194 환경법과정책제 20 권 ( ) I. 들어가며 1992년브라질리우데자네이루에서개최된유엔환경개발회의 (United Nations Conference on Environment and Development) 에서기후변화협약이채택되면서기후변화의문제는전지구

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1 기후변화와농업재해, 보상제도의필요성 * 김은진 **1) < 국문초록 > 기후변화로인한자연재해가늘어나면서농업에대한피해도점점커지고있다. 우리나라는자연재해에의한농업의피해를위한제도가몇가지있다. 농업재해대책법을통한각종지원제도가대표적이다. 그러나이제도는다른법에서도보장되는자연재해에따른긴급구호의수준에서크게벗어나지않는다. 그외에정부는농업재해보험을통해재산상의손실을보전하기위한정책을시행하고있다. 그러나이보험역시정부의통제하에있고보험상품이다양하지도않으며보상품목이나수준도제한적이다. 정부가보험료를지원하고있지만보험에가입하는농민들은그다지늘어나지않아제도자체의실효성마저불투명하다. 물론많은나라에서자연재해로인한농업피해를보험제도를이용하여해결하고있다. 그러나다른나라와우리나라는농업현실에서크게차이가난다. 우선우리나라는농민들이농지나농산물가격등자신들의재산에대한권리가농업이라는이유만으로제한을받고있다. 즉, 식량생산이라는공공적성격으로인해농업자체가제한을받는것이다. 이런재산권의제한이있음에도불구하고이에따른보상도보장되지않는다. 소비자물가를위험하게할수있다는이유때문이다. 다른산업분야에서는자연재해등의불가항력으로인한손해에대해국가가보상하거나자신들의생산물가격에그손해액을보전할수있도록보장된제도들이있지만농업분야에는이런제도도마련되어있지않다. 농업의공공적가치로인하여재산권행사에일정한제한을당연시함에도불구하고불가항력으로인한손해, 즉, 자연재해로인한손해에대해서는보전할방법이제대로마련되어있지않은것이다. 농업소득이적절히보장되지않는상황에서자연재해로인한손해에대해소득을보장받을방법이제도적으로보장되어야한다. 미국에서의재해에대한지원제도는시사하는바가크다. 우리나라도이와같은손해보전제도를통해자연재해로인한손해를보전하여농업의지속가능성을보장하여야할것이다. 주제어 : 자연재해, 농업재해, 재해복구, 농업재해보험, 농업소득보전 DOI: /elvlp * 이논문은 2016 년도원광대학교교비지원에의하여수행됨. ** 원광대학교법학전문대학원부교수, 법학박사

2 194 환경법과정책제 20 권 ( ) I. 들어가며 1992년브라질리우데자네이루에서개최된유엔환경개발회의 (United Nations Conference on Environment and Development) 에서기후변화협약이채택되면서기후변화의문제는전지구적인문제가되었다. 이후지구온난화를방지하기위한다양한정책등이당사국회의를통해채택되었다. 특히산업화로인한온실가스의감축은기후변화협약의가장중요한목표가운데하나이다. 탄소배출을줄이기위한세계각국의노력이진행중이고우리나라역시저탄소녹색성장기본법을중심으로온실가스감축을위한국가적인노력과동시에민간부분에서의자발적인노력까지이어지고있다. 기후변화협약등에서지구온난화문제를지적하고온실가스감축을중요한목표로삼는이유는이문제가자연생태계뿐만아니라인간의생존에도부정적인영향을끼치고있기때문이다. 실제전산업적인분야에서이문제를근본적으로해결하기위해탄소배출거래제도, 자발적온실가스감축, 저탄소정책등이마련되고일부시행되고있다. 그럼에도불구하고농업피해를위한대책을문제삼는것은다른산업분야와농업과의차별성때문이다. 즉, 기존의제도들은인간의노력으로기후변화로인한각종재해의원인을감소하기위한것이다. 그리고이런노력은농업분야에서도당연히이루어지고있다. 문제는원인감소를위한노력에도불구하고발생하는재해로인한피해가인간생존의필수적인조건인식량생산의기반이라할수있는농업에미치는영향은특히심각하다는것이다. 왜냐하면농업은인간의노력만큼자연적요인이생산성에미치는영향이크기때문이다. 온실가스의증가는기온상승으로이어지고, 기온상승은이상기후로이어지고, 이상기후로인한자연재해는직접적으로농업에영향을미치게된다. 자연재해는자연적요인에의해발생하는것이기때문에태풍이나가뭄과홍수등은기후변화의문제가심각하기전에도거의매년발생했다. 우리나라는이미 1967년에자연재해로인한피해에대한대책을세우기위한법을제정한바있다. 자연재해에관해서는홍수 호우 폭설 폭풍또는해일기타이에준하는자연현상으로인하여발생하는피해를예방, 응급대책및복구를위한 풍수해대책법 1) 을제정하였다. 2) 또한한해 수해 풍해 냉해 박해 상해 조해및병충해로인한농업용시설 1) 법률제 1894 호, , 제정. 2) 이법은 1996 년전부개정을통해 자연재해대책법 으로명칭이바뀌었다.

3 기후변화와농업재해, 보상제도의필요성 _ 김은진 195 농지및농작물의피해를예방, 피해의경감및재해의복구를도모하기위하여 농업재해대책법 3) 을제정하였다. 4) 그외에도 재난과안전관리기본법 ( 이하기본법 ) 을제정하여국가및지방단체가통합적으로관리하기위한체계를구축하였다. 그럼에도불구하고기후변화로인한농업피해가중요한것은자연발생의범위를벗어난재해가되고있기때문이다. 세계적으로뿐만아니라우리나라에서도기후변화를원인으로하는자연재해로인한농업피해의빈도수가늘어났으며그피해규모역시늘어났다. 5) 이상기온으로인해자연재해가다양해지면서지금까지와는달리태풍과호우등의정형적인재해에의한피해의빈도수는늘어나고있으며황사, 폭염, 일조량부족등과같은비정형적인재해에의한피해가점차증가함에따라 6) 충분한대책이마련되지않는다는지적이계속되어왔다. 7) 그결과 2014년정부는농업재해에관한법을개정하면서그이유로기후변화로인한농업재해의문제를공통적으로언급하였다. 농업재해법은 기상이변이세계곳곳에서발생하면서자연재해에대한예측과대비는각국의핵심정책이되고있는현실이고, 우리나라역시최근자연재해로인한농어업피해가날로증가추세에있음에도불구하고, 농어가의피해에비하여재해대책및지원이부족한실정인바, 이를보완하기위하여 8) 재해의범주와지원의범위를확대하였다. 그러나여전히농업피해의빈도와규모를해결하는데에는미치지못하고있기때문에이를개선하고자농어업재해보험법을개정하였다. " 기후변화에따른기상이변으로자연재해가빈번하게발생하면서이로인한농어가의피해도증가하고있어, 농어가소득안정을위하여도입된농어업재해보험의중요성또한커지고있는실정으로, 농어업재해보험은 2001년도입된이후보험금 1조 4,551억여원을재해피해농어가에지급하는등농어가소득안정에많은기여를하여왔으나, 민간보험사를통하여운영되는과정에서재해보험의공공성과농어가의이익의관점에서충분하지못한면도드러내고있는바, 9) 제도개선을통해문제를해결하고자하였다. 즉, 농업재해를기존의 3) 법률제 1874 호, , 제정. 4) 이법은 1990 년어업을포함하여 농어업재해대책법 ( 이하농업재해법 ) 으로명칭이바뀌 었다. 5) 신동호외, 기후변화에따른농업재해예방및대응발전방안, 농림수산식품부, 2014, 쪽. 6) 신동호외, 앞의책, 39 쪽. 7) 한국농정신문사설, 기상이변대책은농어업재해보상법제정뿐 ( ) < 최종방문일 ). 8) 농업재해법의개정법률 ( 법률제 호, ) 의개정이유.

4 196 환경법과정책제 20 권 ( ) 자연발생적인원인을넘어서기후변화를주요원인으로인정하고이를위한개선방안마련으로정책이변화한것이다. 따라서본논문에서는기본법가운데농업재해와직접적인관계가있는지원에관한내용과농업재해법을중심으로현행법에서의농업재해관련대책의내용과문제점을살펴보고그개선방안을모색해보고자한다. 특히지금까지의재해대책인복구지원과재해보험만이아니라새로운대안으로서재해보상에대한제도적필요성에대해살펴보기로하겠다. II. 농업재해대책의현황과문제점 1. 재해대책의내용 ⑴ 재해의종류농업재해법에서정하고있는농업재해는크게몇가지로나눠볼수있다. 10) 첫째, 전형적인자연재해로서가뭄, 홍수, 호우 ( 豪雨 ), 해일, 태풍, 강풍, 이상저온 ( 異常低溫 ), 우박, 서리, 조수 ( 潮水 ), 대설 ( 大雪 ), 한파 ( 寒波 ), 폭염 ( 暴炎 ), 일조량부족등을정하고있다. 둘째, 가뭄 홍수 호우 ( 豪雨 ) 해일 태풍 강풍 이상저온 ( 異常低溫 ) 우박 서리 조수 ( 潮水 ) 대설 ( 大雪 ) 또는한파 ( 寒波 ) 와같은자연재해를직접원인으로하여발생하는병해충이다. 셋째, 유해야생동물에의한피해이다. 넷째, 농업재해대책심의위원회가인정하는자연현상이다. 이가운데기후변화와직 간접적으로관련이있는재해는첫번째와두번째이다. 이러한재해로인하여법에서복구를위한지원대상으로삼는것은다음과같다. 11) 첫째, 농업용시설로서농산물저장시설, 농산물건조시설, 축산분뇨시설. 농기계보관창고를말한다. 둘째, 농경지이다. 셋째, 농작물로서식용작물 공예작물 사료작물 비료작물 원예작물 버섯작물및뽕나무등이이에해당한다. ⑵ 재해대책 9) 농어업재해보험법의개정법률 ( 법률제 호, ,) 의개정이유. 10) 농업재해법제 2 조제 2 호. 11) 농어업재해대책법제 2 조제 2 호및시행령제 2 조.

5 기후변화와농업재해, 보상제도의필요성 _ 김은진 197 농업재해법제3조에서는다음의다섯가지를재해대책으로정하고있다. 첫째, 재해를예방하기위한장비 기자재또는인력및비용의지원및동원에관한대책이다. 둘째, 재해발생시의농업용시설, 농경지, 농작물등의복구에관한대책이다. 셋째, 재해를입은농가에대한지원에관한대책이다. 마지막으로그밖에재해대책의시행에관한것이다. 이대책을기준으로보면재해대책은예방과복구두가지모두를목표로삼고있음을알수있다. 또한이를위한지원역시마찬가지이다. 예방을위해서는기후변화의원인을분석하고그원인을제거하거나억제하기위한대책이필요하다. 기본법에따른행정규칙인 농림축산식품부중앙사고수습본부구성및운영등에관한규정 제2조제3호에따르면예방은평상시재난위험요인을감소시키기위하여사전에수행하는재난예방사업, 각종예방계획의수립등재난예방을위한일련의활동을말한다. 재해의예방은그위험요인을감소시키기위한사업및계획을수립하는것을의미한다할것이다. 복구는원상회복을통해재해이후에다시농업을영위할수있도록만드는것을기준으로삼아야한다. 기본법에따른행정규칙인 산림청중앙사고수습본부의구성및운영에관한규정 제2조제4호에따르면복구는재난으로인해발생한피해를재난이전의상태로회복시키고, 평가등에의한제도개선과운영체계보완을통해재발을방지하고재난관리능력을향상시키고자하는일련의활동을말한다. 따라서기본법의적용을받는농업재해법에서의복구역시재해이전의상태로회복하는것을의미한다고볼수있다. 그러나농업에서의재해이전의상태로의회복은실제불가능하다. 이미농작물등의피해가발생했기때문이다. 다만다음해에다시농사를지을수있어야함을의미한다고할것이다. (3) 보조및지원내용 1) 재해예방의지원재해예방을위한지원은시설및장비구입비, 설치비및운영비이다. 12) 여기서말하는시설및장비는다음과같다. 13) ⓵ 가뭄피해예방을위하여설치하는관정 ( 管井 ) 등지하수이용시설, ⓶ 해일 태풍 강풍으로인한피해를예방하기위하여 12) 농업재해법제 4 조제 6 항. 13) 농업재해법시행령제 3 조제 4 항.

6 198 환경법과정책제 20 권 ( ) 설치하는방풍망, 방풍림, 방풍벽및농작물용지주시설 ( 支柱施設 ), ⓷ 이상저온 서리 한파로인한피해를예방하기위하여설치하는서리방지팬, 미세살수장치및비상발전기, ⓸ 우박피해예방을위한그물망, ⓹ 한파피해예방을위한보온재, ⓺ 유해야생동물로인한피해를예방하기위하여설치하는울타리, 전기울타리, 방조망 ( 防鳥網 ) 및야생동물퇴치기등이다. 즉, 재배예방의지원은개별농가들에게지원해줄수있는내용을열거하고있으며정부가정책차원에서재해를예방하기위한내용은농업재해법에서정하고있지않다. 즉, 재해자체의예방을위한것이아니라재해가났을때그피해를막거나줄이기위한개별농가의시설이나설비에대한지원에한정되어있다. 2) 농업재해발생후의지원농업재해발생후의지원의내용은다음과같다. 14) 첫째, 가뭄피해에대한지원은양수 ( 揚水 ) 를하였을때에는그양수에든유류대금 ( 油類代金 ) 및전기료, 양수기와양수용발동기의구입비, 양수용펌프와관정 ( 管井 ) 의시설비이다. 둘째, 농작물이나산림작물의병해충을방제하는경우의농약대금이다. 셋째, 농작물이나산림작물을다시심는경우의종묘대금및비료대금이다. 넷째, 유실 ( 流失 ) 되거나매몰된농경지를복구하는경우의복구비이다. 다섯째, 유실되거나파손된농업용시설또는임업용시설을복구하는경우의시설비및철거비이다. 여섯째, 농작물이나산림작물을다시심거나새로가축을기르기위하여농작물 산림작물또는가축을폐기하는것이필요한경우의폐기비이다. 마지막으로재해를입은농가의생계안정과경영유지를위하여지원하는경우이재민의구호, 고등학생의학자금면제, 영농자금의상환기한연기및그이자의감면, 정부양곡의지급등이다. 이외에정전에대비하여비상발전기를설치 관리하였음에도불구하고재해로인하여비상발전기가가동하지아니하여발생한정전으로재해를입은경우에도동일한지원을받을수있다. 또한조세및건강보험료감면등의지원도가능하다. 15) 그러나기본법이나 야생생물보호및관리에관한법률 또는그밖의법령에따라재해의예방, 피해의경감, 재해의복구및지원조치를받은농가와어가는지원대상에서제외된다. 또한재해의예방과사후복구관리를고의로게을리하여그피해를확대시킨경우또는재해에대한피해조사를거부 방해또는기피 14) 농업재해법제 4 조제 2 항. 15) 농업재해법제 4 조의 2.

7 기후변화와농업재해, 보상제도의필요성 _ 김은진 199 하는경우보조및지원이제한된다. 3) 지원범위농업재해가있다하더라도모든재해에대해지원을하는것은아니다. 지원기관, 재해종류, 피해규모등에따라차등지원을한다. 우선지원기관에따른차등지원을정리하면다음과같다. 16) 중앙재난안전대책본부는동일재해기간중의피해액과각시 군 구의재정력에따라차등지원을한다. 농림축산식품부는농업재해가동시또는연속적으로발생하고재해종류와시 군또는자치구별피해규모에따라차등지원을한다. 즉, 가뭄, 홍수, 호우, 해일, 태풍, 강풍, 이상저온, 조수, 한파, 폭염등과이를직접원인으로하는병해충, 일조량부족등의피해가시 군당 50ha 이상이거나서리 우박 대설로인한농작물또는산림작물의피해가시 군당 30ha 이상이거나, 농업용시설, 농경지, 가축또는임업용시설의피해가시 군당 3억원이상일경우가이에해당한다. 중앙재난안전대책본부나농림축산식품부의지원기준에미치지못하는경우에는지방정부가지원한다. 지원범위에포함되었다하더라도전액지원을하는것은아니다. 지원비율은따로정하고있는데그내용을살펴보면다음 < 표 1> 과같다. 17) 이상에서와같이국고나지방비에의한지원만이아니라직접적인농업의피해에대해서는융자와농업재해피해자인농민의자부담이포함되는경우도상당히많이있다. 특히융자의경우에는결국비용상환부담이있다는측면에서볼때비용의실질적인부담기간이늦춰진다는것을제외하면자부담과차이점이없다고할것이다. 1. 이재민구호를위한지원 < 표 1> 자연재난구호및복구비용부담기준 구분부담액부담률그밖의세부기준 이재민구호및생계지원 3) 생계지원 양곡 5 가마해당금액 지원 100% 양곡은가마당정부양곡방출가격 ( 농림축산식품부고시가격 ) 을기준으로하며, 예상수확량을초과하여지원할수없다. 16) 농식품부, 농업재해대책업무편람, 농식품부, 2016, 9-10 쪽. 17) 자연재난구호및복구비용부담기준등에관한규정제 4 조제 2 항별표 1 중농업부분 발췌.

8 200 환경법과정책제 20 권 ( ) 4) 고등학생수업료면제 6 개월분지원 100% 고등학생에게지원하는학자금은교육감이정하여공고하는금액으로한다. 생계지원과학자금면제대상은농작물, 산림작물, 염생산시설, 농림시설, 축산물증식시설이나그가축에대하여총소유량의 50% 이상피해를입은농가 임가 ( 林家 ) 또는염생산가로한정 2. 재난복구사업을위한지원 구분부담액부담률그밖의세부기준 나. 농경지복구 1) 농경지유실 매몰 관계중앙행정기관의장이고시하는금액 2) 농경지매입매입가격 다. 농림시설 농작물및산림작물복구 지원 60% 융자 30% 자부담 10% 국고 50% 지방비 50% 재난으로농경지가유실또는매몰, 유류 ( 油類 ) 의유입으로인한토양오염피해, 해수의침수로인한염해 ( 鹽害 ) 를입었을때. 이경우유실 매몰은평균심도 ( 深度 ) 가 10 cm이상인경우 농경지를복구하는것이비경제적이어서지방자치단체가매입하는경우 1) 농림시설파손 유실 관계중앙행정기관의장고시금액 지원 35% 융자 55% 자부담 10% 농림시설은농업 ( 원예 인삼경작을포함한다 ) 을위한비닐하우스등의재배시설과산림부산물재배를위한시설을말한다. 2) 농작물 / 산림작물복구 가 ) 播 ) 대파 ( 代대금 나 ) 농약대금 관계중앙행정기관의장이고시하는금액 관계중앙행정기관의장이고시하는금액 지원 50% 융자 30% 자부담 20% 지원 100% 3. 그밖에재난대책을위하여필요한지원 - 농경지의유실 매몰 침수또는가뭄피해로대파할필요가있는경우 - 인삼 화훼 과수 조경수 분재 야생화 산림작물또는버섯의경우에는유실 매몰 침수피해를입은경우에만각각묘삼대 ( 苗蔘代 ) 종묘대 묘목대또는종균대 ( 種菌代 ) 를지원 농작물의침수 관수 ( 冠水 ) 나풍수해에의한농작물의쓰러짐, 낙과 ( 落果 ), 가뭄피해로인하여농약살포가필요한경우 구분부담액부담률그밖의세부기준 가. 가뭄대책 수원확보및공급사업비용과양수및급수장비구입비 국고 50% 지방비 50% 라. 쓰레기처리처리에드는금액국고 100% 마. 제설비용 처리에드는자재대및장비비 국고 50% 지방비 50% 국가나지방자치단체등이시행하도록계획된기존의사업비는제외한다. 제설에실제든자재대및장비비중중앙대책본부장이지원이필요하다고인정하는비용

9 기후변화와농업재해, 보상제도의필요성 _ 김은진 농업재해대책의문제점 ⑴ 농업재해의특성을무시한행정기본법의목적은각종재난으로부터국토를보존하고국민의생명 신체및재산을보호하기위하여국가와지방자치단체의재난및안전관리체제를확립하고, 재난의예방 대비 대응 복구와안전문화활동, 그밖에재난및안전관리에필요한사항을규정하는것이다. 18) 반면농업재해법의목적은농업및어업생산에대한재해 ( 災害 ) 를예방하고그사후 ( 事後 ) 대책을마련함으로써농업및어업의생산력향상과경영안정을도모하는것이다. 19) 즉, 기본법은재난의복구가그주요목적인반면농업재해법은그주요목적이재해예방및대책을통한생산력향상과경영안정이다. 우리나라의재해대책은실제피해에대한지원이라기보다는생계구호적측면에중점을두고있다. 예컨대주택의파손또는유실의경우에전파는구호물품을 60 일, 반파는 30일, 침수는 7일을지원하고주택파손의복구에대해서는규모에관계없이 50m2를기준으로하고비용의 30% 를지원한다고정하고있다. 나머지비용은 60% 는융자이고 10% 의자부담이있다. 그러나앞서설명한바와같이융자는상환시기에차이가있을뿐결국자부담과마찬가지이다. 즉, 재해의피해자는실질적인복구비용을지원받는것이아니라복구를위한일부만을지원받을뿐이다. 이는재해등으로인한지원이원천적으로복구에있지않다는사실을보여준다. 이는당연히농업부문에도그대로적용된다. 그러나농업부문에서이런제한적인지원이더욱문제가되는이유는단순히피해자의생계를위한지원의범위를넘어서는피해가있기때문이다. 즉, 농업재해는단순히농민의재산적피해만을의미하는것이아니라식량수급에의직접적영향을의미한다. 농업재해법에서생산력향상과경영안정이중요한이유가여기에있다. 즉, 농업재해는단순히재산상의손실만을의미하는것이아니라농작물자체의수확감소를야기하고그로인한농가수입의감소, 영농자금부족으로이어진다. 결국생산력저하와경영불안정이라는결과를초래한다. 즉, 실질적으로불충분하다는점을제외한다고하더라도 복구 에초점을맞춘시설중심의생산기반에대한일부의보조또는지원만으로는농업재해법의목적을달성할수없다는 18) 기본법제 1 조. 19) 농업재해법제 1 조.

10 202 환경법과정책제 20 권 ( ) 한계를지닌다. ⑵ 복구지원대상규모의제한지원주체가누구인가에따라지원내용이차이가있다. 우선농식품부는다음의두가지요건이충족되는경우복구를위한지원을한다. 첫째, 농업재해가동시에또는연속적으로발생하고둘째, 피해규모가시ㆍ군또는자치구별로일정규모이상이어야한다. 중앙재난안전대책본부는동일한재난기간에발생한특별자치시 특별자치도 시 군 구의피해금액이농작물 동산 ( 動産 ) 및공장의피해금액을제외한금액이일정금액이상인경우에해당지역의농민에게지원을한다. 20) 이상의규모에미치지못하는경우에는지방정부의지원대상이된다. 또한기준에미달하더라도국가로부터지원을받을수있는경우는제한적이다. 법에서정한기준에해당하는규모의피해지역이발생했을때, 해당지역의인근지역등동일피해를입은지역의피해규모가기준미달인경우에지원이가능하다. 즉, 대규모재해의발생이전제가되어야지원이가능하다. 21) 문제는지원대상을재해지역을기준으로함으로써지역기준에미달하는경우에는개별농가의피해에대한지원이어렵다는점이다. 또한기준에미달되는경우에는지방정부가재난복구계획에따라지원하도록정하고있으나지방정부의재정이열악하기때문에실제지원이불가능하거나미약할수밖에없는것이현실이다. 22) ⑶ 지원대상재해의불확실성 법에서재해를열거하고있으나재해에대한기준이명확하지않다. 예컨대업 무편람에서는재해유형에대해풍수해, 가뭄, 우박및이상저온에대한설명이있 20) 재난구호및재난복구비용부담기준등에관한규정제5조제1항에따른규모는다음과같다. 가. 최근 3년간의평균재정력지수가 0.1 미만인시 군 구 : 18억원나. 최근 3년간의평균재정력지수가 0.1 이상 0.2 미만인시 군 구 : 24억원다. 최근 3년간의평균재정력지수가 0.2 이상 0.4 미만인시 군 구 : 30억원라. 최근 3년간의평균재정력지수가 0.4 이상 0.6 미만인시 군 구 : 36억원마. 최근 3년간의평균재정력지수가 0.6 이상인시 군 구 : 42억원 21) 최경환 / 박대식, 농업재해대책의실태와개선방향, 한국농촌경제연구원연구보고 R427, , 48 쪽. 22) 최경환 / 박대식, 앞의책, 48 쪽.

11 기후변화와농업재해, 보상제도의필요성 _ 김은진 203 을뿐다른재해에대한설명이없다. 실제기상이변으로인해다양한농업피해가발생하고있다. 기후변화에따른폭염, 황사, 일조량부족으로인한농업피해가확대되고, 기후변화로인한재배한계선의변화에따른냉해, 봄철저온, 품질저하, 병충해발생등의 2차피해가확산되고있다. 23) 그에따라다양한지원이이루어져왔음에도불구하고재해자체에대한기준및지원을법제화하지못함으로써지원에대한확실성이보장되지못한다는한계가있다. ⑷ 지원기준의비현실성실질적인지원규모는다음몇가지의문제를지적되고있다. 첫째, 지원단가의문제, 둘째, 농작물소득보전의문제, 셋째, 농기계보상의문제등이대표적인예이다. 첫째, 지원단가의경우실제피해규모에비해낮게책정되어있고시세에도못미치고있다. 24) 실제지원단가는지난 5년간을비교했을때거의제자리수준에불과하다. 지원단가를정하는데물가상승률등이전혀고려되지않고있음을알수있다. 둘째, 농작물피해에따른소득보전에서의기준이피해면적이며실제피해액을조사하지는않는다는점이다. 즉, 농작물피해금액에대한소득보전이이루어지지않는다. 25) 실제농업재해피해조사보고요령제10조제2항제2호에서는농가단위피해율산출에서농작물피해율을계산하도록하고있지만 26) 이는지원을위한것이아니라생계지원및고등학교학자금 ( 수업료 ) 면제와농축산경영자금의상환연기및이자감면등의지원을위한것이라고정하고있다. 마지막으로농기계보상에대한지원기준이마련되지않았다. 농업규모화정책으로인해고가의장비가융자등을통해농민에게보급되었으나그에대한지원기준이마련되어있지않아또다른농가부채의원인이되고있음에도불구하고이에대한지원기준이없다. ⑸ 복구지원총액의제한 23) 신동호외, 앞의책, 38-39쪽. 24) 이호중, 농업재해대책, 무엇이문제인가, 녀름이슈보고서, 제64호, 농업농민정책연구소녀름, , 7-8쪽. 25) 최경환 / 박대식, 앞의책, 49쪽. 26) 실제계산식은다음과같다.

12 204 환경법과정책제 20 권 ( ) 재난구호및재난복구비용부담기준등에관한규정제9조제1항 ( 별표3) 에따른지원규모는최고 5천만원이며추가피해의경우에는 1억원의범위내에서추가융자가가능하다. 즉, 피해가크더라도 5천만원을초과한금액은융자로해결해야하기때문에부채를늘리는결과를발생시키고있다. 또한농업재해피해조사보고요령제10조제2항제2호에서는상환연기및이자감면은농축산경영자금운용규정에서정한자금으로서상환연기및이자감면은농축산경영자금융자한도액이내에서피해정도에따라 50% 이상피해농가는 2년간, 30% 이상 50% 미만피해농가는 1년간지원한다고정하고있는것역시문제가된다. 실제소득보전이안되는상황에서융자금에대한상환연기만이이루어질경우결국농민들에게는농가부채의상환의지연외에실질적인지원이안되기때문이다. 뿐만아니라복구비용의지원비율이 50% 미만인경우가대부분이고융자와자부담의비율이상대적으로높다는사실역시문제가된다. 27) 융자와자부담은이자율에서차이가있을뿐결국부채가될것이라는점에서재해로인한부담의경감이아니라오히려부담증가로나타날수있기때문이다. 마지막으로복구비용의지원은복구계획서에따르도록되어있는데복구계획서의구체적인내용이공개되고있지않다. 28) 즉, 장관이복구계획을확정하여시 도지사에게통보하지만시 도지사는농민에게복구계획이아닌복구지원계획을통보하도록정하고있다. 복구지원계획만으로는복구계획의기준이무엇인지가불분명할수밖에없다. 예컨대반파의경우 50% 를지원하는데반파로인하더라도나머지시설이유지가되는지, 아니면실제로는반파더라도신설이아니면나머지시절의유지가불가능한지등다양한피해가있을수있음에도불구하고그에따른구체적인내용은확인이되지않는다. 27) 최경환 / 박대식, 앞의책, 94 쪽. 28) 농업재해피해조사보고요령제 12 조 ( 피해복구계획보고및확정 ) 시장 군수 구청장은복구계획을시 도지사에게보고하고, 시 도지사는적정성을검토하여농림축산식품부장관에게보고한다. 농림수산식품부장관은복구계획이확정되면시 도지사에게신속히통보한다. 시 도지사 ( 시장 군수 구청장 ) 는복구지원계획이확정되면피해농가에통보하고, 조기복구조치한다. 피해농가가국세납입기한연장, 지방세감면, 통신료감면, 건강보험료감면, 전기료감면, 국민연금납부유예, 복구융자금지원, 농업경영자금상환연기등을원하는경우기관간에피해정보공유등행정처리를통해모든지원을받을수있도록조치를취하여야한다.

13 기후변화와농업재해, 보상제도의필요성 _ 김은진 205 ⑹ 소결이상에서농업재해대책의문제점을살펴보았다. 그러나이런문제점은농업재해대책에대한문제점의일부분에지나지않는다. 세부적인기준을살펴보면실질적인복구를위한지원이라고하기에는불충분한것이현실이다. 거의매년자연재해로인한농업피해가발생하고, 기후변화로인하여동일지역에다른재해가연속발생함으로써피해규모가점차커지고있으며그로인해농업생산성이나농업경영뿐만아니라식량수급에도직접적인영향을미치고있음에도불구하고 29) 제도적인기준은별다른변화가없었다가 2018년 2월지원대상및지원규모를대폭확대하겠다는정부발표가있었다. 30) 이에따르면복구를위한지원단가를평균 2.8배인상하였으며농작물피해도지원에포함시키기위한관계부처협의를하겠다고밝혔다. 이는문제점으로지적되어왔던것을상당부분해결할수있을것이라예상하고있다. 또한그동안복구지원의부족부분을해소하기위해시행해왔던농업재해보험역시보험대상작물추가및보험료율에서약간의진척을이루었다. 31) 따라서 2018년부터는농업재해에대한농민의부담이줄어들것으로예상된다. 그러나농작물자체의피해에대한문제가해결되지않고있기때문이다. 마찬가지로보험역시여전히품목이나보험료부담이라는문제가남아있다. 이하에서는농업재해법의원래목적인농업경영및생산성문제를해결하기위한대안으로서의재해보험의한계및농업의공공성에따른다른방안은없는지에관하여살펴보고자한다. 29) 최경환 / 박대식, 앞의책, 93 쪽. 30) 농식품부보도자료 ( ) 9702 번참조. < ElMkY2OCUyRjMxNjY0NyUyRmFydGNsVmlldy5kbyUzRmJic0NsU2VxJTNEJTI2cmdzRW5 kzgvtdhilm0qlmjziynnpcgvuv3jku2vxjtnejti2cgfzc3dvcmqlm0qlmjzzcmnoq29sd W1uJTNEJTI2cGFnZSUzRDIlMjZyZ3NCZ25kZVN0ciUzRCUyNnJvdyUzRDEwJTI2aXNWa WV3TWluZSUzRGZhbHNlJTI2c3JjaFdyZCUzRCUyNg%3D%3D>( 최종방문일 ) 31) 농식품부보도자료 ( ) 9695 번참조 < ElMkY2OCUyRjMxNjYxOSUyRmFydGNsVmlldy5kbyUzRnJnc0VuZGRlU3RyJTNEJTI2YmJ zt3blbldyzfnlcsuzrcuynnbhz2ulm0qzjti2cm93jtnemtalmjzwyxnzd29yzcuzrcuy NnJnc0JnbmRlU3RyJTNEJTI2YmJzQ2xTZXElM0QlMjZzcmNoQ29sdW1uJTNEJTI2aXNWa WV3TWluZSUzRGZhbHNlJTI2c3JjaFdyZCUzRCUyNg%3D%3D>( 최종방문일 )

14 206 환경법과정책제 20 권 ( ) III. 농업의공공성과현행제도의한계 1. 농업의공공성 1960년대경제성장정책이본격적으로시작된이후현재에이르기까지우리나라는수출주도의경제성장정책이중심이다. 이를위한기반인저임금저곡가정책은현재에도유효하다. 지금도노동자의최저임금보장과농민의농산물최저가격보장이중요한정책과제이기때문이다. 이런현상이생기는것은경제안정을위한물가안정, 물가안정을위한농산물가격안정을여전히중요시하는데기인한다. 32) 그결과농산물가격은생산비보장을중심으로결정되는것이아니라물가안정을중심으로결정될수밖에없다. 이는현재농산물가격결정방식을통해서도확인할수있다. 현재우리나라의농산물가격결정 33) 은경매와정가매매, 수의매매라는방식으로이루어진다. 34) 2012년기존의경매제가유통비용이높고가격변동폭이크다는이유로 35) 예외로적용하던정가매매와수의매매방식을법에정식으로도입하였다. 어떤방식으로농산물시장가격이형성되건생산자인농민이가격결정에영향을미치지못할뿐만아니라오히려산지가격과소비자가격의격차만이점차커지고있다. 36) 물가안정과농가소득보장이라는두가지문제가중요한것은농산물가격은농민에게는재생산을가능하게하는조건이면서동시에소비자인대다수국민에게는노동력재생산의조건이기때문이다. 37) 두마리토끼모두를놓칠수없는정부는농산물가격은낮게유지하고직접지불제등을통해농가소득을보장해주는정책으로일관한다. 마찬가지로농업재해로인한피해역시정부의지원으로해결하고부족한부분은농업재해보험으로해결하려고한다. 32) 2017 년 12 월 27 일문재인정부가발표한 2018 경제정책방향 의내용을보면농산물가격은소비자물가항목에서다루고있다. 33) 농업재해로이한재산상의피해에대한보전을위해서는농산물가격은농민들이실제얻는소득으로서의가격을기준으로해야하나여기서는시장가격형성을기준으로한다. 농산물의시장가격은대부분이유통가격이라는사실은이미알려져있기때문이다. 34) 농수산물유통및가격안정에관한법률제 32 조. 35) 김상덕 / 양승롱, 농산물도매가격결정방식에관한연구, 농업경영정책연구 제 42 권제 3 호, 한국농업정책학회 한국축산경영학회, , 362 쪽. 36) 양승롱 / 이정환, 농산물유통의진짜문제와진짜해법, 시전집중 GSnJ, 제 156 호, GS&J 인스티튜트, , 3 쪽. 37) 윤병선, 농업과먹거리의정치경제학, 울력, 2015, 67 쪽.

15 기후변화와농업재해, 보상제도의필요성 _ 김은진 사유재산보호로서의보험제도의한계 보험은 동질적인경제상의위험에놓여있는다수인이우연한사고가발생하는경우에재산상의수요를충족시키기위하여미리일정률의금액즉보험료를출연하여공동준비재산을구성하고현실적으로재해를입은사람에게일정한금액즉보험금을지급하여경제생활의불안을제거또는경감시키려는제도 로서 38) 불확실한상황의발생에따른재산, 생명또는신체상의위험에대비하기위한것이다. 이가운데재산상의손해를보상하는것이손해보험이다. 농업재해보험은농업재해로발생하는재산피해에따른손해를보상하기위한보험이므로손해보험의한종류에속한다. 그러나다른손해보험과는달리농식품부가직접정책을입안하여시행하고있다. 즉, 농식품부소속에농업재해보험심의회를두고이심의회에서재해보험목적물의선정, 재해보험에서보상하는재해의범위, 재해보험사업에대한재정지원, 손해평가의방법과절차등을결정한다. 39) 우리나라는 2017년현재보험목적물이농작물 47, 임산물 6, 가축 16, 총 69개품목과그재배또는사육시설이다. 40) 이가운데농작물재해보험만을살펴보면 2016년통계에따르면시설에대한보험은한건도없으며작물에대한보험가입의경우평균가입률이 27.5% 이며가장많은가입을보이는것은사과와참외, 배순으로 70% 이상의가입률을보여주고있다. 총가입건수는 242,578건이고가입면적은총대상면적 1,082,060ha 가운데 297,494ha이다. 41) 농식품부는전체적으로증가추세라고분석하지만여전히가입률이높지는않은편이다. 가입률이낮은이유는여러가지가있지만특히가입주체인농민이자연재해위험에대한인식이낮거나 42) 정부의지원에대한의존및기대로인한것이라고 43) 한다. 그러나실제농민들은현실과괴리된보험제도를문제삼고있다. 즉, 보험료에비해보상범위는한정적이고 44) 절차는복잡하다는것이다. 45) 또한농업재해보험은일반보험과상당 38) 대법원판례 선고 87 도 2172 판결. 39) 농어업재해보험법제 3 조제 1 항. 40) 농업재해보험에서보상하는보험목적물의범위 ( 농림축산식품부고시제 호 ). 41) 농식품부, 2017 농업재해보험연감, 참조. 42) 변혜원, 국내자연재해리스크관리현황과시사점, KiRi Weekly, 보험연구원, 2011, 13 쪽. 43) 이기형외 4 인, 자연재해보험진흥을위한기본연구용역, 소방방재청연구용역보고 서, 2012, 87 쪽. 44) 낮은농작물재해보험가입률 농가현실반영안돼 ( 메디컬투데이 자 ) < 최종방문일 )

16 208 환경법과정책제 20 권 ( ) 한차이가있다. 일반보험은보험계약자의권리능력만있으면자격제한이없다. 46) 또한선택할수있는보험상품이다양한보험사업자에의해다양하게마련되어있다. 그러나농업재해보험은다르다. 예컨대농식품부의 2017년도농작물재해보험사업시행지침 에따르면다음몇가지의문제가드러나고있다. 첫째, 농작물재해에대한보험을들었다하더라도농식품부가정한품목만이대상이다. 둘째, 모든자연재해를보상하는것이아니라품목별로보상재해의범위가다르다. 셋째, 작물별로지역적제한뿐만아니라보험가입자격을얻기위한경지면적하한선이정해져있다. 넷째, 보험가입이가능한시기가정해져있는데다이역시기상상황에따라중지가가능하다. 다섯째, 평년수확량등을통해수량에제한이있을수있다. 여섯째, 보험사업자가농협손해보험밖에없다. 마지막으로보험료에대한정부지원이보험료의일정비율이아니라가입금액에따라지원비율이달라진다. 이상과같은이유로인하여농작물재해보험의가입률이낮다하더라도개인이예측하지못한사고로인한재산상의손해를막기위한제도인보험을모든농민들이반드시가입할의무는없다. 마치모든주택소유자가주택에대한화재보험을드는것은아니라는것과별반다르지않기때문이다. 그럼에도불구하고가입률이문제가되는것은농업재해보험의역사가짧기때문이기도하지만 47) 보험이아닌다른방법으로는피해를보전할방법이없기때문이기도하다. 보험가입률을높이기위해보험료의대부분을중앙정부와지방정부가대신납입하고보험사업자의운영비도전적으로정부가부담하는정책이현재까지유지되고있다. 그러나기후변화로인한농업재해의빈도가잦아지면서농업재해보험의필요성은높아지는반면농민들의잠정적인피해인농가소득의손실을보전이라는보험자체의목적을달성하는것은점차어려워질수밖에없다. 민간보험의위험분산체계의붕괴까지우려되면서재해로인한피해보상에대한국가개입의필요성이증가하고있다. 48) 3. 손실보전을위한보험외의수단 45) 안동시의회, 농작물재해보험개선책촉구건의안의결 ( 경상매일신문 자 ) < 최종방문일 ) 46) 박세민, 보험법, 박영사, 2017, 118 쪽. 47) 2001 년에처음시행되었다. 48) 나채준, 글로벌현안으로서의자연재해보상에관한법제연구, 글로벌법제연구 , 한국법제연구원, 2012, 29 쪽.

17 기후변화와농업재해, 보상제도의필요성 _ 김은진 209 현행법에서는불가항력으로인한개인의재산상의손실에대해특정한경우에는그손실을보전할수있도록보장하는제도가다수존재한다. 이제도들이자연재해라는불가항력상황에서재산상의손실을입은농민들에게적용될수있을지살펴보기로하겠다.. 첫째, 민법제314조는목적물의전부또는일부가불가항력으로인하여멸실된때에는그멸실된부분의전세권은소멸하며일부멸실의경우에도전세권자가그잔존부분으로전세권의목적을달성할수없는때에는전세권설정자에대하여전세권전부의소멸을통고하고전세금의반환을청구할수있다고정하고있다. 즉, 전세권자는자신의전세금을반환받을수있다. 이를농업에적용해보자. 통계청의통계표에따르면우리나라농민가운데임차농은 57.6% 이고 49) 임차농지는 50% 이다. 50) 그러나농지의임대는농지법에서원칙적으로금지되어있기때문에농지유실로인한복구비용을받기도어렵고 51) 임대료를면제받을법적인근거도없다. 둘째, 사회기반시설에대한민간투자법제59조와시행령제39조는귀속시설 52) 의 49) 통계청국가통계포털농가경제조사참조. < eqno=&lang_mode=ko&language=kor&obj_var_id=&itm_id=&conn_path=mt_ztitle>( 최종방문일 ) 50) 통계청국가통계포털농가경제조사참조. < eqno=&lang_mode=ko&language=kor&obj_var_id=&itm_id=&conn_path=mt_ztitle>( 최종방문일 ) 51) 한국농어민신문, 제주지역한파 폭설피해보상, 임차농은 어쩌나, < 최종방문일 ) 52) 사회기반시설에대한민간투자법제 2 조 3. " 귀속시설 " 이란제 4 조각호 ( 같은조제 4 호는제외한다 ) 에따라소유권을국가또는지방자치단체에이전하는방식으로추진되는사회기반시설을말한다. 제 4 조 1. 사회기반시설의준공과동시에해당시설의소유권이국가또는지방자치단체에귀속되며, 사업시행자에게일정기간의시설관리운영권을인정하는방식 ( 제 2 호에해당하는경우는제외한다 ) 2. 사회기반시설의준공과동시에해당시설의소유권이국가또는지방자치단체에귀속되며, 사업시행자에게일정기간의시설관리운영권을인정하되, 그시설을국가또는지방자치단체등이협약에서정한기간동안임차하여사용 수익하는방식 3. 사회기반시설의준공후일정기간동안사업시행자에게해당시설의소유권이인정되며그기간이만료되면시설소유권이국가또는지방자치단체에귀속되는방식 4. 사회기반시설의준공과동시에사업시행자에게해당시설의소유권이인정되는방식 5. 민간부문이제 9 조에따라사업을제안하거나제 12 조에따라변경을제안하는경우에해당사업의추진을위하여제 1 호부터제 4 호까지외의방식을제시하여주무관청이타당하다고인정하여채택한방식

18 210 환경법과정책제 20 권 ( ) 사업시행자는일정한사유가발생한경우에는국가나지방정부에해당사업과그부대사업을매수해줄것을요청할수있다고정하고있다. 일정한사유는천재지변, 전쟁등불가항력적인사유로 6개월이상공사가중단되거나총사업비가 50% 이상증가한경우, 천재지변, 전쟁등불가항력적인사유로 6개월이상시설의운영이중단되거나시설의보수비용또는재시공비가원래총사업비의 50% 를넘은경우등을말한다. 즉, 사업시행자는해당사업의계약상대방인국가나지방정부에게매수청구권을행사함으로써자연재해등의사유로인한손실을보전할수있다. 그러나농업재해는농작물에대한생산비를청구할대상도없거니와국가나지방정부에매수청구권을행사할수도없다. 왜냐하면사회기반시설에대한민간투자에해당하지않기때문이다. 다만농경지복구가비경제적일때지방정부가매입하는경우가있을뿐이다. 셋째, 유류오염손해배상보장법제5조는유조선에의한유류오염손해가발생하였다하더라도전쟁 내란 폭동또는천재지변등불가항력으로발생한경우에는배상책임을면제함으로써유조선소유자등의재산상의손실이발생하지않도록정하고있다. 즉, 무과실책임이원칙인환경오염에따른배상책임도자연재해등이원인인경우면책이가능하다. 53) 그러나농업재해로인한재산상의피해는배상책임이따르는문제가아니기떄문에직접적인손해임에도불구하고이를보전할방법이없다. 넷째, 물류시설의개발및운영에관한법률시행령제39조 54), 별표2 55) 및시행규칙제33조 56) 는물류시설의분양가격을정할때그비용에포함되는자본비용의 6. 그밖에주무관청이제 10 조에따라수립한민간투자시설사업기본계획에제시한방식 53) 박균성 / 함태성, 환경법, 박영사, 2017, 쪽. 54) 물류시설의개발및운영에관한법률시행령제 39 조 ( 분양가격의결정등 ) 시행자가법제 50 조제 1 항에따라개발한토지 시설등을물류단지시설용지로분양하는경우그분양가격은조성원가에적정이윤을합한금액으로한다. 다만, 시행자가필요하다고인정하는경우에는분양가격을그이하의금액 ( 공유재산인경우에는 공유재산및물품관리법 에따른금액 ) 으로할수있다. 시행자는제 1 항에도불구하고대규모점포, 전문상가단지등판매를목적으로사용될토지 시설등 ( 주민의당초토지등의소유상황과생업등을감안하여생활대책에필요한토지 시설등을대체하여공급하는경우는제외한다 ) 의분양가격은 부동산가격공시및감정평가에관한법률 에따른감정평가액을예정가격으로하여실시한경쟁입찰에따라정할수있다. 제 1 항에따른조성원가는별표 2 의기준에따라산정한용지비, 용지부담금, 조성비, 기반시설설치비, 직접인건비, 이주대책비, 판매비, 일반관리비, 자본비용및그밖의비용을합산한금액으로한다. 55) ( 별표 2) 물류단지조성원가산정표

19 기후변화와농업재해, 보상제도의필요성 _ 김은진 211 범위내에태풍 해일 홍수등불가항력적자연재해의발생등으로인하여사업기간이연장된경우그에따른비용을포함할수있도록정하고있다. 즉, 자연재해등으로추가된비용을분양원가에반영할수있도록정하고있다. 그러나농업에서는이것이불가능하다. 이것이가능하기위해서는농민들이농산물가격에자연재해로인한추가비용을포함할수있도록히야하는데그렇지못하기때문이다. 예를들어보자. 사과 100개를수확할예정이었는데자연재해로인해 80개를수확했다면이 80개의가격속에수확못한 20개의비용을포함시킬수있는가. 이것이가능하기위해서는농산물가격을농민들이결정할수있어야하는데그렇지못하기때문이다. 결국자연재해가있다하더라도농민은정부의복구지원과보험외의수단으로 조성원가항목내역 용지비 용지부담금 조성비 기반시설설치비 직접인건비 이주대책비 판매비 일반관리비 자본비용 그밖의비용 용지매입비, 지장물등보상비, 조사비, 등기비및그부대비용 토지등의취득과관련하여부담하는각종부담금 해당물류단지조성에들어간직접비로서조성공사비 설계비및그부대비용 해당물류단지조성에필요한기반시설설치비용 ( 다른법령이나인 허가조건에따라국가또는지방자치단체에납부하는부담금및공공시설설치비등을포함한다 ) 해당사업을직접수행하거나지원하는직원의인건비및복리후생비 이주대책의시행에따른비용및손실액 광고선전비그밖에판매에들어간비용 인건비, 임차료, 연구개발비, 훈련비, 그밖에일반관리에들어간비용 ( 직접인건비에포함된금액은제외하되, 일반관리비의비율은 국가를당사자로하는계약에관한법률시행령 제 9 조에따른공사에관한비율을초과할수없다 ) 물류단지개발사업의시행을위하여필요한사업비의조달에들어간비용으로서최초실시계획에서정하여진사업기간 ( 정부지원계획에차질이있거나그밖에국토교통부령으로정하는불가피한사유로실시계획기간을연장한경우같은기간을포함한다 ) 까지의비용 산업재해보상보험법 에따른보험료및천재지변으로인하여발생하는피해액등물류단지개발사업과관련하여발생하는비용으로서위의항목에포함되지아니하는비용 56) 시행규칙제 33 조 ( 자본비용의기간산정 ) 영별표 2 에서 " 그밖에국토교통부령으로정하는불가피한사유 " 란다음각호의사유를말한다. 1. 국가또는지방자치단체가물류단지개발사업과연계하여시행하는항만 도로 용수등기반시설사업의부진 2. 국가또는지방자치단체의계획또는정책의변경 3. 태풍 해일 홍수등불가항력적자연재해의발생 4. 문화재발굴, 분묘처리, 관련기관과의협의지연등법제 28 조제 1 항에따른실시계획승인권자가물류단지개발기간의연장이불가피하다고인정하는사유

20 212 환경법과정책제 20 권 ( ) 는자신들의피해를보전받을방법이없다. 따라서기후변화로인해나날이증가 하는농업재해에대한새로운대안이필요하다. IV. 새로운손해보전제도의필요성 기후변화로인한자연재해에대해많은국가들이다양한지원정책을시행하고 있다. 이는농업분야에서도예외는아니다. 대표적인나라미국의입법례를살펴보 고우리나라에의도입의필요성을살펴보고자한다. 1. 미국입법례 농업의공공성이라는측면에서자연재해에대해국가차원에서지원하는제도를도입한미국의사례를살펴보자. 미국역시 1차적으로보험을중심으로한다. 그러나우리나라와는달리보험상품에서선택의폭이다양하다. 미국에서농업재해보험은크게두가지로나뉘는데하나는생산을기반으로하는보험이고다른하나는소득을기반으로하는보험이다. 57) 그러나이보험만으로는충분치않기때문에연방차원에서 2008년농업법 (Farm Bill) 58) 에따라자연재해로인해재해보험제도나비보험작물재해지원제도 (Noninsured Crop Disaster Assistance Program, 이하 NAP) 에따른모든보상을합해도현저하게수입이감소하는경우를위한 보완적수입보전제도 (Supplemental Revenue Assistance Payments ( 이하 SURE) Program) 를도입하였다. 59) 미국이 SURE 프로그램을도입할당시연간약 4억달러의예산이필요할것이라고예상하였으나도입첫해인 2008년한해에만 20억달러를지원하였다. 60) 이제 57) Paul Janda, "Fire, Flood, Famine, and Pestilence: Climate Change and Federal Crop Insurance", Colorado Natural Resources, Energy & Environmental Law Review, Vol.26, University of Colorado Law School, 2015, winter, p ) 미국은농업전반에관한법제도를 5 년마다새로제정하는데통칭농업법이라고부르지만 2008 년에통과된법의정식명칭은 Food, Conservation, and Energy Act of 2008 이다. 59) 이제도의주내용은다음과같다. 첫째, 재난지역내의농지가자연재해로인하여생산자의농지에서차지하는기대수익의최소한 5% 를차지하는작물이최소한 10% 의생산감소가발생했을경우에적용한다. 둘째, 재난지역외의지역의경우에는 50% 이상의생산감소가발생했을경우적용한다. 셋째, 비농업소득이 50 만달러를넘는경우에는적용하지않는다. 넷째, 기대소득과재해지원보상금사이의차액이 60% 이면적용한다.

21 기후변화와농업재해, 보상제도의필요성 _ 김은진 213 도는기후변화로인한농업환경변화에대해농민들이적극적으로대처하지않을것이라는이유로많은비판을받았다. 61) 즉, 국가의지출은나날이늘어나는데정작농민들은그지원에의존하여스스로대안을찾지않을것이라는비판이많았다. 이런논란으로 2017년 4월폐지되었다. 2014년농업법 62) 은 SURE와유사한농업재해보상관련제도를시행하고있다. 크게 2가지프로그램이자연재해로인한농업피해에대한지원제도이다. 첫쨰, 자연재해로인한농지피해에대한지원제도로긴급보존제도 (Emergency Conservation Program, 이하 ECP)) 이다. 둘째, 자연재해로인한농작물피해에대한지원제도로 NAP이다. 첫째, ECP의대략적인내용은다음과같다. 63) ECP는미국농무성농업진흥청 (U.S. Department of Agriculture Farm Service Agency) 이주등지역별로관할한다. 이제도는재정적인지원뿐만아니라기술적인지원도하는데여기서는재정적인지원에관한내용만살펴보기로하겠다. ECP의지원을받을수있는농지는농지그자체뿐만아니라농사를위해필요한수로, 농로, 다랑이논, 방풍림등을위한땅도포함된다. 지원금액은재해당 2십만달러한에서농지및농사에필요한시설의복구에필요한기구비용의 75%, 한정된자원인경우에는비용의 90% 까지지원한다. 둘째 NAP의대략적인내용은다음과같다. 64) NAP을관할하는것도미국농무성농업진흥청이다. NAP는농작물에대한지원이기때문에수혜자는농민으로서해당작물에대한소유권이있고그농작물을통한수입이 9십만달러를넘지않으면농지소유여부와상관없이해당되면 125,000달러까지지원받을수있다. 해당농작물은식용, 사료용, 섬유용, 바이오연료용등용도에상관없이보험대상이아 60) George B. Frisvold, "Water, Agriculture, and Drought in the West under Changing Climate and Policy Regimes", Natural Resources Journal, Vol.55, University of New Mexico School of Law, 2015 spring, p ) George B. Frisvold, 앞의논문, pp ) 2013 년에통과되지못하고 2014 년에통과되어 2014 년농업법이되었다. 정식명칭은 "Federal Agriculture Reform and Risk Management Act of 2013" 이다. 63) 미국농무성농업진흥청재해지원제도 (Disaster Assistance Program) 홈페이지참조. < ion/index>( 최종방문일 ) 64) 미국농무성농업진흥청재해지원제도 (Disaster Assistance Program) 홈페이지참조. < -disaster-assistance/index>( 최종방문일 )

22 214 환경법과정책제 20 권 ( ) 닌농작물이면된다. 또한가품, 냉해, 해일, 습해, 폭풍, 허리케인, 지진, 홍수, 폭염, 자연재해로인한병충해등의기상으로인한재해로인한피해에대해지원한다. NAP는농업재해보험에서보장하는치명적인수준의위험보호계획과동등한기본보장을제공한다. 즉, 농작물의평균시장가격의 55% 에서예상생산량의 50% 를초과하는손실의경우가이에해당한다 년농업법은 100% 의평균시장가격에서 5% 간격으로 50 % 에서 65 % 생산범위, 즉, 50, 55, 60, 65% 까지더높은수준의보상범위를인정한다. 농민은신청을통해이보장범위를추가할수있다. 이상의두가지제도를통해미국은자연재해로인한농업의손해를보전한다. 이보전제도는재해보험제도와는달리해당작물이나농지를제한하지않고지원함으로써농민의경영안정과농업의지속가능성을유지하고있다. 2. 우리나라에의도입가능성 우리나라는농지를농지이외의용도로사용하기위해서는농식품부장관의허가를받도록규정함으로써 65) 다른용도로전용하지못하도록규제하고있다. 또한농산물가격등에관한정책을정부가주관하는것은농업이소비자물가안정에중요한역할을함과동시에식량생산이라는중요한가치를가지고있기때문이다. 즉, 농민은자신의재산권인농지와농작물의사용이나처분에대한제한을받고있다. 물론직접지불제등다양한지원정책이있으나이정책의목적은재산권의제한에기인하는것이아니라소비자물가등의다른이유에기인하는것이다. 그러나이런재산권의제한은지금까지농민의몫이었다. 농산물가격을보장받지못하여농업을지속하지못하더라도농촌을지키는것역시농민의몫이었다. 헌법상재산권의제한에대한정당한보상제도가있음에도불구하고농민은자신들의재산권의제한에대한정당한보상을받지못하고있다. 최근개헌논의속에서농민들이농산물최저가격보장에관한사항을헌법에보장받으려는노력은농업의지속가능성을위한필수적인조건이라고생각하기때문이다. 66) 65) 농지법제 34 조. 66) 뉴시스, 물대포맞았던그장소 백남기 1 주기추모집회줄이어, 자기사 < ( 최종방문일 )

23 기후변화와농업재해, 보상제도의필요성 _ 김은진 215 재산권제한에대한문제는이미토지공개념의도입된이후토지소유규모의제한의경우에는헌법재판소의위헌또는헌법불합치판결에의해사문화한지오래지만 67) 농지와같이사용제한에관해서는논의가이루어진바가없다. 보상의무없는사회적구속 68) 으로취급되어온셈이다. 농민들이스스로농산물가격을결정하지못하는문제도마찬가지이다. 재산권침해에따른보상제도에인접지까지사업손실보상으로인정되어포함되어있음에도불구하고 69) 농지에서생산한농산물에대한가격결정을스스로하지못함으로써야기한소득의상실, 즉사업손실에대해서도논의된바가없다. 법제도가선행된다면공법상의손실보상도가능한범위에속할가능성이높은문제이다. 이에비추어볼때기후변화로인해빈도와규모가커진농업재해에따른농민들의손실에대해서도기존의제도만이아니라손해를보전할새로운제도의도입을고려할필요가있다고보여진다. 그러나우리나라는긴급구호수준의지원이있을뿐이다. 또한농업소득의손실에대한보험을통한보상도충분히이루어지지않고, 다른방식으로의손실보전도불가능하고, 농산물가격을통해손실을보전할수있는방법도없다. 가장큰이유는농업을통한소득인농산물가격이소비자물가와그로인한먹을거리선택에직접적인영향을미치기때문이다. 농업의공익적가치가제대로실현되기위해서는농업의지속가능성을보장해주어야한다. 특히자연재해라는특수성에대해서는더욱그러하다. 따라서식량생산이라는공공성을중심으로농업에의손실에대한보전을국가가책임지는방향을모색해야한다. 문제는공법상의손실보상등은이미해당사업을시행하기위한예산이전제가되지만농업재해에대한문제는해마다다양한양태, 규모로발생하기때문에이에대한적절한예산이편성되어야한다. 농업재해보험도손해를 100% 보전해주지는않는다. 마찬가지로농산물최저가격조장을위한제도도농산물가격을생산비를 100% 보전해주지않는다. 또한농업재해보험도농산물최저가격보장도모든작물을대상으로하지않는다. 따라서농업재해에대한손해를보전하기위한제도에서도모든손해를 100% 보전하는것은불가능하다. 농업경영안정과생산력향상이라는목적을달성할수있는수준에서의보전이필요하다. 2016년재해연보의 67) 정남철, 재산권의사회적구속과수용의구별에관한독일과한국의비교법적고찰 - 이른바조정적 ( 조절적 ) 보상의무있는내용규정의도입가능성 -, 공법연구, 제 32 권제 3 호, 한국공법학회, 2004, 쪽. 68) 정남철, 앞의논문, 366 쪽. 69) 주종천, 손실보상의새로운영역에대한법리적고찰 : 생활보상과사업손실보상을중심으로, 감정평가학논집, 제 7 권제 2 호, 한국감정평가학회, 2008, 쪽.

24 216 환경법과정책제 20 권 ( ) 통계를살펴보면 70) 지난몇년간의자연재해로인한피해액에비추어볼때농업의피해액은전체피해액의 10-20% 정도의수준이다. 71) 2016년통계에따르면자연재해로인한농경지피해액이약 71억원이고사유시설로서의비닐하우스피해액이 314억원으로이두가지가대표적인농업피해액으로합이 385억원이다. 이는총피해액약 2884억원의약 13.3% 이다. 여기에농작물피해액을농작물재해보험가입및보험금지급액을통해유추해보면 2016년대상면적의 27.5% 가가입하였고보험료가약 3504억원이고보험금지급금액이약 1023억원이다. 2016년을기준으로피해액을계산해보면약 4061 억원이다. 만약 100% 가입이라면피해액은약 3720억원이다. 그러나보험료는 1조원이상이된다. 보험료가운데국비와지방비로보조하는비율이약 70-90% 이다. 따라서지금과같은추세로보험가입이늘어나면상당부분이보험금으로보상이될것이고소농을중심으로농작물에대한손해를보전하는방식의지원제도를시행한다해도 1조원을넘지않는예산으로도충분히농업재해에따른손해를보전할수있다. 재정적으로도가능한셈이다. 따라서농업재해가농민개인의재산상의손해가아니라국내식량수급에영향을미치고이듬해의생산에까지영향을미칠수있다는것을고려한다면미국과같은재해지원제도를도입하여농업재해로인한손해를보전하는제도를시행하는것이장기적으로바람직하다할것이다. V. 결론 기후변화로인한자연재해의증가는농업생산에직 / 간접적으로부정적인영향을미친다. 72) 자연재해만의피해뿐만아니라자연재해로인한병충해까지발생할우려가크기때문에그피해의범위는상당히크다. 그러나이런피해는농업생산당사자인농민의재산상의손실이라는피해만으로끝나지않는다. 식량생산에직접적인영향을미치고이는더나아가물가에까지영향을미친다. 그러나정부는그 70) 행정안전부, 2016 재해연보 참조. 71) 최근 10 년간재해규모가가장컸던 2012 년재해연보에따르면농경지피해가 128 억원, 비닐하우스피해가약 1838 억원으로합이약 1966 억원이고총피해액은약 1 조 892 억원이다. 농업피해액이총피해액의약 18% 이다. 72) Paul Janda, 앞의논문, p.94.

25 기후변화와농업재해, 보상제도의필요성 _ 김은진 217 동안그원인이무엇이든농산물의가격이상승하면가격안정이라는이유로농산물을수입하여대체해왔다. 즉, 소비자물가에직접적인영향을미치지는않도록하는정책을유지해왔다. 자연재해의경우도마찬가지여서국민대다수가개인의재산상의피해를제외하면식량수급으로인한피해는거의발생하지않는다. 그러나농업생산을담당하는농민의입장에서자연재해로인한재산상의손실은이를보전할적절한방법이별로없다. 우선정부가모든자연재해에지원하는구호차원의지원과농업재해에대한지원역시구호수준을벗어나지못한다. 이문제를해결하기위해도입된농업재해보험역시재산상의손실을보전하기에는불충분하다. 보험상품이다양하지못할뿐아니라정부가정책적으로운용하는제도이기때문에손실에대한보상을농민들이직접선택할수도없기때문이다. 농업이농지의전용이나농산물의가격등에서규제를받는것은농업의공공성때문이다. 즉, 사유재산에대한처분을규제하는이유가공공성때문인것이다. 처분에대한규제가있는만큼그것을유지하는것에대한적절한보상이주어져야한다. 특히자연재해등으로인한재산상의손실이현실화했을때는이를보전해주기위한정책이마련되어야한다. 그런점에서미국의제도는시사하는바가크다하겠다. 농업의식량안보적가치에대해서는이미전국민적으로높이평가되고있다. 73) 이에대해정부출연금이나기금을통해보전해야한다고인식하고있다. 74) 농업재해로인한재산상의손실, 즉자연재해로인해감소된농업소득에대해국가가보상하기위한제도가마련되어야한다. 이를통해농업의안정적생산이미래의식량생산을보장해야한다. 투고일자 심사일자 게재확정일자 ) 김용렬 / 정학균 / 허주녕, 농업 농촌의공익적가치에대한경제적평가, 농촌계획, 제 20 권, 제 4 호, 한국농촌계획학회, , 106 쪽. 74) 김용렬 / 정학균 / 허주녕, 앞의논문, 110 쪽.

26 218 환경법과정책제 20 권 ( ) 참고문헌 [ 국내문헌 ] 김상덕 / 양승롱, 농산물도매가격결정방식에관한연구, 농업경영정책연구 제 42권제3호, 한국농업정책학회 한국축산경영학회, 2015 김용렬 / 정학균 / 허주녕, 농업 농촌의공익적가치에대한경제적평가, 농촌계획, 제20권, 제4호, 한국농촌계획학회, 2014 나채준, 글로벌현안으로서의자연재해보상에관한법제연구, 글로벌법제연구 , 한국법제연구원, 2012 농식품부, 농업재해대책업무편람, 농식품부, 2016 농식품부, 2017 농업재해보험연감, 농식품부, 2017 박균성 / 함태성, 환경법, 박영사, 2017 박세민, 보험법, 박영사, 2017 변혜원, 국내자연재해리스크관리현황과시사점, KiRi Weekly, 보험연구원, 2011 신동호외, 기후변화에따른농업재해예방및대응발전방안, 농림수산식품부, 2014 양승롱 / 이정환, 농산물유통의진짜문제와진짜해법, 시전집중 GSnJ 제156 호, GS&J 인스티튜트, 2013 윤병선, 농업과먹거리의정치경제학, 울력, 2015 이기형외 4인, 자연재해보험진흥을위한기본연구용역, 소방방재청연구용역보고서, 2012 이호중, 농업재해대책, 무엇이문제인가, 녀름이슈보고서, 제64호, 농업농민정책연구소녀름, 2011 정남철, 재산권의사회적구속과수용의구별에관한독일과한국의비교법적고찰 - 이른바조정적 ( 조절적 ) 보상의무있는내용규정의도입가능성 -, 공법연구, 제32권제3호, 한국공법학회, 2004 주종천, 손실보상의새로운영역에대한법리적고찰 : 생활보상과사업손실보상을중심으로, 감정평가학논집, 제7권제2호, 한국감정평가학회, 2008 최경환 / 박대식, 농업재해대책의실태와개선방향, 한국농촌경제연구원연구보고 R427, 한국농촌경제연구원, 2001

27 기후변화와농업재해, 보상제도의필요성 _ 김은진 219 [ 외국문헌 ] George B. Frisvold, "Water, Agriculture, and Drought in the West under Changing Climate and Policy Regimes", Natural Resources Journal, Vol.55, University of New Mexico School of Law, 2015 spring Paul Janda, "Fire, Flood, Famine, and Pestilence: Climate Change and Federal Crop Insurance", Colorado Natural Resources, Energy & Environmental Law Review, Vol.26, University of Colorado Law School, 2015 winter

28 220 환경법과정책제 20 권 ( ) <Abstract> Climate Change and Agricultural Disaster, the Need of Compensation System Kim, Eun-Jin *75) As natural disasters, the result of climate change increase agricultural disasters are getting larger and larger. In our country, there are several systems for reducing the damage of disasters, such as support systems under 'the Agricultural Disaster Support Act'. It seems shortly helpful because these are the same as other rescue system. Government encourages farmers to contract agricultural insure program for their loss. However, it isn't much demand for that because eligibility is restricted to particular crops and program is not various. In many countries, agricultural insure program is the main program for agricultural disasters and it works well because other agricultural support program is well designed. On the other hand, we are not. We don't guarantee the farmers' property rights. They cannot use the land other than farming. They cannot earn proper agricultural products price. Public needs for food is prior to farmers' right. Consumer price is prior to farmers' income. There is no way to compensate their economic loss caused by natural disasters in agriculture sector while there are several ways in other industrial sector. Public value of agriculture causes the restrictions of farmers' property right of land and procduct, etc.. "Disaster Assist Program" in the US has great implications for us. It guarantees farmers revenue if they damaged by natural disaster. We have to introduce this program for compensating farmers loss and enabling next year's farming. Key words : Natural Disaster, Agricultural Disaster, Disaster Recovery, Agricultural Insure Program, Agricultural Revenue Assistance Payment * Associate Professor, Wonkwang University, School of Law