교통분야 도로부문 주요정책사업평가

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2 교통분야도로부문주요정책 사업평가

3 이보고서는국회예산정책처법제3조의규정에의거작성되었으며, 국회예산정책처홈페이지 ( 를통해보실수있습니다.

4 발간사 전세계적무한경쟁시대에국가경쟁력을강화하기위한인프라시설구축은필수적인국가책무라할수있습니다. 인프라시설가운데도로는물류비용을감소시켜기업의수출경쟁력을높이고국민들에게편리한교통을제공하므로삶의질을향상시키는중요한시설중의하나입니다. 그러나도로시설에대한과잉 중복투자논란이끊이지않을뿐아니라, 투자규모의적정성에대하여도다양한논의가이루어지고있는것이현실입니다. 따라서도로사업과관련한여러문제들을종합적으로평가하는것이필요한시점이라고판단하였습니다. 정부의성과관리제도및프로그램예산제도도입을고려하여도로부문을평가한결과, 도로사업추진의전반적인과정에서개선이필요한것으로나타났습니다. 평가부문에있어서는주요정책과제, 재정사업및개별사업간의상호관련성이매우높음에도불구하고정부각부처간평가의연계성이미흡하였고, 계획부문에서성과지표가구체화되지아니한것은개선되어야할점으로평가되었습니다. 환경부문에있어서는환경영향평가기준이모호하여주관적평가가이루어지고있어환경영향예측평가기법정립이시급하며, 도로사업의경제적타당성검토시환경비용을고려할수있도록제도의개선이필요한것으로조사되었습니다. 그외에도도로과잉투자의문제점으로교통수요과다예측에구조적개선이필요한것으로파악되었으며, 민자와재정사업으로구분된고속도로사업의통합및도로공사의 ABS 발행에대한재고가필요한것으로분석되었습니다. 본평가보고서가도로사업에많은관심을가지고계신국회의원님들의의정활동에기여할뿐만아니라국민의부담으로운영되는국가재정이보다바람직한방향으로집행될수있도록하는데일조하기를바랍니다 년 12 월 국회예산정책처장배철호

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6 차례 요약 교통분야도로부문사업평가제도분석 3 교통분야도로부문정부계획평가 8 도로부문과잉 중복투자의문제점과개선과제 16 도로부문환경평가의문제점과개선과제 21 고속도로사업의재정 민자이원적구조평가 29 한국도로공사의투자및재원조달분석 34 교통분야도로부문주요정책 사업평가 교통분야도로부문사업평가제도분석 / 39 Ⅰ. 문제제기 41 II. 교통분야도로부문사업평가제도개관 교통분야도로부문자체평가와자율평가지침 현행교통분야도로부문재정사업타당성조사제도 교통분야사업평가와타당성제도의조화방안 61 III. 우리나라정부업무평가제도와미국제도의비교 정부업무평가제도소개 정부업무평가제도의한 미비교 미국제도로부터의시사점 76 IV. 도로부문사업평가기준과개선과제 자체평가와자율평가의기준재정립 79

7 2. 자체평가와자율평가의조화및개선방안 89 V. 결론및시사점 92 참고문헌 94 교통분야도로부문정부계획평가 / 95 I. 서론 97 II. 국가기간교통망계획평가 개요 국가기간교통망계획주요내용 국가기간교통망계획수정시고려사항 소결 112 III. 중기교통시설투자계획평가 개요 중기교통시설투자계획자체평가고찰 중기교통시설투자계획주요내용 중기교통시설투자계획평가 소결 129 IV. 도로정비기본계획평가 개요 기존도로정비기본계획 (1998~2004) 추진성과고찰 투자계획및효과 도로정비기본계획평가 소결 140 V. 결론및정책적시사점 142 참고문헌 144 도로부문과잉 중복투자의문제점과개선과제 / 145 I. 서론 147

8 1. 문제제기 평가방법및범위 148 II. 과잉 중복투자와관련된사회적쟁점 과잉 중복투자사회적논의의개요 이해관계자별과잉 중복투자주장실태 건설교통부의과잉 중복투자개선계획과한계 155 III. 도로건설의과잉 중복투자원인분석및평가기준 도로건설의과잉 중복투자원인분석 도로건설과잉 중복투자의평가기준검토 173 IV. 도로건설의타당성사례분석 : 춘천- 양양고속도로 사업개요및평가방법 기본설계타당성조사의주요내용 타당성재검증교통수요예측평가 소결 186 V. 결론및정책적시사점 188 참고문헌 190 도로부문환경영향평가의문제점과개선과제 / 191 I. 문제제기 193 II. 사전환경성검토및환경영향평가제도개관 사전환경성검토제도 환경영향평가제도 199 III. 도로건설환경영향평가기준및문제 도로건설에서발생하는환경영향 도로건설환경영향평가기준 도로건설에따른환경영향관련사회적갈등원인 210 Ⅳ. 도로건설사업관련환경영향평가사례분석 도로계획에서의사전환경성검토분석 217

9 2. 도로건설사업환경영향평가사례분석 : 춘천- 양양고속도로건설사업 229 Ⅴ. 도로건설사업환경영향평가의문제점과개선과제 도로사업환경영향평가기준의문제점 도로건설사업사전환경성검토 환경영향평가관련개선과제 256 참고문헌 261 고속도로사업의재정 민자이원적구조평가 / 263 I. 서론 문제제기 평가범위및방법 266 II. 고속도로사업추진현황 재정사업추진현황 민자사업추진현황 268 III. 재정및민자고속도로이원화구조평가 통합된사업추진필요성검토 민자고속도로선정원칙의적정성검토 민자고속도로운영효율성검토 277 IV. 결론및정책적시사점 280 참고문헌 282 한국도로공사의투자및재원조달분석 / 283 I. 서론 285 II. 공사의주요현황 사업현황 고속도로건설투자현황 재무현황 소결 298 III. 공사의자산유동화증권발행의타당성검토 299

10 1. 자산유동화현황 자산유동화검토 소결 306 IV. 결론및시사점 수익및부채관리필요 재원조달의규모를고려한투자필요 자산유동화를통한재원조달방식의재검토 309 참고문헌 311

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12 요약

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14 교통분야도로부문사업평가제도분석 I. 문제제기 정부는 2003 년성과관리제도시범사업을시행한이래정부업무평가기본법 ( ) 과국가재정법 ( ) 을제정하여우리나라성과관리제도의도 입을본격화함. 도로사업은개별사업 (project) 에대해예비타당성조사, 타당성조사및사후평가등구체적인평가시스템을갖추고있음에도불구하고, 새로운성과평가시스템도입에따라주요정책과제와재정사업 (program) 단위로추가적인성과평가를요구받고있음. 도로사업은다양한평가를받고있으나중복 과잉투자및공기지연등의 문제가발생하고있으므로도로관련평가시스템들을종합적으로검토하여 기존평가의문제점을살펴보고효율적인평가방안을모색하고자함. II. 교통분야도로부문사업평가제도 정부업무평가기본법에따른도로부문주요정책과제자체평가에서는계획수 립단계에서계획수립의적절성과성과계획의적정성, 계획의집행단계에서 시행과정의효율성과적절성, 성과단계에서목표의달성도를평가함. 국가재정법에따른도로부문재정사업자율평가에서는사전평가, 집행평가, 사후평가로구분하여기획예산처가사업별평가항목과평가지침을사전에제시하고각부처가평가지침에따라자율평가한후기획예산처가부처의평가결과를점검함. 요약 3

15 더불어개별사업 (project) 별로기본계획수립단계에서는예비타당성조사및 타당성조사를수행하고, 집행단계에서는총사업비관리및타당성재검증을 수행하며, 성과단계에서는사후평가를수행함. 도로관련평가시스템을논리모형에따라구성하면다음과같음. 계획수립의적절성 성과계획의적정성 시행과정의효율성 시행과정의적절성 목표의달성도 평가의활용도 주요정책과제 ( 자체평가 ) 재정사업프로그램 ( 자율평가 ) 프로그램논리모형 자원활동산출 최초산출결과 중간산출결과 장기산출결과 계획평가집행평가성과평가 사전평가집행평가사후평가 개별사업 타당성조사교통수요재검토사후평가 예비타당성조사 사전환경성검토환경영향평가 타당성재검증 사후환경영향평가 도로부문평가에서자체평가와자율평가로평가시스템을이원화하고있으 나, 현실적으로정책과제와재정사업을구분하기어려우므로중복적평가의 우려가있으므로행정부내에서평가의통합방안을모색할필요가있음. III. 우리나라정부업무평가제도와미국제도의비교 우리나라는정부업무평가기본법에의해국무총리가정부업무평가기본계획을 수립하고, 각부처는성과관리전략계획과성과관리시행계획을작성하여국 회상임위원회에보고하여야함. 4 교통분야도로부문주요정책 사업평가

16 국가재정법에서는국가재정운용계획및총액배분자율편성제도도입에따른 각부처의예산편성자율권확대에상응해재정집행에대한부처의책임성 을제고하기위해성과관리제도를도입함. 미국은의회내정부책임처 (GAO) 에서정부성과평가법 (GPRA) 에따라 전략 계획및연간성과계획에대한평가지침 을두고전략계획과연간성과계획 및성과보고서를평가함. 예산관리국 (OMB) 에서는예산과관련하는각프로그램에대해사업평가기 법 (Program Assessment Rating Tool, PART) 을두어 GAO 와별도로평가를 수행함. GPRA는성과지향적관리를위한제도로서다면적이고다단계적활동을규정하고있으며, PART는예산당국의필요에의해개별프로그램의성과를예산편성의관점에서보고있기때문에미국의경우두제도가함께운영되는것임. IV. 도로부문사업평가기준과개선과제 1. 자체평가와자율평가의기준재정립 도로부문투자계획은주요정책과제추진계획을통해구체화하고있는데, 국 정목표인 더불어사는균형사회발전 을실현하기위하여건설교통부는 어디서나살기좋은국토, 누구에게나편리한교통 이라는전략을설정함. 자체평가에서계획하고있는도로관련성과지표와세부추진계획은 고속도 로 5 개구간개통, 국토면적당도로연장 등산출지표 (output index) 1) 위주 1) 프로그램의직접적인고객이나프로그램참여자들에게제공되는생산물, 재화및서비스들. 요약 5

17 로구성되어있으며, 산출결과 (outcome) 2) 에대한성과지표는제시되어있지 아니함. 자체평가계획과별도로 재정사업자율평가지침 에따라재정사업자율평가 를실시할계획을두고있음. 기획예산처의도로관련사업자율평가기준을프로그램논리모형으로해석한결과, 최초산출결과지표는 지역간교통혼잡비용감소, 도심지교통혼잡비용감소, 수송용유류비감소, 주행시간단축, 국토계수도로밀도 및 대기오염감소 로볼수있음. 도로부문을평가함에있어서평가목적에따라자체평가와자율평가의성과 지표에차이는있겠으나, 산출결과로성과지표를통합한다면평가중복을 최소화할수있을것으로기대됨. 2. 자체평가와자율평가의조화및개선방안 자체평가와자율평가시스템간의조화를꾀하기위해도로관련자체평가세부추진계획과자율평가도로사업을종합해석하는시스템구축이필요함. 주요정책과제의도로관련자체평가세부추진계획과재정사업의도로관련자율평가프로그램간연계가부족함. 자체평가와자율평가가조화를꾀하지못하는근본적원인은건설교통부내자체평가와자율평가를수행하는부서가다르며부서간의정보공유도이루어지지않고있기때문이므로, 부처내자체평가와자율평가를수행하는부서간업무연계가필요함. 2) 활동과산출물들로부터나오는편익. 6 교통분야도로부문주요정책 사업평가

18 평가단계별개선과제로서계획단계에서는성과목표와성과지표가사업목적과명확한인과관계를갖도록논리모형에근거해사업을해석하는것이필요함. 구체적으로는도로건설에따른물류비용절감효과등의성과지표설정이필요하며이는건설교통부자율평가보고서에도분명히적시되어있음. 한편건설사업은사전에많은예산이투입되더라도필요한시기에완공되 지않으면효과가달라질수있으므로집행단계성과지표로목표대비집 행률점검지표를두는것이필요함. V. 결론및시사점 도로부문평가시스템에서정책과제와재정사업을분리하여평가하기어려우 므로주요정책과제평가와재정사업평가의연계방안을마련하는것이필요 함. 기존개별사업 (project) 평가시스템과자율평가프로그램 (program) 평가시스템에서평가주체와평가점검주체를구분하여그책임소재를명확히할필요가있음. 재정사업자율평가는건설교통부에서수행하고기획예산처에서심의 점검하는데, 개별사업에대한예비타당성조사와타당성재검증은기획예산처에서수행하고있음. 개별사업이모여프로그램이되는현행재정시스템에서는기획예산처와건설교통부간의사업성과에대한책임소재가모호해질수있음. 요약 7

19 행정부가정부업무평가시스템에서산출한전략계획, 연간성과계획및성과 보고서를국회에제출하도록법으로규정되었으므로국회는정부의성과관 리보고서에대한심의절차및지침을마련할필요가있음. 교통분야도로부문정부계획평가 I. 서론 전세계적무한경쟁시대에국가경쟁력강화를위한인프라시설구축은필 수적이므로, 정부는다양한교통계획수립을통하여편리하고효율적인교 통망을구축하고있음. 교통체계효율화법 에의해교통시설을확충하기위한최상위계획인 국가기간교통망계획 이수립되었으나, 도로의과잉 중복투자에대한사회적이슈가발생되고투자규모의적정성에대해다양한사회적논의가이루어지고있는것이현실임. 도로와관련한여러문제들이발생하는원인을파악하기위하여우선적으로정부의도로관련계획의적정성에대한객관적인평가가필요함. 본평가에서는 국가기간교통망계획, 중기교통시설투자계획 및 도로정비기본계획 에대하여계획추진성과및향후계획수립의적정성에대하여평가하였음. 8 교통분야도로부문주요정책 사업평가

20 II. 국가기간교통망계획평가 1. 개요 국가기간교통망계획 은도로, 철도, 공항, 항만등의교통시설을확충하기 위한최상위계획으로교통체계효율화법 ( 제정 ) 제 3 조에의해수립되 는법정계획임. 국가기간교통망계획 은효율적인교통체계구축을촉진하고그이용의효율을높이도록수립되어야하며, 효율 이라는것은 국가경쟁력강화 및 지역균형발전 정책을효율적으로추진하는것으로정의할수있음. 따라서 지역균형발전 을위해수립되는교통망계획은지역발전효과외에도도시기능이주변대도시로흡수되는이른바 빨대효과 (straw effect) 발생가능성까지고려하여야함. 그러나 형평성 위주로경제성이낮은사업들이지나치게대규모로추진될경우과잉투자논란을유발하여최근의 SOC 예산감소추세를더욱악화시킬수도있음. 2. 국가기간교통망계획주요내용 정부는국가기간교통시설확충에 2000 년 ~2019 년간약 335 조원을투자할계 획이며, 간선도로건설에만도전체예산의 55.5% 인 186 조원을투자할계획 을수립하였음. 교통시설확충계획의기초자료가되는수송수요는중장기적으로경제회복 이후지속적으로증가할것으로전망하고있음. 계획의목표는 국가경쟁력강화를위한비용절감형물류체계구축 으로요 요약 9

21 약될수있으나, 계획지표는비용절감정도가아니라물량위주의교통시설 확충으로구성되어계획목표와지표간의연관성이미흡함. 간선도로망계획은고속국도를주요대상으로하고있으며일반국도는고속국도와상호보완적인기능을유지하도록규정하였으나, 간선축일반국도는기본적으로자동차전용도로화하여간선기능을확보하도록규정하고있어간선도로망의중복투자가능성이있음. 전반적으로현행 국가기간교통망계획 은교통수단간연계성및교통시설네트워크효과의극대화를통한효율적인교통체계를구축하는데일부한계를노출하여, 건설교통부는 국가기간교통망계획 을수정 보완하는연구용역을한국교통연구원에의뢰한바있음. 3. 국가기간교통망계획재수립시고려사항 국가기간교통망계획 은 20년장기계획으로물량위주의 계획지표 보다 계획목표 와연계성이높은 계획지표 를설정하는것이바람직할것임. 건설교통부는교통시설투자의 계획지표 로활용될수있는물류비용및교통혼잡비용을매년발표하고있으므로이를활용하는방안을모색할필요가있음. 수정되는 국가기간교통망계획 에서는국가교통체계구축계획을수립함에있어서 형평성 과 효율성 을원칙없이무분별하게적용하는것보다는 형평성 과 효율성 을구분하여국가교통체계를구축하여명확한성과관리가가능하도록계획할필요가있음. 정부의프로그램예산제도도입을계기로도로사업의성과관리를위하여 교통시설투자기준을 대상중심 에서 목적중심 으로변경하는것도고려 할필요가있음. 10 교통분야도로부문주요정책 사업평가

22 기존 고속도로건설사업, 일반국도건설사업 등으로구분된예산체계를 물류비용감소사업, 혼잡비용감소사업 및 지역균형도로건설사업 등으로투자목적에따라예산을배정하여도로사업예산을성과관리의차원에서관리하는방안을고려해볼필요가있음. III. 중기교통시설투자계획평가 1. 개요 본계획은교통체계효율화법제5조에의해수립되며 국가기간교통망계획 의구체적실천을위한연동계획으로도로 철도 공항 항만 물류등교통시설의투자규모 투자우선순위등종합적인교통투자기본방향설정을위한계획임. 교통시설 SOC 투자규모적정성에관하여많은논란이있으므로먼저정부 의도로관련투자계획을검토하고자함. 2. 중기교통시설투자계획자체평가고찰 제2 차중기교통시설투자계획 보고서에수록된 제1 차중기교통시설투자계획 에대한건설교통부자체평가는정책의성과보다는산출물에대한실적평가에한정됨. 평가항목은계획대비투자실적, 사업추진실적및수송분담비율로구성되어있으며, 교통시설투자효과로볼수있는물류비용감소및혼잡비용감소에대한평가가누락되어교통시설투자효과를파악하는데어려움이있음. 건설교통부에서는 제 1 차중기교통시설투자계획 이특별한문제없이원활히 요약 11

23 추진된것으로평가하고있으나, 국도연장증가목표는 386km 이나성과는 561km 로목표대비 145% 가됨에따라과다투자여부를검토할필요가있 음. 수송분담구조변화에있어서도도로부문수송분담율은여객 ( 인 km) 기준으로목표치 81.3% 보다높아져현재 87.7% 수준으로과잉달성함으로써계획대비도로수송분담율이증가하였고, 철도부문의여객수송분담율은 2002년 9.5% 에서 2004년 9.8% 로다소증가하였으나당초계획 14.2% 에는크게미달함. 3. 중기교통시설투자계획주요내용 국가기간교통망계획에서는도로부문의투자비율을 55.5% 로설정하고있는 데 제 2 차중기교통시설투자계획 에서는 51.88% 로감소하였음. 국가재정의도로투자비율은 57.4%(36.8 조원 ) 로공기업의자체조달및민자 투자까지포함한교통부문총투자비의도로투자비율인 51.88% 보다높아도 로에대한정부재정투자비중이타교통시설보다높음. 건설교통부는중기교통시설투자계획에서목표하고있는수송분담비율이어떤근거로산출되었는가에대한설명을명확히제시할필요가있음. 수송분담비율 ( 국내여객 ) 은도로 (89.5% 88.4%), 철도 (9.4% 10.4%), 항공 (0.9% 0.9%), 해운 (0.2% 0.3%) 으로계획됨. 또한본계획에따르면물류비절감을위한고효율의복합수송체계가구축된다고하였으며, 교통시설의확충으로교통 물류난이해소될것으로제시하고있으나, 계획시점인 2003년보다계획이완료된 2009년도에교통혼잡비용및물류비용은증가하고있어교통시설투자가합리적으로계획되었는가에대한검토가필요함. 12 교통분야도로부문주요정책 사업평가

24 4. 중기교통시설투자계획평가 중기교통시설투자계획은국가경쟁력제고를위하여비용절감형물류체계와 고효율의복합수송체계실현을목표로하면서균형발전까지추구하고있어 개별목표에따라투자규모를구분할필요가있음. 건설교통부에서는 1차중기계획자체평가에서철도수송분담율목표에미달한것이철도투자의부족이라고제시하면서 2차중기계획에서철도투자비율을줄인것은다소상반된조치이므로시설간투자배분의원칙과방식을재검토할필요가있음. 고효율의복합수송체계를구축함에있어서효율적인수송분담비율에대한 추가적인검토가필요하며, 이에기초하여교통시설투자뿐아니라물류시스 템개선방안과연계하여교통시설투자규모를산정해야할것임. IV. 도로정비기본계획평가 1. 개요 도로정비기본계획 은도로법에의해도로의관리청이 10년을단위로하여그소관도로에대한장기적인정비방향을수립하는계획으로, 건설기술관리법제21조의3 및동법시행령제38조의7 규정에의한고속국도, 일반국도, 국가지원지방도의건설공사기본계획을대체함. 최근도로의과잉투자문제발생에관련하여 도로정비기본계획 에대한전 반적인내용을살펴보고, 상위계획인 국가기간교통망계획 및 중기교통시 설투자계획 과연계성및계획내용의적정성에대하여살펴보고자함. 요약 13

25 2. 기존도로정비기본계획 (1998~2004) 추진성과고찰 건설교통부는기존계획이원활히추진된것으로평가하고있으나, 국회건설교통위원회의분석에따르면일반국도사업은사업비가 25% 증가하였고, 공기연장은평균 12개월이며 2년이상공기가연장된사업만도 60건에이르고있음. 기존계획에따라투자가원활히이루어졌음에도불구하고사업비증가및 공기연장이발생한것은본계획에서수립한사업비및공기에문제가있 었던것으로추정할수있음. 3. 투자계획및효과 국가재정운용계획 (2006~2010년) 의도로투자규모 36조 5,890억원은본계획의국고투입 40조 2,949억원과비교하여 3조 7,0594억원이부족하므로정부는한국도로공사로하여금 2005~2010년까지 6년간 ABS를 5조원발행하여고속국도건설에추가투자하기로계획함. 도로정비기본계획에서고속도로예산은 15조 3,219억원으로계획하고있으나, 국가재정운용계획 (2006~2010) 에따르면 2006~2010년재정고속도로 4조 9,174억원, 민자고속도로관련예산은 8조 3,242억원이소요될예정으로민자고속도로관련예산이약 2배많음. 건설교통부는 2006 년 ~2010 년까지약 40 조원이투입되는 도로정비기본계획 을시행함에따른직접효과가매년약 20 조원에달하는것으로제시하고 있음. 14 교통분야도로부문주요정책 사업평가

26 4. 도로정비기본계획평가 건설교통부는기존 도로정비기본계획(1998~2011) 이정상적으로추진되었다고평가하고있음에도불구하고전체간선도로망의 1/6이혼잡구간으로산업경쟁력약화요인으로작용하고있다고주장하고있음. 건설교통부는산업경쟁력을강화시키는데중점을두고도로정비기본계획을수립할필요가있음. 정부는고속도로예산의약 50% 가민자고속도로사업에투입되고있으며재정고속도로예산부족을한국도로공사의자산유동화 (ABS) 로대체하고있는데, 예산투입가능규모를기준으로사업을추진할필요가있음. 민간투자를유치하더라도민자고속도로에재정이투입되고있는현상황에서가용예산범위에서투자우선순위에따라사업을추진하여야할것임. 예산부족문제를산하기관을통해해결하기이전에투자의적정성및투자규모축소가능성을검토할필요가있음. 도로공사의자산유동화는큰실익이없다고평가된바있으므로이에대한재고를요함 ( 본보고서내 한국도로공사의투자및재원조달분석 참조 ) 도로정비기본계획(2006~2010년) 의투자계획에서일반국도확장사업예산이 12조 7,131억원이므로, 현재시공중인국도확장사업의잔여공사비 18조원에도미달하는수준임. 약 10조원이투입되는신규국도확장사업을정상적으로추진하는데어려움이예상됨. 신규착공은억제하되착공된사업에대해서는공기연장이아닌적기준공을위해다양한재원조달방안을모색할필요가있음. 요약 15

27 V. 결론및정책적시사점 건설교통부의도로관련최상위계획인 국가기간교통망계획 을살펴보면교통체계에대한종합적인고려가미약하며, 효율적인교통체계를구축하는데일부한계가있음. 성과지표가 투자실적 및 시설공급실적 에국한되므로실질적인계획의효용성을파악하기어려움. 효율성 과 형평성 을특별한원칙과일관성이없이도로계획에적용하므로중복투자및과잉투자문제를야기하기에이르름. 국가경쟁력강화 및 지역균형발전 까지포함하여수립되는교통망계획은지역발전효과외에도빨대효과발생가능성까지고려하여야하며, 경제성이낮은사업을추진하여과잉투자논란을유발할경우, 최근교통시설예산감소추세를더욱악화시킬수있으므로교통망계획수립에보다신중을기할필요가있음. 도로부문과잉 중복투자의문제점과개선과제 I. 서론 현재계획된도로망을구축하기위한예산이부족한상황이므로환경영향평가, 교통수요예측, 경제성분석및정책적분석을통해도로사업의우선순위를결정하는것은매우중요함. 국가재정이투입되는도로사업에대한과잉 중복투자문제가지속적으로제기되고있는것이현실정임. 16 교통분야도로부문주요정책 사업평가

28 과잉 중복투자문제점은과다한교통량예측에의해발생되는데, 장래교통량을정확히예측하는것은어렵겠으나민자사업이나재정사업으로추진되는대부분도로의장래교통량예측이실제교통량의 50% 수준이되는사유에대해서는평가가필요하다고봄. II. 과잉 중복투자와관련된사회적쟁점 고속도로, 국도, 지방도등도로노선이병행하거나, 기능구분이불명확하 여중복투자논란이지속제기되어왔음. 두개도로가나란히지나가는유사 중복가능한도로에대해서는과잉 중 복투자가능성을검토하는것이필요하다는주장임. 중복건설된도로의경우예상교통량에비해실제교통량이지나치게적게 나타나고있는데이때문에예상교통량을과다하게부풀리는잘못된수요 예측이도로의중복투자를초래하고있다는논란이계속되고있는것임. III. 도로건설의과잉 중복투자원인분석및평가기준 1. 도로건설의과잉 중복투자원인분석 도로는도로법에따라도로관리자중심으로고속국도, 일반국도, 지방도등 7등급으로구분되어있으며, 도로관련법에는기본법인도로법을비롯하여고속국도법, 교통체계효율화법, 광역교통관리에관한특별법등 7개이상의법률이있어도로관리체계의복잡한구조가과잉 중복투자의단서가될수있음. 개별도로의교통수요를예측할때주변교통시설계획및개발계획을반영 요약 17

29 하여야하나, 주변여건변화를제대로고려하지아니한채도로사업을추진 하는것도과잉 중복투자의또다른원인임. 한편한국교통연구원에서제공하는국가교통 DB에서도연도별로장래 O-D 가변경되고있으며, 2006년통계청에서발표된인구증가율감소및고령화에따라장래교통량이감소될수있으므로국가교통 DB를사용하여예측된장래교통량도실제교통량보다많을수있음. 2. 도로건설과잉 중복투자의평가기준검토 한국교통연구원은도로의과잉 중복투자분석대상, 분석기준및분석지표를다음과같이정리하고있음. 중복투자구간으로평가받는도로란동일지역을기종점으로하는고속도로와국도구간이면서외형적으로고속화도로이고, 기능적으로주간선도로에해당하는도로구간임. 과잉투자도로구간으로평가받는도로는개통계획년 ( 또는 2006년 ) 의도로교통량이확장계획기준보다낮은도로구간임. 현재논의되는과잉 중복투자평가기준을정리하면중복투자는도로노선중복여부에따라제기되고과잉투자는교통량중심의결과론적판단에의존하는경향이있음. 예측교통량의전체적인경향이실제교통량보다과다하게예측될경우이는장래교통량예측방법및절차를조정하여교통량과다예측의편향을줄이는방안을모색하여야함. 도로사업추진여부를결정하는것은장래교통량이아니며주변도로망에서 발생되는통행시간절감, 운행비용절감등이편익으로산정되어경제적타당 성분석결과에의해결정되고있어단순하게장래교통량을기준으로과잉 18 교통분야도로부문주요정책 사업평가

30 투자라고규정하기에는어려움이있음. 따라서도로의과잉 중복투자문제를제기하기위해서는개별사업별로교통수요예측및경제성분석이타당하게이루어졌는가를세부적으로분석할필요가있으며, 교통량과다예측으로의편향을유발시킬수있는교통수요예측자료와주변여건변화의합리적고려여부를중점적으로검토할필요가있음. IV. 도로건설의타당성사례분석 : 춘천 - 양양고속도로 춘천- 양양간고속도로건설사업 은수도권과영동지방을연결하는영동고속도로의교통량을분산시키고, 설악권과동해안관광지구의교통수요증가에대응하고자하는사업의목적을위해추진함. 타당성재검증결과 B/C 비율은 1.43으로경제적타당성을판단하는 B/C>1의기준을충족하였음. 그러나타당성재검증의장래교통량및통행배정결과를기본설계및민자사업인서울- 춘천고속도로에서추정한결과와비교시타당성재검증의장래교통량추정에다소문제가있는측면이있음. 타당성재검증에서미시령터널을통과하는국지도 56호선의교통량을 2013년에 10,543대 / 일로추정하여, 결과적으로국도 44호선용두-양양구간 ( 한계령 ) 의 13,052대 / 일, 국도 46호선원통- 간성구간 ( 진부령 ) 의 17,208 대 / 일의교통량보다낮게된것은타당성재검증의교통량예측에다소문제가있는것으로평가됨. 간선도로망남북 6축과접속하는인제 JCT에서의교통량이급증하고있어남북 6축이장기과제로변경된사항이반영되지않은것으로추정됨. 요약 19

31 V. 결론및정책적시사점 도로의과잉 중복투자문제는교통수요과다예측과연관되어있으나, 적법한절차에따라교통수요를예측하여도장래교통량예측을위한교통기초통계자료의한계로인해과다예측이라는편향된결과가나올수있으므로예측방법및절차를조정하여편향을줄이는방안을모색하여야함. 교통기초통계자료의경우 2002년까지 KDI에서사용한장래 O-D와한국교통연구원에서발표하는국가교통 DB의장래 O-D가차이를보이므로 2002 년까지예비타당성조사및타당성재검증을시행한사업들은 2020년을기준으로장래수단별교통량이 17%~34% 까지과다할수있음. 인구증가율감소및고령화에따라국가교통 DB의장래 O-D가현재보다감소될수있으므로교통시설의과잉투자를방지하기위하여장래교통량추정에대한면밀한연구가필요함. 주변여건변화및장래 O-D 변경에따라장래교통수요가달라질수있으므로실시설계완료후환경영향평가서를작성하는기간동안타당성재검증을시행한다면주변여건및교통기초통계자료변경에따른과잉투자문제는상당부분해소될것임. 기획예산처총사업비관리지침에서수요예측재검증을시행토록하고있으나, 교통수요가 30% 이상감소하여야타당성재검증을할수있음. 비용편익분석 (B/C) 에서편익과교통수요는비선형적관계이므로교통수요가 30% 감소하면 B/C는 50% 이상감소할수있으므로교통수요에의해타당성재검증여부를결정하는것보다예비타당성조사및타당성조사단계에서교통수요에따른경제적타당성의민감도결과를기준으로개별사업을관리하는방안을모색해볼수있음. 20 교통분야도로부문주요정책 사업평가

32 도로부문환경영향평가의문제점과개선과제 I. 문제제기 우리나라에환경영향평가제도가도입된지약 30여년이지났음에도불구하고도로건설사업을둘러싼환경갈등은끊이지않고있으며, 국회국정감사에서는수년동안정부가환경영향평가제도를의례적인통과절차정도로생각하거나이를무시하는등요식행위에머물고있다고지적한바있음. 본분석에서는교통분야도로부문에대한환경영향평가제도를점검하여환 경을둘러싼갈등해소방안및제도적개선과제를도출하고자함. 도로계획중국토종합계획, 국가기간망교통계획, 교통시설투자계획등의사 전환경성검토사례를평가하고자함. 개별사업에대한환경영향평가사례로춘천 - 양양간고속도로사업에대한환 경영향평가및경제적타당성분석결과를검토하여정책적시사점을모색 함. II. 사전환경성검토및환경영향평가제도개관 1. 사전환경성검토제도 환경정책기본법에서는행정계획에대해해당계획을수립 확정하기전까지, 개발사업에대해서는허가등을하기전까지관계행정기관은사전환경성검토협의를거쳐사전환경성검토서를작성하도록규정하고있음. 사전환경성검토서를작성함에있어서는사전환경성검토에관한주민, 요약 21

33 관계전문가, 환경단체, 민간단체등이해당사자의의견을들어야하며, 환경측면에서타당하다고인정되는의견에대하여는해당환경계획에 반영하여야함. 사전환경성검토협의절차가완성되기전에시행한개발사업에대해서는공사중지, 원상복구, 개발사업의허가취소등조치를취할수있음. 그러나사전환경성검토절차가사업을추진하고자하는관계행정기관의자율에맡겨진관계로그실효성은미흡한실정임. 2. 환경영향평가제도 그동안환경영향평가는환경 교통 재해등에관한영향평가법에따라운용되었으나환경영향평가법 ( ) 이입법예고된상태이므로, 향후법안이통과되는경우평가절차또한바뀔예정임. 동법이통과되는경우, 평가서가단계마다 ( 평가서작성계획서, 평가서초안, 평가서본안및협의의견, 사후환경영향조사서 ) 인터넷에공개되어외부심사가강화될예정임. 환경영향평가제도는사전환경성검토제도와달리사업추진이확정되고실시설계까지완료된상태에서행해지므로환경피해를줄이기위한대책위주로평가될수밖에없고그결과사업의주요내용을변경하는데에는한계가있음. 22 교통분야도로부문주요정책 사업평가

34 III. 도로건설환경영향평가기준및문제 1. 도로건설에서발생하는환경영향 도로는건설단계와운영단계에서지구적, 광역적, 지속적, 비가역적, 및유발적환경영향등다양한환경영향을야기하게됨. 국도의단절과생태계의파편화를초래하고습지파괴와생물다양성을감소시키며천연림을파괴하는자연환경영향이있음. 토지이용, 대기질, 수질, 토양, 폐기물, 소음 진동, 악취, 전파장해, 일조장해, 위락 경관, 위생 보건에영향을미쳐지역주민들의민원을야기하는생활환경영향이있음. 2. 도로건설환경영향평가기준 도로건설에서고려하는환경영향평가기준은 환경영향평가항목 범위확정을위한가이드라인 ( 제정 ) 으로규정하고있음. 평가항목으로는지형 지질, 동 식물, 수리 수문, 토지이용, 대기질, 수질, 토양, 폐기물, 소음 진동, 일조장해, 위락 경관, 인구, 주거, 교통, 문화재등이있음 평가는현황조사, 영향예측및대책설정, 사후조사로이루어짐. 평가방법에대해서는제도로구체화하고있지아니한관계로, 실제환경영 향을평가할때체크리스트형식으로항목별단편적인조사를수행할뿐 도로건설에따른환경영향을예측하는기능은미약함. 요약 23

35 3. 도로건설에따른환경영향관련갈등현황 도로건설에따른환경영향검토미흡이갈등의원인인것으로나타남. 서울외곽순환도로건설사업, 남북연결도로, 전주 ~ 함양간고속도로, 서울강남순환도시고속도로건설사업과관련한사회적갈등은도로건설사업추진에있어교통혼잡완화효과는충분히고려하고있으나생태계훼손효과에대해서는검토가미흡함에서비롯된것으로환경부는평가하고있음. 특히, 도로건설에따른자연환경영향이사회적논의의주된내용인상황이나환경영향평가에서는도로건설에따른자연환경영향에대한예측모델을구체화하고있지아니한것또한갈등의원인이라봄. 도로건설에따른자연환경영향이비가역적이므로사업추진을재고해야한다는시민의의견과영향이가역적이므로환경영향저감방안을마련하면된다는정부의의견이조화를이루지못하고있음. 이를해소하기위해도로건설에따른자연환경영향을검토할수있는평가D/B를구축하고환경영향평가에활용할예측모델을지침으로구체화하는것이필요함. 사전환경성검토및환경영향평가등환경영향평가관련제도의연계성부족도갈등의원인으로작용함. 환경영향평가관련제도가외연상확대된바있으나대안분석, 주민의견수렴결여등본질적문제는해결되지아니한상태임. 이러한환경영향관련갈등을해소하기위해건설교통부는시민참여제 (Public Involvement, PI) 를도입하였으나, 현행제도와조화를꾀하지못하고있어개선을요함. 건설교통부는노선선정및환경관련갈등을해소하기위해 PI를 교통분야도로부문주요정책 사업평가

36 년 10월도입하여, 개발사업수행때마다불거지는이해관계자갈등에따른경제적손실및행정불신을해소하고정책입안단계에서지방자치단체, 시민단체, 및지역주민등이해관계자를참여시키고자한바있음. 그러나 PI는기존의사전환경성검토및환경영향평가제도와연계되어있지아니하는관계로 PI에서의논의가사전환경성검토보고서및환경영향평가서에반영되기어려운실정임. IV. 도로건설사업의사전환경성검토 환경영향평가사례분석 1. 도로계획에서의사전환경성검토분석 건교부는전략환경영향평가위원회에서 제4 차국토종합계획수정계획 ( ) 및 제2 차중기교통시설투자계획 ( ) 에대해건교부훈령에의거하여전략환경영향평가를수행한바있음. 국토종합계획의도로부문계획이자연환경과국토생태축에미치는부정적영향이큰것으로나타남. 건교부는중기교통시설투자계획에대한전략환경영향평가결과개발확대로생활공간훼손, 대기질, 소음과같은생활환경오염에의한부정적영향이우려되나친환경도로건설지침등을활용하여환경적인영향을고려한개발을통해보완하면생활환경영향에긍정적영향이더클것이라평가하고있음. 중기교통시설투자계획에서는환경갈등을가장많이야기하는자연생태항목에대해서평가를누락하고있어평가의미흡이엿보일뿐아니라, 국가기간망교통계획에대해서는사전환경성검토조차수행하지아니한상태이므로향후이와관련한개발사업추진시사회적갈등을유발할가능성이있음. 요약 25

37 고속도로사업의기본계획인국가기간교통망계획에대해사전환경성검토 를거치지아니한결과, 고속도로사업추진단계에서환경영향과관련 된사회적갈등을낳기에이르름. 국토종합계획및중기교통시설투자계획에대한건교부의전략환경영향평가에서는환경부의 국토환경종합계획 (1995) 의내용을반영하지도아니하였을뿐아니라어떠한환경영향이나타날지에대한평가또한보류하고있음. 사전환경성검토제도는다음과같이개선할필요가있음. 우선, 상위행정계획으로분류하고있는행정계획중하위계획의성질을갖는계획은하위계획으로분류하는것이필요함. 즉도로계획의경우다음상위행정계획에대한사전환경성검토를부처자율에맡기기위해서는부처에서사전환경성을검토하기위해고려해야할평가항목및평가기준을환경부에서작성하여지침으로제공해야할것임. 2. 도로건설사업환경영향평가사례분석 : 춘천 - 양양고속도로사업 춘천- 양양고속도로사업에대한경제적타당성재검증에있어서환경에대한고려가미흡한것으로나타남. 한국도로공사 (1999) 의타당성분석결과에대한한국개발연구원의타당성재검증에서는사업추진으로인해발생하게될편익으로통행시간비용절감편익, 차량운행비용절감편익, 그리고교통사고절감편익, 환경비용절감편익, 운영자수입을중심으로추정하고있음. 타당성재검증에서기초자료분석및조사일환으로사업대상지자연환경에대한영향을개괄적으로소개하고있으나, 백두대간통과구간자연환경피해는비용편익분석항목에고려하지않고있어이는결과적으로타당성재검증중경제성분석부문이부실한결과를초래함. 26 교통분야도로부문주요정책 사업평가

38 춘천- 양양고속도로타당성재검증보고서의경제성분석에서비용편익항목중백두대간및유네스코지정생태계보전지역의훼손에따른손실 ( 비용 ) 을누락하고있는데, 생태계훼손비용을고려할때경제성이어떻게달라지는지에대한재검토가필요함. 한편춘천- 양양고속도로사업에대한환경영향평가 ( 초안 ) 는다음과같은점에서평가가미흡한것으로나타남. 사업지역의논란핵심은설악산 ~ 오대산으로이어지는백두대간을중심으로여기서뻗어가는산림생태계와하천생태계한가운데를고속도로가관통하고있다는것임. 따라서하천생태계와산림생태계에대한면밀한조사및도로건설에따른환경영향에대한예측이필요하며이해관계자와의협의가중요할것이나이와관련한평가가미흡함. 생태적보호구역에해당하는녹지등급 9-10등급인점봉산의생태계와함께내린천의상류지역이사업지역에포함되는데내린천은오대산일대에서발원하여계방산, 개인산, 방태산등을아우르며계방천, 방태천등이모여형성되는우리나라의대표적인청정하천임. 춘천- 양양고속도로는 백두대간및유네스코지정생태계보전지역 을통과하고있으므로환경영향중자연환경영향을중점평가항목으로선정해집중적으로평가하는것이필요하며이와관련한사회적합의를도출하는것이중요하다고봄. V. 도로건설사업환경영향평가의문제점과개선과제 환경정책기본법에서의사전환경성검토제도에건교부전략환경영향평가업무 처리규정 ( 건교부훈령 2004) 에서의전략환경영향평가를흡수통합하여운용 요약 27

39 하는것이필요함. 현행사전환경성검토제도에서는상위행정계획은부처자율에맡기고하위행정계획은사전환경성검토협의를하여계획에반영하도록하고있음. 그결과, 환경갈등을가장많이야기하는자연생태항목에대해서중기교통시설투자계획에서는평가를보류하고있어평가의미흡이엿보이고향후추진과정에서이와관련한환경영향관련사회적갈등을유발할가능성이있음. 사전환경성검토및환경영향평가에시민참여제 (PI) 를도입하는것이필요함. 도로건설에따른환경영향에대한사회적갈등을해소하기위해건교부에서도입한 PI는현행환경영향평가제도와별개로운영되고있어실효성이미흡한실정이므로, 이를환경영향평가제도에흡수통합하는것이이바람직할것임. 사전환경성검토제도와관련해다음과같은개선사항을검토하는것이필요하다고봄. 환경정책기본법시행령 ( 제8조의1) 에서상위계획으로분류한국가기간교통망계획및중기교통시설투자계획은사업추진을확정짓는하위계획의성격을지니고있으므로사전환경성검토의대상인하위계획으로분류하는방식으로제도를개선하는것이필요함. 상위행정계획에대한사전환경성검토를부처가자율적으로수행하기위해서는사전환경성검토지침을구체화하는것이필요함. 도로건설사업에대한경제성분석인비용편익분석과관련해다음과같은 개선을요함. 환경적요인을비환경적요인 ( 경제성및정책성 ) 과동등하게평가하는 28 교통분야도로부문주요정책 사업평가

40 시스템의구축이필요하며, 개발사업에대한 예비타당성조사, 타당성조사 와환경영향평가와의연계를모색할필요가있음. 개발사업은경제적타당성에의해사업추진여부가결정되므로향후도로건설사업의타당성조사시도로건설사업수행에따라야기되는자연환경피해를비용편익분석항목에고려하도록경제적타당성검토지침을개정하는것이필요함. 고속도로사업의재정 민자이원적구조평가 I. 서론 재정고속도로사업은 도로정비기본계획 에따라추진하고, 민자사업은민 간제안에따라추진하고있어고속도로사업이이중적인기준에의해추진 되는측면이있음. 여기서문제가되는것은민간에서제안하는고속도로들이 국가기간교통망계획 의간선도로망계획에누락되거나낮은우선순위의대상이었다는것으로서, 정부가수립한도로망계획에중요도로들의누락여부와사업우선순위선정의적정성에문제가있는것은아닌지평가가필요함. 민자고속도로와재정고속도로가이원화되어추진됨에따라발생될수있는 문제점을검토하고, 개선방안을제시하고자하는것이본평가의목적임. 요약 29

41 II. 고속도로사업추진현황 고속도로건설은국토간선도로망 (7 9) 의중추로서장래전국어느곳에서나 30분내에국가간선도로에도달이가능하도록하여반일생활권을실현함과동시에교통혼잡비용을획기적으로개선하여물류비절감을통한산업경쟁력을제고하고자하는데목적이있음. 민자고속도로사업은많은민간기업들이관심을가지고참여하여활성화단계에접어들었으며, 특혜시비등문제가되었던정부재정지원및최소운영수입보장규정들도시장상황변화와제도개선에의하여대부분해소되었다고알려져있음. 민자고속도로와관련한주요문제점이었던운영수입보장과건설비의정부재정지원요구가없는민자사업제안서가제출되는것은최근극심한건설수주시장침체로인한비정상적인덤핑 출혈수주현상일수도있다는주장도있음. 다만민자고속도로의기존문제들이해결된것이비정상적인덤핑 출혈현상에의한것이라면향후민자고속도로사업추진이중단될수있는심각한상황이발생할수도있으므로민자고속도로와관련된제도와진행과정에대한지속적인관찰이필요함. III. 재정및민자고속도로이원화구조평가 1. 통합된사업추진필요성검토 현재추진되고있는민자고속도로사업은정부도로망계획에는누락되거나 우선순위가낮은사업을민간이발굴하였거나, 새롭게재평가된사업이라고 30 교통분야도로부문주요정책 사업평가

42 볼수있음. 감사원감사결과제2경인고속도로등 4개사업의경우전국고속도로망등상위계획과부합하지않고국가투자우선대상에도포함되지않았다고발표함. 국가기간교통망계획 은 20년장기계획이지만맹목적으로본계획에따라우선순위를설정하여사업을추진하기보다는사회경제적환경변화에따라지속적으로보완될필요가있음. 민간이제안한도로사업들까지함께고려하여우선순위를재조정할필요가있으며, 동일한기능을수행하는고속도로사업의경우민자사업과재정사업의우선순위는동일한기준에서선정되는것이당연한원칙임. 고속도로건설지원출자 와 민자유치건설보조금 은모두건설교통부도로부문예산총액에서배분되기때문임. 재정고속도로사업도민자고속도로사업처럼개별사업별로수익률에따라국고보조비율을달리한다면한국도로공사와민자사업자가경쟁할수있는체계를구축할수있을것임. 정부가계획한고속도로와민간이제안한고속도로들을모두통합하여건설의우선순위를결정한후공급시기와예산을고려하여한국도로공사와민자사업자가경쟁한다면한국도로공사의효율성을제고할수있는계기가마련되는효과도거둘수있을것임. 한국도로공사와민자사업자가경쟁시통행료등에서불공평한경쟁이될수있으나, 2005년과 2006년에우선협상자가선정된 6개민자고속도로의경우통행료수준이도로공사대비 1.0~1.3배수준으로책정된점으로미루어볼때민자사업자가충분히경쟁력이있다고판단되며, 건설교통부가한국도로공사와민자사업자간공정한경쟁이가능하도록경쟁시스템을구축 요약 31

43 하는것이충분히가능할것임. 2. 민자고속도로선정원칙의적정성검토 기획예산처가 민간투자사업기본계획 에서제시한민간투자사업선정원칙을고속도로사업에적용할경우각원칙들은다음과같은문제점들이있음. 수익자부담원칙관점에서추진되고있는민자고속도로사업을살펴보았을때재정고속도로에비하여민자고속도로의서비스가양질이라고판단할수있는근거는미미함. 수익성원칙에의해정부는지불가능한사용료에대한판단근거를제시할필요가있는바, 도공통행료의 1.5~2배를상한으로하는것이지불가능한사용료인가에대한검토는미흡한실정임. 사업편익의원칙에있어서고속도로사업의경우정부는건설비의 50% 를한국도로공사에지원해야하지만자체적으로수익이창출될사업이라면한국도로공사가자체적으로재원을조달하여추진하는방안을강구할수있을것임. 3. 민자고속도로운영효율성검토 사회기반시설에대한민간투자법제1조 ( 목적 ) 에는 사회기반시설에대한민간의투자를촉진하여창의적이고효율적인사회기반시설의확충 운영을도모한다 고규정하고있으나, 민자고속도로의신규주주들은대부분금융기관인경우가많아고속도로운영의효율성을기대알수있는근거가미약함. 일부민자고속도로들이운영의안정단계에돌입하고있으므로실제로민자 32 교통분야도로부문주요정책 사업평가

44 고속도로들이일반고속도로보다운영측면에서효율적인가에대해평가가필요한시점이도래하고있으며민자고속도로의운영이어떠한측면에서유리한것인지명확히알수있다면, 비효율적이라고지적받는한국도로공사의운영시스템을개선할수있는중요한자료가될수있을것임. IV. 결론및정책적시사점 재정고속도로는 국가기간교통망계획 에따라추진되는것이며민자고속도로는 국가기간교통망계획 에는누락되거나우선순위가낮은사업을민간이발굴하여추진하는것으로, 결과적으로 국가기간교통망계획 의미흡에의해재정사업과민자사업으로구분되고있다고볼수있음. 정부가수립한계획이라고하더라도완벽성을기대할수없으므로효율적인고속국도망을건설하기위해서는민간제안사업도전체적인고속국도망계획에포함시켜우선순위를재설정하여고속도로건설사업을추진할필요가있음. 고속도로건설의우선순위가재설정된이후에는사업추진방식을결정하는것은 PFI(Private Finance Initiative; 민자주도 ) 와 PSC(Public Sector Comparator; 정부실행대안 ) 를비교분석한결과에따라유연하게결정하면될것임. 고속도로사업추진방식을민자사업과재정사업을통합하여추진하는방안을고려해볼필요가있음. 재정고속도로도민자고속도로처럼개별사업별로수익률에따라국고보조비율을달리한다면한국도로공사와민자사업자가경쟁할수있는체제를구축할수있을것임. 요약 33

45 한국도로공사의투자및재원조달분석 정부의 SOC에대한직접적인투자비중은점진적으로감소하고있는추세임. 한국도로공사 ( 이하 공사 ) 는 2005년까지건설금액의 50% 에해당하는금액을국고로지원받아사업을수행하여왔음. 그러나고속도로건설에대한국고지원비율이향후점진적으로감소할예정임. 민자고속도로건설의활성화로공사의주된수익인기존고속도로의통행료수입이감소하고있어현재의재원조달규모로는정부가제시하고있는건설물량목표를달성하는데한계가있음. 공사는재원조달방법의다변화일환으로무형자산으로계상된유료도로관리권혹은미래통행료수입을담보로한자산유동화를실시하여자금을조달하고있으며, 향후수년동안에도이를계획하고있음. 자산유동화를통한자금조달이실효성이있는지여부와현재의수익및자본구조로향후계획하고있는고속도로건설이재무구조를악화시키지아니하면서무리없이진행될수있는지에대한검토가필요함. 현재의수익구조와재무구조등을근거로하여고속도로건설의투자재원확보에필요한자금의수준을파악하기위하여수익성, 안전성, 성장성을중심으로비율분석을실시한결과, 주요수익성지표인자기자본수익률이최근 5년동안지속적으로감소하고있으며, 안전성지표중차입금의존도는지속적으로감소하여양호하나부채금액의절대규모는증가하고있음. 영업이익대비이자보상비율이 2000년의 3.51배에서 2005년 2.21배로감소하고있어증가하는금융비용이부담이되고있는상황임. 34 교통분야도로부문주요정책 사업평가

46 지속적인고속도로건설에따라총자산은증가하고있으나, 비수익도로 에대한투자가통행료수입으로연결되지못하여매출액증가율이확대 되지못하고있는상황임. 영업활동으로인한현금흐름이최근 5년간 1조원규모에서머물러이의개선가능성에대한분석을실시한결과, 총자산증가율에비하여매출액증가율이낮고, 매출액에서관련비용인매출원가와판매비와관리비를차감한영업이익의증가율이상당히낮아현금흐름의개선에긍정적인영향을주지못하여현금흐름의성장은어려울것으로추정됨. 이는초기투자비용이과다함에비해회수에는장기간이소요되는요인외에비수익노선에대한투자가영업이익의증가폭을크게감소시킴에기인함. 공사는한정된현금유입액과감소하는국고지원속에서정부가제시하는물량을달성하기위하여재원조달을다변화하고있으며, 그일환으로자산유동화를통한자금조달을실시하고있음. 2005년까지총 3차례에걸쳐 1조 5,000억원의자산유동화를실시하였으며, 향후 5년 (2006~2010년) 동안 2조 5,000억원을계획하고있음. 그러나공사의자산유동화는다음과같은측면에서큰실익이없으므로이에대한재검토가필요함. 첫째, 정부사업을영위하고있는공사의신용등급은이미 AAA로서자산유동화방식을채택하더라도추가적인신용등급상승에따른조달금리인하효과가크게발생하지아니함. 둘째, 공사의고속도로노선중유동화가가능한노선은남해선, 중부내륙선등에한정되므로현재계획하고있는유동화를통한자금조달을위해서는미래통행료수입을원천으로하는유동화가예상됨. 이경우 요약 35

47 의유동화는실질적으로미래통행료수입을담보로한부채차입으로부채규모의감소효과가없으므로재무구조의개선효과가발생하지아니함. 셋째, 위의두가지긍정적인효과가크게발생하지않는상황에서초기발행비용과유동화자산의발굴에서계획까지투입되는시간과노력이사채발행에비해과다함. 증가하는부채규모의관리를위해서공사는투자재원의다변화에초점을맞추기보다계획하고있는고속도로건설의수익성검토를실시하고한정된투자재원의범위내에서우선순위를정하여고속도로를건설하는것이바람직함. 36 교통분야도로부문주요정책 사업평가

48 교통분야도로부문주요정책 사업평가

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50 교통분야도로부문사업평가제도분석 I. 문제제기 II. 교통분야도로부문사업평가제도개관 III. 우리나라정부업무평가제도와미국제도의비교 IV. 도로부문사업평가기준과개선과제 V. 결론및시사점

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52 Ⅰ. 문제제기 정부는 2003년성과관리제도시범사업을시행한이래 2006년 3월에는정부업무평가기본법을, 동년 10월에는국가재정법을제정하여우리나라성과관리제도도입을본격화하였다. 정부업무효과를극대화하고재정의효율적운영을꾀하고자도입한성과관리제도는기존의정부업무평가시스템에많은변화를일으켰다. 그러나새로운성과관리제도는정부업무평가기본법과국가재정법이라는이원화체계로운영되고있다. 우리나라에서도로관련재정사업은대규모의재정투자를필요로하는관계로다른어떤재정사업보다평가시스템을체계적으로갖추고있는편이다. 개별사업에대한재정지원여부를결정하기위해예비타당성조사를수행하며, 사업추진여부를결정하기위해타당성조사, 중간에사업비가증가할경우타당성재검증, 사업이끝난이후에실시하는사후평가등사업단계별로평가시스템을갖추고있다. 이와같이도로관련사업은개별사업 (project) 에대해구체적인평가시스템을갖추고있음에도불구하고, 새로운성과평가시스템으로부터프로그램 (program) 재정사업별내지는주요정책과제별로성과평가를요구받고있다. 도로사업은다양한평가를받고있으나중복 과잉투자및공기지연등의문제들이발생하고있다. 평가시스템이적절하게작동한다면도로관련문제들을예방할수있으므로도로관련평가시스템들을종합적으로검토할필요가있다. 본분석에서는도로관련평가시스템들을종합적으로검토하여기존평가의문제점을살펴보고현행정부업무평가기본법과국가재정법에서규정하고있는도로관련주요정책과제의자체평가지침과재정사업의자율평가지침에기초하여, 효율적인평가시스템구축방안을모색하고자하였다. 또한미국의성과평가제도와비교검토를통해우리나라성과평가제도의향후발전방향에대한시사점을구하고자하였다. 교통분야도로부문사업평가제도분석 41

53 II. 교통분야도로부문사업평가제도개관 정부는정부업무평가기본법및국가재정법에근거하여새로운정부업무및재정사업에대한평가시스템구축하였을뿐아니라국가재정법에기초하여개별사업에대한예비타당성조사와타당성재검증제도또한두고있다. 따라서정부정책과제자체평가및재정사업프로그램 (program) 별자율평가뿐만아니라주요재정개별사업 (project) 의상위계획및사업에대한예비타당성조사, 타당성조사, 타당성재검증, 사후평가관련한제도 3) 의조화또한과제이다. 한편, 프로그램및개별사업계획단계에대해서는사전환경성검토 ( 환경정책기본법 ) 를, 사업단계에대해서는환경영향평가 ( 환경영향평가법 ) 를수행하도록하고있으므로이와관련한평가를어떻게예비타당성조사및타당성재검증등타당성조사제도와조화를시킬것인가도과제이다. SOC 사업평가관련해주요정책과제자체평가, 재정사업자율평가및예비타당성조사와타당성재조사순서로그평가기준의문제점을파악하고개선과제를모색한다. 1. 교통분야도로부문자체평가와자율평가지침 가. 교통분야도로부문주요정책과제자체평가지침 (1) 주요정책과제자체평가계획수립단계 주요정책과제에대한계획수립단계에서는계획수립의적절성과성과계획 3) 국가재정법이 2006 년 10 월제정된관계로예비타당성조사및타당성재조사에대한관련지침이규정되지아니한상태이므로, 여기서는기존의예산회계법시행령, 건설기술관리법및교통체계효율화법에근거를둔예비타앙성조사지침, 타당성조사지침및타당성재검증지침등에기초하여평가기준을확인한다. 42 교통분야도로부문주요정책 사업평가

54 의적정성을평가하며평정근거는다음 [ 표 1] 과같다. 계획수립의적절성관련해서는계획수립시사전조사, 의견수렴등을충실히이행하였는지그리고정책목표달성을위한정책수단을적절하게구비하고있는지평가한다. 성과계획의적정성관련해서는성과목표및성과지표는적정하게설정하고있는지내지는성과목표치및검증방법이적정한지를평가하도록하고있다. [ 표 1] 과제의계획수립단계자체평가기준 계획수립의적절성 성과계획의적정성 평가지표 1-1. 계획수립시사전조사, 의견수렴등을충실히이행하였는가 (7) 1-2. 정책목표달성을위한정책수단은적절하게구비하였는가 (4) 2-1. 성과목표및성과지표는적정하게설정하였는가 (6) 2-2. 성과목표치및검증방법은적정한가 (5) 평정근거 a 의견수렴절차이행 ( 이해관계자, 전문가등 ) b 관련통계현황및사례에대한조사실시 c 환경, 갈등, 성차별등관련영향분석실시 d 관련정책과의연계 협조방안등을사전협의 a 정책수단별장 단점등을분석 b 정책수단과관련한부작용또는환경변화가능성등을검토하여이에대한대비책마련 ( 정책수단과관련한각종문제점제기등으로정책수단을폐지또는주된내용을변경한경우는 b 의요건미충족으로간주 ) a 전략목표와성과목표간의인과관계가명확 2 점 b 성과지표의객관성 1 점 c 성과지표가정책목표의달성정도를측정하기에적합 ( 필요성과지표의일부누락여부등성가지표의대표성 ) 1 점 a 목표치의합리성 b 목표치설정근거의명확성 ( 관련통계, 정책환경, 투입재원등의변화추세등의종합적고려 ) c 목표달성검증방법의적정성 ( 정성지표의경우목표달성여부평가기준의합리성 ) (2) 주요정책과제자체평가집행단계 계획의집행단계에서는시행과정의효율성과적절성을평가하며평정근거 는다음 [ 표 2] 와같다. 교통분야도로부문사업평가제도분석 43

55 시행과정의효율성관련해서는과제를일정계획에맞추어추진하였는지그리고과제추진을위한자원은효율적으로집행하였는지를점검하는데주안점을두고있다. 시행과정의적절성관련해서는시행과정에서행정여건 상황변화에적절히대응하였는지그리고시행과정에서관련기관 정책과의연계및협조체제를구축하여운영하였는지를점검하도록하고있다. [ 표 2] 과제의집행단계자체평가기준 평가지표 평정근거 시행과정의효율성시행과정의적절성 3-1. 과제를일정계획에맞추어추진하였는가 (7) 3-2. 과제추진을위한자원은효율적으로집행하였는가 (5) 4-1. 시행과정에서행정여건 상황변화에적절히대응하였는가 (7) 4-2. 시행과정에서관련기관 정책과의연계및협조체제를구축하여운영하였는가 (4) 분기별추진일정계획상의기한내에계획된업무를모두완료하였는지여부 자원 ( 예산, 인력등 ) 의 a 투입시기, b 집행규모, c 관리방법, d 사후관리등이적정하였는지여부 모니터링등을통해파악된행정여건 상황변화에적시에적절히대응하였는지여부 시행과정에서관련기관 정책과의연계및협조체제를구축하고이를운영하였는지여부 (3) 주요정책과제자체평가성과단계성과단계에서는목표의달성도에대해당초설정한목표를달성하였는지를평가하며다음 [ 표 3] 에서볼수있듯이과제의목표달성비율을평정근거로삼는다. [ 표 3] 과제의성과단계자체평가기준 평가지표 5 당초설정한목표는달성하였는가 (40) 평정근거 과제의목표달성비율 44 교통분야도로부문주요정책 사업평가

56 나. 교통분야도로부문재정사업평가자율평가기준위자체평가계획에서재정성과부문 (R&D 포함 ) 에대한평가중 SOC 확충분야에대해서는별도의기준을 [ 표 4] 와같이두고있다 ( 국무조정실, 2006년도정부업무평가추진계획, ). 교통분야도로부문관련해서는각종갈등요인을조정하고계획에반영하였는지, 사업의타당성을객관적으로검증하는절차를거쳤는지, 총사업비관리가적정했는지등에대한평가를주된항목으로하고있다. 다만, 이러한평가를수행함에있어서답변근거및자료에대한실질적인검증시스템을갖추고있지못한한계가있다. 예컨대, 사업의타당성을객관적으로검증하는절차를거쳤는지에중점을두다보니타당성검증내용에대한점검하기어렵다. [ 표 4] 유형별질문 : SOC 사업 항목질문근거및자료 1-SOC1 각종갈등요인을조정하고, 계획에반영하였는가? 답변근거및자료 1 사업추진상발생할수있는이견 갈등요인사전점검 이견 갈등요인사전점검여부 갈등의주요내용 갈등의당사자 갈등해결방안 주요갈등해결내용 2 이견 갈등이있었을경우, 조정방안등을사업계획에반영한실적 당초계획 수정계획 1-SOC2 사업의타당성을객관적으로검증하는절차를거쳤는가? 답변근거및자료 1 예비타당성조사등사업의타당성을점검하기위한절차를거쳤는가여부 조사기간 : 조사기관 : 조사내용 : 조사결과 : 2 시급성등을이유로타당성검증을위한사전평가를수행하지못하였을경우, 그사유 교통분야도로부문사업평가제도분석 45

57 항목질문근거및자료 2-SOC1 총사업비관리가적정했는가? 답변근거및자료 1 총사업비의변경현황 구분변경 총사업비사업기간년도당초변경착수완료 최초 yyyy yyyy yyyy ( ) 차변경 < 총사업비변경내역 > ( 단위 : 억원 ) 변경사유 2 총사업비변동이이루어진경우그구체적인사유및내역 자체평가중재정사업에대한기준은별도로두고있는데, 특히도로부문재정사업에대해서는건설교통부내에 도로부문재정사업자율평가지침 을두고있다. 기획예산처의재정사업자율평가매뉴얼 ( 도로부문, ) 에기초하여 SOC 도로부문재정사업평가기준을정리해본다. (1) 재정사업자율평가사업계획단계사업계획단계평가 ( 사전평가 ) 에서는다음 [ 표 5] 에서볼수있듯이사업계획수립및성과계획의적정성평가근거자료로행정기관의 중장기계획 상위계획등, 기본설계보고서, 영향평가보고서, 실시설계보고서 및 재정사업자율평가보고서 등을활용하고있다. 46 교통분야도로부문주요정책 사업평가

58 [ 표 5] 도로부문자율평가계획수립단계 ( 사전평가 ) 에서고려할사안 평가항목평가지표점검사항증거자료 사업목적의명확성및추진근거정부재정지출의필요성 사업배경및필요성 사업추진의시급성 사업의기대효과 추진근거 재정지출근거법령 계획제시 공익성정도제시 지자체 민간수행가능성제시 외국유사사업투자사례비교 제시 예산 기금지출불가피성 ( 규제, 세제, 제도개선을통한추진가능성제시 ) 근거법령, 중장기계획, 상위계획등 선진국등외국유사사업재정투자현황자료 사업의공공성등시장실패의증거자료 민간부문참여부재또는참여를꺼리는이유자료 예산외정책수단으로사업목적을달성할수없음을설명하는자료 계획수립 (30 %) 타사업과의 중복 유사성계획수립의적절성 사업방식의효율성 관련부처의해당지역유사사업계획제시 중복 유사성의기지적사례제시 유사사업과의차이점 사업추진방식 내용 구조와사업목적과의관계 다른대안과비교결과제시 중복혹은유사한목적과접근방법을택하고있는재정사업과어떻게차별화되는지설명할수있는자료 관련계획자료 감사자료 업무자료 기본설계보고서 관련계획자료 관련법규및업무자료 여타사업방식과의비교 분석자료 갈등요인을조정및계획에반영 갈등요인의사전점검 - 갈등주체 : 주민, 이해관계인, 환경단체등 - 갈등원인 : 보상, 환경문제 - 예상되는갈등요인별원인 주체 대처방안체크리스트작성 갈등요인의조정 반영 - 사업설명회, 공청회, 전문가자문회의등실시내용및결과를반영 - 사전환경영향평가의내용및조치결과제시 - 사업추진단계별 ( 설계, 집행, 관리 ) 결과조치내용제시 사업추진상장애요인점검실적 장애요인에대한해결방안등을사업계획에반영한실적 영향평가보고서, 기본설계보고서 추진주체의민원접수및처리현황 관련결재사항등 교통분야도로부문사업평가제도분석 47

59 평가항목평가지표점검사항증거자료 사업타당성검증절차걸쳤는지 예비타당성조사수행 - 예비타당성조사및타당성조사결과제시 - 경제성분석결과제시 (BC) - 비계량적효과제시 기타타당성조사결과 - 자체타당성조사, 예산처재정사업평가등을토대로경제적, 정책적, 사회적타당성을제시 예비타당성조사등사전계획평가자료 기본 실시설계보고서 타당성을인정할만한기타자료 성과계획의적정성 (15%) 성과목표및성과지표의구체성 성과목표 지표와사업목적간 의인과관계명확성 점검사항 - 타당성조사를토대로연차별공정률제시 - 연차별성과목표치및그근거자료제시 고속도로성과지표 - 투자비당단위고속도로보급률 - 혼잡구간비율 성과목적에부합하는성과지표설정 - 사업목적 성과목표 - 성과목표 성과지표 - 사업목적 성과지표 성과계획서및사업계획서 사업계획서 기본실시설계보고서 재정사업자율평가보고서 성과지표별목표치의합리성 성과지표의목표치제시 - 단계별공정률 : 공정별기간 / 총공사기간 - 과거추세치 : 최근 5 년추세치 변화율 - 연차별투자비 : 연차별추자계획참고 - 정책목표치 : 목표년대비연도별달성율 자료 : 건설교통부의재정사업자율평가매뉴얼 ( 도로부문 )( ) 을목적에맞춰재정리 (2) 재정사업자율평가사업집행단계사업집행단계평가 ( 집행평가 ) 에서는다음 [ 표 6] 에서볼수있듯이증거자료로 실시설계보고서, 집행실적, 회계검사보고서, 현장조사자료 예산집행자료 설계변경자료 등을활용하고있다. 48 교통분야도로부문주요정책 사업평가

60 [ 표 6] 도로부문자율평가계획집행단계 ( 집행평가 ) 에서고려할사안 평가지표점검사항증거자료 시행과정의효율성적절성 (20%) 사업의정기적인모니터링여부 사업추진중발생한문제점해결 계획대비사업집행 예산절감또는효율성제고노력 모니터링체계구축여부 - 목적 : 성과및문제점에대한자료점검 - 내용 : 집행실적, 집행상문제, 제도보완 - 종류 : 분기별실태조사, 만족도조사, 교육, 태스크포스운영, 업무점검을위한전산망구축등 모니터링체계운용여부 - 모니터링운용체계및실적제시 - 모니터링의주기및운용여부제시 - 주기적인모니터링실적제시 모니터링결과의반영 - 분석및반영내용제시 - 분석을통한문제점도출 - 문제점을토대로한대처방안제시 문제의유형및분석 - 유형 : 민원 갈등 정부지적사항 환경변화 - 원인 : 유형별로문제의원인을제시 문제해결노력과결과 - 해결방안 : 보상 공청회 협의회 설명회 TF - 해결결과 : 해결방안의실시개요제시 주기적인모니터링체계구축관련자료 모니터링체계운용실적및모니터링결과자료 실시설계보고서, 결재자료 현장측정자료 모니터링결과자료 국회및감사원답변자료 민원및보상자료 집행과정상발생한문제점에대한대응및해결실적자료 국회, 감사원답변자료활용 재원의효율적관리및계획일정별집행여부 - 재원집행내역제시 - 분기별 월별예산집행실적 ( 집행률 %) / 특정기간에집중되지않는지확인 재정집행실적 ( 조기집행실 - 이월 전용 불용의경우그사유 ( 예, 자연적포함 ) 재해, 계획변경등 ) 보조금실적보고서, 회계검 - 회계감사결과제시사보고서 재원의용도별적정사용여부 감사원감사및자체감사 - 수혜대상의적정성제시결과 - 부적격자의자금수혜 관련법규및현장조사자료 - 회계처리상문제점제시 - 집행부진및목적외사용여부제시 - 국회 감사원 부처내자체감사결과활용 집행비용의최소화여부 - 관리및집행상의개선사항제시 - 분기별 월별 항목별예산집행내역제시 예산절감노력및사업효과극대화여부 - 공종별공기단축, 동일성능의대체시설설치, 예산절감을위한설계변경사례제시 - 절감효과를공종별 총사업비대비비율로제시 구체적인비용절감방안 / 효과관련자료 사업성과극대화방안 / 효과관련자료 현장조사자료 예산집행자료 설계변경자료 교통분야도로부문사업평가제도분석 49

61 평가지표점검사항증거자료 총사업비관리적정성 총사업비변경여부 - 예타, 타당성, 기본 실시설계의공사비증감, 최종낙찰가, 시공과정의사업비변화 예산집행자료를표로비교정리하여제시 설계변경자료 - 설계변경의내역및사업비변화제시 ( 총사업비관리대장제시 ) - 낙찰가를이용해저가낙찰이아님을입증 사업비관리내역 - 총사업비변경관련조치의내용제시타당성재검토혹은제재조치여부제시 내부결재및현장조사자료 총사업비변경실적및총사업비관리대장 자료 : 건설교통부의재정사업자율평가매뉴얼 ( 도로부문 )( ) 을목적에맞춰재정리 (3) 재정사업자율평가사업성과단계사업성과단계평가 ( 사후평가 ) 에서는다음 [ 표 7] 에서볼수있듯이증거자료로 사업평가결과보고서, 설계보고서, 성과보고서 및 현지조사자료및내부결재자료 등을활용하고있다. 목표의달성도 (50 %) [ 표 7] 도로부문자율평가정책결과발생단계 ( 사후평가 ) 에서고려할사안 평가지표점검사항증거자료 객관적이고종합적인사업평가 독립된기관의사업평가실시여부 - 분석기법의적합성제시종류 : 실험 설문조사 전문가조사 통계분석 B/C분석 비용효과분석등 - 분석기관의독립성종류 : 외부용역기관, 감사원, 국과위, 부처내평가전담부서등 사업평가결과보고서 - 분석의범위제시 업무자료사업전체에대한분석임을제시 용역발주및평가관련자료 ( 반드시사업평가는사업전체에대 내부결재자료해이루어져야함 ) 분석결과및근거자료제시 - 분석개요 : 일시, 방법, 주요결과 성과 - 평가 분석자료 : 사업평가결과보고서제시 50 교통분야도로부문주요정책 사업평가

62 평가지표점검사항증거자료 계획된성과달성정도 사업목적과의부합도여부 - 목표치설정의합리성제시 - 기본전제 : 앞의성과목표의합리성여부에대한답변과연계 설계보고서 성과달성의정도 성과보고서 - 목표치의달성정도 (4단계배점 ) 평가보고서제시 관련통계 - 객관적입증자료제시가절대적으 외부기관의평가보고서로중요 - 성과보고서, 평가보고서, 관련통계제시 사업고객또는이해관계인만족도 고객만족도실시여부 - 만족도조사대상및조사방법제시조사대상 : 고객, 이해관계인조사방법 : 대표샘플링을통한설문조사 - 조사결과의분석및답변결과분석 : SPSS 등을이용한통계분석실시 만족도입증자료유무 - 만족도조사자료의개요제시내용 : 조사일시 방법 대상 분석방법, 주요조사결과, 문제점및개선방안등 고객만족도조사결과등고객만족도입증자료 만족도조사의뢰결재자료 현지조사자료등 평가결과를사업계획 방식의보완 변경등에활용 사업효율성제고방안마련여부 - 사업평가결과요약제시 - 향후보완사항및시사점요약제시 - 평가결과의반영 조치사항제시 부처예산편성에의활용여부 - 평가결과의활용을입증하는자료제시 - 반영 조치사항과관련된공문서, 보고서, 각종회의자료, 예산편성내역등제시 - 평가결과의활용실적자료제시가절대적으로중요 평가결과를활용하여도출한향후보완사항, 시사점및제도개선방안자료 평가결과를자율예산편성에활용한실적 회의록과회의자료 조치및방침관련내부결재자료 자료 : 건설교통부의재정사업자율평가매뉴얼 ( 도로부문 )( ) 을목적에맞춰재정리 교통분야도로부문사업평가제도분석 51

63 2. 현행교통분야도로부문재정사업타당성조사제도 가. 교통분야도로부문계획에대한평가교통분야와관련하여정부는상위계획으로 20년단위의 국토종합계획 에기초한 국가기간교통망계획 을두고있다. 국가기간교통망계획목표를달성하기위한세부시행계획으로는 중기교통시설투자계획 과 도로정비기본계획 을수립한바있다. 건설교통부는매년 중기교통시설투자계획 의집행실적종합평가보서를통해계획의달성상황을점검하는방식의평가를수행하고있다. 더불어사전환경성검토의일환으로건설교통부훈령으로전략환경영향평가제도를두고위계획에대한전략환경영향평가를수행한다. 나. 교통분야도로부문재정사업타당성조사현행제도에서는재정사업 (project) 에대해다음그림에서볼수있듯이계획수립단계와집행및사후검증단계로나눠계획의수립및집행을수행함과동시에계획의수립및집행이적절한지에대한평가를병행하고있다. 기본계획수립단계에서는예비타당성조사및타당성조사를수행하고, 집행단계에서는총사업비관리및타당성재검증을수행하며, 성과단계에서는사후평가를수행한다. 52 교통분야도로부문주요정책 사업평가

64 [ 표 8] SOC 타당성조사체계 예비타당성조사 ( 사전환경성검토 ) 타당성조사 ( 환경영향평가 ) 타당성재검증 사후평가 ( 환경영향평가 ) 관련법 ( 령 ) 국가재정법 공공건설사업효율화종합대책 ( 환경정책기본법 ) 교통체계효율화법 건설기술관리법 ( 환경영향평가법 ) 국가재정법 1994 년도총사업비관리지침 ( 환경영향평가서작성등에관한규정 ) 건설기술관리법령 ( 환경영향평가법 ) 평가주체 기획예산처 ( 시설별주무부서 ) 시설별주무부서설별주무부서검토후환경부와협의 ) 기획예산처 사업소관부처 ( 환경정책평가연구원재검토 ) 시설별주무부서 평가대상 총사업비 500 억원이상사업중정부재정지출사업 ( 환경정책기본법시행령에의한 132 개행정계획 ) 총사업비 100 억원이상사업중 교통체계효율화법 적용을받는공공교통시설개발사업 ( 환경영향평가법에의한대상사업 ) 실시설계총사업비가기본설계총사업비대비 20% 이상증가한사업을대상 발주청이발주하는총공사비가 500 억원이상인건설공사 평가시기 건설공사에대한기본구상다음단계 ( 해당계획의수립확정전 ) 예비타당성조사미시행시 : 건설공사에대한기본구상다음단계 예비타당성조사시행시 : 예비타당성조사다음단계 ( 기본계획단계 ) 기본설계단계, 실시설계단계, 그리고공사시행단계의각단계에서시행 전체준공이후 3~5 년이내 평가내용 경제성분석, 정책적분석, 투자우선순위, 적정투자시기, 재원조달방법등사업의타당성을검증 경제성분석, 정책적분석, 투자우선순위, 적정투자시기, 재원조달방법등사업의타당성을검증 사업의필요성분석, 시설규모또는노선의적절성검토 사업비산정의적절성검토, 사업비절감방안등 사업시행전후의공사비, 공사기간, 수요비교 분석 당해건설공사의문제점과개선방안, 주민의호응도 공사비, 공사기간, 효과등 지침적용 예비타당성표준지침 공공교통시설개발사업에관한투자평가지침 타당성재검증 표준지침연구 ( 안 ) - 교통분야도로부문사업평가제도분석 53

65 [ 그림 1] 대규모투자사업의단계별재정투자및타당성조사 < 계획수립단계 > < 집행단계 > 사업구상기본계획기본 실시설계계약공사시행 < 평가환류단계 > 공사완료 예비타당성조사환경성평가 타당성조사환경영향평가 타당성재검증 사후평가 국가재정법 예비타당성조사운용지침 환경정책기본법 건설기술관리법 타당성조사평가지침 환경영향평가법 국가재정법 총사업비관리지침 건설기술관리법 건설공사사후평가시행지침 (1) 재정사업에대한예비타당성조사및타당성조사 : 사전평가기획예산처는 1999년이후국가재정법제38조에따라총사업비 500억원이상의대규모사업에대해서는예비타당성조사를수행하였다. 예비타당성조사는기획예산처장관의요청에의해공공투자관리센터에서총괄함과동시에예비타당성조사의기본원칙을규정한지침을마련하였다. 예비타당성조사운용지침 (2006, 기획예산처 ) 에따라대상사업에대해경제성분석, 정책적분석, 지역균형발전분석및종합평가를수행한다. 기획예산처장관은예비타당성조사가완료된이후그결과를해당부처에통보하여예산편성및기금운용계획수립시에활용할수있도록하고있다. 4) 예비타당성조사를거쳐사업의타당성이있을것으로예측된사업에대해서는교통체계효율화법및건설기술관리법과동법시행령에따라본타당성 4) 국가재정법제 34 조 ( 예비타당성조사 ) 에따르면 1 기획예산처장관은대통령령이정하는대규모사업에대한예산을편성하기위하여미리그중앙관서의장의신청또는직권에의하여예비타당성조사를실시하여야한다. 2 기획예산처장관은예비타당성조사와관련하여조사절차, 조사방법등에관한지침을마련하여중앙관서의장에게통보하여야한다. 54 교통분야도로부문주요정책 사업평가

66 조사를수행토록하고있다. 이에근거하여수립된공공교통시설개발사업에대한투자평가지침 (2002, 건설교통부 ) 을통해총사업비 100억원이상의도로, 철도, 공항및항만등공공교통시설의신설, 확장또는정비사업에대해서는합리적 객관적투자분석및평가를실시한다. 예비타당성조사지침에근거한평가흐름도는 [ 그림 2] 와같다. [ 그림 2] 예비타당성조사지침 건설기술관리법 ( 시행령제38조의 6) 에따라총공사비가 500억원이상인공사에대해서는타당성조사를실시하도록하고있다. 타당성조사는당해건설공사로건축되는건축물및시설물등의설치단계에서철거단계까지의모든과정을대상으로기술 환경 사회 재정 용지 교통등필요한요소를고려하여조사 검토하여야하며, 당해건설공사의공사비추정액과공사의타당성이유지될 교통분야도로부문사업평가제도분석 55

67 수있는공사비의증가한도를제시하도록하고있다. 타당성조사평가지침흐름도는 [ 그림 3] 과같다. [ 그림 3] 타당성조사평가지침흐름도 56 교통분야도로부문주요정책 사업평가

68 (2) 재정사업에대한타당성재검증 : 집행단계에대한집행 ( 점검 ) 평가대규모투자사업은사업계획에서완공까지 5~10년이상소요되므로, 사업추진중에수요 사업비의변동개연성이크다는특징을지닌다. 이에국가재정법제50조및기금관리기본법제8조의 5에의거총사업비가일정규모 ( 토목 500 억원, 건축 200억원 ) 이상인사업에대해타당성을재검증한다. 기획예산처는 2003년이래로타당성재검증을시행하고있으며 2005년타당성재검증표준지침을마련하여다음과같이시행하고있다. [ 그림 4] 대규모투자사업관리강화 < 계획수립단계 > < 집행단계 > 사업구상기본계획기본 실시설계계약공사시행 예비타당성조사 (1999 년도입 ) 총사업비관리제도운영강화 (1999 년이후 ) 타당성재검증본격시행 (2003 년이후 ) 자료 : 기획예산처, 총사업비관리지침주요개정내용, 기획예산처의총사업비관리지침개정 ( ; 1994년제정 ) 을통해다음과같은사항을추가시킨바있다. 첫째, 도로 철도공항등사회기반시설에대한수요예측재검증제도를도입한다. 이를통해예산낭비예방기능을강화한다. 교통분야도로부문사업평가제도분석 57

69 [ 그림 5] 수요예측재검증수행체계 주무부처 요건해당시기획처에수요예측재검증필요성검토를요청 ( 총사업비 500 억원미만사업은부처자체실시 ) 기획예산처 수요예측재검증필요판단시 KDI 에수요예측재검증의뢰 수요가이전단계대비 30% 이상감소시타당성재검증의뢰 시행기관 한국개발연구원 (KDI) 재검증종합관리, 전담기관에의뢰 수요예측전담기관 도로, 철도, 공항 KOTI, 항만 KMI 자료 : 기획예산처, 총사업비관리지침주요개정내용, 둘째, 주요설계변경사항에대한심사기준을보완 강화한다. 대안입찰공사는설계가격으로입찰공고가이루어지므로설계가격확정이전에적용단가가적정한지검토한다. 설계변경사항은총사업비조정이전에설계변경필요성과적정규모에대해전문기관의검토를먼저실시한다. 사업추진과정에서합리적인이유없이총사업비가증가하지않도록도로사업설계결과에대한세부조정기준을마련한다. 이를통해총사업비관리의투명성 일관성을제고한다. 셋째, 단순한설계변경사항에대한총사업비조정절차를간소화한다. 공사금액의 8% 이내에서부처가총사업비를자율적으로조정토록하고, 사후에부처조정내용의적정성을확인한다. 이를통해부처의자율성및책임성을제고한다. 타당성재검증수행흐름도는 [ 그림 6] 과같다. 58 교통분야도로부문주요정책 사업평가

70 [ 그림 6] 타당성재검증수행흐름도 (3) 사후평가 5) : 사업성과단계에대한사후평가 건설기술관리법 ( 시행령제 38 조의 18( 사후평가 )) 에서는 500 억원이상인건 설공사가완료된때에는공사내용및그효과를조사 분석하여사후평가서를 작성하여야한다. 첫째예상공사비및공사기간과실제소요된공사비및공사 기간의비교 분석, 둘째공사기획시에예측한수요및기대효과와공사완료후 5) 사후평가라함은향후건설공사시행의효율성을도모하기위해타당성조사등건설공사를계획하는과정과공사완료후의공사비, 공사기간, 수요, 효과등에대한예측치와실제치를종합적으로분석 평가하는것을말한다 ( 건설공사사후평가시행지침, 2001). 교통분야도로부문사업평가제도분석 59

71 의실제수요및공사효과의비교 분석, 셋째당해공사의문제점과개선방안, 넷째주민의호응도및사용자의만족도그밖에발주청이평가에필요하다고인정하는사항을조사분석의범위로한다. 건설공사사후평가시행지침 이시달된이후현재까지구체적인표준지침은수립되지않았으나개략적인평가내용은다음과같다. 사후평가수행흐름도는 [ 그림 7] 과같다. [ 그림 7] 사후평가시행흐름도 60 교통분야도로부문주요정책 사업평가

72 3. 교통분야사업평가와타당성제도의조화방안 가. 정부업무평가와재정사업자율평가의이원화문제정부는주요업무과제에대한자체평가와재정사업에대한자율평가로평가체계를구분하고는있으나실제운용에있어서는구분이어려울수있다. [ 그림 8] 은논리모형에기초하여도로관련평가제도들을해석한것인데, 재정사업은주요정책과제의일부로볼수있으므로평가의중복성문제가발생할소지가있다. [ 그림 8] 도로관련평가시스템구성논리모형 계획수립의적절성 성과계획의적정성 시행과정의효율성 시행과정의적절성 목표의달성도 평가의활용도 주요정책과제 ( 자체평가 ) 재정사업프로그램 ( 자율평가 ) 프로그램논리모형 자원활동산출 최초산출결과 중간산출결과 장기산출결과 계획평가집행평가성과평가 사전평가집행평가사후평가 개별사업 타당성조사교통수요재검토사후평가 예비타당성조사 사전환경성검토환경영향평가 타당성재검증 사후환경영향평가 정부업무평가기본법 ( 제6조 ) 에서는중앙행정기관의장이성과관리시행계획을수립 시행하도록하면서, 계획에는당해기관의임무 전략목표, 당해연도의성과목표 성과지표및재정부문에관한과거 3년간의성과결과등을포함토록하고있다. 한편, 국가재정법 ( 제8조 ) 에서는중앙행정기관의장이성과계획서및성과보고서를작성하며주요재정사업에대한성과평가를실시하여그결과를재정 교통분야도로부문사업평가제도분석 61

73 운용에반영하도록하고있다. 정부업무평가기본법과국가재정법모두재정부문에대한성과목표및지표와성과결과를작성 보고토록하고있는것이다. 이러한제도는실제 SOC 사업평가를수행함에있어서사업평가의실효성문제측면에서문제를낳을수있다. 정부업무평가제도에서는건설교통부의주요정책과제는자체평가로관리하고, 10억이상의재정사업에대해서는자율평가로관리하도록규정하고있다. 그렇지만, 재정사업은정부주요정책과제의일부분이므로정부주요정책과제와재정사업을분리하기가쉽지않다. 이는다음장에서논리모형을통해건설교통부주요정책과제에대한자체평가와재정사업에대한자율평가에서의평가항목및평가지표를비교한결과, 두평가시스템에서의기준과지표가얼마나난맥을야기하고있는지분석을통해서도확인할수있다. 제도의취지는 정부업무평가기본법 에근거하여정부업무및재정사업에대한평가를하나로통일하고자하고있으나, 앞에서지적하였듯이평가에있어서는병렬적구조로머물고있을뿐아니라평가제도의복잡함을야기하고있는것이다. 나. 재정사업자율평가와개별사업평가이원화문제국가재정법에서는재정사업 (program) 자율평가를통해성과평가를하되, 개별사업 (project) 에대해서는예비타당성조사를수행하도록규정하고있다. 또한총사업비가일정규모이상증가하는등대통령령이정하는요건에해당하는사업에대하여는타당성재검증을수행하도록규정하고있다. 재정사업자율평가는국가재정법에의거사업수행기관이평가수행의주체이다. 따라서건설교통부의재정사업은건설교통부가자율평가를하고기획예산처에서성과평가결과를재정운용에환류하여부처의책임성을제고시킨다 ( 국가재정법제8조 ). 한편국가재정법에의해기획예산처장관이개별사업에대해서예비타당성조사및타당성재검증을한다. 그런데도로부문개별사업에대해서는교통체계효율화법및건설기술관리법령에의거건설교통부에서타당성조사및사후평가를한다. 62 교통분야도로부문주요정책 사업평가

74 개별사업이모여서프로그램이되므로기획예산처에서평가한개별사업에대해이를재정사업으로묶어서건설교통부가자율평가를수행하면그평가결과에대한책임소재가모호해질수있다. 기획예산처가예비타당성조사및타당성재검증을시행하여타당성이입증된사업이추진되었는데, 자율평가결과가미흡한것으로나타났을경우기획예산처에서성과평가결과를재정운용에환류하여건설교통부의책임성을제고시킬수있는가에대한검토가필요하다. 교통분야도로부문사업평가제도분석 63

75 III. 우리나라정부업무평가제도와미국제도의비교 1. 정부업무평가제도소개 우리나라는정부업무평가기본법 ( 제정 ) 에근거를둔정부업무평가제도및국가재정법 ( 제정 ) 에근거한재정사업 (program) 평가제도에따라정부업무를평가하고있다. 정부가정부업무평가제도를제정할때참고로삼은미국의관련제도와비교검토를통해정부의사업평가관련제도의실효성제고방안을모색하고자한다. 가. 우리나라제도 (1) 정부업무평가기본법정부업무평가기본법에의하면중앙행정기관은성과관리전략계획및성과관리시행계획을수립 시행해야한다. 국무총리는정부업무평가기본계획을수립하여그계획의타당성을검토하여수정 보완등의조치를취하며, 최초의성과관리전략계획및정부업무평가기본계획은 2006년 12월 31일까지수립하도록규정하고있다. 수립된성과관리전략계획과성과관리시행계획은국회소관상임위원회에보고해야한다. 성과관리전략계획에는중 장기재정운용계획을반영해야하며, 성과관리시행계획에는당해기관의임무 전략목표, 당해년도의성과목표 성과지표및재정부문에관한과거 3년간의성과결과등을포함하도록규정하고있다. 중앙행정기관은성과관리시행계획에기초하여자체평가대상이되는정책 사업 업무등을자체평가해야한다. 자체평가는국무조정실의정부업무자체평가지침에따라수행하며자체평가는부문별로구분즉, 주요정책과제부문, 재정성과부문, 인사부문, 조직부문및정보화부문으로나뉜다. 64 교통분야도로부문주요정책 사업평가

76 각부문별자체평가결과는관련중앙행정기관이나눠확인 점검하는데, 주요정책과제부문은국무조정실, 재정성과부문은기획예산처, 인사부문은중앙인사위원회, 조직부문은행정자치부및정보화부문은정보통신부와행정자치부가관할하도록규정하고있다. 평가결과는예산 인사등에연계하여반영할뿐아니라평가결과에따른자체시정조치및감사를하고평가결과에따른보상도실시하며, 평가결과는국회소관상임위원회에보고하여야한다. 이와같은정부업무평가기본법의주요내용을구분 정리하면다음과같다. [ 표 9] 정부업무평가기본법의주요내용 성과관리전략계획성과관리시행계획정부업무평가의종류및절차 - 중앙행정기관의장은소속기관을포함한당해기관의전략목표를달성하기위한중 장기계획을수립해야함 ( 제5조 1항 ) - 최소 3년마다그계획의타당성을검토하여수정 보완등의조치를해야함 ( 제5조 2항 ) - 성과관리전략계획에 예산회계법 제 16조의규정에의한중 장기재정운용계획을반영하여야함 ( 제5조 3항 ) - 성과관리전략계획을수립한때에는이를국회소관상임위원회에보고하여야함 ( 제5조 4항 ) - 중앙행정기관의장은성과관리전략계획에기초하여당해연도의성과목표를달성하기위한연도별시행계획을수립 시행하여야함 ( 제6조 1항 ) - 성과관리시행계획에는당해기관의임무 전략목표, 당해연도의성과목표 성과지표및재정부문에관한과거 3년간의성과결과등이포함되어야함. 성과지표는객관적 정량적으로성과목표를측정할수있도록설정하되, 어려운경우에는다른형태로작성하여야함 ( 제6조제2항 ) - 성과관리전략계획을수립한때에는이를국회소관상임위원회에보고하여야함 ( 제5조 5항 ) - 국무총리는정부업무평가기본계획을수립하여최소 3년마다그계획의타당성을검토하여수정 보완등의조치를하여야함 ( 제8조 ) - 국무총리소속하에정부업무평가위원회를둠 ( 제9조 ) - 위원회에실무위원회를둘수있음 ( 제10조 ) - 중앙행정기관의자체평가에관한업무를효율적으로추진하기위해평가의부문별총괄관련중앙행정기관에대해부문별자체평가결과의확인 점검요청가능 ( 제11조 ). 부문별총괄관련중앙행정기관은다음과같음 ( 시행령제8조 ) ; 주요정책과제부문 - 국무조정실재정성과부문 - 기획예산처 교통분야도로부문사업평가제도분석 65

77 인사부문 - 중앙인사위원회조직부문 - 행정자치부정보화부문 - 정보통신부및행정자치부 정부업무평가의종류및절차정부업무평가기반구축의지원평가결과의활용경과조치 - 중앙행정기관의자체평가 ( 제14조 ~17조 ). 정부업무평가시행계획을기초로하여자체평가의대상이되는정책 사업 업무등을스스로선정하되다음의정책을포함한다 ( 시행령제10조 ) ; 기관의임무를달성하기위한기본적 필수적정책등 그연도의성과목표를달성하기위한정책등자체평가결과와조직 예산 인사및보수체계등과의연계를위하여필요한정책등 - 지방자치단체의자체평가 ( 제18조 ) - 특정평가 ( 제19조 ) : 2 이상의행정기관관련시책, 주요현안시책, 혁신관리및대통령령이정하는대상부문. 대통령령이정하는대상부문이라함은다음을일컬음 ( 시행령제14조 ) ; 중앙행정기관이공통적으로추진하여야하는시책으로서지속적인관리가필요한부문사회적파급효과가큰국가의주요사업으로서특별한관리가필요한부문기관또는정책등의추진에대한국민의만족도를측정하는부문그밖에특정평가를위하여필요하다고인정하여위원회의심의 의결을거쳐정하는부문 - 공공기관에대한평가 ( 제22조 ) - 정부는평가역량의강화를위하여필요한조직과예산을지원. 구체적으로는평가방법과평가지표의개발 보급, 전문인력을 효율적으로활용하기위해필요한방안등을지원 ( 제23조 ) - 정책등의평가에소요되는적정비용을포함한평가예산지원 ( 제24조 ) - 국무총리는평가제도의운영실태를확인 점검하고그결과에따라제도개선방안을강구 ( 제25조 ) - 평가결과의공개, 국회소관상임위원회에보고 ( 제26조 ~27조 ) - 평가결과의예산 인사등에연계및반영. 중앙행정기관의장과기획예산처장관은평가결과를다음연도의예산요구시반영 ( 제28조 ) - 평가결과에따른자체시정조치및감사 ( 제29조 ) - 평가결과에따른보상 ( 제30조 ) - 최초의성과관리전략계획및정부업무평가기본계획은 2006년 12월 31 일까지수립 ( 부칙제 3 조 ) 66 교통분야도로부문주요정책 사업평가

78 (2) 국가재정법한편, 국가재정법에서는각중앙관서의장은예산요구서를제출할때다음연도예산의성과계획서및전년도예산의성과보고서를기획예산처장관에게제출하도록규정하고있다. 그런데정부는예산안을국회에제출할때첨부서류로성과계획서를제출하도록법에명시하고있으나, 성과보고서제출관련해서는명시하고있지아니하다. 따라서국회에서는예산심의에서성과계획서가적절히작성되었는지에대한평가를하게되며, 성과계획에대한평가를하기위해전년도성과보고서를참고자료로활용하게된다. 예산의집행결과인결산과관련해서도각중앙관서의장은세입세출결산보고서를재정경제부장관에게제출하고, 감사원은결산검사보고서와성과검사보고서를재정경제부장관과국회에제출하도록하고있다. 따라서국회는감사원의성과검사보고서를보고받게되며, 각중앙관서에대한결산심사에서감사원의성과검사보고서와재정사업자율평가결과를평가의참고자료로활용하게된다. 더불어기획예산처장관은주요재정사업에대한평가를실시하고그결과를재정운용에반영할수있도록규정하고있다. 따라서국회는정부가국회에제출하는국가재정운용계획을심의할때, 기획예산처장관이평가한주요재정사업평가결과는참고자료로활용하게된다. [ 표 10] 국가재정법의주요내용 국가재정운용계획 성과관리제도 - 재정운용기본방향과목표, 중장기재정전망, 분야별재원배분계획및투자방향등을포함한 5 회계연도이상의국가재정운용계획수립 - 국회제출 - 기획예산처장관은계획수립에필요한자료의제출을관계기관에요청 ( 제 7 조 ) - 국가재정운용계획을수립하여국회에제출할것을의무화. 중장기적거시적예산편성방식하에서국가재정운용계획은예산편성지침과연계되는것 ( 제 29 조제 2 항 ) - 성과관리제도는국가재정운용계획및총액배분자율편성제도도입으로각부처의예산편성자율권이대폭확대됨에따라이에상응하여재정집행에대한부처의책임성을제고하기위해도입된제도. 교통분야도로부문사업평가제도분석 67

79 - 각부처자율권이확대됨에따라재정사업의성과평가를강화하려는것. 기획예산처장관은각중앙행정기관의장및기금관리주체에게성과계획서및성과보고서작성등을요구하고, 주요재정사업에대한성과평가를실시하여그결과를재정운용에반영할수있도록함. 주요재정사업에대한성과측정결과를재정운용에환류함으로써집행결과에대한부처의책임성이제고될것 ( 제 8 조 ). - 재정사업의목표와성과지표를설정하고지표에의한평가결과를재정운용에반영하는제도. 일정재정사업 ( 또는사업군 ) 을통해달성하고자하는성과목표를사전에설정하고, 성과목표의달성여부를측정할수있는계량화된성과지표를개발하여성과목표와사업시행결과를지표에의해비교평가하여그결과를재정운용에환류하는제도. 예비타당성조사와타당성재조사 - 기획예산처장관은대규모사업에대한예산을편성하기위하여미리예비타당성조사를실시함 ( 제 38 조제 1 항 ) - 기획예산처장관은국회가그의결로요구하는사업에대하여는예비타당성조사를실시하여야함 ( 제 38 조제 3 항 ) - 각중앙관서의장은대규모사업에대하여는그사업규모 총사업비및사업기간을정하여미리기획예산처장관과협의하여야함 ( 제 50 조제 1 항 ) - 기획예산처장관은총사업비가일정규모이상증가하는등의사업에대하여는사업의타당성을재조사하여야함 ( 제 50 조제 2 항 ) - 기획예산처장관은국회가그의결로요구하는사업에대하여는사업의타당성을재조사하여야함 ( 제 50 조제 3 항 ) 한편, 대규모사업에대해예산을편성하기위해기획예산처장관은예비타당성조사를실시하는데, 국회가의결로요구하는사업에대해서도예비타당성조사를실시해야한다. 그러므로각중앙관서의장은대규모사업에대하여는그사업규모 총사업비및사업기간을정하여기획예산처장관과협의해야한다. 총액배분자율편성제도를도입하고있지만, 대규모사업에대해서는자율편성대상에서제외하고있는것이다. 뿐만아니라총사업비가일정규모이상증가하는사업혹은국회가의결로요구하는사업에대해서는기획예산처장관이사업의타당성을재조사하게된다. 68 교통분야도로부문주요정책 사업평가

80 나. 미국제도 (1) 정부성과및결과법 (GPRA) 미국에서는정부성과평가법 (The Government Perofrmance and Results Act of 1993; GPRA) 에따라연방정부기관들이예산에나타난각프로그램활동에대한전략계획을수립하여예산관리국 (The Office of Management and Budget, OMB) 의장과의회에제출한다. 이와같은전략을수립할때의회와그계획에의해잠재적으로영향을받거나이해관계가있는주체들의견해와제안을수렴하도록하고있다. 즉, 계획수립과정에의회의의견을충분히반영하고있는것이다. 각기관의장은지난회계연도의프로그램성과보고서를대통령과의회에제출하며, 해당회계연도의성과목표가성공적으로달성되었는지여부를검토해야한다. 또한회계연도의성과목표대비실적에비추어현회계연도의성과계획을평가하며, 특히목표가달성되지못하였을경우, 그사유를기술해야한다. 성과목표가비현실적이고실행불가능하다면왜그런지그리고어떤개선책이필요한지에대한내용을기술하도록하고있다. 기관의장은연간재무보고서를의회에제출하는경우모든프로그램의성과정보를동연간재무보고서에포함시켜야한다. 프로그램성과보고서는연방정부직원들에의해서만작성되어야한다. 이렇게작성하여의회에보고되는전략계획, 연간성과계획및프로그램성과보고서는의회내정부책임처 (Government Accountability Office, GAO) 에서평가하기위한지침을두고있다. GAO에서는 전략계획및연간성과계획에대한평가지침 ( 부록참조 ) 에따라전략계획과연간성과계획및성과보고서를평가한다. (2) 예산관리국 (OMB) 의사업평가기법 (PART) 미국은예산과관련하는각프로그램에대해예산관리국 (OMB) 에서는사 업평가기법 (Program Assessment Rating Tool, PART) 를두어 GAO 와별개로평 교통분야도로부문사업평가제도분석 69

81 가를한다. 기획예산처에서 재정사업자율평가 제도를도입하면서이와관련 해구체적인소개가있었으므로여기서는정리를생략한다. 2. 정부업무평가제도의한미비교 가. 정부주요정책과제부문에대한자체평가 (1) 성과관리전략계획 시행계획에대한자체평가정부는정부업무평가기본법에기초를둔정부업무평가에관한통합적인성과관리를구축하여국정운영의능률성 효과성및책임성을향상시키고자노력하고있다. 해당기관은기본적으로추진해야할임무 비젼 ( 미래상 ) 과이에기초하여중장기적으로추진해야할전략목표를설정하고, 성과목표와정책등의추진결과를지표에의해비교평가하여그결과를정책, 자원배분, 인사 조직관리등에반영해야한다. 국무조정실은정부업무평가기본계획에따라정부업무평가지침을두고있다. 동지침에서는정부업무계획의수립단계에대한평가항목과평가지표를다음과같이두고있는데이를통해계획수립이적절한지그리고성과계획이적정한지를검토하도록규정하고있다. [ 표 11] 2006 년주요정책과제평가질문 평가항목평가질문배점 계획수립의적절성성과계획의적정성 계획수립시사전조사, 의견수렴등을충실히이행하였는가 7 정책목표달성을위한정책수단은적절하게구비하였는가 4 성과목표및성과지표는적정하게설정하였는가 6 성과목표치및검증방법은적정한가 5 자료 : 국무조정실 (2006), 국무조정실내부자료 (2006) 70 교통분야도로부문주요정책 사업평가

82 미국은 GPRA에서설정한작성방법에기초하여해당기관이전략계획과성과목표를작성하고이에기초하여성과보고서를작성하는데, 미국에서는전략계획및연간성과계획에수록해야할내용을 GPRA제도에구체적으로명시하고있다. GAO에서는우리나라국무조정실에서두고있는 정부업무평가지침 과유사한 전략계획및연간성과계획에대한평가지침 을두고해당기관이작성한전략계획, 연간성과계획및성과보고서를평가한다. [ 표 12] GAO 의 정부기관전략계획및연간성과계획에대한평가 를위한질의서 전략계획 GPRA( 작성방법 ) 1. 해당기관의주요직무와운영을포괄하는종합적임무기술 2. 해당기관의주요직무와운영에대한일반적인목적과목표, 목적및목표와연관된성과 3. 목적과목표를어떻게달성할것인가에대한설명및운영과정, 기능과기술, 목적과목표를달성하기위해요구되는인력, 자금, 정보, 기타다른자원에대한설명 4. 성과목표가전략계획의일반목적및목표와어떻게연계되는지에대한설명 5. 일반목적과목표의달성에크게영향을미칠수있는외부적요소와기관의통제권밖에있는중요요소의도출 6. 일반목적과목표를설정하고수정하는데사용되는프로그램평가에대한설명과향후의프로그램평가일정에대한설명 자료 : GPRA(1993), GAO(1998) 연간성과계획 1. 프로그램활동에의해달성되어야할성과수준을정의하기위한성과목표를설정 2. 위의목표를객관적이고, 정량적이며, 측정할수있는형태로표현 3. 성과목표를달성하기위해요구되는운영과정, 기능과기술, 인력, 자금, 정보와기타다른자원들을간략히기술 4. 각프로그램활동의산출, 서비스수준, 성과를측정하고평가하기위해사용될성과지표설정 5. 실제프로그램의결과를설정된성과목표와비교하는근거를제공 6. 측정된수치를검증하고정당함을인정하기위해사용할방법을설명 GAO( 질의 ) 1. 성과에대한예측가능정도 2. 기관의연간성과목표와임무, 전략목표및활동은예산요구와어떻게연관을맺는지정도 3. 상호관련된전략목표혹은성과목표를연계하기위한부처간의노력방법 4. 전략을결과와어떻게연계시킬것인지 5. 전략과자원 ( 자본, 인적자본, 재정및기타자원 ) 의연계 교통분야도로부문사업평가제도분석 71

83 GAO의 정부기관의연간성과계획에대한평가지침 에서도중시하고있듯이정부업무평가에관련한제반지침을종합할때, 계획수립단계사전평가에서고려할사안은수행목표및수단이구체적인지, 이를수행할전략과자원을충분히준비하고있는지, 그리고성과평가에필요한정보와타당성있는정보를확보할수있는성과지표를두고있는지등으로정리할수있다. GAO는지침을통해집행과정에서전략과결과및전략과자원간의연계를제대로하고있는지점검할것을권고하고있다. 계획집행단계집행평가에서고려할주된사안은계획에따라결정된사업을수행하고있는지점검하는역할이나, 계획및집행단계에서얼마나현실을잘반영하고있는지가중요하다. GAO는정부기관의연간성과계획에대한평가지침에서집행을어렵게하는요인으로목표달성에장애가되는외부요인파악, 기관의미숙련, 모니터링데이터의부족, 사업을수행하기위한지원체계관련전략미흡등을지적하고있다. 나. 성과관리시행계획에대한점검결과의활용자체평가국무조정실정부업무평가지침과미국 GPRA의지침에서는정책집행및결과발생단계에대한평가항목과평가지표를다음과같이두고있다. 6) GAO는성과에대한증명에있어서정보및데이터의한계에대한엄정한체크를권고하고있다. 다음표에서확인할수있듯이성과정보가완벽하고정확하며일관성을지니고있는지, 데이터의한계를인식하고있는지등에관해점검한다. 정책결과 ( 효과 ) 발생단계사후평가에서고려할사안은정책수행의효과발생여부에대해점검하는것으로정량화된지표에따라효과를측정할수있도록제반인프라를구축하는것이필요하다. GAO도다양한성과지표점검, 데이터가갖는한계등을중시할필요가있음을확인할수있다. 6) 국무조정실의 성과관리시행계획 중재정사업부문은기획예산처의현행 성과계획서 와유사하다. 정부는 2007 년부터실무협의를통해하나로통일하도록할계획이다 ( 국무조정실담당자의견, ). 72 교통분야도로부문주요정책 사업평가

84 [ 표 13] 2006 년주요정책과제집행및결과지표 평가항목평가질문배점 시행과정의효율성시행과정의적절성목표의달성도평가의활용도 과제는일정계획에맞추어추진하였는가 7 과제추진을위한자원은효율적으로집행하였는가 5 시행과정에서행정여건 상황변화에적절히대응하였는가 7 시행과정에서관련기관 정책과의연계및협조체제를구축하여운영하였는가 당초설정한목표는달성하였는가 40 평가결과를공개하고학습에활용하였는가 5 평가결과를개인성과및차기계획에반영하였는가 10 4 [ 표 14] GAO 의 정부기관프로그램성과보고서에대한평가 를위한질의서 주요질문 GPRA( 보고서작성방법 ) GAO( 질의 ) 목표달성도 1. 해당회계연도의성과목표의성공적달성여부를검토해야함 2. 회계연도의성과목표대비실적에비추어현회계연도의성과계획을평가해야함 3. 성과목표달성되지못한경우, 목표가달성되지못한사유, 설정된성과목표를달성하기위한계획과일정, 성과목표가비현실적이고실행불가능하다면, 왜그런지그리고어떤개선책이필요한지에대한내용 4. 보류된성과목표를달성함에있어그유용성을기술하고그효과를평가 증명및타당성 5. 실제프로그램의결과를설정된성과목표와비교하는근거를제공 자료 : GPRA(1993), GAO(1998) 1. 성과정보가완벽하고정확하며일관성을지니는지 2. 데이터의한계를인식하고있는지 교통분야도로부문사업평가제도분석 73

85 나. 주요재정사업자율평가정부업무평가기본법시행령에서는재정성과부문은기획예산처의협조를받아각기관에서자체평가하도록규정하고있다. 이에국무조정실에서는재정성과부문에대한평가는기획예산처의 재정사업자율평가지표 에따라평가하는지침을모색중에있다. 국가재정법도개별행정기관은재정사업에대해자율평가하도록규정하고있다. [ 표 15] 재정사업자율평가공통및사업유형별질문 평가항목계획 (30) 성과계획 (15) SOC 공통질문 ( 가중치 ) 사업목적이명확하며추진근거가있는가? 2.5 정부의재정지출이필요한가? 2.5 다른사업과중복 유사하게사업이설계되지않았는가? 2.5 현재사업방식이가장효율적인가? 2.5 성과목표 / 성과지표가구체적으로설정되어있는가? 5.0 성과목표 / 성과지표가사업목적과명확한인과관계를가지고있는가? 5.0 성과지표의목표치가합리적으로설정되어있는가? 5.0 각종갈등요인을점검 조정하고계획에반영하였는가? 2.5 사업의타당성을객관적으로검증하는절차를거쳤는가? 2.5 사업추진실태를정기적으로모니터링하고있는가? 4.0 집행 (20) 사업추진중발생한문제점을해결하였는가? 4.0 사업이계획대로집행되었는가? 4.0 예산절감또는집행의효율성을제고한실적이있는가? 4.0 SOC 총사업비관리가적정한가? 4.0 객관적이고종합적인사업평가를실시하였는가? 5.0 성과 (50) 계획된성과를달성하였는가? 30.0 사업고객이나이해관계인이만족하고있는가? 10.0 평가결과를제도개선및예산자율편성에활용하였는가? 5.0 자료 : 기획예산처, 교통분야도로부문주요정책 사업평가

86 기획예산처는국가재정운용계획을두고이를프로그램예산체계에적용하고있다. 7) 기획예산처는 2005년부터 재정사업자율평가지침 에따라개별사업 ( 프로그램 ) 단위의성과관리를위해다음표와같이계획및성과계획단계, 집행단계및정책효과발생단계에대한평가를시행하고있다. 이는미국예산관리처 (OMB) 의사업평가기법 (Program Assessment Rating Tool, PART) 에서의계획단계, 집행단계및정책효과발생단계에서의사업관리방안과유사하다. [ 표 16] PART 에서의사업계획및전략계획 평가항목사업의목적과설계전략계획사업의관리사업의결과측정 평가지표 - 사업의목적과설계가명확한가를확인하고연방행정기관이통제할수없으나조직의목표달성에영향을미칠것으로예상되는외생변수까지포함한모든요인을파악해야함. - 사업의목적을명확히구분하기위해서는사업의목표를정하고, 초점을유지하며, 사업을관리하는것이가장중요함. - 질문에대한답변을위해서필요한증거나문서로는사업의근거법률, 기관의전략계획서, 성과계획서, 기타기관의보고서 - 사업계획, 우선순위결정 (priority setting), 자원배분에주안점을둠. - 특히계획이전략적이고집중화되었음을확인시켜줄목표를보유하고있는가를확인 - 사업의목표와목적에잘부합되게효율적으로운용되고있는가에대해평가 - 주요한영역은재정전망, 사업개선평가, 자료수집의성과, 경영자의책임성 - 사업이중장기또는연간목표에잘부합하게구성되었는가를검토 - 사업의효과가독립적인기준에의해평가되고있는가와유사한사업과비교가능한가를평가 7) 재정을투자하는사업에대한평가의일환으로국가재정법및정부회계법 ( 안 ) 에서는국가재정운용계획, 총액배분자율편성 (Top-down) 제도, 성과관리제및디지털예산회계시스템을도입하여통합재정정보시스템을구축하고자한다. 교통분야도로부문사업평가제도분석 75

87 3. 미국제도로부터의시사점 앞에서 정부업무평가기본법 에기초를둔 정부업무평가제도 및 국가재정법 에기반한 재정사업자율평가제도 를미국제도와비교검토하였다. 우리제도를활용한사업평가과정에서고려할필요가있는사항에대해미국제도로부터시사점을구하고자한다. 가. 국회내평가지침구축필요현행제도에의해정부는중앙행정기관은주요정책과제및재정사업등에대한성과관리전략계획및성과관리시행계획을수립하고, 국무조정실에서는동계획에대해반기별로이행과정을점검할뿐아니라자체평가를통해확인 점검하고있다. 8) 정부는성과관리전략계획, 성과관리시행계획및자체평가결과일체를국회에제출하고있다. 미국도이러한제도를두고있는데, 실제제도운영에필요한평가시스템을구체화하고있다. 연방정부기관들이 GPRA에의거하여작성한전략계획을의회에보고할뿐아니라의회는전략계획수립과정에서의견을충분히반영할기회를갖는다. 뿐만아니라프로그램성과보고서를의회에제출하도록하고있으므로, 의회내기구인 GAO에서는 전략계획및연간성과계획과성과결과활용방법에대한평가지침 을두고이에대한평가를한다. 우리나라도정부업무평가에따른보고서가국회에제출되므로, 국회가이와관련해실질적인검토및평가기능을수행하기위한관련지침개발및평가시스템구축이필요할것이다. 나. 자체평가와자율평가의조화필요미국 GAO 보고서에따르면 9) 미국의성과관리제도는 GPRA에의거하여 8) 국가재정법에의한재정사업자율평가는자체평가의일부로간주한다. 9) US GAO, Performance budgeting: Observations on the use of OMB's PART for fiscal 76 교통분야도로부문주요정책 사업평가

88 부처의전반적인사업에대한평가를하기에는적합하나그평가결과는개별사업의예산과연계시키기에한계가있다고지적하고있다. OMB에서는 2002년 PART를개발하여사업의목적및설계, 전략계획, 사업관리및사업결과관련한평가를구체화하고있는데, GPRA에서수집된성과계획과성과보고서에대한정보를활용하여성과에기반한예산정책을도모한다. GAO에서는 GPRA는기관의보다폭넓은전략, 수행목표, 목적의계획하에제정된것이고, PART는예산당국의필요에의해개별프로그램의성과를예산편성의관점에서보고있기때문에결과적으로둘을병렬적으로행하고있는것으로평가하고있다. 그러나 GPRA와 PART간연계가능성도있다고보는데, 미국 OMB는 GPRA의성과목표를 PART 성과목표의출발점으로삼는것이그것이다. 이에 GAO에서는 PART에서사용된새로운수행기법을포함시킬수있는방식으로 GPRA을수정할필요가있다고본다. PART가 GPRA의전략과목표등을대체하는것은아니므로, 서로가그필요성을달리한다고할지라도양자의통합전략을세우는것이유용하다는것이다. 그러나 PART와 GPRA는목적과기간이상이하다. PART와 GPRA 둘다프로그램결과에중점을두고있지만 OMB와 GAO는무엇을평가하고, 어떻게측정하며프로그램결과를어떻게보고할것인지와관련해의견이서로다르다. 예컨대, GAO는 PART가전체프로그램을이해하기에너무폭이좁다고이야기한다. 또한단기 PART기법은장기 GPRA의목표를고려하지못할수있으므로, 둘의조화를어떻게가져갈것인지가과제라진단한다. 우리제도도예외는아닐것이다. 정부업무평가제도에서는성과관리를위해서중앙행정기관이전략목표, 성과목표 ( 하위목표 ), 성과지표등이설정된성과관리전략계획을수립토록하고있다. 더불어성과관리전략계획에기초하여성과목표등이설정된성과관리시행계획을연도별로수립토록함과동시에성과관리시행계획의이행과정을반기별로점검해야한다. 이와별도로 10억원이상의예산및기금이투입되는모든재정사업에대해서는재정사업자율평가를수행해야한다. 재정사업자율평가에대해서는기 year 2004 budget, Jan 교통분야도로부문사업평가제도분석 77

89 획예산처에서확인 점검하되, 이는정부업무평가 주요정책과제부문, 재정성과부문, 인사부문, 조직부문및정보화부문 중 재정성과부문 에대한평가로정부업무평가기본계획의하위부문일뿐이다 ( 정부업무평가법시행령제8조 ). 따라서정부업무평가기본계획의하위계획에해당하는재정사업에대한성과계획및자율평가결과는정부업무성과관리전략계획및성과관리시행계획에기반을두어야할것이며, 계획간의부조화는하루빨리개선해야할것이다. 결국, 국무조정실에서주관하는정부업무에대한성과관리전략계획, 성과관리시행계획과기획예산처에서주관하는성과계획및재정사업에대한자율평가의조화가향후과제이다. 78 교통분야도로부문주요정책 사업평가

90 IV. 도로부문사업평가기준과개선과제 1. 자체평가와자율평가의기준재정립 가. 자체평가기준 (1) 주요정책과제추진계획국무조정실의 정부업무자체평가지침 에따라건설 교통관련정부업무평가일환으로평가대상을주요정책과제, 재정성과부문 (R&D 포함 ), 정보화부문, 인사부문및조직부문의 5개부문으로나눠계획을수립하고있다. 주요정책과제추진계획을통해도로부문투자계획을구체화하고있는데, 국정목표인 더불어사는균형사회발전 을실현하기위하여도로정책의목표를 어디서나살기좋은국토, 누구에게나편리한교통 으로설정한바있다. 이를구현하기위하여주요정책과제자체평가에서는전략목표 6개및전략목표별이행과제 25 개 10) 를두고있다. 물류 SOC네트워크구축이라는전략목표를달성하기위해물류산업선진화, 반일생활권실현을위한 SOC 확충, 철도 항공산업성장잠재력확충, 교통체계의효율성강화등의이행과제를두고있음을확인할수있다. 도로와관련된주요임무의전략목표를살펴보면물류 SOC 네트워크구축과선진국수준의도시교통서비스구현이며, 전략목표를위한이행과제로서반일생활권실현을위한 SOC 확충, 교통체계의효율성강화, 대도시권광역교통시설확충및교통혼잡완화를제시하고있다. 10) 전략목표 ( 전략목표별이행과제 ) 로국토균형발전 (4 건 ), 주거생활안정 (4 건 ), 안전한생활환경조성 (5 건 ), 물류 SOC 네트워크구축 (4 건 ), 도시교통서비스및건설산업선진화 (8 건 ) 를두고있다 ( 건설교통부, ). 교통분야도로부문사업평가제도분석 79

91 [ 그림 9] 주요정책과제구성현황 행정중심도시건설 혁신도시및기업기도건설체계적지역개발추진수도권의계획적관리추진양극화해소를위한주거복지강화 국토균형발전추진 어디서나 고속도로 5개구간개통국토면적당도로연장호남고속철도추진경부고속철도 2단계철도수송용량확충광역도로확충간선급행버스체계구축광역철도확충 실수요자의내집마련기회확대주택토지수급안정화부동산시장의선진화및투명화도시환경개선및건축문화선진화도시의녹지확충및계획적관리국토의과학적관리강화친환경체계적수자원관리기상이변대비및시설물안전확보물류산업의선진화및경쟁력강화반일생활권실현을위한 SOC 확충철도및항공산업의성장잠재력확충교통체계의효율성강화대도시권광역교통시설확충대중교통이용촉진및교통혼잡완화교통약자의이동편의증진교통부문안전대첵강화 주거생활안정 쾌적하고안전한생환환경조성 물류 SOC 네트워크구축 도시교통서비스개선 살기좋은 국토 누구에게나 편리한 교통 국정목표 : 더불어 사는 균형사회발전 건설산업선진화 건설기술 R&D 효율성제고해외건설활성화건설부문상생협력강화 건설산업선진화및기술경쟁력강화 자료 : 건설교통부, 2006 년도상반기주요정책과제추진실적점검결과, 주요정책과제별가중치는 [ 표 17] 과같으며, 과제별로는 반일생활권실현을위한 SOC 확충 이정책의중요도에서 1순위를차지하고있음에반해, 지역균형발전측면에서관건이라할수있는 대도시권광역교통시설확충과교통약자의이동편의증진 이 25개과제중 16위를차지하고있다. 교통체계의효율성강화는정책의중요도에서공동 24위로최하위이다. 업무수행난이도와설정목표의달성난이도도공동 24위로정책우선순위에서는밀려난상태이다. 80 교통분야도로부문주요정책 사업평가

92 과제명 [ 표 17] 건설교통부주요정책과제별가중치 a 설정목표 ( 치 ) 의달성난이도 순위 과제별가중치판단기준항목 가중치 b 업무수행난이도 c 정책의중요도 d 자원의투입량 e 과제별가중치 (a+b+ c+d) 4- 반일생활권실현을위한 SOC 확충 양극화해소를위한주거복지강화 주택 토지수급안정화 교통부문안전대책강화 혁신도시및기업도시건설 철도및항공산업의성장잠재력확충 부동산시장의선진화및투명화 행정중심복합도시건설본격추진 친환경 체계적수자원관리 건설산업선진화 순위 가중치 순위 가중치 순위 가중치 비고 ( 가중치순위 ) 3-9 도시환경개선및건축문화선진화 국토의과학적관리강화 기상이변대비및시설물안전확보 대도시권광역교통시설확충 해외건설활성화 실수요자의내집마련기회확대 체계적지역개발촉진 수도권의계획적관리추진 도시의녹지확충및계획적관리 대중교통활성화및교통혼잡완화 교통약자의이동편의증진 물류산업선진화및경쟁력강화 교통체계의효율성강화 건설부문상생협력강화 건설기술 R&D 효율성제고 합계 평균 자료 : 건설교통부, 2006 년도자체평가계획, 교통분야도로부문사업평가제도분석 81

93 국가재정운용계획에서는재정제약에따라국방, 복지부문의수요증가로교통 수송분야투자규모의축소가불가피하다는입장임에도불구하고 ( 대한민국정부, 2006), 고속도로및국도건설과관련한사업은건설교통부성과계획의 1 순위인것이다. 전국간선도로망계획및도로정비기본계획에따라고속도로건설을지속적으로추진하여 2010년까지 4,000km 고속도로망을구축한다는것이그것이다. (2) 도로관련세부추진계획건설교통부 2006년도상반기주요정책과제추진실적점검결과 에따라주요정책을 [ 그림 10] 과같이구체화하고있다. 도로관련이행과제는 반일생활권실현을위한 SOC 확충 및 대도시권광역교통시설확충 이며, 이를실현하기위해성과지표 6개와도로관련세부추진계획 22개세부과제를수행할예정이다. [ 그림 10] 에서볼수있듯이자체평가에서계획하고있는도로관련성과지표와세부추진계획은결과지표 (output index) 11) 위주로구성되어있으며, 효과 (outcome) 12) 에대한성과지표는제시되고있지않고있음을확인할수있다. 11) 프로그램의직접적인고객이나프로그램참여자들에게제공되는생산물, 재화및서비스들. 12) 활동과산출물들로부터나오는편익 82 교통분야도로부문주요정책 사업평가

94 [ 그림 10] 자체평가중도로관련세부추진계획 고속도로 5 개구간개통 4 차로이상국도비율 42% 제고 주요 SOC 사업공정율 국토면적당도로연장 반일생활권실현을위한 SOC 확충 부산-울산민자전환사업연기금투입민간제안 6개사업의차질없는추진공사중인민자사업본격추진 SOC 부문별투자계획종합조정완공위주의집중투자추진투자효율성평가지침보완도로중복여부심의제도도입국가간선도로망투자효율화방안마련국가교통 D/B 보완교통산업지수 (TSI) 개발민자사업제도개선추진민자유치활성화를위한중장기종합계획수립교통수요과다예측원인제거 교통체계효율성강화관련목표달성도 교통체계의효율성강화 대도시권광역교통계획수립 권역별광역교통개선추진 간선급행버스시범사업추진 간선급행버스체계구축 대도시시권광역교통시설확충 광역도로건설지원 광역도로, 철도확충 5 개대도시권교통혼잡개선사업시행 국도대체우회도로확충 수도권제 2 외곽도로건설추진 대중교통활성화및도심교통완화목표달성도 자료 : 건설교통부, 2006 년도자체평가계획, 대중교통이용촉진및교통혼잡완화 주요정책과제중최우수우선순위인 반일생활권실현을위한 SOC 확충 울위해설정한도로관련성과지표는다음과같다. 교통분야도로부문사업평가제도분석 83

95 [ 표 18] SOC 확충을위한정책과제성과지표 성과지표 목표치 목표치설정근거 최근3년실적치 측정방안 국토면적당도로연장 100% - 국토면적당도로연장전년대비 1 단계상승 : 30% - 도로신설 (138km) : 70% 연두업무계획 - -IMD 국제평가지수순위 ( 도로밀도km / km2 ) - 도로신설달성도 주요 SOC 사업의계획대비공정율 100% - 고속도로 5 개구간개통 : 70% - 공정률관련통계 ( 건교부생산 ) 확인 달성도 자료 : 건설교통부, 2006 년도자체평가계획, 나. 자율평가기준 (1) 자율평가기준자체평가계획과별도로 재정사업자율평가지침 에따라재정사업자율평가를실시할계획을두고있다. 우리나라국토를체계적으로관리하고지역을균형있게발전시키며, 국가경쟁력을제고시키기위한사회간접자본시설의건설및운영을위해다음과같은전략목표및성과목표를둔다. 예산사업규모로보면대중교통육성을위해서는도시철도망확충에, 빠르고편리한도로인프라확충을위해서는고속도로및국도건설에, 철도인프라구축을위해서는철도확충을위해재정을집중투입하고있다. 84 교통분야도로부문주요정책 사업평가

96 [ 표 19] 건설교통부재정사업전략목표및성과목표 ( 단위 : 억원, 개 ) 전략목표 / 성과목표 Ⅰ. 물류시설확충을통한물류비절감 성과지표수 대상사업규모 2004 금액 ( 사업수 ) 2005 금액 ( 사업수 ) Ⅰ-1. 유통단지조성지원을통한유통비용절감 Ⅱ. 교통안전사고예방및대중교통육성을통한쾌적한문화정착 Ⅱ-1. 도시철도망확충으로대도시교통난완화 Ⅲ. 빠르고편리한도로인프라확충및정비 Ⅲ-1. 고속도로건설지원을통한교통소통원활화및물류비용절감 Ⅲ-2. 일반국도건설및개량을통한교통난완화및지역균형개발촉진 Ⅲ-3. 국지도지원을통한교통소통원활화 Ⅲ-4. 시관내교통혼잡완화를위한국대도건설 Ⅲ-5. 안전하고깨끗한일반국도유지관리 Ⅳ. 빠르고편리한철도인프라구축및정비 Ⅳ-1. 고속철도건설로여객수송의신속 안정성제고 Ⅳ-2. 일반철도건설로장거리 대용량수송능력확충 Ⅴ. 21세기동북아항공중심국위상확보 Ⅴ-1. 인천국제공항을동북아중추공항으로개발 Ⅴ-2. 일반공항확충으로지역에항공교통서비스제공및향상 3 139(4) 135(4) 2 5,397(8) 7,303(8) 3 14,544(2) 13,439(2) 3 33,967(6) 29,166(6) 2 5,630(2) 5,478(2) 2 6,000(1) 6,360(1) 3 7,681(3) 7,797(3) 4 3,965(2) 2,830(2) 2 13,077(24) 14,774(24) 2 1,374(1) 2,273(1) 2 1,554(5) 1,037(5) 총계 : 5 개 /11 개 28 개 93,328(58 개 ) 90,592(58 개 ) 자료 : 건설교통부, 2005 년도성과계획서 ( 안 ), 교통분야도로부문사업평가제도분석 85

97 빠르고편리한도로인프라확충및정비라는전략목표를달성하기위해 다음과같은고속도로건설, 일반국도건설및개량관련한성과계획을두고 있다. [ 표 20] 도로인프라확충및정비를위한성과계획 ( 재정투입단위 : 억원 ) 성과목표 / 지표 / 재정투입규모 Ⅲ-1. 고속도로건설지원을통한교통소통원활화및물류비용절감 성과지표 계획대비공정율 ( 단위 : %) 고속도로총연장 ( 단위 : km ) 2,778 2,778 2,928 2,977 3,004 3,045 3,289 3,525 혼잡구간 ( 서비스수준 E, F) 연장 / 총연장 ( 단위 : %) 재정투입 고속도로건설지원출자 ( 교특 ) 13,830 15,962 13,995 13,025 24,743 26,665 28,865 29,682 고속도로조사 ( 교특 ) Ⅲ-2. 일반국도건설및개량을통한교통난완화및지역균형개발촉진 성과지표 계획대비공정율 ( 단위 : %) 총연장 / 총인구또는국토계 수도로밀도 ( 단위 : 계수 ) 4 차로이상국도비율 ( 단위 : %) 재정투입 일반국도건설 ( 교특 ) 16,900 15,013 15,257 11,847 20,787 19,576 19,212 20,551 기간7차건설 ( 교특 ) 5,500 6,249 5,000 2, 기간8차건설 ( 교특 ) 6,000 7,124 7,000 6,030 5, 기간9차건설 ( 교특 ) 2,700 3,698 3,700 3,700 2, 기간10차건설 ( 교특 ) 2,869 2,496 3,000 4,300 5,800 6, 교통혼잡도로개선 ( 교특 ) ( 미정 : 기본계획수립중 ) 자료 : 건설교통부, 2005 년도성과계획서 ( 안 ), 교통분야도로부문주요정책 사업평가

98 (2) 논리모형에의한도로관련사업자율평가기준해석산출결과에대한성과지표로볼수있는 교통체계효율성강화관련목표달성도 의목표치는 교통산업지수발표, 도로법시행령개정 및 국가교통핵심기술개발사업기본계획보완 의지표를통해교통체계효율성의강화여부를평가할수있는지확인하기위해, 도로관련프로그램논리모형 을통해자율평가기준을해석한다. 도로관련사업자율평가기준을프로그램논리모형으로해석하면 [ 그림 11] 과같이정리할수있다. 대상도로사업은 2007년도건설교통부예산사업으로하고, 지표는개별사업별사업추진계획에근거하여도출하였다. 도출방식은논리모형을활용하여프로그램의집행단계에서자원의투입- 활동-산출지표를도출하였고, 결과및효과발생단계에서최초-중간-장기산출결과로성과지표를구분하는방식으로사업계획을해석였다. [ 그림 11] 의논리모형을이용해사업계획을해석한결과, 최초산출결과지표는 지역간교통혼잡비용감소, 도심지교통혼잡비용감소, 수송용유류비감소, 주행시간단축, 국토계수도로밀도 및 대기오염감소 로볼수있다. 중간산출결과는 교통혼잡비용감소, 물류비용감소 및 반일생활권실현 으로압축되며, 장기산출결과로 국가경쟁력상승 및 지역균형발전 으로볼수있다. 장기산출결과는도로사업의최종목표인 국가경쟁력상승 및 지역균형발전 을들수있다. 이두지표는효율성과형평성이라는상호보완적요소이다. 국가경쟁력강화를위해서는교통혼잡비용및물류비용을감소시키는데도로사업의우선순위를결정하여야할것이다. 그러나지역균형발전을위해서는상대적으로낙후한지역에사업의우선순위를두는것이필요하다. 따라서목표달성을위해두가지지표를어떻게조정할것인지가도로계획의과제임을알수있다. 중간산출결과에서는 국가경쟁력강화 지표를 교통혼잡비용 과 물류비용 을구분하였다. 교통혼잡비용이감소할경우물류비용은감소할수있다. 그러나교통혼잡이발생하지않은도로수송에있어서단축노선을건설함에따라 교통분야도로부문사업평가제도분석 87

99 물류비용은감소될수있으므로교통혼잡비용과물류비용의구분은실익이있 다. [ 그림 11] 도로관련프로그램논리모형 고속국도조사고속도로접도구역배수고속도로건설지원출자일반국도건설지원일반국도건설기간국도 10차건설지원기간국도 10차건설지역간선국도 1차건설지원지역간선국도 1차건설지역간선국도 2차건설지원지역간선국도 2차건설시관내국대도건설사업국가지원지방도건설지원대도시권교통혼잡도로개선광역도로건설민자유치건설보조금 용지보상비국고 100% 건설비국고 50% 한국도로공사 50% 사업기관 : 한국도로공사 용지보상비국고 100% 건설비국고 100% 사업기관 : 지방국토관리청 용지보상비지방비 100% 건설비국고 50% 사업기관 : 지방자체단체 용지보상비국고 100% 건설비국고 0~40% 사업기관 : 민간사업자 도로건설 편리한 교통시설 지역간교통혼잡비용감소 도심지교통혼잡비용감소 수송용유류비감소 주행시간단축 국토계수도로밀도상승 대기오염증감 교통혼잡비용감소 물류비용감소 반일생활권실현 국가경쟁력상승 지역균형발전 빨대효과발생 건강증진혹은훼손 국도시설안전개선국도유지관리국도유지보수국도시설개량민자유치활성화지원 유지보수비국고 100% 사업기관 : 지방국토관리청 운영수입보장국고 0~60% 사업기관 : 민간사업자 도로유지관리 소음진동발생 생태계, 경관훼손 생물다양성상실 88 교통분야도로부문주요정책 사업평가

100 2. 자체평가와자율평가의조화및개선방안 자체평가와자율평가의조화방안및각평가단계별개선과제는제 2 편고 속도로및국도대체우회도로에대한사업평가에서자세히다룰것이므로, 여기 서는개괄적인문제와개선과제를정리한다. 가. 평가시스템간조화방안정부의주요정책과제에대한자체평가와재정사업에대한자율평가로평가체계를구분하고있으나실제운용에있어서구분이얼마나어려운지는사업의목표와성과평가지표의차이를통해확인할수있다. 주요과제자체평가와재정사업자율평가에서의사업목표와산출성과및사업의성과평가지표가현실적으로조화를이루지못하고있다. 이는주요정책과제에서도로관련자체평가세부추진계획과재정사업에서도로관련자율평가프로그램의세부사업간에연계가부족함에기인한다. 연계를꾀하기위해 [ 그림 10] 의자체평가도로관련세부추진계획과 [ 그림 11] 의자율평가도로사업성과를종합하여해석하는시나리오를작성해본다. 예컨대, 고속국도건설지원출자사업을추진하기위해단계별이행계획으로고속도로 5개구간개통계획을두었고, 동계획의목표대비실적을확인하기위해고속도로사업의공정율과도로연장을검토한결과투입대비산출량이나왔는데, 이러한도로사업수행결과교통혼잡비용과물류비용의감소로국가경쟁력을상승케했을뿐아니라반일생활권을실현케되었다라는방식의시나리오를작성할수있을것이다. 이렇듯자체평가와자율평가가조화를꾀하지못하는근본적원인은건설교통부내자체평가와자율평가를수행하는부서가다르며, 부서간의정보공유도이루어지지않음에기인한다. 그결과, 부처의기본임무및목표에따라적절한정보를성과목표및성과지표로제시하는방식으로전략계획서, 연간성과계획서등을작성하고, 동계획서에근거하여자체평가와재정사업자율평가결과를작성하다보니실제사업수행시스템과평가시스템의조화를꾀하기가어 교통분야도로부문사업평가제도분석 89

101 렵다. 정부업무평가법및국가재정법에서의자체평가와자율평가시스템의조화 를꾀하지않는한이와관련한문제는해소되기어려울것이다. 나. 평가단계별개선과제 (1) 계획단계평가기준의문제와개선과제계획단계의문제점은성과목표와성과지표가사업목적과명확한인과관계를가지고있지않다는것이다. 성과목표와성과지표가사업목적과명확한인과관계를갖기위해서는도로건설에따른물류비용절감효과등결과지표의추가가필요하며이는건설교통부자율평가에도분명히적시하고있다. 건설교통부는매년교통혼잡비용및물류비용을발표하고있으므로전국적인도로망에서는충분히사업목적과명확한인과관계를갖는성과지표자료를갖추고있다. 따라서자율평가의성과지표를수정할필요가있다. 더불어도로사업추진에따른유익한효과가있는가하면반대로피해를주는효과도발생한다. 환경관련영향이그것이다. 따라서성과지표의보조지표로서환경영향에따른건강피해내지는생물다양성상실과같은지표도고려하는것이바람직할것이다. (2) 집행단계평가기준의문제와개선과제건설교통부 2005년자율평가보고서에따르면일반국도사업이계획대로집행되었는가에대한질문에월별추진계획에따라정상추진되고있으며집행율도양호한것으로평가하고있다. 사업추진중발생한문제점을해결하였는가에대한질문에도주민, 환경단체와의갈등요인만을제시하고있다. 또한당초계획된성과를달성하였는가에대한질문에대해서도효율적인예산지원과체계적인건설로성과목표를달성하였다고설명하고있다. 그러나도로사업예산의축소로고속도로건설에소요되는적정예산이 250 억원 / 공구당이나, 2007년예산 ( 안 ) 에따르면실제투입은 210억원 / 공구당으로적 90 교통분야도로부문주요정책 사업평가

102 정예산의 84% 수준에머무르고있다. 특히국도는적정예산이 150억원 / 공구당이나실제투입 ( 07안) 은 45억원 / 공구당으로적정예산의 30% 수준에머물고있는것이현실이다. 13) 건설현장의공구당적정예산이부족한데집행성과목표달성에는문제가없다는것은집행성과목표설정에문제가있는것은아닌지확인이필요하다. (3) 결과 성과단계평가기준의문제와개선과제현재주요선진국과우리나라에서추진중인성과관리제도의근본취지는정부의사업이국민들에게어떠한만족을주었는지평가하고이에대하여사업수행주체가책임을지도록함으로써정부정책의효율성과효과성을높이는데있다. 따라서이러한취지에부합하기위해서는사업목표에알맞은성과지표를설정하여야하며이를바탕으로평가를하는것이필요하다. 도로건설에따라국가경쟁력이향상되고지역발전이이루어졌는가에대한성과지표를설정하여야하는것이다. 그러나성과지표는사업시행후오랜시간이흐른후에야측정이가능한경우가많다. 이런경우에는사업의궁극적인효과가나타나기직전에사람들의인식또는행동의변화를나타내는중간결과지표 (intermediate outcome) 를사용할수있을것이다. 그것도어려운경우에는산출 / 과정지표를쓸수밖에없을것이다. 이에덧붙여현실적으로유용한사후평가시스템을모색하는것도바람직하다고본다. 13) 건설교통부, 국회예산정책처제출자료, 교통분야도로부문사업평가제도분석 91

103 V. 결론및시사점 정부는 2008년부터본격적으로도입하기위한성과관리제도의시범수행을하고있다. 따라서성과관리제도의정착방안을검토하기위해교통분야도로부문사업평가제도를분석해보았다. 도로부문평가시스템을점검한결과, 현행성과관리제도의실효성을제고하기위해서는몇가지점에서숙의가필요하다. 첫째, 정부는정부업무평가기본법에의해성과관리전략계획및성과관리시행계획과자체평가결과를, 국가재정법에의해성과계획서및성과보고서를작성하는데, 정부의주요정책과제와재정사업을분리하여평가하기어려운것으로나타났다. 따라서주요정책과제와재정사업을통합혹은연계시켜서평가하는것이필요하다. 그렇지아니할경우, 부처는자체평가와자율평가를별도로수행하면서평가의비효율을낳을수있다. 둘째, 정부가정부업무평가시스템에서산출한전략계획, 연간성과계획및성과보고서에대한심의 점검지침을국회에두는것이필요하다. 국회에제출된성과관리전략계획및성과관리시행계획과중앙행정기관의자체평가결과에대해서심의하기위한세부지침을국회는아직까지마련하지못하고있다. 따라서정부가정부업무평가기본법에기초하여추진하고있는성과관리제도를조기에정착시키고국회의정부에대한성과관리심의기능을증진시키기위해서는국회내에정부의성과관리제도심의지침을두는것이바람직하다고본다. 셋째, 새로이도입된성과관리제도와기존의타당성조사제도의조화가필요하다. 교통분야도로부문의경우개별사업 (project) 에대한타당성조사제도를통해그간에계획및집행단계에대해구체적인평가를수행해왔고, 드물지만사후평가도수행한바있다. 그런데새로이도입된성과관리제도에서개별사업의상위단계인재정사업 (program) 에대한성과평가시스템을도입하다보니현실적으로개별사업과프로그램에서의성과기준이다른경우가발생하고있는것으로나타났다. 성과관리제도와타당성조사제도에서의성과지표를연계해석할수있는방안을마련하는것이필요하다. 92 교통분야도로부문주요정책 사업평가

104 넷째, 기존개별사업에대한타당성조사시스템과재정사업에대한자율평가의조화를꾀하기위해평가주체와평가에대한점검주체를구분하는것이필요하다. 재정사업자율평가는건설교통부에서수행하고기획예산처에서심의 점검하고있다. 한편, 개별사업에대한예비타당성조사와타당성재검증은기획예산처에서수행하고, 타당성조사는건설교통부에서수행한다. 그런데, 재정사업은개별사업을모아서구성한것이다. 현행제도에의하면기획예산처에서수행한예비타당성조사를건설교통부에서자율평가를통해점검하고, 건설교통부가수행한자율평가결과는기획예산처에서심의 점검하는모순을낳고있는것이다. 평가주체와평가에대한점검주체를구분하고분별있는조합을모색하여그책임소재를분명히할필요가있다. 교통분야도로부문사업평가제도분석 93

105 참고문헌 국무조정실, 2006년도정부업무평가추진계획, 건설교통부, 재정사업자율평가매뉴얼, 건설교통부, 총사업비조정매뉴얼, 기획예산처, 2006년도재정사업자율평가지침, GAO, Performance budgeting Observations on the OMB s PART for the fiscal year 2004 budget, GAO, Agencies strategic plans under GPRA: Key Questions to facilitate congressional review, May Version1. GAO, Agencies annual performance plans under the results act: An assessment guide to facilitate congressional decisionmaking, Feb Version1. 94 교통분야도로부문주요정책 사업평가

106 교통분야도로부문정부계획평가 I. 서론 II. 국가기간교통망계획평가 III. 중기교통시설투자계획평가 IV. 도로정비기본계획평가 V. 결론및정책적시사점

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108 I. 서론 세계무한경쟁시대에국가경쟁력강화를위한인프라시설구축은필수적인국가의무라할수있다. 인프라시설가운데도로는물류비용을감소시켜기업의수출경쟁력을높이고국민들에게편리한교통서비스를제공하여삶의질을향상시키는중요한교통시설이다. 따라서정부는편리하고효율적인도로망을구축하기위하여다양한계획을수립하고, 수립된계획을실현시키기위하여부단한노력을경주하고있다. 정부의도로망구축계획가운데 국가기간교통망계획 은도로, 철도, 공항, 항만등의교통시설을확충하기위한최상위계획으로 교통체계효율화법 (1999.2제정) 제3조에의해수립되는법정계획이다. 또한건설교통부는본계획의구체적실현을위한연동계획으로 중기교통시설투자계획 을수립하고, 구체적인도로건설계획으로 도로정비기본계획 을수립하여추진하고있다. 그러나 국가기간교통망계획 은 교통체계효율화법 의목적인 교통시설간의효율적인교통체계구축을촉진하고그이용의효율을높임으로써국민생활의편의를증진하고국가경제의발전에이바지하여야함. 에도불구하고, 도로의과잉중복투자가사회적이슈화되고투자규모의적정성에대한다양한논의가이루어지고있는것이현실이다. 이에따라건설교통부는 중복과투자도로의선정및조치방안 에대한연구용역을진행중에있으며도로에대한적정투자규모를산정하고있으나, 우선적으로도로관련계획에문제가있는지에대한검토가필요가있다. 따라서본평가에서는 국가기간교통망계획 에서추구하는목표와이를성취하기위한하위계획들이합리적으로수립되었는가를살펴보고자한다. 국가의효율적인교통체계를구축하기위해수립되는계획들의 목표 및 전략 수립의적정성을평가하고, 추진계획과의연관성및성과결과에대한전반적인검토를수행하고자한다. 교통분야도로부문정부계획평가 97

109 II. 국가기간교통망계획평가 1. 개요 국가기간교통망계획 은도로, 철도, 공항, 항만등의교통시설을확충하기위한최상위계획으로 교통체계효율화법(1999.2제정) 제3조에의해수립되는법정계획이다. 본계획은 1998년 3월국가기간교통망계획수립이국정과제로선정된이후 1999년 12월 18일건설교통부고시 에의해계획이확정되었으며, 국가의효율적인교통체계를구축하기위하여 20년단위로수립되도록법으로규정하고있다. 국가기간교통망계획 은효율적인교통체계구축을촉진하고이용의효율을높이도록수립되어야함에도불구하고, 세부계획으로육상간선교통구축방향은지역균형발전에부응하는격자형간선도로망의구축으로전국어디서나균형있게교통서비스를제공받을수있는여건의조성에중점을두고있다. 14) 이를위해건설교통부는격자형으로남북 7개, 동서 9개축의간선도로망을구축하고있다. 남북6 축 ( 양구-봉화-영천 ) 및동서1 축 ( 서울- 춘천- 간성 ) 등 2개축은교통수요, 경제성, 환경보전등을감안하여장기과제로검토 추진하고, 계획기간내고속도로총연장 5,642km가운데사용중인 1,889km를제외한 3,753km를우선순위에따라단계적으로완공하는계획을추진하고있다. 국가기간교통망계획 은국가의효율적인교통체계를구축하기위한 교통시설교통체계효율화법 에근거하여수립된계획이다. 교통체계효율 이라는것은다양한의미로해석될수있겠으나 지역균형 에근거한 국가기간교통망계획 도국가의효율적인교통체계구축에기여할수있다. 그러나형평성위주의전국반일생활권구축을위한국가기간교통망구축이지역발전효과보다빨대효과로대도시집중현상을발생시킬수있다. 또한, 14) 건설교통부, 국가기간교통망계획, 1999, p 교통분야도로부문주요정책 사업평가

110 경제성이낮은도로사업은과잉투자논란을유발하여최근 SOC 예산감소추세를더욱악화시킬수있다. 단순히전국어디서나균형있게교통서비스를제공받을수있는여건의조성이긍정적인결과를발생시킬수있으나, 빨대효과와같이부정적인현상을유발할수도있다는점을간과해서는안될것이다. 건설교통부는본계획에따라국가기간교통망을구축해오고있으나, 급격한사회변화에따라이를고려한계획수정이요구되었다. 따라서 2019년까지시행계획이수립된국가기간교통망계획을수정하기위한연구용역을발주하였으며, 한국교통연구원에서전면적인개정방안연구를수행하고있다. 따라서본평가는현행 국가기간교통망계획 가운데도로망계획에한정하여검토하므로검토결과가현재추진되고있는 국가기간교통망계획수정계획 수립에도움이될수있기를기대한다. 2. 국가기간교통망계획주요내용 가. 국가기간교통망계획수립배경 15) 정부가도로, 철도, 항만, 공항, 물류등에대한종합적인중장기교통계획을수립하게된배경에는대내외적으로몇가지중요한이유가있었다. 먼저계획수립당시교통문제가심각하고그동안의교통정책이장기적인비전과종합적인계획하에체계적으로추진되지못했다는정부의반성이있었다. 1994년 12월교통관련부처통합이전에는교통시설중에서도로는건설부, 철도, 공항, 항만은교통부 ( 철도청, 해운항만청 ) 가제각기계획을수립, 시행함으로써조직이나제도상으로종합적이고일관성있는교통계획의수립과시행이사실상불가능했다. 부처통합을계기로국토계획과교통계획, 교통계획중도로, 철도, 항만, 항공, 물류간의종합조정이가능하게되었다. 15) 함대영, 국가기간망의구축, 나라경제 9 월호, 교통분야도로부문정부계획평가 99

111 또한대외적으로세계무역기구 (WTO) 가공식출범하게됨으로써자국산업을보호하기위하여보조금을주거나무역장벽을설치할수없게되었으며우리기업이살아남기위해서는기술혁신과경영합리화를통해국제경쟁력을갖추는수밖에없게되었다. 따라서정부는기업간공정경쟁이이루어지고각경제주체가의욕과창의력을발휘할수있도록제도를만들어공정한심판자가되고민간이하기어려운사회간접자본시설확충등을통하여전반적인생산비용을낮추어주는역할을맡아야하였다. WTO 체제하에서정부가기업을도울수있는가장실효성있는수단중의하나로써사회간접자본의확충과효율적인운영이고려되었다. 아울러동북아가세계경제에서차지하는위상이높아지면서한국, 일본, 중국, 홍콩등동북아국가간의교통, 물류중심기지선점을위한경쟁이치열해지고있어세계화와통일에대비한종합적인교통계획의수립이시급한실정이었다. 이와같은목적으로 국가기간교통망계획 은현재의교통애로를해소하고장래의여건변화에적극대처하여국민의경제, 사회활동을뒷받침하는것을목표로추진되었다. 이에따라전국주요도시를 1~2시간내로연결하는고속철도위주의장거리고속교통망과전국어디서나 30분내에접근할수있는격자형고속도로망을형성하고고속교통망과손쉽게연결될수있는지선교통망체계를정비함으로써전국반일생활이가능한 고속간선교통망 을구축하도록하였다. 2006년현재고속국도는 23개노선 2,850km가운영중이며, 민자고속도로포함시 24개노선 3,050km가운영중에있다. 현재건설중인고속국도는 973.4km를신설노선으로, 562.9km는확장사업으로추진하고있으며, 민자노선은 178.3km가건설중에있다. 대부분 2010년까지준공될예정이므로 2010년에는 4,200km의고속국도망이운영될예정이다. 100 교통분야도로부문주요정책 사업평가

112 나. 국가기간교통망계획주요내용 (1) 수송수요전망건설교통부가분석한 [ 표 1] 주요교통지표전망에따르면, 본계획수립시교통시설확충계획의기초자료가되는수송수요는중장기적으로경제회복이후지속적으로증가할것으로전망하였다. 산업활동의다양화, 개인소득의증대로자동차대수는 2019년경에는약 2,200만대로전망하였으며, 여객 화물수요의지속적인증가로국내지역간여객및화물의수송수요는 2019년까지 1997 년대비각각 1.7배, 2.0배증가할것으로전망하였다. 국제교류와교역의지속적인확대로국제여객및화물의수송수요는 2019년까지 1997년대비 4.4배, 2.2배증가할것으로전망하였다. [ 표 1] 주요교통지표전망 자동차보유대수 ( 천대 ) 10,413 13,800 17,060 19,614 21,922 수송수요 국내여객 ( 백만인-km) 236, , , , ,204 국내화물 ( 백만톤-km) 138, , , , ,480 국제여객 ( 백만인-km) 74, , , , ,595 국제화물 ( 백만톤-km) 4,180,272 5,173,401 6,367,644 7,553,493 9,347,833 주 : 1. 자동차대수는최근경제여건변화를감안한 KDI 예측경제성장률반영. 2. 수송수요지표에는지역간수송수요만포함됨. 자료 : 건설교통부, 국가기간교통망계획, 1999, p.21. (2) 계획의목표 본계획에서추구하는목표는 4 가지로구성된다. 교통분야도로부문정부계획평가 101

113 1 21세기무한경쟁시대의국가경쟁력을강화하는데필요한교통기반시설의확보 2 비용절감형물류체계와고효율의복합수송체계의구축 3 신속 안전 편리하고환경친화적인교통체계의실현 4 남북통일에대비한한반도교통망의구축 본계획의목표를살펴보면 국가경쟁력강화를위한비용절감형물류체계구축 으로요약될수있다. 고효율의복합수송체계의구축 은비용절감형물류체계구축과연관될수있으며, 신속 안전 편리하고환경친화적인교통체계의실현 은궁극적으로환경비용을절감하는교통체계로볼수있다. 남북통일에대비한한반도교통망의구축 도통일이후물류비용을감소시킬수있는교통체계구축으로이해될수있을것이다. [ 표 2] 지표로본계획목표 도로 -고속도로(km) 1,889 3,700 4,336 4,975 5,642 -국도(km) 12,459 12,733 13,083 13,430 14,000 철도 -영업거리(km) 3,118 3,472 3,700 4,194 4,908 -복선화율(%) 전철화율(%) 공항 -여객( 천인 / 년 ) 42,800 64,000 72, , ,400 -화물( 천톤 / 년 ) 2,020 3,570 4,630 6,800 9,290 항만 -시설능력( 백만톤 / 년 ) ,040 1,288 자료 : 건설교통부, 국가기간교통망계획, 1999, p 교통분야도로부문주요정책 사업평가

114 그러나 [ 표 2] 의지표로본계획목표에서는물량위주의교통시설확충위주로구성되어계획목표와지표사이에어떤관련성이있는가에대한설명이미흡하다. 예컨대 신속 안전 편리하고환경친화적인교통체계의실현 에서 신속 안전 편리 를위해고속도로와국도연장이늘어날필요는있으나, 고속도로와국도연장이늘어난다고 신속 안전 편리하고환경친화적인교통체계의실현 된다고판단하기에는어려움이있다. (3) 간선도로망구축계획 간선도로망은전국을포괄하는남북 7 개, 동서 9 개축의간선도로망을구축 하는것으로계획하였다. 남북축 : 7 개축 (3,291 km ) - 제1축 : - 제2축 : ( 지선 ) - 제3축 : ( 지선 ) - 제4축 : - 제5축 : - 제6축 : - 제7축 : 강화-인천-군산-목포 ( 서해안 ) 문산-서울-천안-광주-완도-( 경부, 천안- 공주, 호남 ) 천안-남이 ( 경부 ), 회덕- 논산 ( 호남 ), 자유로전주-남원-순천, 나주- 목포, 순천- 여수동두천- 서울- 대전- 진주- 충무 ( 중부, 대전- 진주 ) 충무-거제, 대전남부순환포천-여주-구미-마산 ( 중부내륙, 구마 ) 철원-춘천-원주-대구-김해 ( 중앙, 대구- 부산 ) 양구-봉화-영천-부산 ( 경부의영천- 부산 ) 간성-강릉-울진-부산 : 382km : 426km : 309km : 450km : 62km : 375km : 447km : 421km : 419km 교통분야도로부문정부계획평가 103

115 동서축 : 9 개축 (2,869 km ) - 제1축 : ( 지선 ) - 제2축 : - 제3축 : - 제4축 : - 제5축 : - 제6축 : ( 지선 ) - 제7축 : - 제8축 : - 제9축 : ( 지선 ) 인천-서울-춘천-간성영종도- 서울인천-서울-홍천-속초 ( 양양 ) 시흥-여주-원주-강릉 ( 영동 ) 안중-음성-제천-삼척당진-천안-영주-울진서천-공주-상주-안동-영덕 ( 청주-상주 ) 당진-대전, 대전- 대구 ( 경부 ) 군산-대구-영천-포항 ( 군산-함양, 경부의대구- 영천 ) 고창 ( 영광 )-남원- 고령- 대구 (88고속도로) 목포-순천-마산-부산 ( 남해 ) 부산외곽, 냉정-사상, 고서- 순천 ( 남해 ) : 218km : 40km : 228km : 255km : 222km : 269km : 300km : 273km : 299km : 253km : 306km : 206km 교통수요, 경제성, 환경보전등을감안하여남북6 축 ( 양구- 봉화- 영천 ) 및동서1축 ( 서울- 춘천- 간성 ) 등 2개축은장기과제로검토 추진하고계획기간내에는고속도로총연장 5,642km중사용중인 1,889km를제외한 3,753km를우선순위에따라단계적으로완공하도록계획하였다. [ 표 3] 간선도로망구축계획 ( 단위 : km) 대상도로 사용노선 추진노선 계획노선 남북축 2, , 동서축 2,661 1, ,092 합계 5,642 1,889 1,687 2,066 자료 : 건설교통부, 국가기간교통망계획, 1999, p 교통분야도로부문주요정책 사업평가

116 [ 그림 1] 간선도로망계획 간선도로망계획 (2000~2019) 간성 철원 양구 양양 속초 연천 강화 문산 포천 춘천 강릉 화도퇴계원 홍천 서울 영종도 인천 안산 수원 판교 신갈 호법 양평 여주 원주 태백 삼척 평택 충주 제천 대산당진 안중 영주 울진 천안 안흥 청주 점촌 안동 영덕 공주 척산 보령 대전 상주 서천논산장항군산 무주 김천 구미 영천 포항 전주 옥포 대구 경주 장계 고창 함양 울산 남원 영광 장성 담양 진주 마산 김해 광주 부산 목포 무안 나주 순천 여수 충무 강진 진도 완도 기존 검토 노선 노선 구 분 확충신설 제주 서귀포 교통분야도로부문정부계획평가 105

117 간선도로망계획은고속국도계획으로일반국도는고속도로와상호보완적인기능을유지하고간선축국도는기본적으로자동차전용도로화하여간선기능을확보하도록규정하고있다. 국도신설보다는기존국도의확장에주력 (4차선국도비중 : 24% 50% 이상제고 ) 하였다. 또한도심통과교통량으로인한교통체증현상을해소하기위하여 73개시급도시에대한국도대체우회도로 1,392km를 2026년까지건설하도록계획하였다. (4) 투자규모및재원확보방안국가기간교통시설확충에는 2000년 ~2019년간약 335조원이소요될전망이다. 이중간선도로에전체예산의 55.5% 인 186조원을투자하는계획이수립되었다. [ 표 4] 교통시설부문별투자계획 ( 단위 : 억원 ) 2000~ ~2019 합계 간선도로 936, ,610 1,862,517 간선철도 508, , ,248 공 항 42,276 94, ,690 항 만 179, , ,328 거점물류시설 24,140 14,440 38,580 합계 1,690,795 1,655,568 3,346,363 자료 : 건설교통부, 국가기간교통망계획, 1999, p.87. 전체투자규모는 GDP대비 2.4% 수준으로서 90년대 GDP대비교통시설투자비가 2~3% 임을감안할때재원확보가능성은충분한것으로예측하였다. 건설교통부는 20년간 GDP총액은 KDI 등평균예측치를적용할경우약 14,000 조원이며, 교통세등을수입재원으로하는교통시설특별회계등을감안할때, 106 교통분야도로부문주요정책 사업평가

118 정부재정에서 250 조원내외부담이가능할것으로판단하였다. 다. 국가기간교통망계획수정현황현행 국가기간교통망계획 은교통체계에대한종합적인고려가미약하다는지적이시민단체와일부교통전문가들에게서제기되어왔다. 실제로교통수단간연계성및교통시설네트워크효과의극대화를통한효율적인교통체계를구축하는데일부한계를노출하고있으며, 분산투자등사업시행시기의불합리성, 부문내 부문간중복투자의문제등이발생하고있는것이현실이다. 또한, SOC 투자감소등투자여건의악화와지역균형발전 고속철도개통 기후변화협약등교통환경의변화에적절히대응키위해서는국가기간교통망계획의전면수정이요구되었다. 투자효율성을제고하기위해부문내 부문간투자우선순위설정이필요하고행정중심복합도시건설, 동북아중심지화구현등을위해국토공간구조를유기적으로연계하는기간교통망구축이필요하였다. 따라서교통수단간장점과특성을감안한효율적수송분담구조를만들기위해서는국가기간교통망계획의부문별계획을종합 조정하는기능이강화될필요가있으며, 사업시행시기의재검토, 적정투자배분배율정립등국가교통체계에대한전반적인검토가필요하였다. 이에따라건설교통부는 국가기간교통망계획 을수정 보완하는연구용역을한국교통연구원에의뢰하였다. 본연구용역에서는투자감소및국토공간구조변화등교통여건의변화와지속가능한교통체계구축등교통정책패러다임전환에부응하는효율적인국가교통체계를정립하기위해새로운교통망구축전략및추진과제를제시하고, 부문별계획에대한종합 조정기능을강화한계획으로 국가기간교통망계획 재정립을모색하고있다. 또한종합교통정책의방향, 부문내 부문간중복투자여부및사업시행시기적정성재검토, 투자우선순위정립, 연계교통계획강화방안및부문간적정투자배분비율마련등을위해노력하고있다. 교통분야도로부문정부계획평가 107

119 3. 국가기간교통망계획수정시고려사항 가. 계획성과지표재정립최근경제협력개발기구 (OECD) 보고서에따르면우리나라의 1인당도로연장은 30개회원국중 28위에지나지않는다. 차량 1대당도로연장도마찬가지로 28위다. 국토면적당도로연장은 15위로중위권이지만인구밀도가높고자동차대수가많아도로인프라가취약한편이다. 한국교통연구원도 2004년우리나라의도로보급률이그리스, 포르투갈, 스웨덴, 영국등유럽 4개국의 50% 수준이라고분석한바있다. 주요경쟁국들과비교해도마찬가지다. 국제경영개발원 (IMD) 조사에서도 2005년기준으로우리나라의도로인프라수준은 24위로, 싱가포르 (2위) 와홍콩 (8위) 에뒤질뿐만아니라대만 (23위) 보다한계단낮다. 철도 (26위) 의경우도홍콩 (1위) 와싱가포르 (2위) 등에비해순위가한참떨어졌다. 이밖에항공 (13위), 항만 운하 (27위), 물류시설 (33위) 등의순위도중하위권에속했다. 따라서국가경쟁력강화를위해서는교통시설을확충하는것이필요하다고주장할수있다. 그러나교통시설을확충하면국가경쟁력이강화될수있는가는필요충분조건관계에서검토되어야한다. 국가기간교통망계획 의목표가 국가경쟁력강화를위한비용절감형물류체계구축 이라면물류비용감소규모, 교통혼잡비용감소규모가 계획목표 로제시될필요가있다. 교통시설을확충하여 OECD 회원국과비교하여많은 SOC 시설을갖추는것이물류비용및교통혼잡비용이감소되는충분조건을만족시키는것은아니기때문이다. 최근자율평가에따른성과평가가강화되면서건설교통부도이러한문제에대해고민하고있다. 투입비용대비효율로서표시되는지표들은도로건설후일정한기간 (3-5년) 이경과되어야측정가능함을감안할때재정운영에즉시반영하기에는곤란한지표로간주하고있다. 다만, 장기적인예산의효율적사용및건설에따른사회적, 경제적효과 16) 분석을관련규정 17) 에따라 고속도 16) 수송분담율, 물류비용절감 108 교통분야도로부문주요정책 사업평가

120 로건설공사사후평가 를통해서실시중에있다. 또한성과목표 지표가사업목적과연계성이낮으므로목표치설정의합리성을인정하기곤란하나, 도로연장위주의성과목표및지표는성과관리제도 18) 시행에따라건교부주관하에국토연구원과한국교통연구원에서개발하여기획예산처와의협의를거쳐확정된지표와비교할때문제는없다고판단하고있다. 건설교통부는매년물류비용및교통혼잡비용을발표하고있다. 재정사업자율평가는매년시행하는단기간평가이나매년발표되는물류비용및교통혼잡비용은충분히성과지표로활용될수있다. 특히국가기간교통망계획은 20년계획이므로 계획목표 와연계성이높은 성과지표 로물류비용및교통혼잡비용을사용하는것이바람직할것이다. 나. 효율적인국가교통체계정립 지속가능발전위원회 에서는 2005년 11월 2일정부중앙청사에서 지속가능한교통정책 을주제로제69회국정과제회의를개최하여교통의효율성, 환경성, 형평성과안전성을높이기위한교통체계개선방안과정책과제를논의 확정하였다. 이날확정된교통정책은 인간과환경이함께하는교통체계구축 을목표로 4개분야의핵심정책과제로구성되었는데그중첫번째가도로 철도간시설투자형평성제고이다. 이를위해교통시설투자의 60% 이상을도로에투자하는승용차위주의교통정책에서탈피하여도로와철도등수송수단간상호연계효과가극대화될수있는효율적수송분담구조를만들기위해 국가기간교통망계획 (2000~2019) 을수정 보완토록하였다. 또한도로와철도건설시현행국고지원비율이고속도로 50%, 고속철도 35% 로차등지원되고있으나, 수송수단간종합평가체계를통해재원여건, 수익성등을감안하여고속철도건설국고지원비율을상향조정을검토하도록하였다. 철도 도로복합운송업체지원제도도입검토등 복합물류활성화종합대 17) 건기법시행령, 건설공사사후평가시행지침 18) 재정사업의목표와성과지표를설정하고지표에따른평가결과를재정운영에반영하는제도 교통분야도로부문정부계획평가 109

121 책 수립과주요항만, 산업단지건설시철도인입선건설검토를의무화하는등철도화물이용촉진도확정하였다. 이와같은정책방향은그동안승용차중심의교통정책으로혼잡비용, 안전사고, 에너지소비, 온실가스배출및대기오염등이지속적으로늘어나면서발생하는사회경제적손실을최소화하기위한방안의하나로서, 국가교통정책에지속가능성을통합하는 지속가능한교통정책 으로전환하는것으로볼수있다. 이를정리하면 부문별계획에대한종합 조정기능을강화 의초점은승용차중심의교통정책을지양하고도로 철도간시설투자형평성을제고하며복합물류를활성화하겠다는것이다. 그러나여기에서고려해야할것은 효율적인국가교통체계 를구축하기위해추진되는정책들이 효율적인국가교통체계구축 에대한새로운장애요소로작용할수도있다는것이다. 효율적인국가교통체계를구축하기위해서도로투자에집중할수있으며, 반대로철도에대한투자집중이필요할수있다. 즉시설투자형평성이 효율적인국가교통체계 구축에역기능으로작용해서는안된다. 또한항만, 산업단지건설시철도인입선 건설검토의무화 도자칫 건설의무화 로변질될가능성을경계하여야한다. 현행 국가기간교통망계획 의가장큰문제점도 효율성 보다는 형평성 을강조하였다는데있을것이다. 도로부문을살펴보면국가간선도로망을남북축 7개축, 동서축 9개축으로구축하여전국어디서나 30분이내에고속도로망에접근할수있도록하는것은 효율성 보다는 형평성 에무게를두고있다고볼수있다. 또한고속국도와일반국도에대한시설투자도 효율성 보다는 형평성 에중점을두어간선국도망으로고속국도망과일반국도망을각각구축하는현상까지발생하고있는것이다. 국가기간교통망계획수정계획 에서는 형평성 과 효율성 을조화하는것보다분리하여계획될필요가있다. 효율성 측면에서는도로, 철도의시설투자의형평성도고려될필요가없으며, 승용차중심교통정책과대중교통중심교통정책, 고속국도및일반국도등은분야및부문별 형평성 을고려하지않고 효율성 에집중하여할것이다. 효율성 에만집중되어 형평성 에문제가 110 교통분야도로부문주요정책 사업평가

122 되는사항들은 형평성 차원에서예산을배정하고필요한사업을추진하는이 원화된사업추진을모색할필요가있다. 다. 교통시설사업의합리적추진절차수립교통시설건설을위한개별사업이추진될때고려할사항들로서부문내 부문간중복투자여부, 사업시행시기적정성, 투자우선순위정립및연계교통계획강화방안등이있다. 이러한사항들을종합적으로고려하는것은필수적과제이다. 지금까지교통시설투자사업에있어서도로부문을살펴보면투자항목들이 고속도로건설지원출자, 일반국도건설, 지역간선국도건설, 광역도로건설 등으로구성되어있다. 그러나각사업들의목적은교통혼잡비용감소, 물류비용감소, 지역균형발전등으로구분될수있다. 교통시설에대한국가재정투자형식이 투자목적 이아닌 투자대상 에초점을맞추고있어이러한문제들이발생하고있는것이다. 일례로일반국도건설목적은교통혼잡비용감소, 물류비용감소, 지역균형발전등으로구분되어있다. 그러나방법이목적을우선하므로일반국도를건설함에따라교통혼잡비용감소, 물류비용감소, 지역균형발전등에어떠한비율로투자를해야하는지또한어떠한효과가발생하고있는지파악하기어려우며따라서불명확한사업추진이이루어지는경향이있다. 최근고속도로와국도의중복투자문제가제기되고있다. 이러한현상은 투자대상 이 투자목적 에우선함으로써필연적으로발생하는문제라고볼수있다. 고속국도와일반국도모두효율적인노선에건설하여야함에따라동일한노선에건설될수밖에없는것이다. 또한기존에는건설교통부내의계획부서가달랐으므로당연한결과라고볼수있다. 이러한문제점을해결할수있는방안은여러가지있을수있으나, 제안할수있는방안은우선적으로교통시설예산체계를 대상중심 에서 목적중심 으로변경하는것이다. 프로그램예산제도도입을계기로도로사업의효용성을증대시키기위해서기존 고속도로건설사업, 일반국도건설사업 등으 교통분야도로부문정부계획평가 111

123 로구분된예산체계를 물류비용감소사업, 혼잡비용감소사업 및 지역균형도로건설사업 등으로투자목적에따라예산을배정하여도로사업예산을관리하는방안을고려해볼필요가있다. 건설교통부예산사업에보면 대도시교통혼잡도로개선사업 이있다. 현재에는 대도시교통혼잡도로개선사업 이도로사업에만한정되어있으나, 본사업을발전시킨다면 대도시교통체계개선사업 으로될수있을것이다. 이렇게된다면본사업내에도시철도, 경전철사업, BRT(Bus Rapid Transit) 19) 들이포함될수있으며대도시교통체계를효율적으로구축하기위하여도로, 도시철도, 경전철, BRT 등의다양한교통시설들을비교하므로시설간중복투자등의문제점들이해소될수있을것이다. 4. 소결 국가기간교통망계획 은교통체계에대한종합적인고려가미약하였으며, 효율적인교통체계를구축하는데일부한계를노출하고있다. 또한, SOC 투자감소등투자여건의악화와지역균형발전 고속철도개통 기후변화협약등교통환경의변화에적절히대응키위해서는국가기간교통망계획의전면수정이요구되었다. 건설교통부는이러한문제점을파악하여 국가기간교통망계획 을수정중에있다. 현재수정중인 국가기간교통망계획 에서는기존계획의문제점들이해소되기를기대한다. 그러나우려되는것은수정된 국가기간교통망계획 에서도 효율성 과 형평성 이혼재되어효율적인국가교통체계구축에장애가발생되지않을까하는점이다. 도로와철도의형평성, 고속국도와일반국도의형평성, 도시와지역의형평성등의문제를고려하므로국가교통체계가효율성에서멀어지는것은경계해야할점이다. 19) 도심과외곽을잇는주요도로에급행버스가운행되는교통시스템 112 교통분야도로부문주요정책 사업평가

124 III. 중기교통시설투자계획평가 1. 개요 건설교통부는교통시설투자계획으로 2006년 2월 제2 차중기교통시설투자계획 을발표하였다. 본계획은교통체계효율화법제5조에의해수립되며 국가기간교통망계획 의구체적실천을위한연동계획으로도로 철도 공항 항만 물류등교통시설의투자규모 투자우선순위등종합적인교통투자기본방향설정을위한계획으로교통시설투자에있어매우중요한계획이다. 본계획은 제1차중기교통시설투자계획 (2000~2004) 기간이만료됨에따라 제 2차중기교통시설투자계획 (2005~2009) 이수립되었다. 최근교통시설 SOC 투자규모적정성에관하여많은논란이있다. 한국개발연구원연구결과 20) 에서는우리나라교통시설은 OECD 국가중중위권수준이며, 1인당 GDP(23위 ) 에비해서는상대적으로높은수준을차지하고있다고주장한다. 그러나교통연구원연구결과 21) 에서는우리나라의교통시설 SOC 스톡수준이전체적으로경쟁국가대비부족한수준으로지속적인투자가필요하다고역설하고있다. 또한교통시설 SOC 투자가경제활성화에도움을줄것이라는주장이있으나, SOC 투자는현재시점에서경제성장률을극대화시키는조건에비해과도하며 SOC에대한과다한투자는민간자본의투자를구축하여 (crowding-out) 보다더생산적인자원사용을못하는결과를낳을수도있다는연구결과도제시되고있다. 22) 추가적으로제기되는주장은국가경쟁력강화를위하여 SOC 확충및투자규모를늘려야한다는것이다. 이러한주장에대해반론은없겠으나, 어느정 20) 한국개발연구원, 우리나라 SOC 스톡진단연구, ) 교통연구원, 국제비교를통한적정 SOC 스톡및투자지표개발연구, 2004, 22) 류덕현, 지역별 SOC 스톡의적정규모에관한연구, 조세연구원, 재정포럼 (9 월호 ), 교통분야도로부문정부계획평가 113

125 도의규모로교통시설 SOC 투자를해야하는가에대한문제와접하게된다. 이에대해많은의견이있을수있으므로우선적으로정부는어떠한투자계획을가지고있는가에대한검토가필요하다. 따라서교통시설의투자규모 투자우선순위등종합적인교통투자기본방향설정을위한본계획의교통시설 SOC 투자방향및투자규모를살펴보고, 국가경쟁력강화측면에서평가하고자한다. 2. 중기교통시설투자계획자체평가고찰 제2차중기교통시설투자계획 ( 이하 2차중기계획 ) 수립시제1차중기교통시설투자계획 ( 이하 1차중기계획 ) 에대한평가결과를반영하는것이필요하다. 이는 1차중기계획과그에따른결과의차이점을살펴보고개선점을 2차중기계획수립에적극반영할필요가있기때문이다. [ 표 5] 제 1 차중기교통시설투자계획총계획대비실제투자 (2004 년 ) ( 단위 : 백만원 ) 구분계획 (A) 실적 (B) 계획 (A)- 실적 (B) 실적 / 계획,% 도로 54,656,321 52,802,600 1,853, % 철도 28,624,982 24,859,684 3,765, % 공항 4,600,850 3,608, , % 항만 9,902,274 8,551,703 1,350, % 기타 2,103,222 1,136, ,722 54% 합계 99,887,649 90,958, % 자료 : 건설교통부, 제 2 차중기교통시설투자계획, 2006, p 교통분야도로부문주요정책 사업평가

126 2차중기계획보고서에수록된 1차중기계획에대한자체평가는 [ 표 5] 와같이실적평가에한정되었다. 평가항목은계획대비투자실적, 사업추진실적및수송분담비율로구성되어있으며, 국가경쟁력강화와관련된 1차중기계획의투자효과는평가에서고려되지않고있다. 즉, 교통시설투자효과인물류비용감소및혼잡비용감소에대한평가가누락되어국가경쟁력강화를위한교통시설투자효과들은검증되지않았다. 자체평가에대한세부적인평가내용을살펴보면건설교통부에서는 1차중기계획에특별한문제없이원활히추진된것으로평가하고있다. 그러나실제로는 [ 표 6] 과같이도로등급간사업추진에편중이발생하였다. 교통시설의부문별공급현황을살펴보면국도연장이계획대비크게증가하였다. [ 표 6] 교통시설의부문별공급목표 도로철도공항항만 구분 고속도로 ( km ) 국도 ( km ) 영업거리 ( km ) 복선화율 (%) 전철화율 (%) 시설능력 국제여객 국제화물 ( 만명 / 년 ) ( 만톤 / 년 ) 시설능력 ( 백만톤 / 년 ) 제 1 차 제 2 차 ,040 12,418 3, , ,555 12,804 3, , ,923 14,246 3, , ,807 14, , 자료 : 1. 건설교통부, 제 1 차중기교통시설투자계획, 2001, p 건설교통부, 제 2 차중기교통시설투자계획, 2006, p.20. 국도의연장증가는일반국도노선지정령개정 ( ) 에따른지방도의국도승격 (1,267km) 에의한국도연장증가도원인이나, 국도승격연장을제외하여도국도연장은 12,979km로 1차투자계획목표 12,804km를초과하고있다. 1 차중기계획에서국도연장증가목표는 386km이나, 성과는 561km로 145% 를달 교통분야도로부문정부계획평가 115

127 성하고있다. 고속도로는 1,515km 확충계획에서 883km 만추진되어 58% 수준 인것에비교하면도로등급간공급이 1 차중기계획에부합하지않음을알수 있다. 국도사업은연장증가뿐아니라확장사업도있다 년현재공사중인국 도확장사업의연장은 2,266.7km, 국도대체우회도로는 529.7km 이므로 2005 년기 준국도연장 14,224km 23) 의약 20% 가현재공사중이다. 국도사업이많아졌으 나예산은충분히확보되지못하여 2006 년까지착공된국도확장사업의경우평 균 3 년이상의공기연장이필요한상황이다. 이는국도확장사업의공기연장을 유발하여건설업체의수익성악화를유발시키고있다. 1 차중기계획에따른효과로서제시되고있는수송분담구조변화에있어서 도문제점을발견할수있다. 2 차중기계획보고서내용에따르면도로부문수 송분담율은여객 ( 인 km) 기준으로 2004 년 81.3% 가목표였으나, 현재 87.7% 수준으로계획대비도로수송분담율이증가하였다. 철도부문의여객수송분담 율은 2002 년 9.5% 에서 2004 년 9.8% 로증가전망이나, 당초 14.2% 에는크게미 달하였다. 건설교통부는철도수송분담율이계획대비낮은이유를도로용량증가에 비해철도투자가부족하여주요간선축의철도용량증가가낮음에기인한다고 하였다. 문제는 1 차중기계획에서제시된수송분담목표달성이이루어지지않 는것에대한분석및대책이미흡하다는점이다. 단지철도투자가부족하여 목표가달성되지않았다고하지만철도부문투자는계획대비 86.8% 를이룩하 여도로부문투자 96.6% 와큰차이가없다. 철도투자가부족하다는것이 1 차 중기계획대비 86.8% 의예산투입이부족하다는것인지 1 차중기계획의예산자 체가부족하였다는것인지명확히할필요가있다. 결론적으로 1 차중기계획에대한평가결과만을살펴보면교통시설 SOC 투자효과를쉽게파악하기어렵다. 특히도로와철도는단순히예산집행과시 설연장증가가주된성과로제시되어투자규모가적정수준인지판단하기곤란하 다. 23) 도로업무편람 (2006, 건설교통부 ) 에서 2005 년 12 월 31 일현재국도연장은 14,224km 로기술됨. 116 교통분야도로부문주요정책 사업평가

128 3. 중기교통시설투자계획주요내용 가. 계획목표및추진전략 (1) 계획목표본계획의목표는국가경쟁력제고및국민생활편의증진을위한교통시설적기확충에있다. 세부목표는균형발전과동북아중심지화전략을뒷받침하는인프라구축과비용절감형물류체계와고효율의복합수송체계실현이며 SOC 부문간, 부문내의합리적이고효율적인재원배분으로투자효율성을극대화할수있는통합교통체계 (Integrated Transport System) 구축을목표로하고있다. [ 표 7] 시설의부문별공급목표 도로철도공항항만 구분 고속도로 ( km ) 국도 4차로 ( km ) 영업거리 ( km ) 복선화율 (%) 전철화율 (%) 시설능력 국제여객 국제화물 ( 만명 / 년 ) ( 만톤 / 년 ) 시설능력 ( 백만톤 / 년 ) ,923 14,246 3, , ,807 14, , 자료 : 건설교통부, 제 2 차중기교통시설투자계획, 2006, p.47. 계획목표를위한계량적목표는시설의부문별공급목표및부문별소송분담비율을제시하고있으나, 계획목표와계량적목표와의관련성은제시되지않고있다. 특히교통시설부문별수송분담비율이자체적으로검토하여수립한목표치는아니며 국가기간교통망계획(2000~2019) 과국가교통 DB자료를이용하여수정한전망치이다. 국가기간교통망계획(2000~2019) 에서국내여객수송분담비율의단위는인 km로서 2004년도로의수송분담비율은 81.3% 이나, 제2 교통분야도로부문정부계획평가 117

129 차중기교통시설투자계획 에서는단위가인기준으로 89.50% 로서직접적인 상호비교가불가능하다. [ 표 8] 교통시설부문별수송분담비율 ( 단위 : %) 구분국내여객 ( 인기준 ) 국내화물 ( 톤기준 ) 수송수단도로철도항공해운도로철도항공해운 주 : , 2009 년국내여객과화물의수송분담비율은국가기간교통망계획과국가교통 DB 자료를이용하여수정한전망치임. 2. 국내화물은지역간화물수송과지역내화물수송을모두고려한분담비율임. 자료 : 건설교통부, 제 2 차중기교통시설투자계획, 2006, p.47. (2) 추진전략건설교통부는국가경쟁력제고및국민생활편의증진을위한교통시설적기확충을위한전략을네트워크형국토건설을위한국가기간 SOC시설확충으로설정하고있다. 이에따라도로분야는개방형, 통합형국토비전실현과지역균형개발등을고려한간선도로망확충으로간선도로망과연계하여기존국도노선의기능개편을추구하고있으나, 본계획의목표와추진전략의상호관련성에대해서는설명이없다. 추진전략으로 고효율 고부가가치물류체계구축 이포함되고있으나, 세부내용은신공항, 신항만을국제물류중심거점으로집중개발하고철도를중심으로한대량화물운송체계를강화한다는것으로도로와관련된추진전략과는다소거리가있다. 118 교통분야도로부문주요정책 사업평가

130 나. 교통부문간투자재원배분건설교통부는 제2 차중기교통시설투자계획 기간동안 (2005~2009년) 교통시설확충에약 118조원의투자재원이소요될것으로계획하였다. [ 표 9] 와 [ 표 10] 에따르면, 투자규모는도로가전체의 51.8%(61조원 ), 철도 25.8%(30.5조원 ), 공항 4.2%(5조원 ), 항만 15.7%(18.5조원 ), 물류및기타가 2.5%(3조원 ) 이며재원별로는국비가 54.5%(64.1조원 ), 자체조달 13.7%(16.2조원 ), 민자유치 22.6%(26.6조원 ), 지방비 4.2%(5조원 ), 기타 5.0%(5.9조원 ) 이다. 교통부문별총투자분담율은매년달라질수있으나, 국가기간교통망계획에서는도로부문의투자비율을 55.5% 로설정하고있는데 제2 차중기교통시설투자계획 에서는 51.88% 로감소하여도로부문의투자규모가감소하고있음으로알수있다. [ 표 9] 교통부문별총투자규모 세부항목합계 합계 1,177, , , , , ,662 투자규모 ( 억원 ) 도로 611, , , , , ,148 철도 305,217 53,726 64,304 64,814 61,671 60,702 공항 49,240 7,321 13,835 13,351 13,702 1,031 항만 185,697 31,741 34,149 39,930 40,894 38,983 기타 26,586 4,244 6,077 6,270 6,197 3,798 도로 분담율 (%) 철도 공항 항만 기타 자료 : 건설교통부, 제 2 차중기교통시설투자계획, 2006, p.115. 교통분야도로부문정부계획평가 119

131 [ 표 10] 재원별총투자규모 합계 합계 1,177, , , , , ,661 국비 641, , , , , ,497 투자규모 ( 억원 ) 지방비 49,920 10,570 10,086 11,912 9,311 8,041 자체조달 161,535 28,315 36,293 33,485 33,669 29,773 차입 민자유치 266,062 39,369 50,947 61,183 61,377 53,186 기타 58, ,549 21,823 21,662 13,164 국비 분담율 (%) 지방비 자체조달 차입 민자유치 기타 자료 : 건설교통부, 제 2 차중기교통시설투자계획, 2006, p.116. [ 표 11] 교통부문별총투자규모 세부항목 국가교통망계획 (2001~ 2019) 중기교통시설투자계획 실적평균국가재정운 (2000~ 용계획 2004) CGE ( 국토연구원 2000) CGE ( 교통연구원 2003) CGE 추세접근법 김홍석 ( 국토연구원 (2006) 2000) 수송분담률접근법 ( 이상건등, 1999) 도로철분도담공율항 (%) 항만기타 (53) 47.8(51.7) ~ (26.5) 29.3(31.7) ~ (4.3) 0.9(0.97) ~ (16) 13.9(15) ~ (-) 8.1(-) 주 : ( ) 는교통시설투자계획과국가재정운용계획은기타부문을포함하고있어, 비교의편의를위해분담율비율로재산정. 120 교통분야도로부문주요정책 사업평가

132 그러나 [ 표 12] 에의하면국비투자규모와투자비율은도로가전체의 57.4%(36.8조원 ), 철도 24.4%(15.6조원 ), 항만 13.0%(8.3조원 ), 공항 4.1%(2.6조원 ), 물류및기타 1.2% (0.8조원) 이다. 도로부문의국비투자규모는투자규모비율 51.88% 보다높아도로에대한정부재정투자가타교통시설보다높음을알수있다. [ 표 12] 교통부문별국비투자규모및투자비율 합계 합계 641, , , , , ,497 투자규모 ( 억원 ) 도로 367,843 77,430 74,668 72,809 71,612 71,324 철도 156,405 32,484 30,076 30,729 31,367 31,749 공항 26,110 3,924 3,777 5,092 5,703 7,614 항만 83,087 16,425 16,467 15,661 16,653 17,881 기타 7, ,179 1,425 2,544 1,929 도로 분담율 (%) 철도 공항 항만 기타 주 : 고속도로는조사설계비, 철도는운영비용, 항만은일부사업중재특및균특사업제외. 자료 : 건설교통부, 제 2 차중기교통시설투자계획, 다. 도로부문투자우선순위선정 투자우선순위선정방법은효율성 형평성및기타사항 ( 투자사업연계성 중 복성등 ) 등 3 단계순차적평가를통해산출하고있다. 교통분야도로부문정부계획평가 121

133 효율성판정 (1 단계 ) - 경제적기대효과를측정할수있는지표 ( 교통량 / 교통용량비, 교통처리 율, 사업추진실적 ) 를이용, 투자우선순위제시 형평성판정 (2 단계 ) - 지역균형개발 지역발전기여도등을측정할수있는지표 (km 당교통 시설규모 개발촉진여건 ) 를이용, 투자우선순위제시 기타사항판정 (3 단계 ) 단계평가및계량화곤란한국가정책목표또는투자연계성 중 복성등을종합평가, 최종투자우선순위판정 [ 표 13] 도로부문투자우선순위분석방법 구분항목내용비고 효율성 (1단계) V/C 및교통처리율 사업실적 ( 공정율 ) 도로밀도 현재의구간별교통량 / 용량 (V/C) 교통수요분석결과 장래의도로사업시행시 & 미시행시반영교통처리량비교후지수화 완공위주의집중투자를위해투자사업별공정율실적지수화 시 도별도로밀도 형평성 (2단계) 개발촉진 개발촉진지구지정여부판단 낙후지역 ( 개발촉진지구지정지구 ) 의발전을도모할수있는도로우선순위 기타 (3단계) 중요시설연계 이벤트지원 항만, 공항, 국가공단등중요시설연결기능지역간교통축을형성 시군별국제또는국내각종이벤트사업반영 하는노선우선순위 자료 : 건설교통부, 제 2 차중기교통시설투자계획, 2006, p 교통분야도로부문주요정책 사업평가

134 [ 표 14] 고속국도착수시점별투자계획 ( 단위 : 억원 ) 노선명 연장 사업기간총사업비 2005까지 2006예산 2007예산안 2008이후 합계 1, ,884 80,696 17,250 15, ,559 신설 1, ? 68,449 12,222 12, ,505 확장 ,810 12,247 5,028 2,725 84,054 장성-담양 ? 3, 김천-현풍 ,269 5,630 1,040 1,940 - 신설 청원-상주 ,211 7,398 1,740 2,822 - 익산-장수 ,986 6,902 1,200 2,686 - 대전-당진 ,236 7,475 1, ,201 공주-서천 ,223 4, ,696 확장 영동-김천 ,738 3, 소계 62,663 39,312 7,216 8,598 8,897 무안-광주 ,181 2, ,627 평택-음성 ,345 2, ,587 신설 고창-장성 ,190 1, 여주-양평 ,654 1, ,163 목포-광양 ,061 2, ,712 김천-구미 ,346 1, 확장 논산-전주 , ,556 성산-담양 , ,319 소계 82,080 12,542 3,278 2,891 62,964 신설 주문진- 속초 , ,120 전주-광양 ? 18,942 1,802 1, ,580 신갈-호법 , ,888 양재-기흥 , ,517 확장 진주-마산 , ,587 동광주- 고서 , 경주-언양 , ,967 소계 56,318 2,594 3,468 2,660 47,596 신설 춘천-양양 , ,281 동해-삼척 , ,189 확장 음성-호법 , ,892 소계 48, ,362 4 음성-충주 , ,111 확장 영동-옥천 , ,403 냉정-부산 , ,338 소계 28, ,852 교통분야도로부문정부계획평가 123

135 위의기준에따른투자우선순위분석결과는다음과같다. 1 순위사업 : 계획된기간내에완공 - 확장 : 경부선, 동해선 ( 강릉 - 동해 ) 의확장으로수송능력향상 - 신설 : 대구 - 포항, 대전 - 통영, 부산 - 울산구간등의조기완공 2순위사업 : 수송애로해소와국가기간도로망구축지속추진 - 확장 : 경부고속, 구마고속, 88고속, 호남고속, 영동고속, 중부고속도로등의용량애로구간에대한계속사업추진 - 신설 : 새로운축형성을위한청원 ~ 상주, 익산 ~ 장수, 대전 ~ 당진, 공주 ~ 서천, 무안 ~ 광주, 평택 ~ 음성, 고창 ~ 장성, 춘천 ~ 양양사업등의추진 3순위사업 : 전반기국가기간도로망구축추진 - 확장 : 88고속, 남해고속도로등애로구간개선 - 신설 : 주문진 ~ 속초, 여주 ~ 양평, 목포 ~ 광양, 전주 ~ 광양, 동해고속 ( 동해- 삼척 ) 등의사업추진 라. 중기교통시설투자계획완료후의교통미래상건설교통부는중기교통시설투자계획이완료되면효율적인국가종합교통체계가구축된다고제시하고있다. 네트워크형국가기간 SOC시설이확충되므로교통수단간효율적인수송분담구조확립되어수송분담비율 ( 국내여객 ) 이도로 (89.5% 88.4%), 철도 (9.4% 10.4%), 항공 (0.9% 0.9%), 해운 (0.2% 0.3%) 로변경되었다. 그러나수송분담비율이적절한가에대한설명이제시되어있지않다. 124 교통분야도로부문주요정책 사업평가

136 [ 표 15] 수송수단별지역간수송분담비율 ( 단위 : %) 수송수단 2004 년 2009 년 국내여객 공철항해 로도공운 국내화물 공철항해 로도공운 국제여객 항해 공운 국제화물 항해 공운 주 : 수송분담은인, 톤을기준으로하며, 지역내수송분담은포함. 자료 : 건설교통부, 제 2 차중기교통시설투자계획, 2006, 또한건설교통부는물류비절감을위한고효율의복합수송체계가구축된다고하였으며, 교통시설의확충으로교통 / 물류난이해소될것으로제시하고있다. [ 표 16] 에따르면중기교통시설투자계획완료후에는교통혼잡비용과물류비용이감소되어국가경쟁력제고에크게기여하여교통혼잡비용과물류비용을합쳐 35.7조원의개선효과발생한다고제시하고있으나, 2003년보다 2009년도에교통혼잡비용및물류비용은증가하고있어교통시설투자가충분한가에대한검토가필요하다. 교통분야도로부문정부계획평가 125

137 [ 표 16] 교통혼잡비용및물류비용감소 ( 단위 : 조원 ) 2003 년 미시행시 (A) 2009 년 시행시 (B) 개선효과 (A-B) 교통혼잡비용 물류비용 자료 : 건설교통부, 제 2 차중기교통시설투자계획, 중기교통시설투자계획평가 가. 계획목표및추진전략평가본계획은국가경쟁력제고및국민생활편의증진을위한교통시설적기확충을위하여균형발전과동북아중심지화전략을뒷받침하는인프라구축을통한비용절감형물류체계와고효율의복합수송체계실현을목표로하고있다. 또한 SOC 부문간, 부문내의합리적이고효율적인재원배분으로투자효율성을극대화할수있는통합교통체계 (Integrated Transport System) 구축을추구한다. 즉국가경쟁력제고를위하여비용절감형물류체계와고효율의복합수송체계실현을목표로하면서균형발전까지포함한복합적인목표를추구하고있다. 먼저교통시설에서효율성과형평성을동시에만족될수있는가에대한문제가제기될수있다. 효율성성과목표및평가지표는물류비용및교통혼잡비용절감으로볼수있으나, 형평성에대한성과목표및평가지표 24) 는아직모호하므로사업계획시혼란을가져올수있다. 건설교통부는국도사업의경우효율성위주로사업을추진하되지역간형평성도감안하여투자우선순위평 24) 기획예산처에서는 2006 년 8 월균형발전정책세미나를개최하여균형발전투자의성과를측정하는다양한방안을논의하였으나, 아직공식적으로국가균형발전평가지표는정립되지않았음. 126 교통분야도로부문주요정책 사업평가

138 가시효율성비율을 60% 이상으로조정하기로하였다. 25) 기존에는효율성비율을 40% 수준으로설정한것에비하면많이발전한것이나, 효율성비율을 60% 로설정한것에대한근거는취약하다. 또한본계획에서논의되어야할것은교통시설을균형적으로공급하는것과지역균형발전의관련성이다. 지역균형발전을위하여막대한예산을도로건설에투입하는대신지방자체단체에서필요한다양한사업에투입할수있도록하는것이바람직할수있기때문이다. 이것은국가지원지방도예산이기존교통시설특별회계에서균형발전특별회계로이전된것과유사하게논의될수있을것이다. 지역균형발전을위해서중앙부처에서부문별로지역균형발전사업을추진하는것보다지방자치단체에서지역균형발전을위한마스터플랜속에서추진되는것이보다효율적일수있기때문이다. 나. 교통시설투자배분평가 [ 표 17] 에서와같이 1차중기계획대비 2차중기계획의투자규모를살펴보면 18% 증가하였다. 교통시설부문별로살펴보면도로는 12% 증가하였고, 철도는 7% 증가하였다. 그러나부문별투자비율은도로가 6% 감소하였고, 철도는 11% 감소하였다. 1차중기계획대비 2차중기계획의부문별투자규모를살펴보면도로보다철도의투자규모가더크게감소한것으로나타난다. 건설교통부에서는 1차중기계획자체평가에서철도수송분담률목표에미달한것이철도투자의부족이라고제시하고있으므로철도투자규모를도로보다줄인것은다소상반된결과이다. 25) 건설교통부, 도로정비기본계획수정계획, 2005, 56 쪽 교통분야도로부문정부계획평가 127

139 [ 표 17] 교통부문별총투자규모 세부항목 1 차중기계획 2 차중기계획증가율 합계 998,876 1,177, % 투자규모 ( 억원 ) 도로 546, , % 철도 286, , % 공항 46,008 49, % 항만 99, , % 기타 21,032 26, % 도로 % 부문별투자비율 (%) 철도 % 공항 % 항만 % 기타 % 자료 : 1. 건설교통부, 제 1 차중기교통시설투자계획, 2001, 46 쪽 2. 건설교통부, 제 2 차중기교통시설투자계획, 2006, 115 쪽 다. 교통시설투자효과예측평가건설교통부는중기교통시설투자계획이완료되면효율적인국가종합교통체계가구축된다고제시하고있다. 또한물류비절감을위한고효율의복합수송체계가구축된다고하였으며, 교통시설의확충으로교통 / 물류난이해소될것으로제시하고있다. 그러나수송분담비율이효율적인가에대한설명을제시되어있지않다. 중기교통시설투자계획완료후에는교통혼잡비용과물류비용이감소되어국가경쟁력제고에크게기여하여교통혼잡비용과물류비용을합쳐 35.7조원의개선효과발생한다고제시하고있으나, 2003년보다 2009년도에교통혼잡비용및물류비용은각각연간 6.4조원, 6.9조원씩증가하고있어교통시설투자가충분한가에대한검토가필요하다. 128 교통분야도로부문주요정책 사업평가

140 또한투자우선순위선정기준에형평성및기타가포함되어실제로교통혼 잡비용및물류비용감소를위한투자비율에대한제시가필요하다. 5. 소결 지금까지살펴본바에따르면 2차중기계획기간동안교통부문 SOC에 118조원의예산을투입하는것이적정한가에대해판단하기가힘들다. 정부는 2차중기계획 26) 이완료되면교통수단간효율적인수송분담구조가확립되고, 교통혼잡비용및물류비용이감소될것으로예측하고있다. 그러나정부가제시한수송분담비율이효율적인수송분담비율인가에대해평가할수있는근거가없으며, 혼잡비용및물류비용감소에대한산정근거도미흡한실정이다. 건설교통부에서발표한 2004년교통혼잡비용은 23조1,000억원으로연간 3,000억원이증가하므로 2009년에는 24조 6,000억원수준이다. 따라서중기교통시설투자미시행시교통혼잡비용이 38.3조원에이른다는추정의근거가명확하지않다. 설사 SOC 투자가경제활성화를위해도움을준다고할지라도비효율적인사업추진은자제할필요가있으며, 효율적인사업을적극적으로발굴할필요가있다. 향후교통시설특별회계의폐지는교통시설사업이타부처사업과경쟁함을의미하는것으로경제적타당성및정책적타당성이명확하지않다면사업추진은어려워질것이다. 결론적으로 SOC 확충및이에따른국가경쟁력확보를위해서는투자규모에대한논의에앞서필요한 SOC 시설을발굴하고합리적인타당성조사결과에따라꼭필요한사업이합리적으로추진되는시스템구축이우선되어야할것이다. 이에따라건설산업과관련된중복및과다투자논란이불식될수있을것이다. 26) 제 2 차중기교통시설투자계획보고서에는중기교통시설투자계획이라고기술되어있음. 교통분야도로부문정부계획평가 129

141 IV. 도로정비기본계획평가 1. 개요 도로정비기본계획 ( 이하 기본계획 ) 은 도로법 에의해도로관리청이 10년단위로하여그소관도로에대한장기적인정비방향을수립하는것이다. 기본계획에는도로정비의목표및방향, 도로의정비 관리계획, 환경친화적도로의건설방안, 소요재원의조달방안및기타건설교통부장관이나도로관리청이체계적인도로정비를위하여필요하다고인정하는사항을포함하도록법으로규정하고있다. 기본계획은국토종합계획을실현하는도로부문의중 장기계획으로지방도등하위도로정비기본계획수립의지침이되며, 건설기술관리법 제21조의 3, 동법시행령제38조의 7 규정에의해고속국도, 일반국도, 국가지원지방도건설공사기본계획을대체하므로본계획의역할은매우중요하다. 건설교통부는소관도로 ( 고속도로, 일반국도, 국도대체우회도로, 국가지원지방도, 일반국도도로운영등 ) 에대한단기목표연도 (1998~2002년) 의계획기간의완료에따라, 절대적도로용량부족해소를위한양적인도로확충에서환경과안전, 투자효율성제고, 지방화시대에부응하는도로정책의새로운패러다임을반영할필요성이제기되었다. 또한제4차국토종합계획수정계획 (2006~2020), 국가재정운용계획 (2005~2009), 국가기간교통망계획 (2000~2019) 등사회 경제적여건변화에대응하기위하여기본계획의수정이불가피하게되었다. 따라서 2004년국토연구원에서수행한 도로정비기본계획재정비수립연구 를기초로 2005년 도로정비기본계획수정계획 (2006~2010) ( 이하 수정계획 ) 이수립되었다. 최근도로의과잉투자문제가발생하고있으며건설예산이축소되고있다. 이러한현상은도로투자의필요성에대한부정적인식에기인한것이다. 따라서본평가에서는 도로정비기본계획 에대한전반적인내용을살펴보고, 상위 130 교통분야도로부문주요정책 사업평가

142 계획인 국가기간교통망계획 및 중기교통시설투자계획 과부합한지에대한 검토및계획내용의적정성에대하여살펴보고자한다. 2. 기존도로정비기본계획 (1998~2004) 추진성과고찰 수정계획에의하면건설교통부에서는기존기본계획기간동안투자는정상적으로이루어진것으로평가하고있다. 투자내용을살펴보면고속국도투자실적은투자비기준 92.3%, 사업량기준 96.7% 이며, 민간투자도로사업인신공항고속도로및천안-논산고속도로는완공되어운영중에있다. 일반국도투자실적은투자비기준 99.1%, 사업량기준 97.2% 로나타났으며국가지원지방도는계획대비 95.6% 를투자하였다. 27) 수정계획에서는기존기본계획이원활히추진된것으로평가하고있으나, 국회건설교통위원회의분석에따르면일반국도사업은사업비가 25% 증가하였고, 공기연장은평균 12개월로서 2년이상공기가연장된사업만도 60건에이르고있다. 28) 기존기본계획에따라투자가원활히이루어졌음에도불구하고사업비증가및공기연장이발생하였다. [ 그림 2] 와같이교통혼잡비용은기본계획기간동안지속적으로증가하였으나 2002년을정점으로감소하고있다. 2004년에는전년대비 1.5% 교통혼잡비용이증가하였으나, 일반국도의 2004년교통혼잡비용은전년대비 2.4% 감소하였다. 교통혼잡비용감소추세는 [ 그림 3] 의 2004년전국주요도로 3,389지점 ( 고속국도 330, 일반국도 1,660, 지방도 1,399) 의교통량을조사한결과와유사하다. 건설교통부에서발표한전국주요도로 3,389지점의일일교통량은고속국도는일 45,200여대, 일반국도는 11,200여대로 2003년에비해각각 2.0% 감소하였고, 지방도는 5,400여대로 2.4% 증가하였다. 27) 건설교통부, 도로정비기본계획수정계획 (2006~2010), 2005, 9 쪽참조 28) 국회건설교통위원회, 검토보고서, 참조 교통분야도로부문정부계획평가 131

143 [ 그림 2] 지역간도로교통혼잡비용 10 교통혼잡비용 ( 조원 / 년 ) 연도 고속국도일반국도지방도계 자료 : 심재익, 교통으로인한사회적비용고찰, 한국교통연구원, 2005, 16 쪽 [ 그림 3] 전국주요도로교통량조사지점일일교통량 (a) 고속도로 ( 단위 : 대 / 일 ) (b) 일반국도 ( 단위 : 대 / 일 ) 60,000 50,000 40,000 30,000 20,000 10, 연도승용차버스트럭 16,000 14,000 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2, 연도승용차버스트럭 자료 : 건설교통부도로환경팀, 일평균도로교통량, 건설교통부홈페이지, 교통분야도로부문주요정책 사업평가

144 교통량의감소는신규도로가개통됨에따라기존도로의교통량이감소되고, 신규도로의개통은통행거리를단축시켜총차량주행거리를줄이는경제적효과가발생되었다고판단할수도있다. 이러한판단을위해서는신규도로에대한교통량을측정하여실제교통량증감에대한자료분석이필요하다. 그러나건설교통부는교통량감소에관하여고속국도및일반국도의평균통행량의감소와지방도의통행량증가현상은국민들의통행패턴변화와도로이용행태변화로보이고, 중장거리이동시이용하는고속국도, 일반국도의평균교통량의감소요인은고유가와경기저하의영향으로장거리이동을자제하거나, 장거리이동수단이승용차에서철도 (KTX) 등타교통수단으로전환된데기인하는것으로평가하고있다. 또한단거리지역간이동시이용하는지방도통행량의증가요인을주 5일제확산등으로인한여가활동및차량보유대수증가가주된요인으로평가하고있다. 29) 실제로지역간도로의교통혼잡비용과교통량의상관성과교통량이감소하였지를살펴보기위하여다음과같은분석을수행하였다. 우선교통혼잡비용산출방식에의하면교통혼잡비용은교통량이증가할때함께증가한다. 이것은다음의교통혼잡비용산출식 30) 에의해확인할수있다. 1 일혼잡비용 = 구간별교통량 [ 차종별유류비 ( 운행속도 연료소모량 - 기준속도연료소모량 ) + ( 시간당운행비 + 재차인원 평균시간가치비용 ) ( 운행시간 - 기준운행시간 i)] 0.6 통계청자료에의하면교통량과밀접한관계에있는국내수송용유류소비 량은 2003 년을정점으로 2004 년에는감소되고있다.([ 그림 4] 참조 ) 기존에도 도로건설이지속적으로이루어졌으나유류소모량및총차량주행거리를지속적 29) 건설교통부도로환경팀, 일평균도로교통량, 건설교통부홈페이지, ) 윤장호, 2001 전국교통혼잡비용산출과추이분석, 한국교통연구원, 2003, 23~26 쪽 교통분야도로부문정부계획평가 133

145 으로증가하다가 2002 년이후유류소모량및총차량주행거리가정체된것이 다.([ 표 18] 참조 ) 즉주요지점의교통량감소는신규도로개통의요인도있겠 으나전체적인교통수요감소영향도무시할수없을것이다. [ 그림 4] 국내연간유류소비량 유류량 ( 백만 Bbl) 연도 수송용휘발유경유 L P G 자료 : 1. 대한석유협회, 연간국내통계총괄 : 석유지표, 통계청통계자료, 2006 [ 표 18] 도로별총차량주행거리증가추이 ( 단위 : 천대 km, 대 ) 증가율 (%) 고속국도일반국도지방도 84, ,607 78, , ,540 59, , ,151 65, , ,364 72, 합계 304, , , ,892 - 자동차보유대수 10,469 12,059 13,949 14, 자료 : 건설교통부, 도로정비기본계획수정계획 (2006~2010), 2005, 19 쪽 134 교통분야도로부문주요정책 사업평가

146 교통량과밀접한관계에있는수송용유류소비량과지역간교통혼잡비용간의관계를살펴보기위하여회귀분석을실시하였다. 분석결과지역간도로의교통혼잡비용은수송용유류소비량과밀접한상관관계를보이고있다. 일반국도도 2차다항식에의하여 R 2 =0.9875로높은상관성을나타내고있다. 따라서여러가지지표들을종합적으로고려할때 2002년이후지역간도로의교통혼잡비용감소원인은교통량감소에의한개연성이크고도로정비효과로보기에는다소어려움이있다. [ 그림 5] 지역간도로교통혼잡비용대수송용유류소비량 10 교통혼잡비용 ( 조원 / 년 ) y = x R 2 = y = x x R 2 = 수송용유류소비량 ( 백만 Bbl/ 년 ) 일반국도 전체도로 선형 ( 일반국도 ) 다항식 ( 전체도로 ) 3. 투자계획및효과 가. 도로정비기본계획 (2006~2010 년 ) 투자소요 도로부문투자소요는국고기준으로 40 조 2,949 억원을계획하고있다. 건설 교통부는도로정비기본계획의투자소요 (2006~2010) 는국가재정운용계획 (2005 교통분야도로부문정부계획평가 135

147 ~2009) 을감안하고, 고속국도사업계획, 국도 국지도 5 개년계획, 대도시권개선계 획, 도로운영사업계획등의연차별소요액등을반영하여향후 5 년간적정투 자규모를제시한것이고설명하고있다. 고속도로 - 신설 - 확장 일반국도 - 확장 - 국도대체우회도로 - 도로운영 국가지원지방도 1,622 km 1, ,803 km 1, 식 674 km 15조 3,219 억원 11조 1,521 4조 1,698 22조 3,501 억원 12조 7,131 4조 8,996 4조 7,374 2조 6,229 억원 [ 표 19] 도로부문연차별국고투자소요 ( 단위 : 억원 ) 합계 도로정비기본계획 (a) 402,949 66,468 80,747 80,416 82,167 93,151 국가재정운용계획 (b) 365,890 73,567 73,345 72,263 73,225 73,490 a-b 37,059 (7,099) 7,402 8,153 8,942 19,661 주 : 도로정비기본계획투자소요에산업단지진입도로 1 조 2 천억원제외. 자료 : 1. 건설교통부, 국회예산정책처제출자료, 기획예산처, 국가재정운용계획, 2006, p.119. 국가재정운용계획 (2006~2010년) 의도로투자규모 36조 5,890억원은본계획의국고투입 40조 2,949억원과비교하여 3조 7,0594억원이부족하므로정부는한국도로공사로하여금 2005~2010년까지 6년간 ABS를 5조원발행하여고속국도건설에추가투자하기로계획하였다. 136 교통분야도로부문주요정책 사업평가

148 나. 투자효과건설교통부는민자사업예산까지포함하면 2006년 ~2010년까지약 47조원이투입되는 도로정비기본계획 을시행함에따른직접효과가 102조원에달하는것으로제시하고있다. [ 표 20] 도로정비로인한주행비용절감과주행시간단축 ( 단위 : 십억원 ) 2006~2010 년 합계 102,132 주행비용절감 주행시간단축 교통사고비용절감 환경비용절감 20,307 69,283 6,189 6,353 주 : 1. 주행시간단축으로운전자 1 인당연간평균 72 시간생활시간창출. 2. 차량 1 대당연간평균 152l 연료절감가능. 3. 교통사고감소, 혼잡완화에따른대기오염감소효과등. 자료 : 건설교통부, 도로정비기본계획수정계획, 2005, p.113. 그러나국토연구원에서작성한 도로정비기본계획재정비수립연구 (2004, p.200) 에따르면 2006~2010년까지도로정비사업으로인한직접효과는총약 12.4조원으로산출되었다. 이효과는연간절감액을해당기간동안누계시킨것으로도로사업의효과가장기적으로사업완료후 20~30년까지나타난점을감안할때매우높은경제적효과가산출되는것으로파악된다고기술하고있다. 5년간 12.4조원의직접효과가발생하였다면연간 2.5조원의직접효과가발생한다는것이며, 사업기간 5년과사업완료후 30년을포함한 35년동안 2.5조원의직접효과가발생하여도 87.5조원으로 도로정비기본계획 에서제시한직접효과 102조원에서다소부족한수치이다. 참고로중기교통시설투자계획에서는 2005~2009년동안약 118조원을투입 교통분야도로부문정부계획평가 137

149 하여 2009 년에교통혼잡비용감소 8.6 조원, 물류비용감소 27.1 조원으로총 35.7 조원의직접효과가발생하므로 47 조원을투입하여연간 2.5 조원의직접효과가 발생된다고제시하고있다. 4. 도로정비기본계획평가 가. 도로정비주요추진전략의문제기존도로정비기본계획 (1998~2011) 의기본방향을살펴보면국토의균형발전과교통수요에부응하는고속간선망구축이최우선시되고있으며, 다음으로산업경쟁력제고및국민불편해소를위한교통애로구간정비를두고있다. 31) 정비방향도균형있는국토공간조성을목적으로국토및지역균형개발의실현수단으로서도로정비를우선으로하고있으며, 대도시중심의애로구간해소및국가경쟁력강화는차선으로두고있다. 수정계획 (2006~2010) 의최우선추진전략도네트워크형국토균형발전지원으로국토어디서나 30분이내고속국도로접근가능토록하고, 연계고속국도망을조기확충하여전국반일생활권실현을목표로하고있다. 일반국도는국가물류비절감및산업지원강화, 균등한국토의접근성제공을위해 4차로이상비율을 2010년까지약 50% 수준까지제고한다는목표를설정하고있다. 기본계획에서도 2011년까지일반국도의 4차선이상비율을 50% 수준으로제고하고, 1,400km를신설하여교통애로구간을완전해소하는것을정비목표로설정하였다. 그러나 4차선이상비율을 50% 수준으로제고하면교통애로구간을완전히해소할수있는가에대한근거자료는미흡하다. 이는기본계획추진기간동안교통혼잡비용은지속적으로증가하였기때문이다. 또한수정계획에서는국토어디서나 30분이내에고속국도에접근하는것이사회 경제적으로어떤의미와효과가있는지에대해명확히제시할필요가있을것이다. 31) 건설교통부, 도로정비기본계획, 교통분야도로부문주요정책 사업평가

150 나. 수정계획시행에따른예측효과의문제기본계획에서는직접효과로도로정비로인한주행비용절감과주행시간단축효과등을제시하고있다. 2006년부터 2010년까지주행비용절감 20조원, 주행시간비용이 70조원등총 102조원의편익이발생할것으로제시하고있다. 32) 본편익은수정계획에포함된신규사업시행에따른편익으로실제로는완공이후에발생될편익이다. 또한장래실제교통량이예측교통량에미달할경우편익은감소될것이다. 사업추진의효과는수정계획에서와같이편익을산정하여검토할수있으나, 수정계획에서제시된사업이추진되지않을경우교통혼잡비용및물류비용이얼마만큼증가될것인가에대한제시가필요하다. 또한계획대로추진될경우감소되는규모를정량적으로제시할필요가있다. 이는사업시행에따른비용절감에의한편익발생은교통혼잡비용절감과는다른개념이기때문이다. 혼잡이발생되지않는기존노선인근에단거리노선이신설어도편익은발생된다. 그러나교통혼잡구간이아니므로교통혼잡비용은감소되지않는다. 따라서수정계획에서추진될예정인사업들은단순히발생편익뿐아니라교통혼잡비용및물류비용감소가능성도포함하여선정되어야하며사업추진의우선순위가결정될필요가있다. 수정계획에서는대도시권교통혼잡구간해소에관심을가지고있으나, 지역간도로의교통혼잡해소에대한방안은다소미흡하다. 간선도로망의혼잡구간은 1991년 1,770km에서 2003년 2,907km로전체간선도로망의 1/6이혼잡구간으로산업경쟁력의약화요인으로작용하고있다. 33) 기존도로정비기본계획 (1998~2011) 이정상적으로추진되었으나일반국도의교통혼잡비용은 1998년과 2003년을비교하면 2배가넘게증가되었다.([ 그림 5] 참조 ) 수정계획에서는국도확장사업에만 10조원의예산을투입할계획이므로직접효과들을정량적으로제시할필요가있다. 간접효과로서는생산력확대및고용창출효과등을거론할수있으나도로부문의투자효과로보기어렵다. 이 32) 국토연구원, 도로정비기본계획재정비수립연구, 2004, p.196~ ) 건설교통부내부자료, 2006 교통분야도로부문정부계획평가 139

151 는도로부문이아닌철도나항만에재정을투입하여도유사한효과가나타나기 때문이다. 다. 재원조달가능성관련문제도로정비기본계획 (2006~2010년) 계획에따르면일반국도확장사업에 12조 7천억원정도의비용을투자할예정이다. 이는현재시공중인국도확장사업의잔여공사비 34) 18조원에도미달하여신규약 10조원의국도확장사업을정상적으로추진하기에는어려움이예상된다. 따라서개별사업당예산이축소되어공기가연장될것이다. 공기가연장되면현장의직 간접비용이증가하고도로시설의적기공급이늦어지므로사회 경제적손실이예상된다. 도로부문예산이급감하고있는현시점에서재원조달가능성을검토하기위해서는사업추진일정을구체적으로검토할필요가있다. 사업추진의우선순위를검토하고이에따라예산을배분할필요가있다. 기존에착공된사업과같이동시다발적인사업추진은예산투자에대한효율을낮출뿐이다. 기본계획에서는중기재정계획에의거재원조달가능범위에서추진사업규모가조정되었는가에대한충분한검토가필요하다. 5. 소결 기존의교통시설투자및확충필요성에대한연구결과들은국내도로시설규모가 OECD 국가들의도로시설과비교할경우부족하다는논거에근거한다. 35) 그러나 OECD 국가들과비교하여교통시설스톡의수준에대하여논의하기전에어느곳에어떤시설들을건설해야하는가에대한검토가우선되어야할것이다. 도로부문예산이축소되는현시점에서교통시설스톡이부족하다 34) 공사비 = 시설비 + 용지비 35) 국토연구원, 도로정비기본계획재정비수립연구, 2004, p 교통분야도로부문주요정책 사업평가

152 고하여단순히물량위주의투자는바람직하지못하며, 적은투자로최대효과를추구해야한다. 향후추진될일반국도확장사업을살펴보면개별사업비는 565~3,090억원이며, 총사업비는 10조원에이르고있다. 국도확장사업은현재국도네트워크가구축되어있으나장래교통수요가증가할것을대비하여추진되는것으로네트워크구축과는다른개념으로볼필요가있다. 따라서장래에교통량증가에대한명확한검토가없다면과다한시설투자가될수있다. 세밀한사업의타당성검토가부족한상태에서국도확장사업이추진된다면사업성과는 OECD 국가들과비교하여 4차로이상국도비율이높다는것이상은없을것이다. 신규사업추진은도로예산의효율적활용측면에서개별사업추진필요성에대한보다충실한타당성조사에기초해야할것이다. 수정계획의실제사업추진은 제 2차국도건설 5개년 (2006~2010) 계획 ( 안 ) 에따라한국개발연구원공공투자관리센터 (PIMAC) 에서수행한검증사업결과에따라이루어지고있다. 실질적으로예비타당성조사가타당성조사를대체하고있는상황에서예비타당성조사보다개략적인검증사업을통해서사업추진이결정된다면시급하지않은사업이추진되어예산낭비가발생될수있다. 도로정비기본계획의수정계획은국토어디서나 30분이내고속국도로접근이가능토록하고연계고속국도망을조기확충하여전국반일생활권실현을목표로한다. 국토간선도로망인 7X9 계획에서는효율적인도로망구축이나교통체계효율화에대한철학및효과가구체적이지않고, 네트워크형국토균형발전에치중된측면이있다. 따라서 30분이내고속국도로접근하는것이어떤의미인지에대한폭넓은논의가필요하며, 교통체계의효율화, 물류비용및교통혼잡비용감소라는시급한문제해결방안에대한보다깊은검토가필요하다. 교통분야도로부문정부계획평가 141

153 V. 결론및정책적시사점 건설교통부의도로관련계획들을살펴보면 국가기간교통망계획 은교통체계에대한종합적인고려가미약하였으며, 효율적인교통체계를구축하는데일부한계를노출하고있다. 성과지표 가 도로연장 이라는 산출지표 로설정되므로효율성을평가하기가원천적으로곤란하다는데기인할것이다. 제2 차중기교통시설투자계획 에서도자체평가를 투자실적 및 시설공급실적 에국한하여실시함에따라실질적인계획의효율성을파악하기어려웠다. 도로정비기본계획 에서도국토어디서나 30분이내고속국도로접근가능토록하고연계고속국도망을조기확충하여전국반일생활권실현목표를계획하고있다. 국토간선도로망인 7X9 계획에서는효율적인도로망구축이나교통체계효율화에대한철학및효과가구체적이지않고, 네트워크형국토균형발전에치중된측면이있다. 도로관련계획의문제점들을정리하면첫째 성과지표 가 투자실적 및 시설공급실적 에국한되므로실질적인계획의효율성을파악하기어렵다는것이고, 둘째 효율성 과 형평성 이계획의목적으로혼재되어도로망건설의효과를구체화하기어렵다는것이다. 따라서도로관련계획은목표를실현하는전략을수립하는과정에서혼란이발생하여중복투자및과잉투자문제가발생하게된원인을제공하고있다. 다행히건설교통부가도로관련계획의최상위계획인 국가기간교통망계획 의전면수정을착수하였는바, 다음의사항들이수정되는 국가기간교통망계획 에반영되어야할것이다. 첫째, 계획목표지표 는시설규모가아닌물류비용감소규모, 교통혼잡비용감소규모등진정으로 성과 를반영하는개념으로제시될필요가있다. 둘째, 국가기간교통망계획수정계획 에서는 형평성 과 효율성 을조화시키는것보다, 이둘을구분하여 형평성 과 효율성 의각각의성 142 교통분야도로부문주요정책 사업평가

154 과를측정할수있도록하여야할것이다. 셋째, 교통시설에대한재정투자기준을 투자대상 이아닌 투자목적 에 초점을맞추어시설간중복투자를예방할필요가있다. 가장우려되는점은수정된 국가기간교통망계획 에서도 효율성 과 형평성 이혼재되어효율적인국가교통체계구축에장애가발생되지않을까하는점이다. 도로와철도의형평성, 고속국도와일반국도의형평성, 도시와지역의형평성등의문제를모두고려함으로써사실상아무목적도달성하지못하고, 특히국가교통체계가효율성에서멀어지는것은경계해야할점이다. 효율성 과 형평성 문제는 국가기간교통망계획 에서해결할수없을수도있다. 국가기간교통망계획 에서는지역발전도고려해야하기때문이다. 이에대한해결방안은교통시설특별회계는교통시설의 효율성 위주로투입되고, 교통시설의 형평성 을위해서는균형발전특별회계를활용하는체계를구축하는방안을강구할필요가있다. 한편개별사업선정시에는효율성과형평성에가중치를두어우선순위를결정하는방식보다는효율성과형평성을위한예산을분리하여성과주의예산개념에부합시키는방안을검토할필요가있을것이다. 교통분야도로부문정부계획평가 143

155 참고문헌 국토연구원, 도로정비기본계획재정비수립연구, 건설교통부, 국가기간교통망계획, 1999., 도로업무편람, 2006., 도로정비기본계획수정계획, 2005., 제2 차중기교통시설투자계획, 2006., 제1 차중기교통시설투자계획, 기획예산처, 국가재정운용계획, 기획예산처, 국가재정운용계획, 류덕현, 지역별 SOC스톡의적정규모에관한연구, 조세연구원, 재정포럼 9월호, 심재익, 교통으로인한사회적비용고찰, 한국교통연구원, 윤장호, 2001 전국교통혼잡비용산출과추이분석, 한국교통연구원, 한국교통연구원, 국제비교를통한적정 SOC 스톡및투자지표개발연구, 한국개발연구원, 우리나라 SOC 스톡진단연구, 2004., SOC 재정운용효율화방안, 함대영, 국가기간망의구축, 나라경제 9월호, 교통분야도로부문주요정책 사업평가

156 도로부문과잉 중복투자의문제점과개선과제 I. 서론 II. 과잉 중복투자와관련된사회적쟁점 III. 도로건설의과잉 중복투자원인분석및평가기준 IV. 도로건설의타당성사례분석 : 춘천- 양양고속도로 V. 결론및정책적시사점

157

158 I. 서론 1. 문제제기 정부는국가경쟁력강화및균형발전을위한교통시설확충에 2005년부터 2009년까지약 117조원을투입할예정이며, 도로부문에만약 61조원을투입할계획이다. 건설교통부는도로부문에 5년간정부재정을약 35조원투입하고, 부족분은한국도로공사의자체투자및민간자본유치를통해조달할계획이다. 도로사업은전국반일생활권실현을위한국가기간교통망의구축과지역균형적인교통서비스를제공하기위해서추진되고있다. 예산이충분하다면필요한모든도로를건설할수도있으나, 예산이부족한상황에서환경영향평가, 교통수요예측, 경제성분석및정책적분석을통해 효율성 과 형평성 이조화된도로사업의우선순위를결정하는것은매우중요하다. 그러나막대한국가재정이투입되는도로사업에대한과잉 중복투자문제가지속적으로제기되고있는것이현실정이다. 국회와시민단체뿐만아니라감사원및기획예산처에서도도로의과잉 중복투자의문제점을지적하고있다. 건설교통부는이러한사회적여론을정책에반영하고자 중복과투자도로의선정및조치방안 에대한연구용역을한국교통연구원에발주하여현재연구가진행중에있다. 도로가과잉 중복투자되고있다는주장은크게두가지로정리할수있을것이다. 장래교통량을실제교통량보다많게추정하여불필요한도로를건설하고있다는것과과다한교통량예측에더하여유사한구간에도로를중복으로건설하고있다는주장이다. 이에대한반론으로장래교통량은정확히예측하기가어렵고도로의기능이상이하므로중복투자는아니라는주장도있다. 이러한서로다른주장들은논쟁으로이어질수있으며, 이에대한판단은정책적으로결정되어야한다. 도로부문과잉 중복투자의문제점과개선과제 147

159 그러나장래교통량을정확히예측하기가어렵다는것은인정하여도민자사업이나재정사업으로추진되는대부분도로의실제교통량이장래교통량의 50% 수준으로예측되는사유에대해서는살펴볼필요가있다. 또한도로의기능은상이하지만도로건설의타당성조사절차상도로의기능을고려하지않기때문에어떠한근거로도로가중복적으로건설될수있는가에대한검토도필요하다. 2. 평가방법및범위 본보고서에서는도로의과잉 중복투자여부에대한평가기준과해결방안을모색하였다. 먼저제II장에서는도로건설과잉투자에관한사회적논의와원인을분석하였다. 과잉투자논의쟁점을살펴보고과잉투자에대한건설교통부의향후대책방안을살펴보았다. 제III장에서는과잉투자의평가기준을살펴보았다. 또한도로사업추진결정시스템에서과잉투자발생가능성을검토하고과잉투자의평가기준을살펴보았다. 제IV장에서는특정사업을대상으로과잉투자가이루어질수있는조건들을사례중심으로검토하였다. 본사례분석에서는경제성분석시교통수요과다예측및주변여건변화를고려하지않아사업추진의타당성이높아질수있는가능성을검토하였다. 148 교통분야도로부문주요정책 사업평가

160 II. 과잉 중복투자와관련된사회적쟁점 도로사업중복투자여부에대한사회적논의는고속도로와간선기능국도 36) 를대상으로이루어져왔다. 언론에서는 1997년이후지속적으로도로사업중복투자문제를제기하였다. 37) 2006년에기획예산처가여주- 양평 37번국도확장공사와중부내륙고속도로공사의중복투자여부에대한타당성재검토를착수한이후도로사업의중복투자로인한예산낭비를우려하는사회적논의가활발한상태이다. 이에도로사업의과잉 중복투자와관련한사회적논의를정리해보았다. 1. 과잉 중복투자사회적논의의개요 과잉 중복투자의사회적논의와관련한쟁점은세가지로요약될수있다. 첫째, 고속도로, 국도, 지방도등도로노선이병행하거나, 기능구분이불 명확하여중복투자논란이지속제기되어왔다. 즉두개도로가나란히지나가 는유사 중복가능한도로에대해서는과잉 중복투자가능성을검토하는것이 필요하다는것이다. 반대의견은도로건설에있어서최적구간을찾다보면도로 들이유사한선형으로건설될수밖에없어이를중복투자라해석하는것은잘 못이며과잉투자로보아야한다는것이다. 둘째, 중복건설된도로의경우예상통행량에비해실제통행량이지나치게 적게나타나고있다는것이다. 이는예상교통량을과다하게부풀리는방식의 36) 국도는고속국도와일반국도로구분되며일반국도는고속국도와유사한기능인간선기능을수행하는국도와지방도와유사한기능인보조간선기능을수행하는국도로구분될수있음. 37) 문화일보 ( ); 경향신문 ( ); 조선일보 ( ); 국민일보 ( ); MBC( ); SBS( ); 문화일보 ( ) 등다수의언론보도가있었음. 도로부문과잉 중복투자의문제점과개선과제 149

161 잘못된수요예측이도로의중복투자를초래한다고보고있다. 반대입장은고속도로, 국도및지방도는도로기능이다르고 20년이후를예측하는교통량특성상중복이라고단정하는것은곤란하다는것이다. 셋째, 도로가과잉 중복투자되고있는것은도로건설의사업계획주체와추진주체가건설교통부, 지방자치단체, 지방국토관리청등으로구분되어있으며건교부내에서도고속도로건설을담당하는부서와국도건설을담당하는부서가각각도로건설계획을따로수립함에무관하지않다는것이다. 그렇다면이와같은과잉 중복투자에대해이해관계자별로구체적으로어떻게다른의견을펴고있는지살펴보았다. 2. 이해관계자별과잉 중복투자주장실태 가. 국회및시민단체에서의논의 (1) 국회에서의논의 1999년국회국정감사에서서한샘의원은국도와고속도로의병행건설과관련하여, 특정구간에고속도로건설을계획하고있으면서간선기능제고를위한일반국도확 포장사업을병행실시하는것은예산낭비및비효율적투자가될가능성이높다고보았다. 38) 사례로영주시국도대체우회도로는혼잡한도시지역을우회하기위한도로가아니며, 현재이용하고있는약 10차선폭의비상활주로를우회하면서고속도로와나란히건설되고있어도로의중복으로인한예산낭비및비효율성이지대하다고보았다. 건설교통부가국회환경노동위원회김영주의원에게제출한국토연구원 (2004) 39) 의연구결과에따르면, 고속도로와국도의중복투자는전국에걸쳐총 38) 서한샘, 국도확 포장사업의문제점및개선방안 - 비경제성및반환경사례를중심으로, 건설교통위원회국정감사정책자료집, ) 국토연구원, 도로와환경영향연구, 교통분야도로부문주요정책 사업평가

162 31개구간으로길이는 751km에이르러예산낭비를초래하고있다고제시하고있다. 중복투자원인은도로건설타당성검토에서수요예측을지나치게부풀린것이며, 중복건설된도로의실제통행량은예상통행량의 50% 미만인경우가많았다는분석이다. 특히중북내륙고속도로와겹치는국도 3호선문경- 상주구간 43.5km의경우, 2004년실측통행량이예상치의 21% 에불과하다고제시하고있다. 2005년국회국정감사 ( 정장선의원, ; 구논회의원, ; 이호웅의원, ; 김병호의원 ; ) 에서도도로의과잉 중복투자로인한예산낭비가지적된바있다. 건설교통부가예상교통량을과다하게부풀려고속도로와국도에중복투자하고불필요한도로를마구건설하고있다는지적이있었다. (2) 시민단체의주장 2000 년시민단체 40) 에서는우리나라도로가국토면적에비해충분함에도 불구하고과투자되고있어고속도로 국도사업의중복투자에따른예산낭비 의우려가있다고주장하였다. 중복투자의원인은도로건설의주체가건설교통 부, 지방자치단체, 지방국토관리청등으로상이함에따른것으로분석하고있 다. 그결과저조한차량통행실적을나타내고있어도로건설계획의재검토가 필요하다고보고있다 년시민단체와연구소및학회공동으로구성된 새국토연구협의회 에 서는중복투자를 해당지역의기본적인통행량이적음에도동일구간에유사한 기능의고속도로와국도가동시에개설되어유지운영되는도로 로정의하면서, 1990 년대중반이후주요국도를확 포장하는경우대부분이 4 차선으로건설 되고있고, 진 출입로와통행료를제외하면고속도로와버금가는수준이라분 석하면서국도의중복투자를주장하였다 년녹색연합은과잉 중복투자우 40) 녹색연합 한국도로공사노동조합, 친환경적인도로건설을위한정책제언, 친환경적인도로건설을위한세미나, ; 녹색연합외, 도로건설의중복투자로인한예산낭비, 2000 국정감사모니터시민연대건설교통위원회정책과제자료집, 도로부문과잉 중복투자의문제점과개선과제 151

163 려가있다고보이는현장을조사한바있으며, 현황을파악하고원인을분석하 여자체적으로검토한해결책을제시하고있다. 41) 나. 정부의입장 (1) 감사원의지적과평가감사원 42) 에서도 1999년충주- 상주구간의중부내륙고속도로사업과 3번국도확장사업에대해중복투자를지적한바있다. 고속도로를먼저건설한이후교통량증가추이에따라단계적으로국도를확장하는것이바람직하나대전지방국토관리청이 2000년완공목표로위구간의 3번국도를 4차선으로확장하고있으며, 한국도로공사는이를감안하지않고 2003년까지중부내륙고속도로신설을동시에추진하여, 고속도로가준공되면위구간통행량이고속도로와국도로분산되어통행량이현저히감소되며경제성이떨어질것이자명하다고지적하였다. 2004년감사원 43) 에서는잘못된교통수요예측으로예산을낭비한잘못된사례 34건을적발하여관련자문책을요구한바있다. 서울-춘천간민자고속도로와 46번국도대체도로가준공되면하남- 화도간국도를건설하지않더라도위구간의교통량에는문제가없음에도불구하고, 건설교통부에서는고속도로와국도가서로기능이다르다는이유로고속도로를담당하는부서와국도건설을담당하는부서가각각도로건설계획을수립하여과잉 중복투자하고있음을지적하고있다. 또한감사원은천안- 논산고속도로와 23번국도천안- 논산구간에대한중복투자가능성도제기하였다. 고규격화의 4차선국도 (23번국도 ) 가이미놓여있음에도같은구간에민자고속도로를새롭게건설함으로써, [ 표 1] 에서와같이민자고속도로의실제교통량이예측교통량의약 47.1% 수준으로건설에들어간 41) 녹색연합, 중복 과잉투자되는도로현황, 원인, 해결책, ) 감사원, 고속도로신설및국도확 포장우선순위부적정, 감사보고서, ) 감사원, SOC 민간투자제도운용실태, 교통분야도로부문주요정책 사업평가

164 예산낭비뿐만아니라최소운영수입보장에따라추가되는예산이매우많을것으로판단하고있다. 천안-논산고속도로의총사업비는 1조 5,953억원 44) 이고, 실제교통량과예측교통량이큰차이를보임에따라국가가 2003년지급해야할최소운영수입보장금이 494억원에이르는것으로감사원결과밝혀진바있다. 천안- 논산고속도로가 2003년도와같이운영된다고가정할경우, 향후 20년간최소운영수입보장으로지급해야할금액은무려 8조원에이를것으로추정되고있다. [ 표 1] 천안 ~ 논산고속도로실제교통량과예측교통량비교 (2003 년기준 ) 주무관청 실시협약교통량 (A) 실제교통량 (B) 차이 (A-B) 비율 (B/A) 최소운영수입보장기간 2003년지원액 예측대비운영수입 건설교통부 46,423 대 / 일 21,859 대 / 일 24,564 대 / 일 47.1% 20 년 494 억원 46% 자료 : 감사원, SOC 민간투자제도운용실태감사결과공개문, , p13. (2) 기획예산처의지적과평가통상적으로사업비증가에따라실시되는재검증과달리과잉 중복투자가능성이있는도로사업에대해서는예산낭비방지차원에서타당성재검증을수행할필요가있다는입장이다. 예컨대, 건설교통부는여주- 양평을잇는왕복 2차선의 37번국도를연장 15.7km, 4차선도로확장공사에 1,771억원의예산을편성한바있다. 동도로사업에설계비로 39억원을이미투입했고일부용지매입까지마친상태이나불과 5km 떨어진곳에같은노선의중부내륙고속도로가건설되고있음에도불구하고공사를강행하는것은과잉 중복이라는사회적논의가일어났다. 이에기획예산처는 2006년타당성재검증을시행하였다. 재검증이유는확장공사의근거가된교통량이증가할것이라는예상이근본적으로 44) 감사원, SOC 민간투자제도운용실태감사결과공개문, , p71. 도로부문과잉 중복투자의문제점과개선과제 153

165 잘못되었으며, 여주 - 양평간고속도로가 2010 년완공되면효율성이더떨어진 다는판단에기초한바있다. (3) 건설교통부의입장위치가나란하고교통량이적은고속도로와국도 31개구간이중복투자로예산낭비가되고있다는시민단체의주장에대하여, 건설교통부는고속도로와국도기능이다르고, 45) 20년이후를예측하는교통량특성상중복투자라는단정은곤란하다는입장이다. 건설교통부는중복투자논란의원인을지방에건설되는도로의교통량이적고일부국도품질이대폭향상됨에따라고속도로와국도의기능차이에대해국민적공감을얻지못하기때문인것으로보고있다. 또한교통량예측부실로인한사업우선순위부적정, 고품질등투자효율성저하를원인으로보고분석하고있다. 다시말해도로투자규모과다보다는효율성부족에기인한다고보는것이다. 건설교통부는사업우선순위등투자효율성에문제가있을수있으므로 국가간선도로망투자효율화방안 을마련중에있다. 또한사회적요구를정책에반영하고자 2006년현재건설교통부에서는 중복과투자도로의선정및조치방안 에대한연구용역을진행중이다. 다. 도로건설업계의입장 위와같은국회, 감사원및시민단체의견해와달리, 건설관련전문직종 사자들 46) 은예산투자가제때되지않아거의같은시기에고속도로와국도의 건설이중복되고있을뿐이라고보고있다. 예컨대, 고속도로개통 1 년후 4 차 선국도가개통될경우시민들은중복이라고느낄수있다는것이다. 도로의건설에있어서최적구간을찾다보면고속도로와국도는평행으로 45) 고속도로는고속간선기능, 진출입제한 ( 자동차전용 ), 유료도로이고국도는지역연결기능, 진출입자유 ( 이륜차가능 ) 이며무료도로이다. 46) 도로건설사업컨설팅업체대표및도로건설관련연구자의자문결과 ( 국회예산정책처, ) 154 교통분야도로부문주요정책 사업평가

166 건설될수밖에없으며, 이러한구간을중복으로해석하는것은잘못으로도로의중복투자는없으며과잉투자가문제라고보고있다. 이러한중복투자관련한사회적논의가일어나는이유로사업추진기간이길다보니도로건설및준공시기가중복되는경우가많다는것을들고있다. 또한건설업계는도로건설의효율성을제고하기위해서는예비타당성조사는간단히하고, 예산배분필요성여부에대한개괄적판단만한후타당성조사에서충분한사전검토를수행하는것이바람직하다는입장을표명하였다. 즉, 타당성조사단계에서도로건설의과잉여부를심도있게논의하는것이필요하다는것으로관련계획타당성조사에서모든도로사업에대해사업시행가능성평가후과잉투자여부를결정하는시스템구축이필요하다는입장을나타내고있다. 3. 건설교통부의과잉 중복투자개선계획과한계 가. 도로사업과잉 중복투자개선관련계획건설교통부는교통체계의비효율성에대한사회적논의를정책에반영하고자교통체계의효율성강화방안을마련중이며, 그중일부가도로의과잉 중복투자에대한점검이다 ( 건설교통부, 2006년도자체평가계획, ). 과제의목표와세부계획은다음과같다. (1) 과제의목표건설교통부는국가기간교통망계획을통한 SOC 부문별투자계획종합조정, 완공위주집중투자등을통해교통투자의효율성을제고하고, 교통수요예측의정확성제고를위한국가교통 DB 보완, 교통정책수립 평가를위한교통산업지수개발을통해교통정책의선진화기반을구축하고있다. 도로부문과잉 중복투자의문제점과개선과제 155

167 [ 표 2] 성과지표 성과지표 목표치 목표치설정근거 최근3년실적치 측정방안 교통체계효율성강화관련목표달성도 교통산업지수발표 : 40% 도로법시행령개정 ( 중복여부심사제도입 ) : 30% 연두업무계획 - 한국교통연발표 시행령개정여부 기본계획보완여부 자료 : 건설교통부, 2006 년도자체평가계획, (2) 세부추진계획 세부추진계획은다음과같이두고있다. [ 표 3] 2006 년도추진계획 과제명 이행과제명 투자효율성평가지침보완 도로정책심의회에서도로중복여부심의제도도입 국가간선도로망투자효율화방안마련 세부추진계획일정교통체계의효율성강화 1/4분기연구용역발주 적용범위및분석정도검토 /4분기국내외사례연구 영향권설정방법론정립 /4분기교통존세분화방안검토 교통수단간비교평가기법개발 /4분기종합적평가기법개발 /4분기도로법시행령개정안입안 비고 주관 - 종합교통기획팀 소요예산 - 4 억원 2/4분기입법예고 주관 3/4분기법제처심사 도로정책팀 4/4분기공포시행 /4분기예산액의 30% 집행 주관 2/4분기예산액의 50% 집행 도로건설팀 3/4분기예산액의 75% 집행 소요예산 4/4분기예산액의 100% 집행 ,426억원 156 교통분야도로부문주요정책 사업평가

168 과제명 국가교통 D/B 보완 교통수요과다예측원인제거 추진계획 세부일정 비고 사업계획수립및업무대행계약 2/4분기 주관체결 - 종합교통 4/4분기보완완료 기획팀 지역간 O/D조사 교통수요예측지침보완용역발주 1/4분기건기법개정안 ( 수요예측결과대한사후책임강화 ) 규제심사 수요재검증제도신설용역 최소운영수입보장축소 광역권 O/D 조사시작 교통수요예측지침보완용역시행 계속 2/4분기건기법개정안 ( 수요예측결과 주관대한사후책임강화 ) 국회상정 종합교통 수요재검증제도방안마련 기획팀 광역권 O/D 조사 계속 교통수요예측지침보완용역시행 건기법개정안 ( 수요예측결과에 3/4분기대한사후책임강화 ) 하위법령 개정 수요재검증제도시행 광역권 O/D 조사완료 /4분기교통수요예측지침보완용역완료 자료 : 건설교통부, 2006 년도자체평가계획, 건설교통부는교통투자의효율성을확보하기위한 2007년이후추진방향으로공공교통시설개발사업에관한투자평가지침개정 (2007년상반기 ), 국가기간교통망계획 (2005~2019) 수정 (2007년하반기 ), 교통체계효율화법하위법령개정 (2007 상반기 ) 을추진하고신규사업은국가간선도로망투자효율화방안을마련하여시급한구간의우선시행등을계획하고있다. 교통정책의선진화기반을구축하기위해 5대광역권교통조사결과에대한상세분석실시및신규 O/D 생성 ( ), 교통산업전분야에대한지수 도로부문과잉 중복투자의문제점과개선과제 157

169 산정 발표 ( ), 2006 년시행한용역결과를토대로수요예측관련지침을개 정 (2007) 등을실시할예정이다. 나. 과잉 중복투자개선계획의한계국무조정실에서작성한보고서에따르면도로유형이다른도로가계획되고시공되어도계획과정에서상호협의및조정없이사업이추진되는경우가발생하고있다고지적하고있다. 이에따라건설교통부는고속국도와일반국도의계획을도로정책팀으로통합시킴으로써도로유형에따른중복투자는상당히감소될것으로예상된다. 그러나현재추진되고있는도로사업가운데중복투자로확인된사업의경우이에대한조치방안에는한계를보일가능성이높다. 중복투자에대한조치방안은경우에따라사업중단이필요할수도있으나, 이는매몰비용의문제및정부업무의공신력을이유로사업중단에는어려움이따를수밖에없기때문이다. 또한과잉투자의개선방안에있어서중요한사항은 교통수요과다예측 의원인을제거하는데있을것이다. 그러나낮은교통수요는도로사업타당성조사시경제성을저하시키므로많은사업들이추진상의어려움에봉착할수있을것이다. 사업을추진하기위한방안으로도로투자기준을하향조정할수있으며, 교통수요와관계가적은 지역형평성 에중점을두어사업을추진할수있을것이다. 현재도도로사업의우선순위를결정함에있어서 효율성 과 형평성 의가중치를 6:4로배정하고있어, 47) 교통수요가적고경제성이낮은사업도정책적판단에의해사업추진이이루어지고있다. 47) 건설교통부, 일반국도중장기계획수립연구, 2003, p.306~ 교통분야도로부문주요정책 사업평가

170 III. 도로건설의과잉 중복투자원인분석및평가기준 1. 도로건설의과잉 중복투자원인분석 가. 도로관리체계 48) 의분산도로는도로법에따라도로관리자중심으로고속국도, 일반국도, 지방도등 7등급으로구분되어있으며, 도로종류별로건설교통부, 지방자치단체등에서독자적으로도로시설의계획수립, 건설및관리운영등을수행하고있다. 도로에대해규정하고있는관련법에는기본법인도로법을비롯하여고속국도법, 교통체계효율화법, 광역교통관리에관한특별법 49) 등 7개이상의법률이있으며도로유형별건설및운영관리주체를정리하면 [ 표 4] 와같다. 이와같이도로법등개별법에따라도로사업추진주체가중앙 지방조직등에분산되어있기때문에각각독자적으로사업을추진하고있다. 도로법에의해고속도로, 국도, 지방도, 시 군도를건설하며, 개별법에의해산업단지지원도로, 농어촌지원도로, 광역도로등을각각추진하고있다. 국도는건설교통부에서도로정비기본계획을수립하고, 지방도는광역자치단체별로지방도정비기본계획을, 기초자체단체는도시정비계획을각기수립하여추진하고있다. 지자체별로도투자우선순위, 노선선정, 예산및재원분담문제, 사업시기등에있어서이해상충으로자치단체간경계도로, 연결도로사업추진에애로점들이발생하고있다. 50) 48) 김선희등의도로사업투자효율성제고방안 ( 국무조정실특정과제평가보고서, ) 와권영인등의중복 과투자도로의선정및저치방안 ( 한국교통연구원, 중간발표자료 ) 를활용해정리하였음. 49) 광역교통관리에관한특별법에서는대도시권광역적인교통수요처리를위한계획등을규정하고있다. 50) 용인시 ( 죽전동 ) 과성남시 ( 분당구 ) 연결도로의지역주민의이해관계로장기간기형적으로도로가운영되고있다. 도로부문과잉 중복투자의문제점과개선과제 159

171 [ 표 4] 도로유형별건설및운영관리주체 구분 지정기준 추진주체 건설공사관리 ( 청 ) 건설비부담 고속국도 전국간선도로망계획 민간제안사업 건설교통부도로건설팀 ( 한국도로공사 ) 건설교통부도로정책팀 ( 한국도로공사 ) 국고 50% 도공 50% 민자는협약 일반국도 교통애로구간국도확장 100m 이상의장대노후교량개축 읍면급우회도로건설 국도및국가지원지방도승격 기간국도, 산업지원국도 건설교통부도로건설팀, 국토관리청 ( 시구역 : 시장 ) 건설교통부도로정책팀, 국토관리청 ( 시구역 : 시장 ) 국고 100% 시구역은시장부담 국도대체우회도로 광역권차원의간선도로로서전국 7 9 간선망과연계 건설교통부도로건설팀, 국토관리청 건설교통부도로정책팀, 국토관리청 시관내용지비지자체부담그외국고 지방도 지방의발전을위해특히중요한도로 도지사 ( 시구역 : 시장 ) 도지사 ( 시구역 : 시장 ) 시군도 시 군내필요한도로시장 군수시장 군수 도시계획도로 국토의계획및이용에관한법률제 43 조제 2 항 광역시 : 시장도구역 : 시 군수 광역시 : 시장도구역 : 시 군수 광역도로 2 개시도에걸쳐있는도로로도로법에의해국고지원이안되는도로 건설교통부광역도로팀 건설교통부광역도로팀 국고 50% 지자체 50% 주 : 2006 년 7 월부터건설교통부일부직제개편내용반영자료 : 김선희외, 도로사업투자효율성제고방안, 국무조정실특정과제평가보고서, 뿐만아니라도로노선의지정 조정, 교통부문투자계획의조정등을담당 하는건교부내에서도도로사업이팀별로구분되어, 도로유형이다른도로가 160 교통분야도로부문주요정책 사업평가

172 계획되고시공되고있다. 계획과정에서상호협의및조정없이사업이추진되는경우가발생되고있다. 다행인것은 2006년 7월건설교통부도로국에선도로의계획은도로정책팀으로일원화시켜향후고속국도와일반국도의중복투자문제는많이해소될것으로보인다. 나. 도로계획간연계미흡 (1) 구체적인교통계획연계절차미흡국가기간교통망계획 (2000~2019) 은종합계획으로서도로, 철도등도로부문별투자계획의지침기능을수행해야하나, 하부계획에서교통부문별계획의연계및조정기능이약하여사업별교통수요예측에따른타당성결정, 사업시기와투자등이불합리하게결정되는문제를가지고있다. 다행히지난 5월 14일건설교통부가입법예고한 교통체계효율화법개정안 이 12일국무회의에서통과하여 2007년 7월부터발효된다. 교통체계효율화법개정안 에서는 도로정비기본계획 과 국가철도망구축계획 등부문별교통계획을연계 조정하기위해서종합적교통정책목표와투자방향을포함토록하였으나실제효과발생여부는어떻게운영하느냐에달려있을것이다. 도로망계획만하더라도건설교통부에서 도로정비기본계획 에의해통합적으로고속국도, 일반국도, 국도대체우회도로, 국가지원지방도등을대상으로계획을수립하였으나, 도로의과잉 중복투자문제가지적되고도로간연계계획이미흡한실정이다. 또한지방도, 시 군도및개별법에의해추진되는산업지원도로등은도로망계획고려대상에서제외하고있어현재의도로사업추진절차는각도로별로교통수요가별도로예측되어, 교통수요의과잉추정을낳기쉬운시스템이라볼수있다. 따라서 도로정비기본계획 과 국가철도망구축계획 부문별교통계획을연계 조정하도록법을규정함과더불어운영상의내실화를도모할필요가있다. 도로부문과잉 중복투자의문제점과개선과제 161

173 (2) 도로계획간연계미흡개별도로의교통수요를예측할때주변교통시설계획및개발계획을반영하여야하나최근의여건변화를고려하지아니한채과거의계획에의한도로투자구간이재검증없이추진하는사례도있다. [ 표 5] 는 2005년도교통량을기준으로일부국도대체우회도로에대하여실제교통량이추정교통량에미달하는이유를건설교통부가제시한것이며, 교통량이과다예측된주요원인는주변여건변동을고려하지않았다는것이다. 특히, 1999년도에개통된문정- 가흥 ( 영주시 ) 국도대체우회도로는중앙고속도로를교통수요예측에반영하지않았다. 교통수요예측시장래교통시설계획및주변여건변동상황을고의로누락하였다면문제가될수있다. 고속도로개통등의주변여건변동상황을고려하지않거나, 교통수요예측시장래교통시설계획을반영하지않는것은중복및과다투자의원인이되므로, 이에대한제도적조치를강화할필요가있다. 또한타당성조사단계에서장래교통시설계획등주변여건변동상황을충분히반영할수있도록제도적보완이필요하다. [ 표 5] 국도대체우회도로교통량 준공연도 사업명 2005 년말교통량 (A) 2005 년기준추정교통량 (B) 차이 교통량비율 (A/B) 비고 1999 문정- 가흥 ( 영주시 ) 7,969 23,995-16,026 33% 중앙고속도로개통 2002 고명- 송학 ( 제천시 ) 22,206 37,218-15,012 60% 통행여건변경 2004 금호- 임고 ( 영천시 ) 16,430 37,478-21,048 44% 주변여건변경 2005 화산- 관창 ( 보령시 ) 10,270 26,252-15,982 39% 연계노선미개통 자료 : 건설교통부, 내부자료, 교통분야도로부문주요정책 사업평가

174 기획예산처총사업비관리지침에서도로사업의경우추진단계별로수요예측재검증요건에해당되는사업은수요예측재검증을시행토록하고있으나교통수요가 30% 이상감소해야만타당성재검증을할수있다. 비용편익분석 (B/C) 에서편익과교통수요는비선형적관계이므로교통수요가 30% 감소하면 B/C는 50% 이상감소할수있으므로타당성재검증여부를결정하는것보다예비타당성조사및타당성조사단계에서교통수요에따른경제적타당성의민감도결과를기준으로개별사업의교통량을관리하는방안도모색해볼필요가있다. 다. 교통기초통계자료의한계교통수요추정이정확하지못한원인으로는교통수요예측방법상의문제외에도기종점통행량 ( 이하 O-D ) 과네트워크등교통수요예측기초자료의부정확성, 사업대상주변지역개발계획의변경및현황교통량정산 (Calibration) 의부정확성등을들수있다. 따라서건설교통부는한국교통연구원에서제공하는국가교통 DB를기본으로개별사업의장래교통량을예측하도록하여교통기초통계자료가부실하여발생되는문제를해결하려하고있다. 그러나한국교통연구원에서제공하는국가교통 DB도연도별로장래 O-D 가변경되고있으며, 2006년통계청에서발표된인구증가율감소및고령화에따라장래교통량이감소될수있으므로국가교통 DB를사용하여예측된장래교통량도실제교통량보다많을수있다. (1) 장래교통량추정기준의문제근래에추진되는대부분의도로사업들은 1999년도부터시행한예비타당성조사결과에따라타당성이입증된사업들이다. 예비타당성조사는한국개발연구원 ( 이하 KDI ) 이제공하는장래 O-D 자료로교통량을예측하고그결과로경제적타당성을분석하였다. 2002년까지 KDI가제공하는장래 O-D는한국교통연구원 ( 이하 KOTI ) 에서구축한 O-D를기준으로장래 O-D( 이하 KOTI01 ) 를작성한것이다. 도로부문과잉 중복투자의문제점과개선과제 163

175 그러나 2002년까지예비타당성조사및타당성재검증에서사용한 KOTI01 은 2003년한국교통연구원이발표한 KOTI03과차이가있다. 이에대해세부적으로살펴보면다음과같다. [ 그림 1], [ 그림 2], [ 그림 3] 는 KOTI01과 KOTI03의수단별 O-D를비교한그래프이다. 비교결과모든여객수단에서차이가있음을알수있다. 2020년기준으로승용차의경우 KOTI01의 O-D가 17% 정도많고, 버스의경우 KOTI01 의통행량이 22% 정도많으며, 철도여객의경우 KOTI01의통행량이 34% 정도많은것으로나타났다. 따라서 KOTI01을기준으로교통수요예측을하였다면장래교통량은수단별로 17%~34% 정도많아질것이다. 교통량이증가한만큼경제적타당성도과다하게산정될수있다. KOTI01 O-D는 KOTI03 O-D 보다장래교통량이좀더많게추정된것이나, 2002년이전에는 KOTI03 O-D를사용할수없었으므로 KOTI01 O-D를사용하여교통수요를예측한사업에대해문제가있다고볼수없다. 그러나 2002년이전에 KOTI01를사용하여사업의타당성이입증된사업들은착공이전에장래교통수요및경제적타당성을재검증해볼필요가있다. [ 그림 1] KOTI01 과 KOTI03 의장래승용차통행량비교 승용차 ( 천통행 / 일 ) 16,000 14,000 12,000 10,000 8,000 6,000 KOTI01 KOTI03 4,000 2, , , , , , 2021 자료 : 대한교통학회, 철도투자분석및평가편람개정연구용역, 2003, p 교통분야도로부문주요정책 사업평가

176 [ 그림 2] KOTI01 과 KOTI03 의장래버스통행량비교 버스 ( 천통행 / 일 ) 2,500 2,000 1,500 1,000 KOTI01 KOTI , , , , , 2021 자료 : 대한교통학회, 철도투자분석및평가편람개정연구용역, 2003, p.149. [ 그림 3] KOTI01 과 KOTI03 의장래여객철도통행량비교 2,500 여객철도 ( 천통행 / 일 ) 2,000 1,500 1,000 KOTI01 KOTI , , , , , 2021 자료 : 대한교통학회, 철도투자분석및평가편람개정연구용역, 2003, p.150. 도로부문과잉 중복투자의문제점과개선과제 165

177 (2) 장래예측교통량의감소가능성한국교통연구원은 [ 표 6] 과같이매년장래예측교통량을발표하고있다. 그러나발표시점마다장래예측교통량이조금씩차이가있다. 차이가많이발생하는 2003년도예측교통량은철도통행량의증가분을보정한것이다. 철도통행량은지역간철도통행량과수도권전철통행량으로구성되고, 수도권전철통행량은철도공사, 서울지하철공사, 서울도시철도공사, 인천지하철공사에서집계한통행량으로구성되는데, 2002년수도권전철통행량은철도공사에서제공하는통행량만으로산정한것과달리, 2003년수도권전철통행량은철도공사, 서울지하철공사, 서울도시철도공사, 인천지하철공사에서집계한통행량으로산정되었다. 장래철도통행량보정은철도공사를제외한나머지 3개공사에서집계한 2003년수도권전철통행량에장래목표연도별수도권철도통행량의증가율을보정하여철도공사를제외한나머지공사의장래수도권전철통행량을계산한것이다. 따라서기존예측된장래철도통행량에보정된수도권전철통행량을합하여장래철도통행량을산정한것이다. [ 표 6] 연도별 KTDB 장래예측교통량 ( 단위 : 천통행 / 일, %) 년예측 12,415 13,601 14,196 15,238 15,797 15, 년예측 2003 년예측 2004 년예측 12,471 13,712 14,306 15,341 15,898 15, % 100.8% 100.8% 100.7% 100.6% 100.6% 13,442 14,431 15,055 16,131 16,722 16, % 106.1% 106.1% 105.9% 105.9% 105.9% 13,423 14,390 14,984 16,021 16,568 16, % 105.8% 105.6% 105.1% 104.9% 104.6% 자료 : 한국교통연구원, 내부자료, 교통분야도로부문주요정책 사업평가

178 향후에도한국교통연구원은장래예측교통량을지속적으로보완할것이다. 2006년현재에도교통량데이터베이스 ( 이하 KTDB ) 구축을위한교통조사가이루어지고있으므로새로보정된장래 O-D가제공될것이다. 새롭게수립되는 KTDB 구축결과장래 O-D가현재의장래 O-D와비교하여증감이어떻게될것인가도중요한문제이다. 따라서향후장래 O-D 증감이어떻게될것인가추정해볼필요가있다. 한국교통연구원에서는 KTDB의장래교통량추정을위한모형을구축하고있다. 장래교통량추정모형에서중요한입력변수로인구와자동차등록대수가포함되며, 독립변수로서 lnt ij, lnpop ij, lncar ij 를선택하고있다. 통행특성을반영하기위해통행시간및인구에대한더미변수를추가한모형추정기본식은다음과같다. lntrip ij =α+ b 1 lnt ijp + b 2 lnpop ij + b 3 lncar ij + b 4 D 1 + b 5 D 2 여기서, TRIP ij = 죤 와 간의여객통행량 ( 통행 / 일, 항공통행량제외 ) T ijp = 죤 와 간의승용차통행시간 ( 분 ) POP ij = 죤 와 의인구의곱 ( 인 ) CAR ij = 죤 와 의 1인당자동차등록대수의곱 ( 대 ) D 1 = 죤 와 간의통행시간 ( T ijp ) 에대한더미변수, 군집 _2 : T ijp 가 30분이하면 1, 이상이면 0 군집 _3 : T ijp 가 45분이하면 1, 이상이면 0 군집 _4 : T ijp 가 65분이상이면 1, 이하면 0 군집 _5 : T ijp 가 60분이상이면 1, 이하면 0 D 2 = 죤 와 의인구의곱 ( POP ij ) 에대한더미변수로서, 죤 와 의인구의곱이 3백억명이상이면 1, 이하면 0 α, b 1, b 2, b 3, b 4, b 5 = 추정계수 도로부문과잉 중복투자의문제점과개선과제 167

179 2006년통계청은장래교통량추정모형에서중요한입력변수인장래인구증가추이를발표하였다. 통계청에서는 5년마다실시하고있는인구주택총조사결과를기초로장래인구추계자료를공표하고있으며, 최근자료는 2000년이후급격히감소한출산율을반영하여장래인구특별추계결과를공표한것이다. [ 표 7] 은장래인구추정을나타낸것인데기존장래교통량추정에서적용한인구와비교하여감소하고있다. 또한현재의 KTDB 구축시자동차등록대수는 21세기국가철도망구축기본계획수립 ( 교통개발연구원, 1998) 과 철도투자평가편람( 철도청, 2001) 에서제시한 GRP 51) 와자동차대수의관계식을바탕으로장래자동차대수를예측하였다. 예측자료는 1990년 ~2001년의전국및시도별자동차등록대수와전국및시도별 GRP를가지고회귀식을추정하였다. [ 표 7] 기존장래교통량예측을위한인구추정과신규인구추정비교 2006 년도통계청발표자료 남여인구성장률계 (a) KOTI(b) a/b ,268 24, ,297 48, % ,592 24, ,989 49, % ,715 24, ,312 50, % ,655 24, ,300 50, % ,456 24, ,039 50, % 주 : KOTI 자료는 2001년 11월통계청에서발표한자료임. 51) 국내총생산 (GDP) 과대비되는도내총생산을말한다. 이통계는 GDP 를지역별로나누는것이아니라지역별로각종기초통계자료를수집, 경제활동부문별로분석해별도로산출한다. 도내총생산은해당지역에서생산이얼마나이뤄졌는지만을나타낼뿐그지역주민들의소득규모, 즉 1 인당분배소득을나타내지는않으므로도내총생산량의비교가곧바로주민들의소득수준을뜻하는것은아니다. 통계청은그동안기초자료등의보완작업을거쳐 93 년 5 월 26 일도내총생산을최초로공개했다. 168 교통분야도로부문주요정책 사업평가

180 [ 표 8] 장래자동차등록대수추정 ( 단위 : 천명, 천대 ) 인구성장률 인구 추정자동차증가율 추정자동차등록대수 1000명당자동차보유대수 % 48, % 17, % 48, % 20, % 49, % 22, % 49, % 25, % 49, % 27, 자료 : 한국도로공사, 고속도로교통수요예측정밀도제고방안연구, 도로교통 TR-03-05, p.40. [ 표 9] 국내자동차등록대수및장래추정 실제자동차등록대수 기존추정 자동차등록대수 증가율 자동차등록대수 증가율 , , % , % , % , % ,113, % ,309, % ,611, % ,035, % ,660, % ,644, % ,247, % 도로부문과잉 중복투자의문제점과개선과제 169

181 실제자동차등록대수 기존추정 자동차등록대수증가율자동차등록대수증가율 ,230, % ,274, % ,404, % ,468, % ,553, % ,413, % ,469, % ,163, % ,059, % ,914, % 12,964, % ,949, % ,586, % ,934, % ,396, % ,098, % ,303, % ,798, % ,398, % ,638, % ,531, % 자료 : 1. 건설교통부, 도로업무편람, 한국도로공사, 고속도로교통수요예측정밀도제고방안연구, 도로교통 TR-03-05, p 교통분야도로부문주요정책 사업평가

182 [ 그림 4] 자동차등록대수및장래전망 전국자동차등록대수 ( 백만대 ) 연도 자동차등록대수 KOTI 추정 자료 : 1. 건설교통부, 도로업무편람, 한국도로공사, 고속도로교통수요예측정밀도제고방안연구, 도로교통 TR-03-05, p.40. KOTI에서수행한장래자동차보유대수추정의적정성을검토하기위하여 [ 표 9] 에서국내자동차등록대수증가율을살펴보면 2003년을기준으로 5% 미만으로낮아졌다. KOTI에서는 2001년 ~2006년까지자동차등록대수가매년 6.4% 증가하는것으로예측하였다. 1980년대의교통량까지고려한자동차증가추이는 1990년대급증하다가 2000년이후감소되어 [ 그림 4] 와같이 S 곡선경향을보이고있다. 따라서인구성장율추이및고령화에따른장래자동차증가는기존예측치보다감소할가능성도있다. 도로부문과잉 중복투자의문제점과개선과제 171

183 KOTI에서예측한자동차증가율은 1990년도부터자료를가지고추정한것이며, 2020년이후우리나라인구 1,000명당자동차보유대수가 500대수준이될것으로추정하여설정한것으로유추된다. 장래자동차보유대수추정의적정성을검토하기위하여세계주요국자동차보유대수와비교해보면 2003 년기준자동차는세계총 8.16억대로서세계평균 1,000명당 129대차량보유하고있다. 주요국가의인구 1,000명당보유대수는 [ 표 10] 과같기때문이다. [ 표 10] 2003 년기준세계주요국자동차보유현황 자동차대수 1000명당자동차대수 인구 미국 2 억 3,177 만대 (19%) 795 대 2 억 9,159 만명 일본 7,421 만대 (9.1%) 582 대 1 억 2,755 만명 독일 4,856 만대 (6.0%) 589 대 8,250 만명 한국 1,458 만대 (1.8%) 305 대 4,800 만명 주 : ( ) 는전세계자동차와의비율. 자료 : 한국자동차공업협회, 기존예비타당성조사및타당성재검증에서사용한 KOTI01 장래 O-D와 KOTI03 장래 O-D도차이가발생하며, 현재건설교통부에서새롭게구축하고있는국가교통 DB의장래 O-D는 KOTI03의장래 O-D보다감소할가능성이높다. 그이유는앞에서살펴본바와같이교통량예측입력자료인장래인구와장래자동차보유대수가감소할가능성이높기때문이다. 결국최신장래 O-D를사용하여예측한장래교통량과비교할경우기존에추정된장래교통량이다소높게추정되어있다고간주할수있으며이는장래예측교통량이실제교통량보다높게나타나는근본적원인중의하나일것이다. 172 교통분야도로부문주요정책 사업평가

184 라. 도로사업수요예측및타당성조사에대한종합점검체계부재국무총리산하에설치된국가교통위원회 ( ) 52) 는상위정책결정단계에서구체적인세부사업을추진토록도로시행주체간합의를유도해야할것이나, 교통수단선정과우선순위등에대한실질적인종합 조정기구로서의역할이미흡한측면이있다. 타당성평가과정의지침준수여부, 교통수요추정결과에대한검증등에관한관리의미흡으로인해종합적이고체계적인타당성평가가어려운것도과잉 중복투자를야기하는원인이될수있다. 즉, 사업추진주체가타당성평가를하고있는현행시스템에서타당성평가점검기구가부재한까닭에과잉 중복여부에대한점검이미흡하게되는구조적문제를가지고있다. 2. 도로건설과잉 중복투자의평가기준검토 가. 과잉 중복투자의평가기준조사 (1) 사회적논의종합 시민의눈높이에서본도로건설의과잉 중복투자란 고속도로 - 국도 4 차선 근접평행구간이면서, 속도 80km 이상고규격화도로이고, 통행량은둔화 정 체 감소추세로수요가없는도로 로정의한다. 이러한도로는경제성측면에 서사업성이없어과잉투자라고평가한다. 국회 감사원 기획예산처등에서는 예측교통량대비실제교통량에기초해과잉 중복여부에대한점검을요구한 바있다. 사회적논의를종합하면과잉투자의원인은교통수요예측의결과가적절 했는지, 그결과가적절한지를점검하는사후평가시스템이부실한것으로정 52) 국가교통위원회는교통체계효율화법제 23 조및제 24 조에의해국무총리와건설교통부장관및재경부, 행자부, 해수부, 기예처장관등당연직 8 명과위촉직 15 명으로구성한다. 도로부문과잉 중복투자의문제점과개선과제 173

185 리할수있다. 과잉 중복투자평가대상도로는고속도로와 4차선이상의국도가근접평행구간이면서속도 80km 이상고규격화도로이고, 평가지표는차량통행량인예측통행량대비실제통행량을보았을때둔화 정체 감소추세에있는도로를말하고있다. (2) 교통연구전문기관 53) 한국교통연구원은도로의과잉 중복투자분석대상, 분석기준및분석지표를다음과같이정리하고있다. 과잉 중복투자도로구간평가대상도로의판단기준으로외형적유사성, 기능적유사성및시기적적정성을설정하고있다. 외형적유사성이란, 외형적으로고속화도로에해당하는 1등급국도에준하는왕복 4차로, 평지부의설계속도 80km( 산지부 60km/h) 이며, 신호교차로밀도가 10km에 3개소이내인도로는외형적으로유사하다고본다. 기능적유사성지수 (FSI) 는장거리통행비율의유사성 54) 과통행분포의유사성지수 55) 를평균한값으로 50 이상인구간이면서기능적으로유사한구간을말한다. 시기적적정성이란, 도로타당성평가지표중가장중요한계획기준인교통량을적용하여판단하고있다. 중복투자구간으로평가받는도로란동일지역을기종점으로하는고속도로와국도구간이면서외형적으로고속화도로 ( 고속도로및 1등급국도 ) 이고, 기능적으로주간선도로 ( 전국도로망의주골격을형성하는도로로서 1등급국도이상 ) 에해당하는도로구간을말하고있다. 과투자도로구간으로평가받는도로는개통계획년 ( 또는 2006년 ) 의도로교통량이확장계획기준 ( 일반국도 2차로 7,300대 / 일, 4차로 41,300대 / 일, 6차로 62,000대 / 일 ) 보다낮은도로구간이라고제시하고있다. 53) 한국교통연구원 ( 중간발표자료 ) 54) 장거리통행비율유사성은교통량이높은값인비교기준도로 2 에대한비교대상도로 1 의장거리 (100km 이상, 전문가설문조사결과 ) 통행비율의백분율로산출한다. 55) 통행분포의유사성지수는통행유형별통행량과가중치를감안하여통행분포지수를계산한후통행분포지수비율의백분율로산출한다. 174 교통분야도로부문주요정책 사업평가

186 나. 과잉 중복투자기준설정기존에논의되는과잉 중복투자평가기준을정리하면중복투자는도로노선중복여부에따라제기되고과잉투자는교통량중심의결과론적판단에의존하는경향이있다. 그러나적법한절차를따르고절차상에오류가없다면예측교통량이실제교통량과다르다고과잉투자를문제로삼는것은무리가있다. 중복투자도마찬가지이다. 도로건설은막대한국가재정이투입되므로투자결과가기대에못미친다면재정낭비측면에서문제가될수있으나, 예측교통량이실제교통량과차이가발생하는것은당연한결과이다. 단지예측교통량의전체적인경향이실제교통량보다과다하게예측될경우이는장래교통량예측방법및절차를조정하여교통량과다예측의편향을줄이는방안을모색하여야한다. 또한도로사업추진여부를결정하는것은장래교통량이아니며주변도로망에서발생되는통행시간절감, 운행비용절감등이편익으로산정되어경제적타당성분석결과에의해결정되는것이다. 단순하게도로확장기준에따라장래교통량을기준으로사업추진을결정하는것은아니다. 건설된도로의교통량이많으면도로건설에따른편익이커질수는있으나, 신설도로의교통량이적더라도기존도로망의편익이크게발생된다면도로건설의경제적타당성이성립되므로교통량만가지고과잉투자라고규정하기는어렵다. 따라서도로의과잉 중복투자문제를제기하기위해서는개별사업별로교통수요예측및경제적타당성이적정하게이루어졌는가를세부적으로분석할필요가있다. 교통량과다예측으로의편향을유발시킬수있는교통수요예측자료의분석과주변여건변화의합리적고려여부를중점적으로검토할필요가있다. 기획예산처에서는과잉 중복투자로추정되는도로사업에대하여타당성재검증제도를통해검토하고있으며본보고서에서도사례분석을통해과잉 중복투자가능성을살펴보았다. 도로부문과잉 중복투자의문제점과개선과제 175

187 IV. 도로건설의타당성사례분석 : 춘천 - 양양고속도로 1. 사업개요및평가방법 춘천-양양고속도로는설악산과오대산사이를뚫고점봉산등을관통하는백두대간관통도로로서정부가백두대간보호법을제정한이후백두대간을관통하는최초의고속도로건설사업이다. 또한본고속도로는한강상류지역의내린천유역을포함하는데이곳은희귀어류의보고이며생태적으로도뛰어나수도권에맑은물을공급하는상수원이기도하다. 본사업은 1999년 12월기본설계를완료하고, 2002년 12월일부구간에대해서는실시설계를완료한바있다. 그러나 1997년실시된사업의타당성조사단계에서추정한사업비 2조 5,490억원이기본설계를완료한시점에 4조 3,492억원으로큰폭으로증가하였다. 이에따라기획예산처의 총사업비관리지침 에의거하여사업의타당성을재검증하였는데타당성재검증은예비타당성조사수준에서사업의경제성을검토하므로 ( 본 ) 타당성조사수준과비교하여정확성측면에서는다소미흡할수있다. 따라서본평가에서는교통수요예측을중심으로본사례의사업추진타당성을검증하고자한다. 평가범위는과잉투자가능성에대하여검토하며교통량과다예측의편향을유발시킬수있는교통수요예측자료의분석과주변여건변화의합리적고려여부를중점적으로검토하고자한다. 평가방법으로는춘천- 양양고속도로와관련된각종교통수요예측자료를비교분석함으로써유의미한결과를유추하도록하였다. 2. 기본설계타당성조사의주요내용 한국도로공사 (1999) 의기본설계보고서에서는본사업의타당성분석결과를 176 교통분야도로부문주요정책 사업평가

188 수록하고있다. 타당성분석은한국도로공사의 고속도로타당성조사및기본설계실무편람 과기타관련자료에서제시하는방법에근거하여교통수요분석을수행하였다. 교통수요예측방법은전통적인 4단계교통수요예측기법을적용하고있는데, 이를위하여단계별분석모형을정립하고수요를도출하였다. [ 표 11] 기본설계보고서의교통수요예측결과요약 ( 단위 : 대 / 일 ) 춘천 JCT~ 동홍천 IC 38,250 49,997 57,049 춘천양양 동홍천 JCT~ 서석 IC 35,270 46,703 51,464 서석 IC~ 인제 JCT 35,151 45,375 50,573 인제 JCT~ 인제 IC 35,151 43,170 49,362 인제 IC~ 양양 JCT 37,581 45,167 50,076 자료 : 한국도로공사, 춘천 ~ 양양간고속도로기본설계종합보고서, [ 표 12] 주요도로교통량변화 ( 기본설계 ) 미시행시교통량 시행시교통량 미시행시대비 도로명 구간 ( 대 / 일 ) ( 대 / 일 ) 증가율 (%) 영동고속도로 여주 ~ 새말 41,823 50,755 56,921 36,025 45,211 50, 새말 ~ 강릉 29,637 36,914 41,774 22,511 28,189 32, 국도 44 호선용두 ~ 양양 26,332 35,335 39,068 8,974 15,285 17, 국도 46 호선원통 - 간성 7,800 10,099 11,823 6,654 7,838 8, 국도 56 호선구성포 ~ 양양 5,107 9,523 12,179 3,369 5,731 6, 국지도 56 호선용대 ~ 속초 7,504 9,765 12,767 5,329 6,021 6, 주 : 상기의교통량은구간예측교통량을평균한교통량임. 자료 : 한국도로공사, 춘천 ~ 양양간고속도로기본설계종합보고서, 도로부문과잉 중복투자의문제점과개선과제 177

189 기본설계보고서의교통수요예측결과는 [ 표 11] 과같이요약된다. 개통후 10년이되는 2017년을기준으로할때, 춘천- 양양구간에는 1일 4만 3천대 ~ 약 5만대의교통수요가있는것으로분석하고있다. 가장많은수요가발생하는구간은춘천 JCT~ 동홍천 IC 구간으로분석하였다. 춘천-양양구간의교통량증가는인접도로에서의교통량감소를초래하게된다. [ 표 12] 에서볼수있는바와같이영동고속도로새말- 강릉구간의교통량은 2017년기준으로 23.6% 감소하며, 춘천 ~ 양양간국도 44호선의용두-양양구간은 2017년기준으로 56.7% 가감소하는큰폭의변화를보일것으로추정하고있다. 3. 타당성재검증교통수요예측평가 가. O-D 구축결과평가타당성재검증에서는장래교통량추정을위해신설고속도로는 2013년에개통하는것으로가정하고 KDI의 O-D를토대로 2013년, 2023년, 2032년 sub O-D를재구축하였다. [ 그림 5] 의장래 sub O-D의증가량을살펴보면 2013년에는 2000년에비하여 56% 가증가하고, 2023년에는 84%, 2032년에는 91% 가증가한다. 한국도로공사 춘천- 양양간고속도로기본설계종합보고서 에서제시하는장래 O-D를살펴보면 sub-o/d 총량은 2012년에 5,040,380대 / 일 2022년에 5,589,097대 / 일로교통량이 10.9% 증가하고있으나, 한국개발연구원, 춘천- 양양간고속도로건설사업타당성재검증 에서 sub-o/d 총량은 2013년에 7,771,998 대 / 일 2023년에 9,152,540대 / 일로교통량이 17.8% 증가하고있다. 2004년에발표된 KTDB의 2011년과 2021년전국교통량은 14,390천통행 / 일, 16,021천통행 / 일로 11.3% 증가하므로기본설계교통량증가율에다소신뢰성이있어보인다. 178 교통분야도로부문주요정책 사업평가

190 [ 그림 5] 장래 sub O-D 추출결과 200% 180% 교통량 (%) 160% 140% 120% 100% 연 도 타당성재검증다항식 ( 타당성재검증 ) 자료 : 한국개발연구원, 춘천 - 양양간고속도로건설사업타당성재검증, 타당성재검증의경우장래교통량예측을위한 sub-o/d 총량이기본설계보다많고증가율또한약 70% 높다. 인구증가율감소및고령화로인하여장래교통량은줄어들가능성이있으므로, 타당성재검증에서사용한장래교통량증가율에대한확인이필요하다. 교통량을세부적으로살펴보면 [ 표 13]~[ 표 18] 와같다. [ 표 13], [ 표 16] 은한국도로공사에서발간한 춘천- 양양간고속도로기본설계종합보고서 (1999) 의 sub-o/d이다. [ 표 14], [ 표 17] 은한국개발연구원 춘천- 양양간고속도로건설사업타당성재검증 (2003) 에서사용한 sub-o/d이다. 기본설계및타당성재검증에서교통수요예측을위해활용된장래지역간교통량예측자료들을비교해보면 [ 표 15] 과같이타당성재검증에서사용한 sub-o/d가기본설계에서추정한장래교통량보다 54% 많은것을알수있다. 또한강원지역의교통량을보면기본설계및타당성재검증교통량이거의동일하나지역간교통량은다소차이가나며서울- 강릉간교통량은타당성재검증에활용된교통량이 38%~46% 많다. 도로부문과잉 중복투자의문제점과개선과제 179

191 [ 표 13] 기본설계 sub-o/d (2012 년도 ) O-D 서울인천경기강원 충북, 외부죤 ( 단위 : 대 / 일 ) 합계 서울 807, , ,579 55, ,537 1,884,012 인천 196,878 72, ,088 11,017 35, ,046 경기 687, , ,415 61, ,141 1,776,558 강원 55,665 11,016 61, ,404 61, ,714 충북, 외부죤 136,534 35, ,137 61, , ,050 합계 1,884, ,043 1,776, , ,053 5,040,380 자료 : 한국도로공사, 춘천 - 양양간고속도로기본설계종합보고서, 1999, p.206. [ 표 14] 타당성재검증 sub-o/d (2013 년도 ) ( 단위 : 대 / 일 ) O-D 서울인천경기강원 충북, 외부죤 합계 서울 2,640,413 85, ,175 76, ,499 3,819,930 인천 83, ,022 99,572 4,379 19, ,388 경기 900, ,211 1,164,083 63, ,513 2,392,637 강원 81,254 4,348 66, ,344 48, ,732 충북, 외부죤 165,535 20, ,843 47,096 79, ,311 합계 3,871, ,660 2,364, , ,507 7,771,998 자료 : 한국개발연구원, 춘천 - 양양간고속도로건설사업타당성재검증, p 교통분야도로부문주요정책 사업평가

192 [ 표 15] 기본설계 sub-o/d (2012 년도 ) 와타당성재검증 sub-o/d (2013 년도 ) 비교 O-D 서울인천경기강원 충북, 외부죤 합계 서울 327% 43% 125% 138% 114% 203% 인천 43% 779% 51% 40% 55% 150% 경기 131% 52% 178% 103% 91% 135% 강원 146% 39% 109% 97% 80% 103% 충북, 외부죤 121% 58% 97% 77% 50% 85% 합계 205% 151% 133% 100% 82% 154% [ 표 16] 기본설계 sub-o/d (2022 년도 ) O-D 서울인천경기강원 충북, 외부죤 ( 단위 : 대 / 일 ) 합계 서울 946, , ,733 61, ,054 2,145,954 인천 219,871 76, ,197 11,518 39, ,558 경기 762, , ,805 63, ,773 1,913,276 강원 61,221 11,518 63, ,018 74, ,172 충북, 외부죤 156,052 39, ,771 74, , ,137 합계 2,145, ,557 1,913, , ,137 5,589,097 자료 : 한국도로공사, 춘천 - 양양간고속도로기본설계종합보고서, 1999, p.206 도로부문과잉 중복투자의문제점과개선과제 181

193 [ 표 17] 타당성재검증 sub-o/d (2023 년도 ) ( 단위 : 대 / 일 ) O-D 서울인천경기강원 충북, 외부죤 합계 서울 3,108, ,292 1,016,079 90, ,042 4,498,155 인천 98, , ,252 5,149 23, ,483 경기 1,061, ,550 1,371,230 74, ,176 2,818,930 강원 95,710 5,112 78, ,496 57, ,628 충북, 외부죤 194,879 24, ,339 55,423 94, ,344 합계 4,559, ,892 2,785, , ,982 9,152,540 자료 : 한국개발연구원, 춘천 - 양양간고속도로건설사업타당성재검증, p.117. [ 표 18] 기본설계 sub-o/d (2022 년도 ) 와타당성재검증 sub-o/d (2023 년도 ) 비교 O-D 서울인천경기강원 충북, 외부죤 합계 서울 329% 46% 133% 148% 117% 210% 인천 45% 860% 56% 45% 59% 163% 경기 139% 58% 200% 117% 99% 147% 강원 156% 44% 123% 114% 77% 113% 충북, 외부죤 125% 63% 105% 74% 49% 87% 합계 212% 164% 146% 109% 84% 164% 나. 통행배정결과평가 타당성재검증추정교통량을살펴보면 [ 표 19] 에서제시된바와같이본사 182 교통분야도로부문주요정책 사업평가

194 업으로인하여같은축을지나는국도 44 호와국도 56 호가영향을가장크게 받아 50% 이상이감소할것으로추정되었다. 또본노선과연결노선인서울 - 춘 천고속도로는 10% 수준의증가율을보일것으로추정하고있다. [ 표 19] 기본안의추정교통량 도로명 구 간 미시행 2013 년 2023 년 2032 년 기본안증가율 (%) 미시행 기본안증가율 (%) 미시행 기본안증가율 (%) 영동고속 중앙고속 국도 44 여주 ~ 새말 109,460 97, , , , , 새말 ~ 강릉 89,092 58, ,922 67, ,374 70, 동홍천 JCT~ 만종 91,894 66, ,767 85, ,017 91, 용두 ~ 양양 13,052 6, ,835 6, ,174 7, 동홍천 JCT~ 횡성 24,372 32, ,286 31, ,119 30, 국도 46 원통 ~ 간성 17,208 8, ,399 9, ,831 9, 국도 56 구성포 ~ 양양 7,707 3, ,527 3, ,448 3, 국지도 56 용대 ~ 속초 10,543 4, ,179 4, ,326 4, 화도 IC~ 설악 IC 97, , , , , ,032 9 서울춘천 설악 IC~ 남면 IC 104, , , , , ,470 7 남면 IC~ 춘천 JCT 89,436 97, , , , ,028 8 춘천 JCT~ 동홍천 IC - 36, , ,180 - 동홍천 JCT~ 서석 IC - 67, , ,946 - 춘천양양 서석 IC~ 인제 JCT - 69, , ,714 - 인제 JCT~ 인제 IC - 71, , ,070 - 인제 IC~ 양양 JCT - 62, , ,612 - 자료 : 한국개발연구원, 춘천 - 양양간고속도로건설사업타당성재검증, 도로부문과잉 중복투자의문제점과개선과제 183

195 춘천-양양노선과만나는국도 44호선의동홍천 JCT 이전도로는교통량이증가하는데이는홍천남부의중앙고속도로에서본노선으로유입되는교통량이많기때문이다. 이로인해본노선의춘천JCT-동홍천IC에서동홍천JCT-서석IC의교통량이급격한증가를보인다. 또한인제 JCT에서교통량이급격히증가하고있는데이는간선도로망계획중남북 6축을반영한것으로추정된다. 타당성재검증에서산정된장래교통량통행배정결과의적정성을검토하기위하여먼저기본설계교통량통행배정결과와비교하였다. 장래교통량산정년도가서로다르며, 교통량단위도명확히기술되어있지않아직접적인비교는어렵지만통행배정경향을파악하는것은가능하다고판단된다. 먼저춘천JCT-동홍천IC 구간의교통량을비교하면연도의차이는발생하나타당성조사및타당성재검증의장래추정교통량은유사함을알수있다. 그러나동홍천JCT-서석IC 구간이후에는교통량분포에서확연한차이를보이고있다. 기본설계에서는홍천JCT-서석IC 이후구간교통량은춘천JCT-동홍천IC 구간교통량보다소폭감소하나, 타당성재검증에서는반대의경향으로보이고있다. 또한인제IC-양양JCT 구간교통량도인제JCT-인제IC 구간교통량과비교시기본설계에서는교통량이증가하고있으나, 타당성재검증에서는감소하고있다. 타당성조사와타당성재검증의장래교통량경향이정반대로나타나고있는것은다양한원인이있을수있으나, 이에대한분명한설명이필요할것이다. 기본설계와타당성재검증통행배정및교통수요예측이서로다르므로어느것이적정한가를판단하기가어렵다. 따라서춘천-양양고속도로와인접한민자고속도로인서울- 춘천고속도로장래추정교통량과타당성재검증교통량을비교해보았다. 추정교통량을비교하기위하여타당성재검증의교통량단위가명확하지않으므로교통량단위를 pcu로가정하고서울- 춘천고속도로의교통량을 pcu로환산하였다. 서울-춘천고속도로는차량을 1-5종으로구분하였으므로 2~5 종차량은모두대형차량으로가정하고 pcu 환산단위는타당성재검증과동일하게 3.5로적용하였다. 또한서울-춘천고속도로의경우타당성재검증시의노선과민자사업으로제안한노선이다소달라유사한구간을선정하여교통량을 184 교통분야도로부문주요정책 사업평가

196 비교하였다. 그결과 [ 표 20] 과같다. [ 표 20] 장래교통량비교 (I) ( 단위 : pcu/ 일, ( ) 대 / 일 )) 춘천양양 춘천 JCT~ 동홍천 IC 동홍천 JCT~ 서석 IC 서석 IC~ 인제 JCT 인제 JCT~ 인제 IC 인제 IC~ 양양 JCT 기본설계 86,939 (42,844) 105,528 (54,118) 타당성재검증 36,108 51,264 기본설계 80,172 (39,499) 96,469 (49,471) 타당성재검증 67,602 81,586 기본설계 94,863 (48,648) 타당성재검증 69,246 83,872 기본설계 80,086 (39,366) 92,406 (47,386) 타당성재검증 71,204 85,252 기본설계 85,677 (42,087) 94,520 (48,472) 타당성재검증 62,652 76,228 주 : 1. 기본설계교통량은 pcu/ 일및대 / 일모두제시 2. 타당성재검증교통량은재검증보고서에나타난교통량단위를 pcu/ 일로가정함. 3. PCU(Passenger Car Unit): 승용차환산계수라고해석되며버스트럭과같이승용차와크기가다른차량들을승용차단위로환산한교통량 교통량을비교한결과 [ 표 21] 과같이민자사업과타당성재검증교통량이유사하게나타났다. 그러나구간별교통량의경우경향은서로다르게나타났다. 화도구간의교통량은민자사업의교통량이많으며, 서울 ~ 춘천구간의교통량은타당성재검증의교통량이많게나타났다. 춘천쪽구간의교통량이많을 도로부문과잉 중복투자의문제점과개선과제 185

197 수록춘천 ~ 양양고속도로의경제적타당성이높아질수있으므로서울 ~ 춘천고속 도로의구간별통행량분포형태와의차이에대한설명이필요하다. [ 표 21] 장래교통량비교 (II) ( 단위 : pcu/ 일 ) 화도 ~ 서종 민자사업 , , ,467 (51,822) (63,355) (68,432) 서울 ~ 춘천구간 화도 ~ 설악 타당성재검증 97, , ,300 68,265 82,768 88,108 남춘천 ~ 춘천 민자사업 (a) (37,532) (45,506) (48,442) 남면 ~ 춘천타당성재검증 (b) 89,436 99, ,024 b/a 131% 121% 115% 주 : 1. ( ) 는대 / 일 2. 타당성재검증교통량은재검증보고서에나타난교통량단위를 pcu/ 일로가정함. 자료 : 건설교통부, 서울 - 춘천고속도로민간투자사업실시협약, 소결 춘천 ~ 양양간고속도로건설사업 은타당성재검증결과타당성이있는것으로분석되었다. 춘천 ~ 양양전구간을고속도로로시행하는원안 ( 기본안 ) 의 B/C 비율은 1.43으로경제적타당성을판단하는 B/C>1의기준을충족하였다. 기본안에대한교통분석결과교통분석모형상에서서울 ~ 양양간통행시간을약 1시간단축시킬수있을것으로추정되었다. 고속도로개통후 10년이경과한 2023 년의 1일교통량은최대약 8만 5천대로서 4차로고속도로건설기준을충족하고있다. 본사업의시행시영동고속도로의새말 ~ 강릉구간의교통량은 25% 감소 186 교통분야도로부문주요정책 사업평가

198 할것으로추정되었다. 국도 44호선용두 ~ 양양구간과국도 46호선원통 ~ 간성구간의교통량은 2023년기준으로각각 43% 와 31% 가감소할것으로추정되었다. 이와같은분석결과는본사업이수도권과영동지방을연결하는영동고속도로의교통량을분산시키고, 설악권과동해안관광지구의교통수요증가에대응하고자하는사업의목적을효과적으로달성할수있을것으로보인다. 그러나타당성재검증의장래교통량및통행배정결과를기본설계및민자사업인서울 ~ 춘천고속도로에서추정한장래교통량및통행배정결과와비교해본결과타당성재검증의장래교통량추정과차이가있다. 또한타당성재검증에서는미시령터널을통과하는국지도 56호선의교통량이 2013년에 10,543대 / 일로국도 44호선용두- 양양구간 13,052대 / 일, 국도 46호선원통-간성구간 17,208대 / 일보다작은것은타당성재검증의교통량예측에다소문제가있는것으로평가된다. 결론적으로타당성재검증은교통수요예측을위한기초자료인 sub O-D의교통량이다소많은것으로평가되며, 구간별교통량도기본설계및서울- 춘천고속도로에서예측한교통량과다른경향을보이고, 미시령터널구간의장래교통량이 2013년기준작게추정되어주변여건을충분히반영하지못한것으로판단된다. 도로부문과잉 중복투자의문제점과개선과제 187

199 V. 결론및정책적시사점 도로의과잉 중복투자문제는교통수요과다예측과연관되어있다. 예측교통량이실제교통량과어느정도다를수있으나대부분의도로에서실제교통량보다과다하게장래교통량을예측한다는것은우연의문제라고만은볼수없을것이다. 그러나적법한절차에따라교통수요를예측하여도장래교통량예측을위한교통기초통계자료의한계로인해과다예측으로편향된결과가나올수있으므로예측방법및절차를조정하여교통량과다예측의편향을줄이는방안도모색하여야한다. 교통기초통계자료의경우 2002년까지 KDI에서사용한장래 O-D와한국교통연구원에서매년발표하는국가교통 DB의장래 O-D가차이를보이므로 2002년까지예비타당성조사및타당성재검증을시행한사업들은 2020년을기준으로장래수단별교통량이 17%~34% 까지많을수있다. 인구증가율감소및고령화에따라국가교통 DB의장래 O-D가현재보다감소될수있으므로교통시설의과잉투자를방지하기위하여장래교통량추정에대한면밀한연구가필요하다. 또한주변여건변화에따라장래교통수요가달라질수있으므로착공전에최신교통기초통계자료를사용하여교통수요예측및경제적타당성을재검증할필요가있다. 기획예산처총사업비관리지침에서도로사업의경우사업추진단계별로수요예측재검증요건에해당되는사업은수요예측재검증을시행토록하고있으나교통수요가 30% 이상감소해야한다는조건이있다. 따라서이조건의타당성을검토해볼필요가있는것이다. 비용편익분석 (B/C) 에서편익과교통수요는비선형적관계이므로교통수요가 30% 감소하면 B/C는 50% 이상감소할수있기때문이다. 따라서타당성재검증의판단기준을단순히교통량 30% 로규정하는것보다예비타당성조사및타당성조사단계에서교통수요에따른경제적타당성의민감도결과를기준으로개별사업을관리하는방안을모색해볼수있다. 188 교통분야도로부문주요정책 사업평가

200 즉경제적타당성조사시에는할인율, 총사업비및편익변화에대한민감도분석을수행하는데, 이에추가하여교통량에대한민감도분석을수행하여 B/C < 1.0이되는교통량을타당성재검증을위한기준교통량으로활용할필요가있다. 그러나보다확실한것은실시설계완료후에환경영향평가서를작성하는기간동안타당성재검증을시행하여검증의현실성을높일수있다면주변여건및교통기초통계자료변경에따른과잉투자문제는상당부분해소될것이다. 도로부문과잉 중복투자의문제점과개선과제 189

201 참고문헌 감사원, 고속도로신설및국도화 포장우선순위부적정, 감사보고서, 감사원, SOC 민간투자제도운용실태감사결과, 국토연구원, 도로와환경영향연구, 김선희외, 도로사업투자효율성제고방안, 국무조정실특정과제평가보고서, 권영인등, 중복 과투자도로의선정및처치방안, 한국교통연구원, ( 중간발표자료 ) 서한샘, 국도확포장사업의문제점및개선방안 - 비경제성및반환경사례를중심으로, 건설교통위원회국정감사정책자료집, 녹색연합 한국도로공사노동조합, 친환경적인도로건설을위한정책제언, 친환경적인도로건설을위한세미나, 녹색연합외, 도로건설의중복투자로인한예산낭비정책과제자료집, 2000 국정감사모니터시민연대 건설노동위원회, 녹색연합, 중복 과잉투자되는도로현황, 원인, 해결책, 한국도로공사, 춘천-양양간기본설계종합보고서, 한국개발연구원, 춘천- 양양간고속도로건설사업타당성재검증, 교통분야도로부문주요정책 사업평가

202 도로부문환경영향평가의문제점과개선과제 I. 문제제기 II. 사전환경성검토및환경영향평가제도개관 III. 도로건설환경영향평가제도기준및문제 Ⅳ. 도로건설사업관련환경영향평가사례분석 Ⅴ. 도로건설사업환경영향평가의문제점과개선과제

203

204 I. 문제제기 우리나라에환경영향평가제도가도입된지약 30여년이지났다. 1977년개발사업에대한환경영향평가를시작한이래 1993년부터는사전환경성검토제도를도입해계획단계에서환경영향을고려하는전략환경영향평가를실시하고있다. 정부는행정계획수립단계에서부터개발사업완료단계까지환경영향을검토함으로써개발에따른환경영향을사전에예방하고부득이한경우그영향을줄이기위해노력하고있는것이다. 그럼에도불구하고도로건설을비롯한각종개발사업추진에따른환경영향은사회적갈등을야기하고있다. 사업수행도중에국가주요개발사업을중단하고타당성에대해재검토하는등사회적비용을치르고있다. 국회의국정감사에서는수년동안정부에서환경영향평가제도를통과절차정도로생각하거나이를무시하는사례가있다면서형식적인환경영향평가의문제를지적한바있다. 2005년감사원에서도감사결과환경영향평가제도운영실태에대한감사를통해형식적인환경영향평가사례를문제시하였다. 사회적논의동향을전반적으로고려할때환경영향평가제도운영에있어서문제가무엇인지원인분석이필요한시점이라하겠다. 본분석에서는교통분야환경영향평가가사회적이슈로부각되고있는관계로도로건설부문주요재정사업의환경영향평가에대한실태를파악하여문제발생의원인을확인하고자한다. 평가방법은도로개발관련계획에대한사전환경성검토및도로개발사업에대한환경영향평가검토를주된것으로하되, 심층분석을위해최근사회적논의를수렴하고사회적갈등을해결하고자노력한춘천- 양양간고속도로사업환경영향평가내용을검토한다. 또한현행교통분야사전환경성검토및환경영향평가관련기준및환경영향과관련한사회적문제를파악하고이에대한제도적개선과제를모색하며, 이를통해도로사업수행과관련해중요한사전환경성및환경영향평가검토과제가무엇인지확인하고자한다. 도로부문환경영향평가의문제점과개선과제 193

205 II. 사전환경성검토및환경영향평가제도개관 1. 사전환경성검토제도 가. 환경정책기본법에서의사전환경성검토제도정부는 1993년이래로개발사업의상위행정계획수립단계에서환경영향을검토하고있다. 환경기준을유지 달성하고자연환경을보전하기위해사전환경성검토제도를두고있는것이다. 행정계획의경우해당계획을수립 확정하기전까지, 개발사업의경우허가등을하기전까지협의를거쳐검토서를작성하고있다. 이때주민, 관계전문가, 환경단체및민간단체등이해관계자의의견을들어야하며, 환경측면에서타당하다고인정되는의견은해당환경계획에반영해야한다. 사전환경성검토협의절차가완성되기전에시행한개발사업에대하여는공사중지, 원상복구, 개발사업의허가취소등필요한조치를요청할수있으며, 관계행정기관의장은특별한사유가없는한이에응하여야한다 ( 환경정책기본법제25조부터 27조 ). 행정계획은성격에따라상 하위계획으로구분하고있다. 상위계획은부처자율적으로환경성을검토하고하위계획은검토후환경부와협의를하도록규정하고있다 ( 환경정책기본법시행령제8조의3). 따라서건설교통부에서는상위계획을자율적으로검토하기위해 전략환경영향평가훈령 ( ) 을두고있다. 194 교통분야도로부문주요정책 사업평가

206 [ 표 1] 단계별환경성평가체계 상위계획 하위계획 개발사업 - 하위계획 부처자율적방법으로환경성검토 환경정책기본법시행령에따라사전환경성검토후환경부와협의 대규모 : 환경영향평가 보전지역내소규모 : 사전환경성검토 환경부에서는행정계획의적정성과입지의타당성을검토하기위해 사전 환경성검토구비서류에관한규정 을두고하위행정계획과개발사업에대한구 체적인사전환경성검토시행절차를구체화하고있다. 개발사업의구체적내용 이없는행정계획의경우대안시나리오를설정하여거시적영향을분석한다. 대안은당해행정계획의범위내에서합리적으로설정하도록한다. 위규정에 따라스코핑 (scoping) 제도를도입하여초기에검토의범위와대안의종류를결 정한다. 초기에검토범위와대안에대한의견수렴과정이없이검토서를작성 하는경우, 최종단계에서주민의견수렴이나환경부와의협의과정에서오랜 시간이소요되기때문이다. 스코핑제도를운영하기위해 환경성검토협의회 를구성토록하고있다. 협의회는주민 전문가 환경단체 협의기관등 10 인내외로구성한다. 협의회에 서는계획시행으로인한중대한환경이슈를파악하고합리적대안을선정 (scoping) 하는등의작업을한다. 56) 스코핑제도를통하여주민 전문가 환경단 체가개발계획에대해의견을제시하고갈등을사전조정함으로써공사과정의 사업중단에따른손실을방지하는효과를낳을수있다. 56) 행정계획수립최초단계에서계획수립기관 ( 부서 ) 은행정계획의구상및대안을수립하고있다. 계획수립기관은수립하고자하는행정계획과관련한대안 검토항목 검토방법등을환경성검토협의회에제출하고있다. 환경성검토협의회는행정계획설정에서정책적 규모적 입지적 기술적대안등을검토하고, 해당사전환경성검토에서중점적으로검토해야할항목 ( 스코핑 ) 및검토방법등을검토하고있다. 계획수립기관은환경성검토협의회의의견을토대로설정한해당행정계획의대안에대하여대안별환경영향을예측하여기술하고있다. 영향에는긍정적영향과부정적영향, 직접적영향과간접적영향, 단기적영향과장기적영향, 누적적영향을모두포함하고있다. 도로부문환경영향평가의문제점과개선과제 195

207 행정계획에대한검토의범위와대안의종류를결정한다음, 이러한범주내에서행정계획의영향을예측하고평가하여검토서를작성하며, 작성과정에주민의견수렴및환경부와의협의를거쳐검토서를완성하고있다. 행정계획에대한사전환경성검토시행절차는 [ 표 2] 와같이정리할수있다. [ 표 2] 행정계획사전환경성검토시행절차 행정계획의구상시행령제8조의3 위원은대상지역의관계전문가, 관계행정기관및협의기관소속공무원, 지방자치단체의장이환경성검토협의회구성필요하다고인정하는자등 10인이내로구성 계획을수립하는담당부서에서직접구성하고, 환경관련부서에서는협의회구성원으로참여 환경성검토협의회의의견제시 ( 스코핑 scoping 제도운영 ) 대안의종류 중점검토항목및검토방법 대안및검토항목은환경부고시 사전환경성검토서작성등에관한규정 ( 제 호, ) 에의거검토서작성 영향예측및평가 검토서초안작성 시행령제8조의2 주민공람및설명회주민의견수렴 1회이상공고, 20일이상공람공청회등 14일전까지 1회이상공고 검토서작성및협의요청법제 25 조의 3 환경성검토및협의 협의의견통보 협의의견반영또는필요조치 조치결과또는조치계획통보 시행령제 9 조 30 일이내, 10 일연장가능 시행령제 10 조 30 일이내 196 교통분야도로부문주요정책 사업평가

208 개발사업에대해서는스코핑제도를두고있지않다. 개발사업에대한사전환경성검토는행정계획과달리대안마련, 환경성검토협의회구성 운영, 의견수렴등의과정에대한의무화규정이없다. 관계행정기관또는사업자가환경성검토서를작성하고환경부협의를거쳐검토서를확정하고있다. 개발사업에대한사전환경성검토시행절차는 [ 표 3] 과같이정리할수있다. [ 표 3] 개발사업사전환경성검토시행절차 사업의허가 인가 승인등신청전관계행정기관또는사업시행자 환경성검토서작성및제출 관계행정기관이직접작성또는사업자로부터제출받음 협의요청관계행정기관 환경부, 지방환경관서 환경성검토및협의환경부, 지방환경관서 협의의견통보 환경부, 지방환경관서 관계행정기관 (30일 ~ 40일이내 ) 협의의견반영또는필요조치관계행정기관 조치결과또는조치계획통보 (30일이내 ) 관계행정기관 환경부, 지방환경관서 이행상황확인 환경부, 지방환경관서 사업의승인기관, 사업시행자 도로부문환경영향평가의문제점과개선과제 197

209 나. 건교부훈령에서의전략환경영향평가와시민참여제 (PI) (1) 전략환경영향평가규정상위행정계획에대해서는부처자율적으로환경영향을검토하도록함에따라건교부는훈령제495호로 전략환경영향평가업무처리규정 ( ) 을두고있다. 57) 건교부의전략환경영향평가대상은상위행정계획에대한것으로, 앞에서본환경부의 사전환경성검토구비서류에관한규정 과는별개이다. 내용상으로보면환경부의 사전환경성검토 에서는절차및평가기준을두고있음에비해건교부의 전략환경영향평가 는절차및평가기준을두고있지아니하다. 환경부의사전환경성검토제도가환경정책기본법에기초하고있음에비해건교부의전략환경영향평가는근거법을두고있지아니한건교부자체내훈령일뿐이다. 현행환경정책기본법시행령에서는 국토종합계획, 국토기간교통망계획, 중기교통시설계획 은상위계획으로분류하고있고 도로기본계획 은하위계획으로분류하고있다. 따라서상위계획에속하는 국토종합계획, 국토기간망계획, 중기교통시설계획 은건교부의 전략적환경영향평가업무처리규정 에근거하여사전환경성을검토하게된다. 하위계획에속하는 도로기본계획 은환경정책기본법에근거하여사전환경성을검토한다. 그런데환경정책기본법시행령에서는도로법에기초한 도로정비기본계획 과 도로의건설공사계획 을하위계획으로분류하여사전환경성검토대상으로하고있음에비해, 건교부의전략환경영향평가업무처리규정에의하면도로법에따르는 도로정비기본계획 과교통체계효율화법에따르는 국가기간교통망계획 둘다전략환경영향평가의대상으로하고있다. 결과적으로 도로정비기본계획 은환경부의사전환경성검토의대상이면서건교부의전략환경영향평 57) 환경부는사전환경성검토제도를전략환경영향평가라고보고, 건교부의전략환경영향평가규정은환경부가말하는전략환경영향평가와는차이가있다고해석하고있다. 전략환경평가 (Strategic Environmental Assessment) 란개발사업에앞서는상위단계의행정계획부터환경영향을경제 사회적영향과함께고려하는체계적의사결정지원수단이다 (Sadler, B. and R. Verheem). 198 교통분야도로부문주요정책 사업평가

210 가의대상이기도하다. (2) 시민참여제 (PI) 한편건설교통부는노선선정및환경관련갈등을해소하기위해시민참여제 (Public Involvement, PI) 를 2004년 10월도입하였다. 개발사업수행때마다불거지는이해관계자갈등으로경제적손실및행정불신을야기하자건교부는정책을입안하고결정하는과정에지방자치단체, 시민단체, 지역주민등이해관계자를참여시키도록한것이다. 의견수렴, 공개답변등을거쳐사업추진투명성제고로갈등요인을사전에해소하겠다는목적이다. PI제도는설계단계에서부터완공에이르기까지전공정에지역주민과환경단체가직접참여하는방식으로춘천-양양간고속도로사업에시범실시한바있다. 2. 환경영향평가제도 가. 환경영향평가대상사업환경영향평가제도는 1997년환경정책기본법에환경영향평가제도를도입한이래 1992년에는환경영향평가법제정으로본격화하였고, 1999년환경 교통 재해영향평가법으로개정되었다가, 2006년현재교통및재해영향을제외하고환경영향만을평가하는방식으로 환경영향평가법 으로입법예고된상태이다. 현행법상모든개발사업은환경영향평가대상이다. 그러나평가에소요되는시간및비용등을고려하여타법령에의하여환경성이검토되는등그실익이크지않은경우에는평가대상에서제외하고있다. 현행환경영향평가법에의한평가대상사업은국가, 자치단체등공공기관및민간사업자가시행하는다음의 17개분야, 63개세부사업으로구성된다. 도로부문환경영향평가의문제점과개선과제 199

211 [ 표 4] 환경영향평가대상사업 사업분야 세부사업명및규모 1) 도시개발 택지개발 (30만m2이상) 등 12개사업 2) 산업입지 국가 지방 농공단지 (15만m2이상) 등 7개사업 3) 에너지개발 에너지개발을위한해저광업등 6개사업 4) 항만건설 항만 ( 외곽시설 ) 등 4개사업 5) 도로건설 도로신설 (4km이상) 도로확장 (2차선이상인 10km이상 ) 6) 수자원개발 댐 ( 면적 200만m2나용량2000만m3이상 ) 등 2개사업 7) 철도 ( 도시철도 ) 철도 (1km이상), 삭도 궤도 (2km이상) 등 4개사업 8) 공항건설 비행장활주로 (500m이상), 기타시설 (20만m2이상) 9) 하천개발 하천공사 (10km이상) 10) 매립 개간 매립 (30만m2이상) 개간 (100만m2이상) 11) 관광단지 온천개발 (20만m2이상) 등 6개사업 12) 체육시설 스키장 (25만m2이상) 등 5개사업 13) 산지개발 초지조성 (30만m2이상) 등 3개사업 14) 특정지역개발 지역균형개발및지방중소기업육성에관한법률에의하여시행되는 1) 분야내지 13) 분야의사업들 15) 환경기초시설분뇨처리시설 (100 kl / 일이상 ) 등 2 개사업 16) 국방군사시설국방군사시설 (33 만m2이상 ) 등 3 개사업 17) 토석등채취산림내토석등채취 (10 만m2이상 ) 등 4 개사업 나. 평가항목및분야 환경영향평가항목은 3 개평가분야에걸쳐 23 개로구성되며, 환경정책기본 법에규정된환경기준을고려하여각항목별로환경영향을평가하고있다. 200 교통분야도로부문주요정책 사업평가

212 [ 표 5] 환경영향평가항목 평가분야 평가항목 1) 자연환경기상, 지형 지질, 동 식물, 해양환경, 수리 수문 (5 개 ) 2) 생활환경 토지이용, 대기질, 수질, 토양, 폐기물, 소음 진동, 악취, 전파장애, 일조장애, 위락 경관, 위생 공중보건 (11 개 ) 3) 사회 경제환경인구, 주거, 산업, 공공시설, 교육, 교통, 문화재 (7 개 ) 한편, 23개평가항목에대하여환경영향을일률적으로평가하다보면평가서분량만많고실질적내용은부실하게될우려가있는바, 환경영향평가법제5조제2 항및환경영향평가서작성등에관한규정 ( 환경부고시제 호 ) 제5조의규정에의하여대상사업의특성, 입지여건등을고려하여환경적으로중요한일부항목을집중평가토록하는중점평가제도를두고있다. 사업특성과입지여건등에따라일부항목에대하여는환경영향을중점적으로평가하고, 기타의항목에대하여는제외또는현황조사에그치도록함으로써평가의내실화및간소화를도모하고자하는것이다. 다. 환경영향평가절차환경영향평가는 환경 교통 재해등에관한영향평가법 에근거하고있는데향후 환경영향평가법( 입법예고, ) 이통과하면평가절차가달라질것이다. 동법이통과되는경우, 평가서가단계마다 ( 평가서작성계획서, 평가서초안, 평가서본안및협의의견, 사후환경영향조사서 ) 인터넷에공개되어외부심사가강화될예정이다. 특히초안에대한주민의견수렴후평가협의완료이전에사업계획에대한중대한변경 ( 사업규모 30% 이상증대등 ) 이있는경우주민의견을다시수렴하도록하고있다. 부실작성의논란이많은자연환경조사부문은자연환경조사자에대한등록제도입으로보완하고, 평가항목및범위등결정절차인스코핑 (scoping) 제도 도로부문환경영향평가의문제점과개선과제 201

213 를활성화하기위해이를의무제로전환할계획이다. 그밖에환경영향이적은사업에대하여초안평가와본안평가를하나의평가절차로간소화하는간이평가절차도도입할예정이다. 현행환경영향평가절차를정리하면다음 [ 표 6] 과같다. [ 표 6] 환경영향평가절차 평가서작성 평가서초안작성 초안작성전필요시 < 사업자 > 사업자가승인기관에스코핑신청 공고 공람, 주민의견수렴 설명회, 관계행정기관의견수렴 < 사업자, 관할시 군 구청장 > 공청회 평가서작성 < 사업자 > 평가협의 평가서제출 < 사업자 승인기관 > 평가서협의요청 < 승인기관등 환경부, 지방환경청 > 협의절차 평가서검토 한국환경정책평가연구원 < 환경부, 행자부, 건교부등 > 협의내용통보 및주민추천전문가등이의신청 < 환경부등 승인기관 사업자 > < 사업자, 승인기관 > 협의내용반영확인 통보 재협의 < 승인기관 환경부등 > 협의내용변경 협의내용관리대장 관리책임자, 협의내용이행 관리착공통보, < 사업자 > 사후환경영향조사등 협의내용관리 감독 공사중지 < 승인기관및환경부등 > 벌칙 과태료 202 교통분야도로부문주요정책 사업평가

214 III. 도로건설환경영향평가기준및문제 1. 도로건설에서발생하는환경영향 가. 도로건설과환경영향인과관계지속가능한발전이라는새로운패러다임의등장으로개발과보전의조화를위해효율성과기능성위주에서생태계의보전과자원이용의세대적형평성을도모하는방향으로정책을전환하는것이필요하다. 이에국민들의쾌적한환경에대한요구증대에부응하여환경친화적으로도로를건설하자는사회적요구가크다. 도로의건설단계와운영단계에서지구적, 광역적, 지속적, 비가역적, 유발적영향등다양한환경영향이발생하고있다. 지구적영향 : 온실효과, 에너지 / 자원소비 광역적영향 : 오존발생, 대기질산성화 (CO2, NO2) 국지적영향 : 지역의파편화, 경관악화, 소음 진동, 대기오염 지속적영향 : 공사시및운영시계속영향 ( 유해물질발생에따른대기및토양오염 ) 비가역적영향 : 환경의훼손, 생태계의교란및파괴 유발성영향 : 건설후유발영향이큼 ( 주변의차후개발, 통행증가등 ) 이와같은도로건설에따른환경영향을추진 (Driving force)- 압박 (Pressure)- 상태 (State)- 영향 (Impact)- 응답 (Responses) 단계별로정리하면다음과같은인과관 계로해석할수있다. 도로부문환경영향평가의문제점과개선과제 203

215 [ 그림 1] 도로건설에따른환경영향인과관계 위도로건설과운영에따른영향중우리사회에서가장관심을끄는영향은도로변의대기환경오염문제와국토의단절과생태계를파편화시키는자연환경훼손문제이다. 따라서계획단계부터이와관련한문제를어떻게고려하고있는지, 공사단계뿐만아니라노선선정시환경영향을최소화하기위한조건을설계에어떻게반영할것인지가주요과제이다. 나. 도로건설에따른환경영향 (1) 자연환경영향첫째, 국토의단절과생태계의파편화를든다. 우리나라는백두대간과정맥의울타리에독립적인수계가형성되어있으며, 인공적으로는 7*9 도로망이완성되면적어도 80개 (8*10) 의파편이존재하게된다. 크고작은도로가여러개중복되어있어서실제의파편화는더진행되고있다고본다 ( 한국환경정책평가연구원, 2004). 주요간선축인국도 Ⅰ급과고속국도로서이들은 4차선이상 204 교통분야도로부문주요정책 사업평가

216 에중앙분리대가설치되므로생태계의단절과이동성을제한시키는요인이다. 둘째, 습지파괴와생물다양성감소도문제이다. 도로가지나가는노선가운데습지지역이있을경우습지의물수지에영향을미쳐습지가가지고있는기능이변화되거나파괴됨으로서습지에살고있는생물들이영향을받아생물다양성이감소하고그외형적결과로서물새들이감소하는결과를낳는다. 셋째, 천연림파괴문제이다. 도로의선형을개선하고도로면적이증가하면서최근에만들어지는도로는선형적인측면만이아니라면적인측면도아울러고려해야할정도로그영향이크다. 특히, 천연림구역을지나가는경우에는도로공사로인하여천연림이받는직 간접적인영향으로심각한위협을받게된다. [ 그림 2] 우리나라간선도로망계획 (7*9) 과국토의분절현황 자료 : 건설교통부. 도로부문환경영향평가의문제점과개선과제 205

217 (2) 생활환경도로건설이생활환경에미치는영향가운데지속적으로나타나는문제이면서지역주민들의민원을많이받게되는분야가생활환경분야이다. 토지이용, 대기질, 수질, 토양, 폐기물, 소음 진동, 악취, 전파장해, 일조장해, 위락 경관, 위생 보건분야이다. 이가운데심각하게문제가제기된것들은다음과같다. 첫째, 도로공사와이용시발생하는소음 진동으로인한건물벽균열이나지반침하등의문제이다. 특히, 소음 진동은가장많은지역민원이발생하는항목으로서생활환경에미치는영향이포괄적이고선택성이없이작용하고있다는측면에서세밀하게작성할필요가있다. 한편, 발파작업등과같은순간적으로높은수준의소음이발생하는경우에는이에대한면밀한저감대책이마련되어야한다. 순간소음으로인한영향도매우크기때문에이에대한대책을마련해야한다. 둘째, 공사중또는이용시발생하는매연과분진이다. 특히도로는공사가끝나고나서유발되는매연, 분진으로인한영향이점차적으로증가하는경향이있기때문에초기단계뿐만아니라지속적으로변화하는영향에대해서예측하고그에대한저감대책을마련할뿐만아니라과연필요한것인지, 노선은타당한지등에대해서면밀하게검토해야한다. 최근미세먼지로인한건강위협의가장큰원인이자동차배기가스에서발생하는것으로조사되었듯이도로는이들자동차가이동하는통로이자미세먼지가발생하는발생원으로서의부정적인기능을가지고있기때문에이에대한검토는환경영향평가에서다루고있지않은건강적인영향에대한예측까지도필요로한다. 셋째, 도로이용시교통량증가로인한소음 분진 매연증가로인한문제제기로서방음벽설치요구, 방음벽설치에따른경관훼손, 조망권침해, 투명방음벽설치혹은차단녹지조성요구등다양한의견들이있다. 이부분에대해서는지역주민들과직접적인관련이있는사안이므로의견을수렴하는것이필요하다. 뿐만아니라대기상시측정망의실시간정보에따르면, 우리나라주요도시의도로주변의대기질은차량운행으로인하여매우악화되어있으며, 다른오염물질과섞여서환경기준을초과하는경우도있다. 따라서도시지역의 206 교통분야도로부문주요정책 사업평가

218 도로개설은처음추진단계부터교통체계상의환경적인고려를필요로하고있다. 일부에서는도로가개설되면통행속도의증가로교통이개선될것이라고하지만, 전체적으로볼때통행량의증가와통행속도의증가는대기배출총량을증가시켜서오염은줄어들지않고있는것으로나타난바있다 ( 환경부, 대기환경연보, 각년도 ). 넷째, 지하철통과구간지상층건물진동영향으로서노선변경요구, 보상금요구등이있다. 도로의경우에는대형화물차를비롯한덤프트럭등으로인한진동으로건물균열, 통신장해, 정서적영향, 심리적영향까지나타나고있다. 다섯째, 경관훼손의경우건물시세하락으로인한재산권침해문제가제기되고있다. 대표적인예로내부순환도로가고가로지나가는구간에인접한지역은경관이매우심하게훼손되기때문에단순히내부순환도로가지나가는이유하나로경관이훼손되고, 그결과로재산가치가하락하는피해가발생하고있다. 여섯째, 차량증가로소음 매연 진동 분진발생으로인하여토양오염과대기오염이발생할뿐만아니라작물에영향을미쳐작물이고사하거나수확량이감소하는등의피해가발생하게된다. 2. 도로건설환경영향평가기준 도로건설에서고려하는환경영향평가기준 58) 은 환경영향평가항목 범위확정을위한가이드라인 ( 제정 ) 을통해평가항목 범위확정시기초자료로활용될수있는사업별및지역특성별체크리스크트를마련함으로써사업자의작성계획서준비및평가항목 범위확정위원회심의의견작성과정등에도움을주기위해 [ 표 7] 과같이규정된바있다. 58) 사전환경성검토업무편람 ( ) 규정당시, 사전환경성검토에도로관련계획은포함되어있지아니한관계로도로건설과관련해기준을두고있지아니하다. 따라서여기서는환경영향평가지침으로갈음하고있다. 도로부문환경영향평가의문제점과개선과제 207

219 [ 표 7] 도로건설사업환경영향평가항목 범위확정을위한가이드라인 항목구분평가범위평가방법 기상 현황조사 기상자료분석 지형조사 ( 표고 / 경사 / 지형특성등 ) 지질조사 ( 암상 / 지질구조등 ) 보전가치가있는지형 지질조사 현황조사 토질조사 ( 공학적특성 ) 토양조사 ( 토양종류 / 토양대등 ) 지반조사 ( 사면붕괴 / 지반침하 / 지하공동등 ) 광물자원조사 ( 광구 / 광산현황등 ) 수자원조사 ( 천연샘 / 습지 / 지하수 / 지표수의지화학적특성등 ) 토공량예측 지형 절성토규모예측및저감방안 지질 지형훼손에따른유발영향 ( 온도, 풍향, 조도등의 변화 / 토사유출등으로인한퇴적 / 침식등 ) 영향예측 비옥토양예측및활용방안 및대책 토취장 / 사토장선정및사후복구방안 재료원조사및수급성예측 지질재해예측및대책 ( 사면안정 / 지반침하 / 붕괴등 ) 보전가치지역의존재시영향의정도및보전방안 광물자원활용상영향및대책 사후조사 공사시환경관리수행 이용시 (3년) 환경관리 육상동 식물상 현황조사 육수동 식물상 현존식생도및녹지자연도제시 사업시행전 후의동 식물상의변화및대책동 영향예측 이동로, 서식지차단또는훼손여부식물및대책 멸종위기 ( 보호 ) 야생동 식물, 천연기념물현황및보호대책 철새도래지분포현황및보호대책 사후조사 공사시환경관리수행 이용시 (3년) 환경관리 강수량및강우강도등수문관측자료 현황조사 유황및하천특성수리 수자원이용현황수문영향예측 하천수계등의수량에미치는영향및대책 및대책 유출계수변화와그에따른영향및대책 용도, 지목별토지이용현황 사업및주변지역토지이용계획및규제여부현황조사토지 ( 상위 관련계획의반영여부, 개발계획포함 ) 이용 환경현황을고려한토지이용계획분석 평가 영향예측 및대책 녹지및완충녹지설치계획 ( 생태네트워크의적절성 ) 평가방법에대해서는제도로구체화하고있지아니함 208 교통분야도로부문주요정책 사업평가

220 항목구분평가범위평가방법 대기질 수질 토양 폐기물 소음 진동 일조장해 환경기준항목별현황농도조사현황조사 오염물질발생현황조사 환경기준, 규제기준, 방지대책조사 배출원별오염물질특성분석및저감방안 정온시설영향및저감방안영향예측 풍량, 풍속과오염물질의확산관계및저감대책및대책 지하구조물내의대기오염물질관리대책 공사시비산먼지로인한예측및대책 사후조사 현황조사 영향예측및대책 사후조사 공사시환경관리수행 하천 ( 호소 ) 지하수조사 수자원이용상황 주변수질오염원조사 처리시설현황조사 발생오염별특성분석및오 폐수처리대책 용수공급계획과용수사용량과의관계분석 처리수방류지점선정에관한분석및수질영향및대책 상수원수, 공업용수및농업용수등하류수질에미치는영향및대책 사업수행에의한수질예측및수질보전대책 초기우수및토사유실에의한처리계획 침출수처리및차수대책 지하수의수맥차단, 수량감소및오염방지대책 공사시환경관리수행 이용시 (3년) 환경관리 현황조사 현황농도조사 기름, 독극물, 슬러지및오염물질의저장, 운반, 이용등에영향예측따른영향및대책및대책 지정폐기물및사업장배출시설계폐기물로인한토양오염가능성및대책사후조사 공사시환경관리수행 현황조사 쓰레기및분뇨처리, 처분상황 영향예측 및대책 폐기물의성상별발생량예측및처리대책 사후조사 공사시환경관리 현황조사 소음 진동현황조사 주요소음 진동발생원및정온시설현황파악 이용시소음원조사및저감대책영향예측 공사장비에의한영향예측및저감방안및대책 차량, 항공기등이동오염원의변화량예측및대책 사후조사 공사시환경관리수행 이용시 (3년) 환경관리 현황조사 영향예측및대책 지역의일반상황과일영상황 일조의영향을고려한건물, 시설물배치계획및대책 평가방법에대해서는제도로구체화하고있지아니함 도로부문환경영향평가의문제점과개선과제 209

221 항목구분평가범위평가방법 위락 경관 인구 주거 교통 문화재 현황조사 위락시설의분포상황및주요경관자원조사및목록화영향예측 기존경관지역의활용방안및지역경관의특성을고려한계획및대책 조망변화로인한영향의정량적평가와대책 현황조사 인구구성및증감현황 영향예측및대책 현황조사 영향예측및대책 주거지에미치는환경영향예측및이주대책 기존도로망의교통량, 주차시설 기준도로의도로별 V/C, 서비스수준 교통량의변화와도로계획과의관계분석및저감대책의적절성 현황조사 문화재분포현황 영향예측및대책 문화재에미치는영향의정도및대책 평가방법에대해서는제도로구체화하고있지아니함 그런데환경영향평가항목혹은중점평가항목에대한환경영향을평가함에있어서평가항목및평가범위를제시하면서평가항목별로체크리스트형식으로단편적인조사에그치고있을뿐환경영향예측평가기법은구체화하고있지아니하다. 뿐만아니라도로건설에따른환경영향을파악하는것이쉽지아니한관계로환경영향예측과관련해이해관계자의의견을충분히고려할필요가있으나이해관계자의실질적인참여는미흡하다. 이는도로건설사업관련해발생하는환경영향에대해사회적갈등원인으로작용한다. 3. 도로건설에따른환경영향관련사회적갈등원인 가. 갈등유형도로건설에따른환경영향관련한사회적갈등유형으로는사전환경성검토누락, 사전환경성검토에서의대안검토미흡및주민의견수렴결여등을들수있다. 첫째, 아직개발사업에영향을미치는행정계획상당수가누락되어있어 210 교통분야도로부문주요정책 사업평가

222 사전환경성검토없이환경영향평가를실시하는사례가많아사업추진시갈등을야기하고있다. 예컨대, 경부고속철도의경우에도사전환경성검토없이곧바로환경영향평가를실시하여사회갈등 ( 예, 천성산구간 ) 을발생시킨바있다. 둘째, 검토대상이더라도계획이거의확정된단계에서검토가이루어져대안검토를통한계획적정성과입지타당성검토가곤란하여사회적갈등을야기하고있다. 계획안이확정된이후환경성검토협의로계획을변경할때개별부처의불만을사게된다. 셋째, 행정계획실행에따른환경영향에대하여주민등의의견수렴이결여되어사업결정이후환경문제로공사중단등의손실이발생하기도한다. 이러한사회적갈등은대규모의사회적비용을유발하게되는바, 정부는사패산구간공사중단 ( ~ ) 으로 5,800억원, 경부고속철도천성산구간공사중단 (2003.3~ ) 으로 1조6천억원의손실이발생하였다고추정하고있다 ( 환경부내부자료, 2006). 나. 갈등사례고속도로건설과운영을전담하고있는한국도로공사의경우연간약 3~4 천건의민원이발생하고있다. 분야별로는용지분야의토지보상등에대한민원이가장높은비중인 1,400~1,800건을차지하고, 고속도로건설에대한민원이 1,100~1,500건이다 ( 한국도로공사, 2004). 반면, 국도건설을담당하는서울지방국토관리청자료에의하면 2003년완료된총 21개사업에서총 1,593건의민원이발생하였다. 이중보상관련민원이 825건으로가장많으며, 그다음은환경관련민원이차지하는데 329건에상당하다 ( 서울지방국토관리청, 2004). (1) 갈등해소결과에대한평가미흡한편, 사업추진중발생한지난 5년간건설민원은다음과같다. 2005년발생한건설민원은 2,128건이며그중 I/C설치및농로와배수로정비관련민원이가장많고, 소음 진동및환경피해와공사로인한피해보상이그다음을 도로부문환경영향평가의문제점과개선과제 211

223 차지하고있다. [ 표 10] 도로건설중발생한건설민원 노선변경 BOX 및교량설치 I/C 설치 농로및배수로정비 소음, 진동및환경피해 공사로인한피해보상 부대시설설치 기타 합계 자료 : 건설교통부, 고속도로사업자율평가, ( 국회예산정책처제출용으로 2005 년의자율평가를재평가 ) 갈등발생유형별원인은다음과같다. 대부분의갈등원인은환경피해와관련하고마을주민입장에서는토지보상및피해보상등재산권과관련하는것으로나타나고있다. 많은경우환경피해를이유로노선계획을반대하고노선변경을요구하고있는데, 이는상위계획단계인 국토종합계획, 국가기간교통망계획 및 도로정비기본계획 에서 국토환경종합계획 을반영하지못한결과이다. 상위계획에서고려하지아니한환경피해를하위계획및개별사업에서고려하다보니도로계획과환경영향사이에조화방안을찾기가어려워지는것이다. 갈등요인이되는환경피해를도로건설계획에충분히반영하지못한결과는공사중지및갈등을야기하는사회적비용을낳는것이다. 212 교통분야도로부문주요정책 사업평가

224 [ 표 11] 갈등발생유형별원인분석 유형원인 노선계획반대 노선변경 I/C 설치 환경보존을위해계획반대 난개발방지 근접통과에따른환경피해 ( 소음 진동 주변경관훼손등 ) 토지편입에따른보상가저렴 마을단절 가축피해발생 지역접근성및향후발전을위한 I/C 추가설치요구 I/C 위치변경 ( 확장 ) 시기존 I/C 존치요구 구조물형식및규격 성토 교량 절토 터널 구조물규격증대 공사중소음, 진동피해보상 공사중발파및공사차량, 장비운행소음 따라서발생한갈등을해소하기위해서는이를어떻게해소할것인지에대한방법을찾는것이필요하다. 그러나건교부는자율평가에서문제해결노력의결과로 2005년부터 2006년까지설계중인건설구간과시공중인구간에대해주민설명회운영, 구조물답사등으로의견을반영한사실만파악하고있을뿐, 실제갈등구간별해소여부와관련한상황파악이미흡하다. 실제공사중민원, 현장여건변화로인해총사업비과다증액이발생하기도하고있다. 다. 갈등원인분석 (1) 환경영향에대한검토미흡이갈등의원인도로건설관련환경영향갈등사례중최근에대두된환경영향관련한사례를통해갈등의원인을파악한다. 서울외곽순환도로건설사업은서울북부지역교통량을우회처리함으로서 도로부문환경영향평가의문제점과개선과제 213

225 서울도심의교통난완화및수도권지역간접근성을제고하기위해일산 ~ 의정부 ~ 퇴계원 36km 구간에대해추진되었다. 이중북한산국립공원사패산구간 4.6km( 사업기간 ~ ) 를통과하고이중 4.0km 터널노선에대해, 환경단체와불교계는보존가치가높은생태환경을파괴하여지하수위저하, 소음진동, 배기가스배출, 수목보존곤란, 동물서식지파괴등의문제및소음발생에따른사찰수행환경훼손을이유로노선변경을요구한바있다. 정리하자면정부는수도권교통소통원활이라는광역교통개선효과를, 시민들은공원의자연생태계보존및사찰수행환경보전이라는공익효과를의사결정의주요기준으로삼아야한다는것이쟁점이다. 국립공원 ( 도립공원, 군립공원포함 ), DMZ 등보전가치가큰생태계보전지역등을통과하는도로로환경성논란을불러일으킨경우로는남북연결도로와전주 ~ 함양간고속도로가있다. 남북연결도로는 DMZ내습지, 사천강등을통과하는것이문제였고, 전주 ~ 함양간고속도로는마이산도립공원을통과하는것이문제로지적된바있다. 이러한사회적갈등을겪는과정에서정부는향후원칙적으로도로가국립공원을통과할수없도록하고, 불가피한경우자연공원법제15조 ( 공원계획의변경등 ) 또는제23조 ( 행위허가 ) 의규정등에의해공원관리청인환경부장관또는국립공원관리공단과의승인또는허가를요구하도록하고있다. 또한정부는지역의이해관계자동의등을통한합의형성이필요하다고보고있다. 한편, 서울강남순환도시고속도로건설사업 (2001년 ~2008년 ) 은서울남부의교통량을분산하기위해성산대교남단 ~ 강남구수서총 34.8km의 4~6차선도로공사이다. 서울시는서울시전체의교통혼잡완화효과를, 이해관계자들은관악산터널등의공사로인한생태계파괴라는공익적효과를주요의사결정기준으로보고있다. 위사례를통해확인할수있는것은정부에서추진하는도로사업이사회후생극대화라고볼때교통혼잡완화효과와생태계의공익적가치훼손효과중어느것을더중시할것인가가문제임을알수있다. 결국이러한주요기준에대한정부와이해관계자간중요도의차이를도로 214 교통분야도로부문주요정책 사업평가

226 계획단계에서어떻게고려할것인가가관건이다. 앞에서지적하였듯이국토종합계획및각종도로관련계획과국토환경종합계획과의조화를꾀하는시스템도입이필요한것이다. 더불어이와관련한의사결정에사회적합의를도출할수있는절차를제도화하는것이필요하다. 환경영향평가법 ( 입법예고 ) 이통과되면, 개발사업의환경영향평가단계에서는관련정보의공개와실질적인시민참여의길이열릴예정이다. 그러나각종계획단계에서실시하는사전환경성검토에는이와관련한제도를도입하고있지아니하다. 앞에서지적하였듯이건설교통부의시민참여제 (PI) 를사전환경성검토및환경영향평가제도에흡수 운용하는방안을모색하는것이바람직하다고본다. (2) 자연환경평가미흡이갈등의원인주된갈등요인은자연환경평가에서야기되고있음을알수있다. 즉, 자연환경에대한영향이비가역적이므로사업추진을전반적으로재고해야한다는이해관계자의의견과영향이가역적이므로환경영향저감방안을마련하면된다는정부의입장이조화를이루지못하고있다. 자연환경영향과관련해이해관계자와정부의갈등을해결하기위해서는환경영향을검토할수있는 D/B를구축하고환경영향예측모델을두는것이필요하다. 예측모델을통해사업추진여부에대한환경영향검토시스템을구축하지아니하고환경영향저감만고려하는방식을바꾸지아니하고는환경관련갈등을해소하기어려울것이다. (3) 사전환경성검토및환경영향평가제도운용상의하자가갈등의원인사전환경성검토제도가외연상확대되었으나, 대안분석 주민의견수렴결여등본질적문제는아직남아있는상태이다. 개발사업에영향을미치는행정계획상당수에대해사전환경성검토를수행하지아니하고곧바로환경영향평가를실시하는사례가많다. 그결과사업추진시갈등을야기하곤하고있다. 예컨 도로부문환경영향평가의문제점과개선과제 215

227 대경부고속철도의경우에사전환경성검토없이곧바로환경영향평가를실시하여사회갈등 ( 천성산구간 ) 이발생한것으로정부는평가하고있다 ( 환경부, 2006 내부자료 ). 검토대상이더라도계획이거의확정된단계에서검토가이루어져대안검토를통한계획적정성과입지타당성검토가곤란하다. 계획안이확정된이후환경성검토협의로계획을변경할때개별부처와갈등을야기할수밖에없는것이다. 사전환경성검토대상사업에대해서는검토없이는사업을수행할수없도록하는등제도운영방식을강화하는것이필요하다. 환경영향평가서초안 작성관련해서도평가서작성후에주민의의견을수렴할것이아니라, 건설교통부의시민참여제도 (PI) 제도와흡수하여평가서작성초기단계부터의견을수렴하는방식을도입하는것이필요할것이다. 216 교통분야도로부문주요정책 사업평가

228 Ⅳ. 도로건설사업관련환경영향평가사례분석 도로건설사업관련해서발생하는환경영향은도로계획에대한사전환경성검토사례와개별도로건설사업에대한환경영향평가사례를통해검토할수있을것이다. 우선, 도로관련행정계획에대한사전환경성검토현황을파악한다. 다음개별도로건설사업에대해서는춘천- 양양간고속도로건설사업에대한환경영향평가결과를검토한다. 1. 도로계획에서의사전환경성검토분석 가. 환경성 환경영향평가추진단계도로관련행정계획및개발사업추진흐름도는다음과같다. 행정계획단계인국토종합계획, 국가기간교통망계획, 교통시설투자계획및도로정비계획에서는전략환경영향평가수준으로환경영향을고려하고있다 ( 건교부훈령제495 호전략환경영향평가업무처리규정 ). 도로정비계획에대해서는환경정책기본법에의해사전환경성검토를병행하고있다. 개발사업추진단계인고속도로 국도 국대도 국지도사업추진에있어서기본구상및노선선정단계에서는사전환경성검토를, 실시설계및건설공사완료후운영단계에서는환경영향평가를수행하고있다. 도로부문환경영향평가의문제점과개선과제 217

229 [ 그림 3] 도로계획및사업추진흐름도 도로계획및사업추진단계별사전환경성검토및환경영향평가실시단계 를정리하면 [ 표 8] 과같다. 218 교통분야도로부문주요정책 사업평가