<302EC6AFBAB0B1E2B0ED2E687770>

Transcription

1 Unification & Law 목차 2012 / 11 특별기고 1. 독일통일후내적통합 - 성과, 도전그리고전망 악셀슈마트괴델리츠 / 1 연구논문 1. 통일비용방안에관한고찰 김희철 / 9 2. 통일비용과통일편익에대한소고 홍순직 / 남 북통일을위한통일재원조성에관한고찰 이재권 / 통일비용 이득비교그리고통일수순 신창민 / 북한지하자원개발사업투자와북한지하자원법 최경수 /158 실무및남북관계동향 1. 남북관계주요제 개정법령 - 개성공업지구지원에관한법률시행령 머리기사로본최근남북관계동향 남북관계주요통계현황 273

2

3 특별기고 독일통일후내적통합 - 성과, 도전그리고전망 1) 악셀슈마트괴델리츠 (Axel Schmiat-Gödelitz) 2) 目次 Ⅰ. 머리말 Ⅱ. 경제성장 Ⅲ. 동독시민대다수가느끼는사회경제적인상실감과소외감 Ⅳ. 내적통합으로가는긴여정 Ⅴ. 한국통일을위한시사점 Ⅰ. 머리말 구동독의붕괴는이와관련된어느누구도예상치못한갑작스러운일이었다. 당시통일이될경우어떻게일을진행해야할것인지관해아무런계획도수립되어있지않았다. 그래서서독정부는상황에따라그때그때대처했다. 하지만 22년이지난지금, 독일통일은전반적으로긍정적인평가를받고있다. 겉으로보면, 동독은현대적인산업국가이고이지역의기반시설은서독과견줄만하다. 하지만경제분야에서는아직도서독수준에도달하지못하고있고, 동독과서독시민들의내적통합을위해노력을했으나아직이루지못했다. 1) 이글은프리드리히에버트재단 FES Information Series 2012 년 4 월호에실린글을 2012 년 9 월한국방문에즈음하여보완한글이다. 2) Axcel Schmidt-Gödelitz 동서포럼이사장 (Ost-West-Forum, 은독일통일후가족소유였던구동독지역에소재한괴델리쯔장원을재구입한후그곳에동서포럼을설립하고동서독주민들이주기적으로대화하는프로그램을운영하여통일후내적통합에기여한공로로 2010 년독일정부로부터공로십자훈장을수훈하였다.

4 2 통일과법률 이글에서는, 현재의시각으로볼때, 내적통합과정에서특히무엇을다르게했어야하며, 그럴경우얼마나더큰진전을이룰수있는지를설명하려고한다. 또한이를통해한국에서통일이될경우이를위한해법을찾아보려고한다. Ⅱ. 경제성장 오늘날동독지역을운전하면서돌아보면, 구동독의흔적을찾기가쉽지않다. 거의폐허에가까웠던고색창연한전통적인도시들은남북전역에걸쳐새롭게단장되었다. 지방에서조차대부분의사람들은집을새롭게단장하였다. 일반도로, 고속도로그리고철도는부분적으로오히려서독보다더잘되어있다. 학교, 대학, 병원, 복지주택, 공공건물, 운동시설과공항등무엇을보든지모든것은새롭고양호한상태이다. 대부분의오염원도처리되었다. 구동독시절의자동차는매우드물게눈에보이고사람들의영양상태도좋고옷도잘입고다닌다. 약 1천6백만명의동독시민들은한번가입한적도, 가입할수도없었던서독의연금보험혜택을서독인과동등하게받고있다. 1990년이후구동독인은어디든자유롭게여행할수있게되었다. 이들은자유선거에서정치대표자를선출하였다. 연방과주정부가세워졌고, 법률시스템도제대로작동하고있고사회보장제도도안정적으로유지되고있다. 이모든것이꾸준한노력과창의력에힘입어, 그리고약 1조6 천억유로의비용을투입한결과불과 21년만에가능해졌다. 겉으로보면통일은의심할여지없이유래없는성공사례이다. 그러나경제수치를보면이러한성공사례에그림자가드리워진다. 1990년콜총리는수년내에서독과동독의생활수준이비슷해질것이라는장밋빛미래를약속했다. 하지만이러한목적을달성하기위해서는우리가상상했던것보다훨씬많은노력과인내그리고시간이필요하다는것을깨닫게되었다. 2009년동독의 GDP는서독의 73% 수준이다. 통일직전동독의생산성은서독의 25% 수준이었지만지금은 75% 수준이다. 동독경제는서독경제를따라잡고현대화하기위해엄청난과정을거쳤다. 그렇지만동독은 2019년까지연방정부와서독주정부의엄청난규모의지원에의존해야한다. 새로운 연방주들은 과거 독일헌법에서당연히보장되었던동등한삶의수준을그들스스로의힘만으로는만들어낼수없을것이다.

5 독일통일후내적통합 - 성과, 도전그리고전망 3 Ⅲ. 동독시민대다수가느끼는사회경제적인상실감과소외감 그러나이러한약간의오점만으로는 70% 의동독인들이자신을 2류시민으로느끼는현상을설명할수는없을것이다. 비록 90% 이상의시민들이구동독사회에서다시살기를원하진않지만초기의행복감은곧사라지고분열과실망이퍼져가고있다. 왜이런현상이나타나는것일까? 무엇보다도통일을시작할때우리는약간왜곡된관점을가지고있었다. 통일전에는많은사람들이독일인이어느쪽에속해있든지모두독일인일뿐이며정치적, 행정적, 기술적또는경제적문제만해결하면다른문제는없을거라고생각했다. 그러나통일후곧우리는우리가이루려고하는것이얼마나복잡한지를깨닫게되었다. 다른사회체제에내재된생활방식은우리가생각했던것보다훨씬더우리를변화시켰다. 이러한차이점은통일초기극도의행복감에도취되어있는동안에는표면에드러나지않았다. 그러나서독의강력한의사결정권자가도입한경제, 사회, 정치의변화는대다수동독인의삶을심각할정도로고통스럽게만들었다. 이로인해동독인들은소외감을느끼게되었다. 이때가되어서야많은동독시민들은동독인으로서그들의정체성을깨닫게되었다. 둘째로, 우리가예상했던많은부분이틀렸다. 동독인들은통일이후구동독시절그들에게익숙해있던안정적인평생직장, 저렴한주택비용과공공교통그리고기본적인식량원조와같은사회주의의혜택과자본주의의혜택모두를누릴수있을것이라고믿었다. 그들은여행의자유와마르크화그리고시장경제사회인서독에서구입하고싶었던무한한소비제품들을기대했다. 가장먼저그들에게대대적으로엄습한것은대규모실업이었다. 통일후불과몇개월만에구동독의퇴락한기업중 3분의 2가문을닫았다. 서독으로시장이열리면서이들은경쟁력을상실했다. 동독의모든공공자산을관리하는독일신탁관리공사는생산공장, 부동산, 농토등을서둘러처분하였다. 구매자가나타나지않을때는공장문을닫아야했다. 동독인들은실업에익숙하지않았다. 그들에게실업수당이나사회보장혜택을신청하는것은아주부끄러운일이다. 특히 40세에서 60세가중심인세대는실업, 불확실한

6 4 통일과법률 직업유지, 직업창출을목적으로공공에서제공하는임시직취업, 그리고반복되는실업등과같은임시적인근무환경에직면하게되었다. 더불어, 정치, 민간기업, 공공기관, 과학, 방송영역의고위관리직은모두서독전문가들로채워졌다. 이자리는재정적으로특별수당을지원받은약 3만 4천명의파견공무원으로대체되었다. 이들은동독의풍습과문화에대해교육을받은적이없다. 엄청난노력을한결과사회주의계획경제구조를기반으로한독재체재에서민주적이고다원적인사회적시장경제로의전환을불과몇년안에이루었다. 하지만당시에이러한급격한전환이구동독시민들의인성이나직업에미치는영향에대해관심을가지는사람은아무도없었다. 이러한방법으로앞서말한성공을이루었다. 그리고이것은여전히주목할만한성공이야기이다. 그러나오늘날에도동독의실업률은 12% 로서독의 2배가까이된다. 최저임금부분도상황은비슷하다. 동독인들은같은일을하는서독인들과비교했을때 17% 낮은임금을받는다. 이러한이유로젊고활동적이며양질의교육을받은대다수젊은이들, 그리고특히동독여성들이서독으로이주한다. 따라서동독의연방주에서는백만명이상의인구가줄었다. 투자자금의 95% 를서독의투자자들이보유하고있다. 많은동독시민들은구동독을정리하는과정이불공평하고, 일방적으로이루어졌다고생각한다. 독일최고경영자층의 5% 만이전체인구의 20% 가사는동독출신이다. 현수상은동독출신이지만내각장관, 대법원법관, 일류편집장, 주식시장에상장된회사의최고경영인중동독출신은없다. 인문과학과사회과학분야교수들 95% 가서독출신이고, 이러한상황은동독의대학에서도유사하다. 동독인들은통일후 22년이나지난지금에도여전히차별을받는다고생각하고있다. Ⅳ. 내적통합으로가는긴여정 표면적으로는느낄수없고겉으로는동서독사람들이평화로이함께일하는것처럼보여도동서독사람들사이에는모종의이질감이존재하고있다. 이는교육수준이높고, 좋은직장을얻을수있는일부젊은세대들에게는덜하나, 특히편견이심한나이든사람과실업자그리고좋은직업을구할수없는사람들의경우에그러하다.

7 독일통일후내적통합 - 성과, 도전그리고전망 5 이런서독시민들에게동독은수억을쏟아부었고아직도더지원해주어야하는 암흑의독일 이다. 그런가하면, 서독에서도여러분야에서자금이부족하다. 서독사람들은오늘날의동독시민들이이전처럼그렇게불평하진않지만감사할줄모른다고말한다. 서독인의눈에 공산주의 좌파정당이몇몇구동독지역에서는여전히 30% 에육박하는득표율을얻은국민정당이된반면, 서독에서는연방하원의의석을얻는데필요한 5% 의득표율도얻지못하기때문이다. 그러나좌파정당내에서도통일은없다. 그들은심각하게분열되어있다. 서독당원들은동독의당원들에게벌거벗은실용주의라고비난하는가하면, 동독당원들또한경직된이데올로기에사로잡힌서독당원들을거부하고있다. 최근좌파정당의대의원회의에서는 증오 가넘쳐났다. 노동계에서도통일이이루어지지않았다. 대다수의동독인들은자신들이서독인보다더낫지는않더라도최소한그들못지않게일을잘한다고생각하고있지만동독의고위직은여전히서독인들이차지하고있다. 서독인들이동독에서일한다하더라도대부분자기네들끼리교류하고있다. 하지만동독시민들눈에서독시민들은때론거만하고, 잘난체하며, 연대할줄모르고, 자기중심적이다. 서독시민들은 자기자신을멋지게포장해서내세울줄 안다. 이들은시장경제사회에서성장했고, 노동시장에서운전하는방법을알고있다. 이들은자기의뜻을무자비하게관철시키며, 계산적이며, 항상자기의이익만을생각하는사람이다. 자본주의체제에대한의구심도증가하고있다. 동독인의실업률은몇년간많이증가했다. 동독시민들은수입과재산의불공평한분배를이해하지도환영하지도않았다. 구동독시절에비판적으로보거나당연하게여겼던많은것들이이제는다르게, 더따뜻하게보인다. 그래서서독의눈으로본구동독에대한평가, 즉 SED 독재, 불의한국가, 감시통치에대해많은동독시민들은더이상이런평가를그대로받아들이지않는다. 하지만이것을공개적으로말하는사람들은구동독으로돌아가길원하는향수에젖은사람이라고비방당할위험이있다. 이때문에대부분의사람들은의견을표현하지않는다. 이러한점에서독일은, 정치적문화, 가치지향, 민주주의이해그리고정치적입장의측면에서보면, 내적통합에서여전히멀리떨어져있다. 이러한차이는오늘날까지홀슈타인주와바이에른주의차이가정상적인것처럼향토적, 지방색적인것은아니다.

8 6 통일과법률 이것은오히려사람들이다른사회질서에서가졌던교육과경험에뿌리를두고있다. 이것은상이한체제에기인한다. 새로운체제에서긍정적인경험을할때에만이런차이가감소하거나제거될수있다. Ⅴ. 한국통일을위한시사점 어떤부분을다르게할수있었을까? 무엇을좀더잘할수있었을까? 만약두개의한국이통일을한다면, 한국인들은우리의경험에서무엇을배울수있을까? 독일통일은갑자기예고없이이루어졌고누구도준비를하지않았다. 50년대와 60년대에서독의정부부처에서통일시나리오를상세하게준비했지만서독이긴장완화정책을시행하면서동독인들이위협을느낄지도모른다는생각에서이문건들을모두폐기했다. 견고한믿음을다지는것이더욱중요한일이기때문이다. 좀더많은경험을한지금우리는우리가잘못한많은일들을다른시각으로보고있다. 그러나분단된한반도의통일이일어날것을상정할경우, 남한이북한을일방적으로흡수통일하는것을피하고, 대신존중, 화해와접근을중시하고자한다면, 다음몇가지사항을명심해야한다. 다만한국의통일이반드시독일의전철을밟을것이라고는생각하지않기를바란다. 1. 장기간대규모의현금유출을막기위해서는약한쪽의경제가즉시자립할수있도록해야한다. 스스로지탱할수있는개발과성장을독려하고직장을보장하기위해세금혜택과같은인센티브를제공하는경제특구를지정하여투자를유도해야한다. 2. 자산소유권시스템은중요한이슈이다. 구동독사람들은매우적은자산을보유하고있었다. 토지, 공장, 자원등은모두공공자산이었고, 국가가관리했다. 통일이후다시사유화하는과정은엄청난갈등을유발하였다. 예전소유주들은자신들의집과토지를찾으려고전력을다해투쟁하였고, 통일이후오랫동안서독과동독의기류에악영향을주었다. 이러한상처는아직도치유되지않았으며심지어더욱악화되고있다. 과거소유권을돌려주거나좀더많은금전적보상을해주는문제는열린토론으로해결해야한다. 이전토지로돌아가서정착하고재건할의지가있는사람들에게만배상이나반환이이루어져야한다.

9 독일통일후내적통합 - 성과, 도전그리고전망 7 3. 대량실직과지속적인모멸감을주는것은어떤비용을치르더라도반드시피해야한다. 새로운직장을빨리찾은동독인들은그들의소득으로새로운삶을꾸리고한단계높은소비와여행을즐길수있었으며훨씬빠르고성공적으로새로운독일사회에동화될수있었다. 4. 가능하다면양쪽출신의국민들이함께근무를해야한다. 베를린에서는동독과서독출신의혼합된경찰순찰대가함께활동을하고있으며학교선생님들도함께팀으로작업한다. 서로교류하고함께근무할수있는기회는가능한모두현실화해야한다. 관리직급과대리직급은모두양쪽출신의사람들로채워져야하는기본원칙을세워야한다. 5. 국민들에게너무급격한체제의변화는감당하기어렵다. 만약새로운삶과근무환경에적응하지못한다면이들을제외시키지말고이들에게좀더시간을주어야한다. 깨닫고, 배우고, 새롭게시작할수있는시간이더주어져야한다. 평균적으로양쪽국민들의지적능력은비슷하며새로운시작의도전을받아들일준비가되어있다. 그러나이를위해서는시간을주고, 확신을심어주며그들의잠재된능력을모두발휘할수있도록도와주어야한다. 6. 독일에서는새로운직업과근무환경에대처할수있는어떤준비도시키지않은채신연방주의직장에전문가를파견했다. 이것은잘못된조치였다. 전문가들은그들의전문성만가져가는것이아니라향후함께일할동료들이살고일해왔던시스템과환경에대한설명을들어야한다. 우리는충분한준비를시키지못하여인간관계에심각한갈등을야기시켰으며이는우리의재건노력뿐만아니라동서독인들이동반성장하는데에도커다란피해를입혔다. 7. 그리고또다른중요한문제는사람들이태어나고성장한체제에서자행된인권침해에대해누가얼마만큼책임을져야할것인가하는것이다. 이것은매우민감한쟁점으로서전지전능하거나독선적인태도의사람들이접근할수있는문제가아니다. 국가가정해놓은가치체계에서성장한사람에게그국가가붕괴하고새로운가치체계가갑자기도입되었을때과거의책임을묻기는어렵다. 독일에서는철저히민족주의적사회주의자였던많은사람들이비교적짧은시간에훌륭한민주시민으로변화하는것을목격할수있었다. 이러한결과는이들이경제적으로성공적인삶을꾸릴수있었기때문이고, 이들의성공은부분적으로는

10 8 통일과법률 새로운민주주의시스템에의해가능했다고보기때문이다. 따라서과거와관련된매우복잡한문제들은아주조심스럽게접근해야한다. 그러나위법행위에대해서는법에따라처벌해야한다. 새로운시민들은제도와새로운사회체제의내부메커니즘과가치체계에익숙해지기위한종합적이고필수적인과정을의무적으로들어야한다. 8. 독일통일직후당시의회의장이자그자신이구동독출신인볼프강티어제는독일의양쪽시민들에게서로삶의이야기를해줄것을촉구했다. 그는이렇게하면독일의양쪽에서온사람들에게남아있는이질감을극복할수있을것이라고주장했다. 당시프리드리히에버트재단베를린사무소의소장으로서나는이러한제안에따라동독인과서독인들의첫번째삶의이야기나눔을실행하였다. 나의목적은다른체제에서살아온각각의삶에대해참여자들의이해를넓힘으로써선입견을깨는것이었다. 이사업은놀랍게도성공적이었다. 삶의이야기를나누는모임동안모든참여자는스스로의경험을바탕으로새로운참여자를추천하였으며, 이를통해우리는관심을가지고있는많은동서독출신의명단을확보할수있었다. 이러한교류의성공비밀은아주간단한원칙에근거한다. 누구도말하고있는사람을방해할수없으며, 과거의행동을평가할수없고, 모든사람들은 세상에는나만의진실만있는것이아니라타인의진실도있다 라는모토에따라상대방에게끝까지집중하는것이다. 이러한환경에서구동독의국가안전부요원이그시절의정치범을만나는것이가능해진다. 그리고이들은서로에게배울수있다. 불과일주일만에통과불가능해보이던선입견의벽이무너지기시작한것이다. 뇌에대한연구에서는합리적판별이가능한인식과감성이합쳐질때뿌리깊은선입견은사라진다고말한다. 그리고이것이바로삶의이야기를나누는모임에서발생한현상이다. 그동안 1천8백명이넘는사람들이이토록감동적인주말토론그룹에참여했다. 삶의이야기를나누는모임행사를독일전역에서시행하지않은것은우리의실수였다. 왜냐하면이행사는시작부터엄청난결과를가져왔기때문이다. 다른문화나정치적생활환경에서온사람들이처음만날때는삶의이야기를나누는것이선입견을없애고이해의다리를놓는데지속적으로주요한역할을할수있다.

11 연구논문 (1) 통일비용방안에관한고찰 1) 김희철 (KB 국민은행한강로지점지점장 ) 요약문 본연구는남북한통일비용에관해고찰하면서그비용마련방안을제시하고자했다. 남북통일과정은필연적으로비용을발생시키기때문이다. 독일통일의사례를예로들자면우리보다더큰경제력을갖고있던서독도동독을흡수통일하는과정에엄청난재정적압박에시달려야했고현재도그과정이진행중이다. 국내에서도 1993년도부터통일비용에관한논의가본격화되었다. 시초는노태우정부에서통일세방안을제시하면서부터이지만당시에큰호응을얻지못했다. 왜냐하면대체적으로국민들은통일비용을개별적 부담 으로인식한까닭이다. 그러한경향은국내경기가나쁠때더욱커졌다. 때문에최근 통일항아리 에관한정부의홍보에도불구하고국민들의호응은극히저조한형편이다. 통일비용을마련하기위한방안으로기존의논의는조세, 국채및채권발행, 남북교류협력기금, 외국공적재원, 통일세제정, 외국인투자, 기업투자등으로요약된다. 이러한방안들은최초논의단계에서현재까지크게바뀐것이없이천편일률적이다. 이에따라본연구에서는기존논의를넘어서국내경기활성화와연동될수있는복권과상품권의기능을결합한 통일상품권 의운용, 비융통화폐인 10원미만의 금융소득이자 의활용, 마지막으로 간접부자세 라고할수있는사치성물품에대해통일세부과등 3가지의방안을제시하였다. 주제어통일비용, 통일편익, 상품권, 예금이자, 세금 * 이논문은동국대학교 2012 년박사학위논문을바탕으로작성된것이며, 이를수정 보완한것임

12 10 통일과법률 目次 Ⅰ. 서론 Ⅱ. 통일비용의개념 Ⅲ. 통일비용추계와통일편익의문제 1. 기존통일비용추계사례 2. 통일비용대비통일편익 Ⅳ. 통일비용조달방안 1. 기존의논의들 2. 공적조달방식 3. 민간조달방식 4. 새로운통일비용조달방안 Ⅴ. 결론 Ⅰ. 서론 최근통일부에서는 통일항아리 캠페인을중심으로통일비용에대한국민들의관심을환기시키기위한노력이진행중이다. 하지만국내경기의둔화와서민체감경기의하락으로그에대한국민들의반응은무덤덤하다. 통일비용 의문제는국내경기와밀접한연관이있기때문에섣불리그추가적인비용을조세의형태로강제화시키기힘들다. 이것은장기적으로통일문제를안고살아가야하는이시대대한민국국민에게는반드시풀어야할숙제이지만그해결책마련은쉽지않다. 남북한통일과정은본질적으로일정한경제적 비용 을요구한다. 게다가독일사례에서와마찬가지로경제규모가큰남한에서그비용을대부분지불할수밖에없는구조를안고있다. 이에대해서는접근방식에따라경제협력을통해북한의경제수준을일정수준까지끌어올린후논의하자는방식과통합초기부터우리가적극관여하여대규모의재원을마련하는방식이논의될수있을것이다. 통일당시서독의경제력을감안했을때현재우리나라의경제수준에서서독의통합방식을그대로적용하기는어렵다. 독일통일당시서독과동독과의경제력차이는약 2.75대 1이었다. 그러나현재우리나라와북한의 1인당국민소득격차는명목상약 20대 1 이상차이나있지만실질소득격차는그보다더크다고할수있을것이다. 따라서현재우리의통일비용지불환경은통일시점의독일보다많은부분에서부족한실정이다.

13 통일비용방안에관한고찰 11 통일비용조달방안으로는일반적으로조세나국공채발행을포함하여민간부문의통일기금운동전개등다양한방법이거론되어왔다. 통일비용에대한논의는 1993년 5월부터약 3개월간한백연구재단이 2회에걸쳐전문가 31명을대상으로실시한조사를통해서본격적으로시작하였다. 1) 당시전문가들은통일세신설과관련하여 15명은찬성을, 16명은반대의사를표명하였다. 2) 통일세를통한통일재원마련은최초문제제기때부터합의가쉽지않았다. 전반적으로통일비용마련은국민적 희생 을요구하는것으로연상되기쉽기때문에결과적으로통일자체를부정적으로인식하고있는양상마저나타나고있다. 이러한분위기를부채질하는것은 통일 = 비용 이라는등식이각인된까닭이다. 때문에통일비용에대한인식의전환이필요한시점이다. 기존통일비용마련방안에관한연구에서는남북협력기금, 국제구호기금, 부담금, 채권발행, 조세등을제시하고있다. 이중국제구호기금을제외한 4가지는우리자체적으로조달해야하는비용이다. 그러나이것은통일이라는당위성에기반하여국민의애국심이나통일의지에호소해야성공할수있다는한계가있다. 최근 통일항아리 논의에서도확인되듯이뚜렷한출구를찾지못하고있는실정이다. 본연구에서는기존에논의되었던통일재원마련방안을전반적으로검토하고당위론적차원이아닌통일비용마련의현실적대안을제시하고자한다. 이를위해본연구는그동안도출된통일비용의추정치와통일재원조달에관한자료들을검토하였다. 그리고결론에서통일비용조달을위한합의가능한합리적방안으로국민적저항이없는통일상품권및새로운방안등을제시하였다. 1) 물론통일비용에관한연구는 1991년안두순, 1993년국책기관인 KDI에서연구가이루어졌으나본격적으로논의가시작된것은이시점이후부터라고할수있다. 2) 임양택, 비전없는국민은망한다 ( 서울 : 매일경제신문사, 1997), 673면.

14 12 통일과법률 Ⅱ. 통일비용의개념 통일비용에대한연구는그중요성에비해의외로저조한편이다. 대체적으로자의적인개념및기준에따라통일비용의규모가추정됨에따라규모역시제각각이다. 그러므로통일비용에대한논의에앞서통일비용에대한명확한개념의정의가필요하다. 통일비용이란일반적으로, 두지역이통일을했을때두지역간의경제사회적수준의차이를좁히는데필요한비용을말한다. 즉남한과북한이통일이되었을때, 남북한의경제사회적수준을균등하게만드는데필요한지출액개념이다. 하지만북한지역의자원, 지리적이점이새롭게부각되면서통일비용의개념은북한의사회간접자본에대한투자, 산업구조조정등과같은미래의수익을기대할수있는광의의비용까지개념이확대되는추세다. 현재우리사회에서논의되고있는통일비용은크게두가지문제가있다. 첫번째문제점은아직도통일비용과관련된많은연구가순수통일비용자체에만초점을두고있다는것이다. 즉이러한관점은한반도통일의잠재적이득을고려하지않고있다는한계가있다. 두번째문제점은통일비용에있어서각영역별구분을명확히하지못한다는것이다. 예를들면, 완전히소진되어손실을초래하는소멸성비용과잠재적인수익을발생시키는일종의투자성비용이있을수있다. 그럼에도불구하고아직까지는우리나라에서이러한구분에대해서별도로간주하여통일비용을구분하지않고있다. 만약한반도에서의통일이독일과비슷하게하나의역사적사건으로인해다가온다면시간이지나면서통일비용편익분석은마무리되겠지만단기적으로는통일비용의액수는큰의미가없게된다. 따라서오직통일의충격을흡수할수있는능력과준비만이문제가된다고할수있다. 반면잠재적수익이있는비용, 즉투자성비용은선택의문제이다. 통일비용과같이, 지불액수도선택할수있다. 따라서한반도에서통일이발생한다면통일비용의계산보다는투자의성격을지닌투자소요액의개념정립이우선되어야할것이다. 아래의 < 그림 1> 은통일비용의전반적인구성을나타내고있다.

15 통일비용방안에관한고찰 13 < 그림 1> 통일비용의구성 통일비용구성 소멸성비용 투자성비용 의료교육비공공부문지원금생계비지원산업투자부문 s o c 환경개선비용 < 그림 1> 에서확인할수있는것은통일비용은크게소멸성비용과투자성비용으로나누어진다. 소멸성비용이란지출되는비용 (cost) 이일회성으로끝나는비용, 다시말해통일이됨으로써지출되어다른형태로도회수되지못하고사라지는비용을말한다. 즉소멸성비용은위기관리비용과체제전환에서사유화지원비용, 북한의대외채무등이소멸성비용으로들수있다. 이들항목에대한비용을항목별누계방법과경제사업비추계를위한계량모형의추계결과를절충하여분석해보면다음과같다. < 표 1> 통일기간별소멸성비용추정 비용항목통일 5 년간통일 6 10 년간 1. 정부의대민간부문에의이전지출비용 남한 GNP 대비 남한 GNP 대비 실업자생계비지원및저소득층생계보조 임금보조형태 % 1.5% 노인생계비지원 노후생계보장 % 1.1% 2. 의료보장비용 0.3% 0.3% 3. 교육보장비용 0.3% 0.3% 4. 북한지역정부에대한보조금 0.3% 0.3% 출처 : 권은구, 통일비용및재원조달방안, 국토 1998 년 1 호, 53 면.

16 14 통일과법률 반면, 투자성비용은북한지역의경제수준을남한수준에이르게하기위한비용으로각산업부문의노동생산성향상을위한투자, 사회간접시설구축및환경개선비용등다양한형태의투자가포함되어있다. 한반도의투자성비용은신국가건설비용이라불릴정도로북한지역전반에대한대수술에소요된다. 통일이후북한은세계시장을겨냥한새로운경공업기지로성장발전될수있으며, 이에따라 신국가건설비용 은소득목표가아닌수출목표를기준으로추정할필요가있다. 이는통일시재정건전성의훼손에대한국제금융기관과투자은행들의우려해소, 남북한모두에게시급한일자리문제의해결, 통일후당분간경공업등저기술 노동집약적산업을통한북한지역의국제경쟁력확보가능성, 년대한국경제의건설경험이유용할것으로판단되기때문이다. 3) 따라서지출과투자라는측면에서통일비용과통일편익으로나누어생각할수있는데통일비용은앞에서언급한소멸성비용의측면이고려된것이고통일편익은통일과정에투자된자금이사회안정과더불어이익을발생시키는것을의미한다. 이것을아래 < 그림 2> 4) 를통해확인해보자. < 그림 2> 국민소득과통일비용의상관성 A: 순통일비용발생시점 B: 순통일편익발생시점 C: 통일편익종료시점 D: 완전한통일국가 A-B구간 : 전환의계곡 B-C구간 : 통일편익극대화 C-D구간 : 안정화 I : 통일과정의국민소득 I': 분단상태국민소득 출처 : 조동호, 통일비용보다더큰통일편익 ( 서울 : 통일부통일연구원, 2011) 75 면 ; 임현진 정영철, 통일능력과통일비용 - 우리는통일할능력이있다 조선일보 한선재단 제 4 차통일포럼 (2011) 15 면재구성. 3) 주호영, 통일, 비용은적고이익은크다! -통일비용접근법의전환모색- 이슈브리핑 통권 17호, ( 서울 : 여의도연구소, 2010) 4면. 4) 조동호 (2011) 의전환의계곡그래프수정보완

17 통일비용방안에관한고찰 15 Ⅲ. 통일비용추계와통일편익의문제 1. 기존통일비용추계사례 통일비용에관한선행연구들에서추계된통일비용은가장낮게추계된것이 654억달러, 가장높게추계된것은 3조 5,500억달러에이를정도로매우다양하게나타나고있다. 또한최근통일부에서발표한통일후 1년동안소요될것으로추산된규모는 55조 9,000억 277조 9,000억원이다. 5) 따라서이미연구된실적들속에는실제남북한통일에필요한적정규모의통일비용이포함되어있을가능성이높다고할수있다. 이러한차이는계산오류에서생기는문제일수도있으나이보다는비용지출의각항목별수준에서오는차이라고하는것이더정확할수있다. 6) < 표 2> 통일비용연구결과비교 구분연구자 통일비용의개념통일비용지출시점 ( 기간 ) 통일비용규모 신창민 (2005) 경쟁적시장경제채택, 남북지역분리관리, 북측토지에공개념도입, 감가상각률 6.7%, 2010 년까지남한경제성장률 4%, 2020 년까지 3%, 남한군사비지출을 GDP 의 3% 에서 2% 로감축 2010 년부터 (10 년간 ) 6,161 억달러 ( 약 647 조원, 남한예상 GDP( 국내총생산의 6.5%) 필요 삼성경제연구소 (2005) 남한의최저생계비수준을 2015 년이후 11 년간지원할경우총 447 조원소요북한경제의산업화를위해 2015 년이후 10 년간북한 GDP 의 10% 를지원할경우총 99 조원소요 2015 년부터 (11 년간 ) 546 조원 5) 파이넨셜뉴스, 2011 년 11 월 24 일. 6) 여기에서수준의차이라고하는것은예를들어 SOC 부분에철도의경우 KTX 가운행할수있는철도를건설할것인가아니면기존무궁화호가운행할수있는철도를건설내지는보수하는데그칠것인가등에따라금액의차이가발생함을의미한다.

18 16 통일과법률 구분연구자 통일비용의개념통일비용지출시점 ( 기간 ) 통일비용규모 조세연구원 (2009) 통합후 년내에북한지역생산성이남쪽의 80 90% 로수렴 2011 년부터 (10 년간 ) 남한 GDP 의 12 7% ( 통합후 10 년정도 ) 랜드연구소찰스울프 (2010) 북한의인구 2 천 4 백만명에 1 인당 GDP 가 7 백달러, 남한의인구 4 천 8 백만명에 1 인당 GDP 가 2 만달러로추계할때북한을남한수준으로끌어올리는데소요되는비용 620 억달러 1 조 7 천달러 박석삼 ( 한국은행 ) 남한정부부문의재정부담통일시점연간약 35 조원 N.Eberstadt ( 미. 하버드대 ) 남한정부부문의재정부담 2000 년 (10 년간 ) 2,500 억 5,000 억달러 배진영 (KIEF) 총투자수요 ( 정부및민간부문 ) 2000 년 (10 년간 ) 4,480 억달러 남성욱 ( 국가안보전략연구소 ) 정부의재정부담 30 년간 2,525 조원 (2 조 1 천 4 백억달러 ) 참고 : 김은영, 통일비용관련기존연구자료, KDI 북한경제리뷰, 2010년 8월호, 64 65면, 주호영, 이슈브리프, 여의도연구소 2010, Kwon, Goohoon(2009), Unified Korea? Reassessing North Korea Risks (Part I) Global Economic Paper No: 188, Goldman Sachs, p. 19. 등을바탕으로재작성 통일비용의추정치는연구자들간통일비용정의의차이는물론통일방식 시기의차이, 그리고남북한소득격차의해소와관련한경제통합조정목표의차이등으로인하여큰편차를보이고있다. 이렇듯통일비용산정의임의성으로통일과정이나통일전후에야기될수있는모든사회적 심리적인고통이나손실등수치화할수없는측면들이모형에포함되기가쉽지않으며, 북한경제정보의불확실성으로인해추정이자의적이라할수있다. 이러한추정치는학문적의의를갖고있지만통일비용논의자체를혼란하게만든다는문제점도갖고있다. 그럼에도통일비용의추계노력은한반도통일이막대한비용을수반한다는사실에대한인식과추계사례에서공통적으로나타나는통일비용을결정하는구체적요인과그역할에대한이해를높이며, 이는

19 통일비용방안에관한고찰 17 통일비용의정확한추계와절감을위한정책의방향을제시해준다는점에서중요하다고할수있다. 2. 통일비용대비통일편익 그동안통일비용은통일의역사적경험에서양측의경제수준이동등해질때까지소요되는비용으로인식되어왔다. 이에따라통일의 비용 적측면이강조됨에따라국민들이통일에대한부담감을느끼는현상마저나타나게되었다. 이러한현상은우선통일비용을순비용 (net cost) 적측면과총비용 (total cost) 으로구분했을때그총비용에주목함으로써통일비용자체를확대해석하게되면서나타났다. 바꿔말하면기존의통일비용논의에서는통일편익이별로고려되지않았다. 통일과관련된비용의논의는크게분단비용, 통일비용, 통일편익 ( 이익 ) 의개념으로나뉘어설명될수있다. 첫째, 분단비용이라함은나라가분단된상태에처해있기때문에발생하는일체의기회비용을의미한다. 분단이야기하는경제적비용은막대한국방비, 외교경쟁비용등분단관리의직접적비용에서부터군사적대치환경에서발생하는국가신용도하락, 투자유입저해효과등으로인한손실에이르기까지다양한형태로발생한다. 더간접적인경제비용까지포함하는경우한반도의지정학적이점의손실과이로인한경제적성장잠재력의차단등그범위는매우광범위하다. 또한비경제적비용으로는이산가족의고통, 일상생활의긴장감, 단일국가가되지못한데에따른불이익등다양할수있다. 통일은이와같은막대한분단비용을소멸내지는절감시키는방법이된다. 둘째, 통일비용이라함은통일을이룩하고마무리짓는과정에서발생하는소요비용을의미한다. 통일이되면위기관리비용, 제도통합비용, 경제발전비용, 사회복지비용등의통일비용이발생하나, 통일의시기와방법 ( 점진적이냐, 급진적이냐 ), 남북통합과제의범위와수준, 비용지출기간을어떻게가정하느냐에따라큰편차가발생한다. 그동안연구자들이추정한통일한국의통일비용은 2,000억달러수준에서부터수조달러수준까지편차가매우컸다. 그리고대체로연구자들의추정치는통일독일사례에근거한것으로, 한반도경제실정을고려하지않아과장된측면이있다. 7) 7) 배정호외, 앞의책 (2011), 면.

20 18 통일과법률 셋째, 통일편익이란통일로인하여얻게되는모든형태의이득의총합을의미한다. 통일편익은먼저통일과동시에자동적으로소멸되는성격을지닌분단비용이소멸하는형태의이득, 다음으로통일비용투입의직접적인연관선상에서나타나는경제적이득, 그리고마지막으로는통일후장구한세월속에나타나게될이득으로대별할수있다. 8) < 표 3> 통일편익의구성 항목세부항목내용 방위비 국방비지출감소 국방인력의축소 분단비용해소 외교비 공관의중복유지비축소 외교적경쟁비용의축소 경제적통일편익 이념및체제유지비 행정부문고정비용 이념, 홍보비용의소멸 대북, 대남관련기관유지비용소멸 북한군수산업비중축소 규모의경제 - 경제통합편익체제전환 남북한경제결합 경제체제전환 ( 북한 ) 산업및생산요소의보완성증대동북아지역과의교역증대체제전환으로인한투자유인증대해외투자유치증대및국제신인도증대 8) 신창민, 통일비용및통일편익, 분단관리에서통일대비로 ( 통일연구원광복절경축사관련학술회의, 2010 년 9 월 1 일 ), 24 면.

21 통일비용방안에관한고찰 19 항목세부항목내용 인도적편익 이산가족문제해결 북한주민의인권 자유신장 비경제적통일편익 정치적편익 국제적위상제고 전쟁위험의해소 문화적편익 학술문화발전 관광, 여가문화서비스기회향상 출처 : 조영기 통일편익이통일비용보다더크다 제 4 차통일포럼 ( 서울 : 조선일보 한선재단, 2011) 46 면. 통일비용의경우그동안여러기관과학자들이추정치를발표해왔다. 하지만비용산출의근거와개념에서차이가많았고그기준이자의적이었기때문에 3,000억달러에서 3조달러까지편차가매우크다. 9) 종합하면 < 통일혜택 = 통일편익 - 통일비용 > 의등식으로정리될수있는데이는통일혜택이라는보다더큰개념에서통일편익과통일비용의문제를바라보는인식의전환이필요함을말한다. 통일편익의개념적측면은아래 표 4> 와같이정리될수있다. 최근연구된통일비용그리고분단비용내지통일편익을추산한결과및분석을요약해서설명하자면첫째, 우리의경제력으로통일을감당해낼능력이있다. 둘째, 통일과정에서의부담보다는추후에돌아오는것이훨씬더많다. 따라서통일은부담이아니라오히려제2도약의경제기회로전환시킬수있고, 또그렇게만들어야한다. 셋째, 통일의시기는통일을주도할우리남한경제력및사회통합의성숙도가갖추어졌을때하는것이유리하다. 넷째, 통일편익은통일비용보다크다. 더구나통일편익은시간이지날수록잠재적투자가치로써한반도에지속적인이익을가져다줄것이다. 9) 여의도연구소, 이슈브리프 통권 17 호, 2 면.

22 20 통일과법률 < 표 4> 통일편익 구분기회비용적측면새로운이익창출 경제적편익 - 방위비 : 국방비지출감소, 국방인력의축소로인한노동인력활용, 국경관리비용감소 - 외교비 : 공관의중복유지비용축소, 외교적경쟁비용소멸 - 이념및체제유지비 : 이념교육, 홍보비용의소멸, 남한의대북관련기관, 북한의대남관련기관유지비용의소멸, 치안유지비용절감 - 행정부문의고정비용절감 - 지리적확대 - 규모의경제 : 시장의확대 - 남북한지역경제의유기적결합 : 대북투자로인한경기활성화, 산업및생산요소의보완성증대, 국토이용환경보전의효율성증대, 중국 러시아등과의교역증대및물류비용절감, 북한의 SOC 개발및지하자원개발 - 경제체제전환 : 북한의사유화에의한근로 투자요인증대, 생산요소의효율적배분, 해외투자유치증대및국제신용도향상, 북한의기술혁신및생산성제고 비경제적편익 - 군사적위협감소 - 이산가족문제해결 - 북한지역주민의인권, 자유신장 - 북한지역의민주화촉진 - 국제적위상제고 : 국가브랜드가치와국제적인지도제고 - 학술문화발전 : 관광 여가 문화서비스기회향상 자료 : 정형곤, 2010, 21 면정리 다섯째, 경제실리적인면에서만보더라도, 통일을하는것이하지않는것보다낫다. 특히분단비용의성격은소모적이기때문에그기간은짧으면짧을수록좋다. 여섯째, 북한지역의자체적인성장동력을갖추게함으로써기존의후진적정치행태의여러모순적부문도동반성장할수있는기회를갖게될것이다. 10) 10) 여의도연구소, 앞의글 ; 조동호, 위의글 ; 임현진 정영철, 위의글 ; 염명배 유일호, 독일과우리나라의통일비용및통일재원비교연구, 재정학연구 제 4 권제 2 호 ; 신동진, 통일비용에대한기존연구검토 국회예산정책처경제현안분석 제 64 호 ; 김유찬 유도원, 국회예산정책용역보고서 : 통일비용및재원조달방안연구 ; 권영경, 기존통일비용담론의문제점과새로운접근시각, 평화학연구 제 11 권제 4 호, 2010.

23 통일비용방안에관한고찰 21 Ⅵ. 통일비용조달방안 1. 기존의논의들 통일비용조달방식은크게공적재원을통한방식과민간재원을조달하는방식으로나누어볼수있다. 세분화해서살펴본다면공적재원조달은조세 ( 국세, 지방세 ), 준조세 ( 성금 ), 기금등의방식이고려될수있고민간재원조달방식은상업차관, 외국인투자, 채권, 기업투자등이있다. 기존에통일재원마련방안들은아래 표 5 와같이 1997년부터꾸준히제시되어왔다. < 표 5> 통일재원방안기존연구 연구자자금조달방안기타 김욱 황동언 11) (1997) 김대우 12) (1998) 장원태 13) (1998) 연하청 14) (1998) 유승훈 15) (2003) - 조세 - 국공채발행 - 해외자본도입 - 증세 - 행정및재정개혁을통한재정기반강화 - 채권발행 - 민간자금동원 - 조세부담률인상 - 기업인센티브를통한민간기금마련 - 국유재산불하 - 군비감축 - 외국인직접투자 - 일본배상금활용 - 국제적북한지원기금 - 프로젝트금융 - 국방비를비롯한예산의절감및전용 - 증세 - 정부자산매각 - 국공채발행및해외차입 - 통화증발 - 통일세

24 22 통일과법률 연구자자금조달방안기타 양운철 16) (2006) 문두식 17) (2006) 전상진외 2 18) (2007) 양용석 19) (2009) 박일송 20) (2010) - 남북한협력사업의추진 - 조세 - 공채발행 - 해외자본차입 - 공기금활용 - 국공채발행 - 해외차입 - 통일기금조성과남북한경제협력사업 - 정부산하 56 개공공기금전용 - 남북교류협력사업기금 - 국제사회공적개발원조 ( 북한비핵화선언조건 ) - 개성공단의생산품한국산으로수출 - 자유무역지구내기업부담금 - 조세 - 국공채발행 - 해외자금조달 - 통일기금 - 기존논의모두포함 - 추가적으로통일기금조성범국민운동조직설립 - 통일기금조성을위한단계적사업 1) 국내인터넷및전자상거래현황 2) 제 1 단계 - 전자상거래사업 3) 제 2 단계 - 북한경제개발사업 해외자본대북지원의저량 (stock) 보다는유량 (flow) 의방식도입제시 염명배 유일호 21) (2011) - 통일세 ( 목적세, 부가가치세율인상등세목신설및증세포함 ) - 통일기금조성및활용 - 화폐발행 - 예산절감 - 해외자금유치 - 외환보유액활용 - 공공기관및국유재산매각 - 공공요금부과금 - 국공채및지방채발행 - 복권발행 - 북한국유재산매각수입 - 기업의북한투자유치 - 부동산투자신탁이나프로젝트파이낸싱 각각의여건에합당한재원조달방안으로정책혼합 (Policy Mix) 주장.

25 통일비용방안에관한고찰 23 연구자자금조달방안기타 문병효 22) (2011) 초기단계 - 통일기금 - 소득세, 법인세등직접세의인상과부가가치세등간접세의인상 - 기존세목에부가세징수하는방안 - 부담금등준조세 - 국가채무 - 민간기여식기금방식 - 지방자치단체기여금, 보조금삭감 - 인프라건설이나지역개발자금 통일단계 - 북일국교가정상화시약 100 억불의배상금 - 북한무기구입비용전용 - 남한, 일본, 미국북지원전용트러스트펀드 - 동북아개발은행설립 - 남북민간경협기금 - 통일복권 - 해외자금조달 - 북한지원국제컨소시엄구성 11) 김욱 황동언, 통일비용과재원조달, 통일경제 ( 서울 : 현대경제연구원, 1997) 12) 김대우, 통일비용조달방안, 논문집 15집, ( 경기 : 용인대학교, 1998) 13) 장원태, 통일비용조달방안및통일정책에관한연구, 경복대 경복논총 2호 (1998) 14) 연하청, 남북한통일비용과편익, 북한연구 ( 서울 : 명지대학교북한연구소, 1998) 15) 유승훈, 통일세에대한지불의사액, 공공경제 제8권(2003) 16) 양운철, 통일비용의추정과재원조달방안, 세종정책연구 제2권 1호 (2006) 17) 문두식, 한반도통일비용과조달방법, 원광대 원광군사논단 (2006) 18) 전상진 강지원 원진실, 통일에대비한한국의통일비용재원조달방안에관한논의-독일의통일비용의재원조달과문제점을중심으로-, 한 독사회과학논총 제7권 (2007) 19) 양용석, 기존추정분석사례의고찰을통한적정통일비용산정방안에관한연구, 군사논단 제58호 (2009) 20) 박일송, 통일비용조성방법에대한고찰, 한국지방정부학회 2010년한국, 중국, 일본, 러시아공동국제학술대회발표문. 21) 염명배 유일호, 독일과우리나라의통일비용및통일재원비교연구, 재정학연구 제4권제2호 (2011) 22) 문병효, 통일에대비한통일재원확보를위한법적방안, 공법연구 제39집제4호 (2011)

26 24 통일과법률 통합과정을어떤기준에서볼것인가에따라통일비용은매우달라지는데통일재원을마련하기위한기존연구에서제시되고있는방안은대체적으로대동소이한편이다. 그동안통일비용에대한기존의연구를검토하고공식적인경로를통해통일비용을마련하기위한방법론적고민은거의한계에도달해있는양상이다. 2. 공적조달방식 가. 조세및준조세향후우리가성공적인통일을하기위해서현시점에서통일비용을조성하는방안들은여러가지가있을수있는데일반적으로초기에논의되었던방식이조세를통한방법이다. 조세를통한재원확보방안으로서는소득세, 법인세등직접세의인상과부가가치세등간접세의인상, 기존세목에부가세를징수하는방안등이거론될수있다. 이중소득세나법인세등직접세인상을가장먼저생각해볼수있으나조세저항이만만치않을것이란점에서쉽게추진할수없을것이다. 또한현행부가가치세의세율이 OECD 국가의평균에미치지못하고있음을들어부가가치세율인상에대해국민들의납세저항이비교적적을것으로예측할수있으나부가가치세세율인상은저소득층과서민, 중산층에대해상당한부담을초래할것이다. 그밖에기존세목에연계하여부가세를징수하는방안은독일의통일과정에서연대부가세방식으로시행된바있고과거김충환의원이대표발의한통일세법안에서도이러한방식을사용하고있다. 독일의부가세방식은통일을대비하기위하여사전에시행된것이아니라통일이후에비로소연방과주, 각정당과기업, 노조등구성원들의연대협약을통해행해진것이다. 23) 따라서구성원들의연대협약이체결되거나남북간긴장완화노력등확고한평화상황에대한기대가형성되지않는한이러한부가세방식은국민들의동의를얻기가쉽지않을것으로보인다. 23) 정용상, 독일 1990 년 10 월 3 일통일을생각하며독일을바라본다, 동국대학교출판부, 2009, 368 면. 이하참조.

27 통일비용방안에관한고찰 25 나. 국채및채권발행국가채무는정부가채무자로서상환해야하는금액을의미한다. 국가채무는정부가직접적인상환의무를부담하는확정채무 (IMF기준) 로국채, 차입금, 국고채무부담행위, 지방정부순채무로구분한다. 북한개발투자사업은향후장기간고수익을남기는사업이될가능성이높으므로, 이를목적으로하는국채를민간인들에게매각하여상당한금액을준비할수있다. 또다른방법으로공적자금을마련하는길은독일재건은행과같은유사한기능의국책기관을설립하여운영하는방안도고려해볼수있다. 산업전반에경제자금유통금융기관을설립하여통일비용조달및운영을담당하게하거나, 국가기관이자금을출연한북한경제개발사업단을만들어북한사업에직접참여하므로수익을만들수있다. 이러한국책사업단설립자본금은남북협력기금에서차용할수있으며, 투자는사회기반시설과같은공적인영역으로제한하고, 북한지역에원자력발전소를건설하여생산한전기를정부나기업에매출하여이익금을창출하는등의방법이가능할것이다. 하지만통일채의발행은여러장점은있으나장기적으로는금리를상승시켜민간기업의투자를억제하는부작용이있을뿐만아니라 24) 통일전부터국채발행등을통해재원을확보하는것은미래세대에게부담을이전하는등안정정책및분배정책의관점에서많은부담을초래할수있으므로면밀한검토가필요하다. 다. 남북교류협력기금남북협력기금은통일이전단계에서남북한상호교류와협력사업을지원하기위한것으로 1991년 7월에설치되었다. 남북협력기금의재원은정부 민간의출연금과운용수익, 기타수입금등으로조성되며, 사회적통합과경제적통합등을지원하고있다. 남북협력기금은남북한이통일되는과정에서당연히치룰수밖에없는통일비용이면서한반도평화를관리하기위한평화비용의성격을가진다. 특히북한의위기해소와구조적빈곤문제의해결을위한대북지원사업은남북한의경제적격차를줄이고 24) 남성욱, 남북협력기금의현황과효율적인중장기운영방향에관한연구, 북한연구학회보 제 7 권 1 호, 53 면참조.

28 26 통일과법률 한반도의긴장을완화시키는기초적인사업이다. 남북협력기금은매년 1조 1,000억원내외의예산이책정되지만남북협력사업의집행율이저조해상당수의기금이국고로반납되고있다. < 표 6> 남북협력기금운용현황 연도 기금액 사용액 집행률 2007년 9,154억원 7,157억원 78.18% 2008년 1조 1,045억원 2,312억원 20.93% 2009년 1조 1,182억원 1,000억원 8.94% 2010년 1조 1,189억원 863억원 7.71% 2011년 1조 153억원 306억원 3.01% 자료 : 기획재정부 (2011년은 11월말현재 ) 남북협력기금은실질적으로남북경협의활성화여부에따라그수요의증감이발생한다. 1991년 250억원의정부출연금으로설치된기금은 2007년 4,000억원의정부출연금과민간출연금 2백억원, 공사예수금 5,215억원으로확대되었다. 25) 그리고노무현정부들어남북협력기금은 4조 5,566억원으로김대중정부보다 29.6%(1조 4억원 ) 이나증가하였다. 하지만금강산관광객피격사건이후로남북경협이위축되면서그수요가한자리수로떨어진상태다. 현재까지남북협력기금은투자성경비보다소모성경비가더높은비중을차지하였다. 다만남북협력교육지원사업 ( 경상사업 ) 과경협자금대출사업이지속적으로증가추세를보이고있어투자성경비의증가를유도하고있는것은다행스러운일이다. 라. 외국공적재원 1960년대국내산업여건이열악하여수출로달러를벌어들일산업구조가형성되지못하였을때국내산업건설에필요한재원을대일청구권자금, 또는공공차관, 상업차 25) 통일부, 남북협력기금통계, 2007.

29 통일비용방안에관한고찰 27 관등을통해서외국으로부터조달을했다. 통일비용조성도같은맥락에서아래와같은분야에서추진될수있다. 첫째로, 국가대국가차원에서공공차관이이루어질수있다. 둘째로, 국제은행, 국제기금의차관이가능할것이다. 정부차원에서지역개발은행 (RDB), 세계은행그룹 (World Bank Group) 에포함된국제부흥개발은행 (IBRD) 등에서도공적자금조달이가능할것이다. 셋째로, 정부의외국자금도입을위한외화채권발행을고려해볼수있다. 일본의경우예금이자기준이거의무이자수준에접근하고있으므로정부에서외화채권을발행하면연 3 4% 대저금리의외국자금을도입할수있을것이다. 이러한외국의공적자금도입은국내재원조달이활성화되기전단계에서북한개발사업의기반을구축하는데활용하고, 나머지는민간자본이시장경제원칙에의거점진적으로투자될수있도록유도하는것이타당할것으로본다. 북한의경우국제기구의감시와통제아래정부및공공기관에자금을제공하고, 이를경제개발과복지향상을위하여사용한다면, 다른개발도상국가가그러하듯이무이자혹은낮은이자의차관을조건으로공적개발원조를받을수있을것이다. 이는자금및기술협력을통한북한내자본의축적이현재의인도적위기를해결할수있을뿐만아니라, 나아가통일비용을절감하고한반도평화체제유지에도움이될것이라는점에서재원조달방안으로서의장점을가진다. 과거개발도상국에대한 개발원조 가최근에는 개발협력 의형태로전환하고있다. 북한역시기존의 인도적지원 을더이상받지않고 개발협력 을수용하겠다고밝혔다. 한국을비롯한국제사회역시긴급구호에따른피로감이누적되어개발지원으로의전환을수용하고있다. 또한평화적관점에서개발지원과연계된남북경협활성화를통한상호이익증대로한반도평화유지에기여할것이라는기대감도크다. 26) 물론개발협력을실현하기위해서는몇가지조건들이있다. 특히북한이국제사회의지원과재원을확보하기위해서는평화체제유지라는범세계적인합의에북한이동참해야한다. 또한현재문제가되는한반도비핵화가가시적인성과를보여줘야한다. 26) 임을출, 북한개발협력을위한주요쟁점과정책과제, 통일연구원정책연구시리즈 (2006),2 3 면.

30 28 통일과법률 마. 특별세제정 : 통일세 막대한통일비용을자발적모금과같은국민들의자율적선택만으로는재원의안정성을도모하기힘들며재원의양에도한계가있다. 그러므로통일에따른막대한액수의소요비용을확보하기위해서는필연적으로조세부담이따를것으로보인다. 통일독일의예에서도볼수있듯이통일에소요되는비용의재원은거의대부분중앙정부및지방자치단체가조세로징수한자체재원이나통일기금이며그외의수단 ( 예컨대,ED 로부터의지원등 ) 을통한재원확보는거의미미했다. 조세인상시물가인상, 경제침체등의부작용이초래될수있다. 이는결국정부가편의성을우선시하여필요한절차를무시한채조세정책을통한재원을확보한다면, 사회적저항과경제적부작용이발생할수밖에없다. 이런점들을고려할때, 통일세신설방안은매우조심스럽게접근해야할필요가있다. 또한막대한통일비용을통일세에의존하기보다는다양한재원을개발하여통일세및조세인상을최소화하는것이바람직하다. 여기에한가지덧붙이자면, 통일세를신설할경우직접세에의한징수가바람직하다는점이다. 27) 독일의경우처럼조세의신설및인상에서간접세의형태를취하게되면물가상승을유발하며서민층의부담이가중되어역진적이라는비난에처한다. 그러므로징수가손쉽다는측면에서간접세를채택하기보다는사회보장을위한재원발굴이란원래의취지에부합되고소득의재분배효과가있는직접세가바람직하다. 3. 민간조달방식 가. 외국인투자 - 합작, 단독국내기업과합작이나외국기업단독으로북한개발사업에진출하도록하는외국인직접투자방식이있다. 영국의테스코가삼성과합작으로자리잡은삼성테스코 ( 홈플러스 ) 나미국의코스트코가단독으로국내유통업에진출한것이그예다. 중국이경제성장초기에외국자본의유입, 산업생산기술터득, 경영기법전수등을목적으로총 27) 이웅규, 민족통일에대비한사회보장소요비용확보방안에관한연구 ( 대전 : 대전대학교경영행정대학원석사학위논문, 2001),67-68 면.

31 통일비용방안에관한고찰 29 외자의 65% 까지이방법으로조달하였고, 기술이전이끝난이후외국지분을매입하여국내산업으로전환하였다. 북한개발사업도이런방식으로투자를유도하는것은기술과경영기법이전에서상당한효과를낼수있으리라판단되나외국인투자는철도등사회기반시설에한정하여투자하는것이바람직하다. 나. 개인투자, 기업투자지금까지는통일비용조달에초점을두고그비용조달방법을찾아보았다. 사실경제통합의중추적임무수행은개인사업자와민간기업의북한진출로이루어져야하며, 조성된통일비용을민간이활용하여북한지역에산업체를건설하고고용을늘여서산업생산을높이는형태가되어야한다. 현재대한민국의민간개인투자자들의영향력을보면주식시장에서개미투자자로서, 부동산시장이나금융시장에서의영향력은막대하다. 또한기업체의역할은국가산업의중심이다. 삼성그룹만보더라도 2010년신규투자액이 26조원에달했으며, 국내상위 20개그룹의신규사업투자액은 100조원을상회한다. 이러한민간경제현황을볼때북한경제개발사업이본격적으로시작되기만하면개인사업자들과중소기업체, 대기업체들의북한사업투자액은연간 50조원을훨씬넘을수있을것으로추측된다. 4. 새로운통일비용조달방안 가. 통일상품권통일상품권은기존의복권과상품권의기능을결합한것으로일정한통일기금형성을위해새롭게제시할수있는방안이다. 이것은특히국민들에게반강제적으로납부케하거나특정한개인이나기업, 단체를통한방식이아니기때문에합리적인대안이라볼수있다. 다만, 이러한형태의통일상품권은유가증권이기때문에사행성조장등의문제를야기시킬수있다는비난을받을수있으나통일상품권의주거래대상을국내재래시장등골목상권으로확대시킨다면서민경제활성화에도일조할것이다. 통일상품권의운영형태는크게추첨식, 입력식, 즉석식등으로가정할수있으며연령층이나수요에맞춰다양한변형상품을개발할수있을것이다. < 그림 3> 의입력식상품권은우측면의상품권을재래시장등에서물품을구입하는데사용하고좌측면의

32 30 통일과법률 복표는일정주기로판매된상품권을대상으로추첨을하여소비자에게는당첨금이나경품을주고, 상품권거래의활성화의도모를위하여물품판매자에게는물품판매시수납받은상품권이일정순위에당첨되었다면별도로정한상금이나경품을제공하는제도이다. < 그림 4> 의즉석식상품권은상품권구입즉시당첨여부를확인할수있는부분을제거하면당첨여부를확인할수있는상품권이다. 또한 < 그림 5> 의입력식상품권은상품권을구입하여상품권에인쇄되어있는번호를통신기기나컴퓨터를이용하여입력하여당첨여부를확인하는방식이다. 통일상품권중추첨식과즉석식통일상품권은일반대중과중장년층을대상으로한다면입력식통일상품권은요즘인터넷시대에걸맞는복권으로, 젊은세대를마케팅대상으로고려할수있다. 입력식상품권의경우추첨식과즉석식통일상품권에비해서젊은소비자들의구매욕구를좀더높힐수있도록고안된상품권이기는하지만상품권판매이전에상품권당첨상금이나당첨상품의추첨결과를사전에정해놓고판매해야한다는점에서언젠가는공정성의논란에휘말리게될가능성이충분하고, 전문해커들이해당사이트를해킹하여당첨번호를사전에인지하는사고가발생된다면이또한큰문제가될수도있다. 또한즉석식의경우당첨여부를가려놓은부분을제거하지않고물리적방법이나첨단장비들을이용하여당첨여부를확인할수있는문제점이있다. 즉석식과입력식의경우에는통일상품권의우측면에있는상품권은장기간사용하지도않을뿐아니라, 좌측면에있는부분 ( 복표 ) 를떼어내지도않은채당첨여부만확인하고낙첨되었을경우반환등을요구하는사례가발생될가능성이많아질수있고통일상품권이활성화되지못하면통일기금조성이라는주된목적을이루지못하고사행성에치우친복권의모습으로변질될우려가충분히발생할수있다. 만일입력식통일상품권을운영한다면추첨은공인된기관주관에서운영 관리하도록하는것이원칙이나입력식의경우추첨결과를언론이나인터넷상에사전에공개하지못하는문제점이있으므로이또한즉석식통일상품권과같이전체통일상품권시장에영향을받지않는범위내에서특정지역또는특정상품판매점 ( 예를들면주유소, 택시요금, 정육점등 ) 에국한된이벤트를위하여제작하여일시적으로판매또는경품으로지급하는방안으로운영해야한다.

33 통일비용 방안에 관한 고찰 <그림 3> 추첨식 상품권 당첨확인절차 or 31

34 32 통일과 법률 <그림 4> 즉석식 상품권 당첨확인절차

35 통일비용 방안에 관한 고찰 <그림 5> 입력식 상품권 당첨확인절차 홈페이지 접속 번 호 입 력

36 34 통일과법률 나. 금융소득이자의활용통일비용재원을위해정부나공공기관에서직접세인통일세가거론될때마다북한은항상격한반응을보이고, 국민들대다수도직접세에대해거부반응을보이는편이다. 그래서통일재원을마련하는방법중에가장민감하게고려해야할점이국민에게이중의부담으로느껴지지않게하는것이다. 그래서대안으로제시하고자하는것은시중에유통되지않고계산속에서만존재하는 10원미만의금융소득을통일기금으로적립하는방법이다. 10원미만의비융통화폐를통일기금적립에활용한다면이에대해서는부정적인시각보다는통일기금적립의필요성을인지하게될뿐아니라, 상당한선전효과를기대할수도있을것이다. 북한으로서도부정적인반응을보일명분이없을것이다. 따라서 10원미만의비융통화폐를통일기금으로적립한다면향후이와유사한종류의 끝전 을활용한새로운방법들이모색될수있을것이다. 상술하자면금융기관에서예금에대한이자가부과되는시기마다이자에대하여 국고금단수계산법 처럼요즘시장에서 1원이나 5원짜리는물론 10원미만은유통되지않으므로사용하지않는 10원미만을통일기금으로적립하는방식이다. 국민들에게부담도되지않고국민모두가통일에참여한다는자부심을가지게될것이다. 이는원활한국고출납업무를위해제정된국고의수입금또는지급금으로서 10원미만의단수가있을때에는그징수는계산하지않는것을금융기관이자소득에확대적용하여 10 원미만을적립하는것이다. 국내에서금융기관을거래하는인원과통장수를감안한다면매월많은기금이적립될것이고장기적으로누적금액은상당할것이다. 다. 간접부자세우리나라의방위세는국민개납 ( 國民皆納 ) 의원칙과응능부담 ( 應能負擔 ) 의원칙에따라과세되는국세이다. 따라서모든국민이다소라도방위세를부담하도록하기위해비과세대상이극히제한되어있는한편, 소득금액에따라차등세율을적용함과동시에사치성소비행위나물품에대해서도중과세하도록되어있었다. 이와같이방위세에서적용하는차등세율을국민들에게일률적으로적용한다면이것은직접세가되어초창기통일기금을적립하는데부정적인요인으로작용할가능성이높으므로대안으로특정사치성고가물품들에대하여통일세를적용하는방안을검토해볼수있다.

37 통일비용방안에관한고찰 35 최근일부선진국에서는부자세를도입하고자하는운동이일어나고있으며, 부자들스스로부자세도입을요청하는언론보도가나오기도하였다. 빈부격차가많은우리나라에서일률적으로모든국민에게통일세를부담시킨다면통일에대한부정적인시각만확산될것이다. 여기에서직접세형태의부자세를도입하는것도형평성의논란을불러올수있다. 따라서부자세도입에대한대체명분효과를위해일반서민들은쉽게구매하지않는고가의사치품들에대해서부자세형태의간접세를책정하는방법이고려될수있다. 이는대부분의일반국민들로부터정부정책에대한긍정적인시각을불러올수있고소수부자들의부자세징수에대한부담을경감하는효과를기대할수있는방안이다. 물론통일기금적립도기대할수있도록고가의사치물품과해외반입고가물품에대해서통일세를적용하여징수한다면적립되는비용에비하여통일비용적립에대한교육과홍보효과도매우클것이다. 따라서향후통일기금을본격적으로징수해야하는시기를대비하여사전에적실성을면밀히검토하고조기에도입을하는것도바람직할것이다. Ⅴ. 결론 통일비용에대한공통된결론은초기에상당한액수의재정적부담이요구된다는것이다. 따라서초기통일비용의마련은통일비용논의에있어서가장중요한사안가운데하나이다. 동 서독의통합이주는교훈가운데가장중요한것은통일을위한준비에못지않게그과정에서 속도조절 이필요하다는점이다. 독일통일과정에서발생했고지금도추가소요되고있는과다한통일비용은통일초기에동서독간체제및경제력의수준을고려하지않은급속한통합모델을적용한탓에발생했다. 시사점중하나는동독인들에게통일에대한지나친환상을심어준것이고, 다른하나는정책에대한지나친정치적해석이다. 정치적포퓰리즘인셈이다. 정치적포퓰리즘은정치권만의문제는아니다. 동독통합정책과관련해큰영향력을행사한집단중하나는노동조합인데이단체를중심으로동독의현실을냉철하게반영하지않은이상적제도를이식하려는노력이동서독통합과정에서하나의반면교사라할수있다.

38 36 통일과법률 2010년이명박대통령의 통일세 발언이나최근 통일항아리 논의는어떠한방식으로 통일재원 을마련할것인가라는방법론적고민의일면을보여주는것이지만무엇보다도전제되어야할것은바로국민적공감대의형성이다. 국민적공감대없이통일재원의마련은요원한일이될것이기때문이다. 현재우리나라의많은국민들이통일비용을바라보는눈길은싸늘하다. 전체국민의통일비용에대한지불의사는매우낮게나타나고있다. 2011년통일부는통일비용을 2030년기준으로최대 249조원이소요된다고제시한바있다. 또한통일시점에투입되어야할많은비용이일정시점을지나면이익으로변환된다는주장도나왔다. 따라서통일비용을조성하기위해서다양한방법들을통하여재원을마련해야할것이다. 여러학자들이새로운재원마련방안으로제시한통일복권의경우, 신규복권발행또는기존복권수익의일정비율을배분받는형식으로통일재원을마련할경우조세저항이작다는장점이있지만, 기존복권과의형평성문제와복권을통해재원을마련한다는국민의부정적인식을초래할가능성과복권수입에따라수익금이변동되므로재원조달의안정성측면에서단점이존재할수있다. 따라서통일비용의재원마련은다양한방식이동원되어야하며한부문으로쏠리는것으로부터초래될부작용을고려해야만한다. 때문에새로운대안인통일상품권방안은새로운사업을창출하는방식이면서최근정부에서고민하고있는재래시장및골목시장활성화를도모할수있는장점이있다. 두번째로제시하고있는소액금융이자의활용방안은특별한기구의설치없이손쉽게재원을마련할수있는방안이다. 마지막으로제시한간접부자세의형태는특정계층을타겟으로하고있다는비난을받을수있지만강제적인것이아니라고소득층의선택에의한것이기때문에국민적합의를이끌어내는데는큰장애가없을것이다. 현시점에서중요한것은통일비용이통일이후에도지속적으로운영해야할필요한재원이라는점을상기하고장기적관점에서접근해야한다는것이다. 그리고그과정에통일의혜택이소수의자본가가아니라남북한일반국민들이공유할수있는방안으로마련돼야한다. 통일비용재원을조성하는문제는먼미래도아닌바로현실이라는문제의식을갖고꾸준히논의되어야할것이다. ( 논문접수 : / 심사개시 : / 게재확정 : )

39 통일비용방안에관한고찰 37 참고문헌 [ 국내문헌 ] 1. 단행본 KB복권백서, 꿈과희망의 38년! (KB국민은행복권사업부, 2007) 국무총리복권위원회편, 복권관련통계자료집 ( 서울 : 국무총리복권위원회, 2005), 참조. 국민은행복권사업팀편, 국내외사행산업관련통계자료 ( 서울 : 국민은행복권사업팀, 2005), 참조. 김국신외, 분단극복의경험과한반도통일 : 독일, 베트남, 예멘의통일사례연구 ( 서울 : 한울아카데미, 1994) 김영윤, 독일통일에서의통일비용조달과시사점, 독일통일 20년주년통일법제세미나자료집 9월 ( 서울 : 북한법연구학회, 2010) 민성길, 통일이되면우리는함께어울려잘살수있을까 ( 서울 : 연세대학교출판부, 2004) 박현희, 거꾸로읽는통일이야기 ( 서울 : 푸른나무, 2005) 배정호외, 전환기의북한과통일담론 ( 서울 : 늘품플러스, 2011) 삼성경제연구소, 경제협력과통일비용연구 ( 서울 : 삼성경제연구소, 1998) 삼성경제연구소편, 국민소득 2만불로가는길 ( 서울 : 삼성경제연구소, 2004) 손민중, 한국경제 20년의재조명 ( 서울 : 삼성경제연구소, 2006) 신동진, 통일비용에대한기존연구검토, 경제현안분석제64호 ( 서울 : 국회예산처, 2011) 주호영, 이슈브리프, ( 서울 : 여의도연구소, 2010) 한국개발연구원, 남북한경제관계발전을위한기본구상 ( 서울 : 한국개발연구원, 1991) 한국정책금융공사, 북한의산업 ( 서울 : 한국정책금융공사, 2010)

40 38 통일과법률 2. 논문 ( 사 ) 전국대학통일문제연구소협의회학술회의, 통일기반의효과적조성방안과과제, 2011 Marcus Noland, PanelⅣ:Roundtable ; Economic Cooperation and Security in Northeast Asia ; 한반도통일비용에대한계산 : 비판적시각 THE SEARCH FOR PEACE ( 경남 : 경남대학교극동문제연구소, 1996) 곽만순 이영훈, 안정적복권기금확보를위한복권정책및제도개선방안 규제연구 제 16권제2호 ( 서울 : 한국경제연구원규제연구, 2005) 강지원, 전상진, 원진실, 통일에대비한한국의통일비용재원조달방안에관한논의 ( 독일의통일비용의재원조달과문제점을중심으로 ), 한독사회과학논총 제 17권제 3호 (2007 겨울 ) 경남대학교극동문제연구소 / 경남대학교북한대학원, 남북한통합연구현황자료집 (I): 정치통합, ( 서울 : 경남대학교극동문제연구소 / 경남대학교북한대학원, 2000) 경제인문사회연구회주최통일준비심포지엄, 통일, 어떻게준비할것인가 : 전략과과제, 통일재원, 2011 곽만순, 이영훈, 안정적복권기금확보를위한복권정책및제도개선방안 규제연구 제14권제2호 곽채기, 복권기금공익사업의특성화를위한지원대상사업재구축방안 한국거버넌스학회보 제17권제3호 ( 서울 : 한국거버넌스학회,2010) 국가안보전략연구소주최세미나, 바람직한통일준비와추진방안,2010. 권대우, 소비자문제와법률 - 상품권제도의문제점 - 법과사회 ( 서울 : 법과사회이론학회, 1989) 권영경, 기존통일비용담론의문제점과새로운접근시각 평화학연구 제 11권 4호 ( 서울 : 한국평화연구학회, 2010) 권은경, 통일에대비한국토구상 국토 ( 서울 : 국토연구원, 1998) 김대우, 통일비용조달방안, 논문집 15집, ( 경기 : 용인대학교, 1998) 김대인, " 복권법제의정당화요건 " 행정법연구 제 18호 ( 서울 : 행정법이론실무학회, 2007)

41 통일비용방안에관한고찰 39 김보근, 복권에애국심을싣고 통일한국 제21권제5호 ( 통권제 233호 ) 서울 : 평화문제연구소, 2003) 김수용, 통일전후의남북한경제통합과통일비용 시장경제연구( 구-서강경제논집 ) ( 서울 : 서강대학교경제연구소, 2001) 김영윤, 독일통일에서의통일비용조달과시사점 국민대학교법학연구소독일통일 20주년통일법제세미나 ( 서울 : 국민대학교법학연구소, 2010) 김용구, 남북한의경제체제와통합 - 독일통합과한반도통일 - / 독일통일이후의통일관련경제정책의제수단및효과분석에입각한, 한국에서의소위 ' 통일비용 ' 에관한제논의의문제점분석과 ' 통일비용 ' 감소방안의모색을위한연구 비교경제연구 ( 서울 : 한국비교경제학회, 1995) 김은영, 통일비용관련기존연구자료, KDI북한경제리뷰, 2010년 8월호, 김정수, 이명박정부의통일세제안배경과향후추진과제, 통일정책연구제19권 2 호 2010, 통일연구원김천구, 보건지표를이용한북한 GDP 추정 : 북한경제, 남한의 1970년대중반수준 현대경제연구원경제주평 김태일, 로또복권의운영관리방안 2002년도동계학술대회발표논문집별쇄본 ( 서울 : 한국행정학회, 2002) 문병호, 통일에대비한통일재원확보를위한법적방안 공법연구 제 33집제4호 ( 서울 : 한국공법학회, 2011), 통일에대비한통일재원확보를위한법적방안 公法硏究 第 39 輯第 4 號 ( 서울 : 한국공법학회, 2011) 문태선, 복권기금사업의성과평가에관한연구 : 관련집단간인식차이를중심으로 ( 전북 : 원광대학교대학원박사학위논문, 2005) 민족통일연구원 한국개발연구원공동주체발표문, 분단비용과통일비용, ( 서울 : 민족통일연구원, 1997). 민주평통 코리아연구원, 통일비용, 어떻게준비할것인가 전문가초청대토론회,

42 40 통일과법률 ( 서울 : 민주평통. 2010) 민화협, 2010 남남대화제5차화해공영포럼, 남북협력과통일비용, 어떻게준비할것인가, 2010 박문수, 자치단체성공사업소개 : 예산사랑상품권발행을통한지역경제활성화및예산사랑분위기조성 지방포럼 ( 서울 : 한국지방행정연구원, 2001) 박범종, 남북한통일대비복지재원확보방안에관한연구 : 독일통일사례를중심으로 한국시민윤리학회보 제23집 2호,( 서울 : 한국시민윤리학회, 2010) 박성조 양성철, 독일통일과분단한국 ( 서울 : 경남대학교극동문제연구소, 1991) 박종철, 공동체형성전략및과제와초기통합비용 통일, 어떻게준비할것인가? -전략과과제, 통일재원- 통일준비심포지엄발표논문,( 서울 : 경제 인문사회연구회, 2011) 배진영, 통일비용의비판적고찰과재원조달방안 경제학논집 제 5권제1호 ( 서울 : 한국경상학회, 1996) 신창민, 통일비용및통일편익 통일연구원학술회의총서 ( 서울 : 통일연구원, 2010) 양용석, 기존추정분석사례의고찰을통한적정통일비용산정방안에관한연구 군사논단 제 58호 (2009년여름 ), ( 서울 : 한국군사학회, 2009) 연하청, 남북한통일비용과편익, 북한연구 ( 서울 : 명지대학교북한연구소, 1998), 한반도통일비용산정의바른접근 신아세아 제 5권제1호, ( 서울 : 신아시아연구소, 1998) 염명배, 독일과우리나라의통일비용및통일재원비교연구 재정학연구 제 4권제 2호 ( 서울 : 한국재정학회, 2011) 이상만, 남북한의경제체제와통합 -남북한경제통합의영향과전망 - / 남북한경제통합의경제적영향 - 통일비용의접근방법 - 비교경제연구 ( 서울 : 한국비교경제학회, 1995) 이주훈 장원태. 국민의통일비용지불의사에관한연구 동북아경제연구 제 9권제1호, ( 서울 : 한국동북아경제학회, 1997)

43 통일비용방안에관한고찰 41 임현진 정영철, 통일비용에대한오해와이해- 통일편익, 통일비용, 그리고통일혜택-, 조선일보 한선재단제4차통일포럼, (2011) 전상진 강지원 원진실, 통일에대비한한국의통일비용재원조달방안에관한논의 -독일의통일비용의재원조달과문제점을중심으로 - 한독사회과학논총 제17권제3호 ( 서울 : 한독사회과학회, 2007) 정용길, 통일독일의통일비용과경제통합 유럽연구 제 26권3호 (2008년겨울 ), ( 서울 : 한국유럽학회, 2008) 정용길, 통합이론과경험적유형, 국제정치논총, 제 29집 1호정형곤. 통일및통일준비의편익. 바람직한통일준비와추진방안 (2010) 조동호. 통일비용논의의바람직한접근 Jpi정책포럼 ( 제주 : 제주평화연구원, 2010) 주호영, 통일, 비용은적고이익은크다! -통일비용접근법의전환모색- 이슈브리핑 통권 17호, ( 서울 : 여의도연구소, 2010) 홍성국, 한반도통일비용과그최소화방안 선진화정책연구 제 3권제2호 ( 서울 : 한국선진화정책학회, 2010) 황영배, 통일비용과제도적호환성 : 독일통일의경험과김대중정부의국내정책적함의 호남정치학회보 ( 전남 : 호남정치학회보, 2000) 3. 기타 NASPL 홈페이지 복권시장, 신세계열린다, 한국일보, 2002년 10월 1일국민일보서울경제신문연합뉴스통일신문

44 42 통일과법률 <Abstract> A study on the fund rising method for Korean unification Kim, Hee-Chul This study is about the financial cost in the process of Korean unification, and the fund rising method. The process of Korean unification needs essentially the financial cost. Especially, like the example of German unification, the country with a much bigger economic pie cannot help paying the cost. The example of German unification gives us many implications regarding Korean unification and the costs. The problem of German unification is to achieve it too fast. That caused many problems by disillusioning Eastern Germans. In the process, political populism appeared, and it caused exorbitant cost increases. Moreover, in the fund rising method for their unification, to depend on funds and taxes, and to sell uniformly government owned possessions in East Germany through a corporation having a special status also left aftereffects after the unification. The establishment of unification tax has been suggested since the Roh, Tae-woo administration. Though the debate on the unification costs started in 1993, a national consensus was not easy. As the fund rising method for Korean unification by unification tax is portrayed as to ask national sacrifices, there is even a stigma about unification. Summarizing the substance regarding the fund rising method for Korean unification that I mentioned in the body is as follows. First, we should not establish and inject the unification fund only until the valley of transition that the unification cost changes into unification benefit, and we have to prepare the fund that is operated consistently, covered, and injected when the need arises after the unification.

45 통일비용방안에관한고찰 43 Second, to prevent to lose South Korea s economy by South and North Korean unification cost, North Korea s economic structure should be maintained during a certain period, and a hasty process of the unification must be rejected. Third, SOC investment that many private companies, both at home and abroad, participate in may be preferable at the time of the unification. Fourth, a method that a few capitalists have not a unification advantage, and South and North Korean share it needs to be established. In addition, we have to discuss various methods for establishing the unification fund, such as a lottery or a gift certificate. Actually, we may not establish enough funds at the time of unification. Moreover, to cover the unification fund at the same time may be too unrealistic. However, the issue about establishing the unification fund should be consistently discussed having a critical mind that the unification is not a futuristic vision; it's here. According to this research exceeding from the existing discussion, operate the Unified Gift Certificate which has functions of the lottery and gift certificate that can be linked to stimulate the domestic economic activity. Utilize the unfinanced bill of less than 10 Won as Financial Income Interest. Lastly, Indirect Surcharge meaning of reunification tax can be imposed for luxurious extravagant goods. These three general plans were proposed. Key words Cost of Unification, Benefit of Unification, Gift Certificates, Interest on deposits, Tax

46 연구논문 (2) 통일비용과통일편익에대한소고 홍순직 ( 현대경제연구원수석연구위원 ) 요약문 2010년 경축사에서통일세및 3대공동체통일구상이제안된이후, 오히려국민들의통일세부담의지와통일인식은약화된것으로나타났다. 통일에대한부정적인식은국내외대부분의통일연구들이통일비용중심이며, 통일편익연구가정량적분석보다정성적분석이많아과소평가되었을수도있다. 또한국내통일비용추정에있어서단기간내에구서독주민의 71% 생활수준까지도달하기위해막대한통일비용을투입한독일통일사례를적용한문헌들이많은점도한요인으로지적된다. 사실통일비용의규모는통일의방식과속도는물론, 통일비용에대한개념정의와추정모형, 비용부담의주체구분, 통일의달성시기와도달목표수준등에따라천차만별이다. 본고는이러한문제의식에서출발하여, 통일에대한기존국내외문헌들의총체적분석을통해통일에대한잘못된인식을차단하고통일편익에대한긍정적인식을확산하여, 통일에대한국민적공감대형성과통일대비방안모색에보탬을주고자한다. 통일비용과통일편익을목표소득 (income target) 방식에의해동시에추정한결과, 통일후북한지역의 1인당소득 3,000달러를달성하는데통일비용은 1,570억달러가소요되며, 통일편익은이보다 630억달러가많은 2,200억달러가될것으로예상된다. 이외에도통일편익은 7,500만명의인구강국부상, 북한지역의지하자원과관광자원개발을통한수입대체와외화획득효과, 남북간철도 도로연결을통한물류비절감과동북아허브로의성장등의유무형의경제적효과가존재한다. 이같은경제적효과외에도국가브랜드가치제고와이산가족상봉문제의비경제적편익을포함하면, 통일편익은더욱클것으로예상된다. 따라서통일을위한오늘의조용한준비에초점을맞추고국민적공감대형성을위한방안을제시하면다음과같다.

47 통일비용과통일편익에대한소고 45 첫째, 과도한통일비용부담에대한부정적인식확산을차단하고통일편익에대한유무형의경제적 비경제적이익을적극홍보할필요가있다. 또한통일비용은한시적으로지출되는데반해통일편익은지속적으로발생한다는인식의확산노력과함께, 통일교육강화를통한국민들의통일의식함양이요구된다. 둘째, 안정적인통일여건조성을위해서는바람직한통일방안과재원마련을위해광범위한국민적합의도출이필요하다. 특히통일재원마련차원에서남북협력기금미사용분의적립과통일기금조성등을우선검토하는한편, 수백조원에달하는시중부동자금의생산자금화혹은통일기금화차원에서일정액에한해장기저리의무기명채권발행을검토할필요가있다. 셋째, 사전적통일비용지출확대를통해통일비용을최소화하고, 통일편익을극대화하는방안을모색해야할것이다. 시간이지날수록남북한소득격차가확대되어통일비용부담이커지므로, 통일이전에경협활성화를통해남북간경제력격차를축소시키는노력이필요하다. 이런측면에서남북경협활성화비용은소모성비용 (sunk cost) 이아니라안정적분단관리와통일비용의사전적분산투자비용으로인식할필요가있다. 또한남북경협을북한변화의결과가아니라수단과가정으로인식할필요가있다. 넷째, 북한붕괴시의경우는물론, 평화적통일시에도남북간사회적갈등과통일비용절감차원에서 북한주민들의마음얻기 노력이필요하다. 이를위해서는통일여건조성과남북한상호신뢰회복차원에서정경 ( 政經 ) 분리와관민 ( 官民 ) 분리, 상혜 ( 商惠 ) 분리원칙적용이요구된다. 특히상호신뢰회복과북한주민들의민심얻기차원에서이익추구의상업적거래와순수인도적차원의대북지원을분리접근하는자세가요구된다. 다섯째로, 남북관계의특수성과북한이란상대방을대화상대자로인정하면서입구론적인시각에서의 유연함과소통 의대북정책이필요하다. 따라서, 천안함 연평도문제해결에있어서 사과가없으면남북관계개선을위한다른출구가없다 는조건부의 출구론 적측면에서볼것이아니라, 오히려보다많은당국간접촉을통해이문제를해결해나가겠다는 입구론 적인유연한대북접근자세가요구된다. 끝으로남북한의평화적통일에대한우호적인환경조성을위해서는한반도를둘러싼주변국가들에대한통일외교를강화해나가야한다. 특히, 남북통일이한반도는물론, 동북아의평화 안정과경제발전에도기여한다는점을주변국들에게이해시켜한반도통일에대한국제적인지지와협력을유도해내야한다. 주제어통일비용, 통일순비용, 통일편익, 목표소득방식, 항목별추정방식, 위기관리비용, 제도통합비용, 경제적투자비용, 경제적편익, 비경제적편익

48 46 통일과법률 目次 Ⅰ. 서론 Ⅱ. 통일비용및통일편익의개념과기존연구 1. 통일비용연구 2. 통일편익연구 Ⅲ. 통일비용및통일편익추정 (HRI) 1. 통일비용의추정 2. 통일편익의추정 3. 통일비용 편익추정결과 Ⅳ. 결론 : 시사점과과제 Ⅰ. 서론 2010년 8.15 경축사에서이명박대통령은통일세및 3대공동체통일구상이제안하였으며, 후속조치로정부는통일에대한국민적의지결집과통일재원마련등을위한통일항아리공개행사를추진해오고있다. 이는소극적인분단관리에서벗어나향후의통일에대비한보다적극적인물질적 정책적역량강화의필요성을강조한것으로해석된다. 그러나통일세제안이후막대한통일비용으로인해통일에대한국민들의심리적부담은오히려다소커진것으로나타났다. 현대경제연구원의설문조사에의하면, 일반국민과전문가의상당수는통일효과에대해긍정적으로인식하면서도통일세신설등자신의실제비용부담증가에대해서는과반수가반대하는눔프 (NOOMP ; Not out of my pocket) 현상이존재하였다. < 표 1> 전문가와일반인들의통일의식조사 ( ) 통일인식 (%) 통일세신설 (%) 일반인전문가일반인전문가 국익에도움된다 찬성한다 국익에손해된다 반대한다 합계 합계 자료 : 현대경제연구원의일반인전화조사, 주 : 일반인은 2011 년 10 월 일, 전국만 19 세이상의남녀 1,007 명전화조사전문가는 2011 년 10 월 일, 연구원과교수등북한관련전문가 80 명표본오차는 95% 신뢰수준에서최대표준오차는 ±3.08%

49 통일비용과통일편익에대한소고 47 특히, 통일가능시기및통일비용부담의향등일반국민들의통일인식은정부의통일세제안이후부정적인응답비중이더욱늘어난것으로나타났다. 1) 통일이 11년이넘어야한다거나불가능하다고응답한비중이 2000년 60.9% 에서 2011년에는 80.8% 로늘어났고, 통일비용부담에있어서도국민들의대부분 (96.9%) 이부담하고싶지않거나연간 10만원이하를부담하겠다고응답하였다. 또한그비중도 2009년 84.5% 에서 2011년에는 96.9% 로늘어났으며, 특히통일세제안이후인 2010년과 2011년에는부담하고싶지않거나연간 1만원이하를부담하겠다는비율이크게늘어났다. < 표 2> 통일비용부담관련일반인설문조사 항 목 부담하고싶지않다 연 1만원이하 연 2 10만원 연 11 20만원 연 21만원이상 계 통일에대한이같은부정적인반응은남북관계에대한최근의지속적인경색국면과향후의부정적전망에기인한것도있지만, 통일비용부담에대한부정적인식이널리확산되어있기때문으로평가된다. 이는통일세신설및통일항아리등으로통일비용부담의실현가능성이구체화됨으로써통일의경제적부담에대한부정적인식이확대되었기때문으로보인다. 특히통일에대한대부분의국내연구들이통일비용과편익을동시에분석하기보다 1) 현대경제연구원의자체여론조사결과임 년 10 월조사 : 10 월 4 5 일, 전국의만 20 세이상남녀 652 명, 전화조사 년 10 월조사 : 10 월 일, 전국의만 19 세이상남녀 1,017 명, 전화조사 년 5 월조사 : 5 월 4 8 일, 전국의만 20 세이상남녀 623 명, 전화조사 년 7 월조사 : 7 월 일, 전국의만 19 세이상남녀 520 명, 전화조사 년 11 월조사 : 11 월 1 5 일, 전국의만 19 세이상남녀 626 명, 전화조사 년 11 월조사 : 10 월 일, 전국의만 19 세이상남녀 1,007 명, 전화조사

50 48 통일과법률 는통일비용분석이중심이며, 독일의통일사례분석을통한통일비용추정문헌들 2) 역시, 통일에대한국민들의부정적인식확산에일정부분역할을한것으로보인다. 또한통일편익은물론통일비용과통일편익을동시에분석한자료는소수에불과할뿐만아니라, 정성적분석중심의통일편익과는달리통일비용은구체적인수치로제시됨으로써통일부담을확산시킨이유의하나로보인다. 사실통일비용의규모는통일의방식과속도는물론, 통일비용에대한개념정의와추정모형, 비용부담의주체구분, 통일의달성시기와도달목표수준등에따라큰편차가발생할수있다. 따라서통일비용과통일편익연구에대한보다중요한문제는규모추정자체보다는통일비용을최소화하고통일편익을극대화하기위한바람직한통일외교정책의방향수립과정책대안마련, 그리고통일에대한인식제고와재원조달을위한국민적공감대형성일것이다. 3) 본고는이러한문제의식에서출발하여, 통일에대한기존국내문헌들의총체적분석을통해통일논의에대한전문가들의다양한인식을공유하고, 나아가국민적공감대형성의토대를마련하는데보탬을주는것을목표로한다. 특히과다한통일비용추정이초래한통일에대한부정적인식을줄이기위해서는기존연구결과들의특성과차이분석을통한종합적 객관적이해가필요하며, 이들연구결과들에대한평가와한계등의분석이요구된다. 따라서본고에서는국내에산재된기존연구결과와토대로통일비용뿐만아니라통일편익을포함한총체적의미의통일연구와함께, 양자를유사한방법으로동시에분석 추정하고자한다. 또한통일편익이통일비용보다크다는점을제시한후, 한반도통일비용 편익연구와관련한시사점과과제를도출하고자한다. 2) 독일통일후유증에대한연구보고서에의하면, 동독지역의높은실업률과동독주민들의소외감 ( 소위 2등국민이란상실감 ) 등을물론, 동독지역재건을위한막대한재정비용지출과재정적자발생, 그리고공채발행과이로인한금리상승등이지적됨. 특히통일이후약 20년간서독에서동독으로의총이전지출은 조유로에달한것으로추정되었음. 또한독일연방건설교통부에의하면, 년간의총통일비용은 1조 2,800억유로로, 이는통일이전의추정비용인 GDP의 1.5% 보다훨씬많은 4 5% 에달한것으로조사됨 ( 김석진, 독일통일 20년의경제적교훈과시사점, 산업경제분석, 산업연구원, 면., 김창권, 독일통일비용 15년평가와시사점, 통일경제, 현대경제연구원, 면., 이해정, 동서독통일 20년평가와시사점, 경제주평통권 415호, 현대경제연구원, 등을참조 ) 3) 조동호, 통일비용보다더큰통일편익, 주제가있는통일강좌 27, 통일부통일교육원, 면.

51 통일비용과통일편익에대한소고 49 Ⅱ. 통일비용및통일편익의개념과기존연구 1. 통일비용연구 가. 통일비용의개념과정의 (1) 통일비용의개념통일비용은통일이후남북한이하나의통합국가로정치 경제 사회시스템이안정을이루면서정상운영되기위해추가적으로부담해야되는비용이다. 다시말해통일비용은통일로인해부담해야할비용으로정의되며, 만약통일되지않았더라면부담하지않아도될비용이라는 기회비용 (opportunity cost) 의차원에서정의할수있다. 4) 따라서통일이후에부담해야할비용으로서, 통일이전의경제교류협력단계에서지출하는경협활성화및대북지원비용은제외하기로한다. 다만, 일부학자들간에는통일비용에통일이전에통일여건조성및통일준비과정에서지출된남북경협및남북경제공동체형성비용등도포함시켜야한다는주장도존재한다. 이는 3단계민족공동체통일방안의과정을 화해 협력 ( 기반조성 ), 남북연합 ( 경제공동체형성 ), 통일국가 ( 완전통일 ) 단계로구분하여, 완전한통일국가이전의공동체형성과정도광의의통일과정으로봐야한다는논리이다. 특히통일비용을통일이전의통합비용과통일이후의통합비용으로구분하여, 남북연합이후통일까지지출된비용을광의의통일비용으로포함시켜야한다는주장도있다. 5) 또한통일의방식에있어서, 단계적 점진적통일을가정하여통일이전에본격적인통일여건조성과준비를위한남북교류협력활성화시기와남북경제공동체형성의통합과정의비용도포함시켜야한다는주장도만만찮다. 6) 그러나통일편익의주요내용이분단비용절감과경제통합의편익등을포함한다면, 4) 조동호, 통일비용보다더큰통일편익, 주제가있는통일강좌 27, 통일부통일교육원, 면. 5) 김창권 (2005), 통일비용의재원조달및절감방안, 통일경제 Briefs, 면. 6) 통일부의 남북공동체기반조성사업 보고서에서는통일비용을단기형 중기형 장기형으로나누어각시나리오별로 년의 통일전공동체형성비용 과 10 년의 통일후통합비용 을구분하여추정함 ( 통일연구원외, 남북공동체기반조성사업결과보고회,

52 50 통일과법률 분단비용이해소되는통일이후의지출을통일비용으로봐야한다는주장이설득력을얻는것으로보인다. 이는독일의경우통일이후의지출만을통일비용으로계산했다는점과일관성을유지한다는측면에서도바람직할것이다. 또한통일비용논의의주요관심사가갑작스런통일에대비한통일재원을준비하는것인만큼, 통일이후의비용만으로정의해야한다는것이대체적인의견이다. 따라서통일비용은일반적으로지출개념의총비용을의미하며통일편익을포함한 통일순비용 개념의도입이필요하다. 다시말해통일로인해얻게되는편익을통일편익이라고정의하면, 통일비용에서통일편익을차감한순수한비용을 통일순비용 (net unification cost) 이라지칭할수있다 ( 통일순비용 = 통일비용 - 통일편익 ). (2) 통일비용의정의통일비용에대한개념을규정한자료로는공간적및경제 비경제적요인으로구분하여정의한총론적차원의정의와비용지출측면을고려한정의가주를이루고있다. ( 가 ) 총론적차원의정의공간적측면에서는남한지역과북한지역의비용으로구분하고, 이를다시경제적비용과비경제적비용으로구분된다. 그러나통일비용의부담주체에있어서는남한을 < 표 3> 통일비용의구분 남한비용 북한비용 경제적비용 북한지역지원비용 - 대북 SOC 투자및북한경제재건비용 - 북한주민지원비용 ( 생계보조비, 실업수당, 보건의료비등 ) 남북제도통합비용 - 경제적효율하락 인구이동에따른혼잡비용 - 주거, 교통, 교육, 의료부문등 체제전환에따른비용 - 노동력부족및실업증가등 - 인플레이션등 비경제적비용 사회적혼란, 이념적갈등 - 각종범죄와투기등 남북지역주민간갈등 - 지역감정과지역이기주의심화 국가체제의격변 사회혼란 : 체제부적응자증가 소득격차와국민적열등감 자료 : 홍순직 최성근, 남북통일, 편익이비용보다크다, 경제주평, 현대경제연구원, 면.

53 통일비용과통일편익에대한소고 51 가정함으로써, 결국통일비용을통일로인해남한지역이부담해야하는 남한의경제적비용 이라는협의의개념으로정의할수있다. 경제적비용으로는대북 SOC 투자및북한경제재건비용, 북한주민지원비용, 남북제도통합비용등이있다. 비경제적비용으로는사회혼란과이념적갈등, 남북간소득격차및주민사이의이질감등이포함된다. ( 나 ) 비용지출측면을고려한정의통일비용의지출측면을고려한정의는통일비용지출의주체와목적, 추정방식등으로구분된다. 통일비용의지출주체와목적에따라서는각각정부와민간, 투자지출과경상 ( 소비성 ) 지출로구분된다. 광의의개념으로는이들모든항목의총비용 (A+B+C+D) 로정의되기도하나, 협의의개념으로는정부지출 (A+B) 혹은투자지출 (A+C) 로정의할수있다. 정부지출 (A+B) 의경우는통일로인한국민조세부담을추정한다는측면에서수익성을전제로한민간의투자지출과자발적지원은제외한것이다. 또한투자지출 (A+C) 의경우는각종인프라와산업시설등의북한경제재건비용및남북한양지역간의소득격차해소를위한투자비용을주대상으로규정한것이다. 그러나정부와민간의투자지출에, 북한지역에대한사회보장지출및각종제도통합비용등을포함한 (A+B+C) 로정의하기도한다. 한편, 추정방식에따른통일비용규모추정은거시적인목표소득방식과미시적인항목별추정방식으로구분되며, 이외에도전문가와일반인대상의설문조사방식도존재한다. < 표 4 > 통일비용의지출주체및목적에따른분류 구분 정부 지출주체 민간 지출목적 투자지출 경상지출 정부투자 (A) 사회간접자본조성등 정부경상지출 (B) 사회보장지출 및 각종 제도 통합비용등 민간투자 (C) 생산시설투자등 민간경상지출 (D) 북한지역주민에대한민간의지원등 자료 : 조동호, 통일비용보다더큰통일편익, 주제가있는통일강좌 27, 통일부통일교육원,

54 52 통일과법률 목표소득 (income target) 방식은통일이후, 북한지역주민의소득을남한지역주민소득의일정수준에도달하도록하는데필요한재정지출및총투자액을추정하는방식이다. 이는단기적인소모성비용지출보다통일이후중장기적으로남북한주민간의소득격차를해소하는데중점을둔추정방법이다. 항목별추정방식은통일에수반되는주요항목들을열거한후, 각항목에서소요되는비용을각각추정해이들을합산하는방식이다. 이는독일통일시실제투입된비용항목을기초로위기관리비용, 제도통합비용, 경제적투자비용의 3가지로구분된다. 항목에따라단기성소모비용뿐아니라장기적인경제적투자비용까지포함하여총괄적으로소요되는비용을추정하는방법이다. 이외에도통일비용지불의사측정방법이이용되기도하는데, 이는일정숫자의표본 ( 예컨대성인 1,000명대상 ) 을선정하여통일실현시기꺼이부담할수있는통일비용의평균치를추정한후, 이를경제활동인구등으로곱하여전체인구의통일비용을산출하는방식이다. 이는피조사자들이처한시대적환경및통일에대한정보여하에따라많은편차가발생할수있다는단점이있다. < 표 5> 항목별추정방식에포함되는항목구분 구분내용주요항목 위기관리비용 제도통합비용 - 통일직후북한지역의급격한경제 사회적충격을완화하고거시경제적불안을해소하는데소요비용 - 남북간의이질적제도의통합에소요되는비용 - 실업자생계보조금 - 저소득층생계보조금 - 의료및교육보장비 - 지방정부보조금등 - 정치 경제 사법등의행정통합비용등 경제적투자비용 - 남북간경제력격차해소및북한지역경제활성화를위한비용 - 북한지역의열악한 SOC 확충과산업부문투자등북한주민의생활수준향상에소요되는비용 - 사회간접자본투자비 - 경제활성화및재건투자비 - 산업구조조정및재배치비용등 자료 : 1) 박태규, 한반도통일에따른소요비용의추계와재원조달방안, 한반도통일시의경제통합전략, KDI 참 2) 김창권, 통일비용의재원조달및절감방안, 통일경제 Briefs,

55 통일비용과통일편익에대한소고 53 나. 기존통일비용연구의특징과한계 (1) 기존연구사례통일비용에대한국내연구는 1989년베를린장벽과 1990년독일통일을계기로통일연구원과 KDI 북한경제연구센터등이설립되면서촉발되었다. 1990년 9월의북일수교협상과 1991년의남북기본합의서채택과북한의나진 선봉특구설치등으로남북교류협력이활발해지면서통일에관심이커졌고, 특히김일성사망으로북한붕괴론이대두되면서본격화되었다. 그러나김대중정부들어통일보다는교류협력확대를통한 사실상의통일 (de facto unification) 에초점을두면서통일연구는줄어들었다. 그러나 2010년이명박대통령이광복 65주년경축사에서통일세제안과 3대공동체형성방안등을제안하면서통일연구가다시활기를띠었다. 기존의통일비용추정은목표소득방식과항목별추정방식을중심으로이루어졌다. 목표소득방식의주요논문으로는신동천 윤덕룡 (1998), 이영선 (2003), 신창민 (2007), 한국은행 (2007) 등이있다. 특히신창민은통일의시기를 2015년, 2020년, 2025년, 2030 년까지의 4개구간으로설정하여통일비용과통일편익, 재원조달방안등을제시하였다. 다만이방식의통일비용추정결과들은도달시기와목표수준등의가정과전제조건등에따라추정규모에큰차이가존재하였다. 다음으로항목별추정방식의논문으로는박태규 (1997) 와조동호 (1997) 을비롯하여박석삼 (2003), 이영선 (2003), 김창권 (2005) 등이있으며, Manfred Wegner(1996) 논문도있다. 이방식의논문결과들은대부분추정항목과항목별구성내용등의가정에따라추정규모에큰차이가존재한다. 대부분이위기관리비용중심의특정항목만을대상으로통일비용을추정하고있을뿐만아니라, 이는항목별투자재원이창출할수있는소득효과가배제될수도있다. 특히김창권 (2005) 은통일비용과통일편익을모두고려한순통일비용개념을도입하여종합적으로정의했다는점에서기여한점이크다. 또한항목별추정방식을설명함에있어서통일환경조성비용을추가하여 4가지항목으로분류하기는하였으나, 실제로추정및분석에있어서는이를고려하지않았다. 한편, 통일부의 2011년용역과제로통일연구원을비롯한 5개기관및단체가발표한 남북공동체기반조성사업결과보고회 자료는목표소득방식과항목별추정방식을동시에고려하여통일비용을산정하였다. 이연구는단기형 중기형 장기형의시나리오별로통일이전 10 30년의공동체형성비용과통일후 10년의통합비용을제도통

56 54 통일과법률 합, 시장통합, 기반시설통합, 산업구조통합의 4개부문으로구분하였다. 7) (2) 기존연구의특징과한계통일비용에대한개념과이론적틀과는달리, 통일비용에대한기존연구결과들간에는많은차이가존재한다. 특히그간의기존통일비용추정결과들의특징과한계를살펴보면다음과같다. 첫째, 통일비용추정규모에있어서학자와연구기관에따라너무나큰편차가존재한다. 최소 500억 최대 5조달러로약 100배의편차가있는것으로나타났다. 이는통일의형태와방법, 통일시기와추정방법, 도달목표수준과추정항목, 비용부담의주체등이연구자와연구기관에따라서로다른가정과전제조건에기초하고있기때문이다. 예컨대목표소득방식의경우, 계량모델을적용하기위해비현실적인가정을하거나또는과도한목표소득을기초로추정이이루어졌다. 주로쓰이는 ' 연산가능일반균형 (CGE, Computable General Equilibrium) 모형 ' 은완전경쟁시장과생산요소의완전균형등비현실적가정을기초로하였다. 또한남북간의현저한소득격차 ( 현재남한대비북한주민의소득은 5% 수준에불과 ) 를무시하고가정과추계를단순화하기위해남한과비슷한수준이거나일정수준의과도한목표소득을설정한측면이있다. 이로인해장기간에걸쳐소요될총통일비용만이과대하게추정되어통일에대한비용부담과부정적인식을초래한요인으로지적된다. 항목별추정방식에있어서도중장기적인남북한의경제력격차를해소하는필요한모든항목과각항목별로정확한비용추정은실제로불가능하다. 또한, 통일비용항목들은실제통일과정에서의정부정책시나리오에따라크게달라질수있어실제비용과큰차이를보일수밖에없을것이다. 이외에도현재의정확한북한실태추정이 7) 통일부용역과제에서의시장통합비용은일반적인구분의제도통합비용에포함됨. 한편단기형 중기형 장기형의시나리오별통일경제비전을제시하였는데, 최종연도인 2030 년 (2020 년통일을가정하여, 통일전 10 년간과통일후 10 년간 ), 2040 년 (2030 년통일하며, 통일전 20 년간과통일후 10 년간 ), 2050 년 (2040 년통일하며, 통일전 30 년간과통일후 10 년간 ) 의북한지역 1 인당 GDP 를각각남한지역의 20%, 36.5%, 40% 에도달하는것으로가정함. 그러나실제통일비용추정에있어서는남북간소득격차를감안하여북한지역의임금수준과실업가구수, 사회보장제도도입등을고려하여분석한것으로보임. 따라서실제비용추정에있어서는소득자체를 목표수준 으로설정한것이라기보다는이들목표수준에서의소득격차를감안하여항목별로통일비용을추정한것으로보여, 항목별추정방식성격이강한것으로평가됨 ( 통일연구원외, 남북공동체기반조성사업결과보고회, 면 )

57 통일비용과통일편익에대한소고 55 어려울뿐아니라, 경제적투자비용을 GDP 기준으로추정할경우에는위기관리비용의추정에있어서 GDP에기반영된재정지출항목들이중복반영될우려도존재한다. 이러한요인들은통일에대비한적정한재원규모추정은물론, 통일에대한재원조달과국민적공감대형성에도부정적영향을미칠것으로예상된다. 둘째, 대체로통일이급진적일수록, 그리고통일시점이늦을수록통일비용이큰것으로나타났다. 이는급진적통일의경우에는갑작스런통합에따른위기관리및사회혼란방지에대한지출비용이증가하는반면, 통합시점이늦어지면늦어질수록남북간소득격차확대에따르는소득격차축소비용이커지기때문으로평가된다. 셋째, 통일과통합의개념이혼재되어통일비용에통일이전의준비및통합과정의비용이포함된경우와그렇지않은경우가존재한다. 특히점진적통일의경우, 연구자에따라향후통일예상시기를 5 30 년으로큰시차를두고있어, 통일이전의여건조성비용을전체통일비용에포함시키는지여부에따라추정비용이크게차이가존재할수있다. 또한, 통일여건조성비용을포함시킬경우에도, 현재와같은남북경색상황에따른남북교류협력비용도포함시켜야할지, 아니면적어도남북경제공동체형성에대한합의이후의대북인도적지원과 SOC 투자비용을포함시켜야할지에대해서도논란이존재할수있다. 넷째, 실제정량적분석에있어서개념정의와이론적틀과는달리, 포괄적추정이아니라일부항목을중심으로부분분석하고있는점도문제점으로지적된다. 예컨대, 사회적혼란과이념적갈등, 남북간소득격차확대와북한정부의소멸에따르는자괴감과 2등국민이란심리적고통등의비경제적비용은계량화하기가어려워무시된채, 경제적비용을중심으로분석되고있다. 또한항목별추정방식의경우에도대부분의연구가위기관리비용과경제적투자비용중심으로추정하며, 체제통합비용은반영하지않고있다. 다섯째, 대규모통일비용투입에대한북한경제의흡수능력 (absorption capacity) 을고려하지않아목표소득이비현실적이거나과도하다는지적이대두되고있다. 8) 2010년현재북한의경제규모 (GNI) 는 260억달러로서이는남한의 10,146억달러의 2.6% 에불과함에도불구하고, 많은연구들은매년통일비용투입규모를현재북한경제규모보 8) 조동호, 전게서, 면.

58 56 통일과법률 다더많이투입하는것으로추정하는경우가있다. 9) 이는동독지역의 1인당국민소득이통일후 3 6년만에서독지역의약 60 70% 수준에도달한경우를반영한데따른것으로평가된다. 그러나통일비용이란단순히화폐가남한에서북한지역으로이전하는것이아니라, 기본적으로그에상응하는물자가투입되는것임을유의할필요가있다. 따라서무리한목표소득설정으로인해, 장기간에걸쳐소요될통일비용이단기간내에도달할목표로인식되어통일에대한비용부담확대와부정적인식이심화될수있음을경계해야한다. 끝으로, 통일비용부담의신축성과국민들의부담의사가등한시되어있는점을지적할수있다. 통일비용은사전에확정되어있는액수가아니라사후적으로우리경제의부담능력과정책방향에따라신축적으로조절이가능하다. 특히일반국민들의통일비용부담의사가연간 10만원이하의비중이 96.9% 에달하고있는만큼, 안정적인통일여건조성을위해서는무엇보다도통일의필요성과비용부담에대한국민들의공감대형성이중요하다. 또한기존의통일비용연구들이대부분수요자중심으로, 비용을부담해야할공급자인정부와국민들의지불능력과의사를제대로고려하지않은측면이있다. 특히통일편익이통일비용보다많다는논리로남한의경제력과국민들의조세부담의사등현세대의부담을제대로반영하지못하고있다는것이다. 9) 통일비용으로조세연구원 (2008) 은통일첫해 2011 년에남한 GDP 의 12% 규모를, 스탠퍼드대학피터벡 (2010) 은 30 년간 2 5 조달러 ( 연평균 667 억 1,667 억달러 ) 를, 김유찬 (2010) 은 20 년간 1, ,257.2 조원 (704 1,026 억달러, 1 달러 = 1,100 원기준 ) 을제시하였음. 이는 2009 년현재북한경제규모 224 억달러의 배에달하는규모임 [ 김유찬, 통일비용및재원조달방안에관한연구, 국회예산정책처연구용역보고서, 2010., 최준욱, 남북경제통합과재정정책 (Ⅰ) : 재정의지속가능성에영향을미치는요인분석, , Peter M. Beck, "Contemplating Korean Reunification", The Wall Street Journal, January 4, 2010.]

59 통일비용과통일편익에대한소고 57 연구자 기관 ( 발표연도 ) KDI (1991) 통일시점 ( 기간 ) 2000 통일비용 점진적통일 : 2,102 억달러급진적통일 : 3,121 억달러 - 추정방법및기준 KDI(1994) ,800 억 1 조달러목표소득방식 한국산업은행 (1994) 조 5,463 억달러 (100%) 8,050 억달러 (60%) 목표소득방식 ( 소득격차해소 ) 이상만 (1993) 년간 2,000 억달러독일과비교 민족통일연구원 (1996) 김덕영 ( 국방대학원 ) 황의각 (1996) 마커스놀랜드 (1996) Manfred Wegner(1996) 박태규 (1997) 년간 ,600 억달러 ( 외자 1,800 억달러 ) - 남한의 60% 수준 2,700 억달러 ( 급진통일 ) 1,300 억달러 ( 점진통일 ) 1 조 2,040 억달러 ( 남한과동일생활수준달성 ) 4,150 억달러 (1990), 9,830 억달러 (1995), 2 조 2,420 억달러 ( 남한의 60% 수준달성 ) 6,100 억달러 ( 통일후 5 년간지원금액 ) 통일후 1 5 년 : 남한 GNP 8.7%~11.3% 통일후 6 10 년 : 남한 GNP 7.5% 조동호 (1997) 년 : 조원 고일동 ,600 억달러 ( 초기 5 년간 2,800 억달러 ) 목표소득방식항목별추정방식 정부투자비용 목표소득방식 목표소득방식 (CGE 모형 ) 항목별추정방식 항목별추정방식 ( 위기관리비용 + 경제투자비용 ) 항목별추정방식 (SOC 투자비 ) 남한의순재정부담액 Economist(1997) ,400 억달러 ( 남한의 60% 달성 ) 목표소득방식 신동천 윤덕룡 (1998) 골드만삭스 (2000) 박석삼 (2003) 억 ~2,808 억달러목표소득방식 < 표 6> 기존의통일비용추정사례 8,300 억 2 조 5,400 억달러 1 조 700 억 ~3 조 5,500 억달러 점진적통일 : 8,300 억달러급진적통일 : 3,121 억달러 목표소득방식 ( 남한 60%) 항목별추정방식 ( 위기관리비용 ) 이영선 (2003) 5 11 년간 점진적통일 : 732 억달러급진적통일 : 1,827 5,614 억달러 ( 남한 60% 달성에 10 년소요가정 ) 항목별추정방식 ( 위기관리비용중심 ) 김창권 (2005) GDP 대비 2 5% 내외 - SERI(2005) 조원 ( 최저생계비, 산업화지원 ) 항목별추정방식 랜드硏 (2005) 억 ~6,670 억달러 ( 통일후 4 5 년내 2 배수준향상 ) 목표소득방식

60 58 통일과법률 연구자 기관 ( 발표연도 ) 통일시점 ( 기간 ) 통일비용 추정방법및기준 신창민 (2007) (10 년 ) 8,577 억 ~1 조 3,227 억달러 (GDP 대비 %) 목표소득방식 BOK(2007) - 5,000 억 ~9,000 억달러목표소득방식 조세硏 (2008) 2011 통일후 10 년간매년남한 GDP 7~12% - 피터벡 (2010) - 30 년간 2 조 ~5 조달러 ( 남한의 80%) 목표소득방식 미래기획위원회 (2010) 2011 점진적 : 3,220 억달러급진적 : 2 조 1,400 억달러 - 찰스울프 (2010) 조 7,000 억달러 ( 현재북한 GDP 700 달러 남한수준 2 만달러로향상 ) 목표소득방식 전경련 (2010) - 3,500 조원전문가설문조사 김유찬 (2010) 2010 통일부용역과제 (2011) 2020 (20 년 ) 2030 (30 년 ) 2040 (40 년 ) 1, ,257.2 조원 ( 통일후 20 년비용 ) 조 1,261.1 조원 2030 년 1 인당 GDP 남한의 20%) 813 조 2,836 조원 (2040 년 1 인당 GDP, 남한의 36%) 1,000.4 조 3,277.6 조원 (2050 년 1 인당 GDP, 남한의 40%) 항목별추정방식 ( 위기관리 +SOC) 항목별추정방식목표소득방식 ( 통일후 10 년간포함 ) 자료 : 김은영, 통일비용관련기존연구자료, 북한경제리뷰, KDI, pp 김창권, 통일비용의재원조달및절감방안, 통일경제 Briefs Vol.2, 현대경제연구원, 양문수, 경제적측면에서본통일비용과통일편익, 통일기반의효과적조성방안과과제, 2011년도전국대학통일문제연구소협의회학술회의, 면. 신동진, 통일비용에대한기존연구검토, 경제현안분석제64호, 국회예산정책처, 조동호, 통일에따른경제적편익, 통일기반의효과적조성방안과과제, 2011년도전국대학통일문제연구소협의회학술회의, 면. 통일연구원외, 남북공동체기반조성사업결과보고회, 통일부용역과제,