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진수 반
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1 KRILA Focus 제 48 호 통합재난관리체계확립을위한중앙 - 지방간업무재설계 KOREA RESEARCH INSTITUTE FOR LOCAL ADMINISTRATION

2 Summary 미국의 9/11 사태및대형재난이후주요선진국들이통합재난관리 (All Hazards Approach) 방식을지향하고있고, 신속하고효과적인재난안전관리체계가주요한패러다임이되고있다. 이에, 우리나라도통합재난관리체계의핵심이되는중앙과지방의총괄업무수행체계를법제화하고국가안전관리기본 ( 집행 ) 계획을실천계획으로전환해야한다는점을강조하고있다. Ⅰ. 통합적재난관리체계의필요성 _ p2 Ⅱ. 주요선진국의통합재난관리체계 _ p4 Ⅲ. 통합적재난관리체계확립을위한문제점검토 _ p12 Ⅳ. 통합재난관리체계를위한중앙-지방정부간업무재설계방향 _ p18 KRILA Focus 제 48 호 ( ) 내용문의 [ 방재안전연구센터 ] 안영훈 / ahn@krila.re.kr 박해육 / hypark@krila.re.kr 류영아 / vitamin@krila.re.kr 하동현 / eastwiser@krila.re.kr [ 지방경쟁력지원센터 ] 하현상 / hsha@krila.re.kr 배포문의발간담당자 ( ) 본내용은한국지방행정연구원홈페이지를통해서도볼수있습니다.

3 KOREA RESEARCH INSTITUTE FOR LOCAL ADMINISTRATION 통합재난관리체계확립을위한중앙 - 지방간업무재설계 방재안전연구센터

4 통합재난관리체계확립을위한중앙 - 지방간업무재설계 I. 통합적재난관리체계의필요성 국민의안전을위협하는재난 재해 테러등과같은긴급상황이발생할경우신속하고효과적인재난안전관리체계가구축 운영되기위해서는신속한대응이필요함 - 각재난관리및대응에관련된중앙부처뿐만아니라지방자치단체, 시민단체, 개인등모두가상호명확한역할분담하에신속하게대응하고복구를위한통합업무수행체계가이행되어야함 현재우리나라에서재난관리책임기관인주무부처 ( 행정안전부 )-지방자치단체-공공기관상호간의역할, 조직, 기능등에관해서명확한역할분담이체계화되었는지, 그에대한책임성은제대로이행되고있는지점검하고자함 - 지역재난대응체계와재난현장에서의지휘체계등에대한면밀한재검토와업무의재설계가요구되고있음 1. 우리나라재난재해사례 가. 최근재난재해사례 최근동해안에 100년만에내린폭설로시내 외버스운행이마비되고주택지붕이무너지는등피해가속출하고있음 우리나라최근재난발생사례 종류발생시기및명칭 (2010 ~ 2012 년 ) 피해지역 ~ 태풍 무이파 부산, 인천, 광주, 대전, 경기, 충북, 충남, 전북등 풍수해 ~ 태풍 메아리 서울, 부산, 인천, 광주, 대전, 울산, 경기, 강원등 ~ 태풍 말로 서울, 경기, 전남, 경북, 경남, 제주 ~ 태풍 곤파스 서울, 인천, 광주, 대전, 경기, 강원, 충북, 충남, 전북, 전남, 경북, 경남, 제주 ~ 태풍 뎬무 서울, 부산, 인천, 경기, 강원, 충남, 전남, 경북, 경남, 제주 폭설 ~ 대설울산, 강원, 경북, 경남 구제역 ~ 구제역서울, 전라남도, 전라북도및제주특별자치도를제외한전국확산 2 Focus

5 통합재난관리체계확립을위한중앙 - 지방간업무재설계 - 우리나라북쪽에영하 30 도안팎의찬대륙성고기압이있던데다일본열도를따 라저기압이지나는북고남저형의기압이배치된상태에서수증기를포함한눈구름 이강한동풍을타고동해안에유입됐기때문임 나. 구제역피해 정부가구제역청정국지위를유지하려구제역이발생하고도 1개월가량백신접종을미뤄구제역이더욱빠르게확산되었다는비판을받음 - 한우, 돼지등살처분된가축의수가총 346만마리를돌파함 - 생매장된가축의피로지하수오염을유발 - 밀집사육과정부의방역활동에구멍이뚫렸다는비판 구제역확산을막기위한인력이부족해공무원이과로사하거나안전사고로숨지는 일도벌어짐 - 매몰지역의관리가허술해바이러스확산을방치한다는지적도제기됨 2. 통합재난관리체계구축노력 재난및안전관리기본법 을마련하여새로운전기를마련함 년태풍 루사, 2003년 대구지하철사고, 태풍 매미 및미국의 9/11 테러사건등으로인하여 2004년이후부터종합적위기관리대책수립과관리시스템의구축및운영체계화를추진함 년제정된현행 재난및안전관리기본법 ( 이하 기본법 ) 은당시까지만해도위기관리에관한포괄적이고종합적인기본법이없다는문제의식에서, 위기관리에관한기본법으로서제정된것임 - 기본법 은재해및재난등으로다원화되어있는관련법령을통합하고, 각부처에분산되어있는재난관리업무에대한총괄및조정기능을보강하는데주목적이있었음 - 재난의개념에 인위적재난 과 자연재해 를통합하였고, 국가기반체계마비 등새로운형태의재난을포함하면서재난의범위가확대되었을뿐만아니라일원화된재난을대상으로하게되었음 제 48 호 3

6 소방방재청을신설하였음 년당시민방위재난통제본부가확대개편되어재난관리전담기구인소방방재청이신설됨 - 이전의민방위재난통제본부에서의재난관리체계가사후복구중심이었다면, 소방방재청은예방안전국을중심으로사전예방기능을강화한것에초점을둠 행정자치부에서행정안전부로출범함 - 재난발생에따른예방및피해저감, 응급조치를위해서우리나라재난관리조직은주로분산적방식의업무를분담하여이행하는체계였음 - 과거보다더효율적인재난안전관리체계를구축 운영해야할필요성이제기되어, 정부도 통합적재난관리체계 를국정과제의하나로정하고정책적개선방안을요구하게되었음 년이명박정부출범시민방위분야및국가비상관리, 재난관리등을포괄한행정안전부가재난 사고및민방위, 일상생활의안전사고등에관한총체적업무를수행하게되었음 - 재난 사고의발생에따른긴급한안전조치들이신속히이루어질수있도록통합적재난대응체계를활성화하기위한관련법과제도개선연구가그어느때보다도필요하게되었음 II. 주요선진국의통합재난관리체계 1. 미국ㆍ일본의재난재해대응사례 가. 미국 미국의 카트리나 태풍피해 미국은 2001 년 9 월 11 일뉴욕시의세계무역센터가테러공격을받은이후, 2005 년 카트리나 (Hurricane Katrina) 태풍으로극심한피해를입게되었음 4 Focus

7 통합재난관리체계확립을위한중앙 - 지방간업무재설계 - 피해발생지역은플로리다, 루이지애나, 미시시피, 앨라배마, 조지아등 5개주에걸쳤으며뉴올리언스시는도시의약 80% 가침수되었음 - 인명피해는 7개주에서사망 1,299명, 이재민약 250만세대, 재산피해천억달러이상이초래됨 미국의태풍 카트리나 대응시문제점 미국연방재난관리청 (FEMA) 은긴급구호를총괄하여수행하는기관이었으나, 2001년 9/11 테러사태이후국가의위기관리대응체계변화로인하여본연의임무였던위기관리시스템총괄에총력을기울이지못하는조직적 구조적결함을내포함 - FEMA 구조팀 ( 주 지방정부소속소방관 ) 이재난현장에서멀리소재해있었으며, FEMA의존재이유가되는위기관리보다는자체인력을동원한구조활동에더노력을투자하였음 태풍 카트리나 는주정부와지방정부차원에서의대응에도상당한문제를야기시켰음 - 루이지애나주지사 (Kathleen Babineaux Blanco) 는즉각적인비상사태선포를거부하였고, 연방정부에대한지원요청을미루었으며, 연방정부의보안군투입을거절하였음 - 뉴올리언스시는준비단계에서이미시홍수방제계획과지역개발간충돌이있었음. 즉, 올리언스제방지구 (Levee district) 는홍수방지가주목적이었음에도불구하고최초의설치목적및설계와달리개발하여홍수피해의원인을제공하였음 - 주지사, 뉴올리언스시장등의결단력부족과연방정부의직접개입으로인한책임전가, 지방의회는공원, 산책로, 공항, 카지노등지역개발사업에더비중을두고운영한결과, 사회질서의붕괴, 아노미상태를야기시켰음 미국의 카트리나 이후 2011년태풍 아이린 에대한대비및대응 2011년 9월 27일태풍아이린 (Hurricane Irene) 이미국의북부캐롤라이나해안을강타하였음 - 남캐롤라이나주는이미 8~9월의태풍대비재난관리체계를가동하였고, 북캐롤라이나주에서도이미 8월 23일강제피난명령을선포하고시행하여인부 800명, 벌목전문가 250명등을대기시켜신속한재난복구준비를마쳤음 제 48 호 5

8 - 뉴저지주는 8월 25일, 뉴욕주는 8월 26일비상사태선포, 뉴욕시등의저지대주민들에대한대피시행, 오바마대통령도 8월 27일비상사태를선포하여연방정부차원에서이를재확인함 - 뉴욕주지사와뉴욕시장은뉴욕대도시의대중교통시스템을모두중단시키고 2,000명의국가방위군을배치시켰으며뉴욕시장은대규모임시피난처설치를준비했고뉴욕시중심의대다수큰병원들은대부분의환자들을대피시켰음 FEMA와국토안보부는연방재난기금을풀어재난복구지원체계준비를마쳤음 - 태풍아이린은 17개주의나무와전기공급시스템을파괴하고 740만가정과기업에정전사태를야기하였으며뉴욕주그린카운티의경우 500년만에강범람사태를야기시킬정도로강력하였음 미국의재난대응경험으로부터교훈 카트리나같은대규모재난의경우예측이거의불가능하거나불규칙하기때문에예측하지못한시점에서단기간집중적인피해를발생시키고, 폭풍해일, 폭우, 산사태, 지반침하, 홍수등대규모의복합적인자연재해가동반되는재난임 - 중앙부처, 지방자치단체, 공공기관, 민간기관, 시민단체, 개인등이독립된권한과국지적자율성만가지고지엽적으로대처하기어려움 - 재난대응체계와목표수행가치등의일원화, 공통적공유체계와통합적재난대비체계가유지되지못하고지역개발등다른목표간갈등으로본래적목표가치의상실초래로피해가컸음 - 상호협력적이면서도통합적인새로운접근방식의재난관리체계에기초한신속한대응이절대적으로필요함 나. 일본 2011 년 후쿠시마 원자력사고 2011 년 3 월 11 일 14 시 46 분경, 산리쿠오키 ( 三陸沖 ) 에서매그니튜드 9.0 의대지진이발 생, 이와테현 ( 岩手縣 ) 미야코시 ( 宮古市 ) 에서최대 8.5 미터가넘는쓰나미가관측된후, 6 Focus

9 통합재난관리체계확립을위한중앙 - 지방간업무재설계 동북지방태평양연안의광범위한지방에영향을주면서막대한인적, 물적피해가발생함 - 4월 7일미야기현근해 ( 宮城縣沖 ) 를진원으로하는매그니튜드 7.1, 4월 11일후쿠시마현 ( 福島縣浜通り ) 을진원으로하는매그니튜드 7.0의지진이연이어발생 - 지진과쓰나미에의해후쿠시마현소재의동경전력원자력발전소에서원자로냉각시스템의고장에의한긴급사태가발행하였기에대책조치가취해졌음 일본정부는지진발생후, 즉각총리를장으로하는긴급피해대책본부를설치하여모든정부기관을동원하고지방자치단체와협력하여피해자의수색및원조, 피해자의지원과복구등에전력을기울였음 - 3월 17일에는피해자생활지원을위한 피해자생활지원특별대책본부 를설치했고, 4월 11일에는동일본대지진부흥구상회의개최를각의결정하는등국민생활및경제활동의조기회복에노력하였음 2012 년 2 월피해상황을나열해보면, 피난자 71,124 명, 사망자 15,848 명, 행방불명자 3,305 명, 부상자 6,013 명, 피해액 16~25 조엔으로예상되고있음 일본정부의사후사고수습노력 원자력주무부서인경제산업성은 2011년 4월 17일후쿠시마원전사고수습을위한향후방향을발표하였고 5월 17일후쿠시마원전사고수습로드맵을제시하면서수습진척사항을정기적으로발표하고있음 년 12월 26일후쿠시마원전사고수습을위한로드맵제2단계가완료되었음 - 원자로는 냉각정지상태 에이르렀고방사성물질의방출이통제되어방사선량이대폭억제되었음 - 향후설치될정부 동경전력중장기대책회의 ( 政府東京電力中長期對策會議 ) 에서중장기로드맵을결정하여원자로폐기를위한현장작업과연구개발을실시할계획임 원자로폐기를위한로드맵이가동되었음 년 12 월 21 일정부 동경전력중장기대책회의에서 동경전력후쿠시마제 제 48 호 7

10 원자력발전소 1~4호기폐기설치등을위한중장기로드맵 및그실시체계를결정하였고, 2012년모든원자력발전소가동을중단하였음 2. 미국의재난관리체계분석 미국의재난관리체계의근거법령은다음과같음 - 미국의재난관리에관한법체계는주로 Stafford 재난지원및긴급구호법 (Robert T. Stafford disaster Assistance and Emergency Relierf Act), 재난피해감소법 (2000), 국토안보법 (2002) 등 5개법률중심으로재난관리분야에적용함 - 국가사고 ( 재난및위기 ) 관리체계 (NIMS) 에관해서는국토안보대통령훈령제5호 (HSPD-5) 에의거하고있음 미국의국가재난대응체계 연방정부 주정부 (Local Emergency Operation Centers) (Department Emergency Operation Centers) (ICS) (Incident Command Post) 미국은통합적재난관리체계에기반을두고있음 - 미국은국가재난대응계획 (NRP) 과국가사고관리체제 (NIMS) 를가동하고있으며, 국가자원의통합체계화와함께중앙 지방정부 /NGO/ 민간 ( 기업 ) 부문상호간협력기반 ( 네트워크화 + 자원과물자통합적협력 ) 에의한국가안보도동시에체계화하여운영함 미국은통합적재난관리조직체계 (All Hazards Approach) 를지향함 8 Focus

통합재난관리체계확립을위한중앙 - 지방간업무재설계 - 미국의재난관리총괄부서로서연방재난관리청 (FEMA) 은국가재난대응체계 (National Response Framework) 프로그램을운영하고, 2002년창설된국토안보부는테러의예방, 대응기술개발및향상을위한 R&D

지방정부는재난관리책임기관으로서긴급사태처리계획 (Emergency Operations Plan, EOP) 을수립하여집행 ( 긴급지원기능, Emergency Support Function 포함 ) 하게됨 미국의재난대응 ( 지방정부 - 주정부 - 연방정부 ) 지휘체계 Joint

Mutual aid Recommends Through DHS Secretary Requests Presidential declaration FEMA Region FEMA Recommends 연방정부수준에서는대비지침 (NPG) 의 4가지요소인국가재난준비비전 (NPV)

11 통합재난관리체계확립을위한중앙 - 지방간업무재설계 - 미국의재난관리총괄부서로서연방재난관리청 (FEMA) 은국가재난대응체계 (National Response Framework) 프로그램을운영하고, 2002년창설된국토안보부는테러의예방, 대응기술개발및향상을위한 R&D 프로그램에중점을둠 - 자치단체인시정부등이주재난안전책임기관이고, 주정부는이를지원하는체제로운영됨 - 국가재난대응체계 (NRF) 는재난대응활동을중심으로수립되어있어서, 국가재난대응계획 (NRP) 에서각기관의역할을규정하고있음 - 미국의각주정부, 지방정부는재난관리책임기관으로서긴급사태처리계획 (Emergency Operations Plan, EOP) 을수립하여집행 ( 긴급지원기능, Emergency Support Function 포함 ) 하게됨 미국의재난대응 ( 지방정부 - 주정부 - 연방정부 ) 지휘체계 Joint Field Office 재난대응협력시스템가동 Federal Resources 대통령재난사태선포 Common Emergency Planning 사태통보 Particular EP (BCM) Assesses damage Requests EMAC or Other interstate Mutual aid Recommends Through DHS Secretary Requests Presidential declaration FEMA Region FEMA Recommends 연방정부수준에서는대비지침 (NPG) 의 4가지요소인국가재난준비비전 (NPV) 국가기획시나리오 (NPS) 일반업무목록 (UTL) 목표역량목록 (TCL) 이가동되고있음 - 국가기반체계보호계획 (NIPP) 과공공분야와민간분야모두에서국가 ( 핵심 ) 기반체계 (Critical Infrastructure) 및주요자원 (Key Resources) 을보호할수있는 18개특정부문계획 (SSP) 으로대응하고있음 제 48 호 9

12 미국의재난대응체계인 NIMS( 국가사고관리체계 ) 는전국가적으로적용됨 - 국가안보를위협하는테러를포함한자연재난, 인적재난등모든사고에대해원인, 크기, 복잡성등에무관하게연방-주정부-지방정부-민간분야-비정부조직등이대비, 대응, 복구를효율적으로협업하도록표준화된체계로운영되고있음 - 일관되고유연성을가진미국의재난대응체계를활용하게되면, 사고관리와대응 복구활동에있어서통일된접근과표준화된명령 관리구조등으로무장하게되어재난및사고대비에효율성이높아질것임 3. 일본ㆍ독일ㆍ프랑스의재난관리체계비교분석 가. 우리나라 우리나라의재난관리조직체계와법체계를보면, 행정안전부의조직통합에도불구하고재난관리, 안전관리, 비상대비, 민방위등을별도로구분하고있어서그에따른소관법률도그대로유지되고있음 - 재난및안전관리기본법, 비상대비자원관리법, 민방위기본법, 통합방위법 등이그예임 나. 일본 일본은지진, 화재, 인위적사고등에대비한 재해대책기본법 을근간으로하고있고, 재난관리총괄부처는내각부, 중앙방재회의, 재해대책본부, 비상재해대책본부, 총무성소방청국민보호운용실 ( 재난총괄을담당하는재난안전실 ) 임 - 일본은세계적으로무력공격이나대규모테러등에대처하는 무력공격사태대처법 과이러한국가적재난에대비하여지방자치단체및국가가통합적으로대처하도록한 국민보호법 (2004) 등을제정운영하고있음 다. 독일 독일은기본법체계로연방법인 국민보호법 에국가비상계획의수립및이행에관한방법및절차, 주정부 재난보호법 에도기초자치단체의비상대비및대응의무를명시하고있어재난관리책임기관의의무를명확히하였음 10 Focus

13 통합재난관리체계확립을위한중앙 - 지방간업무재설계 - 독일의재난관리총괄부처는연방내무부제2행정차관아래총 4개실 국, 이중에위기관리국은 6개과로운영됨 - 실무적으로 BBK( 연방국민보호재난지원청 ) 과 THW( 연방기술지원처인상비대응군 ) 를설치하여계선조직으로운영하면서전국을지원하고있음 라. 프랑스 프랑스는 시민안전현대화법 (Modernization of civil security Act) 을제정하여시민개인의책임성, 민간부문시설및건물주의책임성, 기초정부의책임성, 국가의책임성등순차적으로의무규정을명시하여재난대응체계를인지시키고있음 - 국가위기재난안전관리에관한의무조항, 시민보호를위한의무조항, 재난구조체계에관한규정, 시민보호를위한기초단위에서의예비군등동원체제규정, 시민보호관련단체에관한규정, 평가와감독등을규정하고있음 - 프랑스의재난관리총괄부서는내무부이고산하에 4개총국으로구성되었으며, 경찰기관및소방구조국의총괄지휘권도동시에보유하고있고, 내무부산하소방간부학교, 감사실등을계선조직으로관리 운영함 4. 비교시사점 가. 주요선진국재난관리체계의공통점 재난관리책임기관은정부또는책임의수준별로 분권체제 로이행되고있으며분권적대응수준에맞도록관련법령들이정비되었고지역별훈련으로점검과이행할수있도록일상적으로체계화되어있음 지방자치단체장이재난안전관리역할을주도적으로할수있도록책임과권한의이양을 명확하게하고, 통합된체계로흡수이행하도록체계화하였음 주요국의재난대응과관련한담당자들은각각 재난관리책임기관 + 기반시설책임기관 + 민간기업 으로구분되지만, 재난시 매뉴얼 을이행하도록하고있음 제 48 호 11

14 나. 선진형통합재난관리체계구축을위한기본원칙들 국가전체로는정부통합기관이기획및전략을수립한후, 각부처가분야별집행계획및지원체계를마련하고, 지방자치단체 소방서는비상대비업무에따른집행및대응체계를구축하는방향으로세부적체계화가요구됨 - 업무적으로재난대응계획을이행함에있어서정책집행수단이구체화되도록하고대응매뉴얼등에의한통합체계를마련해야할것임 - 재난전조 ( 예보 ) 단계, 발생단계, 초기대응및극복단계등단계별로재난대비비상업무매뉴얼을다르게준비하지않고단일 통합화방향으로개선이필요함 - 시민들의일상적인재난대응체계화를위해서는현재시행하는훈련도단일화하는것이필요함 행정안전부를중심으로분산된유사중복법령의조정이필요한데, 이는 기본법 에시설물, 산업재해등재난관리의근거를명문화하여구체적사항은개별적으로위임 ( 행정안전부개선방안 ) 하는것도고려해볼만함 - 기본법 상에모두담지못하는재난대응내용은 재난대비가이드 ( 매뉴얼 ) 를작성하여활용하는것이필요함 - 법제도개선에서중요한점은법상관련된 의무규정 을명시해줌으로써세부적으로신속한재난대응이가능하도록지원해야할것임 - 행정안전부는매뉴얼이직접현장대응조치가가능한현장조치매뉴얼이되도록법률수준으로격상시켜체계화하고시행령규정으로세부사항을정리할필요가있음 III. 통합적재난관리체계확립을위한문제점검토 1. 재난관련법령체계의현황및문제점 가. 통합적재난관리법령체계를위한보완필요 2008년이후이명박정부에서는사전예방기능이외에통합적긴급대응기능을강화 12 Focus

15 통합재난관리체계확립을위한중앙 - 지방간업무재설계 하여보다포괄적의미의 재난 관리를위한법령체계구축을지향하게됨 - 기본법 제 8 조에서다른법률의제 개정은이법의목적과이념에부합되도록 해야한다고명시함으로써통합적기본법으로작용함 기본법 은중앙및지역안전관리위원회, 안전관리전문기관의협조등국민의일상생활안전을보장하기위한 안전관리 에관해서도규정하고있음 - 안전관리는시설안전, 산업안전, 교통안전등개별 안전분야 와연관되어 기본법 이외의다양한법령으로그운영및관리체계가분산되어있음 재난관련법령현황 주요재난분야 자연재해관련법 관련법령 풍수해대책법, 자연재해대책법, 소하천정비법, 재해구호법, 풍수해보험법, 지진재해대책법, 급경사지재해예방에관한법률, 재해경감을위한기업의자율활동지원에관한법률, 재해위험개선사업및이주대책에관한특별법, 저수지댐안전관리및재해예방에관한법률, 하천법 인적재해관련법 민방위기본법, 유선및도선사업법, 위험물안전관리법, 1995 년제정된재난관리법 ( 폐지 ), 그리고 2004 년제정된재난및안전관리기본법 소방관련법 1958 년제정된소방법 ( 폐지 2003 년 ), 2003 년제정된소방기본법, 소방시설공사업법, 소방시설설치유치및안전관리에관한법률, 다중이용업소안전관리에관한특별법 사회적재난관련법 국가기반체계 ( 행정안전부 ), 재난및안전관리기본법, 국가위기관리지침 법령소관부처마다그관할법령이다양함 - 소방방재청이관장하는주요소관법령을보면 자연재해대책법, 다중이용업안전관리에관한특별법, 재해위험개선사업및이주대책에관한특별법, 재해경감을위한기업자율활동지원에관한법률 등다양함 하나의재난대책및업무에대하여중복해서또는다른법령에나뉘어법령이제정되어있음 - 재난 재해에대하여여러법령으로정부감독이중복적으로시행되고있음 - 여러개별법령에서수습과보상의사후관리책임은없고, 재난 재해에대하여세부분야별로만접근하여종합적인재난안전관리체계는미흡함 제 48 호 13

16 조정통합및조화의결여가중앙및지방감독당국의중복적권한행사체계로인한 혼선을불러와, 서해안기름유출사고, 2010년구제역과같은복합적재난발생을대비하지못하였고이를종합적으로책임지는중앙-지방공공기관의부재현상등이지속됨 지진해일대책및업무에관한관련법령중복사례 1) 소관부처소방방재청국토해양부기상청행정안전부 관련법령 재난및안전관리기본법, 자연재해대책법, 지진재해대책법, 민방위경보발령전달규정 수난구호법, 농어업재해대책법, 어업재해피해조사보고및복구지원요령, 국토해양부자연재난관리업무처리규정 기상법, 예보업무규정 국가위기관리기본지침, 국가위기관리표준매뉴얼 나. 재난관리 와 안전관리 의조화필요 기본법 은재난예방 대비 대응 복구등전반에관한재난관리활동과긴급구조와응급대책이중심이되어법체계를구성하고있어서, 내용적으로주로자연재해와국가기반체계에관한재난관리와그에관련된응급대책에집중함 - 기본법 상안전관리는중앙및지역안전관리위원회의활동과기능이중심이되고있음 - 국가및지역에서발생가능한다양한위험과재난들이 위기관리 측면에서의안전인 안보 (Civil Security, Civil Protection) 확보가결여되어있음 - 기본법 에서의 안전 은주로일상생활의안전문화활동및안전관리와안전관련산업의육성 ( 동법제70조 ~ 제72조등 ) 에관련된것처럼 보칙 으로다루는정도임 기본법 은기본법답게일반적인생활안전보다는국가및지역적차원에서의중 대규모의 위기관리 ( 시민안전 ) 에관한긴급대응과조치등에대해좀더세부적인규정을정하여통합적 위기관리 체계로보완하는것이필요함 - 현행 기본법 은통합적위기관리라는차원보다는생활의안전 (Safety) 및 재난관리 분야에더내용이담겨져있어주요국가기반체계 ( 시설 ) 를체계적으로보호, 관리할수있는완전한법은아님 1) 소방방재청, 재난관리 60 년사, 2009, 112~ Focus

17 통합재난관리체계확립을위한중앙 - 지방간업무재설계 다. 통합적재난관리체계지향 종합적인재난안전관리의목적을달성하기위하여 2008년에군사적부문의위기관리기구로서비상대비능력강화를주요업무로추진하였던 비상기획위원회 가행정안전부로통합됨 - 재난관리에있어서군사부문과비군사적부문으로분화되면서통합체제가유지되도록함 - 조직적으로행정안전부장관중심으로재난관리기구의총괄및조정역할이가동되도록하였고, 소방방재청은행정안전부의외청으로재난관리전담기구이자집행기구로서그역할이축소됨과동시에세분화및구체화되었음 - 재난 과 안전관리 계획을통합하여 재난안전관리계획 으로발전하였는데, 결과적으로기능통합의방향으로전환되고자하였으므로, 향후에는기능적 조직적운영및집행체계의통합이요구된다고할것임 2. 재난관리체계의현황및문제점 가. 재난관리중앙조직의통합운영체계화미흡 중앙안전관리위원회와중앙재난안전대책본부간통합운영이필요함 - 재난및사고발생시실제운영은국무회의나차관회의에서직접조정되는사항이실행되기때문에중앙안전관리위원회의조정위원회는차관급회의로긴급사항에대한결정보다는예방사항에초점을둔회의로운영되는경향이있음 - 시행령제7조에의거하여조정위원회는대통령령이정하는경미한사항에대한협의조정업무에국한하고있기때문에, 조정위원회와분과위원회의실무적운영의중요성이적은실정임 각중앙부처소관법령체계가유지되고있기때문에발생하는문제점이많음 - 각부처간개별법령규정에서제정된의무사항들을집행해야하므로그개별규정에서정한분야별재난안전관리체계에따르기때문에중앙안전관리위원회가총괄 조정하는역할은쉽게통합적으로운영되지못하는실정임 - 평상시에있어서재난안전관리의총괄조정에초점을둘필요는없고, 재난이발생된 제 48 호 15

18 위기상황에서긴급한대응체제를가동하기위해서중앙안전관리위원회가유용하게활동할수있도록하는것이중요할것임 중앙 지방의재난 ( 안전 ) 관리체계 중앙안전관리위원회 위원장 : 국무총리간사 : 행정안전부장관 조정위원회 행정안전부장관 분과위원회 8 개분과 ( 위원장, 각부처장관 ) 시 도안전관리위원회 위원장 : 시 도지사 시 군 구안전관리위원회 위원장 : 시장 군수 구청장 중앙사고수습본부 주무부처장관 정부합동해외재난대책지원단 ( 해외재난시중앙본부장이구성 ) 중앙수습지원단 ( 중앙본부장이관련전문가로구성 ) 중앙재난대책안전대책본부 중앙합동조사단 ( 중앙본부장이구성 ) 지방합동조사단 ( 시 도지사가구성 ) 본부장 : 행정안전부장관 상황총괄반행정지원반구조구급반비상지원반자원봉사자원반공보지원반 시 도재난안전대책본부 본부장 : 시 도지사 시 군 구재난안전대책본부 본부장 : 시장 군수 구청장 중앙긴급구조통제단 담당 : 소방방재청장 시 도긴급구조통제단 단장 : 소방본부장 현장지휘소및응급의료소설치운영 시 군 구긴급구조통제단 단장 : 소방서장 총괄지휘부대응계획부자원지원부현장지휘대긴급복구부 나. 지방자치단체의재난대응역량미성숙 복합적재난발생에대한대응력이부족함 - 인구의도시화, 다중이용시설의복합화등으로인해, 지역에서의재난안전담당공무원의현행업무역량으로는대규모재난발생시위험제거및긴급대처능력등을발휘하기가쉽지않음 - 지방자치단체의재난관리조직체계가민방위와분리또는통합형으로운영되면서동시에지휘체계는단체장의직속시스템과분리되어소방방재본부또는건설방재국등으로분산운영되고있는상황임 - 중앙조직과지역의유관조직간의체계적인대응체계운영이필요함 16 Focus

19 통합재난관리체계확립을위한중앙 - 지방간업무재설계 다. 국가안전관리기본계획의실효성미흡 집행력을갖춘기본계획이필요함 - 각중앙부처는각분야별소관법령을근거로재난및안전관리계획을수립, 운영하고있지만이들이제출하는기본계획과실제의집행계획내용이다름 - 국가안전관리기본계획에따른통합적이고긴급한국가재난안전관리가실행되는것은아님 - 기본법 에서규정하고있는국가안전관리기본계획은단순한종합계획으로분야별중복사항, 사각지대에대한문제등은해소하지못하고있음 - 중앙행정기관과시도 시군구가안전관리집행계획에따른업무집행이이루어지지않고있고국가기반체계보호계획의형식적인제시등으로미루어볼때계획의현실적용성에문제가있다는것을알수있음 라. 재난현장대응을위한통합적, 일원적관리체계의미흡 현장대응기관의통합적표준지휘체계가미비함 - 각종재난사고대응에필요한공통필수직무에관한수행절차, 관련장비 ( 시설 ), 필수용어, 기타일하는방식에관한통일성, 표준성등이결여되어있음 - 신속한재난관리대응체계등을가동하는데문제가있고, 재난현장에적응할때실효성도떨어짐 - 재난관리활성화를위해서지속성을갖춘표준체계구축이요구됨 재난대응집행 ( 실무 ) 매뉴얼의효용성이낮음 - 재난 사고의유형별, 대상별위기대응실무매뉴얼이다양하게있어서오히려혼란을가중하는쪽으로작용함 - 실제재난상황에서의행동절차와조치사항등을규정한재난대응매뉴얼의실효성이미흡함 마. 안전관리체계의보완필요 종합안전관리평가체계의보완운영이필요함 - 지역사회의안전관리및안전의식을제고시키기위하여중앙정부중심으로중앙상설안전점검단을설치하고, 이를통해각국가기반시설과지역의다중이용시설등에대한안전점검추진이중요함 제 48 호 17

20 - 민ㆍ관파트너십을이용한공동운영방식으로국가안전복지의체계화및안전도시만들기정책의활성화도필요함 - 재난안전문화활동을위한교육개발, 재난체험놀이용품ㆍ시설등의개발운영, 재난및안전의식고취를위한학교교과과정의개발, 재난안전문화확산을위한교육컨텐츠개발및연구개발활성화, 방재안전산업의체계적육성등을통한종합방재및 R&D에대한체계적평가등의연구도필요함 지방자치단체관할지역의종합안전관리업무에서책임성이강화되어야할것임 - 지방자치단체수준에서각종안전점검업무의분산화에따른행정력낭비, 중복투자상황등을정리할필요가있음 - 지방자치단체주관으로지역의 안전진단제도 운영을주관할수있도록필요한허가및안전점검권한을지방으로이양하도록함 - 지역별로피해저감능력의진단및평가를통한지역별안전역량의확보정책과피해규모와피해저감능력을감안한체계적인재난관리를추진할수있도록기획능력을강화해야함 - 기획부서와재난관리부서간의통합적운영시스템을활용하여점진적개선이추진되어야할것임 - 시설물안전관리책임자지정제등의운영점검제도를지방자치단체에이양하여재난취약시설에대한안전점검업무의효율성을높이도록함 IV. 통합재난관리체계를위한중앙 - 지방정부간업무재설계방향 1. 중앙정부조직체계의개편 가. 중앙재난관리기구의중복조직체계통합 재난대응기구의명칭및기능등중복조직을해소해야함 - 중앙의재난대응기구를보면, 중앙안전관리위원회-조정위원회-분과위원회-중앙 18 Focus

21 통합재난관리체계확립을위한중앙 - 지방간업무재설계 재난안전대책본부-중앙사고수습본부-중앙긴급구조통제단이지방의시도 시군구안전관리위원회-지역재난안전대책본부-지역긴급구조통제단등으로연결됨 - 하나의기관에 2~3개주요역할을부여하고그에따라명칭도달리한조직체계를운영하고있기때문에주민등외부사람들에게혼란을초래하기쉬움 중복적조직운영체계는재난및안전사고발생시신속하고효과적인대응체제가동에걸림돌로작용할소지가큼 - 중앙및지방에서의재난안전관리조직및운영체계를단순명료한조직 운영체계로통합할필요가있음 나. 행정안전부장관의총괄지휘권강화 행정안전부와소방방재청간의분산된지휘명령체계를정리해야함 - 행정안전부장관인재난안전대책본부장과소방방재청장인긴급구조통제단장상호간의권한이중복되는부분이있음 - 권한행사의범위및시점에대한경계도명확하지않아재난대응을위한재난지휘체계및재난현장에서의임무수행체계가때로혼선을초래함 재난안전대책본부장과긴급구조통제단장간의주요권한배분관계 구분 재난안전대책본부장 긴급구조통제단장 기본법상근거 재난사태선포 제36조 행정및재정상의조치 제15, 17조 응급조치지시및응원명령 제46조 응원요청 요청가능 제44조 동원명령 요청가능 제39조 재난예보및경보의발령 요청가능 제38조 재난방송요청 요청가능 제38조 대피명령 제40조 위험구역설정 제41조 강제대피조치 제42조 통행제한 제43조 응급부담 제45조 소속직원의파견요청 제 17, 50조 제 48 호 19

22 행정안전부장관의 긴급안전조치명령권 에대한명시적인규정이필요함 - 전국의재난대응을책임지는행정안전부장관으로하여금긴급대응을위한응급대책과긴급조치등을발할수있는권한이 기본법 규정상명시적으로없다고하는것이현재의문제점임 - 현상황에서는행정안전부장관의 중앙재난안전대책본부장으로서의실질적인재난대응지휘권 이약하다는것을알수있음 - 재난발생시긴급을요하는경우행정안전부장관에게필요한긴급안전조치에관한권한을행사할수있도록해야함 행정안전부장관의재난대응 긴급안전조치명령권 을확보하는것이필요함 - 민방위기본법 에따르면소방방재청장, 시ㆍ도지사, 시 군 구청장은민방위사태발생에따른응급조치가필요한경우민방위조치를위한응급조치명령을발할수있게되어있고이에대한행정대집행도가능함 - 이와유사하게재난발생시행정안전부장관으로하여금긴급구조및응급대응을위한긴급지원명령등신속한재난대응체계가가동될수있도록실질적인긴급이행명령권을부여하여긴급조치가가능하도록권한확대가필요함 - 행정안전부장관의권한남용을막기위해제재방안 보완적조치를함께규정하는것도필요함 2) 행정안전부의새로운역할을확대하는것이필요함 - 국가의위기 재난방지및처리등의업무를총괄하고, 그와관련해서경찰및소방인력을통합적으로지휘할수있도록제도를운영함 - 국가전체를대표하는재난관리를총괄하는대표기관으로서 중앙안전관리위원회 에서의실질적인책임기관의지위를부여하고역할을수행함 - 중앙통제센터 ( 상황실 ) 운영을기반으로전중앙부처및지방상황실을통합관리함 - 비상사태, 긴급구조단등을직접운영함 - 물류지원체제통합지휘및필요시직접운영체계를구축함 2) 임두성의원이대표발의한 재난관리기본법 개정 ( 안 ) 중에서제 31 조와관련하여이와유사한내용을제안하고있다 20 Focus

23 통합재난관리체계확립을위한중앙 - 지방간업무재설계 - 긴급사태, 비상사태발생시중앙긴급구조통제단 ( 팀 ) 과같은현장투입팀이중앙에서직접또는각권역별로현장에서가까운위치에있는 재난대응상비지원군 을조직하여직접출동할수있도록제도화함 3) - 총괄지휘권을가진행정안전부장관에게, 필요시현장재난구조기관인경찰과소방에대한직접지휘권을부여하고, 동시에물류지원체계의통할지휘및직접운영체계를활용하는전략도수립해야함 - 행정안전부장관에게사고및재난대응과관련한업무적권한을법적으로부여하는것이필요함 2. 지역재난관리및대응체계의개편 가. 지역재난체계의개선 선진국의보충성원칙을활용함 - 선진국재난관리업무의수행절차는원칙적으로 보충성원칙 에따른사무수행이기본임 - 안전에관한사고및재난이발생할경우가장먼저개인이책임을지고, 개인적으로조치를취하는것이어려운규모로확대된사고와재난일경우에는그지역의재난관리책임기관인기초자치단체가책임짐 - 기초자치단체의책임범위와기술수준등을넘어서는대규모재난으로판단될때에는광역자치단체가즉각관여하고, 최종적으로국가가지원하게하고있음 지역재난조직및운영에있어서보충성원칙을활용해야할것임 - 기본법 상지역수준에서자연재해및재난 사고등이생기면지방자치단체가재난관리책임기관이기도하면서대통령령으로정한재난관리책임기관들이관할행정구역내에상대적으로많이지정되어있는상황임 - 이들기관간의상호협력과재난관리업무에대한총괄 조정등의임무수행이쉽지않은상황임 3) 재난대응상비지원대 ( 군 ) 의제도도입에관해서는한국지방행정연구원 (2009 년 ) R&D 연구보고서 재난안전관리기본법개정방안연구 의제 10 장참조 제 48 호 21

24 - 재난예방과대응및복구업무에관해서는기초자치단체가최우선적으로관할지역 에대한전체책임을맡고, 재난및사고에대비한 < 대응-복구 > 의 2단계재난관리체계로대응이되도록지역재난관리업무가조직되어야함 계획의실효성을제고할필요가있음 - 국가안전관리기본계획과집행계획간상호연계성이부족하여재난지역에서활용되지못하고있음 - 재난안전관리사전및사후평가기능도명목적인실행체계로만되어있어서현장에서재난및안전관리를위한실효성이의문시되는상황이므로, 이에대한수정이필요함 나. 지역재난대응체계의개편방향 지방자치단체장의책임성을강화해야함 - 지역에서발생된재난의경우기초자치단체장이예방및대응처리의직접적인총괄책임자로임무를수행하도록함 - 화재, 인명구조등국지성현장지휘는소방서장, 경찰청장등이사안별로지휘하게되나, 지역내에서구조기관및구조지원기관등의동원을포함한 총괄지휘 는주민에의해선출된기초자치단체장이책임지도록함 - 효과적이고신속한재난대응을위해서는민간부문에적용할규정도 기본법 에명시해야함. 즉, 공공부문과민간부문으로구분하여각분야별개별기관마다재난관리책임자를지정함 국가안전관리기본 ( 집행 ) 계획의전면적인개편이필요함 - 재난발생시공공부문및민간부문모두가동일한행동원칙으로활동하게하고, 각개별시설 ( 자치단체포함 ) 마다법령으로지정된재난관리책임자로하여금중앙의행정안전부와항상연계할수있는통합체제를유지하게함 - 대규모의재난이발생하였을때비상대응체계하에서상호협력및지원네트워크운영등이확실하도록국가안전관리집행계획으로탈바꿈시켜야함 22 Focus

25 통합재난관리체계확립을위한중앙 - 지방간업무재설계 참고문헌 한국지방행정연구원 (2009), 재난안전관리기본법개정방안연구 이병기 김건위 (2008), 지방자치단체재난관리체계개선방안, 한국지방행정연구원연구보고서 김유정국회의원 (2009), 재난에대한국가의역할재조명, 2009 년재난의효율적인현장대응체계강화방안을위한토론회자료집 소방방재청 (2010), 소방방재청통계자료및백서 행정안전부연구용역보고서 (2008), 재난유형별통합관리체계연구 행정안전부 (2008), 재난대응매뉴얼작성및운영지침연구 總務省消防廳國民保護運用, 國民保護のしくみ A Guide to Emergency Planning Arrangements Civil Contingencies Act 2004 DHS (U.S. Department of Homeland Security) National Response Framework. Washington, DC: Department of Homeland Security. DHS National Incident Management System. Washington, DC: Department of Homeland Security. La loi de modernisation de la sécurité civile d''août 2004 Le mémento du Plan Communal de Sauvegarde London s Strategic Emergency Plan NHS Emergency Planning Guidance 제 48 호 23

26 최근간행물 2011 지방자치단체의협력적거버넌스재설계방안지방자치단체의서비스공급다원화전략지방자치단체의관리역량강화전략지방자치선진화를위한지방재정건전성강화방안창조적지역발전전략지역주도의일자리창출전략지방세제의선진화 - 자율성과책임성제고 년지방자치제도발전모형기초자치단체의행정서비스전달체계개선방안성과창출형지방정부시스템구축 2020 지방재정그랜드디자인환경변화에대응한지방세제개편미래환경변화에대응한지역발전전략연구녹색성장과지역특화발전

27 2009 지방자치법의기능적한계극복방안 : 지방자치법 60주년의회고와과제 통일대비남북한지방행정인력통합에관한연구 지역거버넌스제도화방안연구 지방공무원교육원의교육훈련발전방안 지방자치단체의성과관리운영실태및효과성분석 유비쿼터스기반의재난관리민관협력체계구축방안 : 태안허베이스피리트호유류유출사고를중심으로 지방자치단체의기초생활질서확립방안 : 주차질서를중심으로 지방자치단체의국가정책집행실효성확보를위한사례연구 지방자치단체장의리더십과조직성과및행정발전의관계에관한연구 지방자치단체의복지재정수요변화와대응전략 지방자치단체재정사업의생산성제고방안 지방자치단체의일자리창출역할강화방안 지방자치단체녹색성장추진전략 지방자치단체브랜드자산측정및관리방안 저탄소녹색성장의지역경제발전효과추정및극대화방안 재정분권과지방소비 소득세

28 TEL FAX

2 Journal of Disaster Prevention

VOL.13 No.4 2011 08 JOURNAL OF DISASTER PREVENTION CONTENTS XXXXXX XXXXXX 2 Journal of Disaster Prevention 3 XXXXXXXXXXXXXXX XXXXXXXXXXXXXX 4 Journal of Disaster Prevention 5 6 Journal of Disaster Prevention