¾ÈÀü °ü·Ã Á¾ÇÕÁ¤Ã¥¿¬±¸ ¼º°ú¹ßÇ¥È¸.PDF

Size: px

Start display at page:

Download "¾ÈÀü °ü·Ã Á¾ÇÕÁ¤Ã¥¿¬±¸ ¼º°ú¹ßÇ¥È¸.PDF"

주아 어금
6 years ago
Views:

1 :00

3 Program 등 록 09:40~10:00 등록 / 준비 개회식 10:00~10:10 개회사강은봉경제 인문사회연구회사무총장 축 사남형기국무조정실안전환경정책관 [Session 01] 안전거버넌스 10:10~11:05 사회이창원한성대학교행정학과교수 (55 ) 발 표 안전혁신마스터플랜 기본방향및 주요해외사례 안전관련국가체계의거버넌스재설계방안 해양재난수색구조체계개선방안 윤건 한국행정연구원행정관리연구부초청연구위원 이원희한국조세재정연구원공공기관연구센터소장 목진용한국해양수산개발원해양연구본부본부장 토 론 이정희서울시립대학교행정학과교수 박두용한성대학교기계시스템공학과교수 손경호해양경비안전교육원경정 휴식 (10 )

4 [Session 02] 안전산업 11:15~12:10 사회윤광준차세대융합기술연구원국민안전융합기술연구센터소장 (55 ) 발 표 민간위임 위탁안전점검실태분석및 개선방안 재난안전관리분야별현장종사자의직업능력강화방안 안전산업국내외시장분석및향후과제 이광희 한국행정연구원국무조정연구부부장 김상호한국직업능력개발원미래인재 자격연구본부연구위원 박광순산업연구원성장동력산업실선임연구위원 토 론 양성호국무조정실안전정책과과장 김영희한국방재협회인적자원개발실실장 이영환한국건설산업연구원건설관리연구실연구위원 오찬 (12:10~13:30) [Session 03] 안전문화 13:30~14:40 사회김성배숭실대학교행정학과교수 (70 ) 발 표 재난발생시취약계층사회보장대책 강신욱 한국보건사회연구원 사회정책연구본부연구위원 기술사회시스템의회복탄력성향상을위한기술영향평가개선방안 안전부담 비용수용문화확산방안연구 국민안전의식실태분석및안전문화기반조성방안 서지영과학기술정책연구원미래연구센터연구위원 이준한국교통연구원국가교통안전재난연구단부연구위원 이도석한국행정연구원국무조정연구부부연구위원 토 론 이은애전국재해구호협회배분사무국차장이원근국회입법조사처입법조사관이용재중앙대학교사회기반시스템공학부교수김현주국립재난안전연구원안전연구실연구관

CONTENTS Session 01. 안전거버넌스 1 발표토론 1. 안전혁신마스터플랜 기본방향및주요해외사례 3 윤건 / 한국행정연구원 / 행정관리연구부초청연구위원 2. 안전관련국가체계의거버넌스재설계방안 29 이원희 / 한국조세재정연구원 / 공공기관연구센터소장 3. 해양재난수색구조체계개선방안 81 목진용 / 한국해양수산개발원 / 해양연구본부본부장 1.

5 CONTENTS Session 01. 안전거버넌스 1 발표토론 1. 안전혁신마스터플랜 기본방향및주요해외사례 3 윤건 / 한국행정연구원 / 행정관리연구부초청연구위원 2. 안전관련국가체계의거버넌스재설계방안 29 이원희 / 한국조세재정연구원 / 공공기관연구센터소장 3. 해양재난수색구조체계개선방안 81 목진용 / 한국해양수산개발원 / 해양연구본부본부장 1. 이정희 / 서울시립대학교 / 행정학과교수 115 안전혁신마스터플랜 기본방향및주요해외사례 2. 박두용 / 한성대학교 / 기계시스템공학과교수 119 안전관련국가체계의거버넌스재설계방안 3. 손경호 / 해양경비안전교육원 / 경정 123 해양재난수색구조체계개선방안 Session 02. 안전산업 127 발표토론 1. 민간위임 위탁안전점검실태분석및개선방안 129 이광희 / 한국행정연구원 / 국무조정연구부부장 2. 재난안전관리분야별현장종사자의직업능력강화방안 157 김상호 / 한국직업능력개발원 / 미래인재 자격연구본부연구위원 3. 안전산업국내외시장분석및향후과제 187 박광순 / 산업연구원 / 성장동력산업실선임연구위원 1. 양성호 / 국무조정실 / 안전정책과과장 247 민간위임 위탁안전점검실태분석및개선방안 2. 김영희 / 한국방재협회 / 인적자원개발실실장 251 재난안전관리분야별현장종사자의직업능력강화방안 3. 이영환 / 한국건설산업연구원 / 건설관리연구실연구위원 255 안전산업국내외시장분석및향후과제

6 Session 03. 안전문화 재난발생시취약계층사회보장대책 261 강신욱 / 한국보건사회연구원 / 사회정책연구본부연구위원 발 표 2. 기술사회시스템의회복탄력성향상을위한기술영향평가개선방안 291 서지영 / 과학기술정책연구원 / 미래연구센터연구위원 3. 안전부담 비용수용문화확산방안연구 325 이준 / 한국교통연구원 / 국가교통안전재난연구단부연구위원 4. 국민안전의식실태분석및안전문화기반조성방안 355 이도석 / 한국행정연구원 / 국무조정연구부부연구위원 1. 이은애 / 전국재해구호협회 / 배분사무국차장 383 재난발생시취약계층사회보장대책 토 론 2. 이원근 / 국회입법조사처입법조사관 387 기술사회시스템의회복탄력성향상을위한기술영향평가개선방안 3. 이용재 / 중앙대학교 / 사회기반시스템공학부교수 391 안전부담 비용수용문화확산방안연구 4. 김현주 / 국립재난안전연구원 / 안전연구실연구관 395 국민안전의식실태분석및안전문화기반조성방안

7 안전관련종합정책연구 성과토론회 01 S e ssio n 안전거버넌스 안전혁신마스터플랜 기본방향및주요해외사례 안전관련국가체계의거버넌스재설계방안 해양재난수색구조체계개선방안

9 1 발표 안전혁신마스터플랜 기본방향및주요해외사례 윤건 한국행정연구원행정관리연구부초청연구위원

11 요약 우리나라의기존안전관련최상위계획은총체성, 실효성등부족 주요선진국의특징은상향식계획, 계획간연계성, 높은실효성 제도, 인프라, 의식 행태의총체적개념으로서의안전문화활용을통한안전혁신 안전혁신마스터플랜의총체성, 실효성, 통합성, 조정성, 협력성, 전문성지향필요 연구개요 ㅇ연구목적, 내용, 방법 - 안전혁신마스터플랜의기본방향과주요해외사례제시 * 안전혁신마스터플랜에대한개념적이해, 우리나라와주요국 ( 미국, 독일, 일본 ) 의안전관련최상위계획분석, 안전혁신을위한안전문화논의검토, 안전혁신마스터플랜의기본방향제시 - 문헌분석, 비교사례분석, 전문가인터뷰조사등실시 안전혁신마스터플랜에대한개념적이해 ㅇ안전의개념과범위 - 다양한유사개념 ( 재난, 위험, 위기, 위해, 비상, 보안등 ) 활용으로안전범위확정어려움 * 본연구에서는재난및안전관리기본법과안전행정부및소방방재청등재난안전관련정부조직의기능및정책등을고려하여재난개념을포함하는광의적의미로활용

12 - 혁신은새롭게하는것을의미하며안전혁신은안전이국가사회의최상위가치가되도록정부, 기업, 시민사회를포함하는전국가적요소들이새롭게되는것의미 - 마스터플랜은최상위계획을의미하며안전혁신마스터플랜은안전혁신을이루기위한기본적청사진으로서의최상위계획으로국가사회의안전정책관련요소가포괄적으로담기게됨 우리나라의안전관련최상위계획사례 ㅇ우리나라안전관련최상위계획의변화 - 자연재난중심의방재기본계획 (1968년), 인적재난중심의국가재난관리계획 (1996년), 두계획을포괄한국가안전관리기본계획 (2005년, 2009년 ) 으로발전 * 국가안전관리기본계획은두차례수립되었으며, 1차계획은정부주도의재난중심의계획, 2차계획은민관협치의거버넌스및안전관점강화 - 우리나라안전관련최상위계획은총체성, 실행성, 통합성및조정성, 협력성, 미래지향성, 전문성등부족 * 총체성 : 여러다양한요소들이유기적연계성없이포괄 * 실행성 : 최상위계획과하위계획, 정책, 사업간연계부족, 형식적계획 * 통합성및조정성 : 다양한재난안전담당행정 공공기관간통합및조정 * 협력성 : 여러이해관계자, 특히안전관련민간의기업, 시민사회와의협력 * 미래지향성 : 새로운상황에의유기적대응 * 전문성 : 안전관련담당자및조직의전문성 주요국안전관련최상위계획의특징 ㅇ미국 - 미국은국토안보부의국가대비가이드라인, 국토안보를위한국가전략등의계획과이러한계획의실행전략적성격을

13 갖는 NIMS나 NRF 등이있음 * 안전까지포괄하는계획은없고민간의역할과임무가강조되며, 계획이후지속적평가가이루어지는특징이있음ㅇ독일 - 주정부내무장관회의 (IMK) 의국민보호신전략사례가있음 * 지방정부가중심이되어계획이수립되며따라서계획의실행력이높음ㅇ일본 - 우리나라와유사한방재기본계획이있음 * 통합성과개별성의조화, 실효성확보, 직관성및간소성, 미래지향성등 안전혁신마스터플랜의기본방향제시 ㅇ세월호대통령담화문은안전관련총체적혁신지향 - 안전관련제도적측면, 인프라적측면, 의식ㆍ행태적측면포괄하고있어총체적관점의안전혁신의도ㅇ총체적관점으로서의안전문화논의검토필요 - 초기안전문화논의는단순한안전관련의식ㆍ행태적측면이강조되지만최근에는제도와인프라적측면까지포괄하는총체적개념으로발전ㅇ안전혁신마스터플랜은주체, 대상, 과정등을고려해야함 - 안전혁신의주체는공공주체와민간주체로구분됨 - 안전혁신의영역 / 대상은안전문화의관점에서안전제도, 안전인프라, 안전의식ㆍ행태를포괄함 - 안전혁신의과정적측면에서일정한원칙과전략으로서통합성및조정성, 협력성, 유연성및미래지향성, 전문성등필요ㅇ특히안전혁신마스터플랜은실행력을갖춰야함 - 이를위해지방자치단체나공공기관등의적극적참여, 계획이후의지속적평가와개선, 계획의현장적용성제고,

14 안전관리계획과재난관리계획의분리등필요 - 특히안전혁신마스터플랜은안전관련최상위계획으로서국가안전관리기본계획보다상위의별도계획으로운용필요

15 제1장서론 제 1 절연구의목적과필요성 세월호사건을계기로우리나라재난안전의전반적취약성이드러나면서이에대한해소가전국가적우선순위가되고있다. 또한국내외적으로재난안전의패러다임이변화하고있다. 이와같이세월호사건에서드러난우리나라의재난안전의총체적문제를해소하고변화하는재난안전패러다임에적극적으로대응하기위해정부는혼신의노력을기울여야할것이다. 이러한정부차원의총력대응을위해서는이의기초가되는청사진으로서의 안전혁신마스터플랜 이우선적으로구축될필요가있다. 이에본연구에서는국가전체적으로재난안전분야의중장기적도약을위한정책목표와주요과제제시로서의 안전혁신마스터플랜 구축을위한기본방향제시를목적으로하였다. 제 2 절연구의내용과범위 이러한연구목적을달성하기위한연구내용은안전혁신에대한이론적논의, 우리나라의안전관련최상위계획의한계분석, 미국ㆍ독일ㆍ일본등안전관련주요선진국의안전관련최상위계획사례분석및시사점제시, 안전혁신마스터플랜의기본방향제시등이다. 이연구는연구방법으로문헌및사례조사방법을활용하였다.

16 제2장안전혁신에관한이론적논의 제 1 절안전의개념과범위 안전은인적, 물적피해로부터자유로운것이고, 안전관리란사람이안전하도록관리하는것을의미한다. 사고는인적, 물적피해를가져온다. 재난역시인적, 물적피해를가져온다. 따라서광의의의미에서의재난은사고개념과구별되지않는다. 그러나일반적으로재난은협의의의미에서심각한정도의인적, 물적피해로이해되므로, 여러사고중에서도일정규모이상의특별사고에해당한다고볼수있다. 따라서협의의재난은사고개념에포함된다고할수있다. 현재재난및안전관리기본법상안전은재난의개념을포괄하는것이일반적이다. 재난및안전관리기본법이외의안전관련법을검토해보면기술및산업분야, 교통분야, 보건분야뿐만아니라재난, 안보의영역까지확대된다. 제2차국가안전관리기본계획의경우재난보다는안전에초점을맞추면서안전개념이재난개념을포괄하고있다. 안전행정부안전관리본부는안전정책국, 재난관리국, 비상대비국으로구성되어있어협의의안전기능뿐만아니라, 재난관리, 비상대비기능까지수행하므로광의의안전개념을전제하고있다. 안전행정부는안전사회실현을위해국민안전컨트롤타워구축, 4대악근절, 취약계층안전대책마련, 재난및위기상황신속대응등을목표로하는데, 이는협의의안전정책뿐만아니라재난정책, 위기관리정책, 심지어복지적관점까지포괄하고있다. 국외의여러나라들은각나라의맥락에따라안전의개념을다양하게이해하고있고따라서안전의범위도서로상이하다. 스웨덴의 기능화사회 (functioning society) 라는안전전략은위험에서출발하지만그결과로서민주주의나법질서, 인권이나자유와같은인류보편적가치가유지되는차원으로확장된다. 이연구에서는 재난및안전관리기본법 상의 안전관리 에관한사항으로안전행정부 ( 안전관리본부 ) 및소방방재청의주된업무를기준으로한다.

17 제 2 절혁신과안전혁신 혁신은새로운아이디어를도입해과거의것을변화시키려는시도를의미한다. 조 직이혁신을추진하는이유는새로운아이디어를도입함으로써조직을변화시키고목표를달성하기위함이기때문에혁신의목적은변화자체에있는것이아니라변화를통한성과달성에있다. 정부혁신은공공분야에새로운아이디어를도입하여공공부문에변화를일으키기위해도입되었으며, 일반적인조직혁신과마찬가지로일차적으로는정부내부의변화를일으키고, 이를토대로행정서비스와정부의정책산출에효과성을높이기위해도입된다. 혁신을통한조직의전반적인성과향상을위한모델에서는조직문화와최고관리자의리더십이가장중요한조직성과의영향관계에있다. 안전혁신은 안전 이라는아이디어를도입, 국가의근본적인개선을통해보다안전한대한민국을구현하는것을말한다. 제 3 절안전혁신과마스터플랜 계획은다양한형태로존재한다. 대상기간별로는 1년이하의단기계획, 3-7년기간의중기계획 10년-20년기간의장기계획, 지역수준에따라하나의행정구역단위에서이루어지는지방계획, 수개의권역을범위로이루어지는지역계획, 국가전체를대상으로하는국가계획, 복수의국가와국제적수준에서이루어지는국제계획, 계획의위계에따라가치와규범을선언하고하위계획들을조정하는최상위의마스터플랜 ( 근본계획 ), 실행의구체적인내용을정하는실행계획, 실행의구체적인내용을실제실천하는행동계획등으로구분할수있다. 안전혁신마스터플랜은고도성장한대한민국을안전한대한민국으로혁신하기위한최상위의근본계획을말한다. 마스터플랜은다양한실행계획과행동계획이반영해야할가치와근본규범들을정립하여하위계획의방향을제시해주고, 이들하위계획간의정합성과체계성을높이기위한기본언어와용어를정비하며, 각위계간체계를정비하기위한기본원칙들로구성된다.

18 제3장우리나라안전관련최상위계획사례분석 제 1 절우리나라국가안전최상위계획 우리나라안전관련최상위계획의효시는자연재해중심의 방재기본계획 이라고할수있다. 1967년 풍수해대책법 이제정되면서방재기본계획제도가확립된다. 그리고 1995년 4월 대구지하철공사장도시가스폭발사고, 6월 삼풍백화점붕괴사고 와같은대형인적재난발생으로제정된 재난관리법 상국가재난관리계획이수립된다. 국가재난관리계획 ( ) 은화재나붕괴, 폭발과같은인적재난중심이었고, 방재기본계획은자연재난대응중심으로수립되었다 ( 중앙안전관리위원회ㆍ행정안전부, 2009). 이는태풍루사 (2002년), 대구지하철사고 (2003년) 와같은초대형재난이지속적으로발생하자 2004년 6월 재난및안전관리기본법 이제정되고소방방재청이출범하였고, 기존의방재계획과재난관리계획이 안전관리계획 으로통합되었다. 제1 차계획은재난관리의 4단계로서예방 / 대비 / 대응 / 복구의단계적과정을분명하게정리하였다는점에서한단계진화한의미가있다고할수있다. 제2차계획은기존 1차계획이가지고있는자연ㆍ인적재난대응중심의관리의범위가 전반적안전분야 로확장되었고, 1차계획이정부조직의일사분란한명령과통제시스템 ( 계층제 ) 의강화를강조한반면, 2차계획은다양한이해당사자의 참여 ( 네트워크 ) 를강조한측면이크다. 이러한기존안전관련최상위계획을검토해보면다음의문제를확인할수있다. 첫째, 기존안전관련최상위계획은총체적접근이부족하였다. 우선제도중심의계획이라는한계가있다. 또한안전관련최상위계획에는제도, 의식및행태, 인프라등이단순히물리적으로포함되어있을뿐하나의일관된시너지적융합성이부족하였다. 둘째, 계획의통합성과조정성이매우떨어졌다. 실제부처단위의안전관리계획은부처간긴밀한연계없이개별적으로작성되었다. 셋째, 이러한계획들은다양한이해당사자들을포괄하는협력성이부족했다. 재난관리책임을맡고있는다양한

19 공공기관들사이의협력도부족했지만, 특히민간과의협력은매우부실했다. 넷째, 계획의전문성이부족했다. 안전관리에는상당한전문성이필요하지만, 대부분의계획입안작업이행정관료중심으로진행되면서, 안전에대한전문적고려보다는행정편의적계획이양산된측면이강하다. 이러한문제는계획의유연성및미래지향성을떨어뜨렸고, 궁극적으로계획의실행력을약화시켰다. 다섯째, 가장중요한문제로계획의실행력이매우약했다. 다른계획과의연계가부족했고, 평시혹은위기시계획활용이매우미흡했다. 평가를통한개선노력이부족했다. 실제풍수해방재계획 ( 수해방지종합대책 (2000), 범정부적수해방지대책 (2003), 기후변화대응재난관리개선종합대책 (2011) 등 ) 사례를분석해보면내용이반복된다. 제 2 절우리나라국가안전최상위계획과지방자치단체안전계획의연계 우리나라안전관련최상위계획은하위계획과의연계가부족하다. 우선지방자치단체안전계획과의연계를살펴보자. 우리나라는국가단위중앙계획과지역단위의지방계획의연계체제를도입하고있다. 중앙정부의국가안전관리기본계획에따라지방정부는시도및시군구안전관리계획을작성하게된다. 이는엄밀한의미에서는중앙단위의계획과유리된상태의중앙정부위주의계획수준이라할수있다. 시도안전관리계획수립업무는지방자치단체의특성의반영이부족하기때문에업무비중이높지않다. 특히시도및시군구의재난관리부서의타부서대비상대적위상약화와인력의잦은이동으로인해안전관리계획수립뿐만아니라재난관리업무수행에어려움이있다. 그리고안전관리계획의내용자체가복잡하고, 내용이매우어려우며, 실질적으로재난관리업무를수행하는데필요한실무적인내용과는상이하게수립된다. 이는시도 / 시군구안전관리계획의낮은실효성으로연결된다. Plan-DO-See-Feedback 의체계가미약하하여계획만있고이에따른평가와환류가없다. 대부분의시도및시군구에서는안전관리계획의활용도가낮다. 안전관리계획이너무포괄적이며, 재난유형별로구분되어있어실제재난관리업무수행에어려움이있다. 따라서해당기관의특성을담아낼수있는안전관리계획을수립해야한다. 시도안전관리계획수립지침의개선을위해서는시도안전관리계획은국가안전관리기본계획을기반으로하되, 지역의특성을반영할수있어야한다. 또한국가안전관리계획수립시계획수립과관련된 TF 또는협의회구성과전문가활용을통해체계적으로수립해야한다. 그리고현재의형식적인안전관리계획을해당기관의주요업무추진계획상의계획과연계ㆍ통합시켜야한다. 최근서울시안전관리기본계획은지역의특성을반영한상향식의계획으로우리

20 나라안전관련최상위계획의실효성제고방안을제시함에있어중요한함의를제시하고있다. 서울시안전관리계획은각종재난및사고로부터시민의생명ㆍ신체ㆍ재산을보호하기위하여재난및안전관리의기본방향을설정하는서울의특성인도시에적합한도시안전분야중장기종합계획이다. 서울시안전관리계획수립과정을보면기존의담당자가시간에쫓겨취합하는방식과는다르게내외부환경분석을통한핵심적사안에집중한다. 또한상향식참여를중시하였다. 안전관리계획작성과관련하여총46개유관부서ㆍ기관ㆍ단체, 시민ㆍ전문가참여하여전문가자문, 의견수렴등총 17회를시행하였으며앞으로도지역주민이참여하는지역복구위원회를구성하여운영할계획이다. 서울시안전관리계획은 4대추진전략과서울시에서발생가능한각종재난및사고유형 66종에대한종합대책으로구성되며, 특히 66종중, 발생빈도와피해규모가크고, 집중적인대비가필요한재난및사고 17종 ( 풍수해, 산사태, 기상이변, 시설물안전사고, 화재등 ) 에대해서는집중관리대상으로특별관리한다. 또한계획의실효성을담보하기위해도시안전분야의정책ㆍ계획을총괄하는컨트롤타워를구성하고운영하기로하였다. 안전관련최상위계획과지방자치단체의안전관련계획간연계를위해서는다음사항이고려되어야한다. 먼저우리의계획체계에있어계획수립주체, 계획과정, 계획내용, 계획집행에있어전략적인계획방식의도입이필요하다. 전략계획은무엇보다도지도자나의사결정자로하여금전략적으로사고하고행동할것을강조하고있다. 계획과정에있어전략계획은외부와내부의탐색과조직이나지역사회에많은영향을끼치는요인들의분석이강조될필요가있다. 그리고다수의공개적인공청회와간담회의개최, 시민들에대한홍보와의견조사등을적극적으로도입해야한다. 계획내용에있어경쟁이나문제해결을강조해야하며, 성공의비전의제시로유용한긴장을조성해서, 장애를극복하며계획의실현성을높이도록해야한다. 특히안전과관련하여지방자치단체가전략적계획을수립하기위해서는다음사항이우선적으로고려되어야한다. 첫째, 참여에대한단체장의적극적인관심과의지가필요하다. 둘째, 해당자치단체의임무와목표의명확한설정이필요하다. 셋째, 전략적과제의개발및우선순위의결정이필요하다. 넷째, 평가체계와의연계가필요하다. 제 3 절우리나라국가안전최상위계획과공공기관안전계획의연계 우리나라국가안전최상위계획은공공기관안전계획과의연계도낮다. 이하에서는공공기관이관여하는안전계획으로서국가교통안전기본계획, 시설물의안전및유지관리기본계획, 철도안전종합계획, 국가해사안전기본계획, 가스안전관리에관한기본계획등의사례를분석한다.

21 국가교통안전기본계획은교통안전법제15조에따라수립하는도로, 철도, 항공, 해양등교통분야의안전계획중최상위계획으로국토해양부를중심으로한관계부처가합동으로수립한다. 제7차국가교통안전기본계획은교통안전공단, 한국철도기술연구원, 한국항공진흥협회, 선박안전기술공단등이참여하였으며교통안전공단이주된역할을하고있다. 시설물의안전및유지관리기본계획은시설물의안전관리에관한특별법제3 조와 4조에따라시설물의안전및유지관리에관한기본시책을마련하는법정계획으로시설물의안전및유지관리에필요한기술개발ㆍ인력양성등을효율적으로추진하는계획이다. 철도안전종합계획은고속철도ㆍ일반철도ㆍ도시철도등대상철도를총망라하여철도에서발생하는교통사고를비롯한인적재난, 자연재해, 테러등각종사고에대한종합적인안전대책을수립한계획이다. 국가해사안전기본계획은 2011년개정된해사안전법제6 조에따라 5년마다수립하게되며, 그동안법령별ㆍ기관별로시행되고있는해사안전개별정책을일원화된법에따라체계적으로수립하도록한것이다. 가스안전관리를위해 5년단위로수립하는가스안전관리에관한기본계획은 2014년고압가스안전관리법개정으로신설되어현재계획수립중에있다. 이러한공공기관이관여하는안전관련기본계획은국가안전관리기본계획과는연관성이거의없이개별적으로진행되고있다. 국가안전관리기본계획은국민의생명과재산보호를위해재난및안전관리의기본방향을설정하는계획으로안전기본계획의기본방향을제시하고있다. 특히재난과관련된기후변화, 전염병, 교통분야등의안전대책을망라하고있다. 그러나가장최상위에있는국가안전관리기본계획과타법령의안전관련계획들이연계가되어국민의안전을지켜주는보호막의역할을한다고는볼수미약하다. 각계획이개별법령에근거하고이에따른부처별관할권갈등으로각부처와지자체그리고관련공공기관간의유기적인연계성이부족하다. 각계획마다실제집행에관련되는많은유관기관과지자체와의협의가가능하도록거버넌스의재설계가필요하다. 또한부처중심으로수립하는기본계획은하나의잘만들어진문서로서의기능은할수있겠지만실질적인정책이나예산의반영으로연결되지못한다. 특히국가해사안전기본계획의경우한국해양수산개발원에전문적인용역을주어보고서로서의지원을받기는했지만선박안전관리공단을비롯한집행을담당하는기관과의협의는원활하지못했다. 공공기관관련안전기본계획의발전을위해서는다음사항에대한고려가필요하다. 첫째, 국가안전관리기본계획과의연계, 서로다른분야의안전관련계획간연계등이필요하다. 각부처가자신의관할권에속하는안전관련기본계획에만초점을맞추면서국가안전관리기본계획이나다른안전관련기본계획과의연계에는소홀하였다. 계획간연계를위한실질적노력이필요하다. 둘째, 계획과정에공공기관의실질적인참여가필요하다. 공공기관관련안전기본계획의경우전반적인목표설정이나정책방향을제시하는데에는문제가없으나실

22 질적으로담당하는집행기관 ( 지자체, 공공기관등 ) 의의견이나역할이상대적으로담 보되어있지않다. 셋째, 계획의실행을위한예산의실제적반영이필요하다. 이를위해주요사업에 대한소요예산이추계되도록하고이의실행력을제고하기위해연도별 time table에 따라관리할필요가있다. 또한계획상예산이실제예산에배정되도록하기위해 매년결정되는국가재정운용계획에사업이포함되도록사전노력이필요하다. 넷째, 각계획들의 5 년간비전과전략적목표와이를추진하는과정에서의성과지 표간의논리적인연계성이요구된다. 또한계획은반드시실행여부와성과를평가 해야한다. 이를통해다음계획에반영될수도있기때문에계획에대한성과평가 가필요하다. 이를위해서는자기평가보다는외부전문가에의한컨설팅을통한평 가가필요하다. 그리고그결과가다음계획에반영되는환류체계를구축할필요가 있다. 마지막으로중장기계획의실효성을제고하기위해우수사례를발굴하고이를확 산하는공동의노력이필요하다. 이러한과정에서정보가공유되는기회를마련할수 있다.

23 제4장주요외국의안전관련최상위계획사례분석 제 1 절미국안전관련최상위계획사례 미국재난관리체계는스태포드법및기타관련법들을바탕으로, 국토안보부와연방재난관리청이중심이되어국가사고관리체계 (National Incident Management System: NIMS) 와국가대응체계 (National Response Framework: NRF) 중심의국가재난관리계획을운영하는형태이다. 미국국가재난안전관리계획의특징을종합하면다음과같다. 첫째, 미국의국가재난관리계획은그특성상종합적전략이라기보다는우리나라의위기관리매뉴얼과유사한형태로, 현장에서의실천적적용을위한것이다. 관련계획의핵심이라고볼수있는 NIMS와 NRF는장기적발전모델을지향하는전략계획의성격이라기보다는현장에서각자의역할과임무가무엇이고, 어떤식으로현장지휘체계및지원체계를구성해야하는지를명시하고있는현장적용매뉴얼로볼수있을것이다. 대신미국의재난대비체계를어떻게강화해야할지에대한방향 (Guidance) 은대통령명령 ( 부시행정부의 HSPD-8, 오바마정부의 PPD-8) 을통해제시되었고, 2007년이를구체화한가이드라인으로국토안보부는국가대비가이드라인 (Natioanl Preparedness Guidelines, 2007) 을제시했고, 이를바탕으로국토안보를위한국가전략 (National Strategy for Homeland Security, 2007) 을작성했다. 현재의 NIMS와 NRF는이러한방향과전략이구체화된전술계획 (tactical plan) 의일종으로볼수있을것이다. 둘째, 미국에서는우리나라와같은종합적재난안전계획은없다. 미국의 NIMS와 NRF는철저하게재난대비매뉴얼의성격을가지고있으며, 여기에다양한분야의안전관리에대한내용은없다. 대신각분야의안전관리계획은각전문분야별로분산되어개별부처에서담당하고있다. 예를들어미국의교통안전계획의경우, 미국교통부 (US Department of Transportation) 가 5년마다전략계획 (STRATEGIC PLAN) 을수립하고있다. 셋째, 국가재난관리에서민간의역할과임무를매우강조하고있다. 발전소, 도로,

24 공항등다양한국가기반시설을민간에서관리하고있고, 대규모재난으로구호품이필요한경우에도월마트등대형쇼핑센터들의역할이매우중요하다. 또한각종자원봉사단체, 종교단체등 NGO의역할도역시중요하다. 따라서미국정부는이러한점을고려하여 NIMS와 NRF에서민간의역할과책임을명시하고있다. 넷째, 국토안보관리시스템 (Homeland Security Management System) 을통해작성된계획의실효성을평가하고지속적개선을위해노력하고있다. 미국의재난관리국가계획은 방향제시 계획 ( 전략, 실해 ) 실행 평가 의사이클에따라운영되면서계획의실효성을지속적으로평가하고있다. 미국의재난계획이우리나라의안전혁신마스터플랜혹은국가안전관리기본계획에주는시사점은다음과같다. 첫째, 계획의현장적용성을높일필요가있다. 현재우리나라는재난관련법, 계획, 매뉴얼간의관계가매우불분명하고서로간의역할이중복되거나사각지대가발생하는경우가많은실정이다. 국가안전관리기본계획의경우서류상의계획으로현장적용성이매우떨어지며, 각종위기관리매뉴얼은수천가지로난립되어있으나실제현장에서적용하기에는적합하지않은실정이다. 미국의예와전략계획 ( 국가안전관리기본계획, 안전마스터플랜등 ) 과실행계획 ( 매뉴얼 ) 을좀더명확히구분하고서로간의관계를정립할필요가있다. 둘째, 현재국가안전관리기본계획과같은백화점식, 나열식계획은지양해야한다. 현재국가안전관리기본계획은지방자치단체및공공기관의안전관리계획의근간이되고있는데, 이러한백화점식계획을모든지자체및공공기관에서따라하기는매우힘든것이현실이다. 특히안전관리계획과재난관리계획은분리하여운영하는것이업무를명확히하고계획의실효성을높이는데도움이될수있을것이다. 그리고안전관리계획의경우에는각부처에서전문성을가지고개별적으로진행하는것이더나을것으로판단된다. 셋째, 재난관리의주체로서민간의역할과책임을보다명확히할필요가있다. 이는재난상황에서자신의생명과재산을지키는개인적역량뿐만아니라국가적재난상황에서이웃을돕고, 국가대응을지원할수형태가되어야한다. 넷째, 국가재난안전관리계획의평가시스템을명확히해야한다. 우리나라최상위안전계획의가장큰문제는실효성이없는서류상의계획이라는것이다. 따라서미국의사례와같이국가계획을지속적으로평가하고개선할수있는시스템을구축하고운영할필요가있다.

25 제 2 절독일안전관련최상위계획사례 독일의경우안전관련최상위계획으로서 국민보호를위한신전략 (Neue Strategie zum Schutz der Bevoelkerung) 사례가있다. 2001년도에발생한 911테러및 2002년도엘베강홍수를계기로 2002년도연방및주내무각료회의 (Innenministerkonferenz: IMK) 에서국민보호신전략이의결되었다. 이후 IMK는해당계획실천사항을점검하고독일내재난안전을평가하며, 국민보호신전략의구체적실천사항을토론, 결정, 평가하고있다. 본계획은 2002년도 IMK에서의결하였으며, 계속해서다른계획을세우는것이아니라기회있을때마다 IMK가신전략의실천을점검하는방식으로행해진다. 2002년 IMK 의결이후이계획의수많은제안이현실화되거나최적화되었고, 일부는현실화되어가는과정에있다. 독일의국민보호신전략사례를통해안전혁신마스터플랜의기본방향제시에있어몇가지시사점을제시하면다음과같다. 첫째, 독일의최상위계획으로서국민보호신전략은다분히상향식의접근을갖는다. 우리나라의경우중앙정부의계획수립시지방정부의참여가있을수있지만이는그다지실질적이지않다. 독일의경우국민보호신전략의수립주체는주정부이다. 연방내무부장관은참석하지만표결권이주어지지않는다. 계획이세부적인정책이나사업으로구체화되지못하면형식화되고그의미를상실한다. 우리나라국가안전기본계획의실효성이부족한것은이것이하위계획이나정책에실질적인지침이되지못한다는것이다. 그것은하위계획이나정책, 사업의수립및수행주체가실질적으로결정하거나결정에참여하는것이어려운계획수립의구조를띄고있기때문일것이다. 둘째, 독일의최상위계획의상향식접근은계획의실행력을높이는것으로보인다. 즉국민보호신전략은실제정책으로구현되는많은사항을담고있다. 대표적인것이 BBK의설립이다. 이는단순히의결에그치는것이아니라실제적인정책으로반영되고있음을나타내는것이다. 셋째, 독일의최상위계획은 1년에두번씩업데이트된다. 국가안전관리기본계획은 5년의시계를가지고있기에한편으로경직적이다. 5년동안기본계획의변화는불가능하다. 다른계획의지침이되는기본계획의개념을가지고있는우리로서는잦은변화가지침을실효성을방해할수도있다. 그러나 5년간변화하지않는계획은오늘날과같이빠른환경변화하에서는현실과동떨어진계획이되어형식화되는주요원인이될수도있는것이다. 넷째, 최근의독일의최상위계획에는비통상적인상황에서의총체적접근이보다강화된것으로보인다. 오늘날재난이나안전사고가예측하지어려운경우가많은데

26 이경우주체간의역할분담은자칫적절한대응을어렵게할수있는문제가있다. 즉책임소재를서로미루며관할권회피경쟁이가능한것이다. 주정부관할권이우선적용되지만이경우골든타임에의적절한대응이늦어질수도있는것이다. 연방정부의적극적인관여가필요한것이다. 안전혁신마스터플랜의기본방향에있어서도열악한재정환경의지방정부에전적으로책임을묻기보다중앙정부의적절한개입의중요성을강조하는것이필요할것이다. 제 3 절일본안전관련최상위계획사례 일본의방재계획의체계는크게방재기본계획, 방재업무계획, 지역방재계획으로분류및정의할수있다. 이후, 대규모지진대책특별조치법에근거하여지진방재기본계획과강화계획, 응급계획이추가되었으며, 석유컴비나트등의방재계획이강화되어왔다. 방재기본계획은일본의재해대책의근간을이루며, 재해대책기본법제34조에의거중앙방재회의가작성하는방재분야최상위계획이다. 방재기본계획에근거하여각지정행정기관의장혹은지정공공기관의장이방재업무계획을작성한다. 지역방재계획은방재기본계획에근거하여지방공공단체가해당지역의재난관리에관한사항을정의한계획을말한다. 지방방재회의인도도부현방재회의와시정촌방재회의에서작성하게되며, 각각도도부현지역방재계획과시정촌지역방재계획으로구분하여작성한다. 일본의최상위계획으로서방재기본계획사례의특징은다음과같다. 첫째, 일본은재해대책기본법에근거해중앙정부는재해예방, 응급대책, 재해복구ㆍ부흥대책에관한기본계획을수립및집행하고지자체 ( 도도부현, 시정촌 ) 나지정공공기관등의방재정책을종합적으로조정ㆍ집행한다. 둘째, 상위계획인방재기본계획에따라지정행정기관인각성청은국가의책무를충실히수행하기위해상호협력하고하위계획인지역방재계획과지구방재계획에반영될사안에대해구체적인세부계획을마련해야한다. 셋째, 재난관리조직에있어서중앙정부는중앙방재회의가총리내각직할로운영되고있으며, 최상위계획인방재기본계획을수립및집행한다. 중앙방재회의의주요임무로는수상의자문, 재난관련중요사항의심의, 재해긴급사태의공포등이있다. 넷째, 중앙방재회의에서작성된방재기본계획에는재해유형별수행및집행해야할대책을상세히규정하고있으며, 크게자연재해대책과사고재해대책으로분류하여구분하고있다. 각항목에는재해예방ㆍ사전대책, 재해응급대책, 재해복구ㆍ부흥대책으로분류하여각각기술하고있다. 다섯째, 각지자체 ( 도도부현, 시정촌 ) 에서는소장사무에관련시켜재난관리기능을충실히수행하기위해방재업무계획을수립하고, 최상위계획인방재기본계획에따라

27 작성한다. 특히, 방재업무계획에작성에있어대원칙은각지자체의특성과필요성을반영할수있도록자율권을보장하고있다. 여섯째, 우리나라와마찬가지로일본도재난관리의책임주체는지자체이다. 지역방재계획이정한바에따라재해대책본부를설치하고운영한다. 지역방재계획은도도부현방재회의와그이하시정촌방재회의에서결정된다. 일곱째, 중앙정부의방재기본계획과방재업무계획, 도도부현지역방재계획, 시정촌지역방재계획, 최근에신설된지구방재계획으로계층제적관계를유지하고있다. 방재기본계획은일반적인총론의사항을규정하고, 방재업무계획은재난관리시필요한업무중심의계획, 그리고지역방재계획은상세한실천내용을규정하고있다. 이러한일본사례에서의시사점을제시하면다음과같다. 첫째, 통합관리체계와개별성의조화가필요하다. 우리나라도일본과마찬가지로개별재난유형별재난관리대책을수립하고있다. 하지만방재기본계획에서는모든재난유형에대해공통적으로수행해야할내용을별도로규정하고있으며, 특히방재업무계획및지역방재계획수립시지역적특성을반영하고상대적실천상하위세부계획에대한자율권을보장함으로서지역적재난유형에대한방재계획의배려를담고있다. 둘째, 강력한지휘권확보가중요하다. 우리나라의경우유관기간간의긴밀한협조가부족하다는지적이매번반복되고있다. 최근에는정부3.0이라는취지로당연히되어야할기관간의정보소통에대해별도시책을마련하여강조하고있을정도이다. 그만큼현장지휘체계의한계와조정권이부족하다는반증이다. 일본의방재기본계획에서는일반적인목표제시만이아니라상세매뉴얼이가져야할특성과성격에대해서도규정하고있다. 셋째, 계획간의연계와합리성이필요하다. 다양한유형에대한정의는방재계획에대한양적증대와내용이중복되는모순을범하게된다. 일본의경우지역방재계획이사전협의에서사후보고로개정됨에따라, 방재기본계획에서는지역방재계획에서의작성기준을표기하는데있어서하위계획과상위계획간의부분적조정을필요로하게된다. 이점은지역의특성을반영하는점에서합리적인면을나타내고있다. 방재기본계획은최상위계획으로서하위계획과의계획간조정을해야만하는불편도있으나관련분야간지역의특성을반영한다는점에서매우의미있는실효성있는계획구성이가능하다는장점이있다. 넷째, 계획의직관성및간소화가필요하다. 일반적으로하위계획은상위계획에근거하여작성하게된다. 일본의경우방재기본계획에서지자체 ( 도도부현, 시정촌 ) 의지역방재계획이담아야할내용을제시하고있다. 이때지역의방재계획수립에필요한담당인력의한계, 과중한내용, 재난유형별작성지침에따른내용간의중복등다양한문제점이발생할수있다. 따라서최상위방재기본계획에서는최소한지역이담아야할기준, 지역의특성을반영해야할부분적할애, 지역에서도사후신고부분에담아야할최소한의항목만규정하여방재계획자체가간략하고명쾌하게이해될수있도록

28 작성하는것이중요하다. 우리나라의경우도기존의중앙집권일변도로에서지방화시대의요구수준에부응하는차원에서의적절한지역적업무배분과자율권보장이필요한부분이다. 다섯째, 안전관련예산및인력, 연구및개발등투자의중요성이다. 일본의경우재난대국의의미에부합하듯재난관리기관에충분한예산부여와전문인력투자비율이높다. 재난경감이라는과제를풀기위해서는그만큼기초연구부터실무연구를수행하는기간을배제할수없다는국가적가치관이반영된점이라고볼수있다. 우리의경우적극적이고장기적인재난대책을외치는반면에그에필요한시책과예산은턱없이부족하다. 재난대책에대한연구범위는기존의토목위주의하드웨어적대책뿐만아니라사회심리, 도시계획, 정보통신등다양한분야와소프트웨어적인연구분야의융합이필요하다. 효율적인재해ㆍ재난에대비하고작동할수있는재난대책마련을위해서도장기적이고광범위한안목에서정부차원의노력이절실히요구된다. 여섯째, 복합성과다양성이반영된계획이필요하다. 재난대응과방침을설정에있어서활동내용을정하는것에는단순히행정계획만으로는불가능하다. 현행의방재기본계획에서도지진대책편을강조할정도로상세한세부계획을마련하고있으나최근의재난유형과빈도가복잡다양하게전개됨에따라한편으로는단순화된재난유형에국한된것은아닌가라는반성의목소리도높다. 따라서장기적인재난위험에대한배려가필요하다. 특히, 재난유형을명확히하되재난규모 ( 소, 중, 대 ), 복합재난 ( 지진 + 화산, 풍수해 + 설해 ) 등다양한형태의재난상황을가정한지역적특성을반영한탄력적인계획수립이필요하다. 또한, 이러한항목들은하부계획및지역간사업에반영하여보다실효성있고검증된정책적제도기반마련이요구된다. 일곱째, 강력한권한과책임이필요하다. 일본은방재계획상지역별개별대응책은지자체의책무로규정하고있다. 다만, 재난상황시지역간, 행정간의종합적인재난관리와대응능력이신속ㆍ정확하게발휘될수있도록하는것이내각의중요기능으로정의하고있다. 다시말해, 국민들로하여금재난관리에있어서정부가완전히파악하고장악하고있다는점을통해안심감을확보하고국가사령탑으로서역할을명확히하기위함이다. 방재기본계획상에도이러한점이내포되어하위계획의지역적특성을반영해조정함으로서보다지역의실정이반영된국가방재계획이마련되고, 근거를통한방재기본계획의실천여부를강력하게점검함으로서실효성있는재난관리체계의정비가가능하게된다. 특히, 일본의경우우리나라와마찬가지로재난관련조직이각성청으로분산되어있어최근에제기되고있는전담조직의부재에단점을보이고있으나, 내각부에서중앙정부의재난관련각종사고에대한조직과기능을총괄ㆍ운영함으로서이러한점을보완하고있다.

29 제5장안전혁신마스터플랜의기본방향 제 1 절세월호사고이후의대통령담화문의내용 박근혜대통령은 2014년 5월 19일에세월호관련대국민담화문을발표하였다. 담화문은크게정부조직재설계, 공직자취업제한강화, 공무원전문성강화, 사고책임자처벌강화, 국가안전처설치, 국민안전의날지정등의여섯가지주제를다루고있다. 이러한대통령담화문내용의가장큰특징은안전과관련된제도적측면, 의식ㆍ행태의측면, 인프라의측면을모두포괄하는총체적안전혁신을의도하고있다는것이다. 우선담화문은제도적측면에서정부의조직혁신이주요한주제가되고있다. 해양경찰청을해체하고안전행정부의안전기능, 해양수산부의해양교통관제센터 (VTS) 기능을신설되는국가안전처로이관의문제, 신설되는국가안전처는안전ㆍ재난기능을통합적으로수행하며안전컨트롤타워로기능하고, 현장중심의대응체제로운영되며, 특수재난본부와특수기동구조대등이설치되고, 예산사전협의권, 재해예방특별교부세배분권등이부여되는내용은모두정부의제도적측면에초점을맞추는것이다. 다음으로의식ㆍ행태적측면에서정부대응의미흡을공무원의낮은전문성에서원인을찾아민간전문가의채용을강화하고순환보직을제한하는것과정부와민간간관계에대한내용으로퇴직공무원의업무관련민간조직에의취업을제한하고사고에대한민간기업처벌을강화하는것, 전국가적차원의국민안전의날지정을통해국민적안전인식확산노력등이제시되었다. 마지막으로인프라측면에서도국가재난안전통신망의조기구축노력등이제안되었다. 안전혁신마스터플랜의기본방향의설정에있어이러한대통령담화문의내용이하나의이정표가되어야할것이다. 세월호사건과같은대형사고가다시는일어나지않도록하기위한다양한방안이담겨야할것이다. 정부의변화방향과민간의변화방향이모두담겨야할것이다. 특히안전혁신관점에서제도, 의식ㆍ행태, 인프라차원이총체적으로담겨야할것이다. 정부조직의근본적재설계, 예산증대와같은제

30 도적안전혁신, 공무원의전문성강화, 민간의사고책임성강화, 전국민적차원의인식제고노력과같은의식ㆍ행태적안전혁신및통신망과같은기술적ㆍ산업적인프라측면의안전혁신등이포괄적으로담겨야할것이다. 결국이러한논의는전국가적으로제도, 의식ㆍ행태, 인프라등모든면에서 안전을최우선의가치 로삼는 국가적차원의총체적안전혁신 을강조하는것으로해석할수있을것이다. 제 2 절안전혁신을위한안전문화논의검토 안전문화 라는용어가사용되기시작한것은 1986 년체르노빌원자력발전소사고 이후원자력계에서시작되었다고볼수있다. 사고이후 1987 년 OECD 원자력위원회 의보고서에서는 안전문화 의저하가 중대사고 를야기하는원인으로제시되었다 ( 오영민, 2014). 국제원자력기구 (IAEA) 의국제원자력안전자문단 International Nuclear Safety Group(INSAG) 에서는체르노빌사고의원인과개선방안에대한보고서들을발 간하게되는데여기서안전문화에대한공식화가이루어졌다. INSAG-4 에서는원자력 안전문화를 원자력발전소의안전문제에대하여그중요성에상응하는만큼우선적 으로관심을기울이는개인과조직의자세와품성의총체 라고정의했다 ( 최광식, 2006: 22) 년대들어안전문화의개념과구성요소에대한이론적근거가부족하다는비 판이있었고, 이에 IAEA 는조직심리학적문화모델에근거하여안전문화모델을정 립하기위해노력했다 ( 최광식, 2006). IAEA 는 Edgar Schein 교수의 3 계층조직문화 모델에근거한안전문화모델을개발하게되었다. 이모델에서는안전문화를가시적 유형물 (artefacts) 과행태 (behavior), 공유가치 (shared value), 기본가정 (basic assumption) 으로설명했다 ( 김근영, 2012). 이는안전문화가단순한개인의의식이나행태에서머 물지않고제도나인프라와같은인간의인공적성과물까지확장된것을의미한다. 이는다른학자들의논의에도확인되고있다. 예를들어 Cooper(2000) 는상호적안전 문화모형 (reciprocal safety culture model) 으로서의 3 요인모형을제시했는데, 그는 안 전문화가주관적인개인의심리와관측가능한안전행태나외적인상황 (situation) 으로 서의안전관리시스템 (safety management system) 과같은객관적인실체 로구성되어있 다고주장했다 ( 오영민, 2014: 56). 또한김근영 (2012) 은안전문화에대한다양한문헌 분석을통하여안전문화를구성하는요소로서가치, 규범, 행동, 시스템등의 4 요인 모형을제안했다. 최근안전보건공단은이러한새로운안전문화개념에따라새로운체계화를시도 하였다. 즉안전문화를 안전을실천하는 의식, 안전을유도하는 제도, 안전을가 능하게하는 인프라 가결합해만들어내는사회적ㆍ문화적산물 로정의하면서안

31 전의식, 안전제도, 인프라의 3요인모델을활용한다. 안전의식은 안전제일의가치관이개인의생활이나조직의활동속에체질화된상태, 안전제도는 안전한활동을이끌어내고인프라를구축할수있도록유도하는법, 제도등, 인프라는 불안전한상태를제거한시설물및안전활동을가능하게하는사회적시스템 으로정의한다. 제 3 절안전문화논의를활용한안전혁신프레임워크의구성 이러한새로운안전문화개념은개개인의의식ㆍ행태뿐아니라그것의결과물로서 의제도와인프라를포괄하고있다는점에서국가사회의총체적안전혁신을위한마스터플랜의프레임워크를구성하는데적절하다고판단된다. 이하에서는이러한새로운안전문화개념을활용하여안전혁신프레임워크를구성하였다. 구체적인안전혁신프레임워크를제시하면다음과같다. 안전혁신이란세월호이전과이후가완전히다른시대로구분되도록 안전관리전분야에대한근본적혁신 을의미한다. 전국가적으로제도, 의식ㆍ행태, 인프라등모든면에서 안전을최우선의가치 로삼는 국가적차원의안전혁신 을강조한다. 안전혁신은안전제도, 안전의식ㆍ행태, 안전인프라의세개요소로구성된다. 안전제도는안전관련정부내부의조직설계, 정부의안전규제등을포함한다. 안전의식ㆍ행태는국가사회를구성하는개인들의내적ㆍ외적특성을의미한다. 개인이안전에대해가지는내부의규범과가치와그것의결과물로서외부로드러나는개인의외적행태등을포함한다. 안전인프라는안전관련산업과기술등을포함한다. 안전혁신마스터플랜은이러한안전혁신프레임워크하에보다구체적으로대상과주체, 과정등을포함하여야한다. 첫째, 안전혁신마스터플랜은자연재난및사회재난 ( 인적재난, 기반시설마비, 전염병 ) 을대상으로한다. 둘째, 안전혁신마스터플랜의주체적측면으로정부뿐만아니라민간 ( 시민, 기업, NGO) 의역할도중요하다. 셋째, 과정적측면에서안전혁신마스터플랜의효과적추진을위해서통합성및조정성, 협력성, 유연성및미래지향성, 전문성등의강화가필요하다. 그리고안전혁신마스터플랜은국가안전도를개선할수있는실체적계획의제시가필요하다. 이를위해서가장중요한것은계획의실행력을확보하는것이다. 이러한관점에서국가리더십의과감하고적극적인추진력, 지방자치단체나공공기관등직접적인대응주체의적극적ㆍ주도적참여, 계획의집행과정과결과에대한끊임없는모니터링과평가, 그결과의정책과정에의지속적인환류, 계획의현장적용성제고, 안전관리계획과재난관리계획의분리운영등이필요하다. 특히안전혁신마스터플랜과국가안전관리기본계획간의관계명확화가필요하다. 둘간의관계에대하여는두방안이가능할것이다. 하나는기본계획이마스터플랜의

역할을병행하도록기본계획의위상과역할을확대하는것이고, 다른하나는마스터플랜의위상을강화하여기본계획의체계개정, 재난기본법의개정방향까지제시하도록하는것이다. 전자는별도계획수립으로인한낭비나혼란을막을수있고후자는 9/11 이후미국의 국가대비가이드라인 의사례와같이최상위계획으로지침의역할을하도록하는것이다.

32 역할을병행하도록기본계획의위상과역할을확대하는것이고, 다른하나는마스터플랜의위상을강화하여기본계획의체계개정, 재난기본법의개정방향까지제시하도록하는것이다. 전자는별도계획수립으로인한낭비나혼란을막을수있고후자는 9/11 이후미국의 국가대비가이드라인 의사례와같이최상위계획으로지침의역할을하도록하는것이다. 안전혁신마스터플랜을국가안전관리기본계획과병행하는경우두계획간중복문제가제기될것이므로안전혁신마스터플랜을최상위계획으로하여국가안전관리기본계획보다상위의계획으로운용하는것이바람직할것으로보인다. < 그림 1> 안전혁신마스터플랜기본방향체계도 위그림에는안전혁신마스터플랜의프레임워크과구성요소를반영한종합적인안전혁신마스터플랜의개요도가제시되어있다. 정부와민간의협력적거버넌스구축을통해통합성및조정성, 협력성, 유연성및미래지향성, 전문성의원칙을추구하며안전제도, 안전인프라, 안전의식및행태등의지속적인평가와개선을통해총체적이며실제적인안전혁신을이루어내는것이다. 우선주체의관점에서거버넌스적관점이중요하다. 즉정부와민간간거버넌스구조를어떻게적절하게만들고운용할수있을것인지가매우중요하다. 안전혁신을이룰수있는것은단순히정부의일방적노력으로는한계가있다. 따라서민간과의협력이절대적이다. 다음으로원칙과전략적측면에서통합성과조정성, 협력성, 유연성과미래지향성, 전문성등이중요하다. 안전분야에서행정기관간통합과조정은매우중요하다. 상

33 황발생시행정기관간적절한역할분담을통해빠르게문제를해결해야한다. 지방 정부에서는현장대응에집중하고, 중앙정부에서는지원을위해최선을다한다. 총괄 부처중심으로대응하되, 필요한경우다른부처의지원을적시에받아야한다. 평시 에는대비훈련에적극적으로관련부처들이참여해야한다. 이와함께민간과의협 력이필요하다. 민간의인적자원으로서자원봉사자, 민간전문가들을효율적으로활 용해야한다. 민간의물적자원도효율적으로동원할수있어야한다. 그리고새로운 유형의재난안전사고가발생할수있으므로미래지향적으로유연한대응이가능하도록해야한다. 마지막으로계획수립하고집행하는재난안전공무원들의전문성을강화해야한다. 이를위해순환보직관행을조정하여야한다. 전문직위의도입이나민간전문가의채용을강화하는등직위분류제적요소를강화하고중앙과지방의재난안전공무원들의인사교류등을통해총체적관점의재난안전전문성을강화해야한다. 영역혹은대상적측면에서새로운안전문화적관점에서안전제도, 안전인프라, 안전의식 / 행태등의전측면에대한총체적계획이되어야한다. 단순한안전제도, 단순한안전인프라, 단순한안전의식 / 행태만으로는계획의실효성을담보하기어렵다. 기존계획들은물리적통합은이루었으나, 화학적융합은이루지못한계획으로는한계가있다. 안전의식은안전행태에영향을미치고, 안전행태는안전제도와안전인프라에영향을미친다. 그리고안전제도와안전인프라는다시안전의식에영향을미친다. 이러한세요소간순환적고리의중요성을인식할필요가있다. 마지막으로안전혁신마스터플랜은실행력을가질때만진정한안전혁신을이루는데실질적으로기여할수있다. 즉안전혁신마스터플랜이기존의최상위계획들과같이단순한형식적계획에머물러서는실제적인안전혁신은요원하다고할수있다. 주요국사례에서보았듯이러한실행력은하향식계획보다는상향식계획과정이요구된다. 지방자치단체나공공기관의실질적참여, 실질적의사결정주체화가이루어져야안전혁신마스터플랜의실행력을담보할수있을것이다.

34 제6장결론 이제안전혁신마스터플랜의수립은거시적인패러다임의전환점으로서역할을하여야한다. 특히총체적개념으로서의안전문화패러다임으로의전환이되어야한다. 안전혁신마스터플랜에는제도, 인프라, 의식및행태가안전문화패러다임하에화학적융합을이루어야한다. 이제는제도의실시, 인프라의변화, 의식및행태운동의전개등이개별적으로움직이도록내버려두어서는안된다. 안전문화패러다임하에서요소간역동적상호작용을만들어내어야한다. 뿐만아니라이러한계획의총체성과함께계획의실행력을제고하여야한다. 지금까지안전관련최상위계획은하위계획이나정책, 사업과의연계성이미약했으며이로인해효과없는형식적계획에머물렀다. 이를해결하기위해계획이나정책의집행에직접적으로관여하는지방자치단체나공공기관의적극적참여, 즉상향식접근이중요하고, 계획이후의과정이나결과에대한평가가중요하다. 이와더불어계획의현장적용성제고, 안전관리계획과재난관리계획간분리운영등이필요하다. 특히, 안전혁신마스터플랜은안전관련최상위계획으로서국가안전관리기본계획보다상위의계획으로별도운용할필요가있다.

35 2 발표 안전관련국가체계의거버넌스재설계방안 이원희 한국조세재정연구원공공기관연구센터소장

37 요약 안전관련조직설계에대해임시방편의응급처방식에서국가전체적관점의거버넌스재설계논의가필요함 안전관리는재난의유형별ㆍ단계별로대응할수있는조직구조가필요하며, 컨트롤타워기능과탄력적운영및총괄기능을강화해야함 공공기관의경우기능과역할에서조직, 인력, 협업및경영평가차원에서분석 안전관련체계는사고가나면응급처방식임시방편으로조직이신설되거나확대시키는방식으로발전되어왔음 ㅇ 세월호참사이후국가재난안전을총괄하는 국가안전처 신설논의됨ㅇ이와함께국가전체적관점에서의거버넌스재설계논의필요 최근재난은복합재난으로재난피해의파급에대한예측이곤란하고, 의외의요인으로발생하게되는예방의사각지대가있음 ㅇ미래의재난을예측하고국가적예방과대응능력을갖추어야국민적두려움과공포심을줄이고신속하면서도효율적인복구와대응을할수있음 현행안전관련관리체계를중앙정부, 광역지자체, 기초지자체, 공공기관, 소방행정, 민간자율조직으로나누어볼수있음

38 ㅇ중앙정부는재난유형별컨트롤타워의탄력적운영, 재난전문인력관리, 부처관리등의총괄기능ㅇ광역지자체는소방, 민방위, 방재, 안전관리가각각소방본부, 건설교통국등으로분산, 기초지자체는안전관리총괄기능을하는전담부서없이대부분건설부서가재해의예방과복구중심의업무수행 - 소방행정체제는시도단위로소방의책임은광역지자체장이갖고있으며시도단위의소방서가 1개이상의시ㆍ군ㆍ구를관할하며신분은광역지자체소속임ㅇ민간자율조직으로는의용소방대와소방안전관리자가있음 국가적안전체계구상에서는신설될기구의조직설계와아울러지방자치단체와의관계및현장대응기능의강화그리고안전관련공공기관의역할을재정립할필요가있음 ㅇ안전관련기능을예방, 대비, 대응, 복구의차원으로나누고, 이와과정에따라각기관의역할을정립함 현행안전관련체계문제점은기능측면, 조직측면, 공공기관의역할측면에서볼수있음 ㅇ기능측면 : 조정기능의미작동, 통신시스템의연계성부족, 현장대응의전문성과협력체계의부족임ㅇ조직측면 : 중앙정부와지방정부차원에서볼수있음 - 중앙정부의경우, 안전 재난에대한정부부처간통합대응능력의향상이필요함 - 지방정부의경우, 지자체간업무체계가불일치해대응-복구시신속성이떨어짐

39 ㅇ공공기관의기능과역할측면 : 조직, 인력관리, 협력관계, 경 영평가지표등검토필요함 중앙정부차원의안전관련조직개편의쟁점은 국가 ( 국민 ) 안 전처 신설관련으로조정과기획기능의강화가핵심임 ㅇ소방과해경의기능통합여부, 별도집행기능수행기관 ( 특별 지방행정기관의신설 ), 전문성강화를위한직위분류제도입 등논의됨 광역지자체차원의쟁점은 ㅇ소방중심의대응기능을강화, 기초지자체의기획기능을종합하는별도조직을구성, 소방의직위분류제도입및지역상황실의소방일원화등임ㅇ안전관련기획기능을강화할필요가있음ㅇ광역차원의대응기능을강화하고지역단위의기획기능은기초지자체와연계되어야함 기초지자체차원의쟁점은 ㅇ별도의지자체별대응기능소방조직활용하는문제, 기획기능을강화하고광역정부의소방조직과긴밀한연계문제등임ㅇ문서행정에치우치지않고지역단위의대응기능, 현장의기능이강화되어야함

40 민간자율조직의역량강화는 ㅇ의용소방대, 소방안전관리자의역량강화를통해자율적참여와의식개혁을확산등임ㅇ동시에안전문화정착에노력이함께이루어져야함 공공기관국가기반시설관리기관의경우는안전관련기능과조직의강화가요구되며, 검사검증기관의경우는역할의재정립이필요함 ㅇ국가기반시설관리기관의경우대응능력을강화하고안전관련평가를공공기관경영평가와연계ㅇ검사ㆍ검증공공기관의경우심판과조정의기능을강화하고 R&D 기능강화를통해기술력을제고 - 공공기관의기능을강화, 시장에기능위임 ( 민영화, 경쟁도입등 ), 감독및심판기능강화, R&D 기능강화등임

41 제1 장서론 제 1 절연구의의의및목적 박근혜정부는 2013년출범과함께국민안전을강조하면서행정안전부를안전행정부로개편하여재난안전총괄부처로서의역할을수행하도록하였다. 하지만 2014년 4월 16일세월호참사의대응과정을보면, 초동대응에서부터수습까지중앙재난대책본부를비롯한해양경찰청등정부의재난대응체계는제기능을발휘하지못하였다. 이에박대통령은세월호참사의대책으로국가재난안전을총괄하는가칭국가안전처신설을제시하였다. 이에따라국가재난안전체계의전면적인재설계를구상하고있다. 그러나국가안전처의형태, 역할, 위상등에대해많은논란이제기되고있다 1). 무엇보다이러한중앙부처단위의조직설계와아울러지방자치단체와의관계, 현장대응기능의강화가논의되어야한다. 그리고안전과관련한공공기관의역할을재정립함으로써국가전체적차원에서의안전관련거버넌스를재설계할필요가제기된다. 그간우리사회는중대한재난재해가발생하면그때그때임시방편적인조직개편을해오는과정에서시행착오를경험한바가있기때문이다. 재난재해가발생하면이와관련한공공기관이신설되거나기능이확대되는과정도반복되었다. 국가전체적인시각에서전체적인구도가재설계되는것이아니라, 기구가확대되는과정이반복된것이다. 해운조합, 한국시설안전공단, 해양환경관리공단이이러한과정에서신설되었고, 한국가스안전공사는기능을확대하여왔다. 1) 배재현, , 해외주요국의국가재난관리체계와시사점, 이슈와논점제 846 호, 국회입법조사처참고

42 < 표 1> 재난재해에따른공공기관의신설및기능확대과정 사고명재난일시정부ㆍ공공기관 낙동강페놀오염 환경부발족 ( ) 서해훼리호 여객선운항관리가해운항만청에서해운조합으로이관되고전담부처가해경으로변경 성수대교붕괴 한국시설안전공단설립 ( ) 씨프린스호기름유출 한국해양오염방제조합설립 ( ) 현재해양환경관리공단 대구지하철가스폭발사고 도시가스사업법개정으로가스안전공사역할강화 대구지하철방화사건 소방방재청개청 ( ) 이러한연장에서신설될국가안전처의역할과기능을정립할필요가있다. 그리고현장에서의집행기능과연계하는방안의모색이필요하다. 국가차원의안전관련체계를정립함에있어국가기간기설의유지ㆍ관리기관으로서중요한역할을수행하고있는공공기관의역할도정립하고자한다. 이를통해국가전체차원의안전관련역할과기능을재구조화하는연구를하게될것이다. 그리고안전관련거버넌스와관련하여 NGO, NPO 등의시민사회의자발적참여및연계성에대해서도정책제안을하고자한다. 제 2 절연구의범위및방법 본연구에서는안전과관련한국가전체의역할과기능을점검하고바람직한방향성을제시하고자한다. 첫째는신설될국가안전처의기능과역할을정리한다. 무엇보다조정과기획의기능에초점을맞추게될국가안전처가기능을제대로수행하기위해집행기능과의연계성강화방안을모색할필요가있다. 이를위해현행소방방재청과해양경찰청의기능을어떻게연계할할것인가를분석할필요가있다. 다른방안으로특별지방행정기관을설치하는방안에대해서도장ㆍ단점을정리할필요가있다. 나아가국가안전처가전문적인최고의기관이되기위해서는인적전문성의강화가필요하며, 이러한맥락에서직위분류제의도입방안도검토하고자한다. 둘째, 집행기능과관련하여지방자치단체와의협력방안모색이필요하다. 현재소방은광역자치단체기능으로되어있고, 해양경찰은완전한국가기능으로되어있다. 이에지역에서의현장대응능력강화를위한역할과기능을검토한다. 한편기초자

치단체의기능재정립방향도모색한다. 셋째, 공공기관의역할관련쟁점을파악하고기능재정립방안을모색한다. 안전관 련공공기관의역할은국가기반시설관리기관과검사ㆍ검증기관으로나누어정리된 다. 국가기반시설관리기관은다시 SOC 관련기관과에너지관련기관으로나누어지 며, 이들개별기관에서안전관련조직관리, 인적관리및대응체계를분석하고정 리한다.

43 치단체의기능재정립방향도모색한다. 셋째, 공공기관의역할관련쟁점을파악하고기능재정립방안을모색한다. 안전관 련공공기관의역할은국가기반시설관리기관과검사ㆍ검증기관으로나누어정리된 다. 국가기반시설관리기관은다시 SOC 관련기관과에너지관련기관으로나누어지 며, 이들개별기관에서안전관련조직관리, 인적관리및대응체계를분석하고정 리한다. 이를위해개별기관의설문조사와함께전문가간담회개최 (FGI) 를통해 쟁점을추출하고개선방안을모색한다. 특히본연구의수행을위해서는중앙정부차원에서의조직설계에관한전문적인 지식과분석이필요하다. 이에중앙정부의조직설계그리고이와연계된지방자치단 체와의연계성강화방안은한국행정연구원과의협동연구를통해진행하도록한다. 새로운중앙정부의기구는전문성강화가매우중요한과제가될것이다. 이는관 피아논쟁의연장에서신설되는기구이기때문에직업공무원제도의정착이라는과제와전문성확보라는딜레마를해결해야하는과제를안고있다. 이러한과정에서공공기관의역할에대한전면적인검토를통해국가차원의안전관련기능을보완하는방안을모색하게될것이다. 본연구의진행에서안전관련기능을예방, 대비, 대응, 복구의차원으로나누고, 단계별각기관의역할을정립하는접근을시도한다. 이는향후기관의역할을정립함에있어서매우중요한방향성을제시하게한다. 현재는안전관련기능에대해아래그림처럼업무의역할분담을하고있다. 사전적기능의예방ㆍ대비단계에서는각기관의전문성에따라그역할을부여하고있다. 그리고현장의구조구급과관련한기능은소방방재청으로일원화되어있다. 마지막사후적복구기능은다시각기관에게분산되어있다. 이러한분석틀속에서향후안전관련국가거버넌스의재설계를논의하게될것이다. [ 그림 1] 안전관련기구의역할분석을위한틀

44 이와같은기능별분업체계를국가전체의관점에서거버넌스재설계로접근하면아 래그림과같다. [ 그림 2] 국가단위의거버넌스역할 Framework 총괄조정기능 국가전체적관점의기구 예방대비복구 각부처 공공기관 국가기반시설관리기관 검사ㆍ검증기관 광역자치단체 소방본부 대응 기초자치단체 소방서 민간자율조직의용소방대소방안전관리자 NPO 등단체

45 제2 장최근재난의특징과재난관리체계 제 1 절재난의개념 재난및안전관리기본법 에서는재난을국민의생명ㆍ신체ㆍ재산과국가에피해를주거나줄수있는것으로정의하고있다. 이에과거에는재난을인적재난, 자연재난, 사회적재난의 3가지유형으로구분했다. [ 그림 3] 재난의분류체계 자료 : 소방방재청, 2012 재난연감

46 그러나 2013년 8월개정된 재난및안전관리기본법 에서는재난을자연재난과사회재난의 2가지유형으로구분하고있다. 첫째는자연재난이다. 이는태풍, 홍수, 호우 ( 豪雨 ), 강풍, 풍랑, 해일 ( 海溢 ), 대설, 낙뢰, 가뭄, 지진, 황사 ( 黃砂 ), 조류 ( 藻類 ) 대발생, 조수 ( 潮水 ) 및이에준하는자연현상으로인하여발생하는재해를 자연재난 으로규정했다. 둘째는화재ㆍ붕괴ㆍ폭발ㆍ교통사고ㆍ화생방사고ㆍ환경오염사고등으로인하여발생하는대통령령으로정하는규모이상의피해와에너지ㆍ통신ㆍ교통ㆍ금융ㆍ의료ㆍ수도등국가기반체계의마비, 감염병의예방및관리에관한법률 에따른감염병또는 가축전염병예방법 에따른가축전염병의확산등으로인한피해를 사회재난 으로나누고있다. 사회적재난과인적재난을통합하면서안전행정부의기능을강화하는방향으로개정이이루어졌다. 제 2 절최근재난의특징 재난의관리적특징으로불확실성 (uncertainty), 상호작용성 (Interaction), 복잡성 (Complexity) 이있다.(Comport, 1998) 즉위험요소들은다른위험요소들과상호간에긴밀하고복잡하게관계하면서위험의정도를확대시키거나복잡하게한다. 우선재난의불확실성이란재난의발생원인이되는위험요소들중에무슨위험이, 언제, 어디서, 얼마나자주, 누구에게올것인지를예상할수없다는것이다. 상호작용성이란자연적, 기술적, 사회적으로구분되는재난들과재난의원인이되는위험요인들이단독적으로진행되는것이아니라상호간에복잡하게작용하면서확대되거나재발된다는의미이다. 그리고복잡성은다양한재난의이해를위해서는다양한학문의상호교접적인이해를전제로한다. 이로인해최근의재난에대한대처방안도보다상황적응성이강화되어야할것을요구하고있다. 한편최근재난의특징은복합재난으로요약할수있다. 복합재난은위험이상승, 연계적관계를유지하는상태에서촉발된사고가재난화하여인적ㆍ물적및기타손실을야기하는것으로불확실성과동시다발성의특징을갖고있다. 화재, 태풍, 지진등단순재난에머무르지않고복합화, 대형화되어가는추세이며변화가심화되고있다. 재난의복합화로인해재난피해의파급에대한예측이곤란하고의외의요인으로발생하게되는예방의사각지대가생긴다. 조기대응과적극적대응에서한계가있으며재난유형에따른재난대응기관별분산대응으로는한계를노출시킬수밖에

47 없으며복구시조직및인력과비용이대규모로소요되는실정이다. 복합재난의효율적인예방, 대비, 대응을위해서는재난의라이프사이클과재난의유형을포괄할수있는종합적이고전문화된국가적시스템과조직의구축이필수적이다. 미래에발생할수있는재난을예측하고국가적예방과대응능력을갖추어야국민적두려움과공포심을줄이고신속하면서효율적인복구와대응을할수있다. 재해의대비와대응에적합한행정조직을운영하고조직이작동할수있는관련법제를정비할필요가있다. 새로운재난과위험으로명명되는미래재난을예측하고예방할수있는전문적인역량과정부- 광역및지방자치단체간의유기적인대응으로국가적재난대응체계를구축할수있을것이다 2). 2) 국회, 미래재난전문대응시스템구축을위한토론회 자료참고

48 제3 장현행안전관련국가적관리체계 제 1 절기능및조직체계 1. 중앙정부의국가재난체계 재난관리체계에서중앙정부는재난유형별컨트롤타워의탄력적운영, 재난전문인력의관리, 부처관리등의총괄기능을담당한다. 자연재난의경우소방방재청이, 사회재난 ( 인적재난포함의개념 ) 의경우안전행정부에서총괄ㆍ조정역할을해왔다. 중앙재난안전대책본부를구성하고재난대응대책을마련, 자원동원, 예산지원, 부처별역할분담등의업무를해왔다. 중앙재난안전대책본부장인안전행정부장관은대통령께국가안보실을통해업무보고를하는체계를갖추고있다. 2013년 8월재난및안전관리기본법의개정으로안전행정부의 재난관리총괄ㆍ조정기능 이대폭강화되었다. 세부적인개정내용은조정위원회기능강화 ( 제10조 ), 중앙안전관리민관협력위원회운영 ( 신설제12조2), 중앙대책본부, 수습본부및지역대책본부운영체계정비 ( 제14조부터제16조 ), 재난안전상황실기능강화 ( 제18조 ), 정부합동안전점검반운영 ( 신설제32조 ), 재난분야별위기관리매뉴얼의작성활용 ( 신설제34조의5), 안전기준등록제도입 ( 신설제34조의6), 정부합동재난원인조사 ( 신설제69조 ) 등이신설되고조정됐다.

[ 그림 4] 중앙재난안전대책본부중심의국가재난대응체계 출처 : 안전행정부홈페이지 (www.mospa.go.kr) 한편재난현장의지휘체계를강화하기위해재난현장에현장통합지휘소를설치ㆍ운영하기위한조항을신설하여일사불란한지휘체계를구축토록하였다. 경미한사항만협의ㆍ조정하였던조정위원회를안전정책조정위원회로개편하여재난관련주요사항에대한총괄ㆍ조정권을강화하였다.

49 [ 그림 4] 중앙재난안전대책본부중심의국가재난대응체계 출처 : 안전행정부홈페이지 ( 한편재난현장의지휘체계를강화하기위해재난현장에현장통합지휘소를설치ㆍ운영하기위한조항을신설하여일사불란한지휘체계를구축토록하였다. 경미한사항만협의ㆍ조정하였던조정위원회를안전정책조정위원회로개편하여재난관련주요사항에대한총괄ㆍ조정권을강화하였다. 재난관리책임기관은재난관리업무를하는기관으로, 중앙행정기관및지방자치단체와지방행정기관ㆍ공공기관ㆍ공공단체 ( 공공기관및공공단체의지부등지방조직을포함 ) 및재난관리의대상이되는중요시설의관리기관등으로서대통령령으로정하는기관이다. 재난관리주관기관은재난이나그밖의각종사고에대하여그유형별로예방ㆍ대비ㆍ대응및복구등의업무를주관하여수행하도록대통령령으로정하는관계중앙행정기관을의미한다. 효과적인재난수습을위해중앙사고수습본부의장이시ㆍ군ㆍ구재난안전대책본부를직접지휘할수있도록하였다. 재난및안전관리에대한민관협력을강화하기위하여중앙정부및지역에안전관리민관협력위원회를구성ㆍ운영할수있도록규정하였고, 재난발생시민간기관과정부가공동으로협력하여대응할수있는협력체계를구축하고, 사고수습활동을체계적으로수행하도록하였다.

50 2. 광역지자체의재난관리체계 중앙정부에서는재난관리체계방식이통합형인반면에일부시ㆍ도를제외한광역지자체는분산관리방식으로운영되고있다. 소방, 민방위, 방재, 안전관리가각각소방본부, 건설교통국등으로분산되어있다. 우리나라지방자치단체체계는재난관리에대한중앙정부의존도가높으며, 1차적인초기대응을효과적으로수행하고있지못하다. 이는대규모재난이발생할경우복구비용을중앙정부에의존할수밖에없는열악한재정자립도에기인한다. 따라서지방정부는특별재난지역이나중앙정부의복구비지원기대하에위험관리의예방과대비가이루어지고있는상황이다. 결국광역지자체는중앙정부수준에서기초지방자치단체의재난관리의지원과총괄업무를할수있는수준의조직구성과현장에서재난대응관리를할수있는인적충원을통해현장에서재난관리를총괄하고, 중앙정부에보고및협업할수있는관리조직운영이필요하다. 3. 기초지자체의재난관리체계 시ㆍ군ㆍ구의기초지방자치단체는안전관리총괄기능을하는전담부서없이대부분건설부서가재해의예방과복구중심으로업무를수행하고있다. 기초지자체로갈수록재정자립도나예산상황이더욱열악하다는점을고려할때, 별도의안전ㆍ재난관리업무를담당하는조직과인력을구성하는것은이상적인주장에그칠가능성이크다. 국민들이체감하는위기관리및재난복구행정서비스는시ㆍ군ㆍ구단위이다. 따라서광역지자체와신속하면서긴밀한업무협조가이루어질수있는 수직적협업 체계구축이실효성이있을것이다. 다만초동대처가중요한소방방재와국민구호업무등은상설로운영되고있는일선소방서가있는만큼기존대로제역할을수행하며지역재난안전대책본부, 지역긴급구조통제단은비상설로운영하여지역주민의민원에즉각적이고종합적으로대응하는체계를갖춰야한다. 4. 소방행정체제 현재소방체제는광역소방체제를주축으로국가소방체제가가미된수정된이원화체제라고볼수있다. 광역소방체제는시ㆍ도단위로소방의책임은광역지방자치단체장이갖고있으며, 시ㆍ도단위의소방서가 1개이상의시ㆍ군ㆍ구를관할하고있다. 신분은광역지자체소속 ( 소방본부관리 ) 이며광역자치사무의업무를수행한다. 따라서재원은기본적으로광역지자체재원에국고지원으로구성된다. 이에국가소방체제로갈경우는능률성이강조되는것이고, 시ㆍ군ㆍ구단위의기초소방체제로변화할경우민주성이강조될것으로평가된다.

51 소방공무원들은국가소방체제로의전환을주장하고있는데, 이를통해소방및재난업무의광역화에대한원활한대처와소방서비스의질개선에기여한다고주장하고있다. 현행소방공무원법상소방업무수행의주축인지방소방공무원은시ㆍ도지사가임용하고지방소방공무원에대한지휘ㆍ감독은대통령또는소방방재청장이임용하는소수의국가소방공무원을통해시ㆍ도지사가담당하도록하는이원체제를이루고있기때문이다 3). 5. 민간자율조직과민관협력 가. 의용소방대 의용소방대는관설소방업무를보조하기위한조직으로서화재예방과초기발견및신고ㆍ소화등은물론각종재난방지에적극참여하여주민의귀중한생명과재산을보호하기위하여설치된민간소방조직이다. 그지역에거주하는주민중에서지역사회에대한희생ㆍ봉사정신이강한사람들의자원에의하여조직되어비상근으로운영되고있다. 의용소방대조직은소방기본법제37조및시ㆍ도의용소방대설치조례에근거하여설치운영되고있으며, 각시ㆍ도의소방본부장또는소방서장의지시에따라화재진압및인명구조등의소방활동의보조업무를한다. 의용소방대의설치지역은특별시, 광역시와시ㆍ읍ㆍ면지역이며, 세부사항은각시ㆍ도조례로정하게되어있다 4). 나. 소방안전관리자 ( 방화관리자 ) 방화관리제도는건축물의소방안전을위하여일정한자격을갖춘민간인관리자를통해화재및재난등에효과적으로대응하고, 더나아가국민의생명과재산을보호하는제도이다. 정부와민간이공동으로제도를운영ㆍ유지해가는공동규제제도이다. 특정소방대상물에방화관리자로선임된사람은소방계획서의작성, 자위소방대의조직, 피난시설및방화시설의유지, 관리, 소방훈련및교육, 소방시설의유지ㆍ관리, 화기취급의감독의업무를수행하도록규정하고있다. 이처럼방화관리제도는일정부분민간부문의역할을강조하고, 관계인스스로가방화관리의일정한부분에서역할을하도록규정하고있다 5). 3) 류상일ㆍ이민규, , 행정학의패러다임변화시각에서바라본소방행정서비스의발전방향 능률성과민주성을중심으로, 한국위기관리논집제 9 권제 8 호참고 4) 우성천ㆍ채진ㆍ고기봉, 2014, 의용소방대의사회적자본영향요인분석, 한국화재소방학회논문지제 28 권제 1 호참고 5) 주기완, 이원희, 김주찬 (2011), 자율규제를통한방화관리합리화방안, 한국정책과학학회보, p.159

제 2 절공공기관의기능과역할 1. 국가기반시설관리기관 가. 국가기반시설관리기관의비교분석 재난및안전관리기본법 제25조의2에의거국가기반체계를보호하기위하여계속적으로관리할필요가있는국가기반시설을지정한다. 국가기반체계란에너지, 정보통신, 교통수송, 금융등기능이마비될경우인명과재산및국가경제, 정부기능유지에중대한영향을미칠수있는물적ㆍ인적기능체계를말한다.

52 제 2 절공공기관의기능과역할 1. 국가기반시설관리기관 가. 국가기반시설관리기관의비교분석 재난및안전관리기본법 제25조의2에의거국가기반체계를보호하기위하여계속적으로관리할필요가있는국가기반시설을지정한다. 국가기반체계란에너지, 정보통신, 교통수송, 금융등기능이마비될경우인명과재산및국가경제, 정부기능유지에중대한영향을미칠수있는물적ㆍ인적기능체계를말한다. 지정기준은국가기반체계에미치는연쇄효과, 중앙행정기관의공동대응필요성, 국가안전ㆍ경제ㆍ사회에미치는피해규모등을고려하여지정하며 9개분야 92개기관 250개소를지정하여운영중이다 6). 이중분석대상공공기관은한국철도공사, 한국철도시설공단, 한국도로공사, 한국수자원공사, 한국농어촌공사, 인천항만공사, 인천국제공항공사, 한국전력공사, 한국석유공사, 한국가스공사등 10개기관이다. 1) 조직과인력측면한국철도공사, 한국철도시설공단은안전관련조직과인원, 업무분장이되어있었다. 한국도로공사의경우는안전이라는이름보다는재난이라는용어를다수사용했으며전담하는조직이만들어져있지는않으며도로처에서 5명인원이방재관련업무를총괄하는정도에그치고있다. 한국수자원공사의경우에도재난및안전을전담하는조직은없으며위기관리체계를구축해기능면에서재난과위험에대비하고있다. 한국농어촌공사, 인천국제공항공사는안전을총괄하는부서를구성하고는있으나인원이각각 8명으로적었다. 인천항만공사, 한국전력공사, 한국석유공사, 한국가스공사는안전관련조직을구성하고있다. 6) 안전행정부홈페이지참고

53 2) 주요사업과기관특징측면국가기반시설을관리하는기관이 SOC, 에너지등으로크게대별할수있으나, 각각의설립목적과그에부합하는주요사업을수행하고있다. 안전을주요사업으로하는기관이없는만큼, 안전이나검사ㆍ검증하는기관과는그특징이다르다. 철도, 항공, 항만, 도로등은그기관주요사업의수행측면에서안전과위험관리에중점을두고관리하고있으며, 조직의명칭이나인원이기관별로다르지만안전과재난을관리한다는기능측면에서적절한역할을하고있다고판단된다. 전기, 가스, 석유, 수자원, 농어촌등도안정적인에너지나수자원의공급에부합하는차원에서그역할을수행하고있다고판단된다. 3) 재난관리업무와협력관계측면분석대상 10개의국가기반시설관리기관들은재난대응체계와업무보고체계, 본사와지사, 사업소와의유기적인재난대응업무수행을규정하고있다. 동시에재난이나위기발생시초기대응매뉴얼이나보고체계등을잘갖추고있다. 정부, 지자체, 유관기관과의협업과공조, 상황보고체계도잘구성이되어있다. 다만, 실제위험이발생할경우골든타임 (golden time) 안에신속한구조와구급, 보고가이루어질수있는세부집행매뉴얼이없다는점, 대응ㆍ예방단계보다는복구단계시에재난대책본부를구성하고보고하는부분에업무가집중되어있다는점등이아쉬운부분이다. 4) 대비-대응-복구측면대비체계에서매뉴얼운영, 정기훈련, 정기점검은전반적으로부족하고, 대응체계에서의보고체계는잘갖추어져있으나출동및협력은구체적으로구성이되어있지않아실무차원에서의시뮬레이션이나세부기술이필요할것으로판단된다. 복구체계에서는책임의주체나예산확보부분이미비해대체로관심도가떨어진다는점이문제점으로생각된다. 이상의 4 가지측면에서의분석을간략히정리하면다음의표와같다.

54 기준 기관 한국철도공사 한국철도시설공단 한국도로공사 < 표 2> 국가기반시설관리기관의비교분석표 * 조직인원대비체계대응체계복구체계 소속 전문 ( 자문 ) 위원회 총계 ( 안전전문가 ) 매뉴얼운영 정기훈련 정기점검 보고체계 출동체계 협력체계 책임주체 예산확보 안전본부 ( 부속 : 철도교통관제센터 ) - 84 명 (4 처 1 실 13 부 ) - 위기관리표준매뉴얼, 위기대응실무매뉴얼, 현장조치행동매뉴얼, 비상대응현장조치매뉴얼, 사고복구매뉴얼 - - 현장 : 철도교통관제센터 운영상황실보고 중앙사고수습지원본부 군ㆍ경ㆍ소방서ㆍ지자체ㆍ한국철도시설공단등 중앙사고수습지원본부 - 안전품질실 ( 본사 ) * 안전사업부 ( 지역본부 ) - 26 명 (4 부 ) - 초동대치매뉴얼, 재난관리매뉴얼 본사주관 5 회, 지역본부주관 5 회 / 년 안전기동점검 One-stop 보고 * 국토부등동시초등보고 KR 재난알리미 앱활용 현장 - 지역본부 - 본사 ( 시간대별발생 10 분, 30 분 1 시간, 2 시간 ) 철도공사, 교통안전공단등 대책본부장 - 각부서에서안전관련업무를담당해왔음. * 정부조직개편에맞춰조직개편중임 - 방재관련인원 5 명 - 고속도로재난관리매뉴얼 - - 재난대책위원회 중앙재난대책기구 ( 본사, 지역본부, 지사, 사업단 ) 본사 - 지역본부 - 지사 - 현장 재난대책위원회 -

55 기준 기관 한국수자원공사 한국농어촌공사 인천항만공사 인천국제공항공사 * 조직인원대비체계대응체계복구체계 소속 전문 ( 자문 ) 위원회 총계 ( 안전전문가 ) 매뉴얼운영 정기훈련 정기점검 보고체계 출동체계 협력체계 책임주체 평시 : 미래기술안전본부사고발생시 : 해당사업본부비상대책반ㆍ기동복구반 리스크관리위원회 8 명 (1 팀 ) 재난대응전문가 Pool 활용 전사리스크관리 (KRM) 시스템가동및 298 개매뉴얼 ( 실무 29, 현장조치 269) 본사합동훈련 2 회 / 년, 현장부서훈련 2 회 / 년 시설물안전점검ㆍ보수보강 현장관리단장 ( 관리여부판단 ) 위기경보 ( 관심 - 주의 - 경계 - 심각 ) 에따라대처 전국 88 개지자체등위기대응 MOU 비상대책반 - 관심ㆍ주의 / 비상대책본부 - 경계ㆍ심각 비상안전계획실 자체평가위원회 8 명 (4 처 ) - 위기대응매뉴얼 7 종, 현장조치매뉴얼 431 종 상시훈련및점검 - 재난대책종합상황실 자체평가위원회에서위기수준판단 : 관심 - 주의 - 경계 - 심각 기상청, 수자원공사, 지자체등 위기관리대책본부 ( 경계 ) / 위기관리위원회 ( 심각 ) 안전보안팀 - 6 명 - 위기대응행동매뉴얼 11 개 사고예방민ㆍ관합동훈련 - 인천지방해양항만청지원 비상연락망구축및 24 시간인천항종합상황실운영 인천지방해양항만청, 인천시등 인천항비상대책본부 공항운영센터 / 안전소방팀 - 24 명 /8 명 - 공항안전관리시스템 (SMS) 매뉴얼및현장조치행동매뉴얼 15 개 도상훈련, 상황조치ㆍ대테러ㆍ비상종합훈련 - 항공기사고위기대응체계 사고수습대책본부 공항소방대, 공항경찰대, 긴급구조통제단등 사고수습대책본부 예산확보

56 기관 기준 소속 * 조직인원대비체계대응체계복구체계 전문 ( 자문 ) 위원회 총계 ( 안전전문가 ) 매뉴얼운영 정기훈련 정기점검 보고체계 출동체계 협력체계 책임주체 예산확보 한국전력공사 비상안전처안전관리위원회 15 명 (5 팀 ) - 현장조치행동매뉴얼, 재난대응매뉴얼 재난대응훈련 - 상황실 / 위기관리조직구성 위기단계별 ( 관심 - 주의 - 경계 - 심각 ) 대처 산업부, 안행부, 방재청, 산림청등 비상수급대책본부 - 한국석유공사 HSE 실 안전관리위원회 ( 외부 4 인, 내부 4 인 / 분기당 1 회회의, 상설 ) 24 명 (3 팀 ) 안전관리위원회외부전문가 4 인 비상대응매뉴얼 ( 주재난 : 탱크화재 ) 소방훈련격월별 1 회ㆍ방제훈련반기별 1 회등 - 비상대응시스템 현장초기대응반 - 석유비축처상황처리반 - 위기대책본부 -H SE 실 - 사장 소방서, 정유업체, 송유관공사등 사고대책본부, 사고조사팀 - 한국가스공사 안전품질실 - 31 명 (3 팀 ) - 현장조치행동매뉴얼 주기적재난대응훈련 - EHSQ 주관부서 ( 재난대책본부 ) 중앙조정실 - 재난통제단 도시가스사, 전력회사, 관할소방서, 시ㆍ군ㆍ구청 재난대책본부 - 주 : 재난및안전관리기본법상의국가기반시설관리기관으로 SOC 관련기관, 에너지관련기관으로대표적인 10 개기관의설문조사를통해받은자료를기반으로분석했음

2. 검사ㆍ검증기관 가. 검사ㆍ검증기관의비교분석 검사ㆍ검증기관은설립법혹은관련법등법령에근거한검사및검증업무를주요사업으로서수행하는공공기관이다. 이중분석대상공공기관은한국전기안전공사, 한국가스안전공사, 교통안전공단, 한국시설안전공단, 선박안전기술공단, 한국소방산업기술원, 한국승강기안전관리원등 7개기관이다. 나.

57 2. 검사ㆍ검증기관 가. 검사ㆍ검증기관의비교분석 검사ㆍ검증기관은설립법혹은관련법등법령에근거한검사및검증업무를주요사업으로서수행하는공공기관이다. 이중분석대상공공기관은한국전기안전공사, 한국가스안전공사, 교통안전공단, 한국시설안전공단, 선박안전기술공단, 한국소방산업기술원, 한국승강기안전관리원등 7개기관이다. 나. 검사ㆍ검증기관의각기관별분석 1) 한국전기안전공사 현재사업용발전, 송전, 배전설비에대한검사와유지ㆍ관리시장을한국전력공사 와분할하고있는데, 전기안전공사가 10%, 한국전력이 90% 의점유율을가지고있다. 그러나사업용전기설비의사용전검사를대부분설비건조자인한국전력이자체적으로실시하고있는점은검사의독립성, 안전성측면에서우려를낳을수있다. 실제로전기설비안전성에대한부적합율은전기공사가 3% 임에반하여, 한국전력은 0.03% 를기록하고있다. 일반용전기설비사용전검사사업역시전기안전공사와한국전력이수행하고있는데, 수행비율은각각 50% 씩이다. 가로신호등, 제조업체, 박물관등의 3개분야를제외하고, 일반용설비의사용전검사도대부분한국전력에서수행하였다. 그러나 2007년감전사고를계기로전체적으로안전공사에서맡고있으며주택용, 임시용, 농사용등 5개업종에대해서만한국전력이수행하도록법이개정되었다. 그러나여전히비율면에서한국전력이 50% 를차지하고있는실정이다.

58 < 표 3> 전기안전업무분담 설비및검사종류전기안전공사담당비고 사업용설비 자가용설비 일반용설비 사용전검사 X 한국전력자체검사 정기검사 X 사용전검사 O 정기검사 O 사용전검사 O 한국전력이 50% 수행 정기검사 O 2) 한국가스안전공사 가스안전공사의검사사업은지자체장이검사수행주체를민간회사나공공기관중고 시할수있기때문에, 공사는민간회사들과경쟁해야하는환경속에있다. 가스안전 공사가도시가스사용시설에대한부적합판정률은 4% 임에반해민간회사들은부적합 판정은거의나오지않아 0% 에가깝다. 가스용기안전내압검사는제조업체가 90% 가자체적인시험을하고있고, 나머지 는가스안전공사가맡고있다. 비록가스용기검사시장을민간이담당하고있기는하 나, 제조업체가안전검사까지맡는다는점에서논란의여지가있다. 민간에대한감독 기능을높여, 적합판정을남발하는동기를제어할필요도있을것이다. 3) 교통안전공단교통안전공단에서수행하는기기정밀도검사사업중자동차관련환경측정기기정밀도검사에서산업기술원, 환경관리공단과경쟁하고있지만교통안전공단의점유율이 95% 에육박하고있다. 점유율이독점에가깝게높은이유는국내에서사용되는환경측정기기의통일성을기하기위하여환경부에서정밀도검사대행자로지정받아정밀도검사를실시하고있기때문이다. 공단의기기정밀도검사사업은민간과의경쟁이나타공공기관과기능중복없는독점사업분야로서주요고객은자동차정비업체들이다. 최근정비업체들의수익성악화등을이유로공단에지속적인수수료인하요구를하고있는상황이기때문에, 공단에서는민간부분과협력하여검사제도및서비스를향상시킴으로써수익률향상추진이필요하다고판단하고있다. 하지만, 민간이수행할수없는영역인지, 민간과의협력을장기적으로민간에대한시장개방으로연결할수있는지검토해볼필요가있다. 4) 한국시설안전공단 1995년일부특정시설물을제외하고, 대부분의주요시설물점검업무를민간기관에개방하는경쟁체제가도입되었고, 17개로시작한민간기관의수가 2011년에는 527

59 개로증가하였다. 동시에 1998년에는 510개의공단독점점검대상시설물을 300개로조정하였고, 이후지속적으로줄어들어 2008년에는 235개까지줄어들었다. 2008년이후의공공기관선진화조치에서는 2015년까지 152개로대폭축소할계획이다. 점검ㆍ진단업무의비중이줄어들면서, 공단은 2002년부터는진단결과에대한평가를수행하고있다. 2013년도경영평가에서는민간부문에서공단이전담하고있는시설물범위, 개수축소요구에대해미온적으로대처하고있다고지적하면서, 사업이양을위한공단의실질적인노력이이루어져야한다고제안하는등, 사업의민간이양에대한요구가높은편이다. 5) 선박안전기술공단기술수탁기능중선박건조감리업무를두고한국해운조합, 중소조선연구원, 한국조선해양기자재연구원, 한국종합설계등다수의민간기관과경쟁하고있다. 세월호사고전에도선박결함사고는증가하는추세를보였다. 선박결함으로인한사고비율은 2011년 6.8% 에서 2012년의 12.1% 로두배가까이치솟았으나, 선박안전기술공단에서실시하는선박검사합격률은거의 100% 에달해검사의부실함이 2013년국정감사에서제기되었다. 또한, 2008년부터 2012년까지선박의선체및기관설비의결함, 화기취급불량때문에발생한해양사고가 151건으로집계되었다. 이기간선박검사합격률은 99.99% 를기록하였다. 하지만선박검사과정의감독소홀등에대한징계도공단직원 4명에대한견책정도로그쳐, 검사사업의부실함을기관내부적으로통제할수있는실질적인제도나장치가거의전무한것으로판단된다. 6) 한국소방산업기술원한국소방산업기술원이수행하는소방용품의형식승인, 제품검사사업은한국화학융합시험연구원에서도하고있다. 위험물탱크안전관리사업의경우, 완공검사를받기전에한국소방산업기술원또는위험물탱크안전성능시험자로부터탱크안전성능검사를받게되어있다. 따라서한국소방산업기술원은위험물탱크안전성능검사를실시하는민간의안전성능시험자들과업무상경쟁관계에있다. 소방장비를생산하는민간제조업체대부분이영세하고, 소규모로운영되고있어, 기술개발, 설비투자기능도매우취약하여제품성능향상과신제품개발에큰애로가있다. 또한, 다수의영세한사업자간덤핑경쟁으로소방용품의품질저하및경쟁력약화되는악순환이발생하고있다. 7) 한국승강기안전관리원한국승강기안전기술원과승강기검사, 기계식주차장검사, 승강기정보관리, 조사연구등대부분의사업분야에서업무가민간업체와중복되고있다. 기계식주차장검사분야에서민간기관인주차설비협회와경쟁하고있고, 승강기감리시장에는 VT-KOREA,

60 KEC 등민간업체의진출이활성화되고있다. 승강기검사가수입에차지하는비중이 88% 이기때문에유사공공기관인한국승강기안전기술원과의실적경쟁으로검사시간등의단축등검사의내실이떨어질위험이있다. 수익성에집중할경우노동비용절감을위해정규직검사원의노동강도가높아져검사가지속적으로부실화될위험이있다. 게다가점검후미흡한사항에대한사후관리가제대로이행되지않고있다 년대들어승강기사고에의한사망자수는 10여명정도안팎을유지하고있지만, 부상자수는뚜렷한증가세를보이고있다. 이는국민의불안을증가시키고, 구조를위한소방인력의출동으로구조인력과자원을낭비하는결과를낳고있다.

61 제4 장 문제점 및 쟁점 분석 제 1 절기능측면 1. 조정기능의미작동 자연재해나사회적재난은단순한것이아니라여러가지요인이복합적으로작용한다. 그리고발생하는양상도다양하게발생하고있고, 이에다양한국가기관이관련된다. 이러한경우에총괄조정하는기능이매우중요하다. 예컨대세월호참사의경우를보면, 바다에서발생했기때문에해양경찰청, 구조구급과관련하여소방방재청, 보고체계와관련하여안전행정부등이관련이되었다. 그러나당시안전행정부의종합적조정능력및대국민커뮤니케이션역량이부족했다. 특히다양한형태의지휘본부가난립하면서대국민소통채널단일화 (Speaking with one voice) 에실패하여국민불신을초래하는등통합적조정능력이전반적으로매우부실했다. 이러한통합적조정성의문제는현재우리나라의재난긴급재난대응시스템의분산과도연계된다. 각재난현장의특성에따라도시, 산악, 해양등환경별개별관리체계를갖추고있다. 세월호사고때도최초신고자는 119로전화했으나해양경찰청 122 로연결하면서시간을허비했고위치파악도되지않았다. 또한지자체는완전히배제가되어한정된자원이효율적으로활용되지못했다. 또한책임있는자의사고현장파악및현장장악, 인명구조계획시전복위험성에대한판단및구조계획수립, 사고선박구조전문가의현장파견등의내용을준수하지못했다. 안전행정부중앙재난안전대책본부의총괄, 조정력미흡도문제였다. 사고대응관련행정기관간협력이실패하고있는증거이다. 안전은각부처나기관의전문성이필요하기때문에적절한분업과전문화가불가피하다. < 예방-대비-대웅-복구 > 의모든기능을하나의부처에담아내는것은오히려

62 부적절하다. 이에각기관의전문성을활용하기위해분업의체계가필요하지만, 상대 적으로총괄조정의기능이중요하다. 2. 통신시스템의연계성부족 다양한주체가협력을위해서는신속하고원활한소통의장치가필요하다. 그러나연계되는통신시스템이달라서연계활동을원활하게지원하지못하고있다. 행정기관간일원화된무선통신망이구축되지않아사고초기기관간신속한의사소통이이루어지지지못하고있다. 예컨대이번의세월호에서나타났듯이해군은아날로그초단파무선통신 (VHF) 방식, 해경은선박과의 VHF 방식, 지역간의교신은 KT파워텔의상용망 ( 아이덴 ) 을사용해통신시스템이각각달랐다. 조정과소통을위해통신시스템을일원화하는것이필요하다. 그리고현장긴급대응및효과적구조를위한안전기술미비, 분야별나누어진긴급대응시스템및긴급상황번호도그러한예에해당된다 7). 3. 현장대응의전문성과협력체계부족 안전은현장대응기능이매우중요하다. 사고와재난재해가발생했을때, 전문성을가진조직이신속하게구조ㆍ구급을해야하기때문이다. 현재대응기능과관련하여소방방재청이일원화된기구로있으나, 산림과관련하여서는산림청이담당하고있고응급의료와관련하여서는보건복지부가담당하고있다. 특히지방자치단체의기능이문제이다. 지방자치단체의공무원은순환보직을하고있기때문에전문성을축적할기회가부족하다. 그래서현장에서직접적인역할을하지못하고문서행정을하고있다. 이에구조구급기능을수행하고있는광역의기능인소방보직과밀접한관련을갖도록할필요가있다. 세월호사고발생시, 해양경찰청은해난사고현장에서인명구조에대한전문성이매우부족했다. 대부분해경인력은불법조업중국어선등에대한수사전문성만가지고있었지, 인명구조에대해서는해난사고매뉴얼이있음에도불구하고숙지하지못하고있었고관련훈련도부족했다. 이런매뉴얼의실효성문제는비단해난사고에만적용되는것은아니다. 현재정부내에재난대응매뉴얼만 3,000여개가존재하지만현장에서이를숙지하고있는전문가는부족하고훈련도안되어있는상황이다. 특히현장대응능력에서필수적인현장지휘체계도혼란스러워, 중앙과현장의연계, 해경-해군- 해양수산부등주요행위자간조정실패로인명구조를위한골든타임을허비했다. 7) 정지범 ( 한국행정연구원 ), , 안전혁신마스터플랜의기본방향

63 제 2 절조직측면 1. 중앙정부 안전ㆍ재난관련법률, 규제, 제도개선을위한지속적인활동이미흡하다. 유사사고가발생하였음에도안전불감증이라비판만할뿐재발방지개선의책임에대한비판은없다. 안전ㆍ재난에대한정부부처간통합대응능력의향상이필요하다. 현행안전ㆍ재난관련조직체계는사회적재난을담당하는안전행정부, 자연재난ㆍ인적재난ㆍ소방을담당하는소방방재청, 국가비상시점을담당하는국가비상기획위원회로되어있으나, 소방방재청장 ( 차관급 ), 건설교통부, 농림부, 해양수산부등각부처의재난관리업무에대한평가및총괄, 조정업무를수행하기에는한계가있다. 2. 지방정부 중앙-광역지자체간- 기초지자체간업무체계가불일치하여대응- 복구시에신속성이떨어진다고지적받고있다. 재난관리조직의구성원도대부분일반행정직 ( 시설직포함 ) 공무원이며순환보직으로되어있어, 안전및재난관리의전문성뿐만아니라사고발생시책임의식도떨어진다. 광역지자체에서는안전사고및재난이발생하면대체적으로업무보고 ( 행정 ) 위주로만되어있어현장을도외시한다는지적이항상있다. 안전관리와긴급대응이상황실, 중앙안전상황실, 재난상황실등의기관간ㆍ부서간정보공유와보고가중첩되거나혼선되기도한다. 상황관리도체계화되지않았으며형식적조직구성이되어있기때문으로생각된다.

64 제5 장 중앙정부 차원의 안전 관련 조직개편의 쟁점과 과제 8) 제 1 절안전관련조직개편안의평가 1. 국가안전처논의의대두 박근혜대통령은 2014년 5월 19일에세월호관련대국민담화문을발표하였다. 이는세월호사건에서드러난수많은문제를지적하고각각에대한대안을제시하기위함이었다. 담화문은크게정부조직재설계, 공직자취업제한강화, 공무원전문성강화, 사고책임자처벌강화, 국가안전처설치, 국민안전의날지정등의여섯가지주제를다루고있다. 대통령담화문에서다섯번째로제시된문제가바로안전과재난관련기능이정부부처에분산되어신속한대응이이루어지지못했으며, 컨트롤타워도작동하지않았다는것이다. 이러한문제의대안으로박근혜대통령은국가안전처신설을제안하였다. 국가안전처는육상과해상의모든안전과재난기능을통합하여지휘체계를일원화하고현장대응력을강화하도록하였다. 안전관련예산에관한권한과재해예방특별교부세배분권한을가지며, 순환보직의제한과전문가채용을중심으로하여인력의전문성를강화한다. 그리고전문가들의견해를모아안전혁신마스터플랜을수립한다. 2. 국가안전처안의특징 가. 정부제출법안의주요내용 대통령의대국민담화문이후정부는 2014년 6월 11일에이를반영한정부조직법일부개정법률안 ( 의안번호 10843) 을국회에제출하였다. 이개정안의핵심은종합적이 8) 제 5 장은한국행정연구원 ( ) 의정지범ㆍ윤건박사가작성한내용임

65 고신속하게재난안전상황에대응하고수습하기위한강력한컨트롤타워로서국가안전처를국무총리소속으로설치하여현재의안전행정부, 소방방재청, 해양경찰청등으로분산된재난안전관리기능을통합관리하도록한다는것이다 9)10). 정부의개정안에서제시된국가안전처대안의구체적인내용을제시하면다음과같다. 첫째, 국가안전처는안전행정부의안전관리본부, 소방방재청, 해양경찰청의기능을흡수한다. 즉안전행정부의안전및재난에관한정책의수립ㆍ운영, 총괄ㆍ조정, 비상대비및민방위기능, 소방방재청의소방과방재기능, 해양경찰청의해양경비ㆍ안전및오염방제기능 11) 을통합적으로수행한다. 이에따라안전행정부는기능이축소되어행정자치부로명칭이변경되고소방방재청과해양경찰청은폐지되고, 소방이나해양안전기능은청과같은별도의조직없이국가안전처에서수행하게된다. 둘째, 국가안전처는국무총리에소속되어안전과재난에대하여관계중앙행정기관을총괄ㆍ조정하는기능을수행하게된다. 따라서국가안전처장관이안전과재난에대해관계부처를총괄및조정하는경우국무총리의명령에따른다. 그리고각부처와국가안전처간유기적연계가가능하도록국가안전처의보조기관과보좌기관에특정직공무원을보할수있도록하였다. 셋째, 국가안전처의장은국무위원으로서의장관급의지위를갖는다. 국가안전처에는국무위원으로서의장관 1인, 정무직으로서의차관 1인을두도록하여행정각부와동일하게규정하였다 12). 이는국가안전처의장에게장관급의지위를부여함으로써관계부처와의관계에서보다용이한총괄ㆍ조정이가능하도록설계되었음을의미한다. 넷째, 국가안전처의장은장관으로서지방자치단체를지휘ㆍ감독할수있는권한이부여되어다른행정각부의장관과동일하게 13) 소관사무에있어지방행정의장을지휘ㆍ감독할수있는권한이주어진것이다. 나. 국가안전처의구체적기능과역할 14) 1) 국가재난안전관리의총괄컨트롤타워기능국가안전처는재난안전관리의모든단계로서각부처의예방- 대비-대응-복구역량강화기능을수행한다. 특히현장대응능력과현장지휘체계의강화를위한기능을 9) 이외에도개정안에는공직개혁의신속하고효율적추진과공무원의전문역량을높이기위한공무원인사전담기관으로서의인사혁신처신설, 교육ㆍ사회ㆍ문화분야의정책결정의효율성및책임성제고를위한교육ㆍ사회ㆍ문화부총리신설등이포함되었다. 10) 이에따라안전행정부는행정자치부로변경되고, 소방방재청과해양경찰청은폐지된다. 11) 해양경찰청의수사ㆍ정보기능은경찰청으로이관된다. 12) 정부조직법 ( 법률제12114호 ) 제26조제2항 13) 정부조직법 ( 법률제12114호 ) 제26조제3항 14) 이하에서는한국행정연구원에서제시된국가안전처대안의내용을정리하였다.

66 수행한다. 그리고모든현장에서활용가능한표준화된한국형현장지휘체계 ( 미국식 ICS) 를마련하고지속적훈련을실시한다. 세월호사고에서나타난가장큰문제점이 전문성과현장지휘체계의대응능력부족임을고려하여, 특히현장대응에집중한다. 2) 재난관리및안전관리업무총괄신설되는국가안전처에서는재난관리의통합성과조정성의향상을위해자연재난과사회재난의대응- 복구기능을묶어하나의부서에서관리할수있도록해야할것이다. 또한안전문화, 안전규제등사전예방적인안전업무역시소방방재청과안전행정부의업무를통합하여관리할수있도록조직을구성하는방안을고려할수있다. 이를위하여각각재난관리본부와안전총괄본부의구성을제안하며, 각각의기능은아래의표와같이정리할수있을것이다. < 표 4> 국가안전처재난관리본부및안전총괄본부설치안 구분 재난관리본부 내용 사회재난및자연재난의예방- 대비-대응-복구의모든단계업무총괄 재난발생시, 중앙재난대책본부의운영을담당하고현장대응조직지원 안전총괄본부 중앙안전관리본부운영등범부처안전관리업무총괄ㆍ조정 범부처안전문화증진활동및안전감찰활동총괄 안전관련예산사전협의권과재해예방에관한특별교부세배분 3) 긴급재난대응및인명구조기능국가안전처직속으로특수기동구조대 (Special Rescue Force) 를설립하여어떠한환경에서도골든타임내에출동하여인명을구조하는기능을수행하도록한다. 현재특수구조를담당하는기관은육상과해상으로구분되어구성되어모든현장을담당하기에는그범위가멀고, 본부에서현장까지출동하는데시간이너무많이걸린다는것이다. 또한육상과해상특수구조대간의협력도전혀없다. 향후해결방안으로는현중앙119구조본부를확대ㆍ개편하여다양한특수재난상황에서인명을구조하고초기대응을지원하는방안이적합할것이다. 현재의중앙119구조본부는일반구조, 산악구조, 수난구조, 화생방테러대응등다양한특수상황에서재난대응및인명구조기능을수행하고있으나, 전국범위의신속대응기능에는한계가있다. 또한현재육상과해상의재난관리체계가분리되어있다는점을고려하여육상과해상을분리하여각각설치하는방안도고려할수있다. 육상의경우에는중앙119구조본부와권역별본부를설치하고, 해상의경우에도해상특수구조단을권역별로설치

67 하거나, 해경안전서의 122 구조대의기능과장비를보강하여현장대응력을강화하는 방안을고려할수있을것이다. 4) 특수재난본부설치대통령담화문에따르면특수재난본부는각부처에서주관하고있는항공, 에너지, 화학, 통신인프라등의기반시설및특수한형태의재난을예방하고대응하기위한조직이다. 그러나특수재난본부는이러한기능외에전체국가재난안전관리에대한전략적기능을가질필요가있다. 제 2 절안전관련조직개편안의쟁점과과제 1. 조직의형태 : 행정각부 vs 처 정부조직은일반적조직의원리에따라계서제의형태로계선 (line) 조직과참모 (staff) 조직을구분한다. 참모조직은계선조직을보완하는조직으로고급관리자의조정과통제역할을지원하는자료수집, 연구, 계획등의업무를수행하고, 계선조직의감독자에게조언한다. 계서제의주력은계선구조로, 참모조직은직접적인생산적활동보다는간접적기능을수행한다.( 오석홍, 2004: 323) 우리나라의중앙행정기관은정부조직법에따라다른법률의특별한규정이없는경우부, 처, 청으로구성된다 15). 정부조직전체로보면행정각부와청은계선조직, 처는참모조직으로볼수있다. 그러나이와같은구분은역사적으로부처통폐합이나정치적필요성등에의해참모기능을수행하는부조직, 계선기능을수행하는처조직이형성되어왔기때문이다. 예를들어, 기획재정부나안전행정부등은부조직의형태이지만예산과인사기능을수행하는대표적인지원조직이라고할수있다. 15) 정부조직법 ( 법률제 호 ) 제 2 조제 2 항

68 < 표 5> 행정각부와처의특징비교 구분행정각부처 대통령의관여 장 ( 長 ) 의지위 국무회의의안제출권 독자적인법규명령제정권 조직의특성 직접적 국무위원으로서의장관 있음 있음 ( 부령 ) 계선조직 ( 예외적으로기획재정부, 안전행정부와같이참모적기능을수행하는경우있음 ) 간접적 ( 국무총리소속 ) 국무위원이아닌처장 ( 예외적으로과거총무처, 기획예산처, 과학기술처와같이국무위원으로서의장관의지위를인정한경우가있음 ) 없음 ( 예외적으로국무위원의지위가인정된경우에는있을수있음 ) 없음 ( 국무총리를통해총리령제정만가능 ) 참모조직 ( 예외적으로과거과학기술처와같이계선기능을수행하는경우있음 ) 이러한논의에서보면정부의국가안전처안은정부조직의정합성관점에서문제가된다. 국가안전처는안전정책을담당하고, 구체적인상황에서대국민위기관리서비스를제공하는전형적인생산조직, 계선조직이다. 정부조직의정합성의관점에서보면구체적인대국민서비스를제공하는생산적기능을수행하는조직은계선조직으로서부조직으로설치하는것이바람직할수있다. 특히대통령이중심이되어국정이운영되고있는우리나라에서국무총리는참모적기능을수행한다고할수있으므로국무총리소속으로설치되는기관은참모적조직의성격을갖는것이바람직하다. 만일계선조직이국무총리소속으로설치되면대통령의직접적관여가약화될것이다. 이러한문제를완화하기위해국가안전처의장에게국무위원으로서의장관의지위를부여하여 16) 대통령의직접적관여의가능성을열어두었다. 그러나이또한다른국무총리소속의처들과상이하여정부조직의정합성을저해하는문제가있다. 따라서실제국가안전처안이실현되더라도과학기술처가과학기술부로변화된것과같이장기적으로는조직변화가필요할것이다. 그리고안전관련정책의총괄ㆍ조정이중요한경우에는처와같은독임형의기능조직보다는대통령이나국무총리소속의합의제형위원회조직을활용하는것이바람직하다. 합의제형위원회조직은정책결정에소요되는시간이나비용이많이들지만, 결정이후의집행과정의순응으로집행비용이낮다는강점이있다. 여러부처가관 16) 정부조직법일부개정법률안 ( 의안번호 10843) 제22조의2( 국가안전처 ) 제1항, 제2항

69 여되는안전관련정책의경우에도여러부처가직접참여하는위원회조직을구성하는것이바람직할것이다. 이러한관점에서보면현재국무총리소속의중앙안전관리위원회의확대개편이나대통령소속으로의변경등을통해위상과권한을확대하는것이가능할것이다. 2. 소방기능과해양안전기능의외청화문제 가. 소방기능의외청화문제 송용선 (2013) 에의하면소방방재청의인적구성은특정직소방공무원, 일반직방재공무원등의이질적이고배타적직렬이공존하고, 상호융합이나협력보다는첨예한대립과갈등의부정적현상이만연하며, 일반직중심으로운영되면서예산이나인사, 기획, 감찰등의주요보직을일반직이독점하는현상이나타나며, 예방중심의예산편성으로소방예산이매우부족하여소방공무원들의소외감, 사기저하, 무력감, 불만등이극에달한것으로보았다. 또한소방의기능이재난관리의핵심일뿐아니라국민의일상생활의불편함에이르기까지소방이담당하는영역이매우넓어졌고, 소방관련국가사무가증가하는등소방사무가국가사무화되는경향이뚜렷하다고보았다. 소방공무원의사기진작이필요하고소방조직의법제적특성, 업무적특성, 조직문화적특성이분명하고, 소방과방재의산업, 학문적발전을위해서는양분야의독립이필요하다고보았다. 이러한관점에서소방청으로의독립기관화를주장한다. 나. 해양기능의외청화문제 이동현 (2014) 에의하면기존에해양수산부와해경은갈등이만연하였다. 해상교통관제센터업무나해적대응등의여러사안에서갈등이나타났다. 해양경찰청은해양수산부의외청으로해양수산부의지휘감독하에있지만, 해양경찰청은수사기관으로서해양수산부공무원은주요수사대상이다. 상호협조나위계질서가제대로이루어지기어려운구조이다. 또한해양경찰청내부에서도사고시책임을지는안전업무보다는체포, 조사, 구속까지가능한수사업무를선호하는경향이뚜렷하다. 그는선박관리업무의경우인허가, 운항관리, 선박검사등을외항, 여객선, 화물선에따라여러기관이관여하고있고, 해양안전의경우에도예방과사고대응, 수습, 사고조사와분석등에있어여러기관이관여하는데이모든업무를국가안전처가수행하는것은불가능하다고주장한다. 특히해양안전에서의직접적대응과정책수립기능까지모두수행하는것은적절하지않다고보았다 17). 17) 이동현. (2014). 국가안전처대신해양안전청을. 5 월 22 일경향신문오피니언기고.

70 다. 관련쟁점검토 안전관련일부기능의외청화와관련하여각대안의장단점에대하여여러가지주장이제기되었다. 안전행정부는지난 8월 28일여당과의당정협의과정에서야당의정부조직법개정안의문제를지적하였다 18). 소방청과해양안전청등의외청설치는독립적운영으로직접적지휘가어려워대형재난발생시적절한대응이어렵다는것이다. 뿐만아니라여러재난안전분야와의연계가어려워재난대응역량이떨어지고청이라는지위로인해다른부처와지자체에대한영향력이약화된다는것이다. 청조직은예산사전심의, 징계요구, 기관경고등의권한을갖기에한계가있다고보았다. 이하에서는이러한논의를보다구체적으로살펴본다. 1) 기능의전문성과독립필요성만일분야의특수성이나전문성이강하다면외청화의필요성이인정된다고할수있다. 외청화의경우전문성이나특수성의관점이적용되는경우가대부분이다. 검찰청, 경찰청이대표적이며이경우에는인사상전문성의필요까지인정되고있다 19). 오늘날소방의기능이안전사고의대응기능으로확장되었다. 재난관리의관점에서대응기능의특수성에비추어외청화의필요성이인정된다고본다. 따라서장기적으로부조직화가실현된다면대비, 대응, 복구기능집행기능에특화된위기대응청과같은형식의외청이가능하다고판단된다. 그러나다른한편실제구체적인대응이지방자치단체에서이루어지기에지방자치단체의기능이강화될필요성이인정된다. 이러한관점에서보면구체적인위기대응집행기능은지방자치단체에서수행할수있도록중앙의행ㆍ재정적권한을위임하고자치단체소방조직간협력적수행등을지원하는것이바람직할수있다. 다만중앙정부차원에서는특수한상황에서특수한임무를수행하는특수조직을별도로둘수있을것이다. 해양경찰청이수행하는기능은오랫동안여러필요에의해주어진것들이대부분이다. 해양안전의직접적대응기능은독립화가필요할것으로본다. 특수한대규모의집행업무의경우외청화가바람직할수도있다. 따라서장기적으로부조직이현실화되는경우에해양안전청의신설도고려할필요가있을것이다. 18) 소방방재신문. (2014). 안행부, 야당 ' 국민안전부ㆍ소방청독립법안 ' 공식반박. 8월 29일기사. ( 2014년 9월 17일검색 ) 19) 우리나라공무원의인사관리에서경력직공무원을일반직공무원과특정직공무원으로구분하는것은이러한전문성이나특수성의문제와관련되어있다. 경찰이나소방, 교육, 외무, 검사등은수행기능의특수성과전문성의요구에따라특정직공무원으로채용하도록하여독립적인방식을유지하고있다.

71 2) 정부조직의통합ㆍ조정성과협력성다른한편정부조직전체적관점에서보면조직의분화는통합의정도를낮출수있다. 소방기능이나해양안전기능을외청화하는경우에는조직간협력을위한비용과같은거래비용이나타나게될것이다. 특히내부기능의독립적외부화의경우조직간주인- 대리인관계를형성시켜정보비대칭문제가나타나게될것이다. 이경우에는통제비용의증가를초래하게된다. 반면기능의내부화는새로운조직통합의이슈를야기한다. 즉서로다른이질적기능이하나의조직에포괄되는경우에는조직내기능간부조화나갈등으로인한조직통합의저해가가능한것이다. 특히하나의조직에서주된기능과종된기능이형성되는경우에는인사관리나예산의분배과정에서종된기능을수행하는구성원들의소외감이나근무의욕저하를초래할수있다. 3) 조직규모의문제조직의구성에서하부조직간균형성이필요하다. 기능중심의조직화의경우하나의하부조직이수행하는기능이상대적으로다른하부조직이수행하는기능에비해양적으로큰차이가나는경우에는조직간불균형의문제가야기될수있다. 하부조직간불균형은권력의불비례로이어져소규모하부조직구성원의직무동기에부정적영향을미칠수있다. 따라서적정한기능, 인력, 예산의차원에서하부조직간균형적배분이필요하게된다. 이러한관점에서외청화의문제는정부조직전체차원에서불균형을초래할수있다. 3. 지방조직의문제 지방의소방조직은광역자치단체소속으로지방직소방공무원으로구성되는반면, 지방의해양안전조직은특별지방행정기관의형태로국가직해양경찰공무원으로구성되어있다는것이다. 이러한이질성의문제는소방기능과해양기능을모두본부조직화하는국가안전처안의경우문제될가능성이높다. 이에대해별도의특별지방행정기관을두는방안, 소방과해양경찰의이원적구조를유지하는방안, 통합을통해 1원적구조를실현하는방안등으로구분할수있다. 별도의기관을두는경우소방조직과해양안전조직과의기능중복이나갈등의문제가발생할수있을것이다. 소방과해양경찰의이원적구조를유지하는경우에는정부조직의정합성차원의문제와소방직의국가직화요구등이강화될가능성이있다. 마지막으로 1원적구조를실현하는경우에는모두국가직화하거나모두지방직화하는경우가가능한데, 전자의경우지방사무로정착된소방기능을국가직화하면지방자치단체의반발의가능성, 지방화의경향에역행하는문제가나타날수있고, 후자의경우해양안전기능의지방직화로인해기존해양경찰공무원들의적극적인반발이예상되는문제가있을것이다.

72 4. 기타문제 이외에도안보- 재난복합사고의대응문제가있다. 안보부문의총괄컨트롤타워는청와대국가안보실이며, 재난부문의경우는국무총리실국가안전처이므로, 천안함사태와같이안보와재난이복합된사고발생시혼선발생이가능하다. 안보-재난복합사고및원인불명의사고이며안보문제로의심될경우청와대국가안보실이총괄컨트롤타워역할을수행할필요가있다.

73 제6 장개선방안과 결론 제 1 절개선방안 1. 기본방향 미래의예측하기어렵게발생하고여러가지요소가복합적으로어우러져진행되는재난에대처하기위해서는기획과조정기능이발전되어야한다. 그리고신속한대응을위한체계도필요하다. 국가안전혁신거버넌스의구축영역으로는재난및안전사고가발생하기전의예방은물론이고효율적이고신속한대응을위한대비, 그리고실제재난및사고가발생한직후의대응과사후복구과정에서거버넌스체제가이루어져야한다. 이러한관리체계의개편과아울러인식의개선도필요하다. 안전과관련하여가장중요한것은인식의전환이있어야한다는점이다. 이와관련하여안전문화확산을위한적극적인노력이필요하며, 국민의안전불감증을극복하는적극적인교육이필요하다. 특히재난에대응하기위해서는현장중심, 전문성중심그리고신속한대응을위한체제의개편이필요하다. 전통적인사후복구가아니라, 예방중심의대응이필요하다. 그리고임기응변적대응이아니라, 과학적이고체계적인대응이필요하다. 따라서조직개편과아울러인력의전문성향상을위한정책도필요하다는것을의미한다. 한편재난안전관리분야에서소방설비산업기사, 소방설비사, 소방안전교육사, 소방기술사등의일부국가자격은주로사전적재난방지에초점을두고있어서재난발생시, 사후재난관련국가자격이부족한형편이다. 민간의재난안전분야직업능력강화를통해역량을강화해전문성을제고하는부분이필요하다 20). 안전및재난전문인력을양성하고확보하는부분도중요하다. 민간전문가데이 20) 임동진교수 ( 순천향대 ), , 재난안전관리분야별현장종사자의직업능력강화방안토론문 참고

터베이스를구축하고구조ㆍ구급인력양성에도관심을가져야한다. 집행과정에서민-관이협력할수있는인프라구축도필요하다. 사고통합지휘체계의권한과책임을명확히하는부분, 민간구조인력을구체적으로어떻게운용할지등의방안이필요하며민-관-군의통합운영체계를구축해, 현장기능을강화해야한다 21). [ 그림 5] 새로운재난관리체계의방향 2. 공공기관역할재정립 가.

74 터베이스를구축하고구조ㆍ구급인력양성에도관심을가져야한다. 집행과정에서민-관이협력할수있는인프라구축도필요하다. 사고통합지휘체계의권한과책임을명확히하는부분, 민간구조인력을구체적으로어떻게운용할지등의방안이필요하며민-관-군의통합운영체계를구축해, 현장기능을강화해야한다 21). [ 그림 5] 새로운재난관리체계의방향 2. 공공기관역할재정립 가. 국가기반시설관리기관 1) 거버넌스재설계 국가기반시설기관차원의거버넌스개선의포커스는 안전경영 이다. 안전관련조직 을강화, 의사결정ㆍ집행시안전을고려토록거버넌스를재설계해야한다. 기업전체 위험관리조직 ( 수직적 ) 을강화ㆍ신설하고각사업부별 ( 수평적 ) 로도안전관리담당자를 지정ㆍ운영하여연계성을갖도록한다. 첫째, 고위관리자로안전담당임원미설치기관은담당임원을설치한다. 예를들면, 사장 ( 광물자원공사등 ), 부사장 ( 한국가스공사등 ), 본부장 ( 대한석탄공사등 ), 전기안전 공사 ( 안전관리처 ), 가스공사 ( 품질안전실 ) 등이다. 둘째, 실무담당자로부족한안전전문 인력채용을통해조직내안전관리역량을강화한다. 셋째, 모든기업에 실 단위의안 전관리담당기구를두고, 그리고사업담당부서에안전을담당하는직원을두어상 호연계된기능을수행하도록한다. 21) 강신영교수 ( 한국해양대 ), , 해양수색구조체계개선방안토론문 참고

75 2) 매트릭스형조직재설계와안전관련조직강화안전관련조직설계시매트릭스개념을도입하여급변하는환경변화로인한불확실성에대응, 조직운영의융통성을강화할수있다. 매트릭스조직은다음과같은장점이있다. 첫째, 한시성사업에신속한대처이다. 성취여부가불확실하고방대한정보를요구하는한시성을띤사업의경우, 새로운조직을만들지않고기존의조직인력을종횡으로활용할수있다. 둘째, 전문성의통합이다. 현대사회는개개인의전문화와동시의그것의통합적인운영능력을요구한다. 셋째, 창조적아이디어의원천이된다. 여러분야의전문가들의상호작용으로인해창조와새로운아이디어의원천이될수있다. 넷째, 인적자원의경제적활용이가능하다. 행렬조직이기때문에새로운사업을위해새로운인원을신규로채용하기보다는기존의조직구성원을활용할수있다. 다섯째, 조직단위간의정보흐름이활성화된다. 여러집단의대표자들이모이기때문에, 상대방의업무파악이쉽고의견과정보교환이원활하다. 이것은갈등조정의계기를마련한다. 여섯째, 조직구성원의능력이개발된다. 한사람이한자리에서기능부서의일과프로젝트일을동시에간여할수있으며, 여러일에개입함으로써직무확장의효과를가져온다. 3) 안전과경영평가의연계공기업경영평가에안전관련항목을강화할필요가있다. 이때안전을각평가요소에연계하여평가하는방안이가능하다. 국가기반시설중에에너지관련공기업의평가체계개편이필요하다는지적도있다. 비용절감, 효율성제고등단기성과위주보다, 기관의설립목적에따른고유목적사업을얼마나잘수행했는지위주로평가할필요가있다. 기관별특성에맞는평가실시와더불어기존의공기업평가체계에매트릭스체계의평가를통해안전의지표를포함시킬필요가있다. 이때공통지표와특성지표로구분하여기관별특성을반영하는체계의도입도고려할수있다. 그리고현행의리더십, 경영효율화, 주요사업에매트릭스개념으로안전과관련한일정한평가항목을포함시켜야할것이다. < 표 6> 공기업평가지표에안전관련항목의포함방식 평가지표유형평가항목 리더십 경영효율화 주요사업 - 안전에대한기관장관심도 - 안전거버넌스평가 - 안전에관한인사, 조직, 예산지출을평가 - 안전사고를계량지표로관리 - 안전관리에관한노력을평가

76 나. 검사ㆍ검증기관 1) 검사사업의이양검사ㆍ검증기관의검사사업은안전관리차원에서검사업무의독립성을보장하기위해공공기관에독점사업권을부여하면서시작되었다. 점차적으로민간에시장을개방하면서현재는검사의독립성보다는검사결과를둘러싼공공과민간의정보비대칭성을해소하고, 검사수수료를안정화시키는등민간업체들을견제하기위한목적으로검사사업을유지하고있다 ( 박진외, 2012). 하지만민간이이미시장에진출한상황에서공공기관의검사사업유지는과도한민간영역침범이라는논란을일으키고있다. 공공기관역시검사사업을공익성추구의수단으로뿐만아니라재정에도움이되는수익성사업으로인식하고있으며, 때로는경쟁중립성의원칙을해치면서까지민간과경쟁하기도한다. 검사검증기관들이위탁형준정부기관임을고려하면, 지나치게수익성사업을추구하기보다정부의재정지원범위내에서민간의참여가저조하나공익성이강한사업에집중하는것이설립목적에더부합한다고볼수있다. 공공기관의검사ㆍ검증사업이관여부와속도는시장의성숙도에따라판단할필요가있다. 자동차검사사업처럼많은민간정비업체가참여하여독점의폐해가없는상황이민간이양에적합한조건으로판단된다. 이에반해승강기검사사업처럼민간대상시장개방이최근에이루어져경쟁체제가자리잡지않은분야에서는당분간공공기관이시장활성화를지원하면서, 점진적으로퇴출하는방식이필요할것이다. 다만검사검증기관들이핵심사업이자수익성이높은검사사업을포기할경우, 기관의재무상황이악화되지않고, 공익사업이위축되지않도록정부의충분한재정지원이병행되어야할것이다. 2) 관리감독기능강화경쟁체제가성숙하고, 민간의기술력이충분한상황에서민간업체들에게검사사업을이양할경우, 가장우려되는점은이들사이의경쟁과열로검사가부실해질수있다는점이다. 이와같은폐해를방지하기위해서검사검증기관이규칙제정자, 감독자의역할을수행할필요가있다. 기관들은검사사업수행경험을바탕으로검사결과의평가주기및규칙성, 평가방법, 평가결과에따른조치방안, 이행점검방안등에관한구체적인가이드라인을제시하는관리감독체계를만들필요가있다. 감독체계의실효성을보장하기위해서는권한부여도필수적인데, 이미국정감사에서도검사검증기관에실질적인단속, 감독권한을부여하라는주문이있었다. 장기적으로는민간업체들이객관적인검사를수행할수있는환경과동기를제공하는체계를만드는것이관리감독기관의근본적인임무라고판단된다.

77 3) 공공기관간의기능중복조정 검사검증기관의기능이타공공기관과중복되는사례가다양한형태로존재하는데, 사안별로기능중복의문제점이다르고, 따라서대응방안도달리할필요가있다. 첫째, 한국전기안전공사와한국전력사이에서사업용전기설비검사기능의중복이 일어나고있다. 이경우는한국전력이설비건조자로서검사까지자체적으로수행하는 부분이문제의소지가될수있다. 따라서검사의독립성을보장한다는측면에서는한 국전력의자체검사를독립기관인전기안전공사로이양하는것을고려할필요가있다. 둘째, 교통안전공단은환경기기정밀도검사사업을두고산업기술원, 환경관리공단 등과경쟁하고있지만, 기기의통일성을보장하기위하여환경부로부터정밀도검사대 행자로지정받았다. 이경우, 검사의통일성측면에서이미시장을대부분점유하고 있는교통안전공단으로검사사업을집중시키는것이바람직해보인다. 셋째, 소방용품형식승인, 제품검사사업의경우, 한국화학융합시험연구원과소방안 전기술원이경쟁하고있는데, 이로인해검사수수료인하로이어져수익성을저하시 키고, 검사품질의하락으로까지이어지고있다. 승강기검사사업에서도승강기안전기 술원과승강기안전관리원사이의실적경쟁으로인해검사시간단축과같은검사의내실하락조짐이보이고있다. 이경우, 기능을한곳으로집중시키는것외에도다양한대안이나올수있다. 넷째, 시설물안전공단은시설물유지관리체계및기술개발업무로한국건설기술연구원, 한국토지주택공사의토지주택연구원과경쟁하고있다. 공단도자체연구소를운영하는등연구기능을수행하고있지만, 연구전담기관이아니기때문에한계가있을것으로보인다. 이경우, 각기관의전문분야와설립목적등을고려하여, 연구기능은관련연구기관으로이양하고, 상호협력하는것이사회적으로도이득이클것으로판단된다. 4) 안전관리기능강화검사ㆍ검증기관본연의역할이라고할수있는안전관리기능강화에대한사회적요구가커지고있다. 기능강화가필요한분야는크게세가지로정리할수있다. 첫째, 검사검증기관의안전관리업무에대한역할, 권한을강화할필요가있다. 검사검증기관들의상당수가민간업체에대한직간접적인관리ㆍ감독업무를수행하고있는데, 실질적인권한이없기때문에한계가있고, 이로인한안전사고의가능성이커지고있다. 따라서실효성있는권한위임에대한여론이높아지고있다. 둘째, 검사대상의확대와검사사각지대의해소가필요하다. 상당히많은기관에서검사의사각지대가발견되고있으므로각검증검사기관마다담당하는안전관리분야에서의사각지대를파악하고, 해소방안을내놓아야할것이다. 셋째, 검사의독립성확보가필요하다. 일례로한국전력공사의자체설비에대한직접검사는검사의독립성과신뢰성을해칠수있다. 또한가스용기안전내압검사에

78 대해 90% 가제조업체가자체적으로수행하고, 일부만가스안전공사가맡고있다. 따 라서이와같은검사를공공기관인가스안전공사가수행하거나, 독립적인민간기관에 이양하는방식으로해결할필요가있다. 3. 지방자치단체의기능 안전관련하여지방자치단체는 ( 집행 ) 현장에있기때문에매우중요하기도하고관심도크다. 그러나그중요성과역할기대를수행하기에현실적으로인력이부족하고기능도미약하다. 현재광역자치단체는소방본부를중심으로대응체계를갖추고있다. 그리고소방본부의소속기관으로각기초자치단체에소방서가있다. 이러한조직이현장대응기능을강화하는방향으로나아가야하는것이바람직하다. 특히향후국가안전처 ( 또는국민안전처 ) 가신설될경우에도대응기능으로서의소방본부조직은여전히중요하다. 국가안전처가지역사무소를설치하는경우에도광역단위의소방본부와연계하는접근이필요하다. 앞에서논의한바와같이광역소방본부에일부국가직이근무하게함으로써연계성을강화하는접근이필요할것이다. 다만소방을중심으로한대응기능과별개로지역단위의안전계획기능을발전시킬필요가있다. 이경우에는기초와광역에서안전을담당하는기구를강화할필요가있다. 안전관련기능이예산이나다른행정기능과연계될필요가있기때문이다. 이에상황실이나대응기능을소방조직을중심으로발전시키고기획이나평가의기능을일반행정에서담당하는방식의역할정립이가능하다. 4. 전문성강화 : 직위분류제도입방안 공무원의인력관리는계급제와직위분류제로나누어진다. 계급제는전문성보다는일반관리기능을중시하는인사관리이다. 반면직위분류제는전문성에근거한인력관리이다. 우리나라는기본적으로계급제에근거한인력관리를하고있다. 이로인해한분야에오래근무하기보다는순환보직을하도록하고있다. 향후안전관련조직관리에서인력의전문성을제고하기위해서는직위분류제의도입이필요하다. 국가안전처와같은중앙조직이신설되는경우에이조직은직위분류제를도입하여순환보직을방지하도록할필요가있다. 그리고지방조직에서도안전관련조직역량을강화하기위해서는안전직신설을통해직위분류제를강화하는방안이필요하다.

79 5. 민간자율책임강화 현재우리나라의소방안전관리자의실질적인역량을제고하고책임을강화할필요가있다. 그러나현재교육은소방안전관리자실무교육주기및기업활동촉진관련규제의완화로 2년마다 1회실시하고, 4시간의교육을하는것으로되어있다. 화재피해및경제적손실이급증하는상황에서주기적으로이루어지는교육의내용도크게변화가없어, 소방환경의변화에따라현실에대응할수있는교육이미흡하다는것이큰문제이다. 소방안전관리자의재교육을강화하기위해서는소방안전관리자의단계별교육프로그램을개발하는것이필요하다. 이와더불어현재피고용인의입장에서방화관리에대한상당한권한을부여받지못하는것은물론업무과중에의한형식적인방화관리가이루어지고있다. 실질적이고, 자율적인안전관리가효율적으로운영될수있도록소방안전관리자들의안전관리에대한지시권한을부여하고다수인및보조방화관리자의지원제도도입등을고려하여야한다 22). 6. 민간자율형안전공동체형성 정부는민간자원재난관리를보다효율적으로하는방안으로민간자율형안전공동체형성을제안한다. 정부에서재난발생시지원받을수있는민간자원의 DB를구축, 민간단체가자율적으로참여하도록유도하는방향이다. 평시에는관리네트워크를구축하고정보공유및유대감형성에초점을두고, 비상시에는현장투입및지원과자원으로활용하는대응체계구축이다. 민간자율참여형의뉴- 거버넌스안전공동체구축지원을정책대안으로고려할수있다. 첫째, 장기적으로민간주도의 재난안전관리공단 설립 ( 한국소방산업기술원, 한국소방안전협회, 한국소방시설업협회등산하기관을통합일원화 ) 해서교육분야, 기술지원분야, 산업지원분야, 위험물분야등에대해상시예방감시체계구축 ( 안전인증제도입 ) 과종사자주기적교육실시하는방안을모색할수있다. 둘째, 재난안전자원봉사단체상호간네트워크연결지원하는방안이다. 봉사단체ㆍ기관및재난관련민간단체상호간정보를공유할수있는시스템을구축지원하는것이다. 셋째, 재난관련퇴직공무원을활용한 세이프멘토링제 의운영이다. 재난관련퇴직공무원을문화재, 사회복지시설등재난취약시설에멘토링으로배치, 운영하는것으로문화재 10,394개소 ( 국가 3,273, 지방 7,121), 사회복지시설 52,000개소를담당하게하는것이다. 넷째, 통합시스템의구축이다. 민간재난관련기관이보유한인력장비, 재난현장지원 22) 주기완, 이원희, 김주찬, 2011, 자율규제를통한방화관리합리화방안, 한국정책과학학회보, p.175 참고

80 가능여부등을담을수있는통합관리시스템구축이다. 중앙부처및지방자치단체, 재난관련유관기관등과공동활용하고시민단체, 자원봉사자등이스스로참여하는 방식으로운영되는것이다. 23) 제 2 절결론및정책적시사점 안전관련국가거버넌스재설계방안관련이슈를정리하면다음과같다. 첫째, 국가안전처 ( 국민안전처 ) 관련이다. 소방과해경의기능통합여부, 조정과기획기능의강조 ( 비중 ) 여부, 별도집행기능수행기관 ( 특별지방행정기관의신설 ) 여부, 광역의소방과국가직인해경의집행기관으로서협력여부, 전문성강화를위한직위분류제도입여부등이다. 둘째, 소방과산림의연계이다. 소방담당부처와산림관련부처간에응급및구조ㆍ구급발생시기관간의협업과기능연계성검토가필요하다. 셋째, 광역지자체차원의쟁점으로, 소방중심의대응기능을강화할것인지, 기초지자체의기획기능을종합하는별도조직을구성할것인지, 소방의직위분류제도입 ( 예 : 계급정년에대한재검토 ) 및지역상황실의소방 1원화 ( 예 : 현장대응기능강화와연계 ) 등은어떻게할것인지등이다. 넷째, 기초지자체차원의쟁점이다. 별도대응기능을갖지않도록할것인지의문제, 소방조직을활용하는문제, 기획기능을강화하고광역정부의소방조직과긴밀한연계하는문제등이다. 다섯째, 민간자율조직의역량강화이다. 마지막은공공기관차원으로, 국가기반시설관리기관의경우에는안전관련기능과조직의강화를, 검사ㆍ검증기관의경우에는역할의재정립을검토해볼수있다. 즉, 공공기관의기능을강화할것인지, 성장하는시장에기능을위임 ( 민영화, 경쟁도입 ) 할지, 아니면감독ㆍ심판기능을강화할지, R&D 기능을강화할지등기능측면의검토이다. 본연구를통해도출된안전관련거버넌스의재설계를위한방안을모형으로제시하면다음과같다. 23) ( 사 ) 국가미래연구원, , 응급재난방재연구분과자료

81 [ 그림 6] 안전관련국가거버넌스재설계방안 국가안전처 * or 국민안전부 조정기획 소방본부 ** 해양경찰본부 특수재난본부 소방청 해양경찰청 * 직위분류제의도입 ** 소방직위분류제의계급정년재검토 / 소방 - 산림간의연계강화 각부처 예방대비복구 공공기관 국가기반시설관리기관 : 조직강화검사ㆍ검증기관 : 심판기능강화 * R&D강화, 평가강화 광역단위 소방중심의기능강화 대응 기초단위 * 지역의기획기능강화 * 지역상황실소방으로일원화 민간자율조직의용소방대협력강화 소방안전관리자전문성강화

82 참고문헌 국립재난안전연구원 ( 심재현, 이치헌 ), , 재난안전대책의현재와미래, 지방자치 FOCUS 제79호, 한국지방행정연구원기획재정부, , 2013년도공기업, 준정부기관경영실적평가보고서 김국래, 2001, 소방청설립의쟁점과정책과제, 한국화재ㆍ소방학회제2 권제4호, p.10~13 김선광ㆍ황성남, 2011, 자연재해법과재난관리법의통합에관한연구, 법학논총제 28권제4호, 한양대학교법학연구소김윤희외, 2012, 협력적국가위기관리체계구축필요성도출을위한사례연구, 국립방재연구원김현, 2005, 한국해양경찰기능의재정립에관한연구, 전북대학교대학원박사학위논문류상일ㆍ이민규, , 행정학의패러다임변화시각에서바라본소방행정서비스의발전방향 능률성과민주성을중심으로, 한국위기관리논집제9 권제8호민진, 2012, 조직관리론 : 제4판, 대영문화사박주상ㆍ정병수ㆍ하상군, 2011, 해양경찰의발전방안에관한탐색적연구, 사회과학연구 ( 동국대 ) 제18권제2호, p.151~176 배재현, , 해외주요국의국가재난관리체계와시사점, 이슈와논점제846호, 국회입법조사처배재현ㆍ박영원, 2014, 국가재난안전관리체계의재설계에관한탐색적논의, GRI연구논총제16권제2호, p.319~341 배재현ㆍ박영원, 2014, 재난안전관리체계의재설계에관한탐색적논의, 한국정책학회하계학술대회변상호ㆍ김태윤, 2014, 재난과재난관리정책의재해석에기반한 재난대응수행원칙 의도출과검증 : 재난대응사례에대한분석을중심으로, 한국행정학보제48 권제2호, 성기환ㆍ최일문, 2014, 안전복지서비스증진을위한한국정부의재난관리체계발전방안에관한연구, 한국위기관리논집제10권제2호

83 소방방재청, 각연도, 재난연감 소방방재청, 각연도, 재해연보 송용선, 2013, 소방방재청개청 10 주년계기우리나라소방조직발전방안 - 소방청독 립기관화모색을중심으로, 한국화재ㆍ소방학회추계학술대회초록집, p.123~124 안영훈, 2010, 우리나라의통합적재난안전관리체계개선방안, 한국행정학회하계학 술발표논문집, 한국행정학회 에너지시설민관합동점검총괄반, 총괄반보고서 오석홍, 2004, 행정학, 박영사 우성천ㆍ채진ㆍ고기봉, , 의용소방대의사회적자본영향요인분석, 한국화재 소방학회논문지제 28 권제 1 호 정병도, 2013, 기후변화에따른포괄적국가재난관리시스템에관한연구, 인제대 정지범, 2012, 범정부적국가위기ㆍ재난관리시스템연구, KIPA 연구보고서 , 한국행정연구원 정지범ㆍ윤건ㆍ박정호, , 세월호사건에서의정부대응의문제와개선방안, 한 국행정연구원 주기완ㆍ이원희ㆍ김주찬, , 자율규제를통한방화관리합리화방안, 한국정 책과학학회보제 15 권제 3 호 이정희, 안전혁신마스터플랜의기본방향및주요해외사례토론문 임동진, , 재난안전관리분야별현장종사자의직업능력강화방안토론문 강신영, , 해양수색구조체계개선방안토론문 배재현ㆍ박영원, , 재난및안전관리기본법 개정의의의와향후과제, 이슈와논점제 736 호, 국회입법조사처 국회 ( 새누리당재해대책위원장박덕흠의원 ), 미래재난전문대응시스템구 축을위한토론회 보건복지부외 5 개부처보도자료, , 응급환자이송, 5 개부처 83 대헬기 공동활용키로 보건복지위원회문정림의원실 ( 새누리당 ) 국정감사보도자료, , 세월호사태 후 5 개월, 현재도 82 대응급헬기소속된 5 개부처간협조제대로이루어지지않 고 2 개부처만참여 이동현, , 국가안전처대신해양안전청을, 경향신문오피니언기고 ( 사 ) 한국소방안전협회, , 한국소방안전협회의기능활성화연구방안 ( 사 ) 국가미래연구원, , 응급재난방재연구분과자료 ( 재 ) 한국재난안전기술원 ( 송창영 ), , 재난관리컨트롤타워기능강화방안, 안전행정부용역보고서 FEMA, 2007, Principles of Emergency Management Supplement

84 세이프투데이, , 국가안전처 아닌 국민안전부 로 기사, ( idxno= 15707, 2014년 9월 15일검색 ) 소방방재신문, , 안행부, 야당 ' 국민안전부ㆍ소방청독립법안 ' 공식반박 기사오마이뉴스 (2014a), , 세월호등재난대비장관급 국가안전부 신설해야 기사오마이뉴스 (2014b), , 재난전담조직은장관급인 국민안전부 로신설해야 기사 재난및안전관리기본법, 동법시행령, 동법시행규칙소방시설설치ㆍ유지및안전관리에관한법률, 동법시행령, 동법시행규칙대한민국헌법 ( 헌법제10호 ) 정부조직법일부개정법률안 ( 의안번호 10843) 정부조직법일부개정법률안 ( 유대운의원대표발의, 의안번호 11292) 정부조직법 ( 법률제1947호, 법률제2148호, 법률제5982호, 법률제12114호 ) 안전행정부홈페이지 ( 정부조직관리정보시스템 ( 안전행정부홈페이지 국가법령정보센터 서울특별시홈페이지 송파구청홈페이지 공공기관안전및재난관련자료 - 한국철도공사, 한국철도시설공단, 한국도로공사, 한국수자원공사, 한국농어촌공사, 인천항만공사, 인천국제공항공사, 한국전력공사, 한국석유공사, 한국가스공사, 한국전기안전공사, 한국가스안전공사, 교통안전공단, 한국시설안전공단, 선박안전기술공단, 한국소방산업기술원공공기관경영정보공개시스템 (ALIO) 한국철도공사홈페이지 한국철도시설공단홈페이지 한국도로공사홈페이지 한국수자원공사홈페이지 한국농어촌공사홈페이지 인천항만공사홈페이지 인천국제공항공사홈페이지 한국전력공사홈페이지 한국석유공사홈페이지

85 한국가스공사홈페이지 한국전기안전공사홈페이지 한국가스안전공사홈페이지 교통안전공단홈페이지 한국시설안전공단홈페이지 선박안전기술공단홈페이지 한국소방산업기술원홈페이지

87 3 발표 해양재난수색구조체계개선방안 목진용 한국해양수산개발원해양연구본부본부장

89 요 약 우리나라해양수색구조체계의현황과문제점분석 미국, 일본, 영국, 캐나다등외국의해양수색구조체계분석및시사점도출 우리나라해양수색구조체계개선방안제시 세월호사고대응과정에서우리나라해양수색구조체계의문제점으로지적된사항은다음과같음 ㅇ사고신고체계에서 119 및해양긴급전화 122 등으로다양한긴급전화운영으로혼선발생ㅇ국가전체의재난대응조직도제대로가동되지않았을뿐만아니라해양수색구조조직도관할중복, 각자임무와역할불분명등문제가있음ㅇ해상사고는해양구조본부를중심으로대응하므로전문지식과경험있는자가본부상황실당직요원근무해야함 - 목포구조본부상황실의대응이적절하지못하였고, 수색구조업무를전담할임무조정관제도가있음에도선임하지않았음 * 임무조정관 (SMC : SAR Mission Co-ordinator) 은수색구조업무를총괄지휘하는담당관 - 사고현장출동한 123정은구조장비가없는함정이며, 현장책임자로지정된정장도수색구조에대한전문성이없었음ㅇ가장먼저출동하여야할특수구조단, 122구조대등은출동수단미확보로사고현장에늦장도착하였음 * 출동헬기가없어버스와어선등을이용하여사고현장에도착

90 ㅇ국가나민간보유수색구조장비는사전에목록화되고동원, 체제도구축되어야함에도사전에준비되지못하였음ㅇ대형여객선사고에대응하기위한구조훈련은통신훈련위주로실시하여실제사고시대응능력이없었음 * 수색구조매뉴얼은다중의인명사고의경우를고려하지않고작성되어대형여객선사고에대한훈련은미실시 우리나라해양수색구조의문제점분석과외국사례비교분석 을통해우리나라해양수색구조체계의개선방안을제안함 ㅇ먼저해양경찰청의전문구조함및구조인력운영경험을토대로우리나라해양수색구조체계개선의기본방향을설정함 - 정부기관간역할정립 : 해양경찰의역할은해양수색구조로한정하고, 인양은해군을중심으로수행 * 해양경찰의심해잠수능력은일본의경우와같이특수상황에대처하기위한최소한으로유지 - 민관협력체계강화 : 수색구조는국가기관의책무이지만연안사고에서는어업인과민간구조업체등과협력체계구축이중요 * 홍도여객선사고시민간자율구조대의활약에서보듯이민관협력체제구축이필수 - 잠수장비 : 해양수색구조에필요한장비는해양경찰에서직접보유하고, 구조작업에동원될민간업체용장비도구입ㆍ대여 - 지속가능성 : 개선된체계의지속가능성을고려할때현재의수색구조체계에서부족한대형인명사고대응체계를보완 - 현장적용성 : 수색구조매뉴얼은현장에서실제로적용할수있어야하며, 훈련시나리오및훈련을통해확인해야함ㅇ사고신고체계는 122를 119와통합운영하는방안검토ㅇ수색구조본부 (RCC) 와지부 (RSC) 의관할중복및책임불명확을

91 해결하기위해해경서에 RCC를설치하는방안과지방청에 RCC를설치하고해경에는섹터수준의역할수행방안검토 - 수색구조조직운용은사고크기에관계없이현장은 RCC가담당하고, 광역및중앙 RCC는조정과감독하는체제로전환ㅇ해양구조본부 (RCC) 상황실요원은전문자격을갖춘자로임명하고, 수색구조담당관을사전선임하여본부대응능력강화 - 사고현장은수색구조능력이있는 1,000톤급함정출동체제로개편하거나특수구조단요원을통해함장의구조대응능력보완ㅇ사고유형및수요분석을통해적정인력을확보하고, 확보한인력이수색구조업무에계속종사할수있는근무여건마련ㅇ국가와민간보유수색구조장비목록화및정기적최신화하고, 현장지휘자가필요로하는자원을적시에정확하게공급할수있도록관리및동원체계가구축ㅇ특수구조단의전문능력유지를위해체계적인교육프로그램을운영하고, 대형여객선사고를포함한유형별시나리오개발및시나리오에따른반복훈련실시

92 제1장서론 제 1 절서론 1. 연구의배경및필요성 세월호사고대응에서수색구조대응시스템의총체적부실이나타났다. 특히사고초기전문구조팀의즉시출동과신속한대응이요구되었으나전문구조팀은적시에현장에도착하지못하였고, 대응시스템도부실한것으로드러났다. 또한구조작업과정에서도해양경찰청, 해양수산부, 해군, 소방방재청, 민간구조단체의인력과장비에대한통합지휘체계도가동되지않았다. 사전에구축되어야할전문인력의리스트, 효율적인동원계획수립등사전대비체계도미흡하여사고현장에서는상당한시행착오와혼란을겪는원인이되었다. 이에따라세월호사고대응과정에서나타난우리나라수색구조체계전반에대한진단과개선대책마련이시급하다는요구가비등하였다. 2. 연구의목적 이연구의목적은해양사고시수색구조업무가신속하고효율적으로수행될수있도록국가시스템개선방안을제시하는것이다. 구체적으로는해양수색구조대응조직구축및운영방안, 통합지휘체계, 구조자산의확보와유지, 민관협력체제구축방안등을제시한다.

93 제 2 절연구방법과범위 1. 연구의범위 수난구호법 은 " 수난구호 " 란 해수면또는내수면에서조난된사람및선박, 항공기, 수상레저기구등 ( 이하 " 선박등 " 이라한다 ) 의수색ㆍ구조ㆍ구난과구조된사람ㆍ선박등및물건의보호ㆍ관리ㆍ사후처리에관한업무 로규정하고있다. 1) 여기서 " 수색 " 이란 인원및장비를사용하여조난을당한사람또는사람이탑승하였을것으로추정되는선박등을찾는활동 이고, " 구조 " 란 조난을당한사람을구출하여응급조치또는그밖의필요한것을제공하고안전한장소로인도하기위한활동 이다. 그리고 " 구난 " 이란 조난을당한선박등또는그밖의다른재산 ( 선박등에실린화물을포함한다 ) 에관한원조를위하여행하여진행위또는활동 으로정의하고있다. 이연구의대상은 해양수색구조 인데 수난구호법 상 수색 의대상은사람과선박이지만, 구조 의대상은사람만해당된다. 수색 의대상에선박이포함된것은 수난구호법 조난을당한사람이탑승하였을것으로추정되는선박등 으로표현한것에서알수있듯이생존자를찾기위해선박을수색하는것이다. 따라서연구의범위는조난을당한사람과조난을당한사람이탑승하였을것으로추정되는선박을수색하여생존자를구출하고, 구출한생존자의응급조치또는그밖의필요한것을제공하고안전한장소로인도하기위한활동까지이다. 그이후에행해지는사체인양이나선박구난등은이연구의대상이아니다. 2. 연구의방법 이연구에서활용된연구방법은자문그룹운영, 유관기관정책협의와전문가워크숍개최등이다. 해양수색구조체계의문제점파악과향후개선방안도출을위해산ㆍ학ㆍ연ㆍ정실무자및전문가로구성된자문그룹을운영했으며, 해양수색구조주관인해양경찰청의수색구조관계자와정책협의를개최하였다. 또한이연구의결과에대한전문가의견을청취하기위해전문가워크숍을개최하였다. 1) 수난구호법제 2 조제 3 항.

94 제2장우리나라해양수색구조체계현황 제 1 절우리나라해양수색구조제도 1. 국내법제도 가. 재난및안전관리기본법 이법은각종재난에효율적으로대응하기위한조직구성과운영, 예방 대비 대응 복구단계별조치, 안전문화진흥에관한사항을규정하고있는재난과안전관리에관한기본법이다. 이법에따른우리나라의재난관리체계는 3단계로구성되어있는데, 재난이발생하기전국가재난관리정책을수립하기위해국가 -광역지자체-기초자치단체에안전관리위원회가설치된다. 다음으로재난이실제로발생하였을때에는인명또는재산의피해정도와해당관할구역에따라재난관리단계를총괄ㆍ조정하기위한재난안전대책본부와재난상황을관리하고수습하기위한중앙사고수습본부 2) 를설치하고인명구조와응급조치등긴급구조를위해긴급구조기관을지정하는체제이다. 긴급구조기관은해상에서발생한재난의경우해양경찰청ㆍ지방해양경찰청ㆍ해양경찰서가담당하고있으며, 이외의재난은소방방재청ㆍ소방본부ㆍ소방서가담당한다 ( 법제3조 ). 해양경찰청장은해상에서선박이나항공기등의조난사고가발생하면 수난구호법 등관계법령에따라긴급구조활동을수행한다 ( 법제56조 ). 2) 중앙사고수습본부는재난관리주관기관의장이설치하는데, 재난관리주관기관은재난및사고유형별로관할업무를담당하는중앙행정기관으로지정되어있음. 해양수산부는 1 조류대발생 ( 적조에한정 ), 2 조수 ( 潮水 ), 3 해양분야환경오염사고, 4 해양선박사고를담당하고있으며, 해양경찰청은해양에서발생한유도선등의수난사고를담당.

95 나. 수난구호법 이법은해수면과내수면에서조난된사람, 선박, 항공기, 수상레저기구등의수색ㆍ구조ㆍ구난및보호등조난사고로부터국민의생명과신체및재산을보호하고공공의복리증진에이바지하는것을목적으로한다 ( 법제1조 ). 수난구호활동의체계적추진을위해해양경찰청조직직제에따라구조본부를두도록의무화하고있는데, 해양경찰청에중앙구조본부, 지방해양경찰청에광역구조본부, 해양경찰서에지역구조본부를각각설치한다 ( 법제5조 ). 2. SAR 협약 국제해사기구 (IMO) 는해상사고시신속한수색구조를통해인적ㆍ물적피해를최소화하기위하여 1979년해상수색구조에관한국제협약 (International Convention on Maritime Search and Rescue, 1979) 을채택하여 1985년발효되었다. 우리나라는 1995년 9월 IMO에가입서기탁을요청하여, 동년 10월에발효되었다. 이협약은 " 연안국이자국의주변해역에서적절한 SAR 업무를수행하기위한국내제도확립과각국이서로협력하여국제적인해상 SAR 계획의확립을통해 SAR 조직간협력촉진 3) 을목적으로하고있다. 수색구조기관의조직, 국가간협력, 긴급사내등해상사고대응과정보전달, 수색구조활동종료및정지, 현장조정관의지정및책임등을규정하고있다. 3. 수난대비기본계획 (2013~2018) 이계획은 수난구호법 제4조에따라수립되는법정계획으로해양경찰청장이 5년단위로수립하고수난대비기본계획을집행하기위해매년수난대비집행계획을수립ㆍ시행한다. 이계획의공간적범위는이법시행규칙제3 조에서정하는수난구호관할해역이다. 선박사고와연안사고 4) 의인명피해를각각 30% 감축을목표로설정했다. 이계획에서는해양사고대응역량제고, 응급의료및수색구조시스템체계화, 해양안전시스템정착등 5대추진전략 17개세부과제를제시했다. 3) 윤종휘, 기본해상수색구조, 다솜출판사, , p.12. 4) 선박사고란선박의충돌, 전복, 침수, 좌초등으로발생하는사고를의미하며, 연안사고란해수욕장, 해안가, 갯바위, 방파제, 선박등연안에서레저해양활동과선박에서해상추락으로발생하는선상안전사고임.

96 4. 해양수색구조매뉴얼 가. 주변해역대형해상사고대응매뉴얼 이매뉴얼은 우리나라주변해역에서선박ㆍ항공기ㆍ다수인명의조난등대형해상사고가발생할경우, 범정부적인대응체계및기관별활동방향을규정 5) 한것으로 2010년해양경찰청에서수립하였다. 대형해상사고에대한신속한대응을위해 1 사고발생, 2정보입수및상황전파, 3 초등조치, 4 대응활동, 5 인원이송등 5단계로구분하고이에따른대응체계와활동을규정하고있다. 나. 해상수색구조매뉴얼 이매뉴얼은 전복, 충돌, 좌초등해양사고에대한신속한수색구조를위한방법, 절차등을규정하여체계적이고신속한인명및선박구조활동으로인명과재산의피해를최소화 6) 하기위한것으로 2013년해양경찰청에서수립했다. 동해안, 서해안, 남해안의해역특성을분석하여해수온도에따른익수자의생존시간을추정하고사고유형별구조방법을제시하고있다. 또한수색구조를위한임무조정관 (SMC : SAR Mission Co-ordinator), 현장지휘관 (OSC : On Scene Commander), 상황대책팀의임무등을규정하고있다. 다. 기타수색구조관련지침 해양경찰청이수색구조활동을추진하기위해시행하고있는중요한관련지침으로는 122 해양경찰대운영규칙, 연안해상교통관제운영에관한고시, 해양경찰항공운영규칙, 해상치안상황실운영규칙, 해양긴급전화 122 운영규칙, 해상특수기동대운영규칙 등이있다. 제 2 절해양수색구조조직체계및운영 1. 구조본부의조직및운영 구조본부는중앙구조본부와광역구조본부, 지역구조본부가구성되어있다. 중앙구조본부는해양경찰청에설치하고본부장은해양경찰청장이역임하고예하에부본부장과 5) 해양경찰청, 주변해역대형해상사고대응매뉴얼, , p.4. 6) 해양경찰청, 해상수색구조매뉴얼, , p.3.

97 중앙조정관, 조정ㆍ통제부, 홍보담당관, 5 개대책반으로구성되어있다. 광역구조본부 는지방해양경찰청에설치하고지역구조본부는해양경찰서에설치되는데, 예하의조 직은중앙구조본부와동일한체제이나현장수난구호를위한구조대를운영하고있다. 2. 해상구조조정본부와지부의조직및운영 해상구조조정본부는수색구조관련국제협약에서정한사항을대응하기위한국내조직으로 수난구호법 제31조에근거하고있다. 수색및구조구역내에서수색및구조업무의효율적인조직화촉진과선박위치통보에관한업무를담당하고있다. 해상구조조정본부는서해지방해양경찰청등 4개지방해양경찰청과인천해양경찰서, 지부는인천해양경찰서를제외한 15개지역해양경찰서로지정되어있다. 3. 안전감독관 해상구조조정본부와지부의수색구조관련감독업무를수행하기위해안전감독관제도를운영하고있다. 안전감독관은정감독관, 부감독관, SAR 상황요원으로구성되어있으며수색구조관련업무수행경력과전문지식등일정한자격요건을필요로한다. SAR 상황요원은수색구조상황처리를위하여구조본부해상치안상황실에배치한다. 제 3 절해양수색구조자산 1. 국가의구조자산 가. 해양경찰청의구조자산 해양경찰청의수색구조를전문으로잠수인력은 17 개구조대및남해청특수구조단 등총 166 명 (2014 년 6 월기준 ) 에이른다. 특공대, 함정, 항공구조대등을포함할경우잠 수가능인력은 482 명이다. < 표 2-1> 해양경찰청잠수인력현황 총계 구조대 특수구조단 함정 특공대 사무실 / 파출소 항공구조 482명 155명 11명 165명 101명 30명 20명 자료 : 해양경찰청국정조사대응팀, 세월호 관련, 핵심질의ㆍ응답, , p.132.

98 해양경찰청은해상치안및방위, 불법어업단속, 해양방재등을위한 5000~1000 톤급 함정과순시선과, 구조에활용되는스킨스쿠버, 사이드스캔소나, 재호흡기 (Rebreather) 등잠수장비를보유하고있다. 주요잠수장비현황은 < 표 2-2> 와같다. < 표 2-2> 해양경찰청잠수장비현황 구조기관 보유장비 구조대 스킨스쿠버장비 134식 (40m 이내잠수가능 ), 사이드스캔소나 6대, 고속단정 23대, 고무보트 10대기동차량 17대 특수구조단 테크니칼장비 6식, 재호흡기 4식 (75m 이내잠수가능 ) 항공구조대 수경, 스노클, 오리방등수상구조장비 특공대및대형함정 스쿠버장비 (40m 이내잠수가능 ) 자료 : 해양경찰청국정조사대응팀, 세월호 관련, 핵심질의ㆍ응답, , p.139. 의내용을 또한항공기를통한신속한수색구조대응을위해항공단을운영하고있는데, 5개항공단 ( 인천, 동해, 목포, 부산, 제주 ) 에 23대의항공기와항공구조사 20명이소속되어있다. 해양경찰청은응급구조와해양경비임무를병행할수있도록 18년까지 18대를추가로도입할계획이다 7) 나. 소방방재청의구조자산 소방방재청의구조구급조직과인력은 119구조대, 119구급대, 소방항공대에설치ㆍ운영하고있다. 119구조대는일반구조대, 특수구조대, 직할구조대등 240개대 3,690명으로구성되어있다. 소방방재청은헬기 27대 ( 중앙구조단 3대, 시ㆍ도항공구조ㆍ구급대 24대 ) 와소방정은 8척 ( 부산ㆍ인천ㆍ강원ㆍ충북ㆍ전남등 ), 구조정 15척 ( 서울ㆍ인천ㆍ경남등 ) 을보유하고있다. < 표 2-3> 소방방재청 119 구조대설치현황 구분 일반구조대 특수구조대 직할구조대 구조대수 205개대 26개대 9개대 자료 : 소방방재청, 2013년소방방재통계연보, , p.278의내용을표로정리 다. 해군의구조자산 해군의해난구조조직은해군작전사령관예하에해난구조대 (SSU : Ship Salvage Unit) 가있다. 해난구조대의심해잠수능력은스쿠버 (SCUBA : Self Contained Underwater 7) 해양경찰청, 수난대비기본계획 (2013~2018 년 ), 2013, p.33.

99 Breathing Apparatus) 40m, 심해잠수의공기잠수 58m, 혼합기체잠수 91m, 포화잠수 300m의능력을확보하고있다 8). 심해잠수사양성을위해 1957년해난구조정규과정을개설한이래 2011년까지총 1,200여명의심해잠수를배출하였으며, SCUBA, 혼합기체, 포화잠수사, 심해구조잠수정 (DSRV : Deep Submergence Rescue Vehicle) 잠수사 300여명을보유하고있다 9). 해난구조대가보유한구조함은잠수함구조함 (ASR : Auxiliary Submarine Rescue Ship) 과수상함구조함 (ATS : Auxiliary Towing Salvage) 이있다. 구조함에는심해잠수를위한챔버, 심해구조잠수정, 수중무인탐사기 (ROV: Remotely-Operated Vehicle) 이탑재되어있다. 이외수중영삼탐지기, 수중무선통신장비, 표면공급잠수기세트, 항공구조장비등을보유하고있다 10). 2. 민간의구조자산 가. 잠수 ( 구난 ) 전문업체 잠수 ( 구난 ) 을담당하고있는민간업체는 팔팔수중개발 등 10여개이상의업체가있다. 이업체들은구조와구난, 수중건설공사등의업무를수행하고있는데, 업체별로다소상이하나기중기조종사, 잠수사, 해기사등의인력으로구성되어있으며 40m 심해잠수가능하다. 소속잠수사들은 5년이상의잠수경력 ( 구난경력 ) 을보유하고있으며, 해군해난구조대와특수전전단 (UDT/SEAL : Underwater Demolition Team/Sea, Air, Land) 출신이다수인것으로알려져있다. 잠수 ( 구난 ) 을전문으로하는업체는업체별로다소상이하나기중기선, 예인선, 작업선, 부선등을보유하고있으며, 챔버, 배수펌프, 수중절단기, 용접기, 기타잠수에필요한장비를구비하고있다. 또한삼성중공업, 대우조선해양등조선소를중심으로침몰선박을인양하기위한해상크레인장비를보유하고있다. 나. 한국해양구조협회 이협회는 해양에서의재난과사고의예방ㆍ대응을위한민ㆍ관협력시스템을구축하고, 관련교육훈련과대국민홍보활동, 기술ㆍ제도ㆍ문화등의연구개발, 행정기관이위탁하는업무의수행, 해양구조ㆍ구난사업의건전한육성및관계종사자의기술향상을통해사회와국가발전에이바지하기 ( 정관제2 조 ) 위해 2013년설립되었 8) 해군전력분석시험평가단, 해상재난발생시해군의재난대응발전방향연구, , p ) 해군전력분석시험평가단, 앞의보고서, p ) 해군이보유하고있는잠수장비에대한구체적인내용은 해군전력분석시험평가단, 앞의보고서, < 부록 1> 해군심해잠수장비목록과상용잠수장비목록 자료를참고.

100 다. 이협회는 수난구호법 제 26 조에근거하고있으며, 회원수는민간해양구조대 47 개등 7,725 명 11) 에이른다. 조난자구조및선박예인, 수색구조관련연구개발과 민ㆍ관협력등정부의수색구조지원과업계발전을위한사업을수행한다. 제 4 절해양수색구조교육 훈련 1. 해양경찰교육원의교육 훈련 해양경찰의교육ㆍ훈련은해양경찰교육원이담당하고있다. 교육원의과정은기본 과정, 신임과정, 전문과정, 특별과정으로구분되며, 직무능력, 소양, 전문역량향상교 육ㆍ훈련을실시하고있는데수색구조관련교육과정은 < 표 2-4> 와같다. < 표 2-4> 해양경찰교육원수색구조관련교육과정과내용 과정교육내용교육방법 기본과정 ( 경사ㆍ경위 ) 신임과정 전문과정 해상인명구조기법 ( 훈련센터 ) 연안해상교통관제운영 ( 시뮬레이션 ) 수색구조실무 수색구조상황처리사례 응급구조 해양구조술 ( 수상인명구조법 ) 해양구조술 ( 단정조종술 ) 해수욕장안전관리팀장전문화 ( 파출소 ) 선박구조전문 ( 함정 ) 수중탐색구조전문화 ( 공통 ) 응급구조사양성 ( 공통 ) 이론, 실무 이론, 실무 이론, 실무 자료 : 해양경찰교육원홈페이지, 교육과정 의내용을재구성 ( 2014/09/30 접속 ). 2. 수색구조관련종사자의교육 훈련 해양경찰청의수색구조관련종사자는안전감독관, 122 해양경찰구조대, 해상특수기동대, 항공대의항공구조사등이다. 이들에대한교육ㆍ훈련은소속지방해양경찰청장, 함장 이자체교육ㆍ훈련계획을수립하여시행하고있다. 11) 한국해양구조협회홈페이지 ( 2014/10/10 접속 ).

101 제 3 장우리나라해양수색구조의문제점 제 1 절우리나라의해양수색구조체계 1. 해양수색구조법 제도의체계 우리나라의수색구조활동은수난구호법이규정하고있는바에따라중앙구조본부 ( 본부장 : 해양경찰청장 ) 와수색구조활동을조정하는기관인구조조정본부ㆍ지부등을기반으로수행된다. 법적인근거를가진조직체계를근간으로각상황별조치요령등이명시되어있는매뉴얼에따라구조세력은수색구조활동을벌인다. 2. 해양수색구조관련매뉴얼 수색구조주무기관인해양경찰의수색구조관련매뉴얼은 주변해역대형사고대응매뉴얼, 해상수색구조매뉴얼, 해상치안상황실상황매뉴얼 등이있는데이들매뉴얼들은현장에투입되는구조세력이각상황별로어떻게대처해야하는가를명시하고있다. 수색구조는관련법ㆍ제도가규정하고있는체계하에서관련매뉴얼에따라수행된다. 제 2 절사고접수및상황전파 1. 사고접수및인지 해상에서사고가발생했을때사고사실을인지하는경로는여러가지가있다. 요

102 구조자가사고발생사실을해양긴급전화122로신고하거나사고선박이 VHF선박무선통신을통해조난신호를보내면상황실등에서는사고사실을인지할수있다. 또한순찰중인해양경찰ㆍ해군등의선박ㆍ항공기또는해상교통관제시스템을담당하는요원이이상징후를발견하여사고사실을인지할수도있다. 122상황실등에서사고사실을인지하게되면관련기관으로신속히상황을전파하여초동대응이이루어질수있도록하는한편, 정확한상황파악을위해추가적인정보를얻기위한조치들도취해진다. 해상수색구조매뉴얼에따르면, 조난신호를수신한함정은조난메시지의수신을통보하고가능하면추가적인정보를수집하도록되어있다. 매뉴얼에명시되어있는내용은 1) 조난선박의위치, 선명, 승선원수, 화물의종류및양, 2) 조난의종류, 요구되는지원의형태, 희생자수, 3) 조난선박의침로및속도, 선박의형태, 통신수단등이다. 12) 2. 상황전파 사고발생을인지한기관은사고의종류, 선박ㆍ항공기의현상태, 승선인원및피해상황등의내용을파악하여해양경찰청등유관기관에신속하게전파 13) 한다. 최초신고를접수하거나사고를인지한상황실요원의상황전파절차는소속된조직의매뉴얼ㆍ운영규칙등에따른다. 최초상황을전파하고난후에도, 상황실요원은정확한현장상황을파악하기위해지속적으로노력해야하는데 ( 해양긴급전화 122 운영규칙 제13조 ) 이과정에서획득한중요한정보를상급단위로전파하지않을경우수색구조작업에혼선을빚을수도있다. 14) 상황요원들이추가적으로획득한현장상황에관한정보가수색구조지휘부로잘전달되기위해서는우선상황보고체계가일원화되고명확해져야한다. 또한확인되지않은정보가유출되어수색구조계획에차질을빚지않도록정보를관리하는시스템도갖추어져야한다. 12) 해양경찰청, 해상수색구조매뉴얼, p ) 해양경찰청, 주변해역대형사고대응매뉴얼, p ) 실제로세월호사고대응과정에서이와같은일이발생하였는데, 승객들의퇴선조치가이뤄지지않고승객이선내에대기중이라는정보를획득한 122 상황요원은그사실을상급단위로전파하지않았다.

103 제 3 절대응조직 1. 정부의대응체제 2013년 재난및안전관리법 이개정되면서자연재난은소방방재청이, 사회재난은안전행정부 ( 이하안행부 ) 가예방ㆍ대비업무를총괄하게되었다. 국가에재난이발생하게되었을때재난대응을위해안행부의기능을강화한것이다. 하지만법이개정되고시행되는동안정부부처간의기능재정립을위한조처가취해지지않았고, 15) 우리나라의정부조직은잦은조직개편을거치면서오히려재난관리역량이약화되었다. 16) 사회재난의경우, 중앙재난안전대책본부는안행부장관과제2 차관이각각본부장과차장을맡게되었는데 ( 재난및안전관리기본법 14조, 동법시행령 15조 ) 한부처의장관이다른부처의재난대응을총괄ㆍ지휘하는한계를안고있다. 17) 2. 수색구조대응체제 정부의대응체계하에서수색구조업무는수난구호법에따라해양경찰청장을본부장으로하는중앙구조본부에서담당한다. 이와함께해경내에는임무수행시효율적인조직화를꾀함과동시에수색및구조활동을총괄ㆍ조정하는기관인해상구조조정본부도두고있다. 해상구조조정본부는수색및구조관련국제협약에대응하기위해조직된것으로 해상구조조정본부지정등에관한고시 에근거하여 4곳의해상구조조정본부, 15곳의구조조정지부를지정ㆍ운영중이다. 해양경찰은구조조정본부의수색구조활동에대한교육및관리ㆍ감독을위하여 구조조정본부등에대한감독ㆍ운영에관한규칙 에따라안전감독관을지정ㆍ운영하고있다. 안전감독관은해상구조조정본부ㆍ지부의전반적인업무를감독하고수색구조상황대응및교육훈련등을담당하고, SAR상황요원에대한교육을실시하는등우리나라수색구조의기본축을이루는인력및조직을관리하는역할을한다. 하지만감사원감사결과, 해양경찰은 2013년조직개편이후부적절한인원을정ㆍ부안전감독관으로지정하는등안전감독관제도를제대로시행하지않았음이드러났다. 18) 15) 민변, 세월호참사진상규명 17 대과제중간검토보고서, p ) 주간경향, < 허둥지둥오락가락정부, 불신의바다에빠졌다 >, ( 검색 ) 17) 정부의세월호사고대응과정에서정부대응의혼란이가중되자국무총리직속으로범정부사고대책본부 ( 범대본 ) 라는법적근거가없는조직을구성하게되었으며, 이마저도중도에국무총리가사퇴서를제출하면서한해수부장관이범대본본부장을맡아대응ㆍ수습을총괄ㆍ지휘하게되었다. 18) 감사원, 감사결과보고서 - 세월호침몰사고대응및연안여객선안전관리ㆍ감독실태 -,

104 제 4 절초동조치 1. 초동조치의정의및조치내용 초동조치란상황발생시함정ㆍ항공기등에하달하여추가정보를획득하기위해취해진예비조치를말하며, 이단계는정보의평가와분류, 수색구조함정ㆍ항공기에대한경보, 통신점검, 긴급상황시다른단계의관련활동들을즉시수행하는것을포함 19) 한다. 정의상초동조치의주체는출동명령을하달받은함정ㆍ항공기이고, 별도의현장지휘관지정명령이없는한현장에가장먼저도착한함정ㆍ항공기의함장ㆍ기장이현장지휘관이되어필요한조치를취해야한다. 초동조치단계에서취해야할필요한조치란현장에서수색구조에필요한추가적인정보를획득하여평가ㆍ분류하고, 긴급상황일경우다른단계의활동수행, 즉수색및구조를실행하는것 20) 을말한다. 2. 문제점 초동조치명령을내릴때는발생한상황에적합한선박ㆍ항공기가출동하여필요한조치를취해야하나해경 주변해역대형해상사고 대응매뉴얼에따르면사고를인지한후사고주변해역에전개된구조함정에게현장출동하도록규정 21) 하고있어사고지점에가장근접해있는선박ㆍ항공기가출동하여현장지휘관으로서초동조치를시행할수있다. 이렇게되면긴급상황에필요한구조장비가부족하거나갖추지못한선박ㆍ항공기가출동하여초동조치를취할가능성도없지않다. 22) 또한출동명령을하달받은구조세력은관련사고에대한매뉴얼을숙지하여야하고매뉴얼에따라조치를취해야한다. 하지만금번세월호사고에서초동조치및현장지휘관의역할을수행했던 123정장의경우를놓고볼때이와관련된적절한교육이이뤄졌었는지에대하여의문을갖지않을수없다. pp ) 해양경찰청, 해상수색구조매뉴얼, , p ) 해양경찰청, 해상수색구조매뉴얼, , p ) 해경, 주변해역대형해상사고 대응매뉴얼, 18, ) 세월호사고에서초동조치를취했던 123 정장은대규모해상사고를지휘해본적이없었고, 100 톤급의 123 함정에는적절한구조작업을수행하기위한장비등이부족하였고, 당시출동했던헬기역시방송장비를갖추지않아퇴선조치등의안내방송을할수없었음

105 제 5 절교육ㆍ훈련 1. 안전감독관에의한교육 훈련미비 해양경찰청은국제해사기구및국제민간항공기구의관련협약과부속서및매뉴얼에준하여구조조정본부와구조조정지부의감독업무를위한규칙 ( 구조조정본부등에대한감독ㆍ운영에관한규칙 ) 을시행하고있다. 이규칙에따르면해양경찰청본청에안전감독관 23) 을두도록되어있으며, 안전감독관은구조조정본부ㆍ지부의상황대응및교육훈련등을담당해야한다. 또한위훈령제16조에따르면안전감독관과및 SAR상황요원은초기ㆍ직무ㆍ정기교육훈련을받도록규정되어있음에도이들에대한교육이규정대로이루어지지않았다. 이는해양경찰의 SAR상황요원과수색구조담당자들에대한전문성향상을위한노력이부족했음을보여주는부분이다. 24) 2. 해양경찰교육원의수색구조관련교육 해경전체인원을대상으로하는교육ㆍ훈련은해양경찰교육원이담당하고있는데, 해양경찰교육원의 2014년교육일정표를보면해양수색구조관련교육과정을별도로편성하지않고, 전문과정에편입시켜몇몇과정을실시하고있음을알수있다. 특히해상에서의재난발생시현장지휘관의역할을할가능성이큰함정관련자교육에서도수색구조관련교육이기타교육에비해부족 25) 한실정이다. 3. 구조대등에대한교육훈련 해양경찰의현장구조대는 122해양경찰구조대, 해상특수기동대, 남해지방경찰청의특수구조단등이있다. 이들구조대의교육ㆍ훈련은각구조대의운영규칙에따라구조대가소속한각경찰서장ㆍ함장이매년교육ㆍ훈련계획을수립하여실시하고있다. 26) 각단위자체적으로훈련을시행하다보니예산이나시설ㆍ장비등이부족한실정인데이들구조세력에대한교육ㆍ훈련을지원할수있는방안에대한논의가필요하다. 23) 구조조정본부등에대한감독, 운영에관한규칙제 2 조의 3. " 안전감독관 " 이란구조조정본부의수색구조업무에대한조사, 확인, 평가, 개선조치등안전감독업무를수행하는자를말한다 24) 감사원, 감사결과보고서 - 세월호침몰사고대응및연안여객선안전관리ㆍ감독실태 -, p ) 세월호사고에서는 123 정장이현장지휘관으로서의역할을수행하였음 26) 122 해양경찰구조대운영규칙 제 15 조, 해상특수기동대운영규칙 제 9 조.

106 제4장외국의해양수색구조체계와시사점 제 1 절국제적기준 SAR 협약에따라협약체결국은해상수색구조서비스를제공하기위하여자국에적합한수색구조조정및조직체계를구축하고현장활동을위한절차를마련하여야한다. 조정및조직체계와관련하여, 연안국은먼저적합한통신유지및수색구조서비스제공이가능한수색구조구역 (Search and Rescue Region) 을정하고, 그구역에구조조정본부 (RCC : Rescue Co-ordination Centre) 및 / 또는구조조정지부 (RSC : Rescue Sub-Centre) 를설치하여야한다. 구조조정본부의시설과기능은 1 조난자및수색구조대및다른구조조정본부와의통신시설, 2 수색구조관련전문지식보유및잘훈련된참모배치 ( 영어구사능력보유 ), 3 1일 24시간당직체제유지, 4 수색구조인적ㆍ물적자원확인, 5 수색구조계획, 실행및조정활동등이다. 제 2 절주요국가별해양수색구조체계 1. 미국 SAR 시스템 미국의조난사고신고방법은크게외해에서발생한경우와연안에서발생한경우로구분되는데, 선박의조난통신체계를통해책임기관인 USCG 구조조정본부 (RCC) 에조난신고가접수된다. 특히해상경비대 (USCG : US Coast Guard) 는관할수역전해역을조난신호수신가능지역으로하기위해 VHF-FM 국가조난대응시스템을구축하여, VHF-FM을통한모든조난신호를직접수신하고있다.

107 관할 RCC에서해양사고경보신호를수신하게되면 ( 사고해역이자신의관할 RCC 가아닌경우에는해당 RCC에통지 ) 먼저수집된정보를평가한후불확실, 경계또는조난상태에대해평가하여사고인근에위치한책임기관의구조세력과대기중인구조세력에게출동지시하고필요시에는정부지원기관 ( 특히해군 ) 및민간해양구조단에게통지한다. 이때사고의규모및정도가관할 RCC의능력을초과한다고판단되면인근 RCC에도조난사고에대한정보를통지하며, 인근에위치하고있는또는통항중인선박에게도조난사실을알리고있다. 해상수색구조를담당하게될수색구조구역 (SRR) 및 RCC는 USCG 지역청 (USCG District) 관할책임구역및현장대응능력을기준으로설정하고있다. 9개지역청과 2 개광역청 (Atlantic, Pacific Area), 제7 지역청 (Miami) 관할 San Juan(Puerto Rico) 섹터, 제14지역청 (Hawaii) 관할 Guam 섹터등총 13개수색구조구역으로구분된다. 조난사고가발생하면, 해당구역내 RCC에서총괄지휘하지만, 필요한경우사고의유형과규모에따라초동및후속조치를수색구조대가배치된섹터 (Sector) 에위임하며, 이경우섹터에서는진행과정을 RCC에보고하고있다. < 그림 4-1> 중ㆍ대형사고 ( 왼쪽 ) 및수형사고 ( 오른쪽 ) 지휘체계 USCG는특수임무를수행하기위해 5종류의특수팀 ( 기름ㆍ위험유해물질취급팀, 마약차단팀, 항만보안팀, 수로ㆍ연안보안팀및대테러팀 ) 을운용하고있는데, 해상수색구조관련특수팀은보유하고있지않다. 그러나화재또는폭발등으로인해위험에처한선박에탑승하고있는인명구출, 부상자또는환자수송, 수중인명및전복된선박에갇혀있는생존자구출등해양사고로부터조난자를구조하기위한전문인력을양성하고있다. USCG에서양성하는인명구조전문인력은크게헬기구조사 (Rescue swimmer), 구급구명사 (Emergency Medical Technician), 육상ㆍ함정구조사 (Shore and Cutter Surface Swimmer) 및잠수부 (Diver) 로구분할수있다. USCG는외해용함정인 65 이상의경비함정 212척과연안용및내수용함정인길

108 이 65 미만의보트약 1,400척등총 1,612척의함정과고정익항공기 69대, 헬리콥터 142대등총 211대의항공기를보유하고있다. 이들구조자산중수색구조용으로는주로소형정과헬리콥터가사용된다. 특히악천후에서구조활동을할수있도록파고 10m, 풍속 50노트에서운항가능하며, 전복되더라도 30초내에자동복원되는 (Self-righting) 47 전용구명정을 110척보유하고있으며또한모든경비함정에는소형구조정및고속단정이탑재되어있다. 미국은광대한수역 ( 해안선 133,312km, 관할수역면적 364,502km2 ) 27) 을정부 (USCG) 에의해서만관리통제할수없기때문에민간의전문인력과자원의보조및지원을받기위해 1939년미국코스트가드민간보조대 (USCGAux; USCG Auxiliary) 를설립하였다. USCGAux 소속회원이보유하고있는함정및항공기를이용하여 USCG 임무중법집행및군사업무를제외한모든활동을지원하고있다. USCG는 SAR 당직자및수색구조담당관 (SMC) 으로 SAR 전문가를배치또는지정하는것이필수적인점을감안하여구조조정본부에배치, 근무하는당직자에게각자의지위에따라소정의교육과정을이수할것을의무화하고있다. 훈련매뉴얼에따라간단한통신훈련에서부터조정훈련 ( 주로도상훈련 ) 및현장종합훈련까지지역청 (District) 사정에맞춰계획을수립하여훈련을실시하고있다. 아울러많은승객이탑승한여객선및크루즈선등이운항하는지역에서는 2~3년주기로다중인명구조 (MRO : Mass Rescue Operation) 을실시하고있다. 2. 일본 SAR 시스템 일본의조난사고신고및전파방법크게외해에서발생한경우와연안에서발생한경우두가지로구분되는데, 미국의사고신고및전파방법과대부분동일하다. 조난신고는연안역에서유선전화또는휴대폰을사용하여 118 으로직접또는 119 을경유하여해상보안청 (JCG : Japan Coast Guard) 이담당하고있다. 일본은수색구조구역 (SRR) 및수색구조정본부 (RCC) 를해상보안본부 (JCG Regional HQ) 관할책임구역을기준으로설정하고있다. 이에따라 11곳의해상보안본부에 RCC가설치되어있으며, 하네다항공기지에항공기사고대응 RCC가설치되어있다. 일본에는구조조정지부는별도로설치되어있지않다. 일본수역에서조난사고가발생하면일단사고발생지역을관할하는해상보안본부에서수색구조담당관 (SMC) 및현장지휘관 (OSC) 을임명하여수색구조활동을전개한다. 다만대형사고의경우에는해상보안청본청에서해당해상보안본부의활동을감독또는필요한지시를하고있다. 사고발생구역을관할하는 RCC에서조난신호를직접수신 ( 또는전달 ) 하게되면 RCC 당직사관은최대한많은정보를수집하고수집된정보를분석ㆍ평가하여조난단 27) Source :

109 계를분류한후, 그에적합한조치를취한다. 긴급하다고판단될경우, 우선적으로인 근또는대기중인수색구조대 (SRU) 를현장으로급파하고있다. 특수업무를수행하는특수구난대, 기동구난사및잠수사가필요한경우에는 RCC 에서직접특수구난대가소속된제 3 해상보안본부에요청하거나, RCC 에서해당해상 보안본부에게요청하여해상보안청본부를경유하여요청한다. 해상보안청에서양성 하는인명구조전문인력은크게특수구난대 (SRT : Special Rescue Team), 기동구난사 (MRT : Mobile Rescue Technician) 및잠수사 (Diver) 가있다. 해상보안청은함정 446 척, 항공기 73 대를보유하고있다. 일본은민간수색구조기관과의협력도활발하게추진 하고있는데, 수난구제회 (Marine Rescue of Japan) 는해상에서인명, 선박및화물을 구제하고해상산업의발전과해상교통의안전확보에기여함을목적으로 1889년설립 되었다. 이협회는순수한자원봉사단체로현재약 54,000 명의회원을보유하고있으 며, 구난소및구난지고총 1,255 개소가전국에분포되어해난구조및해상구급뿐만 아니라회원의기술향상을위한각종교육훈련을실시하고있다. 해상보안청은해상보안관의경우해상보안대학재학중해상수색구조에관한기본 지식을습득하거나해상과육상의주기적순환근무에의한함정근무시현장자체교육 (OJT) 에의해 SAR 대응능력을유지하고있어 RCC 당직자에게별도의 SAR 교육을요구하지않는다. 해상보안본부별로해당구역의사정에맞춰간단한통신훈련에서부터조정훈련 ( 주로도상훈련 ) 및현장종합훈련까지실시하며, 다중인원을수송하는선박이운항되고있는구역에서는다중인명구조훈련을실시하고있다. 최근에는세월호침몰사고에자극받아훈련의강도를강화하고있는것으로알려져있다. 3. 캐나다 SAR 시스템 캐나다의조난사고신고및전파방법은크게외해에서발생한경우와연안에서발생한경우로구분되며, 미국의사고신고및전파방법과대부분동일하다. 캐나다해역에서조난사고발생및긴급지원요청시 VHF 라디오, 911 긴급전화, 시스템 (British Columbia 구역에서는 ), 휴대폰 (British Columbia 구역에서는 #727), 위성통신등으로조난신고를하고있다. 캐나다는바다와육지를포함한전관할구역을태평양, 대서양및중앙부등 3개의수색구조구역 (SRR) 으로나누고각구역에국방부 ( 공군 ) 와캐나다코스트가드 (CCG : Canadian Coast Guard) 가함께합동수색구조정본부 (JRCC) 를설치하고있다. 이에추가하여대서양구역의면적과선박교통량등을감안하여, Halifax JRCC내에해상수색구조지부 (MRSC) 가 Quebec에설치되어있다. 캐나다는미국및일본과는달리해상및육상수색구조업무는국방부가총괄책임기관이다. 그러나합동수색구조조정본부에는공군및 CCG의 SAR 당직자가항시배치되어상호협력체계를유지하며, 원칙적으로

110 해상에서발생한사고는 CCG, 육지에서발생한사고는공군이조정역할을수행하고 있다. 사고발생구역을관할하는 JRCC 또는 MRSC 가조난신호를직접수신 ( 또는전 달 ) 하게되면긴급하다고판단될경우, 우선적으로인근또는대기중인수색구조대 (SRU) 를현장으로급파하고있다. 이때 CCG 보유항공기에추가하여항공기지원이 필요할경우공군비행기를현장에동원하고, 잠수등특수한수중작업이필요한경 우, 해군의지원을받고있다. CCG 에서양성하는인명구조전문인력으로구조전문가 (Rescue Specialist) 를들수있는데, 모든함정에구조전문가가배치되어있으며, 일반 적으로중대형함정에 2 명, 소형정에 1 명이각각탑승하고있다. CCG 는해상수색구조를포함하여해양안전, 해양환경보전, 항로표지관리등의임 무를수행하며, 이를위해함정 119 척및헬기 22 대를보유하고있다. 이들함정중 40 척은수색구조용주함정이며나머지는보조함정으로사용되기때문에모든함정에 는기본적인수색구조장비가장치되어있다. 공군의수색구조용주항공기인고정익 항공기 20 대와헬기 19 대도필요한경우항상동원되도록되어있다. 캐나다정부는민간과의협력을체계적으로추진하기위해 1978년캐나다코스트가 드민간보조대 (CCGA; CCG Auxiliary) 를발족하였는데, CCGA 의회원수는약 4,000 명 으로등록선박수는약 1,200 척, 이들자원은전국에걸쳐총 1,382 개의지구대에배치 되어있다. 4. 영국 SAR 시스템 영국의조난사고신고및전파방법은크게외해에서발생한경우와연안에서발생한경우로구분되며, 미국의사고신고및전파방법과대부분동일한체제이다. 영국관할수역에서조난사고발생및긴급지원요청시 VHF 라디오, 999 긴급전화, 112 ( 구조조정본부 ), MF-라디오및위성통신등으로조난신고를한다. 영국은전관할구역을영국동해, 웨일즈ㆍ영국서해및스코틀랜드ㆍ아일랜드북해등 3개의수색구조구역 (SRR) 으로나누고, 각구역에 2개의구조조정본부 ( 총 6개본부 ) 및 4~5개의구조조정지부 ( 총 13개지부 ) 를설치하고있으며, 1개의항공구조정본부가있다. 영국의해상수색구조는원칙적으로코스트가드 (MCA : Maritime and Coastguard Agency) 가책임기관이지만, 공군및해군의항공지원이필요할경우국방부와의협정에따라항공구조조정본부와합동으로수색구조활동을실시한다. 사고발생구역을관할하는 RCC 또는 RSC에서조난신호를직접수신 ( 또는전달 ) 하게되면, 먼저 RCC 당직사관및수색구조담당관 (SMC) 이조난단계를분류한후, 수색구조작업을하는데적합한장비를결정한다. 코스트가드구조원 (CRO : Coastguard Rescue Officer), 왕립구명정협회에지원요청을하고, 헬기계약회사에통보하여헬기출동을요청한다. 이때구조특수요원, 함정및항공기의지원이필요하다고판단되면국방부 ( 해군및공군 ) 에도긴급지원을요청한다.

111 MCA은자체적으로특수인명구조전문인력을양성하지는않고, 대신해안 ( 진흙 ) 및절벽등에서실종및추락사고시 MCA에앞서수색구조활동하는자원봉사단으로약 3,500명의대원으로전국해안에배치되어있다. MCA는자체적으로 SAR용항공기를보유하지않고, 민간항공회사소유의전세항공기, 고정익 2대및헬기 7대를이용하고, 이에추가하여필요한경우공군항공기를항공구조조정본부의조정하에동원된다. 영국에서는수색구조책임기관에서해상조난사고에대응할수있는선박을보유하고있지않음에따라, 조난사고및긴급지원요청이있을시 MCA 소속항공기를출동시킴과동시에민간자원봉사기관인왕립구명정협회 (RNLI : The Royal National Lifeboat Institution) 에사고관련정보를전달하고수색구조활동을요청하고있다. RNLI는 1824년영국왕실의허가를받아해상조난자를구조하기위한단체로시작하여, 현재구명정선원및정비요원, 해수욕장안전요원및수탁자등약 42,000명의회원으로구성된자원봉사기관으로해안에서 100해리까지의넓은해역에서구조활동에종사하고있다. RNLI는연안용및전천후구명정 340척및공기부양선 7척을전국 235개지소에배치하여연안 10해리이내수역에 30분이내에현장대응한다는목표하에상시출동대기태세를유지하고있다. 해상수색구조활동에참여하는 RNLI 구명정요원은의무적으로자체교육센터 (Lifeboat College) 에서직무에적합한다양한종류의교육을이수하며, 또지소 (Station) 별로지리적특성에적합한훈련을실시한다. MCA에서는 RCC(RSC) 에근무할당직요원에게교육기간 10일인수색구조과정을이수하고일정한기간의현장교육을의무화하고있다. 5. 시사점 이상에서해상수색구조에관한국제기준및해양선진국제도를조사한결과다음과 같은시사점을도출할수있다. - 지리적특성과배치자원을고려하여구조조정본부 (RCC) 와구조조정지부 (RSC) 를설치하고, 각 RCC 및 RSC간의수색구조책임구역및역할ㆍ책임을명확히구분함 - 조난사고신고방법으로특히연안역에서국가비상전화를이용할수도있지만, 모든조난신호가 RCC에접수되어야함을인식하여 RCC 비상전화를별도로설정하여, 조난자가그번호를사용하도록하고있음 - 모든사고접수및전파, 초기상황분석및판단, 수색구조관련후속조치는 RCC를중심으로이루어지므로, RCC 요원에대한자격요건을강화하고의무화하고있음 - RCC 요원은필수교육이수뿐만아니라반드시함정 ( 선박 ) 에서승선하여현장교육 (OJT) 을이수하여야함 - 광대한수역을국가의자원만으로조난사고에대응하는것이어렵다는것을일찍부터인식하여국가주도또는민간이자율적으로민간자원봉사단체를결성하여인도

112 적차원에서인명구조에큰기여를하고있음 - 국가별조난사고와관련된역사적배경및교훈을참고하여수색구조에적합한특수전문인력을양성하여, 적소에배치하고있음 - 전국가에서각종단순훈련부터현장종합훈련까지의훈련을실시하며, 특히전국단위가아닌해당지역별로그지역의통항선박및사고유형에적합한훈련을실시하며, 또한다중인원수송선박이운항구역에서는해당구역에적합한다중인명구조훈련을주기적으로실시함

113 제5장우리나라해양수색구조체계개선방안 제 1 절기본방향 1. 과거사례와시사점 가. 해양경찰청의전문구조함과전문인력운영경험 해양경찰청은 20년전인 1994년 3월침몰선인양을위해최신식구난함인해경 3001 함건조하였다. 3001함은외국에서도입된최첨단구조장비인자동선위고정시스템, 해저음파탐지기, 무인수중로봇등을탑재하고있었고, 심해잠수능력을갖춘전문구조요원을채용하였다. 그러나건조이후전문장비의유지, 보수를위한예산이지속적으로지원되지않아고장난이후방치되다가 2010년경에 3001함에서사용가능한장비는해군으로이관하고경비함으로사용하고있다. 구조전문인력도구조함에서지속적으로근무할수있는여건이마련되지못하여함정을떠나다른직종에종사하게되었다. 나. 시사점 그러나 3001함이건조된선박의지속적운영및유지를위한예산부족으로고장난장비는수리를못하게되었다. 특히전문구조함이필요한사고가거의발생하지않아서전문구조함의장비유지비와심해잠수전문인력유지를위한교육훈련비지원요청도힘을잃게되었다. 결국전문구조함의장비는해군으로이관되고, 전문이력도구조업무가아닌다른업무에종사하게되었다.

114 2. 기본방향 가. 정부기관간의역할정립 수난구호법의수색구조활동은위험의방지와장해의제거라는전형적인경찰활동이나, 28) 인양은엄밀한의미에서위해방지를위한경찰활동이아니며, 적극적인복리증진업무에해당한다고볼수있다. 29) 세월호사고대응과정에서해양경찰청은수심 40m이상의심해잠수에인력과장비의문제점을가지고있으므로심해대응능력보완문제가제기되었다. 그러나심해잠수는통상의수색구조보다인양업무에더필요한기능이다. 3001함운영경험에서얻은교훈도고려해야한다. 외국의수색구조책임기관도특수구난대를운영하는일본을제외하고는심해잠수및수중수색작업은해군이나민간업체에의존하고있다. 따라서우리나라도해양사고시해양경찰의역할은해양수색구조로한정하고, 인양은해군을중심으로수행하는역할정립이필요하다. 이경우해양경찰의심해잠수능력은일본의경우와같이특수상황에대처하기위한최소한으로유지할필요가있다. 나. 민간과협력체계강화 수색구조는국가기관인해양경찰청책임이지만, 해양경찰청이수색구조에필요한인력과장비를갖추어서모든구조작업을직접수행할수없다. 홍도여객선사고시민간자율구조대의역할에서보듯이지역해역의특성을잘알고있는어업인과민간구조업체등민간이참여하는민관협력체계를구축하면, 국가예산의절감은물론해양사고에효과적인구조업무를수행할수있다. 30) 다. 잠수방식및장비 인력과장비는해양경찰의역할인생존자구조인수색구조에초점을둘경우스쿠버다이빙방식위주로인력과장비를구비하고, 표면공기공급식잠수능력은향후수요와민간능력활용을고려하여최소한의능력을구비하는방안을검토하여야한다. 수색구조는신속한대응이필요하므로필요한장비는해양경찰청이직접보유하여야하고, 구조작업에동원될민간업체가필요로하는장비를해경에서보유하는방안도검토가필요하다. 28) 홍정선, 경찰행정법, 박영사, 2010, p ) 앞의논문, p ) 이창무ㆍ이성용, 해양경찰의수중수색과인양의문제점과개선방안에관한연구, 경찰학연구, 제 2 호 ( 통권제 26 호 ), 경찰대학, 2011, p.144.

115 라. 지속가능성 세월호이후해양경찰의수색구조체계의문제점과개선방안에관한논의는여객선등대형인명사고에초점이맞추어져있다. 그런데세월호이전 5년간해양경찰의수색구조율은 90% 후반수준으로 96% 인일본등외국과큰차이가없다. 다만, 그간해양경찰의수색구조체계는통계적으로사고가많은어선, 익수자, 추락자중심으로수색구조체계를구축하였고, 사고가적은여객선등대형인명사고에대한구조대응체계구축은소홀하였다. 따라서대형인명사고대응중심으로수색구조체계를전면적으로개편하는것보다현재의수색구조체계에서부족한대형인명사고대응체계를보완하는방향으로개선되어야한다. 마. 현장적용성 신속한사고대응을위해평소잘만들어진매뉴얼과실질적인훈련이중요하다. 그러나 주변해역대형해상사고대응매뉴얼, 해상수색구조매뉴얼 등해양수색구조계획은현장에서적용되지않는문서상의계획에불과하므로현장적용중심으로개편이필요하다. 제 2 절사고신고체계 해양긴급전화122제도는 2007년에도입하였으나낮은인지도로인해재난신고전화로서의지위를차지하지못하고있어재난긴급번호를단일화하고있는외국과같이해양긴급전화 122를 119로통합할필요가있다. 그러나여건상통합이어려울경우는역설적으로세월호사고로인지도가높아진 122를사용하는것도한방법이다. 제 3 절해양수색구조조직체계및운영 1. 해양수색구조조직개선방안 우리나라는수색구조본부 (RCC) 와지부 (RSC) 는관할구역이서로중복되어있고, 또한각자의임무및역할이명확하지않아지휘및책임면에서혼선이생길수있다. 이

116 를개선하기위해원칙적으로우리나라는지형상 RSC 설치가불필요하므로해경서에설치된 RSC를 RCC로전환하되, 해경서는현장대응담당, 지방청은조정및감독역할로구분 ( 제1안 ) 또는해경서는접속수역및연안역, 지방청은 EEZ(Exclusive Economic Zone) 로책임구역구분 ( 제2안 ) 방안을검토한다. 다른방안은지방청에 RCC를설치운영하고, 해경서는섹터 (Sector) 수준의역할을하는것이다. 2. 해양수색구조조직운용개선방안 우리나라의수색구조구역과 RCC 및 RSC는기본적으로해경서및지방청의관할구역을기준하여구분및설치되었으며, 사고발생시에대비하여사고의규모및정도에따라지역, 광역및중앙구조본부를설치ㆍ운용하도록되어있다. 수색구조측면에서조난사고는원칙적으로사고발생지역에서책임지고업무를수행해야함에도광역및중앙구조본부이현장을지휘하게되어수색구조담당관및현장지휘관의활동을제한또는방해된다. 따라서사고의유형및피해정도와상관없이사고현장에서의조정및지휘통제업무는해당 RCC에서하고, 해당광역의 2개이상 RCC가관여된경우에는광역 RCC에서조정및감독만하는체제로전환한다. 제 4 절사고대응능력강화 1. 해양구조본부의대응능력강화 해상에서조난사고및긴급상태에서지원이필요한경우에는사고신고및전파, 상황분석및판단, 행동계획서작성, 초동및후속대응등모든업무는 RCC를중심으로진행된다. 그래서국제협약은 RCC는 24시간가동되어야하고, 상시유자격당직자를배치하도록의무화하고있으므로 RCC 당직요원은 SAR 관련전문지식뿐만아니라현장경험을지닌유자격자를임명하여야한다. 수색구조담당관 (SMC) 은 RCC에서 SAR 계획수립, 상황평가및총괄ㆍ조정역할을한다 해상수색구조매뉴얼 상임무조정관이라는명칭으로수색구조담당관제도를도입했으나운영되지못하고있다. 구조본부장이수색구조에대한전문적인지식이나현장경험이풍부하지않는경우가대부분이므로수색구조담당관의사전선임이나사고발생시지정이필요하다.

117 2. 해양구조본부의대응능력강화 현장대응능력강화를위해여객선사고의경우는잠수요원이승선하고있는 1,000 톤급함정출동체제로전환하거나특수구조대요원의전문성을강화하는방안에대한검토가필요하다. 고려할수있는대안은가장가까운함정이먼저출동하는현체제를여객선사고시 1,000톤급이상의함정이출동하는체제로전환하거나 ( 제1안 ), 현출동체제를유지하면서 1,000톤급이하함정의대응능력을특수구조대로보완하는방안이있다. 제 5 절수색구조자산확보및유지 1. 전문인력유지 정부는수색구조능력강화를위해수심 40미터이상심해에서현장구조업무를수행할수있는특수구조단을서해와동해에도신설하기로하였으나과거심해잠수요원운영경험을토대로전문인력의지속가능한유지방안이마련되어야한다. 특수구조단요원이순환하면서수색구조와관련업무에계속종사할수있도록교육, 훈련및승진시스템조정하거나특수구조요원이승진하여안전감독관, 해양경찰교육원교수 ( 실습교수 ) 에종사할수있도록허용하여야한다. 2. 장비확보및동원계획 기본방향에서검토한바와같이해양경찰청이보유할장비는해양수색구조분야로한정한다. 해양수색구조에필요한장비의종류와개수는예상되는해양수색구조의유형에따라달라지므로, 해양수색구조의유형과각유형별필요장비를평가한후결정하고, 장비의구입시장비의유지및보수방안도동시에검토되어야한다. 국가및민간이보유하고있는모든장비는목록이작성되고업데이트되어야하며, 미국와같이사고현장지휘자가필요로하는자원을적시에정확하게공급할수있도록관리및동원체계가구축되어야한다. 한편세월호사고시선박내부구조파악에어려움이있었음을고려하여선박의설계도뿐아니라선내를촬영한영상을보관할필요가있다.

118 제 6 절교육훈련 1. 교육 해양경찰청은구조대 ( 특공대, 122구조대, 특구단 ) 의수색구조전문능력유지를위해각구조본부 ( 각지방청, 해양경찰서 ) 자체에서예산을편성하여교육훈련을시행하고있는데, 전문적인교육프로그램미비와장비가열악하여교육성과를거두기에한계가있다. 해양경찰교육원에서수색구조훈련을위한시설확충및다양한상황에맞는교육훈련프로그램개발및체계적교육실시가필요하다. 우리나라의경우도함정장, 구조본부의간부, 122상황실장및상황실요원등도미국과마찬가지로관련교육과정이수를의무화해야한다. 또한해양경찰청은연안사고의경우에한국해난구조협회등민간구조인력을활용하고있다. 민간구조인력을대상으로전문기능유지와최신구조기법등에대한교육프로그램을운영할필요가있다. 2. 훈련 2013 해상수색구조매뉴얼 은해양사고유형을충돌, 좌초, 전복, 화재, 침수등으로구분하고사고별조치요령을비교적상세히기술하고있으나이매뉴얼은대형여객선사고는전혀고려하지않았다. 한편우리나라의수색구조훈련은주로통신훈련만실시하고, 외국과같은합동훈련이나다수의인명을운송하는여객선등에대한구조훈련을전혀실시하지않았다. 해양사고유형인충돌, 좌초, 전복, 화재, 침수뿐만아니라여객선사고등에대한상세한구조시나리오를작성하고, 시나리오에따른반복훈련을실시해야한다.

119 참고문헌 < 국내문헌 > 감사원, 감사결과보고서- 세월호침몰사고대응및연안여객선안전관리ㆍ감독실태-, 윤종휘, 기본해상수색구조, 다솜출판사, 2014., 효율적인민ㆍ관협력수난구호체계구축에관한연구, 해양경찰청, 소방방재청, 2013년소방방재통계연보, 해군전력분석시험평가단, 해상재난발생시해군의재난대응발전방향연구, 해양경찰청, 2014년도수난대비집행계획, 2014., 수난대비기본계획 (2013~2018년), 2013,, 주변해역대형해상사고대응매뉴얼, 2010,, 해상수색구조매뉴얼, 2013, 해양경찰청국정조사대응팀, 세월호관련, 핵심질의ㆍ응답, 해양수산부, 심해사고대응력강화대책, < 인터넷 > 해양경찰청교육원 ( 한국해양구조협회 (

120

121 안전관련종합정책연구 성과토론회 01 S e ssio n 토론

122

123 1 토론 안전혁신마스터플랜 기본방향및주요해외사례 이정희 서울시립대학교행정학과교수

124

125 안전혁신마스터플랜 기본방향및 주요해외사례 서울시립대학교행정학과, 이정희 본연구는주요선진국의안전관리를위한상향식계획, 계획간의연계성과계획의실효성을참고하여우리나라의특성에맞는안전혁신마스터플랜을제시한연구로서의의가크다. 본연구는주요국안전관련최상위계획의분석을통하여시사점을도출하고우리나라의안전혁신마스터플랜의총체성, 실행성, 통합성및조정성, 협력성, 미래지향성, 전문성등을제고할수있는정책적대안을모색하고전체연구의방향성을제시하고있다. 주요국의안전관련최상위계획에대한분석과함께체계적이고구조적인비교를가능한범위에서반영하면각국의특성을보다잘이해하고우리나라의정치경제적환경을반영하여계획을수립하는데보다중요한시사점을도출할수있을것으로기대된다. 주요한비교의기준은계획의범위, 계획의규범성의정도, 계획수립의과정, 하위계획과의관계, 하위계획간의관계, 조직들간의조정메커니즘등이있을수있겠다. 안전혁신마스터플랜의내용및효력뿐아니라수림과정에관한논의가추가되면좀더종합적으로마스터플랜의기능과역할에대하여이해할수있을것으로판단된다. 바람직한계획의내용을도출하기위해서다양한관련이해관계자들이다수참여한위기계획 (emergency planning process) 에대한논의가선진국에서논의되고있으며조직단위에서참여형위기관리계획수립을위한절차및가이드라인이미국연방정부에의해제공되고있다. 위기상황에는관련있는다수의집단과시민들이동시에역량을극대화해야하므로이해관계자들이보유하고있는자원과지식의적절한배분, 활용이필요하며이들의의견과지식을반영한계획수립이필요하다고하겠다. 이런점에서총괄계획과부문계획단위에서계획수립과정에이해관계자의의견반영메커니즘에대한분석과제안이있으면보다종합적인제안이가능할것으로생각된다. 마지막으로안전혁신마스터플랜이실행력을갖추고국가안전관리기본계획에차별성있는본연의기능을하기위해총체적관점에서담아야하는내용, 현행기본계획들에대한미래지향적인개선방향을제시하는내용, 원칙과전략적개선계획등의내용이요구되는데이에대한보다구체적인내용이제시되면연구의의의가더커지지않을까생각한다.

126

127 2 토론 안전관련국가체계의거버넌스재설계방안 박두용 한성대학교기계시스템공학과교수

128

안전관련국가체계의거버넌스재설계방안 한성대학교기계시스템공학과, 박두용 연구범위관련본주제발표에서말하는 안전관련국가체계 는 국가재난관리체계 내지는신설되는 국민안전처 1) 의업무범위등을의미하는것으로보인다. 일반적으로안전관련국가체계는예방과재난대응 2) 으로나뉘고예방은다시시장진입전단계와사용소비단계로구분할수있다.

129 안전관련국가체계의거버넌스재설계방안 한성대학교기계시스템공학과, 박두용 연구범위관련본주제발표에서말하는 안전관련국가체계 는 국가재난관리체계 내지는신설되는 국민안전처 1) 의업무범위등을의미하는것으로보인다. 일반적으로안전관련국가체계는예방과재난대응 2) 으로나뉘고예방은다시시장진입전단계와사용소비단계로구분할수있다. 시장진입전단계는생산되는제품안전, 시공되는건축물및시설물안전등의안 전관리체계가필요하며, 제품안전기준및설비, 건축물, 시설물의안전기준을설정하 고검사, 인증, 허가, 그리고표시와정보제공등을주요기능으로하며, 제품안전이나 1) 발제자료에서는국가안전처라함. 최근공포된정부조직법상기구는국민안전처이므로본토론문에서는국민안전처라함. 2) 여기에서예방이란재난안전관리분야에서말하는 예방 - 대비 - 대응 - 복구 의프로세스와는다른차원이다. 재난안전관리분야의 예방 - 대비 - 대응 - 복구 프로세스는재난에대응하기위한대비와예방을말하는것으로전반적인예방을의미하지는않으며, 재난안전분야에서예방안전을담당할수도없고, 그렇게하는것도적절하지않다. 이것을다른것에비유하자면재난안전은병원의응급실에해당되며, 예방안전은예방의학교실에해당된다고할수있다. 응급실에서도예방 - 대비 - 대응 - 복구차원의준비와실행이필요하지만응급실에서예방이예방의학교실에서하는예방을하겠다고하는것은가능하지도않으며, 그렇게해서도안되는것과같은이치이다.

130 건출물의생산과관련된부처, 즉산업자원통상부나국토교통부등관려부처가안전관리기능을담당한다. 시장에서의사용소비단계국가안전관리체계로는환경안전, 식품안전, 교통안전, 산업안전및생활안전등 5대안전분야가있다. 사용소비단계에서의안전은상시감시체계와예방관리체계의행정집행조직이관리하며대개전국에집행조직을가진 청 단위로구성된다 ( 그림참조 ). 사용소비단계의예방관리조직체계는 전문성 독립성 책임성 을핵심키워드로하는책임행정기관으로구성하고있다. 사고이후대응체계는일상적인대응체계로육상과해상의대응체계로구성되며, 일정이상규모의재난상황이발생하면광역또는상위단계로대응범위가자동적으로확대되는시스템으로구성된다. 재난단계에서는중앙정부나지자체와유기적인협조체계가필수적이다. 재난대응관리체계에서기본원칙은 지휘명령체계의일원화와일관성 현장우선원칙 권한과책임의일치원칙 등이다. 본발제는 3번쩨의사고발생이후대응체계에관한것으로 국가의재난관리체계 라고제목을명확히하거나부제를달아주는것이필요하지않은지검토가요망된다. 국민안전처역할및기능관련국민안전처의주기능중의하나가국가전체안전의총괄조정기능이라고하고있는데, 이점이과거의예로보거나향후예상을해보아도할수도없고, 하기도어려운일을기능으로부여한것이아닌지검토가필요하다. 무엇보다도이점은책임과권한의일치라는안전의제1 기본원칙에위배되며, 원칙에맞지않는조직이나기능은결국제대로작동하지않거나효과를발휘하기어렵기때문이다. 이러한관점에서국민안전처는두가지의문제점이발생할수있으며, 향후이를어떻게조화롭게풀어야할지숙제일것으로보인다. 하나는재난대응현장조직으로의일원화가필요하며, 이는상층부로갈수록조직의일원화및단순화가필요한데국민안전처는상층부로갈수록재난관리입장에서보면조직이분산되거나비대해지는문제가있다. 이러한조직구조에서는재난발생시보고체계에혼선과지연이발생하거나의사결정의지연되는치명적인결함을가져오기쉽다. 지자체와의협력체계등은응급구조와대응이끝난이후후속단계및복구단계에서필요한사항이므로현재와같이비상대응조직으로서국민안전처가상시적으로운영될필요가있는지도지속적으로검토가필요하다. 개선방향에있어서재난관리를사후복구위주에서예방중심으로이동시키는것은 2 개의다른차원의문제를혼동하게만들수있으며, 이것이현재우리나라국가안전관리체계에상당한혼란을주고있으므로감안을해주시는것이필요하다. 재난관리거버넌스특히협업체계가제대로이루어지려면먼저책임과권한, 기능과역할이명확하게설정되어야한다. 특히예방체계의조직과재난관리조직체계는다른차원에서접근하는것이필요할것으로생각된다.

131 3 토론 해양재난수색구조체계개선방안 손경호 해양경비안전교육원경정

132

133 해양재난수색구조체계개선방안 해양경비안전교육원, 손경호 지난 4월 16일발생한세월호침몰은무리한증축과과적, 고박등의부실로복원력을상실한것이근본원인이지만이와관련여러분야에서적폐부조리,, 잘못된관행등우리사회의민낯을생생히들여다보는듯하였습니다. 해양경찰청도구조실태라는오명을쓰고역사의뒤안길로사라지고국가안전처로통합되어 새로출범하였습니다. 해양에서의안전관리, 수색구조체계개선은새로출범하는국민안전처의혁심추진과제이며, 국가개조차원에걸맞게개선되어야한다고봅니다. 그동안효율적인수색구조방안등에대해서부분적으로다수의연구는이루어졌지만수색구조체계전반에대한검토와연구는이번이처음인것으로알고있습니다. 이와관련과거해양경찰청에서수색구조분야에서오래동안종사한공직자로서부끄럽게생각하며, 비록늦은감은있지만이번연구성과물이앞으로해양재난수색구조체계개선에크게기여한것으로기대합니다. 우리나라재난관리체계정립은지난 2003년 2월 18일발생한대구지하철참사로 192 명사망한것이계기가되었습니다. 당시안전관리와구조체계의혼선등이문제가되어그해 3월범정부차원에서 국가재난관리체계개선시스템기획단 이구성되고약 1년간의활동으로 국가재난방지종합대책 을마련하였으며, 재난및안전관리기본법 이제정되고이를총괄하는 소방방재청 이신설되었습니다. 각종재난유형별매뉴얼약 300건이 NSC 주관으로만들어졌으며, 국가재난관리체계작동과매뉴얼에대한실행력확보를위해매년 " 안전한국훈련 " 이실시되어왔습니다. 해상에서의재난관리와관련수색구조체계는 1993년 10월 10일서해훼리호사고 (292명사망 ) 를계기로 국제수색구조협약 을수용, 동협약체계와우리나라실정에맞게 수난구호법 을전부개정하여해양구조총괄을해양경찰청으로일원화하는등수색구조체계을마련하게되었으며, 재난및안전관리기본법 과연계가되도록관련조문이축조되어그수색구조체계가오늘날까지이어져왔습니다. 세월호사고로제기된해양수색구조체계의문제점은, 신고체계, 초동조치, 지휘체계, 구조활동, 민간자원활용등많은부분에서제기되었습니다. 이와관련해서본연구에서집중적으로검토하여개선방안을제시하였습니다. 신고체계와관련해서는 122와 119통합운용과 122분리운용의장단점을비교하여언급하였습니다. 해양긴급신고는과거 2003년부터 2007년까지약 5년간통합운용한사례가있으며, 긴급한상황에서중목문의등대응지연문제점로 2007년 7월 1일부터해양에서긴급신고번호 122 를운용하게되었습니다. 새로출범하는국가안전처에서통합운용을기본전제를하고

134 있는바, 각국의특성에따라통합운용과분리운용하고있는해외사례의장단점을분석하여우리나라에적합한방안을제시할필요가있다고봅니다. 초동조치범위등에관련해서는해양경찰의각종규정에서로다르게정의하고있는부분에대해서고찰하였고이의개선방안을제시하였습니다. 초동조치와관련해서본연구에서지적한사항에대해서는현장에서근무하는토론자인저또한공감합니다. 세월호관련해서현장퇴선방송등초동조치부적절로형사처벌까지받고있는실정으로초동조치의범위를법률로규정하여그책임을명확히할필요가있다고봅니다. 지휘체계의혼선등과관련해서는법제도개선이필요한부분이있지만본연구에서는현장지휘관과임무조정관의역할에한하여언급하고있습니다. 서해훼리호사고이후여러번의대형사고가있었지만혼선과혼란문제는제기되지않았습니다 년 재난및안전관리기본법 제정이전ㆍ이후와지난해법개정으로재난관리주무기관이정해지기이전까지는법률에따라폐지된해양경찰청이통합지휘하여왔습니다. 하지만지난해법개정 ( ) 으로유도선등수난사고외는해양수산부장관이지휘토록이원화되었으며, 이과정에해수부와해경청의불협화음이다소있었습니다. 그발단은현행 재난및안전관리기본법 에중앙재난안전대책본부, 중앙사고수습본부, 중앙구조본부모두대응에관하여규정하고있기때문이였습니다.( 법제정당시인명구조대응에관해서는긴급구조기관으로서해경과소방을의미함 ). 인명구조에한한대응에관해서는과거대규모재난발생시인명구조와관련지휘체계혼란문제로 재난및안전관리기본법 과 수난구호법 이재정ㆍ개정된것을상기할필요가있으며지휘체계혼선방지를위해서는현행 재난및안전관리기본법 상 대응 에대한용어정의와범위에대해분명히정의하고재난관리주무기관의역할에대해개정이필요가있다고봅니다 ( 총체적컨트롤타워문제는다른문제임 ) 구조활동에관해서는수중에서의구조와잠수요원에관해서심도있게언급하고있습니다. 하지만해양사고발생이구조는전복선박내인명구조연간 2~3건 ( 동해안의경우거의발생한사례조차없음을 ) 제외하고는경비함정ㆍ선박에서모두이루어지며잠수요원에의해이루어지는경우는거의희박합니다. 세계어느나라에서도깊은수심잠수는민간부문에서이루지고있습니다. 수중수색구조분야에대해서는과거해양경찰청에서도많은논란이있었는바앞으로좀더연구가진행되어야할것으로사료됩니다. 수색구조전담관, 수색구조감독관, 교육훈련, 민간협력부문등에관한조사연구내용에대해서는현장에근무하는토론자도크게공감하며, 해양수색구조분야전문가는우리나라에서전무한실정입니다. 이와같은연구용역이일회성으로끝나지않고지속적으로이루어져관련전문가가있어야한다고봅니다. 목진용본부장과윤종휘교수님을비롯한이번연구에종사하신분들께서그렇게할실것으로믿으며어려운연구과제를수행하신그노고에깊은감사를드립니다.

135 안전관련종합정책연구 성과토론회 02 S e ssio n 안전산업 민간위임 위탁안전점검실태분석및개선방안 재난안전관리분야별현장종사자의직업능력강화방안 안전산업국내외시장분석및향후과제

136

137 1 발표 민간위임 위탁안전점검실태분석및개선방안 이광희 한국행정정연구원국무조정연구부부장

138

139 요 약 민간위탁의전반적과정에대한법적근거보완 협회등에독점적지위부여하는법정지정위탁방식에서공공기관위탁또는다수기관의경쟁위탁방식으로전환 유관부처퇴직관료의재취업여부및재취업과정의적법성조사 민간에위탁된안전점검업무에대한모니터링체계구축 연구목적 ㅇ세월호참사로인해민간에위탁된안전점검업무의문제점이드러나면서, 실태조사를통한개선방안의도출필요성제기 연구범위와방법 ㅇ국방안전을제외한자연재난안전, 인적재난안전, 사회재난안전, 생활안전분야에속하는업무중, 민간에위탁되고있는 31개안전점검업무를대상으로실태분석실시ㅇ분석과정에서실태조사표양식을활용하였으며, 자료수집은관련법령분석, 주무부처및수탁기관관계자면담 ( 서면, 대면 ) 을통해이루어졌음 - 실태조사표양식은안전점검업무의위탁방식 ( 전체위탁 vs 부분위탁 ), 수탁기관, 위탁성격 ( 법령지정위탁 vs 경쟁계약위탁 ), 관련법령, 재정, 유관부처퇴직자재취업유무, 모니터링실시유무, 모니터링결과활용여부등의분석항목포함

140 분석결과 ㅇ다수의안전점검업무가경쟁계약방식보다는법령지정방식으로민간에위탁되고있으며, 일부업무의경우민간위탁에대한법적규정이명확하지않았음방식과성격ㅇ민간위탁안전점검업무의재정은국가보조금, 수수료등자체수입, 국가보조금과자체수입의혼합형으로나누어지며, 법정지정위탁방식에민간위탁과정에서보조금확대와방만운영가능성이있었음ㅇ수탁기관이관련업계의이익을대변하는이익집단의성격을가진경우가많았으며, 이들기관에유관부처퇴직관료의재취업관행이나타나고있음ㅇ민간위탁안전점검업무에대한모니터링을실시한경우는거의없었으며, 세월호참사이후일부부처가실시한수탁기관감사에서민간위탁안전점검업무의부실과문제점이드러남 정책적개선방안 ㅇ민간위탁개념정의를명확히하되, 법정지정위탁방식으로이루어지고있는관행을경쟁기반계약위탁방식으로전환하기위한제도적개선필요ㅇ주무부처의책임성명시, 민간위탁의목적과적용범위, 수탁기관의요건, 업무실태에대한지도ㆍ감독등민간위탁의전반적인과정에대한법적근거마련및보완필요ㅇ협회등이익집단성격을지닌기관에독점적지위를부여하는법정지정위탁방식을공공기관위탁또는다수기관의경쟁위탁방식으로전환하는정책추진

141 ㅇ주무부처가수탁기관의예ㆍ결산현황검토및심의를수행하여민간위탁업무에대한정부예산지원방식개선ㅇ유관부처퇴직관료의민간위탁기관재취업여부및적법성에대한조사를실시하여적절한조치를취하도록함ㅇ민간에위탁된안전점검업무에대한평가제도를도입을의무화하고수시로감사를실시하는등모니터링체계정비

142 제1장서론 제 1 절연구의필요성과연구목적 세월호참사로인해안전점검업무위임ㆍ위탁과관련하여문제점이드러났고, 실태조사를통해개선방안을도출해야할필요성이제기되었다. 안전점검업무의대표적인위임ㆍ위탁사례로는해양수산부와해양경찰청이해운조합에위임하는내항여객선의운항관리및안전교육업무로다음과같은문제점이지적되었다. 첫째, 한국해운조합은경쟁원리에의거한계약이아닌법령위탁방식즉, 법적의무사항 ( 한국해운조합법 ) 으로안전운항관리업무를위탁운영하고있는것이다. 또한, 한국해운조합은해운사가출자한기금으로만들어진조합으로이익단체성격을지니고있음에도불구하고독점적지위를보장받고있었다. 둘째, 한국해운조합이사장및상임이사에해양수산부및해양경찰청퇴직공무원들이선임되어수탁기관에대한지도ㆍ감독이부실할수밖에없는상황이초래되었다. 셋째, 민간법인한국해운조합에대해정부가별도의감사를진행할수없는감사사각지대라는점도지적되었다. 이러한문제의식을바탕으로본연구는민간에위임ㆍ위탁된안전점검업무의현황및실태를조사하고, 독점및과도한외주에의한안전점검업무부실문제, 퇴직공무원재취업및유착관계로인한관리ㆍ감독부실문제등을분석하도록하겠다. 또한, 위임 [ 위탁 ] 기관과수임 [ 수탁 ] 기관간권리와책임의배분체계및거버넌스체계에내제된구조적결함을분석하는것을목적으로한다. 마지막으로효율성이나효과성측면에서문제가되고있는위임ㆍ위탁의재조정, 위임ㆍ위탁업무에대한감독및모니터링강화, 공직자윤리심사강화등제기된문제에대한다양한개선방안을도출하고자한다.

제 2 절연구범위와연구방법 본연구는재난안전관리체계에초점을두는것이아니라안전관리점검업무의위탁현황조사및개선방안연구에중점을두고있으므로 < 그림 1-1> 에서제시된분류체계를활용하되, 국방안전을제외한자연재난안전, 인적재난안전, 사회재난안전, 생활안전분야로연구범위를설정하고자한다. < 그림 1-1> 국가안전의분류 본연구에서사용할방법론은문헌연구와사례조사방법이다.

143 제 2 절연구범위와연구방법 본연구는재난안전관리체계에초점을두는것이아니라안전관리점검업무의위탁현황조사및개선방안연구에중점을두고있으므로 < 그림 1-1> 에서제시된분류체계를활용하되, 국방안전을제외한자연재난안전, 인적재난안전, 사회재난안전, 생활안전분야로연구범위를설정하고자한다. < 그림 1-1> 국가안전의분류 본연구에서사용할방법론은문헌연구와사례조사방법이다. 첫째, 정부업무의민간위탁과관련된이론적논의를위해관련분야논문및보고서등선행연구를검토하고, 각분야에서이루어지고있는안전업무의민간위탁관련법령및정부보고서, 언론자료등을분석한다 ( 문헌연구 ). 둘째, 연구대상으로선정된사례의관련부처공무원, 수탁기관임직원등을대상으로안전관리업무위탁체계와과정, 성과와문제점등심층면접을실시한다 ( 사례조사 ). 면접은대면면접이원칙이지만전화면접및이메일등을보완적으로사용하도록한다.

144 제2장이론적 논의 제 1 절위임 위탁개념 1. 위임 행정권한의위임및위탁에관한규정 제2조제1호에의하면위임이란행정기관장의권한중일부를그보조기관또는하급행정기관의장이나지방자치단체의장에게맡겨그의권한과책임아래행사하도록하는것이다. 2. 위탁 위탁이란법률에규정된행정기관장의권한중일부를다른행정기관의장에게맡겨그의권한과책임아래행사하도록하는것이다 ( 행정권한의위임및위탁에관한규정 제2조제2호 ). 3. 민간위탁 행정권한의위임및위탁에관한규정 제2조제3호에의하면민간위탁이란법률에규정된행정기관장의권한중일부를지방자치단체가아닌법인ㆍ단체또는그기관이나개인에게맡겨그의명으로그의책임아래행사하도록하는것이다.

145 제 2 절민간위탁의이론과실제 1. 민간위탁의추진배경과장단점 민간위탁은인력절감등행정조직의비대화를억제하고, 비용절감및행정사무의능률성을제고하며, 국민생활과직결되는단순행정업무의신속한처리및서비스개선을목적으로추진되었다. 공공서비스공급의민간위탁장점은다음과같다. 1 계약방식을활용하여비용을절감할수있고, 2 정부가비대해지는것을억제할수있으며, 3 고용의탄력성을높일수있다. 또한, 4 고객에신속히대응할수있고, 5 결과중심적성과관리가가능하며, 6 규모의경제실현이가능하다. 또한, 7 민간의전문성을활용한다는것도큰장점이다. 민간위탁의단점은다음과같다. 1 계약에따른감시비용이발생하고, 2 지나친이윤추구로공공가치인공익성이저해될수있으며, 3 지대추구적행태가나타날수있다. 또한, 4 국민에게필요한공공서비스임에도불구하고서비스제공이중단될가능성이있고, 5 계약상명시되어있지않은사항에대해서책임소재를파악하기어려우며, 6 위탁의자동계약갱신으로인해문제점이나타날수있다. 2. 민간위탁관련법령규정 민간위탁의장점을살려행정권한의민간위탁을효율적으로추진하기위해정부는 행정권한의위임및위탁에관한규정 을제정하여시행하고있다 (< 표 2-1> 참조 ). < 표 2-1> 민간위탁관련법령규정 구분근거추진체계대상사업 내용행정기관은법령이정하는바에의하여소관사무중조사ㆍ검사ㆍ검정ㆍ관리업무등국민의권리ㆍ의무와직접관계되지아니하는사무를지방자치단체가아닌법인ㆍ단체또는그기관이나개인에게위탁할수있음 ( 정부조직법제6 조제3 항 ) 행정기관은민간위탁의필요성및타당성등을정기적ㆍ종합적으로판단하여필요한때에민간위탁을하여야함 ( 제11조제2 항 ) 행정기관은법령이정하는바에따라그소관사무중조사ㆍ검사ㆍ검정ㆍ관리업무등국민의권리ㆍ의무와직접관계되지아니하는다음사무를민간위탁할수있음ㆍ단순사실행위인행정작용, 공익성보다능률성이현저히요청되는사무, 특수한전무지식및기술을요하는사무, 기타국민생활과직결된단순행정사무 ( 제11조제1 항 )

146 구분수탁기관선정 내용 행정기관은민간위탁사무의수탁자를선정하고자하는때에는인력과기구, 재정적인부담능력, 시설과장비, 기술보유의정도, 책임능력과공신력, 지역간균형분포등을종합적으로검토하여적정한기관을수탁기관으로선정하여야함 ( 제12조제1 항 ) 행정기관은민간수탁기관을선정하고자하는때에는다른법령에정한경우를제외하고는공개모집하여야함. 다만, 민간위탁의목적ㆍ성질ㆍ규모등을고려하여필요하다고인정되는때에는관계법령에위배되지아니하는범위안에서민간수탁기관의자격을제한할수있음 ( 제12조제2 항 ) 업무위탁방법 행정기관은민간수탁기관이선정된때에는민간수탁기관과위탁에관한계약을체결하여야함 ( 제13조제1 항 ) 행정기관은민간수탁기관과위탁에관한계약을체결하는때에는계약내용에민간위탁의목적, 위탁수수료또는비용, 위탁기간, 민간수탁기관의의무, 계약위반시의책임, 기타필요한사항을포함하여야함 ( 제13조제2 항 ) 위탁업무서비스규격 행정기관은사무를민간위탁한때에는수탁사무의처리에필요한사무처리지침을시달하고수탁업무의처리에필요한적절한조치를하여야함 ( 제11조제3 항 ) 행정기관은행정사무를민간위탁하는경우에는사무처리의지연, 불필요한서류의요구, 처리기준의불공정, 수수료의부당징수등문제점을종합적으로검토하여이를방지할보완조치를강구하여야함 ( 제12조제3 항 ) 민간수탁기관은수탁사무의종류별로처리부서ㆍ처리기간ㆍ처리절차ㆍ저리기준ㆍ구비서류ㆍ서식관수수료등을구분하여구체적으로밝힌사무편람을작성하여행정기관의승인을얻은후비치함 ( 제15조 ) 사후관리 위탁기관은민간수탁기관을지휘ㆍ감독하며, 필요하다고인정할때에는민간수탁기관에대하여위탁한사무에관하여필요한지시를하거나조치를명할수있음 ( 제14조제1 항 ) 위탁기관은민간수탁기관에대하여필요한사항을보고하게할수있음 ( 제14조제2 항 ) 위탁기관은민간수탁기관의수탁사무의처리가위법또는부당하다고인정되는때에는그처분을취소하거나정지시킬수있음 ( 제14조제3 항 ) 위탁기관이당해사무를취소또는정지시키고자하는때에는그취소또는정지의사유를문서로민간수탁기관에통보하고사전에의견진술의기회를주어야함 ( 제14조제4 항 ) 행정기관의장은위탁사무의처리결과에대하여매년 1회이상감사를하여야하며, 감사결과사무처리가위법또는부당하다고인정되는때에는적절한시정조치를할수있고, 관계임원및직원에대하여인사조치를요구할수있음 ( 제16조 )

147 제 3 절민간위탁의선행연구검토 1. 민간위탁의법 제도적논의및도입방안연구 정주환외 (2008) 의 법정민간단체정비방안연구 보고서는법정단체화된협회나 연합회가국가나지방자치단체업무를독점으로위탁하는등각종특혜를받고이과정에서문제가발생하는점을지적하며법정민간단체정비방안을연구하였다. 연구결과로 1 민간위탁기준의명확화와선정의투명성, 2 감독기능의강화, 3 대민서비스질향상이아닌유사성격단체의과감한구조조정, 4 철저한결과보고와재정적지원정지시스템구축, 5 민간공공단체설립자본금규정마련, 6 공정한경쟁체제확립, 7 단체의투명성제고, 8 법령의통폐합, 9 국민의불편사항을해소, 10 계약을통한민간단체로의행정권한위임등을제안하였다. 이준우외 (2007) 의 행정권한의민간위탁범위와사후관리방안에관한연구 보고서에서현행행정권한의민간위탁에관한법령을분석하고문제점을검토하였다. 연구결과로 1 직영과위탁을비교하는비용분석선행, 2 민간위탁전문성이확보, 3 인센티브등다양한장치의개발ㆍ적용, 4 비용절감을위한제도개선, 5 민간위탁이만능해결책이아니라는인식, 6 권한위임규정방식통일과구체적인입법개선방안마련, 7 사후관리를위한민간위탁제도정비와기본법제정, 의무경쟁계약제도 (CCT: Compulsory competitive tendering) 의도입과재무회계보고등을제안하였다. 2. 민간위탁의결정에관한논의로서정치적요인과경제적요인대비 여영현ㆍ고종욱 (2010) 은지방상수도민영화정책방향을탐색하고, 위탁대상인현상수도사업 (97개) 을대상으로민간위탁선정에영향을미친요인들을검증하여개선방안을제시하였다. 1 민간위탁기관과사업의선정에서지방자치단체의통합적관리능력이중요시되어야하고, 2 지역주민이합의할수있는공론의장이필요하다. 마지막으로효율성이형평성을저해할수있으므로공익성약화를방지할수있는수단을확보해야한다. JonathanㆍTadelis(2010) 는민영화와민간위탁의계약과정에서거래비용 ( 위탁기관선정및계약서작성의어려움등 ) 과도시크기를민영화와민간위탁을결정하는주요특성으로보고 ICMA(International City/County Management Association) 자료를이용하여실증분석하였다. 분석결과, 거래비용이작고큰도시일수록공공서비스의민영화가이루어지기쉬웠다. 또한, 여러서비스를혼합하여제공하는기관일수록비용이증가함을알수있었다.

148 이외에수탁기관의특성이공공서비스제공에미치는영향을연구한김용훈ㆍ이환 성 (2010), 지방공공서비스민간위탁의결정요인을분석한강성철ㆍ김도엽 (2007), 민간 위탁비용구조를거래비용이론시각에서검토한이근주 (2007) 등의연구가있다. 3. 민간위탁의효율성 효과성연구 박세정 (2009) 은기존의민간위탁연구가단편적으로이루어진점을지적하며, 1개광역자치단체의민간위탁사례를전수조사하여이들의특성을분석하였다. 사례분석대상도시민간위탁의전반적인과정을면밀하게검증한결과, ➀ 향후과제로서개별법령이나조례에그치는단순매뉴얼이아닌민간위탁과관련한독자적인준거틀을확립할필요가있고, ➁ 민간위탁업무와관련한데이터를체계적으로관리하고, 위탁업자선정시경합성및투명성을확보해야하며, ➂ 사후관리를강화하여민간위탁에투입되는예산을감시하고, 위탁사업에대한평가기준과지표의개발이필요함을알수있었다. 강인성외 (2009) 는기존의민간위탁관련연구들이재정적측면을통한효율성측정에초점을맞추고있는것과비교해성과만족도측면에서민간위탁의만족수준과만족도제고에영향을미치는요인들을도출하고관계성을실증분석하였다. 위탁사업의실태를위탁운영, 위탁감독, 위탁성과측면에서분석한결과, 1 위탁운영에있어서수의계약, 장기계속계약, 비영리법인, 제한경쟁등이나타났고, 2 위탁감독은조례, 현장방문, 수시감독, 계약내용이행수준등으로나타났다. 3 성과만족도에서는비용성과에있어서는미흡하다는평가도다소있었지만전반적으로인력, 비용, 서비스품질, 전문성의네가지측면에서모두만족하고있는것으로나타났다. Duggan(2002) 은의료보장제도와관련하여주정부민간위탁이정부지출을줄이고서비스의질을높이는데인과적요소로작용하는지를밝히기위해패널데이터를사용하여실증분석을실시하였다. 1990년대캘리포니아주도시들의의료보건관련지출및서비스질을연구대상으로분석한결과, 민간위탁이오히려정부지출을증가시켰고, 효율성에큰영향을끼치지못하는것으로나타났다. Duggan은민간위탁계약방식에대한충분한고려가필요함을강조하였다. 이외에민간위탁과정에서지방정부가보여준행태에초점을맞춰효과를분석한이성로 (2005), 생활폐기물처리서비스의민간위탁이지방정부의효율성향상에기여하는바를연구한강은숙외 (2010) 등의연구가있다.

149 제3장 안전점검 업무 위임 위탁 현황 분석 제 1 절분석방법 1. 분석대상 본연구의분석대상이되는민간위탁안전업무는총 31개이다 (< 표 3-1> 참조 ). 안전점검업무총괄기관은세월호사건발생이후각부처를대상으로민간에위탁을주고있는안전관리업무현황을개략적으로조사하였다. < 표 3-1> 분석대상민간위탁안전업무현황 위탁기관 안전점검업무 안전행정부 (1) 문화체육관광부 (2) 산업통상자원부 (4) 고용노동부 (3) 국토교통부 (6) 해양수산부 (5) 경찰청 (2) 소방방재청 (4) 산림청 (2) 해양경찰청 (2) 어린이놀이시설안전검사유원시설안전관리, 체육시설안전관리용기및특정설비재검사, 냉동기및냉동제조시설안전관리, 도시가스특정가스사용시설정기검사, 제품안전관리안전ㆍ보건직무교육, 유해위험기계기구등의안전검사, 안전인증 / 안전인증의확인감리용역, 건설기계검사, 항공교통관제업무, 항행안전시설성능적합증명검사업무, 도로비탈면유지관리시스템 (CSMS) 운영, 자동차검사선박운항관리, 선박검사, 안전관리체제인증심사, 어업인안전교육, 수산생물질병방역교육총포류안전검사 / 화약류안정도시험, 운전면허기능검정소방안전관리자교육, 점검능력평가, 공시및데이터베이스구축, 기업재해경감활동계획수립을위한전문인력양성교육등사방시설점검, 사방시설안전진단수상레저기구안전검사, 동력수상레저기구조종면허취득을위한수상안전교육

150 2. 분석방법및조사표 실태분석은다음과같이이루어졌다. 첫째, 위탁형태로법령위탁인가계약위탁인가의내용이다. 이는조사표및해당법령확인을통해조사가이루어진다. 둘째, 법령위탁근거의명확성이다. 안전점검업무가법령으로위탁되는근거가명확히제시되어있는가를확인하는것으로해당법령에대한분석을통해이루어진다. 셋째, 수탁기관의성격이다. 안전점검해당분야의이익집단인지아닌지를파악하는것으로조사표및수탁기관관련자료에대한분석을통해이루어진다. 넷째, 유관부처퇴직자의재취업유무및재취업시공직자윤리심사유무이다. 안전점검업무수탁기관의기관장및주요임원등에유관부처의퇴직자가재취업하였는지, 퇴직자의재취업이이루어졌을때공직자윤리심사위원회심사를받았는지또한조사표및수탁기관임직원자료에대한분석을통해이루어진다. 다섯째, 위탁업무에대한모니터링 ( 성과평가, 감사등 ) 의실시와모니터링결과의활용여부이다. 성과평가나감사등을통한모니터링이후그결과를계약갱신이나재계약등에활용하였는지를파악하기위해조사표및관련자료의분석이이루어진다. < 표 3-2> 민간위탁안전점검실태조사표양식 위탁기관 부담당부서 과 안전관리업무 수행방식 수탁기관 위탁성격 관련법령 위탁형태 재정 유관부처퇴직자재취업유무모니터링실시여부모니터링결과활용여부

151 제 2 절분석결과 1. 안전점검업무의민간위탁방식과성격 가. 수행방식 안전점검업무의위임ㆍ위탁은민간위탁과공공기관위탁으로수행된다. 조사대상 안전점검업무중대부분은민간에위탁되지만, 일부의경우민간업체와공공기관둘 다에위탁되고있었다. 민간에위탁되는안전점검업무로는문화체육관광부의 유원시설안전관리, 산업통상 자원부의 냉동기및냉동제조시설안전검사업무 와 제품안전관리, 경찰청의 총포 류안전검사 및 화약류안전도시험, 소방방재청의 소방안전관리자교육 등이었다. 민간과공공기관에위탁되는안전점검업무로는문화체육관광부의 체육시설안전 관리, 고용노동부의 안전ㆍ보건직무교육 과 유해위험기계기구등의안전검사, 국토 교통부의 건설기계검사 및 항공교통관제업무, 해양경찰청의 수상레저기구안전검 사 및 동력수상레저기구조종면허취득을위한수상안전교육 등이다. 나. 위탁성격 안전점검업무위탁성격은전체위탁과부분위탁으로구분할수있다. 전체위탁업무의예로는안전행정부의 어린이놀이시설안전검사, 고용노동부의 안전인증 및 안전인증의확인, 해양수산부의 어업인안전교육 과 수산생물질병 방역교육, 산림청의 사방시설점검 및 사방시설안전진단 등이고, 부분위탁업무 로는문화체육관광부의 유원시설안전관리, 국토교통부의 도로비탈면유지관리시스 템 (CSMS) 운영, 관세청의 감시장비유지보수 등이다. 전체위탁과부분위탁이혼용되는업무는국토교통부의 건설기계검사 업무인데, 국 토교통부는대한건설기계안전관리원에업무전체를위임한반면, 한국승강기안전기술 원과대한산업안전협회, 한국안전기술협회, 한국산업안전에는업무의일부만을위탁 하고있는것으로조사되었다. 다. 위탁형태 안전관리업무위임ㆍ위탁은법령위탁과계약위탁으로구분할수있는데, 법령 위탁은법령에관련업무위탁기관을지정하는방식이고, 계약위탁은관련업무를위

152 탁할수있다는근거만을법령에제시한채계약방식으로위탁하는것을의미한다. 법령에의한수탁기관지정방식의예를들면다음과같다. 문화체육관광부의유원시설안전관리의경우관광진흥법에유원시설의안전성검사기관지정하여해당업무를위탁한다고규정하고있지만, 문화관광부고시 ( 호) 에의거해 ( 사 ) 한국종합유원시설협회를안전성검사기관으로지정하여지금까지유원시설의안정성검사업무를위탁하고있다. 또한, 산업통상자원부의제품안전관리의경우, 제품안전기본법에한국제품안전협회의설립근거를만들었을뿐만아니라한국제품안전협회에제품의안정성조사등제품안전관리의업무를위탁한다는조항을두고있다. 계약위탁에해당하는업무는많지는않았는데, 국토교통부의 도로비탈면유지관리시스템 (CSMS) 운영, 해양수산부의 안전관리체제인증심사 등이다. 2. 민간위탁안전점검업무의재정 가. 현황 안전점검업무수탁기관의예산은국가의보조금으로충당하는경우와자체수입으로운영하는경우, 일부는국가로부터보조금을받으면서일부는자체수입으로충당하는혼합형으로분류할수있다. 수탁기관이자체수입으로위탁업무를수행하는경우, 대부분의업무형태가수수료 ( 검사료등 ) 를받을수있는있는검사, 교육등의업무인것으로조사되었다. 대표적인사례로안전행정부의 어린이놀이시설안전검사, 산업부의 도시가스특정가스사용시설정기검사 와 냉동기및냉동제조시설안전관리, 국토부의 감리용역 이었다. 기업재해경감활동계획수립을위한전문인력양성교육 의경우, 재해경감을위한기업의자율활동지원에관한법률 제10조 ( 전문인력육성등 ) 제4항에서교육에사용되는경비를교육을이수한자로부터징수할수있다고명시하고있었다. 보조금 ( 예산 ) 으로예산을충당하는안전점검위임ㆍ위탁업무는해수부의 어업인안전교육 과 수산생물질병방역교육, 산림청의 사방시설안전진단 등이었다. 관련업무를위탁받은기관들이대부분영세하거나소규모여서자체수입만으로기관을운영하기어려운것으로나타났다. 자체수입과보조금을모두사용하여예산을충당하는사례로는문화체육관광부의 유원시설안전관리, 산업부의 제품안전관리, 경찰청의 총포류안전검사 와 화약류안정도시험 등이었다. 총포류안전검사 와 화약류안정도시험 의경우, 총포ㆍ도검ㆍ화약류등단속법 제58조제1항에서 1 정부및지방자치단체의보조금, 2 안전행정부령이정하는총포의안전검사, 화약류의안정도시험및교육등의수수료로위탁기관인총포화약안전기술협회의예산을명시하고있었다.

153 나. 민간위탁안전점검업무의재정상특징 ( 위탁기관과의계약방식에따른정부 예산지원방식의차이 ) 법정지정위탁방식은대부분보조금지급, 정부예산지원의내용도포함하기때문에이익집단의영향력정도, 부처및이익집단간유착정도에따라보조금의규모가얼마든지확대될수있고방만하게운영될여지가있다. 이는정치인및고위관료의지대추구행위 (rent-seeking behavior) 를가능하게하고민관유착을강화하는기제로작동될수있다. 그외민간위탁업무를수행하면서수수료를받는형식으로법령에규정되어있다. 공공서비스수요자 [ 고객 ] 에게대가 [ 수수료 ] 형태로지불받게하면, 이지점이일종의점검점 (check point) 혹은거부점 (veto point) 이되면서견제장치로서역할이가능하다. 공공서비스수요자입장에서는수수료수준또는서비스처리방식에대해불만을제기하거나항의또는민원을제기할수있다. 3. 민간위탁안전점검업무의수탁기관 가. 관련업계의이익을대변하는이익집단 안전관리업무를위탁받은수탁기관이관련업계의이해관계를대변하는이익집단이거나이익집단을포함하는경우가많은것으로나타났다. 대표적인사례로세월호사건에서드러났듯이해양수산부안전운항관리의업무를위탁받은해운조합이다. 이밖에문화체육관광부의유원시설안전관리업무를위탁받은 ( 사 ) 한국종합유원시설협회, 산업통상자원부의제품안전관리업무를위탁받은한국제품안전협회등이있었다. 물론이들기관외에도비영리민간기관, 관련기술이나전문성, 자격등을갖추고있는학교, 검사기관, 단체등도있었다. 나. 수탁기관과업무대상자의중복가능성 회원사나업계의이익을대변하는이익집단이관련법령내에명시적으로지정되어독점적으로안전관련업무를수탁하고있었다. 감시감독을받아야할기관이스스로감시하는시스템으로일종의 자율감시체계 라할수있으며, 이러한방식은안전관련업무가잘작동되기힘들다 ( 그림 <3-1> 참조 ). 또한, 위탁업무수행의독점적지위를활용하여소위 갑 이라불리는부당한행태를종종보인다는점도심각한문제로지적되었다.

154 < 그림 3-1> 선박운항관리업무의민간위탁을둘러싼이해관계자간관계 4. 유관부처퇴직관료의재취업관행 가. 현황 세월호사건과관련하여한국선급 ( 선박검사업무 ) 이나해운조합 ( 안전운항관리업무 ) 에해양수산부및해양경찰청의퇴직자가고위직임원으로재취업하는경우가빈번하게드러났다. 이번조사에포함된안전관리업무를수탁받은기관에대해유관부처퇴직자재취업유무를확인하기쉽지않았으나대면및전화인터뷰와수탁기관의기관장등프로필조사를통해사실을확인하였다. 소방방재청의안전교육업무를위탁받은한국소방산업기술원과한국소방안전협회, 국토교통부의도로비탈면유지관리시스템 (CSMS) 운영업무를위탁받은한국시설안전공단등에유관부처퇴직관료가재취업한것으로나타났다. 나. 업무전문성강화 v s 민관유착의고리 실태조사에따르면유관부처퇴직자가재취업하는수탁기관대부분이관련업계의이해관계를대변하는기관이었다. 퇴직관료재취업에대해수탁기관대부분이업무전문성을강화하는데도움이된다고했으나, 세월호사건에서드러나듯이민관유착의가능성이높아진다는지적도만만치않았다. 퇴직관료들은재직중맺었던인적네트워크에기초해민간수탁기관의업무유지와확장에일정한역할을할것으로기대되며, 이러한연결고리는재직중인고위관

155 료들에게영향을미쳐민간위탁업무에대한엄격한감시ㆍ감독및성과평가에방해 기제로작동할수있다. 5. 민간위탁안전점검업무에대한모니터링 가. 모니터링실시현황 위탁기관이주관부처나감독기관이안전관리업무를위탁받은수탁기관의업무수행과정이나효과에대하여평가및감사등의모니터링을실시하고있는경우는많지않은것으로나타났다. 그리고대부분안전관리주무부처는위탁업무에대한관리감독의기능을외청 ( 해양수산부의경우해양경찰청 ), 소속특별지방행정기관 ( 고용노동부의지방고용노동청, 경찰청의지방경찰청 ), 산하기관 ( 산업통상자원부의국가기술표준원및가스안전공사, 고용노동부의산업안전보건공단 ), 지방자치단체등에위임하고있는것으로나타났다. 한편위탁된안전관리업무에대한모니터링의법적근거는다양한형태로제시되고있다. 어린이놀이시설의안전관리업무의경우관리감독기관인교육장및지방자치단체의장이수탁기관인안전검사기관의업무실태를조사및질문할수있도록되어있으며 ( 어린이놀이시설안전관리법 ), 냉동기및냉동제조시설안전검사업무의경우시ㆍ도지사및한국가스안전공사가수탁기관인안전검사기관을지도ㆍ감독할수있도록되어있다 ( 고압가스안전관리법 ). 이처럼관리, 감독, 조사, 평가, 점검등의이름으로위탁업무에대하여모니터링을할수있도록법적근거를갖추고있지만, 실제모니터링은대부분이루어지지않는것으로나타났다. 어린이놀이시설안전관리의경우안전행정부는위탁업무를정기적으로지도ㆍ점검할수있는방안을마련중에있다고답변하였고, 고용노동부는안전검사기관및안전인증기관의위탁업무에대한평가제도수립과관련하여연구용역을실시하고있다고밝혔다. 나. 모니터링활용여부 위탁업무에대한모니터링제도가구비되어있지않고, 일부제도화되어있더라도유명무실한상태로운영되는상황에서, 모니터링결과를업무재위탁이나수탁기관지정취소등에활용하는사례는거의없다고보아야한다. 법령에의해지정된수탁기관의경우, 관련업계의이해관계를대변하는기관인경우가종종있고, 또이들기관에유관부처의퇴직자들이재취업하는관행이정착되면서, 해당업무의주관부처가수탁기관이수행하는위탁업무에대하여모니터링을실시하지않는상황이지속되고있다.

156 한편세월호사건이후현정부의안전관리정책이국정과제수준으로격상되면서, 일부기관은위탁안전업무를수행하는수탁기관에대한대대적인감사를벌였다. 산 업통상자원부는지난 5 월고압가스용기및특정설비재검사, 냉동기및냉동제조시 설안전검사업무등소관안전관리업무를위탁받아수행하는 63개민간검사기관에 대하여감사를실시하였는데, 감사결과부실검사등위탁업무수행에상당한문제점 이드러났다. 그리하여산업통상자원부는검사업무를부적절한기관에대하여이에 상응하는행정조치부과, 회원사이익을대변하는사업자단체에대한위탁업무제한 등의방침을제시한바있다. 아마다른위탁업무의경우에도산업통상자원부처럼감사를실시한다면상당한문 제점을포착해낼수있으리라생각된다. 나아가민간에위탁된안전관리업무에대한 모니터링시스템을제도화하고그결과를사업정지나과태료부과등의행정조치뿐만아니라전문검사기관지정취소, 업무재위탁금지, 업계대변하는기관의위탁금지등에활용하는방식으로모니터링제도를운영해나갈필요가있다. 6. 수탁기관거버넌스구조및작동메커니즘의한계 가. 수탁기관거버넌스구조 수탁기관거버넌스구조는흔히수탁기관내부의조직구성원, 간부서간상호견제와감시등을통한내부통제 (internal control) 와상위감독기관혹은정부유관부처에의해이루어지는외부통제 (external control) 로이루어진다. 나. 수탁기관통제장치의작동메커니즘 수탁기관의통제는다음과같은이유로제대로작동하지않고있다. 첫째, 내부통제는 1 이사회의구성은정치적타협의결과로이사장이나사장의의견이관철될가능성이높고, 2 내부감사가형식적으로이루어지며, 3 조직구성원상호간감시와견제가어렵기때문이다. 둘째, 외부통제는 1 유관부처와의관계망과전문성부족으로정부통제가어렵고, 2 수탁기관의독과점적지위로동일시장내경쟁적성과향상의가능성이없으며, 3 사후적이고제한적인언론의성격으로수탁기관의통제는한계가있다. 다. 수탁기관기술수준혹은전문성 안전점검업무는고도의전문성이필요하지만우리나라의경우수탁기관종사자의

157 전문성에는한계가있고전문인력을확보할정도의높은보수수준도책정되어있지않다. 설령전문인력이확보되어도독립적으로전문성을발휘할수있는조직기반이없어부정부패에더취약할수밖에없다. 라. 민간위탁업무의목표설정에서의문제점 안전관련교육업무의민간위탁은정부업무를둘러싼이익집단의이해관계를충족시켜주는수단이될가능성이있다. 마. 수탁기관과업무대상기업 [ 자 ] 간수직적관계에따른불균형 수직적관계에따른시장내힘의불균형으로인한문제를지적할수있다. 소위재벌기업의제품에대해검사나인증업무를수행할경우, 수탁기관의이기적요구에반하기힘들다.

158 제4장정책적 개선방안 < 그림 4-1> 은민간에위탁된안전관리업무의실태분석을위한진단모형을요약해서보여주고있다. 이를기초로민간위탁안전관리업무의개선방안을제시하도록한다. < 그림 4-1> 수탁기관에대한통제장치마련을위한단계별진단모형 1. 민간위탁개념정의명확화 민간위탁과관련한개념의명확화가필요하다. 행정권한의위임및위탁에관한규정 제2조의개념정의를분명하게할필요가있다. 현행법상에서는규정제2 조제1

159 호의 위임 과제2호의 위탁 이명확히구분되지않으며, 공공기관의장에게맡기는경우에도제2호의 위탁 과어떤차이가있는지명확하지않다. 공공기관이수탁한업무에대한명확한개념정의규정이없으므로 위탁 이아니라 공공위탁 이라는용어를명시적으로사용하여 민간위탁 과구분하여그에대한개념정의가필요하다. 민간위탁의경우에도법정위탁 ( 법정지정위탁, 법정계약위탁 ) 인지계약위탁인지명확히구분할필요가있고, 민간위탁유형에따라법정지정위탁, 법정계약위탁, 계약위탁은차이가있으므로하위개념을설정하고이에대한명확한개념정의가요구된다. 또한, 법정지정위탁방식으로규정된내용을전면개정해야할것이다. 왜냐하면법정지정위탁방식은일반적으로하나의기관이법령에명시적으로지정되기때문에경쟁가능성이원천적으로배제되고개별특수이익집단의도덕적해이를불러일으킬가능성이높기때문이다. 계약위탁의경우에도관행적으로 1~2개기관이업무를나누어대행함으로서실질적으로독점과다를바없어보이므로민간기관들의진입을허용하고기존수탁기관과새로운기관들간경쟁을통해계약위탁이이루어지도록제도적개선이필요하다. 2. 민간위탁의과정및요건등에대한법적근거마련 명확한법적근거없이이루어지는민간위탁에대한제도적정비가요구된다. 안전관리에대한업무를위탁할시법적근거를명확히하고, 위탁의적용범위, 요건, 업무실태에대한지도ㆍ감독등의내용을포함하는규정을마련하는것이요구된다. 고용노동부의사례는참고할만하다. 기본법령인산업안전보건법및시행령에서안전관리업무에대한정부의책임성을명확히한뒤, 안전업무에대하여전문성을갖춘민간기관에위탁함을명시하고있다. 또한, 위탁적용범위, 요건, 수탁기관의지정ㆍ등록취소, 수탁기관에대한지도ㆍ감독등의내용을담고있는고시를제정하였고, 법령에제시된요건에따라신청된관련전문기관에대하여수탁기관으로지정 / 등록되었음을명시하는고시도제정하고있다. 이런법체계는고용노동부의산업안전보건관리업무위탁을일목요연하게보여주면서, 위탁기관과수탁기관의역할과책임성을명확히할수있는장점을가진다. 3. 수탁기관과업무대상자의중복가능성방지를위한장치마련 회원사들의이해관계를대변하는이익집단이자신들의회원사들을대상으로검사ㆍ시험, 점검, 인증심사, 관리업무를수행하는것은안전관리업무의부실을가져올가능성이매우크다. 따라서협회등이익집단성격을지닌기관에독점적지위를부여하는법정지정위탁방식을다수기관에경쟁위탁하는방식으로전환하는것이필요하다.

160 이에해당하는사례는한국종합유원시설협회 ( 유원시설안전관리 ), 한국에이치백산업협회와한국냉동산업협회 ( 냉동기및냉동제조시설안전관리 ), 한국제품안전협회 ( 제품안전관리 ), 한국가설협회 ( 안전인증및안전인증의확인 ), 총포ㆍ화약안전기술협회 ( 총포류안전검사및화약류안정도시험 ), 한국산업안전협회와한국안전기술협회 ( 유해위험기계기구등의안전검사 ), 사방협회 ( 사방시설점검 ), 한국소방안전협회 ( 위험물안전교육 ), 한국수상레저안전협회와한국수상레저안전협의회 ( 수상레저기구안전검사 ) 등이있다. 4. 위탁기관과의계약방식에따른정부예산지원방식개선 민간위탁업무를수행하는데소요되는비용은가능한공공서비스이용자들이지불하는수수료를가지고충당하는방식으로개선될필요가있다. 따라서주관부처는안전관리위탁업무를수행하는수탁기관의예ㆍ결산현황에대한검토및심의를수행하는절차를확보할필요가있다. 직접수행하지않더라도외청, 소속기관, 공단등지도ㆍ감독의기능이위임된기관들로하여금수탁기관의예ㆍ결산에대하여검토및심의를하도록하고그결과를보고받는등수탁기관의예산관리체계를정비해야한다. 5. 유관부처퇴직관료의민간위탁기관재취업에대한제한필요 민간위탁안전관리업무의개선을위해서는유관부처퇴직관료가업계의이익을대 변하는수탁기관에재취업하는관행을제한하는조치가필요하다. 공직자의퇴직후 재취업을관리하는제도는공직자윤리법에대한취업심사제도로 2011년에개정되면서 적용기관과취업제한대상업체가확대되었다. 또한, 취업심사없이임의로취업한자 에대해과태료를물리는등의제도개선이이루어졌다. 그러나고위공직자의재취업 관행은여전하다는지적이많으며세월호사건에서도적나라하게드러났다. 따라서 공직자윤리법을중심으로운영되는공직자퇴직후재취업관행에대한개선이지속적으로이루어질필요가있다. 예컨대고위공직자의취업심사를강화하는방안으로업무관련성을폭넓게인정하는방법, 부당한영향력행사까지고려하여엄격하게심사하는방법등이있다. 그리고취업심사의실효성제고를위해취업심사없이임의취업한경우부과되는과태료를격상해야할것이다. 또한, 취업심사의공정성과투명성제고를위한심사결과의정부공직자윤리위원회홈페이지에공개 (2014년 7월부터시행 ) 를정기적으로점검할필요가있다. 6. 민간위탁업무실태에대한모니터링체계의개선필요 위탁업무에대한관리ㆍ감독기능이외청, 소속특별지방행정기관, 산하기관, 지방

161 자치단체등에위임되어정책기관 ( 주무부처 ) 과집행기관 ( 위임기관 ) 간괴리현상이나타날가능성이있고주무부처가수탁기관에대해간접적인지도ㆍ감독의방식을취하는모습을띄고있으므로이에대한개선이필요하다. 민간에위탁되는모든안전관리업무에대해주기적인평가제도도입을의무화하도록강제할필요가있다. 안전관리업무총괄기관은민간위탁안전업무에대한실태점검을주기적으로실시하여주무부처에의해평가제도가내실있게운영되는지관리할필요가있다. 주기적인평가외에도주무부처는수탁기관의업무실태를지속적으로관찰해야한다. 수탁기관의업무실태감사결과는안전관리총괄기관에보고하고홈페이지및보도자료등을통해공개되어야한다.

162 참고문헌 강은숙외 지방정부에서의공공서비스공급과민간위탁의효과 : 7개광역자치단체 69개자치구의생활폐기물처리서비스를중심으로. 한국행정논집 제22권제4호. pp 강인성 지방자치단체사회복지분야민간위탁의효과성제고방안에관한연구. 한국행정학회학술대회발표논문집. 공길영 선박항해용어사전. 한국해양대학교. 김용훈ㆍ이환성 수탁기관의특성과민간위탁의성과에관한실증연구 : 서울시사례를중심으로. 한국행정논집 22(3). pp 김주애 민간위탁성과와관리요인의관계에대한계약기간의조절효과검증 : 서울시시설위탁에대한패널분석. 행정논총 50(4). pp 노시평 공공서비스의민간위탁공급에관한연구 : 익산시장애인종합복지관민간위탁과정을중심으로. 한국거버넌스학회보 제14권제2호. pp 류춘호 지방정부의민간위탁성과와정책방향. 한국지방정부학회 2013 동계학술대회발표논문집. pp 박노욱 사회서비스의민간위탁과성과계약 : 주요쟁점과정책적시사점. 재정포럼 14(1). pp 박순애 민간위탁단계별영향요인에관한연구 : 국내ㆍ외민간위탁연구에대한내용분석을중심으로. 행정논총 47(1). pp 백옥선 해상재난관리체계의법적문제점과개선방안 : 여객선세월호침몰사건을중심으로. 중앙법학 16(2): 석광훈 규제완화정책과원자력안전규제그리고규제의효과성. 원자력산업. pp 안상훈 진입규제완화의경제적효과와규제개혁의정치경제학. 한국경제학회 한국경영학회공동심포지엄 : 국가경제와기업경영그리고기업규제. pp 여영현ㆍ고종욱 상수도민영화정책과민간위탁결정요인에관한연구. 한국정책학회보 제19권 4호. pp

163 이근주 거래비용관점에서본민간위탁비용결정모형 : 탐색적연구. 행정논총 제48권 2호. pp 이성로 민간위탁의과정과효과 : 어느중소도시의사례. 행정논총 제43권 4 호. pp 이은선 유수진 항공사규제완화효과에관한비교연구 : 미국, 한국의저가항공사를중심으로. 한국행정학회추계학술대회발표논문집. pp 이준우외 행정권한의민간위탁범위와사후관리방안에관한연구. 한국법제연구원. 정주환외 법정민간단체정비방안연구. 단국대학교부설법학연구소. 조광동 세월호는한국인의자화상입니다. 한국논단. pp 조봉기 세월호사고와외항해운업산업. 해양한국. pp 추병주ㆍ정윤수 지방자치단체의민간위탁영향요인에관한실증분석 : PLS 회귀분석의활용. 지방정부연구 제16권제2호. pp 최병선 규제 ( 및규제완화 ) 의원인과경제사회효과 : 최근의논쟁에대한규제정치이론의시사점. 한국정책학회보 21(3): 최병선 재난관련사회안전망의구축 _ 정책학의시각에서 : 세월호사고대책을보고. The KAPS. pp 최정택 공공안전분야민간위탁도입에관한연구 : 치안분업모델을중심으로. 한국경호경비학회 경호경비연구 제12호. pp 한국선급 세월호침몰사고에대한한국선급의입장 (5. 22.). 해양한국. pp 황혜신 계약관리능력이민간위탁성과에미치는영향 : 주인대리인이론의적용. 한국행정논집 제17권제1호. pp Access Intelligence LLC. 2009(Jun 29). Flying Blind: Airline Dereg Victimizes Travelers, Workers & Aviation Safety. Air Safety Week 23(26). Adrangi, Bahram, Garland Chow & Kambiz Raffiee. 1997(Summer). Airline Deregulation, Safety, and Profitability in the U. S. Transportation Journal 36(4): Anderson, John H. Jr. 1996(Jul). Travelers Benefit From Airline Deregulation. Consumers' Research Magazine 79(7): Benesh, Peter. 2000(Oct. 26). After 22 Years of Deregulation, Flying Still Isn't Consumers' Delight More flights, lower costs. But airports can't handle it. Is it time to deregulate the ground end of travel?. Investor's Business Daily. Brock, James W. 1993(Dec.). Book Reviews: Airline Deregulation and Laissez-Faire Mythology. By Paul Stephen Dempsey & Andrew R. Goetz. Westport, Conn.: Quorum Books Journal of Economic Issues 27(4):

164 Duggan, Mark Does Contracting Out Increase the Efficiency of Government Programs? Evidence form Medicaid HMOs. Journal of Public Economics 88(12): Hahn, Robert W. 1997(Summer). The Economics of Airline Safety and Security: An Analysis of the White House Commission's Recommendations. Harvard Journal of Law and Public Policy 20(3): Hefetz, Amir & Mildred Warner Privatization and Its Reverse: Explaining the Dynamics of the Government Contracting Process. Journal of Public Administration Research and Theory 14(2): Levin, Jonathan & Steven Tadelis. 2010(Sep.). Contracting for Government Services: Theory and Evidence from U.S. Cities. Journal of Industrial Economics 58(3): Liu, Xingzhu & David R. Hotchkiss & Sujata Bose The Impact of Contracting-Out on Health System Performance: A Conceptual Framework. Health policy 82(2): Mattingly, Joseph G. Jr. 1998(Jun.). Airline Deregulation After 20 Years. Defense Transportation Journal 54(3): 5 Morrison, Steven A. & Clifford Winston. 1988(Winter). Air Safety, Deregulation, and Public Policy. The Brookings Review 6(1): Nowak, Martin A. and Roger Highfield. (2011). Supercooperation: Altruism, Evolution, and Why We Need Each Other to Succeed. Brockman, Inc. Ostrom, Elinor, Roy Gardner & James Walker. (1994). Rules, Games, and Common-Pool Resources. Ann Arbor: The University of Michigan Press. Ostrom, Elinor. (1990). Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge Press. Poole, Robert W. Jr. 2012(Dec.). Reregulation Fantasy. Reason 44(7): Thomas, Geoffrey. 2008(Aug.). Deregulation's Mixed Legacy. ATW. pp Weidenbaum, Murray (Sep.). Yes, you can; No, you cant's: A Rule for Every Move. USA Today 142(2820). pp Witt, Dan. 1987(oct 3). Don't Blame Deregulation for Air Safety Problems. Human Events 47(40): 12.

165 2 발표 재난안전관리분야별현장종사자의직업능력강화방안 김상호 한국직업능력개발원미래인재 자격연구본부연구위원

166

167 요약 재난안전의개념및범위제시 우리나라재난안전관리분야교육및자격현황실태분석 재난안전관리분야직무체계 (skills matrix) 분석및직무유형별재난안전관리관련사각지대도출 국가자격신설분야선정및발굴 연구의목적 ㅇ동연구는재난안전관리분야의직무범위및분야별직무영역을설정하고관련직 간접적교육훈련및자격현황을파악한후, 재난안전관리현장종사자의직무능력강화를위한인력양성방안을제시하는데에연구의목적이있음ㅇ특히국가별재난및안전관리의우선순위가다르므로우리나라현실에맞는재난안전관리자의국가자격신설필요성이높은직무분야를선정, 발굴하는것이연구의주요초점임 연구의주요내용및결과 ㅇ연구의주요내용 - 재난안전의개념및범위 - 우리나라재난안전관리분야교육및자격현황실태분석 - 재난안전관리분야직무체계 (skills matrix) 분석및직무유형별재난안전관리관련사각지대도출 - 해외사례분석및한국내적용가능성검토등

168 ㅇ연구추진방법 : 문헌및자료수집 분석, FGI 면담조사, 전문가협 유형 의회, 국외출장을통한사례조사, 전문연구기관간협동연구수행 ㅇ연구의주요결과 - 재난분류체계별재난안전분야자격현황 구분 사전예방대비 국가기술자격개별법국가자격일본자격 ( 참고 ) 현장대응 ( 구조구급 ) 사후복구 사전예방대비 현장대응 ( 구조구급 ) 사후복구 사전예방대비 현장대응 ( 구조구급 ) 사후복구 1-1. 화재 붕괴 폭발 교통사고 화생방사고 환경오염사고 해난, 유도선사고 등기타인적사고 태풍 홍수 호우 강풍 풍랑 해일 대설 가뭄 낙뢰 지진 황사 적조 그밖에자연현상 으로인하여발생 하는재해 * 세분류기준이아닌자연재난관련자격임 에너지 통신 교통 금융 의료 수도 전염병확산피해 기타 현재자격별분류기준에관한사항은향후전문가협의회에서논의후수정 보완될예정임. 개수

169 NCS 분류수준 (levels) 신설자격대분류중분류소분류세분류 경영 회계 4. 생산 품질 1. 생산관리 03. 공정관리 PSM 사무관리 03. 금융 보험 2. 보험 3. 손해사정 01. 화재 특정보험손해사정 04. 교육 자연 사회과학 2. 평생교육 1. 평생교육 01. 평생교육 05. 법률 경찰 소방 교도 2. 소방방재국방 14. 건설 - 직무유형별신설가능한재난안전분야자격현황 1. 건설공사 관리 1. 소방 2. 방재 01. 소방시설설계 감리 03. 방재안전대책관리 농업재해전문손해평가사 생활안전교육사 어린이놀이터시설검사원 교육강사 수학여행안전강사 화재 / 폭발물전문가 재난안전전문가 3. 건설시공후 01. 유지관리건축물붕괴전문가관리 23. 환경 에너지 안전 03. 건설안전 6. 산업안전 1. 산업안전관리관리 건설안전전문가 24. 농림어업 1. 농업 3. 농촌개발 23. 환경 에너지 안전 3. 자연환경 1. 생태복원 관리 03. 농업환경개선 01. 생태복원 02. 생태관리 농업안전전문가 자연재난전문가 ( 기상재난 / 수재난 ) 현재자격별 NCS 분류기준및수준에관한사항은향후전문가협의회에서논의후수정 보완될예정임. 정책제언 ㅇ재난안전관련종사인력의다층적관리필요 - 현장종사자의직무유형별, 직급별, 수준별직무교육다층화ㅇ재난안전관련사각지대에있는직무분야의자격신설검토 - 국가차원에서인력양성이필요함에도불구하고체계적양성이이루어지못하였던분야의국가자격의신설여부검토ㅇ산업안전을관리하기위한사업장인증제도도입필요ㅇ재난안전관련기존국가자격검정및교육훈련에있어윤리의식강화

170 제1장서론 제 1 절연구의필요성및목적 대한민국의위기관리기본전략은예방- 대비-대응-복구라는재난대응매뉴얼을따르며, 긴급을요하는재난현장은이러한재난대응체계의제대로된초기가동이가장필수적이다. 하지만아직까지우리사회에서는각종재난 재해에따른예방과대비보다는사후처리중심으로이루어지고사고의초기대응이어려워피해를확산시키는등의문제가자주반복되고있다. 이과정에서관련행정조직의대응능력, 기관간협력의문제, 현장종사자의안전에대한직무역량및직업의식등에서우리사회의오랜관행과문제점들이자주확인되곤하였다. 특히최근세월호사건의인명구조과정과선박안전관리에대한조사과정에서는현장종사자의안전및직업의식이매우큰문제로부각되었다. 물론현장긴급대응및효과적구조를위한각종장비구축, 기술, 대응체계등도중요하지만이번세월호사건을통해서그직무를수행하는현장종사자의직업의식및전문성이무엇보다중요한요인이라는점이다시확인된것이다. 그동안재난안전관리분야의현장종사자의직업능력을강화하기위한여러노력이있었으나그실효성이부족하였던것이사실이다. 이는재난안전관리분야의직무가워낙포괄적이기때문에제대로된직무범위및분야별직무구분을시도하지못하였기때문이다. 이에직무유형별체계적인교육훈련, 자격, 종사자관리가어려운상황이다. 현재실시되고있는교육및자격과정을살펴보아도포괄적인직무영역을모두포함하여야하다보니다양한교육훈련이체계성이없이혼란스럽게시행되고있는현실이다. 아울러인력양성의주요한공급기제로서의국가자격의역할이크지않았다. 재난안전분야의선진국이라할수있는일본의경우를살펴보면, 방재관리자, 방재관리점검자격자등재난안전관리에대한총괄능력을갖춘인재를배출하기위한국가자격및인증제도가다양하게개설되어있고현재도강조되고있는부분이다. 우리의경우재난안전분야의직무가매우포괄적임에도불구하고이를아우를수

171 있는총괄적기능의국가자격및인증제도가부족한상황이다. 이에본연구에서는재난안전관리분야현장종사자의직업능력강화방안을모색하 기위한인력양성및공급기제를마련하는데에연구의주요목적이있다. 연구의 범위에있어그방안모색은교육훈련과자격제도에초점을두고있다. 연구의목적을달성하기위하여본연구에서는첫째, 재난안전관리의개념및범위 를제시하고둘째, 재난안전관련직 간접적교육훈련및자격현황을파악하였다. 셋 째, 재난안전분야현장종사자의직업능력강화를위한해외사례를분석하고넷째, 재 난안전관리분야의직무체계는어떠하며, 직무유형별신설가능한국가자격을 보았다. 마지막으로이를종합하여재난안전관리현장종사자의직업능력강화를위한 정책제언을제시하였다. 살펴 제 2 절연구방법및절차 1. 연구방법 본연구의연구방법은문헌및자료수집 분석, FGI 면담조사, 전문가협의회, 국외 출장을통한사례조사, 전문연구기관간협동연구수행등이있으며자세한내용은 다음과같다. 가. 문헌및자료수집 분석 - 국내 외자료검색과국내현지출장수집을통해확보한국내 외관련정책보고서, 재난안전관리분야 Skill 체계, 관련분류및통계자료등에대한조사 분석을통한연구의방향과범위설정 - 재난안전관리와관련한국내 외자격증및교육훈련실태관련자료를수집하고분석하며, 이와관련된법규등의검토 나. FGI 면담조사 - 대상 : 유관연구기관종사자 - 내용 : 국가자격신설여부검토등 다. 전문가협의회 - 대상 : 재난안전관리분야관련산업계인사, 관계부처공무원, 학계인사등

172 - 내용 : 1 재난안전관리연구방향성설정에대한자문, 2 재난안전관리직무체계범위에대한전문가의견수렴, 3 재난안전관리분야노동시장및교육훈련시장동향분석, 4 재난안전관리분야에서수행할업무내용 수준설정, 5 재난안전관리분야직무분류방향 수준설정등 라. 국외출장을통한사례조사 - 대상 : 국토교통성, 중앙노동재해방지협회, 고압가스보안협회 - 내용 : 일본내운수안전매니지먼트제도, 재난안전관련자격현황파악, 일본내기업노동재해방지관련제도현황, 국가자격운영현황및교육훈련현황, 정부지원등의현지전문가면담등 마. 전문연구기관간협동연구수행 - 대상 : 산업연구원 ( 원고의뢰 ) - 내용 : 연구내용별로전문연구기관이주도적으로연구를수행하는한편, 전문분야에대한원고의뢰를통하여협동연구를수행 - 협동연구주제 : 안전산업의시장분석및동향

173 제2장구의주요내용및결과 제 1 절재난안전관리의개념및범위 1. 재난안전관리의개념 재난은그범위를규정하기도어렵고특징을선별하기도어렵다. 무작위로일어나는재난의경우도누적성과복잡성을바탕으로일어나는가하면일정수준의반복성을가지고도있기때문이다. 국가적으로재난안전을관리하기위한법적근거로는 2004 년 6월 1일제정된 재난및안전관리기본법 이있다. 이는 1970년제정된 민방위기본법 과 1980~1990년제정된 자연재난및인위재난에대한개별법 이 1990년후반 재난관리법 으로통합된후제정된법령이다. 재난및안전관리기본법 ( 법률제11994호 ) 제3조 ( 정의 ) 에서는재난관리와안전관리의정의가규정되어있다. 법률상재난관리는재난의예방 대비 대응및복구를위하여하는모든활동을말한다. 안전관리는재난이나그밖의각종사고로부터사람의생명 신체및재산의안전을확보하기위하여하는모든활동으로규정하고있다. 그렇다면재난안전관리자의개념은무엇인가? 동법에따르면 재난관리책임기관 을중앙행정기관및지방자치단체, 지방행정기관 공공기관 공공단체 ( 공공기관및공공단체의지부등지방조직을포함한다 ) 및재난관리대상이되는중요시설의관리기관등대통령령으로정해진기관으로규정하고있다. 그리고 재난관리주관기관 의경우재난이나그밖의각종사고에대하여그유형별로예방 대비 대응및복구등의업무를주관하여수행하도록대통령령으로정하는관계중앙행정기관으로규정하고있다. 이처럼재난관리자란재난및안전관리기본법제3 조에서규정된기관의담당자로법률적으로해석해볼수있다. 그러나재난안전은매우포괄적인직무범위를가지고있어법률적으로규정된책임및관리주관기관의종사자이외에도다양한형태로재난안전관리자를광의적으로설정할수있다. 본연구에서는법률적으로규정된재난안전관리자뿐만아니라재난안전직무와관련성이높은직업의현장종사자를모두재난안전관리현장종사자로설정하고있다.

174 2. 재난안전관리의범위 재난안전관리범위를산정하기위해서는우선재난의정의가명확해져야한다. 현 재 재난및안전관리기본법 ( 법률제 호 ) 에서규정하고있는재난은국민의생 명 신체 재산과국가에피해를주거나줄수있는것으로서자연재난과사회재난을구 분하고있다. 이는기존의자연재난, 인적재난, 사회재난구분에서인적재난을사회재 난에포함시킨것이다. 법률상으로제시된재난의범위를살펴보면다음과같다. " 재난 " 이란국민의생명 신체 재산과국가에피해를주거나줄수있는것으로서다음각목의것을말한다. 가. 자연재난 : 태풍, 홍수, 호우 ( 豪雨 ), 강풍, 풍랑, 해일 ( 海溢 ), 대설, 낙뢰, 가뭄, 지진, 황사 ( 黃砂 ), 조류 ( 藻類 ) 대발생, 조수 ( 潮水 ), 그밖에이에준하는자연현상으로인하여발생하는재해나. 사회재난 : 화재 붕괴 폭발 교통사고 화생방사고 환경오염사고등으로인하여발생하는대통령령으로정하는규모이상의피해와에너지 통신 교통 금융 의료 수도등국가기반체계의마비, 감염병의예방및관리에관한법률 에따른감염병또는 가축전염병예방법 에따른가축전염병의확산등으로인한피해 이에본연구에서는법률상에나타난자연재난과사회재난으로재난의범위를설정하였다. 단, 대규모정전사태, 금융및보험사고, 정보해킹 유출등 ( 디도스공격 ) 새로운형태의재난유형은연구의범위에서제한하였다. 제 2 절재난안전관리분야교육및자격현황실태분석 1. 재난안전관리분야교육실태분석 가. 국외 미국에서는재난안전관리분야별종사자의직무능력강화방안을위해학위취득프로그램등을운영하고있다. 김국래 (2006) 연구에따르면미국의통합재난관련교육훈련은국립비상훈련센터 (NETC:National Emergency Training Center) 에서이루어진다. 국립비상훈련센터는국립소방학교 (NFA:National Fire Academy), 비상관리소 (EMI:Emergency Management Institute), 현장대응자원사무소 (Field Personnel Office), 조달사무지소 (Satellite Procurement Office) 가함께위치하고있으며, 이들전체를소방국의산하에두어관리하고있다. 특히, 주목할점은과거분리운영하던비상관리소 (EMI) 를소방

175 국산하에두어재난교육을일원화하였다는점이다. 국립소방학교는 90여명의분야별전문가를활용하여매년총 86개이상의간부및전문가중심의교육훈련과정을운영하고 ( 기본교육개념은없음 ) 있으며, 각과정의교재는 1권으로되어있고, 교육초점은분야별전문성향상에두고있다. 교육과정운영방식은크게국립소방학교캠퍼스내교육과캠퍼스외교육으로구분되며, 캠퍼스내집합교육으로 50개의교육프로그램과캠퍼스외 ( 지방현지교육, CD-ROM, 독학프로그램, 주말교육등 ) 에서약 77개교육훈련과정을운영하고있다. 미국국립소방학교의교육프로그램중에특히주목할만한것은교육프로그램의전달방법을다원화 ( 지방현지교육, CD-ROM, 독학프로그램, 주말교육 ) 하고있다는점이다. 국립소방학교에서의각코스는난이도에있어대학및대학원수준과동등하며, 비록국립소방학교자체가학위가인정되는교육기관은아니지만각코스별로일반대학및대학원에서학점으로인정될수있으며전국 7개대학및대학교와의연계관계를통해국립소방학교교육프로그램을이수한소방대원들의학점을인정하고, 학위취득을지원해주고있다. 재난안전분야의직업능력훈련강화에있어서지방소방훈련의질적수준저하문제를해소하기위해연방 (Federal), 주 (State), 지역 (Local) 간의소방관련훈련정보및자원을교환하는훈련자원교환프로그램 (TRADE) 네트워크체제로운영되고있다. 또한각주 (States) 는국립소방학교에의해운영되지않는특별한분야에대한교육훈련수요에대해국립소방학교의승인하에특별분야의교육훈련프로그램을운영하고, 국립소방학교의교육수료로인정해주는승인제도를운영하고있다. 이를활성화하기위해 Train-the-Trainer Program제도가도입되어있다. Train-the-Trainer Program제도는각州에서그지역수요에따라필요한과정을선택하면, 국립소방학교 (NFA) 에서지방교관요원들에게담당교관이패키지교육자료의활용방법을전수해주는제도로, 국립소방학교에서수용하지못하는수요자들에게현지에서수강할수있도록지원하는제도이다. 교육과정을자세히살펴보면재해 재난유형별, 재난단계별 ( 예방 대비 대응 복구 ), 재난기관별, 교육내용별로구성하고캠퍼스내교육 (Resident Courses) 과캠퍼스외교육 (Non-Resident Courses) 및자율학습과정 (Independent Study) 3개의교육과정을운영하고있다. 캠퍼스내교육과정은재난예방 25개과정, 대비 기술 9개과정, 전문지식 10개과정, 대응 복구 9개과정, 통합긴급대응관리 9개과정등으로이루어져있으며캠퍼스외교육과정은재난예방 20개과정, 대비 기술 45개과정, 화학물질저장위험대비훈련 10개과정, 전문지식 4개과정, 재난대응 복구 13개과정, 통합긴급대응 8개과정으로구성되어있다. 자율학습과정은 CD-ROM 등을통해서스스로공부하는프로그램 42개과정이다. 한국지방자치학회, 행정안전부 (2008) 보고서를바탕으로미국이외에도재난안전전문인력을교육하는주요국가의주요교육내용을살펴보면아래의표와같다.

176 < 표 2-1> 국외재난안전전문인력교육주요내용 국가프랑스영국독일 교육주요내용 - 주로내무부가주관한정기세미나 ( 연찬회 ) 와공무원임용학원설립을통해교육함. - 보건부와교육부공동으로 20 세까지의교육계획을수립하여운영중임. - 대학교육과정은준비중임. - 비상계획연수원 (Emergency Planning college) 이교육을운영함. - 연간 6,000 여명을대상으로전문교육, 리더십교육을실시함. - 연방내무부산하 AKNZ(BBK 소속 ) 에서관계기관도참여하는 450 개과정을시행함. - 학교교육에서시민 ( 청소년 ) 안전교육을시행. - Bonn 대학은재난관리전문정규과정을운영함. 자료 : 한국지방자치학회, 행정안전부 (2008), 주요선진국의재난및안전관리체계비교연구. 본연구에주요비교대상인일본의경우다양한유형의재난을겪으면서주민들에대한재난대처교육과훈련등이국가차원은물론지방자치단체별로잘정비되어있다. 재난안전교육에관해전미희 (2013) 연구를바탕으로살펴보면지방자치단체교육중에대표적인것은 방재사 교육이다. 일본방재사기구가인정한기관에서교육이수후자격시험을통과하게돼있으며 2013년기준방재사숫자는 150만여명에이른다. 방재사들은평상시지역과기업단체에방재의식을심어주고구조 구급지식등을교육하며재난시에는피난유도와구조, 구급, 피난장소의관리등을맡으며교육과정으로는재해론, 지진예지론, 도시재해론, 지역방재론, 방재행정론, 재해사회학, 재해와매스컴, 위기관리론, 재해정보론, 재해심리학, 재해조사론, 자원봉사론등이있다. 이외에도각지방자치단체에서실시하고있는공공교육은방재사교육과방재관, 박물관, 영상물, 민간방재조직을통한교육등이있으며정부차원에서는아시아방재센터, 사람과방재미래센터, 방재 위기관리디지털대학등이있다. 아시아방재센터는방재전문가교류, 방재정보의수집, 제공, 다국간방재협력에관한조사연구등의다양한활동을한다. 주요기능으로는방재정보의수집및제공, 각국자료의공유, 방재대책분석내용의제공, 방재협력의추진에관한조사, 재해발생시각국의긴급지원등에관한정보수집, 긴급원조정보, 방재지식의보급, 의식의향상자료기획, 방재에관한교육, 훈련프로그램의기획등이다. 사람과방재미래센터의경우재해문화형성, 지역방재력의향상, 방재정책의개발을통하여안전한사회를실현하는것을목적으로설립되었다. 상설전시, 현지조사, 방재연구, 자료수집및보존, 재해대책전문가의육성, 해외교류및네트워크구축을통하여재난피해를저감하고자하였다. 교육과정으로는위기관리공무원을대상으로하는전문교육과시민을대상으로하는일반교육으로나뉜다. 방재 위기관리디지털대학의경우일본소방청에서대규모재난에대하여지역의방재역량강화를위한시책의일환으로지역주민, 소방대원, 지방공무원등을대상으로인터넷상에서방재 위기관리에관한교육을제공하기위한목적으로설립된기관이다. 교육과정은지진과풍수해등총 25개과정을도입하였으며재해 재난에대한

177 기초이해, 지역방재실천과정, 재해봉사자활동의실천과정, 대규모지진에서의생존, 풍수해로부터의신체보호, 풍수해의교훈과대응, 재해응급대응, 소방관련학습등이 있다. 나. 국내 한국의재난안전분야종사자교육에관한사항은재난및안전관리기본법 ( 법률제 호 ) 제 29 조의 2( 재난안전분야종사자교육 ) 에서재난관리책임기관에서재난및안 전관리업무를담당하는공무원이나직원은안전행정부장관또는소방방재청장이실시하는전문교육을받아야한다. 라고규정하고있다. 대표적인교육기관으로는중앙소방학교, 중앙민방위방재교육원, 각시 도교육원, 대한적십자사등이있다. 중앙소방학교의교육체계는전문교육, 위탁교육, 특별교육, 수탁교육, 대국민교육으로나뉜다. 대국민교육은소방안전체험과정과응급처치과정을통해재난으로부터스스로보호할수있는능력을배양하고자율방재체계구축에기여하고자하는것이다. 최근재난안전관련전문교육과정으로는중앙소방학교의소방 방재전문학위과정을손꼽을수있다. 중앙소방학교 강원대학교 미국오클라호마대학교간공동운영으로진행되는소방 방재전문학위과정의교육목표는소방및재난대응분야에서국제수준의재난관리전문가양성, 소방방재업무의위상제고및재난대비위기관리체제선진화, 공무원능력개발과업무생산성향상을통한조직역량강화이다. 중앙소방학교내부자료를바탕으로운영계획을살펴보면다음과같다. 교육기간은총 4학기 (2년) 로운영되며중앙소방학교및강원대학교에서교육이이루어진다. 2014년교육대상자는 20명 (6기 9명, 7기 11명 ) 이다. 교육이수자는복수석사학위로강원대학교의공학석사 (Master of Engineering) 와오클라호마주립대학교의이학석사 (Master of Science)(TOEFL 61점이상취득자에한함 ) 를부여받게된다. 개설교과목은아래표와같이 12과목 ( 오클라호마대학 (6과목), 중앙소방학교 강원대학교 (6과목 )) 이며오클라호마대학개설교과목은현지교수방문수업, 강원대학교교과목교수는강원대교수로운영, 중앙소방학교에서개설한교과목강의교수는학교에서추천한인사를강원대학교에서시간강사또는겸임교수로위촉운영된다. 현재커리큘럼, 현지교육등새로운조항삽입에관해실무진에서협의를통해미국오클라호마대학과실무협약서 (Activities Agreement) 갱신을추진중이다.

178 < 표 2-2> 소방방재전문학위과정 2014 년교과목 담당기관오클라호마대학교중앙소방학교강원대학교 과목명대학원생을위한영어 (Academic English) 논문을위한영어 (Research Writing) 공공관리 (Public Mamagement) 위기관리위험성평가 (Risk Assessment for Emergency Management) 공공정책 (Public Policy) 소방위기관리개론 (Introduction to Fire & Emergency Management) 제연설비공학소방열전달공학소방안전을위한첨단계량시뮬레이션산불화재공학 논문연구, 세미나는담당 ( 지도 ) 교수별로편성진행됨. 자료 : 중앙소방학교 (2014), 2014년소방방재전문학위과정운영기본계획 다. 시사점 한국의재난안전교육을살펴보면재난유형별또는재난관리전문기술및지식습득을위한통합교육및훈련센터의부재로재난관련종사자에대한대상별, 수준별전문교육이미비한것을알수있다. 주교육기관은국립방재교육연구원, 중앙소방학교, 경찰학교등이며주로자연재난과안전관리등에치중하고리더십교육및비상대응관련교육이미비한것을알수있다. 세월호사건이후기존의복구차원의재난안전관리에서벗어나사전예방과대응차원의재난안전관리중심으로, 재난분야별관리중심에서컨트롤타워중심의통합관리체계로전환이이루어지고있다. 여기서중요하게보아야할점은바로교육이다. 재난은언제어디서든일어날수있는것으로항상교육을통해대비되어있어야한다. 교육과훈련을통해몸에배어있어야적극적인재난대처가이루어질수있기때문이다. 특히본연구의목적인재난안전관리분야별종사자의직무능력강화를위해서는국가비상훈련센터, 특수재난훈련센터설립추진등시설적인측면을갖추는것도중요하다. 하지만기존선발자를대상으로단순히기술적인측면의교육에멈추는것이아니라직업윤리적인측면의교육도이루어져야한다. 인적재난의경우종사자들의전문적인기술의부족에서나타나는것이아니라직업윤리부족에서오는경우가많기때문이다. 또한교육에있어서단순히 1회성교육에그치는것이아니라기본교육에서심화교육까지지속적이고체계적인교육이이루어질수있도록교육체계를갖추어야할것이다. 자신의필요에의해서가아니라의무적으로교육이이루어질수있도록제도개선, 시설확충, 체계적인기술교육및직업윤리교육의강화이모든것이효과적으로이루어질때재난안전관리분야별종사자의직무능력을강화할수있을것이다.

179 2. 재난안전관린분야자격실태분석 국가별재난및안전관리의우선순위가다르므로우리현실에맞는재난안전관리분야에있어서국가자격신설가능분야를제시하기위해현재한국과일본의재난안전관련자격을비교하였다. 한국의자격은국가기술자격과개별법국가자격으로나누어진행하였으며직무구분에있어서는국가직무능력표준 (NCS:National Competency standards) 을활용하였다. NCS 대분류별한국 일본의재난안전자격을구분한결과는아래와같다. < 표 2-3> NCS 분류별한국 일본자격현황 ( 단위 : 개 ) NCS 대분류 자격및재난구분 사전예방대비 국가기술자격개별법국가자격일본자격 현장대응 ( 구조구급 ) 사후복구 사전예방대비 현장대응 ( 구조구급 ) 사후복구 사전예방대비 현장대응 ( 구조구급 ) 사후복구 01. 사업관리 경영 회계 사무 금융 보험 교육 자연 사회과학 법률 경찰 소방 교도 국방 보건 의료 사회복지 종교 문화 예술 디자인 방송 운전 운송 영업판매 경비 청소 이용 숙박 여행 오락 스포츠 음식서비스 건설 기계 재료 화학 섬유 의복 전기 전자 정보통신 식품가공 인쇄 목재 가구 공예 환경 에너지 안전 농림어업 참고 : 1 차적으로재난 안전을폭넓게바라보았을때선별된자격을바탕으로구분된것으로향후연구과정에서자격개수및구분이변동될수있음. 개수

180 분류현황을살펴보면대분류중건설, 기계, 환경 에너지 안전순으로재난안전자격이분포되어있는것을알수있다. 재난안전관련자격이없는대분류는총 7개 ( 사업관리, 경영 회계 사무, 교육 자연 사회과학, 경비 청소, 음식서비스, 섬유 의복, 인쇄 목재 가구 공예 ) 로나타났다. 재난을인적, 사회, 자연재난으로구분하였을때한국 일본자격을구분하면아래와같다. < 표 2-4> 재난구분별한국 일본자격분류현황 ( 단위 : 개 ) 국가기술자격개별법국가자격일본자격 유형 구분 사전예방대비 현장대응 ( 구조구급 ) 사후복구 사전예방대비 현장대응 ( 구조구급 ) 사후복구 사전예방대비 현장대응 ( 구조구급 ) 사후복구 개수 1-1. 화재 붕괴 폭발 인 1-4. 교통사고 적 1-5. 화생방사고 0 재 난 1-6. 환경오염사고 해난, 유도선사고 등기타인적사고 태풍 홍수 호우 강풍 풍랑 해일 대설 0 자 2-8. 가뭄 0 연 2-9. 낙뢰 0 재 지진 0 난 황사 적조 그밖에자연현상 으로인하여발생하는재해 * 세분류기준이아닌자연재난관련자격임 에너지 통신 사 3-3. 교통 회 3-4. 금융 0 적 3-5. 의료 재 난 3-6. 수도 전염병확산피해 기타

181 자격분류현황을살펴보면인적재난 290 개자격, 사회재난 164 개자격, 자연재난 20 개자격이며인적, 사회적, 자연재난으로구분할수없는자격은 158 개자격으로나 타났다. 제 3 절재난안전현장종사자의직업능력강화관련일본사례분석 1. 방문면담개요 본연구에서는재난안전관리분야현장종사자의직업능력강화차원의최근해외동향을파악하기위하여일본의사례를분석하였다. 분석대상국가로일본을선정한배경은일본의경우방재관련국가자격, 민간자격이다양하게신설되어있으며, 중앙정부또는지자체차원의방화 방재관리교육등이발달되어있기때문이다. 특히한국과일본은제도적, 문화적으로유사한특성을가지며, 양국의자격제도및자격종목의경우매우유사한특성을가졌음으로양국간비교연구를통해유의미한시사점을도출할수있다. 방문면담의개요를살펴보면아래와같다. 방문지별구체적인방문목적및면담자현황은아래의 < 표 2-5> 와같다. < 표 2-5> 방문지별면담목적및면담자 면담지방문목적및내용현지면담자 국토교통성 중앙노동재해방지협회 고압가스보안협회 일본내운수안전매니지먼트제도, 재난안전관련자격현황 일본내기업노동재해방지관련제도현황 국가자격운영현황및교육훈련현황, 정부지원등의현지전문가면담 대신관방운수안전감리관카무라테츠야, 운수안전조사관키노시타노리오, 운수안전감리관실아베마사야, 대신관방기술조사과장타무라히데오, 사업총괄조정관사토히사노부, 기술조사과과장보좌타카스히로유키, 공공사업기획조정과조정관타케무라코지 기술지원부국제센터소장오쿠무라히데키, 교육추진부차장미타무라노리아키, 매니지먼트심사센터전문역코다켄지 교육사업부장히사모토코이치로, 교육사업부부장대리오이카와히로유키, 시험센터소장마츠키토시히사, 정보조사부정보서비스과장키쿠치요코, 정보조사부정보서비스과키무라에츠코 본고에서는원고의제한상일본현지방문면담기관중중앙노동재해방지협회방문내용만을정리하여제시하고자한다. 2. 사례분석 : OSHMS(Occupational Safety and Health Management System) 일본의안전위생매니지먼트시스템 (Occupational Safety and Health Management System; 이하 OSHMS) 은현장작업자의건강관리, 재해방지를위하여조직이자율적

182 으로산업재해를예방하기위해조직활동에내재되어있는위험요인을파악하고이를지속적으로관리하기위한일본자체모델로개발된규격을말한다. 후생노동성특별법률에따라설치된중앙노동재해방지협회에서 1997년산업재해를예방할수있는새로운기법에대한조사연구를하여인증기준을마련하였다. 법률로규정된사항을지키는것만으로는한계가있기때문에자주적으로직장의잠재적인위험성, 유해성을발견하여사전에적확한대책을강구하는리스크평가제도의실시나 PDCA(Plan Do Check - Act) 에따라안전위생의수준을향상시키면서지속적으로안전위생관리를해나가는지침이다. 본연구에서방문한중앙노동재해방지협회의경우 2013년 11월기준 251개의사업장을인증하였고이밖에도토요타 94개사업장, 국가자격운영기관인고압가스보안협회에서 5개사업장등으로인증이이루어졌다. 이들의인증은후생노동성의노동안전위생매니지먼트시스템에관한지침에의거하며, 인증기관마다자체적인 OSHMS 기준에사업장의 OSHMS가적합한지아닌지평가하고있다. 즉, 후생노동성지침및 ILO의가이드라인등국제적통용기준을고려하되, 인증기관마다독자적으로인증기준을개발, 추가할수있다. 중앙노동재해방지협회의경우인증기준에자체기준의비중이 35% 에이른다. 주요특징을살펴보면 OSHMS는유럽의산업안전관련규격과비교하여볼때, 일본형의실적을존중하여자체의새로운기법 (Risk Assessment, 시스템감사등 ) 을융합하였고목표관리형을도입하였다. 또한평가자에대한신뢰성구축을중시하고있다. 평가원은공평하고, 전문적이어야하며실무에대한정확한파악이가능한자여야한다. 이에평가원은화학회사, 철공, 식품회사및후생노동성관련행정직등다양한직업군에종사하는자들중에선별된다. 관련법령을이해하고있는것은물론안전위생관리실무의전문가가평가자이될수있다. 또한일본의 OSHMS에서는단순인증만하는것이아닌인증기관의인프라구축을위한자문킨설팅을함께실시하고있다. 즉인증과정을통하여산업안전보건에대한전반적수준향상이가능하게함으로써평가서비스의실질적효과를유도한다. OSHMS의인증절차는신청, 자기평가, 서면조사, 현장조사, 인증위원회에서의심사 판정, 인증, 평가결과보고서의송부등으로이루어진다. 자세한내용은아래의 < 표 2-6> 과같다.

183 < 표 2-6> 중앙노동재해방지협회 OSHMS 인증절차 연도 신청 자기평가 연혁 심사센터에서는신청서, 조사용자료를송부하고인증을희망하는사업장은심사센터에신청서를제출한다. 사업장은소정의체크리스트를바탕으로 OSHMS의실시상황에대하여자기평가하고, 그근거자료를정리하여심사센터에제출한다. 서면조사 담당평가원 (2명) 이자기평가결과와제출된자료에따라사업장의 OSHMS가적격기준에적합한지조사하고평가한다. 현장부문의조사는원칙으로써 2부문을대상으로한다. 평가원은대상사업장이제출한서면 (46종류: 절차서, 안전성방침 목표 계획, 회의록, 활동기록등 ) 을토대로대상사업장의 OSHMS의현장조사에적합한지아닌지를판단한다. 현장조사 담당평가원이사업장으로방문하여 OSHMS의실시상황을조사하고평가한다. 조사는 1 일또는 2일정도의일정으로진행된다. 서면조사및현장조사에서경미한부적합이발견된경우에는개선보고서를제출하면평가에반영시킨다. ( 주요평가내용 ) 사업장경영진에대한인터뷰, 안전위생담당부문의의견수렴, 현장부문의의견수렴및시찰등 현장조사당시의스케줄 : 오프닝미팅, 경영진인터뷰, 사업장전반의조사실시, 현장부문의조사실시, 현장조사후평가원협의, 현장조사결과의개요설명및조언 인증위원회에서의심사 판정 심사센터는평가원의평가결과를보고받고이를인증심사위원회에심사판정을요청한다. 인증심사위원회에서는평가원에따른평가가적정하게진행되었는지심사하고인증해도좋은지판정한다. 인증적합하다고판정된경우에는인증서를교부한다. 인증심사위원회는외부 4명 ( 대학교수 3명, 의사 1명 ) 과내부 3명 ( 중재방 ) 으로이루어지고사업장마다 30분씩매월 1회개최된다. 인증 평가결과보고서의송부 인증사업장명부에등록 공표한다. 모든과정을거치는데 4~5개월정도소요된다. 인증기관은 3년마다갱신해야하며, 갱신할때는처음절차부터다시밟는다. 현재갱신을위한간소화기준 ( 체크리스트 ) 을보완작성중임 (2015년부터적용예정 ) 서면조사및현장조사로명확해진안전위생수준의향상을도모한후개선이필요한사항등에대하여평가원이의견을제시하였으므로향후의 OSHMS의운용, 재검토등을할때참고가되도록평가결과보고서로정리하여송부한다. 주요성과를살펴보면인증사업장에서의노동재해감소효과를확인할수있었다. 2003~2008년인증 129곳사업장의휴업재해 (1일이상 ) 에서인증전 3개월간의평균이 0.76, 인증후 3개월간평균 0.57, 1회갱신후 3개월평균 0.50, 2회갱신후 3개월평균 0.43으로지속감소하는효과를보이고있다. 한편해외의인증사업장인대만과중국에서의노동재해의건수역시큰폭으로감소하였다.

184 제 4 절재난안전관리분야직무체계 (skills matrix) 분석 1. 신설가능한재난안전자격직무체계분석 재난안전관리분야에있어서국가자격신설가능분야를제시하기위해현재한국과 일본의재난안전관련자격을비교한현황및전문가협의회의내용을바탕으로신설가능한자격은아래와같다. < 표 2-7> 신설가능한재난안전관련자격 NCS 분류수준 (levels) 신설자격대분류중분류소분류세분류 경영 회계 4. 생산 품질 1. 생산관리 03. 공정관리 PSM 사무관리 03. 금융 보험 2. 보험 3. 손해사정 01. 화재 특정보험손해사정 04. 교육 자연 사회과학 2. 평생교육 1. 평생교육 01. 평생교육 05. 법률 경찰 소방 교도 2. 소방방재국방 14. 건설 1. 건설공사관리 1. 소방 2. 방재 01. 소방시설설계 감리 03. 방재안전대책관리 농업재해전문손해평가사 생활안전교육사 어린이놀이터시설검사원 교육강사 수학여행안전강사 화재 / 폭발물전문가 재난안전전문가 3. 건설시공후 01. 유지관리건축물붕괴전문가관리 23. 환경 에너지 안전 03. 건설안전 6. 산업안전 1. 산업안전관리관리 건설안전전문가 24. 농림어업 1. 농업 3. 농촌개발 23. 환경 에너지 안전 3. 자연환경 1. 생태복원 관리 03. 농업환경개선 01. 생태복원 02. 생태관리 농업안전전문가 자연재난전문가 ( 기상재난 / 수재난 ) 현재자격별 NCS 분류기준및수준에관한사항은향후전문가협의회에서논의후수정 보완될예정임. 신설가능자격의직무체계를파악하기위해서기존재난안전자격을구분한기준인 NCS분류를활용하였다. 위의자격신설로인해재난안전관련자격이없는 NCS 7개의대분류중경영 회계 사무, 교육 자연 사회과학직무분야에재난안전자격이신설되는성과를얻게될것이다. 하지만무엇보다재난안전관리분야별종사자의직무능력강화를위해서는현재세분류에방재를구분하는것보다는 NCS 대분류로구성하는것이필요하다.

185 2. 신설가능한재난안전자격에대한논의 가. 신설자격에대한주요논의사항 앞에서논의된재난안전분야에서신설가능한자격을선별하는과정에서논의된주요사항은아래와같다. < 표 2-8> 신설가능한재난안전자격관련주요논의사항 자격명 1. 농업재해전문손해평가사 논의내용 - 손해사정사나공무원이재난을조사하고있어농작물, 풍수해관련전문적인산정전문가의역할이중요해지고있음. - 농어업재해보험법일부개정을통해손해평가사는현행손해사정사와손해평가인의중간수준자격인전문손해평가인력의양성및자격제도를도입예정임. - 일부자격을신설하려는움직임이있으나현재풍수해등전문적인보험산정, 손해평가사가별도로없으므로이에대한자격신설이필요함. 2. 농업안전전문가 - 농업인의재해율은일반산업재해율보다높으며일반산재보다농작업손상이더길어재해로인한손실이큼. - 농업인의업무상재해는제대로된지원을받지못하고있으며농업인업무상재해규명, 교육, 예방사업진행이필요함 - 현재농촌진흥청에서농작업안전전문가역량강화워크숍개최등이이루어지고있으나농업전반에관한안전전문가가양성되지는못하고있으므로자격신설이필요함. 3. 건설안전전문가 - 건설현장은작업상황과작업환경이수시로변하기때문에과거사례를기반으로새로운문제를해결하는전문가가필요함. - 건설현장에서발생하는재해, 안전에관한정보구축및효율적인적용등을위해서는건설현장에서안전을관리하는전문가가필요함. 4. 재난안전전문가 - 현재 BCP 협회에서재난관리사및재난관리지도사양성이이루어지고있으나이는기업재해에한정되어있음. - 단순히기업재해에한정하는것이아니라재난안전전반에관한시각을갖춘전문가양성이필요함. - 재난관리는민간에서운영하기보다는국가적차원에서운영되어야하므로국가자격으로전환이필요함. 5. 생활안전교육사 - 안전유형중생활안전에해당하는국민복지, 교육, 여가생활에대한안전사고대책이필요함 - 세부유형별안전사고대책예방은각기다르므로각유형별분야를구성하거나단계적교육사양성이필요함. 6. PSM 년 1월 5일산업안전보건법에공정안전관리제도를도입하여 1996년 1월산업안전보건법제49조의2가신설되면서법제화됨. - 화학공장의경우물적, 인적, 관리적요소들을전부망라하여구성한관리체계인공정안전관리 (PSM:Process Safety Management) 교육이이루어지고있으나이를전문적으로강의하는강사가없는실정임 - 공정안전관리강사및전문가를양성하게되면지속적인수요가발생할것으로예상됨.

186 자격명 7. 어린이놀이터시설검사원 교육강사 논의내용 - 어린이놀이시설안전관리법에서규정한어린이놀이터안전의경우현실적으로중요성이증가하고있음. - 어린이놀이시설안전관리법에서는설치검사, 정기검사를규정하고있으며, 시설관리자 ( 아파트관리사무소 ) 의경우 2 년에 1 번씩법적교육을받도록규정하고있음. - 현재 5 개설치검사기관, 12 개교육기관이위임위탁받아운영되고있으나전국의 6 만 1 천개의실외놀이터를감당하기에는어려운점이많음. - 따라서전문적인검사원이나교육강사양성이필요함. 8. 수학여행안전강사 - 세월호사건이후잠정적으로중단되었던수학여행의안전교육이중요해지고있음. - 일부교육청에서는수학여행전안전교육을반드시이수하도록하고있으나실질적으로안전교육을시행할기관이나강사가부족한실정임. 9. 화재 / 폭발물전문가 10. 건축물붕괴전문가 - 화재감식의경우현재기술수준상원인을정확히확인하기어려운점이있음. - 화재 / 폭발물의경우각물질특성상대처방법등이달라지므로이를전문적으로대응할수있는전문가양성이필요함. - 최근제 2 의롯데월드, 마우나리조트붕괴등기존건축물붕괴의문제가중요시되고있음. - 기존에지어진건축물의경우재난안전장치가매우미흡하므로재난으로인한안전을확보하기위해붕괴관련전문가양성이필요함. 11. 자연재난전문가 ( 기상재난 / 수재난 ) - 현행재난안전자격분류시자연재난의세분류인태풍, 홍수등전문적인자격이없는문제점이나타남. - 각자연재난의특성은각기다르므로분야별자격을구성하기보다는자연재난전문가로자격을규정하고각자연재난별교육을통해이수하여직무범위를확장하는방식도입이필요함. 자격명칭, 업무범위등자격에관한자세한사항은현재전문가협의회등을통해지속적으로논의중이므로향후연구진행상황에따라수정 보완가능성있음. 나. 신설자격별필요성및직무내용 1) 농업재해전문손해평가사현재손해사정사나공무원이재난을조사하고있어농작물, 풍수해관련전문적인산정전문인양성이필요하다. 예상직무내용으로는피해사실의확인, 보험가액및손해액의평가, 그밖에손해평가에필요한사항에관한업무수행이다. 현재농어업재해보험법일부개정을통해기존의손해사정사와손해평가인의중간성격인자격을추진하고있다. 주요검정내용을살펴보면보험업법, 농어업재해보험법, 농학개론, 손해평가이론및실무등이주로다루어지고있어보험산정기술에치중되어있다. 농업재해는단순히그피해사실만을평가하여산정하기보다는직간접적인경제적손실까지평가하고예방및사후관리를위한법적, 행정적지원을할수있는전문가가되어야하기때문에기존안전전문가에비해서는높은수준의직무능력을갖추어야할것이다.

187 2) 농업안전전문가농업에서발생하는재해규명, 교육, 예방사업을지원하는전문가양성이필요하다. 농업사회는대표적고령사회로인적재해나안전사고발생시심각한후유증을남기며장기적인휴업일수를초래하지만이로인한경제적손실은보전되지않기때문이다. 예상직무내용을살펴보면사전예방대비로농업인을대상으로인적, 자연적재난에대한교육및반복적안전교육실시, 종자선별및재배방식등에관한농업기술에서유해성정도판단및지도, 농업관련기계및장비사용에서의위험성사전예방, 자연 인적재해의위험요소를사전에제거하고작업환경개선을위해순회점검 지도등의업무를수행할수있어야한다. 현장대응에있어서는농업환경내발생한재해의유해성, 위험성판단및신속한후속조치, 재해현장내에서각상황별관계부처에보고업무를수행하는것이적절하다. 사후복구측면에있어서도농업재해발생원인조사및분석, 농업재해사례연구를통한재발방지를위한조언 지도, 재해피해자및관련자를대상으로관리및지속적인지원을위한관계기관연계추진등을수행하는것이필요하다. 3) 건설안전전문가건설현장의특성은작업상황과환경에따라수시로변하지만동적인재해위험성을대체하기위해서과거사례를전문적으로파악하고이를현장에적용시킬전문가가필요하다. 예상직무내용을사전예방, 현장대응, 사후복구측면으로나누어보면사전예방대비측면에서는근로자의안전상태점검및반복적안전교육 훈련시행, 법또는법에따른명령으로정한안전에관한사항이행에대한조언및지도, 재해발생위험요소를사전에제거하고작업환경을개선하기위해사업장순회점검 지도를수행할수있어야한다. 현장대응측면에서는건설물, 설비작업중응급환자발생시응급처치및신속히후송등을수행하며사후복구적인측면에있어서는산업재해발생원인을조사 분석해재발방지를위한조언 지도, 산업재해에관한통계의유지 관리 분석을위한보좌및조언 지도등을수행하는것이필요하다. 현행관련자격으로는건설안전기술사 / 기사 / 산업기사, 산업안전기사 / 산업기사, 산업안전보건법상안전관리자, 민간자격인건설안전현장지도사등이있다. 따라서기존의자격취득자를대상으로직무능력향상하는방식으로자격을신설하는측면도고려할수있다. 4) 재난안전전문가현재 BCP협회에서재난관리사및재난관리지도사양성이이루어지고있으나이는기업재해에한정되어있다는문제점이있다. 재해안전전문가는단순히기업재해에한정하는것이아니라재난안전전반에관한시각을갖춘전문가양성이필요하므로관련자격신설이필요하다. 재난관리는국가적인차원에서운영되어야할사항이므로국가자격으로전환도추진되어야한다. 예상직무내용을사전예방, 현장대응, 사후복구측면으로나누어보면사전예방대비측면에서는재난및안전관리기본법등재

188 난안전교육관련법령및명령을바탕으로재난안전에관한사항이행에대한지도및조언, 재난상황별반복적안전교육 훈련시행 ( 국군간호사관학교재난교육센터등의활용 ), 재해발생위험요소를사전에제거하고잠재적유해성, 위험도판단및환경개선을위해사업장순회점검 지도를수행하며현장대응측면에서는재해의유해성, 위험성판단및관계기관에상황보고, 재해발생의확산을막기위한현장조치등을수행할수있어야한다. 사후복구측면에있어서는재난발생원인을조사 분석해재발방지를위한조언 지도, 재난에관한통계의유지 관리 분석을위한보좌및조언 지도를수행한다. 재난안전의특성상범위가넓기때문에재난관리사자격은 1종, 2종또는수재난, 기상등으로분야를나누거나산업안전보건법하안전관리분야의건설, 화공안전기술사등을대상으로재난안전교육을실시해전문가로육성하는방안등을고려할수있다. 5) 생활안전교육사생활안전의경우국민복지, 교육, 여가생활로나뉘며이중국민복지생활의승강기안전은체계적인안전관리가이루어지고있다. 하지만이외분야에대한전문적인교육사가미흡한실정이다. 따라서사전적인측면에서체계적인상황별교육사례고안및반복적안전교육실시, 잠재적유해성, 위험도판단및환경개선을위해순회점검 지도하고생활안전사고발생시신속히구조실시및관계기관에상황보고하는직무를수행하는전문가양성이필요하다. 특히사후복구측면에있어서는생활안전사고발생원인조사 분석, 생활안전사고발생사례연구를통한재발방지위한조언 지도를수행해야한다. 6) PSM 1995년 1월 5일산업안전보건법에공정안전관리 (PSM) 제도가도입되었고 1996년 1 월산업안전보건법제49조의2가신설되면서법제화되었다. 화학공장의특성을고려하여중대산업사고를근본적으로예방하기위해화학공장내물적, 인적, 관리적요소들을전부망라한 12개의요소로구성된관리체계 (System) 인공정안전관리 (Process Safety Management) 관련전문가양성이필요하다. 예상수행직무로는화재, 폭발및유해위험물질의누출로인한중대산업사고발생시그피해를최소화하기위하여평상시관리및비상시대응과관련한사항을종합적으로체계화한안전관리시스템을전문적으로운영, 기획, 교육하는것이다. 주요공정안전관리 (PSM) 체계는아래와같다.

[ 그림 2-1] 공정안전관리체계도 출처 : LG 화학 (2014), PSM 제도개론 현재기업체측면에있어서도공정안전관리를중시하고있고이를위한교육이지 속적으로이루어지고있으므로관련자격을신설하면취득자의현장수요는꾸준할것으로예상되고있다. 7) 어린이놀이터시설검사원 교육강사어린이놀이터는어린이놀이시설안전관리법에서규정하고있으며이에관련된전국실외놀이터는 6만 1천개정도이다.

189 [ 그림 2-1] 공정안전관리체계도 출처 : LG 화학 (2014), PSM 제도개론 현재기업체측면에있어서도공정안전관리를중시하고있고이를위한교육이지 속적으로이루어지고있으므로관련자격을신설하면취득자의현장수요는꾸준할것으로예상되고있다. 7) 어린이놀이터시설검사원 교육강사어린이놀이터는어린이놀이시설안전관리법에서규정하고있으며이에관련된전국실외놀이터는 6만 1천개정도이다. 키즈카페와같은실내시설은유희시설로구분되어문화체육관광부에서별도로관리하고있다. 어린이놀이시설안전관리법에서는설치검사, 정기검사를규정하고있으며, 시설관리자 ( 아파트관리사무소 ) 의경우 2년에 1번씩법적교육을받도록규정하고있다. 현재 5개설치검사기관, 12개교육기관이위임위탁받아운영되고있으나전국의 6만 1천개의실외놀이터를감당하기에는어려운점이많은실정이다. 어린이놀이시설안전관리법, 동법시행령, 시행규칙이시행되면당장어린이놀이시설에관한검사가이루어질것이다. 하지만현실적으로검사원에대한교육이매우미비하다. 교육기관의강사도마찬가지로교육을한번도받아본적이없는실정이다. 따라서법적근거를바탕으로어린이놀이터시설검사기준및검사원을교육을수행할자격별도로신설할필요하다. 8) 수학여행안전강사경기도의경우교육감지시로수학여행전에는반드시안전교육을반드시이수해야한다. 일부교육청에해당하는사항이더라도단순히사회적이슈로인한단발적시행이아닌체계적교육을이끌기위해서전문강사자격이필요하다. 현재교육적수요는있으나강사공급은없기때문에허위과장광고가증가하고있는실정이다. 따라서교육관련기관및강사를양성화하자라는논의가이루어지고있다. 자격취득자

190 는학교에서수학여행을기획하고수행하고완료하는시점까지전과정에대한안전교육시행뿐만아니라현장에서안전상황에대한대응을수행할수있어야한다. 9) 화재 / 폭발물전문가현재화재감식에있어서는아직기술적인측면이미흡하여현장에서불이났을때그원인을파악하기힘들다. 또한화재원인에따라대응방식이나방법도달라져야하는특수한분야이므로이에관한전문적인자격이필요하다. 화재 / 폭발물전문가자격취득자는사업체나현장에서화재나폭발의원인을파악함으로써안전사고를예방하며안전사고발생시기존의파악한화재 / 폭발원인을바탕으로사고가확산되지않도록역할을수행해야한다. 또한화재 / 폭발원인에대한안전예방교육도수행할수있다. 이런화재 / 폭발전문가양성은정확한화재대응및감식에큰기여를할것으로판단된다. 10) 건축물붕괴전문가급격한사회변화는다양한재난유형으로나타나고있다. 그중가장시사적인이슈로떠오른것이건축물붕괴에관한사항이다. 아무리법이바뀌고안전규정이갖추어진다고하더라도기존에지어진건축물에대한붕괴위험은날로높아지고있기때문이다. 따라서기존건축물뿐만아니라현행건축되는건축물의붕괴전문가자격신설이필요하다. 건축물붕괴전문가자격을취득한자의수행직무로는건축물안전성평가및사고예방교육의실시, 붕괴발생시피해확산방지, 구조파악을통한인적피해확산방지등이있다. 11) 자연재난전문가재난구분별한국 일본자격을구분하였을때자연재난의세분류인태풍, 홍수, 호우, 강풍, 풍량, 해일, 대설, 가뭄, 낙뢰, 지진, 황사, 적조, 그밖에자연현상으로인하여발생하는재해의구분에특화된재난안전자격이없거나구분이모호한것으로나타났다. 자연재난의경우예측이어렵기때문에피해축소가중요하여사고났을때빠른판단과피해최소화를위해사후솔루션능력이중요하다. 이에자연재난전문가자격을신설하고자연재난세분류별자격취득범위를별도로규정하여홍수를취득한자는교육및검정을통해호우분야까지확장하는방식으로자격이운영되어야할것이다. 자연재난전문가자격취득자의직무내용으로는자연재난유형별예방교육을수행하고재난발생시대응 조치하는것이다. 다. 시사점 새로신설되는자격의직무분야가폭넓고한사람이수행하기에는무리가있다는전문가의견처럼위신설자격을취득하더라도모든업무를수행하는것은아니다. 재난

191 안전관련직무분야중필요한분야에자격을신설함에있어서기존의자격을기반으로하거나하나의자격내수준을나누어각수준별직무를수행하는방안등이고려되어야한다. 일본의경우도관리감독체계가다층화되어있듯이위신설자격은단순히한등급, 한수준의자격이아니라수준을구분하고업무범위를나눔으로써권한별직무를나누는것이적합하다. 특히재난안전관리분야별종사자의직무능력강화를위해서는새로운자격을취득하는것보다는기존자격취득자및경력자를대상으로자격취득을이끌어전문성향상을추진하고시험과목내면접을도입하든지, 사후교육, 보수교육등을통해직무윤리개선이이루어야한다.

192 제3 장결론및정책제언 그동안의재난안전관련직업능력강화차원의연구에서는특정한재난을대상으로교육프로그램을개발하거나관련교육체계 ( 주로지방자치단체의공무원교육 ) 를개선하기위한연구가주를이루어왔다. 그러나재난관련종사자의분야별직무범위및직무체계를구분하지않고논의함에따라, 실제현장종사자의분야별직무에따른전문적인력양성및역량강화방안을논의하는데에한계가있었다. 이에동연구에서는그동안재난안전관리분야에서집중적으로논의되지못한현장종사자의직무범위및직무체계의구분을시도하여우리나라산업및환경특성에맞는신설가능한국가자격및교육훈련방안을제시하고자하였다. 특히그동안논의에서배제되었던재난안전관리분야의자격현황을분석하고재난안전직무의사각지대에있던분야의국가자격신설가능성을검토하고자하였다. 본연구에서도출한정책제언은다음과같다. 첫째, 재난안전관련종사인력의다층적관리가필요하다. 현재우리나라의경우재난안전분야의직무가제대로파악이되지못하여수준별, 전문적직무교육이제대로이루어지지못하여왔다. 실무수준의직무능력이필요한종사자에게는실무수준의교육을, 감독기능을가진종사자에게는감독관리를위한리더십연수, 시스템감사실무교육등의교육훈련이요구된다. 이처럼현장종사자의직무유형별, 직급별, 수준별직무교육이다층화되어야한다. 둘째, 재난안전관련사각지대에있는직무분야의자격신설이요구된다. 신설이필요한자격에대한내용은앞서자세히제시하였다. 자격은개인이직무를수행할수있는능력을갖추도록하여경제적 사회적지위향상및평생학습을촉진시킬뿐만아니라잠재능력이있는근로자가누군지를사회적으로식별하게하는신호기제로간주된다. 이처럼자격은개인의교육과고용, 특히노동시장에서의규제역할을갖고있으므로국가의인력양성과도밀접한연관을갖는다. 그러므로그동안국가적차원에서인력양성이필요함에도불구하고체계적양성이이루어지못하였던분야의인력양성을위한국가자격의신설여부검토가적극요구된다. 셋째, 산업안전을관리하기위한사업장인증제도가도입될필요가있다. 산업안전과관련한법적지침은기업의입장에서규제가될수있으며, 법률로규정된사항을지키는것만으로는산업안전에한계가있다. 따라서기업종사자가자주적으로직장

193 의잠재적인위험성, 유해성을발견하여사전에정확한대책을강구하는리스크평가제도의실시및안전위생의수준을향상시키면서지속적으로안전위생관리를해나가도록사업장인증제도를실시할필요가있다. 일본의사례를통해본바와같이산업재해를예방하기위해기업이법률적으로강제된사항이아닌자체산업안전관리시스템을구축할때노동재해및직업의식의효과적변화를유도할수있을것이다. 넷째, 재난안전관련기존국가자격및교육훈련에있어윤리의식부분이강화되어야한다. 즉교육훈련과자격검정에서단순히기술적이고전문적인측면만강조할것이아니라직업윤리및직업의식을강화시키기위한노력이이루어져야한다. 사회재난의경우종사자들의전문적인기술의부족에서나타나는것이아니라직업윤리부족에서오는경우가많기때문이다. 재난은언제어디서든일어날수있는것으로항상교육을통해대비되어있어야한다. 즉교육과훈련, 자격검정을통해직업윤리가체화되어야적극적인재난대처가이루어질수있다.

194 참고문헌 1. 김덕기외 (2005), 일본의자격제도연구, 한국직업능력개발원 2. 김국래 (2006), 국가재난안전교육체계의혁신전략, 중앙소방학교 3. 이동임외 (2012), 국가자격의정보체계화방안, 한국직업능력개발원 4. 중앙노동재해방지협회 (2014). OSHMS 내부자료 5. 중앙소방학교 (2014) 년소방방재전문학위과정운영기본계획. 6. 전미희 (2013), 국가위기관리체계의비교연구 : 미국, 프랑스, 독일, 일본, 한국을중 심으로, 전문대학교일반대학원박사학위논문 7. 국립재난안전연구원 (2013), 재난관리역량진단을통한교육 훈련개선방안 8. 한양대학교산학협력단. 안전행정부 (2008), 재난대응역량강화를위한교육훈련방안 9. 한국지방자치학회, 행정안전부 (2008), 주요선진국의재난및안전관리체계비교연구 10. LG 화학 (2014), PSM 제도개론, 내부자료 11. 西村公子ㆍ松本真作ㆍ鎌倉哲史ㆍ吉田修ㆍ佐藤舞ㆍ岩脇千裕ㆍ阿形健司ㆍ 松本純平 (2010). 我が国における職業に関する資格の分析 -Web 免許資格調査から -( 第 1 分冊 ). 労働政策研究報告書 No 高橋書店編集部 (2014), 2014 年版資格取り方選び方全ガイド 13. 木村嘉勝 ( 著 )(2006), OSHMS 時代の安全衛生管理第 2 版 (OSHMS シリーズ ), 中央労働災害防止協会 14. 労働政策研究研修機構 (JILPT)(2010), 我が国における職業に関する資格の分析 Web 免許資格調査から, 労働政策研究報告書 No 법제처 큐넷 (Qnet) 도쿄소방청 일본방화방재협회 일본총무성소방청 2012 년백서 일본독립행정법인노동정책연구 연수기구 JILPT

195 3 발표 안전산업국내외시장분석및향후과제 박광순 산업연구원성장동력산업실선임연구위원

196

197 요약 안전산업정의, 산업특성과문제점진단 재난안전로봇, 통신장비, IT 시스템, 핵심부품시장분석 경쟁력분석을통한안전산업비전과활성화방안제시 각종자연재해와질병, 사고, 자연재해의피해가현대사회의 다변화와연계되면서피해증가 ㅇ피해증가에따라전세계적으로 안전 에대한수요가동반증가하고있으나, 수요에대응하는안전제품과서비스의공급이따라가지못하는상황 - ( 사례 1) 2011년후쿠시마원전사고당시일본은방사능방역처리노하우와기술 ( 무인로봇등 ) 이부족하여사고처리가지연, 식품이나거주지에대해서는개인이방사능측정기기나앱을구매하는현실 - ( 사례 2) 일본산식품의방사능오염측정과식품유통검역시스템의미비로, 체내피폭을유발할수있는후쿠시마産식품이국내에유입되는사건이지속적으로발생중 복잡한안전수요구조를지니고있어, 시장세분화가가능한시장이높은성장세를보이고있으나시장적기맞춤형공급이부족하여신규진입여지가큰시장 ㅇ안전에대한수요는먹거리에서부터국가인프라, 전자보안

198 서비스까지온 / 오프라인을포괄하여광범위 - 기술격차가있어도수요세분화와가격차별화, 새로운개념의통합서비스등을제공할경우신규진입이가능한블루오션ㅇ상대적으로진입장벽이낮을때관련기술표준을선점하고시스템솔루션노하우를축적하여적극적으로시장점유율을높일필요 제품과서비스를망라한세계안전시장규모는 2011년현재 2,530억달러이며, 2021년까지연평균 6.9% 씩성장하여 4,940 억달러수준으로성장할것으로전망 ㅇ우리나라는안전제품생산액은약 34조원으로추정되며, 부품 17조, 소비재 9조, 장비 6조, 소재 9천억순 - 교체용부품, 고부가가치소재생산능력부재등총체적으로기술부족에따른국내외수요대응미비ㅇ제품, 서비스, 유지관리의종합솔루션을제공하는선진국기업이시장선도, 중국등의개도국은제품을우선출하하고기술격차는현재진행형으로따라잡기위한계획수립중 기존우리나라가가진 ICT 분야기술우위를기반으로재난안전로봇, 통신장비, IT시스템, 핵심부품분야의경쟁역량보유 ㅇ ( 재난안전로봇 ) 특허및기술시장전반이초기수준이라진입가능성은충분하나, 이를기반으로한제품의개발과실용화경험치부족ㅇ ( 통신장비 ) 높은성장잠재력을보유하고있으나, 국제는물론이고국내시스템도통합적으로구축되지못해시험ㆍ이증이부족

199 국민이안전한 안전선진국진입과미래안전산업핵심분야 선점을통한신성장동력화비전을기반으로안전산업활성화모색

200 제1 장서론 제 1 절연구의배경과목적 1. 연구배경 최근에볼라바이러스가서아프리카감염지역을벗어나, 항공수송을타고미대륙으로이동하는사례가여러건발생하였다. 국내에서도에볼라바이러스의잠재적인감염자유입을방지하기위해국제행사에서서아프리카감염지역출신자들의입국자제를권하고있다. 질병의대륙간감염에대해 SARS 발생때부터 신규바이러스가교통망과의연계한빠른확산 우려가있었는데, 2014년의에볼라바이러스사건은 기존에이미존재하던치명적인질병 도감염확대의우려가커졌음을상징적으로보여준다. 또한, 2011년동일본대지진에이은후쿠시마원전사고사례처럼자연재해가인적재해와결합하여세계적인방사능오염피해를발생시키는양상도보이고있다. 전통적인자연재해의피해범위가사고발생지역인근뿐만아니라해류가이동하는모든영역, 대외교역이이루어지는모든지역까지확대되고있다. 국내에유입된일본산방사능오염철스크랩자재들의무분별한사용을예로들수있다. 교통사고, 화재, 자연재해외에도전쟁지역테러의생중계에의한정신적피해, 온라인개인정보도용등의지능형사이버테러에의한피해도점차확대되고있다. 이처럼점차재해가시대에맞춰변모하고피해규모가확산되고있음에도불구하고, 전세계적인대응체계와시스템은상대적으로미비하다. 따라서어떤종류의재해를불문하고인적ㆍ사회적피해를예방하고신속하게복구하여피해규모경감이절실하게요구되고있는상황이다. 2001년 9월 11일, 탈레반에의한미국의항공기테러사건이생중계되고, IT환경과엮여현장의변동상황이전세계에공유된사건은세계인에게 안전 에대한욕구를

201 발생시켰다고볼수있다. 미국은당장항공보안을기반으로하는국토보안시스템의개혁에나섰고, 전자보안시장은급격히성장하기에이른다. 즉, 새로운요구 ( 수요 ) 에대응하면서공급이이루어져하나의시장 (Market) 을만들고점차성장하고있는것이다. 안전에대한욕구는비단미국만의문제는아니다. 후쿠시마대지진이후식품의방사능오염에민감해진일본, 경제성장의부작용으로급격한환경오염에대응해야하는중국과같이전세계인의각양각색의수요가커지고있다. 우리나라도 2014년마우나리조트참사, 세월호사고, 잠실싱크홀발생등이이어지면서안전에대한국민의수요가전에없이높아지고있다. 그러나현재시장은늘어나는소비자의요구에적절한대응이부족한상태이다. 수요의세분화수준을파악하지못하고있으며, 선진국과개도국간의원천기술격차가쉽게좁혀지고있지않기때문이다. 따라서본연구는증가하는세계안전수요에맞춰우리나라가세계적으로경쟁가능한안전산업부문이무엇인가에대한고민에서출발한다. 2. 연구목적 본연구는 안전수준의향상을위한제품과서비스 를시장으로보고, 수급이이루어지는구조에대해고민하는과정에서먼저수요대비과소공급이되는상황을점검한다. 광범위한안전수요부문중에서, 우리나라가세계적으로기술과가격에서경쟁력을보유한기계ㆍ IT기술을기반으로한분야에대해경쟁력을분석하고향후발전과제를도출한다. 따라서재난안전로봇, 통신장비, IT 시스템, 핵심부품의 4대부문을주요경쟁분야로선정하였다. 각부문의시장, 기술, 경쟁력, 문제점을파악하고국내안전산업전반의문제점과애로요인을진단한다. 마지막으로진단한결과에서향후안전산업의발전을위한비전과활성화방안을제시하였다. 제 2 절안전산업의여건 1. 안전산업의정의와특성 가. 정의 산업은 재화, 용역, 소득의원천을생산하고공급하는생산적기업이나집단 1) 을 1) Mcgahan, A. M.(2004), How Industries Change, Harvard Business Review 82(10), pp

의미한다. 통계청에서는 < 한국표준산업분류 ( 제9차개정 )> 고시에서산업활동에대하여 각생산단위가노동, 자본, 원료등의자원을투입하여재화를생산하거나서비스를제공하는활동 이라고정의하였다. 따라서안전산업은 안전 (Safety & Security) 수요에대해유ㆍ무형의재화생산과서비스제공을동반하는산업 으로정의할수있다.

202 의미한다. 통계청에서는 < 한국표준산업분류 ( 제9차개정 )> 고시에서산업활동에대하여 각생산단위가노동, 자본, 원료등의자원을투입하여재화를생산하거나서비스를제공하는활동 이라고정의하였다. 따라서안전산업은 안전 (Safety & Security) 수요에대해유ㆍ무형의재화생산과서비스제공을동반하는산업 으로정의할수있다. 안전에대한수요는크게인적재해에대한안전, 자연재해에대한안전, 물질에대한안전으로분류할수있다. 먼저, 인적재해에대한안전은시설물의파손및붕괴, 각종범죄, 사고 ( 교통, 해양, 항공등 ) 에서의생존과회복으로볼수있다. 둘째, 자연재해에대한안전은지진, 홍수, 가뭄, 태풍등에서살아남고복구하는가장전통적인부문이나, 도시화에의한인구밀집으로재해피해가증가하면서수요도덩달아높아지고있다. 마지막으로, 물질에대한안전은식품, 화학품 ( 환경호르몬 ), 의약품, 생활폐기물, 유기가스등에의한피해를회피하기위한수요라고볼수있다. 상기의수요에대응하는측면에서단순히 안전 으로볼수도있으나, 이미다양한제품이생산되고있는현대사회에서는각수요에대한세부적인대응이필요하다. 따라서본연구에서는안전부문을산업안전, 시설안전, 교통안전, 보안, 방재, 보건위생의 6개분야로구분하였다. 안전을필요로하는범위는개인, 지역, 국가, 인접국, 전세계순으로확대할수있다. < 그림 Ⅰ-1> 수요에대응하는안전의구분 자료 : 산업연구원 (2014) 나. 특성 기본적으로 안전 은그개념이광범위하고국가별로달라시장의전체규모를특정 하기어렵다. 개별의국가는자국의자연환경, 사회구조, 산업구조등에따라재해

203 발생분야를중심으로안전에대한개념을인식하고대응하기때문이다. 일본은지진ㆍ화산대에위치한국토의특성으로자연재해예방이안전의주요목표이며, 내진설계를강화하는등방재분야의세부목표설정과과제발굴시장이가장크다. 미국은 9.11사태이후테러방지를안전의주요목표로정하고, 감시ㆍ경계ㆍ경호등대테러방지와국토보안을안전향상의핵심으로삼고있다. 우리나라는상대적으로자연재해보다건물붕괴 ( 삼풍백화점, 마우나리조트 ), 해양사고 ( 서해훼리호, 세월호 ), 인프라불안 ( 성수대교, 싱크홀 ), 산업재해등다종다양한사회적재해가많아예방목표설정이어렵다. 산업으로써안전을분석하기위해서는타분야에비해한가지더고려해야할사항이존재한다. 특정한사건에대해사전에예방ㆍ대비, 피해발생시대응, 사후복구의시간축이존재하기때문이다. 따라서 6개안전수요를단순히그자체의시장만으로볼수는없다. 다소간제품의중복이있어도시간축에대응하는매트릭스구조의수요시장을지니고있다고판단하는것이적절하다. 또한안전시장의구조는제조와서비스의결합양상을보인다. 공급자가제품을생산하면, 서비스실행자가집행하여, 직접적인수요자뿐만아니라간접적인수요자도혜택을누리는구조이다. 한가지수요가한사람의요청에의해해결이되면, 간접적으로혜택을누릴수있는사람이많은시장구조에의해필연적으로무임승차자 (Free Rider) 가다수발생한다. 따라서잠재적인전체수요에비해, 직접적으로공급을요청하는수요가적어항상공급수준이부족하고기술발전이더딜수밖에없다. 따라서민간주체간에는공급부족이발생하므로공공부문이수급에개입할수밖에없다. < 표 Ⅰ-1> 매트릭스형안전수요 구분 수요별안전 산업안전시설안전교통안전보안방재보건위생 사전 당시 사후 예방및대비 대응 복구 Matrix 형 ( 수요 x 시간 ) 안전수요 자료 : 산업연구원 (2014) 2. 안전산업의문제점 민간에서공급부족의시장실패가발생하므로, 정부와같은공공부문이안전산업의 수급에관여하면서안전산업의재화와서비스는필연적으로공공재적특성을가지게

204 된다. 정부가개입한다고해도안전산업이가진 일부분의안전도가높아지면사회전체적인안전도향상에기여하면서, 효용 (Utility) 에대한가로막이없어무임승차가가능한특성 은사라지지않는다. 기본적으로개인소비의적극성이낮은분야에서정부가강제로구매한다고해도수요의부족은쉽게해소되지않는다. 즉안전산업은태생적으로과소생산의문제를품고있다. 주요구매자가정부이다보니공급역시규제와공공수요에의존하면서산업의자생력이약하다. 따라서국내대부분의업체가법이정하는설계최저기준에만충족하는수준의내수형단순제품제조업에종사하고있다. 2013년 < 소방산업통계 > 에따르면소방산업체중수출거래를실시하는기업은전체의 4.3% 에불과하다. 과소생산과공공재로서의특성이규제의의존성과맞물리면서, 자연스럽게공공수요가산업발전에크게영향을미친다. 그러므로공공수요에서첨단수준으로수요를요구해야파생분야가더욱발전할수있는데, 우리나라는반대의양상을보이고있다. 세계최고의 ICT 개발능력을보유하고있으면서공공부문에서보안수준이낮은 Active X를각종보안에활용하는것을예로들수있다. 낮은보안방법때문에항시개인정보가노출될해킹위험이있으며, DDOS 공격을반복적으로받고있다. 그러나대부분의정부운영홈페이지는여전히 Active X를선호하고있어, 국가전체의보안수준첨단화계획이실시되지않는이상조달시장에서현재이상의소프트웨어가납품되지는않을것이다. 반면미국에서는방위고등연구계획국 (Defense Advanced Research Projects Agency, DARPA) 에서무인자동차, 재난구조로봇등의첨단기술경진대회를열어민간의첨단기술개발의지를향상시키고있다. 무인자동차는외부환경변화를인지하는센서, 감지된환경에대응하여자동으로운전하는 IT 시스템기술개발에기여하였다. 재난구조로봇의경우, 인간형 / 기계형을통틀어재난상황에서인명을구하고피해를최소화하기위해최첨단 RT(Robot Technic) 융합기술을개발하는유인으로작용하였다. 국가가첨단기술을이끌고, 민간부문에서는각종안전수요와시장구조를모두망라하는종합서비스를제공한다. 공급의안전을도출함으로써민간의공급도유발하고, 개인이나단체에서높은안전수준에대해소비하도록유도함으로써미국의안전산업은안정적으로성장하는구조를갖추고있다고볼수있다.

205 제 3 절안전산업발전의필요성 1. 성장성에따른수요대응필요성 가. 세계안전시장현황 안전시장의규모와범위를특정할수없는특성으로세계안전시장의현황전체를파악하는것은사실상어렵다. 그러나이러한상황에도안전장비 (Security Equipment) 와서비스 (Security Service) 에대해자체적인정의에따른시장규모정보를제공하는美컨설팅업체인 The Freedonia Group의보고서 2) 가존재하며, 이를바탕으로좁은의미에서나마세계시장규모를판단할수있다. 동보고서에따르면안전서비스와장비를포함한전체시장은 2011년현재 2,530억달러이며, 2021년까지연평균 6.9% 씩성장하여 4,940억달러수준으로성장할것으로전망하고있다. < 그림 Ⅰ-2> 세계안전시장규모추이 자료 : The Freedonia Group(2013) 주 : 협의의기준 3) 2) The Freedonia Group(2013), World Security Equipment & World Security Service 3) The Freedonia Group(2013) 의정의인장비 (Security Equipment) 와서비스 (Private contract security service) 를말한다.

안전을제공하기위해서는각종장비에맞춰해당장비를유지ㆍ관리하고제어하며, 비상시효율적으로운용하기위한시스템과관련인력등의서비스가더욱중요하다. 따라서안전서비스시장이장비시장의 2배규모이며, 2011년현재 1,708억달러수준으로 2021년까지연평균 7.0% 씩성장할것으로전망되며, 시장규모는 3,370 억달러수준에이를것으로예상된다.

206 안전을제공하기위해서는각종장비에맞춰해당장비를유지ㆍ관리하고제어하며, 비상시효율적으로운용하기위한시스템과관련인력등의서비스가더욱중요하다. 따라서안전서비스시장이장비시장의 2배규모이며, 2011년현재 1,708억달러수준으로 2021년까지연평균 7.0% 씩성장할것으로전망되며, 시장규모는 3,370 억달러수준에이를것으로예상된다. 지역별로는미국과서유럽, 일본등의선진국은시장규모는크지만시장점유율과연평균성장률 (2011~2021) 은세계평균을하회할것으로보인다. 반면중국은 2011년부터 2021년까지연평균 13.9% 의성장이예상되며, 2021년에는시장규모와시장점유율모두일본을제칠가능성이높다. 우리나라도동기간세계평균보다높은연평균 8.5% 의높은성장세가예상되나, 시장점유율은 2% 대를벗어나지못할것으로전망된다. < 표 Ⅰ-2> 안전서비스시장규모 ( 단위 : 억달러 ) 연평균증감율 ( ) 세계 1,708 2,435 3, 미국 서유럽 중국 일본 한국 자료및주 : 상동 < 그림 Ⅰ-3> 주요국의안전서비스시장점유율 자료및주 : 상동

안전장비의원천기술대부분을선진국이보유하고있으나, 개도국에서는선진국보다는낮더라도안전수준을개선할수있을정도의제품이상대적으로저가에공급되면서시장확대되고있다. 2011년현재안전장비시장은 829억달러수준으로 2021 년까지연평균 6.6% 씩성장할것으로전망되며, 시장규모는 1,570억달러수준에이를것으로예상된다.

207 안전장비의원천기술대부분을선진국이보유하고있으나, 개도국에서는선진국보다는낮더라도안전수준을개선할수있을정도의제품이상대적으로저가에공급되면서시장확대되고있다. 2011년현재안전장비시장은 829억달러수준으로 2021 년까지연평균 6.6% 씩성장할것으로전망되며, 시장규모는 1,570억달러수준에이를것으로예상된다. 지역별로는미국과일본은안전서비스시장과마찬가지로동기간세계평균인 6.6% 를하회하는성장세가예상되며, 이는우리나라도마찬가지이다. 안전장비시장에서는서유럽과중국이강세를보이고있으며, 각각 2011년시장점유율이 33.1% 와 16.8% 로세계시장의절반수준이며 2021년에는더욱확대될것으로보인다. 특히중국은서비스시장보다장비시장이더욱크며, 2021년 351억달러규모로예상되고있어향후우리나라의안전산업분야수출시진출유망지역으로볼수있다. < 표 Ⅰ-3> 안전장비시장규모 ( 단위 : 억달러 ) 연평균증감율 ( ) 세계 829 1,163 1, 미국 서유럽 중국 일본 한국 자료및주 : 상동 < 그림 Ⅰ-4> 주요국의안전장비시장점유율 자료및주 : 상동

208 이처럼빠르게성장하는안전시장에서수요와서비스를통합하여종합서비스를제 공하는글로벌기업이선점자의이익을누리고있는상황이다. < 표 Ⅰ-4> 글로벌안전기업사례 분야업체명국가현황 Tyco 미국 년설립, 직원 69 천명, 매출 107 억불 ( 13) - 다양한영역의사업 ( 보안, 방재, 금융, 전기, 헬스케어등 ) 진출 - 보안서비스, 방재서비스, 소방 방재상품, 에너지사업 보안솔루션 UTC B&I Systems 미국 - 직원 : 45 천명, 매출 292 억불 - 모기업 UTC 는 1929 년설립 - HVAC(Heating Ventilation Air Conditioning), 항공, 방재, 보안등다양한사업포트폴리오보유 - 빌딩관리, 보안서비스, 방재서비스, 소방및보안제품생산 위험관리컨설팅 Kroll 미국 년설립, 세계선도기업리스크컨설팅기업 - Physical Security 사업영역 : 보안컨설팅, 위험진단 & 관리, 보안프로그램설계 & 개발 - 보안관련마스터플랜수립가능 Risk Advisory 영국 년설립 - 물리보안점검및리스크분석, 보안컨설팅및계획수립 - 전영국군작전보안전문가출신보유 건물안전및방화시설검사 Bureau Veritas 프랑스 년설립, 직원 62 천명, 매출 39 억유로 ( 13) - 세계 3 대국제건축물안전및환경인증기관 - 자산관리, 인증, 선급, 검사, 안전관리컨설팅등제공 - 한국진출 : 교보빌딩, 대림산업, NHN 에서비스제공 TÜV Rheinland 독일 년설립, 매출 16 억유로 - 세계선도인증기관 : 규정준수시험 / 경영시스템감사 / 현장평가서비스등 - 화재예방및소화시스템점검등건물안전검사시행 자료 : 기획재정부 (2014) 내부자료.

일본은기존의방재산업 ( 防災産業 ) 에서벗어나, 서비스와시스템을망라하는산업체계마련을통해산업육성을모색하고있다. 일본은안전산업을 위기관리산업 ( 危機管理産業 ) 이라부르며 개인및단체를대상으로중대하고긴급한피해발생시위기를관리하기위한제품및서비스를제공하는산업 으로정의 4) 하고있다.

209 일본은기존의방재산업 ( 防災産業 ) 에서벗어나, 서비스와시스템을망라하는산업체계마련을통해산업육성을모색하고있다. 일본은안전산업을 위기관리산업 ( 危機管理産業 ) 이라부르며 개인및단체를대상으로중대하고긴급한피해발생시위기를관리하기위한제품및서비스를제공하는산업 으로정의 4) 하고있다. 한편중국, 인도등의후발주자들도세계적인안전수요확대상황에서체계적인산업화를꾀하기위해정책적인노력을경주하고있다. 특히중국은국무원의 < 제12 차 5개년계획 >, < 기업안전생산업부강화에관한통지 > 등에서안전산업육성정책을제창하고있다. 선진국과개도국을망라하고있는상황에서, 우리나라는산업의개념을상정하거나해당제품과서비스에대해구체적인산업체계마련이부족한상황이다. 허나규모를예측할수없는상황에서안전산업은지속적으로과소공급되거나, 적기맞춤형공급부족한상태이다. 따라서다소의기술격차가있어도수요세분화와가격차별화, 새로운개념의통합서비스를제공할경우신규진입이가능한시장이다. 또한안전에대한수요는먹거리에서부터국가인프라, 전자보안서비스까지온 / 오프라인을망라하고있기때문에수요목표의설정은어렵지않은편이다. 상대적으로진입장벽이낮은시점에서관련기술표준을선점하고, 시스템솔루션노하우를축적하여적극적으로시장점유율을높여미래먹거리시장을확보할필요가있다. < 그림 1-5 > 일본의안전산업분류사례 자료 : 일본사단법인츄부산업활성화센터 (2009) 4) 財団法人中部産業活性化センター (2009)

210 다. 국내안전시장현황 국내안전시장의현황을좁게나마파악하기위해서는, Matrix형안전수요에서중복되는부문을제거하여품목과서비스부문의통계를활용할필요가있다. 이를위해산업연구원 (2014) 에서는먼저한국표준산업분류 (KSIC) 를이용하여, KSIC 8digit 품목분류를기준으로안전산업관련제품중에서여러수요에걸친품목의중복을제거하였다. 또한관련분야전문가의자문의견을바탕으로해당산업에서의안전관련비율을가감한통계를작성하였다. 예를들어센서의경우, 발전소안전관리나가정용가스누출에사용될경우는 100% 안전산업용이라고볼수있으나엔터테인먼트에서도활용하는이미지센서는안전산업에만한정할수없다. 센서의용도와유형을고려할때, 안전산업의사용비율은 35% 로추정되었다. 이와달리소방용ㆍ의료용헬기는안전산업비율을 5% 로추정하였다. 이는해당 KSIC 8digit 품목의통계가전체민간항공기를포함하고있기때문이다. 따라서실제생산업체가받는안전용도의발주비율과납품정도를종합적으로고려할때 5% 의추정값을도출할수있다. 이상의기준에의해안전관련통계는 < 표 Ⅰ-5> 와같이 6가지항목으로분류하여, 1%, 5%, 30%, 35%, 100% 의 5가지기준으로통계를반영하였다. 또한, 제품생산수준별로소재, 부품, 장비, 소비재 4종분류를적용, 안전산업중제품부문의통계적현황파악하였다. 안전서비스는기본적으로통계가 KSIC 5digit의산업수준이라, 품목단위까지파악하여분류할수있는제품부문에피해통계적오류발생가능성이매우높아시장현황파악에서배제하였다. 2012년우리나라의안전제품생산업체수는 2,908개사로, 해당품목생산업체의 34.7% 를차지한다고추정할수있다. 업체수는산업으로보기에절대규모가작은편이다. 이중부품 1,347개사, 소비재 798개사, 장비 692개사, 소재 71개사가종사하는것으로나타났으며, 2010년부터 3년간업체수변동은크지않은편이다. 한편, 안전제품생산액은약 34조원으로추정할수있으며, 해당품목전체생산액 110조의 30% 수준으로나타났다. 생산액도업체수와마찬가지로부품 17조, 소비재 9 조, 장비 6조, 소재 9천억순이었다. 품목전체생산액대비비중은장비가가장높고, 소재가가장낮았다.

211 < 표 Ⅰ-5> 안전관련 KSIC 중분류및품목현황 중분류코드 중분류명 해당품목수 11 음료제조업 1 13 섬유제품제조업 4 14 의복, 의복액세서리및모피제품제조업 4 15 가죽, 가방및신발제조업 2 17 펄프, 종이및종이제품제조업 1 20 화학물질및화학제품제조업 5 21 의료용물질및의약품제조업 8 22 고무제품및플라스틱제품제조업 비금속광물제품제조업 금속가공제품제조업 전자부품, 컴퓨터, 영상, 음향및통신장비제조업 의료, 정밀, 광학기기및시계제조업 전기장비제조업 기타기계및장비제조업 자동차및트레일러제조업 6 31 기타운송장비제조업 6 32 가구제조업 4 33 기타제품제조업 10 소계 181 < 표 Ⅰ-6> 안전관련통계반영비율표 구분 통계반영비율 품목수 (KSIC 8) 기존소방, 유지보수, 감시제품 100% 16 센서및통신장비, 부품 35% 17 일반기계관련부품 20 30% 그외일반제품 125 수송기기 ( 항공, 선박 ) 5% 2 기타제품 1% 1 소계 181 < 표 Ⅰ-7> 제품분류 ( 소재, 부품, 장비, 소비재 ) 별안전품목수 제품 구분 품목수 (KSIC 8) 소재 7 부품 68 장비 42 소비재 64 소계 181 자료 : 산업연구원 (2014)

212 < 그림 Ⅰ-6> 국내안전제품생산업체수 ( 단위 : 개사 ) 자료 : 통계청 < 광업ㆍ제조업조사 >, < 경제총조사 > 5) 5) 10 인이상사업체기준.

213 < 그림 Ⅰ-7> 국내안전제품생산액 ( 단위 : 십억원 ) 자료 : 통계청 < 광업ㆍ제조업조사 >, < 경제총조사 > 6) 2. 과소생산해결을통한국내안전산업수준향상필요성 국내안전산업은산업으로보기에그규모도작지만, 특정생산단계와낮은수준의 제품생산에치중되어있다. 만성적인과소생산상태에서벗어나지못하면서제품의 수준이점점낮아지고있는것이다. 6) 10 인이상사업체기준.

214 해당품목들의총생산업체수와생산액대비가장높은비중을차지하는부품과다른분야간차이가큰편이다. 안전제품에사용되는부품은업체수의 46.3%, 생산액의 51.1% 를차지, 뒤를잇는소비재대비 2배수준이다. 먼저, 소재업체의비중이업체수, 생산액모두 2% 수준에머물러, 방염ㆍ방진ㆍ방수등에필요한특수소재는수입되고있는것으로추정된다. 고부가가치신소재개발을위해 R&D가필요한만큼, 현재국내안전소재분야의기초기술 R&D 투자부족을시사하고있다. 둘째, 부품은제품의일부로사용되며높은기술수준을요하지않는교체부품류를중심으로생산에주력하는것으로나타났다. 고부가가치창출이가능한항해용기기나 ITO코팅유리, 2차전지ㆍ무선통신부품보다는플라스틱이나고무파이프등낮은내구도의교체재생산이우선되고있는현실이다. 셋째, 장비생산력부족은장비도입후에이어지는유지관리서비스분야의취약도함께유발하고있다. 마지막으로소비재는고부가가치소재와부품이뒷받침되지않는현실에서국제기준대비내구성이떨어지는제품생산가능성존재하고있다고추정할수있다. 특히항행용기기의경우, 국내에서 10인이상업체에서의생산통계기록이전혀나타나지않았다. 이는항행용기기의수요산업인조선산업이발달한것과는다른양상으로, 국내통계결과는두가지부분을시사하고있다. 첫째, 항행용기기생산업체는 10인미만의영세기업이생산하거나, 둘째, 생산능력부족으로전량수입하고있을가능성이있는것이다. 이는기존생산업체입장에서생산비용에비해국내수요가적고, 선진국대비기술부족으로해외판매처를확보하지못해사업을철수하면서전량수입으로변모했을가능성도동시에시사한다. 수요업체에게 국산화율 등을이유로기술수준이낮은제품의구매를강권하기는어렵다. 이는완성품의수준과직결되기때문이다. 따라서보다장기적인목표를잡고고부부가치제품기술에대한 R&D 투자를통해제품의수준을높이고국내수요와세계수요를확보하는접근법이필요하다. < 표 Ⅰ-8> 2012 년안전제품분류 ( 소재, 부품, 장비, 소비재 ) 별생산격차 구분생산업체 ( 개사 ) 생산액 ( 십억원 ) 소재 % % 제품 부품 1, % 17, % 장비 % 6, % 소비재 % 9, % 합계 2, % 34, % 자료 : 통계청 < 광업ㆍ제조업조사 >, < 경제총조사 > 7) 7) 10 인이상사업체기준.

215 제2장주요부문별국내외시장과문제점 제 1 절재난안전로봇ㆍ시스템 1. 우리나라시장현황과기술개발동향 가. 우리나라재난안전로봇시장 우리나라재난안전로봇의공급은 < 로봇산업분류체계 > 에서분류하는바, 서비스용로봇중에서 사회안전및극한작업용로봇 이라는명칭으로생산이집계되고있다. 수요측면에서우리나라재난안전로봇이활용하는부문은원자력발전해체시장과각종재난복구시장으로볼수있다. 재난안전로봇생산액은 2012년로봇산업협회에서회원사를기준으로조사한결과, 2011년 71억원정도이다. 그러나관련수요시장의증대에따라전년대비증가율이 42.8% 를기록하고있으며, 생산규모는지속적으로증가할것으로전망된다. 재난안전로봇의주요수요시장인국내원자력발전해체시장은국내원전의수명만료일에따라점차규모가커질것으로예상할있다. 2033년까지국내설계수명만료일에해당되는국내원전수는 9기이며, 설계수명만료일에 10년연장가동을하였을경우에는 3기가본사업의대상시장이될수있다. 원전 1기당해체비용은 6,033억원이므로 2050년까지국내해체시장은약 10조원규모가된다. 한편, 국내의자연재해및인적재난에따른경제적손실의경우, 국내자연재해에따른경제적손실규모가최근 4년간평균 88% 로증가되고있으며 2011년기준 7,942억원규모로조사되었다. 국가재난정보센터 ( 통계자료에따르면 2008년 637억원, 2009년 2,988억원, 2010년 4,267억원, 2011년 7,942억원으로급격히증가하는걸볼수있다. 인적재난에따른경제적손실역시전체적으로증가하고있으며 2010년에조사된손실액은 3,218억원규모로조사되고있다.

< 표 Ⅱ-1> 2011 년국내전문서비스로봇시장규모 자료 : 2012 로봇산업실태조사보고서, 한국로봇산업협회, 2012 기수 발전소명 용량 (MW) < 표 Ⅱ-2> 국내원전시설개요 착공일 건설허가일 운영허가일 ( 최초임계일 ) 상업운전개시일 설계수명만료일 1 고리 1 호기 587 70.9.25 72. 5.31 72. 5.31 78.4.29 07. 6.

216 < 표 Ⅱ-1> 2011 년국내전문서비스로봇시장규모 자료 : 2012 로봇산업실태조사보고서, 한국로봇산업협회, 2012 기수 발전소명 용량 (MW) < 표 Ⅱ-2> 국내원전시설개요 착공일 건설허가일 운영허가일 ( 최초임계일 ) 상업운전개시일 설계수명만료일 1 고리 1 호기 월성 1 호기 고리 2 호기 고리 3 호기 고리 4 호기 영광 1 호기 영광 2 호기 울진 1 호기 울진 2 호기 영광 3 호기 1, 영광 4 호기 1, 월성 2 호기 울진 3 호기 1, 울진 4 호기 1, 월성 3 호기 월성 4 호기 영광 5 호기 1, 영광 6 호기 1, 울진 5 호기 1, 울진 6 호기 1, 신고리 1 호기 1, 계 18,716 자료 : : 산업통상자원부

217 철도 구분 08 년발생건수 < 표 Ⅱ-3> 국내인적재난피해현황 09 년발생건수 발생건수 ( 건 ) 10 년피해현황 인명피해 ( 명 ) 계사망부상기타 재산피해 ( 백만원 ) 합계 277, , , ,911 6, , ,850 도로교통 215, , , ,963 5, , 화재 49,631 47,318 41,863 1, , ,776 산불 ,451 열차 지하철 폭발 해양 767 1,921 1, ,558 가스 ,119 유ㆍ도선 환경오염 70(38) 공단내시설 ,414 수난 놀이시설 광산 전기 ( 감전 ) 승강기 보일러 항공기 ,270 붕괴 ,197 물놀이 익사등 615 3,672 2, ,209 등산 1,221 2,366 3,088 2, , 추락 435 1,243 1, 농기계 ,557 자전거 레저 ( 생활체육 ) ( 신설 ) 어린이놀이시설 14 유원지시설 기타 7, 자료 : 안전행정부 (2010), 재난연감. 국내에서개발하고있는재난ㆍ재해관련로봇현황은크게시설감시경계로봇, 소방로봇, 원자력시설비상대응로봇, 인명탐색 / 구조로봇으로구분할수있다.

먼저시설감시경계로봇은 2006년 9월부터민군겸용과제로다목적견마로봇의개발이국방과학연구소의주관으로본격적인연구를진행하여 2008년도일반인을상대로기술데모를실시하였다.

< 표 Ⅱ-4> 감시로봇개발현황 KIST/DT3 KIST/ 시큐로 유콘시스템 / 리모아이 002 한국생산기술연구원 / 동축반전형소형비행로봇 조종방식 : 무선조종 EOD 장비, 열영상장비탑재

4km/h) 공공시설안전, 노약자장애인이동수단활용가능 이륙방식 : 투척식, 자동이륙 착륙방식 : 낙하산, 자동착륙 탑재장비 : CCD, IR 수직이착륙 CCD 카메라탑재 안정화제어기탑재 개발내용

218 먼저시설감시경계로봇은 2006년 9월부터민군겸용과제로다목적견마로봇의개발이국방과학연구소의주관으로본격적인연구를진행하여 2008년도일반인을상대로기술데모를실시하였다. 군수시설감시경계용으로기관총및감시장비를탑재한고정형감시경계로봇이민군겸용사업 ( ) 으로삼성테크윈 ( 주 ) 의주관으로개발되어시범사업을추진한경험이있다. < 표 Ⅱ-4> 감시로봇개발현황 KIST/DT3 KIST/ 시큐로 유콘시스템 / 리모아이 002 한국생산기술연구원 / 동축반전형소형비행로봇 조종방식 : 무선조종 EOD 장비, 열영상장비탑재 이라크시험운용 도로와연석따라주행 GPS, 레이저스캐너, 방향센서, 카메라퓨전 (10cm 오차, 5.4km/h) 공공시설안전, 노약자장애인이동수단활용가능 이륙방식 : 투척식, 자동이륙 착륙방식 : 낙하산, 자동착륙 탑재장비 : CCD, IR 수직이착륙 CCD 카메라탑재 안정화제어기탑재 개발내용 ㅇ열상카메라, 영상처리 DSP 칩, HD 급줌모듈ㅇ로봇항법모듈, 통합관제솔루션등 실증단지 ㅇ장소 : 서산석유비축기지ㅇ기간 : 09.9 월 ~ 10.6 월 (12 개월 ) ㅇ규모 : 면적약 29 만평, 길이 4.3km ㅇ공사내역 - 감시경계로봇 2 대, 이동형로봇 3 대 - 주야간감시카메라 24 대, 차량출입관리 2 대 - 화재 / 누유감지 2 대, 지상감시레이다 1 대 소방로봇은 2002년한국과학기술원과한국원자력연구원공동으로열영상카메라에의해화점을자동탐지하고화재를진압할수있는소방용로봇이개발되었다. 원자력시설비상대응로봇으로는한국원자력연구원에서는원자력발전소등과같은원자력시설내방사능누출위험시초기대응을할수있는로봇기술이개발되고있다. 마지막으로인명탐색 / 구조로봇은한국과학기술연구원, 한국원자력연구원중심으로재난환경에서의매몰인명탐색등정보수집가능로봇개발되고있다.

큰시설에서화재진압을할수있는 소방관보조로봇을개발후시범서비스사업을 있는실내화재

Ⅱ-6 > 원자력시설비상대응로봇 원자력시설감시점검로봇 중수로용감시점검 /

219 < 표 Ⅱ-5> 소방로봇 유인탑승형태의소형소방차 한국원자력연구원주관으로실내외화재진압로봇이개발 ( 04 ~ 09) DRB 파텍 ( 주 ) 현대위아 ( 주 ) 와현대로템 ( 주 ) 공동 호야로봇과대구경북과학기술원공동 03 년인천시 지하상가및지하철 유류 / 가스저장시설등 화재환경모니터링및 소방본부에 등의실내 화재및폭발위험이 정찰기능을갖는 의해제작된 환경에서화재를탐지 / 진압할수 큰시설에서화재진압을할수있는 소방관보조로봇을개발후시범서비스사업을 있는실내화재 실외화재 통해상용화직전 진압로봇이개발 진압로봇이개발 단계에이름 < 표 Ⅱ-6 > 원자력시설비상대응로봇 원자력시설감시점검로봇 중수로용감시점검 / 비상조작로봇 KAEROT-m2(1991) KAEROT-m2(1996) KAEROT-m2(2001) 핵연료교환기비상조치로봇 (2007) 원자력시설내 전방향이동 건물내차폐문레일 중수로형원자로의 계단을승월할수있는 메커니즘과 6축매니퓰레이터를 홈등을건널수있고, 수직 연료교환기에의한핵연료교환중 이동메커니즘을 이용한원격작업 마스트를이용하여 고장시이를비상 가지며 5축매니퓰레이터를 로봇 8m이상의고소지역점검이가능한로봇 조치할수있는로봇 이용하여오염물질 등을취급가능

< 표 Ⅱ-7> 인명탐색 / 구조로봇 KIST 과유진로봇 ( 주 ) 공동 한국원자력연구원

8억불로조사되고있으며, 세계적으로대형재난발생빈도증가에따른극한재난로봇시장의성장률도높게예상하고있다.

220 < 표 Ⅱ-7> 인명탐색 / 구조로봇 KIST 과유진로봇 ( 주 ) 공동 한국원자력연구원 재난환경에서이동하며정보수집이가능한수동관절무한궤도형이동로봇 RobHaz시리즈를개발 매몰자탐색을위해붕괴틈새및배관등을이동할수있는다관절형로봇이개발되었음. 붕괴재난시붕괴잔해물을극복하고이동하며재난환경정보수집및인명탐지가가능한능동관절무한궤도형이동로봇이개발되었음. 2. 세계시장추이와기술개발동향 가. 세계재난안전로봇시장 IFR 2012년세계로봇시장현황에따르면극한재난로봇범주에포함되는시장규모는약 8억불로조사되고있으며, 세계적으로대형재난발생빈도증가에따른극한재난로봇시장의성장률도높게예상하고있다. 2013년 BCC에서발간된 <ROBOTICS Technologies and Global Markets> 에서극한재난로봇관련시장의성장률은 10.5% 로높게전망하고있다. < 표 Ⅱ-4> 재난안전로봇시장규모구분 2011년시장규모 ( 천달러 ) Construction and demolition 32,340 Rescue und security applications 22,920 Defense applications 747,611 계 802,871 자료 : World Robotics 2012, IFR, 2012

< 표 Ⅱ-5> 2018 년까지로봇시장성장률 구분 CAGR % (2013~2018) Assistive living 12.0 Logistical support 11.3 Cleaning and inspection 11.3 Construction and demolition 10.5 Couriers and Guides 9.6 Surveillance 9.

221 < 표 Ⅱ-5> 2018 년까지로봇시장성장률 구분 CAGR % (2013~2018) Assistive living 12.0 Logistical support 11.3 Cleaning and inspection 11.3 Construction and demolition 10.5 Couriers and Guides 9.6 Surveillance 9.2 Bomb and land mine disposal 9.2 Military Space 9.1 Home security 9.1 Research and development 9.1 Average fo all 26 applications 9.1 자료 : ROBOTICS Technologies and Global Market, BCC, 2013 세계원자력발전해체시장의경우후쿠시마원전폭발에따른천문학적피해규모발생에따른세계적으로노후원자력에대한해체부문상당히앞당겨지고있어원전해체시장이급격히증가할것으로전망하고있다. 세계원자력시설해체시장은 2050 년까지약 9,800억 $ 이며원전의경우 2050년까지약 2,600억 $ 시장형성전망하고있다. < 그림 Ⅱ-1> 2050 년까지국제원전해체시장전망 자료 : 산업통상자원부 (2012) 8) 8) 원전해체보고자료.

2011년동일본대지진에따른사망ㆍ실종자가 2만 7천명에이르고재산피해액이 1,230~2,350억달러에이를것으로추정하고있다.

222 재난에대한적절한대응을하지못해발생하는경제적손실규모를통해재난안전로봇의잠재적시장및성장정도를확인할수있다. 최근재해로인한손실은급격히증가하고있으며, 그규모도대형화되어인명피해및재난복구등에소요되는경제적손실이천문학적인경우가빈번히발생하고있다. 2011년동일본대지진에따른사망ㆍ실종자가 2만 7천명에이르고재산피해액이 1,230~2,350억달러에이를것으로추정하고있다. 세계적으로재난피해금액은연차별차이는있으나전반적으로증대되고있으며, 2011년세계자연재해피해금액은 3,660억불로조사되었다. < 그림 Ⅱ-2 > 재난피해증가및대표적재난사례의경제적손실규모 자료 : 딜로이트컨설팅 ( ) < 표 Ⅱ-6> 2011 년세계자연재해피해금액 > 자료 : CRED(2012) 9)

나. 주요국재난안전로봇기술개발동향 미국의경우오클라호마주폭탄테러이후로봇활용이검토되었으며 9.11테러시부터본격적으로활용되기시작하였다.

< 표 Ⅱ-8> 미국의재난ㆍ재해관련로봇 업체명제품명제품사진제품개발 irobot Raytheon 나사, 미해군, 샌디에이고해양연구소, 샌디에이고대학교

사용자가멀리떨어져서바다의기뢰를제거하거나화산지형에서황을캐도록해줌. 거의어디로든갈수있고거의모든것을행할수있음.

워싱턴대가설계한이잠수함은심해에서수개월간수온측정, 다른해양원소측정등의임무를수행할수있음.

솔로트렉은따뜻하고얕은지역에서깊이에따라더차가운깊은바다로움직일때의온도변화를이용함. 무게 87.

223 나. 주요국재난안전로봇기술개발동향 미국의경우오클라호마주폭탄테러이후로봇활용이검토되었으며 9.11테러시부터본격적으로활용되기시작하였다. 대표적인업체는미국의메사추세츠공과대학 (MIT) 에서만든벤처기업인 irobot사로미국에서사용되는지능형로봇의 80% 이상을제작또는디자인하고있다. < 표 Ⅱ-8> 미국의재난ㆍ재해관련로봇 업체명제품명제품사진제품개발 irobot Raytheon 나사, 미해군, 샌디에이고해양연구소, 샌디에이고대학교 에이리얼 전사 (136kg) 해양글라이더 (Seaglider) Big Arm 솔로트렉로봇 미끄러운지형을기어올라갈수있도록게에게서디자인을빌어왔음. 사용자가멀리떨어져서바다의기뢰를제거하거나화산지형에서황을캐도록해줌. 거의어디로든갈수있고거의모든것을행할수있음. 어떤지형도건널수있고계단을오르며엄청난무게의짐을옮기는데다폭탄이있는곳, 화학약품이발견된곳등으로달려감. 무인수중차량로봇으로해양수색및연구용목적으로설계됐음. 워싱턴대가설계한이잠수함은심해에서수개월간수온측정, 다른해양원소측정등의임무를수행할수있음. 사람이작업하기어려운고중량물의효율적인적업을위한로봇 한팔로약 90kg, 양팔로 180kg 이상을핸들링가능 솔로트렉은따뜻하고얕은지역에서깊이에따라더차가운깊은바다로움직일때의온도변화를이용함. 무게 87.5kg 의이로봇시스템은부표제어와과학적, GPS 및통신기기도가동하면서수심 500m 까지 300 번이상, 다이빙할수있음. EU에서는 German-French MMSR-SYDERA 컨소시엄에서지뢰와 IEDs를탐지하고제거하기위한다양한로봇을개발했으며, 유럽무인로봇자동차경기 ELROB (European Land-Robot Trial) 를통해대테러수색이나재난구조용로봇의기술증진에기여하고있 9) Annual Disaster Statistical Review 2011

다. 영국의 OCRobotics에서는 2.5m 길이의뱀모양의매니플레이터를응용해좁은틈과장애물을유연하게뚫고보안ㆍ감시등의임무를수행할수있는 snake-arm robot을개발하였다.

핵 / 생화학무기에의한오염측정등수행하며, TELEROB사의 teodor와 telemax로봇도 EOD/IEDD를위해개발하였다.

원전에서쓰는로봇은원자로의핵연료교환, 배관내부검사, 원자로수중검사, 배관청소등사용목적에따라극단적인형태와설계구조를가진다. 일본은세계최고수준의산업용로봇기술의축적을기반으로서비스로봇분야실용화에활발한연구개발을진행중이며특히,1995년한신대지진을계기로재난ㆍ재해관련로봇에대한관심과투자를늘리고있다.

1995년발생한한신 ( 阪神 ) 대지진을계기로관련연구원들이모여조직한 2002년비영리단체 국제구조시스템연구기구 (NPO) 와치바공업대토호쿠대학이약 2억엔 ( 한화약 24억원 ) 을들여공동개발한퀸스는 2011년 5월치바시소방국에임대해실제사용하였다.

224 다. 영국의 OCRobotics에서는 2.5m 길이의뱀모양의매니플레이터를응용해좁은틈과장애물을유연하게뚫고보안ㆍ감시등의임무를수행할수있는 snake-arm robot을개발하였다. 전형적인보안ㆍ감시로봇은독일의 Neobotix에서개발한 MP-S500로, 야외에적합한모바일플랫폼에다양한센서 ( 마이크, 레이더, 팬-틸트카메라, 동작감지기등 ) 가장착되어있으며, 방위업체인 Robowatch와 Diehl BGT가공동으로개발한 ASENDRO은무선제어를통해정찰, EOD/IEDD, 핵 / 생화학무기에의한오염측정등수행하며, TELEROB사의 teodor와 telemax로봇도 EOD/IEDD를위해개발하였다. 프랑스는국영전력회사인프랑스전력공사 (EDF) 와다국적기업인 AREVA, 국가연구소인프랑스원자력청 (CEA) 를중심으로 Groupe-Intra를설립하여 24시간이내대응가능한비상대응체계구축을위한로봇을개발하고관련인원의지속적교육실시추진하고있다. 원전에서쓰는로봇은원자로의핵연료교환, 배관내부검사, 원자로수중검사, 배관청소등사용목적에따라극단적인형태와설계구조를가진다. 일본은세계최고수준의산업용로봇기술의축적을기반으로서비스로봇분야실용화에활발한연구개발을진행중이며특히,1995년한신대지진을계기로재난ㆍ재해관련로봇에대한관심과투자를늘리고있다. 2006년에 NEDO 전략적첨단로봇요소기술개발프로젝트 에채택하였다. 1995년발생한한신 ( 阪神 ) 대지진을계기로관련연구원들이모여조직한 2002년비영리단체 국제구조시스템연구기구 (NPO) 와치바공업대토호쿠대학이약 2억엔 ( 한화약 24억원 ) 을들여공동개발한퀸스는 2011년 5월치바시소방국에임대해실제사용하였다. 일본 NEC사에서는 2009년재난감시용무인비행기를출시하였다. 소형카메라와센서, 통신장치를탑재한이무인비행기는산불ㆍ지진ㆍ해일등재난이일어났을때현장위를날면서현장상황을실시간으로전할수있으며 1대가격 2.6억원으로판매하였다. < 표 Ⅱ-8> 유럽의보안ㆍ감시관련군사형로봇 OCRobotics 의 Snake-arm robot Neobotix 의모바일플랫폼 MP-S500 기반 Gas Inspector 로봇 Robowatch 와 Diehl BGT 가공동으로개발한 ASENDRO telerob 사의 teodor and telemax 자료 : 1) OCRobotics(http : / 2) Neobotix( 3) 알앤디비즈, 해외군사용로봇시장동향, EIC, )

225 < 표 Ⅱ-9> 프랑스의원자력비상대응로봇 EOLE (Robotised Device for Observation and Localization in the Environment) EROS (Robotised Device for Observation and Surveillance) VERI II B (Teleoperated Vehicle for Investigation 2B) ERELT (Teleoperated Relay Robot) 사람의작업이불가능한건물내고방사선환경작업용로봇으로방사선원탐색및처치가능 EOLE 과유사하며더작은 Foot print 를갖는로봇 작업자가수 km 떨어진환경에서고방사선의옥외검사및작업을원격으로수행하는로봇 통신거리를증대시키기위한중계로봇 < 표 Ⅱ-10> 일본의원자력비상대응로봇 MARS-A, MARS-T MENHIR RESQ-C MEISTeR 계단을극복하고, 유무선원격조작을통해도어개폐와같은작업수행 고방사선환경하에서양팔을이용한작업가능 원격으로방사선환경내정보수집하고샘플수집하는수준의작업가능 고방사선환경하에서양팔을이용하여장애물을제거하고샘플을수집하는등의작업가능

226 < 표 Ⅱ-11> 일본의재난ㆍ재해관련로봇 토호쿠대학의타토코로교수팀의 K fena 도쿄소방서의구조로봇 협소구역인명탐색로봇 SOURYU Genbu 로봇을재해를입은건조물의폐쇄된공간에출동시켜그주행경로를모니터링하고수집한정보를 GIS 맵핑함. 또한구조자를수색하여안전한장소로유도하는것이가능 화재현장에서인명을구조하고소방관을대신해불을끄는기능가짐 붕괴틈새와같은협소구역에서의이동성증대를위해다관절형로봇이개발됨. 인명탐색로봇 UMRS-2009 Enryu T-52 RoboCue 험지지형적응성을높이기위해능동관절무한궤도형의다양한로봇이개발되어현장적용성평가수행중임. 최대속도 5km/h 에 45 도경사각등판이가능하며중량 21kg 으로휴대운반이용이함. 인명구조및재난복구시장애물제거를위해개발된무한궤도형태의로봇으로높이 3.5m 로엔진구동되며 6m 길이의 2 개매니퓰레이터를원격조작할수있음. 인명구조및수송이가능한무한궤도형태로봇으로 2 개매니퓰레이터가장착되어있으며초음파를이용한장애물감지기능이있음. 자료 : 1) EIC, 일본차세대로봇프로젝트동향, ) 이주현기자, 재난감시앞으로로봇이맡는다, 재난포커스 (

227 3. 경쟁력수준및문제점 특허및기술논문분석을통한대형사고 재난대응로봇기술개발사업분야의세부 기술은모두초기성장단계로분석된다. 또한전반적으로독과점수준이매우낮은 것으로나타나시장진입이용이할것으로판단된다. < 표 Ⅱ-12> 세계재난안전로봇기술특허및논문종합분석 기술분류 AAA AAB AAC AAD AAE ABA ABB ABC ABD ABE ACA ACB ACC 기술발전단계초기성장기초기성장기초기성장기초기성장기초기성장기초기성장기초기성장기초기성장기초기성장기초기성장기초기성장기초기성장기초기성장기 기술력 ( 특허 Quality) IP 시장확보력 삼극특허비율 최신특허비율 TCT ( 기술순환주기 ) HHI CR4 ( 특허점유율 ) 낮음낮음 11% 37% % 낮음평균 15% 24% % 낮음낮음 4% 36% % 평균 약간높음 약간높음 40% 29% % 평균 27% 12% % 낮음낮음 17% 32% % 평균낮음 12% 18% % 낮음평균 33% 42% % 평균낮음 20% 41% % 낮음낮음 18% 43% % 평균평균 20% 44% % 낮음평균 16% 39% % 낮음평균 23% 32% %

228 세부기술중 AAD_ 인식기술분야와 AAE_ 유해환경대응기술분야는기술력과특허시장확보면에있어서평균이상을보이고있어, 다른세부기술에비하여비교적시장진입문턱이높을것으로분석된다. 다만본기술분야는독과점수준이낮아초기에안정적으로시장진입에성공한다면충분히시장점유율을높일수있을것이다. AAE_ 유해환경대응기술의기술순환주기가 6.5로가장작게분석되며, 이는기술혁신주기가빠름을의미하나세부구간별기술순환주기를조사한결과, 대부분의세부기술모두최근구간일수록기술순환주기가다소길어지는양상을보여, 이전에비해난이도가높은기술들이개발되고있다. 미국등록특허기준으로기술수준을측정한결과, 대한민국의기술수준은전세계에서 3위내지 4위수준으로, 다만, ACC_ 제어및운영, ABB_ 작업플랫폼, 및 ABD_ 인식기술분야는상대적으로국내연구수준에비해상용화수준이낮은분야로서, 개발지원을통해기술선진국의기술수준을단기간내에추격할수있는분야로판단된다. 특히 AAE_ 유해환경대응기술은연구및상용화인프라구축이시급하게요구되는분야로분석된다. 이러한원천기술수준의격차는해당기술을개발할인력의부족도시사한다. 국내에연구기관은부족하기보다는, 관련기술에대한종합연구기관이없이목적별로기관이난립한점이문제이다. 또한최첨단기술을개발하고보유할수있는군사로봇기술분야의비개방성은산학연의협조를통한시장개척에난점으로지적할수있다. < 표 Ⅱ-12> 세계재난안전로봇기술특허및논문을통한기술수준비교분석 중분류세부요소기술특허논문 이동플랫폼 (AAA) 3 위 5 위 재난환경긴급대응작업로봇 작업플랫폼 (AAB) 3 위 8 위 제어및운영 (AAC) - 3 위 인식 (AAD) 4 위 2 위 유해환경대응기술 (AAE) - - 이동플랫폼 (ABA) 3 위 3 위 험지이동형고중량물양팔작업로봇 작업플랫폼 (ABB) - 3 위 제어및운영 (ABC) 3 위 7 위 인식 (ABD) - 3 위 유해환경대응기술 (ABE) 4 위 - 재난대응다중로봇공조작업통합운용시스템 시나리오설계, 시뮬레이션및플랫폼 (ACA) 3 위 5 위 인프라구축 ( 통신네트워크포함 )(ACB) 3 위 10 위 제어및운영 (ACC) 4 위 4 위

229 4. 향후과제 향후재난안전로봇과제를도출하기위해외부환경및내부역량을이용하여 SWOT 분석을실시하였다. SWOT 분석결과를기반으로도출한강점분야및약점분 야의이슈는다음과같다. < 표 Ⅱ-13> 재난안전로봇분야 SWOT 분석 외부환경 내부역량 Strength 세계적인 IT/ 메카트로닉스기술확보 세계최고수준의통신인프라보유 재난안전로봇관련다양한잠재시장보유 재난증가에따른명확한수요존재 Weakness 재난대응관련기관의로봇에대한보수적견해 원천ㆍ핵심부품기술경쟁력미약 재난안전전문인력부족 재난안전로봇활성화를위한법 / 제도미비 구체적인재난대응운영환경정립미흡 Opportunity S-O 전략 ( 공격 ) W-O 전략 ( 확대 ) 미래국가주력산업육성의기회 한국형재난안전기술에대한기술개발관심증폭 인간생명및안전에대한관심 재난안전로봇의다양한활용처등장 IT/ 메카트로닉스등융합형실용화기술개발 한국형재난대응기술에대한로드맵작성 재난현장에서무인재난대응작업을위한로봇기술개발 공공부문주도의재난대응로봇수요창출 ( 소방ㆍ원전시설등 ) 산학연연계, 부처별ㆍ지역별협력체계강화 로봇현장활용성검증을위한실증단지구축 Threat S-T 전략 ( 수비 ) W-T 전략 ( 탈출 ) 미국 FCS 등선진국국가차원의집중지원 높은수준의사용자요구조건 선진국기관의기술이전기피 미검증된사업실효성 핵심재난대응로봇원천및융합기술개발육성 수요부처기술개발과정참여의무화 적극적인해외신시장창출및규모확대 선순환재난대응로봇생태계조성 핵심부품및원천기술력제고 연구성과물의현장적용촉진 안전, 품질인증, 글로벌표준화지원

230 < 표 Ⅱ-14 > 단기대응전략 분야내용단기대응전략 SO 로봇관련우수한인력및 인프라풍부 무인화로봇관련국내연구실적바탕으로 미래재난대응대응체계에대한적용성확대 ST 융복합신기술개발에따른 성능향상가능 토목, 기계, 전자, 재료, 메카트로닉스등 다학제간재난대응로봇개발을추진 WO 부처간의업무중복및 연계성부족 로봇개발을통해소방관의역할을부분적으로 대체할수있도록전략을수립함. WT 인력에의존한재난대응 대응체계 안전행정부를비롯하여산업부, 국토부등 재난대응로봇과관련한정부부처간업무효율화및연계방안제시 < 표 Ⅱ-15> 장기대응전략 분야내용장기대응전략 SO ST WO 로봇관련우수한인력및인프라풍부 융복합신기술개발에따른성능향상가능 부처간의업무중복및연계성부족 국내및해외재난현장에대한구조경험을바탕으로재난대응로봇의현장에대한적용확대 토목, 기계, 전자, 재료, 메카트로닉스등다학제적인연구능력을배양하고있는전문가양성및활용추진 점차적으로증대되고있는원전, 붕괴등을비롯한극한환경조건에대한핵심기술개발 R&D 추진 WT 인력에의존한재난대응대응체계 장기관점에서보았을때재난대응에대한소방관의존도의경험을활용하고생명을보호하는방향으로재난안전로봇의개발을확대할필요

231 제 2 절통신장비 시스템및서비스 1. 우리나라시장현황과기술개발동향 가. 우리나라통신장비시스템 서비스시장 1) 정보통신장비및시스템부문 2013년국내통신사업자의구매실적은 1조 2,199억원으로 2012년 9,717억원대비약 25.5% 가량증가한것으로집계되었으며, 주요원인은 트래픽증가 로조사되었다. 2010년부터구매규모변화추이를살펴보면, 2011년에크게감소한후현재까지매년서서히증가하고있으며, 최근 4년간연평균증가율은 3.7% 인것으로나타났다. 2014년국내통신사업자의정보통신장비구매수요는 1조 2,127억원으로 2013년 1 조 2,199억원대비 0.6%, 약 72억원감소될것으로집계되었다. 조사대상업체는 KT, LGU+, SKT-SKB 등국내 3대통신사업자이며, 조사대상장비는전송장비, 교환장비, 가입자망장비, 이동통신장비 4개장비분류로조사되었다. < 표 Ⅱ-16> 통신 3 사네트워크장비구매규모 (2010~2013) ( 단위 : 백만원 ) 구분 2010년 2011년 2012년 2013년 CAGR 유선통신장비 506, , , , % 전송장비 206, , , , % 교환장비 148, , , , % 가입자망장비 151, , , , % 이동통신장비 548, , , , % 합계 1,054, , ,704 1,219, % 자료 : 2013년국내네트워크장비산업실태조사, 한국네트워크산업협회 ( ) 주 : 1) 전송장비는 WDM(CWDM, DWDM), ROADM, MSPP, 캐리어이더넷및기타 2) 교환장비는라우터, 스위치 (L2, L3), VoIP용장비 (Access G/W, Trunk G/W, IP-PBX) 및기타 3) 가입자망장비는 FTTH PON(E-PON, G-PON, WDM-PON), 무선AP(WiFi AP), IP-DSLAM 및기타 4) 이동통신장비는중계기와펨토셀, 기타부대장비를대상으로하였으며, LTE 기지국장 비 (DU) 는조사되지않음

232 < 표 Ⅱ-17> 통신 3 사 2014 년도네트워크장비구매수요 ( 단위 : 백만원 ) 구분 장비명 2014 년수요예보 상반기하반기소계총계 전송장비교환장비가입자망장비이동통신장비 WDM 36,639 42,061 78,700 MSPP/ 캐리어이더넷 47,418 40,448 87,866 라우터 / 스위치 49,408 48,604 98,012 VoIP장비 20,192 28,730 48,922 FTTH PON 56,521 56, ,182 Wifi-AP 43,133 36,495 79,628 중계기 317, , ,035 소형기지국 ( 펨토셀 ) 1,534 3,430 4,964 부대물자 127,467 67, , , , , ,398 합계 699, ,372 1,212,708 자료 : 2013년국내네트워크장비산업실태조사, 한국네트워크산업협회 ( ) 주 : 1) 전송장비는 WDM(CWDM, DWDM), ROADM, MSPP, 캐리어이더넷및기타 2) 교환장비는라우터, 스위치 (L2, L3), VoIP용장비 (Access G/W, Trunk G/W, IP-PBX) 및기타 3) 가입자망장비는 FTTH PON(E-PON, G-PON, WDM-PON), 무선AP(WiFi AP), IP-DSLAM 및기타 4) 이동통신장비는중계기와펨토셀, 기타부대장비를대상으로하였으며, LTE 기지국장비 (DU) 는조사되지않음 2013년국내네트워크장비시장규모는약 4.5조원으로집계되어, 2012년 5.1조원대비약 11.9% 가량감소한것으로나타났다. 단, 본집계에포함되지않은 HFC장비, xdsl장비와레거시장비및기타네트워크장비시장, Open Flow 스위치등차세대네트워크장비시장규모까지고려하면 2013년국내네트워크장비시장전체규모는 5조원규모로추정된다. 이는국내통신사업자구매실적과국내 / 외제조사별내수시장매출규모를집계한것이다.

233 장비군 장비명 < 표 Ⅱ-18> 국내네트워크장비별시장규모 ( 단위 : 백만원, * 적용환율 1USD=1108원 ) 국내네트워크장비시장별국내 / 국외제조사매출규모 2012년 2013년통신사업자공공시장일반합계통신사업자공공시장일반합계 WDM 120,391 N/S N/S 120,391 69,873 N/S N/S 69,873 ROADM 57,472 N/S N/S 57,472 63,205 N/S N/S 63,205 전송장비 MSPP 64,903 N/S N/S 64,903 36,194 N/S N/S 36,194 POTN (PTN포함) 43,118 N/S N/S 43,118 9,986 N/S N/S 9,986 소계 285,884 N/S N/S 285, ,258 N/S N/S 179,258 라우터 라우터 37,457 4,491 30,901 72,849 36,390 15,660 29,307 81,357 L2-3 스위치 92,614 40, , , ,738 64, , ,169 스위치 L4-7 스위치 3,191 13,703 46,451 63,345 3,196 12,129 30,098 45,423 소계 95,805 54, , , ,934 76, , ,872 광통신장비 FTTH PON 장비 101, , , ,283 무선 AP 무선 AP 64,778 N/S N/S 64,778 99,574 3, , ,789 이동통신장비 4G DU 장비 ( 기지국, EPC 장비포함 ) 중계기 ( 광, RF, RRH 포함 ) 3,411, ,411,156 2,384, ,384, , , , ,376 소형기지국장비 15, ,630 8, ,614 소계 3,769, ,769,522 2,824, ,824,890 IP 교환기 (IP PBX) 9,822 13,261 67,631 90,714 15,790 25,507 67, ,408 VoIP 용장비 VoIP 용게이트웨이 21,070 1,904 64,667 87,641 51,864 15,482 51, ,531 IP 폰 2, ,680 9, ,923 9,750 11,673 소계 63,859 15, , , ,308 42, , ,266 방화벽장비 81,846 81,846 81,103 81,103 침입탐지및방지시스템 75,205 75,205 77,940 77,940 보안어플라이언스장비 통합위협관리시스템 36,473 36,473 41,128 41,128 VPN 장비 2,223 2,223 1,839 1,839 기타 (Content Management) 10,959 10,959 9,065 9,065 소계 206, , , ,075 총합계 4,449,910 74, ,489 5,165,219 3,630, , ,581 4,548,444 자료 : 2013년국내네트워크장비산업실태조사, 한국네트워크산업협회 ( ) 주 : 1) 국내 / 국외제조사구분은본사의설립및소재지역을기준으로구분 2) 전송장비시장규모는통신사업자시장만반영된수치임 3) 통신사업자시장총합계계산시보안어플라이언스장비시장은제외함 4) 공공시장총합계계산시전송장비, VoIP용장비, 보안어플라이언스장비시장은제외함 5) 전송장비-POTN시장규모는캐리어이더넷장비가포함된규모임 6) HFC장비, xdsl장비와기타레거시장비는포함하지않음 7) 무선AP, IP 폰시장의일반시장규모에는컨슈머 ( 일반개인소비자 ) 시장규모도포함되어있음

234 2) 정보통신서비스부문 2013년정보통신서비스매출액을보면, 이동통신서비스가 21.7조원으로 5.9% 증가하였으며, 전화서비스가 4.6조원으로 14% 감소하였고, 초고속망서비스가 4.4조원으로 1.4% 감소하였다. < 표 Ⅱ-19> 정보통신서비스시장 ( 단위 : 조원, %) 구분 CAGR 전화서비스 초고속망서비스 이동통신서비스 계 자료 : 2013년방송통신산업통계월보 (KAIT) 3) 보안산업부문 보안산업은정보, 네트워크등의논리적안전을추구하는정보보안산업과경비산업 으로구분한다. 정보보안산업부문한국인터넷진흥원 (KISA) 에따르면, 국내보안시장규모는 2011년기준 4조규모로세계시장의 1.5% 에불과하지만, 연평균 32.9% 의높은성장률을보이며있으며, 세계시장점유율을높여갈것으로전망되고있다. 스마트폰과태블릿 PC 등인터넷을지원하는모바일기기보급이늘어나면서사이버공격을방지하기위한투자는계속늘어날것으로전망됨에따라모바일보안시장이기술보안산업의성장을이끌것으로예측되며, 솔루션보안시장의경우인터넷보안기능강화로꾸준히성장해왔으며앞으로도지속전망된다. < 표 Ⅱ-20> 세계및국내보안시장규모및전망 구분 2007년 2011년 2015년 2020년 2025년 CAGR(%) 세계시장 ( 백만불 ) 180, , , ,900 1,575, % 국내시장 ( 억원 ) 26,250 47,250 96, ,350 1,654, % 세계시장점유율 1.4% 1.5% 2.0% 5.0% 10.0% 자료 : 세계지식정보보안산업비교분석, 한국인터넷진흥원, 2012

235 국내보안제품시장은지속적으로성장할것으로예상되며, 네트워크와시스템보 안관련제품시장은 12% 이상성장할것으로전망되고있다. < 표 Ⅱ-21> 국내기술보안관련제품시장전망 ( 단위 : 억원 ) 주요품목 CAGR(%) 네트워크보안제품 2,527 2,982 3,459 4,012 4, % 시스템보안제품 7,291 7,583 8,720 9,941 11, % 유출방지제품 1,110 1,321 1,440 1,555 1, % 암호인증제품 5,107 5,464 6,339 6,402 6, % 보안관리제품 7,769 9,012 9,913 11,301 12, % 소계 ( 상위 5개품목 ) 23,804 26,362 29,871 33,212 37, % 자료 : 세계지식정보보안산업비교분석, 한국인터넷진흥원, 년에는기술보안분야제품중에서도네트워크보안, 유출방지보안분야의성장이높게나타나고있다. 무선네트워크보안제품매출은 2011년 121억원에서 2012 년 213억원으로 76.0% 증가되었으며, 안티피싱제품은 2011년 39억원에서 2012년 57억원으로 46.2% 증가, 모바일보안제품은 2011년 190억원에서 2012년 264억원으로 38.9% 증가, 자산관리시스템 (RMS) 의매출액은 2011년 128억원에서 2012년 169 억원으로 32.0% 로증가되었다. < 표 Ⅱ-21> 국내기술보안기업매출현황 ( 단위 : 억원 ) 구분 2011 년 2012 년 CAGR(%) 네트워크보안제품 3,945 4, % 시스템보안제품 1,705 1, % 기술보안 제품 유출방지제품 2,498 3, % 암호인증제품 1,125 1, % 보안관리제품 1,255 1, % 기타제품 % 소계 11,339 12, % 자료 : 2012 국내지식정보보안산업실태조사보고서, 한국인터넷진흥원, 2012

236 바이오인식기술, IP 영상장치, 알람 / 모니터링, DVR 장비등물리보안분야도꾸준히성장해갈것으로전망된다. 바이오인식기술은얼굴, 홍채, 지문, 정맥등의신체적특징을이용하여신원을확인하는기술로써기존의단순한출입통제, 범죄자감식등을벗어나금융권, 의료기관, 대중교통에까지적용범위가넓어질것으로전망된다. 모토롤라 구글, 삼성전자 등이출시한스마트폰시장에서휴대폰잠금장치를홍채인식기술적용을발표한바있다. 모바일금융시장에서도바이오인식인증기술이확대되고있어바이오인식기술발전을견인하고있다. 지문인식등바이오인식제품과관련된센서및칩국내시장은세계시장성장률 8.4% 보다높은 10% 의성장률을보이며 2015년에는 1조규모로성장할것으로전망되고있다. 알람및모니터링제품은세계시장 14.7% 및국내시장 17% 의성장률을보이며보안제품시장규모를확대해나갈것으로전망되고있으며, DVR 장비시장과 IP 영상장치제품도꾸준히성장할것으로전망되고있다. < 표 Ⅱ-22> 물리보안관련품목국내시장현황및전망 ( 단위 : 억원 ) 주요품목 CAGR(%) 바이오센서및바이오칩 9,182 9,880 10,930 12,376 13,469 10% IP영상장치제품 1,419 1,674 1,875 2,231 2,457 15% 알람 / 모니터링제품 30,881 37,366 43,719 50,276 57,673 17% DVR 장비 4,146 4,644 4,829 5,505 5,895 9% 소계 ( 상위 4개품목 ) 45,628 53,564 61,352 70,388 79,494 13% 자료 : 2013년중소기업기술로드맵, 한국산업기술평가관리원, 중소기업청 경비산업부문 경비산업 (Security Industry) 이란보안산업의한분야로서, 범죄등각종위험으로부 터고객의생명과재산을보호하는것이주목적인산업이다. < 표 Ⅱ-23> 경비산업구분 경비 서비스업 구분 무인전자경비 人경비 개념 경보가울리면경비요원이출동하는서비스 경비요원이상주하여시설관리, 경호서비스를제공

237 < 표 Ⅱ-24> 경비산업의주요기업현황 (2008 년 ) > 구분 기업명 매출액 ( 백만불 ) 영업이익 ( 백만불 ) 경비산업매출비중 무인전자경비 에스원 % 人경비에스텍시스템 % * 출처 : Hoovers, KIS-LINE, 경비산업의성장전략, 삼성경제연구소 ( ) 국내경비서비스업은 1990년대이후본격적인성장을거듭하여, 현재 1.4조원의시장을형성하고있으며에스원, ADT캡스, 텔레캅서비스 3 社가시장의 80% 이상을점유하고있다. 나. 우리나라통신장비시스템ㆍ서비스기술개발동향 2. 세계시장추이와기술개발동향 가. 세계통신장비시스템 서비스시장 1) 세계정보통신서비스및네트워크장비시장 IDC(Q1 2014) 는 2013년세계 ICT 시장이전년대비 3.8% 성장한 3조 5,772억불에이른것으로추산하였다. 2013년글로벌경기침체가지속되어 2012년성장률인 5.1% 보다둔화되었다. 무선음성서비스는답보상태이나유선음성서비스는매년감소하고있으나, 네트워크장비세계시장은상승추세이다. < 표 Ⅱ-25> 세계정보통신서비스및네트워크장비시장현황및전망 ( 단위 : 억달러 ) 구분 CAGR 출처 정보통신서비스 16,260 16,206 16,472 16,783 17, 무선음성서비스 5,793 5,721 5,727 5,730 5, IDC, Q 유선음성서비스 2,927 2,784 2,658 2,537 2, IDC, Q 비즈니스IT서비스 7,540 7,701 8,087 8,516 8, Gartner 네트워크장비 Gartner 자료 : 2014년정보통신산업의진흥에관한연차보고서 ( 미래창조과학부 )

238 2) 보안산업부문한국인터넷진흥원 (KISA) 에따르면, 2011년기준세계보안시장규모는 2,995억달러규모로연평균 12.8% 의성장하고있으며, 지능화된보안위협증가등보안이슈증가로 2020년에는 8,549억달러의규모로성장할것으로예측하고있다. < 표 Ⅱ-26> 세계보안시장규모및전망 구분 2007년 2011년 2015년 2020년 2025년 CAGR(%) 세계시장 ( 백만불 ) 180, , , ,900 1,575, % 자료 : 세계지식정보보안산업비교분석, 한국인터넷진흥원, 2012 보안시장중기술보안부문은네트워크보안제품이시장을선도할것으로보이며, 2017년에는 8조달러규모로성장할것으로전망된다. 연평균성장률은약 12% 수준으로추정할수있다. 물리보안부문중지문인식등바이오인식제품과관련된센서및칩세계시장은 2013년기준 83억달러규모를형성하며 2015년에는 100억달러를넘어설것으로추정된다. < 표 Ⅱ-27> 주요보안시장규모및전망 구분주요품목 CAGR (%) 네트워크보안제품 8,022 9,466 10,981 12,738 14, % 기술보안 ( 백억불 ) 시스템보안제품 14,467 15,046 17,302 19,725 22, % 유출방지제품 5,873 6,989 7,618 8,227 9, % 암호인증제품 10,133 10,842 12,577 12,702 13, % 보안관리제품 13,213 15,327 16,860 19,220 21, % 소계 ( 상위 5 개품목 ) 51,708 57,670 65,337 72,612 80, % 바이오센서및바이오칩 8,360 9,279 10,235 11,289 12, % 물리보안 ( 백만불 ) IP 영상장치제품 3,556 4,196 4,699 5,592 6, % 알람 / 모니터링제품 66,843 80,880 94, , , % DVR 장비 8,584 9,614 9,999 11,398 12, % 소계 ( 상위 4 개품목 ) 87, , , , , % 자료 : 1) 세계지식정보보안산업비교분석, 한국인터넷진흥원, ) 2013년중소기업기술로드맵, 한국산업기술평가관리원, 중소기업청

239 경비산업분야세계시장규모는 2008 년기준약 800 억달러로추정되며, 미국과유 럽이전체시장의약 65% 를점유한다. 경비서비스분야는 Tyco 와 Secom, 人경비분 야는 Securitas AB 와 G4S 가주도하고있다. < 표 Ⅱ-28> 세계주요경비업체현황 (2008 년 ) 구분기업명 ( 국가 ) 매출액 ( 백만불 ) 영업이익 ( 백만불 ) 경비산업매출비중 무인전자경비 人경비 Tyco( 미 ) 20,199 1, % Secom( 일 ) 3, % G4S( 영 ) 9, % Securitas AB( 스웨덴 ) 9, % 나. 세계통신장비시스템 서비스기술개발동향 1) 미국미국의회는수십년이래가장중요한공공안전통신법안을통과시켰다. HR 3630의일환인 "2012 중산층감세및일자리창출법 (Middle Class Tax Relief and Job Creation Act of 2012) 은 2012년 2월 22일오바마대통령의서명을받아법률로제정되었다. 법안의내용중에는인기있는 D 블록 스펙트럼을공공안전에할당하고 70억달러의예산을편성하여상호운용가능한공공안전광대역데이터망 (PSBN) 을전국에설치하도록되어있다. 이를위해미국통신정보관리청 (NTIA) 내에 FirstNet(First Responder Network Authority) 이라고불리는독립주체를창설하여 PSBN의설치를담당하는정부기관역할을하도록규정했다. 또한, 주 ( 州 ), 지역, 부족, 지방관할권이가장효과적인방식으로관할당국의통신및데이터서비스요구를충족할수있도록지원하는데 1억 3500만달러의예산을편성했다. FirstNet 및 PSBN과관련된조항외에, 차세대 서비스향상에대한내용도법률에명시되어있다. 특히 1억 1500만달러의예산으로오래된 망을 IP 기반차세대 시스템으로업그레이드를함으로써 9-1-1에통화를건사람이공공안전응답담당 (Public Safety Answering Points, PSAPs) 에게음성통화뿐만아니라문자및영상이미지를포함한데이터를보낼수있도록하고있다. PS-LTE 구축을정부와민간사업자간협력추진코자하였으나, 아래와같이구축비용, 커버리지, Priority Access, UPS 등의문제가해결이필요한상황이다. FirstNet는전국망으로구축될무선통신망의배치및운용을관리하게되며미국통신정보관리청 (NTIA) 내에설치되어독립된권한을갖는다. FirstNet 역할은연방, 주정

240 부, 부족, 지역의공공안전기관, 미국국립표준기술연구소 (NIST), 연방통신위원회 (FCC), 공공안전자문위원회와협의하여공공안전광대역망 (PSBN) 의설계, 구축, 배치, 운용에필요한모든조치를취한다. 망정책결정및기술적으로향상된공공안전망의단일ㆍ전국적아키텍처개발 경쟁적인제안서요청서발행, 망구축및운영에대한수주된계약들의감독 기존의상용무선인프라를활용, 상용망공급자와적절한로밍협약을통한지속가능한비즈니스모델개발 망설치단계마다주요저인구밀도지역의마일스톤요구 사이버공격으로부터의보호를포함한망안전, 보안, 생존력확보 연방, 주정부, 부족및지역공공안전기관과협의 무선 배치및관리의효율적인실행V. 2 (2012) 2) 영국영국에서는재난대응기관이개별적으로무선통신망을구축ㆍ운영함에따른예산낭비 ( 중복투자 ) 및상호운용성문제를해결하기위하여공공안전무선통신망프로젝트의추진을결정하였다. 이에대한후속조치로서영국경찰및사법기구를지원하는준정부기관인 PITO(Police Information Technology Organization) 에의해 TETRA기술을적용한재난안전통신망 (Airwave 서비스 ) 프로젝트가추진되었다. < 표 Ⅱ-28> 영국 TETRA 주요이용현황 (`09 년 12 월기준 ) 운영주체주요사용기관사용대수용도 mmo2 경찰, 소방, 구급, 군등 250,000 통합재난업무용 영국의재난안전통신망은 `93년부터광범위한가능성조사가시작되어 1996년입찰절차가추진되고 2000년 2월에계약이체결되었다. 2000년 8월부터 TETRA 시스템을설치하여시범서비스를시작하였으며 2001년 9월본사업을통해전국규모의재난안전무선통신망구축을추진하여 2005년말에망구축사업이완료되었다. 사업비는 19년간망임대비용 ( 구축ㆍ운영ㆍ유지보수포함 ) 25억파운드, 단말기구입비 15억파운드로총 40억파운드규모이다. 영국의이동통신서비스업체인 mmo2' 는사업시행자가시설을소유하며, 운영기간만료시국가등에그시설을기부하는민간투자형태의 BOT(Build Own Transfer) 로망시스템을구축하고이용기관을대상으로무선통신서비스를제공하고있다. 사용요금은각이용기관별기본

241 및부가서비스의선택사항에따라차등요금을징수하고있다. 영국에서재난안전통신망을이용하기위해서는먼저 Sharers List 에포함되어야한 다. Sharers List 는재난안전통신망이용기관별우선순위를차등한가입절차이다. 영 국의재난안전통신망은비상서비스용으로할당된스펙트럼을사용하기때문에 Sharers List 에속한특정한사용자그룹에만서비스를제공하고있으며경찰을중심 으로소방, 구급ㆍ응급, 군등의기관이주로이용하고있다. 영국에서재난안전통신망의초기기본계획은영국전체를다섯개의권역으로나누 어서두개의인프라를구축하는형태로 모토롤라 와 카시디안 시스템을권역별로 설치해서각각의권역을 ISI 를통해서로연동시킬계획이었다. 즉초기기본계획을 수립할때에는 ISI 를통해두개의이기종제조사간시스템을완벽하게연동할수있 다는의지를가지고계획한것이다. 그러나실제교환설비와기지국간에인터페이스 부분이 TETRA 표준규격에포함되어있지않을뿐만아니라, 제조사들이자사의지적 재산권침해등을들어 ISI 실현에필요한인터페이스공개도소극적이었다. 이로인 해영국정부는이기종제조사의시스템간연동이현실상어려운상황에서권역별로두개의시스템을도입한다는것은구축비용에도문제가있고 ISI 관련표준화도완전하게확립되지않다는것을인지하게되었다. 이러한이유로영국정부는이기종시스템에대한도입을포기하고, 단일제조사시스템의통신망으로계획을수정하여최종적으로 모토로라 시스템을선택하였다. 영국내무부는 2016년 Airwave와의계약만료후, LTE 기반 Emergency Services Network(ESN) 로대체할계획을갖고, 사업자선정중이다. < 그림 Ⅱ-4> 영국의 Airwave 승인절차

3. 경쟁력수준및문제점 2013 년한국네트워크산업협회에서국내네트워크장비및시스템제조산업을대상 으로한조사결과를바탕으로우리나라업체의경쟁력수준을진단한결과다음과같다. 가. 경쟁력수준 1) 가격경쟁력국내네트워크기업들의외국경쟁기업대비장비및솔루션의가격경쟁력을조사한결과전체의 55.

242 3. 경쟁력수준및문제점 2013 년한국네트워크산업협회에서국내네트워크장비및시스템제조산업을대상 으로한조사결과를바탕으로우리나라업체의경쟁력수준을진단한결과다음과같다. 가. 경쟁력수준 1) 가격경쟁력국내네트워크기업들의외국경쟁기업대비장비및솔루션의가격경쟁력을조사한결과전체의 55.9% 가양호한수준이상으로응답하였으며, 상대적으로취약하다고응답한기업은전체의 5.9% 수준이다. < 외국경쟁기업대비가격경쟁력 (N=68) > 2) 기술경쟁력국내네트워크기업들의외국경쟁기업대비장비및솔루션의기술경쟁력을조사한결과전체의 58.8% 가양호한수준이상으로응답하였으며, 상대적으로취약하다고응답한기업은전체의 7.4% 수준이다.

243 < 외국경쟁기업대비기술력경쟁력 (N=68) > 3) 품질경쟁력국내네트워크기업들의외국경쟁기업대비장비및솔루션의품질경쟁력을조사한결과전체의 63.2% 가양호한수준이상으로응답하였으며, 상대적으로취약하다고응답한기업은전체의 4.4% 수준이다. < 외국경쟁기업대비품질경쟁력 (N=68) > 4) 브랜드인지도국내네트워크기업들의외국경쟁기업대비장비및솔루션의브랜드인지도경쟁력을조사한결과전체의 25% 가양호한수준이상으로응답하였으며, 상대적으로취약하다고응답한기업은전체의 32.4% 이다. 아직까지국내네트워크장비및솔루션의브랜드인지도는외국경쟁기업에비해낮은수준으로나타났다.

244 < 외국경쟁기업대비브랜드인지도 (N=68) > 나. 문제점 1) 산업취약성국내네트워크장비산업의취약요인에대해조사한결과기업들은기술력부족을가장많이응답한것으로나타났다. 많은기업들이기술개발에어려움을느끼고있는것으로확인되었으며, 기술력부족다음으로는기술개발인력부족, 원천기술부재, 기술표준의부재, 제품의가격경쟁력확보의어려움, 낮은기업인지도, 기술개발자금부족, 유통망확보어려움등의순으로나타났다. < 국내네트워크장비산업의취약요인 (N=68, 복수응답 ) > 2) 경영애로요인 국내네트워크기업들을대상으로네트워크산업경영애로요인에대해조사한결과

245 경쟁심화가 50.0% 로가장많이응답하였다. 경쟁심화다음으로는불확실한경제상황 26.5%, 인력난및인건비상승 22.1%, 통신사업자시장판매부진 17.6%, 일반시장판매부진 16.2%, 공공시장판매부진 11.8%, 자금부족 11.8%, 수출부진 10.3% 등의순으로나타났다. < 네트워크산업경영애로요인 (N=68, 복수응답 ) > 국내네트워크기업들을대상으로경영개선을위한우선추진과제에대해조사한결과신제품및신기술개발이 67.6% 로가장많이응답하였다. 신제품및신기술개발다음으로는국내마케팅및판로개척강화 36.8%, 해외시장으로진출 25.0%, 타분야로의주력업종전환 10.3%, 정부지원 R&D사업참여 10.3%, 투자유치및자금조달 8.8% 등의순으로나타났다. < 네트워크산업경영개선우선추진과제 (N=68, 복수응답 ) >

246 국내네트워크기업들을대상으로 3년이내영향력이가장클것으로생각하는네트워크장비산업에대해조사한결과이동통신장비가 23.5% 로가장많이응답한것으로나타났다. 이동통신장비다음으로는보안어플라이언스장비 16.2%, 전송장비 11.8%, 네트워크서비스및운영관리 11.8%, 무선AP 5.9%, FTTH장비 2.9%, 일반가입자용단말 1.5%, VoIP용장비 1.5% 등의순으로나타났다. < 3 년이내영향력네트워크장비산업 (N=68, 복수응답 ) > 3) 무선통신이용상의문제점첫째, 재난대응기관들이 VHF, UHF, TRS 등주파수대역과통신방식이달라상호통신이어려우며, 신속하고체계적인협력대응이어렵다. 둘째, VHF/UHF 무전기용으로할당된 2.8MHz대역폭을 1,700여개공공기관이사용중으로충분한채널확보가곤란하여운영이불편하다. TRS도음성통신위주로운영중으로데이터통신이거의불가능하다. 향후재난발생초기단계 (Golden Time) 에신속한대응에필요한사진, 영상등멀티미디어이용이가능한통신방식으로전환이필요하다. 셋째, 통합지휘무선통신망구축사업추진이후, 통신망투자가보류되어장비및시스템이노후화되어교체시기가도래하고있다. 기존노후장비를통신방식변경없이교체하면, 차기교체시기까지멀티미디어서비스이용이불가능하거나멀티미디어서비스이용을위한다른대체통신방식을운영하여야한다. 이로써, 안전망은지금상용이동통신망에서널리쓰이고있는 LTE 기술방식에재난안전요구사항을수용하는기능을갖고있는 PS-LTE 방식을적용하기로결정되었다.

247 < 그림 Ⅱ-5> 국내재난안전무선통신의구조 VHF/146~174MHz 기차철도 TRS/370MHz 소방 119 TRS/800MHz 경찰 112 상호통신불가 AM&FM/VHF&UHF 육군해군공군 VHF/124MHz 산림청 UHF/463MHz 응급의료기관 4. 향후과제 우리나라는아직계획수립단계이지만 2017년까지국가재난안전통신망 ( 이하 안전망 으로간략히칭한다.) 구축을추진중이다. 안전망는 PS-LTE 기술을적용하여구축할예정이므로, 아직장비시장이형성되지않은개척분야이다. 현재까지추정된투자규모는 2017년까지대략 5천억원 ~1조원정도가될것으로예측되고있다. 지금까지안전망은 TETRA, iden 등해외기술위주로구축되었고. 국산화가미흡한분야였다. 그러나 LTE 기반의안전망구축은국내네트워크산업이관심을둘수있는시장으로보인다. 전세계안전망시장은 2012년 182억불에서 2016년에 242억불로연평균 7.28% 성장하는것으로예측 ( 출처 : TechNavio Analysis) 되고있다. 미국, 캐나다, 영국, 독일등해외주요국도안전망을 LTE를기반으로전환하는것을고려하면시장규모는예측보다클수있다. 이처럼새롭게형성되는네트워크수요에적극참여하여경쟁력을갖추는것이우리산업을위한시급한과제라생각한다. 가. 차세대재난안전통신망구축 1) 미션주요정보및멀티미디어정보의원활한소통이가능한통신망구축재난현장에서원활한구조작업이이루어질수있도록미션크리티컬한음성정보전달및데이터, 사진, 영상등멀티미디어정보를원활히소통가능한통신망이다. 즉, 궁극적으로 VHF/UHF, TRS 통신기능을대체하면서멀티미디어소통이가능해야한다.

2) 지휘본부에서구조현장까지소통이가능한통신망구축 재난안전지휘체계를운영하는기본통신인프라로이용자 ( 기관 ) 간다자간상호통신 이가능해야한다. 3) 보안성과생존성갖춘통신망구축 국민생명과안전을지키기위하여, 통신보안유지및대규모재난등최악의상 황에서도통신기능을유지할수있도록비상통신기능을갖추어야한다. < 그림 Ⅱ-6> 목표시스템개념도 1 나.

248 2) 지휘본부에서구조현장까지소통이가능한통신망구축 재난안전지휘체계를운영하는기본통신인프라로이용자 ( 기관 ) 간다자간상호통신 이가능해야한다. 3) 보안성과생존성갖춘통신망구축 국민생명과안전을지키기위하여, 통신보안유지및대규모재난등최악의상 황에서도통신기능을유지할수있도록비상통신기능을갖추어야한다. < 그림 Ⅱ-6> 목표시스템개념도 1 나. 정보공유및 R & D 지원 공공부문과정부는불확실한시장정보를산업이준비할수있도록공개운영하고, 산업체의의견을수렴하여상호도움이될수있도록운영하는것이바람직하다고생각한다. 수요자및공급자가참여하는포럼을구성하여열린정보교환이될수있도록하는것은좋은방법이다. PS-LTE 관련단말기개발, 미션-크리티컬 PTT 운용기술, 재난상황시단독기지국운영을위한마이크로 EPC 등필요기술에대해 R&D 과제를지원하여, 국산개발을확대하는것도좋은방법이다. 국내개발제품이가격경쟁력을갖고, 해외시장개척도기대해볼수있기때문이다.

249 < 그림 Ⅱ-6> 목표시스템개념도 2 다. 시험인증지원 시험인증기관을두어, 적정기능및성능규격을공시하고, 시험에합격한기술및장비가글로벌장비에비해차별받지않도록하는것도좋은방법이다. 기술경쟁력과가격경쟁력을갖춘장비가역차별을받아공급기회를얻지못하는것은종종보는현실이다. 시험인증기관은기능및성능시험결과에대해수요자에게책임질수있을정도의기술수준을갖추어야할것이다. 시험인증기관은국내기술의해외시장개척교두보가될수있다. 선도적으로추진하고있는사업에대해해외에서관심을갖고방문할때이를홍보할수있기때문이다.

250 제 3 절 IT 시스템 (CCTV, 감시카메라, 지문인식, 사물인터넷등 ) 1. 우리나라시장현황과기술개발동향 2. 세계시장추이와기술개발동향 3. 경쟁력수준및문제점 4. 향후과제 제 4 절핵심부품 ( 센서등 ) 1. 우리나라시장현황과기술개발동향 2. 세계시장추이와기술개발동향 3. 경쟁력수준및문제점 4. 향후과제

251 제3장 우리나라 안전산업 활성화 방안 1. 국내안전산업의문제점과애로요인 가. 우리나라시장현황과수급구조 - 4대분야에대한우리나라시장현황종합 - 수급구조파악 나. 문제점과애로요인 - 4 대분야에대한문제점및애로요인종합 2. 국내안전산업비전 안전산업의미래비전은 국민이안전한나라 로설정하였는데, 각종재난ㆍ안전사고발생을예방하여 안전선진국 으로의진입을목표로하였고, 국가안전대진단과제반취약요인개선을전제로 3대재난사고사상자수를 OECD 평균수준까지감소시키겠다는목표를설정하였다. 안전산업의신성장동력화및창조산업영역으로의확대를지향하고, 안전산업분야에대한투자규모등이정부의구상대로진행되면서관련기업들의신산업화도촉진될경우, 국내안전산업의시장규모는현재 GDP의 0.4% 수준에서 1% 수준까지커질것으로예상된다. 산업연관표의 403 세세분류표가운데안전산업에포함될수있는분야를선정, 산업연구원이분석한협의의개념으로보더라도안전산업분야의총생산유발효과는오는 2017년 30조원이상으로전망되며, 안전대진단및안전산업관련일자리창출효과도약17만명에이를것으로보인다. 다만이러한비전과목표실현을위해서는범부처차원의노력과국민들의안전에대한의식개혁등이전제되어야함은물론이다.

252 3. 안전산업활성화방안 현재우리나라의안전산업은높아진국민들의욕구를산업발전의기회로활용하기에는상당히취약한실정이다. 공공 SOC투자는유지관리분야의지출이미흡하고, 민간수요는정체되어있으며, 투자부족으로인해기술수준이낮고, 전문인력도부족한상황이다. 국내안전산업의취약성과산업의특성을감안할때선도적공공투자와제도개선으로시장을형성하고전략적관점에서산업을육성하는것이바람직하다. 이러한관점에서마련된안전산업의육성과제를보면, 우선시장형성촉진을위한공공투자와민간의참여확대, 글로벌수준의제도선진화및법적책임강화요구등이포함되어있다. 공급측면에서의산업역량강화를위해서는연구개발투자확대와인력양성, 안전신상품, 서비스및시스템개발과해외진출지원, 그리고금융ㆍ보험활성화등 5개과제가제시되었다. 주요과제를대책중심으로보면, 선도적공공투자의경우안전투자예산규모를크게확대하되대진단결과를최우선반영하고신규투자보다는유지ㆍ보수에집중토록한점이두드러진다. 학교, 양로원등사회ㆍ생활기반시설물에우선투자하는것도매우중요한데안전에문제가있는것으로확인된학교시설의조속한보수ㆍ보강차원에서 30년이경과된 300여개이상의학교건물에대한시설투자가시급한것으로판단하였다. 민간투자유도를위해서는기존시설물의경우 RTO/RTL방식의민간자본참여를유도하고, 안전관련진단ㆍ교육등서비스분야에대한민간기업들의적극적인참여도강조되고있다. 다음으로제도의선진화와법적책임강화관점에서안전기준을글로벌기준에맞추되점진적인도입으로기업들의수용성을높이며, 안전등급제의기준확대와공시의무화를통해소비자들의선택권을강화하고, 안전기술인증절차의간소화및운용상의개선필요성이제시된점도주목할만하다. 분무식스프링클러의경우충분한기술력을갖추고있음에도불구하고, 국내에서제품화를하지못하고오히려유럽에서해외진출에성공한사례는시사하는바가크다. 또한투척식소화기는인증지연에따라큰돈이투자된사업을포기한사례로서동제도운영의개선필요성을암시하고있다. 투척식소화기는무겁지않아노년층도쉽게쓸수있는데개발에성공한국산제품대신일본제품이수입판매되게된점은제대로짚고넘어가야할사안이다. 안전관련법규의실행력제고와징벌적손해배상제도도입도적극적인검토가필요한상황이다. 안전관련법ㆍ제도의준수를위한비용보다미이행에따른범칙금과손해배상액이과소한현실은개선되어야하기때문이다. 안전산업부문의연구개발과관련해서는, 안전R&D의지원규모가소규모 / 단기과제중심이고체계적인분류시스템도갖추어져있지않아이에대한개선의필요성이제시되었다. 전체예산대비안전R&D의비중을확대하고, 센서나, ICT융합등핵심기술

253 에대한투자확대, 그리고별도의기술산업분류체계마련을통해국가R&D사업기획및관리에활용될수있도록하는것이중요하다. 전문인력양성및교육강화역시중요한과제이다. 국가안전대진단의실효성제고관점에서그리고정부의일자리사업과연계하여장단기인력양성방안을마련하고, 유지관리기능사, 유지관리사등국가기술자격의신설검토도필요하다고하겠다. 그리고무엇보다도초중학생때부터안전교육의강화및대국민안전교육내실화를병행하는것이시급한것으로판단된다. 안전신상품, 서비스그리고시스템개발을촉진하기위해서는안전제품공공기관의우선구매를확대하고, 중소기업지원형종합 안전랜드 설치와경제협력사업등을통한개도국진출도안전산업의신산업화관점에서제시되었다. 대ㆍ중소, 민관파트너십강화차원에서는공동기술개발사업확대를위한 안전투자펀드 의우선적지원과대기업참여가제한된분야는대ㆍ중소협력을적극권장하는방안등이포함되었다.

254

255 안전관련종합정책연구 성과토론회 02 S e ssio n 토론

256

257 1 토론 민간위임 위탁안전점검실태분석및개선방안 양성호 국무조정실안전정책과과장

258

259 민간위임위탁안전점검실태분석및개선방안 국무조정실안전정책과, 양성호 1. 협동연구작업범위와내용 ㅇ안전관련, 민간위임위탁업무현황에대한대표성문제 - 분석대상이된 31건의경우전수조사를토대로한것이아닌만큼전체적인전반적인민간위임위탁현황으로간주하기는다소곤란 - 다만, 세월호관련문제가선박운항관리, 유원시설관리등최근이슈가된업무는포함하여분석하고있음 - 향후안전관련위임위탁에대한문제점도출및유형별개선방안마련을위해서는전수조사가선행되어야함 ㅇ개선방안에대한구체성문제 - 보고서의경우개별적업무에대한실태등에대한분석은충실하나그에따른문제점에대한개선방안에대해서는다소일반적인측면 - 개별위임위탁업무에대한특성 - 민간업무로서의적정성 ( 공공성 ), 사후평가의실효성 ( 책임성 ) - 을감안한현행체계에대한개선방안마련이필요 2. 지정위탁방식에경쟁성도입문제 ㅇ특정단체등에대한독점지정방식을철폐하고경쟁요소를도입하는경우업무의실효성및수탁업체의도덕적해이등을방지하는측면 ㅇ다만, 이는본래의민간위탁의취지에는부합하나안전관련민간위탁에는신중한접근이필요 - 통상민간위탁의경우 국민의권리 의무와직접관계되지않는사무 인경우여야하며, - 안전관련사안은국민의안위와직결되는부분인만큼, 경쟁요소도입에는안전규제등과마찬가지로신중해야할필요 * LPG 시설에대한민간점검, 일정규모이상의소방시설에대한민간소방점검의경우향후추가계약을의식, 점검이부실로이어지는사례ㅇ위탁업무의공정성담보를위해서는경쟁보다는모니터링강화측면에서접근필요

260

261 2 토론 재난안전관리분야별현장종사자의직업능력강화방안 김영희 한국방재협회인적자원개발실실장

262

263 재난안전관리분야별현장종사자들의 직업능력강화방안 한국방재협회인적자원개발실, 김영희 1. 재난안전관련사각지대에있는직무분야의자격신설 세월호침몰사고이전인, 2007년부터소방방재청의위탁을받아한국방재협회에서는방재안전대책수립대행자인증제도를도입하여현재까지 60회교육실시, 2,626명 1) 의교육수료생을배출하고현재도운영중임 방재안전대책대행자 : 사전재해영향성검토등방재관리대책에관한업무를전문적으로대행하기위하여제38조제2항에따라소방방재청장에게등록한자 직무분야의자격제도신설문제는관련분야종사자의수와시장규모도중요한부분을차지하는데, 방재산업시장규모가커지고있는현시점에방재산업활성화를위해방재분야고유의자격제도도입은절실한시점임 반면, 금년초박근혜정부의최대역점정책은 손톱및가시뽑기 로대표되는각종규제개혁이었음. 또한해당산업분야의관련기준이나지침은모두기업의성장을가로막는불필요한규제로분류되어개혁의대상이었음. 재난안전분야도예외는아니어서관련기준이나지침의제정은불가능한분위기였으며, 자격제도의신설역시불필요한규제로인식되어사실상불가능한상태였음 4.16일세월호침몰사고이후, 안전관련기준의필요성이국민적인공감대를형성하면서, 재난안전분야기준은반드시필요하고오히려강화되어야한다는정책환경이다시조성되어아주긍정적으로생각함 그러나제시된자격신설에있어서직무분석등을거쳐객관성과사회적합의를이끌어내는것이무엇보다중요함. 재난안전관리는어느한분야의지식과기술로는최적의솔루션을제시할수없기때문에다양한분야의전문지식과기술이융합되어관리할수있는역량이무엇보다중요함. 미국재난관리사 (CEM) : 예방, 대비, 대응, 복구단계의종합적인재난관리프로그램효율적으로운영할수있는지식, 기술, 능력보유 - 안전분야자격제도는전기, 가스, 산업등분야별특수성에맞추어제도화되어있음. 본연구에서제시한건설안전전문가, 화재 / 폭발물전문가, 건축물붕괴전문가등은기존의건설안전기술사, 건축구조기술사등과직무분석에서차이점이없는데도불구하고또신설자격제도로제시하는것은기존자격제도를더세세하게분류하는것 1) 월현재소방방재청대행자로등록된전문인력현황

264 으로자격제도의통합흐름과재난관리역량과상치됨. 또어린이놀이터시설검사 원 교육강사, 수학여행안전강사등은 학교안전 전문분야로통합, 검토필요함 2. 재난안전관련종사인력의다층적관리 그동안재난안전분야의직무가제대로파악이되지못하여수준별, 전문적직무교육이제대로이루어지지못하여왔음. 소방방재청에서는국민안전처출범에즈음하여 국민보호를위한재난대비교육훈련법 을제정, 재난안전교육및훈련강화등을골자로다양한분야별, 수준별역량에대한 GAP 조정을위한평가등전문인력양성교육제도마련추진중임 무엇보다다층적관리를위해서는 재난관리 분야의교육과정이대학학부에조차없다는교육인프라의취약성을개선하는것이실제로시급한것으로지적해야될것임 3. 산업안전을관리하기위한사업장인증제도도입 산업재해로인한경제적손실은 182만사업장에서 19조2천억원 (2012, 고용노동부 ), 2014년 1/4분기산업재해로인한사망은 500여명, 이중중소기업사업장에서 80% 차지함. 따라서산업안전관리하기위한인증제도도입은적절함 인증제도가보다현장에서효과적으로정착하기위해서는소방방재청에서추진하고있는기업재해경감활동제도 2) 와연계된제도도입필요함 ( 재해경감을위한기업의자율활동지원에관한법률 ) 기업재해경감활동 ( 업무연속성 ) 은기업및조직의구성원으로서위기에대한대비와대응방안준비를위해어떤사항을고려해야하고, 어떤대응절차를준비해야하는지 기업재난관리표준 에서담고있음. 4. 국가자격및교육훈련에있어윤리의식부분강화 재난안전관리분야의자격과교육훈련은무엇보다도국민의생명과재산과긴밀한업무가주된대상이므로현장중심의활동을위한직업윤리의식을강화해야함. 특히, 자격증취득하기위한선행요건과취득후지속적인보수교육및훈련까지고려하여국가자격제도를설계해야함 미국재난관리사 (CEM) 자격증을취득하기위해서는최소 3년이상의재난관리경력, 전문가의추천, 최소 4년이상의행정학 공학 이학학사학위, 100시간의재난관리업무훈련과 100시간이상의일반관리훈련교육, 주당 6시간이상의재난관리현직실무, 종합재난관리학업계획서, 소속기관의회원증, 논문발표등을포함한전문직업인으로서활동, 종합적인재난관리에세이시험통과, 4지선다형 100문제시험통과등 2) 기업의사업연속성을확보하기위해자율적으로재해경감활동계획을수립한기업에대해국가가기업재난관리표준에따라평가하여재해경감우수기업을인증하는제도임

265 3 토론 안전산업국내외시장분석및향후과제 이영환 한국건설산업연구원건설관리연구실연구위원

266

267 안전산업국내외시장분석및향후과제 한국건설산업연구원건설관리연구실, 이영환 과제의의의및적정성 국민안전대진단과안전산업육성방안 의이론적및전략적토대제공 안전산업의정의, 산업특성및문제점진단, 주요부문별국내외시장과문제점분석, 안전산업의비전과활성화방안을제시 특히, 재난안전로봇ㆍ통신장비ㆍIT시스템ㆍ핵심부품등의 4개산업부문별로국내및해외기술개발동향분석, 경쟁력수준및문제점진단, 등을통해향후과제를발굴 따라서, 안전산업의이론적토대를제공하고, 안전산업의전략적발전방향을제시하는등시기적절한과제이고, 제시된연구분석내용과향후과제도적정함. 안전산업의정의및실태조사 안전산업의정의 수요에대응하여 6개분야로안전산업을분류하고, 이를안전사건의전개되는 3개의단계 ( 예방및대비ㆍ대응ㆍ복구 ) 와의매트릭스구조의수요시장으로정의한것은안전산업의특성을반영한매우적절한제안 안전산업의문제점을분석하고, 이에대한대응방안으로공공수요 ( 국가 ) 가첨단기술수준으로요구하고, 민간부문이각종안전수요와시장구조를총망라한종합서비스를제공하는접근방법은매우효율적인제안 안전산업의수요시장정의와발전전략접근방법 수요에대응하여 6개분야로안전산업을분류하고, 이를안전사건의전개되는 3개의단계 ( 예방및대비ㆍ대응ㆍ복구 ) 와의매트릭스구조의수요시장으로정의한것은안전산업의특성을반영한매우적절한제안 안전산업의문제점을분석하고, 이에대한대응방안으로공공수요 ( 국가 ) 가첨단기술수준으로요구하고, 민간부문이각종안전수요와시장구조를총망라한종합서비스를제공하는접근방법은매우효율적인제안 국내안전시장실태파악및시사점 상기에서정의한매트릭스구조의수요시장정의방법론을적용, 한국표준산업분류 (KSIC) 를기준으로안전산업관련제품에서중복수요에의한품목을제

268 거하는방식을활용하고, 전문가의검토의견을반영 현시점에서는타당한방안 제시된안전산업수준향상방향도적정함 : 국산화전략에의한낮은기술수준의제품강권 장기목표수립에의한고부가가치제품기술에대한 R&D 투자를통한제품수준향상 국내및해외수요확보 4 개부문의분석및향후과제 재난안전로봇시장 국내원자력발전소 ( 원전 ) 의설계수명연수 (40년) 를고려한원전해체시장에서로봇수요이외에, 60년으로계속운전 ( 장수명화 ) 하고있는미국원전시장의현황을고려 국내원전장수명화로인한유지관리시장에서의로봇활용도고려해야하며, 이를신규원전건설-운영시장에서도세일즈포인트 (Sales Point) 로활용이가능함. 산업복합 (Cross-Industry) 프로젝트발굴및로드맵개발제안 일본정부는로봇, 센서, ICT 등을활용한시설물점검및보수를 2020년까지일본인프라의 20%( 노후인프라포함 ) 까지적용하는것을목표로하고, 이를바탕으로세계인프라노후화대책분야에서선두주자로부상할계획을수립하고추진 국민안전대진단과안전산업육성방안 과연계한범정부차원의전략및실천과제수립을제안 프로젝트선정기준 : 해외기술개발추이와합치, 공공선도투자, 연관산업의높은참여비율, 기술개발소요시간및예산규모, 국내 Test-bed 가능, Korea 선단식 해외수출가능성등 일본의사례처럼 ICT 기반시설물모니터링적용의정량적인목표를설정하고, 동시에관련장비및소프트웨어의수입대체계획과공적개발원조 (ODA, Official Devel- opment Assistance) 를활용한개도국건설 운영시장의진입및선진국시장의진출계획도마련 UAE 원전수출의성공사례처럼, 센서기반철도모니터링시스템 을개발하여국내운영실적을만들고, 이를 KTX 수출의 세일즈포인트 (Sales Point) 로활용

269 안전관련종합정책연구 성과토론회 03 S e ssio n 안전문화 재난발생시취약계층사회보장대책 기술사회시스템의회복탄력성향상을위한기술영향평가개선방안 안전부담 비용수용문화확산방안연구 국민안전의식실태분석및안전문화기반조성방안

270

271 1 발표 재난발생시취약계층사회보장대책 강신욱 한국보건사회연구원사회정책연구본부연구위원

272

273 요약 재난피해의지속성과파급효과, 피해지원의신속성을고려하여피해가구 ( 개인 ) 대상직접지원을확대할필요 현행사회보험및공공부조제도의수급요건가운데재난피해에대한별도의자격요건과지원기준을마련 재난피해집단에대한차별화된사회서비스를확대하고장기적, 지속적으로서비스제공 재난피해가구의실태및욕구파악을위해미시자료축적이시급 연구의목적 ㅇ재난발생시취약계층을위한정책적지원가운데사회보장정책이담당할내용과그발전방향을탐구 논의의범위 ㅇ재난이란 재난및안전관리기본법 상의자연재난및사회재난을포괄ㅇ사회보장제도란사회적위험에대비한전통적제도인사회보험과공공부조제도를의미하나, 재난대책의특성상사회서비스까지확대하여논의ㅇ취약계층은인구사회학적기준과재산기준에따라사전적으로정의되는것이아니라재난피해를입은집단을의미

274 재난피해및대책의특성 ㅇ재난피해의규모는적지않음에도불구하고이에대비한별도의사회보장제도가존재하지는않음 - 자연재난발생빈도및피해규모가변동성이큼으로인해사회보험의대상이되지못함 - 사회적재난은재난발생과피해보상의주체가존재하는경우가다수여서사회보장의대상이되지못함 - 재난피해는빈곤화의한원인으로간주되어별도의공공부조제도가형성되지않음ㅇ그러나재난피해의특성을고려할때추가적대책마련이필요 - 재난피해는비취약계층에게도갑자기발생하며피해규모가큰만큼조기대응이필요 - 재난피해의파급효과가장기적이고지속적 - 재산피해와신체적피해이외에무형의정신적피해가큼 재난피해지원제도의발전방향 ㅇ현행재난피해지원은시설복구중심이며, 피해가구에대한지원도일회적구호중심 - 피해가구에대한직접지원, 빈곤화방지와정상적사회활동으로의복귀를목적으로한지원으로전환필요 - 장기적으로는현행재난지원금과통합운영ㅇ현금지원의경우현행긴급복지지원제도상에서재해피해가구에대한별도의지원조건을두는방안필요ㅇ사회보험료감면폭과기간을확대 - 재난피해및복구로인한실직에대해실업급여적용및기간연장검토

275 ㅇ현금이나현물지원의변화및확대에비해사회서비스의확대는더욱적극적으로이루어져야함 재난후정신건강문제에대한이해 ㅇ재난을겪은피해자및유가족등은외상후스트레스장애 (PTSD), 우울, 불안, 수면장애등다양한정신건강문제를호소하고있음ㅇ그러나재난후발생하는정신건강문제에대한국내의고민은미흡한실정 한국의대응현황 ㅇ최근세월호침몰사건이후, 경기도ㆍ안산시통합재난심리지원단및국내첫국립 PTSD 전문기관인안산온마음센터안산정 ( 신건강트라우마센터 ) 를설립하여운영ㅇ 2008년부터소방방재청산하에특별재난지역등을대상으로재난심리상담정보센터를지정하여운영ㅇ보건복지부산하에지자체별로정신건강증진센터들이운영중이나, 재난심리지원과관련된전문성을갖추고있지못하며, 전문인력역시부족한실정 미국과일본의대응체계 ㅇ미국의대응체계는국가보훈처에서주관하는전쟁참전군인을대상으로하는사업, 연방재난관리청이예산을지원하여서비스가제공되는체계, 마지막으로지역사회주도로이루어지는체계로구분

276 ㅇ일본은중앙정부에서지자체에이르기까지재난후발생되는정신건강문제에대한대응을위한각자의역할이설정되어있으며, 각체계에서는실질적인심리상담서비스제공에서부터연구및정책개발에이르는역할을수행 시사점 ㅇ첫째, 한국은재난후발생되는정신건강문제에대한위기개입프로그램이부족하며, 일정기간을설정하여초기대응을하는방법모색이필요ㅇ둘째, 한국의경우재난후즉시투입되어이루어져야하는위기상담및위기개입체계가구축되어있지못한실정 - 위기상담및위기개입을위한체계를구성하고, 이를시군구단위의정신건강증진센터로연계하는체계구축필요ㅇ셋째, 재난후대응을위한컨트롤타워부재 - 미국과같이예산지원과서비스제공체계를달리가져갈것인지, 일본처럼재난후트라우마발생에대한통합적인접근을하는국립재난정신건강정보센터와같은국립트라우마센터를설립하여운영할것인지에대한고민필요ㅇ그외에도정신건강문제대응을위한제도개선, 부처간연계구축, 사전예방및사후개입프로그램개발, 운영이필요

277 제1장재난발생시취약계층사회보장대책연구 제 1 절서론 재난은직접적피해로인해개인의삶의물적기반을파괴함은물론이고그복구과정에서경제적, 사회적비용을초래함으로써정상적인사회적활동을위협할수있다. 따라서재난의피해를사전에예방하고, 피해를복구하려는사회적노력은우리사회에서도지속적으로이루어져왔다. 하지만이러한노력과는별개로재난은끊임없이발생하고있다. 대형자연재해의피해를반복적으로입는것도문제이지만, 크고작은사회적재난이발생하면서사회적으로적지않은충격을주고있다. 최근들어, 이러한사회적재난의파급효과가전체사회로미치고있는것을볼때재난에대한충격에적절히대비하고그비용을적절히통제하는것은개인의생활을보호하는것은물론사회적통합을제고하는데있어서도매우중요한과제라고할수있다. 재난피해가미치는직, 간접영향의크기와그범위를고려한다면재난대책에는다양한분야의정책이포함되어있어야할것이다. 하지만재난대책과관련된기존의연구들은주로재난의예방및대처와관련된정부조직구조, 기술체계등의문제에집중되어왔던경향이강하다. 그러나재난의궁극적피해당사자가인간이고직접적영향은개인의삶의변화를통해나타난다는점, 그리고재난의피해로부터삶을복원하는작용은가구내에서부터시작될수밖에없다는점을고려할때, 개인및가구가입은피해에주목하여이들을지원하고정상적으로삶으로복귀시키기위한정책적접근이매우중요하다고할것이다. 그가운데에서도재난에따른위험으로부터사회구성원개개인의기본적삶을보호하고경제활동을지속시키기위한사회보장제도의역할은핵심적위치를차지한다고볼수있다. 이연구는재난이발생한경우에취약계층을위한정책적지원가운데사회보장정책이담당할내용은무엇이고그발전방향은어떠해야하는지를탐구하는것을목적으로한다. 이글은크게두부분으로구성되어있다. 재난피해및피해자는주로복

278 구와구호의대상으로인식되어왔다. 재난피해가사회보장의관점에서이해되지못한이유는무엇이며, 그럼에도불구하고사회보장대책이필요한이유가무엇인지, 그리고그대체적인방향을무엇인지를설명하는것이첫번째부분이다. 두번째부분에서는재난피해자들에게상대적으로취약한사회서비스부분이라는점에주목하여, 그가운데대표적영역인정신건강서비스정책이어떻게발전되어나가야할지를제시할것이다. 1) 제 2 절재난과사회보장제도 1. 재난및사회보장관련개념 이절에서는본연구의주제와관련된세개념에대해그범위를규정하고자한다. 즉본연구의대상이되는재난은무엇을의미하며, 사회보장대책의범위는어디까지를포함할것인지, 그리고취약계층이란어떻게규정되는지를설명하고자한다. 가. 재난의의미 재난에대한사전적의미는 뜻하지않게생긴불행한변고 로다소추상적으로이해되지만, 본연구는일차적으로관련법령에서정의하는재난의개념과구분을따르고자한다. 재난및안전관리기본법 ( 개정, 시행 ) 에따르면재난이란국민의생명, 신체, 재산과국가에피해를줄수있는것을말하며 (3조 1항 ) 크게자연재난과사회적재난으로구분된다. 자연재난과사회적재난의구체적규정은다음과같다. 1) 이발표문은한국보건사회연구원이수행중인연구 재난발생시취약계층사회보장대책 의내용가운데일부를요약한것임. 본발표문에포함되지않은내용을포함한연구의전체내용은 2014 년 12 월발간예정인동제목의보고서를참고하기바란다.

279 자연재난 : 태풍, 홍수, 호우, 강풍, 풍랑, 해일, 대설, 낙뢰, 가뭄, 지진, 황사, 조류 ( 藻類 ) 대 발생, 조수, 그밖에이에준하는자연현상으로발생하는재해 사회재난 : - 화재, 붕괴, 폭발, 교통사고, 화생방사고, 환경오염사고등으로인해발생하는대통령령으로정하는규모이상의피해 - 에너지, 통신, 교통, 금융, 의료, 수도등국가기반체계의마비 - 감염병의예방및관리에관한법률 에따른감염병또는 가축전염병예방법 에따른가축전염병의확산으로인한피해 2) 각유형의재난들이초래하는피해와영향은동질적이지않다. 특히피해에대한 배상의책임과관련해서는자연재난과사회재난사이에큰차이가있다. 이러한차이 에대해후에다시언급할것이나, 이하에서는주로자연재난피해와사회재난가운 데주로첫번째유형의피해를주로다룰것이다. 나. 사회보장대책의범위 전통적인의미에서사회보장제도란질병이나부상, 실업, 은퇴등에따른소득감소의위험으로부터보호하기위해운영되는사회보험과공공부조제도를말하며, 사회보장정책이란이와관련된정책을말한다. 현행제도를중심으로말하자면, 공적연금, 건강보험, 고용보험, 산재보험, 장기요양보험등 5대사회보험과대표적공공부조제도인국민기초생활보장제도 ( 긴급지원제도포함 ) 가이에해당된다. 엄밀한의미에서보자면재난으로인한피해는궁극적으로이러한기존사회보장제도의범위에포함된다. 재난으로인해발생하는소득의감소와건강의상실등은궁극적으로기존질병이나실업, 빈곤등기존제도가대비하고자하는사회적위험의범주안에포함되며, 재난은다만그결과를발생시키는경로로해석될수있기때문이다. 하지만이러한관점에서는재난에대한피해의특성을충분히포착하기힘들다. 재난을통해사회구성원이입는피해는유형의물질적, 신체적피해에국한되지않으며, 빈곤에이르는경로도다른사회적위험과상이한양상을띨수있다. 이런점을감안하여본연구에서는사회보장대책의범위를사회서비스까지를포함하는것으로폭넓게해석하고자한다. 2) 현행법령으로개정되기이전에는자연재난에해당되는것을 재해 로사회재난에해당되는것을 인적재해 또는 사회적재해 로지칭하였다. 재해와재난은현재까지도타법령에서명확히구분되지않고있는경우가있으나, 본연구에서는특별한경우를재외하고는재난이란용어를사용할것이다.

280 다. 취약계층의의미 사회보장제도에대한일반적논의에서취약계층은사회적위험에대응할능력이미약한계층을의미하며, 주로인구사회학적특성 ( 노령및아동, 장애나기타질환보유여부 ) 과경제적특성 ( 소득이나재산이적은계층 ) 에따라취약계층을규정한다. 그런데재난에의해피해를입은경우이러한사전적기준에의해취약계층을구성하는것은현실적으로도어려우며바람직하지도않다. 예컨대재난이발생했을때, 재난발생시점을기준으로그이전에는취약계층으로보기어려웠던가구도재난과동시에취약계층으로분류되어야할경우가있다. 그러나실제피해가구가사회보장제도의지원기준을만족하는재산과소득을보유하고있는지를조사등을통해확정하기까지는시간이소요될뿐만아니라그러는과정에서지원의적정시점을놓칠수있기다. 따라서재난피해의경우취약계층이란피해집단가운데특정한인구학적기준과소득재산기준을만족하는집단을지칭하는것이아니라재난피해를직접적으로입은가구전체를지칭하는것으로잠정적으로규정할것이다. 2. 재난피해및재난대책의특성 재난피해의특성과규모는재난발생시취약계층을지원하기위한정책을설계하는기본적인조건을형성한다. 재난의유형이다양한만큼그피해양상도상이하게나타날수있다. 먼저아래 [ 그림 1-1] 과 [ 그림 1-2] 는자연재난으로인한이재민과피해액의장기적경향과최근 10년간경향을보여준다. [ 그림 1-1] 재해피해의장기적변화 주 : 재난피해액은 2013년가격기준. 출처 : 소방방재청 (2014), 재해연보

281 [ 그림 1-2] 최근 10 년간재해피해현황 ( ) 주 : 재난피해액은 2013 년가격기준. 출처 : 소방방재청 (2014), 재해연보 위의그림들로부터확인할수있는사실은자연재난의경우피해규모가지속적으로증가하거나감소하는경향을보이는것이아니라매우가변적이라는사실이다. 또하나는이재민수로표현한인적피해 ( 사망및실종자수를포함하지않음 ) 의추이와재산피해의변화추이가반드시일치하는것은아니라는점이다. 이와같이재해피해의변동성이크다는점은보험제도를통해피해에대비하는데부정적요인으로작용하게된다. 자연재난에따른피해현황과달리사회적재난에대한피해는상이한양상을보이고있다. 아래의 [ 그림 1-3] 은사회적재난가운데인적재난으로인한피해발생의추이를보여준다. 3) 우선인명피해의규모가자연재난에비해서크다는점과 4), 재난발생건수및인명피해건수가변동이심하지않다는점이다. 뿐만아니라최근들어피해발생건수가다소증가하는추세를보이고있다는점이다. 3) 이통계에포함된재난의유형은교통사고, 화재, 산불, 복발, 물놀이사고, 추락사등이다. 감염병에의한인적피해와국가기반시설의훼손이나파과등사회재난에의한피해는포함되어있지않다. 4) 자연재난의경우 2004 년부터 2013 년까지사망, 실종자의수는총 282 명, 연평균 28 명수준이다. ( 소방방재청 재해연보, 2014)

[ 그림 1-3] 인적재난발생현황 (2003-2012) 주 : 피해액은당해연도기준임. 출처 : 소방방재청 (2014) 소방방재통계연보 한편, 피해의규모를보여주는피해통계에서나타나는또하나의특징은자연재난피해의경우주로시설및재산위주로피해가파악되고있다는점이다.

282 [ 그림 1-3] 인적재난발생현황 ( ) 주 : 피해액은당해연도기준임. 출처 : 소방방재청 (2014) 소방방재통계연보 한편, 피해의규모를보여주는피해통계에서나타나는또하나의특징은자연재난피해의경우주로시설및재산위주로피해가파악되고있다는점이다. 아래의 < 그림 4> 는은자연재해로인한재산피해액의연도별구성변화를보여준다. 재산피해액가운데공공시설피해액이가장큰비중을차지하고다음으로기타시설의피해액비중이큰것으로나타나고있다. 나머지항목들의비중은높지않은반면공공시설피해와기타피해의비중이 (-) 의상관관례를보이고있다. [ 그림 1-4] 최근 10 년간자연재난에따른재산피해의구성 출처 : 소방방재청 (2014), 재해연보

283 재난피해에대한정책적대응의실태를살펴볼수있는단적인예로피해복구지원액의부처별내역과분포이다. 아래의 < 표 1-1> 에서확인할수있듯이피해복구지원액의약 31% 가소방방재청예산이고사회정책관련부처인복지부, 교육부, 환경부등의재해복구예산비중은극히미미한편이다. 또한지원복구예산의대부분이시설복구에충당되고있고피해가구에게세대별로지급되는예산은소방재청의재난지원금이유일하다고할수있다. 재난지원금의비중은전체예산의 9.7%( 국고기준 15.4%) 에해당된다. < 표 1-1> 부처별재해복구지원액 (2013) ( 단위 : 백만원, %) 구분 계 국고 지방비 비중 ( 총계기준 ) 소방방재청 91, , , 농림축산식품부 18, , , 해양수산부 산림청 59, , , 국토교통부 56, , , 안전행정부 42, , , 보건복지부 교육부 국방부 11, , 문화체육관광부 1, 문화재청 1, , 환경부 9, , , 여성가족부 국고추가지원 계 293, , , 출처 : 소방방재청 (2013), 재해연보 아래의 < 표 1-2> 는재난지원금의규모변화를보여준다. 물가수준을감안하지않은수치임에도불구하고세대별재난지원금의규모는점차줄어드는추세이다. 세대별지원액이당해연도의월최저생계비 (4인가구기준 ) 에비해어느정도수준이었는지를살펴보더라도감소하는추세임은분명하다. 2006년의경우세대별재난지원금이최저생계비의약 2.3개월분에해당되었던데반해 2013년에는약 0.5개월수준으로감소하였다. 5) 5) 물론이러한경향성에대해서는세대별피해액에대한상세한정보가있어야정확한해석이가능하다. 그러나자연재난및사회적재난피해에대한미시정보는물론이고가구 ( 세대 ) 단위의정보는제공되지않고있다.

284 < 표 1-2> 재난지원금지원실태 ( 단위 : 세대, 천원, %) 연도 세대 재난지원금 계국고지방비 세대별지원액 (A) 4 인가구최저생계비 (B) ( 원 / 월 ) 비율 (A/B) , ,025, ,817,640 46,207,560 2,669 1, ,109 73,282,568 51,297,798 21,984,770 2,703 1, ,622 6,251,500 4,376,050 1,875,450 1,726 1, ,730 35,274,000 24,691,800 10,582,200 1,883 1, , ,821, ,075,050 46,746,450 1,155 1, n.a. 123,238,500 86,266,950 36,971,550 n.a. 1,439 n.a , ,976, ,369, ,607,500 1,412 1, ,844 8,892,000 5,799,200 3,092, , 주 : n.a. 는자료없음출처 : 소방방재청, 재해연보, 각년도 ; 보건복지부, 국민기초생활보장사업안내, 각년도. 제 3 절재난의특성과사회보장대책의필요성 1. 재난피해의특성과사회보장제도 재난피해를지원하기위한예산가운데세대단위의직접지원비중이작고사회정책관련예산비중이적은것은재난피해대책이사회보장대책의일부로간주되고있지못하는현실을방증한다. 이러한실태의배경에는다음과같은재난피해의특성이놓여있다고볼수있다. 먼저재난에대한피해를사회보험의원리로보장하기어려운측면이있다. 특히자연재난의발생은실업이나은퇴, 직업활동상의부상이나상해등사회적요인에의해그위험도가달라지는사회적위험이아니라자연상태의변화와작용에의해발생빈도와피해의정도가달라지는위험이라고할수있다. 따라서사회보험의대상이된다고보기힘들다. 또한유형별로발생원인이상이하며앞의그림들을통해보았듯이발생빈도와피해의정도가매우가변적이어서보험의원리를적용하기도어렵다는특성이있다. 둘째, 사회적재난의경우자연재난과다른점은재난을초래한책임주체가존재하는경우가대부분이며, 그책임주체가재난피해에대한배상책임을져야하는경우가다수있다는사실이다. 물론기존의사례를통해볼때배상의주체를확인하고

285 피해및배상의규모를산정하는데까지는적지않은시일이걸리는것도사실이다. 하지만이렇게피해배상의책임을누군가에게물을수있다는사실은사회적재난피해자를위한사회적보상제도를마련할근거를약화시킨다. 마지막으로공공부조를통한지원의측면을살펴보자. 앞서언급하였듯이, 재난은사회보장제도가직접적으로대응하고자하는빈곤이나질병, 부상등을초래하는원인가운데하나라고볼수있다는점이다. 점이다. 즉자연재난과사회적재난의결과소득및재산의감소, 질병이나부상, 실직등의사건이발생한다. 따라서재난의피해를입은개인이나가구가빈곤상태에빠진다면기존의공공부조제도를통해지원할수있다. 이상과같은사실들은재난피해자들을위한별도의사회보장제도를설계하는것이적절하지않을수있음을시사하는요인들이다. 그러나이러한요인을고려하더라도현재의사회보장제도가재난에따른피해자를충분히보호하고있는가하는데에는몇가지의문이남는다. 첫째, 대개의경우재난에대한피해는갑자기발생하며, 그규모도크다는점이다. 따라서재난에의해재산이상실되고경제활동이어려워져소득이감소하는경우에도전통적인공공부조제도를통해자격심사를거쳐현금ㆍ현물등을지원하는것은재난대응의신속성면에서효과적이지않을수있다. 근로능력이있는비빈곤가구가재난으로인해경제활동기반을상실하게되었을때, 조기지원을통해장기적으로소득획득능력을유지하도록하는것이필요하다. 둘째, 재난에따른피해의파급효과가장기적이고지속적으로나타날수있다는점이다. 자연재난으로인해주거시설이파괴되거나농림어업의경우생산시설이파괴또는유실되는경우, 이러한피해는일시적인생활의곤란이아닌장기적인궁핍화의원인이될수있다는것이다. 사회적재난의경우피해보상이즉각적으로이루어지지않는경우가대부분이며, 보상을받기까지의기간동안피해보상을둘러싼분쟁, 실종자에대한구조등으로정상적인경제활동에지장이발생하는경우가다수발생할수있다. 셋째, 피해가유형의피해에국한되지않으며, 직접피해를입은당사자이외에가족등주변으로확산될수있다는점이다. 특히피해를직접경험한사람은물론근거리에서목격한사람들의정신적고통에대해서지원의필요성을강조하는해외연구가다수존재한다. 자연재난과사회적재난을모두고려할때재난은매년항상일정한정도로발생한다는점과재난피해는기존사회보장제도를통해충분히대처하기어려운특징이있다. 이러한특징은재난피해집단을위한별도의사회보장제도가필요하지는않더라도사회보장제도내에서재난피해자들을보호하기위한별도의장치가필요하다는점을시사한다.

286 2. 재난피해자지원제도의현황과발전방향 가. 재난피해자지원제도의현황 재난피해자에대한지원은현금및현물지원과서비스를통한지원으로크게나누 어볼수있다. 우선현금및현물지원을중심으로살펴보자면, 현행제도상의재난 피해지원은일회적구호의차원을벗어나지못하고있다. 예를들어, 현행 재해구호법 에따르면재해피해에대한구호는이재민과일시대 피자를대상으로하고, 그내용은임시주거시설의 제공, 급식이나식품, 의류, 침구 등생필품제공, 의료서비스제공, 감염병예방및방역활동, 위생지도, 장사 ( 葬事 ) 지 원등으로한정하고있다. 이가운데급식의경우 재해구호법시행령 에따르면주 택이침수되었거나반파이상의피해를입은경우재해를입은날로부터최초 7일간 시행하는것으로 6), 피해자에대한장기적인구호가필요한경우급식기한을연장할 수있도록하고있는데주택이전파되거나유실된기간은 2 개월, 반파된경우는 1 개 월간으로하고있다. 구호기간역시이재민의피해정도및생활정도등을고려하여 6 개월이내로한다고규정하고있다. 한편, 재난관리기본법 에따르면국가와지방자치단체는재난피해로인한시설 복구와피해주민의생계안정을위해주거용건축물의복구비지원, 고등학생학자금 면제, 농어업인등에대한농어업자금상환연기및이자감면, 국세, 지방세, 각종사 회보험료및전기, 통신요금등감면, 농어임업이주생계수단인경우해당시설복구 지원, 공공시설피해에대한복구사업비지원등을할수있다고규정하고있다. 7) 이와같이현행재난및재해구호관련법상의피해자지원은주로일회적사건에대한지원이거나 ( 장사지원의경우 ), 단기간 (1 최장 6개월 ) 지원위주로구성되어있고, 그내용에있어서도각종면제및감면지원이다수를차지하고있다. 참고로 2014년 4월의세월호사고시피해지역에대한범정부대책중복지부조치는당장생계가곤란한희생자가족들을위한긴급복지지원제도특례운영, 피해현장의희생자가족, 지역주민등을위한의료및심리지원, 장례지원등이었다. 현행사회보장제도를통해재난피해자를지원할수있는유일한통로는긴급복지지원제이며, 그것도특례운영을통해가능한실정이다. 나. 재난피해자를위한사회보장대책의개선방향 최근들어발생하는자연재난및사회적재난의발생규모와피해규모는재난으로인한피해가사회적보호의상시적인영역으로설정될수있음을보여준다. 따라서 6) 재해구호법시행령 2 조 2 호관련별표 1 참조. 7) 재난관리법 66 조 1 항

287 재난피해자에대한지원대책도단기적이고일회적인구호정책의관점에서사회보장제도의관점으로이동할필요가있다. 이때사회보장제도의관점이란피해자개인이나가구에대한직접적지원, 재난이란사고가빈곤, 실직등의사회적위험으로진행되지않도록하기위한지원, 기본적인생활의유지는물론정상적인사회활동으로복귀하는데대한지원등을의미한다. 이를위해현금및현물지원과관련하여재난피해에대한별도의사회보장프로그램을단기간에설치하기보다는기존제도내에서재난피해자에대한별도의지원규정을운영하는방안을상정하여볼수있다. 우선, 현행사회보장제도가운데재난피해가구에대해현금지원을할수있는가장대표적인프로그램인긴급복지지원제도의지원요건을완화하고지원기간을연장하는것이다. 현행긴급복지지원제도상지원대상요건가운데재난과관련된사항은화재등으로거주하는주택이나건물에서생활하기곤란한경우로국한되어있다. 재난피해시이제도의지원을받으려면, 세월호피해자의경우처럼피해지역이특별재난지역으로선포된이후특례적용을받아야만가능하다. 재난피해시생활곤란에대해즉각적인지원이가능하려면재난피해자지원에대한차별화된요건을별도로두고운영할수있다. 특히일정기간에대해서는소득및재산기준을적용하지않음으로써현행재난지원금제도와의통합운영도고려할수있다. 기존의사회보장제도를통해지원하는또다른방법으로현행사회보험료감면요건을완화하는방안이다. 현행피해주민원스톱서비스상에는재난피해자의신청이있을경우피해정도에따라건강보험료및국민연금보험료의 30-50% 를경감해주도록하고있는데, 이감면의폭과기간을확대하는방안이다. 또한보험료감면과는별도로재난피해의영향으로실직하거나가족의질병이나부상, 실종등으로정상적인직업활동에종사하기어려운경우실업급여의대상이되도록하거나급여기간을연장하는방안을고려할수있다. 8) 이러한방안들은앞서언급하였다시피기존의사회보장제도를이용하되재난피해자나피해가구에대해별도의적용규정을두는방안들이다. 물론이러한방안은기존의사회보장제도가사회적위험에이르게된경로 ( 재난피해를입었는지여부 ) 와무관하게사회적위험에대해적절한보호기제로작용하고있음을전제로한것이다. 하지만사회서비스의영역에서는기존제도를통한접근이아닌새로운서비스를제공해야할필요성이훨씬크다고할수있다. 사회서비스자체가현금이나현물급여에비해대상적합성이높은반면, 재해피해자에대한서비스의내용과전달방식에대해서는충분한논의가이루어진바없기때문이다. 이문제에대해서는다음장에서더욱자세히살펴보기로한다. 8) 일본의경우동일본대재해의피해자에대해실업수당의 120일간연장조치가취해진바있다.

288 제2장재난후정신건강지원방향모색 제 1 절연구배경및목적 1990년대이후한국은대규모인명피해및재산피해를입히는재해나사건들이지속적으로발생하고있으며, 대표적으로 1995년의삼풍백화점붕괴사고, 2003년의대구지하철화재사건, 2014년의경주리조트붕괴사건및세월호사건등이있다. 재난을겪은피해자및유가족등은외상후스트레스장애 (PTSD), 우울, 불안, 수면장애등다양한정신건강문제를호소하고있다. 기존연구들에의하면, 재난으로인한죽음및상실을경험한사람들및피해자들은비현실감, 무기력함, 죄책감등을경험하고있다고한다 (Fast, 2003). 하지만재난은단순히정신건강에만부정적인영향을미치는것이아니라, 장ㆍ단기적으로신체건강및사회적기능약화등과같은복합적인문제를야기하는등상당한사회적손실을불러온다 ( 이나련, 2014). 그동안의다양한재난경험에도불구하고, 재난후발생하는정신건강문제에대한국내의고민은미흡한실정이다. 우선이와관련한연구가미흡하여, 재난피해자및유가족등이어떠한정신건강문제를가지고있는지, 그문제의수준이어느정도인지를파악하기가어렵다. 또한재난후발생하는정신건강지원에대한국내의대응체계가갖추어져있지않아, 재난후발생하는정신건강문제에대해효과적으로대응하기가어려운실정이다. 따라서, 본연구에서는재난후발생하는정신건강문제에대한이해를바탕으로, 기존의국내외대응체계를검토하고, 한국의재난후발생하는정신건강문제대응에의시사점을도출하고자한다.

289 제 2 절재난후정신건강문제에대한이해 1. 주요개념의이해 재난후발생하는정신건강문제는우울, 불안, 불면증과같은수면장애, 외상후스트레스장애 (PTSD) 등다양하다 (Kar and Bastia, 2006). 이와같은정신건강문제들을통틀어흔히 트라우마 (Trauma) 라고한다. 트라우마는원래교통사고, 폭행, 화재, 천재지변, 총상등외부의원인에의해몸에난상해를뜻하며, 정신보건영역에서는정신적외상이라는뜻으로사용하고있다 ( 전진아, 2014). 트라우마는사건직후발생하며, 일반적반응으로주의집중장애, 예측불가능한감정, 재경험 (flashbacks), 긴장된관계및두통과불면증과같은신체증상및사회기능약화등이있다 (American Psychological Association, APA) 9). 최근의재난후발생하는정신건강문제에서가장부각되고있는것은외상후스트레스장애 (post traumatic stress disorder, PTSD) 로서, PTSD는일상생활을영위하기가힘들정도로불안한감정이지속되는정신과적질환을의미한다. 보통트라우마를겪은후 1개월이상스트레스반응이지속되는경우를의미하며, 사람에따라 3~6개월이후까지지속되는경우가있다 ( 전진아, 2014). 즉, 트라우마가광범위한의미에서의재난후정신건강문제에대한의미를포함하고있다면, 외상후스트레스장애는불안장애의한유형인정신질환으로서의차이를갖는다. 본연구에서다루는재난후정신건강문제는외상후스트레스장애를포함하여, 재난에대한정서적인반응을포괄하는트라우마의개념을활용하였다. 2. 재난후발생되는정신건강문제에대한개입및치료방법 재난후발생되는정신건강문제에대한개입및치료방법에대한연구들은해외에서활발히이루어지고있으며, 개발된개입방법들은실제치료에적극적으로활용되고있다. 재난후발생되는정신건강문제에대한개입및치료방법은크게재난발생직후단기적으로이루어지는재난위기상담 (Disaster Crisis Counseling) 프로그램과, 중장기적으로이루어지는트라우마- 이해및트라우마- 중심적접근 (Trauma-informed approach and Trauma-Specific Interventions) 10) 방법으로구분된다 ( 전진아, 2014). 우선재난발생직후단기적으로이루어지는재난위기상담은피해자들간경험공유, 스트레스관리방법, 지역사회내사회적관계맺기, 이용가능한지역사회내자 9) 미국정신의학회홈페이지 ( 10) 미국약물남용정신건강서비스국홈페이지자료참조 (beta.samhsa.gov/nctic/trauma- interventions)

290 원들에대한정보제공등을중심으로이루어진다. 피해자들에대한지원뿐아니라지역사회내서비스제공체계들간의연계체계를구축하여, 피해자들이자신들의정신건강문제에대해효과적인대처전략및회복력 (resilience) 을증진시킬수있도록하는데목적을두고있다 ( 미국위기상담프로그램홈페이지 ) 11). 이와같은재난위기상담모형이잘발달된나라는미국으로서, 미국의연방재난관리청 (Federal Emergency Management Agency, FEMA) 은기존의전통적인정신건강치료방법이아닌재난구조에대한모델인위기상담의국가적모델인 FEMA 모델을수립하여 ( 이나련, 2014), 재난을경험하기이전의행복한상태로개인의기능수준을회복하도록도와주는대처전략을세우는것에중점을두고있다. 재난발생이후중장기적으로이루어지는트라우마- 이해및트라우마- 중심적접근방법은주로미국의약물남용정신건강서비스국 (Substance Abuse and Mental Health Services Administration, SAMHSA) 에서활용하고있는방법들로서, 위기상담과유사하게재난후발생하는정신건강문제를가지고있는개인및가족들의회복력 (resilience) 을강화하는데목적을두고있다. 이방법들은사회적지지, 협조와상호의존, 역량강화등에주요가치를두고있으며, 재난후발생하는정신건강문제및그영향력을인지하고, 정신건강문제회복에의잠재역량을강화하며, 지속적으로발생하는재경험화 (re-traumatization) 에대한적극적인대처방법들을모색하는것을주요내용으로하고있다. 대표적인트라우마- 중심적개입치료방법은중독과트라우마회복통합모델 (Addiction and Trauma Recovery Integration Model, ATRIUM), 안전찾기 (Seeking Safety), 트라우마회복및역량강화모델 (Trauma Recovery and Empowerment Model) 등이있다 ( 전진아, 2014). 제 3 절국내외재난후정신건강대응체계검토 1. 한국의대응현황 최근세월호침몰사건이후, 한국은경기도ㆍ안산시통합재난심리지원단및국내첫국립 PTSD 전문기관인안산온마음센터 ( 안산정신건강트라우마센터 ) 를설립하여운영하고있다. 경기도ㆍ안산시통합재난심리지원단은유가족, 교사, 학생, 안산시민전체를대상으로정신충격완화를위한초기상담과교육및안전등을목표로경기도정신건강증진센터와안산시정신건강증진센터, 복지부등관계부처와협력체계를구축하여상담을진행하고있다. 상담뿐아니라심리자원봉사자모집, 학교연계상담, 고 11)

대안산병원및지역의료체계와협력하여의료연계망구축등다차원적지원역시제공하고있다 ( 경기도ㆍ안산시통합재난심리지원단홈페이지 ) 12). 최근까지병원및시민상담소, 이동상담소등총 66개상담소에서 7,089건의상담을진행하였으며, 학생, 교사, 상담사등 7,292명을대상으로재난심리지원교육을실시한것으로나타났다 ( 뉴스프라이데이, 2014).

291 대안산병원및지역의료체계와협력하여의료연계망구축등다차원적지원역시제공하고있다 ( 경기도ㆍ안산시통합재난심리지원단홈페이지 ) 12). 최근까지병원및시민상담소, 이동상담소등총 66개상담소에서 7,089건의상담을진행하였으며, 학생, 교사, 상담사등 7,292명을대상으로재난심리지원교육을실시한것으로나타났다 ( 뉴스프라이데이, 2014). 안산온마음센터는세월호실종자, 희생자가족을대상으로가정방문을통한심리지원을제공하고있으며, 60여개안산시중고등학교에전문심리요원을배치하여학생과교직원들의정신건강진단및상담을진행하였으며, 안산지역주민에게도 PTSD, 우울, 불안등의정신건강문제진단, PTSD 고위험군사례판별및관리, 자살대응 24시간콜센터운영등의서비스를제공하고있다 ( 뉴스프라이데이, 2014). 또한한국은 2008년부터소방방재청산하에특별재난지역등을대상으로재난심리상담정보센터를지정하여운영하고있으며, 현재전국 17개시도에 1개씩의재난심리상담정보센터가운영중이다 ( 운영및지원체계는 [ 그림 2-1] 참조 ). [ 그림 2-1] 재난심리상담정보센터의운영및지원체계 출처 : 재난심리상담정보센터홈페이지 ( 소방방재청의재난심리상담정보센터는재난피해의범위를광범위하게정의하고있으며, 사회심리적부적응, 재난충격, 사전충격예방의심리관리를지원하는데초점을두고있으며, 외상후스트레스장애와같은정신질환치료영역은제외되어있다 ( 그림 2-2 참조 ). 12) 경기도ㆍ안산시통합재난심리지원단홈페이지 (

[ 그림 2-2] 재난심리상담정보센터의업무영역 출처 : 재난심리상담정보센터홈페이지 (www.dmhs.go.kr) 그외에도지자체의시군구단위별로정신건강증진센터를통해지역사회주민들의 정신건강증진을도모하고있다. 하지만정신건강증진센터는재난심리지원과관련된 전문성을갖추고있지못하며, 전문인력역시부족한실정이다. 2. 미국의대응체계 미국의재난후발생되는정신건강문제에대한대응은참전군인을대상으로초기에이루어졌으나, 이후 2001년뉴욕에서발생한 9ㆍ11 테러사건을경험하면서, 부상및사망등피해자및가족들의정신건강서비스의중요성이대두됨에따라그대응체계를강화하였다.

292 [ 그림 2-2] 재난심리상담정보센터의업무영역 출처 : 재난심리상담정보센터홈페이지 ( 그외에도지자체의시군구단위별로정신건강증진센터를통해지역사회주민들의 정신건강증진을도모하고있다. 하지만정신건강증진센터는재난심리지원과관련된 전문성을갖추고있지못하며, 전문인력역시부족한실정이다. 2. 미국의대응체계 미국의재난후발생되는정신건강문제에대한대응은참전군인을대상으로초기에이루어졌으나, 이후 2001년뉴욕에서발생한 9ㆍ11 테러사건을경험하면서, 부상및사망등피해자및가족들의정신건강서비스의중요성이대두됨에따라그대응체계를강화하였다. 미국의재난후발생하는정신건강문제에대한대응체계는크게세가지차원으로구분할수있다 ( 전진아, 2014). 첫째, 국가보훈처에서주관하는전쟁참전군인을대상으로하는사업, 둘째, 연방재난관리청이예산을지원하여서비스가제공되는체계, 마지막으로지역사회주도로이루어지는체계로구분된다. 가. 국가보훈처주관사업 국가보훈처에서주관하는재난후발생하는정신건강문제에대한대응은주로국립 PTSD 센터 (National Center for PTSD) 13) 를통해이루어진다. 국립 PTSD 센터는베트남및이라크파병등다양한전쟁을경험한참전군인의외상후스트레스장애및정신질환, 자살등의문제가지속되자 1989년국가보훈처 (Department of Veterans Affairs, VA) 산하에설립된기관으로서, 참전군인의정신건강문제치료를지원하고 13) 국립 PTSD 센터홈페이지 (

293 있다. 구체적으로살펴보면, 참전용사, 현직군인및가족등을대상으로지역별정신건강센터정보와 PTSD 치료에대한자료를제공하며, PTSD 증상별극복방안을유투브등다양한매체를활용하여제시하고있다. 9ㆍ11 테러이후에는그동안축적된지식에기반하여, 피해자지원을위한홈페이지, 국적별안내받을수있는핫라인개설, 피해자뿐아니라목격자들의그룹치유, 적응훈련등을지원하는등그역할및기능을확대하고있다. 나. 연방재난관리청의예산지원을바탕으로제공되는사업 미국은국가보훈처주도사업이외에도, 연방재난관리청이예산을지원하여이루어지는사업들이있다. 이와같은체계로이루어지는대표적인사업은미국의약물남용정신건강서비스국에서이루어지는위기상담프로그램 (Crisis Counseling Program, CCP 14) ) 인데, 이는대형재난발생시연방정부가신속하게지원을제공할수있도록한스테포드법 (Stafford Act) 15) 에따라정부가심리적, 정신적충격을입은피해자및지역사회를대상으로개별적인정신건강문제를관리및치료할수있도록서비스를제공하는프로그램이다. 위기상담프로그램은피해를입었을것으로추정되는사람들을대상으로지역사회기반아웃리치 (outreach) 및심리교육 (psycho-educational) 서비스를제공하고있으며, 60일기간의즉각적서비스프로그램 (Immediate Service Program, ISP) 과 9개월간이루어지는정기적서비스프로그램 (Regular service program, RSP) 이있다 ( 전진아, 2014). 또한미국약물남용정신건강서비스국 (SAMHSA) 의재난기술지원센터 (Disaster Technical Assistance Center, DTAC) 16) 역시이러한체계로운영되는데, DTAC는재난에대한효과적인정신건강및약물남용, 행동건강서비스를제공하기위한주 (state) 및지방정부를지원하고, 기술지원, 훈련, 상담, 재난행동건강자원, 정보교환, 지식연계등의활동을하고있다. 구체적으로보면, 각주및지방의재난행동건강계획 (Disaster Behavioral Health Plan) 을검토하고, 재난행동건강정보시리즈 (Disaster Behavioral Health Information Series) 와같은자원및도구를조직하는등지역의재난행동건강관련역량을강화시키는데주목적을두고있다 ( 전진아, 2014). 그외에도, 허리케인카트리나이후, 피해자들의지속적이고장기간의생활와해로인한스트레스, 외상후스트레스장애, 우울, 행동문제, 약물남용등의위험성이증가하자, 연방재난관리청 (FEMA) 은재난회복센터 (Disaster Recovery Center) 17) 를개설하 14) 위기상담프로그램홈페이지 ( 15) Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act 16) 재난기술지원센터홈페이지 (beta.samhsa.gov/dtac) 17) 재난회복센터홈페이지 (

294 고재정적지원및사회서비스등을재난피해자들에게제공하고있다. 다. 지역사회주도의대응사업 재난후발생하는정신건강문제에대한국가주도의대응체계이외에도, 미국의 경우지역사회주도의대응사업들이활발하게이루어지고있다. 지역사회주도의대 응사업은주로자조모임의형태로이루어지거나지역사회정신건강체계들간의연계로이루어지는것을알수있다. 우선자조모임의형태로이루어지는대응프로그램을살펴보면, 9ㆍ11 테러이후발생한대규모자조모임인 9ㆍ11 가족협회 (September 11th Families Association) 18) 과세계무역센터생존자모임 (World Trade Center Survivors Network) 19) 을들수있다. 9ㆍ11 가족협회는 9ㆍ11 테러의피해자가족들이구성한조직으로서, 개인적인 9ㆍ11 경험을대중과함께공유하고, 워크샵, 뉴스레터발송, 웹사이트등을통해다양한교육활동을하며 ( 이나련, 2014), 세계무역센터생존자모임은비영리, 비정치적단체로서, 지지그룹을형성하여자원에대한정보를공유하고, 자신의경험을바탕으로지역사회의다양한조직에서교육활동을수행하고있다. 또한지역사회정신건강체계들간의연계로이루어지는대표적인예로허리케인카트리나대응을위한 Fleur-de-lis 프로젝트 20) 를들수있다. 이프로젝트는뉴올리언즈에위치한학교기반심리치료전문기관인 Mercy 가족센터의주도로지역내심리치료전문기관, 학교, 종교단체, 지역사회가연계되어어린이, 청소년, 가족단위로전문적인심리상담치료를제공하는트라우마극복지원프로그램이다. 국립정신건강연구소 (NIMH) 로부터재정지원을받아운영을하였으며, 피해지역의초, 중, 고, 공립학교들을대상으로의사, 심리학자, 심리상담가등전문가들이학교별로심각한트라우마를겪는아이들을대상으로포커스그룹상담치료를제공하고, 각학교에소속된상담교사등과연계해전문적인트라우마상담교육을제공하였다. 3. 일본의대응체계 일본은 1995년한신대지진후트라우마에대한연구개발사업을시작하였으며, 고베시효고현에국립재난트라우마센터를설립하여운영하는것으로재난후발생되는정신건강문제에대한체계를구축하였다 ( 전진아, 2014). 일본은미국과는달리, 중앙정부에서지자체에이르기까지재난후발생되는정신건강문제에대한대응을위한각자의역할이설정되어있으며, 각체계에서는실질적인심리상담서비스제공에서부터연구및정책개발에이르는역할을수행한다. 18) 9/11 가족협회홈페이지 (911.families.org) 19) 세계무역센터생존자모임홈페이지 ( 20) Fleur-de-lis 프로젝트홈페이지 (

295 가. 중앙, 지방정부차원의심리지원프로그램체계 1995년한신대지진후, 일본정부는보건소에정신과구호소를설치하여심리적지원을수행하고, 도는대국민대상언론홍보및정보제공의활동을, 시차원에서는마음치료센터를설치하여상담및심리지원서비스를제공하는체계를구축하였다 ( 표 2-1 참조 ). < 표 2-1> 일본중앙및지방정부차원의심리지원프로그램내용 단위중앙정부도지원시지원 내용이재민, 정신장애자, 어린이보호자대상보건소에정신과구호소를설치한후심리적지원수행이재민심리적지원을위해팜플렛, 뉴스레터제작배포, 강연회등개최 PTSD 정보제공정신장애자회복과재활을돕는 12개마음치료센터를설치하여운영마음의전화상담임시개설후상담및심리지원 ( 정신과의사및협회소속카운슬러상담 ) 출처 : 최태산 (2014). 국가적재난의치유를통한국민통합의모색발표자료. 국민대통합위원회 이중시차원에서이루어지는마음치료센터를살펴보면, 1995년한신대지진을계기로효고현에처음설립된이후, 니가타지진때는니가타현에, 동일본지진때는이와테, 미야기, 후쿠시마현에설치되는등대형재난참사가발생한지역을중심으로마음치료센터를설치하여운영하고있다 ( 전진아, 2014). 마음치료센터에서는재난발생후중장기적인참사트라우마예방, 조기발견, PTSD 치료를맡는지역거점기관으로역할을수행하고있다. 그중효고재난트라우마센터 (Hyogo Institute for Traumatic Stress) 21) 는일본에설립된최초의트라우마로인한스트레스및 PTSD를다루는기관이면서, 연구, 훈련, 상담등의서비스를제공하고있다. 현재는재난으로인한트라우마뿐아니라범죄피해자, 학교폭력피해와관련사건, 아동학대및가정폭력, 직업적 (work-related) 스트레스에이르는광범위한트라우마를다루고있는등그기능및역할을확대하고있다. 일본은 2011년동일본대지진이후, 효과적인정신건강지원체계를구축하기위해국립정신신경의료연구센터 (National Center of Neurology and Psychiatry) 소속의국립재난정신건강정보센터 (National Information Center for Disaster Mental Health) 22) 를설립하여운영하고있다. 국립재난정신건강정보센터는동일본대지진이후정신건강현황 21) 효고현재난트라우마센터홈페이지 ( 22) 국립재난정신건강정보센터홈페이지 (

에대한조사및연구를수행하였으며, 온라인정보시스템및재난이발생한지역의정신건강센터들과의협조체계를구축하고, 재난및정신보건관련국제기구들과의공조역시모색하고있다 ( 전진아, 2014). 그외에도 e-learning 및 PTSD 워크샵들을개최하는등훈련사업역시수행하고있다 ( 그림 2-3 참조 ).

296 에대한조사및연구를수행하였으며, 온라인정보시스템및재난이발생한지역의정신건강센터들과의협조체계를구축하고, 재난및정신보건관련국제기구들과의공조역시모색하고있다 ( 전진아, 2014). 그외에도 e-learning 및 PTSD 워크샵들을개최하는등훈련사업역시수행하고있다 ( 그림 2-3 참조 ). [ 그림 2-3] 국립재난정신건강정보센터활동사항 출처 : 국립정신신경의료연구센터웹페이지 ( 일본은또한국립재난정신건강정보센터하에재해파견정신의료팀 (Disaster Psychiatric Assistance Team, DPAT) 을구성하여, 재난피해주민들의참사트라우마치료와발병예방등을지원하하고있다. DPAT는광역지자체별로현재 13개지자체에설치되어있으며, 재난발생시지자체의요청에따라 DPAT 선발대가 72시간내에참사현장에투입되어지자체재해대책본부의지휘하에 1주일에서필요시수개월간활동하고있다 (Kim, 2011). 제 4 절한국에의시사점 앞절에서는국내외재난후정신건강대응체계를검토하였으며, 이들사례가한 국의재난후발생되는정신건강대응체계모색에주는시사점은다음과같다. 첫째,

297 프로그램단위에서미국과일본은재난발생즉시개입할수있는위기개입상담프로그램이개발되어시행중인데반해, 한국은이에대한위기개입프로그램이부족한실정이다. 미국의경우초기위기개입경우 60일동안위기개입을실시하고있고, 일본의경우재해파견정신의료팀이 1주일정도활동하고있는데, 이와같이일정기간을설정하여초기대응을하는방법을모색해볼만하다. 둘째, 지속적인서비스전달체계와관련하여, 미국과일본의경우재난후즉시투입되는위기상담에서부터중장기의심리상담지원이지역사회차원에서잘구축되어있다. 한국의경우현재중장기의심리상담지원이이루어질수있는시군구단위의정신건강증진센터의전달체계가구축이되어있으나, 재난후즉시투입되어이루어져야하는위기상담및위기개입체계가구축되어있지못한실정이다. 따라서위기상담및위기개입을위한체계를구성하고, 이를시군구단위의정신건강증진센터로연계하는체계가구축될필요가있다. 셋째, 재난후발생하는정신건강문제에대한체계적대응과관련하여, 한국은미국과일본사례에서살펴볼수있는재난후발생하는정신건강문제대응을위한컨트롤타워가부재하다. 미국의경우, 연방재난관리청에서예산을지원하고, 실제상담과같은치료는정신건강을담당하는기관인미국의약물남용정신건강서비스국등에서실시하는식의체계를가지고있고, 일본의경우국립재난정신건강정보센터를설립ㆍ운영함으로서, 재난후발생되는정신건강문제에대한통합적인접근을하고있는상황인데반해한국은재난후대응을위한컨트롤타워가부재한실정이다. 미국과같이예산지원과서비스제공체계를달리가져갈것인지, 일본처럼재난후트라우마발생에대한통합적인접근을하는국립재난정신건강정보센터와같은국립트라우마센터를설립하여운영할것인지에대한고민이필요하다. 그외에도재난후발생하는정신건강문제대응을위한제도개선, 부처간현재이루어지고있는정신건강증진체계들간의연계체계구축, 사전예방및사후개입프로그램개발및운영이필요하다. 또한이와같은과제들을수행할수있는재난후정신건강문제에대한연구개발사업이필요하며, 효과적인대응을위한전문인력을양성하고, 이들의역량을강화시킬수있는지속적인교육역시필요하다.

298 참고 문헌 9/11 가족협회홈페이지 911.families.org ( 검색 ). 경기도ㆍ안산시통합재난심리지원단홈페이지 ( 검색 ). 국립재난정신건강정보센터홈페이지 ( 검색 ). 국립정신신경의료연구센터웹페이지 ( 검색 ). 국립 PTSD 센터홈페이지 ( 검색 ). 뉴스프라이데이 안산온마음센터, 세월호사고치유를위한다양한프로그램운영. 뉴스프라이데이. 2014년 8월 22일검색. 미국정신의학회홈페이지 ( 검색 ). 미국약물남용정신건강서비스국홈페이지 beta.samhsa.gov/nctic/trauma- interventions ( 검색 ). 세계무역센터생존자모임홈페이지 ( 검색 ). 이나련 재난으로인한가족구성원의상실과대처방안. 경기도가족여성연구원. 위기상담프로그램홈페이지 profit/ recovery-directorate/crisis-counseling ( 검색 ). 재난기술지원센터홈페이지 beta.samhsa.gov/dtac ( 검색 ). 재난심리상담정보센터홈페이지 ( 검색 ). 재난회복센터홈페이지 ( 검색 ). 전진아 재난후한국의트라우마대응방향모색. 국민대통합정책연구협의회이슈보고서. Vol 최태산 정신적외상치유의제도화방안. 국가적재난의치유를통한국민통합의모색자료집. 국민대통합위원회. 효고현재난트라우마센터홈페이지 ( 검색 ). Fast, J.D After Columbine: How people mourn sudden death. Social Work. 48(4).

299 Fleur-de-lis project webpage( Kar. N. & Bastia, B. K Post-traumatic stress disorder, depression and generalised anxiety disorder in adolescents after a natural disaster: A study of comorbidity. 2(1). 17. Yoshiharu Kim Mental health care response to the Great East Japan Earthquake, Tusnami and Nuclear disaster. National Information Center of Disaster Mental Health. ( ( 검색 ).

300

301 2 발표 기술사회시스템의회복탄력성향상을위한기술영향평가개선방안 서지영 과학기술정책연구원미래연구센터연구위원

302

303 요약 사회의복잡성이증가하고있는상황에서기술적위험에대한체계적인대응방안마련이필요 현재기술위험에대한대응을위해기술영향평가가시행되고있으나, 정책적영향력은미미한상황 기술적위험에효과적으로대응하기위한기술영향평가개선방안을제시 회복탄력성 (Resilience) 전략의필요성 ㅇ현대사회위험의속성 - 일상생활의거의모든생활에위험이상존하여, 어느한부분에대한예방이전부문에대한안전을보장하기어려움 - 피해를유발하는원인을규명하고, 결과를미리예측하기어려움 (unknown risk) ㅇ기존위험관리전략의한계 - 인과관계를규명하기어렵고, 다양한속성을가진요소들을종합적으로관리해야하며, 일시적인 비상상황 에대한관리가아니라, 상시적위험관리가필요함 - 기존위험관리전략은특정위험요소에대한예방을위주로하고있으며, 알지못하는위험 (unknown risk) 에대한관리는강조되고있지않음 - 위험이상존하는사회에서특정위험요소에대한예방전략과더불어필수적으로요구되는것은피해발생이후에도신속하게회복하는능력을갖추는것임

304 기술사회시스템의회복탄력성 (Resilience) 향상과기술영향평가 의필요성 ㅇ대규모피해를유발하는위험의복합적, 중층적성격 - 현대사회의생활인프라, 산업인프라등을구축하고, 유지하는것뿐만아니라, 다양한소비제품을생산 / 소비하는데있어기술은기술은핵심적요소임 - 이는위험관리의대상을사람의행동양식이나조직제도 / 개선차원, 또는기술적요소들로따로분리할경우, 위험관리의효과를얻기가어렵다는것을의미함ㅇ기술적요소-사회적요소-환경적요소가복합적으로상호작용하여, 다양한영역에서의크고작은피해를연쇄적으로유발할가능성이큼 - 원자력발전소, 교통시스템, 금융시스템, 신종전염병등ㅇ기술영향평가는단기간고도의기술개발과집약적산업화를이루어낸한국사회에서사회적회복탄력성을갖기위해반드시필요한제도임 - 기술이미치는다양한긍정적, 부정적영향에대한평가가이루어져야하고, 그결과는혁신정책수립과위험관리정책수립에반영되어야함 기술영향평가제도운영의한계 ㅇ기술영향평가의수요부처와이를수행하는조사주체가동일하여조사의독립성을갖기어려움 - 현재미래창조과학부에서기술영향평가를산하기관인 KISTEP 에의뢰하여조사 / 평가하고있음ㅇ제한된인력과예산, 조사기간등의한계속에서평가가이

305 루어져, 한국사회가가진다양한위험에대한체계적접근이어려움 - 현재수행체계내에서는기술의복합적위험에대한분석이나논의가이루어질수있는여지가없음 - 기술의사회적영향과환경적영향, 경제적영향등이서로시너지를발휘할경우발생할수있는긍정적 / 부정적효과를예측할방법론과평가프로세스가마련되어있지않음ㅇ기술영향평가를시행하고있어결과의실질적활용체계가없음 - 국가차원에서기술적위험에대한위험관리체계가부재한가운데영향평가만시행하고있음 - 결과활용에대한촉매제역할을해줄수있는주체가없음. 이에기초자료로활용되기어려움 - 기술영향평가에대한인식은전반적으로매우낮음 개선방안 ㅇ기술영향평가를전문적으로수행하는전담기구의설립을제안하며, 이와더불어그결과가실질적위험관리정책수립에활용될수있도록 국가위험예측시스템 구축을제안함ㅇ기술-사회-환경의복합적영향에대한정량적정성적 / 평가가이루어질수있도록전문성을강화하기위해전담기구설립을제안함ㅇ대규모정책적연구개발사업의경우, 기술영향평가실시를의무화하여, 상시적기술영향평가가이루어질수있도록함

306 제1장서론 제 1 절연구의필요성 21세기에접어들면서한국사회는빠른변화에대한적응과불확실성으로부터의안정적발전에대한수요가커지고있다. 구체적으로지금까지겪어보지못한저성장기조에저출산 / 고령화, 사회경제적양극화로인한사회적갈등표출등에당면하고있다. 사회의 복잡성 (complexity) 의증가와위험의일상화, 높은불확실성등으로위험에대해일시적, 국지적으로대응해오던기존방식은한계가노정되고있다. 이에성과에대한항시적반성과성찰, 회복력을갖춘사회로의변화필요성이제기되고있다. 기술발전은지금까지한국사회의성장을견인해온동력으로과학기술정책또한기술개발을통한경제적효과창출에초점을두고있었으며, 기술의복잡성증가로인해발생하는사회적위험은간과되어온측면이존재한다. 현재정부가시행하고있는정부차원의미래예측ㆍ전략조직설립및미래기획은대부분 성장 에대한예측에집중되어있거나, 결과의실질적활용이보장되지않는연구그자체에머물러있는한계가존재한다. 다양한위험으로부터의안전과지속성을갖기위해서는기술의사회적영향평가, 사회적변동이기술에미치는영향평가등이체계적으로이루어져야하는데, 기술사회시스템의복잡성으로부터유발되는성장과위기의국면을다양한분야의지식융합을통해예측-활용하는시스템구축이필요하다.

307 제 2 절연구의목적과목표 기술과사회의복잡성은나날이높아지고있으며, 이에따라그파급효과를예측및평가하는대응체계마련의필요성이커지고있다. 이에기술과사회의복잡성증대에유연하게대응하는 적응적위험거버넌스 (adaptive risk governance)' 가요구되며, 이를위해서는과학기술의사회적영향과위험예측, 그결과를정책수립에반영하는운영체계가수반되어야한다. 그러나현재의기술영향평가나기술예측은기술의경제적파급효과또는글로벌기술수준확보측정에초점을두고있다. 향후기술발전의영향에대한평가와활용이체계적으로이루어지지않는데에는다음과같은문제요소가존재한다고평가할수있다. 첫째, 결과활용체계가부재하다. 즉, 연구결과를의회또는부처의연구개발정책에활용하는데필요한조직, 프로세스, 제도가부재한상황이다. 둘째, 예측방법론의개발이부재하다. 이에다양한방법론의적용을통한예측력향상이필요하다. 셋째, 공론의장 참여자인전문가및시민에대한교육의기회가부재하다. 이러한맥락에서본연구는기술발전의복잡성에서기인하는문제 (systemic problem) 에대한예측, 평가시스템을제시하여기술- 사회-생태계의안전과지속발전에기여하고자한다. 이에과학기술위험 / 영향평가가실제로작동할수있는시스템을연구단계, 활용단계로구분하여설계를시도하고, 기술의위험 / 영향평가의필요성을주장하는데그치지않고, 실질적으로작동할수있는프로세스및시스템구조를설계를제안하고자한다. 또한, 기술의위험 / 영향평가를그궁극적목적인회복력 (resilience) 향상과연계하여이해하고, 적응적위험거버넌스 측면에서고찰하고자한다.

308 제 3 절연구내용및방법

309 제2장회복력과 기술위험 제 1 절회복력향상전략의필요성 1. 현대사회위험의속성 회복력 (Resilience) 은최근국제기구및해외정부의미래대응전략뿐만아니라, 학계, 기업등에서활발하게쓰이는용어가되었다. 그배경에는위험의예측가능성이저하되고, 완벽한대응에의확실성이줄어들고있기때문이다. 현대사회에서우리를위협하는위험들은지금까지의와는다른속성들을가지고있다. 복잡하며, 예측하기도어렵고, 한번발생했다하면사회전체시스템이붕괴될정도의큰피해를유발한다. 이보다더큰문제는이러한위험들이우리가일하고, 먹고, 잠자는거의대부분의공간과시간에걸쳐상존하고있다는점이다. 울리히벡 (Ulrich Beck) 은이러한현대사회를 위험사회 로규정하며현대산업이풍요와동시에위험을생산해내고있다는점을간파하였다 (Beck, 1992). 그동안발전과문명을가져온합리성과계산성의 성과 라고찬사받던것들이어느날갑자기인류의생존을심각하게위협하는위험의원천이되었다 ( 정지범외, 2008). 위험의성격변화는위험에대응하는방식의변화를요구한다. 기존에위험은공학적개입 ( 물리적 / 화학적재난 ) 또는경제학적개입 ( 경제적재난 ) 의대상이었다. 측정하고, 발견해서해당조치를취하는방식인데, 이는측정과발견의대상이명확해야하며, 양과성질에대한지식이확립되어있어야한다. 오늘날우리가가진대형재난에의두려움은바로위험관리의대상과성질에대해잘알지못하고있다는데있다. 우리가위험관리의전략을 예방 에서 회복력 으로전환해야하는이유는여기에있다. 예방 은특정한위험에대해특정한방법론으로위험을발생시키지않게하는것이다. 그러나앞서언급했듯이예기치않은위험과그파급효과및저감효과를측정하기어려운성격을가지고있으므로전통적인 예방 적개념으로는대응하기어렵

310 다. 위험속에서도생존해나가야한다. 따라서피해의완화 (mitigation), 취약성 ( 충격에민감한시스템의일부분 ) 의개선, 위기이후의변화에대한적응력 (adaptability) 등을모두종합적으로고려하는위험관리전략이필요하며, 이를통해 회복력 을갖추어야한다. 다가오는위기에대한예측이어렵고위기에대한대응방법역시알려지지않은경우에는예방전략 (prevention strategy) 보다회복전략 (resilience strategy) 이더유효하다는것이다 (Walker et al., 2004). 2. 과학기술과회복력 회복력 (resilience) 이라는용어는 다시뛰어오른다 (to jump back) 는뜻의라틴어리실리오 (resilio) 에서비롯되었다. 회복력은생태학분야에서처음사용되기시작하였는데, 1973년 Holling에의해소개되었다. Holling은동요및혼란에대해기존의상태를유지하려는생태계의역량을이해하기위한개념으로정의하였다 (Berkes, et. al., 2003). 처음에는생태학, 공학등에서많이사용되었으나, 요즘은경영, 교육, 사회, 정책등다양한분야에서회복력이연구되면서그개념도사회동학과연결지어져확장되었다. 시스템내외부충격으로인해발생하는불안정성을극복하여, 시스템기능을회복하는능력을의미한다. 다시말해, 지속가능한미래를추구하면서, 현재우리가어떤삶의방식을가지고있는지를살펴보자는성찰적의미의행동전략이요구된다고하겠다. 과학기술의영역에서회복력에대한연구가필요한이유는위에서언급한대규모재난을발생시킬잠재력이있는사건들이가진복잡성때문이다. 대형재난들은대부분단순히자연재해나인위적재해로분류될수없으며, 사회적, 기술적, 자연적요소들이한데얽혀있다. 사회적 / 기술적 / 자연적요소를명확히구분하기어렵게만드는복합적성격을가지고있다는점이가장큰특징이다. 구제역의발생으로인한대규모살처분과경제적피해는구제역이라는전염성질병에대한과학기술적지식의부족, 방역체계에서의허점, 지역의날씨등과같은다양한요소들이한데얽혀만들어내는재난이다. 오늘날교통, 금융시스템등은대형기술시스템이라고볼수있을만큼많은장비와기술적요소를내포하고있다. 게다가이러한대형기술시스템들은단독적으로작동되지않고, 상호연계성을가지고있다. 다음그림은여러개의대형기술시스템들이서로연결되어있는지를도식적으로보여준다.

311 [ 그림 2] 대형기술시스템들간상호연관성 * 자료 : OECD(2011); 서지영외 (2014) 재인용 우리의미래는더욱더기술과사회적요소가결합된기술사회시스템으로발전할것이다. 과학기술정책에서복합재난의위험은지금까지거의다루어지지않았던주제이다. 다만 2003년처음시행된기술영향평가에의해사회의기술적위험에대한논의가부분적으로나마이루어지고있다.

312 제3장 기술영향평가의 의미와 운영원칙 제 1 절기술영향평가의의미와사회적기능 1. 목적 위험의통제가능성, 불확실성이심화될수록상대적으로정부의역할에대한국민의기대는커지게된다. 어느누구에게도직접적인책임을물을수없는예상치못한대규모재난을대비하고, 재난을겪은후복구하는데있어소요되는재정적, 시간적비용을어떤한개인이나특정기관이짊어질수없다. 이부분에있어국민이정부에거는기대는날로커지고있다. 기술영향평가는정부가 과학기술의발전및전파ㆍ사용시야기될수있는여러가지환경ㆍ사회ㆍ윤리적인문제등국민의일상생활에영향을미칠수있는부분에대해서이를미리예측하고적절한대응방안을마련하고자하는일련의활동 ( 과학기술기본법시행령 23조 ) 을말한다. 회복력관점에서기술영향평가가앞으로더욱활성화되어야한다. 기술영향평가가가진여러가지기능을종합해보면아래와같다 (Smits & Leyton, 1988). 첫째, 정부가아직명확한입장을정하지못하고있는기술에대한다양한측면에서의분석과대안들을제시둘째, 새로운정책아젠다를제시셋째, 과학기술에대한정보제공과사회적담론형성으로대중의이해와관심고양 기술영향평가라는단어가처음언급되고그것이제도화되기시작한것은미국의 OTA(Offfice of Technology Assessement) 가설립된때부터이다 (Eijndhoven, 1997). OTA가해야할일 (task) 로서설립법에명시된 TA의의미는다음과같다. "To establish

313 an OTA for the Congress as an aid in the identification and consideration of existing and probable impacts of technological application" 기술영향평가는대상기술의현황과발전방향, 다른기술과의상호관계, 사회ㆍ경제ㆍ문화ㆍ환경ㆍ윤리적영향등을평가하는것으로기술의발전으로인한긍정적인영향을극대화하고부정적인영향을최소화하기위해기술이우리사회에끼칠잠정적영향을미리예측및평가하는것을의미한다. 따라서기술영향평가는과학기술자체는물론과학기술의부차적영향에대한연구ㆍ조사ㆍ분석ㆍ토론등의활동을총칭하는의미를가지고있다 (ITAS, 2005; KISTEP, 2005) 여러국가들에서도기술영향평가가시행되고있는데, 각국가들의기술영향평가가갖는성격은약간씩다르다. TA 조직및활동에있어서목적에따라방법론을선택하고있다는점이눈에띤다. 이는기술영향평가가그사회의역사적, 문화적배경에따라그에적합한방식으로발전해오고있다는점을말해주고있기도하다. < 표 1> 국외기술영향평가수행기관비교 국가 ( 기관 ) 조직형태제도적규정및목적참여자의형태및역할 미국 OTA, 1974 프랑스 OPECST, 1983 독일 TAB, 1989 영국 POST, 1989 EU 회의 STOA 네덜란드 Rathenau Institute, 1986 덴마크 DBT, 1986 의회산하 의회산하공동위원회 의회산하 의회산하 독립기관 ( 의회위탁 ) 독립위원회 * 자료 : 임현ㆍ유지연 (2007) 의회의원들과구성원들에게정보제공등의수요충족 의회의결정을위한정보제공, 양당에입법선택조언 기술관련이슈들에대한조언제공 의원들이필요로하는과학기술이슈들에대한정보제공 유럽의회의원들에게과학기술에관한전문적조언을제공 공공논쟁자극과정치적선택형성지원 기술, 국민, 사회사이의상호적용에관한공공논쟁장려 전문가중심, 과학기술전문가및정치경제분야전문가자문 일반시민참여, 전문가정책분석에대한사회적논쟁장려 일반시민참여, 시민들자체의의견결정 ( 합의회의 / 시나리오워크숍 ) OTA는 의회에기술의적용으로인해야기된현존하는, 발생가능한영향에대해규정하고숙고내용을보조하는기구 로규정되어있다 (US Senate, 1972). 즉, OTA의설립법에의해규정된 TA의의미는기술로인해발생할수있는영향들에대해서숙고하고규정하는, 그리하여의회를보조하는결과물로정의할수있다. OTA가설립된후 10년여의시간이흐른후 1980년대에유럽에 TA를전담하는기구들이생겨났

314 는데, 그목적은의회에서의정책적의사결정을지원하기위한것이다 (Parliamentary TA) 1). 덴마크에서는기존의의회중심의기술영향평가와는달리행정부의하나인과 학기술관련부처의지원을위해기술영향평가를시행한다 (Hansen, 1995). 초기의 TA 는객관적이고잘분석된자료들로정책결정하는도구로서사용되었다. 그러면서가진중요한기능은조기경보 (early warning) 와부정적인영향에대한대비와 조절 (control of the negative impacts of technology) 기능이었다. 초기의 TA 가조기경보 의기능이었다면, 점차혁신정책과연계성을갖는방향으로전환된다 (Vig, 1992). 기 술영향평가는해당기술이장기적관점에서사회적, 경제적, 환경적으로어떤이익을 가져올수있을지에대한예측의성격을갖게된다. 이로써기술영향평가는혁신을 이끌어갈동력을찾아내는방법론으로활용되게된다 (Schot, 1992). 제 2 절기술영향평가운영원칙 이상의논의를종합해보면, 기술영향평가는위험에대한조기경보와더불어혁신 정책지원이라는두가지기능을가지고있는것으로보인다. 그러나현대사회의기술 이갖는위험에대응하는기술영향평가라고했을때에는위험의속성에적합한평가요소들을갖추고있어야할것으로생각된다. 기술영향평가의목적은기술사회시스템의발전방향을제시해야하고, 사회구성원과생태계의지속가능성을향상시키기위한기술개발과발전을이끌어가는데기여하는데있다. 기술영향평가는이를달성하기위한방법론적탐색을의미하며, 그후속조치로서기술개발전략에영향을미치기위해시행된다. 따라서기술영향평가는기술과사회적상호작용의탐색, 분석, 평가를아우르는포괄적인접근이되어야한다. 성공적인기술영향평가는다음과같은조건들을충족시키는가운데획득될수있을것이다. 1. 중도적관점의유지와목적의명확성 기술영향평가의가장기본적인원칙은중도적관점의유지이다. 앞서언급한탐색, 분석, 평가가신뢰성을가지려면 중도적 관점에서이루어졌는지여부가관건이다. 이러한관점을유지하기위해평가의단계별로몇가지따져보아야할원칙들을가지고있다. 1) 정책적의사결정을위한기술영향평가기구들을만든나라는프랑스, 네덜란드, 영국, 독일, 유럽의회등이다.

315 첫째, 대상기술을선정하는데있어여러가지영향들을고려하게된다. 예를들어사회적또는문화적영향, 경제적영향, 정치적영향, 건강영향, 기술적파급효과등을보게된다. 기술영향평가의대상기술이된다는것은이러한영향들에대한판단과결정이필요하거나 ( 도구적성격의기술영향평가 ), 그영향에대한사회적담론형성이필요하거나 ( 담론적기술영향평가 ), 또는담론을통한정책적의사결정 ( 구성적기술영향평가 ) 이필요하기때문이다. 둘째, 평가를통해무엇을이끌어낼것인가를명확히할필요가있다. 기술주도 (Technology Push) 경로를통해서발굴된기술은사회문화적영향, 환경적영향등에대한평가를통해기술에대한다양한수요를충족시킬수있는결과를견인해내야할것이다. 반대로사회적수요에의해선정된기술은수요를충족시킬수있는기술적해법들에대한방안으로연결되어야한다. 2. 시간적범주 기술영향평가가어느정도의시간범주를설정해야하는지에대한사전적합의가필요하다. 기술예측에서와같이 15년 ~20년정도의시간적범주 (time horizon) 을적용하는경우, 또는 5~15년까지의중기적시간을설정하는경우도있을수있겠다. 어떤시간범주를선택하는가하는문제는무슨목적으로기술영향평가를시행하는가에달려있다. 기술영향평가를그활용도측면에서, 다시말해 어떻게활용할것인가 에대한해답을얻기위한목적으로시행하는경우에는중기적범주가필요할것이다. 그러나어떻게발전해갈것인가에대한전망에좀더무게를두는경우에는장기적범주가필요하다. 특히특정정책과의연관성을가진기술영향평가인경우에는정책에서목표로하는시간범주와상호연계되어야할것이다. 3. 기술영향평가결과의활용경로 기술영향평가는기술이가진위험에대한사전적예방의성격을가지고있다. 효과적인기술영향평가를통해위험을어떻게인식하고, 규정하는가에따라방식과사후조치가달라질것이다. 이는기술영향평가가시행되는가운데평가에참여한이해관계자들간의토론과합의에의해도출될수있다. 기술영향평가를수행하는과정에서중요한것은, 분석과예측과정에서해당기술에대한위험이다음세가지중어떤유형의것으로분류되는지를파악하고, 그결과를활용체계에연결시키는것이다.

316 가. 긴급한판단을요하는위험 기술영향평가를통해 긴급한판단을요하는위험 으로인식되는부분에대해서는정부부처의정책적의사결정이뒤따라야하므로, 그결과도부처에서활용할수있는형태로산출되어야한다. 그러나이러한판단은과학기술계연구자들의판단과상이할수있으므로정책적판단이사후적으로뒤따라야할것이다. 궁극적으로는해당기술의연구개발정책에대한지원을확대한다거나위험적요소를해소할수있는연구를지원하는방안, 그리고규제제도를신설또는보완하는작업들이뒤따라야한다. 나. 예상치못한위험 기술영향평가에서간과하기쉬우나, 매우중요한것은예상치못한위험들에대한시그널을발견하는일이다. 소위 약한신호들 (weak signal) 이라고불리우는이러한신호들은정량적측정방법에의해발견되기어렵다. 기존의측정방법에의존할경우, 알려진위험들에대한측정방법이사용되어결국 약한신호 들은감지되지못하는결과가초래된다. 상호연관된근거를지향하는논증적인판단의범주를벗어나있는신호들이기때문이다. 기술영향평가에서활용되는여러가지참여적방법론 ( 예 : 다양한이해관계자및일반시민의워크샵 ) 은이러한 약한신호 들을발견해낼수있는적절하다. 기술영향평가의과정에서예상치못한위험에대한발견이이루어지는경우, 이에대한사후적조치로서다양한위험예측방법론들과의통합적연구가진행되어야한다. 이는물론위험예측연구체계마련되어있고, 이러한절차와방법론적혼합 ( 또는연계 ) 를허용하는경우에해당되겠다. 다. 사회적논란이되는위험 기술영향평가의결과로서그기술의영향에대한의견의간극이매우큰경우, 이에대한사회적담론형성을촉진해야한다. 이는정책적의사결정및사업기획 ( 자원투입, 활용방안, 로드맵등 ) 의경로와는또다른결과활용의경로이다. 4. 위험관리체계내에서기술영향평가의입지 (Position) 기술영향평가는그자체로서독립적이고완결된작업이아니라, 사전적, 사후적으로다음과같은체계속에서그효과를발휘할수있다. 이러한모형에따르면, 위험평가 (risk appraisal) 는 risk assessment 와 concern assessment 등두부분으로구성되어있

317 다. 이에전통적인위험평가인피해예측, 유출에따른위해예측등을다루는 risk assessment 이외에기술의사회적영향, 해당기술에대한일반시민들의인식등을 평가하는 concern assessment 를포함한다. [ 그림 3] 위험관리에있어서기술평가체계 * 자료 : IRGC(2006)

318 제3장 기술영향평가 국내외 현황 제 1 절국내현황 기술영향평가가제도가시행된배경은과학기술정책의사결정에필요한정보를확보하기위해서이다. 기술영향평가의주요방법론은크게도구적, 담론적, 구성적유형으로나뉜다 ( 유지연외, 2010). 도구적영향평가는전문가의지식에의존하여정책결정자들에게화가기술의영향에대한정책적정보를제공하는것을말한다. 담론적영향평가는이해당사잔의사회적합습과담론형성을목적으로하는데, 주로시민참여로이루어진다. 마지막구성적영향평가는이해당사자간의담론형성을목적으로하나, 이해증진이나학습의목적보다는실질적인정책대안을제시하는데더큰목적을두고있다. 주로시민, 연구자, 산업계등이참여한다. 우리나라의영향평가는조직체계상도구적영향평가에속한다고볼수있는데, 방법론적으로시민합의회의또는시민참여토론등을활용하고있다. 2006년이후덴마크식합의회의방식을모델로하는시민포럼이열리고있으며, 2012년이후에는좀더다양한시민참여를위한온라인의견창구가운영되고있는등전문가평가에더하여시민들의의견을반영하는절차가도입되어행해지고있다. 우리정부가시행하고있는 TA의궁극적목적은관련부처가대상기술관련사업추진시에기술영향평가결과를관련연구개발및사업화에반영하는데에있다. 따라서관계부처, 대학, 과학기술관련연구소및협회, 시민단체등을통해추천받은다양한전문가들의참여가매우중요하다. 추진체계는대상기술선정위원회, 대상기술분석회의, 기술영향평가위원회, 시민포럼, 온라인의견창구로구성된다. 평가프로세스는대상기술선정위원회가추진계획안을검토하고, 대상기술선정안을마련하면, 대상기술분석회의에서평가대상이되는기술과평가범위를결정하고, 주요평가이슈를도출한다. 기술영향평가위원회는선정된기술에대한영향평가를실시하는데, 사회, 환경, 윤리등영향평가분야별전문가로구성되어있다. 시민포럼은전문가적평가에대한보

319 완적의미에서운영되며, 온라인의견창구역시전문가적의견만으로평가되는데대한보완적수단으로서시행되고있다. 평가내용으로는주로파급효과, 연구개발의중요성, 우리나라의연구개발의역량등대상기술과관련된기술동향분석, 주요핵심이슈도출이있다. < 표 2> 국내기술영향평가참여자구성 구분구성주요역할 대상기술선정을위한위원회 과학기술, 인문사회, 사회과학, 과학철학, 언론, 산업, 시민단체등다양한분야의전문가로구성 관계부처, 시민단체등이추천한기술을토대로기술영향평가대상기술선정 기술영향평가를위한위원회 시민참여위원회 / 배심원단 / 온라인창구등 관계부처, 시민단체등의추천을받은관련분야의전문가및기술영향평가유경험전문가로구성 대상기술과이해관계가없는일반시민이참여하여의견도출시민배심원단의경우, 무작위추출 기술영향평가의주요방향설정평가대상기술세부범위설정기술동향분석및다양한측면의파급효과등기술영향평가설정정책제언도출 시민배심원을대상으로전문가세미나등을통한학습및숙의과정을거쳐시민평가진행 제 2 절문제점 현재우리나라에서는미래창조과학부산하과학기술기획평가원 (KISTEP) 에서 2003 년시범사업을시작으로기술영향평가를제도적으로시행하고있다. 기술의위험영향평가 (Technology Assessment) 연구는과학기술분야에서의연구중거의유일하게기술의부정적영향에대한고려를그목적으로한다 2). 그러나다루는대상기술이나방법론등에있어앞으로개선되어야할부분이있다고보여진다. 2) 지금까지수행된기술영향평가는다음과같다 년 : NBIT 융합기술 ( 시범사업 ) 년 : RFID / 나노기술 ( 나노기술촉진법에의해위탁수행 ) 년 : 줄기세포치료기술 / 나노소재 / UCT 년 : 기후변화대응기술 년국가재난ㆍ질환대응기술 년 : 뇌 - 기계인터페이스기술 년 : 빅데이터 년 : 스마트네트워크 / 3D 프린팅

320 회복력관점에서개선되어야한다고생각되는문제는크게두가지이다 ( 서지영외, 2014). 첫째, 현재수행체계내에서는기술의복합적위험에대한분석이나논의가이루어질수있는여지가없다. 사회적영향은사회문화분야를중심으로한 사회적파급효과 에대한논의를통해도출되고, 경제적영향은또그것대로 경제적파급효과 에초점을두어진행된다. 이러한방식에서나타나는문제는예를들어경제적영향과문화적영향이상호시너지를발휘했을때어떤문제가발생할것인지에대한예측을하기어렵다는점이다. 둘째, 현재수행체계에서는개인- 지역-국가와같은다양한수준의시스템에서발생할수있는문제들이무엇이며, 그것들이중첩되어유발할수있는문제들이무엇인지에대한논의가이루어질수없다. 현재는다만이러한시스템간상호연관성이라는관점을반영하여산- 학-연구성을시도하고있을뿐이다. 예를들면, 나노기술에대한기술영향평가는나노물질에대한위험성평가와연계되어이루어져야하는데, 현재기술영향평가와물질의위험성평가는서로다른기준과관리체계를가지고있다. 환경, 보건, 안전 (EHS) 을통합하는위험관리체계속에서기술영향평가결과와위험성평가결과, 윤리적, 법적및사회적이슈를통합적으로해석하고, 정책적관리체계를만들어가는것이필요하다. 이러한문제들을보완하기위해서는기술영향평가를다양한목적과방법론을적용하여기술의위험에대한다각적인분석과사회적담론이형성될수있도록해야한다. 제 3 절해외현황및시사점 다음에서는덴마크와네덜란드의사례를소개하려고한다. 이들국가에서는우리나라의기술영향평가제도와달리시민의참여를보다더강조하고있고, 실질적인정책대안을그속에서끌어내오기위해노력하고있다. 두국가의광범위한의견수렴을통한기술영향평가형식은오늘날우리가맞닥뜨리고있는복합적위험이나예기치못한위험들에대한대응방식으로매우유효하다고보여진다. 엄청난파급효과를초래하는대형재난이발생하기이전에조금씩발현되는작은시그널을파악하는것이회복력을갖추기위해반드시필요하기때문이다. 1. 덴마크기술영향평가 덴마크에서기술영향평가가처음제도로등장한것은 1986년덴마크의회산하에비상설기구로 Board of Technology가설립되었을때이다. 1970년대부터과학기술의발

321 전이노동에미치는영향에대한평가를실시하면서덴마크는상대적으로일찍부터과학기술의사회적영향에사회적관심을기울여왔다. 학계와시민사회들에서도과학기술이슈를둘러싼논쟁에관심이높아지고있었고덴마크의회역시이를다루기위한지원기관의필요성을느끼고있었던것이다. 1995년 6월에덴마크의회는 Danish Board of Technology를상설독립기구로설립하고 DBT로하여금 과학기술의사회적, 환경적영향에관한사회내지식을높이고이에관한공적토론을지원하는것 과 의회의정치적판단과결정을돕고과학기술정책과관련된행위자들의정책결정을지원하는일을맡도록하였다. DBT는설립이후덴마크의참여와토론의문화를바탕으로미국의 OTA와는다른방식의기술영향평가방법을개발, 적용하면서기술영향평가의새로운지평을열었다. 즉, 과학기술의영향평가에서전문가및이해관계자이외에도비전문적이며간접영향관계에놓여있는일반시민의참여를보장하는참여적기술영향평가의대표적인평가방법론인 합의회의 를고안활용하였던것이다. 신문광고나 2천명을대상으로한무작위초대에답한 명의신청자들중에서인구통계학적구성을반영한 15 명의참여자를선발하여 2-3일에걸치는합의회의를통해기술영향평가를시행한것이었다. DBT는의회및정부의과학기술정책결정을돕기위해기술영향평가기구를운영할필요이상으로일반시민에게과학기술이사회에미칠다차원적이며중장기적영향을사유하게해야하며, 일반시민의우려와통찰을과학기술의개발에반영해야함을강조하였다. 때문에 DBT는공적토론의장을적극적으로만들었으며다양한주체에따른다양한평가방식을개발해오기도하였다. 기술, 국민, 사회사이의상호작용에관한공공의논쟁을장려하면서도전문가평가, 대중계몽을위한학회나세미나등다양한형태의기술영향평가를수행해왔다. 폭넓은시민참여방식실행에따른재정부담으로인해덴마크의회에서 2011년 10월 DBT 폐지를결정함에따라 DBT는새로운기구로재설립될수밖에없었다. 현재 DBT는비영리법인인 DBT Foundation으로전환되어상업적활동을통한수익과지방정부및중앙정부기관, 유럽의회등으로부터프로젝트를받아진행한기금을기반으로운영되고있다. 때문에덴마크의회이외의다른정책결정론자들의수요를전제로 Foundation은기술영향평가서비스대상과평가이슈를확대하기로하였다. 위상변화로인해 Foundation은정책지향의기술영향평가를핵심업무로할것으로보인다. 그렇지만 Foundation은 DBT의목적이나평가방법론을그대로이어받고있는것으로알려졌다. Foundation은전문가를대상으로진행하는평가방식- 전문가공청회, 과학까페-과시민참여를중심으로하는평가방식- 합의회의, 시나리오분석, 미래워크샵-을모두수행하고있다. DBT Foundation은 7명으로구성된 Board of Governance, 38명으로구성된 Board of Representatives와 25명으로구성된 Secretariat 조직으로되어있다. Borad of Representatives에는대학교수, 전문가, 이익집단의성원, NGO 관련자, 정부부처공무

322 원, 기업인이참여하고있다. 덴마크의회산하과학, 혁신고등교육위원회에서는 DBT Foundation의 Board of Representatives 위원 2인을지명하게된다고한다. 기술영향평가주제는 Board of Representatives와해당관계자네트워크들간의긴밀한협업을통해정해진다. 주요프로젝트를정하고협조관계도형성하는 주제회의 가열린다고한다. 현재기술의기능을평가하는것이 DBT Foundation의임무로보지않고기술과연관된딜레마와갈등을분명하게해주는것으로본다. DBT는시민, 사용자와고용인을참여시키는방법과연관되어있는기술평가방법을개발하는것을또한주요한임무로보고있다. DBT는의회위원회관계자들과직접소통하며협업하면서의회관계자들에게위원회회의에필요한정보를제공하고공청회를조직하는일도병행하고있다. 2. 네덜란드기술영향평가 미국의회에서 OTA가설립된이후네덜란드의회에서도기술영향평가기관설립에관심을가지게되었으나정당들간의이견으로의회내초당적기관설립은성공하지못하였다. 이와병행하여 1970년대후반이후의회밖에서대학, 연구소, 과학기술시민단체등을중심으로기술영향평가논의가진행되기시작했다. 이어 1980년대초반에는대학에서연구와지역사회를잇는 과학상점 운동을벌인그룹들에서기술영향평가기관설립이제안되기도했다. 이런배경하에서네덜란드정부는 1978년정보기술이네덜란드사회에어떤영향을끼칠것인가를분석하기위해특별위원회를설립했고라데나우교수를위원장에임명하게된다. 이위원회는정보통신기술이네덜란드사회에끼칠영향을분석하였고이후사회적파급효과가큰기술의영향을보다체계적으로평가하는기관설립을권고했다. 이권고를받아들여네덜란드정부과학위원회는네덜란드기술영향평가기관 (Netherlands Office of Technology Assessment, NOTA) 설립을추진한다. 그리고마침내내각과의회의타협을거쳐 1986년에왕립학술원산하에 NOTA가설립되게되었다. NOTA는 1994년라테나우연구소 (Rathenau Institute) 로개명되었다. 라테나우연구소는과학기술발달과관계된이슈에관한정치사회적의견형성과사회적논쟁촉진과의회의과학기술정책자문역할을맡고있다. 데이타를수집하고통합하고분석해서정책결정관계자들에게제공하여과학시스템이어떻게작동하는지에대한통찰력을키우도록하는것을또한목적으로하고있다. 연구소는왕립학술원에소속되어있으나교육문화과학부의재정적지원을받는자율적인독립기구이다. 연구소는 Chairman, Board, Programm Council, 과학자와커뮤니케이션전문가등으로구성된팀 (multidisciplinary team) 으로이루어져있고대략 50명이고용되어있고 1년에 5백만유로예산규모로운영되고있다. Chairman과 Board는공식적으로왕립학술원과정부과학위원회추천으로임명되는데현재 Board는의장을포함하여 10명으

323 로구성되어있고이들은의회의원, 대학교수, 언론인들인것으로알려져있다. Programm Council은자문위원회로연구소의연구과제에관해논의하는것을목적으로수차례개최되고있고위원들은 Board에의해임명되고있다. multidisciplinary team은과학자및커뮤니케이션전문가등으로이뤄지는데이들의목적은정치사회적논쟁의그림을명확하게하고논쟁을가능한촉진시키는것으로되어있다. 연구소의실행체계는 기술영향평가 를담당하는부서와 과학시스템평가 부서그리고 Coorperate Communication' 등으로구성되어있고기술영향평가부서에 17명이고용되어있다. 연구소는기술영향평가를실시할주제인워크프로그램을 2년마다발표하는데요약보고서에담길이슈를선정하는과정은 Programme Council의자문위원과협의하여결정하고있다. 주제결정은 (1) 신기술혹은과학발달, 즉, 과학과기술의새로운영역개발과관련이있는가여부 (2) 다수시민들에게직간접적인영향을주는지 (3) 논쟁거리인지하는세가지기준에따라이루어진다. 최종워크프로그램작성에는의회의의견도반영된다. 즉, 워크프로그램은교육과학부장관이검토하고이를의회로보내는역할을한다. 라테나우에서기술영향평가및과학시스템분석작업들은포커스그룹, 시티즌패널, 설문, 인터뷰, 통계, 데이터베이스분석, 논쟁등의다양한방법론에입각하고있다. 경우에따라서는새로운방법을개발하기도한다. 지금까지의기술영향평가에서는덴마크식모델인합의회의를도입하여진행해왔다. 토론은신문광고등을통해모집한시민패널이특정주제에관하여전문가들과함께준비된 2-3일간의회의를하는방식으로진행된다. 토론결과는시민패널에의해성명서로발표되고의회에보내진다. 1993년첫번째합의회의가 동물의유전자조작 에관한사회적토론으로진행되었고 1999년에는복제에대한기술영향평가를실시하였다. 시민패널이조직되고수천명의일반인상대설문조사를실시해의견을수집하기도하였다.

324 제4장 기술영향평가에 대한 인식과 기대 제 1 절기술영향평가에대한설문조사개요 본설문조사는일반국민을대상으로기술위험및기술영향평가에대해어떠한인식을하고있는지를파악하여향후기술위험및기술영향평가관련계획수립시기초자료로활용하는데그목적이있다. 이에전국만 19세이상성인남녀를설문대상으로하였으며, 구조화된설문지를이용한온라인조사를수행하였다. 표본은층화추출을활용하여 16개시도별성, 연령에따른비례할당추출을하였으며, 유효표본은 1,000명이다. 조사는 2014년 11월 5일부터 10일까지 6일동안진행되었다. 설문은크게기술위험관련과기술영향평가관련내용으로구성되었으며, 기술위험은기술의사회에대한영향, 기술에대한위험인식도등을조사하였으며, 기술영향평가와관련해서는기술영향평가에대한인식정도를비롯하여기술영향평가의중요요소및중요하게다루어져야하는부분등을조사하였다. 구체적인조사내용은다음표에서확인할수있다. < 표 3> 일반인대상설문조사조사내용 구분 기술위험관련 기술영향평가관련 주요조사내용 핵심기술별사회적으로부정적영향을미칠가능성 - 나노기술, 줄기세포치료기술, 빅데이터, 3D 프린팅, 원자력기술 나노기술, 빅데이터, 원자력기술관련심각하게생각하는위험유형 - 건강위험, 환경위험, 경제성장지연, 사회적갈등, 기술파급효과등 첨단기술에대한위험인식여부 기술이미칠수있는위험요소의관리주체 첨단기술의위험요소에대한정부대응적절성 기술위험관련사전예측및대비의필요성 기술영향평가시행관련인지도 성공적기술영향평가를위한중요고려요소 대상기술평가시비중있게다루어야할부분 기술영향평가에서다루어야할기술활용도측면 기술영향평가대상으로적합하다고생각되는기술분야 기술영향평가에서부정적영향예상시정책적대응방향

제 2 절일반인의기술영향평가에대한인식 1. 기술위험관련설문조사결과 나노기술, 줄기세포치료기술, 빅테이터, 3D프린팅, 원자력기술등주요책심첨단기술및최근등장하고있는주요신종기술과관련하여사회적으로부정적영향을미칠잠재성을묻는설문에서원자력기술의부정적영향에대해가장우려하고있는것으로나타났다 (6.8점). 다음으로빅데이터및 3D 프린팅기술이각각 5.

325 제 2 절일반인의기술영향평가에대한인식 1. 기술위험관련설문조사결과 나노기술, 줄기세포치료기술, 빅테이터, 3D프린팅, 원자력기술등주요책심첨단기술및최근등장하고있는주요신종기술과관련하여사회적으로부정적영향을미칠잠재성을묻는설문에서원자력기술의부정적영향에대해가장우려하고있는것으로나타났다 (6.8점). 다음으로빅데이터및 3D 프린팅기술이각각 5.7점이었으며, 상대적으로나노기술에대해서는사회적인부정적영향에덜우려하고있는것으로나타났다. 원자력기술의경우최근의후쿠시마원전사고로인해원자력에대한일반인의인식이반영된것으로판단되며, 빅데이터의경우에는최근국내의개인메신저감청으로인한개인의인식이반영된것으로판단된다. [ 그림 4] 기술이사회적으로부정적영향을미칠가능성 이중나노기술, 빅데이터, 원자력기술과관련하여심각하게인식되는위험의유형을살펴보면, 나노기술의경우 환경위험 이라고응답한경우가전체의 40.3% 로가장많았으며, 건강위험 은 24.2% 로그다음으로많았다. 빅데이터기술의경우 사회적갈등심화 라고응답한경우가 63.2% 로가장많았으며, 다른기술발전에미치는영향 은 14.4% 로그다음으로많은것으로나타으며, 원자력기술의경우는 환경위험증가 라고응답한경우가 61.9% 로가장많았으며, 건강위험증가 는 30.1% 로그다음으로많은것으로나타나기술에따라심각하게인식되는위험의유형이상이함을알수있다. 결론적으로건강및환경위험과관련하여원자력기술에대해우려를나타내고있으며, 사회적갈등심화와관련해서는빅데이터기술에대해우려를나타내고있다.

또한이러한첨단기술의위험가능성및위험요소에대해현재정부가적절하게대응하고있는지일반인들의인식을살펴보면, 정부대응적절성정도는 10점만점에 4.

326 [ 그림 5] 심각하게인식되는위험의유형 첨단기술의위험가능성에대한일반인들의인식결과를살펴보면, 위험가능성에대해그렇다고응답한비율이전체 75.7% 로 4명중 3명이첨단기술에대한위험가능성을인식하고있는것으로나타났다 ([ 그림 6] 참조 ). 또한이러한첨단기술의위험가능성및위험요소에대해현재정부가적절하게대응하고있는지일반인들의인식을살펴보면, 정부대응적절성정도는 10점만점에 4.6점을나타내전반적으로정부대응에대해부정적으로평가하고있는것으로나타났다. 구체적으로정부의대응이적절하다고인식한경우는 34.5% 인반면, 부적절하다고인식하는경우는 65.5% 로나타났다. [ 그림 6] 첨단기술위험인식여부 [ 그림 7] 첨단기술위험에대한정부대응

327 기술로인한위험에대해그관리책임의주체를묻는설문에관리책임의주체 1 순위로정부를가장많이응답했으며 (56.3%), 그다음으로개발자 ( 연구자 ) 20.2%, 생산 자 ( 기업 ) 17.8% 등의순으로나타났다. 1 순위와 2 순위를종합하여나타난결과를살펴 보면, 정부, 생산자 ( 기업 ), 개발자 ( 연구자 ) 순으로나타났다. 일반인들의경우기술로 인한위험에대해 1 차적으로정부가책임주체가되어야한다고인식하고있다. [ 그림 8] 기술관련위험관리책임주체 기술이미칠수있는여러가지위험을사전에예측하고대비하는것에대해필요 하다고응답한비율이 94.6% 로나타나대부분의국민이기술위험에대한사전예측 및대비가필요하다고인식하고있음을확인할수있다. [ 그림 9] 기술관련위험의사전예측및대비필요성

328 2. 기술영향평가관련설문조사결과 기술영향평가와관련하여일반인들의인식을조사하였다. 우선기술영향평가에대해일반국민들이인지하고있는지조사하였는데, 현재기술영향평가의시행과관련하여전체의 68.5% 가알고있다고응답하였다. 그러나기술영향평가의목적과내용을인식하고있는경우는전체의 20.5% 에불과하였다. 이름만들어본경우는 48.0%, 전혀모른다고응답한경우는 31.5% 로나타나, 전반적으로기술영향평가에대한일반국민들의인식이낮은것으로나타났다. [ 그림 10] 기술영향평가시행여부인지정도 기술영향평가의성공적인수행을위해요구되는요소로해당기술의 긍정적 / 부정 적영향에대한정밀한예측 을가장비중있게응답하였으며 (67.2%), 그외정책적지 원및규제와국민의견수렴은상대적으로응답비중이낮았다. 이를통해기술영향 평가의경우영향평가본연의기능에우선적으로집중해야할필요성이있으며, 이는 성공적인영향평가의선결조건임을확인할수있다.

329 [ 그림 11] 성공적기술영향평가를위한중요고려요소 기술영향평가에있어서가장비중있게다루어야할부분으로전체응답자중 33.3% 가환경적영향으로응답하였으며, 다음으로사회적영향이 29.2%, 기술적파급효과가 17.9% 순으로나타났다. 일반국민들은기술영향평가에있어서기술의환경및사회에대한영향이우선적으로평가및고려되어야할필요성을제기하고있다. [ 그림 12] 기술영향평가에서비중있게다루어야할부분 기술영향평가대상으로어떤기술이적합한지, 기술의활용도측면에서조사하였다. 이에 국민의일상생활에많이활용될수있는기술 이기술영향평가에서다루어져야한다고응답한비중이 32.1% 로가장높았으며, 다음으로 환경문제를일으킬것으로예상되는기술 이 29.3% 로나타났다. 반면, 선진국기술수준에따라가는기술 이나 사회 / 윤리적갈등을초래할수있는기술 의경우상대적으로응답비중이낮았다.

330 일반국민들의경우첨단기술이나산업적활용도가높은기술보다일반국민들이쉽게접할수있는기술이나환경적영향이큰기술이기술영향평가에적합하다고인식하고있다. [ 그림 13] 기술영향평가대상기술 기술영향평가의결과해당기술의부정적영향이예상되는경우정책적대응방안으로 부정적영향요인저감및차단을위한연구포함 의견이 68.5% 로가장많았으며, 기술개발을제한 이나 기술개발계획폐지 등의경우에는상대적으로그비중이낮았다. 일반국민들의경우기술의부정적영향이예측될경우기술개발자체를제한하기보다기술개발은지속적으로진행하면서보완적인대책을추진하는방안을선호하는것으로나타났다. [ 그림 14] 부정적영향예상시정책적대응

331 제5장 기술영향평가 개선 방안 제안 1. 국가위험예측시스템구축을통한기술영향평가체계화 현재시행되고있는환경영향평가, 교통영향평가, 기술영향평가, 위험성평가등이개별적으로이루어져있어그결과가상호연계되어활용되지못하는체계를가지고있다. 또한방법론에있어서도서로다른척도와해석의논리를가지고있다. 이를보완하고, 보다체계적인위험관리가이루어질수있는새로운국가차원의위험관리체계의도입이필요하다. [ 그림 15] 네트워크형위험연구개발체계

332 위의체계속에서기술영향평가는상시적으로이루어지며, 공학적, 통계학등과같은정량적분석방법론과워크샵, 위원회등과같은정성적분석방법론을모두활용하는체계가되어야할것이다. 정량적방법론을통해서는다른분야의영향평가와그결과를공유하거나, 상호보완할수있을것으로생각된다. 제안 2. 상시적기술영향평가실시 현재일정규모이상의정부사업에대해서는예비타당성연구를수행하고있는데, 이와비슷한성격의기술영향평가를실시하는것이필요하다. 또는예비타당성조사 의항목에 TA 를포함시키는것도고려해볼수있겠다. 제안 3. 기술영향평가의다양성확보와전담기구설치 현재 TA 전담기관이정부부처산하의기관이라는점에대한문제제기도있으나, 이보다더큰문제는 TA가오로지정부부처산하의기관을통해서만이루어진다는점이다. 이는 TA가가진정책지원기능만을지나치게부각시킨것으로서, 다른기능들, 예를들어정보제공, 담론형성, 미래아젠다제시등의기능은소실되고있다고볼수있다. 이를보완하기위해서는다양한기관에서다양한목적의 TA를수행하는체계로바뀌어져야할것이다. 현재수행체계도 TA를위한전담기구가수행하는것이아닌, 연구기관의한부서에서수행하고있으므로, 인력측면에서큰규모의 TA 또는상시적 TA 운영이어렵다. 따라서전담기구를설립하여이를보다활성화할필요가있다. 전담기구를설치할경우얻을수있는효과는 TA의다양성을보다쉽게확보할수있다는점이다. 현재정책지원의기능을강조하는형태에서벗어나, 입법지원, 기술이슈에대한공론화, 사회적학습강화기능, 여론형성등을주도하는다양한역할을수행할수있다전담기구에서TA를수행한결과는정부의어느한부처에소속되는것이아니라, 범부처적으로활용될수있어야한다. 따라서관리주체를국무총리실로격상하는것을생각해볼수있다. 행정부의개입이지나치게높을경우, TA의목적이나결과활용이제한적으로진행될수있을우려가있으므로독립성을보장할수있는이사회구성과연구원의지위가마련되어야한다.

333 참고문헌 서지영, 박병원, 이성호, 조규진, 윤정현. (2014). 미래위험과회복력, 과학기술정책연구원유지연외. (2010). 한국의기술영향평가현황과과제 임현ㆍ유지연. (2007). 한국형기술영향평가의기본방향정립및정책활용도제고. KISTEP. 정지범외. (2008). 국가종합위기관리 : 이론과실제. 한국행정연구원 Beck, Ulrich. (1992). Risk Society: Towards a New Modernity. London: Sage Berkes, F., Colding, J. & Folke, C. (2003). Navigating social ecological systems: building resilience for complexity and change. Cambridge, UK: Cambridge University Press. Eijndhoven, J.V. (1997); Technology assessment: Product or process. Technological Forecasting and Social Change 54: Hansen, L. (1995). The Danish Board of Technology Established on an Permanent Basis, web link: IRGC. (2006). International Risk Governance Council. White Paper on Nanotechnology Risk Governance. OECD. (2011). Future Global Shocks: Improving Risk Governance. Schot, J. (1992). The policy relevance of the quasi-evolutionary model: the case of stimulating clean technologies. In Technological change and company strategies: economic and sociological perspectives, (eds.) R. Coombs, P. Saviotti and V. Walsh, London: Academic Press. Smits, R. & J. Leyton. (1988). Key Issues in the Institutionalization of Technology Assessment: Development of Technology Assessment in five European Countries and the USA, Futures 20(1), US Senate. (1972). 'Office of technology assessment act', Public Law, pp Bechmann et al. (2007). Technology assessment in a complex world, International

334 Journal of Foresight and Innovation Policy, 3(1) Vig, N.J. (1992). Parliamentary Technology Assessment in Europe. Impact Assessment, 10(4): Walker, B., C.S. Holling, S.R. Carpenter, and A. Kinzig. (2004). Resilience, adaptability and transformability in social ecological systems. Ecology and Society, 9(2):5.

335 3 발표 안전부담 비용수용문화확산방안연구 이준 한국교통연구원국가교통안전재난연구단부연구위원

336

337 요약 사회및환경변화에따라국가주도형재난관리에서국민참여형재난관리형태로의변화시급 안전부담및안전비용에거부감을느끼는국민정서분석및개선방안 제도적개선을통한안전비용의수용문화확산 문화적접근을통한국민참여기반안전부담유도 최근연이어발생한대형안전사고들로 안전 이국민적화두로부상하며, 안전관련시스템재정비요구가높아짐 외부환경의변화및사회발전에따른여건변화로앞으로의재난은잠재적인위험요소에의해발생할가능성이높으며, 국가단위의재난관리로는안전을보장하지못하며국민의능동적인참여가필요함 대형화ㆍ복합화된재난을예방혹은대응하기위해서는안정적인안전재정의확보가필요함 그러나대다수의국민은안전에대한욕구는높으나, 안전부담및안전비용을수용하는문제에있어서상당한거부감을보이며, 이러한거부감은다음과같은국민정서를기반으로하고있음

338 기능성기반의자기왜곡 - 모든사고는예측이불가능한상황에서벌어짐에도불구하고, 대부분의국민은자신이사고의피해자가될수있을거라는생각대신안전불감증의태도로일관함 - 인간으로하여금안전한행동을하도록유도하는심리적통제방식으로교육등활성매체를통해이루어지는 선향적통제 와수행한결과를바탕으로한 피드백통제 가있음 비용효과불신 - 안전은안전비용을소모해도즉각적인결과가나타나지않기때문에안전비용으로직접적인혜택을받지못한국민은안전비용이손실비용으로여겨짐 - 국민이안전비용을투자개념으로인식하기위해서는국민이지불한안전비용의집행내역을공개하여효과를체감할수있게해야함 책임의무회피 - 국가는국민의안전을책임져야하는의무가있으나, 지난세기와는달리점차사고의발생을점차예측하기어려워지는이중적복합위험사회가되어가고있음 - 국민스스로안전해지려는의식을가지고있어야하며, 국가단위가아닌지역단위ㆍ가족단위의안전문화정착이필수적이나아직까지인식이부족함 주요선진국의경우, 안전관리방안은제도적접근과문화적접근을함께하며, 국가주도의재난관리에 순응 하기보다는안전부담및안전비용을국민이 수용 하여국민참여형재난관리로나아가는모습을보이고있음

339 문화순응이아닌문화수용을위한주요키워드로 표현, 친숙 함, 주인의식 을도출할수있음 제도개선을통한안전비용수용방안은다음과같음 보편적안전선언 원가산정기준의안전비용구체화 책임형신고포상제실행 안전관련언론ㆍ방송보도체계구축 문화적접근을통한안전문화확산방안은다음과같음 안전비용투자를통한국민참여방재방안 맞춤형안전행동매뉴얼구축및안전교육방안제시 향후연구과제로안전부담ㆍ안전비용수용에대한국민들의의견수렴을위한국민안전총조사를실시하고, 이를반영한구체적제도개선방안과문화적접근방안을제안함

340 제1장서론 제 1 절연구배경및목적 1. 연구배경및필요성 한국의교통사고가높은것은이미잘알려져있다. OECD 국가간의교통사고로인한사망자 사상자수를비교해볼때보행자 10만명당사망자수가 4.1명으로, 다른 OECD 국가들에비해 4배이상이높은수준이다. 최근에는재난과같은사고들이연이어발생하면서, 국민의 안전 에대한관심과인식에변화가일고있다. 안전시스템구축을활성화시키고, 기술연구등에대한필요로인해국가적재난상황에서신속하고적절한대응이있을수있도록안전관련시스템을재정비해야한다는주장이강하게제기되고있다. 안전에대한필요와욕구가증가함에따라안전시스템을확보하고자할때, 안정적인재정확보가수립되어야하는과정이우리나라에서는먼저있어야한다. 현실의사회속에서는국민개개인의안전부담과비용에대한개념이부재한다. 이는아직, 안전문화 가자리잡고있지않기때문이다. 다른말로, 사회적공감대가형성되어있지않고, 특히안전에관하여서는이의중요성을모두인정하고있지만국민의직접적인비용과부담의참여에대하여는소극적이라는것이다. 2. 연구목적 본연구를통해, 안전부담및수용문화가정착될수있도록하여, 미래의재난환경에는보다국가와국민이협력하여안전부담을분담하는 국민참여형방재 를구축하도록제안하고자한다. 개개인의국민참여가있어안전투자가개선되고적정수준의안전예산이확보될것이다. 또한, 안전을위한재정확보에있어 원가산정기준

341 의안전비용항목도입 을제시하고자한다. 안전관리재원항목을예산원가에포 함하므로국가가안전문화를형성시키는데기여하게할수있을것이다. 또한, 실효적 제재수단으로신고포상금제와세제지원도입방안을모색할것이다. 제 2 절연구의주요내용및추진방법 본연구는먼저기존의안전문화의한계를지적하고, 안전재정확보를위하여현재의안전비용의쓰임의형태와국민의정서를분석하여문제점과개선방안을도출할것이다. 또한, 국외의사레들을통해국민의참여형방재와국민의안전부담의확보에대한노력에서배울시사점을살펴볼것이다. 안전비용확보를위한제도적개선방안으로는보편적안전을법적으로명시할것, 원가산정기준의안전비용항복을구체화시키는것, 그리고책임형신고포상제도와안전관련언론 방송보도체계구축방안등이있다.

342 제2장 국민의 참여를 통한 안전문화의 필요성 제 1 절국가주도안전문화의한계 1. 중앙집중형안전관리체제의문제 국가가사회의안전문화구축에기여하는상황에는한계가있다. 우리나라의재난관리는사후위주로이루어지고있으며, 중앙집중적인성향을보인다. 중앙집중적재난관리방식에서는지역의위험성을누구보다도잘알고있는지역이자발적으로주도하는것이아니라중앙정부의대책에의존하는경향을갖게된다. 재난대응차원에있어서도, 대규모재난에대해서는지역간의소통과협력의부족으로신속한대응이있기어렵다. 마찬가지로, 복구차원에서도국고및광역자치단체의지원에전적으로의존하게되는피동적형태가나타나게되는것이다. 줄어든재난의발생빈도에반하여복잡화된사회에따라대형화되고다양화된재난에대하여중앙정부에의존하는대신, 유연하게대응할수있는체제와문화를구축해야하는것이가장효율적인방안이다. 이러한관점에서, 중앙집중적성향을대신하여국민의능동적인참여가중요하다고볼수있다. 2. 안전예산편성의문제점 최근연이어발생한각종안전사고들로인해정부가안전예산을확보하려는노력을기울였다. 2014년 4월세월호사건이후정부는 2014년기준안전예산약 12조원에서 2015년기준 14조원으로대폭확대하였다. 안전예산의개념이모호하다는지적에따라같은해에안전예산의분류체계를확정하기도했다. 하지만새로운예산편성이직접적인재난대응과는거리가먼 SOC, 시설보강및예비비등의항목에사용된다는지적이잇따랐다. 시설보강예산은국민의안전과직결

343 된시설과긴급한보수가필요한노후교량 터널, 선로, 도로등의개선에쓰여야하며, 예비비는특히재난발생시, 피해복구등에활용되어야한다는지적이다. 정부의의도는, 사후적인재난안전활동뿐아니라, 방재를우선시하는목적으로안전예산을편성한것으로볼수있다. 3. 위험의다양화및대형화 기술이빠르게발달함에따라예기치못한위험요소역시늘어나는추세이다. 지하공간의증가, 건물의초고층화, 사회기반시설의밀집등에의한사고들이일어나며, 특히한번의사고가여러복합적인사고로이어지는잠재적위험의사태가예상된다. 이는, 국가가안전예산을충분히확보하여도, 예측하여방지하기가어려운실정에서는효율적인사고방재가힘들기때문이다. 때문에사고가대형화되고다양화되는시점에서, 피해규모에따른효율적인관리체제가더욱필요하다. 행정안전부 (2012) 의연구에따르면, 피해규모가클수록, 정부의대응이주요하며, 피해규모가작을수록, 국민의대응이주요대응체제가되어야함을주장하고있다. 위험의다양화와대형화가국가와국민의밀접한협력이중요함을시사하고있으며, 특별히소형안전문제가발생했을시국민의안전주인의식이필요한것을알수있다. 제 2 절국민참여방재의필요성 우리나라에서는안전사고저감을위한제도적노력과기술개발이활발히이루어지고있는반면에, 국민의심리적안전수준을위한노력은비교적적은편이다. 실제로도, 한국정책과학학회 (2007) 의연구에따르면국민의낮은안전의식을성수대교붕괴사고나삼풍백화점붕괴사고등의큰재해가발생한뒤에도국민의인식전환의계기로까지이어지지못한것으로나타났다. 모든일을조급하게처리하려는한국인의경향, 꼼꼼하지못한처리과정이안전의식의정착과재난관리를더욱어렵게만드는요인이라는주장이다. 안전에대한인식은철저한교육과홍보를통해개선되어야할부분이다. 이와같은여러연구의내용들을토대로미래의사고저감을위한안전의식의고취가절실함을유추해낼수있다. 안전부담및안전비용수용문화를확산시키기위한구체적인방안들에대하여살펴보고자한다.

344 제3장 안전비용과 국민의 정서 제 1 절안전비용의필요성 본연구에서안전비용이란국민모두가언제, 어디서나안전을유지하고보다안전해지기위해쓰이는비용을의미한다. 안전증진을위해서는안전비용이필수적이다. 다만, 안전비용을누가, 얼마만큼부담할것인가가사회적합의가요구되는사항일것이다. 국민의안전비용이경제적손실이아닌, 안전한국가에기여하는필수적이라는투자인식의전환이이루어져야할필요가있다. 제 2 절안전비용에대한국민의정서분석 과거우리나라는초고속성장을이루기위하여위험을감수하고서라도효용을극대화하는전략을취하며경제적발전을우선시했다. 그러나사회가발전함에따라점차인명존중가치가향상되고안전에대한욕구도증가하는추세이다. 특히, 경주리조트붕괴사건, 세월호침몰사고등잇따라발생한안전사고로어느때보다도국가적으로재난상황을대비한안전시스템재정비노력이요구되고있다. 서울시의소방안전여론조사보고서 (2014) 에따르면국민의 98% 가사회의안전불감증을심각하게여기고있다. 그러나높아진안전욕구와안전시스템재정비의필요성과는별개로안전비용에대한인식은여전히부족한상태이다. 한예로, 한국교통연구원이 2014년세월호침몰사고이후의안전과관련한설문조사를진행한결과에따르면, 세월호침몰사고이후국민의안전의식은상당부분높아지고, 정부의안전관련시책에대한요구가컸음에도불구하고, 국민의 70.5% 는여전히안전을위한정부의증세에대해서반대하는입장이었으며, 대중교통수단의요금인상에도 68.6% 가반대함을볼수있었다.

345 안전욕구가증가함에도불구하고안전을위한투자비용에는피동적인국민의정 서를세가지요인으로분석했다. 1. 가능성기반의자기왜곡 자신의사고당할가능성을부인하고, 만에하나발생할지모르는사고에대한경각심이나경계심을거의보이지않는것이다. 막연한안도감과무사안일의태도는안전비용에대한필요성을결여시키고, 안전의식의저하와안전불감증을초래하게되었다. 국민의안전의식수준을높이기위해서는경험을공유하고, 안전에대한습관과인식을바꾸는 안전문화 의정착이필요하다. 소방방재청은 (2007) 안전문화를인간, 시스템, 환경의세가지요소가통합적으로작용하여이루어지는것으로보았다. 인간이안전한행동을하도록유도하기위해서는인간과시스템, 환경에대한통합적이해가선행되어야한다. 안전행동으로이끌기위한통제방식은교육이나홍보와같은활성매체를이용한 선향적통제 와수행한결과를바탕으로한 피드백통제 로두가지방식이있다. 기존에는선향적통제의일종으로안전관련경험자를대상으로만교육을진행하였으나, 이는공감대를형성하는데어려움이있었다. 효과적으로공감대를형성하기위해서는신뢰가가는전문가의이야기나실제로사고를겪었던경험자의이야기가선향적통제와피드백통제를함께병행하게되므로더힘이있을것이다. 사고의위험성과안전교육이필요한이유, 위험상황이발생했을경우대처하는방법에대하여친숙하게접근한다면, 사회의안전불감증을어느정도해소하고안전에대하여평소에도생각하고행동하는습관을들일수있을것이다. 2. 비용효과에대한불신 국민이안전비용을지불한경우, 지불한비용에대한그결과물, 즉 안전 이라는것을결과물로얻었는지확인하고자한다. 그러나 안전 이라는것은그효과를바로얻을수있는것이아닌, 장기적인현상으로나타난다. 안전의체감은사고를미연에예방하였거나, 안전비용을투자한덕분에사고의피해를줄일때나타나는결과이므로비용에대한평가는사후적으로발견할수밖에없다. 그렇기때문에안전비용과관련하여직접적인혜택을보지못한국민은안전비용의효과에대해불신을가질개연성이높은것이다. 그러므로국가가국민이체감할수있도록돕는것이중요하다. 예를들어, 국민이부담한안전비용의실효성을체감할수있도록어떤목적으로얼마가어디에쓰였는지정부가비용을집행한자료를공개할필요가있다. 이를통해국민이실질적으로안전에대해기여를하고있다는인식을높이게되고, 소비가곧투자라는인식을갖게되어더욱적극적으로안전향상에참여하게될수있는것이다.

346 3. 책임의무에대한회피 헌법제 34조제 6항에서는국가가국민의안전을위한국가재해예방의무에대하여명시하고있다. 그러나사회의급변과함께발생하는예측하기어려운사고모두를국가가책임지기에는한계가있다. 그렇기때문에, 한국사회를과거형위험과미래형위험이공존하는 이중적복합위험사회 라고진단하며, 현재의안전관리시스템과사회체제로는복합적위험에대응하는데에있어한계가있다고지적하기도했다. 1) 이처럼잠재적인위험요소가많아져국가차원에서모든사고의예방이불가능하기때문에, 안전사회구축을위해서는국민스스로안전해지려는노력을통해국가가지고있는안전부담및비용을분담할필요가있다. 주인의식을가지고국민이참여할경우, 기존의안전관리규정등을더잘준수하려는경향이있으므로안전사회구축에있어국민의역할은더욱중요해질것이다. 4. 소결론 안전부담및안전비용에거부감을느끼는국민정서를 가능성기반의자기왜 곡, 비용효과불신, 책임의무회피 로분석하였다. 기존의중앙집중적재난관리정 책에서드러난한계를고려했을때, 앞으로보다안전한사회를구축하기위해서는 국민의능동적인참여를유도해야할것이다. 현국민정서를개선할수있는세가지방향을제시할수있다. 첫째, 사고및재 난상황과관련한경험을일반국민과지속적으로공유할수있어야한다. 경험을지 속적으로공유함으로써국민은잠재적인재난가능성에경각심을가지고남의일이아닌자신의일로받아들일수있을것이다. 안전관련전문가로부터의안전교육이나미디어를통한안전관련콘텐츠, 혹은정부및시민단체등이주관한안전문화운동을통해경험을공유하는것이가능할것이다. 둘째, 국민이낸안전비용을국가가어떻게사용했는지를가시적인수단을통해공개할필요가있다. 이것은세부적인세금내역을통해지불한안전비용을직접확인함으로써국가가펼치는안전정책에대한신뢰를갖게할수있다. 더나아가국민스스로안전분야에책임을느끼고적극적으로참여하도록유도하는것도가능해질것이다. 기존의산술적인통계자료를제공하는것외에도보다접근하기용이하고알아보기쉬운수단을통해공개한다면그기대효과가더욱클것으로예상한다. 셋째, 국가의구성원으로서의자각을통해국민스스로안전해지려는노력을할수있어야한다. 재난여건이변화하고있는시대의흐름상앞으로는국민참여를통한 1) 경제사회발전노사정위원회보도자료, 안전사회 로가는길, 노사정공동관리에답있다,

347 방재가이루어져야한다. 이를위해서는정부와지방자치단체, 시민단체등이역할을 분담하고네트워크형으로연결될필요가있다. 제 3 절국외의국민참여유도사례 선진국에서는이미국민의안전문화를조성하기위한다양한노력을실천해오고 있다. 국민의안전의식을높이고안전부담및안전비용을정부와국민의서로분 담하는문화의사례를찾아볼수있다. 1. 독일과프랑스 먼저안전교육을통해안전문화를만들어가는독일과프랑스의예를살펴보면, 아 이들이어릴때부터안전에대한주인의식을갖도록안전교육과정을의무교육으로지정해놓고자연스럽게안전의식을고취할수있도록하였다. 독일의경우, 초등학교 4 학년시기의모든학생들이교통경찰관의지도하에도로주행규칙시험과실무시험을통해 자전거타기자격증 을따도록되어있으며, 수영과목에서도안전을위한인명구조능력을검증하여 해마자격증 이라는안전관련자격증을부여하고있다. 교통시설이용을위해서도교육을철저히받게되는데, 교통시설운영기관의전문가가직접교육을시키게된다. 이론뿐만아니라현장학습을필수적으로진행한다. 안전교육을필수주요과목으로지정해놓은교육정책을 1972년부터시행해온독일정부에게서개인의안전의식을높이기위한국가의노력을엿볼수있다. 프랑스도마찬가지로, 안전교육을의무과정으로지정해놓았으며, 초 중 고등학교에걸쳐전반적으로안전교육과정을이수하게되어있다. 특히프랑스에서는초등학교 3 학년시기의아동들로하여금대중교통이용과도로이용교육을통해 보행자면허 (Permis Piéton)' 를받게하여, 보행자면허를취득하기전까지의모든학생은부모와함께손을잡고등교를하도록되어있다. 또한, 2006년부터교육부에서제정한법에의해초등학교부터고등학교까지모든학생은교사와안전교육담당관들로부터안전교육을받을수있고, 안전교육을모두이수한학생은총세가지의 학교교통안전교육증명서 를받게된다. 이밖에도학교외부에서도지역내기관및단체간의상호교육을활성화하여안전에대한최신교육정보를공유하도록하고있다. 독일과프랑스모두어린시절부터성인이되기까지지속적이면서도체계적으로안전교육을실시함으로인해안전교육이의무화되지않은다른국가들또는단기적으로안전교육을받는다른국민들과비교할때, 국민의안전의식및안전지식이잘

348 갖춰진선진국가라고볼수있다. 2. 안전문화운동 국민의안전부담참여를위한예로안전문화운동을실시하는영국의사례를찾아볼수있다. 영국에서는안전문화운동을대표하는, 모든국민에게사랑받는캐릭터 터프티 (Tufty) 를내세워국민들의안전의식에친근하게접근하고있다. 1940년대이후로왕실은사고방지협회를만들어오늘에이르기까지대표적인자선단체로써전국적으로안전인식을위한활동들을전개하고있다. 2013년한해에만 6,000개의간행물을발표하였고학교를위한안전지원서비스개발, 다양한연구와안전교육프로그램개발, 기금마련등, 사회안전의식증진을위한가족단위와지역단위의안전문화운동을펼치고있다. 3. 세금영수증 미국과영국의 2013년도에새로도입한 세금영수증 제도를통한시사점을살펴볼수있다. 세금영수증제도의목적은국가의세금사용내역을분명하고알아보기쉽게표현하여국민의신뢰도를높이기위한데에있다. 오바마정부에서처음시행한세금영수증은백악관사이트에들어가면찾아볼수있는데, 개인자신의세금액 (sosical security tax) 과보험액그리고수입세소득세를입력해넣으면자동으로개인세금액에한하여어디에얼마만큼쓰였는지가계산되어나온다. 영국의세금영수증은약 2,400만명의세금납부자들에게 2013년도에해당되는세금액의쓰임발부되게끔하였고, 그뿐아니라, 영국정부사이트에들어가면보기쉬운다양한그래프들을사용하여세금내역을표현해내고있다. 이와같은시각자료를활용한세금내역의공개는국민들로하여금국가구성원으로서의소속감을느낄수있게하며국민의참여를통한국가발전을직접적으로체감할수있게도와준다. 4. 네트워크형안전관리 미국은시민단체활동이활발한국가중하나인데, 안전문화운동을주도하는대표적인단체인 VOAD(Voluntary Organization Active in Disaster) 가활발한운동을전해하고있다. 이단체는특히재난안전에특화되어있고민간단체및자선단체의협력으로생겨난만큼오늘까지도모금활동과재난대비 대응및회복을위한활동을주도함으로안전문화를조성하는데큰기여를하고있다. 일본의경우도, 정부와민간의역할을분담하여공공이익을위한적극적인활동이진행되고있다. 민간비영리활동단체들이있어일본정부가재정혹은인력이부족할때국민의힘을빌리는형태로조

349 직이갖추어져있다. 국민중심으로이루어지는자원봉사자의활동이다른국가들보다활발하며, 특히시민네트워크는많은분야에서이루어지고있는데, 인적네트워크, 물자네트워크, 장소네트워크, 정보네트워크, 지구네트워크등이있다. 일본은시민참여형안전관리네트워크의가장적합한사례로참고할수있다. 5. 시민참여안전관리 일본에서 2011년도후쿠시마원자력발전소의방사능누출사고로큰피해를입은피해지역주민들이자체적으로안전을모색하면서갖추어진모습을통해시민참여안전관리의예를들어볼수있다. 후쿠시마주민들간의협력으로후쿠시마의공동진료소를소집하였고, 의사를포함한총여섯명의자원자들이사람들의갑상선검사를도우며국가의미흡한재난대응을보완하고있다. 이외에도, 후쿠시마주민들이만든 후쿠시마 30년프로젝트 가있는데, 방사능수치를측정하는자원활동이이루어지고있으며, 또한후쿠시마의대피소에살고있는주민들을돕기위한자발적봉사가이어지고있다. 정부의행정력에만의존하던과거에서, 자발적인국민의참여하는모습으로변화한사례이다. 6. 처벌적규제와예방적차원의신고포상금제도 영국의공익제보보호법은금전적보상조건에있어불이익조치에대한보상소송제기나부당해고에대한보상, 임시구제조치에대한보상을규제하고있다는측면에서경제적인센티브측면에서보상이이루어지고있지만금전적포상을조건으로한우리나라와다른신고포상금제도를운영하고있다. 미국의경우부정주장법을중심으로금융, 환경, 보건, 의료등다양한분야규제위반에대한신고보상을보장한다. 개인의신고로정부가소송하여돈을환수했을때신고자가정부환수금의 15% 를받도록한다. 중국은제보자의공헌도에따라추징세액 5% 이내, 추징세약이없는경우벌금의 10% 이내에지급하되최고인민폐 10만위안 ( 한화 1,788만원 ) 한도내에서지급한다. 제 4 절시사점 위의국외의국민참여유도사례를분석한결과, 주요안전선진국의안전관리방안은제도적접근과문화적접근으로, 두가지측면에서이루어지고있음을알수있

350 었다. 또한, 국외사례에서보여준다양한국가및국민주도의활동은궁극적으로국가에대한신뢰와안전의식이높은국민의적극적인참여를기반으로안전사회를구축하기위한노력이라고볼수있다. 본연구는국내에서도위와같은노력이이루어지기위해서는안전부담및안전비용에대해국민의의식변화가중요할것이다. 이전에는기존의국가주도의재난관리에 순응 하는태도를강조해왔다면방재에국민의참여가필요한현재시점에서안전부담및안전비용에대한의식은 수용 으로받아들여야할것이다. 사전적인의미를살펴보면, 순응 이 외면적행동이특정의규범또는규칙에일치하는것 이라면, 수용 은 내면적가치체계와태도의구체적인변화 를의미한다. 2) 본연구는안전부담비용에대한거부감을덜어내고 수용 할수있도록하기위한방향성으로 표현, 친숙함, 주인의식 이라는키워드를제시하며, 이를위시한방안들을통해안전문화가정착될것을기대한다. 2) Duncan, J. W.(1981). Organization Behavior, 2nd, ed, Boston : Houghton Miffin.

351 제4장제도개선을통한문화수용방안 제 1 절보편적안전선언 1. 보편적안전의개념과필요성 매슬로의욕구단계이론을살펴보면안전욕구는생리적욕구다음으로인간이채우고자하는기본적인욕구중하나라는것을확인할수있다. 인간의기본적욕구를충족시킬수있는법과제도가마련되어야할것이다. 그러므로안전에는마땅히보편적복지개념이적용될필요가있다. 그동안 보편적복지 는정치권에서무상급식, 반값등록금등주로소비재에사용되어왔다. 그래서국민들은 보편적 이라는개념에부정적인시각을갖고있다. 소비재에보편적복지개념을적용하여예산낭비의결과가생산되었기때문이다. 그러나제공되는재화및서비스가소비재가아닌자본재 3) 라면 보편적 에대한국민의인식이충분히달라질수있다. 자본재는소비재처럼소모되어사라지는것이아니기때문이다. 여기서자본재라는것은안전의경우로예로들자면재난이발생하면즉각적으로대응할수있는인적자본을구축하고, 붕괴될위험이있는노후된 SOC를보수하는등누구나누릴수있도록생산되어장래를위하여사용될수있는재화나서비스를말한다. 본래보편적이라는말의의미는소비재가아닌자본재에사용되어야하는말이다. 그러므로기존의생각에서벗어나자본재에입각해서 보편적 이라는말의의미를다시생각해보면 안전 에있어서보편적은필수적일것이다. 4) 따라서국민의안전할권리, 안전보장을국가의의무로서이를보장하기위해어떤조건하에서도누구나안전한것을의미하는 보편적 5) 안전 6) 권을도입할필요가있다. 3) 자본재 : 과거의노동으로의해서생산된생산수단내지는중간생산물로장래의생산을위해사용되는것, 경제용어사전, 4) 안전은보편적복지다, 언론닷컴 < :13>

352 2. 헌법에근거한보편적안전선언 우리나라헌법을보면무엇보다도우선시되어야하는 안전 이우선순위에서밀려날수밖에없도록명시하고있다. 헌법제10조는국가의기본권보장의무를의미하고제34조제6항은국가의재해예방의무를의미하는데 7) 기본권안에는 안전 이라고구체적으로언급하지않고있고제34조 6항은단지국가의노력의무를강조하는것이기때문이다. 때문에안전은사회적기본권에관한사회보장의연장선으로생각되어져서같은사회보장부문의다른곳에국가예산을먼저쓰게되는경우가다반사이다. 2014년 5월헌법개정자문위원회에서는헌법개정안에국민의안전할권리를포함할것을제안하였다. 현행헌법으로는전쟁과테러및각종자연, 인공재해로국민의생명과신체에대한대량의위협이상존하는오늘날안전을기대하기어렵기때문이다. 따라서국가의기본권보장의무, 헌법에열거되지않은권리보장등을근거로 안전권 이라는이름으로따로명시하여안전할권리를보호할필요가있다. 헌법에안전할권리가따로명시되면이는국민의안전보장을위하여국가의의무가강화된다고볼수있다. 정부는모든국민이안전할권리가있음을인정하고그러한안전을보장, 실현하기위한종합적대책을마련하여야할것이며, 더불어서 보편적안전 은국민누구나누려야할권리이자생존의조건이므로국민도안전을누리는주체인동시에안전한사회를만들어나가야하는사회의구성원임을상기하여야할것이다. 제 2 절원가산정기준의안전비용구체화 1. 원가산정기준의안전비용구체화의필요성 지자체는재난및안전관리기본법에따라매년최근 3년간보통세수입의 1% 를재난관리기금으로적립해야하지만실제로소방방재청에따르면지난 2014년 2월말기준전국 17개지자체시 도본청의재난관리기금확보액은 2조 3819억원으로법정기준액 (2조 8406억원 ) 의 84% 에머무른것으로나타났다. 5) 보편적이라함은사전적의미로모든것에공통되거나들어맞는것, 또는두러널리거나미치는것을의미 6) 안전이라함은위험이생기거나사고가날염려가없거나또는그러한상태를의미 7) 현대사회에서새로이나타나는재난문제를인식하고이에대비하여국가의무를강조하기위해현행헌법을신설

353 재난관리기금적립제도는지자체가스스로안정적인재원을마련해각종재난에대응할수있도록하기위해도입된제도이지만일부지자체는재원부족을이유로적립을미루거나통합관리기금으로합쳐일반사업비로전용하고있는것이다. 8) 또한제 7차교통안전기본계획에따르면 2012년부터 5년간매년평균약 3.4조원이필요할것으로나타났으나교통안전을위한별도의계정은부재한상황이다. 이는우리나라의경우교통안전부분에있어서도재원확보에대하여교통안전법상선언적조항으로명시하고있어교통안전투자재원확보에소극적일수밖에없기때문이다. 9) 이처럼현재안전비용은이윤의일부분으로생각하고있어투자를소홀히하고있고이로인해안전재원이부족한실정이다. 안전재원을추가적으로확보하기위해국민들에게안전비용을부과한다하더라도이를안전성확보에정확하게쓰이는지에대한불신이존재하고, 체감할수없고소요되어사라지는손실비용으로인식하기때문에대부분의국민들은안전비용부과에대한거부감을가지고있다. 따라서안전비용에대한국민의인식을긍정적으로전환하고안전해지는데에기여하는투자비용으로인식할수있도록무엇보다도정부에대한국민들의신뢰를높이는것이우선되어야한다. 국민의신뢰를확보하기위해서는 안전해졌다 라는개념이아니라 안전해지고있다 라는개념으로, 즉, 안전해지고있다는사실을체감할수있게하는접근이필요하다. 본연구에서는 안전해지고있다 라는것을체감할수있는방법으로눈으로확인할수있는방안으로, 공공요금에안전비용을원가에포함하여비용을부과하는제도를소개하고자한다. 2. 공공요금원가산정기준개선방안 가. 공공요금정의및유형 공공요금이란국민생활에미칠영향을미칠것으로예상되는것가운데정부의규제대상이되는상품이나서비스의가격및요금을의미한다. 공공요금에는철도, 전기, 우편, 상하수도, 도시가스, 공업용수의사용료와지하철운임, 시립및도립병원의의료비, 기타경제기획원장관이국민생활의안정을위해필요하다고지정하는사용요금및수수료등이있다. 10) 우리나라공공요금은물가안정에관한법률, 개별산업에관련된법, 기획재정부의공공요금산정기준등에의거하여중앙정부나지방자치단체에서주로결정하고있다. 8) 안전 하지않은행정부 재난방지예산알고보니 뒷걸음질, 뉴시스, ) 교통안전투자재원의안정적확보가긴요하다, 교통신문, ) [ 네이버지식백과 ] 공공요금 [ 公共料金 ] ( 두산백과 )

354 나. 공공요금산정기준검토 공공요금은기획재정부훈령제137호에근거하여산정되고있으며, 훈령에제시된내용을토대로공공요금을산정할경우고려하여야하는내용을정리해보면다음과같다. 1) 기본원칙첫째공공서비스를제공하는데소요된총괄원가를보상하는수준에서결정되어야한다. 둘째총괄원가는성실과동시에능률적인경영하에공공서비스를공급하는데소요되는적정원가에다공공사업에공여하고있는진실하고유효한자산에대한적정투자보수를가산한금액으로한다. 셋째다만, 첫째의원칙에도불구하고다른합리적인산정방식이있는경우에는재정경제부와협의하여그방식을적용할수있으며, 새로운산정방식의경우에도둘째원칙은지켜져야한다. 2) 총괄원가총괄원가는기본원칙에서제시하고있듯이적정원가와적정투자보수를가산한금액을의미하며적정원가와적정투자보수에대한세부적인산정기준이각각제시되어있다. 3) 요금산정기간원칙적으로 1회계년도를대상으로하되요금의안정성, 기간적부담의공평성, 원가파악의타당성, 공익사업자의경영책임면, 물가변동및제반경제정세의추이등을감안하여신축적으로운영할수있다. 요금산정당시예측할수없었던불가피한경제적또는경제외적사유의발생으로총괄원가의현저한증감이있을경우에는증감요인만을반영하여새로이요금산정을할수있다. 4) 요금체계공공요금은종별서비스원가를기준으로이용자의부담능력, 편익정도, 사회적 지역적인특수한환경을고려하여이용자간에부담의형평이유지되고자원이합리적으로배분되도록체계가형성되어야하며, 기본요금과사용요금의이부요금제를설정할수있다. 또한자원의효율적인배분을위하여필요하다고인정할때에는초과요금및누진요금을인정할수있다.

355 다. 공공요금서비스원가산정개선방안 현재공공요금에는안전재원을확보할수있는근거를명확히찾아보기가어렵다. 앞서검토한공공요금산정기준을살펴보면공공요금을산정할때고려하는여러가지항목에안전재원이구체화되어있지않기때문이다. 위와같이안전재원에대한항목이구체적으로명시되지않으면예를들어버스를운영하는회사입장에서는안전을위해서투자를하기가어렵다. 그리고정부에서도버스회사에안전에대한책임을요구할수도없게된다. 버스회사에서안전에대한투자가미흡하여사고가발생하게되더라도도의적책임만을물을수밖에없는것이다. 그러므로안전투자에대한근거를마련하고, 운영자의안전책임의무를구체화하기위해서는공공요금을산정시안전재원을고려할수있도록안전비용을명시하여야할것이다. 더불어안전재원을확보하기위해서안전비용을추가하면서불가피하게증액되는공공요금에대해서국민들로하여금반발을줄이기위해서는고속도로통행요금이나대중교통요금 ( 철도, 버스, 지하철, 공공자전거등 ) 티켓에안전비용의사용처를구체적으로표기하여야할것이다. 제 3 절책임형신고포상제실행 1. 책임형신고포상제의필요성 가. 신고포상금제도의개념과문제점 신고포상금제도는규제대상이광범위해지면서정부의행정업무에한계가도달함에따라업무를민간이대신해서하는신공공관리론적제도이며, 경제적유인을활용하여시민협력을유인할수있다는장점이있다. 또한규제에대하여국민들이순응할수있도록만들어진정책수단으로현재국민의참여가활발한제도이다. 그러나신고포상제의문제점이여러가지있다. 국무총리실 (2012) 에서신고포상금제도를분석한자료에의하면신고포상금제도는경쟁적으로도입하고있기때문에운영인력과예산이부족하고법적근거미비하여효과를입증하기어려우며집행실적이부진할뿐만아니라 11), 이외에도, 제도운영인력및예산의부족, 전문신고자들의다발적신고로인한신고포상금제도의순기능저해, 그리고전문신고자들의악 11) 국무총리실 (2012), 신고포상금제도분석 평가 ( 요약 )

356 용으로부터발생하는시민의식훼손에대한우려가문제점으로제기되고있다. 나. 신고포상금제도의필요성및추진방안 그러나위와같은문제점에도불구하고여론조사결과신고포상금의필요성에대해서는제도가필요하다는응답이대체로긍정적인결과를보였다. 12) 특히안전은시스템이완벽하게갖춰져있다고하더라도예측불가능한요소가잠재적으로존재하여언제어디서위험이발생될지모르고위험요인이일상생활속다양한부분에산재되어있기때문에시민들의협력을유도하여감시감독의효과를높일필요가있다. 이를통해국민들로하여금안전이슈에대한주위를환기시켜부주의로인한사고발생확률을높일수있을것이다. 또한운영 관리자의입장으로서는미처생각하지못한부분을이용자의입장에서는발견할수있으므로국민참여하여감시하는신고포상금제도가마땅히도입되어야할필요가있다. 다만, 위와같은제도자체의문제점을고려하여안전사회를구현하기위해서도입되어야하는신고포상금제도는다음과같은방향으로추진되어야할것이다. 기존의신고포상금제도는운영인력과예산이부족하다는문제점이있으므로그부분을해결하기위해서는불안전한사회를조장한발생자에대해서발생자부담원칙을적용하여벌금을부과하도록하도록하여야한다. 발생자가부담하여야하는벌금은보상금, 안전화비용, 공공요금으로구성되는데, 발생자가책임지고지불하는벌금에는국민이참여하여안전에대하여감시하는활동으로수령해가는 보상금, 실질적으로안전해지는데투자되는 안전화비용, 늘어나는신고접수로인력과예산이부족하다는문제를해결하는것과더불어서투명하고공정하게처리될수있도록하는 공공요금 이포함되어있다. 이와같이책임형신고포상금제도가실시되면안전에대한관심이부족한현실태에서벗어나국가 - 사업자 - 국민이모두참여하여해결할수있도록할수있을것이다. 다. 책임형신고포상금제도실행방안 새롭게도입되는책임형신고포상금제도를잘운영하기위해서는기존신고포상금제도가가지고있는문제점을개선하여야할필요가있다. 불필요한신고를방지하기위한방안으로써신고포상금지급요건을명확히제시하고경미한위반사항에대해서는포상금을지급하지않는원칙을세우는등행정변화에따른신속한제도의개선이있도록하고, 신고자의신고정확도를높이기위한안전교육실시와, 위법사항에대해수시로알려주는신고자에대한교육을시행한다. 신고포상금제도의효과성을위해 12) 국무총리실 (2012), 신고포상금제도분석 평가 ( 요약 )

357 서는내부고발자보호장치를강화하고, 내부고발자에한해포상금의지급액수를높이는등의방안이있을수있다. 제도활성화를위해서는우수제보자에대한포상지원및신고앱개발등을도입할수있으며, 마지막으로제도문화정착을위한방안으로써합리적동기를부여하는적정포상금설정, 신고체계합리화, 그리고규범적동기부여등의방법으로신고의효능감을제고시킬수있다. 또한사회적동기를부여하기위하여언론및시민단체가관심을가질수있도록하고, 관련분야혹은경쟁분야에서규제순응여부를파악하는방안을모색해볼수있을것이다. 제 4 절안전관련언론 방송보도체계구축 1. 안전관련언론 방송보도체계구축의필요성 안전에대한중요성이커짐에도불구하고여전히국민의안전에대한인식수준이낮고만연한안전불감증으로안전준수사항에대한준법의식도매우미약한수준이다. 그러나이러한사람들의의식은언론및방송의영향으로충분히개선될수있을것으로예상된다. 2. 안전관련언론 방송보도체계의역할 방송국은보도기관이면서동시에방재기관으로재해정보미디어로서의전파매체인방송은평상시방재대비를위한예방기능이있으며, 재해복구후망각하기쉬운재해위험에대해지속적으로경종을울려주기위하여재해발생시의피해규모를알려주고, 또재해시피해를최소화하기위한조치에대하여안내하는등보도의기능을유지하기도한다. 13) 3. 현안전관련언론 방송보도체계의문제점 안전비용부담을수용하는올바른안전문화의확산과정착을위해서는대국민안전교육및안전교육의실시를위한전문인력양성과안전의중요성에대한홍보, 안전문화확산을추진할조직등제도적장치가요구되나법제도는미흡한실정이다. 13) 장원일 (2005), 재해방송의효율적인체계구축을위한연구, 경남대학교석사학위논문

358 특히대국민안전교육과관련하여 재난및안전관리기본법 ( 이하재난법 ) 에서는 2013 년도에대국민안전교육의실시 ( 제66조의5) 와안전교육의실시를위한전문인력양성 ( 제66조의 6) 에대한규정을신설하였으나안전교육의내용이나방법등에대한구체적내용이결여되어있고, 교육전문인력의양성방안등에대한규정은흠결되어있다. 또한대국민안전홍보와관련하여재난법제12조에서재난방송협의회를규정하고있으나안전의중요성에도불구하고안전정책이나안전수칙등에대한홍보수단과내용, 방법등에대한규정이없고, 그내용도재난의예보ㆍ경보통지나응급조치등에한정하고있어서안전에대한홍보를기대할수없는실정이다. 4. 안전관련언론 방송보도체계구축방안 가. 구축방향설정 안전문화의정착을위해서는방송과신문등대중매체의역할이중요하므로언론의참여를활용한정책개발이필요하다. 재난법은제66조의2에서중앙행정기관의장과자치단체장에게소관사무와관련하여안전문화진흥을위한시책을추진하도록규정하고있으나, 안전문화추진주체가분산되어실효성이없고그책임주체도불명확하다. 안전문화운동을효과적으로추진하기위해서는정부부처간의유기적인협력이요구되므로범정부차원의통합적추진조직이필요하고, 국민의자발적인참여가필수적이므로민간의참여를유도할수있는조직구성과프로그램의개발이필요하다. 재난법제12조에의하면중앙위원회에중앙재난방송협의회를둘수있다고규정하고있는데바로이조직이해답이될수있다. 현재이중앙재난방송협의회는법에의하여예보나경보등재난발생가능성이있거나혹은재난발생이후알림의기능을수행하고있다. 물론재난발생사실관계를국민들에게알리는역할도상당히중요하지만현재우리나라국민의정서에는안전에대한불감증이만연해있고안전을위해이나라의국민으로서참여하고자하는의지가미흡하여이러한점이재난발생시더큰피해로이어질수있으므로이러한국민의의식을대중매체를통해전환할수있는노력도수행될필요가있다. 그러므로안전문화운동을추진하는범정부차원의통합적추진조직으로재난방송협의회를 안전문화추진조직 으로확대개편하여국민의안전의식을전환할수있는공익광고및미디어를개발하고홍보할수있도록하여야할것이다. 이를위한구체적인개선방안으로세가지를제시하고있다.

359 나. 구체적개선방안 첫째, 안전교육과관련하여어린이, 노인등안전취약계층에대한교육을추진하여야 하며, 학교교과과정에안전교육을편성하여학기당정기적인안전교육을실시하고, 안 전교육담당자가노인등안전취약가정을직접방문하는방문교육을실시하도록해야한다. 둘째, 대국민안전교육을담당할전문가를양성하기위한안전관리실무중심의교육과정으로대학 ( 원 ) 과학과신 증설하고, 매년몇개의대학을선정하여방재안전전문학위과정및특성화대학원과정을시범운영하여야한다. 이에대한비용은국가에서지원해주는것이바람직하며더불어서국가인증자격제도를신설하여야할것이다. 마지막으로, 재난법제12조의재난방송협의회에민간단체와언론사경영진등을포함하여안전문화추진조직으로확대ㆍ개편하여안전문화의홍보및개발을담당하여야할것이다. 안전에대한국민의인식을전환시킬수있는프로그램, 광고등을개발하되, 확대개편되는것이므로새로운정보의습득이빠른청소년에게교육시킬수있는내용도함께개발할필요가있다. 또한재난및안전관련보도에적극적으로참여하는언론기관에안전관련프로그램제작비용을지원하고, 재난안전을전담하는재난안전방송채널이나전문매체를만들필요가있다.

360 제5장 안전사회를 위한 문화 확산 방안 제 1 절국민참여방재방안 안전은보편적복지로, 국민안전복지정책차원에서접근하여안전에대한국민의생각을바꿔야한다. 국민이공짜복지소비재를원하면그만큼복지자본재가부족하게되고, 이로인해국민의안전은더위험하다는것을인식시키는것이다. 보편적안전을위한국민참여방재방안은국가- 사업자- 국민의안전을위한투자라인식하고안전문화조성및확산과관련하여비용부담에대한인식이당연시여겨져야한다. 국민스스로안심하고살수있는안전한국가를만들기위해서는국가- 사업자- 국민이자발적으로기여할수있도록동기를부여하는방안을모색해야한다. 이를위한구체적인방안으로는국가의투자, 사업의투자, 그리고국민의투자가있다. 가. 국가의투자 우선국가의투자를위해서는관련된비용이어떻게쓰이는지광고및인터넷으로열람가능하게하여안전비용의사용이투명화되어야하며, 공익광고등공짜복지소비재의위험성및문제점을인식할수있는홍보영상제작 배포하여야한다. 또한어려서부터자연스럽게안전에대한인식이나복지로서의개념을갖출수있도록다양한교육채널지원하는등조기안전교육에대해서전폭적지원이필요하다. 두번째로, 안전부담 비용수용우선순위설정을위해서는대국민위험및안전의식조사가선행되어야한다. 국민이느끼는두려움이나불확실성, 자발적 비자발적위험수용에따른위험및안전항목을분류하여야하는데이때지불가능한비용규모등을산정하는데필요하기때문이다. 마지막으로, 기존의안전교육은전문가가강의하는방식으로생생한상황전달, 공

361 감대형성이미흡하였으므로재난이나안전사고를겪은지역이나주민이직접재난상황에대한경험을공유하여공감대형성을통해국민들의안전의식전환할필요가있다. 영국의경우사회적, 도덕적인책임감, 공동체참여, 정치적인지식등의 3가지핵심영역을바탕으로시민성교육을시행하고있으며, 시민성교육의목표는학생들이그들의학교시간동안능동적으로국가와시민사회를위해종사할능력과지식을획득하는데있다. 이를통해결속력, 적응등을강화시켜안전의식을내재화를기대해볼수있을것이다. 나. 사업자의투자 노후된시설을개선하고안전관리인력을충원하는등사업자로서안전관리에총력을기울여야할것이다. 특히해당시설물에담당자를표기하고일지를기록하도록하는안전비용실명제를도입하여그에따른책임성을부과할필요가있다. 또한국가및사업자가연계한지속적인안전문화활동을전개하여야할것이다. 국가는모든사람들이경험할수있는위험 ( 태풍, 화재, 사고등 ) 에대해캠페인, 포럼등의행사, 광고등을제공하고, 사업자는개별사업장에서발생할수있는사고등에대해지속적인교육실시하는것이다. 다. 국민의투자 1) 재해보험, 시설이용에있어서보험가입등현재재해보험의일종인풍수해보험은보상비지급기준이까다롭고가입절차가어려우며, 매해가입하여야하는이용자의비용부담등으로인해낮은가입률을보이고있다. 따라서국가는장기가입에대한보험요율인하와개인의방재노력에결부한요금조정등방안을마련하여실용성있는보험제도로전환되도록해야할것이며, 국민은재해, 시설이용등안전관련하여보험에적극적으로가입하여야할것이다. 2) 공공요금등에안전비용부과공공재이용으로비용을지불할때안전비용의사용처를표기하는것으로국가가정부에대한국민의신뢰를높이는노력을선행하면, 국민은이에대하여기꺼이안전비용을부과하는노력을기울여야할것이다.

362 제 2 절맞춤형안전행동매뉴얼구축및안전교육방안제시 1. 맞춤형안전행동매뉴얼구축및안전교육방안마련의필요성 사고가발생하면일단피해를최소화하는것이급선무이며이때가장필요한것이재난대응매뉴얼이다. 그러나정부가마련해놓은재난대응매뉴얼은재난별표준매뉴얼 25개, 실무매뉴얼 200개, 현장조치행동매뉴얼 3,200개등으로총 3,400여개에이르고있어이를모두파악하기에는어려움이있다는지적이다. 14) 또한현재우리나라의재난대응매뉴얼은군, 경찰, 소방당국의역할분담과구조활동에대한규정이없고두루뭉술한행동요령과담당공무원의비상연락처들만존재 15) 하여공조가되지않고있다. 그리고무엇보다도큰문제는매뉴얼이스스로대응할수없는체계로구성되어있다는점이다. 예를들어선박에서사고가발생하였을경우선박에서는선실, 조타실, 갑판등각각위치에서대응해야하는매뉴얼이다르고, 갑판으로장소를한정한다고하더라도선장인지, 승무원인지각역할별로취해야하는조치가다르며승무원한사람이전복인지화재인지혹은침수인지등상황에따라해야하는역할도다다르기때문에사고 재난발생에처해있는국민이스스로방재할수있는방법이없는것이다. 따라서각위급상황에신속하게대처할수있는간결하고쉬운매뉴얼이구축되어야할필요가있다. 또한, 우리는그동안사후대처적으로문제가무엇인지개선할점은무엇이있는지고민하는데이점도개선되어야할부분중에하나라고할수있다. 재난대응매뉴얼에대한교육을실시할때실전과같이진행하였더라면사고가발생하기이전에미리문제를발견하고개선할수있었을수도있으나평소교육훈련이미흡하여이러한점을간과하였기때문이다. 그리고문제는교육을진행한다고하더라도국민이이러한재난대응에관심이없어참여율이저조하고안전불감증이만연하여훈련에진지하게임하지않는태도를보이기도한다는것이다. 재난대응매뉴얼이아무리잘만들어져있다고하더라도시민이매뉴얼을따르지않으면아무런소용이없을것이다. 매뉴얼못지않게매뉴얼을제대로교육하는것도중요하므로본연구에서는다음과같이맞춤형안전행동매뉴얼구축및안전교육방안을함께제시하고자한다. 14) 재난매뉴얼있어도훈련안하면무슨소용있나, 경향신문, ) 재난매뉴얼있어도훈련안하면무슨소용있나, 경향신문,

2. 맞춤형안전행동매뉴얼구축및안전교육방안 재난관리의가장큰주안점은국민의의식사고를변화시키는것이다. 이를위해국가는맞춤형안전행동매뉴얼을구축하고그에적합한교육을진행하여야할필요가있다. 국가구성원스스로대응할수있는역량제고를위해다음과같이모든재난매뉴얼에가장기본적인행동요령을기재하고, 색상으로재난유형을표기하여이용자들이쉽게파악할수있도록하여야한다.

363 2. 맞춤형안전행동매뉴얼구축및안전교육방안 재난관리의가장큰주안점은국민의의식사고를변화시키는것이다. 이를위해국가는맞춤형안전행동매뉴얼을구축하고그에적합한교육을진행하여야할필요가있다. 국가구성원스스로대응할수있는역량제고를위해다음과같이모든재난매뉴얼에가장기본적인행동요령을기재하고, 색상으로재난유형을표기하여이용자들이쉽게파악할수있도록하여야한다. 이를테면, 화재시에는빨간색, 수재시에는파란색, 가스유출시에는초록색으로구분하여매뉴얼을비치하여굳이다른사람에게도움을요청하지않아도스스로각위기상황별로대응할수있도록하는것이다. 또한기존매뉴얼은관리자중심으로구성되어현장에서취해야하는조치에대하여나열하고있어복잡하므로, 전국민이이해하기쉽고바로대처할수있도록간단하게 1장으로매뉴얼을구성하여야할것이다. 그다음으로는재난유형에대한표지색상, 행동매뉴얼비치장소등을이용자유형별다양한방법으로매뉴얼에대하여사전교육을실시하여야할것이다. 덧붙여서매뉴얼의효과를높이기위해서는위기상황에바로찾아서볼수있도록소화기가위치한곳이라든지쉽게찾아볼수있는곳에매뉴얼을비치하도록하고, 재난대응매뉴얼내안전비용표기를의무화하여국민들의신뢰를높일수있도록해야할것이다. < 그림 1> 맞춤형대응매뉴얼제작및교육을통한국민들의참여증진방안

364

365 4 발표 국민안전의식실태분석및안전문화기반조성방안 이도석 한국행정연구원국무조정연구부부연구위원

366

367 요약 대체로위험항목별국민안전의식에큰변화는없음 모든위험항목들에대하여정부의책임을높게요구 위험인식분석의결과종합적이고지속적인정부역할필요 안전의식은 개인에게손상을끼치는수용불가한위험이없는상태에대하여자각하고이해하는상태 방사능유출에대하여국민들은가장위험하다고인지 ㅇ핵폐기물, 석면취급, 식수오염등이뒤를잇고있으며, 신종전염병과시설물붕괴등도상당히높은위험군에위치ㅇ세월호사고에도불구하고여객선여행에대한안전의식은여전히높음ㅇ 2014년조사결과에의하면, 여객선여행이자동차여행보다더위험하다고인식 모든위험항목들에대하여정부의책임을높게요구 ㅇ그중에서시설물붕괴사고, 산업재해, 유해식품섭취, 강력범죄, 성폭력, 원자력발전소사고, 테러등의위험에대해서정부의책임이높다고응답

368 원전사고ㆍ테러ㆍ신기술위험ㆍ기후변화를같은종류의위험이라고인식 ㅇ이는비전통적인새로운위험으로서신종위험이라고명명하고, 이러한신종위험의경우일반적으로개인이통제할수없다고느끼는경우가많았고, 정부의책임도상대적으로매우높다고인식 성폭력ㆍ강력범죄ㆍ사이버피해등은범죄위험군을형성 ㅇ상대적으로개인의통제가능성이낮고, 특히정부책임에대한인식이매우높음 교통사고ㆍ화재ㆍ시설물붕괴사고ㆍ산업재해등은모두인적재난으로하나의군을형성 ㅇ 2010년의결과와비교할때가장뚜렷한차이점은인적재난위험에대한국민들의두려움이크게증가 위험인식분석의결과종합적이고지속적인정부역할이필요 ㅇ원자력발전소사고위험에대해서는국민들의불안감과정부책임인식이높다는점을고려하여중점관리하고국민들을안심시킬수있는조치가필요ㅇ국민들의안심을위해서는치안에지속적관리가중요ㅇ인적재난 ( 현재난기본법의사회재난에 ) 대한집중적인관리와안전혁신이절실

369 제1 장서론 제 1 절연구의필요성및목적 최근발생한세월호사고를포함하여계속해서발생하고있는대형재난안전사고는총체적인안전의식부재및취약한안전문화기반에기인바가크다. 각종재난안전사고의원인의상당부분이 안전불감증 에서비롯되었다는지적도동일한맥락에서다. 정부는이러한크고작은재난안전사고의사회적손실을최소화하여국민의재산과생명을보호하기위해각종재난안전관련정책들을강구하고사회의각주체의안전행태및시설에대한관리ㆍ감독을실시하고있다. 그러나국민개개인들의재난안전사고에대비한미연의노력과행동이없다면, 정부기관이온갖정책과관리ㆍ감독을실행한다고해도, 국민들이위험에처하는상황은언제든발생할수있기때문에정부의노력은한계에부딪힐수밖에없다. 결국안전한사회를위해서는정부의정책적노력과함께국민들의참여와협조가동시에담보되어야한다. 정부도이러한점을비교적정확히인식하고있다. 재난안전관련국민들이제역할을하기위해무엇보다도선결되어야할사항은안전의식수준을높이는것이다. 현대경제연구원 (2014) 이국제통화기금 (IMF) 의 Quality of Growth Index 상의안전지수를 OECD국가들과비교한결과, 우리나라는 34개국중 30위로매우낮았다. 이와같이최근발표된일련의연구들은우리나라국민들의안전의식이우려스러운수준임을보여준다. 이처럼국민들의안전의식수준이낮은상황에서는어떠한정부정책도효과적으로실행되기힘든것은자명하기때문에안전한사회를위해국민들의안전의식수준을제고하는방안을모색하는작업이필수다. 이를위해서는국민들의안전의식수준에대한체계적인진단이기반이되어야한다. 본연구는이러한안전의식에대한체계적인진단의토대를마련하기위한선행연구로서, 안전의식에대한개념을명확히규정하고우리나라안전의식지표실태를조사, 분석하여국민안전의식제고방안을마련하기위한기초자료로활용하고나

370 아가안전문화기반조성과재난에강한자율적인안전시스템구축에기여할것이다. 제 2 절연구대상과방법 본연구는먼저선행연구분석을통하여안전의식에대한개념정의와현재까지개 발ㆍ활용되고있는안전의식지표에관한문제점을살펴본다. 그동안우리나라에서 도안전의식을측정하고자하는노력이지속되어왔으며, 학문적연구뿐만아니라, 실 용적목적을위한연구보고서에서정의된개념과이를토대로개발된안전의식지표, 정부기관이실제사용하는안전의식지표등안전의식관련연구는다양하다. 특히, 의식에관한개념정의는심리학에서발달한연구가많다. 본연구는이러한다양한 기존연구와보고서, 정부기관의안전의식지표등의분석을통하여안전의식에관련 된연구를우선정리해보고자한다. 이와같이선행연구를살펴본이후, 본연구는 이를바탕으로설문지를구성하여일반국민들을대상으로그들이가지고있는안전의식에대한실태조사를하고자한다. 제 3 절기대효과와연구결과의활용 이상살펴본연구의필요성및목적을바탕으로본연구는다음과같은연구의성 과를도출하고자한다. 첫째, 세월호사건과지하주차장환풍구붕괴사고등국민에게커다란영향을미친 일련의사건들이후국민의전반적인안전인식수준의정도를파악하고자한다. 둘째, 본연구를통하여발생할수있는다양한위험에대하여국민은어떻게인식 하고있는지에대한심도있는분석을수행하고자한다. 이를위하여여러선행연구 에서지적해온다양한위험요인들에대한특성들을파악하고이러한위험들에대하여인식하는위험지각의특성들에대한분석을하고자한다. 이를통하여그동안안전하다고인식하는경향을보여주었던여객선여행에대한위험인식이세월호사건이후어떻게변화하였으며, 새롭게등장한에볼라와같은신종전염병이국민의위험인식에어떻게반영되고있는지를살펴보고자한다. 셋째, 위험인식과위험문화의관계를고찰해보고자한다. 사람들은그들이어떠한문화적특성을가지고있는가의여부에따라위험을느끼는정도가상이할수있다. Wildavsky와 Dake(1990) 에의하면권위주의문화에익숙한사람은도덕적타락에대

371 한위험성을폭력이나전쟁의위험성보다더욱심각하게인식하고있으며, 평등주의문화에익숙한사람은사회적차별에대한위험성에대해민감하게받아들이는경향이있다는것이다. 따라서위험에대한문화적접근을계층주의 (hierarchical), 평등주의 (egalitarian), 개인주의 (individualistic), 운명주의 (fatalistic) 문화로나누어분석을시도하고자한다. 넷째, 위험인식과위험에대한태도의관계를통해분석해보고자한다. 위험에대한태도는심리적또는물리적으로어떠한위험에접했을때갖게되는심리적상태를의미하는것으로 위험의인지 와는다른심리적과정이라고할수있다 ( 정익재, 2012). 위험의인지는그위험이얼마나위험하며, 어떤부분에서위험을가져오느냐하는 위험의성격에대한판단 을의미하지만태도란그러한위험이자기에게닥쳐온다고할때, 그에대해어떠한주관적감정을가지는가에관한문제이다. 따라서인식과태도와의관계를분석하기위하여위험에대한태도를위험회피 (risk aversion), 위험추구 (risk seeking), 위험탐구 (risk inquisitive), 그리고위험무관심 (risk indifference) 등으로나누어살펴보고자한다.

372 제2장 안전의식에 대한 개념정의 제 1 절안전에대한개념정의 1. 안전 의기본개념 안전 (safety) 은다양하게정의되어왔다. 우선사전적인정의로안전은 위험이생기거나사고가날염려가없음. 또는그런상태 를의미한다. 1) 하지만이러한개념정의의가장큰문제점은과연위험과안전을연속적인개념으로파악할수있는가에있다. 더구나, 위험을제거하기위해서는비용을반드시수반하고, 사회적으로받아들일수있는위험의수용기준혹은위험에대한사회적인식에따라위험의제거정도혹은안전의정도가달라진다 ( 이재은ㆍ유여정, 2007: 3). 더욱복잡한문제는위험의수용수준과인식은사회적으로도물론, 개인별로도차이가있기때문에, 안전은상대적개념으로인식되고있다는점이다 ( 이재은ㆍ유여정, 2007: 3). 그러나, 이처럼안전을상대적인개념으로파악하기보다는, 한사회의안전에대한이론적ㆍ개념적구성을위해위험과의연속적인개념으로파악하는것이유용하다 ( 서재호ㆍ이승종, 2012: 3). 본연구도위험의제거정도가안전의정도를의미하는연속적개념으로서안전을정의하고, 개인에따라위험에대한수용성이다르다는점을개념정의에포함시키고자한다. 2. 안전의책임주체 전통사회와현대사회초기에는위험을본질적이고개인적이며관찰가능한것으로여겨안전을개개인의책임으로강조해왔다. 반면현대사회는위험을명백하지않고, 개인적이지않으며조기에발견되는것은물론위험의존재자체를인지하는것이어 1) 국립국어원표준국어사전 ( 참조 ( 최종접속일 : ).

373 려워지고있다 ( 유현정, ). 2) 이는국민개개인이스스로의경험에기반한위험에대한지식과정보를가지고위험에대처하기힘듦을의미한다. 따라서정부는국민전체의위험에대한지속적인관리와대응을통해안전을보장함은물론, 안전을자각하도록교육도제공해야한다 ( 서재호, 2010: 46). 그러나국민개개인들의재난안전사고에대비한미연의노력과행동이없다면, 정부기관이온갖정책과관리ㆍ감독을실행한다고해도, 국민들이위험에처하는상황은언제든발생할수있기때문에안전에있어두주체의역할은상호보완적이다. 정부의재난안전제고를위한노력과국민의참여와협조는정부정책의효율적ㆍ효과적인시행을위해서뿐만아니라, 정부의정책범위및대상에포함되지않거나감독이미치지못하는위해요소에대한효과적인관리와발견을위해서반드시필요하다. 3. 안전의영역 가. 위험 ( 위협 ) 영역별구분 이재은ㆍ유현정 (2007) 은일상생활에서의안전위협영역을식품안전, 보건 / 의ㆍ약품안전, 생활경제안전, 생활환경안전등 4가지로구분하였다. 이들의안전영역구분은경제문제로인한생활에대한위협을포함하였다는측면에서상당히광범위하다. 하지만, 이러한영역구분의가장큰문제는범죄등과같이타인으로부터의위협을포함하지않았을뿐만아니라, 운송수단및교통을비롯한실제일상생활에서흔한위협을포괄하지못하고있다는점이다. 한편, 정진성외 (2010) 는안전의영역을경제적상황 ( 재정적자원 ), 주거및환경, 건강및보호, 근로와교육, 범죄등위협을기준으로 5가지영역으로구분하였다. 이와유사하게, World Bank는자연재해, 건강, 생애, 사회위험 ( 범죄등 ), 경제적, 정치적, 환경위험으로구분 (Holzman et. al., 2001). 이러한구분은앞선영역구분과달리범죄, 근로등을포함하였다는점에서보다포괄적이라할수있다. 김영평외 (1995) 는한국인의위험인지에대한연구에서안전을위협의영역별로교통안전, 환경오염, 원자력안전, 산업안전, 유해화학물질등 5가지로구분하였다. 나. 안전위기발생및피해의영향범위와안전책임주체에따른구분 이재은ㆍ유현정 (2007) 은위협영역별구분을다시안전위기발생및피해의영향범 2) Beck(1997) 은현대사회위험의특징을보편성, 예측의난해성, 회피대상, 무한성, 광범위성으로보았다.

374 위와안전책임주체를기준으로세분화하였다. 이는현재까지이루어진안전의영역에관한선행연구중가장포괄적이면서세부화된구분을한연구다. 앞서살핀 World Bank의연구도이와유사하지만, 위험의영향범위만을기준으로했다는점에서다소상이하다. 다. 위험의성질에따른구분 일부는위험의성질에따라안전의영역을구분할수있음을시사한다. 대표적으로 International Risk Governance Council은위험요인을물리적, 화학적, 생물학적, 자연적, 사회적, 복합적요인으로구분하였다 ( 서재호, 2010: 47). 또한 International Risk Governance Council(2008: 7) 는위험에내재된여러차원 (dimension) 에따라나뉠수있다고제시한다. 이에따르면위험은새로운정도 (degree of novelty), 지역적범위 (scope), 영향범위 (range), 시계 (time horizon), 지연 (delay), 위험을수반하는기술변화의점진성 (incremental or breakthrough change) 등의차원에따라위험을나눌수있으며, 안전의영역에도적용될수있다. 제 2 절의식에대한개념정의 1. 의식에대한개념화 가. 의식에대한사전적정의 의식 (consciousness) 은사전적으로다양한의미를가진다. Merriam-Webster사전에따르면, 의식은우선 깨어있고 (awake) 개인주변에서발생하고있는것을이해할수있는통상의상태 를의미한다. 3) 여기서개인주변이라함은개인의내부적인무언가 (something within oneself) 를의미하기도하고, 개인외부적인대상, 상태, 사실등을의미하기도한다. 이와더불어, 개인의마음 (mind) 과생각 (thoughts) 자체를의식이라고정의되기도한다. 나아가개인적차원을떠나서일군의집단에의해공유되는지식 (knowledge that is shared by a group of people) 을가리키는용어로도사용된다. 3) Merriam-Webster Dictionary ( consciousness) 참조.

375 나. 의식과무의식 앞선사전적개념정의에서보듯, 의식은개념규정하기가상당히난해한용어다. 특히, 의식을정반대의개념인무의식과대비함으로써의식에대한개념을보다명료화하고실증연구의변수로다루는경향이있다. 대표적으로, Baars(1997) 은이러한대조분석 (contrastive analysis) 를통해그간심리학에서다루어온의식과관련된개념과무의식과관련된개념을구분ㆍ대조하였다. 이에따르면, 다양한항목에서의식과관련된개념은무의식과대비된다. 그러나이역시앞선개념정의의어려움에서도살펴보았듯이과연의식과무의식의구분이적절한것인지조차명확하지않다 (Baars, 1997: 366). 하지만, 의식에관한명확한개념정의에한계가있어도의식이라는개념에대한경계를어느정도형성하는데에도움을준다고평가할수있다. 4) 다. 의식과인식 통상적으로 의식 과 인식 은명확한개념구분없이사용되는경향이있다. 예를 들어, 유현정ㆍ이재은 (2010) 은 안전의식 을 safety perception 으로표현하는등많은 연구들이의식과인식을특별한구분없이혼용하는경향을보인다. 이렇듯인식을 육체의감각을통한주변대상에대한이해혹은자각만을지칭하는개념으로의식과구분할수있으나, 이러한구분은두개념간의차이를의미하는것은아니다. 의식도주변대상에대한이해혹은자각하기위해서는의식의주체인인간이시각, 청각, 촉각, 미각등육체의감각을통해서만가능하기때문이다. 기존연구에서의식과인식을특별히구분하지않은것도바로이러한이유에서비롯된듯하다. 2. 의식과행동의관계 보다중요한문제는과연의식이실제행동으로이어질지, 즉의식과행동과의관계다. 이주제를다룬선행연구들은크게두부류로나눠진다. 한부류는의식이곧바로실제행동으로이어진다는주장을한다. 다른한부류는의식이직접적인행동으로반드시이어지는것은아니라고주장한다. 이들은동일하게의식할지라도행동으로이어지지않을수도있다는점에주목한다. 의식자체가직접적으로명백한행동으로연결되기보다는다른요인에의해행동여부가판가름된다는것이다. 4) 일부는의학적인측면에서뇌속의반응에서의식과무의식의차이를찾는다 ( 예를들어, MacLennan, 1996). 본연구는연구목적을고려하여이에대해서는제외하고자한다.

376 제 3 절안전의식에대한개념정의 1. 안전의식에대한기본개념 앞에서검토한안전과의식에대한개별적인개념정의를결합하면, 안전의식은 개인에게손상을끼치는수용불가한위험이없는상태에대하여자각하고이해하는상태 정도로정의할수있다. 안전의식 (safety consciousness 혹은 safety perception) 에대한기존문헌의정의는다소상이하지만상술한내용과큰차이가없다. 우선, 우리나라국가재난정보센터는안전의식을 일상생활과재난및응급상황발생시안전한행동을통하여안전사고를예방하고인위적재난을최소화할수있는개인의안전역량, 행태, 태도, 습관, 지식 으로정의하고있다. 5) 한편, Forcier et al.(2001: 55) 은안전의식이란 위해 (safety hazards) 에대한자각 (awareness) 과발생할수있는위험상황을효과적으로다룰수있는능력을강조하는가치 (values), 태도 (attitudes), 믿음 (beliefs) 이라고정의한다. 2. 안전의식과안전문화 안전의식과가장빈번히사용되는용어가안전문화다. 안전의식과안전문화는그개념정의상차이가있는용어다. 앞선개념정의에서보듯, 안전의식은개개인에해당한다. 반면, 안전문화는 집단 에해당하는용어다. 하지만, 안전문화가단순히안전의식을가진개인들의집합만을의미하지는않는다. 한사회혹은조직에속한개인들의안전지향적인가치, 태도, 행동이지속될때를안전문화가형성되었다고칭할수있다. 이와더불어안전문화는구성원들의안전의식만으로형성되는것은아니다. 조직혹은사회구성원들이안전의식을가질수있게그리고위험한상태를제거하기위한적절한뒷받침이이루어져야한다. 3. 안전의식에대한영향요인 가. 개인적성격 몇몇선행연구들은특정사람들은다른사람들에비해위험과사고에더빈번하게노출 ( 혹은연루 ) 되어있다고보았다 ( 예를들어, Forcier et al., 2001; Hansen, 1991). 이 5) 국가재난정보센터홈페이지 ( M_NST_SVC_04_02_01) 참조 ( 최종접속일 : ).

377 들은그원인을개인적성격의차이로인한안전에대한상이한의식과행동의결과에서찾았다. 예를들어, Hansen(1991) 은몇가지개인적성격이위험사고를일으킬위험이크다는점을발견하였다. 이와유사하게, Forcier et al.(2001: 56-58) 도안전의식에영향을주는주요요인을개인적성격에서찾았다. 그는안전의식과관련된태도측면에서의개인적특성을다음의 3가지로보았다 : 안전의통제위치 (safety locus of control), 위험회피 (risk avoidance), 스트레스수용 (stress tolerance). 나. 경험으로인한학습효과 안전사고에대한경험은안전의식에영향을줄수있다. 안전사고에대한개인의직접적인경험이나간접적인경험이많이축적될경우안전의식에높아질가능성이있다는이야기다. 안전사고에대한경험축적이많을경우, 안전문제에관하여민감하게반응할수밖에없기때문이다. 다. 안전교육 안전에대한교육이안전의식에영향을미친다. 대표적으로최충식외 (2013) 은소방, 생활, 산업, 시설등에대한안전교육을받은국민들의안전의식이상대적으로높다는점을밝혔다. 물론, 안전교육의내용뿐만아니라어떠한방식으로교육을하는지도안전의식형성에영향을미친다. 이밖에도앞서살핀대로행동이안전의식에영향을미칠수있다. 이에대해서는아래에서설명하고자한다. 4. 안전의식과행동과의관계 의식에대한개념정의에서다루었듯이, 안전의식과행동의관계역시쌍방향적혹은순환적인관계라할수있다. 다만흥미롭지만복잡한문제는안전의식과안전행동의긍정적순환이반드시일정하게나타나지않는다는점이다. 위험항상성이론 (risk homeostasis theory) 와위험보상이론 (risk compensation theory) 가이를설명한다. 우선, 위험항상성이론은행동의결과인지된위험이개인의예상위험수준보다낮으면, 그개인은위험행동의수준을높인다고설명한다 (White, 1995: 41). 위험보상이론은이로부터더나아가위험수준을낮추기위해개인이선택한행동의결과가또다른위험행동을야기한다는점을시사한다 (White, 1995: 41).

378 제3장 국민안전의식 실태조사 결과 제 1 절연구방법및내용 1. 설문조사방법과구성 본연구의주요연구방법중하나인설문조사의자료수집은전국에거주하고있는만19세이상의성인남녀를대상으로온라인조사로이루어졌다. 표본의추출은지역, 성별, 연령별유의할당표본추출 (purposive sampling) 을사용하였으며, 총 1,121개의유의표본을확보하여설문조사를진행하였다. 국민안전의식을조사하기위하여사용된위험요인의분류방법은 2009년과 2010년한국행정연구원에서사용한위험의분류기준과정익재 (2007) 연구를바탕으로신종전염병과시설물붕괴를새롭게추가한분류방법을혼합하여사용하였다. 한국행정연구원에서사용한위험의분류기준을바탕으로국민들이의식하는위험의친숙성, 두려움, 통제가능성, 다음세대에미칠영향, 정부책임여부등의에대하여조사였으며, 정익재 (2007) 연구를바탕으로국민들이인지하고있는위험의요인들을통해전반적인안전의식을조사하였다. 또한위험인식과위험에대한태도의관계를살펴보고자하였다. 위험에대한태도는심리적또는물리적으로어떠한위험에접했을때갖게되는심리적상태를의미하는것으로 위험의인지 와는다른심리적과정이라고할수있다 ( 정익재, 2012). 따라서국민의식과태도와의관계를분석하기위하여위험에대한태도를위험회피 (risk aversion), 위험추구 (risk seeking), 위험탐구 (risk inquisitive), 그리고위험무관심 (risk indifference) 등으로나누어조사하였다.

379 2. 설문응답자의특성 설문응답자총 1,121명의일반적특징을지역, 성별, 연령, 교육수준, 결혼여부, 월평균가구소득, 정치적이념성향등에따라서정리하면 < 표1> 과같다. 응답자중성별의비율은여자가 50.9% 로약간높으며, 미혼자 30.2% 보다는기혼자의응답이약 2배이상인 68.6% 으로나타났다. 교육수준도응답자의 82.4% 가대학이상의교육을받은것으로나타났으며, 자기가인지하고있는정치적성향은중도가 48.4% 로대다수를차지하였고, 진보와보수가각각 25.2% 와 26.4% 인것으로나타났다. < 표 1> 표본의일반적특성 구분응답자수 % 지역별성별연령별교육수준별직업별결혼여부별월평균가구소득별정치적이념성향 전체 1, 서울 인천 / 경기 부산 / 경남 / 울산 대구 / 경북 광주 / 전라 대전 / 세종 / 충청 제주 / 강원 남자 여자 ~29세 대 대 세이상 중졸이하 고졸 대재이상 농업, 임업, 어업 화이트칼라 블루칼라 자영업 주부 학생 미혼 기혼 기타 ( 이혼, 사별등 ) 만원미만 만원이상 ~400만원미만 만원이상 ~600만원미만 진보 중도 보수

380 제 2 절분석결과 1. 전반적인국민안전의식의변화추이 2014년은세월호사건, 환풍구붕괴사고, 에볼라바이러스등여러가지국민안전의식에영향을줄수있는사건들이많이발생하였다. 본연구도이러한사건들이국민안전의식에어떠한변화를주었는지파악하고자기존연구인정익재 (2012; 2006) 의결과비교를통하여전반적인국민안전의식의변화추이를먼저살펴보고자하였다. 따라서기존연구와비교를위하여정익재 (2012; 2006) 이사용한교통분야, 산업재해분야, 화학제품분야, 원자력분야, 환경분야등에서 25가지의위험요인을바탕으로하여시설물붕괴와신종전염병이라는 2가지항목을추가하여조사하였다. 설문은매우위험 (1번) 에서매우안전 (7점) 인 7점척도를사용하여실시되었다. 즉 1점에가까울수록위험하다고인식하고있다는것이다. 먼저 < 표2> 에서보듯이방사능유출에대하여국민은가장위험하다고인지하고있는것으로나타났다. 그다음으로핵폐기물, 석면취급, 식수오염등이뒤를잇고있다. 한편새롭게추가된, 신종전염병과시설물붕괴등도상당히높은위험군에위치하고있는것으로나타났다. 한편세월호사고에도불구하고여객선여행에대한안전의식은여전히높은것으로나타났다. 2014년설문조사에의하면여객선여행에대한위험인식은평균 3.58로비행기여행, 승강기탑승, 자동차여행다음으로안전하다고인식되는것으로나타났다. < 표3> 의 2012년과 2006년의데이터와비교해보아도위험인지의상대적순위는거의변동이없다고할수있다. 다만, 2014년조사결과에의하면, 여객선여행이자동차여행보다더위험하다고인식되는것으로나타남에따라서과거보다는여객선에대한국민안전의식은낮아졌다고할수있겠다. 위험인식의정도에서도 2006년과 2012년의중국여객선여행은평균 3점대로 2005년의평균 4점, 2012년의평균 4.35 보다상당히낮아진것으로나타났다. < 표 2> 2014 년위험요인별국민안전인식수준 순위 위험요인 평균 순위 위험요인 평균 순위 위험요인 평균 1 방사능유출 벤젠 항생제 핵폐기물 도시가스 알코올 석면취급 프레스 LPG 식수오염 원자력발전 산성비 신종전염병 지하철 여객선여행 시설물붕괴 전자파 자동차여행 흡연 오존층파괴 승강기탑승 유전자 농약 비행기여행 탄광 일반폐기물 3.02 표본크기 = 1,121

381 따라서, 세월호사건과함께여러가지중대한사건ㆍ사고가발생하였음에도불구 하고, 전반적인국민인식의안전수준은커다란변화을것으로파악된다. < 표3> 2012년과 2006년의위험요인별국민안전인식수준 순위 조사년도 (2012) 조사년도 (2006) 위험요인평균위험요인평균 1 방사능유출 1.49 방사능유출 핵폐기물매립 1.73 식수오염 식수오염 1.88 핵폐기물매립 도시가스 2.08 도시가스 석면 2.17 오존층 오존층 2.35 유전자조작 벤젠 2.39 석면 농약 2.53 탄광 탄광 2.54 흡연 흡연 2.55 농약 일반폐기물 2.60 벤젠 절단기 2.61 일반폐기물 유전자조작 2.72 절단기 LPG운송 2.88 산성비 원자력발전 2.90 LPG운송 전자파 2.95 전자파 산성비 3.00 지하철공사장 지하철공사장 3.10 항생제 항생제 3.13 원자력발전 알코올 ( 음주 ) 3.16 알코올 자동차 4.00 자동차 여객선 4.35 여객선 승강기 4.67 승강기 비행기 4.70 비행기 기차 5.78 기차 5.73 표본크기 = 498 표본크기 = 1,194 출처 : 정익재 (2012; 2006) 의데이터자료를재구성한것임. 2. 위험인식의특성별분류 본연구는위험의특성에대한연구를함에있어, 위험을얼마나익숙하고생소하 게생각하는지, 얼마나두렵게느끼는지, 얼마나통제할수있는지, 다음세대에얼마 나심각한영향을미치는지, 얼마나정부에책임이있는지등에대해이전한국행정

382 연구원의연구에서사용한총 17개의위험항목을사용하여조사를수행하였다. 사용된 17개문항이정익재 (2012; 2006) 의 25개문항과다른점은정익재 (2012; 2006) 의경우위험요인의구성에서기술적위험에많은비중을두었다면, 본연구에서사용한 17개문항은테러, 신기술, 성인병, 지구온난화등다양한위험의스펙트럼에서국민의위험인식측정을시도하였다는점에서국민안전의식측정에적합하다고판단된다. 가. 위험에대한익숙한정도 먼저위험의익숙함-생소함에대해조사한결과는아래의 < 그림1> 과같다. 값이 1 에가까울수록매우익숙하게느끼는것이고 4에가까울수록생소하게느끼는것이다. 익숙함-생소함위험특성질문에대한응답을분석해보면, 이연구에서선정한 17 개의위험에대하여, 국민들은이미매우익숙한편이라고응답했다. 이중신종전염병 ( 에볼라등 ) 항목이제시된 17개항목중에서가장생소한위험으로분석되었고, 신종전염병 ( 에볼라등 ) 의경우에는새롭게발생한전염병이라는점때문에대부분의국민들에게생소하게느껴지는편이라고볼수있다. 교통사고와성인병, 사이버피해항목이매우익숙한편이라고나타난것은주변에서빈번하게일어나는위험이라는특징을감안할때자연스러운결과라고볼수있다. < 그림 1> 위험에대한익숙함 - 생소함의정도에대한인식 나. 위험에대한두려움정도 아래 < 그림2> 의결과를분석해보면국민들은여러위험에대해일반적으로두려움을느끼는것으로나타났다. 값이 1에가까울수록두렵지않게느끼는것이고 4에가

383 까울수록매우두렵게느끼는것이다. 모든위험에대하여두려움을가지고있으며, 특히강력범죄에대하여가장크게위험하다고인식하는것으로나타났다. 강력범죄 ( 살인, 강도등 ) 나교통사고와같이생활주변에서쉽게목격하고, 경험할수있는위험요인에대한두려움이높게나타났다. 한편신기술위험과사이버피해는상대적으로두렵지않은편이라고나타난것은강력범죄에비해생활주변에서쉽게경험하지못한다는특징을감안할때어느정도자연스러운결과라고볼수있다. < 그림 2> 위험에대한두려움의정도에대한인식 다. 위험에대한통제가능성 위험의개인적통제가능성에대한결과는위에그림과같다. 값이 1에가까울수록쉽게피할수있다고느끼는것이고 4에가까울수록전혀피할수없다고느끼는것이다. 개인적통제가능성에대해서국민들은대부분의위험이피하기어렵다고답했다. 지진이나기후변화와같은환경위험은개인적노력으로는피하기어렵다고응답했으며, 반면유해식품섭취는개인적통제가능성이상대적으로높다고답했다. 이는개인적으로먹는음식을선택할수있기때문에유해식품섭취에대해서는어느정도개인의통제가가능하다고인식하고있는것으로보인다.

384 < 그림 3> 위험에대한통제가능성의정도에대한인식 라. 위험에대한다음세대에미치는영향의정도 < 그림4> 에서보는바와같이온난화등과같은기후변화가다음세대에가장크게미치는위험요인으로국민은인식하고있는것으로나타났다. 이와같이기후변화와같은환경위험의영향은다음세대에미칠정도로심각하고오랜시간지속될것이라고인식하는것으로보인다. 한편화재, 교통사고, 시설물붕괴와같은인위적재난에대해서는상대적으로그위험성이다음세대에미칠영향력은낮게인식되고있는것으로나타났다. < 그림 4> 위험이다음세대에미치는영향의정도에대한인식

마. 위험에대한정부책임 위험의정부책임에대한인식을조사한결과는 < 그림5> 와같다. 값이 1에가까울수록정부의책임이없다는것이고, 4에가까울수록정부의책임이많이있다는것을뜻한다. < 그림5> 에서알수있듯이다양한위험항목에대하여국민들은전반적으로정부에책임이있다고답했다. 특히원자력발전소사고는정부의책임이가장높다고인식되는항목으로조사되었다.

385 마. 위험에대한정부책임 위험의정부책임에대한인식을조사한결과는 < 그림5> 와같다. 값이 1에가까울수록정부의책임이없다는것이고, 4에가까울수록정부의책임이많이있다는것을뜻한다. < 그림5> 에서알수있듯이다양한위험항목에대하여국민들은전반적으로정부에책임이있다고답했다. 특히원자력발전소사고는정부의책임이가장높다고인식되는항목으로조사되었다. 다시말해서, 원자력발전소사고나테러등과같은인위적재난이나사회적재난의발생책임은정부에있다고국민들이인식하고있는것으로나타났다. 따라서정부의적극적인역할을통하여예방가능한위험요소는선제적으로제거하거나, 그위험의정도를확연히낮출필요는방안이필요할것이다. < 그림 5> 위험에대한정부책임에대한인식 바. 위험에대한특성의최대, 최소항목 각각의항목에서가장높은것과가장낮은위험항목, 그리고전체범위에대한정리는아래 < 그림6> 의그림과같다. < 그림6> 에서알수있듯이교통사고는가장두렵지만가장친숙하게느껴지는위험이다. 후손에영향은모든위험에서전반적으로높게고려되었다. 화재, 교통사고, 시설물붕괴사고, 성인병, 유해식품섭취등은개인의노력으로피할수있다고느끼지만, 수해, 지진, 기후변화, 원자력발전소사고, 테러등은개인의노력으로피할수없다고느꼈다. 모든위험들에대하여비교적정부의책임을높게평가했으며그중에서시설물붕괴사고, 산업재해, 유해식품섭취, 강력범죄, 성폭력, 원자력발전소사고, 테러등의위험에대해서정부의책임이높다고응답했다.

386 < 그림 6> 각위험특성의범위및최대, 최소항목 3. 위험인식의상대적특성 가. 두려움과생소함에따른위험분포 < 그림7> 과같이위험에대한생소함은두려움에비해적은편이었으나대부분두려움의수준은높았다. 지진과유해식품은생소하게느껴지면서상대적인두려움도높은편이라고볼수있으며, 신기술위험은생소하나상대적으로두려움은낮은편이었다. 두려우면서생소한위험에대한위험소통전략중가장효과적인방법은적극적인홍보와교육으로일반대중에게효과적인국민행동요령을전달하는것이다. 이를위해정부는국민들이이해하기쉽도록새로운위험에대해정확한정보를공개하고일관된태도를유지하는것이필요하다. < 그림 7> 위험에대한두려움과생소함에따른위험의분포

나. 통제가능성과정부책임에따른위험분포 < 그림8> 에서확인할수있는바와같이일반적으로대부분의위험발생에대해서는정부의책임이중요하며그러한위험은개인적통제가능성이낮게인식되고있다는것을알수있다. 이러한결과는우리사회에존재하는다양한위험들에대해적극적인정부의역할이필요함을뜻한다. 정부의위험관리에있어정부의책임이가장높다고응답한항목은원자력사고였으며, 가장피할수없다고느낀위험은지진이었다.

387 나. 통제가능성과정부책임에따른위험분포 < 그림8> 에서확인할수있는바와같이일반적으로대부분의위험발생에대해서는정부의책임이중요하며그러한위험은개인적통제가능성이낮게인식되고있다는것을알수있다. 이러한결과는우리사회에존재하는다양한위험들에대해적극적인정부의역할이필요함을뜻한다. 정부의위험관리에있어정부의책임이가장높다고응답한항목은원자력사고였으며, 가장피할수없다고느낀위험은지진이었다. < 그림 8> 위험에대한통제가능성과정부책임에따른위험의분포 다. 통제가능성과두려움에따른위험분포 < 그림9> 에서살펴볼수있듯이일반적으로대부분의위험은두렵게느끼며개인적통제가능성이낮다는것을알수있다. 테러의경우와같이국제적으로빈번하게일어나면서그것에대한두려움은상대적으로높아지고있으나, 이러한테러의발생을개인의노력으로피할수없다고인식하는것으로나타난다. 이러한인식의현상은개인적으로통제할수없으면예측할수도없기때문에그만큼두려움이커지게되는것을보여주는것이다. 즉지진과같이현재의기술로예측이불가능한자연재해에대한공포감은더욱커질수도있다는것이다.

388 < 그림 9> 위험에대한통제가능성과두려움에따른위험의분포 라. 두려움과정부의책임에따른위험분포 < 그림10> 에서살펴보았듯이개인이인식하고있는위험이높을수록정부의책임도크게나타나는경향을보이고있다. 특히강력범죄와성폭력은상대적인공포감이높으며정부의책임이크다고응답하여정부의적극적인대책이필요함을알수있다. 지진은두려우나정부의책임이낮은위험으로인식되었으며개인의노력으로통제할수있는성인병은정부의책임이상대적으로낮았다. < 그림 10> 위험에대한두려움과정부책임에따른위험의분포

389 4. 위험인식특성의유형화 총 17개위험항목에대하여특성별요인분석을수행했다. 그중개인이해당위험을 스스로의노력을통해피할수있는지 에대한통제가능성특성의경우매우뚜렷한위험군을형성하고있음을알수있었다. 따라서본연구에서는통제가능성을중심으로위험군을구분하고각군의특성을분석했다. 구분 신종위험 범죄 인적재난 질병 자연재해 < 표 4> 위험인식특성에따른유형화 통제가능성정부책임두려움다음세대친숙성 원자력발전소사고테러신기술위험기후변화 성폭력강력범죄사이버피해 교통사고화재시설물붕괴사고산업재해 광우병유해식품섭취성인병신종전염병 지진수해 테러원자력발전소사고신기술위험기후변화신종전염병 성폭력강력범죄사이버피해시설물붕괴사고산업재해유해식품섭취광우병 지진화재성인병수해교통사고 원자력발전소사고테러지진신종전염병광우병 교통사고화재강력범죄성인병성폭력시설물붕괴사고수해 사이버피해신기술위험유해식품섭취기후변화산업재해 원자력발전소사고테러기후변화신기술위험신종전염병 성폭력강력범죄사이버피해교통사고성인병시설물붕괴사고산업재해유해식품섭취 수해지진화재광우병 신기술위험원자력발전소사고테러광우병신종전염병 성폭력사이버피해강력범죄교통사고성인병기후변화유해식품섭취 지진수해화재시설물붕괴사고산업재해 통제가능성을중심으로한이러한집단화는각위험항목에대한위험의인지의통제가능성정도에의해서가장큰영향을받는다. 비록개인의통제가능성에대한위험인지의정도는다를지라도사람들의응답에서발견할수있는유사성에의해서유형화가이루어지기때문이다. 통제가능성을중심으로살펴볼때다섯가지로유형화가된다고볼수있겠다. 먼저신종위험으로유형화되는위험항목으로는원자력발전소사고, 테러, 신기술위험, 기후변화등개인이통제하기불가능한위험군이라고하겠다. 두번째유형은범죄와

390 관련된위험항목으로성폭력, 강력범죄, 사이버피해등이그룹을이루고있다. 세번째는인적재난과관련된위험항목으로교통사고, 화재, 시설물붕괴사고, 산업재해등으로유형화되었다. 네번째유형은질병과관련된항목들로광우병, 유해식품섭취, 성인병, 신종전염병으로유형화되었고, 다섯번째는자연재난인태풍과지진으로유형화되었다.

391 제4장 국민안전의식 실태조사 결과의 정책적 시사점 1. 위험인식특성의유형화가시사하는정책적함의 첫째, 응답자들은원전사고ㆍ테러ㆍ신기술위험ㆍ기후변화를같은종류의위험이라고인식하고있었는데이는비전통적인새로운위험으로서신종위험이라고명명할수있을것이다. 신종위험의경우일반적으로개인이통제할수없다고느끼는경우가많았고, 정부의책임도상대적으로매우높다고인식하고있었다. 특히유의할만한위험은원자력발전소사고에대한것이다. 원자력발전소사고위험에대한정부책임인식은타위험항목과비교할때가장높았고 (3.42), 다음세대에미치는영향과두려움에대한인식도타위험에비하여상대적으로높았다. 이러한결과는 2011년후쿠시마원자력발전소사고의여파가아직도지속되는것으로해석할수있으며, 지속적으로발생했던원전비리, 그리고논쟁이지속되고있는고리 1호기폐로문제등에국민들의민감성이자극받은바가크다는것을의미한다. 이는향후우리나라안전관리분야중에서특히원자력발전소안전문제에대해서는지속적인관심과강력한안전관리가필요함을의미한다. 둘째, 성폭력ㆍ강력범죄ㆍ사이버피해등의범죄위험군은상대적으로개인의통제가능성이낮고, 특히두렵게느껴지는위험들이다. 또한이에대한정부책임에대한인식도매우높았다. 결국다양한위험중에범죄위험즉, 치안은국민들의불안감과직접적으로연결된다고볼수있으며, 범죄가발생한경우에국민들은정부에게책임을묻곤한다. 따라서현정부가펼치고있는 4대악척결에대한노력은향후에도지속적으로강화할필요가있을것이다. 셋째, 교통사고ㆍ화재ㆍ시설물붕괴사고ㆍ산업재해등은모두인적재난으로하나의군을형성했다. 2010년의결과와비교할때가장뚜렷한차이점은인적재난위험에대한국민들의두려움이크게증가했다는것이다. 즉교통사고 ( ), 화재 ( ), 산업재해 ( ) 등이모두크게증가했다. 이러한결과는 2010년이후꾸준히발생했던대형인적재난의영향이매우크다고볼수있다. 2012년구미불

392 산사고 ( 산업재해 ), 2014년마우나리조트붕괴사고 ( 시설물붕괴 ), 세월호사고 ( 해운사고 ), 판교환풍구붕괴사고 ( 시설물붕괴 ) 등대형인적재난이꾸준히발생하면서국민들의불안감을크게높였다는해석이가능할것이다. 이러한상황은 1990년대대형사고들이잇달아발생하면서 ( 성수대교붕괴 (1994), 삼풍백화점붕괴 (1995), 대구지하철공사장가스폭발사고 (1995), 인천호프집화재 (1999), 대구지하철방화 (2003)) 국민들의불안감이크게높아졌던상황과유사하다고볼수있다. 당시참여정부는이러한상황의극복을위하여소방방재청설립및재난및안전관리기본법제정을추진하면서국가재난안전관리체계의대대적개편을추진했다. 넷째, 광우병ㆍ유해식품섭취ㆍ성인병ㆍ신종전염병등은질병위험군을형성했다. 질병위험은상대적으로정부책임을낮게인식하고있었고, 개인의노력으로충분히피할수있다고느끼는경우가많았다. 다섯째, 지진ㆍ수해와같은자연재해위험이다. 자연재해위험은자연현상으로발생하는바정부의책임을매우낮게인식했다. 그러나개인이이러한재난을피하기는힘들기때문에통제가능성은낮게평가되었고, 특히우리가많이경험하지못한재난으로서의지진을생소하게인식하고있었다. 2. 전반적인위험인식분석결과가시사하는정책적함의 종합적으로본위험인식분석의결과에서특히주목해야할점은다음과같다. 첫째, 원자력발전소사고위험에대해서는국민들의불안감과정부책임인식이높다는점을고려하여중점관리하고국민들을안심시킬수있는조치가필요할것이다. 원자력발전소위험인식에대해서는일찍이 Slovic(1987) 등이지적한바두렵고낯선 (Dread and unfamiliar) 위험으로서국민들의민감성이매우높고이에대한정부책임도매우높게인식한다. 따라서원자력발전소사고가가진위험특성을잘이해하고국민들을안심시킬수있는선제적조치가필요할것이다. 둘째, 국민들의안심을위해서는치안에지속적관리가중요하다. 현정부가출범하면서강조했던 4대악척결은국민들의안심을위해매우중요한과제이며지속적추진이필요하다. 셋째, 인적재난 ( 현재난기본법의사회재난 ) 에대한집중적인관리와안전혁신이절실하다. 현재의국민인식은 2000년대초반대구지하철사고당시와비슷한것으로판단된다. 새로신설되는국민안전처는이러한국민들의불안감을달래줄수있는안전혁신을강력히추진해야할것이다. 재난시국민의생명과재산을보호할수있는효과적현장대응체계를구축함은물론대형사고발생가능성이있는모든현장에대한철저한점검과감독이필요할것이다.

393 안전관련종합정책연구 성과토론회 03 S e ssio n 토론

394

395 1 토론 재난발생시취약계층사회보장대책 이은애 전국재해구호협회배분사무국차장

396

397 재난발생시취약계층사회보장대책 전국재해구호협회배분사무국, 이은애 1. 재난피해자에대한사회보장현황 - 현행재난피해지원특히자연재해의경우피해자들에대한지원은인명피해와주택피해그리고생계피해를중심으로한일회성현금지원위주로되어있음 - 사회적재난은재난의유형과형태에따라개별적으로지원의형태와규모가각기다르게이루어지고있음 - 자연재해와사회적재난에대한지원의규모와내용을함께고려하는것이필요함 - 이를위해서는법과제도적인보완이필요함 2. 사회보장대책의고려사항 - 취약계층을재난피해를입은집단으로규정한다면, 지원의내용과범위도사후대책에한정될위험이있음 - 또한자연재해와사회적재난발생유형과피해형태가다르다는점을고려한다면, 취약계층을재난경감정책의대상으로서고려해보는것이필요할것임 - 다만이경우재난취약계층에대한개념이먼저정의되어야할것임. 현재재난취약계층, 재난약자, 재해요원호자등다양한정의가사용되고있음 - 자연재난과사회적재난을포함하는재난피해자에대한사회보장제도의수립을위해서는지원내용에대한가이드라인이필요할것임 - 또한현재의당장의생계지원을위한현금지원형식에서장기적인관점에서이루어지는현금, 물품, 서비스의형태로다양하게지원되어야하고, 이를위한프로그램이국가, 지방자치단체, 민간단체, 지역사회의단위에서촘촘하게이루어져야피해자들과피해지역의복구에도움이될것임 3. 정신건강지원방향에대한모색 - 정신건강지원에대한시계열분석을위한자료가미비한현실임 - 자연재난과사회적재난의피해자들에대한정신건강에대한자료축적이필요함 - 피해자들의정신건강지원방향을개인, 가족, 지역사회의차원에서고려되어야하며, 그내용도자원봉사, 전문가의측면에서지원할수있는방향이모색되어야함 - 특히개인이나가족뿐만아니라지역사회의지원망을통해, 지역공동체의건강성과통합을회복하는것도필요함

398 4. 기타 - 재난피해자들에대한지원에대한통합적인시스템이필요함. 이를위한다양한 연구와논의를통해법과제도의개선이이루어져야함

399 2 토론 기술사회시스템의회복탄력성향상을위한기술영향평가개선방안 이원근 국회입법조사처입법조사관

400

401 기술사회시스템의회복탄성력향상을위한 기술영향평가개선방안 국회입법조사처, 이원근 하루가다르게발전하는첨단기술로인하여당장얻어지는생활의편리와경제적이득도많지만, 기술로인한환경의파괴, 건강의위험, 문화및인성적파괴에이르기까지다양한부작용이나타나고있는것이현실이다. 이렇듯급격한속도로발전하고변모하는기술에대하여그영향을가능한빨리그리고정확하게예측하고이것이정부의정책결정과국회의입법과정에반영되돌록하는것은너무나당연한사안이다. 그러다그동안기술의경제적가치와진흥우선의정부정책등으로그중요성이과소평가되어왔다. 그런의미에서발표주제는의미가크다. 외국이오래전부터기술영향평가에적극적이었던반면, 한국은아직도평가대상기술의수가적고예산과인력면에서부족하다. 더구나해당기술에대한영향예측이불가능한경우도없지않아가능한최대한의악영향을사전에막고대비해야하는측면이있기때문에특정기술에대해서는기술영향평가가주기적으로이루어질필요까지있다. 특히예기치않은기술의부작용이발생할경우대중과정책결정자의해당기술에대한불신은상대적으로커지며, 이에따른연구개발예산의축소와법적규제가과도하게이루어질수있다. 따라서한국이기술영향평가에대한보다적극적인관심과실질적적용이시급한상황이다. 전반적으로기술영향평가의범위와깊이가필요성보다부족한측면과, 정책결정자및입법부의전반적인인식부족이현실이라면이를해소하기위한다양한측면의대책이필요해보인다. 우선기술에대한대중의인식확대를위해새로운기술의대중적소통뿐만아니라, 기술영향평가의필요성에대한대중적소통이필요할것이다. 또한객관적인기술영향평가의결과는정책결정자와입법관계자에게적극적으로알리고실질적으로반영될수있도록시스템화할필요가있다. 특히기술영향평가에서주의해야할부분은, 기술영향평가에가장큰영향을끼칠수있는해당기술전문가의자세에대한객관성의확보다. 해당기술전문가의입장에서는그기술의악영향에대한지나친노출이예산삭감과연구개발에대한부정적인식을초래할수있다는생각에서예견되는악영향을소극적으로밝힐가능성이없지않기때문이다.

402 사실상기술을주도하는것은일부선진국이며, 그기술이상당한수준에이르기까지기밀에붙여지는경우가많고, 이후에는좋은점만강조되는경우가많고. 그기술로제품이나올때또는제품이나온후에야그악영향이조금씩거론되는현실이고보면한국에서기술영향평가는이미시기적으로늦다고볼수도있다. 현재기술영향평가기관의객관성에대한신뢰가충분하지않으므로, 평가기관의독립성확보와규모확대가필요하다. 현재평가기관이정부산하기관이므로갑과을의관계에서정부의정책계획에부합하는결과를만들어야하는기조가있다. 기술영향평가기관의법적제도적객관성과독립성을보장하기위해서는예산과인사의독립이필요하다. 입법부에두는방안도있으나. 입법부는정치적으로가장민감한곳이므로오히려정치적경향에영향을받을수있다는점이고려되어야한다. 무엇보다평가기관의독립은소속의문제를넘어그기관자체의독립성을보장하는조치가우선이다. 그러기위해서는현재의부서개념을넘어독립조직의형태를가질필요성은분명하며, 입법부와행정부그리고일반시민이공동으로관여하여상호감시하는체제의방식에대한고려가필요하다. 미국의사례처럼민간기구의성격이어쩌면독립성차원의보장에도움이될수도있으나, 정부나국회가민간기구의평가결과에대하여공공성과신뢰성을부여하고반영하지에대한염려와안정적예산의확보가숙제다. 기술영향평가의독립기구화를위해서는신규예산확보와인원의확대가필요하며소속의문제도쉽게결론지을수없는현실이므로, 본과제가제시하는개선안에대한현실적수용범위가어느정도일지에대한예측검토도필요해보인다. 무엇보다본과제의결과가단계적으로실현되어서기술의발전이사회문화환경에긍정적인결과로이어질수있는토대를마련하고, 기술사회시스템의회복력이향상될수있기를희망한다.

403 3 토론 안전부담 비용수용문화확산방안연구 이용재 중앙대학교사회기반시스템공학부교수

404

405 안전부담 비용수용문화확산방안연구 중앙대학교사회기반시스템공학부, 이용재 - 지난세월호참사이후각분야안전에대한국민들의관심과걱정은여느때와는달리매우고조되어있으며, 이러한기회를통하여국가안전관리체계에대한전반적인재정비가요구됨 - 관리 (Management) 란조직체계가지향하는목표를효율적으로그리고효과적으로달성하기위하여조직체계의자원인간 (, 자금, 시설및정보등 ) 을계획및의사결정하며, 조직구성과진행을지도하고, 조정하는활동의집합체라고정의할수있음. - 효과적인국가단위의안전관리의목표를달성하기위해서는효율적인인적자원계획과더불어안정적인안전재정의확보가필수적임 - 점차대형화 복잡화되어가는최근의재난형태에대해서국가가모든재난을정확하게예측하고신속하게대응하는것은물리적으로불가능할뿐만아니라관리측면에서도비효율적인대책임 - 따라서지속가능한사회로발전하기위해서는안전을스스로지키려는국민참여형재난관리체계로변화하는것이보다바람직하며, 안전에따른비용또한국가와분담하는제도적개선이필요한시점임 - 이러한사회적요구를이준박사는그의발표문에서잘지적하고있으며, 특히제도개선을통한안전비용의수용방안으로보편적안전, 안전비용에있어원가산정기준의구체화, 책임형신고포상제, 그리고안전관련언론보도체계의구축등크게네가지방안을주장하고있음. - 그의주장이현실적인대안으로되기위해서는크게안전비용체계와안전문화의정착을위한조직문화의활성화두가지이슈에대해서보다구체적분석과이해가필요할것으로판단됨. - 안전비용에대한국내연구가잘정립되어있지않아적정한안전수준을유지하기위하여구체적으로얼마의예산이필요한가에대한의견이분분하여효과적인안전관리체계가되지못할것으로전망됨 - 안전비용에관한항목, 측정방법등이같다고해도체계의목표에따라안전비용의산출이다를수있어비용추정상의어려움이있음 - 비용항목에대한자료의수집에도많은어려움이있을수있음. 대부분의자료가추정자료이며, 실재자료를확보하기어려움. 따라서이러한문제의해결방안으로 Accuracy, Timeliness, Comprehensiveness를목표로한신뢰할수있는비용모형 (Cost Model) 을우선정립하는것이필요함

406 - 두번째이슈로지속가능한안전한사회가되기위해서는최선의대책이조직의안전문화활성화방안임을선진국의경험을통하여알수있음 - 복원가능한안전체계를구성하기위해서는사후대응체계보다는사전예방체계의구축을위하여힘써야하며, 이러한목적을달성하기위해서는체계의반응능력, 인지능력, 적응능력, 학습능력과같은체계속성을갖도록노력해야하며, 이러한노력의결과는조직내각기능간의상호연관성을잘이해함으로써적절하고효과적인안전대책을처방할수있는것임. 이를위해서는조직원들의지속적인안전문화창달이필수적임 - 따라서, 국민참여형재난관리체계는개인, 기업, 국가의조직이함께하는안전문화활성화가핵심적인요소가되어야함. - 이러한두가지건의사항을참조로하여보다완성도높은연구결과로정리되길기원함.

407 4 토론 국민안전의식실태분석및안전문화기반조성방안 김현주 국립재난안전연구원안전연구실연구관

모두 보기

경상북도와시 군간인사교류활성화방안

2010-14 경상북도와시 군간인사교류활성화방안 목 차 경상북도와시 군간인사교류활성화방안 요약,,,, 4, 5, 6,,,,, 5 58 1:1 34, 24 ( 13, 11 ) 2010 2017 8 i (5 8 ),.,, 74 (4 3, 5 19, 6 52 ) (4~6 4,901 ) 1.5% 5% ii 제 1 장 연구개요 1 연구배경과목적 2 연구범위와방법