU 가입조건인코펜하겐기준 (Copenhagen criteria) 14) 을충족시킬수있도록적극지원하기도하였다. 이처럼 EU는 NATO와는달리러시아와군사적대칭세력으로서의위상을가진것은아니지만 OSCE의안보영역과중첩되고있고점차그범위를넓혀가고있다는점에서 OSCE의기능약화의원인으로작용했다고할수있다. < 그림 1> OSCE 역내동맹과회원국분포 주 ) 2010 년 1 월현재자료 : 참조 13) ( 검색일 : ) 14) 코펜하겐기준은 1993 년중동부유럽국가들의회원가입을전제로만들어졌으며, 민주주의, 법치주의, 보편적인권, 소수자보호, 시장경제, 회원국으로서의의무수행능력등을내용으로한다. Fraser Cameron, The Future of Europe: integration and enlargement, (Abingdon: Routledge, 2005), p

205 유럽안보협력기구 (OSCE) 의형성과정과정책적함의 냉전시기 CSCE는미국과소련을중심으로양분되어있던유럽국가들에정치, 경제, 군사, 안보등다양한분야에서대화와협력의장을제공함으로써탈냉전과유럽통합에기여했다. 특히신뢰안보구축조치 (CSBMs) 의도입을통해각국의군사력및군사배치상황에대한투명성을제고시킴으로써동서양진영의군사적신뢰기반조성에기여했다. 나아가단순한신뢰구축조치의합의에그치지않고영공개방등신뢰구축조치의이행을검증할구체적검증체제를제도화함으로써유럽재래식무기감축조약 (CFE) 등군축협상을가능케한기반을마련하였다. OSCE는기구화의면모를갖춘이후유럽최대의포괄적안보기구로서유럽의안정과평화유지를위한중요한역할을했음에도불구하고협력안보의한계를보여주고있다. 유고지역의민족분쟁에대한 OSCE의무기력한대응, 보스니아와코소보등에서대규모인종학살을사전에방지하지못한점등은이러한협력안보의문제점을드러내는대표적인사례들이다. 탈냉전이후협력안보 (cooperative security) 는냉전시기의집단안보 (collective security) 에서탈피하여효과적인안보수단으로부각되었다. 협력안보는집단안보의개념과달리국가간안보가밀접하게연계되어있어어느한국가라도안보의위협상황에처하면자국의위협으로인식될수밖에없다는관점에서출발한다. OSCE는이러한협력안보를국가간차별적이해관계를대화와협상으로조율하여공동의안보이익을추구하기위한수단으로채택하였다. 하지만 NATO와 EU가적극적인팽창정책을추진하면서범유럽안보기구로서의위상을높여감에따라 OSCE는명목상의협의기구로점차그기능이주변화 (marginalization) 될수밖에없게되었고협력안보는유명무실한전략적수단으로전락하였다. 특히 OSCE 역내과반이상의유럽국가들이 NATO와 EU를구성하고있는상황에서다자채널로서 OSCE가갖는의미가위축될수밖에없었다. Ⅴ. OSCE 의개혁과제 : 구조적균형에서기능적균형으로 OSCE는미 소를중심으로한동서진영의이념적차이에도불구하고상호주권및국경불가침존중을통해참여국간신뢰를구축하고다양한분야의교류협력을증진하는등괄목할만한성과를보여주었다. 특히경제협력과인권, 201

206 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 인도주의에입각한상호교류와협력증진은동구공산주의국가의민주화에기여하였으며, 군사적차원에서도유럽상호균형감축회담 (MBFR), 재래식무기감축협상 (CFE) 에합의함으로써군비통제와군사적투명성확보에성과를보였다. 이러한포괄적안보협력의틀속에서가시적인성과를거둘수있었던것은역내정치적 군사적대칭성이유지되었기때문으로볼수있다. 정치적측면에서의대칭성은주권의평등, 내정불간섭이헬싱키최종의정서에국가간관계를규율하는기본원칙으로명시됨으로써역내국가들이경제력이나군사력의차이와상관없이동등한자격으로발언권과의결권을행사할수있는근거가되었다. 군사적측면에서도역내 NATO와 WTO의동맹체제하에서미 소간군사력의대칭성이확보되었다. 하지만이러한정치군사적대칭성은탈냉전을거치면서약화되는현상을보이기시작하였다. NATO는소련의해체로구심점을잃은중동부유럽국가들을회원국으로만들며이들지역의분쟁에개입하는등적극적인동진정책을추진하였다. 이처럼 OSCE가직면한위상약화는역학구도의측면에서이해될수있다. 탈냉전으로소련이해체되고동구공산권이해체되면서미국과러시아의세력균형이무너졌고, 동구공산주의국가들의구심점으로기능했던바르샤바조약기구가해체됨에따라러시아의입지는약화되었다. 반면, 유럽의유일한군사동맹으로남은 NATO는새로운국제질서에맞는역할을유럽지역분쟁의해결에서새로운길을모색하게되었다. NATO가동유럽으로확대함에따라러시아는이를최대위협요인으로인식하게되었다. 그루지아와의전쟁과남오세티아압하지아의독립지원등에서보듯이러시아가추구하는기본적인외교안보정책의방향은독립국가연합 (CIS) 에서지속적인영향력을유지하는것이다. 러시아는집단안보조약기구 (CSTO: Collective Security Treaty Organization) 등의다자협력체구성을통해그러한영향력을유지하려는정책들을추진하여왔다. 하지만 NATO와 EU의확대로러시아의위기의식이심화되고이들간갈등을조정할수있는 OSCE의기능이유명무실화되면서 OSCE가실질적인다자채널로서기능하기를기대하기가어렵게되었다. 15) 15) NATO 는러시아와의관계개선을위해 NATO 러시아협의회 (NATO-Russia Council) 를통해 NATO 와의협력증진을추진한바있고, 2008 년 6 월제안한신유럽안보구상, 러 EU 동반협력협정등관계개선을위한의사를보여왔다. 더욱이미국오바마정부의출범으로미국과의관계가개선되고있는점도긍정적인점이다. 하지만미국과러시아를중심으로 202

207 유럽안보협력기구 (OSCE) 의형성과정과정책적함의 문제해결의단초는구조적균형을상실한역내비대칭성을보완하거나대체할수있는방안의모색이필요하다고할수있다. OSCE 활동의구조적불균형및비대칭성을완화하기위한방안으로는고유의정체성 (identification) 을확고히한후이를기반으로역내기구와기능적연계를시도해야할것이다. OSCE는헬싱키최종의정서에서나타나듯이정치군사적영역뿐아니라경제, 환경, 과학, 기술과인권문제에이르기까지포괄적인의제를다루고있다. 의제의포괄적성격으로인해 OSCE는 NATO나 EU와중복된기능을수행하게되고, 특히 NATO의확대정책은 OSCE 기존의활동영역을위축시켜주변적이며부분적인역할만수행하는상황이다. 즉, 정치군사적안보는 NATO와 EU에이양되고 OSCE는구소련국가들의인권문제와민주화에국한되고있다. 보스니아-헤르체고비나의국제경찰임무단 (International Police Task Force) 활동의후속사업의경우 OSCE가가장적임기구임에도불구하고 EU에게로이양된것이대표적인사례이다. 또한분쟁조정이나해결을위한중요한결정들이 OSCE 회담에서결정되지못하며, 실행에있어서도부분적인역할만담당하여왔다. 보스니아내전종료로체결된 1995년 Dayton 협약, 1999년코소보 UN 안보리결의 1244, 2001년마케도니아협약은모두 OSCE가배제된채이루어졌고 OSCE는협약의부분실행으로만역할이제한되었다. 따라서역할범위와활동영역을세분화하여기구간장점을극대화할수있는범주에만국한시키는것이필요하다. 또한고유업무에대한자율성을확대하고그러한활동영역에서는자체규정을따를수있도록권한의범위를넓히는것도중요하다. OSCE 가치안, 국경관리, 인신매매와마약밀매및무기거래방지, 대테러자금지원봉쇄등국지적영역에활동을전담하는것을고려해볼수있다. 16) 단계별로는예방외교 (preventive diplomacy) 를통한분쟁위험지역에대한분쟁방지, 그리고분쟁후평화재건활동을독자적으로수행하는것이필요할것이다. 합의 (consensus) 에의한의사결정방식은시급한결정이요구되는사안의경우합의에도달하기어렵다는점때문에개혁의제로다루어져왔다. 특히다양한문 한역내국가들의이해관계가균형점을찾지못한다는점은 OSCE 가직면한가장큰문제라고할수있다. Heinrich Schneider, Bemühter Anlauf - unterbliebener Sprung: Die OSCE Reforminitiative und ihr Ergebnis documents/jahrbuch/06/schneider-dt.pdf pp ) Daan W. Everts, Die Zukunft der OSCE, OSCE Jahrbuch (2003), p

208 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 화적, 종교적이질성을가진국가들로구성된 OSCE의특성상합의제방식이신속한의사결정에제약으로작용하고있다는점은단점으로지적된다. 하지만모든회원국의의견이수렴되기때문에공감대가형성되어의사결정의정당성 (legitimacy) 을획득할수있다는장점을간과해서는안될것이다. 17) 무엇보다합의방식이모든국가가국력의차이와무관하게동등한권리와의무를가진다는평등의이념을반영하기때문에국가간결속력을제고할수있다는점, 그리고어느한국가도반대하면통과되지못하기때문에러시아나구소련회원국들에게민감한인권관련사항들이의제화될수있는여지를만들어준다는점등을고려할때유지하는것이바람직할것이다. OSCE 고유의정체성을분명히함과동시에역내다자협력기구인 NATO, EU와의 기능적연계 (functional linkage) 가강화되어야한다. OSCE의비대칭성은탈냉전후나타난비대칭적구조에서기인하는문제로볼수있으므로활동영역간의균형속에서해결방안을모색할수있을것이다. 예컨대, 군사적수단이필요할경우 NATO가담당하고대외원조, 무역제재, 시장규제와같은경제적조치가필요할때 EU가담당하며, OSCE는분쟁발생이예상되는국가에서예방외교를펼치고분쟁발생지역의질서확립과민주주의인권증진등의재건사업과정상화에총력을쏟는방식으로 3개기구가유기적으로역할을분담하는메커니즘이제안될수있다. 하지만각각의기구가어느한기구에예속되지않고모두대외적으로는독자적인활동영역을갖는행위주체로서기능하여야할것이다. 독자적인행위주체라고해도서로경쟁관계에있는것이아니라상호기능적으로보완적역할을수행하는것이다. EU는 OSCE의군비통제에관한노하우와이분야에서실효성을거두기위해서도 OSCE의광범위한기구틀이필요할수밖에없다. 18) 또한정부와소수민족간갈등문제는 OSCE의분쟁예방활동의강점이라할수있다. NATO의경우군사적수단을보유하고있기때문에테러와같은군사적안보위협에대한개입에우선적의미를부여할수있다. 이처럼 OSCE, NATO, EU 모두각각의기구가장점을보이는분야를전담하는방안이 NATO나 EU 확대에따른대결구도도희석될수있고 17) 허문영외, 한반도비핵화와평화체제구축전략 ( 서울 : 통일연구원, 2007), p ) Hans-Georg Ehrhart, Die EU und die OSCE, Werner Weidenfeld Wolfgang Wessels (eds.), Jahrbuch der Europäischen Integration 2007, (Baden-Baden: Nomos, 2008), pp

209 유럽안보협력기구 (OSCE) 의형성과정과정책적함의 러시아와의갈등도해결하는방안이될것이다. 19) 기능적연계의측면에서지리적불균형을극복하고주제중심의접근법을원용하는방안도제시될수있다. OSCE의활동이카프카스와중앙아시아의구소련국가들에편중되어이들국가에대한인권문제, 선거감시활동이내정간섭으로비춰지고있는것이사실이다. 물론유럽의안보환경이지리적불균형에기초하기때문에불가피한측면이있지만, 이러한문제를최소화하기위한방안을고민해볼필요가있다. 예컨대불법무기나인신매매, 마약밀매등의문제는 발생국 / 제조국, 통과국, 최종도착국 모두를포함하여활동의범주를넓힌다면지리적으로특정국가에만해당되는것을어느정도막을수있을것이다. 이와더불어인권이나인도주의분야에서제기되는내정간섭의문제는지역사무소책임자의임명에당사국과협의, 프로젝트수행전당사국과충분한의견절충등을통해상당부분해결될수있을것이다. 20) Ⅵ. 동북아안보협력체구성에대한함의 동북아에서도다자간안보협력기구를구축하기위한논의들은활발하게진행되어왔으며, 다자안보협력기구가없었던것은아니다. OSCE와같은정부차원의다자안보기구로서 1993년우리정부가제안한 6개국협의체인동북아다자안보대화 (NEASED) 가있고, 북핵문제해결을위한 6자회담의 2 13합의에따라 5개실무그룹의하나로설치된동북아평화안보체제 (NEAPSM: Northeast Asia Peace and Security Mechanism) 가있다. NEAPSM은 2007년두차례개최된바있고, 미국오바마정부출범후 2009년 2월모스크바에서제3차회의가있었다. 하지만실질적인합의를도출하는등성과를보이지는못하고있는 19) 구소련지역에서서방의인권문제개입이집중되자러시아는 1975 년헬싱키에서협의된 OSCE 3 개기본원칙의균형을강조하였다. OSCE 개혁은왜필요한가 (Зачем нужна реформа ОБСЕ) ( 검색일 : ) 20) 또다른해법은주제중심의접근법 (thematic approach) 을채택하는것이다. 의제설정에있어서특정국가에취약한이슈보다는교육, 환경, 기아, 전염병, 불법이민등범유럽적의미를갖는주제로접근하는방법이다. Wolfgang Zellner, Asymmetrische Sicherheit in Europa und die Aufgaben der OSCE, 03/Zellner.pdf pp

210 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) 실정이다. 다자안보협력기구가동북아의현실에정착된다는것은쉬운문제가아니다. 더욱이여전히북핵문제를둘러싸고동북아는 탈냉전속의신냉전 21) 의첨예한긴장국면이지속되고있다는점은안보협력기구의구축을어렵게하고있다. 동북아에서안보협력체가역내협력안보를추동할수있는구심점으로서의정착되기어려운이유로역내정치문화적이질성, 다자주의경험의부재, 냉전구도의잔존, 국가간이익균형의부재등으로지적된다. 22) 하지만보다근본적이며본질적인이유는환경적 구조적요인에있다. 협력체구성에대한역내강대국인미 일 중 러의이해관계가상이하기때문에균형점을찾기어렵다는점에있다. 미국은한국, 일본과체결한쌍무적양자동맹의기초위에동북아에서지속적으로영향력을확대하려고하고, 중국은이러한미국의영향력확대를억제하고일본의군사대국화를견제하려고한다. 또한일본으로서는미일동맹을강화하면서전략적역할을강화하려고한다. 여기에러시아는일본과의영토소유권을둘러싼긴장상황, 동북아에서는냉전체제이래여전히쌍무적동맹관계에기반을두고있고, 이러한안보체계는양자적수단에의해서안보를확보하려고하기때문에다자안보에대한유인이조성되지못하는것이다. 더욱이이러한안보의불확실성과불안정성을가중시키는것은북핵문제이다. 북핵문제를둘러싸고미국과북한의이해관계가다르고강대국간에도이해관계의접점을찾기어렵다. 이처럼국가간이익의균형점을찾기어렵고양자동맹의견고성이다자안보협력체의출범에장애로작용한다고할수있다. 즉, 공동안보를지향하지만쌍무적성격을강하게나타내고있어다자적안보협력체의구성을어렵게하는것이다. 유럽의경우, 미국과소련의냉전체제안정화의필요성, 동서각진영의상호영향력유지라는전략적이해와목표가균형점을가질수있었기때문에 CSCE라는다자안보회의체의출범이가능했다. 하지만 21) 지효근, 동북아다자안보협의체구성방안에관한연구 - 유럽안보협력회의와아세안지역포럼사례를중심으로, 군사논단 제 51 호 (2007 년가을 ), p ) 이와관련하여조성렬, 동북아안보레짐의구축전망 : 냉전기유럽과현시기동북아의안보레짐의조건비교, 동아연구 제 21 권제 21 호 (2009); 지효근, 동북아다자안보협의체구성방안에관한연구 : 유럽안보협력회의와아세안지역포럼사례를중심으로, 군사논단 제 51 호 (2007); 허문영, 한반도비핵화와평화체제구축전략 ( 서울 : 통일연구원, 2007); 정은숙, 유럽안보협력기구 (OSCE) 각료회의 : 쟁점과이견 ( 성남 : 세종연구소, 2008); 서보혁, 다자안보협력의제도화경로 : C/OSCE 의경험과동북아적용방안연구, 국제정치논총 제 49 집 2 호 (2009) 참조. 206

211 유럽안보협력기구 (OSCE) 의형성과정과정책적함의 탈냉전으로이러한세력균형과힘의대칭성이무너지게되자협력안보가제대로실행되지못하는분열의양상을보이고있다. 이러한관점에서볼때쌍무적동맹관계가비대칭적으로형성되어있는동북아상황에서세력균형과힘의대칭에근거한다자안보회의체의성립은현실적인접근법이라고할수없다. 따라서 OSCE의경험이동북아에적용되기위해서는구조적제약요인을어떻게극복하느냐에달려있다고할수있다. OSCE가제도화의단계에접어든이후회원국의관심에서이탈하여응집력의약화를보여준것은무엇보다 NATO와 EU의확대에있다. OSCE와역할과기능에서중첩되어영향력을확대하는 NATO와 EU의확대는 OSCE의위상과기능을위축시켰고, 이로인한미러간첨예한대립상황은협력안보의실패를초래한것이다. 이점은동북아안보협력기구의구축에있어서우리에게시사하는바가크다. 동북아안보협력기구의설립도기존의다자간안보협력기구와경쟁하기보다는기능적으로보완하고공조하는메커니즘이되어야할것이다. 즉동북아에서는기존양자동맹이나다자기구간역할과기능을효율적으로연계하는데초점을두는것이중요하다. 한국과일본의경우미국과의양자동맹을안보정책의주축으로삼고있고, 북한도중국, 러시아와전통적인안보동맹관계를유지하고있기때문에양자동맹을약화시킬수있다는우려가적극적인참여를가로막는장애가될수있다. 23) 따라서이글에서는동북아협력안보회의 (CSCNA: Conference of Security and Cooperation in Northeast Asia) 와 CSCNA 산하동북아신뢰구축포럼 (NEACBF: Northeast Asian Confidence-Building Forum) 을제안하고자한다. NEACBF는비전통적, 비군사적영역에서신뢰구축을위한긍정적인안보환경을조성하고, 이를토대로 NEAPSM는정치군사적현안을의제화하고해결점을모색하는의제에따른기능적연계구조라고할수있다. NEACBF가다룰수있는의제의범위는회원국모두가공동의이익과관심을유발하고상호이익의균형적배분을기대할수있는경제개발, 기아, 과학기술, 환경, 문화교류등으로국한하며, NEAPSM는군비통제, 영토문제, 북핵문제, 민주화, 인권등과같은민감한분야의안보쟁점을담당하는것이다. 특히, NEAPSM의경우 23) 한평석, 동북아안보레짐형성연구 : OSCE 의경험을중심으로, 사회과학연구 제 10 권제 2 호 (2003), p

212 외교안보연구 제 6 권제 1 호 ( ) < 그림 2> 동북아협력안보회의 (CSCNA) 의기능적연계구조 자료 : 필자구성 정치군사적의제중에서도당면과제와장기과제를분류하여당면과제는부패, 테러, 해상안전등의과제는당면과제로설정하고, 인권, 민주화와같은분야는장기과제의영역으로보고당면과제에대한논의를우선적으로추진할필요가있다. 분쟁의단계별활동범위에있어서는 NEAPSM이분쟁예방, 분쟁의해결및조정, 분쟁후복구등모든단계를포괄하고, NEACBF는분쟁의해결및조정단계에집중하게된다. 그리고 CSCNA는산하독립적인활동범위를갖는 NEACBF와 NEAPSM을조율하고지원하는매개체의역할을하는것이바람직하다. 역내신뢰구축과협력증진이이루어지면군사안보적이슈로까지자연스럽게확대하는접근법이유용할것이다. 즉, 경제 사회 문화등저위정치분야에서정치 군사안보의고위정치분야로파급되는확산효과 (spill-over effect) 가유도되는것이다. 24) 24) 이와유사한기능주의적접근은이미 1970 년대부터남북통합의접근방법으로등장한바있다. 기능주의적접근은비정치적분야, 즉경제, 문화, 사회등의제분야의통합이자연 208