<28C0CEBCE2BABB29C3D6C1BEBAB8B0EDBCAD5FC1A6C1D6C0DAC4A1B5B5B9D7BCBCC1BEC0DAC4A1BDC32E687770>

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1 지방자치제도에 있어서 제주특벽자치도와 세종특별자치시의 의미와 성과 지방자치제도에 있어서 제주특별자치도와 세종특별자치시의 의미와 성과: 국무조정실 제주특별자치정책관 세종특별자치시지원단 관련 정무위원회

2 본보고서는대한민국국회정무위원회가발주한연구용역을한양대학교 부설정부혁신정책연구소가수행한연구의결과입니다. 보고서의내용은 연구진의의견이며, 정무위원회의공식적인입장이아님을밝혀둡니다.

3 제출문 대한민국국회정무위원장귀하 본보고서를 지방자치제도에있어서제주특별자치도와세종특별자치시의의미와성과 : 국무조정실제주특별자치도정책관 세종특별자치시지원단관련 의최종보고서로제출합니다 년 12 월 연구 기관 : 한양대학교 산학협력단 ( 정부혁신정책연구소 ) 연구책임자 : 이란희 ( 한양대학교 ) 공동연구원 : 이종정 ( 한양대학교 ) 김대은 (IBS컨설팅)

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5 < 목차 > 제1장연구개요 1 제1절연구의필요성 1 제2절연구목적및문제 3 제3절연구의기대효과 3 제4절연구추진체계 3 제2장기존문헌검토 4 제1절제주자치도관련기존문헌 4 제 2 절세종자치시관련기존문헌 10 제3장법제도분석을통한제주자치도및세종자치시의의미 16 제1절헌법및지방자치법 16 제2절제주특별자치도의의미 21 제3절세종자치시의의미 38 제4절요약및비교 42 제4장제주자치도및세종자치시의성과 51 제1절제주자치도의성과 51 제2절세종자치시의성과 63 제3절요약및비교 71 제 5 장결론 75 참고문헌 77 - i -

6 < 표목차 > < 표 1-1> 제주자치도및세종자치시관련지원규정 2 < 표 2-1> 최근 3년간 (2015년 ~2017년 ) 주요연구경향 : 제주자치도 4 < 표 2-2> 제주자치도관련연구 : 양영철 (2017) 의연구 5 < 표 2-3> 제주자치도관련연구 : 옥무석 (2017) 의연구 6 < 표 2-4> 제주자치도관련연구 : 오재환 이충은 (2017) 의연구 7 < 표 2-5> 제주자치도관련연구 : 고현환 (2015) 의연구 8 < 표 2-6> 제주자치도관련연구 : 주민욱외 (2015) 의연구 9 < 표 2-7> 최근 3년간 (2015년 ~2017년 ) 주요연구경향 : 세종자치시 11 < 표 2-8> 세종자치시관련연구 : 임시혁외 (2017) 의연구 12 < 표 2-9> 세종자치시관련연구 : 허준형 (2017) 의연구 13 < 표 2-10> 세종자치시관련연구 : 최준혁 (2017) 의연구 14 < 표 2-11> 세종자치시관련연구 : 이창근 손민수 (2016) 의연구 15 < 표 3-1> 헌법의지방자치관련조문 16 < 표 3-2> 지방자치법의세종시및제주특별자치도관련조문 17 < 표 3-3> 지방자치단체의종류 18 < 표 3-4> 참여정부의제주특별자치도구상 19 < 표 3-5> 지방자치단체의법인격과관할 20 < 표 3-6> 주민투표결과 ( ) 22 < 표 3-7> 특별지원규정 : 국가의책무및다른법률과의관계 ( 제4조, 제6조 ) 23 < 표 3-8> 행정시규정 (1) : 행정시의폐지 설치 분리 합병등 ( 제10조 ) 24 < 표 3-9> 행정시규정 (1) : 읍 면 동의폐지 설치 분리 합병등 ( 제16조 ) 24 < 표 3-10> 특별지방행정기관규정 (1) : 이관기준등 ( 제23조 ) 25 < 표 3-11> 특별지방행정기관규정 (2) : 우선이양대상사무 ( 제24조 ) 25 < 표 3-12> 도의회규정 : 정책자문위원 ( 제39조 ) 26 < 표 3-13> 자치조직규정 : 자치조직권 ( 제44조 ) 26 < 표 3-14> 자치인사규정 (1) : 직군 직렬 ( 제46조 ) 27 < 표 3-15> 자치인사규정 (2) : 인사위원회운영 ( 제47조 ) 27 < 표 3-16> 자치인사규정 (3) : 직위분류제 ( 제48조 ) 28 < 표 3-17> 자치인사규정 (4) : 정원관리 ( 제49조 ) 28 < 표 3-18> 자치인사규정 (5) : 직무성과평가 ( 제50조 ) 28 < 표 3-19> 자치인사규정 (6) : 적격심사제 ( 제52조 ) 29 < 표 3-20> 자치인사규정 (7) : 우수공무원특별승진 ( 제54조 ) 29 - ii -

7 < 표 3-21> 자치인사규정 (8) : 성과상여금 ( 제56조 ) 30 < 표 3-22> 자치인사규정 (9) : 공모직위 ( 제57조 ) 30 < 표 3-23> 자치인사규정 (10) : 전국단위인재채용 ( 제58조 ) 30 < 표 3-24> 자치인사규정 (11) : 지역인재선발채용 ( 제59조 ) 30 < 표 3-25> 자치인사규정 (12) : 인사교류및파견 ( 제61조 ) 31 < 표 3-26> 교육자치규정 (1) : 교육위원회설치 ( 제63조 ) 31 < 표 3-27> 교육자치규정 (2) : 교육위원회의구성등 ( 제64조 ) 31 < 표 3-28> 교육자치규정 (3) : 의안의발의및이송등 ( 제69조 ) 32 < 표 3-29> 교육자치규정 (4) : 보조기관등 ( 제79조 ) 32 < 표 3-30> 교육자치규정 (5) : 보통교부금 ( 제83조 ) 33 < 표 3-31> 교육자치규정 (6) : 교육비특별회계전출비율 ( 제84조 ) 33 < 표 3-32> 교육자치규정 (7) : 지방채발행 ( 제85조 ) 33 < 표 3-33> 자치경찰규정 (1) : 자치경찰기구설치 ( 제88조 ) 34 < 표 3-34> 자치경찰규정 (2) : 자치경찰사무 ( 제90조 ) 34 < 표 3-35> 자치재정규정 (1) : 지방세 ( 제121조 ) 35 < 표 3-36> 자치재정규정 (2) : 세액감면 ( 제123조 ) 35 < 표 3-37> 자치재정규정 (3) : 세액감면 ( 제123조 ) 36 < 표 3-38> 자치재정규정 (4) : 지방교부세 ( 제124조 ) 36 < 표 3-39> 자치재정규정 (5) : 국가의재정지원 ( 제125조 ) 36 < 표 3-40> 자치재정규정 (6) : 지방채등의발행 ( 제126조 ) 37 < 표 3-41> 감사위원회규정 (1) : 독립적감사위원회설치 ( 제131조 ) 37 < 표 3-42> 특별지원규정 : 세종시에대한특별지원 ( 제13조 ) 39 < 표 3-43> 재정특례규정 : 보통교부세등 ( 제14조 ) 40 < 표 3-44> 특별회계설치특례 : 광역 지역발전특별회계 40 < 표 3-45> 조직특례규정 : 행정기구의설치와지방공무원정원 ( 제15조 ) 40 < 표 3-46> 감사위원회규정 : 감사위원회의설치및직무 ( 제21조 ) 41 < 표 3-47> 제주자치도및세종자치시간비교 (1) : 설치목적 42 < 표 3-48> 제주자치도및세종자치시간비교 (2) : 특별지원 ( 책무 ) 43 < 표 3-49> 제주자치도및세종자치시간비교 (3) : 행정시 44 < 표 3-50> 제주자치도및세종자치시간비교 (4) : 특별지방행정기관사무이관 44 < 표 3-51> 제주자치도및세종자치시간비교 (5) : 의회기능강화 45 < 표 3-52> 제주자치도및세종자치시간비교 (6) : 자치재정 46 < 표 3-53> 제주자치도및세종자치시간비교 (7) : 자치조직 47 < 표 3-54> 제주자치도및세종자치시간비교 (8) : 자치인사 운영 48 - iii -

8 < 표 3-55> 제주자치도및세종자치시간비교 (9) : 교육자치 49 < 표 3-56> 제주자치도및세종자치시간비교 (10) : 자치경찰 50 < 표 3-57> 제주자치도및세종자치시간비교 (11) : 감사위원회 50 < 표 4-1> 행정체제효과및성과총괄 : 제주자치도 53 < 표 4-2> 산업및경제총괄 : 제주자치도 55 < 표 4-3> GRDP 증가율 : 전국및제주자치도 56 < 표 4-4> 인구및재정지표총괄 : 제주자치도 57 < 표 4-5> 인구증가율 : 전국대비제주자치도 58 < 표 4-6> 지방세증가율 : 전국대비제주자치도 59 < 표 4-7> 연도별지방자치단체의재정자립도 59 < 표 4-8> 경제활동참가율및교육, 실업 : 제주자치도 60 < 표 4-9> 행정체제효과및성과총괄 : 세종자치시 62 < 표 4-10> 산업및경제총괄 : 세종자치시 64 < 표 4-11> GRDP( 지역내총생산 ) 증가율 : 세종자치시 65 < 표 4-12> 인구및재정지표총괄 : 세종자치시 66 < 표 4-13> 인구수 : 세종자치시 67 < 표 4-14> 인구증가율 : 전국대비세종자치시 68 < 표 4-15> 연도별지방자치단체의재정자주도 69 < 표 4-16> 행정체제성과 : 요약및비교 72 < 표 4-17> 산업및경제성과 : 요약및비교 73 < 표 4-18> 인구및재정지표성과 : 요약및비교 74 < 그림목차 > < 그림 4-1> 연도별전국평균재정자립도 59 < 그림 4-2> 제주자치도의재정자립도 (2016년기준 ) 60 < 그림 4-3> 연도별전국평균재정자주도 61 < 그림 4-4> 재정자주도 : 제주자치도 61 < 그림 4-5> 사업체및종사자수 : 세종자치시 65 < 그림 4-6> 세종시의재정자립도 (2016년기준) 70 < 그림 4-8> 세종시의재정자주도 (2016년기준) 70 - iv -

9 제 1 장 연구개요 제 1 절연구의필요성 우리나라지방자치제도는중층제 (two-tier) 를근간으로하나, 두도시는예외적으로지역균형발전및분권보장을위해단층제가시행되고있음. 이는국가의경쟁력및지방자치제도에있어상당한의미가있음 단층제가실시되고있는제주특별자치도 ( 이하 제주자치도 ) 는제주특별자치도설치및국제자유도시조성에관한특별법 ( 이하 제주특별법 ), 세종특별자치시 ( 이하 세종자치시 ) 는세종특별자치시설치등에관한특별법 ( 이하 세종특별법 ) 의근거하에설치되었음 이에국무총리소속으로지원위원회, 실무위원회, 실무지원단 ( 또는사무기구 ) 의설치를법상명시한바있음 제주도의제주자치도의성과목표와평가및국제자유도시조성에관한사항을지원하도록지원위원회및실무위원회, 사무기구의설치를법상명시한바있음 세종시의지역발전과국토균형발전에기여할수있도록지원위원회, 및실무위원회설치는법상설치를강제하였고, 실무지원단설치는법상선택사항으로명시한바있음 실제두도시와관련된특별법은국가의책무와도시의책무를부여하고이를체계적으로관리하기위해국무조정실내세종시의경우지원단과정책관을두어체계적지원을하고있음 따라서현재두도시가지방자치제도에있어주는의미와성과를확인하여향후국가경쟁력제고및국토균형발전을위해어떤과제에보다집중해야하는지등에대한의미를체계적으로파악할필요가있음

10 < 표 1-1> 제주자치도및세종자치시관련지원규정 제주자치도 ( 제17조, 제18조 ) 세종자치시 ( 제9조 ) 1 제주자치도가이법의목적을달성할수있도록제주자치도의성과목표와 1 세종시가지역발전과국토균형발전평가및국제자유도시의조성에관한다에기여할수있도록다음각호의사항음각호의사항을심의하기위하여국무을심의하기위하여국무총리소속으로총리소속으로제주특별자치도지원위원세종시지원위원회 ( 이하 " 지원위원회 " 라회 ( 이하 " 지원위원회 " 라한다 ) 를둔다... 한다 ) 를둔다....( 중략 ) ( 중략 ) 2 지원위원회는위원장 1명을포함한 2 지원위원회는위원장 1명을포함하 30명이내의위원으로구성한다. 여 25명이상 30명이하의위원으로구성한다. 3 지원위원회의위원장은국무총리가 3 지원위원회위원장은국무총리가되며, 위원은관계중앙행정기관의장, 관되고, 위원은관계중앙행정기관의장또계지방자치단체의장및도시개발과지는학식과경험이풍부한사람중에서국방자치에관한학식과경험이풍부한사무총리가임명하거나위촉한다. 람중에서국무총리가임명하거나위촉한다. 4 지원위원회에서심의할안건을검 4 지원위원회에서심의할안건에대토하고지원위원회로부터위임받은사항하여검토하고지원위원회로부터위임받을처리하기위하여실무위원회를둔다. 은사항을처리하기위하여실무위원회를둔다. 5 제4항에따른실무위원회는위원장 1명을포함한 25명이내의위원으로구성하되, 위원장은국무조정실장이된다. 6 제1항제3호에따른협약체결과그평가결과의활용에관한세부적인사항은지원위원회의심의를마친후지원위 < 대통령령으로정함 > 원회의위원장이정한다. 7 제1항부터제6항까지에서규정한사항외에지원위원회와실무위원회의구성및운영등에필요한사항은대통령령으로정한다. 제18조 ( 사무기구의설치 ) 1 지원위원 5 지원위원회의사무를처리하고지원회의사무를처리하기위하여지원위원하기위하여실무지원단을설치할수있회에필요한사무기구를둔다. 다. 2 사무기구의설치및운영에관한사 6 이법에서규정한사항외에지원위항은대통령령으로정한다. 원회및실무위원회의구성과운영, 실무 [ 법률제13426호 ( ) 부칙제2 지원단의설치와운영등에필요한사항조의규정에의하여이조는 2018년 6월 30일까지유효함 ] 은대통령령으로정한다. 주 ) 세종시의경우사무처는한시적기구가아니나, 제주도의경우사무처는한시적기구임. 존속여부에있어전자는대통령령개정사항이나후자는법개정사항이라는점에서차이발생 - 2 -

11 제 2 절연구목적및문제 제주특별자치도정책관에있어제주자치도가가지는의미와세종특별자치시지원단에서의세종자치시가지니는의미를확인 특별법을통해두도시에허용한법제도확인 법제도를통한두도시의성과확인 지역개발및지방분권보장을위해더욱관심과제확인 제 3 절연구의기대효과 제주자치도및세종자치시의분산및분권효과를통해국가균형발전을가속화하기위한방안마련에기여 두도시의성과제고를위해정책관및지원단의향후정책방향을재검토하는기회 제 4 절연구추진체계 연구진구성및역할 구분이름 ( 소속 ) 주요역할 책임연구원 공동연구원 공동연구원 이란희 ( 한양대학교정부혁신정책연구소교수 ) 이종정 ( 한양대학교정부혁신정책연구소장 ) 김대은 (IBS 컨설팅고문 ) - 과제통할 - 보고서전체방향내용집필및결정 - 관련법제도동향 - 관련보고서동향 - 3 -

12 제 2 장 기존문헌검토 제 1 절제주자치도관련기존문헌 제주자치도는출범 10년경과한도시로관광 ( 객 ), 무사증제도등과관련된연구, 평화의섬, 환경등과관련된연구, 갈등관리와관련된연구, 도 ( 道 ) 의사업등과관련된연구등다양하게존재 (< 표 2-1>) < 표 2-1> 최근 3년간 (2015년 ~2017년 ) 주요연구경향 : 제주자치도유형제목 ( 연구자, 연도 ) 관광 AHP 기법을활용한정책집행의우선순위분석 : 제주도관광산업정책을중심으로 ( 문경종, 2015), 제주특별자치도관광지개발이지가상승에미치는영향 ( 임화순외, 2017), 관광객 제주방문관광객의라이프스타일에따른메뉴선택요인과고객만족에미치는영향 ( 박영준, 2015), 평화의섬 세계평화의섬제주의적극적평화실천사업 ( 양길현, 2015) 환경 제주생태계조절서비스의시계열적변화 ( 노영희외, 2016), 제주도중산간곶자왈지대의마을공동목장운영과방모고할동을통한생활상연구 ( 부혜진외, 2016), 갈등관리 지역사회통합을위한대안학교운영기반구축방안연구 ( 홍정순, 2015), 역사적기억의덧쓰기에대한국면사적접근 ( 전희진외, 2016), 성과관리 제주특별자치도성장관리방향에관한연구 ( 이성호, 2017) 권한이양 자치경찰 감사위원회 무사증제도 도 ( 道 ) 사업 정부의권한이관거부근거에관한실증적연구 ( 양영철, 2017),, 제주특별자치도부동산투자촉진제도및규제제도에관한연구 ( 옥무석, 2017), 특별사법경찰관리로서자치경찰의역할에관한연구 ( 오재환 이충은, 2017) 제주특별자치도감사위원회의독립성을위한모형정립과법적고찰 ( 고현환, 2015), 제주지역신문의 중국 ( 인 ) 담론연구 : 중국인무사증입국제도와부동산투자이민제도를중심 ( 주민욱 최낙진, 2015), 제주신화역사공원콘텐츠활성화및강화방안 ( 성수현, 2015), 자치법규성별영향분석평가의현황과과제 ( 오윤정외, 2016), 재정비촉진계획과정에서참여주체간의사소통네트워크의구조적특성 ( 송종철외, 2015) 주 ) 에서제주자치도, 제주특별법등으로검색. 한국연구재단등재 ( 후보지 ) 를중심으로하여 proceeding 논문은제외하였음 2017 년 12 월 22 일검색기준주 ) 이성호 (2017) 의연구는제주특별법에따른국무총리실 제주자치도간제주특별법에따른협약의결과가아닌제주도의성장관리를위한방향을모색하는것으로주요논의에서제외함 - 4 -

13 한편, 여기에서는연구의문제에집중하여제주특별법관련된연구로권한이양에관한연구, 자치경찰에관한연구, 감사위원회에관한연구, 무사증제도와관련된연구등을중심으로분석 권한이양 < 표 2-2> 제주자치도관련연구 : 양영철 (2017) 의연구 연구자 제목 주요내용 -( 연구배경 ) 지방자치제도가본격적으 로실시되고있지만여전히중앙정부 차원의지방정부에속하는권한을이 관하지않는경우발생. 권한이관거 부사례를분석하여어떠한권한이 거부되고있는지를분석하기위한것 임. 관되지않는사례를대상으로삼 아, 중앙정부가제주자치도의요구를 불수용하는권한이무엇이며, 그이유 는무엇인지를살펴볼필요 -( 연구방법 ) 체제적분석틀을바탕으 로투입, 전환, 산출, 원인분석, 대안 제시의순서로분석틀을설정. 5단계 제도개선까지중앙정부와제주자치도 간권한이관대상으로선정된모든 권한을전수조사 정부의권한이관거부근거 -( 주요요인 ) 이양단계를 1~5단계로양영철에관한실증적연구 : 제주구분하여수용 불수용으로구분하고, (2017) 특별자치도 10년간권한이관사례를중심으로불수용권한을대상으로 1설치목적 별, 2분야별, 3원인별 3가지요인 으로구분하여불수용을유형화 -( 분석결과 ) 불수용권한중 1설치목 적별로는지방분권분야가국제자유도 시분야보다많은것을확인 2분야별 로는지방분권분야보다는국제자유도 시분야이며, 국제자유도시분야에서는 교육개발이가장덜수용된것으로 확인, 3원인별로는형평성위배, 효율 성위배, 국내외법률위반, 개방으로 인한부작용심화중형평성위배를 근거로제시. 이에대한대안으로 1 헌법적차원의노력, 2국회의노력 3제주자치도에대한설치목적재인 식, 4제주자치도의권한이관과정을 전국적으로인용할필요 - 5 -

14 < 표 2-3> 제주자치도관련연구 : 옥무석 (2017) 의연구 연구자제목주요내용 권한이양 옥무석 (2017) -( 연구배경 ) 제주특별법이제정된이후여러실험적제도변화의공과를논하기위한전제로그기본방향의정립이적정한지여부를재검토하기위해제주의부동산투자제도를살펴보고, 투기과열의경우이에대한가역성 (trade-off) 있는방안은무엇이있는지를검토할필요 -( 연구방법 ) 현행제주자치도부동산투자제도, 투자이민제도등을바탕으로제주부동산투자에대한규제의필요성, 동북아국가의외국인부동산취득규제를통한시사점, 규제의헌법및법률적근거규정검토, 제주 부동산투자규제방안의검토를실시제주특별자치도부동산투 -( 주요요인 ) 1취득자의인적범위제자촉진제도및규제제도에한, 2취득대상부동산의제한, 3취관한연구득태양의제한으로구분하여파악 -( 분석결과 ) 중국인을특정하지않는방식으로허가제도가기획되거나운영된다면개정추진에별무리가없으며, 헌법정신에비추어현재의부동산투자제도에대한규제가필요하다고판단. 특히, 규제전선행해야할것은 1제주특별법상제방세특례에서제조업유치중심에서청정제주유지를위해취지에부합한의료, 관광컨벤션사업과부동산개발사업을대상으로정비하여투기가아닌투자가될수있도록정비, 2영주권제도를매입기준이아닌 5년이상체류로변경할필요등 - 6 -

15 < 표 2-4> 제주자치도관련연구 : 오재환 이충은 (2017) 의연구 연구자제목주요내용 자치경찰 오재환 이충은 (2017) 특별사업경찰관리로서자치경찰의역할에관한연구 : 제주자치경찰의경험을중심으로 -( 연구배경 ) 2006년특별자치도출범과함께시행된자지경찰의성과가많은한계에도불구하고높다고판단하며, 다른지방자치단체에있어서도매우중요한역할을할수있다는판단하에제주자치경찰의운영현황을살펴보고, 이를통해특별사업경찰관리로서자치경찰의활성화방안을모색할필요 -( 연구방법 ) 문헌분석, 내용분석을통해진행. 특히, 자치경찰과특별사법경찰의의미와역할, 자치경찰과특별사업경찰과의관계등을분석함. 특별사업경찰관리로서자치경찰의운영현황및실적을분석하여자치경찰의성과및한계제시 -( 주요요인 ) 1조직내소속, 공정성및독립성측면, 2특별사업경찰업무의분산 ( 특사경법, 제주특별법 ) 3특사경의사무에있어국가경찰과자치경찰의중복문제, 일반행정공무원의특사경조직과도중복문제등 -( 분석결과 ) 1자치경찰의전면적도입과독립성제고, 2자치경찰의전속권한으로특별사업경찰업무의지정, 3자치경찰의수사권효율화를위한권한의확대 - 7 -

16 < 표 2-5> 제주자치도관련연구 : 고현환 (2015) 의연구 감사위원회 연구자제목주요내용 고현환 (2015) -( 연구배경 ) 제주자치도감사위원회출범으로상당한성과를기대했으나, 여전히감사위원회의조직및직무, 재정독립성에관한많은문제점노출. 이에향후전국적적용을고려하여현재수준에서재평가차원에서제주실정에맞는감사위원회모델을마련할필요 -( 연구방법 ) 감사위원회의독립성에관한논의등문헌분석을시작으로감사위원회모형설정을위한다양한모형을검토. 아울러, 감사위원회의독립성을위한법적고찰등을통해특별법상규정분석 -( 주요요인 ) 1조직상독립 ( 목적, 소 제주특별자치도감사위원속 ), 2직무상독립 ( 감사위원회인사, 회의독립성을위한모형감사위원장및감사위원의임기, 감사정립과법적고찰위원의신분보장, 감사위원회의사무국구성, 감사위원의감사활동 ), 3재정상독립 -( 분석결과 ) 1조직상독립을위해특별법상설치목적과자율적감사체계구축과지방자치이념실현이라는목적규정신설, 2직무상독립을위해감사위원장은지역주민의직선하며, 감사위원을감사위원장이감사위원을추천하고의회의동의를얻어임명하는방안, 감사위원의주민선출하는방안, 공무원은배제하고외부전문가를위촉임명하는방안등 3재정상독립을위해예산의독립성규정하고, 조례를통해구체적으로명시, 감사위원 회운영에따른특별회계설치등 - 8 -

17 < 표 2-6> 제주자치도관련연구 : 주민욱 최낙진 (2015) 의연구 무사증제도 연구자제목주요내용 주민욱외 (2015) 제주지역신문의 중국 ( 인 ) 담론연구 : 중국인무사증입국제도와부동산투자이민제도를중심으로 -( 연구배경 ) 담론과권력관계의연관성에주목하여중국인무사증입국제도와부동산투자이민제도관련담론의변화과정을제주지역신문에서나타난중국인관련보도의담론형성과정을파악하고, 관광산업에있어제주도와신문보다간의상관관계를분석하여최종적으로신문담론을분석할필요 -( 연구방법 ) 담론과담론분석, 신문담론등과관련된기존문헌을분석하고제주지역을대상으로이루어진담론연구를살펴봄. 연구는양적연구방법을통해가설을설정하고제제지역대표신문에게재된관련담론을계량적으로측정하고, 내용분석을통한질적분석을병행 -( 주요요인 ) 1기사주제별담론 ( 중국인무사증입도, 중국관광객유치, 중국인투자, 건강 / 환경, 이어도및한중FTA) 2유사기사주제별 ( 사람중심의상호교류, 자본중심의상호교류 ) 등 -( 분석결과 ) 시간이흐름에따라 1기사주제별담론은무사증입도에대한문제점은꾸준히보도하면서경제적이득을취하기위해용인되어야한다는점으로, 중국관광객유치전략은양적수준을유지하되고부가가치로전략을찾아야한다는점으로, 투자유치는투자찬성론과투자확대를위한제도개선에관한내용인점으로, 건강 / 환경관련보도는중국산먹거리위험성에서환경문제에보다많은관심을가져야한다는점으로변모하였고, 2유사기사주제별담론은사람중심과자본중심의상호교류담론으로이동하 였다는점임 - 9 -

18 제 2 절세종자치시관련기존문헌 제주자치도와달리, 세종자치시는출범후 5년이경과한도시로논의는주로공무원, 지역시민, 토지 ( 개발 ), 인프라등으로제한적으로이루어지는경향을보임. < 표 2-7> 과같이, 세종자치시관련최근 3년간논문을분석한결과다음과같은연구가존재 수도논쟁과관련된연구 이전과관련공직자의인식분화, 이직의도, 직무만족도등과관련된연구 세종자치시의문화명칭관련연구 토지이용및개발에따른공간및입지관련연구 신도시개발에따른주민갈등연구 출범에따른지역간인구이동관련연구 주민 ( 만족도 ) 관련연구 이를더욱간명하게유형화하면크게 3가지로대별할수있음 하나, 거시적수준에서정부간관계및법제도관련연구 둘, 세종자치시지역내사람 ( 주민갈등, 공직자, 주민 ) 과관련연구 셋, 세종자치시내문화, 인프라관련연구 한편, 여기에서는연구의문제에집중하여세종특별법관련거시적수준의법제도등과관련한연구를중심으로검토

19 < 표 2-7> 최근 3 년간 (2015 년 ~2017 년 ) 주요연구경향 : 세종자치시 유형제목 ( 연구자, 연도 ) 이전과관련공직자관련연구 세종시소재학교관련연구 세종소재문화, 명칭관련연구 토지이용및개발에따른공간및입지관련연구 신도시개발에따른주민갈등 정부간관계연구 지역간이동관련연구 법 제도관련연구 수도논쟁에관한연구 주민 ( 만족도 ) 관련연구 기관분산에따른중앙공무원의인식분화및원인탐색 ( 허준영외, 2015), 근무지변경에따른공무원이직의도에미치는영향에관한연구 ( 허준영외, 2015), 세종시이전기관공무원이경험하는행정비효율성에관한연구 ( 허준영외, 2015), 세종시이전이공무원직무만족에미치는영향연구 ( 안선민외,2017), 공무원의세종시이전유형과직무만족의관계에대한연구 ( 오민지외, 2017) 세종시특성화고설립을위한교육수요자의요구분석연구 ( 안재영외, 2015), 세종시신설초등학교의학교규모와배치특성분석 ( 송병하, 2016), 세종시신설초등학교의조리장공간구성과면접에관한사례연구 ( 송병하,2017), 세종시마을, 도로명명칭제정의성과와의미 ( 김정태, 2016), 세종과한글을활용한지역문화정책 ( 박대아, 2016), 세종시의지역정체성과세종의인문정신 ( 이기대, 2016), 세종시국난극복사와역사문화콘텐츠활용 ( 최희수, 2016), 지역사교육과 텟새의식 만들기 ( 지수걸, 2017), 신라지명 연기 의명명연원에관한고찰 ( 안병섭, 2017), 세종시소재유교문화자산의가치와콘텐츠화방안연구 ( 이기대, 2017) 페르소냐를활용한보행공간활성화에관한연구 ( 김소연외, 2016), 지역커뮤니티를위한 ICT기반의커뮤니티센터디자인에관한연구 ( 안세윤, 2016), 저영향개발 (LID) 을적용한토지이용계획기법개발및적용효과분석 ( 강기훈외, 2017), 대규모신도시개발에따른공간및입지특성이아파트시장에미치는시계열적변화 ( 김원준외, 2017), 주거동유형을고려한공동주택단지의열성능검토 ( 노지웅, 2017), 사회적갈등이슈에대한전국 7개일간지보도비교 ( 유영돈외, 2015), 세종시갈등 에대한뉴스프레임연구 ( 유영돈외, 2015), 신도시건설과정에서의주민갈등사례연구 ( 허준영외, 2017), 행복중심복합도시건설청 ( 중앙정부 ) 과세종시 ( 지방정부 ) 의협력관계에영향을미치는제도적요인연구 ( 임시혁외, 2017), 통일독일의연방행정기관분할과정부의행정관리 ( 허준영, 2017), 세종시출범이인접지역인구이동네트워크에미치는영향 ( 김선덕외, 2015), 인구이동에기반한네트워크특성연구 ( 성태영외, 2015), 전출입인구에기초한세종시와지역간연관성분석 ( 임병호외, 2015), 지방분권과지역균형발전에따른세종특별시의발전과제 ( 최진혁, 2015), 행정중심복합도시의자족기능확충을위한방안과법제도적측면고찰 ( 이창근 손민수, 2016), 지금, 대한민국의수도는어디인가? 수도이전위헌결정의역설 ( 정주백, 2017) 세종시건설현장인근주민의알레르기및호흡기질환유병실태 ( 기명외, 2015), 커뮤니티시설의이용만족도가공동체의식에미치는영향관계분석 ( 박미규외, 2015), 세종시첫마을지구단위계획에대한주민만족도평가 ( 오용준외, 2015), 주 ) 에서세종시, 세종특별법등으로검색. 한국연구재단등재 ( 후보지 ) 를중심으로하여 proceeding 논문은제외하였음 년 12 월 22 일검색기준

20 < 표 2-8> 세종자치시관련연구 : 임시혁외 (2017) 의연구 연구자제목주요내용 정부간관계 임시혁외 (2017) -( 연구배경 ) 행정중심복합도시건설청 ( 행복청 ) 과지방정부인세종특별자치시 ( 세종시 ) 의정치행정적관계들속에서다양하게표출되고있는양정부의협력적관계및갈등관계에대해살펴보고, 양기관의관계를더욱발전시켜나갈수있는방법을모색할필요 -( 연구방법 ) 갈등및협력관계의영향요인과관련된문헌검토를통해요인착안하여공무원, 전문가, 기자, 일반시민을대상으로설문조사실시 -( 주요요인 ) 1상호의존성, 2업무 기능배분의적정성, 3이해관계조정 법제의적합성및실효성, 4중간관행복중심복합도시건설청 ( 중리자의조정능력, 5인사교류활성화앙정부 ) 과세종시 ( 지방정정도등 5가지요인도출 ( 분석후, 인부 ) 의협력관계에영향을미치는제도적요인연구사교류활성화정도는영향요인으로제외됨. -( 분석결과 ) 1행정중심복합도시건설지역과이외주변지역간의불균형해소를위한정책협력강화필요, 2, 이해관계조정을위해구성 운영중인양기관협의체가실효성있게운영될필요, 3거버넌스 (governance) 개념의협의 조정기구설치를검토할필요, 4현업무기능체제를유지하면서자족기능유치등현안핵심업무위주의기능역할분담체계가마련될필요, 5공무원간순환보직제운영, 공동정책포럼 학술대회등양정부간소통강화를위한실질적인프로그램운영이필요

21 < 표 2-9> 세종자치시관련연구 : 허준형 (2017) 의연구 연구자제목주요내용 정부간관계 허준영 (2017) -( 연구배경 ) 독일통일후베를린으로의수도이전에따른연방행정기관의분할배경및현황을살펴보고, 관련된행정적인문제점과독일정부의대응을심층적으로분석하여세종시이전에따른행정관리적문제에대한해법에대한시사점을제공할필요 -( 연구방법 ) 연방정부와연방행정기관들간의소재지불일치에따른독일에서의분할비용관련한논의, 연방부처내, 부처간, 대의회간등에서나타난행정관리상의문제점과대응방안을검토 -( 주요요인 ) 연방행정기관의분할배경과원칙과행정기관분할에따른행정관리분석틀을설정. 근접성의개념을지리적 조직적으로대별하여하부요인도출 통일독일의연방행정기관 -( 분석결과 ) 지리적근접성측면을강분할과정부의행정관리화하기위해한국의경우현재활용되고있는부처간영상회의뿐만아니라부처-의회, 주로부처-위원회간에도영상회의실설치로활용이가능한만큼적극적인활용및개선조치가필요할것으로보며이를가능케할디지털역량개선을위한적극적인교육 홍보프로그램이절실임. 조직적근접성강화측면을위해이전으로인한생활상의불편에대한지원책강화를위해 1지속적비용절감을위해국회의행정부모니터링체계구축, 감축예산에대한인센티브제공이나방만한출장비용산정등에대한제한등, 2공무원자신의수용및극복의지중요할뿐만아니라이전으로인한수당 주거지마련지원외휴가의추가제공이나반대급부제공등

22 < 표 2-10> 세종자치시관련연구 : 최준혁 (2017) 의연구 연구자제목주요내용 법제도 최진혁 (2015) -( 연구배경 ) 지방분권과지역균형발전의수단으로제시되고있는세종시의적실성과타당성, 효과성을더욱견지하여성공한도시로서성장하기위해수행하여야할역할내용은무엇인지에대해점검할필요 -( 연구방법 ) 정부부처이전과관련된이론적배경으로지방분권및지역균형발전의개념, 정부부처이전의찬성론과반대론의주요입장, 건설단계별계획등을바탕으로세종시이전에따른문제를해결하는세종시발전모델을분석틀로제시. 대안모색 지방분권과지역균형발전을위해주요액터로시민, 국가 ( 중앙에따른세종특별시의발전정부 ), 예정지역, 편입지역, 세종특별과제자치시의관계속에서논의 -( 주요요인 ) 주요문제점으로 1행정비효율, 2행정중심도시의미완성 : 주요정부부처이전의불명확성, 3세종특별자치시의한계등 3가지로대별하여문제점을분석후발전방안을제시. -( 분석결과 ) 1근본적과제로로국가와세종특별자치시의관계를재정립, 2지역균형발전의선도도시로로자리매김, 3현실적과제로행정비효율차단 4공교육을살리는자치교육인프라를구축, 5정부부처이전의명확화를제시

23 < 표 2-11> 세종자치시관련연구 : 이창근 손민수 (2016) 의연구 연구자제목주요내용 법제도 이창근 손민수 (2016) -( 연구배경 ) 행정중심복합도시개발계획에따라도출된주요도시기능별자족기능의유치를위해법제도적인측면을고찰할필요 -( 연구방법 ) 건설교통부 (2006) 의자조긱능의유형을바탕으로기존행정중심복합도시자족성확보기능에관한문헌을바탕으로내용분석 (content analysis) 을통해분석행정중심복합도시의자족 -( 주요요인 ) 1인구유인대상의시급기능확충을위한방안과성여부, 2문화 국제교류기능유치, 법제도적측면고찰 3첨단지식기반기능유치, 4대학 연구기능유치, 5기타전략적인구유입방안 5가지관점에서분석 -( 분석결과 ) 행정중심복합도시로의조기정주를위하여교육시설외에문화, 체육, 복지시설의초기집중도입을제시하였고, 산업유치를위해서는대학 연구, 첨단지식기반도시기능의조기개발을제시

24 제 3 장 법제도분석을통한제주자치도및세종자치 시의의미 제 1 절헌법및지방자치법 1. 헌법 헌법은총칙을포함, 제10장과부칙으로구성되어있으며, 지방자치는제8장제117조 ~118조에명시 < 표 3-1> 헌법의지방자치관련조문제117조 1지방자치단체는주민의복리에관한사무를처리하고재산을관리하며, 법령의범위안에서자치에관한규정을제정할수있다. 2지방자치단체의종류는법률로정한다. 제118조 1지방자치단체에의회를둔다. 2지방의회의조직 권한 의원선거와지방자치단체의장의선임방법기타지방자치단체의조직과운영에관한사항은법률로정한다. 지방자치법제13조의2 제1항에규정한주민투표권이헌법에보장되는지여부 ( 헌법재판소 자 2000헌마735 결정, 입법부작위위헌확인 ) 판례결과를통해헌법제117조와제188조가보장하고있는본질적인내용에대해다음과같이명시 자치단체의보장, 자치기능의보장및자치사무의보장으로어디까지나지방자치단체의자치권으로헌법은지역주민들이자신들이선출한자치단체의장과지방의회를통하여자치사무를처리할수있는대의제또는대표제지방자치를보장하고있는것이라고판시 지방자치법이규정하고있는주민투표권이헌법이보장하는참정권에포함되는지여부 ( 헌법재판소 자 2000헌마735 결정, 입법부작위위헌확인 ) 판례결과를통해 우리헌법은법률이정하는바에따른 ' 선거권 ' 과 ' 공무담임권 ' 및국가안위에관한중요정책과헌법개정에대한 ' 국민투표권 ' 만을헌법상의참정권으로보장하고있으므로, 지방자치법제13조의2 에서규정한

25 주민투표권은그성질상선거권, 공무담임권, 국민투표권과전혀다른것이어서이를법률이보장하는참정권이라고할수있을지언정헌법이보장하는참정권이라고할수는없다고판시 이러한의미에서우리헌법은지방자치에관해종류를, 조직및운영등에관한규정을둠으로써, 헌법상의지방자치규정을둠으로써지방자치법령, 지방교육자치법령등통한다양한자치단체를설치, 조직및운영하도록하였음 2. 지방자치법 1) 지방자치법은제1장총칙을포함제10장, 제175조로구성. 총장, 주민, 조례와규칙, 선거, 지방의회, 집행기관, 재무, 지방자치단체상호간의관계, 국가의지도감독, 서울특별시등대도시와세종시및제주특별자치도의행정특례로구성 지방자치법은서울특별시등대도시와세종시및제주특별자치도의행정특례로구성하고있는데, 이가운데, 세종시와제주특별자치도와관련해서는제174조 2항에명시적으로제시 이를통해세종시및제주특별자치도법을통해여타의지방자치단체와차별되는특례가주어지는근거가되었다고할수있음 < 표 3-2> 지방자치법의세종시및제주특별자치도관련조문제174조 1서울특별시의지위 조직및운영에대하여는수도로서의특수성을고려하여법률로정하는바에따라특례를둘수있다. 2 세종시와제주특별자치도의지위 조직및행정 재정등의운영에대하여는행정체제의특수성을고려하여법률로정하는바에따라특례를둘수있다.( 개정 > 1) 지방자치단체의종류 우리나라지방자치단체가중층제이며, 일반지방자치단체와특별지방자치단체로구성되어있음을명시 특별자치시및특별자치도가지방자치단체종류중일반지방자치 1) 지방자치법상세종시및제주특별자치도의설치및운영과관련되어있는것안제시

26 단체에속한다는것을암시하고특별자치시및특별자치도관할구역안에는별도의지방자치단체가존재하지않는다는것을알수있음 < 표 3-3> 지방자치단체의종류제2조 ( 자벙자치단체의종류 ) 1 지방자치단체는다음의두가지종류로구분한다. < 개정 > 1. 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도 2. 시, 군, 구 2 지방자치단체인구 ( 이하 " 자치구 " 라한다 ) 는특별시와광역시의관할구역안의구만을말하며, 자치구의자치권의범위는법령으로정하는바에따라시 군과다르게할수있다. 3 제1항의지방자치단체외에특정한목적을수행하기위하여필요하면따로특별지방자치단체를설치할수있다. 4 특별지방자치단체의설치 운영에관하여필요한사항은대통령령으로정한다. 이는도농통합의지방정부를만드는노력의일환으로도진행되었는데, 1992년경기도고양군전체를도 농분리없이고양시로개편했으며, 이후 1994년부터 1997년에이르는동안 4차례에걸쳐농촌지역지방정부와도시지역지방정부를통합하는작업이이루어졌음. 그결과, 1991년 260개에이르던기초지방정부의수는 1997년말에 232개가되었으며, 이후일부지역지방정부가신설 ( 계룡시, 증평균 ) 되거나폐지되어 ( 제주시, 서귀포시, 남제주군, 북제주군 ) 2011년현재 230개에이르고있음. 광역지방정부와관련해서는 1997년울산시가울산광역시로개편되었으며, 2006년제주도가특별자치도가되면서시 군자치제가폐지되고도 ( 道 ) 전체가단일광역지방정부로전환되었음 ( 김병준, 지방자치론, 2017: 140). 실제, 아래 < 표 3-4> 와같이 2008년발행된제주자치도구상과관련정책보고서를보면, 제주특별자치도의설치는분권과규제완화를통한지역균형발전이목표인것을알수있음

27 < 표 3-4> 참여정부의제주특별자치도구상 제주도를특별한곳으로 : 제주특별자치도 제주도에과감한분권과규제완화를실시하자. 아예우리땅이라고생각하지않을만큼자유로운지역으로만들자. 1국가 2체제가될수도있고영어를공용어로쓰는지역이될수도있겠지만, 이것이결국은우리사회전체의경쟁력을강화하는계기와환경을만들것이다. 이러한생각들로제주특별자치도프로젝트가시작되었다. 이프로젝트는곧참여정부의로드맵과제가되었고, 또국정과제, 즉정부가가장우선하여추진할과제가되었다. 목표는네가지였다. 분권화와규제완화는기본적인목표가되었고, 이를통해관광 의료 교육등의서비스산업을육성하고, 또다시이를통해제주도를지역균형발전의한축으로만든다는목표가부가되었다. 2005년 7월총리실에추진기획단이만들어졌다. 그리고 2006년 2월제주도를특별자치도로만들기위한법률이국회를통과하였다. 당연히우여곡절이많았다. 기능과권한이양에소극적인중앙부처를독려해야했고, 교육과의료시장의변화와개방을반대하는인사들과부딪쳐야했다. 제주도는또나름대로큰시련을겪었다. 스스로주민투표를통해시 군자치를폐지하고제주도를단일광역지방정부로만드는일을성사시켰는데, 이과정에서지역사회가분열되는고통을겪었다. 우여곡절끝에 2006년 2월제주도를특별자치도로만들기위한법률이마련되었고, 같은해 7월시 군단위의지방정부가없는단일지방정부의제주특별자치도가출범하였다. 다른지방정부와달리중앙정부의일선기관인특별지방행정기관의업무가대부분제주특별자치도로이관되었고, 자치경찰등다른지방정부에주어지지않는권한이주어지기도했다. 그러나제주특별자치도는여전히갈길이멀다. 여전히분권과규제완화에있어의도된목표와크게떨어져있기때문이다. 기능하나하나, 권한하나하나에이해관계가걸려있는만큼기본적인틀을갖추긴하였으나실제법령하나하나를고쳐나가는작업이쉽지않은것이다. 우리모두 1국가 2체제면어떠냐 의과감한발상을해볼수는없을까? 출처 : 정책기획위원회 (2008). 제주특별자치도 : 지방분권과시장경제의새로운실험, 참여정부정책보고서. 김병준 (2017: 141) 에서재인용 이상과같이, 세종특별시및제주특별자치도의출현은중층제를근간으로하는우리나라에서세종시와제주도가가진행정체제의특수성을인정한것으로차별화된지위 조직및행정 재정등의운영방식을부여하기위한분권화및분산화의정책적시도를제도화한것이라는것을알수있음

28 2) 지방자치단체의법인격과관할 우리나라의지방자치단체는법인으로법인격을부여 특별자치시및특별자치도는정부의직할하에두는것으로명시 < 표 3-5> 지방자치단체의법인격과관할제3조 ( 지방자치단체의법인격과관할 ) 1 지방자치단체는법인으로한다. 2 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도 ( 이하 " 시 도 " 라한다 ) 는정부의직할 ( 直轄 ) 로두고, 시는도의관할구역안에, 군은광역시, 특별자치시나도의관할구역안에두며, 자치구는특별시와광역시, 특별자치시의관할구역안에둔다. < 개정 > 3 특별시 광역시및특별자치시가아닌인구 50만이상의시에는자치구가아닌구를둘수있고, 군에는읍 면을두며, 시와구 ( 자치구를포함한다 ) 에는동을, 읍 면에는리를둔다. < 개정 > 4 제7조제2항에따라설치된시에는도시의형태를갖춘지역에는동을, 그밖의지역에는읍 면을두되, 자치구가아닌구를둘경우에는그구에읍 면 동을둘수있다

29 제 2 절제주특별자치도의의미 1. 특별자치도의개념 헌법제117조제2항은 지방자치단체의종류는법률로정한다 고명시하여, 입법권자의법률을통해지방자치단체의종류를정하도록하는지방자치단체종류의법정주의를제시한바있음 이에근거하여제정된지방자치법제2조에는지방자치단체종류를 2가지로제시 하나는특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도를명시하고, 다른하나는시 군 구로제시한바있음 일반적으로, 전자를광역자치단체라하고후자를기초자치단체라명명 이와같은지방자치법규정에의해, 종전의제주도는 제주특별자치도설치및국제자유도시조성을위한특별법 ( 이하제주특별법 ) 을규율을받는특별자치도로서성립 제주특별자치도는종전의광역지방자치단체로서의제주도와다른행정체제를가지고있는데, 그것은광역지방자치단체의관할권내에 4개의시 군을폐지하고제주특별자치도로서의행정체제의단층화를형성하고있는것임 이는지방자치법에근거한주민투표결과에따른결과 * 로서, 당초 제주도행정체제등에관한특별법, 제주특별자치도설치및국제자유도시조성을위한특별법, 지방자치법일부개정법률 등일련의법률에의해단일광역자치단체로서제주자치도가설치되었음

30 < 표 3-6> 주민투표결과 ( ) 구분 혁신안찬성율 점진안찬성율 투표율 서귀포시 43.6% 56.4% 34.2% 남제주군 45.1% 54.9% 40.1% 제주시 64.5% 35.5% 34.6% 북제주군 57.2% 42.8% 42.2% 제주도전체 57.0% 43.0% 36.7% 출처 : 표명환.(2011: 141). 지방자치법상의 특별자치도 의의미와그문제 이러한행정체제는 ( 세종시를제외하고 ) 중층제를채택하고있는여타의도시와다른제주특별자치도의특수성이라고할수있음 지방자치법제174조제2항은 제주특별자치도의지위 조직및행정 재정등의운영에대해서는행정체제의특수성을고려하여법률로정하는바에따라특례를둘수있다 고명시적으로규정하고있음 이와같은일련의과정을통해제주특별자치도가설치된점을고려, 특별자치도에부여된지위 조직및행정 재정에관한특례에는무엇이있는지살펴볼필요가있음. 특히, 여타의도시와차별화된국가의책무 ( 특별지원 ), 행정시, 특별지방행정기관사무이관, 도의회기능강화, 자치조직, 자치인사 운영, 자치재정, 교육자치, 감사위원회, 자치경찰의 8개부문에대한체계적인분석이필요하다고판단됨 2. 특례분석 1) 책무 ( 특별지원 ) 제주자치도에대한국가의책무명시 국가는제주자치도의지방자치를보자하고국제자유도시를실천하기위한관계법령의지속적정비해야할의무 국가는제주자치도의자발적성과제고노력을위해국세의세목을이

31 양하거나제주자치도에서징수되는국세를이양하는등행정적 재정적우대방안마련해야할의무 국가는제주자치도가종전에누리된행정적 재정적이익을계속누릴수있도록하여야할의무 중앙행정기관의장의권한을제주특별자치도가한경우동일하게인정 < 표 3-7> 특별지원규정 : 국가의책무및다른법률과의관계 ( 제4조, 제6조 ) 제4조 ( 국가의책무 ) 1 국가는제주자치도의지방자치를보장하고국제자유도시를실현하기위하여관련법령을지속적으로정비하는등입법 행정조치를하여야한다. 2 국가는제주자치도의운영목표와그목표달성도에대한평가등을통하여제주자치도의선진적인지방분권의실현과국제자유도시의조성을위한방안및시책을마련하여야한다. 3 국가는제주자치도의자발적인성과제고노력을유발하기위하여국세의세목 ( 稅目 ) 을이양하거나제주자치도에서징수되는국세를이양하는등행정적 재정적우대방안을마련하여조속히시행하여야한다. 4 국가는이법시행에따라폐지되는종전의제주도가누리던행정상 재정상의이익을제주자치도가계속누릴수있도록하여야한다. 제6조 ( 다른법률과의관계 ) 1 이법은제주자치도의조직 운영, 중앙행정기관의권한이양및규제완화등에관하여다른법률에우선하여적용한다. 다만, 다른법률에제주자치도에관하여특별한규정이있는경우에는그러하지아니하다. 2 이법에서중앙행정기관의장등의권한을제주특별자치도지사의권한으로한경우 ( 이양되는권한과관련된의무 원칙 기준및절차등을포함한다. 이하같다 ) 제주특별자치도지사의권한은해당법령에서정한중앙행정기관의장등의권한으로보아해당법령을적용한다. 중앙행정기관의장등에해당하는사항을제주특별자치도지사에해당하는것으로한경우에도또한같다. 2) 행정시 제주자치도관할구역내행정시설치 단층제를허용

32 < 표 3-8> 행정시규정 (1) : 행정시의폐지 설치 분리 합병등 ( 제10조 ) 제10조 ( 행정시의폐지 설치 분리 합병등 ) 1 제주자치도는 지방자치법 제2조제1 항및제3조제2항에도불구하고그관할구역에지방자치단체인시와군을두지아니한다. 2 제주자치도의관할구역에지방자치단체가아닌시 ( 이하 " 행정시 " 라한다 ) 를둔다. 3 다른법령에서시를인용하는경우해당법령에특별한규정이없으면행정시는포함되지아니한다. 4 행정시의폐지 설치 분리 합병, 명칭및구역은도조례로정한다. 이경우도지사는그결과를행정안전부장관에게보고하여야한다. < 개정 > 5 행정시의사무소소재지는도조례로정하되, 도의회재적의원과반수의찬성을받아야한다. 읍 면 동의폐지 설치 분리 합병 지방자치법적용을배제한것으로행정안전부장관의승인을요하지않는다는점 < 표 3-9> 행정시규정 (1) : 읍 면 동의폐지 설치 분리 합병등 ( 제16조 ) 제16조 ( 읍 면 동의폐지 설치 분리 합병등 ) 1 행정시에는도시의형태를갖춘지역에는동을, 그밖의지역에는읍 면을둔다. 2 지방자치법 의규정중읍 면 동에관한사항은행정시에두는읍 면 동에적용한다. 다만, 행정시에두는읍 면 동을폐지하거나설치하거나나누거나합칠때에는 지방자치법 제4조의2제1항에도불구하고행정안전부장관의승인이필요하지아니하되, 도지사는그결과를행정안전부장관에게보고하여야한다. < 개정 > 3) 특별지방행정기관사무이관 이관기준마련 정부조직법에따른특별지방행정기관소관사무를이관기준에부합하는경우제주도에우선적으로이관

33 < 표 3-10> 특별지방행정기관규정 (1) : 이관기준등 ( 제23조 ) 제23조 ( 이관기준등 ) 1 제주자치도를관할하는 정부조직법 제3조에따른특별지방행정기관 ( 이하 " 특별지방행정기관 " 이라한다 ) 의소관사무를제주자치도로이양 위임또는위탁 ( 이하 " 이관 " 이라한다 ) 을할때에는다음각호의사무를우선적으로이관하여야한다. 1. 해당사무가주민의편의를위한것이고현지에서수행하여야하는사무일것 2. 지역경제발전또는지역주민의삶의질에영향을미치는사무일것 2 제1항에따라특별지방행정기관의사무를이관할때에는다음각호의원칙에따라야한다. 1. 제주자치도의행정상 재정상여건및능력을고려할것 2. 특별지방행정기관의이관에대한제주자치도의입장을고려할것 3. 이관사무와관련되는모든사무를동시이관할것 우선이양대상사무 종전제주도에설치되어있는특별행정기관의사무는제주자치도로이관되어제주자치도지사의권한하에수행 < 표 3-11> 특별지방행정기관규정 (2) : 우선이양대상사무 ( 제24조 ) 제24조 ( 우선이양대상사무 ) 종전의제주도에설치되어있는특별지방행정기관으로서다음각호의사무를수행하는특별지방행정기관에대한중앙행정기관의권한은제주자치도로이양하여야한다. 이경우관계중앙행정기관의장은그권한의이양에필요한조치를하여야한다. 1. 국토관리 : 제274조제4항, 제394조제2항, 제412조제2항 제3항, 제413조제2항및제418조제2항에따른사무 2. 중소기업 ( 시험 분석에관한사항은제외한다 ): 제301조에따른사무 3. 해양수산 ( 해상안전에관한사항은제외한다 ): 제289조제1항 ( 수산업법 제54조제1항에관한사항으로한정한다 ), 제290조제1항, 제294조제4항, 제364조제7항, 제368조제2항, 제419조제1항 제2항, 제437조제1항 ( 연안관리법 제24조제1항본문, 같은조제2항단서, 같은조제3항, 같은조제4항제1호, 제25조, 제27조, 제 28조제3항, 제35조, 제36조및제39조에관한사항으로한정한다 ), 제438조제2항 제3항, 제439조제3항, 제440조제1항 제2항및제441조에따른사무 4. 보훈 ( 국가유공자등의상이등급의판정등보훈심사에관한사항은제외한다 ): 제341조부터제349조까지의규정에따른사무 5. 환경 : 제367조제1항전단, 제371조제2항, 제372조제1항 ( 하수도법 제25조제2 항에관한사항으로한정한다 ), 제375조제1항단서및제394조제3항에따른사무 6. 노동 ( 근로기준법 제101조제1항에따른근로감독관에관한사항은제외한다 ): 제395조부터제405조까지의규정에따른사무

34 4) 도의회기능강화 정책자문위원 의정활동지원을위해최대 21명의정책자문위원허용 < 표 3-12> 도의회규정 : 정책자문위원 ( 제39조 ) 제39조 ( 정책자문위원 ) 1 도의회의조례의제정 개정 폐지, 예산 결산심사, 행정사무감사와조사등의활동을지원하고, 도의회의원또는 지방자치법 제56조에따른위원회 ( 제63조에따른교육위원회를포함한다 ) 의의정활동을지원하기위하여도의회에최대 21명의정책자문위원을둘수있다. 2 제1항에따른정책자문위원은임기제 5급지방공무원또는 5급상당의별정직지방공무원으로임명한다. 3 정책자문위원의배치와운용은도조례로정하되, 위원회별로그수를달리할수있다. 5) 자치조직 6 개항에대해제주도지사가필요사항에대해도조례로정할수 있음을명시하여자치조직의자율성을허용 의회사무처에두는사무직원의임용과절차 부지사의정수와사무분장 행정기구의설치 운영기준 지방공무원의정원기준 직속기관 사업소 출장소의설치조건 하부행정기구의설치 < 표 3-13> 자치조직규정 : 자치조직권 ( 제44조 ) 제44조 ( 자지초직권에관한특례 ) 1 지방자치법 제90조제3항, 제91조제2항 ( 지방공무원법 제2조제2항제1호의일반직공무원중대통령령으로정하는공무원의임용권에관한사항은제외한다 ), 제110조제1항, 같은조제2항단서 ( 정수에관한사항으로한정한다 ), 같은조제6항, 제112조제1항 제2항 ( 직급기준에관한사항은제외한다 ) 및제113조부터제115조까지의규정에도불구하고제주자치도의다음각호에필요한사항은도조례로정할수있다. 1. 의회사무처에두는사무직원의임용과절차 2. 부지사의정수와사무분장 3. 행정기구의설치 운영기준 4. 지방공무원의정원기준 5. 직속기관 사업소 출장소의설치요건 6. 하부행정기구의설치등...( 이하생략 )

35 6) 자치인사 운영 인사제도및운영의능률성 직군 직렬에대한통합 신설특례허용 2급부터 4급까지는도조례로직군 직렬통합 5급이하는도례로통합하거나신설할수있도록명시 < 표 3-14> 자치인사규정 (1) : 직군 직렬 ( 제46조 ) 제46조 ( 직군 직렬의구분에관한특례 ) 1 지방공무원법 제4조제1항및제4항에도불구하고도지사와도교육감은일반직지방공무원 2급부터 4급까지는도조례로정하는직군 직렬로통합하고, 5급이하일반직지방공무원의직군 직렬은도조례로정하는바에따라그일부를통합하거나신설할수있다. 2 도지사와도교육감은제1항에따라직군 직렬을통합하거나신설하였을때에는제주자치도인사위원회 ( 이하 " 도인사위원회 " 라한다 ) 및제주자치도교육청인사위원회의심의를마친후도조례로정하는바에따라승진후보자명부의작성방법을변경할수있다. 이경우변경한내용은그변경일에서 1년이지난날부터적용한다. 행정시에인사위원회설치를허용하여자체인사위원회를통한인사운영허용 지방공무원법이아닌도조례로행정시에인사위원회를설치하여자치인사를시행할수있도록허용 < 표 3-15> 자치인사규정 (2) : 인사위원회운영 ( 제47조 ) 제47조 ( 도인사위원회등인사운영에관한특례 )1 지방공무원법 제30조제2항및제74조제2항에따른교육부장관또는행정안전부장관의권한은각각도교육감또는도지사의권한으로한다. < 개정 > 2 지방공무원법 제7조제1항에도불구하고도조례로정하는바에따라행정시에인사위원회 ( 이하 " 행정시인사위원회 " 라한다 ) 를둘수있다. 3 지방공무원법 제7조제2항 제3항 제11항, 제8조, 제9조제1항 제2항, 제10조제 2항, 제11조, 제32조, 제37조제1항 제3항, 제38조 ( 승진에필요한계급별최저근무연수에관한사항은제외한다 ) 및제39조 ( 제4항및제7항은제외한다 ) 에도불구하고다음각호에관한사항은도조례로정할수있다. 1. 도인사위원회및행정시인사위원회의구성과그부위원장의선임에관한사항 2. 도인사위원회및행정시인사위원회의사무직원에관한사항 3. 시험의실시기관에관한사항 4. 신규임용후보자의임용방법과추천방법에관한사항 5. 승진임용방법 승진임용순위 승진후보자명부작성및승진시험에관한사항...( 이하생략 )

36 직위분류제에관한특례 지방공무원법이아닌도조례로일반직에대한직위분류제를실시할수있도록허용 < 표 3-16> 자치인사규정 (3) : 직위분류제 ( 제48조 ) 제48조 ( 직위분류제등에관한특례 ) 1 제주자치도는 지방공무원법 제24조에도불구하고일반직에대한직위분류제를도조례로정하는시기에실시할수있다. 2 지방공무원법 제22조제1항, 제22조의2제2항및제23조제1항 제2항에서대통령령으로정하도록한사항은도조례로정할수있다. 인건비성예산총액에따른정원등의관리배제 지방공무원법이아닌도조례로일반직에대한직위분류제를실시할수있도록허용 < 표 3-17> 자치인사규정 (4) : 정원관리 ( 제49조 ) 제49조 ( 인건비성예산총액에따른정원등의관리배제 ) 1 지방자치법 제112 조제2항에도불구하고제주자치도의행정기구의설치와소속공무원의정원은인건비성총액등을기준으로관리하는방식을실시하지아니한다. 2 도지사는제주자치도의행정기구의설치와소속공무원의정원에관한제주자치도의규칙을제정 개정하거나폐지하였을때에는지체없이그전문을붙여도의회에제출하여야한다. 능력및성과관리의인사관리 5급이하에서도직무성과계약제할수있도록허용 도지사가 5급이하일반직공무원중성과계약에따른평가방법이적합하다고판단할경우성과계약에따른평가가능하도록허용 < 표 3-18> 자치인사규정 (5) : 직무성과평가 ( 제50조 ) 제50조 ( 직무성과계약제 ) 1 지방공무원법 제38조, 제39조제5항및제76조에따라제주자치도의 4급이상일반직지방공무원 ( 이하 " 평가대상자 " 라한다 ) 의근무성적평정은성과계약 ( 평가대상자와평가자간의성과목표와평가지표및평가결과의활용등에관한계약을말한다. 이하같다 ) 을체결하여그성과계약에따른목표달성도를평가하는등의방식으로한다. 다만, 도조례로정하는 5급이하의일반직지방공무원 ( 연구직 지도직공무원을포함한다 ) 중성과계약에따른평가방법이적합하다고인정되는경우에는도지사가해당공무원에대해서도 4급이상일반직지방공무원의경우에준하여성과계약에따른평가를실시하여근무성적평정을할수있다

37 적격심사제 도지사는도인사위원회의심의 의결을통해도조례로정한기준에의거 1급부터 3급까지의일반직공무원에대한적격심사제실시 < 표 3-19> 자치인사규정 (6) : 적격심사제 ( 제52조 ) 제52조 ( 적격심사제 ) 1 제주자치도소속 1급부터 3급까지의일반직지방공무원이다음각호의어느하나에해당할때에는해당직급또는직위별자질과능력을갖추었는지에대한심사 ( 이하 " 적격심사 " 라한다 ) 를받아야한다. 1. 해당공무원이 3급일반직지방공무원에임용된날부터매 5년이되는때. 다만, 그기간동안개방형직위에임용된사람은해당임용일부터 5년이되는때를말한다. 2. 연속하여 2년이상근무성적평정에서최하위등급의평정을받거나총 3년이상최하위등급의평정을받은때 3. 이법또는관계법령에따른정당한사유없이직위를부여받지못한기간이총 2년에이른때 2 제1항제1호에따른적격심사는해당사유가발생한날부터 6개월이내에실시하여야하며, 제1항제2호및제3호에따른적격심사는해당사유가발생한날부터 3개월이내에실시하여야한다. 3 적격심사는근무성적과능력의평정에따르되, 해당직급또는직위의직무를계속수행하게하는것이곤란하다고판단되는사람을부적격자로결정한다. 다만, 제1항제1호의사유에해당하는사람은근무성적이제1항제2호의사유에해당하거나무보직기간이제1항제3호의사유에해당하는정도가되어야한다. 4 제1항에따른적격심사는도인사위원회에서하고, 그심사결과를도지사에게통보하며, 해당공무원에게통지하여야한다. 5 도지사는소속공무원이제1항각호의어느하나에해당되는경우에는지체없이도인사위원회에적격심사를요구하여야한다. 6 제1항부터제5항까지의규정에따른적격심사의구체적인기준과절차, 적격심사대상직급별또는직위별자질과능력의설정및평가등에관한사항은도인사위원회의심의 의결을마친후도조례로정한다. 우수인력에대한우대 우수공무원의특별승진 우수공무원의특별승진요건등에관한사항을도조례로제정가능 < 표 3-20> 자치인사규정 (7) : 우수공무원특별승진 ( 제54조 ) 제52조 ( 우수공무원의특별승진에관한특례 ) 지방공무원법 제39조의3제2항에도불구하고우수공무원의특별승진요건등에관한사항은도조례로정할수있다. 이경우같은조제1항제1호부터제3호까지에해당하는사유가있는공무원을특별승진임용에서우대하는내용이포함되어야한다

38 성과상여금 도조례로정하는성과상여금표에따라지급 < 표 3-21> 자치인사규정 (8) : 성과상여금 ( 제56조 ) 제56조 ( 성과상여금에관한특례 ) 1 도지사는 지방공무원법 제76조제2항및제78조제2항에따른성과상여금을같은법제45조제2항및제78조제3항에도불구하고도조례로정하는적용대상공무원중근무성적 업무실적등이우수한사람또는행정발전에현저한실적이있는사람에게성과급심사위원회의심사를마친후예산의범위에서도조례로정하는성과상여금지급기준액표에따라지급한다. 2 지방공무원법 제76조제2항및제78조제2항에따른성과상여금의지급방법과그에따른지급등급및지급액은도지사가정한다. 이경우제1항에해당하는사람은성과상여금의지급에서우대받을수있도록하여야한다. 3 그밖에성과상여금의지급기준과지급범위, 성과상여금심사위원회의구성 운영등에필요한사항은도조례로정한다. 인사충원제도의개방및전문성강화 공모직위 도조례로정하는기준에따라도지사가직위공모직위를운영할수있도록지정 운영허용 < 표 3-22> 자치인사규정 (9) : 공모직위 ( 제57조 ) 제57조 ( 공모직위 ) 1 도지사는효율적인업무수행을위하여직위별직무의내용 특성등을고려하여해당기관내부또는외부의공무원중에서그직위에적합한사람을임용할필요가있는직위는공모직위로지정하여운영할수있다. 2 공모직위의지정 운영등에필요한사항은도조례로정한다. 전국단위의인재채용 도조례로정하는공개경쟁신규채용에서제주도민외에도임용가능 < 표 3-23> 자치인사규정 (10) : 전국단위인재채용 ( 제58조 ) 제58조 ( 전국단위의인재채용 ) 도조례로정하는공개경쟁신규임용에서는제주자치도에주소가없는사람도그임용시험에응시할수있다. 지역인재의선발채용 도조례로정하는바에따라 7급이하지역인재선발가능 < 표 3-24> 자치인사규정 (11) : 지역인재선발채용 ( 제59조 ) 제58조 ( 전국단위의인재채용 ) 도조례로정하는공개경쟁신규임용에서는제주자치도에주소가없는사람도그임용시험에응시할수있다

39 국가와제주자치도간인사교류및파견 도조례로인사교류의기준 방법과교류대상자에대한지원등을정하고국가는이에협력해야한다고명시 < 표 3-25> 자치인사규정 (12) : 인사교류및파견 ( 제61조 ) 제61조 ( 국가와제주자치도간인사교류및파견 ) 1 도지사는자치행정수행능력의향상과소속공무원의능력개발을위하여소속공무원정수의 100분의 5 범위에서다른지방자치단체, 국가기관, 공공단체, 국외행정기관및그밖의기관의장과협의를한뒤에인사교류를하도록하여야한다. 2 제1항에따른인사교류의기준 방법과교류대상자에대한지원등에필요한사항은도조례로정한다. 3 지방공무원법 제30조의4제4항에도불구하고파견사유 기간 절차및파견기간중의복무등에필요한사항은도조례로정한다. 4 국가는국가정책의통일적인운영과국가와제주자치도간의상호연계성을확보할수있도록제주자치도와의인사교류에적극협력하여야한다. 7) 교육자치 교육위원회설치및구성 교육위원회설치 도의회에교육관련상임위원회설치 < 표 3-26> 교육자치규정 (1) : 교육위원회설치 ( 제63조 ) 제63조 ( 교육위원회의설치 ) 제주자치도는 지방자치법 제56조에도불구하고도의회에교육 과학 기술 체육과그밖의학예 ( 이하 " 교육 학예 " 라한다 ) 에관한소관사항을심의 의결하기위하여상임위원회 ( 이하 " 교육위원회 " 라한다 ) 를둔다. 교육위원회의구성등 지방자치법및공직선거법규정적용을받지않는제주자치도에서별도로선출된교육위원회 5명을구성 ( 총9명 ) < 표3-27> 교육자치규정 (2) : 교육위원회의구성등 ( 제64조 ) 제64조 ( 교육위원회의구성등 ) 1 교육위원회는 9명으로구성하되, 도의회의원 4 명과 지방자치법 제31조및 공직선거법 의지역선거구시 도의회의원선거에관한규정에따라별도로선출한도의회의원 ( 이하 " 교육의원 " 이라한다 ) 5명으로구성한다. 2 교육위원회위원장은교육위원회위원중에서무기명투표로선출하되, 다수득표자로한다. 3 교육위원회위원장의임기는 2년으로한다. 4 교육위원회위원장은교육위원회의동의를받아그직을사임할수있다

40 의안의발의및이송등 지방자치법적용을받지않는의안발의요건 ( 도교육감, 도의회재적의원 1/5이상또는도의회의원 10명이상 ) < 표3-28> 교육자치규정 (3) : 의안의발의및이송등 ( 제69조 ) 제69조 ( 의안의발의및이송등 ) 1 제68조제1항제5호부터제11호까지의사항에관한의안은도교육감또는교육위원회재적위원 3분의 1 이상이연서로발의한다. 2 제68조제1항제1호부터제4호까지의사항에관한의안은 지방자치법 제 66조제1항에도불구하고도교육감, 도의회제적의원 5분의 1 이상또는도의회의원 10명이상이연서로발의한다. 3 도교육감은교육 학예에관한의안중제68조제3항각호의어느하나에해당하는의안을도의회에제출할때에는미리도지사와협의하여야한다. 4 교육위원회위원장은제68조제2항에따라도의회본회의의의결로보는의안을교육위원회에서의결된날부터 5일이내에도교육감에게이송하고, 도의회의장에게보고하여야한다. 5 제68조제1항제1호부터제4호까지의사항에관한의안은도의회본회의에서의결된날부터 5일이내에도교육감에게이송하여야한다. 보조기관및소속교육기관 보조기관등에관한특례 지방교육자치에관한법률의규정을받지않고도조례로보조기관설치허용 < 표 3-29> 교육자치규정 (4) : 보조기관등 ( 제79조 ) 제79조 ( 보조기관등에관한특례 ) 1 지방교육자치에관한법률 제30조제1항및제4항에도불구하고도교육감밑에부교육감을두되, 그정수와사무분장에관한사항은도조례로정한다. 다만, 부교육감 1명은 지방교육자치에관한법률 제30조제1항에따른국가공무원으로임명한다. 2 지방교육자치에관한법률 제30조제2항에도불구하고부교육감 ( 제1항단서에따른부교육감은제외한다 ) 을별정직지방공무원으로임명하는경우에는도교육감이임명한다. 3 지방교육자치에관한법률 제30조제5항및제33조제1항에도불구하고도교육감밑에필요한보조기관을두되, 그설치 운영및정원등에필요한사항은도조례로정할수있다. 4 지방교육자치에관한법률 제33조제2항에도불구하고도교육감의보조기관과같은법제32조에따른교육기관및이법제80조의교육지원청에는제1항단서에따른부교육감 1명외에는국가공무원을두지아니한다. 다만, 도교육감이필요하다고인정하면교육부장관과협의하여 지방교육자치에관한법률 제33 조제2항에따른국가공무원을둘수있다

41 교육재정 보통교부금산정 지방교육재정교부금법규정을받지않고, 보통교부금총액의 1만분의 157 산정 대통령령으로지방교육재정교부금특별지원가능 < 표 3-30> 교육자치규정 (5) : 보통교부금 ( 제83조 ) 제83조 ( 보통교부금등에관한특례 ) 1 교육부장관이제주자치도에교부하는보통교부금은 지방교육재정교부금법 제5조에도불구하고같은법에따른보통교부금총액의 1만분의 157로산정한다. 2 국가는국제자유도시조성과관련하여교육목적달성을위하여필요하다고인정하면제주자치도에제1항에따라교부하는보통교부금외에 지방교육재정교부금법 에따른지방교육재정교부금을대통령령으로정하는바에따라특별지원할수있다. 교육비특별회계전출비율 제주자치도세총액에서도조례로정하는비율의금액을교육비특별회계로전출하도록명시 < 표 3-31> 교육자치규정 (6) : 교육비특별회계전출비율 ( 제84조 ) 제84조 ( 교육비특별회계전출비율에관한특례 ) 1 지방교육재정교부금법 제 11조제2항제3호에도불구하고제주자치도세총액에서도조례로정하는비율의금액을매회계연도일반회계예산에계상하여교육비특별회계로전출 ( 轉出 ) 하여야한다. 추가경정예산에따라증감될경우에도또한같다. 2 제주자치도는 지방교육재정교부금법 제11조에도불구하고고등학교이하각급학교및고등교육기관에대하여부지의매입, 시설의건축또는학교의운영에필요한자금을지원할수있다. 지방채발행 지방교육자치법, 지방자치법, 지방재정법규율이아닌도의회의결을통해지방채발행가능 < 표 3-32> 교육자치규정 (7) : 지방채발행 ( 제85조 ) 제85조 ( 지방채등의발행에관한특례 ) 도교육감은 지방교육자치에관한법률 제3조에따라준용되는 지방자치법 제124조제1항및 지방재정법 제11조에도불구하고제주자치도의교육 학예와관련이있는사업의경우등필요한경우에는도의회의의결을마친후지방채를발행할수있다. 이경우교육부장관이정하는지방채발행한도액을초과하여지방채를발행할때에는도의회재적의원과반수가출석하고출석의원 3분의 2 이상이찬성하여야한다

42 8) 자치경찰 자치경찰단설립 자치경찰기구설치 도지사소속자치경찰단설치 < 표 3-33> 자치경찰규정 (1) : 자치경찰기구설치 ( 제88조 ) 제88조 ( 자치경찰기구의설치 ) 1 제90조에따른자치경찰사무를처리하기위하여도지사소속으로자치경찰단을둔다. 2 자치경찰단의조직과자치경찰공무원의정원등에관한사항은도조례로정한다. 자치경찰의직무수행 자치경찰의사무 주민의생활안전등관련사무처리 < 표 3-34> 자치경찰규정 (2) : 자치경찰사무 ( 제90조 ) 제90조 ( 사무 ) 자치경찰은다음각호의사무 ( 이하 " 자치경찰사무 " 라한다 ) 를처리한다. 1. 주민의생활안전활동에관한사무가. 생활안전을위한순찰및시설운영나. 주민참여방범활동의지원및지도다. 안전사고와재해 재난등으로부터의주민보호라. 아동 청소년 노인 여성등사회적보호가필요한사람의보호와가정 학교폭력등의예방마. 주민의일상생활과관련된사회질서의유지와그위반행위의지도 단속 2. 지역교통활동에관한사무가. 교통안전과교통소통에관한사무나. 교통법규위반지도 단속다. 주민참여지역교통활동의지원 지도 3. 공공시설과지역행사장등의지역경비에관한사무 4. 사법경찰관리의직무를수행할자와그직무범위에관한법률 에서자치경찰공무원의직무로규정하고있는사법경찰관리의직무 5. 즉결심판에관한절차법 등에따라 도로교통법 또는 경범죄처벌법 위반에따른통고처분불이행자등에대한즉결심판청구사무 9) 자치재정 지방세에관한특례 지방세기본법중대통령으로정하도록한사항을도조례로정할수있도록허용

43 < 표 3-35> 자치재정규정 (1) : 지방세 ( 제121조 ) 제121조 ( 지방세에관한특례 ) 1 지방세기본법 제26조제1항, 같은조제2항단서, 제42조제2항후단, 제83조제1항본문, 같은조제2항, 제88조제1항제3호및제147조제2항에서대통령령으로정하도록한사항은도조례로정할수있다. < 개정 > 2 지방세징수법 제7조제1항 제2항, 제11조제1항단서, 같은조제6항, 제26 조제1항및제106조제1항제4호에서대통령령으로정하도록한사항은도조례로정할수있다. < 신설 > 3 지방세법 제19조각호외의부분, 같은조제4호, 제30조제2항 제3항, 제 46조제1항 제2항, 제63조제2항, 제64조제1항, 제130조제3항단서, 제131조제3항및제152조제3항에서대통령령또는행정안전부령으로정하도록한사항은도조례로정할수있다. < 개정 , > 4 지방세특례제한법 제4조제4항, 제9조제1항, 제183조제1항본문및제184 조에서대통령령으로정하도록한사항은도조례로정할수있다. < 개정 > 세액감면에관한특례 지방세특례제한법규정에도불구하고제주자치도에있는부동산에대해도조례로정하는바에따라해당세목세율의 100분의 50 범위에서가감조정가능 < 표 3-36> 자치재정규정 (2) : 세액감면 ( 제123조 ) 제122조 ( 세액감면에관한특례 ) 제주자치도는 지방세특례제한법 제6조, 제8 조, 제10조부터제14조까지, 제15조, 제18조부터제21조까지, 제23조부터제31조까지, 제32조, 제34조, 제35조, 제36조부터제40조까지, 제40조의2, 제42조, 제45 조부터제47조까지, 제48조, 제49조, 제52조부터제54조까지, 제56조, 제58조, 제 59조, 제60조, 제62조, 제63조, 제64조, 제69조, 제71조, 제72조, 제75조부터제81 조까지, 제85조, 제86조부터제88조까지, 제177조, 제179조, 제180조, 제183조및제184조에도불구하고제주자치도에있는부동산에대하여도조례로정하는바에따라같은규정에따른취득세, 등록면허세, 재산세및지역자원시설세감면액의 100분의 50 범위에서가감조정할수있다. 세율조정에관한특례 지방세법규정에도부룩하고제주자치도에있는부동산에대해도조례로정하는바에따라취득세, 등록면허세, 재산세및지역자원시설세감면액의 10분의 100 범위에서가감조정가능

44 < 표 3-37> 자치재정규정 (3) : 세액감면 ( 제123조 ) 제123조 ( 세율조정에관한특례 ) 1 다음각호의제주자치도세의세율은 지방세법 에따른세율 ( 표준세율과중과기준세율을포함한다. 이하같다 ) 에도불구하고도조례로정하는바에따라해당세목세율의 100분의 100 범위에서가감조정할수있다. 다만, 제6호에따라도조례로지역자원시설세의세율을가감조정하였을때에는 지방세법 제146조제2항제2호에따른화재위험건축물에대해서는그가감조정된세율의 100분의 200으로하고, 같은법제146조제2항제2호의2에따른대형화재위험건축물에대해서는그가감조정된세율의 100분의 300으로한다. 1. 지방세법 제11조부터제15조까지의규정에따른취득세의세율 2.. 지방세법 제28조제1항제1호에따른부동산등기에대한등록면허세의세율 3. 지방세법 제78조에따른주민세균등분 ( 도의관할구역에주소를둔개인에대한것은제외한다 ) 의세율 4. 지방세법 제111조및제112조에따른재산세의세율 5. 지방세법 제127조에따른자동차세의세율 6. 지방세법 제146조제1항및같은조제2항제1호에따른지역자원시설세의세율 7. 지방세법 제151조 ( 같은조제1항제3호에따른표준세율은제외한다 ) 에따른지방교육세의세율...( 이하생략 )... 지방교부세에관한특례 지방교부세법에도불구하고제주자치도의경우보통교부세총액의 100 분의 3을일률적으로교부 < 표 3-38> 자치재정규정 (4) : 지방교부세 ( 제124조 ) 제124조 ( 지방교부세에관한특례 ) 지방교부세법 제6조제1항에도불구하고행정안전부장관은제주자치도에같은법에따른보통교부세총액의 100분의 3을보통교부세로교부한다. < 개정 > 국가균형발전특별회계설치지원 국가균형발전특별법의지역발전특별회계에별도계정설치및지원허용 < 표 3-39> 자치재정규정 (5) : 국가의재정지원 ( 제125조 ) 제125조 ( 제주자치도에대한국가의재정지원 ) 1 국가는제주자치도에대한재정지원이제주자치도설치이전에지원한수준이상이되도록보장한다. 2 국가는제주자치도의발전을위한안정적인재정확보를위하여중앙행정기관의권한이양과각종국가보조사업의수행등에드는비용에대하여 국가균형발전특별법 의지역발전특별회계에별도계정을설치하여지원할수있다

45 지방채등의발행특례 국가균형발전특별법의지역발전특별회계에별도계정설치및지원허용 < 표 3-40> 자치재정규정 (6) : 지방채등의발행 ( 제126조 ) 제126조 ( 지방채등의발행특례 ) 도지사는제주자치도의발전과관계가있는사업을위하여필요하면 지방재정법 제11조에도불구하고도의회의의결을마친후외채발행과지방채발행한도액의범위를초과한지방채발행을할수있다. 이경우 지방재정법 제11조제2항에서대통령령으로정하는지방채발행한도액을초과하여지방채를발행하려면도의회재적의원과반수가출석하고출석의원 3분의 2 이상의찬성을받아야한다. 10) 감사위원회 독립적감사위원회설치 지방자치법및지방공무원법적용을제외하고도조례로정하는감사대상기관및그기관에속한사람의모든업무와활동등을조사 점검 확인 분석 검증하기위해도지사소속감사위원회설치허용 < 표 3-41> 감사위원회규정 (1) : 독립적감사위원회설치 ( 제131조 ) 제131조 ( 감사위원회의설치및직무등 ) 1 지방자치법 제171조 ( 지방교육자치에관한법률 제3조에따라준용되는경우를포함한다 ) 및 지방공무원법 제 81조에도불구하고제주특별자치도와그소속기관등도조례로정하는기관 ( 이하 " 감사대상기관 " 이라한다 ) 및그기관에속한사람의모든업무와활동등을조사 점검 확인 분석 검증하고이법제135조에따라그결과를처리하는사무 ( 이하 " 자치감사 " 라한다 ) 를수행하기위하여도지사소속으로감사위원회 ( 이하 " 감사위원회 " 라한다 ) 를둔다. 2 감사위원회는감사위원회의위원장 ( 이하 " 감사위원장 " 이라한다 ) 1명을포함한 7명이내의감사위원으로성별을고려하여구성한다. 3 감사위원은도조례로정하는자격을갖춘사람중에서도지사가임명하거나위촉하되, 감사위원중 3명은도의회가추천한사람을위촉하고, 1명은도교육감이추천한사람을위촉한다. 4 제주자치도소속공무원이아닌감사위원의임기는 3년으로한다. 5 자치감사의구체적인방법과범위, 자치감사활동의기준등자치감사에필요한세부적인사항은감사위원회의의결을마친후감사위원장이정한다. 6 감사위원회는직무상독립된지위를가지고, 조직 인사및감사활동에필요한예산의편성에서독립성이최대한존중되어야한다. 7 제1항부터제6항까지에서규정한사항외에감사위원회의구성 운영등에필요한사항은도조례로정한다

46 제 3 절세종자치시의의미 1. 특별자치시의개념 헌법제117조제2항은 지방자치단체의종류는법률로정한다 고명시하여, 입법권자의법률을통해지방자치단체의종류를정하도록하는지방자치단체종류의법정주의를제시한바있음 이에근거하여제정된지방자치법제2조에는지방자치단체종류를 2가지로제시 하나는특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도를명시하고, 다른하나는시 군 구로제시한바있음 일반적으로, 전자를광역자치단체라하고후자를기초자치단체라명명 이와같은지방자치법규정에의해, 종전의충남북일부기초자지단체는 세종시설치등에관한특별법 ( 이하세종특별법 ) 을규율을받는특별자치시로서성립 세종시는종전의기초지방자치단체로서의충청남도연기군을폐지하고충청북도의청원군의일원, 충청남도의공주시의일원, 연기군일원을합친것으로정부의직할하에놓여있는행정체제를가지고있음. 제주특별자치도와같이행정체제의단층화를형성하고있는것임 세종시는행정중심복합도시인세종시를설치함으로써수도권의과도한집중에따른부작용을시정하고지역개발및국가균형발전과국가경쟁력강화에이바지함을목적으로설치되었음 이와같은일련의과정을통해세종시가가설치된점을고려, 특별자치시에부여된지위 조직및행정 재정에관한특례에는무엇이있는지살펴볼필요가있음. 특히, 여타의도시와차별화된특별지원, 자치재정, 자치조직, 감사위원회의 4개부문에대한체계적인분석이필요하다고판단됨

47 2. 특례분석 1) 특별지원 세종시에대한특별지원 중앙행정기관장은세종시내지역개발을위해특별지원할수있고, 시책사업시행의경우세종시를우선적으로지원할수있도록허용 < 표 3-42> 특별지원규정 : 세종시에대한특별지원 ( 제13조 ) 제13조 ( 세종시에대한특별지원 ) 1 중앙행정기관의장은세종시에대하여그관할구역안의도시계획등각종지역개발을위하여행정상 재정상의특별한지원을할수있다. 2 중앙행정기관의장은각종시책사업을시행하는경우에는세종시를우선적으로지원할수있다 2) 자치재정 세종시에대한재정특례 지방교부세법적용을배제하고, 설치후 8년동안기준재정수요액과기준재정수입액의차액과그차액의 100분의 25범위이내의금액을더한금액을산정하여행정안전부가세종시에교부할수있도록허용 지방교육재정교부금법적용을배제하고, 설치후 8년동안기준재정수요액과기준재정수입액의차액과그차액의 100분의 25 이내의금액을더한규모로산정하여교육부는세종시에교부할수있도록허용 지방교육재정교부금법적용을배제하고담배소비세의 100분의 45에해당되는금액을교육비특별회계로전출하지않을수있도록허용 지방교육재정교부금법적용을배제하고시장이교육비특별회계로전출하여야하는전출금은세종시세총액의 100분의 36으로명시

48 < 표 3-43> 재정특례규정 : 보통교부세등 ( 제14조 ) 제14조 ( 재정특례 ) 1 시장은 지방세기본법 제8조제1항및제3항에도불구하고광역시세및구세세목을세종시세의세목으로부과 징수한다. 2 지방교부세법 제6조제1항에도불구하고행정안전부장관은세종시설치후최초도래하는회계연도부터 8년동안세종시에교부하는보통교부세는대통령령으로정하는바에따라매년같은법제7조에따른기준재정수요액과같은법제8 조에따른기준재정수입액의차액과그차액의 100분의 25 이내의금액을더한규모로산정되도록기준재정수요액을보정할수있다. < 개정 , > 3 지방교육재정교부금법 제5조제1항에도불구하고교육부장관은세종시설치후최초도래하는회계연도부터 8년동안세종시에교부하는보통교부금은대통령령으로정하는바에따라매년같은법제6조에따른기준재정수요액과같은법제7조에따른기준재정수입액의차액과그차액의 100분의 25 이내의금액을더한규모로산정되도록기준재정수요액을보정할수있다. 4 지방교육재정교부금법 제11조제2항제2호에도불구하고시장은담배소비세의 100분의 45에해당하는금액을교육비특별회계로전출하지아니할수있다. 5 지방교육재정교부금법 제11조제2항제3호에도불구하고시장이교육비특별회계로전출하여야하는전출금은세종시세총액 ( 지방세기본법 제8조제2항제2 호에따른목적세에해당하는금액은제외한다 ) 의 1천분의 36으로한다. 광역 지역발전특별회계계정설치 국가균형발전특별법의광역 지역발전특별회계에별도계정설치지원허용 < 표 3-44> 특별회계설치특례 : 광역 지역발전특별회계제28조 ( 광역 지역발전특별회계개정설치에관한특례 ) 국가는세종시의발전을위한안정적인재정확보를위하여각종국가보조사업의수행등에소요되는비용에대하여 국가균형발전특별법 의광역 지역발전특별회계에별도계정을설치하여지원한다. 3) 자치조직 행정기구의설치와지방공무원의정원은세종시의행정수요를감안하여대통령이정하는바에따라시조례로정할수있도록허용 < 표 3-45> 조직특례규정 : 행정기구의설치와지방공무원정원 ( 제15조 ) 제15조 ( 조직특례 ) 지방자치법 제112조에도불구하고세종시에두는행정기구의설치와지방공무원의정원은인구규모 면적 도시발전단계등행정수요를감안하여대통령령으로정하는바에따라시조례로정할수있다

49 4) 감사위원회 감사위원회설치 지방자치법및지방공무원법에도불구하고조사 감사 점검 확인 분석 검증하고그결과를처리하기위해시장소속하에감사위원회설치할수있도록허용 감사위원회구성및운영에관해서는시조례로정하도록허용 < 표 3-46> 감사위원회규정 : 감사위원회의설치및직무 ( 제21조 ) 제21조 ( 감사위원회의설치및직무등 ) 1 지방자치법 제171조 ( 지방교육자치에관한법률 제3조에따라준용되는경우를포함한다 ), 지방공무원법 제81조에도불구하고감사대상기관및그기관에속한자의제반업무와활동등을조사 점검 확인 분석 검증하고제26조에따라그결과를처리하는행위 ( 이하 " 자치감사 " 라한다 ) 를수행하기위하여시장소속하에감사위원회를둔다. 2 감사위원회는그직무에있어서는독립된지위를가진다. 3 감사위원회는감사위원회의위원장 ( 이하 " 감사위원장 " 이라한다 ) 1명을포함한 7명이내의위원으로구성한다. 4 위원은시조례로정하는자격을갖춘사람중에서시장이임명또는위촉하되, 위원중 2명은시의회에서, 2명은시교육감이각각추천하는사람을위촉한다. 다만, 감사위원장은시의회의동의를받아시장이임명한다. 5 세종시소속공무원이아닌위원의임기는 3년으로한다. 다만, 보궐위원의임기는전임자의잔여기간으로한다. 6 자치감사의구체적인방법및범위, 자치감사활동에서일반적으로준수되어야할기준등자치감사에필요한세부적인사항은감사위원회의의결을거쳐감사위원장이정한다. 7 그밖에감사위원회의구성및운영등에필요한사항은시조례로정한다

50 제 4 절요약및비교 헌법제8장제117조 ~118조규정에근거지방자치단체의종류는법률로정하도록하였고, 지방자치법제2조에근거하여특별자치시와특별자치도의경우특별시 광역시 도와같은수준에명시하여광역지자체임을시사하였고, 세종시및제주특별자치도법에근거하여정부의직할하에두고관할자치단체를두지않음을명시한바있음. 특히, 지방자치법제174조에근거하여세종자치시와제주자치도의지위 조직및행정 재정등의운영에대하여는행정체제의특수성을고려하여법률로정하는바에따라특례부여명시 이상을바탕으로세종시와제주특별자치도간 11가지관점에서요약 비교하고자함 ; 목적, 특별지원및책무, 행정시, 특별지방행저익관사무이관, 의회기능강화, 자치재정, 자치조직, 자치인사 운영, 교육자치, 자치경찰, 감사위원회 1. 목적 제주자치도 실질적인지방분권을보장하고, 행정규제의폭넓은완화및국제적기준의적용등을통하여국제자유도시조성에그목적이있음 세종자치시 수도권의과도한집중에따른부작용을시정하고지역개발및국가균형발전을그목적으로함 < 표 3-47> 제주자치도및세종자치시간비교 (1) : 설치목적구분제주자치도세종자치시 목적 ( 제 1 조 ) 실질적인지방분권을보 장하고, 행정규제의폭넓은완화 및국제적기준의적용등을통하 여국제자유도시를조성함으로써국가발전에이바지함을목적 ( 제 1 조 ) 수도권의과도한집중에따른부작용을시정하고지역개발및국가균형발전과국가경쟁력강화에이바지함을목적

51 2. 특별지원및책무 제주자치도 지방자치보장및국제자유도시실천을위한관계법령의지속적정비의무를부여한점, 국세의세목을이양하거나제주자치도에서징수되는국세를이양하는등행정적 재정적우대방안을마련해야한다는점, 제주자치도가종전에누리된행정적 재정적이익을지속적으로누릴수있도록한점, 중앙행정기관의장의권한을제주자치도지사가행사한경우해당사항을제주자치도지사의권한을중앙행정기관의장과동일시한점 세종자치시 관내지역개발을위해특별지원을할수있도록법적으로허용하였고, 시책사업시행시우선적지원을하도록명시 < 표 3-48> 제주자치도및세종자치시간비교 (2) : 특별지원 ( 책무 ) 구분제주자치도세종자치시 특별지원 / 책무 ( 제4조 ) -국가는제주자치도의지방자치를보장하고국제자유도시를실천하기위한관계법령의지속적정비해야할의무 -국가는제주자치도의자발적성과제고노력을위해국세의세목을 ( 제13조 ) 중앙행정기관장은세종시이양하거나제주자치도에서징수내지역개발을위해특별지원할수되는국세를이양하는등행정적 있고, 시책사업시행의경우세종재정적우대방안마련해야할의무시를우선적으로지원할수있도록 -국가는제주자치도가종전에누리허용된행정적 재정적이익을계속누릴수있도록하여야할의무 -중앙행정기관의장의권한을제주특별자치도가하도록한경우실제제주자치도가행사한경우중앙행정기관의장의권한과동일하헤인정

52 3. 행정시 제주자치도 관할구역내지방자치단체가아닌시 ( 행정시 ) 를둔다고명시 세종자치시 별도없음 < 표 3-49> 제주자치도및세종자치시간비교 (3) : 행정시구분제주자치도세종자치시 행정시 ( 제10조 ) - 제주자치관내지방자치단체가아닌시 ( 행정시 ) 를둔다고명시 별도없음 4. 특별지방행정기관사무이관 제주자치도 정부조직법에따른특별지방행정기관소관사무를이관기준에부합되는경우제주자치도에우선적으로이관 중앙행정기관의장이했던특별지방행정기관사무중제주자치도로우선적으로이양해야하는사무는총 6개로국토관리, 중소기업, 해양수산, 보훈, 환경, 노동사무임 세종자치시 별도없음 < 표 3-50> 제주자치도및세종자치시간비교 (4) : 특별지방행정기관사무이관구분제주자치도세종자치시 특별지방행정기관사무이관 ( 제23조 ) -정부조직법에따른특별지방행정기관소관사무를이관기준에부합되는경우제주도에우선적으로이관 ( 제24조 ) -중앙행정기관의장이했던특별지방행정기관사무중제주도로우선적으로이양해야하는사무는총 6개로국토관리, 중소기업, 해양수산, 보훈, 환경, 노동사무임 별도없음

53 5. 의회기능강화 제주자치도 의정활동지원을위해최대 21명의정책자문위원허용 세종자치시 별도없음 < 표 3-51> 제주자치도및세종자치시간비교 (5) : 의회기능강화구분제주자치도세종자치시 의회기능강화 ( 제39조 ) - 의정활동지원을위해도의회에최대 21명의정책자문위원을둠 별도없음 6. 자치재정 제주자치도 지방세기본법중대통령으로정하도록한사항을도조례로정할수있도록허용 지방세특례제한법규정에도불구하고제주자치도에있는부동산에대해도조례로정하는바에따라해당세목세율의 100분의 50 범위에서가감조정가능 ( 세액감면특례 ) 지방세법규정에도부룩하고제주자치도에있는부동산에대해도조례로정하는바에따라취득세, 등록면허세, 재산세및지역자원시설세감면액의 10분의 50 범위에서가감조정가능 ( 세율조정특례 ) 지방교부세법에도불구하고제주도의경우보통교부세총액의 100분의 3을일률적으로교부 ( 지방교부세특례 ) 국가균형발전특별법의지역발전특별회계에별도계정설치및지원허용 국가균형발전특별법의지역발전특별회계에별도계정설치및지원허용 ( 지방채등의발행특례 ) 세종자치시 지방교부세법적용을배제하고, 설치후 8년동안기준재정수요액과기준재정수입액의차액과그차액의 100분의 25범위이내의금액을더한금액을산정하여행정안전부가세종시에교부할수있도록허용

54 < 표 3-52> 제주자치도및세종자치시간비교 (6) : 자치재정 구분제주자치도세종자치시 자치재정 ( 제121조 ) 지방세기본법중대통령으로정하도록한사항을도조례로정할수있도록허용 ( 제122조 ) 지방세특례제한법규정에도불구하고제주자치도에있는부동산에대해도조례로정하는바에따라해당세목세율의 100 분의 50 범위에서가감조정가능 ( 제123조 ) 지방세법규정에도부룩하고제주자치도에있는부동산에대해도조례로정하는바에따라취득세, 등록면허세, 재산세및지역자원시설세감면액의 10분의 50 범위에서가감조정가능 ( 제124조 ) 지방교부세법에도불구하고제주도의경우보통교부세총액의 100분의 3을일률적으로교부 ( 제126조 ) 국가균형발전특별법의지역발전특별회계에별도계정설치및지원허용 ( 제125조 ) 국가균형발전특별법의지역발전특별회계에별도계정설치및지원허용 ( 제 14 조 ) 지방교부세법적용을배 제하고, 설치후 8 년동안기준재 정수요액과기준재정수입액의차 액과그차액의 100 분의 25 범위 이내의금액을더한금액을산정 하여행정안전부가세종시에교부 할수있도록허용 광역 지역발전특별회계계정별도 설치및지원허용 7. 자치조직 제주자치도 제주도지사가필요사항에대해도조례로정할수있음을명시하여자치조직의자율성을허용 의회사무처에두는사무직원의임용과절차, 부지사의정수와사무분장, 행정기구의설치 운영기준. 지방공무원의정원기준. 직속기관 사업소 출장소의설치조건. 하부행정기구의설치 세종자치시 행정기구의설치와지방공무원의정원은세종시의행정수요를감안하여대통령이정하는바에따라시조례로정할수있도록허용

55 < 표 3-53> 제주자치도및세종자치시간비교 (7) : 자치조직 구분제주자치도세종자치시 자치조직 ( 제44조 ) 6개항에대해제주도지사가필요사항에대해도조례로정할수있음을명시하여자치조직의자율성을허용 의회사무처에두는사무직원의임용과절차 부지사의정수와사무분장 행정기구의설치 운영기준 지방공무원의정원기준 직속기관 사업소 출장소의설치조건 하부행정기구의설치 ( 제 15 조 ) 행정기구의설치와지방 공무원의정원은세종시의행정수 요를감안하여대통령이정하는 바에따라시조례로정할수있도 록허용 8. 자치인사 운영 제주자치도 직군 직렬에대한통합 신설특례허용 2급부터 4급까지는도조례로직군 직렬통합, 5급이하는도례로통합하거나신설할수있도록명시 행정시에인사위원회설치허용 지방공무원법이아닌도조례로일반직에대한직위분류제를실시할수있도록허용 인건비성예산총액에따른정원등의관리배제 5급이하에서도직무성과계약제가능하도록허용 1급부터 3급까지일반직공무원에대한적격심사제실시 우수공무원의특별승진임용우대 도조례로성과상여금지급기준액표에따라지급 도조례로정하는기준에따라도지사가직위공모직위를운영할수있도록지정 운영허용 도조례로정하는공개경쟁신규채용에서시도편민외에도임용가능 도조례로정하는바에따라 7급이하지역인재선발가능 세종자치시 별도없음

56 < 표 3-54> 제주자치도및세종자치시간비교 (8) : 자치인사 운영 구분제주특별자치도세종시 자치인사 운영 ( 제46조 ) 직군 직렬에대한통합 신설특례허용 ( 제47조 ) 행정시에인사위원회설치허용 (48조) 지방공무원법이아닌도조례로일반직에대한직위분류제도입허용 ( 제49조 ) 인건비성예산총액에따른정원등의관리배제 ( 제50조 ) 5급이하에서도직무성과계약제가능하도록허용 ( 제52조 ) 1급부터 3급까지일반직공무원에대한적격심사제실시 ( 제54조 ) 우수공무원의특별승진임용우대 ( 제56조 ) 도조례로정하는성과상여금표에따라지급 ( 제57조 ) 도조례로정하는기준에따라도지사가직위공모직위를지정 운영할수있도록허용 ( 제58조 ) 도조례로정하는공개경쟁신규채용에서제주도민외에도임용가능 ( 제59조 ) 도조례로정하는바에따 라 7 급이하지역인재선발가능 별도없음 9. 교육자치 제주자치도 도의회에교육관련상임위원회설치 ( 교육위원회설치 ) 지방자치법및공직선거법규정적용을받지않는제주도에서별도선출된교육위원회 5명구성 지방교육재정교부금법규정을받지않고, 보통교부금총액의 1만분의 157 산정. 대통령령으로지방교육재정교부금특별지원가능 제주자치도세총액에서도조례로정하는비율의금액을교육비특별회계로전출하도록명시

57 지방교육자치법, 지방자치법, 지방재정법규율이아닌도의회의결을통해지방채발행가능 세종자치시 별도없음 < 표 3-55> 제주자치도및세종자치시간비교 (9) : 교육자치구분제주자치도세종자치시 교육자치 ( 제63조 ) 도의회에교육관련상임위원회설치 ( 제64조 ) 교육위원회는 9명으로구성하되, 도의회의원 4명과지방자별도없음치법및공직선거법규정에따라별도선출된도의회의원 5명으로구성 ( 제14조 ) -지방교육재정교부금법적용을배제하고, 설치후 8년동안기준재정수요액과기준재정수입액의차액과그차액의 100분의 25 이내의금액을더한규모로산정하여교육부는세종시에교부할수있 ( 제83조 ) 지방교육재정교부금법규도록허용정을받지않고, 보통교부금총액 -지방교육재정교부금법적용을배의 1만분의 157 산정. 대통령령으제하고담배소비세의 100분의 45 로지방교육재정교부금특별지원에해당되는금액을교육비특별회가능계로전출하지않을수있도록허용 -지방교육재정교부금법적용을배제하고시장이교육비특별회계로전출하여야하는전출금은세종시세총액의 100분의 36으로한다고명시 ( 제84조 ) 제주자치도세총액에서도조례로정하는비율의금액을교육비특별회계로전출하도록명시 ( 제85조 ) 지방교육자치법, 지방자치법, 지방재정법규율이아닌도의회의결을통해지방채발행가능 별도없음

58 10. 자치경찰 제주자치도 도지사소속자치경찰단설치 세종자치시 별도없음 < 표 3-56> 제주자치도및세종자치시간비교 (10) : 자치경찰구분제주자치도세종자치시 자치경찰 ( 제88조 ) 도지사소속자치경찰단설치 별도없음 11. 감사위원회 제주자치도 지방자치법및지방공무원법적용을제외하고도조례로정하는감사대상기관및그기관에속한사람의모든업무와활동등을조사 점검 확인 분석 검증하기위해도지사소속감사위원회설치로독립적감사위원회설치허용 세종자치시 지방자치법및지방공무원법에도불구하고조사 감사 점검 확인 분석 검증하고그결과를처리하기위해시장소속하에감사위원회설치할수있도록허용 감사위원회구성및운영에관해서는시조례로정하도록허용 < 표 3-57> 제주자치도및세종자치시간비교 (11) : 감사위원회구분제주자치도세종자치시 감사위원회 ( 제21조 ) 1 지방자치법 제171 조 ( 지방교육자치에관한법률 ( 제131조 ) 지방자치법및지방공제3조에따라준용되는경우를포무원법적용을제외하고도조례로함한다 ), 지방공무원법 제81조정하는감사대상기관및그기관에도불구하고감사대상기관및에속한사람의모든업무와활동그기관에속한자의제반업무와등을조사 점검 확인 분석 검증하기활동등을조사 점검 확인 분석 검위해도지사소속감사위원회설증하고제26조에따라그결과를치한다. 처리하는행위 ( 이하 " 자치감사 " 라한다 ) 를수행하기위하여시장소속하에감사위원회를둔다

59 제 4 장 제주자치도및세종자치시의성과 이제까지제주자치도및세종자치시의제도를비교분석하였음. 이를바탕으로두도시에부여했던제도가실제어떤성과를가져왔는지를살펴볼필요가있음 여기에서는행정시, 특별지방행정기관사무이관, 의회기능강화, 자치재정, 자치조직, 자치인사 운영, 교육자치, 자치경찰, 감사위원회모두를대상으로하나자료구득의한계, 물리적시간의한계등을고려대표적항목으로제한하여성과를제시 제 1 절제주자치도의성과 최초의권한이양이제주특별법에규정된 2006년 2월 21일이후, 2017년 9월기준총 5단계에걸쳐 4,537건의제도개선이이루어졌음. 실제제주특별법은중앙행정기관의권한이양및규제자유화의추진을명시 (2006년 1단계 ) 자치분권체계정립을위해단일광역체제개편, 특별행정기관이관, 자치경찰 감사위원회신설등 ( 행정내부효율성증대및종합행정제고 ) (2007년 2단계 ) 4+1 핵심산업에대한자율화확대. 교육, 관광, 의료, 청정1차, 첨단사업육성에대한제도마련내 외국인투자유치확대, 외국교육기관및의료기관설립 운영규제 내 외국인투자유치확대, 외국교육기관및의료기관설립 운영규제조치등경제자유구역이상의여건조성 (2009년 3단계 ) 분야및기능별일괄이양도입을추진. 교육 의료산업특구를지향한제도마련. 외국교육 의료기관설립및운영에대한규제완화등 (2011년 4단계 ) 개별이양에서포괄적이양으로전환 ( 포괄적자치권부여 ), 규제완화시스템 ( 규제일몰제도입 ) 구축을통한제주자치도완성도제고

60 (2015년 5단계 ) 제5단계제도개선에서는핵심산업지속육성, 차별적재정시스템구축, 제주자치도육성지원체제강화방안등 인사위원회설치허용, 외국교육기관에대한국고보조금지원근거마련, 단기체류 (90일이내 ) 하는중국인관광객에대한렌트카이용가능, 음주측정 통행금지권한을제주자치경찰이수행. 舊국도 5개노선국비지원근거마련 (2016년 ) 제6 단계제도개선에서는청정과공존의가치를담은주민중심, 환경보전및국가와공동발전할수있는과제 90건을확정하여정부에제출 새정부출범후처음으로 6단계제도개선과제 42건을확정한특별법일부개정안이성안되었고, 현재이에대한입법예고가진행중 ( ~10.2) 1. 행정체제 단층제 업무추진의신속성등행정의효율성도모 조직 인력감축에따른예산절감 행정감사 감사위원회제도가도입됨으로써권력이집중되는단층제자치단체의약점을일부보완 국회및감사원을제외한감사의일원화로수감기관부담완화 인사위원회제도도입 새로운직군 직렬통합신설할경우인사위원회의심의를통해도조례로확정 권력이집중되는단층제자치단체인점을감안, 도지사의인사권에대한합리적검증의기회 자치경찰 지역특성에적합한치안서비스제공 생활밀착형서비스로인해도정이미지쇄신 특별행정기관사무이관 업무처리의일관성및신속성제고 지역실정을반영한행정서비스의종합성및효율성제고 주민접근성및편의제공

61 < 표 4-1> 행정체제효과및성과총괄 : 제주자치도 구분자치조직행정감사조직인사 제도변경내용 출범전 출범후 -복층제 -단층제 (4개시 군 ) (2개행정시 ) -중앙행정기 -감사위원회 관감사 제도도입 -중앙행정기 -인사위원회 관인사 제도도입 제도효과 < 긍정적측면 > -업무추진의신속성등행정의효율성도모 -조직 인력감축에따른예산절감 < 부정적측면 > -도지사의권력집중 -주민접근성저하로민원처리불편 < 긍정적측면 > -권력이집중되는단층제자치단체약점보완 * 감사위원회는합의제기관으로도지사로부터독립적권한행사 -국회및감사원을제외한감사의일원화로수감기관부담완화 < 부정적측면 > -도지사의사무국직원임명권부여로독립성부족 -지방의회의행정감사업무와중복 < 긍정적측면 > -새로운직군 직렬통합신설할경우인사위원회의심의를통해도조례로확정 -도지사의인사권에대한합리적검증 < 부정적측면 > -정실인사등가능성존재 -도지사의거수기, 의례적인의결만하는형식적기구에머무를가능성존재

62 < 표계속 > 구분치안관리특별행정기관사무 제도변경내용출범전출범후 -국가경찰 - 국가 + 자치 경찰 -중앙행정기 -국토관리, 관사무중소기업, 해양수산, 보훈, 환경, 노동, 노동위원회사무등이관 제도효과 < 긍정적측면 > -지역특성에적합한치안서비스제공 -민생치안강조로도정의이미지쇄신 < 부정적측면 > -국가경찰과의업무이원화로연계된업무의통합관리곤란 -자치경찰소관대규모행사시인력및장비의한계 < 긍정적측면 > -업무처리의일관성및신속성제고 -지역실정을반영한행정서비스의종합성및효율성제고 -주민접근성및편의제공 < 부정적측면 > -중앙정부와의의사소통단절로국비확보곤란 -중앙정부정책변화에신속한대처곤란 -중앙정부가기획 진행하는사업에배제

63 2. 산업및경제 총괄 관광객은 2006년대비 2016년은약 300% 증가 관광수입은 2006년대비 2013년은약 300% 증가 사업체수는 2006년대비 2015년은약 130% 증가 종사자수는 2006년대비 2015년은약 130% 증가 투자유치액은 2006년대비약 300% 증가 GRDP( 총액 ) 는 2006년대비 2015년은약 200% 증가 관광 사업체 구분 < 표 4-2> 산업및경제총괄 : 제주자치도 규모변화현황 주요정책및제도 2006 년 2016 년 2006 년이전 2006 년이후 관광객 531 만명 1,585 만명 관광수입 업체수 종사자 1 조 8,468 억원 5 조 5,293 억원 (2013 년기준 ) 43,609 개 176,648 명 55,169개 (2015년기준 ) 247,548명 (2015년기준 ) 투자유치액 1 조 2,871 억원 3 조 5,026 억원 GRDP ( 지역내총생산 ) GRDP 7 조 5,961 억원 1인당 GRDP 1,398 만원 15조4,320억원 (2015년기준 ) 2,628만원 (2015년기준 ) -투자진흥지구제도활용 -개발사업시행승인제도시행 -시내면세점설치 운영 -제주첨단과학기술단지조성 - 골프장특별소비세, 부가금면제 -지하수자원의공익적활용 -독자적보전지역제도운영 -부동산영주권제도운영 -무비자입국 확대 -영어교육도시조성 -세율조정권활용 -관광진흥기금지원확대 -풍력자원활용특례 -민군복합형관광미항관련지역발전계획수립 -관광객부가가치세환급제도 -외국의료기관, 외국인전용약국특례 출처 : 통계청, 제주도청

64 GRDP 증가율 전국평균성장률 3.27% 에비해 4.70% 를보여약 1.5% 포인트높은것으로확인 평균성장율은수도권의성장률보다높은것으로확인 < 표 4-3> GRDP 증가율 : 전국및제주자치도 평균성장율 전국 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주 출처 : 통계청 지역소득 년 12 월 22 일검색기준주 ) 매년 12 월말전년도잠정자료발표. 국세, 지방세등기초통계자료를보완하여익년 6 월말확정자료 DB 수록주 ) 기준년은 2010 년

65 3. 인구및재정지표 총괄 인구수는 2006년대비 2016년은약 20% 성장 출범 10년경과한 2016년현재지방세징수및재정규모는증가 < 표 4-4> 인구및재정지표총괄 : 제주자치도 구분 규모변화현황 2006 년 2016 년 인구수 561,695 명 661,190 명 인구및공무원 공무원수 5,170 명 5,382명 ( 공무원1인당도민수 : 123 명 ) 지방세징수 * 4,337 억 1 조 3761 억원 재정지표 재정규모 2조5,972억원 4조7145억원 재정자립도 26.09% (2010년기준 ) 38.19% 재정자주도 62.10% (2010년기준 ) 70.05% 출처 : 인구수, 공무원수, 지방세, 재정규모는제주도청홈페이지자료재정자립도, 재정자주도는지방재정 365 포털자료주 ) 제주도청이발표한수치와실제통계청이집계한수치는약간의차이가발생. 통계청의경우추계를통해시도별로지역별인구및인구밀도를발표

66 인구증가율 인구는 2006 년 544 천명에서 2016 년 619 천명으로 13.8% 의성장세 구분 ( 단위 : 천명 ) < 표 4-5> 인구증가율 : 전국대비제주자치도 계 48,438 48,684 49,055 49,308 49,554 49,937 50,200 서울 10,057 10,069 10,112 10,139 10,089 10,072 10,036 부산 3,563 3,538 3,514 3,497 3,477 3,476 3,462 대구 2,490 2,484 2,481 2,482 2,480 2,483 2,480 인천 2,607 2,643 2,689 2,700 2,723 2,755 2,794 광주 1,448 1,456 1,465 1,479 1,494 1,502 1,504 대전 1,481 1,494 1,501 1,508 1,515 1,528 1,540 울산 1,076 1,079 1,092 1,098 1,099 1,112 1,125 세종 경기 10,853 11,057 11,267 11,413 11,619 11,825 11,974 강원 1,482 1,476 1,480 1,485 1,489 1,498 1,504 충북 1,487 1,494 1,509 1,517 1,524 1,545 1,553 충남 1,943 1,973 2,013 2,040 2,078 2,108 2,043 전북 1,801 1,792 1,788 1,792 1,796 1,809 1,817 전남 1,830 1,806 1,794 1,785 1,777 1,779 1,782 경북 2,653 2,643 2,639 2,634 2,630 2,645 2,656 경남 3,123 3,137 3,166 3,192 3,217 3,245 3,265 제주 수도권 23,517 23,768 24,067 24,252 24,431 24,652 24,805 구분 2006년대비 ( 단위 : 천명 ) 2016년증가율 계 50,429 50,747 51,015 51, 서울 9,990 9,975 9,941 9, 부산 3,456 3,452 3,452 3, 대구 2,476 2,475 2,469 2, 인천 2,830 2,862 2,883 2, 광주 1,504 1,505 1,506 1, 대전 1,545 1,553 1,542 1, 울산 1,137 1,151 1,164 1, 세종 경기 12,126 12,282 12,423 12, 강원 1,506 1,510 1,517 1, 충북 1,565 1,578 1,589 1, 충남 2,062 2,088 2,103 2, 전북 1,821 1,829 1,835 1, 전남 1,784 1,792 1,797 1, 경북 2,661 2,671 2,678 2, 경남 3,278 3,307 3,330 3, 제주 수도권 24,946 25,119 25,247 25, 출처 : 통계청 장례인구추계시도편, 국토교통부 지적통계. 2017년 12월 23일검색기준 주 ) 인구수는추계를바탕으로제시한값으로실제약간의차이발생할수있음

67 지방세증가율 연도별지방세징수율은전국평균대비약 10% 포인트높은것으로확인 < 표 4-6> 지방세증가율 : 전국대비제주자치도 구분 평균 제주 (%) 전국 (%) 재정자립도 지자체수준에관계없이지속적으로올라가는추세 전국평균 ( 순계규모 ) 특 광역시 ( 총계규모 ) 도 ( 총계규모 ) 시 ( 총계규모 ) 군 ( 총계규모 ) 자치구 ( 총계규모 ) < 표 4-7> 연도별지방자치단체의재정자립도 출처 : 행정안전부 2017 년도지방자치단체통합재정개요 주 ) 당초예산, 일반회계기준 < 그림 4-1> 연도별전국평균재정자립도

68 2016년기준제주자치도의재정자립도는 38.19% 로전국평균 52.5% 에비해약 15% 포인트낮은것을알수있음 < 그림 4-2> 제주자치도의재정자립도 (2016 년기준 ) 출처 : 지방재정 365( 지방재정통합공개시스템 ) 주 ) 당초예산, 일반회계기준 재정자주도 재정자주도는지방자치단체일반회계세입중에서자체수입과자주재원을합한비율을의미하는것으로재정자주도가높을수록지방자치단체가자율적으로사용할수있는예산의폭이넓어진다는것을의미 지자체수준에관계없이지속적으로하향조정되는추세 전국평균 ( 순계규모 ) 특 광역시 ( 총계규모 ) 도 ( 총계규모 ) 시 ( 총계규모 ) 군 ( 총계규모 ) 자치구 ( 총계규모 ) < 표 4-8> 연도별지방자치단체의재정자주도 출처 : 행정안전부 2017 년도지방자치단체통합재정개요 주 ) 당초예산, 일반회계기준

69 < 그림 4-3> 연도별전국평균재정자주도 출처 : 지방재정 365( 지방재정통합공개시스템 ) 주 ) 당초예산, 일반회계기준 2016년기준제주자치도의재정자주도는 70.05% 로전국평균 74.24% 에비해약 4% 포인트낮은것을알수있음 < 그림 4-4> 재정자주도 : 제주자치도 출처 : 지방재정 365( 지방재정통합공개시스템 ) 주 ) 당초예산, 일반회계기준

70 4. 기타 < 표 4-9> 경제활동참가율및교육, 실업 : 제주자치도 경제활동참가 고용 실업 비율 순위 비율 순위 비율 순위 제주 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 전국 출처 : 고용노동부 (2017), 2016 년도노동시장동향및분석자료

71 제 2 절세종자치시의성과 세종시의연혁 ( ) 행정중십복합도시건설을위한특별법제정 공포 ( ) 행복도시명칭 세종자치시 로확정 ( ) 세종시설치등에관한특별법공포 ( ) 충청남도연기군폐지 ( ) 세종자치시출범 2017년현재출범후 5년여경과. 현재단층제로 1읍 9면 14동 ( 법정동 ) 으로조정 1. 행정체제 단층제 업무추진의신속성등행정의효율성도모 조직 인력감축에따른예산절감 행정감사 감사위원회제도가도입됨으로써권력이집중되는단층제자치단체의약점을일부보완 국회및감사원을제외한감사의일원화로수감기관부담완화

72 < 표 4-10> 행정체제효과및성과총괄 : 세종자치시 구분 자치조직 제도변경내용 제도효과 출범전 출범후 -복층제 -단층제 < 긍정적측면 > -업무추진의신속성등행정의효율성 도모 -조직 인력감축에따른예산절감 < 부정적측면 > -세종지사의권력집중 -주민접근성저하로민원처리불편 행정감사 -중앙행정기관감사 -감사위원회제도도입 < 긍정적측면 > -권력이집중되는단층제자치단체약점보완 * 감사위원회는합의제기관으로시지사로부터독립적권한행사 -국회및감사원을제외한감사의일원화로수감기관부담완화 < 부정적측면 > -시지사의사무국직원임명권부여로독립성부족 -지방의회의행정감사업무와중복

73 2. 산업및경제 총괄 2012년대비 2014년사업체수증가는 37.4% 증가 2012년대비 2014년종사자수는 51.9% 증가 2012년최초로세종시단위에서사업체조사 < 표 4-11> 산업및경제총괄 : 세종자치시 구분 규모변화현황 2012 년 2014 년 사업체 GRDP 업체수 6.640개 9,124개 종사자 46512명 70,661명 총액 n.a n.a 1인당 GRDP n.a n.a 출처 : 세종시 (2014, 2016). 각년도 (2012 년, 2014 년 ) 기준사업체조사통계청주 ) 세종시 GRDP 는세종시출범직후부터아직기초자료가미흡하여부득이추계가진행되지않고있음 사업체및종사자수 2012년기준, 사업체수는 6,640개, 종사자수는 46,512명 2013년기준, 사업체수는 7,468개, 종사자수는 56,867명 2014년기준사업체수는 9,124개, 종사자수는 70,661명 < 그림 4-5> 사업체및종사자수 : 세종자치시 출처 : 세종시 (2016) 년기준사업체보고서

74 GRDP 세종시가포함된충남북도의 GRDP 증가율이출범후매년전국평균성장율을크게웃돌고있는것을확인할수있음 < 표 4-12> GRDP( 지역내총생산 ) 증가율 : 세종자치시 평균성장율 전국 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주 출처 : 통계청 지역소득 년 12 월 22 일검색기준주 ) 세종시는출범후기초통계자료가구분되어관리되어있지않아충청남북도에분산하여포함되어있음. 통계청은 2017 년별도구축예정이라고하며, 출범후부터제시하고자추계하고있는것을확인한바있음주 ) 매년 12 월말전년도잠정자료발표. 국세, 지방세등기초통계자료를보완하여익년 6 월말확정자료 DB 수록주 ) 기준년은 2010 년

75 3. 인구및재정지표 총괄 인구수는 2012년대비 2016년은 113.9% 성장 출범 5년차세종자치시재정자립도는서울에이은전국최고. 2016년기준재정자립도는전국평균보다약 7% 포인트, 재정자주도는약 2% 포인트높은것으로나타남 구분 인구및공무원 재정지표 < 표 4-13> 인구및재정지표총괄 : 세종자치시 규모변화현황 2012 년 2016 년 인구수 115,388 명 246,793 명 공무원수 지방세징수 * 재정규모 재정자립도 재정자주도 958명 ( 공무원1인당시민수 : 121명 ) (2013년기준 ) 1535억원 (2013년기준 ) 억원 (2013년기준 ) 38.79% (2013년기준 ) (2013년기준 ) 1,441명명 ( 공무원1인당시민수 : 172명 ) 5560억원 (2017년기준 ) 1 조 4128 억원 58.97% 75.99% 출처 : 인구수, 공무원수, 지방세, 재정규모는세종시청홈페이지자료재정자립도, 재정자주도는지방재정 365 포털자료주 ) 재정자립도는당초예산일반회계예산규모대비자체수입의비율을의미하고, 지방재정자주도는자체세입에자주재원을더하여계산한비율을의미

76 인구수 2016년말기준세종시의인구 ( 외국인포함 ) 은 246,793명으로세종시출범 (2012.7) 해인 2012년 12월 115,388명보다 131,405명 (113.9%) 증가 < 표 4-14> 인구수 : 세종자치시 출처 : 세종시 (2017) 년주민등록인구통계 ( 기준 )