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1 2011 경제발전경험모듈화사업: 대한민국 반부패 형사정책의 운영경험 2012

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3 2011 경제발전경험모듈화사업 : 대한민국반부패형사정책의운영경험

4 2011 경제발전경험모듈화사업 : 대한민국반부패형사정책의운영경험 Korea s Experience of Operating Anti-corruption Criminal Justice Policy 주관부처 법무부 연구수행기관 한국형사정책연구원 연구진 장준오, 한국형사정책연구원윤해성, 한국형사정책연구원 자문위원 김거성, 한국투명성기구회장 연구관리 한국개발연구원국제정책대학원대학교 사업총괄기관 기획재정부 본보고서는영문보고서를축약하여작성한것으로구체적인내용은영문보고서를참고하시기바랍니다. 정부간행물번호 ISBN ISBN ( 전40권 ) Copyright C 기획재정부

5 정부간행물번호 Knowledge Sharing Program 2011 발전경험모듈화사업 대한민국반부패형사정책의운영경험

6 Preface 서문 1950년대전쟁의폐허와가난속에서원조를받던나라에서급속한경제발전을통해원조공여국이된한국의성공스토리는많은개발도상국들에게귀감이되어왔습니다. 최근에는서울 G20 회의의성공적개최등으로한국의경제발전모형에대한국제적관심이더욱고조되는가운데, 단기간내에경제발전을이루어낸한국의발전경험공유에대한수요가개발도상국을중심으로급증하고있습니다. 그동안기획재정부는한국의경제발전경험을개발도상국과공유하기위한정책자문사업으로서 KSP(Knowledge Sharing Program) 사업을 KDI와함께추진하여왔습니다. 2004년부터 2010년까지총 22개개발도상국을대상으로 200여개주제에대하여 KSP 정책자문사업이실시되었습니다. 또한기획재정부는 2010년부터한국의경제발전경험모듈화사업을 KSP 정책자문사업과병행추진하고있습니다. 즉, 한국의성공적인개발정책및제도운용사례연구를기초로정책 제도의도입배경, 정책결정 추진과정, 성과평가, 발전모형제시라는맞춤형콘텐츠를구축하고그결과물을정책자문사업의기초참고자료로활용하기위한노력을기울이고있는것입니다. 개발도상국들이궁금해하고, 필요로하며, 배울점을찾을수있는한국의독창적인발전경험성공사례들이체계적으로정리되어축적될수있다면, KSP 정책자문사업의실효성을높이고, 세계은행과 OECD 등국제기구와관련지식을공유함으로써국제개발협력분야에서도큰기여를할수있을것입니다. 2011년발전경험모듈화사업은 2010년도 20개사례연구과제추진에이어, KSP 추진협의회 를통하여관계부처의견수렴을거쳐, 인적자원, 산업에너지, 농어업, 보건의료, 국토건설, 환경, 행정 ICT 및경제일반등경제 사회의각분야를망라하는 40개세부과제를선정하여추진하였습니다. 특히, 모듈화사업의효율적진행및품질관리를위하여과제별로담당부처, 학계와국책 민간연구기관및공기업전문가로구성된집필진, 전직관료와원로전문가가포함된자문위원단으로 T/F를구성, 개발도상국의정책입안및실행에실질적으로도움이될수있도록한국의발전경험을정책사례별로정리하고, 체계적인지식인프라를구축하였습니다.

7 본보고서의발간에즈음하여여러가지어려운여건에도불구하고발전경험모듈화사업전반에대한중요성을인식하고성공적인사업추진을위해노고를아끼지않은기획재정부를비롯한관계부처담당관과집필진, 그리고보고서의검토및보완에심혈을기울여준자문진과분과별 PM 연구기관 ( 산업연구원, 국토개발원, 한국교육개발연구원등 ) 책임연구위원, 익명의검토자분들께감사를드립니다. 모듈화사업의모든참여진의노력은개발도상국들의경제발전을도모함은물론한국과개도국간의경제협력과상호교류를통한상생관계를증진시키는밑거름이될것으로믿어마지않습니다. 아울러최선을다해모듈화사업을이끌며보고서의질적수준향상에만전을기해온 KDI국제정책대학원개발교육연구실김준경실장과박진교수, 이하구성원들의노력에감사드립니다. 끝으로본보고서에수록된내용은발전경험모듈화사업에참여한각집필자개인의견해로서 KDI국제정책대학원의공식적인의견을반영한것이아님을밝힙니다 년 5 월 KDI 국제정책대학원총장 현오석

8 Contents 요약 9 제 1 장반부패형사정책의도입배경 11 제 1 절부패현황과부패인식지수 12 제 2 절반부패기구활동과정책적추세 14 제2장반부패형사정책의내용 17 제1절반부패관련형법과특별법시행의실효성 18 제2절반부패관련기관의임무 27 제3절반부패관련국가정책시행 29 제3장반부패형사정책의추진방법 35 제1절정책추진의법제도변천과정 36 제2절정책추진을위한기관의발굴및정책결정과정 44 제3절정책추진의주요사례 경제발전경험모듈화사업 : 대한민국반부패형사정책의운영경험

9 제4장평가 67 제1절법제도평가 68 제2절정책시행기관에대한평가 75 제3절관련정책시행에대한평가 77 제 5 장시사점 81 제 1 절발전경험의공유필요성 82 제 2 절우리나라의부패억제요인과시사점 84 참고문헌 87 목차 07

10 Contents 그림목차 제2장 [ 그림 2-1] 고위공무원뇌물현황 21 [ 그림 2-2] 비위검사징계유형 23 [ 그림 2-3] 변호사징계유형 24 [ 그림 2-4] 직권남용현황 26 제4장 [ 그림 4-1] 공무원부패수준인식추이 78 [ 그림 4-2] 공직분야부정부패도 79 [ 그림 4-3] 부패인식지수 경제발전경험모듈화사업 : 대한민국반부패형사정책의운영경험

11 요약 부패문제의극복은한국에있어서상당히중요한과제였다. 그중에서도형법적인입장에서한국은공무원및법조의부패에대응하기위해견고한법체계를세우기위한노력을투입해왔던것은물론, 이를사전에예방하기위해서도상당한예산을투입하는등적극적인모습을보여왔다. 즉, 부패의근원을뽑는것은한국에들어섰던정부각각이갖고있었던우선적과제였던것이다. 부패란일반적으로뇌물, 선거조작, 정경유착등공무원에의한부패행위를일컬으나, 사실부패의영역은공과사를구분하지않는다. 세계화가극심한현대속에서이러한부패행위의빈번함과엄중함을측정하고자하는노력및요구는여러공식부패지수의등장으로이어졌으며, 이중부패인식지수 (CPI) 등을통해각국의투명성의정도를측정하고있다. 이지수에의하면대한민국은 10.0 만점기준으로 5점대로, 지난 90년대말 3점대에서큰개선을이룩했지만아직도 OECD 회원국가중하위권에머물러있는실정이다. 또한세계부패바로미터 (GCB) 가제시한측정도를미루어보았을때, 대한민국이효과적인반부패정책및통제체계를갖추기위해보다지속적인노력을투입해야함을알수있다. 이러한배경을바탕으로본보고서는대한민국에서발생하는부패의형태및종류, 원인, 그리고법제적접근을통한대응방법의분석및방안을제시하고자한다. 제1장에서는한국의역사적, 경제적, 사회적배경을훑어봄으로써부패문제가어떻게발생하게되었는지에대한분석을시도하고자한다. 본장에서는또한위에서미리언급한국제부패지수가이들을어떠한방식으로측정하고있는지에대해살펴볼것이다. 이후한국에서활동하고있는반부패비정부단체 ( 한국투명성기구등 ) 의간략한소개와함께현존하는정책적추세를파악하고설명하고자한다. 제2장에서는법제를중심으로반부패정책에대한보다깊은분석을시도하고자한다. 특히형법과관련특별법을중심으로뇌물, 고위공직자비리, 법조비리, 정경유착등여러부패행위가어떻게법제적으로다루어지고있는지에대해살펴볼것이다. 또한국민권익위원회와같은공공기관에대한내용을다루고, 대검찰청의중앙수사부의반부패적역할을살펴보는등현실적인관점에서 요약 09

12 법제의적용이어떠한방식으로이루어지고있는지알아보고자한다. 이를위해본장에서는국가적차원의반부패정책에대한자세한소개및분석을하고, 부패와의전쟁이나반부패행동강령등부패를타파하기위해어떠한조치가취해졌는지에대한질문에답하고자한다. 제3장에서는대한민국정권의역사를살펴봄과동시에늘공존해왔던반부패정책의수립및발전과정을설명하고자한다. 반부패정책에대한올바른이해를위해대한민국의성장과정중다섯차례에걸쳐진행된공화국체제와각체제의밑바탕이되었던정치적, 역사적상황을설명하고, 이들에대한이해를바탕으로반부패정책의발전과정을함께살펴볼것이다. 이들이대한민국의독재체제시기를거쳐민주화, 그리고지금의이명박정권에이르기까지어떠한변화를겪어왔고, 어떠한특징이나타나게되었는지, 그리고차후에있을부패문제에맞서서어떠한개혁이이루어져야할지에대한의의를제시하고자한다. 제3장과제4장에서는정부기관, 위원회, 독립기관등반부패와연관이있는대한민국내다양한기관의특징및역할을살펴보고, 특히이들이반부패정책수립에있어서어떠한영향을미쳐왔는지에대한포괄적인해석을제시하고자한다. 예를들어투명사회협약및그외여러국제반부패협약이대한민국에어떠한영향을미치고있는지, 본장에서소개될여러기구들이이러한영향속에서어떠한역할을취해왔는지, 그리고이들이어떻게반부패정책의강화, 또는붕괴를초래했는지에대해살펴보고자한다. 이를바탕으로본장에서는몇가지선정사례를소개함으로써반부패정책의실질적인성공및실패의요인들을알아보고, 이것이대한민국뿐만아닌세계각국에게어떠한의의를갖는지에대한분석을실행할것이다. 이중단편적인실례로인도네시아와나이지리아의부패문제및반부패정책에대한비교분석을진행하여, 보다거시적인관점에서부패문제의발생요인과해결방안을찾고자한다. 본보고서의목적은이러한분석을통해대한민국뿐만아닌부패의문제를신중하게다루고자하는다른국가들에대한효과적인사례자료로써쓰임받고자하는것이다. 부패문제에대한대한민국의관점을제시함으로써전세계적으로진행되고있는부패에대한논의가더욱활성화되고, 이를통해부패문제에있어서보다체계적이고논리적인협력이이루어져보다투명하고청렴한세상을가꾸어나가는데보탬이되고자한다 경제발전경험모듈화사업 : 대한민국반부패형사정책의운영경험

13 2011 경제발전경험모듈화사업대한민국반부패형사정책의운영경험 제 1 장 반부패형사정책의도입배경 제 1 절 부패현황과부패인식지수 제 2 절반부패기구활동과정책적추세

14 제 1 장 반부패형사정책의도입배경 제 1 절부패현황과부패인식지수 1. 부패측정방법의다양화세계가지구촌화되면서각국을질적으로비교하는수법의하나로부패인식지수 (Corruption Perception Index, CPI) 1) 를사용하고있다. 이지수를통해당해국가가얼마나청렴한가를판단하고있다. 부패는유기체와같은사회의질병으로비유되며, 이런부패상태가심하면그사회는병들게된다고보고있다. 근래에는이런현상들이중동을비롯해북아프리카에서자주발생하고있는추세이다. 과거한국사회의부정부패에대한심각성도마찬가지였으며, 여러국제기구들의조사에서도여실히나타났었다. 이처럼부패인식지수를통하여그나라의부패정도를측정하고있다. 가령, 국제투명성기구 (Transparency International: TI) 가실시하는기업인대상의뇌물공여지수 (Bribe Payers Index: BPI) 2) 조사나비즈니스전문가대상의부패인식지수 (Corruption Perception Index: CPI) 조사와같이국민소득대비경쟁국의수준정도를비교하고있다. 과거한국의경우, 뇌물공여지수와공직사회, 그리고사회정의의부분에서최하위권을형성하였고, 이러한순위는경제협력개발기구 (Organization for Economic Cooperation and Development: OECD) 회원국중에서하위수준에머물러있는것으로조사되기도하였다. 또한세계경제포럼 (World Economic Forum: WEF) 3) 에서발표한국제부패지수도낮은수준에머물러 1) 국제투명성기구는 1995 년부터해마다국가별부패인식지수를발표하는데, 각국가별로공무원과정치인들사이에서부패가어는정도존재하는가에대하여기업인, 애널리스트들의인식정도를발표하는점수이다. 이러한부패인식지수 (CPI) 에사용된지수는다양한국제적기관들에의해수행된다양한설문조사들가운데에서부패와관련된자료만을집계하여지수로산출하고있다. 2) 국제투명성기구 (TI) 는 2000 년부터총 4 번의뇌물공여지수 (BPI) 를공개하였다. 뇌물공여지수는뇌물이나정치자금을주는기업등을대상으로하며, 뇌물제공자인기업등을대상으로심층인터뷰를하여작성한다. 최근발표된 2008 년뇌물공여지수는우리나라를포함하여인도, 브라질, 러시아등총 22 개의국가가조사대상으로선정되었다. 3) 세계경제포럼은 1971 년에설립된비영리민간재단으로미국, 유럽을중심으로 1,200 여개세계우수의글로벌기업및언론사와단체가회원으로가입되어활동하고있다. 이포럼은매년 1 월말에서 2 월초글로벌기업 CEO, 국가원수등리더들이참석하는다보스포럼을개최하여세계정치, 경제의뉴트렌드와주요이슈에대해폭넓게논의하고해법을제시한다. 또한, 1995 년부터매년국가경쟁력보고서를발간하고있다 경제발전경험모듈화사업 : 대한민국반부패형사정책의운영경험

15 있었고, 부문별국가경쟁력순위도하락하고있는실정이었다. 그리고일반대중을대상으로하는부패인식지수가있는데, 국제투명성기구가갤럽인터내셔널에의뢰하여실시하고있는글로벌부패바로미터 (Global Corruption Barometer: GCB) 4) 가그것이다. 최근한국은 2010년 5월에서 10월사이에전세계 86개국에서 91,781 명의일반대중을상대로실시한 GCB에서지난 1년간의뇌물제공경험이있다고응답한비율이 6% 미만으로미국, 영국, 독일등의선진국들과함께상위그룹에속하는기염을토하기도하였다. 2. 시대적, 경제적, 사회적배경한국은과거역사적배경측면에서보면부패는끊임없이존재해왔고, 정권이교체될때마다부패와의전쟁을선포해왔다. 특히형사정책과관련하여서는공직자비리, 법조비리등의법제도개선을위해수많은노력을하여온것은물론, 부정부패를방지하기위하여정부차원에서막대한예산과노력을기울인것이사실이다. 이처럼부정부패의청산은각정권의최우선과제중의하나가되어왔다. 특히부정부패의추방이나척결의지는정권의출범초기에언제나정치슬로건화되거나정책의최우선과제로선정되었다. 그럼에도불구하고부정부패의악순환은지속되고있는실정이다. 오늘날탈물질적가치사회로의이행, 정경유착 ( 政經癒着 ) 이라는부패친화적사회구조, 이념적갈등심화와같은배경에서한국의부정부패에대한예방과척결은시대적과제로부상하였다. 이는특히형사정책적측면에서보면뇌물죄, 정치부패, 정경유착, 그리고고위공직자및공직사회의부패로연결되어건전하고투명한사회발전을저해하였다. 따라서한국사회가선진화되고더욱발전하려면이러한부정부패를청산해야할필요성이요청되었다. 더욱이 21세기에들어서면서과거부정부패를척결하자는시민의의지가성숙된만큼부패친화적사회구조를유지한채한국은선진사회로의진입은불가능하다. 이를위하여기존민주화와산업화를거치면서축적하였던갈등의무분별한분출과이에대한억압기제의지속이나백화제방적갈등해결방식의천착은지양되어야한다. 이처럼한국사회에서부정부패의청산이나척결그리고부패사범통제체계의확립등을논의하는것은새삼스러운일이아니나, 각정부마다논의는그자체로만끝나는일이비일비재하였다. 그원인으로는여러가지가있겠으나, 중요한이유로는급박히변해가는현실문제에대한정확한분석과진단이결여되어있다는점과그처방으로서의정책이제도화의수준을넘어지속적이며신뢰성있는수준으로집행되지못한점을들수있다. 그러나한국의부패인식지수에서보듯이과거부패척결을하기위한노력으로인하여부패인식지수가다른나라들에비하여빠른속도로선진국대열에합류하고있는추세이다. 과거일제식민지와전쟁등을겪으면서문화적, 사회적혼란으로인하여부패가만연한것이사실이었지만, 그럼에도불구하고정권이교체될때마다부패와의전쟁을선포하고관련정책과법제도등을시행하면서짧은기간에도불구하고경제적대국으로성장할수있었던원동력은반부패관련정책이선결되었기때문이다. 4) 국제투명성기구는지난 2003 년부터매해 (2008 년제외 ) 일반국민의부패에대한인식과경험을조사하는글로벌부패바로미터를공개하고있다. 제 1 장반부패형사정책의도입배경 013

16 제 1 장 경제발전과부패는떼어야뗄수없는관계로사회가정립되지않거나혼란된시기에경제라는이유를빌미로부패가만연하기쉽기때문에부패는사회를병들게하고경제성장을방해할수있다. 따라서투명하고건전한사회와경제발전을이룩하려면부패없는환경과사회에서비롯되기때문에대한민국의경제성장의원동력가운데는반부패정책과법제도가밑바탕이된다고볼수있고최근에는개발도상국에게까지도우리의반부패정책을수출하여건전한사회와경제발전을도모하고있는실정이다. 이에경제발전의밑바탕이되는대한민국반부패형사정책의운영경험과정책시행, 그리고평가와시사점을살펴보고자한다. 이를위하여한국의부패인식지수와시대적, 경제적, 사회적배경을통하여필요성과목적을도출하였다. 제 2 절반부패기구활동과정책적추세 1. 국제투명성기구와한국투명성기구의활동국제투명성기구 (Transparency International, TI) 는지난 1993년창립된이래전세계적인반부패운동을주도하고있는기관으로서비영리 (not-for-profit), 비정부 (non-governmental), 비정치적 (Politically non-partisan) 성격을갖고있는국제시민단체이다. 독일베를린에본부가있고, 아메리카, 유럽, 아시아 태평양, 아프리카등전세계각국에 90개이상의지부가있으며, 각국지부간의국제적연합의형태로운영되고있다. 예산은국제기구, 각국정부기관의지원금, 프로젝트수입, 기업기부금등으로충당한다. 1993년설립이후, 국제투명성기구는전세계에서일어나는부패행위에대한용인, 그리고무관심과같은현상에대해경각심을일으키고이러한현상이일어나지않도록반부패정책의권고안, 반부패지수등의개발을통해서전세계많은수의사람들의생활을개선하는데선도적인역할을해왔다. 국제투명성기구의주요활동으로는국제기구반부패노력에대한민간파트너로서의역할이라고할수있다. 그밖에 OECD 협약 (OECD Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials) 을비롯하여, 유럽연합, 미주기구 (Organization of American States, OAS) 등의국제상거래관련반뇌물협약을회원국들이적절히이행하고있는지점검및감시하고, 각국정부조달행정에서의투명성, 책임성향상을위한프로그램개발, 후진국국민들의반부패중요성에대한자각활동등을하고있다. 이중에서투명성기구의부패인지지수 (CPI), 뇌물공여지수 (BPI), 글로벌부패바로미터 (GCB) 의작성과공개는각국이반부패정책을채택하는데경쟁적으로유도, 촉진하는하나의강력한수단이되고있다. 이는국제투명성기구를국제적으로가장영향력있는비영리기구로만들어준계기가되었다. 이밖에기타반부패개혁정보, 관련전문지식, 경험, 모범사례, 정책적의견등의교환, 연구, 조사등을통해반부패활동을펼치는국가에도움을주는역할도수행하고있다. 이처럼국제투명성기구는비정치적인성격을갖고있으므로, 어느특정국가및개인적인부패사건을조사하지않는다는원칙을유지하고있다. 또한각국의지부들은반부패운동관련원칙을준수한다는약속하에각국차원에서투명성기구의전략을실천하는활동을하며, 국내부패를척결하는것을 경제발전경험모듈화사업 : 대한민국반부패형사정책의운영경험

17 목표로하고있다. 그리고각국의지부들은부패척결에필수관련기관인정부, 시민단체, 민간기업그리고대중매체등과함께국가행정, 선거, 기업활동과정에있어서투명성을증진시키기위한노력을하고있으며, 각국의정부가반부패관련협약을비준하고국내의법제도적인반부패장치를마련할것을촉구하는등의노력을하고있다. 한국에서는한국투명성기구 ( 구반부패국민연대, 1999년 8월창립 ) 가국제투명성기구의한국지부로활동하고있다. 한국투명성기구는국제부패방지, 해외반부패운동의국내소개와반부패활동의해외소개등을하고있다. 본기구는국내에서반부패활동을통하여국민들의의식을개혁하고, 부정부패를예방하기위한활동을전개함으로써정부, 정치, 기업, 시민사회전반의부정부패를척결하여모든사람의일상이부패로부터자유로운세상을건설하는것을이념으로하고있다. 한국투명성기구는서울에본부가있고, 부산과광주전남, 그리고대구에지역조직을두고있다. 주요활동으로는법 제도의정비를통한반부패시스템구축, 반부패정책 조사연구, 교육 문화를통한반부패투명사회운동, 5) 윤리경영정착과투명한기업문화창달, 6) 민 관 기업이함께하는맑은사회만들기운동, 투명사회협약확산 이행운동, 국제반부패활동등을위한운동을전개하고있다. 2. 정책적추세부패현황과관련하여반부패정책적추세를살펴볼필요가있는데, 국제투명성기구는부패척결을위한글로벌목표대상을 (1) 정치의부패, (2) 공공계약의부패, (3) 민영의부패, (4) 국제반부패협약, (5) 빈곤과개발로정하고있다. 7) 그리고 (1) 정보접근권의강화, (2) 권리옹호및법률상담센터, (3) 기후거버넌스, (4) 물분야의부패, (5) 방위와보안, (6) 교육, (7) 글로벌위기, (8) 보건, (9) 인도적지원, (10) 사법부, (11) 신고자의보호등의 11가지심층테마를선정하여세계적인부패의경향을관찰 분석하고있다. 이가운데, 특히정보접근권의강화가곧시민의역량강화, 정부및공공기관의책임의식강화로이어진다고하면서, 국력의원천은시민에게있어야하는만큼, 정보접근권의강화를통한정부와공공기관의투명성및책임성강화가이루어질것을요구하고있다. 8) 또한사법부의부패가국제범죄와테러리즘에대항하는국제사회의협동심을무너뜨리고, 인간개발과경제발전의저하, 그리고불공정한법적판결로시민들에대한불이익을초래하고있음을지적하면서, (1) 사법적투 5) 반부패시스템구축반부패투명사회협약은시민사회가주도해정치권을포함한공공, 정치, 경제, 언론등부정부패를투명하게이끌어내는반부패시스템이다. 협약의내용으로정치분야는깨끗하고투명하며효율적인정치의실현, 공공분야는부패방지와투명성제고를위한제반시스템정비, 기업분야는투명경영과윤리경영을뼈대로하는거버넌스의개선, 시민사회영역은부패문화의극복과부패감시, 참여의강화등이다 ( 김거성, 성공적인국가적반부패전략에관한연구 : 투명사회협약사례를중심으로, 한국부패학회, 한국부패학회보통권제 14 호, 2009 참고 ). 6) 한국투명성기구는국내 300 대기업의기업윤리강령의실태를조사하고좋은기업만들기운동의일환으로국내기업준법감시인대상기업윤리학교를개최해왔다 ( 김거성, 반부패투명사회, 한국투명성기구, 2009, 136 면 ). 7) Transparency International, Transparency International Global Priorities, 인용한날짜 : ) 8) Transparency International (2010), Using the Right to Information as an Anti-Corruption Tool, 인용한날짜 : ) 제 1 장반부패형사정책의도입배경 015

18 제 1 장 명성, (2) 사법적책임성및내부징계, (3) 공평한사법직의임명, (4) 적절한계약조건등을우선적목표로제시하고있다. 9) 이와함께신고자의보호를언급하면서, 부패행위가일반적으로은밀성을내포하고있는만큼신고행위의중요성을강조하였고, 신고자의보호를위해 (1) 신고후보복행위에대한완전한보상등의효과적인법적보호, (2) 접수된신고에대한적절한취급및철저한수사메커니즘의도입, (3) 신고행위의공공이익에대한연구, 자료수집및훈련정책등을권고사항으로열거하고있다. 10) 한국에서반부패관련정책적추세로주로논의되고있는것은다음과같다. (1) 반부패기구의전문성과독립성을확보하고총괄능력과효율성을강화할수있는독립적인반부패기관설치와 (2) 공직자부패와관련하여서는고위공직자비리조사처의신설여부, 전관예우, 낙하산인사등국가적인프라재구축, 그리고 (3) 정부의투명성과국민의인프라를보장및부패감시를용이하게하기위해서정보공개법개정등의제도정비, (4) 기업부패와관련해서는기업거버넌스의개선과부패관행극복을위한기업부패방지법제정과공익신고자보호법개정등이논의되고있으며, 아울러기업부문내부고발자보호방안도논의되고있다. 또한 (5) G20 정상회의에서채택된 반부패행동계획 에맞추어공공, 기업, 시민사회의협력적거버넌스복원등이주요정책적관심사이다. 11) 9) Transparency International, Judiciary, 인용한날짜 : ) 10) Transparency International (2010), Whistleblowing: an effective tool in the fight against corruption, content/download/56846/908432/ti_+policyposition_whistleblowing_17_nov_2010.pdf( 인용한날짜 : ) 11) 국민권익위원회및한국투명성기구홈페이지참조 경제발전경험모듈화사업 : 대한민국반부패형사정책의운영경험

19 2011 경제발전경험모듈화사업대한민국반부패형사정책의운영경험 제 2 장 반부패형사정책의내용 제1절반부패관련형법과특별법시행의실효성제2절반부패관련기관의임무제3절반부패관련국가정책시행

20 제 2 장 반부패형사정책의내용 제 1 절반부패관련형법과특별법시행의실효성 1. 뇌물부패와관련하여주로거론되는것가운데가장흔한것이뇌물과관련된것이다. 뇌물죄란널리 공무원또는중재인이직무행위의대가로이익을취득하거나, 공무원 중재인에게이익을제공하는범죄 를말한다. 뇌물죄는뇌물을취득하는수뢰죄와뇌물을제공하는증뢰죄로분류할수있다. 뇌물과관련하여서는형법과특별법상에서규제해오고있다. 뇌물죄는공무원이물질적으로부패함으로써국가의기능이와해되는것을방지하고자함에그취지가있다. 12) 우리나라에서는뇌물범죄가만연하여망국병으로지탄받을정도로심각한사회문제로대두했으며, 그범죄학적원인규명과형사정책적방지대책의강구가시급한과제로되어있다. 13) 가. 형법형법상뇌물죄의기본적구성요건은단순수뢰죄이다 ( 제129조제1항 ). 공무원또는중재인이그직무에관하여뇌물을받았다면직무의무위반행위가없더라도이죄가성립한다. 뇌물과관련하여직무의무위반행위를한경우에는가중구성요건인수뢰후부정처사죄 ( 제131조제1항 ) 또는부정처사후수뢰죄 ( 동조제2항 ) 가성립한다. 공무원또는중재인의신분을획득하기전에취임후의직무에관하여뇌물을받은경우에는감경구성요건인사전수뢰죄 ( 제129조제2항 ) 가성립한다. 이밖에도제3자뇌물공여죄 ( 제130조 ), 사후수뢰죄 ( 제131조제3항 ), 알선수뢰죄 ( 제132조 ) 및증뢰죄 ( 제133조 ) 가있다. 12) 임웅, 형법각론, 법문사, 2011, 849 면. 13) 임웅, 뇌물범죄에관한연구, 한국형사정책학회, 형사정책제 10 호, 1998, 면참조 경제발전경험모듈화사업 : 대한민국반부패형사정책의운영경험

21 그러나처벌규정에대한공무원의인식이낮을뿐만아니라처벌내용에대하여도정확히알수없는경우가지적될수있다. 예를들면, 형법제129조 14) 에의하여처벌될경우, 이조항의처벌규정에대하여공무원들이인식한정도는불과 1.7% 에불과하다는경우가그것이다. 15) 또한형법제 130조는공무원이청탁을받은대가로자신이아닌제3자에게뇌물을주도록하거나그러한행위를요구또는약속한경우받게되는처벌규정이다. 이와같은부패행위처벌에대하여공무원들은형법에규정된부패행위처벌에대한내용을정확히알고있는수가많지않고처벌수위도낮게인식하고있는것으로보아부패행위통제에대한실효성을기대하기어려울것으로보인다. 16) 나. 특별법형특별법상뇌물죄관련규정으로는 특정범죄가중처벌등에관한법률 이있다. 이규정은공직사회정화를향한제5공화국정부의강력한의지의표현으로서 1980년 12월에최고사형까지부과할수있도록개정하였다가, 그법정형이너무가혹하고, 비현실적이어서다른법규와의사이에형벌의불균형이심하다는비판을받아오다가현재와같이개정되었다. 동법제2조제1항에서는형법제129조 제130조또는제132조의수뢰죄에관하여그수뢰액에따른가중처벌을규정하고있다. 수뢰액이 1억원이상이면무기또는 10년이상의징역, 5천만원이상 1억원미만이면 7년이상의유기징역, 3천만원이상 5천만원미만인때에는 5년이상의유기징역에처하도록하는것이다. 동법제2조제2항에는동시에그죄에대하여정한형에수뢰액의 2배이상 5배이하의벌금을필요적으로병과하도록하여뇌물범죄에대한처벌을강화하고있다. 또한 특정경제범죄가중처벌등에관한법률 제5조제1항은 금융기관의임 직원이그직무에관하여금품기타이익을수수 요구또는약속한때에는 5년이하의징역또는 10년이하의자격정지에처한다 고규정하고있으며, 동법제5조제4항에서는뇌물가액이 1억원이상인때에는무기또는 10년이상의징역, 5천만원이상 1억원미만인때에는 7년이상의유기징역, 3천만원이상 5 천만원미만인때에는 5년이상의유기징역으로가중처벌함과동시에, 동법제5조제5항에서는이러한경우에그수수액의 2배이상 5배이하의벌금을필요적으로병과하고있다. 그리고 1995년 1월에제정된 공무원범죄에관한몰수특례법 은특정공무원범죄를범한사람이그범죄행위를통하여취득한불법수익등을철저히추적 환수하기위하여몰수등에관한특례를규정하였다. 이는공직사회의부정부패요인을근원적으로제거하고깨끗한공직풍토를조성함을목적으로하고있다. 이법률의특색은몰수의대상이되는불법재산을수뢰행위로얻은불법수익에국한하지않고불법수익에서유래한재산까지확대한점에있다 ( 동법제2조제4호 ). 몰수할수없는불법재산은그가액을추징할수있다 ( 동법제6조 ). 2008년 2월제정, 시행된 부패방지및국민권익위원회의설치와운영에관한법률 은부패방지기구로서부패행위신고자의보호및보상, 국민의부패감사청구권등을규정하고있다. 뇌물범죄 14) 형법제 129 조제 1 항공무원또는중재인이그직무에관하여뇌물을수수, 요구또는약속한때에는 5 년이하의징역또는 10 년이하의자격정지에처한다. 제 2 항에서는공무원또는중재인이될자가그담당한직무에관하여청탁을받고뇌물을수수, 요구, 약속한후공무원또는중재인이된때에는 3 년이하의징역또는 7 년이하의자격정지에처한다. 15) 최순영 / 최진욱, 부패행위에대한제도적통제, 한국형사정책연구원, 2007, 81 면. 16) 최순영 / 최진욱, 부패행위에대한제도적통제, 한국형사정책연구원, 2007, 면참조. 제 2 장반부패형사정책의내용 019

22 제 2 장 는매우은밀하게행해지고, 드러날위험성이있는경우에도온갖은폐수단을동원하기때문에그적발과입증이힘들며처벌하기도어렵다. 이에범죄사실을가장잘알고있는내부자로부터의제보또는고발이강력한제동수단이될수있다. 이러한이유로뇌물범죄의효과적인통제수단인부패행위신고자를보호하고보상하는제도를마련한것이다. 범죄수익은닉의규제및처벌등에관한법률 은수뢰죄및이에유래한재산의취득또는처분에관한사실을가장하거나범죄수익등의발생원인에관한사실을가장하거나특정범죄조장목적혹은적법하게취득한재산으로가장할목적으로범죄수익등을은닉한행위를 5년이하의징역또는 3천만원이하의벌금에처하고 ( 동법제3조 ), 정을알면서범죄수익등을수수한행위를 3 년이하의징역또는 2천만원이하의벌금에처하고있으며 ( 동법제4조 ), 범죄수익등을몰수 추징할수있도록규정하고있다 ( 동법제8조-제 10조 ). 2005년 8월에제정, 시행된 불법정치자금등의몰수에관한특례법 은불법정치자금의몰수등에관한특례를규정함으로써불법정치자금등의조성을근원적으로막고, 정치자금의투명성을제고함을그목적으로하고있다. 이러한취지에서동법은 정치자금법 에의한정치자금부정수수죄, 선거직공무원이범한 형법 상의뇌물죄및알선수재죄, 부패방지및국민권익위원회의설치와운영에관한법률 에의한업무상비밀이용의죄등을통하여취득한불법수익을철저히몰수하기위하여당해범죄로직접얻은불법정치자금뿐만아니라불법정치자금에서유래한재산까지몰수할수있도록규정하고있다 ( 동법제2조및제3조 ). 또한범인외의자가범죄후그정을알면서불법정치자금및불법정치자금에서유래한재산을취득한경우에는범인외의자에대하여도몰수할수있도록규정하였다 ( 동법제5조 ). 17) 2008년 3월에제정, 시행된 부패재산의몰수및회복에관한특례법 은 국제연합부패방지협약 및그밖의관련국제협약을효율적으로이행하기위하여부패재산의몰수및추징, 환수등에관한특례를규정함으로써부패범죄를조장하는경제적요인을근원적으로제거하여부패범죄를효과적으로방지 척결하고청렴한국제사회질서확립에이바지함을목적으로하고있다 ( 동법제1조 ). 동법은부패재산은몰수할수있으며, 부패재산을몰수할수없거나그재산의성질, 사용상황, 그재산에관한범인외의자의권리유무, 그밖의사정으로인하여이를몰수함이상당하지아니하다고인정될때에는그가액 ( 價額 ) 을범인으로부터추징한다고규정하고있다 ( 동법제3조및제5 조 ). 또한부패범죄에해당하는행위에대한외국의형사사건과관련하여그외국으로부터집행재산등의반환요청이있는때에는그요청에관하여공조할수있도록규정하였다 ( 동법제7조 ). 2. 고위공직자비리 가. 형법고위공직자비리와관련된범죄유형중에서부패와밀접하게연관된경우는뇌물수수, 직권남용, 직무유기, 공무상비밀누설죄, 권리행사방해죄, 공갈, 배임등이다. 고위공직자비리는공무원비리와관련되어있기때문에뇌물죄와마찬가지로행위태양이유사한경우가많아앞에서설명한처벌법규 17) 임웅, 형법각론, 법문사, 2011, 면참조 경제발전경험모듈화사업 : 대한민국반부패형사정책의운영경험

23 와중복되는경우가많다. 다만고위공직자와관련하여형법과특별법이적용되지만특별법우선의법칙에의하여특별법이먼저적용되는경우가많아형법의실효성을기대하기는어려울것으로보인다. 더욱이뇌물수수나공금횡령등공직비리와관련하여징계나문책, 처벌을받는정부기관및지방자치단체공무원들의숫자는 5급이상고위공직자들뿐만아니라 5급이하의하위직공무원들에게까지폭넓게분포되어공직사회의부패가단순히고위직공무원에게만국한된문제는아니라고보여진다. 18) 나. 특별법공무원비리와관련된특별법가운데대표적인것으로는 국가공무원 과 공직자윤리법 등이있다. 국가공무원법은공무원이이해관계인으로부터직무와관련하여지켜야할사항, 즉청렴의의무, 품위유지의의무, 영리업무및겸직금지를규정하고있으며, 위반자에대해서는직위해제, 징계사유등을규정하고있다. 공직윤리법은공무원의부패방지를위한법제로서의성격을가지고있으며, 공직자의재산등록및공개를통한통제와선물수령신고방법을통한통제, 퇴직공직자의유관사기업체등의취업제한을통제하고있으며, 위반자에대하여는처벌을통한통제를내용으로하고있다. 그리고 부패방지및국민권익위원회의설치와운영에관한법률 상에도청렴한공직및사회풍토를확립하기위하여부패방지기구의설치, 부패행위신고자의보호및포상, 시민의감시및참여기능강화등에관한기본적인사항을규정하고있다. 또한정치적공무원이자신의직무를이용하여부정한수익을획득한경우, 뇌물수수행위가형사처벌을받는다할지라도불법수익과이를통한불법재산을철저하게몰수하는것이바람직하다는이유로 1995년 공무원범죄에관한몰수특례법 을제정하여시행하고있다. 이에불법재산을수뢰행위로얻은불법수익은물론불법수익에서유래한재산에까지확대하였기때문에몰수와추징이가능하도록규정하였다. 그림 2-1 고위공무원뇌물현황 뇌물 1 뇌물 2 뇌물 3 뇌물 4 뇌물 5 뇌물 차관 이 자료 : 형사정책연구원 (2007~2009) 2007 년계 2008 년계 2009 년계 18) 이승주 / 이동윤, 민주화와부패 : 한국의사례를중심으로, 21 세기정치학보제 15 집제 2 호, 2005, 면. 제 2 장반부패형사정책의내용 021

24 제 2 장 3. 법조비리 가. 형법법조비리와관련하여형법상적용될수있는법규로는뇌물죄관련규정과업무상비밀누설죄, 명예훼손죄, 직무유기죄, 직권남용죄, 선거방해죄등이적용될수있다. 법관과검사의경우는뇌물죄관련규정과직권남용죄, 직무유기, 선거방해죄등이적용될수있으며, 변호사의경우, 업무상비밀누설죄, 뇌물죄관련규정등이적용될수있다. 나. 특별법헌법제16조에의하면 법관은탄핵또는금고이상의형의선고에의하지아니하고는파면할수없다 고규정하고있다. 그러나법관에대해서징계가이루어진것은아주드물며, 탄핵으로파면된적은아직까지는찾아보기힘들다. 19) 법관징계법 제2조제1호에의하면법관이직무상의무를위반하거나직무를게을리한경우, 동법제2조제2호법관이그품위를손상하거나법원의위신을떨어뜨린경우를징계사유로하고있다. 동법제3조제1항에서는법관에대한징계처분을정직, 감봉, 견책의세종류로하고있으며, 동법제3조제2항에서정직은 1개월이상 1년이하의기간동안직무집행을정지시키고보수를지급하지아니하는것을말하며, 동법제3조제3항에서감봉은 1개월이상 1년이하의기간동안보수의 3분의 1이하를줄이는것을말한다고하고있으며, 동법제3조제4항에서의견책은징계사유에관하여서면으로훈계한다고규정하고있다. 그러나징계사유를적발할수없는감찰기구가없는상태에서징계사유가적발되기란쉽지않을것으로보인다. 검사징계법 제2조에의하면검사는다음각호의어느하나에해당하면징계하도록하고있다. 제1호검찰청법제43조 20) 를위반하였을때, 제2호직무상의의무를위반하거나직무를게을리하였을때, 제3호직무관련여부에상관없이검사로서의체면이나위신을손상하는행위를하였을때이다. 동법제3조제1항에의하면징계는해임, 면직, 정직, 감봉및견책으로구분하고있으며, 동법제3조제3항에서정직은 1개월이상 6개월이하의기간동안검사의직무집행을정지시키고보수를지급하지아니하는것을말하며, 동법제3조제4항에서감봉은 1개월이상 1년이하의기간동안보수의 3분의 1이하를감액하는것을말한다. 19) 국정감사자료에의하면 1999 년부터 2008 년까지총 5 명의판사가징계위원회에회부됐으며, 이가운데 3 명은견책, 2 명은정칙처분을받은것으로나타났다. 또한대법관이징계를받은전례는없으나촛불시위재판에외압을행사한혐의로윤리위원회에회부된것은최초이다 ( 세계일보 2009 년 3 월 12 일자기사참조 ). 20) 제 43 조 ( 정치운동등의금지 ) 검사는재직중다음각호의행위를할수없다. 1. 국회또는지방의회의의원이되는일 2. 정치운동에관여하는일 3. 금전상의이익을목적으로하는업무에종사하는일 4. 법무부장관의허가없이보수를받는직무에종사하는일 경제발전경험모듈화사업 : 대한민국반부패형사정책의운영경험

25 그리고동법제 3 조제 5 항에서의견책은검사로하여금직무에종사하면서그가저지른잘못을 반성하게하는것을말한다고규정하고있다. 그럼에도불구하고검사가징계처분으로면직된적은찾아보기힘들다. 21) 검사에대한징계의종류와징계유형을살펴보면다음과같다. 22) 그림 2-2 비위검사징계유형 변호사비리는변호사협회를통하여징계할수있다. 23) 변호사비리와관련하여변호사법제8조제 1항제4호에의하면변호사의등록자격을제한하는규정을두고있어, 공무원재직중형사소추또는징계처분을받은사실이있거나직무에관한위법행위로퇴직한자에대해서는등록을거부토록규정하고있다. 그러나위와같은조건으로등록이거부된자도 2년이경과한자에대해등록할수있는여지를남겨두고있어수년후에변호사로활동할수있게되어문제점으로지적되기도한다. 21) 국정감사자료에의하면 2004 년부터 2009 년 7 월까지모두 98 명의검사가금품 향응수수, 직무태만등크고작은비위행위로적발된경우, 검사징계법상정식징계가아닌경고나주의조치로마무리된경우가무려 54 명과 19 명에달하며, 징계를받은 18 명도근신 견책등비교적가벼운징계를받은경우가 8 명이며, 해임 면직등중징계를받은경우는 2 명에불과했다. 정직과감봉처분을받은검사도각각 1 명과 7 명에그쳤으며, 본인스스로물러난검사 ( 의원면직 ) 는 7 명이다. 특히죄질이불량하다고볼수있는금품 향응수수자 8 명중해임된사람은 1 명에불과했으며, 1~3 개월간의감봉등징계를받은사람도 3 명에그쳤다고한다 ( 법률신문 2009 년 10 월 15 일자기사참조 ). 또한법무부검사징계위원회는 스폰서검사 의혹에연루돼징계가청구된검사장급검사 2 명에대해면직처분을하였다. 이에다소가벼운징계에대하여솜방망이처벌이라는비난의목소리도있었다 ( 세계일보 2010 년 6 월 25 일자기사참조 ). 22) 법무부, 국정감사자료 2009 참조. 23) 참여연대는대한변호사협회가변호사징계권을가진 1993 년부터 2010 년 7 월까지변호사징계정보 460 건을분석한결과, 연평균변호사징계건수는 25.5 건이었으며, 의정부비리사건이터진 1998 년에는 136 건의징계가있었다 년이전에는매년 10 여건이었던징계건수가 2004 년이후 20~30 건으로증가한것으로나타났으며, 징계종류별로는가장낮은수준인견책이 57 건 (12.39%), 과태료 268 건 (58.26%), 정직 111 건 (24.13%), 제명또는자격상실 24 건 (5.22%) 순이었다 ( 참여연대이슈리포트, 변호사징계정보공개의필요성과징계사례 460 건, 참여연대사법감시센터, 2010, 면참조 ). 제 2 장반부패형사정책의내용 023

26 제 2 장 또한전관예우방지조항을신설한변호사법개정안이국회본회의를통과하여 24) 판 검사는퇴직직전 1년간근무한법원, 검찰소재지의모든사건수임을퇴직후 1년간제한하고있으며, 변호사자격이있는퇴직공무원도군사법원, 공정위, 경찰청등에서근무한변호사자격이있는공무원도관련기관의사건수임을제한하게되었다. 그러나처벌조항을명시적으로규정하지않아반쪽짜리법안이라는비판을받고있다. 변호사에대한징계의종류 ( 변호사법제90조 ) 25) 와징계유형을살펴보면다음과같다. 26) 그림 2-3 변호사징계유형 4. 정경유착흔히권위주의정권은국민들의일상적지지기반을확보하지못하고있기때문에정치권력의정당성문제로부터자유롭지못하며, 집권세력은정권유지차원에서권력과부의분배를통해그들의지지기반을확대하고자노력하게된다. 24) 2011 년 4 월 29 일국회본회의통과 25) 변호사법제 90 조에의하면징계의종류를 1 견책, 2 3 천만원이하의과태료, 3 3 년이하의정직, 4 제명, 5 영구제명으로나누어규정하고있다. 26) 대한변호사협회, 참여연대이슈리포트 2010 참조 경제발전경험모듈화사업 : 대한민국반부패형사정책의운영경험

27 여기서지지기반의확충을위해필요한자금은기업으로부터충당되며자금을부담한기업은당연히그것에대한반대급부로재정적특혜를기대함으로써자연스럽게정경유착의부패가확산될수있다. 27) 나아가단순히정부와관료, 정치인과기업인어느한차원의문제가아니라공직부패와정치부패를포괄하는총체적인문제로확산될수있다. 이에형법과특별법은이에대한규제를하고있다. 28) 가. 형법정경유착과관련하여형법상뇌물죄, 알선수재죄, 횡령죄, 배임수증죄, 직권남용죄등이적용될수있으며, 공직부패와관련하여서는공무원직권남용죄, 공금과관련된횡령죄등을적용할수있다. 이가운데정경유착관련범죄중에서가장많이나타나는범죄는뇌물죄이다. 그리고공무원의직무에관한사항을알선하여금품이나이익을취하는행위이거나공무원이아닌금융기관의임직원이직무와관련하여뇌물을받았을경우알선수재죄가성립한다. 그리고정경유착과관련된경제인이기업자금으로정치인이나공무원을접대하거나뇌물을준경우또는개인이유용하게쓰거나기업의비자금으로조성한경우횡령죄가성립할수있다. 나. 특별법정경유착관련대표적인특별법으로는정치관계법, 즉공직선거법과정당법, 그리고정치자금법이있다. 정치관계법은그동안지구당폐지, 선거시합동유세제도의폐지및 tv활용선거유세등으로돈많이드는정치구조를개선하고법인, 단체의정치후원금금지, 개인의기부금한도축소, 정치자금모금과지출과정의투명성향상을위한것이다. 이를위하여공직선거법은대한민국헌법과지방자치법에의한선거가국민의자유로운의사와민주적인절차에의하여공정히행하여지도록하고, 선거와관련한부정을방지함으로써민주정치의발전에기여함을목적으로하고있다. 공직선거법상부패관련범죄행위는다른부패행위규제관련특별법들에비해서부패관련행위를직접적으로겨냥하고있으며, 행위태양은주로증뢰와수뢰죄에대한특수한행위요건으로볼수있다. 정당법은정당이국민의정치적의사형성에참여하는데필요한조직을확보하고정당의민주적인조직과활동을보장함으로써민주정치의건전한발전에기여함을목적으로한다. 그리고정치자금법은정치자금의적정한제공을보장하고그수입과지출내역을공개하여투명성을확보하며정치자금과관련한부정을방지함으로써민주정치의건전한발전에기여함을목적으로하고있다. 정치자금법은상당한권력을가진선출직공무원들이선거자금과관련하여부패행위에연관되는고리를차단하는제도적장치에따른것으로정치자금관련세입과세출을적절히통제하고, 정 27) 전수일, 관료부패론, 선학사, 1996, 60 면참조. 28) 이에따라민주화이후역대국회에서뇌물수수나알선수재, 횡령과직무유기등정치자금과관련된국회의원들의구속도꾸준히지속되어제 13 대국회의경우, 10 면, 제 14 대국회의경우, 7 명, 제 15 대국회의경우, 7 명이정치부패와관련하여의원직을상실하게되었다 ( 중앙일보, 2001 년 1 월 16 일자기사참조 ). 제 2 장반부패형사정책의내용 025

28 제 2 장 치자금의투명성확보차원에서보면사전예방적이므로모든처벌조항은정치자금제공과수령의투명성을확보하는것과연관되어있다. 이에정치인으로부터금품수수및음식과향응접대시접대받은금액의 50배벌금부과및신고자에게는보상금을지급하는제도등을도입하기로하여공직선거법을개정 29) 하였다. 동법제 261조제6항에서는 제116조는위반하여다음각호의어느하나에해당하는자 ( 그제공받은금액또는음식물 물품가액이 100만원을초과하는자는제외한다 ) 는그제공받은금액또는음식물 물품가액의 10배이상 50배이하에상당하는금액 ( 주례의경우에는 200만원 ) 의과태료를부과하되, 그상한은 3천만원으로한다 고규정하고있으며, 동법제263조의3 제1항에서는 각급선거관리위원회는선거범죄에대하여선거관리위원회가인지하기전에그범죄행위의신고를한자에대하여중앙선거관리위원회규칙이정하는바에따라포상금을지급할수있다 고규정하였다. 이에공직선거관리규칙 30) 제143조의 4 제1항에서는 제263조의3 의규정에의한선거범죄신고자에대한포상은 5억원의범위안에서포상금심사위원회의의결을거쳐각급위원회위원장이포상하되, 익명으로할수있다. 다만, 선거범죄에관한신고로인하여당선인의당선무효에해당하는형이확정된경우에는그신고자에게추가로포상할수있다 고규정하여투명한민주주의사회로의진입을도모하였다. 그림 2-4 직권남용현황 자료 : 형사정책연구원 (2007~2009) 29) 법률제 호, , 타법개정 ; 시행 ) 중앙선거관리위원회규칙제 334 호, 일부개정 ; 시행 경제발전경험모듈화사업 : 대한민국반부패형사정책의운영경험

29 제 2 절반부패관련기관의임무 1. 국민권익위원회의역할국민권익위원회는과거국가청렴위원회를비롯하여국민고충처리위원회와국무총리행정심판위원회가해왔던기능등을그대로수행하고있다. 그리하여고충민원처리, 부패방지및행정심판기능을통합함으로써국민의권익구제창구를일원화하여신속하고충실한원스톱서비스체제를마련하는것을목표로삼고있다. 국민권익위원회의역할로는국가청렴도제고를위한종합대책을수립하고부패방지주요정책수립및지원을위한반부패방지를위한청렴정책을총괄하며, 고위공직자청렴도평가방안등부패방지평가와행동강령이행지원, 그리고공익신고자보호법을제정하여신고자보호보상을실시하고있다. 국민권익위원회는부패방지법에의거하여부패신고를접수받아서이를검토하여부패혐의가있다고인정되는경우, 이를검찰이나감사원등의조사기관에이첩하여처리한다. 조사기관이처리한결과에대하여국민권익위원회는통보된내용을검토하고재조사를요구하는등조사기관을견제하는기능도하고있다. 또한부패행위신고자에대한인사등보복행위를할경우, 해당책임자에대한과태료처분이나형사처벌등을실시하고있으며, 신분상불이익에대한원상회복및불이익부여자에대한형사처벌등신분보장조치를시행하고있다. 그리고모든공공기관이운영하는반부패프로그램이나제도등반부패노력도를평가하고있다. 이를위하여국민권익위원회는국민권익구제선진화대책추진으로국민신문고, 110콜센터등에서의민원정보를분석하고이를부처 지자체등에실시간제공하여국민고충을사전에해결하려고하고있으며, 지자체옴부즈만설치를확대하고공익침해행위에대해서는누구나관계행정기관 소속기업등에신고할수있도록하고있다. 신고자에대해서는신분보장, 신변보호, 비밀보장등보호조치를마련하였다. 31) 공정문화기반조성과관련해서는공직자, 사회지도층의도덕적해이사례를점검하여공공사업정보유출등직무관련정보거래나공유재산목적외사용등을중점점검하고있다. 그리고병역의무회피방지방안마련과리베이트에대한기업 법인처벌법규실효성강화및금융분야부패통제시스템을정비하고, 알선 청탁뿌리뽑기전방위대책을추진하고있다. 또한신뢰사회조성을위한청렴도제고대책도추진하고있으며, 신고 소송등에서협조한자를신고자와동등한수준으로보호하고부패신고로부당이득반환등수익을얻은기관으로부터신고자에게지급한보상금상당액을환수하는제도도입을고려하고있다. 2. 한국투명성기구의역할한국투명성기구는반부패활동을통하여국민들의의식을개혁하고, 부정부패를예방하기위한활동을전개함으로써사회전반의부정부패를없애고맑고정의로운사회건설에기여하는것을목적으로하는비영리 비정부기구 (NGO) 이다. 이에시민들의참여를독려하고실천하여투명사회실현을이룩하는활동에집중하고국제반부패활동에도적극적으로활동하고자한다. 31) 국민권익위원회, 2011 년국민권익업무계획, 2011/2, 8-10 면참조. 제 2 장반부패형사정책의내용 027

30 제 2 장 한국투명성기구는전국에지역조직을두고있으며, 반부패투명사회협약운동, 시민옴부즈만사업, 법제와정책의개발과연구, 조사사업, 교육 홍보및문화사업, 국내외관련단체 기관등과의연대사업등을실현하고자노력하고있다. 그리고한국투명성기구의주요역할로는반부패정책 조사연구와자료구축, 교육 문화를통한반부패투명사회운동과국내기업의윤리강령실태조사를하여투명한기업문화를창달하여민 관 기업이함께하는맑은사회만들기운동과, 투명사회협약확산과이행운동, 그리고국제반부패활동추진이대표적이며, 이와관련된법 제도정비를통한반부패시스템을구축하는것또한주요역할이라고하겠다. 32) 3. 대검찰청중앙수사부의역할공직자의부정행위에대한가장강력한제재수단은형사처벌이다. 부패와관련하여검찰은범죄수사에착수함에있어서스스로범죄사실을인지하여수사하는경우도있지만, 대부분은국세청 감사원 공직자윤리위원회등의고발에의해서수사에착수할수있다. 수사를개시할것인가에관한판단은수사지휘권과공소권을검찰이독점하고있기때문에검찰의청렴성과독립성의능력은형사재판제도의실효성을좌우할정도로중요한요소가된다. 이렇듯부패공직자에대한형사제재의 1차적책임은검찰, 즉대검찰청의중앙수사부에있다고할수있다. 권력형비리를다루는독립적인특별수사기관을설치하는문제는 1988년야당이특별검사제도도입법안을발의한이래 23년동안공수처, 공직부패수사처, 특별수사청등으로다양하게논의되어왔다. 2011년에도국회사법개혁특위의검찰개혁논의가운데중수부폐지논란이있었다. 이에중앙수사부의역할은공직비리에어떻게대처할것인지가관건이라하겠다. 공직부패에대한통제의어려움은바로정보의부족에기인한다고할수있으므로, 범죄정보수집역량을강화하는방안을모색해야부패통제에효과적이라고할수있기때문이다. 따라서공무원부패와관련하여무엇보다검찰은정보수집역량강화를위하여범죄정보실등각청의정보수집전담부서기능을최대한활용하여비리취약분야에대한기획수사정보및고질적 구조적비리에대한구체적정보를발굴하여야한다. 이를위하여부정부패신고전화, 검찰인터넷홈페이지등제보창구를적극활용한다는방침아래여러가지노력을하고있지만, 다소미흡하다는것이일반적시각이다. 그러므로이에대한개선과보안이필요하다. 가령공직부패를수사함에있어각종전문지식이나이와관련된직무경험이요구되므로전문지식과직무경험및수사기술을가진수사요원을확보해야한다. 그리고일정기간근무를보장해주어업무의연속성, 전문성을확보하는것이전제가되어야한다. 나아가국세청등유관기관과협조하여공직비리범법자의불법취득재산을추적하여환수해야할필요성이있다. 부패한공직자는부정한수익의분배나상납을통하여공범관계의확대를도모한다. 공직부패또한조직부패의성격을나타나게된다. 조직부패는결국내외의감시와감독기능을무력화시키고종국적으로부패커넥션을형성하여체제부패로이어질위험이있다. 이런총체적 복합적부패에대응하는방안에대하여부패의본질에맞게관련기관의총력대응이이루어져야한다. 이에검찰 ( 중수부 ) 은국민권익위원회, 감사원, 경찰청, 국세청, 금감원, 공정위와같은기관과협조체제를구 32) 한국투명성기구홈페이지참조 경제발전경험모듈화사업 : 대한민국반부패형사정책의운영경험

31 축해야할필요성이있다. 검찰과각기관들은공직비리적발을포함하여각종부패를방지하기위해서는실질적인관점에서협조적인업무환경을마련해야하고, 기관과의유대는정보의공유와보고의형태로나아가야한다. 따라서중수부의주도적인지휘하에다른수사기관들과함께부패전담팀을구성하여정부기관들과의협조를강화할필요가있는지고민해야한다. 아울러뇌물죄등과같은죄를범한부패공무원에게는충분한양형자료제출과철저한공소유지로반드시죄질에상응하는형량이선고되도록유도할필요도있다. 무엇보다도중앙수사부는독립적으로수사할수있는독립성과중립성을유지해야한다. 왜냐하면수사대상이판검사, 국회의원, 장 차관, 시 도지사군장성과같은고위직이라면더욱더이러한사람들을수사할때는여 야에따라또는정권에따라수사가좌우될수있기에수사의독립성은무엇보다중요하다. 제 3 절반부패관련국가정책시행 1. 부패와의전쟁선포실행여부부패와의전쟁은매정권때부터시작하였지만본격적시작은김영삼정부때부터이다. 부패와의전쟁실행여부는반부패관련공약들을내세우고그공약들을실행했는지의여부로국가정책시행을알수있기때문에이하에서는대표공약들의실행여부를중심으로살펴보기로한다. 김영삼정부의공약은부정방지위원회설치와깨끗한선거로정치권부패추방, 금융실명제실시등이대표적이며, 실현된것은감사원장자문기구로부정방지대책위원회를설치했으며, 정치자금법등을개정하고금융실명거래법을제정하였다. 김대중정부의공약은반부패기본법제정, 돈세탁방지제도도입, 내부고발자보호제도도입, 상설특검검사제도입, 반부패특별위원회설치, 공무원행동강령제정이며, 실현된것은부패방지법제정, 자금세탁방지법제정, 한시적특검활용, 부패방지위원회설치, 공무원행동강령제정등이있다. 노무현정부의공약은인사청문회, 공직자윤리법강화, 정치자금제도투명화, 돈세탁방지법강화, 행정정보공개범위확대등이며, 실현된것은인사청문대상전국적으로확대, 정치자금법개정, 법인정치자금기부금지, 고액정치자금기부자공개, 고액현금거래보고제도, 정보공개법개정, 주요정보사전공개, 정보공개심의위원회설치등이있다. 이명박정부는예방적제도개선, 부패사범처벌기준강화, 투명사회협약계도운동활성화, 내부고발및공익침해신고자보호강화이며, 실현한것은특정범죄가중처벌법강화등이대표적이다. 부패와의전쟁은역대정권이교체될때마다되풀이되었다. 대체로임기후반기에공직사회를잡기위한수단으로사용된것이특징이다. 대통령친 인척이나측근비리가터져나오기도하고정치적위기를돌파하는수단으로서의순수성을의심받기도하였다. 가령, 1994년김영삼대통령은취임초부터부패와의전쟁을내세우고검은돈의흐름을막기위하여금융실명제를주도하였다. 하지만차남김현철씨가한보그룹특혜대출비리사건에연루되면서대국민사과뒤식물대통령이란평가를받기도하였다. 제 2 장반부패형사정책의내용 029

32 제 2 장 1999년김대중정부는검찰총장, 재벌등이연루된 옷로비의혹 사건으로홍역을치르기도하였다. 특히 2000년벤처기업과청와대, 정 관계인사들이연루된 정현준 진승현 이용호게이트 가잇따르며권력누수가이어졌다. 2002년 1월에는반부패관계장관회의를열고종합대책까지발표했지만, 김홍일 홍업 홍걸씨의비리사건인 3홍게이트가터져김대통령은국민앞에사과하는사건이벌어지기도하였다. 노무현대통령도 공직자부패수사처 신설을통한반부패제도화를시도하였으나, 한나라당 검찰의반발을넘지못하고일부비리추문논란에시달려야했다. 이명박정부또한비리척결의최일선에선사정기관들의부패문제도심각하지만해결책이여전히보이지않고있다. 2. 기타관련부서의특별정책실행여부 가. 국민권익위원회를통한정부정책부패방지위원회가국가청렴위원회 33) 로변천되면서 부패없는청렴국가건설 이라는목표를제시하고, 이를달성하기위한 원칙과신뢰 및 투명과공정 이라는 2대원칙을기초로세부적으로 4 개영역으로나누어구체적인부패방지정책들을제시하였다. 먼저철저한적발및엄정한처벌과관련된구체적인부패방지정책으로서내부공익신고활성화, 권력층부패감시강화, 그리고엄정한처벌문화정착을제시하였다. 철저한적발과엄정한처벌은본래부패방지의가장기초가되는것으로서이것이제대로지켜지지않는다면어떠한부패방지정책들도무의미할것이다. 물론과거정부에서도이와같은문제가늘강조되었지만제대로지켜지지않아국민들의불신만초래하였다. 이런면에서특히역점을두어야할것이바로권력층의부패에대한감시를강화하고엄정한처벌을촉구하는것이다. 그리고국민참여및윤리의식의확립과관련된정책으로서행정과정에있어서의시민참여의확대, 공무원행동강령의시행, 체계적인반부패교육, 그리고 NGO 등과의반부패실천운동전개등의정책을제시하였다. 특히, 윤리의식의확립과관련된정책은공무원뿐만아니라일반국민들에게도필수적으로요구되는덕목이라할수있으며 2003년부터시행되고있다. 특히, 공무원행동강령은공직부패방지와윤리의제고를위한중요한정책으로서인식되고있다. 따라서공직윤리의식의함양이라는아젠다를실천하기위한세부과제로서행동강령내실화, 공직자윤리제도개선그리고권위주의행정문화청산이라는세부과제를제시하였는데, 공무원행동강령은공직윤리의내면화, 예방중심적부패방지, 바람직한공무원행동의기준을제시하는등몇가지측면에서상당히의미있는변화를가져온제도라고할수있다. 나. 공직자행동강령 공무원행동강령의법적근거로는 부패방지및국민권익위원회의설치와운영에관한법률 제 3조 ( 공공기관의책무 ) 건전한사회윤리확립및부패방지노력책무와, 제7조 ( 공직자의청렴의무 ) 33) 부패방지위원회는국가청렴도를높이고부패방지관련업무를효과적으로수행하기위해서는 부패방지 라는소극적인목표보다 국가청렴도제고 라는적극적인목표달성을위해 2005 년 7 월 21 일국가청렴위원회로출범하였다 경제발전경험모듈화사업 : 대한민국반부패형사정책의운영경험

33 공직자는법령을준수및친절하고공정하게집무하여야하며, 일체의부패행위와품위를손상하는행위를금지하는청렴의무명시가있다. 이를실천하기위하여동법제8조 ( 공직자행동강령 ) 에서는 공직자가준수해야할행동강령은대통령령 국회규칙 대법원규칙 헌법재판소규칙 중앙선거관리위원회규칙또는공직유관단체의내부규정으로정한공직자행동강령을규정하여 1. 직무관련자로부터의향응 금품등을받은행위의금지 제한에관한사항, 2. 직위를이용한인사관여 이권개입 알선 청탁행위의금지 제한에관한사항, 3. 공정한인사등건전한공직풍토조성을위하여공직자가지켜야할사항, 4. 그밖에부패의방지와공직자직무의청렴성및품위유지등을위하여필요한사항을규정하고, 이를위반한때에는징계처분을할수있다. 고하였다. 이에따른징계의종류, 절차및효력등은당해공직자가소속된기관또는단체의징계관련사항을규정한법령또는내부규정이정하는바에따르게하고있다. 34) 공무원행동강령은 2003년 2월대통령령으로행정부소속공무원에게적용되는 공무원의청렴유지등을위한행동강령 으로제정 공포되어 2003년 5월시행되었고, 동대통령령을기준으로모든중앙행정기관과지방자치단체도 2003년 5월기관별행동강령을제정 시행하였다. 이후시행운영과정에서나타난문제점을보완하여 2005년 12월공무원행동강령을 1차개정하였고, 2004년 9월국가청렴위원회권고에의해 404개공직유관단체에서임직원행동강령을자율적으로제정 시행하여오다가 2005년 7월부패방지법제8조를개정하여공직유관단체행동강령시행의법적근거를마련하였다. 개정후부패방지법제8조를근거로국가청렴위원회가 2006년 4월공직유관단체에공직자행동강령제정 시행을권고하고, 이에따라 2006년 6월모든공직유관단체가내부규정으로각각의임직원행동강령을제정 시행하였다. 2008년 2월새정부의출범과함께 부패방지및국민권익위원회설치와운영에관한법률 의제정으로 2차개정한후 2008년 11월종교편향금지를추가하여 3차개정을하고, 2008년 12월직무관련자범위와이해관계직무범위의확대등을반영하여 4차개정을거쳐지금에이르고있다. 각각의개정내용은모든행정기관과공직유관단체들의기관별행동강령에반영되어운영되고있으며, 35) 2010년 12월 659개공직유관단체가임직원행동강령을운영하기에이르렀다. 이와관련하여 2003년부터시행되어온현행 공무원행동강령 ( 대통령령제21238호 ) 은일반직공무원에게적합하게되어있어, 선출직공무원인지방의회의원에게직접적용하기에는많은한계가있었다. 이에따라주민의대표자로서청렴하고공정한직무수행이가능하도록지방의회의원의신분적특수성을반영하기위하여기존 공무원행동강령 에서지방의회의원부분을분리한 지방의회의원행동강령 ( 대통령령제22471 호 ) 이 2010년 11월제정 공포되어 2011년 2월부터시행되고있다. 36) 공직자행동강령이실생활에서실천될수있는기반을마련하기위하여각공공기관에서시행하고있는행동강령우수제도 28개를선정하여사례집을발간하고있으며, 이를다른공공기관에게도입하여활용하도록권고했다. 우수제도로선정된주요사례는다음과같다. 34) 부패방지및국민권익위원회의설치와운영에관한법률제 8 조참조. 35) 국민권익위원회, 공직자행동강령사례집, 2011, 8 면. 36) 국민권익위원회, 공직자행동강령사례집, 2011, 9-10 면참조. 제 2 장반부패형사정책의내용 031

34 제 2 장 첫째, 한국공항공사는청렴식권제도를운영하고있는데, 기관을방문한민원인과같이식사할경우, 부패요인을차단하기위해기관예산으로마련한청렴식권으로구내식당을이용하도록하여, 공개적이고투명한민원인응대로내부직원및고객만족도를제고했다. 둘째, 한국전력공사는클린주유전용법인카드제도를운영하고있는데, 직원이공용차량의유류를개인차량에부당하게주유하지못하도록법인카드에고유차량번호를등록해지정차랑에만주유하도록제한하였다. 셋째, 관세청은 청렴세관인증제도 를운영하고있는데, 공무원행동강령위반사항이발생하지않는세관에대해청렴도가높은 청렴세관 으로인증 포상하고청렴깃발게양및청렴현판부착과더불어예산지원확대, 기관운영감사를면제하여주는인센티브를부여하였다. 넷째, 산림청은행동강령자가측정제도를운영하고있는데, 경조사등일상에서위반하기쉬운행동강령규정에대한이해를높이기위해자체적으로행동강령을측정하는 행동강령자가측정 을도입하였다. 이에비용부담이적고다수기관에적용할수있어 2010년도에는 43여기관이도입하였다. 다섯째, 공정거래위원회는청렴마일리지제도를운영하고있는데, 청렴활동내용에따라인센티브를부여하는 청렴마일리지제도 를도입하여청렴활동에적극적으로참여하는직원에게는플러스마일리지를주고, 반부패청렴활동에소극적이거나청렴의무를위반한직원에게는마이너스마일리지를부여하게하였다. 이에 2010년도에는 42여개의기관에서도입하였다. 37) 대검찰청의경우, 검찰공무원행동강령과관련직무관련자로부터의금품 향응수수등에대하여특별감찰을실시하였고, 행동강령리플릿과사례집을발간하는한편, 검찰업무일지에대검찰청공무원행동강령을수록하였다. 또한일부청에서는청렴한조직문화조성을위해직원들의휴대폰문자메세지로행동강령이전달되기도하였는데, 최근공정사회에대한국민적기대가커지고공직자에게엄격한윤리의식이요구됨에따라공정한직무수행과부당이득의수수금지, 건전한공직풍토조성등공무원행동강령가운데주요내용 10가지를선정, 매월검찰직원들에게휴대폰문자메세지로전파하는방안을시행하게되었다. 이번조치로직원들의행동강령에대한관심과이해는물론행동강령을이행하려는실천의지또한높일수있을것으로기대하고있다. 38) 이러한공무원행동강령이사립학교까지확대되고있어청렴의식향상과교직원의윤리규범책무성을강화하는효과를가져올수있을것으로기대하고있다. 39) 다. NGO 등과의반부패실천운동 NGO 등과의반부패실천운동으로한국투명성기구는반부패투명사회를위하여기여한단체나인물을선정하여 투명사회상 시상식을개최해오고있다. 시상식을통하여투명사회의필요성에대한사회적공감대를형성하고, 바람직한사회로발돋움하기위해서이다. 이밖에매년부패및반부패뉴스를선정하고있으며, 경제협력개발기구 (OECD) 뇌물방지협약이행보고서를발행하고있 37) 국민권익위원회 2011 년 6 월보도자료참조. 38) 검찰뉴스, 검찰포커스 2010 제 30 호 ( 참조 ). 39) 한라일보 2010 년 6 월 8 일자기사 ; 제주매일 2010 년 6 월 9 일자기사참조 경제발전경험모듈화사업 : 대한민국반부패형사정책의운영경험

35 다. 그리고선진사회로나아갈수있는지속가능한투명시스템을구축하기위하여이념적, 계급적, 의제적갈등을넘어투명사회협약을체결하고, 협약내용의실질적이행은별도기구인실천협의회를통하여이행하고있다. 라. 반부패청렴 ( 행동강령 ) 교육한국산업기술진흥원의임직원은사내온라인커뮤니케이션인기업용트위터야머 (Yammer) 를통해언제어디서나임직원행동강령정보를접근하도록하는쌍방향청렴소통채널을구축하였다. 이로써행동강령에대한정보를쉽게접근할수있으며, 행동강령상담창구를운영하여임직원의행동강령교육은물론정보교류가확산되어행동강령인지도및청렴수준을향상하는데힘쓰고있다. 또한조달청자체에서는 조달전문교육과정 에반부패 청렴정책및공직윤리교과목을개설 운영하고있으며, 조달전문교육과정은청렴교과목을의무적으로개설해야하는공식적인교육기관은아니지만, 국민권익위원회의 2009년도반부패 청렴정책추진계획을적극이행하려는의지를반영하여청렴교과목을개설하였다. 마. 부패감시강화와엄정한처벌전라남도영광군에서는관내군민을클린모니터요원으로선정하여공무원의부패행위, 행동강령위반행위에대한제보를받아관행적부조리등을개선하고부패없는깨끗한조직문화를실현하고자노력하고있다. 40) 강원도는공무원행동강령에관한각종학습자료제공과부패신고등을할수있도록 공무원행동강령 비리신고센터 홈페이지를구축 운영하고있다. 이를통하여부패취약분야에대한내부신고시스템을마련하여청렴한공직문화를조성하고자하였다. 광주교육청은기관장이나학교장등퇴직전수감을의무화하여기관장이예산을목적에맞게집행하도록함으로써바람직한행동강령을실천할수있도록유도하였다. 이러한건전한공직풍토는공무원행동강령준수로인한바람직한공직윤리확립과반부패분위기를확산시키기위해서필요하다. 국민권익위원회에서도 학교발전기금등일선학교부패실태조사결과 퇴직직전부패행위가집중되는도덕적해이사례를확인하고, 광주시교육청의 기관장퇴직전감사제 를벤치마킹하여퇴직직전학교장에대한체계적인부분감사시스템도입을전국시 도교육청에권고하였다. 한국철도공사는특정감사등감사결과결정전에동료사전심의를통하여내부감사기능의강화와감사직무의공정성과객관성을확보하기위하여힘쓰고있다. 중대한행동강령위반행위시부패행위등에대한감사결과를최종확정하기전에징계처분대상자에대한인적사항등을삭제하고학연 지연등이배제된동료심의위원회를구성하고있으며, 행동강령위반등주요사규위반행위에대하여청렴배심원제도를도입하여, 청렴지킴이로하여금지정된다수직원들의해당부패행위에대한진솔한의견과징계처분수위적정성에대한견해를수렴하고있다. 41) 40) 국민권익위원회, 공직자행동강령우수제도사례집, 2011, 면참조. 41) 국민권익위원회, 공직자행동강령우수제도사례집, 2011, 면참조. 제 2 장반부패형사정책의내용 033

36 제 2 장 방송통신위원회는 2008년 3월에출범한신설조직이다보니, 상대적으로조직구성원에대한행동규범준수환경조성이다소미흡하였다. 이에직원의반부패의식제고및청렴활동의기틀을마련하기위하여부패행위신고의무위반자에대한징계처분지침을제정하여 ( ), 금품 향응수수등부패행위에대하여상급자및동급직원에게신고의무를부과하였으며, 위반자에대하여는엄정한징계기준을적용하도록하였다. 또한공무원의직무관련범죄고발세부지침을제정하여 ( ) 공금횡령등부패행위에대하여수사기관에고발할수있는근거와절차를마련하여시행하고있다. 42) 이와반면경기도성남시는공무원이가져야할도덕성및윤리의식결여로사회적물의를일으키는음주운전, 폭행, 뇌물수수등범죄행위가증가추세에있어직무외복무위반자에대한가중처벌성격의사회봉사활동을하게함으로써징계양정에의한징계처분후별도로자기반성의기회를부여하고있다. 43) 바. 법조비리근절대책법원과검찰이김홍수사건이후스스로법조비리근절대책을마련하여발표한후실행여부를살펴보면다음과같다. 대법원발표법조비리근절대책에대한이행여부와관련해서는법적 제도적측면에서일정한성과가있었으나, 실효성과내부운영, 자정노력측면에서는만족스럽지못한것으로나타났다. 먼저법적 제도적대책마련과이행측면에서보면, 비리법관에대한징계와윤리강화측면에서의진전이눈에띠고양형기준마련과전관예우방지를위한제도가개선되었다. 구체적으로는의원면직제한규정마련과법조윤리협의회조직, 양형위원회설립, 사건재배당제도운영예규마련, 법관징계법개정등이있다. 대검찰청발표법조비리근절대책에대한이행여부와관련해서는법적 제도적측면에서보면, 검사징계법, 검사윤리강령, 감찰부장의개방직화에서상당한진전이있는것으로나타났다. 42) 방송통신위원회는행동강령위반과금품 향응수수등청렴및품위유지의무위반에대해강등 정직 해임 파면등엄정한징계기준을적용하고있으며, 일정범위이상의금품 향응수수및공금횡령행위는징계시행전이라도직위를해제하며, 징계만료후복직된경우라도특별관리대상으로집중관리하도록하고있다. 43) 국민권익위원회, 공직자행동강령우수제도사례집, 2011, 51 면참조 경제발전경험모듈화사업 : 대한민국반부패형사정책의운영경험

37 2011 경제발전경험모듈화사업대한민국반부패형사정책의운영경험 제 3 장 반부패형사정책의추진방법 제1절정책추진의법제도변천과정제2절정책추진을위한기관의발굴및정책결정과정제3절정책추진의주요사례

38 제 3 장 반부패형사정책의추진방법 제 1 절정책추진의법제도변천과정 1. 정책추진의배경해방이후, 제1 2 공화국 (1948~1961) 시절에는정치 사회적으로많은변화를겪어왔다. 일제패망과정부의수립, 그리고한국전쟁전후의변화는특히경제적인측면에서큰변화를가져왔다. 한국전쟁이후전후복구기간동안미국의대규모원조물자의유입은재계의판도를바꾸어놓았다. 한국최초의정치자금사건이라할수있는중석불불하사건 (1952) 과국방부가미원조청 (FOA) 으로부터원조받은군인동절기용원면을시장에팔아정치자금을조성한국방부원면 ( 原綿 ) 사건 (1956) 이그것이다. 제3공화국 (1962~1971) 에서의부패에대한정부의접근은대통령의취임사에서볼수있듯이기본적으로부패의근본적원인을 타락한관료기질 과 몰지각한공직자 들의윤리성결여에있으며가장주요한원인은낙후된관념과관습및외부문화와의식의침투에의한전통적인윤리관과가치관의파괴에있다고보았다. 또한정부는 신상필벌주의 가부패를척결할수있는가장효과적인수단임을강조하였다. 제1 2 공화국에서는 1955년사정위원회규정과 1961년감찰위원회법에서감찰대상을 공무원의직무상의비위 로그범위를한정함에반해, 제3공화국에서는 1963년제정한감사원법에서 공무원의직무 그자체를감찰대상의범위로규정하고있어감찰대상의범위가과거정부에비해한층더넓어졌다. 제4공화국 (1975~1979) 에서는부패의원인을 서구식자유민주주의에대한맹목적인추구 라는정치이념적인요인에있다고보고있다. 유신정부는반부패를공직사회의정화운동으로다루고자하였으나, 반부패의 1차적대상을 부정 무능한자를도태 시키고 성실 유능한자를보호 하는것으로설정하였다. 이는과거와마찬가지로행위자요인을반부패의주요대상으로인식하고있으나단순히행위자요인뿐만아니라바람직하지못한조직및제도적요인과환경적요인도공무원사회정화대상으로삼았다는점에서과거정부에비해부패에대한접근방법이좀더폭넓게발전되었다고볼수있다 경제발전경험모듈화사업 : 대한민국반부패형사정책의운영경험

39 제5공화국 (1980~1987) 에서는반부패에대한언급을대통령의취임사에서볼수있듯이, 부정부패를과거의유산이라고지적하고부정부패의가장근본적인요인을타락된공직윤리성과낙후된국민의식에있다고보았다. 또한공직윤리와가치관왜곡에대한원인을빠른경제성장에있다고보아과거에비해과학적이고정교한방법으로반부패의대상범위를설정하였다. 44) 그래서전두환정부의출범과함께부패척결을위해정의사회구현을국정목표로하는사회개혁운동이라고할수있는사회정화운동 45) 이전개되기도하였다. 이에비위공직자들에대한숙정작업을사회정화운동의최우선과제로삼았다. 제6공화국 (1988~1992) 노태우정부는부정부패또는부조리를일종의권위주의적사회체제로부터민주주의적사회체제로전환하는시기에나타나는과도기적현상으로규정하였다. 부패의원인에대한견해는역대정부와근본적인차이가없지만, 권위주의시대 로부터 민주주의시대 로전환되는시점에서부정부패의근본원인을일부공직자들의준법정신이미약하거나사명감이투철하지못한데서기인하는일종의개별적인행위로파악하고있었다. 출범초기에정부는 민주적 자율적사정 을통하여부패발생을근원적으로봉쇄한다는방침을제시하면서공직사회의비위유형을금품수수, 공금횡령 유용, 무사안일, 업무담당등을포괄하는광범위한내용을다루었다. 그결과제6공화국은이전정권에비해 공직자들의도덕성 책임성제고 를위한노력을한층더강화하는특징을나타내고있다. 한편 공권력에의한법과질서의확립 을국정방침으로정하면서반부패를위해집중적인단속과처벌을강화하는방침을제시하였다. 특히사정활동의추진방향을민주사정, 책임사정, 예방사정, 도와주는사정등으로명시하고공직사회의사기진작을위한다양한조치를취하였다. 민주사정 은사정업무자체가민주적인방법으로추진되어야한다는점을강조한것이며, 책임사정 은각부서의기관장들이모든책임을지고스스로실천하는사정을의미한다. 그리고 예방사정 은공직자들의비행에대한사후의교정보다는사전에미리예측하여예방조치를취하는사정활동을뜻한다. 마지막으로 도와주는사정 이란공직자들의처우개선등사기진작과근무여건개선등의조치로유능하고성실한공직자들을선택하고보호할수있는사정을뜻하는것이다. 문민정부 (1993~1997) 에서는 공직사회부조리 라는용어를많이사용하였다. 공직사회부조리는크게근무기강에관련한부조리와부정부패로분류하였다. 근무기강관련부조리는주로무사안일, 불친절및부당명령의수용등행위를가리키는것이고, 부정부패는주로공금유용, 상납금및금품수수를의미하는것이었다. 문민정부에서는음성적인정치자금조달부터공무원의불친절한봉사자세에이르기까지모든바람직하지못한공직자의행위를 부조리 로보았다. 문민정부의부패에대한접근은정경유착의구조, 공직사회의불투명성, 각종규제행정절차의결함등이한국사회의부정부패와각종부조리의원천이며근본적인원인임을명확히지적하고, 반부패를정치와행정을망라한사회각분야에서의포괄적인개혁차원에서실시할것을선언하였다. 46) 44) 앞으로는나자신과내주변의부정과부패를스스로용납지않을것이며, 모든공직자의부정부패도계속척결해나감으로써국민의불신소지를가능한한간소히없애는데주력하겠습니다 ( 제 11 대전두환대통령취임사중에서 : ). 45) 사회정화운동은정치풍토쇄신, 공직풍토쇄신, 각종사회악의일소등을내세우며사회각분야에걸쳐강력한정화작업을벌여나갔다. 이후 1980 년 10 월국무총리소속의중앙행정기관인 사회정화위원회 가신설됨으로써사회정화운동이본격적인궤도에오르게된다. 46) 우리사회의부정부패는안으로나라를좀먹는가장무서운것입니다. 부정부패를척결에는성역이있을수없습니다. 결코성역은없을것입니다. 단호하게끊을것은끊고, 도려낼것은도려내야합니다. 국민모두가스스로깨끗해지려는노력없이부정부패는근절되지않습니다 (14 대김영삼대통령취임사중에서 : ). 제 3 장반부패형사정책의추진방법 037

40 제 3 장 이러한김영삼정부는우리사회전반에광범위하게퍼져있는고질적인부정부패가국가발전의근간을흔드는대표적인 한국병 이라고여기고이같은한국병을치유하여 신한국 47) 을창조한다는신념하에부정부패의척결없이는국가발전도없다는신념을갖고반부패를국정의최우선개혁과제로삼아반부패활동을진두지휘하였다. 대한민국헌정사상최초로여야정권교체를이룩한국민의정부 (1998~2002) 는외환위기의극복이라는과제를떠안고외환위기를가져온주범이바로부정부패라는인식으로인해부패를근절하기위한많은노력을기울였다. 이뿐만아니라부패척결에대한국민적요구와함께지속적인경제발전을통한선진국진입, OECD의부패방지협약의발효에따른국가의투명성과신뢰도를제고시켜국제경쟁력강화에대비하기위하여부패방지종합대책을수립하는등부패개혁을국정과제로선정하였다. 이와같이국민의정부에서의부패에대한접근은부패방지를위한인프라구축, 부패추방을위한시민참여의확대, 부패추방을위한범국민적인분위기조성으로이어졌다. 참여정부 (2003~2007) 는 원칙과신뢰의원리, 투명성과공정성의원리, 대화와타협의원리, 분권과자율의원리 등의 4대국정원리를제시하여이를토대로각종개혁정책을추진하고있다. 이중에서부패방지와관련하여의미있는원리로서 원칙과신뢰 및 투명성과공정성 의원리를들수있다. 이를중심으로살펴보면첫째, 참여정부에서는 원칙과신뢰의원리 를제시하고있는데, 이는반칙과불신의비효율적인거래비용 (transaction cost) 혹은사회적비용 (social cost) 을증가시키고, 결국국가발전의가장큰장애가된다는점을강조하고있다. 이런점에서참여정부는국정운영에서 원칙과신뢰 를제1의원리로서설정하여모든일에있어서우선적으로원칙을세워야하며, 그원칙이국민들의신뢰를얻는것을강조하고있다. 둘째, 참여정부는 투명성과공정성의원리 를제시하고있는데, 이는아무리좋은법과규칙이있더라도이를공정하게적용하지않으면무명무실하고오히려사회의불만과갈등만을증폭시킨다는점을지적하고있다. 공정성을훼손하는대표적인것이바로특권과정실주의라고할수있는데, 특권과정실주의가지배하는곳에서는잣대가아무리올바르다해도그잣대가본래의기능을하지못하게된다는점을강조하며사회의투명성을강조하였다. 실용정부 (2008~ 현재 ) 의주목표는 작은정부, 큰시장 을큰뼈대로 경제살리기 가목표이다. 이명박정부는친서민정책및실용주의와경제성장, 자원외교등을추구하고있으며, 반부패정책과관련하여 5대취약분야특별감찰단설치와투명사회협약계도운동활성화, 내부고발, 공익침해신고자보호강화, 그리고부패사범처벌기준을강화등을설정하였으나, 부패방지법을폐지하고투명사회협약실천협의회지원을중단하고, 국가청렴위원회를폐지하는정책을실행하였다. 따라서부패와관련하여부패방지제도와시스템을재구축하는데초점을두기보다는기존의부패방지관련활동을강조하였다. 47) 김영삼대통령은취임사에서 신한국은살맛나는자유민주사회, 일한만큼잘살수있는신바람나는정의사회, 개인의발전과나라의발전이함께이루어지는더불어사는공동체, 인간이인간다움을유지할수있는문명사회, 그리고온민족이다이와같은행복을누릴수있는통일된조국 을뜻하는것이라고한다 경제발전경험모듈화사업 : 대한민국반부패형사정책의운영경험

41 2. 반부패관련주요법제도제 개정 가. 제1 2공화국 (1948~1961) 1) 국가공무원법반부패와관련하여제1 2 공화국 (1948~1961) 이승만정권에서는 1949년 8월인사행정의공정성과공무원의의무사항, 공무원에대한신분보장, 징계 처벌등에관한국가공무원법을제정 공포하였다. 내용은일제강점기의임용 복무등에관한몇개의칙령을거의그대로옮겨놓은데지나지않았다. 그뒤미국으로부터행정학이도입됨에따라관리학적입장에서인사문제에대한이해및관심의정도가점점높아지게되면서제3공화국때에비로소 국가공무원법 이제정되었다. 2) 부정선거관련자처벌법이승만정권하의과거부폐세력을축출하여앞으로대한민국민주주의의제도가잘정착될수있도록하기위하여형법의일반원칙인형벌불소급의원칙과헌법상보장된국민의기본권에대하여일부예외규정을두어 4.19 혁명의과업수행에기여하고자개헌하였다. 48) 개헌에대한결과로서 1960년 12월 부정선거관련자처벌법 을제정하게되었다. 주요개정내용을살펴보면, 첫째, 1960년의 3 15 선거에관련하여부정행위를한자와그부정행위에항의하는국민에대하여살상기타의불법행위를한자를처벌하기위하여특별법을제정할수있도록하였다. 둘째, 1960년 4월 26일이전에특정지위에있음을이용하여현저한반민주행위를한자의공민권을제한하기위한특별법을제정할수있도록하였다. 셋째, 1960년 4월 26일이전에지위또는권력을이용하여부정한방법으로재산을축적한자에대한행정상또는형사상의처리를하기위하여특별법을제정할수있게하였다. 넷째, 위의형사사건을처리하기위하여특별재판소와특별검찰부를둘수있도록하였다. 이개헌헌법에대해서는소급입법에의하여처벌또는참정권과재산권등을제한할수있게한점에서논란이많았다. 이는한편으로전후신생국가들이민주화로의이행과정에서흔히보여주는대중의박수 갈채에기초한포풀리즘 (populism) 정치의한단면을노정한것이기도했다. 49) 3) 그외반부패방지관련규정들은제2공화국에서제1공화국의부패유산을청산하기위해많은관련규정들을제정하였다. 그중가장대표적인것으로는제1공화국의부패유산을청산하기위해소급입법인반민족행위처벌법 ( ) 과부정선거관련자처벌법 ( ) 이있다. 또한 1961 년 4월제정한부정축재특별처벌법은한국에서최초로정치적부정행위를반부패의대상으로삼고부정한정치인들을반부패의대상범위에포함하였다. 48) 3 15 부정선거에관련된반민주행위자들을처벌할것을주장하고나선학생들이의사당을점거하기에이르렀고이에민의원은 헌법 부칙에반민주행위자를처벌하기위한특별법 ( 부정선거관련자처벌법, 반민주행위자공민권제한법 등일련의특별법 ) 제정의근거를두고개헌안을제출하였다. 이는특별법제정이라는소급입법이가지는위헌문제를해결하기위한수단으로행해진것이었다. 국회는 11 월 29 일이개정안을통과시켰다. 49) 국가기록원, 참조. 제 3 장반부패형사정책의추진방법 039

42 제 3 장 나. 제3공화국 (1962~1971) 1) 국가재건비상조치법정부는부정부패의일소를혁명공약으로제시하였고, 이를실천하기위한중요한수단으로 1961년 6월 국가재건비상조치법 을제정하였다. 이법은대한민국건국이래 3번째의소급입법사례가되었다. 이법의제22조에서는 국가재건최고회의는군사혁명이전또는이후에반국가적, 반민족적부정행위또는반혁명적행위를한자를처벌하는특별법과이사건을처리하기위해혁명재판소와혁명검찰부를둘수있다 고규정하였다. 2) 부정축재처리법부정축재처리법은국가재건비상조치법에근거하여 1961년 6월법률제623호로제정되었고, 우리나라에서부정부패자에대한본격적인통제를법적으로제도화한최초의법이라고할수있다. 이법은국가공직또는정당의지위나권력을이용하거나거짓이나부정한방법으로재산을축적한부정공무원 ( 不正公務員 ), 부정이득자 ( 不正利得者 ), 학원부정축재자 ( 學園不正蓄財者 ) 의부정축재에대한환수 배상 징수 추징등의결정을내릴수있도록하는행정상 형사상특별처리를위하여제정되었다. 3) 국가공무원법과그외정부는국가공무원법을통해인사제도의법적근거를마련하였다. 특히, 공개경쟁시험제도에의해공무원을채용함으로써인사제도의일대혁명적인전기를마련하였다. 이외에도정부는직위분류법 ( ) 과공무원훈련법 ( ) 등을제정하여인사행정의획기적인변화를추진하였다. 이러한변화는직 간접적으로공직사회의전반에걸쳐공직자의도덕성과책임성을향상시키는데큰기여를하였다. 다. 제4공화국 (1975~1979) 과제5공화국 (1980~1987) 1) 대민관계행정법령정비작업 대민관계행정법령정비작업 이란비현실적이거나불합리한기존의행정법규또는행정관행을시정하는작업이다. 이는과거의행정개혁작업과유사하나과거에비해부패소지의제거에역점을두었으며, 집중적인조사작업이선행되고개선작업이이루어졌다는점에서과거에비해상당한차이가있다고할수있다. 2) 공직자윤리법 1981년 12월제정되어 1983년 1월부터시행되기시작한공직자윤리법은공직자의재산등록제도, 공직자의등록재산에대한심사와조사및퇴직공무원의취업제한제도등을골자로규정한최초의입법으로서매우획기적인제도였다. 그러나제5공화국의전두환정부는부패방지를통제하기위한큰틀을갖추었지만등록재산에대한비공개를원칙으로하는등법규상의미비로실효성있게활용되지못하고단순히제도상으로만존치하였다 경제발전경험모듈화사업 : 대한민국반부패형사정책의운영경험

43 라. 제6공화국 (1988~1992) 과문민정부 (1993~1997) 1) 공직자윤리법개정김영삼대통령은스스로재산을공개하고정치자금수수중단을선언했고, 50) 정치권과공직사회에도반영되어공직자의재산공개가이루어졌고, 1급이상고위공직자의재산공개와 4급이상공직자의재산등록의무화및허위등록시처벌규정을신설한 공직자윤리법 을 1993년 5월에개정하여공직자의재산공개와등록 51) 을국회에제출, 12월에시행하여공직자윤리위원회가금융기관의장에게필요한금융거래자료의제출을요구할수있도록하였다. 공직자윤리법 의개정내용을보면, 첫째, 재산등록의무자의범위를종래의 3급이상에서 4급이상공무원으로확대하고, 세무 경찰 검찰등일부직종은 5급, 6급공무원등에대해서도재산을등록하도록하였다. 둘째, 정무직및 1급이상공무원과지방자치단체장및지방의회의원등에대해서본인, 배우자및직계존비속의등록재산을관보 ( 공보 ) 에공개하도록하는재산제도를도입하고, 공직선거후보자및국회임명동의대상자도재산을공개하도록하였다. 셋째, 종래에는각등록기관의장이재산등록사항에대한심사권을가지고있었으나, 중립적인공직자윤리위원회에심사권을부여하고, 심사방법및결과처리에관하여상세히규정하였다. 넷째, 허위등록등불성실재산등록자에대한처벌규정을강화하였고, 직무상비밀을이용한재물취득죄, 재산등록거부의죄, 허위자료제출의죄, 출석거부의죄를신설하였으며, 비밀누설죄, 무허가열람 복사의죄, 취업제한의위반의죄에대한벌칙을강화하였다. 다섯째, 공직자윤리위원회활동사항에관한 연차보고서 를매년정기국회에제출하도록하였다. 52) 2) 공직자선거및선거부정방지법김영삼정부는관권 금권선거를막고깨끗한선거를구현하여정치와행정을정화하려는제도적장치를마련하였는데, 이러한제도적장치의기초는바로 공직자선거및선거부정방지법 의제정이었다. 김영삼정부는이를통해 4대지방선거와제15대국회의원선거에서이법을철저히적용하여관권 금권선거를차단하였고 4대지방선거에서는 658명의당선자를포함 3,236 명이형사입건되어 266명이구속되고, 제15대총선에서는당선자 120명을포함 1,192명을형사입건하여 170 명을구속하는등엄격한집행으로공명선거풍토를정착시켰다. 3) 공무원범죄에관한몰수특례법특정공무원범죄를범한자가그범죄행위를통하여취득한불법수익등을철저히추적 환수하기위해몰수등에관한특례를규정함으로써공직사회의부정부패요인을근원적으로제거하고 50) 김영삼대통령은 1993 년 2 월 27 일자신의재산을공개하고, 이어 3 월 4 일청와대출입기자간담회에서 앞으로 5 년동안기업이든일반인이든어떠한사람한테도돈을받지않겠다 고선언하여깨끗한정치구현을향한강한의지를표명하였다 ( 윤영오, 역사바로세우기, 미래미디어, 1996, 169 면 ). 51) 정부는 1994 년 9 월의인천북구청세금횡령사건등을계기로공직자윤리법시행령을개정, 재산등록범위를크게확대하였는데, 공직자재산등록대상은모두 3 만 4 천 6 백 24 명으로보통국가직또는지방직을불문하고일반 별정직구분없이 4 급이상공무원에국한시켰다. 감사원, 국세청, 관세청소속공무원은 6 급까지가등록대상이며경찰공무원은경정과경감도포함시켰다. 따라서대상자가 1995 년 8 만명으로크게늘어났다 ( 중앙일보, 1994 년 10 월 16 일자, 19 면 ; 연합연감, 1995, 324~325 면참조 ). 52) 노정현, 깨끗해야떳떳하다, 미래미디어, 1996, 56~57 면. 제 3 장반부패형사정책의추진방법 041

44 제 3 장 깨끗한공직풍토를조성함을그목적으로제정된법률로서 1995년 1월법률제4934호로제정되었다. 공무원범죄에관한몰수특례법의내용을살펴보면, 특정공무원범죄라함은형법에서규정한뇌물수뢰죄, 알선수뢰죄, 회계관계직원에의한국고등에손실을미친횡령죄와배임죄, 특별범죄가중처벌등에관한법률의뇌물죄및국고손실죄를말한다고정의내리고있다. 따라서특정공무원범죄로얻은직접재산뿐아니라그로부터유래한재산은불법재산으로규정하여이를몰수하고있다. 4) 그외법적통제문민정부의반부패를위한행정개혁과관련된가장대표적인개혁입법에속하는것이라고할수있는 정보공개법과행정절차법 의개정 ( ) 으로공공기관의정보공개에관한법률과행정절차법을제정 공포하였다. 이밖에도통합선거법제정과정치자금법등의실시를들수있다. 마. 국민의정부 (1998~2002) 1) 부패방지법부패방지법제1조에서 이법은부패의발생을예방함과동시에부패행위를효율적으로규제함으로써청렴한공직및사회풍토의확립에이바지함을그목적으로한다. 고하여부패행위의규제를통하여청렴한공직및사회풍토의확립을목적으로제정되었다. 다시말하면그동안널리인식되어온부패문제를공직사회뿐만아니라일반사회생활의전반에확산시켜부정부패를배격하는사회풍토를확립하고자함이다. 부패방지법에서는부패행위에대하여정의하여종래에다소모호하던일반적인부패행위의개념을비교적명백히하고있다. 또한부패행위의적용대상을 공공기관 과 공직자 로한정하였고, 공직자의책임에서더나아가공공기간의책무에대한규정을둠으로써부패방지를위한법령, 제도, 행정상의모순에대한개선및시정의무를부과하고있으며, 또한소속직원과국민을상대로반부패개혁의식을위한교육, 홍보등의의무를부과하고있는것이특색이다. 게다가세계화 국제화경향과관련하여공공기관은부패방지를위한국제교류와협력에도적극노력해야한다는규정을신설하고, 우리사회의온갖부패현상의근원지라할수있는정치자금및정치부패문제와관련하여, 정당의책무를규정함으로서등록된정당과소속당원의깨끗하고투명한정치문화를위하여정당운영및정치자금의모집과사용을투명화할것을요구하고있다. 그리고부패방지법에기업과국민의의무를규정하여재벌기업을중심으로한기업의부당내부거래, 하도급과정에서의부조리, 증권시장에서의시세조작, 그밖의의료계, 교육계, 체육계, 연예계등의비리와부패현상에도깨끗하고투명한사회를건설하도록하고있다. 또한공무원의부패문제와관련하여공무원이준수해야할일반적인윤리행동의지침으로공무원행동강령이제시되고있다. 주요내용을보면, 첫번째로, 직무관련자로부터향응과금품을받는행위의금지 제한, 두번째로, 직위를이용한인사관여 이권개입 알선 청탁행위의금지 제한, 세번째로, 공정한인사등건전한공직풍토조성을위하여공직자가지켜야할사항들이언급되고있다. 공무원이위와같은행동강령을위반한경우에는소속기관내부에서징계처분을할수있도록규정하고있다 경제발전경험모듈화사업 : 대한민국반부패형사정책의운영경험

45 바. 참여정부 1) 부패방지법개정경위 2006년 6월부패방지위원회설립과부패행위신고자보호를그핵심으로하는부패방지법이국회에서통과되기까지부패방지입법시민연대를주도하였던참여연대는공직자윤리규정, 고위공직자부패를수사하는특별검사제등의실질적인제도는빠지고내부비리제보자에관한보호법만규정하였다고비판하였다. 또한내부비리제보자보호역시보호장치가미흡하다는문제점이지적되어부패방지법제정이후에도많은시민운동을지속할것을촉구하였다. 이러한부패방지법개정을추진하고자하는시민운동이더욱활성화된계기는, 부패방지법이시행된 2002년 1월부터접수된부패행위신고를처리하는과정에서부패행위의협소한정의로인하여보호받지못하는신고자가발생하게되었고, 보복행위자에대한처벌규정이미약하여보복행위에대한지속적인문제가발생, 신고자가불이익처분의입증책임을져야하는문제, 직무상비밀준수의무와상충되어신고를주저하는문제, 절차의경직성에따른인사교류의문제, 보상금의규모와지급시기에관한문제등이실제로발생하여부패방지위원회의조사권부여와함께부패행위신고자에대한보호및보상조치를개선할필요성이절실히요구되었다. 53) 이러한필요성에근거하여시민단체는부패방지위원회에조사권을부여하고공익제보자보호강화와함께, 제정당시빠진특별검사제포함을그핵심내용으로하는부패방지법개정운동을전개하였으며, 경실련의 부패방지법개정에관한청원 과참여연대의 부패방지법개정에관한청원 으로구체화되었다. 한국투명성기구는국제연합부패방지협약에발맞추어직접적인부패행위뿐만아니라그은폐를강요, 권고, 제의, 유인하는행위등간접적인행위도부패개념에추가할것을요구하였다. 또한내부비리제보자에대한보호와보상에한계를느낀부패방지위원회는법개정의필요성으로주요외국의내부공익제보관련법령에대한연구를통하여정책대안을제시하였다. 이러한정책대안들은후일정부와국회의개정법률안에많은영향을미쳤다. 2) 부패방지법개정결국, 제17대국회들어와 2004년 11월정부안으로부패방지법중개정법률안과공직자부패수사처설치에관한법률안이국회에제출되었으며, 2005년 6월부패방지법일부개정법률안역시제출되어국회법제사법위원회에서심의하였다. 이후, 2005년 6월제7차법제사법위원회에서이들 2건의법률안을본회의에부의하지아니하고 1개의법률안으로통합하여위원회대안으로제안하기로통과되어 7월공식개정되었다. 53) 김상식, 내부공익신고활성화방안, 2003 년한국부패학회동계학술대회자료집, 2003/12, 면. 제 3 장반부패형사정책의추진방법 043

46 제 3 장 사. 실용정부 (2008~ 현재 ) 부패사범처벌기준을강화하기위하여특정범죄가중처벌법을강화하여뇌물사범의경우, 징역형이외수뢰액의 2-5배벌금을병과하도록하였다. 그리고내부고발이나공익침해신고자보호를강화하기위하여공익신고자보호법을제정하였다. 또한공직자윤리법을개정하여추천직금융통화위원회위원의경우에도재산을등록, 공개하도록하였다. 제 2 절정책추진을위한기관의발굴및정책결정과정 1. 주요협정및위원회설치 운영 가. 주요협정 1) 국제상거래에있어서의외국공무원에대한뇌물제공방지에관한협약 1994년초, 전현직고위장교와정치인, 관료들에게외국산전투기와함정용부품의구매와관련한대규모로비가행해졌다는의혹이제기되었지만, 그전모가밝혀지지아니한채조사가마무리되고말았다 ( 이른바 율곡비리 사건 ). 54) 이러한경우에, 사건의전모가밝혀지면뇌물을받은공직자는한국형법에의하여처벌된다. 그러나외국기업또는그관계자를처벌할방법은없었기때문에실제로, 국제계약이나입찰을따낼목적으로외국공무원에게거액의뇌물을제공하는사건이빈발하고있지만, 그러한행위를한기업인또는기업이본국에서처벌받는예는거의없었다. 이러한종류의불공정한무역거래를방지하기위해서 1997년 12월파리의 OECD본부에서 국제상거래에있어서의외국공무원에대한뇌물제공방지에관한협약 (Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions) 이체결되었다. 55) 협약에는한국을포함한 34개국각료들이서명하였고, 이협약에따라, 1998년 12월국제상거래에있어서외국공무원에대한뇌물방지법이제정되었다. 56) 이법은외국공무원에대한증뢰행위를처벌하기위한특별형법으로한국공직자의뇌물수수행위가직접적인규제대상인것은아니지만, 한국공직자에게뇌물을제공한외국인이자국에서처벌되면, 그상대방인한국공직자의수뢰행위도함께적발되는간접효과를기대할수있다. 예컨대, 일본의前수상다나카카쿠에이 ( 田中角英 ) 가미국의록히드社로부터거액의뇌물을수수했 54) 동아일보, 1994 년 3 월 10 일자기사참조. 55) 자세한경위와내용에관하여는고준성, OECD 이사회국제뇌물방지개정권고에관한고찰, 통상법률, 1997/8, 면참조. 56) 이법은국제상거래와관련하여외국공무원등에게뇌물을제공하는행위를처벌함으로써건전한국제상거래질서확립에기여하고경제협력개발기구의국제상거래에있어서외국공무원에대한뇌물제공행위방지를위한협약의이행을위하여제정되었다 ( 제 1 조 ). 이법에서말하는외국공무원이란 ( 가 ) 외국정부의입법, 행정또는사법업무에종사하는자 ( 나 ) 특정한공적업무를수행하기위하여법령에의하여설립된공공단체또는공공기관의업무에종사하는자 ( 다 ) 외국정부가납입자본금의 5 할을초과하여출자하였거나중요사업의결정및임원의임명등운영전반에관하여실질적인지배력을행사하고있는기업체의임 직원 ( 라 ) 공적국제기구의업무를수행하는자등을말한다 ( 제 2 조 ) 경제발전경험모듈화사업 : 대한민국반부패형사정책의운영경험

47 던 록히드사건 도애당초일본의수사기관에의하여적발된것이아니다. 미국연방증권거래위원회 (SEC) 가록히드社의불법행위를조사하는과정에서일본정계의거물에게막대한액수의뇌물을제공한사실이밝혀졌고, 그사실이미국의언론에보도됨으로써동경지검특수부가수사에착수하게되었다고한다. 2) 투명사회협약 2005년 3월서울백범기념관에서노무현대통령을비롯하여대법원장, 국무총리, 헌법재판소장, 중앙선거관리위원장과여야대표등정치권, 전경련을비롯한 5개경제단체대표와 4대대기업회장, 그리고시민단체대표 10인등우리나라를대표할만한각계인사들이한자리에모여투명사회협약을체결하였다. 당시서명한투명사회협약문에는반부패투명사회를향한역사적인약속을담고있으며, 우리사회의투명성을높이기위해시민단체가주도하고사회각부문이함께참여한가운데협약을체결하였다. 협약의주요내용을살펴보면다음과같다. 공공부문은부패관련법의재개정추진과공직자윤리강화를위한제도적기반마련, UN반부패협약비준노력, 투명사회협약실천지원이있으며, 정치부문은불체포특권의악용방지를위한제도개선, 정치자금의투명성제고를위한법제도정비, 불법청탁과불법로비근절등이있으며, 경제부문은윤리경영제정과체계적인교육, 감사위원회의전문성과독립성제고를통한회계투명성강화, 부당내부거래차단을위한제도개선등이있으며, 시민사회는반부패실천원칙으로서의시민헌장제정추진과주민참여제도도입을위한입법을촉구하는활동을전개하는것이주요골자이다. 이후협약의정신은대한민국전역으로확산되고있다. 57) 3) 국제연합부패방지협약 2003년 12월 9일멕시코메리다에서조인되고 2005년 12월 4일발효된 < 국제연합부패방지협약 >(UN Convention Against Corruption, UNCAC) 은반부패라운드의결정판이라고할수있다. 이협약의당사국은부패방지정책을마련하여추진할의무를지며, 부패관련범죄를처벌하고, 이를위한국제협력과부패자산의몰수와환수, 기술지원등에참여하도록한다. 또한당사국총회 (Conference of State Parties) 를통해동협약의이행상황을상호점검하는체계를갖추고있다. 한국도 2008년 2월말국회에서의비준을거쳐정식당사국이되었으며, 동협약은국내법과동일한효력을갖고있다. 비준과동시에이행입법의일환으로부패재산의몰수와회복에관한특례법이제정되었다. 4) G20 반부패행동계획 G20은토론토정상회의에서실무그룹의설치에합의하고, 국제적반부패노력에대한 G20의실질적이고가치있는기여및선도방안에대해 2010년 11월서울정상회의에서포괄적인권고안을마련토록하는데합의하였다. G20은 국제기구가투명성, 높은윤리기준, 효율적인내부보호조치및높은청렴기준하에운영되도록국제기구의지배구조내에서발언권을행사할것 을약속하였으며, 국제기구와국내당국이지속적대화를통해모범사례를정의하고동목적달성을위한 57) 투명사회협약실천협의회, 투명사회협약백서, 2008 ; 김거성, 성공적인국가적반부패전략에관한연구 : 투명사회협약사례를중심으로, 한국부패학회, 한국부패학회보통권제 14 호, 2009 ; A. Noelle, 2010, Anti-Corruption Initiatives in South Korean Water Management: The Perspective of Economic Ethics (Diploma Thesis), GRIN Verlag 참고. 제 3 장반부패형사정책의추진방법 045

48 제 3 장 방향성을제시할것 을요구하였다. 이에따라 G20 서울정상선언문의부속서 III으로 G20 반부패행동계획 이채택되었다. 특히반부패노력의이해관계자로서기업의반부패이슈에의참여가필수적임을지적하고 공공-민간파트너십을독려할것이며, 글로벌반부패노력에민간부문을참여시키는이니셔티브를개발하고이행하기위한주요한기회를제공할것 을약속하였다. 58) 나. 주요위원회역대정부의반부패정책과관련된위원회를살펴보면, 전두환정부는사회정화위원회의활동으로공직자윤리법을제정하여 ( ), 공직윤리제고를위해노력하였으며, 김영삼정부는부정방지대책위원회를설치하였고, 김대중정부는부패방지위원회를설치하였으며, 노무현정부는국가차원부패방지정책을추진하기위하여총괄협의기구인국가청렴위원회를설치하고, 대통령소속반부패관계기관협의회를설치하여 (2005), 각부처의부패방지관련정책들이협의, 조정되기도하였다. 이하에서는정책추진을위한각종위원회의설치와운영현황을살펴보고자한다. 1) 심계원심계원은 제헌헌법 제95조에의하여국가의결산검사업무담당기관으로 1948년 12월법률제12호로공포된심계원법과 1949년 1월대통령령제51호로공포된심계원직제에따라정부의회계검사를전담하는기구로서발족되었다. 심계원은건국초기의정치 사회부문의혼란과부패, 그리고한국전쟁의소용돌이속에서도직무를성실히수행하였으며, 14년 6개월동안존속하면서회계사무상의위법부당사항을많이밝혀내고관계자에게변상판정을하거나제도를개선하게하는등재정제도의정비와회계질서확립에많은노력을하였다. 2) 감찰위원회감찰위원회는 1948년 7월제정 공포된정부조직법에의해심계원에서전담하는회계이외의사항과관련한공무원의위법, 비리행위에대한사정활동을전담하였다. 감찰위원회는대통령, 부통령, 국무총리, 국무위원, 심계원장, 법관등국가최고관리급에해당하는공직자에대한징계의결권까지도법적으로보장되는막강한권한을가지고있었다. 하지만감찰위원회는최고관리층에대한비리를조사하게되자이들고위공직자들과의마찰이발생하여, 1955년 2월정부조직법개정시에폐지되었다. 그러나그후 1961년 4월감찰위원회가부활하여정부의직무감찰기능이다시활성화되었다. 3) 사정위원회사정위원회는 1955년 2월폐지된감찰위원회의후속기관으로 1955년 11월에발족되었으며, 대통령령으로공무원의비리와위법행위에관해직접징계의결권을갖는감찰위원회보다권한이축소되었다. 따라서사정위원회는직접적인징계의결권은없고임명권자와징계위원회에조사결과를보고또는통고하는정도의권한만을갖는기관으로축소조정되었다. 그러나감찰위원회와마찬가지로정치적압력으로시달리다 1960년 8월정부조직간소화에의해결국폐지되었다. 58) 참고 ( 인용한날짜 : ) 경제발전경험모듈화사업 : 대한민국반부패형사정책의운영경험

49 4) 감사원 1961년 5 16 군사정변이일어난이후이루어진헌법개정에서대통령소속의헌법기관으로서의회계검사와직무감찰의기능을겸하는감사원을설치하기로하였다. 감사원은 1963년발족하여 1948 년정부수립과동시에설치되었던헌법상의심계원과정부조직법상의감찰위원회를통합한기구이다. 이두기구를통합한이유는회계를항시검사 감독하는심계원과행정및공무원등의비위를감찰하는감찰위원회의두기능은성질상상호표리를이루는불가분의관계를가지고있어, 이를두기관이각각집행하게된다면비효율적일뿐만아니라회계검사와감찰을받는피감사기관으로서도그번거로움이적지않기때문이다. 따라서공무원의직무를감찰하고정부등의회계를검사하게하여감사의중복을피하겠다는취지에서대통령소속으로감사원을설치한것이다. 5) 국가보위비상대책상임위원회제5공화국정부가정식으로출범하기전에전두환장군이주도하는이른바신군부세력이주체가되었던국가보위비상대책위원회가반부패를주도하였으며주요개혁조치로서정치풍토쇄신을위한권력형부정축재자에대한조치, 공직자정화, 폭력배 토색적비리행위자 사기범 밀수행위자등사회악사범소탕, 과외금지등교육정상화, 인 허가등대민행정절차간소화등을들수있다. 59) 6) 사회정화위원회사회정화위원회는 1980년 10월국가보위비상대책위원회의기능을대체하는기구로서한시적인성격을띠고공식적으로출범하였다. 사회정화위원회는주요기능으로사회정화업무에관한연구및기획, 대통령및국무총리령에의한사회정화업무에관한관계행정기관, 공공단체및그산하단체에대한조정과통제, 사회정화운동추진을위한교육및홍보, 기타사회정화에관한수명사항을처리하는것등이다. 이에현대사회연구소 60) 에위탁하여정기적으로공직사회청렴도등을사회정화도측정이라는작업으로진행케하였다. 7) 부정방지대책위원회 1993년 4월문민정부는감사원에감사원장의자문기구로서부정부패방지를전담하여사정활동을총괄하는 부정방지대책위원회 를설치하였다. 부정방지대책위원회의설립목적은사회각분야의인사들로부터폭넓고전문적인의견을수렴하여공직사회의부정부패를근원적으로제거하기위한대책을수립, 감사원장에게건의함으로서이를감사활동에반영하거나기타국가의주요정책수립에참고하도록하는자문기구의역할을하는것이다. 부정방지대책위원회의임무는주로부정부패의원인분석및예방대책, 부정부패유발요인이되는법령및제도의개선방안, 부정부패제거를위한감사운영방향등에관한사항들을심의하는것으로서이를위하여부패실태를조사, 제도개선강구및의식개혁홍보등 3대기능을수행하였다. 또한각부처의자체적인사정및사정관계장관회의운영의효율성제고를위하여사정업무지 59) 사회정화위원회, 1988, 면참조. 60) 현대사회연구소는공직사회진단체제를구축하고운영하는역할을담당하였다. 공직사회진단체제 란특정기관에공직사회청렴도의주기적인측정분석을위임하고그결과를기초로하여공직사회정화를위한대응책을마련하는체제를의미한다. 제 3 장반부패형사정책의추진방법 047

50 제 3 장 침을개정하였으며 ( ), 사정업무계획수립보고체계및사정관계장관회의의구성원을조정하고지침을개정하여사회기강관련부처의견조정기구설치및자치단체에대한사정업무지원근거를마련하였다. 8) 반부패특별위원회반부패특별위원회는기업, 시민단체, 국민모두의참여하에부패를예방하고감시하며제도를개선해나갈수있도록한민간중심의심의 자문위원회로서 1999년 9월대통령령으로공포하여, 대통령직속기관으로설치되었다. 반부패특별위원회를설치하기로하는내용의반부패특별위원회규정이제정되어부패방지법이제정 시행될때까지반부패특별위원회가일시적으로부패방지위원회와비슷한기능을수행하였다. 반부패특별위원회는부패를야기하는불합리한제도의개선과국민의부패방지를위한교육 홍보, 시민단체의부패방지활동지원등에관한사항을심의하고, 부패방지에관하여대통령에게자문하기위해필요한경우에는정부의부패방지업무추진상황에대한평가를할수있도록하였다. 게다가반부패특별위원회의기능을실무적으로보조지원하기위하여국무조정실소속의부패방지기획단을설치하여운영하였다. 9) 부패방지위원회국내외적으로부패문제가중요한정책과제로대두함에따라장기적인차원에서보다근본적이고체계적인부패방지대책에대한필요성이제기되었다. 이에여야합의로부패방지법을 2001년 7 월제정하게되었고, 이법에근거하여 2002년 1월부패방지위원회를설치하게되었다. 부패방지위원회는부패방지교육과홍보및비영리민간단체의부패방지활동에대한지원, 부패방지와관련한국제협력업무수행, 부패에대한신고의접수, 처리와신고자의보호및신고자에대한보상업무등을유기적인연계시스템을구축, 국가차원의부패통제중심기구로서의역할을수행하도록하였다. 이러한부패방지위원회의설치는일반국민, NGO 그리고많은집단들로부터환영과관심을얻어냈다. 그러나 3명의전 현직장관급고위공직자들을부패혐의로검찰에고발하면서나타난실질적조사권의부재와같은문제들로인해사회일각에서는부패방지위원회가우리사회부패척결의중심기관이아닌또하나의부패신고센터로전락해버리는것이아닌가하는우려의목소리가있었다. 10) 반부패관계기관협의회반부패관계기관협의회의설립배경은정부의부패방지대책을추진함에있어관련대책의통합성과관계기관간의원활한협조를통하여국가차원의종합적이고체계적인부패방지대책을효과적으로추진하기위하여 반부패관계기관협의회 를구성 운영하게되었다. 반부패관계기관협의회는정부의부패방지대책을종합적이고체계적으로추진하기위하여대통령소속하에설치된반부패협의회로서협의회구성원들이부패통제와관련된분야의조직원들로구성된만큼부패방지안을통합적으로만들어내기적합한기구이다 경제발전경험모듈화사업 : 대한민국반부패형사정책의운영경험

51 2. 조직구조의변천 발전과정소개 2002년설립된반부패기구인부패방지위원회는국가적차원의반부패정책의수립및평가와부패유발제도의개선, 부패행위신고처리및신고자보호보상, 공직자행동강령등종합적기능을보유하면서정책적안목에서국가전체적인부패방지시책을주관하기위한기구이다. 이는 2005년국가청렴위원회로변경되어부패방지시책의수립및조정과평가, 반부패제도개선의권고, 반부패교육및홍보, 반부패민간협력과국제협력을담당하다가, 2008년 2월국가청렴위원회의기능을그대로이어받으면서고충처리위원회와행정심판위원회를통합한국민권익위원회로설치 운영되었다. 이하에서는부패방지위원회의설치와기능, 구성, 제도개선의권고와의견청취등을살펴보고, 이를바탕으로국가청렴위원회의설치와기능, 부패방지의활동과한계등을비교하면서최근출범한국민권익위원회의기능도살펴보기로한다. 가. 부패방지위원회부패방지위원회는부패방지법제10조에서부패방지위원회의설치에관한내용을언급하고있다. 그내용은부패방지에필요한법령, 제도등의개선과정책의수립 시행등을위하여대통령소속하에부패방지위원회를설치한다고명시하고있다. 부패방지위원회의기능에대하여동법제 11조에서규정하고있으며, 그내용을보면공공기관의부패방지를위한시책및제도개선사항의수립 권고, 공공기관의부패방지시책추진상황에대한실태조사 평가, 부패방지교육 홍보계획의수립 시행, 비영리민간단체의부패방지활동지원, 부패방지등과관련한국제협력, 부패행위에대한신고의접수등, 신고자의보호및보상, 그밖에부패방지를위하여대통령이위원회에부의하는사항등의업무를수행한다. 부패방지위원회의구성에관하여동법제12조에서규정하고있으며, 위원장 1인과상임위원 2인을포함한 9인의위원으로구성하고 ( 동조제1항 ), 위원장과위원은부패문제에관한학식과경험이풍부한자 61) 로서대통령령이정하는자격기준에의하여임명또는위촉된다 ( 동조제2항 ). 상임위원은대통령이임명하고, 상임이아닌위원은대통령이임명또는위촉한다. 이경우위원중 3인은국회가, 3인은대법원장이각각추천하는자를임명또는위촉한다 ( 동조제3항 ). 위원장과상임위원은각각정무직으로보한다 ( 동조제4항 ). 위원회는그권한에속하는업무를독립적으로수행한다 ( 동법제15조제1항 ). 위원장과위원의임기는각각 3년으로하되 1차에한하여연임할수있다 ( 동조제2항 ). 위원회의업무를효율적으로수행하기위하여위원회에분야별로분과위원회를둘수있다 ( 동법제17항 ). 또한위원장은위원회의업무를효율적으로지원하고전문적인연구업무를수행하기위하여필요하다고인정할때에는위원회에학계, 사회단체그밖에관련분야의전문가를전문위원으로둘수있다 ( 동법제18조제1항 ). 전문위원은위원회의의결을거쳐위원장이임명또는위촉 61) 동법시행령제 6 조는위원의자격기준으로대학의부교수이상의직에 8 년이상, 판사, 검사, 변호사직에 10 년이상근무하거나 3 급이상공무원직에 5 년이상근무한경력자외에도 부패문제에관한연구실적또는경력이있는자로서사회적신망이높은자또는비영리민간단체의추천을받은자 로규정하고있다. 제 3 장반부패형사정책의추진방법 049

52 제 3 장 한다 ( 동조제2항 ). 위원회의사무를처리하기위하여위원회에사무처를둔다 ( 동법제19조제1항 ). 사무처에는사무처장 1인과그밖의필요한직원을둔다 ( 동조제2항 ). 사무처장은위원장이지명한상임위원이겸직하고위원장의지휘를받아위원회의사무를관장하며소속직원을지휘 감독한다 ( 동조제3항 ). 부패방지위원회는필요하다고인정하는경우, 공공기관의장에게부패방지를위한제도의개선을권고할수있다 ( 동법제20조제1항 ). 제도개선의권고를받은공공기관의장은이를제도개선에반영하여야하며그조치결과를위원회에통보하여야한다 ( 동조제2항 ). 제도개선의권고를받은공공기관의장은위원회의권고대로조치하기가곤란하다고인정되는경우에는이를위원회에통보하여야한다 ( 동조제3항 ). 부패방지법제21조에서는의견청취를할수있는권한을부여하고의견청취를할수없는경우까지명시하고있다. 공공기관에대한설명또는자료 서류등의제출요구및실태조사 ( 동조제1항제1 호 ) 및이해관계인 참고인또는관계공직자의출석및의견진술요구 ( 동항제2호 ) 를할수있다. 그러나공공기관에대한설명또는자료, 서류등의제출요구및실태조사는다음과같은경우에의견청취에제한을두고있다. 첫째, 국가기밀에관한사항, 둘째, 수사 재판및형집행 ( 보안처분 보안관찰처분 보호처분 보호관찰처분 보호감호처분 치료감호처분 사회봉사명령을포함한다 ) 의당부에관한사항또는감사원의감사가착수된사항, 셋째, 행정심판 소송, 헌법재판소의심판, 헌법소원이나감사원의심사청구그밖의다른법률에의한불복구제절차가진행중인사항, 넷째, 법령의규정에의하여화해 알선 조정 중재등당사자간의이해조정을목적으로행하는절차가진행중인사항, 다섯째, 판결 결정 재결 화해 조정 중재등에의하여확정된사항또는감사원법에의한감사위원회의에서의결된사항등이다. 나. 국가청렴위원회국가청렴위원회는 2001년 7월부패방지법이공포되고 2002년 1월시행됨에따라동법제10조에근거하여설치된대통령소속하의합의제국가기관으로처음에는부패방지위원회라는명칭을사용했지만, 2005년 7월부터국가청렴위원회로명칭이변경되었다. 위원장 1인과상임위원 2인을포함한 9인의위원으로구성된다. 위원장과상임위원 2인은대통령이임명하고비상임위원중 3인은국회, 3인은대법원장추천자를대통령이임명한다. 위원의임기는 3년이다. 위원회기능을보좌하기위하여사무처가설치되어있다. 사무처는부패방지정책등을위원회에상정하고위원회의결정에따라이를처리하는역할을한다. 부패방지법제11조는국가청렴위원회의기능을구체적으로열거하고있으며, 동법시행령제3조내지제5조의 3에서는부패방지시책의수립, 부패의실태조사와평가, 부패방지교육및공무원행동강령에관한사항등을세부적으로규정하고있다. 부패방지법제11조가규정한위원회의기능은다음과같다 경제발전경험모듈화사업 : 대한민국반부패형사정책의운영경험

53 공공기관의부패방지를위한시책및제도개선사항의수립, 권고와이를위한공공기관에대한실태조사 공공기관의부패방지시책추진상황에대한실태조사, 평가 부패방지교육 홍보계획의수립 시행 비영리민간단체의부패방지활동지원 부패방지등과관련한국제협력 부패행위에대한신고의접수등 신고자의보호및보상 법령등에대한부패유발요인검토 부패방지와관련된자료의수집, 관리및분석 공직자행동강령의시행 운영및그위반행위에대한신고의접수 처리 그밖에부패방지를위하여대통령이위원회에부의하는사항이처럼위원회는자체적인판단또는진정이나고발에의하여부패혐의가있는공직자또는공공기관에대한조사를실시할수있으며, 조사결과범죄의혐의가인정되는때에는검찰에고발할수있다. 또한국가청렴위원회가자체적으로확립한주요업무추진과제는 a) 자율적인반부패청렴시책의실효성및완성도제고 b) 부패취약분야집중제도개선 c) 부패방지평가기능강화 d) 부패영향평가제시행 e) 부패신고접수처리기능강화 f) 신고활성화를위한신고자보호보상확대강화 g) 공무원행동강령의실효성확보 h) 반부패청렴윤리의식확립및국제협력 i) 지역토착비리방지대책추진 j) 부패방지관련자료관리및협조체제확립등이다. 이러한위원회의자체평가자료에따르면다음과같은성과를거뒀다고한다. 62) 첫째, 2004년 2월이후 2006년 2월까지 6회의 반부패관계기관협의회 를개최하여국가차원의부패방지대책방향정립및주요현안을대책 협의하는등국가차원의부패방지대책을통합, 지원하였다. 둘째, 각급기관을대상으로법 제도상에내재되어있는부패유발요인을발굴하고자율적제도개선촉구함으로써 2005년말 609개의개선과제를발굴하고 360개과제에대한개선을완료하는등부패취약분야의제도개선을이루었다. 셋째, 각급공공기관별청렴도측정 ( 평가 ) 을통해자율적인부패방지노력을유도하였다. 넷째, 부패신고활성화및범국민적인부패감시분위기조성을통하여부패신고건수가증가하는성과를거두었다. 신고자에대한보상건수및보상금액도크게증가하였다. 62) 국가청렴위원회, 2006 년도반부패청렴대책추진지침, 2006/2, 2 면이하참조. 제 3 장반부패형사정책의추진방법 051

54 제 3 장 다섯째, 청렴도하위기관및인 허가부서중심으로행동강령이행실태를집중점검하는등사회전반의윤리의식확립및반부패국제협력의강화를위해노력하였다. 그러나국가청렴위원회의한계도지적되는바국가청렴위원회는합의제행정위원회로서부패방지를위한전문적조사를기초로기술적 합리적정책을수립하거나공정하고능률적인운영을위하여설치된기관이다. 이념적으로는일반행정청으로부터독립하여준입법적또는준사법적기능을수행하여야하지만, 집행기관은아니라는명백한한계가존재한다는것이다. 아울러국가청렴위원회에수사권이부여되지않아서부패혐의를확인하기어렵다는한계가존재한다. 다. 국민권익위원회이상과같이 1999년대통령령으로반부패특별위원회가대통령의부패정책자문기구로설치되었다가 2001년부패방지법으로제정 공포되었고이법에의하여 2002년대통령소속하부패방지위원회가설립되었다. 당시위원회는직무상독립이인정되며, 위원장과위원의신분이보장되었고, 이기구는 2005년국가청렴위원회로명칭이변경되었다가 2008년 2월이명박정부의등장과함께 부패방지및국민권익위원회의설치와운영에관한법률 에의해국민권익위원회에통합되었다. 2008년 2월출범한국민권익위원회는국가청렴위원회의기능을그대로이어받으면서종전의고충처리위원회와행정심판위원회를통합하여발족되었다. 이는공공기관의민원창구를단일화함으로써국민의행정에대한접근성을향상시키고, 부패유발소지가있거나불합리한제도와관행을종합적이고효과적으로개선할수있는체제를갖추기위한것이다. 이로서한국의반부패시스템은국민권익위원회의정책기능과견제기능이검찰, 감사원, 그리고각분야의조사기관과함께상호연계와협력을통하여전체적으로하나의시스템을구성하는방식으로구성되었다. 국민권익위원회는위원장 1명을포함한 15명의위원 ( 부위원장 3명과상임위원 3명을포함한다 ) 으로구성된다. 위원장및부위원장은국무총리의제청으로대통령이임명하고, 상임위원은위원장의제청으로대통령이임명하며, 상임이아닌위원은대통령이임명또는위촉한다. 이경우상임이아닌위원중 1명은국회가, 1명은대법원장이각각추천하는자를임명또는위촉하도록규정되어있다 ( 동법제13조 ). 라. 기타부패방지중장기계획과관련하여서는노무현정부에서처음으로부패방지중장기계획이수립되었으며부패방지관련정책을총괄조정협의하기위한조직으로서대통령소속의 반부패관계기관협의회 가설치운영되었다. 그러나이조직은이명박정부가들어서면서폐지되었다 경제발전경험모듈화사업 : 대한민국반부패형사정책의운영경험

55 제 3 절정책추진의주요사례 1. 뇌물죄양형기준뇌물죄는물론전관예우의관행은판결이전적으로판사의자유재량에맡겨져있기때문에판사의판결이합리적인근거를마련하기위하여양형기준확립이오래전부터논의되고있었다. 이유인즉, 법원마다그리고판사마다양형이다르고판결문에양형이유를구체적으로적시하고있지않기때문에이는곧사법부의불신으로이어진다. 특히뇌물죄의특성상공무원신분의박탈과사회적명예의실추라는비공식적, 법률외적요인을고려하는법원의전통적인양형태도가주된원인이된다고볼수있다. 따라서양형지침에대한논의자체가광범위하고법관의재량권에대한반성내지고민에서출발되었다는점에서법관의양형재량은제한되어야하며, 뇌물죄의경우에도마찬가지로적용되어야한다. 그러므로각뇌물죄의범죄유형에따라양형기준을정하고처단형의범위를제한하는동시에비현실적인법정형을개선해야할필요성이제기되었다. 이에대법원양형위원회에서 2009년 4월의결되어 2009년 7월부터시행되고있는뇌물범죄의양형기준이법관의양형재량의지를좁혀양형의공평성과투명성이보장될수있을것으로기대하고있다. 뇌물수수의경우, 액수에따라 6가지유형 ( 천만원미만, 천만원, 3천만원, 5천만원, 1억원이상, 5억원이상 ) 으로구분하고각유형별기본, 감경, 가중영역으로나누어형량을정하고양형인자도감경요소와가중요소, 특별양형인자와일반양형인자등으로나누어각양형인자들을제시하고있다. 또한뇌물범죄에서상대적으로높은집행유예를규율하기위하여집행유예의기준을주요참작사유와일반참작사유, 부정적요소와긍정적요소등으로제시하고있다. 2. 부패방지사례분석 가 년대관련사례검토 1) 1950년대 1950년대에는해방이후일제식민지시대의잔재로부터벗어나고자여러가지개혁들을실시하였으나대부분은실패로점철되었다. 토지개혁의실패에서대표적으로드러나듯이, 자본의형성은전적으로권력자에의존한채이루어졌으며, 도덕적책임감이결여된채로관료자본주의의특징이견고해짐에따라부패는심화되었다. 63) 이승만정권시절군재정의정치자금화및귀속재산처리과정에서발생한부정축재는이시기의대표적인부정부패양상이었다. 63) 박동서, 한국행정론, 법문사, 1987, 33 면. 제 3 장반부패형사정책의추진방법 053

56 제 3 장 군대와정계가연계된부패의양상은주로다음과같은방법, 즉군납과정에서의비리, 휘발유나주 / 부식품와같은군수물자의불법적판매및군에제공된원조물자를민간에불하, 그리고군용차량대여, 도벌등후생사업을통한자체수익사업 64) 등을통해조성된자금을정치자금으로유용하는것이다. 귀속재산처리과정과관련한부정축재는우리나라의대규모정경유착의기반을형성하는것으로서매우중요하다. 1949년 12월에제정된 귀속재산처리법 은 1950년 3월시행령이공포되어불하작업에착수하였으나한국전쟁발발로인해중단, 1954년에야사업이본격화되어 1958년까지거의모든귀속재산이처분되었다. 이러한귀속재산은 10분의 1에불과한가격으로불하되었으며, 15 년이상할부불의지급조건으로책정된구입대금마저도저리의은행융자로조달되었다. 이들귀속재산은 15년동안구입대금에비해약260배의가치상승을가져와서사실상무상으로취득한것과마찬가지였다. 뿐만아니라시설도입과개선및원자재도입명목으로외환이부당하게추가로제공되고, 생산이되기시작하면국산품보호라는명목하에그경쟁상품의수입이금지되며그업체에대한일련의세금이감면되었다. 65) 게다가각종소비재나곡물또는원자재의형태로도입된원조까지더해져이루어진부정축재는소수의사람들에게집중된대자본화과정의토대가되었다. 66) 2) 1960년대 1960년대에는국가관료기구를정비 강화하면서정부의역할이사회의모든분야에서강화되는데, 이는특히경제분야에서두드러지게된다. 경제활동에대한정부의규제와통제를강화하면서과세규모가크게증가하였고, 공공지출이대폭증가하였다. 이러한과정에서정부관료의권한과영향력은확대되는반면이를견제하고감시할수있는시민사회의성장은거의불가능하였다. 그결과관료기구와관련된부정부패가만연할수있는구조적조건들이형성되었는데이는개발도상국이보이는전형적인특징이라고할수있다. 67) 이시기부패의특징은부패의대형화 구조화및정경유착에따른정치부패로대변될수있다. 정부는 부정축재처리법 을제정하여정치인과고위공무원및기업가들로부터부정축재를환수하고, 부정선거사범과국사 군사독직사범등을처벌할소급법을제정, 위반사범들을혁명검찰부와혁명재판소에서처리하였으며, 부정을저지른공무원을조사하기위한 특별수사반 을설치하는등미약하나마반부패정책에도노력을기울이고자하였다. 68) 64) 당시의보도에따르면군후생사업으로인한사고가허다했을뿐만아니라후생사업으로인한수입을부대장이하장교들이나누어먹는비리가만연하였다. 일반사병들에게는일정량의책임액수가부가되기도하였으며이를채우기위해자기집의토지를파는일까지벌어졌다고한다 ( 경향일보 1955 년 3 월 29 일 ). 이러한군후생사업의경우문제가불거지자국방부당국은 1957 년 3 월 1 일이후로일체의후생사업을전면중지할것을선포하고발견즉시엄벌에처할것이라고발표하였다 ( 경향신문 1957 년 2 월 15 일 ). 65) 장하진, 이승만정권기매판지배집단의구성과성격, 역사비평사, 역사비평통권 8 호, 1989/8, 78 면. 66) 공제욱 (1991) 에의하면국내 89 개주요제조업대기업체중 36 개사 (44.9%) 가귀속기업체를계승하였다. 또한그는이들기업체중상당부분이많은원조자금및원조물자를배당받았음을주장하였다. 67) 김두식, 세계화시대의부정부패의사회학, 한국사회학회, 한국사회학제 38 집 1 호, 2004, 4 면. 68) 오석홍, 행정개혁론, 박영사, 1995, 면참조 경제발전경험모듈화사업 : 대한민국반부패형사정책의운영경험

57 부정부패사범사례 ( 이용범재판기록, 1962 년 1 월 ) ( 전략 ) 피고인이용범은서기 1954년도시행제3대민의원의원에당선되자동인의출신구인창원을구에계속적인선거기반을확보할목적하에동국회의원직및전시자유당각급간부의직위와마산시오동동거주피고인의처하말수의지모를이용하여창원군및마산시일원의각급공무원을순차장중에넣는등방법으로써속칭 이용범왕국 또는 오동동경무대 라는세력을이룩해놓고동 1958년 2월 2일시행제 4대민의원의원선거를맞이하게되었는바동선거에있어서동피고인은자신과대결할유일한입후보예상자인설관수에대하여협박매수기타여하한방법으로라도동인의입후보를포기또는불능케하여가위무투표당선을시도할것을결의하고전시하말수를통하여상피고인송평조를위시한마산경찰서사찰계장강상봉, 창원을구선거워원장김태우및자유당창원을구당부위원장이며동피고인선거사무장조수호등에게그지를토정하고동인은이에찬동함으로써승계적으로공모하고 ( 중략 ) 피고인이용범은전시와여히제3대및제4대민의원의원으로재직기간중인서기 1954년도부터동 1959년도까지간에동피고인소유대동공업주식회사에서각종세금을납부함에제하여그지위와권력을이용하여회사이중장부의작성비치, 실수입의허위신고등부정한방법으로법인영업세 18만 9,479 환, 법인세 3억 5,540만 751환, 갑종근로소득세 3억 1,113만 6,511환, 갑종근로소득교육세 2,840만 2,605 환, 잡소득세 5,702만 816환, 잡소득교육세 874만 3,710환등조세에관한법률에위반하여합계금 7억 6,089만 3,872환의각종세를포탈함으로써동액상당의재산을부정하게취득축적한것이다 ( 후략 ) (* 이용범은징역 10년을선고받았다.) 부정축재처리법이상정하고있는부정축재대상자의내용을살펴보면귀속재산불하부정취득, 정부보유달러대부부정이득, 정치자금공여, 부당입찰이득, 외화 외한부정이득, 조세포탈등에해당하는자로앞서언급한 50년대부정축재의형태를그대로표현하고있다. 69) 1962년언론에발표된부정축재환수액은총 575억 2544만환이었으나실제로당시환수가완료된금액은총액의 16.4% 에불과하였다. 70) 또한부정축재환수금이정치자금으로유용되었다는주장이제기되면서부패척결에대한정부의노력은심각하게퇴색되었다. 71) 60년대에이루어진 5대사회악 ( 폭력, 마약, 탈세, 도벌, 밀수 ) 근절운동은부패와구악일소 ( 舊惡一掃 ) 를위해시행한대대적인캠페인이었다. 1961년에서 1965년까지 5년동안경찰에의해이루어진이들범죄에대한단속상황은다음과같다. 69) 그러나부정축재처리를위한조사단이비리에휘말리면서이들전원이구속되는, 이른바 부정축재조사단사건 이발생하면서부정축재처리를위한노력은시작부터순조롭지못했다. 부정축재조사단원중일부단원들이부정축재자들과야합하여약 5 천만환에달하는거액의수회 ( 收賄 ) 를했고어느특정인만을위한애매한혜몽법 ( 惠蒙法 ) 조항을불순한방법으로누락또는삽입하게하여 5 억환상당의부정이득액의처벌을면하게하고또기타부당한방법으로약 36 억환의국고손실을초래하게한것이담당수사기관의수사에서밝혀졌다 ( 동아일보 1961 년 10 월 27 일자기사참조 ). 70) 경향신문 1962 년 5 월 29 일자참조. 71) 동아일보 1964 년 9 월 18 일자참조. 제 3 장반부패형사정책의추진방법 055

58 제 3 장 폭력사범 마약사범 18 만 6,291 건적발, 전국 82 개파조직및 1,311 명의상습폭력배파악 1 만 6,400 여건적발, 마약 67 만 9 천여그램압수 탈세 5 천여건적발, 3 억 6 천여만원밝혀냄. 도벌 밀수 6 만 61 건, 6 만 4,571 명검거및 18,695 트럭분 (1 억 9,400 만원상당 ) 적발 5 만 6,931 건, 5 만 7,735 명입건 4 억 9 천여만원상당물품압수 경향신문 1966 년 2 월 8 일 이러한범죄의발생은계속적으로상승일로에있었으며따라서경찰은 1966년을 5대사회악제거의해 로지정하고이를근절하기위해보다강력하게힘을쏟았다. 이들범죄는부패와관련을가지며특히탈세, 도벌, 밀수와같은범죄중일부는정경유착이라는부패의특징을고스란히내보이고있었다. 대표적인사례중하나로다음에제시된것은 1964년에발생한지리산도벌사건이다. 이사건은현직관료와국회의원까지연루된해방이후최대의도벌사건으로수사결과 30여명이구속되고 300명이상이입건되었다. 부정부패사범사례 ( 지리산도벌사건 (1964)) 1964 년 11 월 3 일광주에서박대통령은국립공원지대로지정되어개발이서둘러지고있는지리산지역의소림 ( 小林 ) 벌채허가를일체중지하라고전라남도관계자에게지시함으로써지리산도벌사건의수사가착수되었다. 이와같은박대통령의지시는전라남도도경이 10 월 31 일부터지리산에인간송충이가도벌작전을펴고있는상태와지리산의황폐화가벌채허가에따른남벌에원인이있다는보고를받고즉석에서취해진조치였다한다. 경찰은즉각경남과남원에현지수사본부를설치하고본격적인수사에착수했다. 11 월 17 일, 박영수치안국장은남선목재회사가경상남도함양군마천면일대의도벌을시작한것은금년 3, 4 월경부터이며하루 1 백여명의인부를들여생목 9 천 71 본을잘라냈으며잡목 3 천 5 백 55 본을목마식으로하산하여시가 1 천 1 백만원의이득을보았다고발표하고공무원 5 명과도벌현장책임자등 3 명, 도합 8 명을구속했다고밝혔다. 한편이날대검에서는현지에수사반을파견했다. 11 월 18 일경찰은농림부임산과기사강경원을허위공문서작성혐의로구속했고, 서울영림서김해수기사도같은혐의로구속, 영장을발부받았으나도주하여집행을못했다. 11 월 19 일수사는농림부과장급에까지비화하였고김철영임산과장, 김용견임산과경영계차석을구속했다. 김철영임산과장은강경원기사가도벌현장을조사한복명서에서생목벌채부분을삭제한혐의를받고있으며김용견차석도사직당국에서도벌사건수사가시작되자복명서를폐기해버린혐의를받고있다. 11 월 20 일도벌사건배후조정자로체포된신상묵은수사본부에자진출두하여옛부하였던서남흥업길병래전무의청탁을받고남선목재를소개한사실은있으나직접도벌에관련한사실은없다고했다. 11 월 22 일애당초의하청업자인서남흥업의사장안치연, 길병래전무, 강재성업무과장, 양규선총무부장등 4 명이구속되었다. 11 월 25 일에는농림부산림국장과임정과장도입건되고남선목재의장인섭전무를소환하여남선목재가도벌현장에보낸 1 천 5 백만원의사용처를추궁하기시작했다. 이도벌사건의관련자는무려 80 여명에달했으며이중 14 명은구속되었는데세간에떠들던거물급의배후인물이밝혀지지않은채 11 월 28 일까지끌어왔던것이다 경제발전경험모듈화사업 : 대한민국반부패형사정책의운영경험

59 1965 년 2 월 19 일드디어지리산도벌사건의첫공판이상오 10 시에부산지검대법정에서재판장유상호관여로열렸는데, 이날피고는 37 명이었고이들중 30 명이구속, 7 명이불구속되었던것이다 년 5 월 6 일오후부산지법유상호판사는지리산도벌사건의언도공판을열고 38 피고인 ( 구속 31 인 ) 중 10 명에게실형, 22 명에게집행유예, 1 명에게벌금형, 5 명에게무죄를각각선고했다. 이날유재판장은오후 1 시부터약 4 시간동안의선고문낭독을마치고선고에들어갔는데, 먼저지리산도벌사건의가장큰인물로꼽힌전서남지구전투사령관신상묵 ( 辛相默 ) 피고에게무죄를선고했다. 이어전서울영림서장황석규피고에게 공문서내용을읽지않고도장만날인했기때문에범죄의사가없다 고무죄를선고한것을비롯해, 5 명에게무죄판결을내리고안치현피고등 10 명에게는실형을, 나머지김철영피고인등 23 명에게 2 년에서 3 년까지집행유예를선고했다. < 자료출처, 해방 20 년사 > 1966년발생한삼성그룹의한국비료밀수사건은정경유착의골이얼마나깊은지를단적으로보여주는사건이었다. 이사건은한국비료가공장건설을위한내자조달이여의치않자수익률이높은사카린원료 2259포대 ( 약 55t) 를대일상업차관금으로몰래들여와시멘트로위장해금북화학에팔아넘긴것이적발된사건이었다. 이를적발한부산세관은 특정범죄가중처벌법 에해당하는이밀수사건을검찰에고발하지않고사카린 1059포대압수및벌금 2천만원만을부과함으로써일단락시켰는데, 이것이언론에공개되면서재벌을감싸는정부에대한비난여론으로번져나가사태는걷잡을수없이확산되었다. 결국박정희대통령은이사건에대한전면재수사를명령했고대검찰청특별수사부에의해사카린밀수및관세와특관세등의포탈이밝혀지면서이창희한국비료업무담당상무와이일섭총무담당상무및한국비료사장함상영등 3명이구속되었다. 이밀수사건의현장을지휘했던이맹희씨는이사건이박정희대통령과이병철회장의공모및정부기관들의적극적협조아래이루어진엄청난규모의조직적인밀수였다고고백하였다. 72) 이외에도 3 분폭리사건, 증권파동 73) 등과같은 60년대의일련의부패사건들은정경유착에의한부패의대형화및구조화의심화를드러내고있다. 3) 년대유신정권으로일컬어지는 1970 년대에는앞서언급된정치부패와더불어행정부패가보다심화되는현상을보인다. 공무원들의비리행위는체제정비의수준이높지않았던정권의특성아래에서비교적손쉬운방법으로다양하게나타났다. 일례로노동청공무원들에의한보험의료비편취사건, 74) 72) 기사에인용된그의말을옮겨보면다음과같다 년말에시작된한국비료건설과정에서일본미쓰이는공장건설에필요한차관 4200 만달러를기계류로대신공급하며삼성에리베이트로 100 만달러를줬다. 아버지 ( 이병철회장 ) 는이사실을박대통령에게알렸고박대통령은 여러가지를만족시키는방향으로그돈을쓰자 고했다. 현찰 100 만달러를일본에서가져오는게쉽지않았다. 삼성은공장건설용장비를, 청와대는정치자금이필요했기때문에돈을부풀리기위해밀수를하자는쪽으로합의했다. 밀수현장은내 ( 이맹희씨 ) 가지휘했으며박정권은은밀히도와주기로했다. 밀수를하기로결정하자정부도모르게몇가지욕심을실행에옮기기로했다. 이참에평소들여오기힘든공작기계나건설용기계를갖고오자는것이다. 밀수한주요품목은변기, 냉장고, 에어컨, 전화기, 스테인레스판과사카린원료등이었다 73) 광범위한정재계인사들이연루되었던이사건에대한판결은이들의범행의도가없었으며 애국적충정에서나온결과 라고말하며피고인전원에대해무죄를선고했다. 그러나이후국정감사에서이들이엄청난액수의부당이득을취했으며그중일부는정치자금화되었다는것이공개되었다.( 동아일보, 1963 년 3 월 6 일 ; 경향신문 1963 년 6 월 27 일 ; 경향신문 1964 년 9 월 23 일 ) 74) 1977 년 8 월노동청 지방사무소공무원들과산재병원의의사들과결탁하여이루어진사건으로산재보상의료비를초과지급하고가공의환자를만들어의료비를지급하는등의수법이사용되었다. 제 3 장반부패형사정책의추진방법 057

60 제 3 장 재무부증권보험국장의뇌물수수, 75) 서울시수도공무원들의납품비리사건 76) 및주택관계공무원들에의한다양한건축관련부패 77) 등을들수있으며이외에도다수의공직자부패와관련한사건들이발생하였다. 이와같은행정부패의척결을표방하며추진된 서정쇄신 ( 庶政刷新 ) 운동 은이시기대표적인반부패정책으로볼수있다. 이서정쇄신운동은 계열연대책임제 와 서정쇄신상벌기록부작성, 민간인에대한양벌제적용및비리로인해퇴직한자의취업금지등과함께추진되면서부패추방에대한강한의지를보여주는듯했으나이러한수단들이모두법적인구속력이없이자의적으로이용될수있는성격을지님으로써법률상많은논란을야기하였다. 또한 사정담당특별보좌관 과 민정비서관실 의주도하에서법적인절차보다는각종지시와지침에의해추진되는성격이강했기때문에정략적으로이용되는경우가많았다. 78) 1980년대역시유신정권시기와마찬가지로정부의정당성이취약한가운데다양한행정부패가지속되었다. 정치자금수수 79) 를둘러싼정치부패는그규모에있어서가장심각하게발생하였으며, 특히대통령의친인척비리및그영향으로인한행정부문의대형부패가특징적으로드러났다. 또한수출증대와맞물려발생한세관업무관련공무원들의부패 80) 역시이시기의특징이라할수있다. 5공화국출범과함께시작된 사회정화운동 은 80년대반부패정책의핵심이라고볼수있다. 국무총리직속의사회정화위원회에의해추진된이운동은사회각부문에만연된부정, 부패, 무질서등각종비리와폐습의제거를표방하였다. 사회정화운동의일환으로제정된공무원윤리헌장 ( ) 및공직자윤리법 ( ) 은행정부패해결을위한제도적인틀을갖추려했다는점에서고무적이었다. 그러나법규상의미비함으로말미암아실효성있는성과를거두지는못하였다. 81) 서정쇄신운동이공직사회에만제한된성격이강했다면사회정화운동은공직사회를포함한사회전반적인영역을대상으로했다는점에서차이가있다. 하지만두가지정책모두일차적으로공직자에의한행정부패를척결하는데관심을두었으며이는대대적인 공무원물갈이 로이어졌다 년과 1980년에소위 숙정 ( 肅正 ) 82) 이라는이름으로이루어진공무원물갈이는대표적인사례로볼수있다. 물론공직부패와관련한 공무원물갈이 는비단이시기뿐만아니라 90년대이후에도주기적으로등장하는현상이었다. 75) 1977 년재무부증권보험국장은동양증권회사로부터 200 여만원의뇌물을받아특별범죄가중처벌법 ( 수뢰 ), 증권거래법위반및업무상횡령등의혐의로구속되었다.78) 윤태범, 역대정부의반부패정책의평가와신정부의과제, 한국행정학회, 한국행정학회춘계학술대회발표논문집, 1998, 53-54) 79) 70 년대유신정부이후의정치자금조달은이전의시기와는달리청와대라는단일화된창구를통해서수수한다는점에서특징적이다 ( 안병만, 한국정부론, 다산출판사, 면 ). 80) 일례를들면, 수출업자들이통관에필요한서류의발부및수출품검사를위해세관당국에돈을상납하고이를세관의말단직원에서부터국장에이르기까지주급혹은월급의형태로착복한조직적인부패형태이다 ( ). 81) 공직자윤리법 의경우공직자의재산등록을의무화하고이에대한심사와조사등을주요골자로하는것으로당시로서는획기적인것으로평가받을수있으나등록재산에대한비공개원칙등법규상의한계점을지니고있었다. 82) 당시에는징계절차를받아이루어진것이아니기때문에파면이나징계면직이라는말대신에공무원의 숙정 ( 肅正 ) 이라는보다포괄적인용어가사용되었다. 이공무원숙정은부패공직자처벌이라는측면도있지만공직부적격자의대체라는측면에역점을두었기때문에부정부패라는개념의의미가확대되었다고볼수있다 ( 김병섭, 부패통제방법의변천과방향, 한국행정학회, 1999, 6 면 ) 경제발전경험모듈화사업 : 대한민국반부패형사정책의운영경험

61 공무원물갈이 사례 1974 년 2 월 12 일국세청숙정 ( 肅正 ) 발표국세청은 2 월 12 일부정세무공무원숙정과관련해 2 월 8 일일괄사표를받은사무관급이상 566 명의세무공무원가운데이사관급 4 명 ( 본청국장 2 명, 지방청장 2 명 ), 서기관급 39 명, 사무관급 70 명등모두 113 명을면직시키고대폭적인인사이동을단행했으며, 4,5 급세무공무원중숙정대상자 185 명을 1 월 1 일자로벽지세무서로전보 ( 轉補 ) 시켰다고발표했다.( 경향신문 1974 년 2 월 12 일 ) 1980 년 7 월건국이후최대규모의숙정단행 1980 년 7 월 9 일국가보위비상대책상임위는행정 입법 사법부의 2 급이상고위공무원중현직장관 1 명, 차관급 37 명, 1 급 34 명, 2 급 160 명등총 232 명을숙정했다고발표했다 ( 이후 2 차발표시 2 명이더추가되어총 234 명 ). 이날발표한고위공무원숙정은 2 급이상전체공무원중 12.1% 가대상이된것으로특히국민으로부터더많은지탄을받아온재무부, 조달청, 감사원및서울시등대민분야및경제분야권력기관이중심을이루었다. 7 월 15 일에는 3 급이하공무원에대한정화작업결과가발표되었으며이를합하면숙정된공무원은총 5,044 명으로건국이후최대규모이다 ( 교육공무원은제외된수치 ). 단위부처중숙정비율이가장높은곳은관세청으로총원 2,850 명중 149 명 (5.2%) 이숙정되었다.( 경향신문 1980 년 7 월 10 일, 동아일보 1980 년 7 월 21 일 ) 1993 년 6 월국세청대규모물갈이 1993 년 6 월국세청은광범위하게퍼져있는세무부조리를바로잡기위해대대적인자체사정과대규모인사를단행했다. 신정부출범이후일선세무서장을비롯한 3 명이금품수수로파면되는등 59 명이옷을벗었고 62 명이정직, 감봉등의징계를받았다. 지방청장을포함하여국장급이상 23 명중 16 명을이동시킨수뇌급인사를계산하면이는국세청개청이래최대규모의이동이었다. 이러한사정결과에대해국세청관계자는 과거 74 년과 80 년에는전반적인공직자서정쇄신차원에서개인적인심사절차없이무리하게대규모숙정을단행했던반면이번에는구체적인비위 ( 非違 ) 근거를잡고면밀하게조사했다 고말했다.( 동아일보 ; 경향신문 1993 년 6 월 25 일 ) 4) 50-80년대반부패정책의한계 50년대를거쳐 60년대로이어지면서보다심화되는정치인과경제계의유착관계, 그리고이를매개하는행정관료의부패는서로맞물려사회전반의부패로이어져구조화되는부패를형성하게되었다. 83) 물론이승만정권과박정희정권모두부패를척결하고자하는노력이없었던것은아니었으나한계점들을노출시키면서그목적을달성하기에는무리가있었다. 이시기의반부패정책들은체계적인성격이부족했으며, 제도적인장치를마련하는데있어서소극적이었다. 이러한특징은 70-80년대에들어서도크게나아지지않았으며, 그결과부정부패척결은 서정쇄신 이나 사회정화 와같은운동차원의구호에서끝나는경향이짙었다. 또한부패통제를위한수단이정치적으로활용되어또하나의통치수단으로왜곡되고, 또다른권력수단으로서불법적인권력을행사하는등의문제점들을보였다. 84) 83) 정대철 김재범 김동민외, 언론과부정부패 - 신문분석과사회조사를통하여, 집문당, 1995, 78 면. 84) 윤태범, 우리나라정부의반부패정책의평가, 한국행정학회, 한국행정학회보제 33 권 4 호, 2000/2, 면. 제 3 장반부패형사정책의추진방법 059

62 제 3 장 5) 90년이후 (NGO 및정보통신기술도입과관련하여 ) 국가와시민사회의관계는 90년대에들어오면서크게변화하였다. 정치적민주화및언론자유의수준이높아지면서시민사회내에서부정부패문제가보다공개적으로논의될수있었다. 특히 NGO들이정부정책결정과정및정부활동의감시와견제의역할에있어서중요한주체로등장하면서부패문제에있어서도이들의역할이증가하게되었다. 뿐만아니라이러한 NGO들은국내의사안을넘어서국제적 NGO들간의협력과연대, 정보교환등을활발히수행하고있다. 국내의 NGO들은부패사안에대한고발, 폭로및서명운동, 가두캠페인, 토론회등의다양한활동을펼쳐왔다. 대표적으로, 1989년에출범한경실련은 1993년특별기구로부정부패추방운동본부를설립하면서부패방지와관련한국내 NGO활동을본격화하였다. 이후 1995년전직대통령의비자금사건을계기로발족된참여연대 (1994년창립 ) 의 맑은사회만들기본부 는부패방지법제정운동을통해정보공개청구, 시민감사청구제, 시민감사관제도입등주요한성과물들을이끌어내었다 년 8월창립한반부패국민연대는전문가혹은단체활동가중심으로이루어져온기존사회운동의한계를넘어국민운동적방식을추구하는것이었다. 85) 반부패국민연대는시민옴부즈맨사업, 부패데이터베이스구축, 반부패투명사회협약운동및반부패관련법과정책의개발 연구 조사사업, 각종교육 홍보 문화사업등을실시해왔으며, 2005년 한국투명성기구 로명칭을변경한이후국내의대표적인반부패 NGO단체로자리매김하고있다. 86) 이와더불어 90년대이후두드러진부패방지관련정보통신기술의발달또한주목해볼수있다. 기술의발달로인한행정시스템의전산화는업무의신속성과투명성을높이는데기여하며, 부패관련사건을효과적으로적발하고방지하는데사용되고있다. 일례로, 90년대관세청은 EDI(Electronic Data Interchange) 87) 방식의수출입통관시스템을도입한이후꾸준히발전시킨결과전세계최초로 100% 전자방식수출입신고체계를구축하였다. UNI-PASS 로지칭되는관세청관세행정시스템안에는통관, 화물, 징수, 심사등의시스템에서발생하는데이터를분석하여신고화물관련업체의위험도를종합적으로분석하고관세포탈, 밀수, 불법외환거래및위험물품을선별하고피드백을통해적발정확성을제고하는위험관리시스템이포함되어있다. 이시스템은신속한통관과불법무역의철저한단속효과와정확한위험선별기능으로세수증대및수출입통관유관업체의법규준수향상을기대할수있는것으로알려져있다. 나. 모범사례 1) 청렴정책클린카드사용내역공개와관련하여 2011년 7월부터감사관실등을시작으로모든부서의업무추진비사용내역을월별로홈페이지에공개하고부당사용내역을점검하여 4급이상의간부평가에 85) 반부패국민연대창립에는흥사단, 한국 YMCA 전국연맹, 참교육을위한전국학부모회, 언론개혁시민연대, 민주개혁국민연합등시민단체들과한농연, 한국노총을비롯한직능단체등 40 여개중앙단위조직들을포함하여전국 900 여개의조직들이동참하였다. 86) 김거성, NGO 반부패활동의성과와발전방향, 한국행정학회, 행정학회학술대회발표문, 1999, 면참조. 87) EDI 시스템 이란거래당사자가인편이나우편에의존하던종전의종이서류대신컴퓨터로수 출입관련행정서류및상업송장등의상거래서식을서로합의한표준화된서식에맞추어교환해재입력과정없이직접업무에활용할수있도록하는새로운정보전달방식이다 경제발전경험모듈화사업 : 대한민국반부패형사정책의운영경험

63 반영할예정이라고한다. 광주시교육청은 2011년 4월분부터교육감, 부교육감, 지역교육지원청교육장, 직속기관기관장, 각급학교장등의업무추진비의월별, 건별사용내역을공개하였고, 공기업등은기관장업무추진비를연 1회공시하고있다. 이처럼홈페이지에월별로공개하는기관이증가하고있으며, 공개대상자범위를부기관장, 임원등으로확대하고있다. 국민건강보험공단은직무와관련된부패를방지하고윤리경영을강화하기위하여 직무청렴계약운영규정 을마련하였고, 88) 공정거래위원회는 2009년공정거래위원회반부패 청렴정책추진계획에따른후속조치의일환으로중앙부처최초로부패방지시책평가평가지표상의내용및각종청렴도제고사항을직원들이자발적또는적극적으로실천할수있도록마일리지제도를도입하였다. 이에청렴활동내용에따라인센티브를부여하게되었고, 공정거래위원회청렴마일리지관리지침 89) 을마련하였다. 2) 청렴도측정 2002년 1월출범한국가청렴위원회는매년공공기관의청렴도를측정하여그결과를발표했으며, 지금은국민권익위원회가이를담당하고있다. 이청렴도측정은국민들이직접공공기관들에대한부패실태를진단하고각기관들은그결과를바탕으로부패예방과척결노력을기울이는시스템으로국제사회로부터우수한반부패시스템으로인정받아왔다. 시간이지나면서공공기관의청렴성경쟁에불을댕겼고그결과, 시행첫해인 2002년도에 6.43 점에불과했던공공기관의종합청렴도가 2006년에는 8.77 점으로상승하였다. 또한, 금품 향응제공율도크게감소하는등공직사회전반을깨끗하게만드는데주요한역할을하였다. 3) 정치분야투명성제도개선 정치자금과관련하여다양한형태의부패가각종부패연루사건의핵심으로대두되면서정치자금의개선없이는정치분야의투명성을확보하기어렵다는판단아래국가청렴위원회는권력형부패방지종합대책과정치자금제도개선, 지방선거정치자금제도개선등을꾸준히추진해왔으며, 2004년 3월정치관계 3법의개정으로투명하고깨끗한정치실현의토대를구축하였다. 정치관계 3법이라함은 ⅰ) 돈먹는하마 라는비판을받아왔던지구당폐지, 중앙당과시도당의유급사무원수제한, 인터넷을통한당원의입당을허용한 정당법, ⅱ) 기존의청중동원과같은조직동원방식의선거운동을방송과인터넷등미디어중심의선거운동방식으로개선하고합동연설회나정당및후보자연설회를폐지하는대신후보자가유권자를직접찾아다니며지지를호소하는거리연설허용, 정치자금운용의투명성을높이기위해선거비용의지출은선관위에신고된회계책임자만할수있도록한정하고, 1회에 20만원이상의지출에대해서는계좌입금하거나신용카드또는수표사용, 또한정치인으로부터금품이나향응을받거나주는경우최고 50배의과태료와함께신고하면포상금을주는신고포상금제도를도입하는 공직선거법, 그리고 ⅲ) 법인이나단체의정치후원금기부를금지함으로써오랜정경유착의고리단절, 개인의기부한도는연간 1억원에서 2,000만원을넘지못하도록하향조정하고연간 120만원이상의고액기부자는그신상을의무적으로공개하도록한 정치자금법 을말한다. 이 3법의개정으로 17대국회의원선거후선거 88) 국민권익위원회, 공직자행동강령우수제도사례집, 2011, 면참조. 89) 제정 공정거래위원회예규제 76 호참조. 제 3 장반부패형사정책의추진방법 061

64 제 3 장 관계자를대상으로실시한설문조사결과, 제16대총선에서 68.1% 에달하던조직관리비가 19.9% 로크게줄어든것으로나타났다. 또한선관위에따르면법정선거비용도크게줄었으며, 선거법위반건수도 16대총선에비해 4분의1 수준으로크게줄었다고한다. 4) 부패행위신고자보상및포상제도 부패방지위원회출범이후시행해오고있는신고보상금제도는신고로인하여직접적인공공기관수입의회복이나증대등이있을경우에신고자는위원회에보상금의지급을신청할수있으며, 지급요건을충족할경우당연히지급해야하는법정보상금이다. 2005년 7월부터도입되어시행하고있는신고포상금제도는기존의보상금제도를보완하여신고에의하여공공기관의환수등이없더라도재산상이익, 손실방지또는공익의증진을가져온경우지급할수있다. 이에각종위험부담을감수하고공익차원에서이루어지는개인의용기있는행동에대해보답함으로써부패행위신고에대한국민의자율적참여를촉진시킬수있는효과적인부패방지수단으로기능하고있다. 5) 정경유착관행억제 1987년민주화이후노태우정권은주요재벌들을불러들여대규모공사를맡기거나신규사업진출허가등을내주는대가로수십억, 수백억을받아왔다. 1995년전두환 노태우두전임대통령을구속하기까지비자금이라고지칭되던이러한정경유착의관행은그규모에있어서세간을깜짝놀라게할만큼막대한액수를기록하였다. 특히각종특혜시비와더불어정치엘리트들과기업인들사이의정경유착과부패구조를보여주는사건들은민주화이후역대정부들도선거자금과비자금문제로부터자유롭지못한것을보여준다. 대표적인예로는노태우집권기간동안한국의 6대건설업체가수익성높은대형국책사업을독차지하여 1988년부터 1992년사이, 즉제6공화국집권기간동안 56개의대형국책사업중 45건을이른바 빅6 이독차지하였다. 이에전세계유례없이자국의대통령을법정에세우고교도소에수감하기에이르렀다. 6) 윗물맑기운동 김영삼정부의개혁은부정부패척결에서부터시작되었다고해도과언이아닐것이다. 김영삼정부의주요반부패활동으로는부패공직자에대한숙정활동를광범위하게전개하였다. 이러한숙정활동은김영삼정부의반부패에대한슬로건이라할수있는 윗물맑기운동 90) 으로부터시작되었다고볼수있다. 윗물맑기운동은정 관계의부패방지를제도화하기위한일련의조치로서대표적인것이 공직자윤리법 의개정을통한공직자재산공개와금융실명제의도입이다. 공직자의재산공개는대통령의솔선수범으로고위공직자들의재산공개로이루어졌는데, 이과정에서부정축재자가적발된경우제재를받았으며이로인하여많은정 관계인사들이처벌되었다. 이운동을통한사정활동의대상은점차하위공직자들까지파급되어반부패의대상범위를과거정부에비해포괄적이고광범위하게설정하였다. 그결과 성역없는사정 이라는방침으로말단 90) 이운동은대통령이솔선수범한다는취지에서정치자금안받기, 청와대운영의근검절약, 각종행사의간소화, 청와대안가의철거, 골프안치기, 자발적인재산공개, 청와대내에서의칼국수식사등으로나타났다 경제발전경험모듈화사업 : 대한민국반부패형사정책의운영경험

65 공무원에서부터대통령의측근인사나, 전직대통령에이르기까지사정대상에포함시켰으며, 행정관료집단과정부산하단체의임직원은물론이고정계의거물급인사, 군집단도예외없이포괄적으로사정대상에포함시켰다. 다. 실패사례 1) 서정쇄신운동제4공화국시기는우리한국정부의반부패역사에서획기적인시기로, 이때정부주도하에공직사회의부정부패를제거하기위하여 서정쇄신운동 이라는정책을추진하였다. 서정쇄신운동이라함은 공무원사회의모든부조리를제거하는사회정화운동과새로운가치관에바탕을둔건전한국민정신을진작시키는정신개혁운동으로승화시켜부강한나라를만드는민족중흥의과업 이라고정의하고있다. 이에서정쇄신운동은공무원의부조리를제거하고국정을효율적으로수행하는 관기강확립 을뜻하고, 넓은의미의사회정화운동을말하는것으로써건전하고명랑한국민정신을진작시키는정신개혁운동을의미한다. 서정쇄신운동의궁극적인목적은국력배양을통해민족중흥을꾀하고자함에있으며, 이를통하여공무원사회및일반사회의정화그리고정신혁명이라는 3대행동과제를제시하였다. 서정쇄신운동의첫단계인 공무원사회의정화 의구체적인목표는첫째, 공무원의체질을개선하여업무수행에관련된일체의부정과부조리를뿌리뽑는것이다. 둘째, 비능률적이고비효율적인행정체제를뜯어고쳐구조적인부조리를제거하는것이다. 셋째, 공사생활의주변환경을정화하여국민으로부터신뢰받는공무원상을확립하는것이다. 따라서공무원사회의정화대상을사람 ( 공무원 ), 일 ( 업무 ), 제도, 환경 ( 공사생활의주변환경 ) 등 4개유형으로나누었다. 서정쇄신운동의두번째단계인 일반사회의정화 의구체적목표와대상은첫째, 반사회적 반국가적인유신저해행위 ( 밀수 탈세 밀주조 대마초 마약등을제조또는판매하는행위 재산도피 위장이민 ), 둘째, 서민생활침해행위 ( 조직및상습적인경제폭력등폭력행위, 폭리행위, 유해식품및제조행위, 노임착취, 국민경제침해행위 ), 셋째, 국민총화저해행위 ( 낭비와사치등분수에맞지않는소비생활, 모략 중상 무고등비생산적인생활태도, 도박, 방탕행위, 호화생활 ) 등으로설정하였다. 서정쇄신운동의마지막단계인 정신혁명 은첫째, 근면 자조 협동정신을키우는것이며, 둘째, 올바른안보관과반공정신으로재무장하는것이고, 셋째, 새로운가치관을확립하는것등구체적인내용을설정하였다. 유신시대의대표적인반부패정책으로대통령이주도한서정쇄신운동은이른바유신체제의정당화를위한수단으로서 1975년부터관료사회의부패척결을목적으로그대상범위가매우폭넓게진행되었다. 이운동은추진초기에는대통령의지원에의하여여러분야에상당한영향을주었으나, 유신정권말기로갈수록그열기가식어 1979년에는겨우그명맥만유지하게되었다. 결과적으로서정쇄신운동은당시의유신체제를정착시키기위한방편으로이용되었던것이지관료사회를정화하기위한수단으로이용되었다고보기는어렵다. 그리하여관료사회에서얻은쇄신결과를일반사회로확산시킨다는서정쇄신운동은당시정부의정통성결여와유신체제의구조적한계로인하여일반사회로확산되지못하였다. 제 3 장반부패형사정책의추진방법 063

66 제 3 장 2) 사회정화운동사회정화운동은전두환정부가부패척결을위해 정의사회구현 이라는슬로건을제시하여국민정신의혁명이라는가치아래전개되기시작한사회개혁운동이다. 이운동은 우리사회의모든부정과비리를추방하고잘못된의식을바꾸어궁극적으로정의가지배하는사회를이룩하려는범국민정신운동이요, 하나의사회발전운동 이라고하였다. 사회정화운동의 3대이념으로는정직 질서 창조가표방되었고, 4대원칙으로도덕성의원칙 공익성의원칙 공정성의원칙및합리성의원칙이설정되었다. 이에전두환정부는정권의정당성을확보하기위하여사회정화운동을대대적으로전개하였다. 이운동은사회각분야에만연하고있는부정과비리, 부패를척결하고서로가신뢰할수있는분위기를조성하여정신문화풍토를개선하고자하는사회질서운동이었다. 사회정화운동의구체적인내용을열거하면다음과같다. 첫째, 공직사회를중심으로한물리적척결사업을대대적으로실시하고청탁배격운동을전개하였다. 부패에대한경종을울리기위한조치로공직자의숙정작업에서많은고위직공무원들이축출되었다. 둘째, 정부구조의상부계층을대상으로대폭적인기구축소를단행하였다. 셋째, 공무원들의윤리헌장을제정하고모든공무원들에게복무선서를실시하였다. 그리고공직부패의예방책으로공직자윤리법을제정하였다. 넷째, 의식개혁을위한교화사업을강화하였다. 이러한교화활동과기타의개혁사업에준거를제공하기위해공직개혁을위한 9개실무방안을만들어공포하였다. 또한사회정화운동의범위중공직사회의정화차원에서는다음과같은추진전략과조치가이루어졌다. 첫째, 청렴도측정과정화도측정을실시해공직사회진단체제를구축하고문제점분석및개선대책을마련하고자하였다. 둘째, 청탁배격운동 을대대적으로전개하여경제기획원, 재무부, 건설부등의 20개실 국을중앙시범부서로정하고, 각부처별로산하기관중청탁소지가많은기관을자체시범부서로정하여관리하였다. 셋째, 공직자의부정축재방지에대한정부신뢰도를제고시키기위하여공직자재산등록제를실시하였다. 넷째, 성실한재산신고를유도하고은닉자에대한제재를강화하는내용의공직자윤리법을제정 시행하였다. 다섯째, 공무원의윤리헌장을제정하고모든공무원에게복무선서를실시하였으며, 청렴도라는특성을공무원의근무성적평정요소에포함시켰다. 여섯째, 공직사회의잔존부조리는각급기관장책임아래자율시정과단속제재를통해제거되도록하였으나, 부진한기관에대해서는사정기관의감찰활동을강화하였다 경제발전경험모듈화사업 : 대한민국반부패형사정책의운영경험

67 일곱째, 공직자의식개혁운동차원에서친절운동과무사안일주의추방운동도실시하였고, 의식개혁을위한 9대실천요강 및의식개혁운동추진과제를선정, 발표하였다. 여덟째, 1985년 9월부터는공직자들의기강해이를막고정화성과를위한공직기강쇄신운동을전개하였다. 아홉째, 민원업무처리절차나관련제도를개선하고부패의소지를제거하기위한 성장발전저해요인개선작업 또는 성장발전을위한제도개선작업 이라고불리어진행정개혁사업을추진하였다. 91) 이처럼사회정화운동은부조리척결과국민의식개혁운동을표방했지만, 공권력의행사로인해많은부작용을낳았다. 사회정화위원회가스스로밝힌사회정화운동의문제점은시민에게정치적부담감과생활의불편을초래했다는것, 국민의자율적참여가결여되었다는것, 새마을운동과중복되는면이많다는것, 중앙행정조직과민간조직이혼합된이원적인조직구조였다는것, 위원들의사기가낮았고참여가형식적이었다는것등이었다. 사회정화운동은일시적으로나마공직사회를긴장시키고부패를억제했던단기적효과는거두었을것이라는추정을할수있다. 그러나무리하게추진된면도많았던사회정화운동은집권과정의근원적인정당성결여를호도해보려는정치적목적을지니고있었고사회정화운동의목적과과정등이제3공화국출범초기의혁명검찰부와혁명재판소의공무원숙정활동, 국민재건운동, 제4공화국의서정쇄신운동과많은공통점이있었으며, 개혁주체가범한개혁부패가심각한상황이었다는것등은이운동의앞날을예고해주었다. 노태우정부에들어와서사회정화운동은비난과개혁의대상이되어사회정화위원회는폐지되었고, 사회정화운동의제반조치들이오히려척결의대상이되었으며숙정된공직자들이복직되고보상을받는폐단이발생하였다. 92) 3) 새질서, 새생활운동제6공화국들어서사회정화위원회가폐지되고사회정화운동도막을내렸지만, 노태우정부는제5공화국의사회정화운동과맥락을같이하고명칭만달리한 새질서, 새생활운동 이라는개혁운동을 1990년대부터대통령주도하에추진하였으며, 이운동의일환으로관료사회의반부패가강조되었다. 새질서 란불법 무질서 범죄로부터위협받지않는안전하고질서있는사회의확립을의미하고, 새생활 이란사회병리현상으로부터탈피하여건전한도덕이확립된사회생활을의미한다. 새질서, 새생활운동 의출범은두차례에의해이루어졌다. 1990년 4월에추진된 공직자새정신운동 과 범죄 폭력소탕전쟁선포 때의대통령은범죄 폭력과의전쟁을선포하는특별선언에서범죄의두려움이없는사회, 질서있는사회, 일하는사회의구현을강조하였다. 이러한특별선언의취지에따라 새질서, 새생활운동 이탄생하게되었다. 이운동은궁극적으로올바른한국인상을정립하고민주 번영 통일의시대적소명을완수해나가는데목표를두었다. 91) 장지동, 우리나라역대정부의행정개혁비교연구, 상지대학교대학원박사논문, 2005, 57 면. 92) 장지동, 우리나라역대정부의행정개혁비교연구, 상지대학교대학원박사논문, 2005, 57 면. 제 3 장반부패형사정책의추진방법 065

68 제 3 장 새질서, 새생활운동 이과거와다른점은부패억제시책가운데대대적인숙정은포함되어있지않았다는것과상대적으로교화적인활동이늘어났다는것이다. 또한 새질서, 새생활운동 이민간주도의자율적국민운동을표방했지만당초정부주도의운동으로출발되었으나, 활동체계나추진력은과거의것에미치지못했다. 93) 결국반부패정책도제도화되지못하며대부분일시적이고임기응변적인구호로그치고말았다. 4) 국가청렴위원회의기능약화원래국가청렴위원회는공무원의비리와부패행위를신고받아조사하고, 반부패정책을수립하는기관으로고충처리위원회나, 행정심판위원회와는성격이전혀다르다고할수있다. 그럼에도불구하고청렴위원회를국무총리소속국민권익위원회로통합하여기능과권한의제약으로인하여제기능을하지못하게되었다. 오히려청렴위원회의기능강화를위한대책들이시급히마련되었어야할실정임에도불구하고이러한조치는기구의독립성을훼손하고부패방지기능을약화시키는결과를초래하게되었다. 청렴위의폐지는부패방지정책과독립적인부패방지기구의설치를규정하고있는유엔반부패협약의의무사항을정면으로위배하는것으로시민사회로부터비판을받았다. 5) 법조비리대책실효성논란법조비리의구조적해결방안으로제시되었던법학전문대학원설치법과양형위원회, 법조윤리협의회가최근에제정및출발하였지만실효성에대하여여러가지논란이제기되고있다. 93) 새질서, 새생활운동활성화 는 1992 년하반기 20 대역대추진시책의하나로명맥을유지하고있었다 ( 국무총리행정조정실, 제 6 공화국국정평가및향후과제, 1993, 6~7 면참조 ) 경제발전경험모듈화사업 : 대한민국반부패형사정책의운영경험

69 2011 경제발전경험모듈화사업대한민국반부패형사정책의운영경험 제 4 장 평가 제1절법제도평가제2절정책시행기관에대한평가제3절관련정책시행에대한평가

70 제 4 장 평가 제 1 절법제도평가 제 1 2 공화국시기의정부의반부패활동은개별적인사정기관에의해이루어졌다. 대통령의독재 적인통치형태로인하여사정기관들의독립성은그만큼약할수밖에없었다. 하지만제도적인측면에서 1949년 국가공무원법 을제정 공포하여인사행정의공정성과공무원의의무사항, 공무원에대한신분보장, 징계, 처벌등에관한규정을제시하고, 1961년 4월에는 부정축재특별처벌법 을제정하여처음으로정치인들의부정행위를처벌대상으로포함시킨입법이었다는점에서의의가있다. 제2공화국에서는제1공화국에비해부패방지관련규정들을대거도입하여제1공화국의부패유산을청산하고자하였다. 특히소급입법으로 반민족행위처벌법 과 부정선거관련자처벌법 을적용하였으나, 부패를독재정권및일제와관련된사안으로제한하였다. 공직부패에대해서는정부의의지가약하여, 반부패에관련된법과제도가유관법률들에분산되어개별적인법조항으로서너무포괄적이고추상적인면이강했으며, 따라서법을집행하기위한엄격한강제력을가지지못하였다. 이러한이유들로인하여부패관련자의처벌에있어서도소극적이며미온적인자세를취하였다. 94) 제3공화국에서는부정부패일소를혁명공약으로내걸고반부패정책을실시하였다. 이시기는경제발전과함께정경유착에의한정치행정의부패가대형화 구조화 제도화되었다. 이와같은급속한경제성장으로나타난부정부패사건으로 3분폭리사건, 95) 증권파동, 워커힐공사수주비리, 빠찡꼬사건등을열거할수있다. 이모든사건에정부가직접적으로이권에개입하여조작하고이를통하여여러기업으로부터정치자금을받았다. 사건규모가 1 2 공화국보다훨씬크지만역시사건화하지못하고단순의혹만제기하는수준에머물렀으며관련자처벌도미온적이고전원이무죄판결을받는등처벌이정당하게이루어지지않았다. 그래서정부는부정부패의일소를위한체계적인대응책및추진방안을마련하지못한문제점을가지고있었다. 94) 한국행정연구원, 한국의부패실태및요인분석, ~559 면참조. 95) 정부는특정기업에게만밀가루 설탕 시멘트등소위 3 분의수입독점권을부여하였다. 재벌들은그독점권을악용하여총 50 억원의부당이득을얻었고, 정부는이과정에서기업들로부터정치자금을받았다 경제발전경험모듈화사업 : 대한민국반부패형사정책의운영경험

71 정부는부정부패사건에직접관여하고그로부터정치자금을받으면서도기존의법과절차를무시하고이른바 혁명공약 과 혁명재판 이라는명목하에부패관련자들을처벌함으로써이를정치화하였다. 그리고정부출범전에 부정축재처리법 (1961, 6, 14) 을제정하여정치인과고위관료들에게서부정축재한재산을환수하고위반사범들을혁명검찰부와혁명재판소에서처리하고, 부패하고무능한관료를해직시키는등의조치를취하면서부패관료에대한조사를위하여 특별수사반 을설치하기도하였다. 그리고대통령과집권세력은반부패에대한강력하고일관된지도력이결여되었으며, 반부패에대한준거는단편적이고분산적인여러법조항으로존재하였다. 결론적으로제3공화국의반부패에대한통제는법과제도의집행과정이아니라집권세력의정치적이익을위한상징적인활동에그쳤다고볼수있다. 유신시대의대표적인반부패정책은대통령에의하여주도된 서정쇄신운동 을들수있는데, 이는이른바유신체제의정당화를위한수단으로 1975년부터추진되었다. 관료사회의부패척결에초점이모아진이운동은그대상범위가매우폭넓게진행되었는데, 추진초기에는대통령의지원에의하여여러분야에상당한충격을주었으나, 날이갈수록그열기가식어 1979년에는겨우그명맥만유지하게되었다. 유신정부는서정쇄신을 공무원사회의모든부조리를일소하여능률적이고명확한봉사행정을폄으로써국민의신뢰를회복하여국정능률을제거하는사회정화운동과새로운가치관에바탕을둔건전한국민정신을진작시키는정신개혁운동으로승화시켜부강한나라를만드는민족중흥의과업 이라고매우그럴듯하게정의하였다. 이렇듯서정쇄신운동은행정부문의부정을척결하기위한운동으로시작되었으나, 이운동에지나치게집착하면서모든부문의개혁을서정쇄신으로연결시키는문제점을노출하였다. 유신정권은 계열연대책임제, 96) 서정쇄신상벌기록부 97) 작성, 민간인에대한쌍벌제적용, 비위퇴직자의취업금지등을통하여서정쇄신운동을더욱강력히추진하였다. 하지만서정쇄신운동은법적인절차를통하여추진되기보다는대통령의지시에의하여주로청와대의사정담당특별보좌관과민정비서관실에의하여추진되어정략적으로이용될수밖에없었고이같은수단들이모두법적인구속력없이자의적으로이용되어법률상많은논란을야기하였다. 또한유신정권은서정쇄신운동을효율적으로집행하기위하여암행감시반, 부조리시정특별반등을설치하여운영하기도하였는데, 이러한비선조직의운영은사정에대한많은부작용을유발하였다. 결과적으로서정쇄신운동은당시의유신체제를정착시키기위한방편으로이용되었던것이지관료사회를정화하기위한수단으로이용되었다고보기는어렵다. 관료사회에서얻은쇄신결과를일반사회로확산시킨다는서정쇄신운동은당시정부의정통성결여와유신체제의구조적한계로인하여일반사회로확산되지못하고말았다. 96) 1975 년 3 월 22 일국무총리지시 ( 대민업무의민폐시정책 중감독하에있는직원이관계국민에게서금품을수수하였을때에는그지휘감독자를같이문책한다 ) 및 1976 년 11 월 1 일자국무총리지시 계열연대책임제운영세부지침 참조. 97) 서정쇄신상벌기록부는조선시대의 청백사록 에서그제도적선례를찾을수있는것으로서, 조선조에는장리, 즉탐관오리로지적되어장리안에이름이오르게되면본인은물론그아들손자까지 3 대와사위까지도사헌부, 의정부, 지방수령등중요한청직에는기용되지못하게하는일종의신분적연좌제이다. 제 4 장평가 069

72 제 4 장 유신시대의부정부패사건의유형은주로고위관료들이기업으로부터협조비를수수하여일부는정치자금으로사용하고, 일부는부동산에투기하는등개인의재산으로축적하는것이었다. 그리고각종공직의인사권에도개입하는등정부의서정쇄신운동에의한각종반부패정책들이무색하게될정도로부정부패가심각하였다. 부정부패를범한자들에대한처벌도가볍고처벌을받더라도그후에곧사면되어다시정계나관계에복직을하는폐단을낳아많은비판을받았다. 제5공화국은태생적으로결여된정권의정통성, 정당성을사후적으로확보하기위한일련의조치로과감한개혁, 경제의안정과성장, 구정치의청산, 부정부패의일소라는국정목표를추진하였다 5공화국은 1981년 10월 15일대대적인행정개혁조치를단행하면서공직자의복무와관련하여공직자윤리법을제정하고공무원재산등록제를채택하였다. 98) 정의사회구현 이라는국정목표의달성노력은사회개혁운동이라고할수있는 사회정화운동 의틀속에서진행되었다. 이운동은사회각분야에만연되어있는불의, 부정, 부패, 불신, 무질서등각종비리와폐습을제거하기위한목적으로추진되었으며, 공직사회를대상으로한반부패정책도이러한사회정화운동의일환으로써추진되었다. 전두환정권은정권의출범과함께사회정화운동을통하여부패하고비윤리적이라고평가된관료들을숙정하고부정축재에대한국가환원조치를취하였다. 또관료사회를대상으로청탁배격운동, 행정개혁, 공무원윤리헌장의제정 ( ), 공직자윤리법제정 ( ) 등을추진하였다. 그리고독특하게청렴도 ( 정화도 ) 라는것을측정하여공직사회를통제하기도하였다. 그러나이런일련의조치는국민들에게큰호응을얻지못하고오히려부작용을무시한채무리하게추진된결과로인하여사회정화운동은정권후반기에부정적정책으로평가되었다. 정부는공직자의도덕성 책임성제고를위한교화활동을과거에비해규범화하고, 제도적인차원에서도공무원윤리헌장과공직자윤리법의제정, 청탁배격운동의전개와금융실명제의도입을추진한점에서과거정부에비해많은노력을기울였음을볼수있다. 또한특별히중요한의미를지니는것이공직자윤리법의제정이다. 이법은해당공직자의재산등록의무화, 등록재산에대한심사와조사등을골자로하는것으로당시로서는매우획기적인제도였다. 그러나등록재산에대한비공개를원칙으로하는등법규상의미비로실효성있게활용되지못하고단순히제도상으로만존치하였다. 이시대의부정부패사례들을살펴보면, 우선친인척비리의가장대표적인사건이라할수있는전두환대통령의동생이자새마을운동중앙본부의회장인전경환에의한새마을운동비리와전두환대통령의처남인이창석사건, 대통령부인인이순자가이사장으로있던재단으로서기업으로부터기부금을모금한뒤횡령하여비자금으로이중관리한새세대심장재단기금모금비리등이있다. 이외에도정부고위관료들과기업그리고은행이연루된대규모의금융부정사건인이철희 장영자사건, 영동사건그리고자신의권력배경을이용한부동산투기사건등무수히많은부정부패사건들이훗날밝혀졌다. 그래서제5공화국전두환정부를일명 부패공화국 이라불릴정도로역대어느정부에비해부정부패가가장심각하였다. 98) 총무처연보, 1982, 37~45 면참조 ) 경제발전경험모듈화사업 : 대한민국반부패형사정책의운영경험

73 앞서언급한모든부정부패사건들이과거정부와마찬가지로청와대비서실을통하여주로이루어져반부패정책이상당히자의적으로악용되었으며, 정치자금과관련된집권세력의정치부패, 대통령의친인척과관련된비리가많았기때문에각종반부패정책들이유명무실하게추진되었다. 이런체계적이지못한반부패정책의실패는사회전반에걸쳐오히려부패에무감각한상태를만들었다는비판이제기되었다는평가를받아왔다. 제6공화국에서는제5공화국의사회정화운동과같은맥락에서명칭만달리한 새질서, 새생활운동 이라는개혁운동이 1990년부터대통령주도하에민주적이고자율적으로추진되었고그일환으로관료사회의반부패가강조되었다. 제6공화국은행정쇄신을위한방안으로중앙징계위원회의엄정운영, 복무관리지도의철저, 특별감찰, 정부합동특감반의설치 운영, 그리고공직자의새질서, 새생활실천 3대과제선정등을통하여관료부패를척결하려고하였으나, 대부분의정책이일시적이고임기응변적인정책으로서제시되었을뿐 99) 관료부패억제를위한구체적인정책이제시되지못하였다. 결국, 처음부터정부주도의운동으로출발하였던새질서, 새생활운동은제도화되지못하고구호에그치고만것이다. 또한노태우정부는지난제5공화국의전두환정부에비해 공직자들의도덕성 책임성제고 를좀더강화하는특징을보이고있다. 공무원의숙정방법에있어서도교화적인활동을강화하고, 범죄소탕의차원에서공직자비리를척결하였다고볼수있다. 정부가추진한이른바택지소유상환제, 개발이익환수법, 토지초과이득세등 3개법안으로구성된토지공개념의실시가부패의유인을차단하기위한법적 제도적장치로서정치, 경제, 사회적으로상당한파급효과를주었다고할수있다. 이시기에는바람직하지못한조직및제도적요인과환경적요인도공무원사회정화대상으로삼았다는것이과거정부에비해훨씬진보적인측면을가졌다고할수있다. 그러나노태우정부에서의부패가어느역대정권보다조직화, 대형화, 관행화되어그정도가심화되었다. 이시기의많은부정부패사건의특징은대통령의친척이직 간접적으로연루되어있었다는점이다. 대표적부패사례는국회상공위원회의원들의뇌물외유사건, 수서지구특혜분양사건, 정보사부지사기사건, 그리고여러비자금사건등이다. 특히이정부에서가장괄목할만한부정부패사건은바로노태우대통령이직접부정부패사건에관여하였다는점이다. 1990년당시군전투력증강을위하여차세대전투기선정과정에서 1억불상당의리베이트를챙긴율곡비리사건 (1993), 그리고노태우대통령을중심으로주변측근-재벌 -금융권등이유착하여대규모의정치자금을형성한노태우비자금사건등을충격적사건으로평가할수있다. 김영삼대통령의취임으로시작한문민정부는출범초기부터국민의지지와문민정부라는긍지와사명감에서매우강력하고광범위한반부패중심적인개혁운동을펼쳤다. 특히대통령으로취임하면서이른바 한국병 을제거하고신한국을창조하겠다는선언과함께부정부패척결, 경제활성화, 그리고국가기강확립을 3대국정과제로규정하였다. 정권출범초기에실행된가장강력하고가시적인개혁정책은 윗물맑기운동 으로시작된반부패운동이었으며, 이것과더불어여러분야에서개혁의파장이확산되었다. 99) 당시공직자들을대상으로한새질서, 새생활운동의 3 대과제로제시된것은승용차 10 부제운행, 고급유흥업소출입금지, 일과시간중경조사참석금지등일반적인복무와관련된것들뿐이다 ; 국무총리행정조정실, 제 6 공화국국정평가및향후과제, 1993, 166 면. 제 4 장평가 071

74 제 4 장 김영삼정부의발족과동시에추진되었던반부패조치들은매우강력하였다. 대통령은총체적부패제거의의지를통하여부패척결은사회정의구현을위해서뿐만아니라경제의재도약을위해서도불가피하다는인식을강력하게표명하고반부패활동을선도하였다. 초기의반부패전략들은대통령이직접구상하고독려한것으로알려졌는데, 이러한추진이반부패운동을더욱가속화하였다. 이와관련된주요반부패시책을보면 1981년제정되어형식적으로만운영되던공직자윤리법을개정하여해당공직자의재산등록과공개를의무화하였으며 100) 금융실명제를전격적으로실시하여금융거래의투명성을확보하고자하였다. 그리고공직선거및선거부정방지법및정치자금에관한법률을개정하여정치부패를줄이려는시도를하였고, 감사원장자문기구로서부정방지대책위원회를설치하는등문민정부의반부패정책은과거정부와는상당히다른모습을보였다. 그러나이러한노력들은얼마지나지않아서시들해지고오히려많은부작용과반감을불러일으켰다. 관료사회를너무경직화시켜이른바 복지부동 이라고하는관료들의피동화가초래되고정치보복혹은표적사정이라는반발을불러일으키면서결국기득권층의반발에굴복하게된것이다. 1997년 12월국회본회의를열어 IMF와의협약을준수한다는취지하에금융개혁법안을처리하면서금융실명제를사실상폐기하였다. 이로써 1993년실시하였던금융실명제가경제불황의주범으로낙인찍혀사실상유명무실해지고말았다. 또한금융실명제대체입법과함께그동안추진된돈세탁방지법제정도또다시무산되었다. 김영삼정부하에서의반부패정책은역대정부와는달리구호로서만끝내지않고다양한법과제도를만들어운영하였다는점에서상당히진일보하였다고할수있다. 그러나역대정부와마찬가지로부패척결을위한전체적인프로그램을갖추지못하고기존의기득권세력의저항을극복할수있을정도의강도높은개혁을추진하지못함으로써 한국병 치유는실패로끝나고말았다. 그결과다양한제도, 법규는명목상으로만존재하고실제로는역대정부와별차이가없을정도로수많은비리가점철된국가를만들고말았다. 이시대의부패사건들은대기업들이특혜를빌미로거액의뇌물을여야의원들에게준한보특혜대출사건, 청구비리사건, 기아비리사건등많은정치인들이거액의뇌물을받은사건들이주류를이루었다. 또한김영삼대통령의아들인김현철이직접비자금을조성하여관리하고각종이권에개입하여뇌물을받은사건이부정부패사건으로가장큰이슈였다. 이사건은수사대상이현직대통령의아들이라는점에서우여곡절을겪었으나성공적으로마무리되었다는점에서검찰사 ( 史 ) 에한획을그은것으로평가받고있다. 이처럼김영삼정부는부패문제를정책적차원에서비교적진정성있게접근하였으며, 부정방지위원회설치, 정치부패추방, 부패공직자척결등을공약으로내걸었다. 집권후감사원장자문기구로부정방지대책위원회를설치 (1993년 ) 하고 공직자윤리법 을네차례에걸쳐개정하였고, 공직선거및선거부정방지법 ( 현공직선 100) 1993 년개정된공직자윤리법은재산등록의무자의범위확대, 재산공개대상자의선정, 공직자윤리위원회에등록재산심사권부여, 불성실한재산등록이나취업제한위반등에대한처벌규정의강화등 1981 년제정당시에비해상당히그내용이강화되었다. 이어서 1994 년에는등록재산의엄정한심사를위하여공직자윤리위원회가금융기관의장에게필요한금융거래자료의제출을요구할수있도록내용을개정하였다 년개정된공직자윤리법은재산등록의무자의범위확대, 재산공개대상자의선정, 공직자윤리위원회에등록재산심사권부여, 불성실한재산등록이나취업제한위반등에대한처벌규정의강화등 1981 년제정당시에비해상당히그내용이강화되었다. 이어서 1994 년에는등록재산의엄정한심사를위하여공직자윤리위원회가금융기관의장에게필요한금융거래자료의제출을요구할수있도록내용을개정하였다 경제발전경험모듈화사업 : 대한민국반부패형사정책의운영경험

75 거법 ) 을제정하고 (1994년 ), 정치자금에관한법률 ( 현정치자금법 ) 을개정 (1994, 1995, 1997년 ) 하는등광범위하고강력한부패방지전략과수단을채택하였다. 그러나부패방지법제정이구체화되지않았다는평가이다. 김대중정부는외환위기의극복이라는과제를떠안고외환위기를가져온주범이바로부정부패라는인식으로인해부패를근절하기위한많은노력을기울였다. 부패에대응하는정책들이가능했던것은이미김영삼정부에서시작되었던강력한반부패개혁들이국민적합의에의해결실을맺어가게된이유도있었고, 국가의투명성과신뢰도제고를통해국가경쟁력을높여야한다는대내외적요구가있었기때문이다. 그결과 1998년 8월부패방지종합대책이제시되었는데, 이대책의기본방향으로깨끗하고신뢰받는정부의구현, 투명하고공정한사회질서, 21세기선진국진입을위한국가경쟁력의제고의세가지가설정되었다. 이를기초로종합적이고도체계적인부패방지대책의필요성이제기되었으며그일환으로부패방지를위한제도적개선의중요성이강조되었다. 1991년 9월반부패특별위원회규정을만들고위원장을포함한민간위원 14인과정부위원 1인으로구성된반부패특별위원회를대통력직속기관으로신설하였다. 반부패특별위원회는부패방지법이제정되고부패방지위원회가그기능을대신할때까지그기능을수행하였다. 2001년마침내부패방지법이제정되었으며, 이법에근거하여 2002년 1월부패방지위원회가출범하였다. 부패방지위원회는부패방지교육과홍보및비영리민간단체의부패방지활동지원, 부패방지와관련한국제협력업무수행, 부패에대한신고의접수, 처리와신고자의보호및신고자에대한보상업무등을수행하였다. 그러나부패방지기본법, 돈세탁방지법, 내부고발자보호법, 특별검사제실시등여야의첨예한대립으로결실을보지못한채사장되고말았다. 뿐만아니라모든부패의근본이라할수있는정치분야의정치개혁입법이흐지부지되는등문제점을노출시켰다. 이러한가운데서도반부패특별위원회설치, 시민감사제도입, 각종행정규제개선, 공무원행동강령제정및시행등부패근절을위한각종정책프로그램들이마련되었다는점은긍정적으로평가할만하다. 101) 김대중정부에들어서각종부정부패사건들이신조어인 게이트 라는용어로변모하였다. 그래서각종부정부패사건이터질때마다 게이트 라는용어를김대중정부에들어와서신문과 TV 등각종매스컴상에서심심치않게볼수있었다. 김대중정부에들어와서옷로비사건에서부터시작하여계속해서이어지는정현준게이트, 진승현게이트, 이용호게이트, 윤태식게이트, 최규선게이트에이르기까지연이어터지는권력형비리는그야말로김대중정권의부도덕성을단적으로드러내는전형적인부패양상을보여주었다. 특히, 김대중대통령의아들들인이른바 3 弘 과연계된의혹과비리혐의는또다른게이트로서권력유착형비리로이목이집중되었다. 김대중대통령의 3남인홍걸씨와연계된최규선사건과, 이용호특검제를계기로김대중대통령의처조카와처남등아태재단관련친인척주변인사개입, 나아가김대중대통령의 3남홍걸, 차남홍업씨의개입문제로까지초점이맞추어지면서 전형적인친인척비리 로확대되고말았다. 이들사건의핵심에는청와대, 검찰, 경찰, 국정원, 국세청, 금융감독원, 국회의원등고위공직자가연루되어있었던것으로드러났다. 102) 101) 김택, 국민의정부반부패정책 : 평가와개선방안, 서울시립대학교반부패행정시스템연구소, 2000, 14 면. 102) 김춘식, 퇴계의시각으로본집권층의부패원인, 한국행정사학회, 한국행정사학지통권제 11 호, 2002/6, 2 면. 제 4 장평가 073

76 제 4 장 참여정부에서노무현대통령은반부패에대한강력한의지를표명하여반부패에관한많은정책및제도그리고관련법들을제 개정하였다. 그래서부정부패의근원이라할수있는정치자금의규모도과거에비해많이줄어들었고, 불법적인선거운동도상당히많이줄어들었다는점에서긍정적인평가를받는다. 이러한참여정부의반부패에관한끊임없는노력에도불구하고부패행위는사라지지않았다는것은아쉬운점이다. 참여정부의반부패성과를몇가지짚어보면, 첫째참여정부에들어와서고비용정치구조를해결하고자지구당을폐지하였다. 그러나얼마후당원협의회를만들어지구당폐지라는의미를무색하게하여논란을불러일으키고있다. 둘째, 정부주도의정책결정의위임및규제완화를주장하고있지만민간화및실질적규제완화는이루어지지않고있다. 오히려과거정부에비해정부역할의강화및 큰정부 에대한정당성부여가이루어졌다. 셋째, 기업의투명성제고를위한다양한노력을하였지만소유자중심의기업운영은없어지지않고있다. 넷째, 불법선거운동에대한신고포상금제를실시함으로써불법적인선거자금살포행위는상당히많이줄어들었다. 그러나아직도살아있는정치권력에대해서는엄격한법적제재가이루어지지않고있으며, 짧은공소시효의문제로처벌이이루어지지않고있다. 또한대가성입증논란이애매모호하여하위공직자에대해서는엄격한제재가이루어지면서정치인및고위공직자에대해서는처벌이미약해형평성시비를불러오면서솜방망이처벌이라는비난을받았다. 이처럼우리사회에서부패방지법제정은부패문제에체계적으로대응할수있는법적 제도적기반을최초로마련하였다는데서역사적의의를찾을수있다. 또한부패문제를개인의윤리차원에서뿐만아니라제도적 사회문화적차원에서접근, 법률 제도적개선책은물론청렴문화의확산과같은사회문화적해결책까지모색하게된점에서의미를부여할수있다. 특히, 정치관련법과관련하여지나친선거운동규제와부패를방지하기위하여 50배포상금, 50배과태료 제도를중심으로한개정법은돈안드는투명하고깨끗한선거문화의정착이라는본래의목적을달성했다고평가할수있으며, 103) 선거법과관련하여대통령선거와시 도지사선거에만허용되었던신문광고와 TV 라디오광고를비례대표국회의원선거에도허용한점, 그리고예비후보자제도를신설하여정치신인에게도제한적이나마선거운동을허용하여현역의원프리미엄을제거한점등은불법선거방지에큰위력을보여주었다. 이에미디어 -인터넷선거운동을확대하고운동장유세를폐지하여청중에게돈봉투제공등불법선거운동을규제한점, TV토론및대담이인터넷의정보격차문제를해결하고상대적인사회약자계층의알권리를충족시킬수있는대안으로그가능성이크다고평가할수있다. 104) 그리고자원봉사자로가장하여동원된인력에게지급되는돈봉투를지급하지않는것은획기적인전환점으로평가할수있다. 또한정치자금법과관련하여정경유착의고리를차단하기위하여기업의정치자금제공을전면금지하고정치자금제도의투명성을확보하기위하여고액정치자금기부자내역을공개하는정치자금법은효과적이라평가내릴수있다. 정당법과관련하여서는우리정치의고 103) 불법선거의주범으로고비용선거운동을부추기는금품과향응제공의경우, 선관위의집계에따르면제 17 대총선에서는총 53 건이적발되어이가운데고발과수사의뢰는각각 16 건과 12 건이다. 이러한수치는 16 대의공식선거운동기간의총 212 건에고발 40 건, 수사의뢰 85 건이라는통계와비교해볼때약 4 분의 1 에불과한것이다. 이러한결과는선거법개정이상당한역할을했다는평가가가능하다. 104) 윤종빈, 정치관계법개정과 17 대총선 : 평가와전망, 한국정당학회보, 2004, 94 면 경제발전경험모듈화사업 : 대한민국반부패형사정책의운영경험

77 비용을부추기는주범으로논란이많았던지구당이전적으로폐지되어지구당없이선거사무소를중심으로선거가이루어진점은정치발전에긍정적인역할을할것이라고평가하고있다. 따라서선거자금과정치자금의투명성확보를위한제도와지구당폐지를포함한정당법이획기적으로개선되었음은부인할수없다. 제 2 절정책시행기관에대한평가 반부패전담기구인부패방지위원회가출범했다는것은반부패의초석을마련한것으로평가할수있다. 부패방지위원회가설치되기이전까지는반부패활동이검찰, 경찰, 감사원등개별사정기관을중심으로산발적 단속적으로이루어져왔다. 그러나반부패전담기구가신설됨에따라여러기관에의해산발적으로추진되던부패방지관련정책들이통합되어체계적으로추진될수있는제도적기반이마련된것은매우좋은평가를내릴수있다. 105) 이로써반부패종합적인정책조정과정책추진지침의시달을통해각급기관이자발적으로반부패정책을추진할수있는통합적정책추진체계를구축하게되었다는점에서의의가크다고볼수있고, 정부기관중심의반부패대책에서시민사회등민간부문과함께부패방지대책을추진하는반부패거버넌스를구축했다는점에서도매우의의가크다. 부패방지위원회는 고위공직자비리수사처 의불비, 조사권부재등제도상의제약과검찰, 감사원등기존사정기관의견제에도불구하고, 돌이켜보면부패인프라를구축하고공직사회에청렴문화를확산 정착시키는데큰기여를한것이사실이다. 부패방지위원회를승계한국가청렴위원회를폐지하고국민권익위원회로통합시킨것으로인하여부패방지는행정심판, 권익보호처럼권익위의여러업무중하나로지위가추락하였다. 이전까지장관급위원장이담당했던업무가국장급으로하향되었고부패방지국의인원도축소되었다. 따라서부패방지국에서하는일은청렴도평가나청렴교육이전부이다. 또한실효성없는대책이전제되지않는캠페인과홍보는효과없는부패방지대책중의하나로평가되고있다. 이에국민의다양한의견을국정에반영하는소통기능이미흡하여국민의소리를과학적으로분석하여적기에관계기관에제공하는노력이수반되어야한다. 국민권익위원회의역할가운데청렴대책추진과관련하여지속적인민관공동캠페인, 고위공직자, 기업CEO 등을대상으로청렴교육을실시하고있는점은고위공직자의청렴 윤리의식을제고할수있으며, 공직자의솔선수범을유도한다는점에서긍정적인평가를내릴수있다. 또한, 지자체윤리수준제고를위한 지방의회의원행동강령 제정도긍정적인평가를내릴수있다. 그동안부패방지전담기구로서의부패방지위원회와국가청렴위원회, 그리고현재의국민권익위원회는전정부적부패방지시책을통합적으로조정 시행하고, 법령의제 개정시부패유발유인을분석하고, 2005년 7월부패영향평가제도를도입하여 5,808개의제 개정법령에대하여부패영향 105) 국민권익위원회 / 한국부패학회, 부패방지법제정 10 년 - 반부패정책의성과및과제 -, 2011/7, 면참조. 제 4 장평가 075

78 제 4 장 을평가하였고, 그가운데 1,058(18.2%) 개법령에대해 2,479 건의부패유발요인을발굴하여소관기관에개선을권고하는등반부패인프라구축에크게기여한것이사실이다. 이처럼한국의반부패전담기구는공공기관의청렴도측정과청렴교육등을통해반부패문화를확산시키는데공헌하였다고평가할수있고, 기관별부패취약분야에대한체계적인진단과이를바탕으로한제도 관행개선을가능하게하였다. 또한행동강령을제정 운영하고각공공기관의부패방지노력을분석, 평가하여청렴교육과문화를확산하여윤리관리의제도화를정착시키는데공헌하였고, 부패문제에체계적으로대응할수있는법적 제도적기반을갖추게되었으며, 공직자는물론일반국민에게도부패에대한각성수준이크게높아지는데기틀을마련하고사회전반의청렴도수준제고를이끌었다. 대검찰청은 1993년 3월기존의공직및사회지도층비리특별수사본부및특별수사부체제를부정부패사범특별수사본부및특별수사부체제로전환운영함으로써부정부패척결을지속적으로추진하였다. 그결과세무 보건등구조적 고질적부정부패의요인이상존하는 16개분야에대한강력한수사활동을전개하여 15,862 명의부정부패사범을단속, 7,002명을구속하였다. 106) 특히 1995년삼풍백화점붕괴사고를계기로주요시설물설치공사등의인 허가및감리 감독관련비리척결을위해주요시설물에대한집중감사를실시하였고, 세무비리를근절하기위하여건국이래최대규모로감사원과내각의합동특별감사를전국 259개시 군 구를대상으로실시하여총 15,853 건 134억 7천 8백만원의지방세횡령 유용비리를적발조치하였으며, 국세분야세무비리에대한집중감사를실시하는등세정개혁의일대전기를마련한점에서높이평가할수있다. 그러나정부는부실공사및세무비리에대한집중적인감시를실시하여이른바 스폰서검사 의혹사건과관련하여검찰총장의사과와검찰개혁안이발표되었지만, 사회적으로큰파문을일으켰던사건인만큼해임과같은중징계를국민들이예상하였다. 그러나면직처분에그쳐정치권에서는고위공직자비리수사처신설요구와추후특검수사등의지적이제기되었다. 이와같은사건으로볼때, 검찰은제식구감싸기와무관하지않다는비판을받을수있으며, 나아가징계처분이지만해임이아닌면직에그쳐변호사등록이거부되거나퇴직금에서불이익을받지않는문제점이제기될수있다. 이렇듯부패방지전담기구가사법영역에서는부패개선에전혀기여하고있지못하고있으므로고위공직자비리수사처설치의필요성이계속제기되었다. 그리고사법분야의부정부패가개선되지않는이유중의하나는비리법조인에대한징계와형사처벌이미흡하기때문이라는주장도제기되었다. 따라서검찰이환골탈태하기위해서는강도높은내부개혁과함께객관적인수사가진행되고처벌이이루어질필요가있다. 또한법조비리와관련하여그동안법원과검찰의경우, 전직공직자에게지나치게관대하였다는비판과함께형사처벌은집행유예나벌금형으로석방된경우가대부분이었으며, 실형이선고된경우는매우드물게나타났다는평가를받아왔다. 이와같은비리사범은관례적으로관대한처분을받았고이는부정부패에대한불감증을증폭시키게되었다. 따라서최소한비리가적발되면사정기관은이를즉시해당기관에통보해야하며당사자를처벌할필요가있다. 특히고위공무원의경우, 부정의규모가광범위할수록엄벌에처벌해야한다. 고 106) 공보처, 1997 자료참조 경제발전경험모듈화사업 : 대한민국반부패형사정책의운영경험

79 위공무원의처벌은정부기관에대한신뢰를회복하는데중요하다. 그러므로이와같은비리를발굴하기위하여평소신분과보수에걸맞지않게사치를하거나특별한소득원없이재산을증식한공직자에대해서는철저하게관찰해야할필요성이있으며, 아울러혐의대상에오른공무원에게는비리와관련된소득이아님을입증토록해야한다. 제 3 절관련정책시행에대한평가 반부패와관련하여시행한정책가운데, 우선 구조적, 고질적부패취약분야의근원적제도개선사업 을추진하여제도개선과제를계속발굴하여관계기관에개선사항을권고하였다. 과제중대부분이정상추진되어제도개선이완료되었으며, 현재도추진중에있다. 이사업은구조적부패취약분야중공사 계약 인사 세무등매년 3-5개중점분야를선정하여제도개선을추진하는사업이다. 그리고 법령상부패유발요인개선 정비사업 도제도개선에큰기여를하였는데, 그동안약 6,000여개의제 개정법령에대한부패영향을평가하여약1,100여개법령에대하여부패유발요인을발굴하여소관기관에개선을권고하였다. 107) 이와관련하여그동안추진된주요내용을보면, 법령에근거없는규제를신설 강화하거나불명확한기준으로인한예측가능성저해등불합리한행정규칙을정비하였고, 경기도등 8개기관의자치법규등을검토하여조례등에대하여개선사항을권고하였고, 한전 도로공사등기관의사규등도검토하여개선사항을권고하였다. 또한 2003년 공무원행동강령 을제정한뒤, 지속적으로개정 보완하였으며, 2008년도개정시공무원행동강령위반행위에대한신고창구를확대하여알선 청탁금지및외부강의신고등과관련된조항을보완하였다. 그리고 2004년 404개공직유관단체에서 임직원행동강령 을자율적으로제정 시행하여 2011년현재 677개공직유관단체에서임직원행동강령을시행하고있다. 공무원행동강령은시행초기에는그효용에대한냉소적인식도없지않았으나, 부적절한촌지와선물등을추방하고, 업무추진비의올바른사용을유도하는등반부패행동문화를확산시키는데크게기여한것으로평가할수있다. 행동강령을적용받은공직자는 2011년현재 1,227개기관의 130여만명이다. 그리고그동안적발된금품수수등행동강령위반자수는총 6,792 명이며, 이가운데 3,238명이파면등징계처분을받고, 2,738 명이주의 경고를받았으며, 658명이인사조치 훈계등의처분을받았다. 또한이들로부터 47,844 천원이환수되었다고한다. 108) 청렴관련정책시행이이루어진이후최근서울강남구에서는공무원행동강령에대한인식을높이고자온라인행동강령인증시험을마련하여, 온라인인증시험시스템을구축하고청렴교육을이수하면인증서수여와함께청렴평가등의가산점이부여된다. 또한산림청은공무원행동강령규정에대한이해향상으로산림공무원의청렴문화를조기정착하기위하여청렴도자가측정시 107) 국민권익위원회 / 한국부패학회, 부패방지법제정 10 년 : 반부패정책의성과및과제, 2011, 17 면참조. 108) 국민권익위원회 / 한국부패학회, 부패방지법제정 10 년 : 반부패정책의성과및과제, 2011, 18 면참조. 제 4 장평가 077

80 제 4 장 스템을실시하고있다. 그리고농수산물유통공사는승진사규시험에행동강령관련문제를출제하여자발적인행동강령학습을유도하고동시에조직전체의행동강령이행력을확보하고있다. 109) 이에한국공무원의부패수준은전반적으로개선되고있음을알수있고, 공직사회의부패도또한꾸준히개선되고있는것을확인할수있다. 우리나라의공무원부패수준에대한인식추이를보면다음과같다. 그림 4-1 공무원부패수준인식추이 공무원 7.70% 7.10% 3.90% 2.40% 3.00% 2.60% 4.30% 3.10% 2.40% 2003 년 2004 년 2004 년 2005 년 2006 년 2006 년 2007 년 2008 년 2010 년 12 월 4 월 7 월 9 월 7 월 11 월 11 월 10 월 10 월 실제로최근 2011년 5월 16일에서 5월 19일에걸친국가직 지방직공무원 1,000명을대상으로지난 10년간반부패활동으로공무원행동강령이그간공직사회의잘못된관행에대한인식변화등공직사회윤리성제고기여정도에대해공무원의 57.1% 가기여했다고응답함으로써공무원행동강령의긍정적인역할을공직자스스로느끼고있는것으로나타났다. 110) 한국공직분야의부정부패도를보면다음과같다. 109) 국민권익위원회, 공직자행동강령우수제도사례집, 2011, 74 면참조. 110) 국민권익위원회, 지난 10 년간반부패활동의성과와과제에대한인식조사결과, 2011/6 참조 경제발전경험모듈화사업 : 대한민국반부패형사정책의운영경험

81 그림 4-2 공직분야부정부패도 그리고공익신고자에대한보호와보상제도도지속적으로개선및강화되었다. 부패신고로인한불이익으로부터신고자를보호 보상하여공익제보자가안심하고신고할수있도록 2005년에는부패개념을확대하고공익제보자에대한신분보장조치를강화했으며, 신분비밀보호조치와관련하여보상금지급요건을완화하는등의부패방지법개정작업을추진하기도하였다. 이러한신고자보호제도에의거하여요구된 신분보장 건수는 99건으로이가운데 30건이신분보장조치를받았으며, 신변보호 의경우, 보호가요구된 16건가운데 11건이받아들여졌다. 그리고부패신고자에대하여그동안보상금이 134건에 2,851,245 천원, 포상금이 33건에 321,500천원이지급되었다. 2011년 3월에는공익신고자에대한보호를강화하기위하여 공익신고자보호법 을개별법으로제정하였으며, 2012년에는공직사회전반에거친청탁을근절하기위하여 ( 가칭 ) 공직자청탁수수및사익추구금지법 제정을추진하고있다. 이처럼공익신고자에대한보호와보상제도는지속적으로개선되어신고자보호및신변보호강화와청탁근절이라는법제정과청렴문화에이바지할수있을것으로평가할수있다. 그러나국민권익위원회의인식조사결과, 공직부패를방지하기위한조치가운데가장미흡한제도가 내부고발자보호 보상 인것으로나타났다. 111) 은밀하게이루어지는공직사회부패의특성상, 이를효과적으로적발하기위해서는내부고발자에대한보호 보상조치가보다강화될필요가있으며, 이를위하여공익신고자들이 SNS 등을활용하여편리하게신고할수있도록다양한제도를마련할필요가있다. 111) 국민권익위원회부패방지국, 지난 10 년간반부패활동의성과와과제에대한인식조사결과, 2011, 3 면. 제 4 장평가 079

82 제 4 장 이에지난 10 년간추진된반부패정책의효과는부패인식도등객관적지표의개선으로나타났 는데, 2000년의 4.0 에서 2010년에는 5.4 의상승세로이어진것을알수있다. 한국사회의부패인지지수를보면다음과같다. 그림 4-3 부패인지지수 앞에서살펴보았듯이, 제1공화국이승만정부부터제3공화국박정희대통령의유신정권을거쳐현재의참여정부에이르기까지우리나라의부패환경은획기적으로전환되었다고는볼수없다. 그러나각종지표나통계를보면과거역대정부에비해부정부패에관한인식이점차선진화되고시민단체의적극적인참여와국민의의식또한높아져부패지수가점차감소하는것을알수있다. 가장대표적인예로 2005년도부패인식지수에서 159개국중 40위로 2004년에비해 7계단상승했고, 점수도 10점만점에서 5.0 점으로 10년만에투명도가 보통 의수준에도달했다. 이처럼경험적 역사적으로볼때, 한국의부패는눈에띄게크게발전한것은없지만점차나아지고있다는점에서높이평가할수있으며, 나아가한국정부에부정부패가없는청정사회의구현이라는새희망을기대해볼수있다 경제발전경험모듈화사업 : 대한민국반부패형사정책의운영경험

83 2011 경제발전경험모듈화사업대한민국반부패형사정책의운영경험 제 5 장 시사점 제 1 절 발전경험의공유필요성 제 2 절우리나라의부패억제요인과시사점

84 제 5 장 시사점 제 1 절발전경험의공유필요성 앞에서살펴보았듯이, 한국은지난날사회전반에만연해있던부패를척결하여낮은국제신인도를제고하고자반부패활동을활발히전개하였다. 그노력의일환으로국내적으로는 1994년부패와의전쟁, 2001년부패방지법제정, 2002년부패방지위원회와 2005년국가청렴위원회 ( 현재의국민권익위원회 ) 등을출범시켰다. 또한반부패국제공조에도적극동참하여 1997년에는 OECD 뇌물방지협약, 2008년에는국제연합부패방지협약 (The UN Convention against Corruption, UNCAC) 을비준하였다. 이런노력들에힘입어한국은국제투명성기구의부패인식지수에서 10점만점에 3.8점이던 1999년에비해최근에발표된 2010년에는 5.4 점을기록하며지속적인상승을이끌어낼수있었다. 사회전반에만연해있던부패를척결하는동안, 우리나라는 한강의기적 이라불리는놀라운경제발전을통해최빈국의지위에서이제는전세계무역규모 9위, 명목상국내총생산 15위를자랑하는경제대국으로성장하였다. 한국은아직부패인식지수의상위권에위치하는국가들과비교하면개선해야할점이남아있지만, 한국이이룬반부패성과와경제발전은많은개발도상국에귀감이될수있다. 112) 부패인식지수를살펴보면부패와경제성장의상관관계를파악해볼수있는데, 경제성장이부패의수준을낮추는데도움을준것인지, 아니면부패의감소로경제가발전할수있었는지의인과관계규명은불분명하다. 113) 그러나부인할수없는사실은부패는경제의발전에걸림돌이된다는점이며, 이는최근 112) 국민권익위원회는지난 2006 년부터인도네시아의부패방지위원회 (KPK) 에우리나라의 청렴도측정제도 를비롯한다양한반부패정책을지원해주고있으며, 인도네시아는그후꾸준히국가청렴도 (CPI- 부패인식지수 ) 순위가 143 위 (2007 년 ) 126 위 (2008 년 ) 111 위 (2009 년 ) 로꾸준히상승하는가시적인성과를거두고있다. 인도네시아의성공사례는이웃개발도상국을비롯한각종국제기구에널리알려졌고권익위원회에반부패기술전수요청이쇄도했다 년에는 UN 개발협력기구의자금을지원받아부탄과방글라데시아에권익위원회의반부패정책이지원되었으며, 2009 년에는태국과 2010 년엔베트남 몽골과각각양해각서 (MOU) 를체결하였다. 113) 레프 (Leff, 1964) 와헌팅턴 (Huntington, 1968) 은부패가경제성장을촉진시킬수있다고주장하는데, 그들의주장에따르면부패혹은뇌물은윤활유역할을해정부의경직성을제거시킬수있고이로인해대기비용 (waiting cost) 이줄어들수있으며따라서민간투자를촉진하게된다고설명한다. 이런논리는종종일부동남아국가들의고속성장을설명하는데근거로활용되기도한다 경제발전경험모듈화사업 : 대한민국반부패형사정책의운영경험

85 에많은경제학자들에의해서증명된사실이다. 114) 예를들면, 정부의고위관료가부패하여뇌물을요구한다면기업활동이저해되고경쟁체제왜곡, 기업가정신약화, 시장실패등부정적영향을미칠수있으며, 이는기업의비용증가를가져와제품 서비스가격상승으로이어져국제경쟁력약화및빈곤층을더욱힘들게할수있기때문이다. 또한고용 보건 교육등에부정적영향을미치며자원감소와같은소모적결과를초래할수도있다. 따라서부패에신음하고있는개발도상국들이그들의사회에만연한부패를효율적으로통제할수있을때경제발전이라는그들의중요한과제역시해결될수있는것으로보고있다. 가령나이지리아의경우, 자원이풍부한국가가더빠른경제성장을이루어야함에도불구하고풍부한자원으로인해지도층의부패와끝없는내전을불러와오히려사회가피폐해지고경제가후퇴하였다. 실제로나이지리아는 1970년대오일붐이후부패가대규모화되고고위층의부패는통제가불가능한수준으로되었으며, 뇌물에의한매수와관료주의가결합하여기업활동에파괴적영향을초래하였다. 115) 그리고인도네시아의경우, 수하르토 (Haji Mohammad Soeharto) 독재정권은부정부패를일삼으며철권통치를행사하였다. 그기간동안수하르토는자선재단을통해엄청난규모의재산을은닉했으며항공사, 은행, 방송국, 택시회사등을수하르토일가 ( 一家 ) 의소유로만들었다. 116) 또한수하르토는자신의정치권력을공고화하기위해국민협의회위원 1천명을사실상자신이직접임명하는방식으로국민협의회를장악하고수익성높은사업의개발권을반대급부로지급했으며, 군부쿠데타를방지하기위해군부의요직들도자신의최측근들을임명하는등거대한족벌정치체제를형성하였다. 그결과, 1997년아시아외환위기시기에인도네시아가당시주변의다른국가들에비해서가장큰타격을받는원인이되었다. 이처럼두나라역시부패에신음하고있는동안경제역시크게발전하지못하고있는것이현실이다. 내전과독재정권등의문제를해결한대부분의개발도상국들에게부패를척결하는것은매우어려운일이다. 그렇기때문에한국은부패의통제와경제발전을동시에이루어낸국가로국제사회에서평가받고있다. 역사적으로볼때한국역시빈곤했으며, 내전과군부독재등의아픔을여타개발도상국과공유하고있는나라임을감안하면한국의성공사례는 개발도상국이벤치마킹 (benchmarking) 을통해서그들의부패의수준을개선시키고이를통해경제발전을이룰수있는좋은롤모델 (role model) 이될수있을것이라고생각한다. 왜냐하면한국의반부패통제경험이이들지역의국가들에성공적으로전파되어그들이성공적인반부패정책을시행하여그들사회의부패가억제될수있다면그것은국제사회의일원으로서국제사회에이바지하는길이될수있기때문이다. 그러나우리의성공사례가반드시개발도상국에적용될수있는것은아니다. 전세계의모든국가들은각기서로상이한문화, 사회구조, 부패의수준, 부패의유발요인을갖고있으므로, 단순히부패수준개선에있어서우리의성공사례와그원인을언급하기보다는현재개발도상국의부패유발요인과상황등을분석하여우리의부패통제정책이효율성을거둘수있는지에대한연구와시사점을제시할필요가있다고판단된다. 114) 에이베드다부디 (Abed Davoodi, 2000) 는국민 1 인당실질국내총생산에관한부패의효과를추정하였다. 추정결과는 10 점만점의부패지수가 1 점감소할때평균적으로국민 1 인당실질국내총생산은 2.64% 성장하며, 해외직접투자액은국민 1 인당약 달러증가함을보여주었다. 115) 박복영, 한국과아프리카의부패비교와시사점, 한국경제포럼제 3 집제 2 호, 2010, 면참조 116) Transparency International (2004), Transparency International 2004 Global Corruption Report, Pluto Press: London 참조. 제 5 장시사점 083

86 제 5 장 제 2 절우리나라의부패억제요인과시사점 개발도상국들은경제발전을위해산업화를진행하다보면필연적으로부패를겪기마련이다. 한국역시산업화초기단계에서정치와경제의유착이매우심하였다. 이때국가가국내기업의보호와, 자원의관리및규제가강하게이루어질수밖에없으며, 이는정치인이나관료들에게다양한부패의기회를제공하였다. 117) 자원이없었기에, 산업화초기단기에수출주도산업을집중육성하면서정치권력이은행대출의지시나알선, 외국차관배분, 사업자선정, 정부관련공사수주및구매입찰과관련하여재벌대기업에대해각종특혜를제공하고, 재벌대기업으로부터금전적대가를취해이를정치자금및개인적축재에사용했다. 118) 이처럼수출산업을육성한우리나라의경우정경유착에도불구하고부의분배와경제가성장할수있었던원동력이되었던반면, 자원이풍부한나이지리아와인도네시아와같은개발도상국의경우에는자원채굴을노리는해외기업들과국내고위관료간유착이빈번하게발생하여부가일부고위층에집중되었으며경제위기에도취약한구조를갖게된점은큰차이점이라고할수있다. 한국과인도네시아그리고나이지리아역시오랜세월독재정권을경험하고이것이부패유발의요인이된유사점이있다. 또한군부쿠데타나비민주적선거로인해집권한경우집권의정당성이매우약하기때문에자신의정권연장과정치력을공고히하기위해부패를통해정치자금을마련하고이것을매표의수단으로활용해온점도비슷하다고할수있다. 그리고국가적이익에앞서가족주의또는연고주의가우선시되어왔던환경도비슷하다. 가족주의나연고주의가강조되는사회는다른구성원에대해배타적이고사회의보편적가치에대해의무감이약하기에사회에부패가만연하기쉬운구조를갖게되는측면이있다. 특히해방과내전을거치며극심한빈곤을경험한우리나라나여타개발도상국들은부패를통해식권 (meal ticket) 을확보해야만했던시대사회적인배경도비슷하다고할수있다. 다만, 우리나라는다민족이아닌단일민족의국가이고나이지리아와같은아프리카의대다수의개발도상국들은여러민족이함께사는다민족국가이기에정도의차이는있을것으로판단된다. 한국역시부패에문제에있어서자유롭지못했지만, 국가가부패의늪에빠지지않고부패를효율적으로통제할수있었던이유에는다음의요인이있었다고생각된다. 첫째, 부패를척결하는데있어서성역없는무관용 (Zero-Tolerance) 원칙이적용되었다는점이다. 대다수의개발도상국들역시새로운정부가취임할때마다부패척결이라는강력한의지를표명했지만, 공염불로끝나는경우가적지않았다. 잘못설계된반부패정책으로인해그정책이실효성을거둘수없는경우도있지만, 대다수의경우반부패정책을추진하면서성역없는부패수사가이루어지지않기때문인경우가많았다. 그러나한국의경우, 개인의정치자금을착복한전두환, 노태우두전임대통령을구속했으며, 김영삼전대통령의아들도기업으로부터금품을알선한혐의로구속하였다. 이사건을통해우리나라의국민들이부패수사에있어서무관용원칙이적용된다는것을확인할수있었고, 국민들에게부패를저지른사람은모두처벌받는다는인식을심어줄수있었다. 또한, 고 117) 박복영, 한국과아프리카의부패비교와시사점, 한국경제포럼제 3 집제 2 호, 2010, 60 면참조. 118) 장상환, 정경유착과한국자본주의, 경상대사회과학연구소, 1999, 1 면참조 경제발전경험모듈화사업 : 대한민국반부패형사정책의운영경험

87 위급공무원들의처벌은하위공무원들그리고후임집권세력에도경각심을주는계기가되었다. 비단한국뿐만아니라부패척결에성공한나라라고평가받는싱가폴의경우를보더라도부패에연루된거물급인사들을과감하게처벌하는경우를쉽게찾아볼수있다. 119) 따라서지위고하를막론하고부패를저지른사람에대한엄격한법집행은매우중요하다고할수있다. 둘째, 한국은빈곤에허덕이는지난 60년대에도교육에대한욕구가높았고, 의무교육이실시되면서국민들의교육수준이향상되었다는사실을주목할필요가있다. 전반적인국민들의교육수준이향상되면서 4.19 혁명, 5.18 광주민주화운동등의사건에서일반대중이정부또는정치세력의견제세력으로등장할수있었는데, 이는민주주의발전을가져올수있었다는큰의미가있다. 국민의감시와견제가없는상태에서진행되는정부주도의하향식반부패정책은나이지리아의 사회정화운동 이나우리나라의 부패와의전쟁 에서볼수있듯이실질적효과가없을가능성이높다. 120) 또한교육수준의향상은시민사회의탄생을가져올수있었고, 이는정부에서주도하는공직자들을대상으로하는반부패정책뿐만아니라부패의다른한축인민간부분의부패까지포함할수있는좀더포괄적인반부패정책이시행될수있었던원동력이되었다. 특히시민사회와언론등의감시견으로서의역할과끊임없는제도개선요구는아래로부터의반부패운동을형성해온것이다. 더불어또하나의중요한요인은부패를척결하려는국가최고통치자의강력한의지라고생각된다. 과거에많은개발도상국들에서최고통치자가부패척결에의지가결여된채반부패정책을실행하여반대세력을견제하고, 민심을달래며동시에국가재산을약탈하는경우를종종볼수있었다. 이는국가최고통치자의강력한부패척결의지가얼마나중요한지를보여주는대목이다. 셋째, 한국사례에서보듯이부패를척결하는데에있어서무엇보다중요한것은경험과장기간에걸친점진전인노력이라고할수있다. 민주화와경제발전의뒤에는사회전반에만연해있던부패의수준을낮추기위한끊임없는반부패정책이있었다. 또한급진적인개혁정책을통해서부패사범을적발하고엄중한처벌을내리는강성정책도중요하지만, 부패를사전에억제 예방할수있는반부패운영정책이경험적으로뒷받침되지않았다면강성정책은효과적이지못했을것이다. 이상과같이우리나라의반부패제도가가지고있는장점들을바탕으로개발도상국들에게시사점을줄수있는방안으로는다음과같은것들을생각해볼수있다. 첫째, 법제도와관련하여서는각정권마다부정부패에대한위원회를바탕으로법제도가제 개정되었다. 부패를사전에예방하는수단으로서부패를유발하는각종법령과제도개선이중요한만큼부패를좀더근원적으로방지하기위해서는부패관련제 개정된법령의부패영향평가를통해부패유발요인을발굴하여개선 권고해야하며, 이를바탕으로법적강제력있는법령을제 개정해야할것이다. 둘째, 정책시행기관과관련해서는반부패전담기구를두되, 효과적으로대응하기위해서는범정부적반부패정책을통합 조정할수있도록해야한다. 또한국가차원의종합적 체계적부패방지를위해공공부문과민간부문에대한부패통제가함께규율되어야한다. 그리고법조인비리와고 119) 1965 년싱가포르리콴유전총리의오른팔이었던탄키아칸국가개발장관이미보잉사커미션문제로가차없이처벌받았는가하면지난 76 년에는리콴유전총리의동창이자국무장관이었던위툰분이부패혐의로투옥되기도하였다. 120) 박복영, 한국과아프리카의부패비교와시사점, 한국경제포럼제 3 집제 2 호, 2010, 63 면참조. 제 5 장시사점 085

88 제 5 장 위공직자비리와관련하여사법기관의부패감시기능이제대로이루어지고있지않는점으로미루어볼때, 반부패시스템의근본적혁신을위해서는검찰권력을견제할수있어야한다. 이에대검찰청내중앙수사부의역할이중요한데, 중앙수사부의역할이반부패에대하여독립적이고객관적으로감시하고수사할수있다면현행고위공직자비리수사처와같이별도의독립기구의설치문제는거론되지않을것이다. 셋째, 부패방지법제정과개정등입법과정에서주도적역할을수행해왔던시민단체와의연대또한중요하다. 부패방지정책을효과적으로추진하기위해서는투명사회협약실천협의회와같은연대협력체계를구축하여반부패거버넌스를폭넓게형성해야하며, 국제기구와의협력체제를강화할필요가있다. 넷째, 공무원행동강령의지속적인개정과보완이필요하다. 이때행동강령행위기준의명확한세부기준과해석지침을별도의하위규정으로제정하여, 행동강령이보다표준화된틀로운영되도록보완해야한다. 그리고청렴교육의확대, 청렴도평가제도를실효성있게운영해야한다. 또한청렴도평가와관련해서는타당성있고효과적인평가체계정립을위한노력을계속해야하며, 부패공직자내부신고자의보호와보상등의다양한모형개발에힘써야할것이다. 가령, 공직사회부패의특성상부패공무원을발견하기란쉽지않으므로이를효과적으로적발하기위해서는내부고발자에대한보호와보상조치가보다강화될필요가있으며, 보다편리하게신고및보호할수있는방안과 공익신고자보호법 의보호대상의확대등과같은법제도를통한방안도고려해야할것이다. 끝으로, 반부패청렴교육이중요한만큼반부패문화의확산을위해서는공무원에대한청렴교육뿐만아니라초 중 고학생에이르기까지효과적인반부패교육을실시하고, 기업이나언론등이이에동참하도록하여사회의윤리적인프라를튼튼하게구축하는것이장기적으로지속가능한반부패성공을위한필수적인경로가된다 발전경험모듈화사업 : 대한민국반부패형사정책의운영경험

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